UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS

PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO

COORDENADORIA DE PESQUISA

PROGRAMA INSTITUCIONAL DE BOLSAS DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA

PIBIC/UFAL/FAPEAL/CNPq

RELATÓRIO FINAL
(2020– 2021)

TÍTULO DO PROJETO DE PESQUISA:

FEDERALISMO FISCAL: OS PROBLEMAS DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA EM UM
CENÁRIO DE CONSTANTE PROPOSTA DE ALTERAÇÃO CONSTITUCIONAL

TÍTULO DO PLANO DE ATIVIDADES:

AS RECEITAS PÚBLICAS, SUAS MODALIDADES, ESPECIALMENTE A
TRANSFERÊNCIA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS

Nome Orientador/Unidade/
Campus/Email Gabriel Ivo/FDA/A.C. Simões/gabriel.ivo@fda.ufal.br

Nome do Aluno Cássio de Araújo Silva Filho

BOLSISTA CNPQ BOLSISTA FAPEAL

BOLSISTA UFAL X COLABORADOR

*NOME DA GRANDE ÁREA DO CONHECIMENTO (CNPq): CIÊNCIAS SOCIAIS

*NOME DA SUB-ÁREA DO CONHECIMENTO (CNPq): DIREITO PÚBLICO

Maceió-AL, 15/09/2021

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 ESTRUTURA GERAL
1. RESUMO DO PROJETO/Palavras Chave
O tema das fontes das receitas públicas constitui um dos assuntos de maior relevância para a
vida do Estado, dado o fato inexorável de que toda atividade estatal necessita de previsão de
recursos financeiros para sua realização (HOLMES e SUNSTEIN, 2019, p. 44). Em um estado-
federal, como o brasileiro, a discussão assume ainda maior relevo, na medida que é necessário
que a repartição de competências tributárias – isto é, de possibilidade de arrecadação - seja
compatível com a repartição de competências administrativas delimitada pelo texto
constitucional (MOREIRA, 2018). Além do problema da adequada divisão de receitas e
competências entre os níveis federativos, num estado federal cooperativo também surge a
necessidade de que a repartição de competências garanta um adequado nível de prestação de
serviços públicos em todos os lugares do país, que pese a divisão desigual de riquezas (base
tributária) no território nacional, que deverá ser superada, nos termos do art. 3, inciso III e art.
170, inciso VII da CF/88. Nesse sentido, em um estado federal que adota um modelo de
repartição de competência tributárias centralizado na União Federal e que possui patentes
desigualdades regionais como o estado brasileiro, desponta os mecanismos de participação,
tanto direta, conforme a porcentagem previamente definida na Constituição Federal, quanto
indireta, pela via dos Fundos, que terão seus critérios definidos por Lei Complementar, como
instituto fundamental para a garantia do equilíbrio entre as atribuições e possibilidade de
arrecadação de cada membro da federação, mas também como ferramenta de equalização do
gasto público a nível nacional (TORRES, 2014, p. 26). Desse modo, com foco nos problemas
econômicos e financeiros encontrados pelo estados mais fracos como Alagoas, o presente
estudo se focou no Fundo de Participação dos Estados (FPE), que representa cerca de 31% da
Receita Corrente Líquida do Estado (MENDES, 2011, p. 21), fazendo-se breve escorço
histórico do fundo, bem como analisando seus critérios de repartição, especialmente após a Lei
Complementar 143/2013, bem como suas possibilidades de melhoramento e as alterações que
podem advir com a aprovação da reforma tributária do Imposto de Renda (PL 2337/2021) e da
criação do IVA (PEC 45).

Palavras-chave: autonomia, competência tributária, federação, guerra fiscal, reforma tributária,

pacto federativo, princípios.
Palavras-chave: Federalismo Fiscal, Fundo de Participação dos Estados, Reforma Tributária.

