20 Anos de Avaliação Básica de Edcação M Inês de Mattos Coelho

Vinte anos de avaliao da educao bsica no Brasil*: aprendizagens e desafios
I Maria Ins de Matos Coelho**
Resumo
O artigo analisa como a avaliao nacional da educao escolar bsica insere-se historicamente na administrao do sistema educacional brasileiro, de modo articulado construo cientfica dos fatores de qualidade, eficincia, eqidade e produtividade. Considera a trajetria ao longo de vinte anos que constituiu o Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb, estabelecido desde a segunda metade dos anos 90. Usando as revises bibliogrficas e os estudos do estado da arte na rea temtica, a pesquisa analisa os enfoques e aperfeioamentos do Saeb. Argumentamos que essa poltica de avaliao foi desenvolvida como uma parte de uma nova poltica de regulao e de administrao competitiva no contexto do Estado Avaliador. Finalmente, propomos questes para a reflexo sobre condies ou possibilidades de mudana. alavrasPalavras- chave: Avaliao de Sistemas de Ensino. Polticas pblicas e avaliao da Educao Bsica. Estado-avaliador e Educao.
Twenty years of the evaluation of the basic education in Brazil: learnings and challenges Abstract
This article analyzes how the national evaluation of the basic school education has been historically inserted in the administration of the Brazilian educational system, together with the scientific construction of factors like quality, efficiency, equity and productivity. It considers the trajectory along twenty years which has built the SaebEvaluation System of the Basic Education established since the late nineties. Using the bibliographical reviews and the state of the art studies in this area, the research analyzes Saebs focus and improvements. We argued that this evaluation politics has been developed as part of the new regulation and competitive administration politics in the context of the Evaluator State. Finally, we suggest topics as the reflection on conditions and change possibilities. Keywords: Evaluation of Educational Systems. Public Politics and Basic Educational Evaluation. Evaluator State and Education.
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Este texto resulta de trabalho realizado com apoio do CNPq ( 2001-2004) e da FAPEMIG , a partir de 2007. Doutora em Educao, Universidade Federal do Rio de Janeiro; Professora Emrita/Coordenadora do Mestrado em Educao, Universidade do Estado de Minas Gerais. E-mail: teiaweb@uai.com.br
Ensaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 16, n. 59, p. 229-258, abr./jun. 2008
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Maria Ins de Matos Coelho
Veinte aos de la evaluacin de la educacin bsica en Brasil: aprendizajes y desafos Resumen

El artculo analiza cmo la evaluacin nacional de la educacin escolar bsica se ha insertado histricamente en la administracin del sistema educativo brasileo, de una manera articulada con la construccin cientfica de los factores de la cualidad, eficiencia, equidad y productividad. Considera la trayectoria a lo largo de veinte aos que han constituido lo Saeb - el Sistema de la Evaluacin de la Educacin Bsica establecido desde la segunda mitad de los aos 90. Usando las revisiones bibliogrficas y los estudios del estado del arte en el rea temtica, la investigacin analiza los enfoques y mejoras del Saeb. Nosotros defendimos que la poltica de la evaluacin se desarroll como una parte de una nueva poltica de la regulacin y de una administracin competitiva en el contexto del Estado-Evaluador. Finalmente, proponemos temas para la reflexin sobre condiciones o posibilidades de cambio. Palabras clave: Evaluacin de los Sistemas Educativos. Polticas pblicas y evaluacin de la Educacin Bsica. Estado-evaluador y Educacin.
Introduo
A discusso dos problemas da educao bsica no Brasil tem sido marcada, nos ltimos anos, pela divulgao mais ampla de informaes produzidas pelo sistema de avaliao externa, em larga escala, centralizada e com foco no rendimento do aluno e no desempenho dos sistemas de ensino. As avaliaes dos desempenhos de aprendizagem em Lingua Portuguesa e em Matemtica dos estudantes do sistema pblico de educao bsica, nos segmentos do ensino fundamental e do ensino mdio, e seus resultados insatisfatrios ao longo de mais de dez anos, alimentam polmicas em diferentes espaos e, sobretudo na mdia, acerca das polticas pblicas e da gesto educacional. Essa situao assume contornos diferentes quando compreendemos como a avaliao se inseriu historicamente na gesto do sistema educacional brasileiro. preciso lembrar conforme informao que nos traz Azevedo (2000) que, no mbito do Estado brasileiro, o interesse pela avaliao sistmica na organizao do setor educacional j se manifestava nos anos 30. Por outro lado, Waisenfisz (1991) esclarece que foi nos esboos de pesquisa e de planejamento educacional desenvolvidos desde ento, que se deram as bases para a elaborao de uma proposta de um sistema nacional de avaliao, ao final dos anos 80. Mas, foi nos meados dos anos 90 que a avaliao da educao bsica foi implantada e se foi consolidando pela avaliao externa da escola pelo Saeb - Sistema de Avaliao da Educao Bsica, com base em resultados da aprendizagem aferidos por recursos quantitativos. Desde meados dos anos 90, o Saeb foi implantado e tem-se consolidado no campo das polticas pblicas com o principal objetivo de contribuir para a melhoria da qualidade da educao brasileira e para a universalizao do acesso escola, oferecendo subsdios concretos para a formulao, reformulao e o monitoramento das polticas pblicas voltadas para a educao bsica (BRASIL, 2002, p. 9).
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Atualmente, esse sistema, alm do exame por amostragem (Saeb), conta ainda com a Prova Brasil introduzida em 2005, para avaliar o desempenho em Lingua Portuguesa e em Matemtica em cada unidade escolar, e o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica - Ideb, criado em 2007, para monitorar o andamento das polticas pblicas pela anlise combinada do desempenho dos alunos nos exames Prova Brasil e Saeb e das taxas de aprovao de cada escola. O discurso oficial enfatiza a crise de ineficcia do sistema educacional brasileiro, no bojo da qual est o desempenho das escolas e dos professores, de um lado, como fator de resultados insatisfatrios de aprendizagem dos alunos tais como os aferidos pelo Saeb. De outro lado, este desempenho dimenso de qualidade a ser ativada pela formao profissional e por mecanismos de avaliao e incentivo por mrito, aspectos sendo estimulados e implantados na nova verso do Saeb - a Prova Brasil. Compreendemos que, no conjunto de aes implementadas no contexto da reestruturao do Estado brasileiro, que esse discurso oficial se insere e, como tal, conduz a novos marcos regulatrios no sentido de manejar a construo da identidade dos profissionais da educao, principalmente dos professores, enfatizando a participao e as condies de trabalho desses profissionais para melhor arquitetar ou reestruturar a educao bsica. Esse discurso da poltica pblica brasileira dos ltimos vinte anos relaciona-se com recomendaes de organismos internacionais que insistem nas aes para superar a crise de eficincia, eficcia e produtividade do sistema. Tal discurso aponta como principal problema a ser sanado o desencontro entre o sistema educacional e as necessidades do mercado de trabalho. A sada da crise, segundo essa orientao poltica, est em tratar a educao e o conhecimento como eixos da transformao produtiva com equidade, e como fator de competitividade das naes e das empresas (CEPAL; UNESCO, 1995). Em relao a essa concepo, necessrio considerar criticamente que a educao pode estar sendo transformada em uma mera possibilidade de consumo individual, variando segundo o mrito e a capacidade dos consumidores, o que pode acabar por lhe negar a condio de direito social. A avaliao se firma cada vez mais como elemento da regulao e da administrao gerencial e competitiva do Estado-avaliador1 no Brasil, com uma histria de mais de vinte anos. H, portanto, necessidade e relevncia de uma reflexo sobre a relao entre a centralidade que a avaliao da educao bsica tem recebido na poltica pblica e as tendncias na construo cientfica de seus processos e resultados bem como sobre suas implicaes na gesto escolar e no trabalho dos profissionais da escola. Este artigo apresenta e discute resultados de pesquisa realizada sobre as tendncias na avaliao da educao bsica, nos ltimos vinte anos no Brasil, tendo como caminho metodolgico a identificao e anlise de trabalhos considerados como
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Considera-se a concepo de Estado-avaliador desenvolvida pelos estudos de Guy Neave (1988, 1998) no mbito de trabalhos relativos s polticas de ensino superior e por Afonso (2001) ao relacion-lo com a radicalizao da figura do Estado intervencionista, ou seja, aumento de interferncia e controle pelo Estado por meio da avaliao sistmica.
