O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: direitos, benefícios e desafios

Este livro contempla o re-
sultado parcial das pesquisas

levadas a cabo no âmbito do
projeto “A dimensão público e
privada da integração: os impac-
tos do Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL na agenda do blo-
co e na vida dos cidadãos merco-
sulinos”, coordenado pela Profa.
Dra. Luciane Klein Vieira, e for-
ma parte das atividades previstas
pelo Programa de Pós-Gradua-
ção em Direito da Universidade
do Vale do Rio dos Sinos (Uni-
sinos), financiadas pelo Proex/
Auxpe 0737/2020.
O ESTATUTO DA CIDADANIA
DO MERCOSUL
UNIVERSIDADE DO VALE DO RIO DOS SINOS – UNISINOS
Reitor
Prof. Dr. Pe. Sergio Eduardo Mariucci, S. J.
Vice-reitor
Prof. Dr. Artur Eugênio Jacobus
Pró-Reitor Acadêmico e de Relações Internacionais
Prof. Dr. Guilherme Trez
Diretora da Unidade de Pesquisa e Pós-Graduação
Prof.ª Dr.ª Maura Corcini Lopes
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito
Prof. Dr. Anderson Vichinkeski Teixeira
COMITÊ CIENTÍFICO
Ana Maria Vernetti
Universidad Nacional de Mar del Plata, Argentina
Claudia Madrid Martínez
Universidad Autónoma Latinoamericana, Colômbia
Gabriela Teresita Mastaglia
Universidad Católica Argentina, Argentina
Jânia Maria Lopes Saldanha
Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Brasil
Joséli Fiorin Gomes
Universidade Federal de Santa Maria, Brasil
Leila Devia
Universidad de Buenos Aires, Argentina
Wagner Menezes
Universidade de São Paulo, Brasil
EDITORA CASA LEIRIA – CONSELHO EDITORIAL
Ana Carolina Einsfeld Mattos (UFRGS)
Ana Patrícia Sá Martins (Uema)
Antônia Sueli da Silva Gomes Temóteo (UERN)
Glícia Marili Azevedo de Medeiros Tinoco (UFRN)
Haide Maria Hupffer (Feevale)
Isabel Cristina Arendt (Unisinos)
José Ivo Follmann (Unisinos)
Luciana Paulo Gomes (Unisinos)
Luiz Felipe Barboza Lacerda (Unicap)
Márcia Cristina Furtado Ecoten (Unisinos)
Rosangela Fritsch (Unisinos)
Tiago Luís Gil (UnB)
CASA LEIRIA
Rua do Parque, 470
93020-270 São Leopoldo-RS Brasil
casaleiria@casaleiria.com.br
LUCIANE KLEIN VIEIRA
SANDRA C. NEGRO
ORGANIZADORAS
O ESTATUTO DA CIDADANIA
DO MERCOSUL
CASA LEIRIA
São Leopoldo-RS
2023
O ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
Editoração: Casa Leiria
Revisão: Luciane Klein Vieira e Sandra C. Negro
Os textos e as imagens são de responsabilidade de seus autores.
Financiamento: Capes
Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
Este livro foi realizado com o apoio do Proex-Auxpe 0737/2020.
Imagem da capa cedida pela autora.
Angélica Patiño, Argentina.
“Ser... Sur”, 2023.
Colagem e aquarela.
Acervo particular.
Ficha catalográfica
E79 Estatuto da Cidadania do MERCOSUL [recurso eletrônico] /

Organização Luciane Klein Vieira, Sandra C. Negro;
Programa de Pós-graduação em Direito, Universidade do
Vale do Rio dos Sinos. – São Leopoldo: Casa Leiria, 2023.
Disponível em:<http://www.guaritadigital.com.br/casaleiria/
acervo/direito/estatutocidadania/index.html >
ISBN 978-85-9509-078-1
Edição bilíngue português/espanhol.
1. Direitos humanos – Relações econômicas

internacionais – MERCOSUL. 2. MERCOSUL – Direitos
e deveres dos cidadãos. 3. Cidadania – MERCOSUL. I.
Vieira, Luciane Klein (Org.). II. Negro, Sandra C. (Org.).
III. Universidade do Vale do Rio dos Sinos. IV. Programa
de Pós-graduação em Direito (Unisinos).
CDU 342.7:339.923
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

Bibliotecária: Carla Inês Costa dos Santos – CRB 10/973
Una ciudadanía informada es el único
depositario verdadero de la voluntad pública.
Thomas Jefferson
8 O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
SUMÁRIO
13 Apresentação da obra
Luciane Klein Vieira
Sandra C. Negro
17 Presentación de la obra
Sandra C. Negro
21 Hacia la ciudadanía del MERCOSUR
Roberto Ruiz Díaz Labrano
CIRCULAÇÃO DE PESSOAS
CIRCULACIÓN DE PERSONAS
67 La libre circulación como derecho fundamental para la
ciudadanía común: aportes para el MERCOSUR
Jamile Bergamaschine Mata Diz
Liliana Bertoni
91 Desafios da implementação da cidadania do MERCOSUL: da
necessidade de se garantir a livre circulação de pessoas – o
vislumbrar do futuro intra bloco
Augusto Jaeger Junior
Tatiana Bruhn Parmeggiani Gomes
109 Cidadania no MERCOSUL e as necessidades socialmente
percebidas da população
Luís Renato Vedovato
INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA
INTEGRACIÓN FRONTERIZA
127 Cidadania pela integração fronteiriça: possibilidades do
controle integrado e das localidades fronteiriças vinculadas
Gustavo Oliveira Vieira
141 La integración fronteriza del MERCOSUR: experiencias
argentinas en los Comités de Integración Fronteriza y en
las Áreas de Control Integrado, conducentes a la puesta
en marcha del Acuerdo sobre Localidades Fronterizas
Vinculadas
Carlos Javier Ramírez
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 9
COOPERAÇÃO JUDICIAL E CONSULAR

COOPERACIÓN JUDICIAL Y CONSULAR
165 La cooperación judicial y consular en el Estatuto del
Ciudadano del MERCOSUR
Luciana B. Scotti
TRABALHO E EMPREGO
TRABAJO Y EMPLEO
203 O Estatuto da Cidadania e o Direito do Trabalho no
MERCOSUL
Aline Graziela Bald Webers
221 Necessárias reflexões sobre trabalho e emprego decentes no
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e na Agenda 2030 da
ONU
Raquel Von Hohendorff
SEGURIDADE SOCIAL
SEGURIDAD SOCIAL
249 A seguridade social à luz da dimensão social e cidadã do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
Marcia Fernanda da Cruz Ricardo Johann
271 La protección de la seguridad social en el Estatuto de
la Ciudadanía del MERCOSUR: el Acuerdo Multilateral de
Seguridad Social del MERCOSUR
Marcos Nelio Mollar
EDUCAÇÃO
EDUCACIÓN
293 Consideraciones institucionales y jurídicas sobre el Sector
Educativo del MERCOSUR como generador de derechos y
beneficios
María Liliana Herrera Albrieu
315 A modernidade líquida e os desafios da educação frente ao
Wilson Engelmann
Gabriele dos Anjos Schmitz
10 O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
TRANSPORTE
345 Integrando caminhos: o transporte no Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL
Victória Maria Frainer
359 Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e a sua implementação
no Brasil em matéria de transporte
Fernando Pedro Meinero
COMUNICAÇÕES
COMUNICACIONES
389 Direitos e benefícios em matéria de comunicações no
Nathália Kovalski Cabral
405 As orientações do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL para
a Eliminação da Cobrança de Roaming Internacional
Carolina Jardim Rangel
DEFESA DO CONSUMIDOR
DEFENSA DEL CONSUMIDOR
431 Los derechos de las y los consumidores en el Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR
Sergio Sebastián Barocelli
447 Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: um divisor de águas
no que tange à proteção do consumidor?
Tatiana Cardoso Squeff
DIREITOS POLÍTICOS E ACESSO DO CIDADÃO

AOS ÓRGÃOS DO MERCOSUL
DERECHOS POLÍTICOS Y ACCESO DEL CIUDADANO
A LOS ÓRGANOS DEL MERCOSUR
477 Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: desafios para os
direitos políticos e acesso dos cidadãos aos órgãos do
bloco
Lucas Ribeiro Mesquita
Caroline Rodrigues Carlos
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 11
503 Hacia una efectiva ciudadanía multinivel en el MERCOSUR

Alejandra P. Díaz
Sandra C. Negro
523 Democracia por vir e digitalização: considerações sobre os
direitos políticos e de acesso no Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL
Guilherme Peroni Lampert
APRESENTAÇÃO DA OBRA
Sandra C. Negro
O objetivo desta obra é oferecer uma compilação dos estudos e
dos resultados de pesquisa de autoria de acadêmicos dos Estados Partes
do MERCOSUL, referentes à construção do conceito de cidadania no
processo de integração sub-regional, particularmente à luz dos eixos te-
máticos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. Nesse ínterim, a
obra se insere no âmbito do projeto de pesquisa intitulado “A dimensão
público e privada da integração: os impactos do Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos cidadãos mercosuli-
nos” (01/07/2021 – 31/07/2025), coordenado pela Profa. Dra. Luciane
Klein Vieira, e forma parte das atividades previstas pelo Programa de
Pós-Graduação em Direito da Universidade do Vale do Rio dos Sinos
(Unisinos), financiadas pelo Proex/Auxpe 0737/2020. Adicionalmente,
destaca-se que vários dos autores e autoras que colaboraram na obra
são membros internos e externos do projeto e também integrantes do
Grupo de Pesquisa CNPq “Direito e Integração Regional”, coordenado
pela professora referida.
Nos capítulos do livro, faz-se uma reflexão com recorte temporal
nos últimos anos a partir da apresentação do Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL – coincidindo com a reunião virtual dos Presidentes para
comemorar o 30º aniversário do Tratado de Assunção (1991-2021) -,
sobre a criação, o alcance e as dificuldades para a implementação da
“noção de cidadania” no processo de integração regional.
As contribuições de caráter descritivo e, por sua vez, reflexivo, per-
mitem a cada leitor informar-se a respeito das alternativas vinculadas a
cada eixo temático previsto no Estatuto referido. Cada capítulo repre-
senta uma chave que abre as portas para a observação do funcionamen-
to da estrutura orgânica, dos antecedentes, dos argumentos favoráveis e
das fragilidades existentes na normativa mercosulina.
13
14 Luciane Klein Vieira e Sandra C. Negro
Cada autor redigiu sua contribuição em português ou espanhol –

segundo a sua preferência – mas em todos os casos, os textos foram pre-
cedidos de um resumo e palavras-chave, em português, espanhol e inglês.
A obra está organizada com um capítulo inicial referente ao Esta-
tuto, sendo que os sucessivos estão ordenados de acordo com os eixos
temáticos do documento mencionado.
Em primeiro lugar, Roberto Ruiz Díaz Labrano retrata como foi
abordado o tema da cidadania nas Constituições dos Estados Partes e
nos processos de integração, em particular, na União Europeia. Poste-
riormente, no caso do MERCOSUL, destaca os avanços rumo à con-
cretização do Estatuto – detalhando as normas jurídicas mais signifi-
cativas – a partir da adoção da Decisão nº 64/2010, através da qual o
bloco decidiu promover progressivamente um Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL que recopilasse direitos e benefícios em favor dos na-
cionais e residentes dos Estados Partes. Concentra-se na apresentação
de cada eixo temático para concluir destacando quais são as limitações e
potencialidades do Estatuto, quando refere que “(...) deve ser um acor-
do regional que se estabeleça sobre a base de um pacto político regional
dos Estados Partes que introduza uma nova visão de cidadão, calcada na
igualdade de tratamento e no respeito dos direitos humanos ou direitos
fundamentais, que permita fortalecer a consciência e a responsabilidade
cidadã nacional e regional.”
A seguir, com relação ao eixo temático “Circulação de pessoas”
estão três trabalhos cujos autores são, respectivamente, Liliana Berto-
ni e Jamile Bergamaschine Mata Diz; Augusto Jaeger Júnior e Tatiana
Bruhn Parmeggiani Gomes; e Luís Renato Vedovato. Neles se pondera
sobre a livre circulação de pessoas como aporte fundamental à cida-
dania comum, revisa-se o significado e a evolução desta liberdade na
experiência europeia e mercosulina e se examina o tema levando em
consideração as necessidades da população.
Posteriormente, para apresentar o eixo da “Integração Fronteiriça”
há contribuições de Gustavo Oliveira Vieira e Carlos Javier Ramírez, os
quais analisam o trabalho dos comitês de integração fronteiriça, o con-
trole integrado e as áreas de localidades fronteiriças vinculadas.
Sucessivamente, o capítulo de Luciana Scotti versa sobre “Coo-
peração Judicial e Consular”, dando destaque aos direitos e benefícios
em favor dos cidadãos e residentes dos Estados Partes do bloco, con-
templados na normativa vigente, tais como o livre acesso à jurisdição, o
Apresentação da obra 15
benefício de litigar sem gastos e a assistência jurídica gratuita. Conclui