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 INTRODUÇÃO e OBJETIVOS

O tema das fontes das receitas públicas constitui um dos assuntos de maior relevância
para a vida do Estado, dado o fato inexorável de que toda atividade estatal necessita de previsão
de recursos financeiros para sua realização (HOLMES e SUNSTEIN, 2019, p. 44).
Em um estado-federal, como o brasileiro, a discussão assume ainda maior relevo, na
medida que é necessário que a repartição de competências tributárias – isto é, de possibilidade
de arrecadação - seja compatível com a repartição de competências administrativas delimitada
pelo texto constitucional (MOREIRA, 2018).
Além do problema da adequada divisão de receitas e competências entre os níveis
federativos, num estado federal cooperativo também surge a necessidade de que a repartição de
competências garanta um adequado nível de prestação de serviços públicos em todos os lugares
do país, que pese a divisão desigual de riquezas (base tributária) no território nacional, que
deverá ser superada, nos termos do art. 3, inciso III e art. 170, inciso VII da CF/88.
Assim, desponta a conexão entre o direito tributário – que estabelece as principais fontes
de receita num estado fiscalista -, e o direito financeiro – que regulamenta como deverá se dar
o dispêndio de recursos públicos. Assim, no presente trabalho, desenvolveu-se um estudo sobre
como se dá a repartição das competências tributárias, e como o direito financeiro, por meio das
transferências intragovernamentais busca equalizar o binômio capacidade de arrecadação e
deveres constitucionais, tanto na perspectiva vertical, buscando garantir maior equidade entre
o governo central e os entes subnacionais, bem como na perspectiva horizontal, equalizando a
capacidade de gasto público por todo o território nacional, dada as grandes diferenças
socioeconômicas existentes no país, característica marcante do federalismo brasileiro.
Desse modo, colocado o problema, surge a necessidade de estudar os problemas
financeiros e federativos, dentro da perspectiva do federalismo fiscal, especialmente em face
do movimento de constante alteração, em tempos de normalidade ou não. O objetivo geral
consiste na aproximação do direito financeiro do direito tributário, tendo como alicerce a
Constituição federal, haja vista que as receitas consistem na outra face dos direitos (despesas).
Considerando a repartição de competências e como decorrência necessária, está a atribuição de
renda própria a cada unidade federada. Desse modo, buscou-se delimitar o atual marco legal
das receitas públicas (originárias, derivadas e transferidas), e seus mecanismos de
melhoramento na perspectiva de fortalecimento do federalismo fiscal.
Bem como, especificamente no âmbito deste plano de atividade, pesquisar o papel das
receitas públicas (derivadas, originárias e transferidas) e quais os mecanismos possíveis para o
seu melhoramento, inclusive cenário de reformas, e como estas irão impactar a atual sistemática
de repartição de recursos intragovernamentais vigentes. Ademais, também buscou-se analisar
as formas de transferências de recursos e participação tributária entre os entes da federação,
especialmente dos fundos constitucionais, notadamente o Fundo de Participação dos
Municípios, perscrutando-se acerca da viabilidade da utilização do novo mecanismo de
repartição instituído pela LC 143/13 para a consecução dos objetivos constitucionais do fundo.
Também será analisado o papel dos fundos de participação, especialmente no concerne a uma
equidade do federalismo brasileiro.