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marcos de tendncias em revises bibliogrficas e estudos do estado da arte na rea temtica. Tambm foram analisados relatrios divulgados pelo INEP-MEC e estudos realizados com base no Saeb. Explicitando os movimentos da avaliao da educao bsica no Brasil, abordamos em primeiro lugar como se inicia a avaliao sistmica da educao bsica no mbito do Estado brasileiro. Depois, focalizamos como se consolida a avaliao sistmica da educao bsica no mbito do Estado brasileiro e, particularmente, como se desenvolve, pela pesquisa, a busca da escola eficaz. O texto discute, em seguida, como a construo cientfica da avaliao orienta deslocamento de focos e aperfeioamentos no sistema Saeb, encerrando-se com reflexes sobre o Estado-avaliador e suas polticas de regulao e de administrao gerencial na educao bsica no Brasil.
Os primeiros movimentos da avaliao sistmica da educao bsica no mbito do Estado brasileiro

Na gesto pblica da educao brasileira, a proposta inicial de um sistema nacional de avaliao ocorre no final dos anos 80, embora fosse objeto de interesse j na reforma dos anos 30 e estivesse presente, desde ento, nos esboos de pesquisa e de planejamento educacional (AZEVEDO, 2000; WAISENFISZ, 1991). As perspectivas economicista e tecnicista no tratamento da questo da avaliao educacional, ao lado do questionamento acadmico e social da qualidade do ensino e da reivindicao de descentralizao, concorreram para que, no incio dos anos 80, fossem iniciadas, pelo Estado, as experincias de avaliao em larga escala e, ao final da dcada, fosse implantado um sistema nacional de avaliao, com vistas modernizao do setor educacional. Esse sistema foi gestado por esforos, cujas principais razes foram apontadas em sntese de estudo sobre a avaliao nesse perodo (FREITAS, 2005, p. 7):
Os motivos (declarados) para que o Estado buscasse medir, avaliar e informar foram diversos no percurso 1930-1988. Primeiro, essas prticas foram tidas como necessrias porque se prestariam a conferir e verificar resultados frente a objetivos da educao nacional, proporcionando a aplicao da cincia para formar a conscincia tcnica no mbito escolar, posto que condio necessria expanso e melhoria da educao. A seguir, tais prticas propiciariam ao Estado central conhecer a realidade e fazer diagnsticos com o que, em lugar de acentuar-se a regulao pela via legal, seriam fornecidas indicaes e sugestes para a qualificao da expanso do atendimento, da administrao escolar e do ensino. No momento seguinte, medir, avaliar e informar foram prticas consideradas importantes para a instrumentao da racionalizao, da modernizao e da tutela da ao educacional. Logo a seguir, os motivos para recorrer a essas prticas se reportaram s tarefas de reajustar a regulao estatal e de criar uma cultura de avaliao no Pas.
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Esse primeiro movimento da avaliao da educao bsica no Brasil se relaciona tambm com o que ocorre e impulsiona a avaliao educacional no contexto internacional. Constituem parte desse contexto de influncia, a aprovao do Primary and Secondary Education Act, em 1965, nos Estados Unidos e a publicao do Informe Coleman em 1968, que se conjugam com a criao da Internacional Association for the Evaluation of Educacional Achievement - IEA, que se prope a promover e realizar estudos internacionais de avaliao educacional, e ainda com a experincia de construo, nos anos de 1970, de indicadores internacionais de qualidade da educao pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico - OCDE. Marcos na investigao acerca de desigualdades sociais e educacionais, as pesquisas de Coleman e outros (1966) e de Jencks e outros (1972) analisaram a funo de produo da escola (modelo de input-output), aplicando anlise de regresso a amostras de estudantes da escola elementar e secundria e avaliando se os recursos humanos, materiais e financeiros (despesas por aluno) e as caractersticas dos alunos (as entradas) estavam associados aos resultados escolares dos alunos (a sada). Esses estudos enfraqueceram substancialmente a esperana liberal de que o acesso escolarizao pode criar igualdade de oportunidades. A eles se juntaram, em 1967, o Relatrio Plowden na Gr Bretanha e os estudos internacionais do IEA. A despeito das polmicas em torno de aspectos metodolgicos dessas pesquisas, a concluso a de que as escolas no se mostravam efetivas, como se supunha, para eliminar deficit de aprendizagem que derivavam de desigualdades econmicas, sociais e culturais nas famlias dos estudantes. Na anlise sociolgica, esses resultados fundamentavam o ceticismo quanto ao papel da escola. Convergiam com as teorias de reproduo social e cultural de que a educao escolar na sociedade capitalista no apenas conserva como at refora e legitima a estrutura social existente. No Brasil, de 1987 a 1990, o Ministrio da Educao investiu no desenvolvimento do Sistema de Avaliao do Ensino Pblico de 1 Grau Saep. Como salienta Sousa (1997), enquanto as pesquisas apontavam para as implicaes educacionais e sociais da avaliao, o poder pblico recorria testagem do rendimento do aluno, sendo este tomado como expresso do desempenho de escolas e sistemas. No mesmo perodo, a ampla difuso e discusso das teorias da reproduo cultural e social colocavam a descoberto a funo seletiva e excludente da educao brasileira. A reflexo crtica marcava os debates na elaborao do novo texto constitucional. Na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988), avaliao educacional tratada de forma associada qualidade da educao. No art. 206, a garantia de padro de qualidade figura como um dos princpios basilares do ensino. No art. 209, a avaliao da qualidade pelo poder pblico aparece como condio do ensino livre iniciativa privada. Ao tratar do Plano Nacional de Educao, o art. 214 indica como um dos resultados pretendidos a melhoria da qualidade do ensino (BRASIL, 1988).
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Do ponto de vista de anlise do Estado, em momento de crise, a avaliao foi, ento, vista como uma estratgia til para a gesto.
A introduo da avaliao em larga escala na regulao da educao bsica se deu no contexto de crise do Estado desenvolvimentista, num quadro de busca de recomposio do poder poltico, simblico e operacional de regulao pelo Estado central e de restries sua atuao na rea social, ligando-se ao movimento reformista que, no ingresso dos anos 1990, imps uma nova agenda para a rea social. Essa agenda apontou para uma reorganizao profunda dos princpios e parmetros de estruturao das polticas sociais, remetendo questo da reforma do Estado e dos caminhos da modernizao do Pas (NEPP 1991). , A avaliao foi, ento, vista como uma estratgia til para a gesto que se impunha com o rumo que vinha sendo dado rea social (FREITAS, 2005, p. 9).
No campo da pesquisa, estavam sendo reunidas evidncias sobre os fatores escolares a serem considerados nas polticas pblicas e na gesto educacional. O estudo de Madaus e outros (1980, p. 103-105) explicitou o efeito diferencial que as escolas exercem sobre o desempenho de estudantes mais por fatores processuais relacionados ao clima escolar e concluiu sobre a contribuio relevante de qualidade do ensino definida em termos de processos de sala de aula. J na pesquisa de Bloom (1981), a hiptese de diferenas individuais de aprendizagem, explicada por condies da famlia e da escola, se contrape idia de diferenas individuais nos alunos. O autor prope que a escola pode aproximar-se de um sistema isento de erros pela considerao de trs grupos de variveis: os pr-requisitos bsicos do aluno para a aprendizagem, a motivao do aluno para engajar-se no processo de aprendizagem e o ensino adequado ao aluno2. Portanto, a qualidade de ensino pode ser modificada em termos de tarefas de aprendizagem e relaciona-se com os incentivos ou diretrizes oferecidos ao aprendiz, com a sua participao na atividade de aprendizagem e com o reforo que se obtm em relao ao processo, abrangendo feedback e correo3. Uma outra abordagem do impacto da escolarizao sobre estudantes, ainda no final dos anos 70, j focalizava as caractersticas sociais e organizacionais de escolas que fazem diferena. Conhecida como pesquisa de escolas efetivas, essa abordagem se fez mais presente em estudos que identificaram caractersticas comuns s escolas nas quais os estudantes apresentavam desempenho superior ao que era esperado com base em suas caractersticas individuais de nvel socioeconmico desfavorecido e de minorias culturais (BROOKOVER,1978; EDMONDS, 1979; BICKEL, 1983). Segundo Brookover (1978), o modelo de anlise de escolas efetivas focaliza entrada-processo-sada e procura esclarecer os processos internos das escolas que determinam a sua eficcia, ou seja, a sua capacidade de interferir positivamente, atravs de polticas e prticas escolares, no desempenho dos alunos.
