O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do

planejamento orçamentário:

O FEDERALISMO COOPERATIVO BRASILEIRO E O PROBLEMA DO

PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO:
os repasses do FPE aos Estados-membros
Revista Tributária e de Finanças Públicas | vol. 121/2015 | p. 335 - 357 | Mar - Abr / 2015
DTR\2015\2154

Allan Gomes Moreira

Pós-graduado em Direito Tributário pela FGV. Pós-graduando em Direito Previdenciário pela
Anhanguera. Mestrando em Direito, Políticas Públicas e Desenvolvimento Regional pelo Cesupa.
Professor de Direito Previdenciário da Fabel. Presidente do Instituto de Previdência do Estado do
Pará - Igeprev-PA. Advogado. allangmoreira@gmail.com

Área do Direito: Constitucional; Tributário

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar as influências do federalismo cooperativo
brasileiro sobre o planejamento orçamentário, utilizando como referência o planejamento feito em
torno dos repasses da União aos Estados por intermédio do Fundo de Participação dos Estados -
FPE. Ao abordar as características do federalismo cooperativo e a importância do planejamento
orçamentário, conclui-se que este último tem a finalidade de subsidiar os entes subnacionais no
planejamento e na execução de serviços e políticas públicas, sendo um relevante instrumento
institucionalizado de deliberação democrática, apto a fomentar o caráter solidário e cooperativo do
Estado Federal brasileiro. Analisando as características do FPE e alguns dados sobre o referido
repasse constitucional, conclui-se que nosso federalismo é apenas pseudocooperativo, diante da
necessidade de amadurecimento dos instrumentos constitucionais de repartição das receitas
tributárias, que na forma como se configuram, permitem um unilateralismo decisório em matéria de
interesse coletivo no âmbito federativo.

Palavras-chave: Federalismo cooperativo - Planejamento orçamentário - Fundo de Participação dos

Estados (FPE).
Abstract: This article analyses the effects of the Brazilian cooperative federalism on budget planning,
using as reference the Federal Government ("Union") transfers of money to the States via the State
Participation Fund ("SPF"). We address the characteristics the so-called Brazilian cooperative
federalism and the importance of budgeting on helping subnational entities with the planning and
execution of public services and policies. We offer a preliminary definition of budgeting as an
instrument of democratic deliberation in the Brazilian Federal System; an instrument of mutual
support and cooperation between the Entities of the Brazilian Federal State. After analyzing the State
Participation Fund and relevant data on the constitutional transfer, we offer our view that our
federalism is only half-cooperative, in the sense that it allows unilateral decision-making in matters
which are in reality under the collective interests of States. Finally conclude that there is a strong
need for maturity of the existing public distribution mechanisms between the Federal Government and
the States.

Keywords: Cooperative federalism - Budget planning - State Participation Fund (SPF).

Sumário:

1. Introdução - 2. O federalismo brasileiro e o federalismo fiscal enquanto mecanismo de cooperação

- 3. O Orçamento público: instrumento jurídico-estratégico de planejamento e cooperação - 4. Entre a
unilateralidade do federalismo fiscal e o federalismo cooperativo: o planejamento orçamentário e o
caso do FPE - 5. Conclusão - 6. Referências

1. Introdução

A noção do federalismo estabelece uma forma de organização do Estado, cuja característica

marcante é o estreitamento entre a organização institucional e as questões de governo,
configurando-se uma modalidade que favorece a proximidade de seus integrantes no sentido de
resolver problemas e atingir objetivos comuns (DALLARI, 1998 apud PORFÍRIO JUNIOR, 2004).

No Brasil, temos um federalismo predominantemente cooperativo (CONTI, 2001, p. 24). A forma

cooperativa do federalismo é marcada pela ausência de fronteiras claramente definidas na
distribuição de competências entre os vários níveis autônomos de poder, sendo o objetivo principal a
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planejamento orçamentário:

livre cooperação da União com as demais unidades federativas (ZIMMERMANN, 1999, p. 57). Esta
pode ser uma grande virtude, mas também um grande problema para o federalismo brasileiro.

Inicia-se esta breve digressão introdutória com o provocativo ensinamento de Paulo Bonavides
(1985, p. 103 apud ZIMMERMANN, 1999, p. 57) através do qual delineia toda a sua suspeita em
relação ao federalismo cooperativo, inferindo que o problema “é a sua unidimensionalidade de fato, o
unilateralismo de decisão” que tem na União o ente que subordina e não aquele que coordena.

Somam-se a esta crítica, as observações de Goldberg (2004, p. 17) que assevera ser possível
identificar o federalismo fiscal por duas vertentes: a primeira delas se caracteriza pela adoção do
modelo descentralizado no qual a União fixa metas e distribui fiscalmente os recursos necessários ao
seu cumprimento. Nesse modelo, o federalismo acaba sendo fixado “de cima para baixo”. A segunda
vertente, diametralmente oposta, se refere à descentralização sob a perspectiva dos próprios
agentes descentralizados (Estados e Municípios), não configurando uma justificação de “cima para
baixo”, mas sim uma justificação horizontal, na qual todas as esferas estão num mesmo nível para
definir prioridades perante à outra.

Essas reflexões são o ponto de partida para as pretensões deste trabalho. O Estado federal
brasileiro possui atribuições materiais constitucionalmente definidas à cada ente da federação,
atribuindo-lhes diversas atividades, seja por meio de competências comuns, privativas e exclusivas.
Visando dar suporte ao exercício efetivo dessas atribuições, a própria Carta Constitucional
estabelece uma forma específica de repartição das receitas tributárias em nome do objetivo
cooperativo da federação.

Por mais que se parta de um pressuposto válido, qual seja, dividir encargos na execução de
políticas, a organização federalista de Estado não é capaz de resolver totalmente os problemas do
país, criando algumas distorções, inclusive (ARRETCHE, 2011, p. 47), dada a enorme dificuldade de
se compatibilizar os interesses e peculiaridades regionais existentes (CONTI, 2004).

Dessa forma, a constatação de que as competências administrativas não andam em perfeita

harmonia com as competências fiscais é algo que agrava este quadro de diferenças regionais e
acaba gerando problemas federativos de todo o tipo, como a guerra fiscal e o insulamento de
determinados entes da federação, seja porque são autossuficientes e produzem todas as riquezas
que necessitam, sejam porque são factualmente excluídos da federação em razão dos esparcos
repasses que lhes são destinados, muitas vezes insuficientes para fazer frente a todas as
competências constitucionalmente atribuídas.