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 METODOLOGIA
Para a realização dos objetivos descritos na Introdução, foi utilizado, inicialmente, uma
abordagem teórica, após o devido levantamento bibliográfico, possibilitando a melhor
compreensão do tema em destaque. Dessa forma, buscou-se definir com precisão os principais
conceitos que foram utilizados no trabalho, tais como o que seria o federalismo fiscal, como ele
se manifesta em sua forma cooperativa no Brasil, as espécies de receitas e onde se encaixam as
receitas advindas do Fundo de Participação, bem como o que é o Fundo de Participação dos
Estados e como ele está estruturado, tudo conforme as disposições doutrinárias e o que está
estabelecido no Texto Constitucional.
Tomando por base o levantamento bibliográfico realizado, foi exposto as teorias
desenvolvidas pela doutrina, a fim de explorar a problemática que envolve o federalismo fiscal,
especialmente quanto ao FPE, seus critérios de rateio, propostas de alteração e possíveis
alterações advindas na sistemática de repartição com a aprovação do PL 2337/2021 (Reforma
do Imposto de Renda) e PEC 45 (criação do IVA).
Em complemento, foi tomado o aspecto jurisprudencial ligado ao tema, no intuito de
observar o entendimento dos nossos tribunais, em especial o Supremo Tribunal Federal.
Por derradeiro, foi analisado o papel do Estados-membros, no desenvolvimento de suas
competências, na evolução do pacto federativo, como ponto de aproximação entre o nacional e
o regional, para a colocação da real necessidade de reformas, tributária e financeira, no sistema
constitucional brasileiro, a partir de estudos realizados por pesquisadores da área e órgãos
institucionais como o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e Núcleo de Estudos
do Senado Federal, a partir dos dados disponibilizados por entidades como a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN) e o Tribunal de Contas da União (TCU).
Ademais, a Ciência do Direito, composta pela linguagem descritiva, tem um caráter
peculiar, qual seja o seu objeto de estudo é elaborado pelo próprio homem (objeto cultural) e
composto puramente de linguagem (a prescritiva). Assim, temos que o direito, enquanto
linguagem-objeto, tem o objetivo fundamental de regular as condutas humanas em
intersubjetividade, e para tanto o direito prescreve comportamentos (proibindo, obrigando ou
permitindo) com a finalidade de assegurar a harmonia e o convívio social.
Nesse contexto, os métodos utilizados no trabalho em epígrafe, inevitavelmente, estarão
orientados pela dualidade entre direito-ciência e direito-objeto, a fim de possibilitar um estudo
coerente e seguro acerca da problemática proposta, viabilizando, com isso, a colocação de
eventuais soluções.
Assim, além de estudo doutrinário, o presente projeto também será desenvolvido através
de uma pesquisa e estudo da jurisprudência e documentos relacionados com as contas públicas,
numa situação de comparação entre a teoria e a prática jurídica.
Por fim, ao longo do desenvolvimento da pesquisa, foram uma série de palestras com
pesquisadores convidados pelo professor orientador Dr. Gabriel Ivo, quais sejam: com a Prof.
Júlia Normande Lins, sobre “Financeirização e desenvolvimento econômico no Brasil”; com o
Prof. Afrânio Menezes de Oliveira, aceca da sistemática do DIFAL antes da EC 87/2015; bem
como, com o Prof. Vitor Mendonça Maia, sobre “Desvinculação de receitas: validade e
controle.”
Isto posto, em observância às exigências da Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
(PROPEP) e em consonância com alguns métodos de pesquisa, foi adotada a seguinte
metodologia:
1. Pesquisa legislativa;
2. Análise jurisprudencial sobre a temática em questão;

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3. Pesquisa bibliográfica (livros jurídicos, artigos científicos, periódicos, teses, dissertações,
internet, entre outros) e, consequentemente, o fichamento dos conceitos fundamentais para o
interesse da pesquisa;
4. Organização da bibliografia sobre o critério temático para utilização durante o processo de
redação dos relatórios (parcial e final) da pesquisa;
5. Organização temática de todos os materiais fichados;
6. Análise crítica de todo o material coletado, com o objetivo de confrontar as ideias, expondo
as conclusões por meio eletrônico (internet), facilitando a discussão no meio acadêmico