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BLOOM, B. S. Caractersticas humanas e aprendizagem escolar. Porto Alegre: Globo, 1981, p. 11. Ibid., p. 114.
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Caractersticas de efetividade da escola foram reunidas em cinco elementos com base em estudos analisados por Bickel (1983, p. 4) e assim a escola efetiva ficou relacionada aos fatores: forte liderana instrucional (qualidades de liderana do diretor), clima escolar ordenado, altas expectativas em relao ao aluno, nfase nas habilidades bsicas e controle freqente do progresso instrucional. Embora, esse conjunto de dimenses tenha sido mais divulgado, h uma estrutura conceitual com quatorze variveis que, segundo Murphy e outros (1982), captam o que se conhece sobre escolas urbanas efetivas, em termos de contedos e normas organizacionais, estruturas necessrias para implement-las e processos que facilitam sua concretizao. A proposta da escola efetiva comea a ser conhecida e analisada no Brasil em meados dos anos 80. Estudo apresentado por Coelho (1984) situa na formulao dessa concepo as tendncias e resultados da pesquisa educacional acumuladas nos anos 60 e 70. Discute que a nfase colocada sobre as variveis tecnolgicas da escola restringiu a efetividade da escola a um espao instrucional e a cultura ficou reduzida a padres de excelncia escolar (um currculo consistente e oportunidade para aprender). Nessa efetividade, no so considerados os processos culturais especficos e de classe social que atuam na educao e na escolarizao e que vinham sendo objeto de estudo pelo que era denominado de nova sociologia da educao e que se ligava vertente de pesquisas de Michel Young, em continuidade crtica a Basil Bernstein, nos anos 70/80, como bem esclarecido por Forquin (1993). Nos anos 90, os estudos de efetividade da escola (School Effectiveness Research - SRE) ou da escola eficaz consolidam-se como um campo de pesquisa que visa a compreender, em cada contexto social, os processos internos das escolas que determinam a sua eficcia, ou seja, a sua capacidade de interferir positivamente, atravs de polticas e prticas escolares, no desempenho dos alunos (SAMMONS; HILLMAN; MORTIMORE, 1995). No Brasil, o trabalho Escolas eficazes: um tema revisitado, de Mello (1994) situa o modelo como proposta de anlise de tendncias e de ao face aos desafios da gesto escolar. Ainda nessa dcada, destaca-se a atuao de organismos internacionais como Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura UNESCO, e Banco Mundial sendo impulsionadores externos das reformas educacionais. Um grande projeto de educao em nvel mundial, com financiamento pelas agncias UNESCO, Fundo das Naes Unidas para a Infncia - UNICEF, Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD e Banco Mundial e tendo como principal eixo a idia da satisfao das necessidades bsicas de aprendizagem, foi lanado, para a dcada que se iniciava, na Conferncia Mundial sobre Educao para Todos realizada em Jomtien, Tailndia, em maro de 1990. Outro marco o Relatrio Delors (DELORS, 1998), produzido entre 1993 e 1996 pela Comisso Internacional sobre Educao para o Sculo XXI, convocada pela UNESCO, coordenada pelo francs Jacques Delors. Nele se fez um diagnstico do contexto planetrio de interdependncia e globalizao evidenciando-se desafios para cujo enfrentamento a educao seria o instrumento
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fundamental.4 Esses so alguns elementos que constituem bases na formulao e aprovao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - LDBEN (BRASIL, 1996), para a consolidao do sistema nacional de avaliao da educao bsica no pas.
Como se consolida a avaliao sistmica da educao bsica no mbito do Estado brasileiro: a busca da escola eficaz
No decorrer dos anos de 1990, acentuadamente no perodo posterior a 1994, a sociedade brasileira viu ganhar centralidade o tema da qualidade do ensino como objeto de regulao federal, cuja viabilidade exigira o aporte de um sistema de informaes educacionais conjugado a um sistema nacional de avaliao. Ambos so considerados elementos estratgicos da boa-governana educacional no pas entendida como exerccio dinmico do ato de governar que implica capacidade de coordenao, de liderana, de implementao e de produo de credibilidade (COSTA, 1997). O Saeb, a partir de 1990, substituiu o Sistema de Avaliao do Ensino Pblico de 1 Grau Saep, criado em 1987. A implantao do Saeb, com assistncia internacional do PNUD5, ocorreu com a primeira aplicao de provas e o levantamento de dados em nvel nacional, em 1990. A segunda aplicao do Saeb em 1993 foi estruturada em trs eixos de estudo: (1) rendimento do aluno; (2) perfil e prtica docentes; (3) perfil dos diretores e formas de gesto escolar. A partir de 1995, o Saeb incluiu em sua amostra o ensino mdio e a rede particular de ensino; adotou tcnicas mais modernas de medio do desempenho dos alunos; incorporou instrumentos de levantamento de dados sobre as caractersticas socioeconmicas e culturais e sobre os hbitos de estudo dos alunos; e redefiniu as sries avaliadas, 4 e 8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio (BRASIL, 2001, p. 11). Nesse perodo, tambm ocorreu a reestruturao e modernizao do sistema de estatsticas e indicadores educacionais e a ampliao dos meios operacionais de centralizao da avaliao educacional com a incluso de exames nacionais: o Exame Nacional do Ensino Mdio Enem e o Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos Encceja. A ao avaliativa tambm se estendeu aos programas governamentais como: o Programa Nacional do
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O compromisso de Educao Bsica para Todos assumido em 1990 foi avaliado pelo Frum Mundial de Educao de Dacar, promovido pela UNESCO, UNICEF, PNUD e Banco Mundial, em 2000, quando foram estabelecidas metas para superar as dificuldades identificadas na dcada de forma a atingir a universalizao da educao bsica de qualidade. 5 O projeto BRA/86/002 - Treinamento Gerencial para Projetos de Educao Bsica (BRASIL, 1997), com fundos de projeto de emprstimo com o Banco Mundial, apoiou o desenvolvimento e a implantao do Saeb. Esse tipo de assistncia do PNUD melhoria do sistema de informaes educacionais remonta ao final da dcada de 80. Com fundos do projeto BRA/ 86/002 foi planejada e implementada, em 1990, a primeira pesquisa nacional de avaliao do desempenho de alunos. O projeto, alm de apoiar o desenvolvimento metodolgico da pesquisa, proveu as Secretarias Estaduais de Educao com equipamentos necessrios entrada e processamento de dados e treinou seus quadros tcnicos para a realizao dos levantamentos previstos. Ao final desse projeto, foi elaborado um novo projeto: BRA/92/002 - Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, com durao at 2001. Foram realizadas duas pesquisas nacionais de avaliao, em 1993 e 1995, com alteraes metodolgicas, incluso de novas variveis, expanso da pesquisa para o ensino privado e ensino mdio. Para o aperfeioamento do sistema de avaliao houve troca de conhecimentos e experincias com outros pases, pela cooperao tcnica internacional do PNUD que permitiu acesso a tecnologias de avaliao utilizadas em outros pases e o treinamento de tcnicos da rea, no pas e no exterior (BRASIL, 1997).