que além dos direitos enunciados, existem outros benefícios derivados
de fontes convencionais do processo de integração dos quais gozam os
cidadãos.
No pertinente ao eixo temático “Trabalho e Emprego” estão in-
cluídos os trabalhos de Aline Graziela Bald Webers e Raquel von
Hohendorff, os quais evidenciam a importância da regulação das opor-
tunidades de emprego e da regulação trabalhista não somente à luz da
normativa regional, mas também com relação ao previsto na Agenda
2030 das Nações Unidas.
Complementarmente, no que concerne à “Seguridade Social”, as
contribuições são de Márcia Fernanda da Cruz Ricardo Johann e Mar-
cos Nelio Mollar, que analisam as diferenças entre os Estados Partes e a
superação através do Acordo sobre Seguridade Social em consonância
com a regulação internacional.
O eixo relativo à “Educação” é analisado através de dois textos, um
de Wilson Engelmann e Gabriele dos Anjos Schmitz e o outro de María
Liliana Herrera Albrieu. Ambos descrevem o trabalho realizado pelos
órgãos do MERCOSUL na matéria e indicam as respostas alcançadas
nos distintos níveis educacionais.
Por sua vez, o eixo temático dedicado ao “Transporte” conta com
as contribuições de Victória Maria Frainer e Fernando Meinero, que
apontam as dificuldades e os benefícios da posta em prática da regula-
ção na matéria.
Sobre a “Comunicação”, Nathália Kovalski Cabral e Luciane Klein
Vieira, acompanhada de Carolina Jardim Rangel, analisam esta matéria
de muita atualidade e que está em debate em vários cenários de inte-
gração regional no tocante aos direitos dos usuários e, em particular, às
orientações para a eliminação da cobrança do roaming internacional.
Na seção relativa ao eixo temático denominado “Defesa do Con-
sumidor” há duas contribuições de Sergio Sebastián Barocelli e Tatiana
Cardoso Squeff, nas quais se questiona acerca da proteção do consumi-
dor no MERCOSUL, no que toca à vigência e ao alcance dos direitos.
No último eixo denominado “Direitos políticos e acesso do cida-
dão aos órgãos do MERCOSUL” se encontram os trabalhos de Lucas
Ribeiro Mesquita e Carolina Rodrigues Carlos; Alejandra Díaz e San-
dra Negro; e Guilherme Peroni Lampert, nos quais são examinados os
desafios para a garantia dos direitos políticos no MERCOSUL, o acesso
15
16 Luciane Klein Vieira e Sandra C. Negro
aos órgãos do bloco, a noção de “cidadania multinível” e a constru-

ção de um acesso facilitado através da digitalização, criando-se maiores
oportunidades para a democracia no âmbito mercosulino.
Esta obra reflete um árduo esforço de pesquisa e de dedicação per-
manente à integração regional por parte dos autores dos capítulos, aos
quais agradecemos por terem feito possível a concretização deste proje-
to. Não poderíamos encerrar esta apresentação sem igualmente agrade-
cer pelo inestimável apoio do Prof. Dr. Anderson Vichinkeski Teixeira,
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Direito da Unisinos.
A partir do âmbito acadêmico da Argentina e do Brasil, renovamos
o compromisso de continuar incentivando os estudos de professores
e alunos, de graduação e pós-graduação, que abordem temáticas rele-
vantes, atuais e enriquecedoras para o debate ao redor da integração
regional, particularmente no que toca ao significado e às implicações da
cidadania do MERCOSUL.
Não obstante, o esforço maior reside em refletir, a partir do Estatu-
to, sobre o por vir da cidadania do MERCOSUL no século XXI.

Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos)
Sandra C. Negro
Universidad de Buenos Aires (UBA)
São Leopoldo/Buenos Aires, janeiro de 2023.

PRESENTACIÓN DE LA OBRA
Sandra C. Negro
El propósito de esta obra es ofrecer una compilación de estudios
y resultados de investigación de autoría de académicos de los Estados
Partes del MERCOSUR concernientes a la construcción del concepto
de ciudadanía en el ámbito del proceso de integración subregional, en
particular a la luz de los ejes temáticos del Estatuto de Ciudadanía del
MERCOSUR. Se inscribe en el marco del proyecto de investigación ti-
tulado “A dimensão público e privada da integração: os impactos do Es-
tatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos
cidadãos mercosulinos” (01/07/2021 - 31/07/2025), coordinado por
la Profesora Dra. Luciane Klein Vieira, y forma parte de las actividades
previstas por el Programa de Posgrado en Derecho de la Universidade
do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), financiadas por el Proex/Auxpe
0737/2020. Adicionalmente, se destaca que varios de los autores y au-
toras que colaboraron en la obra, son miembros internos y externos del
proyecto e integrantes del Grupo de Investigación CNPq “Derecho e
Integración Regional”, coordinado por la profesora referida.
En los capítulos del libro, se reflexiona en el marco temporal de los
últimos años a partir de la presentación del Estatuto de Ciudadanía del
MERCOSUR- en coincidencia con la reunión virtual de los Presidentes
para celebrar el 30° aniversario del Tratado de Asunción (1991-2021)-,
sobre la creación, el alcance y las dificultades en la puesta en marcha de
la “noción de ciudadanía” en el proceso de integración regional.
Las contribuciones de carácter descriptivo y a la vez, reflexivo per-
miten a cada lector informarse de las alternativas que conlleva cada eje
temático previsto en el mencionado Estatuto. Cada capítulo oficia de
llave que abre la puerta para observar el funcionamiento de la estructura
orgánica analizando los antecedentes, argumentos favorables y debilida-
des existentes en la normativa mercosureña.
17
18 Luciane Klein Vieira y Sandra C. Negro
Asimismo, cada autor ha redactado en portugués o en español- se-

gún su preferencia- pero en todos los casos, precedidos de una síntesis y
de las palabras claves, en portugués, español e inglés.
La obra se encuentra organizada en un capítulo inicial referido al
Estatuto y los sucesivos ordenados según los ejes temáticos del mismo.
En primer lugar, Roberto Ruiz Díaz Labrano considera cómo ha
sido abordado el tema de la Ciudadanía en las Constituciones de los Es-
tados Partes y en los procesos de integración, en particular en la Unión
Europea. Posteriormente, en el caso del MERCOSUR, señala los avan-
ces hacia la concreción del Estatuto - detallando las normas jurídicas
más significativas - a partir de la adopción de la Decisión nº 64/2010,
a través de la cual se decidió impulsar progresivamente un Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR que compilara derechos y beneficios en
favor de los nacionales y residentes de los Estados Partes. Se detiene en
la presentación de cada eje temático para concluir afirmando las limi-
taciones y potencialidades del Estatuto al referir que “(…) debe ser un
acuerdo regional que se asiente sobre un pacto político regional de los
Estados Partes que introduzca una nueva visión del ciudadano, sobre
bases como la igualdad de trato y respeto de los derechos humanos o
derechos fundamentales, que permita fortalecer la conciencia y respon-
sabilidad ciudadana nacional y regional”.
Luego, en torno al eje temático “Circulación de personas” se en-
cuentran tres trabajos de autoría respectivamente, de Liliana Bertoni y
Jamile Bergamaschine Mata Diz, de Augusto Jaeger Júnior y Tatiana
Bruhn Parmeggiani Gomes y el tercero, de Luís Renato Vedovato. En
los mismos se pondera la libre circulación de personas como aporte
fundamental a la ciudadanía común, se revisa el significado y evolución
de esta libertad en la experiencia europea y mercosureña y a su vez,
se examina tomando en consideración las necesidades percibidas de la
población.
Posteriormente, para apreciar el eje de “Integración Fronteriza”
hay sendas contribuciones de Gustavo Oliveira Vieira y Carlos Javier
Ramírez, analizándose la labor de los comités de integración fronteriza,
el control integrado y las áreas de localidades fronterizas vinculadas.
Sucesivamente, el trabajo de Luciana Scotti versa sobre “La Coo-
peración Judicial y Consular”, poniendo énfasis en los derechos y bene-
ficios en favor de los ciudadanos y residentes de los Estados Partes del
bloque, contemplados en la normativa vigente, así por ejemplo el libre
Presentación de la obra 19
acceso a la jurisdicción, el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia

jurídica gratuita. Concluye que además de los derechos enunciados,
existen otros beneficios derivados de fuentes convencionales del proceso
de integración de los que gozan los ciudadanos.
Con referencia al eje temático “Trabajo y Empleo”, se incluyen
dos trabajos de Aline Graziela Bald Webers y Raquel von Hohendorff,
señalándose la importancia de la regulación de las oportunidades de
empleo y de la regulación laboral no sólo a la luz de la normativa re-
gional sino en correspondencia con lo previsto en la Agenda 2030 de
Naciones Unidas.
En perspectiva complementaria, concerniente a “Seguridad So-
cial”, han escrito Marcia Fernanda da Cruz Ricardo Johann y Marcos
Nelio Mollar, deteniéndose en las diferencias entre los Estados Partes y
la superación a través del Acuerdo sobre Seguridad Social en consonan-
cia con la regulación internacional.
En cuanto al eje referido a “Educación” es analizado a través de
dos trabajos, uno de Wilson Engelmann y Gabriele dos Anjos Schmitz
y el otro, de autoría de María Liliana Herrera Albrieu. Ambos describen
la labor realizada por los órganos del MERCOSUR en la materia y las
respuestas alcanzadas en los distintos niveles educativos.
El eje temático dedicado al “Transporte” cuenta con dos textos, el
de Victória Maria Frainer y Fernando Meinero que puntualizan las difi-
cultades a la vez que los beneficios de poner en práctica una regulación
en esta materia.
En “Comunicaciones”, Nathalia Kovalski Cabral y Luciane Klein
Vieira y Carolina Jardim Rangel, analizan esta materia de mucha actua-
lidad y en debate a la vez, en varios escenarios de integración regional
en cuanto a los derechos de los usuarios y en particular, en el caso de las
orientaciones para la eliminación del cobro del roaming internacional.
En la sección correspondiente al eje temático denominado “De-
fensa del Consumidor” hay dos contribuciones de Sergio Sebastián Ba-
rocelli y Tatiana Cardoso Squeff, en ellas se indaga acerca de la protec-
ción del consumidor a nivel MERCOSUR, en cuanto a la vigencia y
alcance de los derechos.
Al último eje denominado “Derechos políticos y acceso del ciu-
dadano a los órganos del MERCOSUR” corresponden los trabajos de
Lucas Ribeiro Mesquita y Carolina Rodrigues Carlos, el de Alejandra
Díaz y Sandra Negro y el de Guilherme Peroni Lampert examinándose
20 Luciane Klein Vieira y Sandra C. Negro
los desafíos que propone garantizar los derechos políticos a nivel MER-
COSUR y el acceso a los órganos del bloque, la noción de “ciudadanía
multinivel” y la construcción de un mejor acceso facilitado a través de
la digitalización, creándose mayores oportunidades para la democracia
en el ámbito mercosureño.
Esta obra refleja un arduo esfuerzo investigativo y de dedicación per-
manente a la integración regional por parte de los autores de los capítu-
los a quienes agradecemos porque hicieron posible la concreción de este
proyecto. No podríamos cerrar esta presentación sin dejar de agradecer
por su inestimable apoyo al Profesor Dr. Anderson Vichinkeski Teixeira,
Coordinador del Programa de Posgrado en Derecho de Unisinos.
Desde los ámbitos académicos de Argentina y Brasil, renovamos el
compromiso de continuar alentando los estudios de docentes y alum-
nos, de grado y posgrado, que aborden temáticas relevantes, actuales
y enriquecedoras para el debate en torno a la integración regional, en
particular en cuanto al significado y a las implicancias de la ciudadanía
del MERCOSUR.
Con todo, el esfuerzo mayor reside en reflexionar, a partir del pre-
sente del Estatuto, sobre el devenir de la ciudadanía del MERCOSUR
en el siglo XXI.

Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos)
Sandra C. Negro
Universidad de Buenos Aires (UBA)
São Leopoldo/Buenos Aires, enero de 2023.

HACIA LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
RUMO À CIDADANIA DO MERCOSUL
TOWARDS MERCOSUR CITIZENSHIP
Roberto Ruiz Díaz Labrano1
Resumen: La idea de una ciudadanía regional sobre las nacionales o

que estaría en párelo a la misma, tiene un valor referencial para afian-
zar derechos que afectan al ciudadano en procesos de integración. El
Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR se propone a fortalecer la
conciencia ciudadana de pertenencia a la región y al proceso de integra-
ción, una respuesta a la necesidad de que el proceso adquiera una mayor
identidad a través de la aceptación y participación de los ciudadanos.
Un Estatuto debe constituir no sólo una declaración de derechos, debe
apuntar a ser un acuerdo regional que se asiente sobre un pacto político
para su efectividad y que introduzca una visión nueva sobre la ciuda-
danía, basado fundamentalmente en la igualdad de trato y respeto a los
derechos fundamentales.
Palabras clave: Integración; MERCOSUR; Estatuto de la Ciudadanía.
Resumo: A ideia de uma cidadania regional sobre as nacionais ou que
lhes seja paralela, tem um valor referencial para fortalecer os direitos
que afetam aos cidadãos nos processos de integração. O Estatuto da Ci-
dadania do MERCOSUL visa a fortalecer a consciência cidadã de per-
tencimento à região e ao processo de integração, respondendo à neces-
1 Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Asunción.

Profesor Titular de “Derecho Internacional Privado” y de “Derecho de la Integración” en la
citada Facultad. Es Profesor en la Maestría “Derecho de la integración y Derecho Internacio-
nal Privado de la Integración” de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires
(UBA). Miembro Fundador de la Academia Paraguaya de Derecho. Presidente del Instituto
Paraguayo de Derecho Internacional Privado. Ex miembro y Presidente del Tribunal Perma-
nente de Revisión del MERCOSUR. Miembro Honorario de la Asociación Americana de
Derecho Internacional Privado. E-mail: rdlabrano@rdlabrano.com.
21
22 Roberto Ruiz Díaz Labrano
sidade de o processo adquirir maior identidade por meio da aceitação

e participação dos cidadãos. Um Estatuto não deve constituir apenas
uma declaração de direitos, deve pretender ser um acordo regional que
se assente num pacto político para a sua eficácia e que introduza uma
nova visão de cidadania, baseada fundamentalmente na igualdade de
tratamento e no respeito pelos direitos.
Palavras-chave: Integração; MERCOSUL; Estatuto da Cidadania.
Abstract: The idea of a regional citizenship over the national ones or that
would be in parallel to it, has a referential value to strengthen rights that
affect the citizen in integration processes. The MERCOSUR Citizenship
Statute aims to strengthen citizen awareness of belonging to the region
and to the integration process, a response to the need for the process to
acquire a greater identity through the acceptance and participation of
citizens. A statute must constitute not only a declaration of rights, it must
aim to be a regional agreement that is based on a political pact for its ef-
fectiveness and that introduces a new vision of citizenship, fundamentally
based on equal treatment and respect for rights.
Keywords: Integration; MERCOSUR; Citizenship Statute.
1. La ciudadanía
La ciudadanía identifica la pertenencia de un individuo a un terri-
torio estatal, el reconocimiento de derechos y deberes, que representan
ser parte de una sociedad o comunidad organizada dentro de la cual el
ciudadano puede ejercer derechos conforme a las leyes y cumplir obli-
gaciones jurídicas, en la certeza que el Estado atenderá sus necesidades
vitales. El ciudadano participa de la vida pública en la sociedad.
Es ciudadano es acreedor de derechos que el Estado reconoce,
como los de carácter político como ejercer el sufragio, o social como el
acceso a servicios esenciales. Expresiones como conciencia ciudadana,
revelan que el individuo no debe ser un sujeto pasivo, sino activo en
la construcción y desarrollo de la sociedad en que vive, su pertenencia
debe reflejar su sentido de identidad en la sociedad.
La actividad ciudadanía se manifiesta en diversas dimensiones, el
compromiso político, que es mucho más que la sola habilitación para
ejercer derechos políticos, el ciudadano debe ser consciente del rol que
Hacia la ciudadanía del MERCOSUR 23
le compete frente al sistema político y la importancia de su participa-

ción en un sistema democrático.
El ámbito social de la ciudadanía no se refiere únicamente a lo que
el individuo puede esperar razonablemente del Estado como ciudada-
no, sino el sentido de compromiso que debe tener hacia la sociedad, su
solidaridad hacia los demás miembros de la sociedad.
Los derechos del ciudadano en su vida económica constituyen el
ámbito económico de la ciudadanía. Se manifiesta en las oportunidades
de trabajo, de cubrir sus necesidades básicas y poder acceder al mercado
de consumo, siendo sujeto activo de la vida económica.2
Otros ámbitos se agregan al sentido de pertenencia ciudadano, los
referidos al ámbito cultural que implican la conciencia de ser parte de
un patrimonio común, de una identidad cultural propia de la sociedad
en que vive, de su promoción y protección.
El concepto de ciudadanía ha traspuesto los reconocidos legalmen-
te por el Estado Nación. Las organizaciones estatales en procesos de
integración amplían el territorio y un sentido de pertenencia regional
y comunitario, es la convivencia de lo nacional con lo regional en un
mundo globalizado.
2. Constituciones Nacionales, Nacionalidad y Ciudadanía

La nacionalidad se identifica con el origen de la persona y su vincu-
lación con un determinado territorio3 por haber nacido en él o por otro
2 “En el Estado social y democrático de derecho para ser ciudadano no basta con que el
ordenamiento jurídico garantice al individuo la participación civil o política, es necesario
tener garantizado un status socio-económico mínimo que la haga fácticamente posible y
generalizada. Para ello, los derechos sociales han de pasar a formar parte del contenido
facultativo de la ciudadanía”. CORRAL, Benito Aláez Corral. Nacionalidad y ciudadania:
una aproximación histórico-funcional. Historia Constitucional, Madrid, n. 6, p. 29-76,
2005. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1254738.pdf. Acceso en:
15 enero 2023.
3 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 146 – DE LA NACIONALIDAD
NATURAL. Son de nacionalidad paraguaya natural: 1. las personas nacidas en el territorio
de la República; 2. los hijos de madre o padre paraguayo quienes, hallándose uno o ambos
al servicio de la República, nazcan en el extranjero; 3.los hijos de madre o padre paraguayo
nacidos en el extranjero, cuando aquellos se radiquen en la República en forma permanente,
y 4. los infantes de padres ignorados, recogidos en el territorio de la República. La formaliza-
ción del derecho consagrado en el inciso 3. se efectuará por simple declaración del interesado,
cuando éste sea mayor de dieciocho años. Si no los hubiese cumplido aún, la declaración de
su representante legal tendrá validez hasta dicha edad, quedando sujeta a ratificación por el
interesado.”
modo previsto de adquisición de la nacionalidad, como los nacidos en

el extranjero pero que por vínculos relacionados al territorio, son reco-
nocidos como nacionales por las Constituciones Nacionales, por vía del
derecho de opción o por el sistema constitucional del Estado de cuyo te-
rritorio se trata o por naturalización.4 La nacionalidad5 se encuentra con-
templada en todas las Constituciones Nacionales de los Estados Partes.
Sobre el concepto de nacionalidad, la Corte Internacional de Justi-
cia, órgano judicial de la Organización de las Naciones Unidas (ONU),
lo definió de la siguiente manera:
La nacionalidad es un vínculo jurídico basado en un hecho social de co-
nexión, en una efectiva solidaridad de existencia, de intereses y de senti-
mientos, unido a una reciprocidad de derechos y deberes. Puede decirse
que constituye la expresión jurídica del hecho de que el individuo al cual
se confiere, sea directamente por la ley, sea por un acto de autoridad, está,
de hecho, más estrechamente vinculado a la población del Estado que se
le ha conferido que a la de cualquier otro.6
La ciudadanía se refiere a un status jurídico para el reconocimiento

y el ejercicio de derechos estrechamente vinculado a la nacionalidad. La
ciudadanía implica los derechos que un nacional puede ejercer o le es
atribuido ejercer dentro del Estado; tiene diversas limitaciones como por
4 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 148 – DE LA NACIONALIDAD

POR NATURALIZACIÓN. Los extranjeros podrán obtener la nacionalidad paraguaya por
naturalización si reúnen los siguientes requisitos: 1. mayoría de edad: 2. radicación mínima
de tres años en territorio nacional; 3. ejercicio en el país de alguna profesión, oficio, ciencia,
arte o industria, y 4. buena conducta, definida en la ley.”
5 Constitución de la República Federativa del Brasil: “Art. 12. Son brasileños: I de origen:
a) los nacidos en la República Federativa del Brasil, aunque de padres extranjeros, siempre
que éstos no estén al servicio de su país; b) los nacidos en el extranjero de padre brasileño o
madre brasileña, siempre que cualquiera de ellos esté al servicio de la República Federativa
del Brasil; c) los nacidos en el extranjero de padre brasileño o madre brasileña, siempre que
sean registrados en la oficina brasileña competente o vengan a residir a la República Fede-
rativa del Brasil antes de la mayoría de edad y, alcanzada ésta, opten en cualquier momento
por la nacionalidad brasileña. II) naturalizados: a) los que, en la forma de la ley, adquieran la
nacionalidad brasileña exigiéndose a los originarios de países de lengua portuguesa residen-
cia sólo durante un año ininterrumpido e idoneidad moral; b) los extranjeros de cualquier
nacionalidad, residentes en la República Federativa del Brasil desde hace más de treinta años
ininterrumpidos y sin condena penal, siempre que soliciten la nacionalidad brasileña; 1. A los
portugueses con residencia permanente en el País les serán atribuidos los derechos inherentes
al brasileño de origen, si hubiese reciprocidad en favor de los brasileños, salvo en los casos
previstos en esta Constitución. 2. La ley no podrá establecer distinción entre brasileños de
origen y naturalizados, salvo en los casos previstos en esta Constitución.” (Traducción libre)
6 Sentencia de la CIJ, de 06.04.1955, asunto Nottebohm (Liechtenstein c. Guatemala), se-
gunda fase.
ejemplo el derecho al sufragio relacionado con la edad para su ejercicio.