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 RESULTADOS E DISCUSSÕES
INTRODUÇAO AS FONTES DE RECEITAS PÚBLICAS
O tema das fontes das receitas públicas constitui como um dos assuntos de maior
relevância para a vida do Estado, dado o fato inexorável de que toda atividade estatal necessita
de previsão de recursos financeiros para sua realização (HOLMES e SUNSTEIN, 2019, p. 44).
Assim, a forma de que tais recursos ingressarão no erário público se constitui como uma questão
fundamental.
Desse modo, quando a Constituição, em seu Título III, fixa as competências dos entes
federativos, como contrapartida também estabelece as fontes de onde surgirão os recursos
necessários para custear estes deveres constitucionais.
Desse modo, as receitas públicas podem ser classificadas a partir de diversos critérios,
tais como quanto a sua periodicidade, quanto a competência do ente federativo ou quanto ao
próprio sentido da expressão “receita pública”. Contudo, desponta com maior relevância,
especialmente no escopo desta pesquisa, a classificação a partir da origem das receitas públicas,
onde surge a divisão entre receitas públicas originárias, derivadas e transferidas.
A receita originária advém da exploração, pelo ente estatal, do seu próprio patrimônio
ou da realização de atividade econômica direta (OLIVEIRA, 2008, p. 122), as receitas
derivadas, em sentido contrário ao das receitas originárias, advém não de uma relação de
bilateralidade, mas sim de nítida imposição Estatal, que impõe ao particular o pagamento de
um tributo (OLIVEIRA, 2008, p. 122). Por fim, há também as receitas ditas transferidas, onde
um ente federativo se utiliza de recursos arrecadados por outro ente federativo. Desse modo,
consoante previsão expressa nos arts. 157 a 162 da Constituição Federal de 1988, um ente da
federação possui a competência tributária para instituição do tributo, conduto, os valores
arrecadados são repartidos com outros entes federativos (OLIVEIRA, 2008, p. 122).
Tal repartição de receitas poderá se dar de forma direta, quando a transferência dos
recursos observa apenas critérios objetivos (uma percentagem do total arrecadado com
determinado imposto é divido a outro ente federativo) ou indireta, quando a repartição exige
com que seja analisado de determinado critério antes da realização da repartição. Tal
modalidade de repartição de receitas se dá normalmente pela sistemática dos Fundos, sendo os
de maior relevância para a vida financeira dos entes o FUNDEB (Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento da Educação Básica), o FPE (Fundo de Participação dos Estados) e o FPM
(Fundo de Participação dos Municípios).
Além da repartição de receitas tributárias, possui também importante relevância
orçamentária as transferências advindas da compensação e participação financeira na
exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica e de outros recursos minerais em seus territórios, prevista no §1º, do art. 20, da
Constituição Federal.
Ademais, as transferências podem ser de índole obrigatória quando é compulsório o
repasse de um ente da federação para o outro, ou voluntárias quando os entes menores buscam
frente aos entes maiores recursos financeiros.
OS FUNDOS CONSTITUCIONAIS E FORMAS DE REPARTIÇAO DE RECEITAS
INTRAGOVERNAMENTAIS
Consoante o art. 1º da Constituição Federal, adotou-se no Brasil o modelo federativo
de Estado, havendo a divisão e compartilhamento de competências entre os três entes
federativos (União, Estados e Municípios), sem, contudo, desprivilegiar a autonomia política,
legislativa e administrativa de cada um dos entes integrantes da federação (PARCELLI, 2015).
Assim, durante todo o texto constitucional há uma divisão minuciosa das competências
de cada ente federativo. Nele são fixadas as atribuições de cada ente, em alguns momentos de

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forma privativa1, em outros de forma concorrente2. Além disso, atribui também as respectivas
formas de custeio destas três esferas de governo, por meio da divisão das competências
tributárias. Isso porque, a autonomia financeira é corolário fundamental para a efetiva
independência dos entes federativos menores frente aos entes federativos maiores. (IVO, 2021,
p. 9)
Nesse diapasão, reconheceu o Constituinte que seria necessário também a criação de
um sistema de equalização das diferenças na capacidade de gasto público em vista das
profundas desigualdades socio-regionais presentes no país, mesmo com a atribuição de
competência tributária específica para cada ente federativo. Este ainda instituiu que deveriam
ser eliminadas essas desigualdades, conforme o art. 3º, inciso III, da Carta Constitucional,
constituindo como um dos objetivos fundamentais da República.
Isso ocorre porque, inexoravelmente, se vê certas distorções na repartição de
competências delimitadas na Constituição Federal, ficando para União cerca de 60% do total
arrecadado, seguido pelos Estados-membros, que arrecadam em torno de 25%, e por último os
Municípios, com apenas os 15% restantes. (CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE
MUNICÍPIOS., 2008) Desse modo, a repartição é fundamental para a vida econômica dos
governos subnacionais. Em 2016, metade dos estados brasileiros obtiveram apenas 50% de suas
receitas a partir da arrecadação própria e 30% dos estados brasileiros arrecadaram no máximo
40% do total de gastos previstos em seus respectivos orçamentos. Significando que, no caso do
primeiro grupo, a metade dos recursos advinham de transferências feitas pela União Federal, e
no segundo, um mínimo de 60% (ARRETCHE, 2018, p. 57). Dessa forma, é nítido que
raramente os Estados-membro conseguem arrecadar um montante suficiente para conseguir
cumprir todas as suas obrigações constitucionais e legais (LEITE, 2020, p. 356).
Assim, tendo em vista a importância fundamental para a vida dos entes federados que
as transferências (especialmente advindas da União) possuem, tratou a Constituição de delinear
os aspectos gerais, e atribuir à Lei Complementar a regulamentação específica, no caso dos
Fundos Constitucionais.
No âmbito dos Estados-membro, 46% do total das transferências feitas pela União
foram realizadas pelo FPE (Fundo de Participação dos Estados), (ARRETCHE, 2018, p. 60)
previsto no art. 159, I, “a” da Constituição Federal, que compreende 21,5% da arrecadação
líquida do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
Os referidos fundos, com desenho similar ao existente hoje, tiveram seu embrião na
Emenda Constitucional nº 18, de 1965, onde em seu art. 21 introduzia a distribuição de parte
da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados aos Estados
e Municípios mediante o FPE e FPM, sendo regulamentado dentro do Código Tributário
Nacional (CONTI, 2001, p. 82-83). Tais fundos foram ganhando cada vez mais relevância a
partir da promulgação de sucessivas emendas constitucionais que aumentavam gradativamente
o percentual da arrecadação do IR e IPI que deveriam compor o FPE até chegar nos percentuais
atuais (CONTI, 2001, p. 84-85).
A LC 89 de 1989, primeira legislação pós-88 sobre o cálculo das distribuições dos
recursos dos Fundos de Participação, previa que 85% do montando arrecado no bojo do FPE
iria para os estados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e 15% para os estados do Sul e Sudeste.
As cotas de cada estado seriam divididas da seguinte forma: 5% deveriam ser proporcionais a
área dos estados, e os outros 95% calculados na razão direta do tamanho da população no