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Livro Didtico PNLD, e o Fundo de Fortalecimento da Escola Fundescola6, neste especialmente com o projeto Plano de Desenvolvimento da Escola PDE. Na perspectiva de alterar a seletividade expressa pela distoro idade-srie, pelas altas taxas de repetncia e de evaso, novas regulamentaes propiciaram a criao, pelos sistemas de ensino e escolas, de mecanismos flexibilizadores da avaliao da aprendizagem, especialmente importantes na regulao do fluxo escolar, a exemplo da classificao/reclassificao, progresso continuada e progresso parcial. Esses mecanismos apareceram associados flexibilizao da organizao da educao bsica (ciclos7, alternncia de perodos de estudos, grupos no seriados e outros), possibilidade de acelerao de estudos para alunos com atraso escolar e obrigatoriedade de estudos de recuperao, preferentemente paralelos ao perodo letivo. Segundo Locatelli (2002, p. 5) coube avaliao sistmica da educao bsica, o objetivo de monitorar a qualidade e de promover a incorporao da avaliao externa no cotidiano escolar como apoio para melhorar a qualidade do ensino. O conceito de monitorar, formulado pela Cepal (1995) relaciona-se com a gesto administrativa e consiste no exame contnuo ou peridico da operacionalizao do previsto, visando a controlar o cumprimento do que foi estabelecido como metas em projetos sociais. O texto da Lei n. 9.394 (BRASIL, 1996), de 20 de dezembro de 1996, expressa esse objetivo e a forma de atend-lo. O Art. 9 dessa Lei estabelece que a obteno, anlise e disseminao de informaes sobre a educao e o processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino; so incumbncias da Unio em colaborao com os sistemas de ensino. Alm disso, essa Lei estabeleceu, no seu art. 87 ( 3, inciso IV), como dever dos municpios e, supletivamente, dos estados e da Unio, a integrao de todos os estabelecimentos de ensino fundamental ao sistema nacional de avaliao do rendimento escolar at o final da Dcada da Educao (1997- 2007). Aprimorando o processo de monitoramento da qualidade, em 1997, o Saeb introduziu as Matrizes de Referncia, pela opo terica, de natureza cognitivista, para a construo dos descritores como base para a construo dos itens de prova que sero utilizados para avaliar o desempenho do aluno nas diferentes disciplinas. A elaborao dessas Matrizes iniciou-se com uma ampla consulta nacional sobre os contedos praticados nas escolas brasileiras de ensino fundamental e mdio, tendo a definio apresentada em documento do Saeb (PERRENOUD, 1993 apud BRASIL, 2002, p. 11)
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A presena e a atuao dos gestores do Banco Mundial foi decisiva no Fundescola implementado por intermdio do Plano de Desenvolvimento da Escola -PDE- e induziu o governo brasileiro a criar, em 1996, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), instrumento institucional para redistribuir recursos financeiros e concentr-los no ensino fundamental. 7 As mudanas na organizao da educao bsica nos anos 90 esto relacionadas s estratgias recomendadas pelo Banco Mundial que, segundo Torres (2003), so de uma lgica de anlise econmica baseada s na relao custobenefcio e na taxa de retorno, na fixao de variveis observveis, quantificveis, que no envolvem aspectos qualitativos, que deveriam ser a essncia da educao.
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Nesse novo modelo, buscou-se a associao dos contedos s competncias cognitivas utilizadas no processo da construo do conhecimento. Competncia, segundo Phillipe Perrenoud (1993), a capacidade de agir eficazmente em um determinado tipo de situao, apoiando-se em conhecimentos, mas sem se limitar a eles. Para enfrentar uma situao, geralmente, colocam-se em ao vrios recursos cognitivos complementares, entre os quais os conhecimentos. Quase toda ao mobiliza alguns conhecimentos, algumas vezes elementares e esparsos, outras vezes complexos e organizados em rede.
A abordagem das competncias que assumida no Saeb tambm se encontra presente na ao da administrao federal a partir de dispositivos legais, mais especificamente do disposto no art. 9, inc. IV da LDBEN/96 (BRASIL, 1996), na elaborao dos Parmetros Curriculares Nacionais PCNs e das Diretrizes Curriculares do Ensino Fundamental e do Ensino Mdio 8. H nesses documentos uma determinada concepo de avaliao, do ensino, da aprendizagem e da escola. A relao entre diretrizes curriculares e avaliao com vistas eficincia e eqidade enfatizada no parecer que aprova as diretrizes curriculares nacionais para o ensino mdio, tendo como relatora Guiomar Namo de Mello (CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO, 1998b), que recomenda:
[...] responsabilizao, avaliao de processos e de resultados, participao dos interessados, divulgao de informaes, que imprimam transparncia s aes dos gestores, diretores, professores, para que a sociedade em geral e os alunos e suas famlias em particular, participem e acompanhem as decises sobre objetivos, prioridades e uso dos recursos.
Considerando a avaliao como condio necessria da autonomia, o parecer segue requerendo qualificao permanente dos que trabalham na escola, em especial dos professores e a instituio de [...] mecanismos de prestao de contas que facilitem a responsabilizao dos envolvidos. Clarifica ainda as razes para essa poltica de avaliao: [...]Para a identidade e a diversidade, a informao indispensvel na garantia da igualdade de resultados. Para a autonomia ela condio de transparncia da gesto educacional e clareza da responsabilidade pelos resultados (BRASIL, 1998b). Em relao s iniciativas federais do perodo de 1995 a 2002, encontra-se em discurso oficial o reconhecimento de que
[...]com a atual reforma, sai de cena o Estado-executor, assumindo seu lugar o Estado- regulador e o Estado-avaliador. Essa mudana de paradigma exige uma verdadeira reengenha8
Ver Bonamino e Martnez (2002).
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ria do setor pblico. Trata-se da difcil tarefa de substituir controles burocrticos por uma nova cultura gerencial, que incorpora a poltica de avaliao como elemento estratgico da gesto pblica (CASTRO, 1998, p. 9).
Por outro lado, Frigotto e Ciavatta (2003) criticam a adoo do pensamento pedaggico empresarial e as diretrizes dos organismos e das agncias internacionais e regionais, dominantemente a servio desse pensamento como diretriz e concepo educacional do Estado
Trata-se de uma perspectiva pedaggica individualista, dualista e fragmentria coerente com o iderio da desregulamentao, flexibilizao e privatizao e com o desmonte dos direitos sociais ordenados por uma perspectiva de compromisso social coletivo. No casual que a ideologia das competncias e da empregabilidade esteja no centro dos parmetros e das diretrizes educacionais e dos mecanismos de avaliao (FRIGOTTO; CIAVATTA, 2003, p. 93-130).
Mas, como se d a construo cientfica na anlise das informaes geradas pelo Saeb e quais so as tendncias e focos no perodo de sua consolidao? Como se configura o campo de pesquisa da avaliao objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino? Estudo realizado sobre a produo acadmica acerca da avaliao na educao bsica no Brasil, publicada em dez peridicos nacionais entre 1990 a 1998 (BARRETTO; PINTO, 2001, p. 1), encontrou , entre os mais de 200 textos localizados, a presena majoritria de artigos que versam sobre idias, conceitos, pressupostos, tendncias da avaliao. Da anlise emergem dois modelos que permeiam o discurso sobre a avaliao naquele perodo.
Um dos discursos, reporta-se essencialmente avaliao qualitativa do ensino, valoriza o processo de aprendizagem, concentrase na avaliao feita no interior da prpria escola pelos atores educacionais. O outro, volta-se para a avaliao dos resultados, valoriza o produto da aprendizagem, utiliza largamente recursos quantitativos e alta tecnologia e recorre avaliao externa da escola (BARRETTO, 2000).
Com maior nmero de trabalhos identificados por Barretto e Pinto (2001), define-se o modelo que, a partir de diferentes vertentes tericas, faz a crtica ao paradigma positivista e se dedica s questes do estatuto cientfico da avaliao da qualidade do ensino com nfase nas variveis do processo, mais do que no produto da avaliao propondo que a sua natureza deve ser eminentemente dialgica e dialtica, voltada para a transformao, tanto no plano pessoal como no social (BARRETTO, 2000, p. 5). Nesse modelo, o eixo da avaliao desloca-se de uma preocupao tcnica de medir o rendimento do aluno e passa a centrar as atenes em torno das condies em que oferecido o
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ensino, da formao do professor e de suas condies de trabalho, do currculo, da cultura e da organizao da escola e da postura de seus dirigentes e demais agentes educacionais. Ainda, como assinala a autora, essa mudana de enfoque, que explora sobretudo as relaes intermedirias entre as anlises macroestruturais e as abordagens micro, vem possibilitando a paulatina superao da tradio crtico-reprodutivista.9 Nessa vertente, destacam-se os trabalhos de Franco (1990, 1994) argumentando que a unidade de anlise da avaliao educacional deve ser o vnculo indivduo sociedade numa dimenso histrica e que se considere a complexidade do conceito de qualidade do ensino, como um produto histrico e social. A avaliao do tipo emancipatrio dentro de um paradigma dialtico constitui proposta desenvolvida por Pedro Demo (1990) e tambm est relacionada a um paradigma alternativo que Ana Maria Saul (1992) prope como avaliao emancipatria e que se realiza a partir de trs eixos: avaliao democrtica, crtica institucional e construo coletiva. A avaliao nas escolas constitui objeto de estudos de Luckesi (1991, 1992, 1996), de Andr (1990, 1996) e de Ludke (1995) abordando mudanas necessrias nas concepes da avaliao no processo de ensino- aprendizagem e nas relaes de poder nas mediaes presentes no ato de avaliar. O ncleo duro da avaliao da aprendizagem, expresso de Barretto (2000), o outro modelo de discurso na produo cientfica brasileira dos anos 90. o modelo de avaliao em larga escala, ancorado no paradigma positivista com papel estruturante das reformas educacionais em curso no pas. Essa nova abordagem da avaliao tambm significa uma nova lgica nas polticas pblicas, sendo implementadas em educao.