Essas constatações revelam alguns dos pontos mais nevrálgicos de nossa federação: como este
nosso federalismo cooperativo afeta o planejamento orçamentário? E, mais especificamante, como
os repasses de receitas constitucionais como o FPE podem ser prejudicados por essa modalidade
de federalismo?

Para avançar e tentar esclarecer as questões ora suscitadas, necessária a construção pari passu de
alguns conceitos para o raciocínio que se quer desenvolver. Há que se iniciar por alguma noção
acerca do federalismo sob o qual se organiza o Estado brasileiro, tratando-se do federalismo fiscal
propriamente dito e sob a forma pela qual as unidades federativas conformam sua própria razão de
ser no sistema tributário brasileiro, direcionando os estudos para a questão da estruturação e
finalidade da redistribuição de receitas no ambiente federativo.

Posteriormente, há que se ter uma noção do que seja planejamento e do que ele deve representar
no ordenamento jurídico brasileiro, nessa perspectiva, falando especificamente do planejamento
orçamentário na qualidade de instrumento que pode dar materialidade às políticas descentralizadas
típicas de um Estado federal, com especial enfoque no Fundo de Participação dos Estados – FPE.

O orçamento público ganha destaque na discussão do pacto federativo, pois durante o processo de
inovação das finanças públicas e da dinâmica do federalismo fiscal, o procedimento de alocação de
recursos passou a ter um escopo de aplicação ampliado, passando de mero instrumento de gestão
para um sistema de conexão e articulação entre as esferas global e local, elemento essencial na
dinâmica federal (PROCOPIUCK et al, 2007, p. 397).

Por fim, concluiremos tentando relacionar os pontos anteriormente abordados no sentido de que o
federalismo cooperativo brasileiro, ao invés de contribuir para o desenvolvimento de programas e
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planos conjuntos entre as esferas de governo, acaba por, ao contrário, colocar em cheque a
convivência harmônica das unidades federativas pelas posturas cada vez mais autárquicas e
compartimentalizadas dos entes subnacionais (ABRUCIO; SANO, 2011, p. 98), dada a intenção de
garantir as receitas para o custeio de suas estruturas e para os investimentos necessários sem se
importar com qualquer planejamento nacional de desenvolvimento.

2. O federalismo brasileiro e o federalismo fiscal enquanto mecanismo de cooperação

No intuito de direcionar o debate para as questões inicialmente suscitadas, devemos caracterizar o

federalismo brasileiro e o arranjo institucional que dele resulta. É dizer, apesar de já termos
classificado o federalismo como sendo cooperativo, é importante que se observem algumas nuances
sob tal forma de organização do Estado, para que se possa analisar como tais características
influenciam na capacidade de planejar do Estado e na transferência de receitas entre os entes
federados.

O federalismo tem como pretensão precípua a de formatar um desenho institucional que busque
privilegiar a descentralização, tanto de atribuições, como de receitas, às entidades subnacionais
(GOLDBERG, 2004, p. 17), repartindo as competências estatais entre o órgão central (União) e as
diversas regiões (Estados-membros e, – particulamente no caso do Brasil – Municípios),
verticalizando os poderes em reconhecimento à pluralidade democrática e oposição ao perigoso
sistema de autoridade única, da centralização absoluta do poder político (ZIMMERMANN, 1999, p.
40-41).

É uma forma de organização estatal que visa conformar através desta organização política
verticalizada, os interesses gerais da federação e os interesses específicos das partes que a
compõem, por meio do ordenamento jurídico produzido em diferentes níveis de articulação política
das esferas autônomas, possibilitando a inserção política dos cidadãos, dada a proximidade destes
com os respectivos campos decisórios.

O federalismo cooperativo pode ser explicado por meio de duas modalidades distintas: a modalidade
autoritária e a modalidade democrática. A forma democrática, tem por objetivo enaltecer e favorecer
a atuação isonômica das unidades subnacionais, respeitando um critério de igualdade que busque
concretizar os objetivos constitucionais no sentido de fornecer meios adequados para que as
unidades federativas possam atuar com vistas a atender aos preceitos da descentralização
administrativa, mediante critérios estabelecidos de descentralização de recursos públicos.

Busca-se através desta formação federativa a construção de consensos entre as unidades

federativas, já que estamos tratando de uma formatação democrática de organização de Estado.
Este é, na verdade, o sentido principal da ideia de constituição de um Estado Federal, fazer com que
a participação na condução dos caminhos a serem trilhados pela federação tenha um caráter
abrangente e agregador.

No que tange a segunda modalidade, parece contraditória a associação das ideias federalistas e
autoritárias, a ponto de se classificar uma das formas de federalismo como autoritária. Acontece que
a autoritaridade a que se refere tal classificação se reporta ao caráter iminentemente centralizador do
papel exercido pela União, enquanto formuladora de diretrizes, além da característica de
subordinação dos entes subnacionais às suas vontades e formas de conduzir as políticas públicas
descentralizadas. É dizer, a centralização das atividades pela União, nos conduz paradoxalmente, a
um federalismo representante de sua própria negação (ZIMMERMANN, 1999, p. 58).

Ao se considerar o federalismo autoritário, e este é o motivo pelo qual esta modalidade de

federalismo é denominada de autoritária, é importante notar que sua gênese remonta a passagem do
Estado unitário para o Estado federal, naquilo que a doutrina classifica como processo de formação
por segregação.

Esse processo de formação por segregação, representa a segregação do Estado unitário, seja por
razões políticas ou econômicas, surgindo, a partir de então, novos entes dotados de autonomia. É
como se nesse processo de descentralização uma das características do Estado unitário
permanecesse, qual seja, o dirigismo por um órgão central de poder.

Este é exatamente o processo de formação do Estado federal brasileiro (PORFÍRIO JUNIOR, 2004,
p. 6). Conti (2001, p. 23-24), ao falar do federalismo brasileiro, assim elucida:
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“Considerando as classificações anteriormente mencionadas, o Estado Federal Brasileiro atual pode

ser considerado, com relação à sua origem, como sendo um federalismo por segregação. Sendo o
Estado Federal brasileiro do tipo federalismo por segregação, a primeira e importante característica
que se nota é a autonomia relativamente pequena dos Estados-membros. (…)

Vê-se, por exemplo, que sua autonomia no campo legislativo é mínima, cabendo a União legislar
sore a grande maioria dos assuntos. (…)

A organização do Estado brasileiro vem delineada, basicamente, nos arts. 18 a 31, nos quais estão
especificados os bens, a competência funcional e a competência legislativa da União, Estados,
Distrito Federal e Municípios.