La adquisición de la nacionalidad supone fundamentalmente conferir los
derechos de ciudadano para participar en la vida política del Estado.
La ciudadanía se vincula y está supeditada a la nacionalidad de
origen o por naturalización, de acuerdo al alcance previsto en las Cons-
tituciones Nacionales y las limitaciones que la misma imponga.7 De allí
que la adopción de otra nacionalidad, puede implicar la suspensión o la
pérdida de la ciudadanía.8
En algunas constituciones, como la de la República Oriental del
Uruguay, la expresión nacionalidad se encuentra en el Art. 81, disposi-
ción que también refiere a la ciudadanía, en los siguientes términos: “La
nacionalidad no se pierde ni aún por naturalizarse en otro país, bastando
simplemente, para recuperar el ejercicio de los derechos de ciudadanía,
avecinarse en la República e inscribirse en el Registro Cívico. La ciuda-
danía legal se pierde por cualquier otra forma de naturalización ulterior.”
La Constitución Uruguaya, en la Sección III – De la Ciudadanía y
del Sufragio, en su Capítulo I, Art. 73, expresa que “Los ciudadanos de
la República Oriental del Uruguay son naturales o legales” y especifica
en el Art. 74 que:
Ciudadanos naturales son todos los hombres y mujeres nacidos en cual-
quier punto del territorio de la República. Son también ciudadanos na-
turales los hijos de padre o madre orientales, cualquiera haya sido el lugar
de su nacimiento, por el hecho de avecinarse en el país e inscribirse en el
Registro Cívico.
Lo cierto es que en todas las constituciones la expresión ciudadanía

está referida al derecho que otorga la nacionalidad o la ley9 de derechos
7 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 152 – DE LA CIUDADANÍA. Son

ciudadanos: 1. toda persona de nacionalidad paraguaya natural, desde los dieciocho años de
edad, y 2. toda persona de nacionalidad paraguaya por naturalización, después de dos años
de haberla obtenido.”
8 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 153 – DE LA SUSPENSIÓN DEL
EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA Se suspende el ejercicio de la ciudadanía: 1. por la
adopción de otra nacionalidad, salvo reciprocidad internacional; 2. por incapacidad decla-
rada en juicio, que impida obrar libremente y con discernimiento, y 3. cuando la persona
se hallara cumpliendo condena judicial, con pena privativa de libertad. La suspensión de la
ciudadanía concluye al cesar legalmente la causa que la determina.”
9 Constitución de la República Oriental del Uruguay “Artículo 75. Tienen derecho a la ciu-
dadanía legal: A) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, con familia
constituida en la República, que poseyendo algún capital en giro o propiedad en el país,
o profesando alguna ciencia, arte o industria, tengan tres años de residencia habitual en la
República. B) Los hombres y las mujeres extranjeros de buena conducta, sin familia consti-
de naturaleza política, como por ejemplo el derecho al sufragio o a par-

ticipar en la vida pública del Estado y a los demás derechos que son
propios de la nacionalidad con las limitaciones que sean previstas por
situaciones especiales.
3. La ciudadanía en los procesos de integración

Una pregunta que surge al examinar la ciudadanía dentro de los
procesos de integración, es si la regional es diferente a la otorgada por
los Estados que forman parte del esquema de integración, también cuál
es la justificación por la cual los Estados Partes o Miembros crean una
ciudadanía en el bloque integrado.
Los procesos de integración tienen niveles diferentes de profundi-
dad según la cesión de competencias atribuidas a los órganos institu-
cionales y pueden variar en procesos si son de naturaleza interguberna-
mentales o de naturaleza comunitaria, por tanto el reconocimiento de
derechos políticos y de otra índole a los ciudadanos en el espacio inte-
grado depende del grado de autonomía que posean los órganos institu-
cionales y las posibilidades que brinda el marco jurídico de las fuentes
originarias para el otorgamiento de una ciudadanía regional.
Una cuestión es cierta, como la ciudadanía está ligada a la nacio-
nalidad, el reconocimiento de una ciudadanía dentro del bloque inte-
grado no puede contradecir ni limitar los derechos consagrados en los
ordenamientos constitucionales, pero si puede desarrollar sus institu-
ciones, fortalecerlas y hacer efectivo su reconocimiento.
En la Unión Europea, en algún momento se avanzó con firmeza
a transformar el proceso de integración a través de una Constitución
Europea,10 el proyecto que no prosperó, sin embargo, sentó diversas
pautas para reconocer con mayor profundidad derechos que se otorgan
tuida en la República, que tengan alguna de las cualidades del inciso anterior y cinco años de
residencia habitual en el país. C) Los hombres y las mujeres extranjeros que obtengan gracia
especial de la Asamblea General por servicios notables o méritos relevantes. La prueba de la
residencia deberá fundarse indispensablemente en instrumento público o privado de fecha
comprobada. Los derechos inherentes a la ciudadanía legal no podrán ser ejercidos por los
extranjeros comprendidos en los incisos A) y B) hasta tres años después del otorgamiento de
la respectiva carta. La existencia de cualesquiera de las causales de suspensión a que se refiere
el artículo 80, obstará al otorgamiento de la carta de ciudadanía.”
10 El Parlamento Europeo aprobó el Tratado Constitucional y recomienda encarecidamente
su ratificación. La Constitución explica la naturaleza y los objetivos de la Unión, refuerza su
eficacia y su papel en el mundo, mejora el control democrático y otorga más derechos a sus
ciudadanos. (Resolución del Parlamento Europeo de 12 de enero de 2005).
a los “ciudadanos europeos” y para fortalecer la conciencia de que la

“ciudadanía común” es parte esencial de la construcción comunitaria.
4. La ciudadanía en la Unión Europea

El Tratado de Maastricht, también conocido como Tratado de la
Unión Europea (TUE),11 es uno de los documentos fundacionales de
la creación de la Unión Europea y un pilar fundamental del proceso
de integración europeo, otorga una nueva dimensión política y jurídi-
ca a los tratados por entonces vigentes, como el Tratado Constitutivo
de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), el Tra-
tado Constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
(Euratom) y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica
Europea (CEE), tratados que apuntaban a una integración estricta-
mente económica.
El tratado encaminó a la Unión Europea hacia una política ex-
terior y monetaria comunes y la creación de un Banco Central para
el año 1999 así como para iniciar el camino hacia políticas comunes
de defensa, de ciudadanía y de protección del medio ambiente. La
creación de la Unión Europea por el Tratado de Maastricht de 1992 se
asumió como instrumento para “reforzar la protección de los derechos
e intereses de los nacionales de los Estados miembros” (art. 2 TFUE,
actual art. 9 TUE).
La ciudadanía de la Unión es creación del Tratado de la Unión
Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, según
su Artículo 2012 numeral 1: “Se crea una ciudadanía de la Unión. Será
ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un
Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía
nacional sin sustituirla.”
La normativa vincula directamente la ciudadanía a la nacionali-
dad, de modo que todo nacional de un Estado Miembro es ciudadano
de la Unión y en cuanto al alcance, no extingue ni modifica la ciudada-
nía de la que ya es titular, sino que agrega a la misma los derechos que
son reconocidos como ciudadano de la Unión, referidos en el numeral
11 El tratado de Maastricht fue firmado el 7 de febrero de 1992 en la ciudad holandesa de

Maastricht y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.
12 Antiguo artículo 17 TCE.
2: “Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están suje-

tos a los deberes establecidos en los Tratados”.
En ese sentido, Claudio di-Maio apunta que:
“Sin embargo, en rigor, no puede ser considerada una nueva categoría de na-
cionalidad, sustitutiva de las propias nacionalidades de los Estados miembros,
sino más bien un estatuto subsidiario y acumulativo en relación con las mis-
mas (arts. 20.1 TFUE y 9 TUE). Se superpone a la propia del Estado miem-
bro, no afectando en ningún momento a su eficacia jurídico-política. Lo cual
significa que los nacionales pueden beneficiarse, asimismo, de un conjunto
de derechos suplementarios en el marco jurídico de la UE, que configuran el
propio estatuto de la ciudadanía de la Unión (art. 20.2 TFUE). De este modo,
y desde una perspectiva político-jurídica, la UE parte básicamente de la vincu-
lación de la ciudadanía europea a la nacionalidad de sus Estados miembros”.13
Lo referente a la Ciudadanía de la Unión fue previsto en el artículo 8.1

del Tratado de Maastricht, conforme el cual: “Se crea una ciudadanía de la
Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionali-
dad de un Estado miembro. 2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares
de los derechos y sujetos de los deberes previstos en el presente Tratado.”
En cuanto a los derechos que se atribuyen, el Artículo 8 A dispuso
que:
1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho a circular y residir libremen-
te en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las limitaciones y
condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones adoptadas
para su aplicación.
2. El Consejo podrá adoptar disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de
los derechos contemplados en el apartado anterior. Salvo disposición en con-
trario del presente Tratado, se pronunciará por unanimidad a propuesta de la
Comisión y previo dictamen conforme del Parlamento Europeo.
El Artículo 8 B dispuso que:

1. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que
no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones mu-
nicipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones
que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de
las modalidades que el Consejo deberá adoptar antes del 31 de diciembre de
1994, por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta.
13 DI-MAIO, Claudio. La ciudadanía europea ante el reto de la unidad política: ¿mero estatuto
de libertades o motor para una sólida integración de la Unión Europea? Revista Derecho del
Estado, Universidad Externado de Colombia, n. 40, p. 181-208, 2018.
Las disposiciones fueron reproducidas en el Artículo 17 del Trata-

do de Ámsterdam.14 Además, en el Artículo 9 se dispuso que:
El apartado 1 del artículo 8 se sustituye por el texto siguiente: “1. Se crea
una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona
que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la
Unión será complementaria y no sustitutiva de la ciudadanía nacional.”
El apartado 2 del artículo 8 A se sustituye por el texto siguiente: “2. El
Consejo podrá adoptar disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de
los derechos contemplados en el apartado 1. Salvo disposición en contra-
rio del presente Tratado, decidirá con arreglo al procedimiento contem-
plado en el artículo 189 B. El Consejo se pronunciará por unanimidad
durante todo este procedimiento.”
En el artículo 8 D se añade el siguiente párrafo: “Todo ciudadano de la
Unión podrá dirigirse por escrito a cualquiera de las instituciones u orga-
nismos contemplados en el presente artículo o en el artículo 4 en una de
las lenguas mencionadas en el artículo 248 y recibir una contestación en
esa misma lengua.”
El Tratado que instituye una Constitución para Europa, que no

prosperó, contiene elementos interesantes para este estudio. En el Tí-
tulo I15 – De la Definición y los Objetivos de la Unión – en el Artículo
1, que se refiere a la creación de la Unión, indica que la Constitución
nace de la voluntad de los ciudadanos y de los Estados de Europa de
construir un futuro común. En el Artículo 316 se refiere a los objetivos
de la Unión, específicamente en el numeral 2: “La Unión ofrecerá a
sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras
interiores y un mercado único en el que la competencia sea libre y no
esté falseada.”
El Artículo 8 se ocupó de la Ciudadanía de la Unión, del siguiente
modo:
14 Tratado de Ámsterdam, firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 [Diario Oficial de

las Comunidades Europeas C340, de 10 de noviembre de 1997].
15 TÍTULO I DE LA DEFINICIÓN Y LOS OBJETIVOS DE LA UNIÓN. “Artículo 1
Creación de la Unión 1. La presente Constitución, que nace de la voluntad de los ciudada-
nos y de los Estados de Europa de construir un futuro común, crea la Unión Europea, a la
que los Estados miembros confieren competencias para alcanzar sus objetivos comunes. La
Unión coordinará las políticas de los Estados miembros encaminadas a lograr dichos objeti-
vos y ejercerá, de modo comunitario, las competencias que éstos le transfieran.”
16 Artículo 3: “Objetivos de la Unión 1. La finalidad de la Unión es promover la paz, sus
valores y el bienestar de sus pueblos. 2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de
libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores y un mercado único en el que la compe-
tencia sea libre y no esté falseada.”
1. Toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro po-

see la ciudadanía de la Unión, que se añade a la ciudadanía nacional sin
sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos y sujetos de
los deberes previstos en la Constitución. Tienen el derecho: – de circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros, – de sufragio
activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condi-
ciones que los nacionales de dicho Estado, – de acogerse, en el territorio
de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que
sean nacionales, a la protección de las autoridades diplomáticas y consula-
res de cualquier Estado miembro en las mismas condiciones que los nacio-
nales de dicho Estado, – de formular peticiones al Parlamento Europeo,
de recurrir al Defensor del Pueblo Europeo, así como de dirigirse a las
instituciones y organismos consultivos de la Unión en una de las lenguas
de la Constitución y de recibir una contestación en esa misma lengua.
Lo cierto es que la regulación actual, por medio del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea, no ha sufrido alteraciones esen-
ciales desde el Tratado de Maastricht, salvo la introducción de nuevos
derechos como la iniciativa ciudadana, prevista en el Artículo 14, pá-
rrafo primero del TFUE,17 y el poder de dirigirse a las instituciones,
órganos u organismos de la Unión en la propia lengua y a recibir con-
testación en dicha lengua, conforme el Artículo 24, párrafo cuarto del
TFUE.18
De acuerdo a lo expuesto, la ciudadanía de la Unión reconoce a
los ciudadanos los siguientes derechos: el de libre circulación y de resi-
dencia en todo el territorio de la UE (Artículos 20.2.a y 2119 TFUE);
17 El derecho de iniciativa se refiere a que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la