Os escritos que introduzem modelos e metodologias de avaliao em larga escala nos meios educacionais brasileiros, tm a preocupao de, por meio deles, delinear o perfil cognitivo da populao, permitindo reconstituir detalhes da trajetria escolar de populaes que freqentam a escola e identificar a transio de um estgio cognitivo dos sujeitos para outro. Podem ser utilizados tambm para estabelecer relaes entre o perfil cognitivo e cultural de segmentos da populao com os novos modelos de organizao da produo, bem como com os novos pleitos de participao nas sociedades contemporneas (BARRETTO, 2000).
Constituem marcos da nova abordagem da avaliao os trabalhos de Ribeiro (1991), Fletcher e Castro (1993) e Klein e Ribeiro (1991, 1995) que, utilizando informaes educacionais presentes nos censos demogrficos, demonstraram ser a repetncia, e, sobretudo a repetncia nas sries iniciais do ensino fundamental, o grande problema do sistema educacional brasileiro, e que estimularam as polticas de progresso continuada e de acelerao escolar. Numa linha de continuidade, encontram-se alm dos relatrios divulgados pelo INEP alguns estudos realizados com , base no Saeb, com destaque para os que incluem as caractersticas escolares nos
9
BARRETO, 2000, p. 5.
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modelos analticos de eficcia e de eqidade escolar compreendendo, respectivamente, caractersticas escolares associadas ao desempenho mdio das escolas e que diminuem o impacto do nvel socioeconmico dos alunos no desempenho na mesma escola. H anda uma perspectiva de anlise mais ampla da poltica de avaliao educacional no Brasil que se encontra presente em estudos como os desenvolvidos por Franco (2001), Sousa (1997), Bonamino (2002) e Vianna (2003). Apesar de o Saeb ter sido implantado em 1990, os estudos que analisam a sua base de dados so localizados a partir do final dessa dcada, salientando-se os trabalhos de Fletcher (1993), de Csar e Soares (2001), de Barbosa e Fernandes (2001), Franco (2001), Soares e outros (2001, 2002), Soares (2004) e Franco e outros (2005, 2007). Se no primeiro momento, a construo cientfica com base nos resultados do Saeb focaliza as caractersticas dos alunos, logo o foco deslocado para os fatores e prticas das escolas10. Constata-se que vrios trabalhos internacionais na linha da efetividade da escola so referenciados nos documentos do Saeb (INEP 2002) e que essa abor, dagem, a da escola eficaz, tambm identificada em estudos realizados a partir da base de dados desse sistema (FLETCHER; CASTRO, 1993; BARBOSA; FERNANDES, 2001; SOARES et.al., 2002; FRANCO et al., 2005, 2007). Como esclarece Sammons (2006), a partir de 1995, a pesquisa sobre efetividade escolar foi intensificada por estar no campo de interesse da poltica governamental no Reino Unido, nos Estados Unidos e em outros pases com vistas a elevar padres educacionais. Revendo pesquisas realizadas ao longo de mais de trinta anos, Sammons (2006) conclui que a efetividade escolar necessria mas no condio suficiente para qualquer definio aceitvel de uma boa escola. vista como um conceito relativo, que tanto resultado como dependente do tempo. No busca medir o impacto de escolarizao como um todo, ao invs, examina diferenas no impacto de uma instituio em comparao com outra, levando em conta a entrada (caractersticas iniciais dos estudantes). Para obter uma clara imagem da efetividade preciso colocar um foco sobre os resultados sociais e afetivos alm dos cognitivos geralmente considerados. Reconhece-se que pode haver variao interna em efetividade no departamento ou no nvel de classe, e que efeitos de professor tendem a ser substancialmente maiores do que as diferenas das escolas. Os efeitos da escola so geralmente maiores para estudantes de minorias tnicas ou de desvantagens econmicas. Elucidar os efeitos das fatores escolares e, em particular, o efeito das prticas docentes de sala de aula, no desempenho do estudante, tem sido difcil em razo da metodologia do Saeb. Embora haja condies para correlacionar a medida de resultado com as caractersticas socioeconmicas dos alunos e com as caractersticas da escola, encontra-se uma limitao importante pois a nica medida de resultado se atm ao objetivo cognitivo e a habilidade dos alunos medida apenas uma vez (SOARES et al., 2002). Alm disso, as dimenses de qualidade da escola e do ensino so caracterizadas por meio de respostas de professores e diretores de escola aos questionrios contextuais. Portanto, processos internos da escola e de salas de aula
10
A expresso efeito de escola vem sendo utilizada para designar a influncia ou contribuio que fatores escolares exercem sobre o desempenho acadmico dos alunos do ensino fundamental e mdio em estudos que consideram aqueles fatores em comparao com outros fatores individuais, as caractersticas pessoais e familiares dos estudantes.
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no so satisfatoriamente captados atravs de questionrios, a forma de coleta dos dados do Saeb. Como mostra o estudo de Wenglinsky (2002), para analisar o que faz com que algumas escolas sejam eficazes, e, sobretudo, para estudar as prticas de sala de aula do professor, necessrio basear-se principalmente em resultados de abordagem qualitativa e superar os limites da metodologia estatstica.
A boa escola ou a escola eficaz e as evidncias do Saeb no discurso da avaliao

A partir de 1995, o Brasil conseguiu implantar um sistema de avaliao e informao da educao por meio da reestruturao do Inep e com a realizao de censos variados e testes de desempenho em todos os nveis de ensino. Segundo Paulo Renato Souza, que foi ministro da Educao no governo Fernando Henrique Cardoso, o pas criou uma cultura de avaliao, absorvida pela sociedade e referncia para os gestores e analistas da educao brasileira (SOUZA, 2006, p. 3). Com a posse do novo governo federal, eleito em 2002, a discusso acerca do sistema de avaliao e informao da educao se intensificou. Embora a organizao do Saeb no tenha sido modificada, uma grande polmica ocorreu em torno dos resultados divulgados a partir dos testes aplicados em 2001 e de sua comparao na srie histrica a partir de 1995. Os dados do Saeb analisados em cada um dos anos, em que se realizou o exame desde 1995 at 2003, mostram a insuficincia (mdias obtidas abaixo da mdia mnima satisfatria) nos ndices de desempenho dos alunos quanto s habilidades e competncias esperadas para cada nvel de ensino (INEP 2004). Considerando a , distribuio dos alunos pelos quatro estgios de construo de competncias para sua srie nos testes do Saeb, constata-se que maior insuficincia est na 4a srie. Em Lngua Portuguesa h apenas 5% dos alunos no estgio adequado e, um problema ainda maior, pois 22% dos alunos esto no estgio muito crtico, ou seja, apresentaram resultados insatisfatrios em relao ao nvel esperado. Em Matemtica, h apenas 6,8% dos alunos no estgio adequado e 12,5% no estgio muito crtico. Na 8a srie, a situao parece melhor em Lngua Portuguesa com 10,3% dos alunos com desempenho no estgio adequado e 4,9% no estgio muito crtico, com resultados insatisfatrios.Em Matemtica menor e de apenas 3% o percentual de alunos com desempenho adequado, observando-se 7% do grupo com resultados insatisfatrios. Na 3a srie do Ensino Mdio, os percentuais de alunos no estgio adequado (5%) e no estgio muito crtico (6%) so similares em Lngua Portuguesa e Matemtica. Por outro lado, uma tendncia ao decrscimo revelando a ausncia de melhorias ao longo do perodo, o que se manifesta claramente na srie histrica dos indicadores de desempenho dos alunos nos exames do Saeb, tomados a cada dois anos entre 1995 e 2003. Em Lngua Portuguesa, a mdia de desempenho decresce respectivamente, de 188,3 para 169,4 na 4a srie; de 256,1 para 232,0 na 8a srie e de 298,0 para 262,3 na 3a srie do Ensino Mdio. Em Matemtica h decrscimos na mdia de desempenho de 190,6 para 171,1 na 4a srie, de 253,2 para 245,0 na 8a srie e de 281,9 para 278,7 na 3a srie do Ensino Mdio (INEP 2004). ,
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Esses valores, to negativos ao longo de quase dez anos, suscitam no apenas a insatisfao e crtica quanto s polticas educacionais e demanda de aes mais efetivas para a melhoria da qualidade do ensino nas escolas, mas tambm explicaes que salientam como fator a expanso do acesso escolarizao bsica em detrimento da qualidade do ensino.