A análise desses dispositivos mostra o significativo poder da União e o reduzido poder dos Estados.
Praticamente estes têm as atribuições que se referem a seus interesses locais. No Texto
Constitucional temos a previsão expressa de que cabe aos Estados explorar o serviço de gás
canalizado (art. 25, § 2.º). Afora isto, podem instituir regiões metropolitanas (art. 25, § 3.º). No mais,
o que se encontra é uma competência concorrente em matéria legislativa.”

No que se refere a relação da União com os Estados-membros no federalismo autoritário, Bonavides

(1985, p. 105 apud ZIMMERMANN, 1999, p. 58) considera que:

“(…) de uma parte tende facilmente a instrumentalizar e politizar a sujeição ou dependência dos
segundos ao primeiro, e doutra parte a debilitar o prestígio dos órgãos representativos,
marginalizando não somente o Congresso Nacional como os poderes legislativos estaduais. Ficam
tais poderes ordinariamente ausentes e obscurecidos na tarefa participante em cuja esfera se
desdobram as relações cooperativas do Poder Central com os Estados-membros.”

Entretanto, necessário notar que mesmo diante de um quadro federativo em que as unidades
subnacionais gozam apenas de relativa autonomia, isto não significa dizer que o federalismo
brasileiro não é um federalismo cooperativo. O que importa, na verdade, para caracterizar o
federalismo, além da estrutura constitucional, é a prática das instituições político-administrativas, no
sentido de eliminar desigualdades regionais e promover o desenvolvimento em todas as regiões do
país, isto é, de implementar e tornar efetivos os mecanismos de cooperação dentro da federação
(PORFÍRIO JUNIOR, 2004, p. 11).

A atuação das instituições de forma cooperativa está ligada a característica iminentemente

assimétrica de nosso federalismo. Como já mencionado anteriormente, a extensão territorial e as
diferenças geográficas, econômicas, populacionais são claras e evidentes. Nesse sentido, a
federação é assimétrica porque deve contemplar as regiões e unidades federativas de forma
igualitária, porém com medidas específicas aplicadas à cada realidade. É o velho postulado da
isonomia – tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de suas
desigualdades (PORFÍRIO JUNIOR, 2004, p. 10).

“O sistema de repartição de competências exclusivas não é adequado e suficiente, por si só, para
garantir esta autonomia financeira, dadas as distorções que podem ocorrer em face das diversidades
regionais na arrecadação dos tributos pertencentes às unidades subnacionais. Por esta razão, um
sistema de repartição de receitas é fundamental, pois assegura recursos que não dependem
exclusivamente da arrecadação das entidades regionais e locais (CONTI, 2001, p. 86).”

É particularmente nesse sentido que se insere o Fundo de Participação dos Estados – FPE,
enquanto instrumento de cooperação vertical, cujo propósito é o de assegurar a autonomia financeira
das unidades federativas, através da repartição do produto da arrecadação pública, de acordo com
as características intrínsecas e conforme as necessidades das esferas de poder a que se destinam.

Previsto na alínea a do inc. I do art. 159 da CF/1988,1 o Fundo de Participação do Estados – FPE, é
uma modalidade de participação indireta na arrecadação, por meio da redistribuição obrigatória de
impostos específicos, sendo o efetivo repasse de caráter não vinculado, isto é, pode ser livremente
utilizado pelas unidades a que se destinam.

De acordo com o referido dispositivo constitucional, são fontes das receitas repartidas pelo FPE,
21,5% do que for arrecadado pela União com os Impostos Sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza (IR), deduzidos os valores já arrecadados pelos Estados quando de eventuais retenções na
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fonte sobre os rendimentos que tenham pago, e com o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

Esse montante arrecadado sofre, inicialmente, uma divisão entre regiões do país, privilegiando
aquelas historicamente menos desenvolvidas, a teor do que dispõe a LC 62/1989,2 a saber:
nordeste, norte e centro-oeste, por meio da destinação específica de 85% e de 15% para as regiões
Sul e Sudeste.

Seguidamente, dividem-se estes percentuais de acordo com três critérios: a superfície territorial, a
população e a renda per capta de cada Estado (e Distrito Federal), sendo que 5% proporcionalmente
à superfície de cada entidade participante; 95% proporcionalmente ao coeficiente individual de
participação, resultante do produto do fator representativo da população pelo fator representativo do
inverso da renda per capita, de cada entidade participante, sendo que neste último caso,
obedecem-se as disposições constantes na LC 143/20133 que revogou o art. 894 do CTN.

Ao falar dos fundos de participação no federalismo brasileiro, Conti (2001, p. 87), afirma que:

“Permitem que se estabeleçam mecanismos pelos quais se redistribua a riqueza, privilegiando as

regiões menos favorecidas, além de propiciar mais recursos para aquelas unidades que deles mais
necessitam. É o que se procura fazer ao se estabelecerem critérios como população, superfície e
inverso de renda per capita, adotados pelos fundos brasileiros, assegurando uma distribuição mais
justa e equânime de renda entre as unidades que compõem a federação e, consequentemente,
promovendo o equilíbrio federativo, nos exatos termos previstos no art. 161, II da Constituição.”

Todas essas questões revelam a importância dos mecanismos de redistribuição da arrecadação

tributária federal, tais procedimentos de redistribuição de riquezas entre as unidades federativas
geram, por via reflexa, benefícios ao contribuinte, o beneficiário último na destinação destes
recursos. Contudo, apesar de ser essencial, a distribuição de recursos é um dos pontos de maior
dificuldade no Estado federal (CONTI, 2004).

Na análise de Bachur (2005, p. 388) essa dificuldade é decorrente do que se denomina de hibridismo
constitucional:

“(…) que compromete a dinâmica federativa do País: há uma prática fiscal competitiva incentivada
em um arcabouço constitucionalmente propenso à coordenação, mas ainda institucionalmente
indefinido. Fica o Brasil, assim, entre um modelo de ‘quase cooperação’ por assim dizer (porque
incompleto institucionalmente), e uma prática competitiva permitida pelas lacunas institucionais: em
função dos interstícios não regulamentados, não é possível articular a cooperação e prevalece uma
competição que, por não contar com balizas constitucionais bem definidas, degenara em predação.”

Particularmente, o FPE em alguma medida passa a ser exemplo emblemático desse “quase
cooperativismo”, o que se tentará demonstrar a seguir, quando da abordagem do orçamento público
enquanto instrumento estratégico de planejamento e particularmente indispensável ao
cooperativismo preconizado pelo federalismo fiscal brasileiro.