Unión, que sean nacionales de un número significativo de Estados miembros, podrá tomar
la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el marco de sus atribuciones, a que pre-
sente una propuesta adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren
un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación de los Tratados, y su regulación
secundaria a través del Reglamento (UE) y del Consejo. Reglamento (UE) n.° 211/2011
del Parlamento Europeo, de 16 de febrero de 2011, sobre la iniciativa ciudadana. [Diario
Oficial de la Unión Europea L65, 11 de marzo de 2011, 1-22].
18 Véase DI-MAIO, op. cit.
19 Artículo 21 (antiguo artículo 18 TCE): “1. Todo ciudadano de la Unión tendrá derecho
a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, con sujeción a las
limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su
aplicación. 2. Cuando una acción de la Unión resulte necesaria para alcanzar este objetivo,
y a menos que los Tratados hayan previsto los poderes de acción al respecto, el Parlamento
Europeo y el Consejo podrán adoptar, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario
disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio de los derechos contemplados en el apartado
el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento

Europeo y en las elecciones municipales en el Estado en que residan
en igualdad de condiciones que los nacionales del mismo (Artículos.
20.2.b y 2220 del TFUE); el derecho de petición al Parlamento Euro-
peo, acceso al Defensor del Pueblo Europeo y a dirigirse a las institu-
ciones comunitarias en su propia lengua (Artículos 20.2.d, 24, 227
y 228 TFUE y 13 y 55.1 TUE); el derecho de “iniciativa ciudadana”
ante la Comisión Europea (Artículos 11 TUE y 24 TFUE); y el dere-
cho de protección diplomática y consular en el exterior por parte de
cualquier Estado miembro, aunque no sea el suyo, en pie de igualdad
con los nacionales de ese Estado (Artículos 20.2.c y 23 TFUE). Este
catálogo se amplía por el reconocimiento de los derechos fundamenta-
les reconocidos y previstos en la Carta de los Derechos Fundamentales
de la Unión. De acuerdo al Artículo 20.2 del TFUE queda abierta la
posibilidad de ampliar el catálogo, dado que utiliza la expresión “entre
otras cosas” previo a la enunciación.
1. 3. A los efectos contemplados en el apartado 1, y salvo que los Tratados establezcan

poderes de actuación para ello, el Consejo podrá adoptar, con arreglo a un procedimiento
legislativo especial, medidas sobre seguridad social o protección social. El Consejo se pro-
nunciará por unanimidad previa consulta al Parlamento Europeo.”
20 Artículo 22 (antiguo artículo 19 TCE): “1. Todo ciudadano de la Unión que resida en
un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las
elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones
que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modali-
dades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo
especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer
excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro. 2. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para
su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no
sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo
en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de
dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo
adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa con-
sulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando
así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.”
Artículo 23 (antiguo artículo 20 TCE): “Todo ciudadano de la Unión podrá acogerse, en
el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que sea
nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier Estado
miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Los Estados
miembros tomarán las disposiciones necesarias y entablarán las negociaciones internacio-
nales requeridas para garantizar dicha protección. El Consejo podrá adoptar, con arreglo a
un procedimiento legislativo especial y previa consulta al Parlamento Europeo, directivas
en las que se establezcan las medidas de coordinación y de cooperación necesarias para
facilitar dicha protección.”
5. El Estatuto de la Ciudadanía en el MERCOSUR

La idea de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR surge
por la necesidad de afirmar que el proceso no es sólo económico, que
interesa al ciudadano y que existen aspectos políticos y sociales impo-
sibles de ignorar en un proceso de integración. Partiendo de esta idea,
el Estatuto se asienta sobre dos Decisiones del Consejo del Mercado
Común: la primera, la Decisión n.° 64/2010 sobre el Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR y su Plan de Acción y la segunda, la De-
cisión n.° 32/2017, que se refiere a la actualización del Plan.
La Decisión n.° 64/2010 tuvo en consideración la necesidad de con-
solidar un conjunto de derechos fundamentales y beneficios en favor de los
nacionales de los Estados Partes y establecer un Plan de Acción para la confor-
mación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, con
miras a su plena implementación en el trigésimo aniversario de la firma
del Tratado de Asunción.21 De acuerdo al Art. 2° de la Decisión citada,
el Estatuto debía tener presente los Tratados Fundacionales y sus normas
derivadas, así como contemplar derechos fundamentales y beneficios para
los nacionales de los Estados Partes teniendo presente sus objetivos.
Se buscó sentar las bases para lograr y garantizar la libre circula-
ción de las personas, fundada en el principio de igualdad, traducido en la
igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas
para los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR y la igualdad
de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación. El Art. 3°
de la Decisión menciona las metas para lograr el objetivo, señalando
los principales temas que debían ser abordados y las entidades que
serían responsables de llevarlas adelante.
1. Circulación de personas.22 1.1 Facilitación del tránsito y de la circula-
ción en el espacio MERCOSUR. 1.2 Simplificación de trámites, agiliza-
ción de procedimientos de control migratorio, armonización gradual de
los documentos aduaneros y migratorios.
2. Fronteras.23 2.1 Plena implementación y ampliación gradual de las
Áreas de Control Integrado. 2.2 Revisión del Acuerdo de Recife e instru-
mentos conexos. 2.3 Acuerdo sobre Localidades Fronterizas Vinculadas.
21 Decisión n.° 64/2010, art. 1º.

22 Ámbitos: Reunión de Ministros de Justicia; Reunión de Ministros del Interior; Foro Espe-
cializado Migratorio; CCM – CT n.° 2 “Asuntos Aduaneros”.
23 Ámbitos: Reunión de Ministros del Interior; Foro Especializado Migratorio; Comisión de
Comercio del MERCOSUR; CT n.° 2 “Asuntos Aduaneros”; Grupo Mercado Común –
Grupo Ad Hoc de Integración Fronteriza.
3. Identificación.24 3.1 Armonización de las informaciones para la emisión

de documentos de identificación en los Estados Partes del MERCOSUR.
3.2 Inserción de la denominación “MERCOSUR” en las cédulas de iden-
tidad nacionales.
4. Documentación y cooperación consular.25 4.1 Ampliación de los ca-
sos de exoneración de traducción, consularización y legalización de do-
cumentos. 4.2 Ampliación de los mecanismos de cooperación consular.
5. Trabajo y Empleo.26 5.1 Revisión de la Declaración Sociolaboral del
MERCOSUR. 5.2 Fortalecimiento del funcionamiento de la Comisión
Sociolaboral. 5.3 Fortalecimiento del Observatorio del Mercado de Traba-
jo. 5.4 Desarrollo de directrices sobre empleo. 5.5 Desarrollo de planes re-
gionales en materia de trabajo infantil. 5.6 Desarrollo de planes regionales
en materia de inspección de trabajo. 5.7 Desarrollo de planes regionales
en materia de facilitación de la circulación de trabajadores.
6. Previsión social.27 6.1 Integración de los registros de información pre-
visional y laboral de los Estados Partes para fines de simplificación de
trámites, seguridad de las informaciones, formulación de políticas públi-
cas y agilización de concesión de beneficios. 6.2 Establecimiento de un
Programa de Educación Previsional del MERCOSUR, que incluiría la
creación de un portal en Internet para facilitar el acceso a la información
previsional.
7. Educación.28 7.1 Simplificación de los trámites administrativos a efec-
tos de la equivalencia de estudios y títulos de enseñanza superior. 7.2 Pro-
fundización del Sistema ARCU-SUR para la equivalencia plena de cursos
superiores en el MERCOSUR. 7.3 Creación de un Acuerdo Marco de
Movilidad para la consolidación de un espacio de movilidad (estudiantes,
profesores e investigadores) e intercambios académicos.
8. Transporte.29 8.1 Creación de un sistema de consultas sobre informa-
ciones vehiculares accesible a las autoridades competentes de los Estados
Partes. 8.2 Definición de las características comunes que deberá tener la
Patente MERCOSUR.
24 Ámbitos: Reunión de Ministros de Justicia; Reunión de Ministros del Interior; Foro Es-
pecializado Migratorio; Foro de Consulta y Concertación Política: Grupo de Trabajo sobre
Asuntos Jurídicos y Consulares.
25 Ámbitos: Reunión de Ministros de Justicia; Reunión de Ministros del Interior; Foro Es-
pecializado Migratorio Foro de Consulta y Concertación Política; Grupo de Trabajo sobre
Asuntos Jurídicos y Consulares.
26 Ámbitos: Reunión de Ministros de Trabajo Grupo Mercado Común; SGT No 10 “Asuntos
Laborales, Empleo y Seguridad Social”.
27 Ámbito: Grupo Mercado Común; SGT n.° 10 “Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad
Social”.
28 Ámbito: Reunión de Ministros de Educación.
29 Ámbito: Grupo Mercado Común SGT n.° 5 “Transportes”.
9. Comunicaciones.30 9.1 Acciones que apuntan a favorecer la reducción

de precios y tarifas para las comunicaciones fijas y móviles entre los Paí-
ses del MERCOSUR, incluyendo el roaming. 9.2 Acciones que apuntan
a la ampliación del tratamiento local para servicios de telecomunicacio-
nes inalámbricos en zonas de frontera, sobre todo por medio de redes
compartidas.
10. Defensa del consumidor.31 10.1 Creación de un Sistema MERCO-
SUR de Defensa del Consumidor, compuesto por: 10.1.1 Sistema MER-
COSUR de Información de Defensa del Consumidor. 10.1.2 Acción
regional de capacitación – Escuela MERCOSUR de Defensa del Consu-
midor. 10.1.3 Norma MERCOSUR aplicable a contratos internacionales
de consumo.
11. Derechos políticos.32 11.1 Evaluar las condiciones para avanzar pro-
gresivamente en el establecimiento de derechos políticos, de acuerdo con
las legislaciones nacionales que reglamenten su ejercicio, en favor de los
ciudadanos de un Estado Parte del MERCOSUR que residan en otro Es-
tado Parte del que no sean nacionales, incluyendo la posibilidad de elegir
parlamentarios del MERCOSUR.
Por el Art. 4º de la Decisión n.° 64/2010, el Consejo del Mercado

Común quedaba facultado a actualizar y/o ampliar el Plan de Acción
en base a las recomendaciones recibidas de los diversos foros designados
así como del Alto Representante General del MERCOSUR.33 Se atri-
buyó al Alto Representante General del MERCOSUR el seguimiento
del Plan de Acción y la presentación de informes sobre los avances en las
Reuniones Ordinarias del Consejo del Mercado Común, a cuyo efecto
podía solicitar información y/o hacer sugerencias a los foros del MER-
COSUR mencionados en el artículo 3.34
Los Foros del MERCOSUR debían elaborar un cronograma de
trabajo de hasta 10 años, para la implementación progresiva de los ele-
mentos que integran el Plan de Acción, siempre teniendo presente lo
30 Ámbito: Grupo Mercado Común SGT n.° 1 “Comunicaciones”.