unnime o reconhecimento dos avanos de nosso pas na incluso de crianas e jovens na escola no perodo 1995-2002. Nesse curto perodo de tempo fomos capazes de universalizar o acesso educao para as crianas de 7 a 14 anos, saltando de 87% para 97% a escolarizao dessa faixa etria em apenas sete anos. A incluso deu-se especialmente entre os mais pobres e as crianas das regies mais carentes. De outro lado, as taxas de repetncia e evaso escolar se reduziram, melhorando a distoro idade/srie. Como conseqncia, mais estudantes esto concluindo o Ensino Fundamental e o Ensino Mdio. A experincia internacional ensina que em perodos de forte incorporao de novos segmentos populacionais escola deve-se esperar uma queda aprecivel nos ndices de desempenho dos alunos do conjunto do sistema educacional. Isso no significa que o sistema tenha piorado em termos de qualidade com o ingresso de alunos provenientes de famlias mais humildes e menos instrudas. Desde logo, os novos integrantes do sistema esto muito melhor do que estavam antes de ingressarem na escola, pois esto aprendendo. Seu desempenho inicial, porm, inferior em relao aos demais alunos que j estavam na escola e que provm de famlias mais educadas. Como conseqncia, a mdia do novo conjunto de estudantes menor do que a existente antes da incorporao macia dos novos alunos. Esse efeito precisa ser compensado com melhorias nos demais fatores que influenciam o desempenho dos alunos vinculados ao funcionamento da escola, como a qualificao de professores, a qualidade do material didtico ou os mtodos de ensino (SOUZA, 2006, p. 3).
Em relao s polticas orientadas para recursos escolares que, nos ltimos vinte anos, no tm estado associadas melhoria discernvel no desempenho dos estudantes, em pases desenvolvidos e em desenvolvimento, Hanushek (2002) prope incentivos financeiros s escolas e a seus profissionais visando a aperfeioar o uso desses recursos. Dentre as polticas de incentivos da escola, o autor se refere ao pagamento direto por relaes de desempenho, na forma de remunerao por mrito aos professores e de oferta de prmios para toda a escola, envolvendo tambm os estudantes. A pesquisa de Wenglinsky (2002) refora tais polticas ao evidenciar que as prticas de sala de aula tm realmente um efeito importante sobre o desempenho dos estudantes e que, em conjunto com outros aspectos do ensino, este efeito , pelo menos, to forte quanto o do background do estudante. Segundo os resultados dessa pesquisa, um desenvolvimento profissional especfico parece influenciar fortemente as prticas docentes: quanto mais capacitao os professores recebem em aprendizaEnsaio: aval. pol. pbl. Educ., Rio de Janeiro, v. 16, n. 59, p. 229-258, abr./jun. 2008
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gem pela prtica e sobre o contedo, mais provavelmente eles se engajaro em promover ensino-aprendizagem ativo, que estimula estudantes a crescer independentemente de seus backgrounds. Para Wenglinsky (2002), so esses professores que podem realmente promover o alcance de melhores resultados escolares, fazendo das escolas em que atuam, instituies de sucesso escolar. Na mesma direo dos estudos de Hanushek (2002) e de Wenglinsky (2002), converge a orientao de Slavin (2003) para polticas educacionais na Amrica Latina e Caribe, no mbito do programa internacional PREAL - Partnership for Educational Revitalization in the Americas. O discurso do PREAL preconiza que a chave para o aprimoramento escolar na Amrica Latina ser o desenvolvimento profissional com enfoque na mudana integral da escola, incluindo a adoo de mtodos e materiais j provados, por toda a escola e que a mudana escola-por escola deve-se expandir para o sistema com apoio de todos os nveis da administrao escolar. Os requisitos para uma reforma eficaz em educao dependem de quatro fatores nas salas de aulas: qualidade da instruo; nveis de instruo adequados s necessidades dos alunos; incentivos para os alunos e tempo apropriado para o aprendizado (SLAVIN, 2003). No Brasil, a boa escola o componente principal do discurso da avaliao considerando as evidncias do Saeb acerca dos fatores associados ao aprendizado como sinalizadores da relao entre a adoo de boas prticas e o sucesso escolar (PACHECO; ARAUJO, 2004; KLEIN, 2005). Esses fatores distribuem-se em dois eixos centrais: o das condies de vida dos alunos, de suas famlias e de seu contexto social, cultural e econmico e o da prpria escola, descrito por meio dos professores, diretores, projeto pedaggico, insumos, instalaes, estrutura institucional, clima da escola e relaes intersubjetivas no cotidiano escolar. Essa distino justifica a diferenciao entre polticas sociais e as especficamente educacionais.
Aquilo que se refere escola situa-se dentro das possibilidades de interveno dos gestores de polticas pblicas educacionais. Nesse sentido, a escola passa a ser uma instituio fundamental para promover a eqidade, bem como proporcionar o desenvolvimento dos saberes bsicos, contribuindo para a incluso social e econmica do cidado, independente da sua origem social. Portanto, uma boa escola aquela que permite o aprendizado, com qualidade e para todos. Os fatores extra-escolares dependem de macropolticas que interfiram nas condies das famlias e no combate excluso social, estariam stricto sensu fora do mbito de uma poltica educacional, muito embora possa haver polticas de combate pobreza associadas Educao (PACHECO; ARAUJO, 2004).
Na perspectiva de que desenvolver a boa escola situa-se no campo de interveno dos gestores de polticas pblicas educacionais, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica - Saeb ampliado a partir de 2005, acrescentando-se a Avaliao Nacional do Rendimento Escolar Anresc, divulgada como Prova Brasil, de carter universal do desempenho em Matemtica e em Lngua Portuguesa (leitura) de alunos de 4 e 8 sries do ensino fundamental em cada unidade escolar pblica. Continua
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a ser realizado exame bienal de proficincia, aplicado em redes pblicas e privadas brasileiras e recebe o nome do Saeb, no sentido da continuidade da srie histrica iniciada em 1999.
A Prova Brasil foi idealizada para produzir informaes sobre o ensino oferecido por municpio e escola, individualmente, com o objetivo de auxiliar os governantes nas decises e no direcionamento de recursos tcnicos e financeiros, assim como a comunidade escolar no estabelecimento de metas e implantao de aes pedaggicas e administrativas, visando melhoria da qualidade do ensino (INEP [2007?]). ,
Em fevereiro de 2007 pelo INEP foram divulgados os resultados desagregados por rede, em cada regio, unidade da Federao, municpio e escola, da primeira edio da Prova Brasil e do Saeb, ambos aplicados em novembro de 2005. Tais resultados revelaram os piores ndices de rendimento entre os alunos da 8 srie do ensino fundamental e da 3 srie do ensino mdio desde 1995. O desempenho dos alunos da quarta srie do ensino fundamental em 2005 melhorou trs pontos em relao aos resultados do Saeb aplicado em 2003, mas ainda inferior ao de dez anos atrs. Numa perspectiva de mercado11, os resultados foram tabulados e utilizados pela mdia para comparao por rankeamento de municpios e at de escolas (VEJA o ranking..., 2007). Dois meses depois, novo rankeamento de municpios foi feito e divulgado pela mdia (GOIS; TAKAHASHI; SELIGMAN, 2007), ento com base no Ideb. O novo ndice, o Ideb, um indicador de qualidade educacional, desenvolvido pelo INEP que combina informaes de desempenho obtido pelos estudantes ao final , das etapas de ensino (4 e 8 sries do ensino fundamental e 3 srie do ensino mdio, em exames padronizados (Prova Brasil ou Saeb), com informaes sobre rendimento escolar (taxas de aprovao). O Ideb tem dois objetivos: a) detectar escolas e/ou redes de ensino cujos alunos apresentem baixa performance em termos de rendimento e proficincia; b) monitorar a evoluo temporal do desempenho dos alunos dessas escolas e/ou redes de ensino (INEP 2007, p. 1). , Pela anlise oficial, apenas 160 de 55 mil unidades escolares pblicas do pas, tm ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica igual ou maior que 6 numa escala de 0 a10, com uma nota equivalente mdia dos pases desenvolvidos da OCDE. Em termos de pas, nas sries iniciais do ensino fundamental, o Ideb de 3,8, com a meta governamental de atingir 6 at 2022.