3. O Orçamento público: instrumento jurídico-estratégico de planejamento e cooperação

Reconhecer os desafios impostos pela modernidade aos Estados é um exercício analítico que não
demanda muitos esforços. No afã de satisfazer as políticas de bem-estar social, os Estados cada vez
mais pressionados por um movimento crescente de direitos, vêm incorporando ao aparato
institucional de estruturas e dividindo competências objetivando abarcar mais serviços e a fiscalizar a
utilização dos recursos públicos nas diversas finalidades e destinos correlatos.

Essa é, em síntese, uma parte significativa do desafio do desenvolvimento, qualquer que seja o viés
desenvolvimentista que se queira adotar. Todas as perspectivas de desenvolvimento pressupõem o
reconhecimento e a importância do planejamento tanto em um sentido macro, isto é, de planejar
ações estruturantes e metas para o futuro, como no sentido estrito, pela distribuição das
disponibilidades financeiras entre os responsáveis pelas ações.

Nesse sentido, reverberando a atualidade do instituto do planejamento nos Estados modernos,

Almeida (p. 3741) assevera que:

“A sua utilização como mecanismo estatal de atuação econômica, ao longo desse mesmo século,
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ganhou forças e, atualmente, já não se questiona a prática do planejamento econômico que se

tornou rotina na maior parte dos países, provocando mesmo o surgimento de Ministérios Executivos
especializados e sendo inserido em várias constituições como obrigação essencial do Estado, como
houve de ocorrer no Brasil.”

As estratégias desenvolvimentistas, então, passam pela necessária constatação de que as

possibilidades estatais nunca serão suficientes para fazer frente às demandas que lhe são
propostas, diante das limitações materiais existentes (ALEXY, 1999, p. 72 apud CALCIOLARI, 2009,
p. 47), motivo pelo qual o estabelecimento de prioridades, metas e responsáveis é essencial, ou seja,
a própria atividade de planejar se torna imprescindível.

Sob a ótica da Administração Pública, a incorporação do planejamento ao ordenamento jurídico

marca a modificação do paradigma de atuação estatal (BRESSER-PEREIRA, 2005) antes
denominada burocrática, e que agora passa a ter um status gerencial, valendo-se de planos e metas
bem delineadas, sobretudo em razão da transição do Estado Liberal para o wellfare state (ABREU;
GOMES, 2010, p. 272), conforme qualifica Comparato (1989, apud SARAVIA, 2006, p. 28):

“O governamet by policies, em substituição ao government by law, supõe o exercício combinado de

várias tarefas que o Estado liberal desconhecia por completo. Supõe o levantamento de informações
precisas sobre a realidade nacional e mundial, não só em termos quantitativos (para o qual foi criada
a técnica da contabilidade nacional), mas também sobre atos não redutíveis a algarismos, como em
matéria de educação, capacidade interventiva ou qualidade de vida. Supõe o desenvolvimento a
técnica previsional, a capacidade de formular objetivos possíveis e de organizar a conjunção de
forças ou a mobilização de recursos – materiais e humanos – para a sua consecução. Em uma
palavra, o planejamento.”

O planejamento, portanto, passa a ser o centro das atenções, sobretudo com a recente
redemocratização do país, movimento que possibilitou ao Estado assumir o papel de protagonista
das políticas públicas, melhorando sua capacidade interventiva em prol do desenvolvimento de
políticas sociais (VELOSO, 2014, p. 82):

“O ambiente democrático, no que o Estado assume o papel de protagonista das políticas públicas, foi
o catalisador para o desenvolvimento do instituto jurídico do Planejamento. Percebe-se, de sua
evolução histórica nas Constituições brasileiras, que ele somente veio a se concretizar com a
democratização do país e com o aparecimento de novos direitos impostos na Constituição Federal
de 1988 (VELOSO, 2014, p. 73).”

Nessa perspectiva resta claro que o planejamento passa a ser uma necessidade, uma maneira da
Administração Pública adequar sua forma de atuação aos anseios sociais, sendo lídima a
positivação do planejamento financeiro, mediante previsão de cunho constitucional e legal.

Ainda que persistam algumas divergências sobre o caráter jurídico do planejamento, tendo em vista
sua característica essencialmente mutável (ALMEIDA, p. 3743), isto é, a flexibilidade que lhe é
correlata, na alteração e modificação de estratégias e planos em virtude de alteração das condições
iniciais, não se pode considerar que, apenas pelo fato de ser flexível o instrumento do planejamento
seja de toda sorte incerto. A flexibilidade ínsita ao planejamento, decorre do simples reconhecimento
que contingências podem ocorrer ao se tentar planificar o futuro, devendo eventuais alterações se
limitarem às tais circunstâncias (VELOSO, 2014, p. 116).

Primeiramente porque flexibilidade não pode ser sinônimo de incerteza, isto é, o planejamento
formulado dentro de balizas institucionalmente definidas, como é o caso do orçamento público, deve
ser instrumento que revele segurança jurídica, haja vista prospectar expectativas das mais diversas,
afetando tanto a esfera pública (na relação União x Estados x Municípios) como a esfera privada
(público x particular), é dizer:

“O Planejamento é um instituto que, ao estabelecer objetivos e metas, alinha as expectativas da

sociedade em torno da concretização paulatina dos direitos fundamentais, seja de maneira direta
pelo Poder Público, seja de maneira indireta, pela iniciativa privada ou pela sociedade (VELOSO,
2014, p. 123).”

Outro ponto específico de necessária menção, no que tange à segurança jurídica, é o fato de que
nas sociedades modernas, as planificações são apresentadas à sociedade na forma jurídica mais
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emblemática, isto é, por meio de lei.

No ordenamento jurídico brasileiro esta característica fica muito clara e, para exemplificar, é cabível
trazer à lume o Plano Nacional de Educação (Lei Federal 13.005/2014), o Plano de Benefícios da
Previdência Social (Lei Federal 8.213/1991), o Plano Nacional de Resíduos Sólidos (Lei Federal
12.305/2010) etc., todos instituídos por Lei em sentido estrito e modificados ao longo de sua
existência visando adequá-los às intercorrências não inicialmente previstas.

Sobre as vertentes jurídicas do instituto do planejamento, Marrara (2013, p. 11 apud VELOSO, 2014,
p. 17) assevera que:

“O termo planejamento, do ponto de vista jurídico, possui mais de uma acepção. O planejamento
pode significar o ato do plano ou o processo de elaboração do Plano. E o Plano é o instrumento
jurídico propriamente dito. Tanto o ato ou o processo de planejar quanto o documento escrito do
plano caracterizam o Instituto Jurídico do Planejamento. Da mesma forma que o legislador brasileiro
não foi tão rigoroso quanto a essas distinções, o Instituto Jurídico do Planejamento deve ser
entendido, nesse sentido amplo, como plano ou forma de elaboração do plano.”