1
No caso da União, estabelecida no art. 21, já no art. 30 se estabelece as atribuições do ente municipal, e no § 1,
do art. 25, de forma residual, as competências do Estado-membro, todos da Constituição Federal.
2
art. 23 da Constituição Federal.

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inverso da razão entre a renda per capita estadual e nacional. Além disso, a Lei Complementar,
também previa a necessidade de revisão em 1991. Contudo tais parâmetros restaram inertes até
2015, sendo revistos com a promulgação da LC 143 de 2013 pelo Congresso Nacional,
impulsionado pela decisão que declarou a inconstitucionalidade dos critérios fixos adotados
pela LC 89/91 nos autos da ADI 875 pelo STF. Todavia, como se continuou utilizando os
critérios fixos como ponto de partida para a realização do rateio, em nenhum estado a variação
com os novos fatores de cálculo foi superior a margem de 1%, demonstrando a incapacidade
do Congresso Nacional de promover uma efetiva reforma na repartição de recursos do FPE.
(ARRETCHE, 2018, p. 62)
É possível observar certa estabilidade institucional no marco legal referente as receitas
transferidas, isso se dá, nas palavras de Marta Arretche (2018, p. 78), por que:
Embora todas as unidades da federação recebam transferências, o numero de
beneficiários é muito maior do que o numero de não beneficiários. Do total de 5496
municípios observados em 2010, apenas quatro não obtinham pelo menos 50% de sua
receita total das transferências. Daquele total, 5294 dos municípios multiplicavam por
cinco suas receitas após a receber as transferências, ao passo que 4559 as
multiplicavam por dez. Entre os estados, dezoito dos 26, excluído o Distrito Federal,
obtiveram pelo menos 40% de suas receitas totais das transferências.
O ATUAL CENÁRIO DE REFORMAS
Em 2021 a Constituição Federal de 1988 completará seus 33 anos de existência se
tornando um dos Textos Constitucionais mais duradouros da história do país. Contudo, é
importante destacar que mesmo adotando requisitos rígidos para sua alteração, com processo
legislativo próprio, a Carta Magna passou por diversas alterações ao longo do seu período de
vigência, tendo sido aprovadas mais de cem Emendas Constitucionais até o momento.
Desse modo é possível afirmar que o direito constitucional financeiro-tributário
brasileiro está em processo de constante alteração, com todos os governos pós-1988 possuindo
algum projeto de reforma nesse âmbito. (BRAGA, 2014)
Nesse universo, uma das reformas com maior abrangência e potencial de causar
ruptura com o modelo federativo delineado pelo Constituinte originário seriam as reformas
tributárias. Estas pretendem proceder a unificação dos impostos sobre consumo, notadamente
o ICMS, ISS e IPI, e criar uma espécie de “IVA brasileiro”.
A ideia não é nova, sendo ventilada desde 2003, no período do governo Lula (PT)
(FOLHA DE SÃO PAULO, 2003). Todavia, foi há pouco tempo que a ideia de uma reforma
tributária unificadora desta natureza ganhou maior corpo no debate legislativo nacional estando
em tramitação duas propostas de reformas nas duas casas legislativas federais, a PEC 45/19 que
tramita na Câmara dos Deputados, e a PEC 110/19 que tramita no Senado Federal. Em razão
do escopo deste trabalho, e do maior avanço do processo legislativo da PEC 45/19, será
analisado apenas a proposta da Câmara. Porém ressalta-se que ambos os projetos possuem mais
semelhanças que diferenças.
A aludida PEC pretende a unificação de todos os tributos incidentes sobre o consumo
no país, quais sejam: IPI, PIS, Confins, ICMS e ISS. De plano é possível identificar os
profundos impactos federativos que uma reforma deste tipo poderia causar, tendo em vista que
o ICSM constitui como o principal tributo dos Estados-membro, e o ISS o principal tributo dos
Municípios, e que o IPI compõe os dois principais fundos de participação, o FPE e o FPM.
Como forma de combater possíveis críticas, o próprio texto da PEC insere uma série
de mecanismos para assegurar que a federação não será ofendida, garantindo um âmbito de
competência específico para os entes federados subnacionais, tão pouco a atual sistemática de