11
Em anlise de artigos sobre avaliao de monitoramento, Duran (2003, p. 6) j havia assinalado que O que no explicitado [...] e que, de fato, parece guiar a poltica educacional voltada para a educao bsica a progressiva implantao do modelo mercadolgico, com a aplicao de testes para os alunos, com a publicao dos resultados do rendimento por escola, para efeito de orientao dos consumidores da mercadoria educacional.
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A anlise das evidncias do Saeb, agora a partir dos resultados da Prova Brasil continua sendo norteado pelos fatores da boa escola. Nessa direo, o estudo Aprova Brasil, o direito de aprender, realizado pelo Unicef, identificou fatores , comuns a 33 escolas do Pas que, apesar de todas as condies desfavorveis, conseguiram causar um forte impacto positivo sobre a vida e a aprendizagem dos alunos. Tais escolas foram selecionadas com base nos Indicadores de Efeito Escola - IEE, sendo considerados dados socioeconmicos dos alunos, perfil do municpio onde est a escola e o desempenho mdio na Prova Brasil 2005. A ao da escola como agente de transformao da realidade dos alunos foi avaliada em sete dimenses consideradas fundamentais para a aprendizagem: 1) ambiente educativo respeito, solidariedade e disciplina na escola; 2) prtica pedaggica proposta pedaggica da escola, planejamento, autonomia dos professores e trabalho em grupo de professores e alunos; 3) avaliao alm das provas e das formas tradicionais de avaliao, processos de auto-avaliao, por participao dos alunos em projetos especiais, etc; 4) gesto escolar democrtica compartilhamento de decises e informaes com professores, funcionrios, pais e alunos e participao dos conselhos escolares; 5) formao e condies de trabalho dos profissionais da escola habilitao dos professores, formao continuada e estabilidade da equipe escolar; 6) ambiente fsico escolar materiais didticos, instalaes, existncia de bibliotecas e espaos de prtica de esportes, condies da sala de aula; e 7) acesso, sucesso e permanncia na escola ndices de falta, abandono e evaso escolar, defasagem idade-srie. Em que as concluses do estudo Aprova Brasil contribui para a descrio dos fatores da boa escola? O xito dos estudantes atribudo ao professor em 32 das 33 escolas analisadas, em que os aspectos mais destacados foram: o empenho, a competncia, a capacitao, o interesse, a dedicao e a abertura para criar, inventar atividades e estimular os alunos. Relata-se o compromisso dos professores em relao escola, aos alunos e comunidade, que se concretiza na forma de relacionamento, na busca por capacitao, na disponibilidade ao dilogo. O fato de serem exigentes e cobrarem responsabilidade dos alunos foi destacado fortemente pelos alunos e pais. Outro aspecto destacado a atitude do professor em relao ao processo da aprendizagem, como a pacincia, a calma, a forma divertida de ensinar, a capacidade de dialogar e a disposio de manter a disciplina na base de regras acordadas entre todos. Foram identificados tambm aspectos afetivos da relao entre professores e alunos, destacando o carinho, a dedicao, a amizade e o cuidado para com as necessidades de cada um. importante assinalar que, na maioria das escolas, os professores tm nvel superior completo e h muitas referncias feitas aos processos de capacitao docente: participao em cursos, formao continuada, busca de especializao e a prpria escola desenvolvendo atividades de capacitao. O estudo Aprova Brasil evidencia que os alunos foram reconhecidos como os principais responsveis pelo bom xito na prova em 25 das 33 escolas. Expresses como a qualidade dos alunos, alunos interessados em aprender, maturidade dos alunos e compromisso em aprender, porque os alunos so exigentes, o prprio esforo dos alunos, crena no potencial das crianas, os alunos so
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inteligentes, a capacidade dos alunos, o empenho e a dedicao dos alunos so exemplos de uma viso majoritariamente positiva em relao s crianas. Relaciona-se ao envolvimento dos alunos nas atividades de ensino, o fato de o bom desempenho na Prova Brasil, em 21 escolas, estar relacionado proposta pedaggica, que inclui o desenvolvimento de projetos especiais tais como aulas de artes que ensinam conceitos de geometria, projetos de estmulo leitura, incentivo ao jogo de xadrez para ajudar no raciocnio matemtico, horta comunitria, jornal mural e rdio na escola. Em sntese, os componentes de boa escola identificados pelo estudo Aprova Brasil so: boas prticas pedaggicas, professores comprometidos e qualificados, participao ativa dos alunos, gesto democrtica e parcerias externas. Isso fundamenta um deslocamento de foco das escolas em direo s prticas de salas de aula e ao desempenho dos professores. Estudo recentemente divulgado por Franco e outros (2007) com base nos resultados em Matemtica da 4a srie do Ensino Fundamental pelo Saeb de 2001, confirma resultados de outras investigaes brasileiras sobre o efeito escola. O artigo apresenta uma abordagem que, segundo os autores, permite avaliar adequadamente o efeito das polticas e prticas que aumentam a qualidade da educao, a despeito de, eventualmente, aumentar a desigualdade na distribuio da aprendizagem escolar. Os resultados dessa abordagem, embora delimitados pelas variveis includas no questionrio contextual do Saeb, assinalam a importncia das prticas docentes, pois enfatizam que
a escola faz diferena em especial por meio do clima acadmico [...] captado via variveis que enfatizaram a nfase em passar e corrigir dever de casa, a organizao de um cantinho de livros dentro da sala de aula e a manuteno de um bom clima disciplinar, da liderana do diretor, que induzia a colaborao entre professores, e da disponibilidade de recursos da escola, captado via variveis que mensuravam tanto a disponibilidade e conservao de equipamentos quanto a existncia de pessoal e de recursos financeiros na escola. (FRANCO et. al., 2007, p. 294).
Tambm no campo da pesquisa internacional, o estgio atual, exemplificado pelo estudo de Hanushek e outros (2005), volta-se mais para o interior da escola, para a atividade propriamente dita de ensinar e aprender. O construto qualidade de ensino retomado como estando associado qualidade do professor, definida principalmente pelas prticas pedaggicas, como mais relevante que o nvel de formao do professor ou a performance deste em exame de certificao. O estudo revela que h uma variao substancial na qualidade de ensino, a maior parte da qual dentro das escolas mais do que entre elas. Confirma que bons professores tendem a ser efetivos para obter maior desempenho de estudantes de todos os nveis de habilidade e, embora a qualidade do professor parea no se relacionar com os graus avanados de formao ou de certificao: a experincia que importa, principalmente no primeiro ano de trabalho docente.
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Como est a educao no Brasil? O que fazer? Esse o ttulo do texto analtico e propositivo de Ruben Klein (2006) sobre a educao brasileira em termos de atendimento, fluxo escolar e qualidade de ensino e aes que, o autor acredita, tero efeito positivo para baixar taxas de repetncia e evaso e universalizar a concluso do Ensino Mdio e, ainda, para assegurar que mais de 75% dos alunos de uma srie tenham proficincia (habilidade) acima do nvel da escala do Saeb, considerado satisfatrio para a referida srie. Desse trabalho, destacamos algumas metas menos ambiciosas definidas pelo autor:
Existncia de currculo bsico (mnimo) para todas as sries, o que facilita a capacitao de professores, transferncia de escola e avaliaes externas; [...] a garantia da boa formao inicial dos professores [...] mudana de metodologia: de aula passiva para participativa; trabalho em grupos na sala de aula; nfase em fazer o aluno pensar em vez de decorar; encorajar o aluno a perguntar; encorajar o aluno a discutir e debater [...] a avaliao da eficcia dos Cursos Normais Superiores [...] melhoria e incentivo ao uso do livro didtico. [...] trabalhar atitude e expectativa dos professores, diretores e funcionrios das escolas quanto ao sucesso e progresso dos alunos [...] trabalhar a auto-estima dos alunos [...] incentivar o envolvimento dos pais [...] incentivar a valorizao do bom aluno pelos pais, sociedade e escola; 13) manter o jovem na escola de 14 a 18 anos. [...] para acabar ou diminuir a falta de professores, especialmente de Matemtica, Fsica e Qumica no EM 12, e tambm, no EF 13, permitir que qualquer pessoa com formao superior possa ser professor aps fazer um exame de habilitao de contedo e passar por um treinamento pedaggico nos moldes propostos acima, em servio; [...] para atrair profissionais capacitados para a carreira de professor, necessrio valorizar o professor, com plano de carreira, que permita ascenso por mrito e melhoria salarial [...] melhoria da gesto escolar. Autonomia para fazer pequenos reparos. Autonomia para escolher professores; [...] garantir pr-escola de boa qualidade; [...] buscar apoio dos pais e da sociedade (KLEIN, 2006, p. 159-160).