Insere-se nesta perspectiva o planejamento financeiro, especificado em nosso ordenamento

constitucional na qualidade de orçamento público, disposto no art. 165 da CF/1988,5 que impõe ao
Poder Executivo a atividade de planejar receitas e despesas mediante diferentes horizontes
temporais, o Plano Plurianual – PPA; a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária
Anual – LOA, todas com previsão específica na Lei Federal 4.320/1964.

A institucionalização do processo orçamentário no ordenamento jurídico configura-se como o

reconhecimento de que o Estado moderno necessita planejar para prever e executar políticas
públicas típicas do estado social democrático (BRESSER-PEREIRA, 2005) mas, sobretudo, a
institucionalização do processo orçamentário é seu reconhecimento enquanto instrumento
democrático indispensável para formulação de estratégias para o desenvolvimento e, por esta
mesma razão, deve ser considerado como instrumento básico de cooperação federativa (ABREU;
GOMES, 2010, p. 273).

Nesta perspectiva, é correto afirmar que:

“O orçamento é simultaneamente instrumento de formulação de políticas públicas e mecanismo de

promoção da democracia, pois é por intermédio dos bens e serviços recebidos que o cidadão avalia
seu governo. O papel do orçamento não se restringe à mera financeirização do planejamento,
cabendo-lhe mais do que simplesmente atribuir recursos a programações governamentais (FORTIS,
2009, p. 133).”

É importante, portanto, que a própria noção de orçamento seja problematizada. Isso porque esta
característica estratégica do orçamento público aos poucos tem se perdido, em particular, pela
utilização do orçamento como mero instrumento de equilíbrio fiscal, o que tem favorecido uma
interpretação minimalista, negligenciando as dimensões político-federativas intrínsecas ao processo
de orçamentação (FORTIS, 2009, p. 130). É dizer:

“Seria necessário ver a orçamentação de forma mais ampla, não apenas como uma forma de alocar
recursos financeiros para programas de governo e agências, mas também como um instrumento
decisivo para promover desenvolvimento econômico e social, estabilizar condições financeiras e
reduzir exposição a vários riscos e choques, aperfeiçoar a governança pública e a capacidade
gerencial geral, construindo politicamente legitimidade e tornando os governos nacionais e seus
orçamentos mais responsivos ao desejo democrático (SCHICK, 2005, p. 2, apud FORTIS, 2009,
p.135).”

O aspecto fiscal nos tempos atuais, em que as contas públicas revelam cada vez mais resultados
insatisfatórios e a economia vem mostrando uma forte tendência de arrefecimento, de fato, vem
assaltando o viés estratégico do orçamento público, ao passo que se revela como mero instrumento
político na persecução de metas exclusivamente fiscais e não desenvolvimentistas, como a garantia
de superávits e de gastos conforme as limitações legais.

Essa funcionalidade específica dos orçamentos públicos enquanto instrumentos de política fiscal,
além de rechaçar o caráter democrático do instrumento de planejamento, isto é, afastando as
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planejamento orçamentário:

instituições governamentais da sociedade, acaba por contribuir para o afastamento das instituições
governamentais entre si, fazendo que o instrumento do planejamento financeiro signifique apenas
uma representação ideal da alocação de recursos, conforme limites de gastos definidos em Lei, sem
se preocupar, especificamente, com as legítimas expectativas dele advindas pelos entes estatais e
pela sociedade.

Nesse sentido, Fortis (2009, p. 136-137), assevera que:

“(…) o orçamento é a arena na qual os atores sociais exercem seu poder de influência, autoridade,
legitimidade, escolha e decisão. O orçamento é por excelência mecanismo de agregação de
preferências que, procurando solucionar problemas de ação coletiva, deve almejar traduzir os
desejos e aspirações das sociedades. O orçamento representa o consenso possível resultante de
desejos virtualmente ilimitados dos múltiplos atores sociais. O mestre Wildavsky dizia que os
orçamentos são elos entre recursos financeiros e comportamento humano, a fim de alcançar
objetivos políticos.”

Dessa forma, é possível concluir que a atividade de planejar não pressupõe apenas uma
metodologia prospectiva do futuro, embora também a compreenda. Na verdade, o sucesso do
planejamento, inclusive do planejamento financeiro, está intrinsecamente relacionado à sua
conformação com as estruturas institucionais existentes, no caso brasileiro, à forma federativa de
organização do Estado.

Planejar em um ambiente federativo, seja qual for o viés tratado, além de impor todos os desafios
anteriormente mencionados, impõe o reconhecimento de que essas estruturas administrativas, com
caráter autônomo, como é o caso de Estados e Municípios, coexistem em um ambiente institucional
relativamente confuso e com interesses por vezes conflitantes, através do qual se delimitam suas
respectivas competências e esferas de atuação.

“Apesar de o alcance de tais resultados se basear na operação de processos, a prática moderna

indica que a administração e a elaboração orçamentária não são processos em si mesmos, mas
estão interligadas por um conjunto maior de arranjos institucionais e governamentais (Serviço de
gestão pública/Comitê de gestão pública – Puma/OCDE, 2002, p. 7).”

Nesse sentido, orçamento público, caracteriza-se como o locus onde se materializa a cooperação
financeira entre os entes federados e o planejamento, nos moldes anteriormente colocados, visando
diminuir as desigualdades regionais, um dos objetivos precípuos da federação brasileira.6

A cooperação federativa no ambiente orçamentário, por sua vez, se processa por meio das
transferências intergovernamentais como forma de complementar as insuficiências do sistema
tributário e suprir as incapacidades locais, redistribuindo as riquezas geradas pelos entes
subnacionais, visando equacionar possíveis desigualdades e equilibrar os encargos (PRADO, 2003,
p. 41 apud BARROSO, 2013, p; 81).

Usando as palavras de Porfírio Junior (2004, p. 11), é:

“(…) a já mencionada necessidade de compatibilizar os limitados recursos disponíveis com as

múltiplas e diferenciadas necessidades regionais. Em outras palavras, maximizar as potencialidades
econômicas do país como um todo, sem tender para uma excessiva centralização e concentração de
poderes.”

Pode-se afirmar, portanto, que o federalismo será mais eficaz quanto “melhor prover os recursos
financeiros necessários para que todos os entes possam definir quais as suas prioridades dentro do
orçamento que lhes foi destinado” (PORFÍRIO JUNIOR, 2004, p. 12).