31 Ámbito: CCM – Grupo de Monitoreo CT n.º 7 “Defensa del Consumidor”.
32 Ámbito: Reunión de Ministros de Justicia; Reunión de Ministros del Interior.
33 Art. 4º: “El Consejo del Mercado Común podrá actualizar y/o ampliar el Plan de Acción en
base a las recomendaciones de los ámbitos mencionados en el Artículo 3 y del Alto Repre-
sentante General del MERCOSUR. La primera revisión de la implementación del Plan de
Acción se efectuará en la LVI Reunión Ordinaria del Consejo del Mercado Común.”
34 Art. 5º: “El Alto Representante General del MERCOSUR hará el seguimiento del Plan de
Acción y presentará un informe sobre los avances en las Reuniones Ordinarias del Consejo del
Mercado Común. Para ello, el Alto Representante General del MERCOSUR podrá solicitar
información y/o hacer sugerencias a los foros del MERCOSUR mencionados en el artículo 3.”
previsto en el Art. 2°.35 El Plan de Acción previó su implementación

para el 30° aniversario del MERCOSUR, el Estatuto de la Ciudadanía
del MERCOSUR podría ser instrumentado mediante la firma de un
protocolo internacional que incorpore el concepto de “Ciudadano del
MERCOSUR” y forme parte del Tratado de Asunción.36
La Decisión sobre el Plan de Acción no precisó de incorporación al
ordenamiento jurídico de los Estados Partes, por reglamentar aspectos
de la organización o del funcionamiento del MERCOSUR.
Posteriormente, se dictó la Decisión n.° 32/2017, por la necesidad
de actualizar la Decisión n.° 64/2010 y teniendo presente la derogación
de la Decisión n.° 63/2010 y la creación de diversos foros en el MER-
COSUR para cubrir los distintos aspectos de interés.
De acuerdo con lo dispuesto por el Art. 3º de la Decisión n.°
32/2017, la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR
(CRPM) fue instruida para acompañar, con el apoyo de la Secretaría del
MERCOSUR (SM) y del Sector de Asesoría Técnica (SAT), el desarrollo
del “Plan de Acción para la conformación progresiva de un Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR (PA-ECM)” y a presentar informes de los
avances en las Reuniones Ordinarias del Consejo del Mercado Común. A
tal efecto, la CRPM conformó un Grupo de Trabajo Ad Hoc en su ámbito
para acompañar los avances de implementación.
El Plan de Acción para la Conformación del Estatuto de la Ciuda-
danía del MERCOSUR está basado en una estrategia regional de avance
progresivo y un enfoque multidimensional de la integración que contempla
acciones y medidas en materia política, económica, comercial, social, edu-
cativa, cultural, de cooperación y en temas de seguridad.
El objetivo final de la aprobación de un Estatuto de la Ciudada-
nía, debía consistir, tal cual fue hecho, en la compilación de un con-
junto de derechos y beneficios para los nacionales de los Estados Partes y
se conformará en base a los objetivos oportunamente trazados en los
Tratados Fundacionales y en la normativa derivada, tales como: Im-
plementación de una política de libre circulación de personas en la región;
35 Art. 6º: “Los foros del MERCOSUR mencionados en el Artículo 3 elaborarán un crono-
grama de trabajo, de hasta 10 años, para la implementación progresiva de los elementos que
integran el Plan de Acción, teniendo en cuenta los objetivos indicados en el Artículo 2.”
36 Art. 7º: “El Plan de Acción deberá estar íntegramente implementado en el 30° aniversario
del MERCOSUR. El Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR podrá ser instrumentado
mediante la firma de un protocolo internacional que incorpore el concepto de “Ciudadano
del MERCOSUR” y forme parte del Tratado de Asunción.”
igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas

para los nacionales de los Estados Partes e Igualdad de condiciones de
acceso al trabajo, a la salud y a la educación.
El Grupo de Trabajo para el Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR “GT-ECM” a lo largo de las 34 reuniones realizadas desde la
aprobación de la Decisión n.° 32/2017 efectuó un proceso de diagnós-
tico y valoración del estado de situación de los avances realizados hasta
el momento por el MERCOSUR en lo relativo al Plan de Acción para
la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR – “PA-ECM”.
Los trabajos se llevaron adelante mediante un seguimiento trans-
versal de los temas de la agenda de sus órganos y foros, el cual fuera
reportado mediante los correspondientes informes elevados en los tér-
minos del Artículo 3° de la citada norma. Este diagnóstico también in-
volucró el seguimiento del proceso de ratificación y de incorporación a
los ordenamientos jurídicos internos de los Estados Partes de los Acuer-
dos y de las normas de derecho derivado que requieren de ese requisito
para su entrada en vigor.
Con base en ello, el GT-ECM dio comienzo a los trabajos de re-
dacción del Estatuto de la Ciudadanía, para lo cual entre fines del se-
gundo semestre de 2019 y el primer semestre de 2020 elaboró Fichas
sobre los Capítulos Temáticos que reflejaban el estado de situación de
cada uno de los elementos del Plan de Acción.
El texto resultante de cada ficha temática se elaboró en base a las
normas aprobadas, las actas de las reuniones de los foros con competen-
cia específica y otros documentos relacionados. El trabajo contempló
la totalidad del acervo normativo del MERCOSUR, sin distinguir su
estado de vigencia, procurando acompañar el proceso de incorporación
de las normas que aún no estaban vigentes.
6. El Estatuto
Como hemos visto, a partir del año 2010, por Decisión n.°
64/2010 se impulsó la conformación progresiva de un Estatuto de la
Ciudadanía del MERCOSUR, para lo cual se debía reunir la informa-
ción organizada de un conjunto de derechos y beneficios en favor de los
nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR.
El Consejo del Mercado Común destacó la importancia de avanzar,

hacia el trigésimo aniversario de la firma del Tratado de Asunción, con la
profundización de la dimensión social y ciudadana del proceso de integración
con miras a alcanzar un desarrollo sustentable, con justicia e inclusión social,
en beneficio de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR.
Las líneas directrices del Estatuto se asientan por tanto en la dimen-
sión social y ciudadana – política –, con justicia e inclusión social en favor de
los nacionales. Los ejes principales han sido la libre circulación de las personas
en la región, la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales,
económicas y la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la
educación a los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR.
El Plan reconoce la existencia de un acervo jurídico en favor de los
ciudadanos proveniente de las legislaciones nacionales y de la normativa
del MERCOSUR. Se decide compilar y organizar la normativa rela-
cionada al ciudadano a fin de visibilizar y promover sus derechos y la
efectividad de los beneficios al ciudadano a través de diez ejes temáticos.
Este reconocimiento es por supuesto adicional al de los Derechos Hu-
manos y Libertades Fundamentales, que son considerados transversales,
tales como la igualdad y la no discriminación.
7. Circulación de personas
En torno a la circulación de personas, la normativa vigente del
MERCOSUR establece como derechos y beneficios, la posibilidad de
utilizar determinados documentos de identificación personal37 como
documentos de viaje hábiles para el tránsito por el territorio de los de-
más Estados Partes, sin necesidad de utilizar sus pasaportes.38
Los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio
de otro Estado Parte podrán obtener que el Estado Parte receptor otor-
gue una residencia temporaria de hasta 2 años sin necesidad de acreditar
37 Los documentos de identificación personal de cada Estado Parte del MERCOSUR estable-
cidos en el Anexo I del Acuerdo sobre documentos de viaje y de retorno de los Estados Partes
del MERCOSUR y Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.° 46/2015) son los
siguientes: República Argentina: Documento Nacional de Identidad (para nacionales y ex-
tranjeros residentes). Pasaporte. República Federativa del Brasil: Registro de Identidad Civil.
Cédula de Identidad expedida por cada Unidad de la Federación con validez nacional. Cé-
dula de Identidad de Extranjero. Pasaporte. República del Paraguay: Cédula de Identidad.
Pasaporte. República Oriental del Uruguay: Cédula de Identidad. Pasaporte.
38 Acuerdo sobre documentos de viaje y de retorno de los Estados Partes del MERCOSUR y
Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.° 46/2015), Art. 1.
la actividad que van a desarrollar (estudio, trabajo, etc.), acreditando su

nacionalidad y residencia permanente, mediante la presentación de la so-
licitud dentro de los 90 días anteriores al vencimiento de la residencia
temporaria.39 En caso de los miembros de su familia que no ostenten la
nacionalidad de uno de los Estados Partes, podrán obtener una residencia
de idéntica vigencia de aquella que posea la persona de la cual dependan.40
Los nacionales de un Estado Parte que obtengan residencia en otro
Estado Parte tienen derecho a la igualdad de trato respecto de los na-
cionales del Estado Parte receptor en materia de derechos y libertades
civiles, sociales, culturales y económicas, así como en lo concerniente
a la aplicación de la legislación laboral, especialmente en materia de
remuneraciones, condiciones de trabajo y seguros sociales.41
Los nacionales de un Estado Parte que obtengan residencia en otro
Estado Parte pueden, en las condiciones que establecen las leyes que
reglamentan su ejercicio: trabajar y ejercer toda actividad lícita; peticio-
nar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
de ese Estado Parte; asociarse con fines lícitos y profesar libremente su
culto; transferir remesas libremente a su país de origen.42
Los empresarios de nacionalidad de un Estado Parte pueden esta-
blecerse en el territorio de cualquiera de los demás Estados Partes para
el ejercicio de sus actividades sin otras restricciones que las emanadas de
las disposiciones que rijan las actividades ejercidas por los empresarios
en el Estado Parte receptor, debiendo ser agilizados los trámites relativos
a la obtención de sus permisos de residencia, así como sus documentos
laborales y de identidad.43
Los nacionales de un Estado Parte que realicen trámites migra-
torios para la aprobación de visas, renovación del plazo de entrada y
concesión de permanencia en otro Estado Parte serán dispensados de
presentar la traducción de los siguientes documentos: Pasaporte; Cédu-
39 Acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR (texto
aprobado por Decisión n.° 28/2002), Arts. 4 y 5.2.
aprobado por Decisión n.° 28/2002), Art. 9.2.
aprobado por Decisión n.° 28/2002), Art. 9.
aprobado por Decisión n.° 28/2002), Art. 9.
43 Acuerdo de facilitación de las actividades empresariales del MERCOSUR (texto aprobado por
Decisión n.° 32/2004), Arts. 1 y 3.
la de Identidad; Testimonios de partidas o certificados de nacimiento y

matrimonio; Certificado de ausencia de antecedentes penales.44 Los resi-
dentes de un Estado Parte pueden circular libremente por el territorio de
los demás Estados Partes con sus vehículos comunitarios45 particulares
en viaje de turismo.46
Los nacionales de un Estado Parte tienen derecho a que se les re-
conozca la validez de los documentos de retorno emitidos por sus re-
presentaciones consulares en caso de hurto, pérdida o extravío de sus
documentos de viaje, a efectos de transitar por el territorio de otro Es-
tado Parte para retornar al país de su nacionalidad, sin necesidad de visa
previa.47
Las personas que realicen tránsito internacional a través de las fron-
teras donde existan puestos de control de tránsito internacional aéreo,
fluvial, marítimo y/o terrestre de los Estados Partes se beneficiarán de
la progresiva implementación, en sustitución del formato físico, de la
modalidad de registración migratoria electrónica de sus datos por parte
de los organismos que realizan dicho control.48 Los nacionales de los Es-
tados Partes podrán utilizar los canales privilegiados de entrada que sean
instalados en los aeropuertos internacionales de los Estados Partes.49
Los titulares de pasaportes ordinarios expedidos por los Estados
Partes del MERCOSUR cuentan con documentos de viaje armonizados
44 Acuerdo de exención de traducción de documentos administrativos para efectos de inmigra-