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repartição de receitas, seja da União aos Estados-membro e Municípios pela via do FPE e FPM,
ou dos Estados-membro para os Municípios pela via da cota-parte do ICMS.
Para isso foi criado um complexo sistema de alíquotas no qual, apesar do IBS constituir
um imposto federal único, seria composto por três subalíquotas: uma federal, uma estadual e
outra municipal. Cada ente terá liberdade de fixação de sua alíquota pela via da lei ordinária.
Contudo, a liberdade se restringe apenas a fixação de alíquotas, não cabendo aos entes
subnacionais qualquer regulamentação quanto aos outros aspectos do tributo, como sua base de
calculo ou sujeito passivo. (Proposta de Emenda Constitucional de nº 45 de 2019, 2019)
Além disso, cada uma destas subalíquotas será composta pela soma de diversas
alíquotas singulares, a fim de manter uma fonte de recurso para as atuais destinações de
impostos alterados. Desse modo, a subalíquota referente a União Federal terá alíquotas
singulares vinculadas ao FPE, FPM, FNE, FNO e FCO, como forma de compensação a
supressão do IPI, imposto que constitui uma das bases de arrecadação de tais fundos. Já no
âmbito dos Estados-membros, se prevê uma alíquota singular corresponde a atual vinculação
referente a cota-parte do ICMS, sendo 3/4 dos valores arrecadados distribuídos de forma
proporcional à população dos municípios e 1/4 conforme definido em legislação estadual.
(Proposta de Emenda Constitucional de nº 45 de 2019, 2019)
Caso o ente se omita na fixação de sua subalíquota ou de suas alíquotas singulares,
estas corresponderão a alíquota singular de referência, que será fixada de modo a compensar,
no caso da União, a redução de receita advinda do IPI, PIS e Confins, no caso dos Estados, a
redução de receita do ICMS, e dos municípios a redução de receita do ISS, com as alíquotas
singulares especificas de modo a manter as atuais vinculações aos tributos suprimidos.
(Proposta de Emenda Constitucional de nº 45 de 2019, 2019). Por fim, é previsto um grande
regime de transição dividido entre um regime de transição tributário, de duração de 10 anos, e
um regime de transição financeiro, de prazo total de 50 anos. (Proposta de Emenda
Constitucional de nº 45 de 2019, 2019)
O regime tributário se iniciará com uma cobrança, no período de dois anos, de uma
alíquota teste de 1% do IBS. Nos 8 anos seguintes todas as alíquotas do ICMS, do ISS, do IPI,
do PIS e da Cofins, serão reduzidas na proporção de um oitavo por ano, sendo todos estes
tributos extintos no oitavo ano, mantendo uma carga tributária constante no período pelo
aumento proporcional do IBS. Já a transição financeira, de maior duração, abarca não só os dez
anos iniciais de transição tributária, mas também um período de 40 anos, onde nos primeiros
20 anos, a distribuição de receita do IBS seria realizada de modo a repor, para cada Estado e
Munícipio, a redução de receita em virtude da supressão de receita do ICMS e ISS, sendo apenas
o valor da receita do IBS correspondente à alíquota de referência e o valor que repõe a receita
do ICMS e do ISS será distribuído pelo critério de destino. Já nos 30 anos seguintes, a parcela
que repõe a perda de receita dos entes subnacionais será reduzida na razão de 1/30 ao ano, até
ser extinta no trigésimo ano.
Além da mudança trazida pelo IVA, já está em tramitação, com aprovação na Câmara
dos Deputados, da Reforma do Imposto de Renda (PL 2237/2021), seguindo o mesmo caminho
de simplificação e desoneração da carga tributária. Todavia, diferente da PEC 45, não há
nenhum plano de suavização das mudanças para mitigar os impactos financeiros que a
diminuição da carga tributária do IR ocasionará as finanças estaduais, dependentes do FPE.
(PUPO, 2021)