Embora possa haver divergncias quanto proposio poltico-pedaggica de cada uma dessas metas propostas por Ruben Klein, pode-se identificar nelas a presena de fatores da escola eficaz ou da boa escola ou ainda do efeito escola que foram sendo identificados ao longo de mais de vinte anos da avaliao sistmica da educao bsica no Brasil. Uma questo nos desafia. Como esse rpido balano pode contribuir para um repensar mais da gesto e da poltica pblica considerando que, se avanamos no processo de avaliao, no estamos conseguindo avanar nos resultados do prprio sistema de educao bsica?
12 13
EM- Ensino Mdio. EF -Ensino Fundamental.
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Para concluir: reflexes sobre a gesto e a poltica pblica a partir do Estado-avaliador na educao bsica
Neste estudo demonstramos que a avaliao, a partir dos meados dos anos oitenta, passou a assumir uma nova centralidade como um dos eixos estruturantes das polticas pblicas, em geral, e das polticas educacionais. Segundo Broadfoot (2000), os procedimentos de avaliao constituem hoje um dos mais importantes meios de controle da educao. Para Afonso (2001), h um aumento de interferncia e controle pelo Estado por meio da avaliao sistmica que caracteriza a radicalizao da figura do Estado intervencionista. As mudanas das dimenses do Estado sinalizam a transio de uma forma de regulao burocrtica e fortemente centralizada para uma forma de regulao hbrida que conjuga o controle estatal com estratgias de autonomia e auto-regulao das instituies educativas. No Brasil, embora a autonomia dos estabelecimentos de ensino bsico, discutida desde meados dos anos oitenta, seja mais retrica do que real, ela uma justificativa para a avaliao e para a responsabilizao dos profissionais da escola e, ainda, por efeito simblico, vincula-se a uma nova representao sobre o papel do Estado, que est cada vez mais distante das funes de bem-estar social e das obrigaes que assumira quando era o principal provedor e fornecedor de bens e servios educativos. Segundo Ball (2005), duas tecnologias polticas genricas - a privatizao e a performatividade, so utilizadas para provocar as mudanas que configuram o acordo do Ps-Estado de Bem-Estar ou Ps-Estado da Providncia do sculo XXI. Como assinala Afonso (2001, p. 26), a presena do Estado avaliador na educao promove um ethos competitivo pelas avaliaes externas e pelo predomnio de uma racionalidade instrumental e mercantil que tende a supervalorizar indicadores e resultados acadmicos quantificveis e mensurveis a despeito de contextos e processos educativos especficos. Atravs da avaliao pode-se dar aumento (neoconservador) do poder de controle central do Estado em torno dos currculos, da gesto das escolas e do trabalho dos professores. Pode tambm ocorrer a induo e implementao (neoliberal) de mecanismos de mercado no espao pblico estatal e educacional, neste caso, em funo das presses de alguns setores sociais mais competitivos e das prprias famlias. O novo modo de regulao do Estado avaliador transita de uma forma de regulao burocrtica e fortemente centralizada para uma forma de regulao hbrida que conjuga o controle estatal com estratgias de autonomia e auto-regulao das instituies educativas. Essa regulao pode ser interpretada pela articulao dos conceitos de Estado-avaliador (NEAVE, 1988, 1998) e de quase-mercado (LE GRAND, 1991). Para Afonso (2001), esta articulao, tensa e relativamente contraditria, pode ser mais bem designada de avaliao estandardizada criterial com publicitao de resultados. Como afirma Ball (2005), a combinao das reformas gerencial e performativa atinge profundamente a prtica do ensino e a alma do professor- a vida na sala de
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aula e o mundo da imaginao do professor . Assim compreendemos que essas reformas e o novo discurso de trabalho da escola e do discurso nacional da competio do Estado avaliador se expressam nos movimentos da avaliao sistmica da educao bsica no Brasil. A gesto educacional funciona de dentro para fora, ou seja, nas atitudes e culturas, em que professores se sentem responsabilizados e, simultaneamente, comprometidos ou pessoalmente envolvidos com a organizao. Performatividade e gesto atuam juntas num processo de cumprimento de metas, melhoria do desempenho e maximizao do oramento. Tomando de emprstimo a expresso de Lawn (2001), estaramos vivendo um novo problema de identidade tendo a sala de aula e a escola como lugar de fabricao, e sendo traduzida em competncias a serem desenvolvidas, praticadas e avaliadas visando qualidade e ao aperfeioamento do sistema educativo. D-se assim continuidade a um movimento similar que passa do profissional colonizado ao do profissional moderno. O primeiro emergiu na modernizao da administrao educacional calcada no controle e subordinao dos professores face aos movimentos sociais dos anos 20. O segundo, construdo sobre o anterior, emergiu como discurso de responsabilidade profissional, do Estado de Bem-Estar Social ps-guerra e que produziu um modelo de partenariato, profissionalismo e de devoluo democrtica (LAWN, 2001, p. 127). O Estado democrtico busca gerir a nova identidade oficial do professor que continuamente monitorada, apresentada e mantida, nas novas arenas pblicas do trabalho na escola bsica - a cultura dos novos encontros e da rede14. O projeto do Ps Estado de Bem-Estar Social promove o novo discurso de trabalho da escola e do discurso nacional da competio, atravs de seus regulamentos e aes como os sistemas nacionais de avaliao que, no Brasil se expressam no Saeb, Prova Brasil, Enem, Enade, e outros que esto sendo criados. Como afirma Ball (2005), a poltica de reforma do setor pblico mais do que mecanismos para mudanas tcnica e estrutural das organizaes tem recursos para reformar os profissionais do setor pblico, como os professores, ao mudar o significado do que ser professor. Precisamos ento de refletir sobre a gesto e as polticas pblicas considerando que: a combinao das reformas gerencial e performativa atinge profundamente a prtica do ensino e a alma do professor - a vida na sala de aula e o mundo da imaginao do professor (EGAN, 1994) aspectos especficos e dspares da conduta so reformulados e se muda o local de controle da seleo de pedagogias e currculos (BALL, 2005). Quais so as possibilidades de mudana? No h dvida de que a universalizao da educao bsica com qualidade, eficincia e eqidade um processo contraditrio. Tendo em vista a cultura gerencial e performativa do Estado, como aponta Ball (2001, p. 119), h, por um lado o aumento da individualizao, que inclui a destruio das solidariedades baseadas numa identidade profissional comum, na filiao sindical e na construo de novas formas de filiao
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LAWN, 2001, p. 129.
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institucional. Por outro lado, h a gerao de uma comunidade - cultura corporativa - que envolve a reconfigurao das relaes entre o compromisso individual e a ao na organizao. Se os diferentes estudos realizados h pouco mais de vinte anos de avaliao sistmica da educao bsica apontam, entre outros fatores, boas prticas pedaggicas, professores comprometidos e qualificados e gesto democrtica como componentes fundamentais para reverter a trajetria de fracasso de nossas escolas, como tornar isso realidade pela poltica pblica ? Apostamos na hiptese da retomada da construo da identidade pelos profissionais da educao, como cidados e como educadores. Essa aposta se faz na direo que Sousa Santos (1999, p. 60) aponta: a sada reinventar a democracia. Especificamente, a redescoberta democrtica do trabalho condio sine qua non da reconstruo da economia como forma de sociabilidade. E isso vale para os profissionais da educao, pois o trabalho reduzido a mero fator de produo no pode sustentar a cidadania. Portanto, um caminho para a mudana da educao escolar est na revalorizao da tradio solidarista, de um sindicalismo de alternativa civilizacional e de reconstruo de suas polticas a partir de explicitao e confronto de interesses sociais diferentes e, at antagnicos. Esto postas novas questes: H outra sada, seno a de destruir a individualizao? H outra sada seno a de reconstruo das solidariedades baseadas na construo de uma nova identidade profissional dos profissionais da educao? H outra sada seno a de fazer um novo movimento de organizao e luta por aspiraes e reivindicaes que historicamente tm marcado os profissionais da educao?
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