4. Entre a unilateralidade do federalismo fiscal e o federalismo cooperativo: o planejamento

orçamentário e o caso do FPE

Na visão de Bachur (2005, p. 394) o problema da equalização regional na dinâmica federativa

emerge da inexistência de espaços normativos e institucionais que fortaleçam a construção de
consensos federativos consistentes. Entretanto, ousando divergir deste entendimento, considera-se
que os espaços até existem, prova disso está na própria natureza e pretensão do orçamento público,
mas tal espaço é por vezes desvirtuado e utilizado como forma de perpetuar as incongruências
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 O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do
planejamento orçamentário:

federativas institucionalizadas.

Como visto anteriormente, a lógica central do orçamento público é o caráter prospectivo que detém
mas, sobretudo o caráter articulador entre a esfera local e a esfera global no âmbito da alocação dos
recursos públicos. Esta, aliás, é uma característica muito evidente em nossa federação, tendo em
vista que a peça orçamentária federal baliza o planejamento estadual e este, por via reflexa, o
municipal, gerando-se assim um alinhamento institucional entre as unidades federativas.

Com esta pretensão, para composição do FPE, a União provisiona em seu orçamento a referida
perspectiva de arrecadação com o IPI e o IR fazendo, posteriormente, a previsão de repasses
constitucionais vinculados, isto é, obrigatórios por força do texto constitucional, conforme determina o
ordenamento jurídico pátrio.

Muito embora seja, ainda, uma previsão de repasses futuros, além de influenciar o planejamento dos
demais entes federados, tais previsões compõem uma expectativa de receitas que vai determinar
como a prestação dos serviços públicos no âmbito local se desenvolverá, bem como influenciará
outros limites legais, como aqueles impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.7 O
problema é que quase sempre as previsões efetivadas na lei orçamentária não se concretizam.

Até este ponto é possível invocar a flexibilidade do planejamento, tratado anteriormente, até porque,
o planejamento financeiro tem as suas intercorrências. Contudo, o que não pode acontecer são as
regras do jogo serem modificadas unilateralmente pela União sem a participação dos atores que
influenciam diretamente a confecção do orçamento público federal e que através dele esperam
concretizar suas expectativas de desenvolvimento, até porque como considera Veloso (2014, p. 116)
em um planejamento de curto prazo, a flexibilidade é mínima.

Nesse sentido, Marrara (2011, p. 5 apud VELOSO, 2014, p. 116) infere que:

“Do ponto de vista jurídico, cumpre lembrar que a flexibilidade adequada é aquela que se situa entre
uma proteção mínima da segurança jurídica dos afetados pelo plano e, de outro lado, um grau
adequado de discricionariedade decisória da autoridade pública para atingir os objetivos públicos que
dependem do planejamento estatal.”

Sobre o FPE essas incongruências são bem pontuadas por Bachur (2005, p. 395), quando menciona
que como a União detém capacidade fiscal desproporcionalmente superior à das demais unidades
federativas, mediante a arrecadação de recursos próprios, isto é, que não ingressam na partilha com
os demais membros da federação, não tem nenhum tipo de incentivo para trabalhar no sentido de
aumentar a arrecadação dos impostos partilhados, como IR e IPI.

Além deste fator, é importante notar que o FPE tem uma composição tributária parcialmente
extrafiscal, tendo em vista a utilização de parte da receita do IPI para a composição de repartição
tributária. Quando se fala da função extrafiscal do tributo, reconhece-se que a pretensão
arrecadatória torna-se secundária, passando, nesse caso, o imposto (IPI) a ter uma pretensão
regulatória e fiscal.

“Com efeito, em temas de comércio internacional (II e IE), de mercado financeiro (IOF) e da
produção nacional (IPI), é comum o caráter regulatório na tributação, revestindo tais impostos, ditos
‘flexíveis’, de extrafiscalidade (SABBAG, 2013, p. 183).”

Outro caráter visível da extrafiscalidade do IPI é a possibilidade de descumprimento da vedação

contida no art. 150, III, b, da CF/1988, isto é, a de cobrar o tributo no mesmo exercício em que tenha
sido instituído ou majorado, por força do que dispõe o § 1.º do referido dispositivo.8

Ora, se estamos falando de uma transferência de cunho constitucional, que visa distribuir recursos
com vistas ao desenvolvimento regional e a diminuição das disparidades entre as regiões do país,
como pode ser concebida a ideia de que faça parte dessa distribuição um imposto cuja função é
essencialmente extrafiscal, ou seja, cuja própria arrecadação não tem o viés arrecadatório, mas sim
de indução econômica?

Nesse ponto específico é de toda sorte importante determinar que como o IPI é de competência
federal, o caráter indutor é manejado exclusivamente pela União, o que significa dizer que no
momento em que esta achar mais apropriado dispor sobre a utilização dos meios para a condução
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 O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do
planejamento orçamentário:

da atividade econômica no país, poderá assim proceder livremente.

Ao rigor da constatação, caracteriza-se um emblemático exemplo daquilo que Paulo Bonavides

chamou de unilateralismo decisório, mencionado logo no início deste trabalho, o que corporifica a
autonomia apenas relativa dos entes subnacionais que dependem deste tipo de transferência
intergovernamental, em prol dos desígnios da União.

Note-se, não é o caráter extrafiscal do IPI que é o problema. O problema, na verdade, reside: (a) no
fato de IPI ser utilizado para algo que nem de longe é seu objetivo precípuo. Ora, se o objetivo é o de
redistribuir riquezas e gerar desenvolvimento equânime entre as regiões do país, não é possível
assim proceder utilizando-se de um mecanismo tributário cuja função primária sequer é
arrecadatória; (b) no fato da União ter a competência para, sozinha, deliberar sobre a utilização do
IPI na condução da política econômica em prejuízo de todos os Estados da federação, sem ao
menos ouvi-los e; (c) no fato de apenas limitar-se a reduzir as previsões de repasse aos demais
entes federados sem encontrar uma forma de recompor as perdas decorrentes na queda da
arrecadação do referido imposto, muito embora ter nos últimos anos um crescimento extraordinário
das receitas não compartilhadas, como as contribuições sociais, por exemplo.

Essas questões passaram a ser muito evidentes a partir do final do ano de 2008, quando o Governo
brasileiro começa a dispor do IPI e do seu caráter extrafiscal para fazer frente à crise econômica
mundial, no intuito de manter aquecido o mercado de consumo e evitar o desemprego em massa. Tal
medida iniciou-se apenas como uma política momentânea de manutenção da atividade econômica
no país, passando-se, posteriormente, a uma política econômica perene, como será visto adiante.