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 CONCLUSÕES
Com estas premissas colocadas, observa-se que as transferências intragovernamentais
brasileiras, notadamente o FPE, são capazes de realizar o deslocamento de grande monta de
recursos do ente central – a União -, para as entidades subnacionais – no caso em análise, os
Estados-membro. Todavia, que pese a previsão de base tributária ampla para a composição do
Fundo, utilizando-se tanto do Imposto de Renda, que incide sobre o patrimônio, quanto sobre
o IPI, que incide na cadeia produtiva dos processos de industrialização, observa-se grande
gargalo na fixação dos critérios de divisão dos recursos.
Na medida que desde 1989, com a promulgação da Lei Complementar 62, utiliza-se
critérios fixos para a divisão dos recursos, sem a previsão de utilização, até 2013, de qualquer
fator de atualização que pudesse refletir as alterações no perfil econômico de cada Estado-
membro (CASTRO, 2018, p. 6). Mesmo com a mudança de critérios – em tese variáveis –
trazida pela LC 143/13, não se vislumbrou grande mudança na repartição de recursos.
Isso se dá, pois a LC 143/13 não trouxe, efetivamente, novos critérios de rateio. Em
verdade, a legislação manteve como base do rateio os coeficientes fixos da LC 62/89, já
declarados inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal (MEDEIROS, 2016, p. 47),
prevendo lenta regra de transição para que seja utilizado critérios dinâmicos para a divisão dos
recursos.
Isso pode ser observado a partir dos cálculos realizados por Kleber Pacheco Castro,
dessa forma, mesmo num cenário ótimo, sem elasticidade nos valores arrecadados com o IR e
IPI, com alto crescimento do PIB e baixa inflação, ainda seriam necessários 107 anos para que
o critério dinâmico atingisse 99% das verbas transferidas via FPE (CASTRO, 2018, p. 12).
Entretanto, conforme dito, tal cenário se baseia na ocorrência de alto crescimento econômico
(3,3% ao ano), baixa inflação (IPCA de 3%) e sem alterações significativas na base tributária
apta a alterar a fração do PIB que incide o IPI e o IR, contudo, tal cenário não é o que se
vislumbra atualmente no País.
Na década de 2011-2020 o crescimento médio do país foi de apenas 0,3% ao ano
(PODER360, 2021), com uma inflação média (medida pelo IPCA) de 5,84% (INSTITUTO
BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE, 2021). No cenário pessimista
delineado pelo referido autor, que prevê crescimento médio de 2% ao ano com uma inflação de
5%, o critério dinâmico atingiria a representatividade de 99% apenas daqui a 176 anos,
representando um horizonte longínquo de efetiva transição e abandono dos critérios fixos
delimitados em 1989, não é sem razão que logo após a promulgação da nova legislação, em
dezembro de 2013, houve manejo da ADI 5069 pelo Estado de Alagoas, alegando que os novos
critérios incorrem nos mesmos vícios da legislação original, já declarada inconstitucional.
Assim, desponta com preocupação as duas principais reformas tributárias que
tramitam no Congresso Nacional. A PEC 45, projeto com andamento mais avançado para
implementação do “IVA brasileiro”, pretende promover alterações profundas no sistema
tributário nacional, eliminando o ICMS, tributo estadual, e o próprio IPI, que compõe partes
dos recursos do FPE, além do PIS, da COFINS e do ISS.
A PEC, apesar de tentadora, na medida que efetivamente seria capaz de reduzir a
complexidade do sistema tributário nacional em uma de suas áreas mais sensíveis, justamente
a de tributos incidentes sobre o consumo, não é isenta de críticas.
A primeira, parte de seu caráter regressivo por não possuir nenhum foco equalizador,
na medida que exclui a seletividade existente no ICMS e IPI. (RIBEIRO, 2019) Ademais, o
longo prazo de transição (50 anos) previsto na PEC não garante que haja efetivamente
substituição dos cinco tributos elencados pelo IBS, correndo sérios riscos de se converter em