ción entre los Estados Partes del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión n.° 44/2000),
Arts. 1 y 2.
45 Conforme el Art. 3 de la Resolución n.° 35/2002 son vehículos comunitarios los automó-
viles, motocicletas, bicicletas motorizadas, casas rodantes y remolques, que estén registrados
y/o matriculados en cualquiera de los Estados Partes así como las embarcaciones de recreo
y deportivas, de uso particular y similares, que no transporten carga y/o pasajeros con fines
comerciales, que estén registradas y/o matriculadas en cualquiera de los Estados Partes.
46 Conforme el Art. 4 de la Resolución n.° 35/2002, para circular en un Estado Parte diferente
al de registro o matrícula del vehículo, el conductor deberá contar con la siguiente docu-
mentación: documento de identidad válido para circular en el MERCOSUR; licencia para
conducir; documento que lo califica como turista emitido por la autoridad migratoria; de
corresponder, autorización para conducir el vehículo; título u otro documento oficial que
acredite la propiedad del vehículo y comprobante de seguro vigente. Resolución n.° 35/2002
“Normas para la circulación de vehículos de turistas, particulares y de alquiler, en los Estados
Partes del MERCOSUR (Sustituye a las Resoluciones n.° 76/1993 y 131/1994)”.
47 Acuerdo sobre documentos de viaje y de retorno de los Estados Partes del MERCOSUR y
Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.° 46/2015), Art. 3.
48 Acuerdo sobre registración migratoria electrónica (texto aprobado por Decisión n.°
53/2015), Art. 1.
49 Decisión n.° 46/2000 “Instalación de Canales Privilegiados de entrada en aeropuertos para
ciudadanos del MERCOSUR”.
en cuanto a su nomenclatura y características y sujetos al perfecciona-

miento permanente de sus medidas de seguridad.50
8. Integración fronteriza51
El control integrado fronterizo ha sido uno de los importantes
avances, aun cuando se observan numerosos obstáculos. En principio,
las personas que egresen de un Estado Parte para ingresar a otro por un
punto de frontera que cuente con un Área de Control Integrado se be-
neficiarán de procedimientos administrativos y operativos compatibles
y similares en forma secuencial y, siempre que sea posible, simultánea,
realizados por los funcionarios de los organismos nacionales que inter-
vienen en el control aduanero, migratorio, sanitario y de transporte. A
tal efecto, los organismos nacionales competentes concertarán acuerdos
operativos y adoptarán sistemas que complementen y faciliten el fun-
cionamiento de dichos controles.52
Los residentes permanentes en localidades fronterizas vecinas de los
Estados Partes en las que existan Áreas de Control Integrado53 pueden
beneficiarse de un procedimiento simplificado para la exportación o la
admisión temporaria de bienes realizadas con motivo de la celebración de
congresos, competencias deportivas, actuaciones artísticas o similares.54
Asimismo, en esta materia, los Estados Partes han asumido los si-
guientes compromisos políticos: adoptar y articular normas y proce-
dimientos comunes relativos a la circulación de los trabajadores en las
zonas de frontera y llevar a cabo las acciones necesarias para mejorar las
oportunidades de empleo y las condiciones de trabajo y de vida de di-
chos trabajadores, en los términos de los acuerdos específicos para esta
50 Resolución n.° 40/1998 “Características comunes a las que deberán tender los pasaportes.
Sustituye la Resolución n.° 114/1994”.
51 Instrumentos en materia de integración fronteriza: Decisión n.° 04/2000 “Acuerdo de Re-
cife”. Decisión n.° 05/2000 “Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife”. Resolución
n.° 29/2007 “Nómina de puntos de frontera de controles integrados entre los Estados Partes
(Derogación de la Res. n.° 49/2001)”. Declaración Sociolaboral del MERCOSUR del 2015.
52 Decisión n.° 04/2000 “Acuerdo de Recife”.
53 Los puntos de frontera de controles integrados entre los Estados Partes se encuentran pre-
vistos en la Resolución n.° 29/2007 “Nómina de puntos de frontera de controles integrados
entre los Estados Partes (Derogación de la Res. n.° 49/2001)”. Dicha nómina se puede
consultar a través del enlace disponible en el Anexo.
54 Decisión n.° 5/2000 “Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife”, Anexo I, Art. 10.
población, sobre la base de los derechos reconocidos en los acuerdos de

residencia e inmigración vigentes.55
El 4 de diciembre de 2019, fue aprobado el “Acuerdo sobre Locali-
dades Fronterizas Vinculadas”,56 que no se encuentra vigente en todos los
Estados Partes. Una vez en vigor, este Acuerdo permitirá, bajo las condi-
ciones establecidas en el mismo, que, por ejemplo, los titulares de un Do-
cumento de Tránsito Vecinal Fronterizo puedan asistir a establecimientos
públicos de enseñanza al otro lado de la frontera, en condiciones de gra-
tuidad y reciprocidad; cuenten con un carril exclusivo o prioritario en los
puestos de control fronterizo de las localidades fronterizas vinculadas; o
puedan llevar consigo mercaderías o productos de subsistencia destinados
al consumo personal o familiar sin estar sujetos a registro de declaración
de importación y exportación ni al pago de gravámenes aduaneros.
En materia de Áreas de Control Integrado, se aprobó la Decisión
n.° 18/2014 “Acuerdo de Complementación del Acuerdo de Recife”,
que no se encuentra vigente. Una vez en vigor, la misma agregará dos
nuevas modalidades de control integrado migratorio, que podrán ser
adoptadas mediante acuerdos operativos entre las autoridades migra-
torias de los Estados Partes limítrofes: a) control integrado simultáneo;
y b) control integrado por reconocimiento recíproco de competencias.
9. Cooperación judicial
El principal instrumento de Cooperación Judicial en los Estados
Partes es el Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en
Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa (texto aprobado
por Decisión n.° 05/1992). De acuerdo al mismo, los ciudadanos y
los residentes permanentes de un Estado Parte gozarán, en las mismas
condiciones que los ciudadanos y residentes permanentes de otro Esta-
do Parte, del libre acceso a la jurisdicción para la defensa de sus dere-
chos e intereses, no pudiéndose imponer ninguna caución o depósito,
cualquiera sea su denominación, en razón de la calidad de ciudadano o
residente permanente de otro Estado Parte.57
55 Declaración Sociolaboral del MERCOSUR del 2015, Art. 7.

56 Aprobado por Paraguay según Ley n.° 6709/2021.
57 Protocolo de cooperación y asistencia jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y
administrativa (texto aprobado por Decisión n.° 05/1992), Arts. 3 y 4.
Los nacionales, ciudadanos y residentes habituales de un Estado

Parte podrán acceder al beneficio de litigar sin gastos y de la asistencia
jurídica gratuita que los demás Estados Partes conceden a sus naciona-
les, ciudadanos y residentes habituales (actualmente vigente sólo para
Brasil y Paraguay).58
Los nacionales o los residentes legales y permanentes de un Estado
Parte a quienes les hayan sido impuestas sentencias de condena en otro
Estado Parte podrán cumplirlas en el Estado Parte del cual sean nacio-
nales o residentes legales y permanentes en los términos del Acuerdo
sobre traslado de personas condenadas entre los Estados Partes.59
El 16 de julio de 2019, se firmó el “Acuerdo sobre el Mecanismo
de Cooperación Consular entre los Estados Partes del MERCOSUR y
Estados Asociados”, que no se encuentra vigente. Una vez en vigor, el
mismo establecerá un mecanismo de cooperación consular en beneficio
de los nacionales de los Estados Partes que se encuentren en una ciudad,
región o país del mundo donde no exista Representación Diplomática o
Consular del Estado de su nacionalidad.
La protección y asistencia consular podrá concederse en situaciones
de emergencia, necesidad o alta vulnerabilidad; cuando se trate de niñas,
niños y adolescentes, acompañados o no; víctimas de violencia intrafami-
liar y de trata de personas; personas en estado de indigencia; cuando un
nacional de uno de los Estados Partes se encuentre privado de su libertad;
en casos de repatriación de personas; ante catástrofes naturales o antropo-
génicas; ante la necesidad de intercambio de información relacionada con
legalizaciones de documentos; o en otros casos que pudieran ser objeto de
asistencia consular, a criterio del Estado requirente.
10. Trabajo y empleo60

Los Estados Partes asumieron compromisos políticos a los efectos
de formular y poner en práctica políticas activas de trabajo decente, ple-
no empleo productivo y de desarrollo de empresas sostenibles, así como
58 Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia jurídica gratuita entre los
Estados Partes del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión n.° 49/2000), Art. 1.
59 Acuerdo sobre traslado de personas condenadas entre los Estados Partes del MERCOSUR
(texto aprobado por Decisión n.° 34/2004), Art. 2.
60 Instrumento en materia de trabajo y empleo: Declaración Sociolaboral del MERCOSUR
del 2015.
de adoptar, conforme a la legislación vigente y las prácticas nacionales,

un conjunto de principios y derechos.
En el ámbito de los derechos individuales, fueron aprobados los
siguientes: no discriminación; igualdad de oportunidades y de trato
entre mujeres y hombres; igualdad de oportunidades y de trato para
trabajadores con discapacidad; mejora de las condiciones laborales para
trabajadores migrantes y fronterizos; eliminación del trabajo forzoso u
obligatorio; prevención y erradicación del trabajo infantil y protección
al trabajador adolescente; derechos de los empleadores; duración de la
jornada de trabajo; descanso, licencia anual y días feriados; goce de li-
cencias remuneradas y no remuneradas; remuneración y salario mínimo
y protección ante el despido.
En el ámbito de los derechos colectivos, fueron aprobados dere-
chos sobre: libertad sindical; negociación colectiva; ejercicio del dere-
cho de huelga; promoción y desarrollo de procedimientos preventivos y
de autocomposición de conflictos y diálogo social.
En materia de otros derechos, las garantías recaen sobre centra-
lidad del empleo en las políticas públicas; fomento del empleo; pro-
tección de los desempleados; formación profesional para trabajadores
empleados y desempleados; salud y seguridad en el trabajo; inspección
de trabajo y seguridad social.
11. Seguridad Social61

Los Estados Partes resolvieron garantizar, mediante políticas públi-
cas articuladas y universales, una red mínima de protección social a sus
habitantes, independientemente de su nacionalidad, frente a las contin-
gencias sociales adversas, especialmente las motivadas por enfermedad,
discapacidad, invalidez, vejez y muerte.62
Los trabajadores de un Estado Parte que presten o hayan prestado
servicios en cualquiera de los demás Estados Partes podrán acceder a los
derechos de seguridad social en igualdad de derechos y obligaciones con
los nacionales de dichos Estados Partes.63 Cada Estado Parte concederá
61 Instrumentos en materia de seguridad social: “Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del