A primeira medida nesse sentido foi tomada em 12/2008, quando decidiu-se por meio do Dec.
6.687/2008, que alterou a tabela TIPI para zerar a alíquota do IPI para carros de até 1.000
cilindradas. Já em 2009, com o agravamento da crise e com a necessidade de manter o mercado
econômico aquecido, o Dec. 6.825/20099 alterou as alíquotas de IPI da chamada linha branca,
englobando eletrodomésticos como geladeira, fogões e etc., alguns com a alíquota zerada e outros
apenas com redução.

Todas essas medidas levaram a uma queda nos repasses do FPE aos Estados, sendo que ao longo
de todo este período, várias foram as revisões orçamentárias unilaterais feitas pela União.

Apenas para ilustrar a questão, tomemos como base os dados da Secretaria do Tesouro Nacional –
STN, na seção de Transferências Constitucionais e Legais, do ano de 2009, primeiro ano das
desonerações de IPI: Em janeiro de 2009, os repasses a título de FPE foram 8,8% menores do que
os repasses referentes a dezembro de 2008. Em fevereiro de 2009, 6,8% menores do que em janeiro
de 2009; Em março de 2009, 20,1% menores do que em fevereiro de 2009; Em abril de 2009, foram
realizados 19% a mais que em março de 2009, entretanto, 9,2% menos do que no mesmo período
do ano de 2008, e 3% a menos do que estimado para abril de 2009; Em maio de 2009 foram
realizados 19% a mais do que no mês de abril de 2009, contudo, no acumulado, representando uma
queda de 5,5% em relação ao período de janeiro a maio de 2008; Em junho de 2009 foi realizado
13,7% a menos que em maio de 2009 e 2,7% a menos do que o prospectado para o referido mês;
Em julho de 2009 foi realizado 23,3% a menos do que em junho de 2009 e 2,3% a menos do que o
prospectado para o período, representando uma variação negativa de 12,8% em relação a julho de
2008; Já em agosto de 2009, foi realizado 16,3% a mais do que em julho de 2009, entretanto, 4,3% a
menos do que o montante prospectado para o período, representando uma variação negativa de
17,% em relação a agosto de 2008; Em setembro de 2009, foi realizado 11,5% a menos que no mês
de agosto de 2009, representando 0,5% a menos o que o prospectado para o período e uma
variação negativa de 16,6% em relação ao mesmo mês do ano anterior; Em outubro de 2009, foi
realizado 15% a mais do que no mês de setembro de 2009, representando uma variação positiva de
0,9% em relação ao mês de outubro de 2008, entretanto, ainda com um acúmulo negativo de 7% em
relação ao período de janeiro a outubro de 2008; Já em novembro de 2009, foi realizado 25% a mais
do que em outubro de 2009, entretanto, 20% a menos do que estava prospectado para o referido
mês, representando uma variação negativa de 0,6% em relação ao mês de novembro de 2008 e; por
fim, em dezembro de 2009, foi realizado 7,8% a mais do que novembro de 2009, representando uma
variação positiva de 1,8% em relação ao mês de dezembro de 2008, superando em quase 8% a
expectativa para o período.

Ainda de acordo com os dados do Tesouro Nacional, ilustrando essa forte tendência de queda na
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 O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do
planejamento orçamentário:

arrecadação e de frustração das expectativas dos Estados-membros nas receitas transferidas de

FPE, é possível verificar especificamente nas previsões orçamentárias da União o planejamento
inicial de repasses a todos os Estados em decorrência do FPE e as posteriores revisões unilaterais
nestas transferências.

No ano de 2012, a Lei Orçamentária Anual (Lei Federal 12.595, de 19.01.2012) previu o montante de
R$ 56.145.317.285 para o referido exercício. Nos meses de Fevereiro (Dec. 7.680, de 17.02.2012),
Março (Dec. 7.707, de 29.03.2012), Maio (Dec. 7.740, de 30.05.2012), Agosto (Dec. 7.781, de
01.08.2012), Setembro (Dec. 7.814, de 28.09.2012) e Novembro (Dec. 7.847/2012, de 23.11.2012) o
Governo Federal reestima o repasse, que chega, ao final no patamar de R$ 50.451.384.000, sendo
efetivamente realizado o montante de R$ 49.564.485.811, representando uma variação negativa no
patamar de 11,73% na previsão da Lei Orçamentária

No ano de 2013, a Lei Orçamentária Anual (Lei Federal 12.798, de 04.04.2013) previu o montante de
R$ 59.135.458.126 para o referido exercício. Nos meses de Maio (Dec. 7.995, de 02.05.2013 e Dec.
8.021, de 29.05.2013), Julho (Dec. 8.062, de 29.07.2013), Setembro (Dec. 8.111, de 30.09.2013) e
Novembro (Dec. 8.143, de 22.11.2013) o Governo Federal reestima o repas-se, que chega, ao final
no patamar de R$ 53.886.396.000, sendo efetivamente realizado o montante de R$ 53.304.168.306,
representando uma variação negativa no patamar de 9,87% na previsão da Lei Orçamentária

Já no ano de 2014, a Lei Orçamentária Anual (Lei Federal 12.952, de 20.01.2014) previu o montante
de R$ 63.679.930.949 para o referido exercício. Nos meses de fevereiro (Dec. 8.197, de
20.02.2014), março (Dec. 8.216, de 28.03.2014), maio (Dec. 8.261, de 30.05.2014), julho (Dec.
8.290, de 30.07.2014), setembro (Dec. 8.320, de 30.09.2014) e novembro (Dec. 8.367, de
28.11.2014) o Governo Federal reestima o repasse, que chega, ao final no patamar de R$
58.180.892.000, representando uma variação negativa de 8,64% em relação ao inicialmente previsto.

Desde 2008 até o início de 2015, então, a política de redução de IPI vem sendo o carro-chefe da
condução de política econômica do governo federal para manter aquecido o mercado, garantindo os
postos de trabalho e o consumo. Outrossim, é importante ressaltar que o final deste ciclo de
incentivos e isenções ocorre em um momento em que as contas públicas obtiveram o pior resultado
desde que começaram a serem apuradas em série histórica – em 2002 –, sendo que o retorno aos
patamares normais do referido imposto se dará no sentido de fazer frente ao déficit primário apurado
pelo Governo Federal, e não, como se deveria esperar, em respeito ao pacto federativo.