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apenas mais tributo sobre o consumo. Essa preocupação é resultado das constantes alterações
constitucionais, previamente mencionadas, que ocorrem na seara tributária-financeira
dificultando um plano que necessita de um maior tempo de execução (TORRES, 2014). Ainda
há o problema da inconstitucionalidade por violação ao pacto federativo, visto que a PEC visa
reduzir excessivamente a competência tributária dos entes subnacionais, retirando os principais
impostos do âmbito de controle dos Estados e Municípios, e restringindo o espaço para qualquer
política tributária ou fiscal efetivamente autônoma do poder central (RIBEIRO, 2019). Por fim,
o projeto, com a sistemática de subalíquotas, apenas perpetua o modelo de repartição do FPE,
sem promover nenhuma melhoria significativa nesse âmbito, desconsiderando o aspecto
financeiro e levando em conta apenas as questões tributários no sentido mais estrito da palavra.
Além da aludida PEC, também pretende o Governo Federal promover uma Reforma
do IR (PL 2337/2021). A Reforma, sob a ótica do presente trabalho – focada nos impactos
fiscais e federativos -, padece de vícios semelhantes, porém acentuados, que a PEC 45, na
medida que não há previsão alguma dos impactos orçamentários que uma diminuição da carga
tributária do Imposto de Renda pode causar na repartição de recursos feita via FPE e,
consequentemente, nas finanças estaduais dos Estados-membro mais dependentes,
especialmente os do Norte e Nordeste.
Diferente da proposta do IVA, que ao mesmo possui um plano de transição e a
preocupação de manter as fontes de arrecadação do FPE, no PL não há qualquer programa de
transição ou suavização para os Estados. Em estudo realizado pela Federação Brasileira de
Associações de Fiscais de Tributos Estaduais se vislumbra a possibilidade de os recursos
minguarem em R$ 16,5 bilhões, em vista da redução significativa do IRPJ – imposto
compartilhado -, quando o Ente Central poderia realizar a desoneração tributária pela via da
CSLL – contribuição que a arrecadação se reverte exclusivamente aos cofres da União Federal
-, todavia, manteve-se o referido tributo na alíquota de 9%.

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março/agosto 2014. 25-54.

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 PLANO DE TRABALHO INDIVIDUAL E DIFERENCIADO DO BOLSISTA OU
COLABORADOR

Título do Plano de Trabalho: AS RECEITAS PÚBLICAS, SUAS MODALIDADES,

ESPECIALMENTE A TRANSFERÊNCIA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS

Nome do orientador: GABRIEL IVO

Nome do estudante: Cássio de Araújo Silva Filho

Objetivos do trabalho do estudante: Pesquisar o papel das receitas públicas (derivadas,

originárias e transferidas) e quais os mecanismos possíveis para o seu melhoramento, inclusive
cenário de reformas. Analisar os fundos constitucionais, bem como a forma de transferências
de recursos e participação tributária entre os entes da federação. Também será analisado o papel
dos fundos de participação, especialmente no concerne a uma equidade do federalismo
brasileiro.

Metodologia correspondente: Descrever e analisar as medidas de transferências de recursos,

entre os entes federativos, incluindo todos as modalidades de receitas, compreendendo a visão
doutrinária e o marco legal existente. Verificar a posição do STF sobre o tema, bem como as
propostas de mudança nas transferências intergovernamentais.

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