Ao se chegar neste ponto, importa observar algumas questões que bem amoldam as disparidades
existentes entre a autonomia conferida aos Estados-membros e à União. Para conceder benefícios
fiscais, quaisquer que sejam, os Estados, necessariamente, devem levar suas propostas de
incentivos ao Confaz,10 onde a deliberação deverá ser unânime, conforme disposição da LC
24/1975,11 evitando-se assim a guerra fiscal.

No que tange à União, mesmo ao dispor sobre um imposto que influencia de forma determinante o
federalismo brasileiro, dado que o produto de sua arrecadação é dividido entre os Estados por meio
do FPE, não há necessidade de, sequer, ouvir os afetados pela decisão ou mesmo a obrigatoriedade
de, ao renunciar receitas, prever os meios necessários para a recomposição do patrimônio alheio
renunciado.

Prostram-se, então, os Estados à vontade soberana da União, em flagrante afronta aos pressupostos
federativos insculpidos na Constituição Federal, mormente no que se refere ao caráter solidário ou
cooperativo de nosso federalismo. Nesse sentido, fica claro perceber a desproporcionalidade do
federalismo fiscal brasileiro e a unilateralidade com o qual é conduzido pela União, em detrimento
dos demais entes subnacionais.

5. Conclusão

A proposição inicial deste trabalho era a de investigar como o nosso federalismo afetava o
planejamento orçamentário no Brasil e como as receitas do FPE podem ser influenciadas por ele.
Após enfrentar vários aspectos sobre o federalismo brasileiro e sobre a importância e necessidade
de planejamento, percebe-se que, sob várias perspectivas, os referidos elementos são essenciais
para a existência pacífica das esferas autônomas de poder na federação brasileira.

O federalismo enquanto forma de organização do Estado e o federalismo fiscal enquanto elemento

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 O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do
planejamento orçamentário:

essencial de descentralização, têm no orçamento, na qualidade de instrumento essencial de

planejamento, o ponto de toque na ligação das necessidades locais com as políticas globais, uma
arena democrática e participativa de deliberação em prol da destinação de recursos à execução de
políticas públicas, bem como da fiscalização da utilização dos mesmos.

Não obstante, ao longo do trabalho, transpareceu a forma unilateral pela qual conduz-se o
federalismo no Brasil a rogo da União, subjugando os demais entes subnacionais ao passo em que
se retira sua capacidade de autonomia na medida em que permitem-se deliberações unilaterais
sobre as receitas transferidas, como percebido no caso do IPI, base para a composição do FPE.

Demonstrou-se concretamente, como a condução da política fiscal pela União vem prejudicando os
Estados-membros ao passo em que se vislumbra uma constante queda na arrecadação do referido
imposto federal, diante das constantes desonerações e renúncias feitas por aquela, sem qualquer
cuidado prévio na oitiva ou recomposição patrimonial destes.

No plano orçamentário, ficou evidente o efeito cascata negativo provocado pelas medidas de
renúncia de receitas unilaterais tomadas pela União, haja vista que como os Estados-membros
utilizam-se das previsões orçamentárias da União para a composição de suas prioridades, gastos e,
em última instância, para a eleição de políticas públicas, a frustração na arrecadação federal gera um
transtorno aos Estados, que devem sistematicamente contingenciar seus gastos, frustrando as
expectativas do cidadão na prestação de serviços públicos e garantia de direitos fundamentais.

Na perspectiva federalista, outrossim, verifica-se que em termos de federalismo fiscal, há uma

premente necessidade de amadurecimento do sistema de compartilhamento constitucional das
receitas tributárias, primeiro porque se quer alcançar a finalidade de desenvolvimento regional e de
redistribuição de riquezas entre as regiões do país por meio de impostos com caráter extrafiscal,
como é o caso do IPI, o que parece ser um contrassenso dada a sua finalidade indutora em prejuízo
de uma finalidade arrecadatória. Há que se considerar que, insistindo nessa forma de redistribuição,
não há qualquer previsão de um sistema de equilíbrio através do qual os Estados possam contar
com um mecanismo de compensação, no caso de eventuais perdas de receitas, utilizando-se, por
exemplo, as bases tributárias não compartilhadas.

Percebe-se, através destes elementos, que o nosso federalismo pode ser caracterizado como
pseudocooperativo diante da evidente atuação centralizadora da União, que preserva a
unilateralidade decisória no campo coletivo em detrimento da autonomia dos entes federados,
utilizando-se do ambiente fiscal e orçamentário de forma a frustrar as expectativas de receitas dos
demais componentes da federação, desrespeitando a juridicidade do planejamento orçamentário e
legítima expectativa que dele emana, em flagrante prejuízo ao pacto federativo cuja afronta,
representa sua própria negação.

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1 “Art. 159. A União entregará: I – do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos
de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, 49% (quarenta e nove por cento), na
seguinte forma: a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal (…).”

2 Estabelece normas sobre o cálculo, a entrega e o controle das liberações dos recursos dos Fundos
de Participação e dá outras providências.

3 Altera a LC 62, de 28.12.1989, a Lei 5.172, de 25.10.1966 (CTN), e a Lei 8.443, de 16.07.1992 (Lei
Orgânica do TCU), para dispor sobre os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal (FPE); e revoga dispositivos da Lei 5.172, de 25.10.1966.

4 Estabelece o fator representativo do inverso da renda per capita.

5 “Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as

diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.”

6 “Art. 3.º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: (…) II – garantir o
desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; (…).”

7 À guisa de exemplificação, pode-se citar o limite estipulado para os gastos com despesa de
pessoal, com base no art. 18 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que deve ser calculado com
mediante percentual a ser aplicado nos termos do art. 19 do referido diploma legal, considerando-se
como parâmetro do gasto a Receita Corrente Líquida – RCL, da qual as transferências do FPE
fazem parte.

8 “Art. 150 – Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios (…)
III – cobrar tributos: (…)

b) no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou; (…)

§ 1.º – A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e
V; e 154, II; e a vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II,
III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos nos arts. 155, III, e 156, I.”

9 O dispositivo citado foi revogado pelo Dec. 6.890/2009, o qual foi revogado pelo Dec. 7.394/2010,
revogado pelo Dec. 7.660/2011.

10 “Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre: (…) XII – cabe à lei
complementar: (…) g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal,
isenções, incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.”

11 “Art. 2.º – Os convênios a que alude o art. 1.º, serão celebrados em reuniões para as quais
tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência
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 O federalismo cooperativo brasileiro e o problema do
planejamento orçamentário:

de representantes do Governo federal. § 2.º – A concessão de benefícios dependerá sempre de

decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de
aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.”

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