Mercado Común del Sur” (texto aprobado por Decisión n.° 19/1997). Declaración Socio-
laboral del MERCOSUR del 2015.
62 Declaración Sociolaboral del MERCOSUR 2015, Art. 27.2.
63 Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur (texto aprobado por
Decisión n.° 19/1997), Arts. 2 y 3.
las prestaciones contributivas pecuniarias y de salud de acuerdo con su

propia legislación.64
Los trabajadores de un Estado Parte tienen derecho a que los pe-
ríodos de seguro o cotización cumplidos en el territorio de otros Esta-
dos Partes sean considerados para la concesión de las prestaciones por
vejez, edad avanzada, invalidez o muerte, en las condiciones previstas
en el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR y su
Reglamento Administrativo.65
Los trabajadores de un Estado Parte que se trasladen temporal-
mente con motivo de su trabajo a otro Estado Parte podrán acceder,
para sí y para sus familiares y asimilados, a las prestaciones de salud en
las condiciones previstas en el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
del MERCOSUR.66
12. Educación67
Los estudiantes de los Estados Partes del MERCOSUR podrán ob-
tener el reconocimiento de los títulos y certificados de estudios de ni-
vel primario/fundamental/básico y medio/secundario, expedidos por
instituciones educativas oficialmente reconocidas, para proseguir con
sus estudios de nivel superior, como también a los fines de la movilidad
Decisión n.° 19/1997), Art. 3.
65 Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur (texto probado por
67 Fuentes jurídicas en materia de educación: “Protocolo de Integración Educativa para la
prosecución de estudios de post-grado en las universidades de los países miembros del MER-
COSUR” (texto aprobado por Decisión n.° 08/1996). “Acuerdo de admisión de títulos y
grados universitarios para el ejercicio de actividades académicas en los Estados Partes del
MERCOSUR” (texto aprobado por Decisión n.° 04/1999). “Acuerdo sobre gratuidad de
visados para estudiantes y docentes de los Estados partes del MERCOSUR” (texto aprobado
por Decisión n.° 21/2006). “Acuerdo sobre la creación e implementación de un Sistema de
Acreditación de Carreras Universitarias para el reconocimiento regional de la calidad aca-
démica de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados” (texto apro-
bado por Decisión n.° 17/2008). “Protocolo de Integración Educativa y reconocimiento de
certificados, títulos y estudios de nivel primario/ fundamental/básico y medio/secundario
entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados” (texto aprobado por Deci-
sión n.° 21/2010). Decisión n.° 16/2014 “Plan de Funcionamiento del Sistema Integrado
de Movilidad del MERCOSUR (SIMERCOSUR)”.
académica entre los Estados Partes del MERCOSUR.68 Los estudiantes

podrán obtener el reconocimiento de los estudios de nivel primario/ fun-
damental/básico y medio/secundario realizados de forma incompleta en
cualquiera de los Estados Partes para completar los estudios en el Estado
Parte receptor.69
Los estudiantes de los Estados Partes que cursen estudios de educa-
ción superior y quieran estudiar transitoriamente en otro Estado Parte
podrán acceder a los programas de movilidad académica que se articu-
len entre los sistemas educativos de los Estados Partes.70 Podrán cursar
carreras universitarias con certificación académica bajo el sistema de
acreditación ARCU-SUR,71 que brinda garantía pública en la región
del nivel académico y científico de los cursos.72
Los estudiantes de un Estado Parte tienen derecho al reconoci-
miento, al sólo efecto académico, de sus títulos y diplomas de grado
universitarios emitidos por instituciones de educación superior oficial-
mente reconocidas, para la prosecución de estudios de postgrado en
otro de los Estados Partes. El ingreso en los cursos de postgrado se regirá
por los mismos requisitos de admisión aplicados a los estudiantes nacio-
nales en cada Estado Parte.73
Los docentes e investigadores tienen derecho al reconocimiento de
sus títulos y diplomas de grado y de posgrado universitarios emitidos
por las instituciones de educación superior oficialmente reconocidas y
68 Protocolo de Integración Educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios de

nivel primario/fundamental/básico y medio/secundario entre los Estados Partes del MER-
COSUR y Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.° 21/2010), Art. 3.
69 Protocolo de Integración Educativa y reconocimiento de certificados, títulos y estudios de
nivel primario/fundamental/básico y medio/secundario entre los Estados Partes del MER-
COSUR y Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.° 21/2010), Art. 4.
70 Decisión n.° 16/2014 “Plan de Funcionamiento del Sistema Integrado de Movilidad del
MERCOSUR (SIMERCOSUR)”.
71 Es el Sistema de Acreditación Regional de Carreras Universitarias, resultado de un Acuerdo
entre los Ministros de Educación de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Bolivia y Chile,
homologado por el Consejo del Mercado Común del MERCOSUR a través de la Decisión
n.° 17/2008.
72 Acuerdo sobre la creación e implementación de un Sistema de Acreditación de Carreras
Universitarias para el Reconocimiento Regional de la Calidad Académica de las respecti-
vas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados (texto aprobado por Decisión n.°
17/2008), Arts. 1 y 4.
73 Protocolo de Integración Educativa para la prosecución de estudios de post-grado en las
universidades de los países miembros del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión n.°
08/1996), Arts. 1 y 3.
acreditadas en un Estado Parte para ejercer la docencia y la investiga-

ción en las instituciones de educación superior de otro Estado Parte.74
Los nacionales de un Estado Parte podrán ser beneficiarios del
otorgamiento de visados gratuitos cuando soliciten residencia en el te-
rritorio de otro Estado Parte con el objetivo de realizar, únicamente,
cualquiera de las siguientes actividades en forma temporal: cursar es-
tudios de grado o postgrado en universidades o establecimientos ofi-
cialmente reconocidos por el Estado Parte receptor; cursar estudios se-
cundarios en el marco de programas de intercambio de instituciones
gubernamentales y no gubernamentales oficialmente reconocidas en el
Estado Parte receptor; realizar actividades docentes o de investigación
en establecimientos de educación o universidades oficialmente recono-
cidas en el Estado Parte receptor.75
El 17 de diciembre de 2018, se suscribió el “Acuerdo sobre
reconocimiento de títulos de grado de educación superior en el
MERCOSUR”, que no se encuentra vigente. Una vez en vigor, cada
Estado Parte reconocerá, en virtud de dicho Acuerdo, los títulos de
grado que cuenten con acreditación vigente al momento de su emisión,
bajo el Sistema ARCU-SUR, los cuales pasarán por procedimientos
simplificados para su reconocimiento sin exigirse requisitos académicos
adicionales. Los Estados Partes podrán establecer de manera progresiva
y en base a reciprocidad a qué carreras acreditadas les otorgarán el
reconocimiento.
13. Transporte76
Los titulares de una licencia habilitante para conducir vehículos
automotores expedida por la autoridad de tránsito competente en un
74 Acuerdo de admisión de títulos y grados universitarios para el ejercicio de actividades

académicas en los Estados Partes del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión n.°
04/1999).
75 Acuerdo sobre gratuidad de visados para estudiantes y docentes del MERCOSUR (texto
aprobado por Decisión n.° 21/2006).
76 Fuentes jurídicas en materia de transporte: “Protocolo de San Luis en materia de responsa-
bilidad civil emergente de accidentes de tránsito entre los Estados Partes del MERCOSUR”
(texto aprobado por Decisión n.° 01/1996). Resolución n.° 08/1992 “Reglamento Único
de tránsito y seguridad vial”. Resolución n.° 120/1994 “Seguro de responsabilidad civil del
propietario. Resolución n.° 75/1997 “Inspección Técnica Vehicular”.
Estado Parte del MERCOSUR tienen derecho a que dicha licencia sea
reconocida por los demás Estados Partes.77
Los nacionales y residentes, así como las demás personas que se
encuentren en el territorio de los Estados Partes, se benefician de la
obligatoriedad impuesta al propietario y/o conductor de vehículos te-
rrestres (particulares o de alquiler) no matriculados en el Estado Parte
de ingreso, en viaje internacional, de contratar, en el Estado Parte de
origen del vehículo, un seguro que cubra la responsabilidad civil por
daños causados a personas u objetos no transportados. Dichos segu-
ros serán válidos cuando sean emitidos por compañías aseguradoras del
Estado Parte de origen del vehículo, siempre que las mismas tuvieren
acuerdos con aseguradoras del o de los Estados Partes donde transiten
los asegurados.78
Los usuarios de servicios regulares y ocasionales autorizados de
transporte internacional de pasajeros por carretera tienen derecho a via-
jar en vehículos que cuenten con Inspección Técnica Vehicular – iden-
tificados externamente mediante una oblea o distintivo ubicado en el
parabrisas.79
Las personas domiciliadas en un Estado Parte del MERCOSUR
que resulten damnificadas en accidentes de tránsito ocurridos en terri-
torio de otro Estado Parte que generen responsabilidad civil tendrán
derecho a optar por iniciar la acción en los tribunales del Estado Parte:
donde se produjo el accidente; del domicilio del demandado; y del do-
micilio del demandante.80
Por otra parte, se aprobó la Resolución n.° 33/2014 (modificada
por Resolución n.° 12/2017), que no se encuentra vigente. Una vez en
vigor, dicha Resolución establecerá las especificaciones que deberá con-
tener la Patente MERCOSUR, de uso obligatorio en todos los Estados
Partes para todos los vehículos que sean registrados por primera vez.
Esta norma representa un avance en la consolidación progresiva
del proceso de integración, en el que esté garantizada la libre circulación
de vehículos, facilitando las actividades productivas y al mismo tiempo,
77 Resolución n.° 08/1992 “Reglamento Único de Tránsito y Seguridad Vial” Art. IV – 3 y

Art. IV – 9.
78 Resolución n.° 120/1994 “Seguro de Responsabilidad Civil del Propietario”, Art. 1 y 4.
79 Resolución n.° 75/1997 “Inspección Técnica Vehicular”.
80 Protocolo de San Luis en materia de responsabilidad civil emergente de accidentes de trán-
sito entre los Estados Partes del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión n.° 01/1996).
el combate a los delitos transfronterizos como el robo de vehículos, la

trata de personas y el narcotráfico.
14. Comunicaciones81
Los usuarios de los Estados Partes pueden acceder a servicios de
radiocomunicaciones y radiodifusión en condiciones técnicas adecua-
das como resultado de la adopción de procedimientos de coordinación
y armonización de uso del espectro radioeléctrico.
Los usuarios que se encuentren en localidades de Estados Partes
del MERCOSUR cuya distancia entre sí, en línea recta, no sea superior
a 50 km pueden comunicarse entre ellos mediante el servicio público de
telefonía básica internacional fronterizo, con las tarifas más económicas
posibles de conformidad con las normas vigentes en la materia.
La calidad con la que los prestadores brinden el servicio públi-
co de telefonía básica internacional fronterizo no deberá ser inferior a
aquella con la que dichos prestadores brindan el servicio de telefonía
básica a nivel nacional.82 Los usuarios de servicios postales en determi-
nadas ciudades situadas en región de frontera de los Estados Partes83
81 Fuentes jurídicas en materia de comunicaciones: Resolución n.° 90/1994 “Coordinación

de estaciones terrestres de servicio fijo por satélite”. Resolución n.° 06/1995 “Acuerdo de
asignación y uso de las estaciones generadoras y repetidoras de televisión”. Resolución n.°
66/1997 “Disposiciones sobre servicios públicos de telefonía básica en zonas fronterizas en
el MERCOSUR”. Resolución n.° 71/1997 “Sistema de distribución de señales multipunto
multicanal en el MERCOSUR (MMDS)”. Resolución n.° 29/1998 “Disposiciones rela-
tivas al intercambio postal entre ciudades situadas en región de frontera”. Resolución n.°
30/1998 “Disposiciones sobre el servicio móvil marítimo en la banda VHF”. Resolución
n.° 24/1999 “Manual de procedimientos de coordinación de frecuencia de sistemas tronca-
lizados”. Resolución n.° 15/2000 “Procedimientos a ser considerados en las solicitudes de
coordinación entre las administraciones, referentes a los servicios de radiodifusión”. Resolu-
ción n.° 19/2001 “Disposiciones generales para el roaming internacional y coordinación de
frecuencias del servicio móvil celular en el ámbito del MERCOSUR (Derogación de la Res.
n.° 65/1997)”. Resolución n.° 60/2001 “Manual de procedimientos para la coordinación de
frecuencias para estaciones terrenas y terrestres”. Resolución n.° 05/2006 “Manual de proce-
dimientos de coordinación de frecuencias en la banda de 1710 MHz a 1990 MHz y de 2100
MHz a 2200 MHz”. Resolución n.° 38/2006 “Manual de procedimientos de coordinación
de frecuencias para estaciones del servicio fijo (punto a punto) en frecuencias superiores a
1000 MHz”.
82 Resolución n.° 66/1997 “Disposiciones sobre Servicios Públicos de Telefonía Básica en
zonas fronterizas en el MERCOSUR”, Arts. 2.1, 4.3.6 y 4.3.8.
83 ARGENTINA – BRASIL: Alvear – Itaquí; Paso de los Libres – Uruguayana; Santo Tomé –
São Borja; Bernardo de Irigoyen – Dionisio Cerqueira; Puerto Iguazú – Foz do Iguacu; San
Antonio – Santo Antonio do Sudoeste; Bernardo de Irigoyen – Barracão; San Javier – Porto
tienen derecho a un servicio accesible de intercambio postal entre di-

chas ciudades.84
15. Defensa del consumidor85

La Resolución n.° 124/1996 “Defensa del consumidor – Derechos
básicos” refiere derechos básicos de los consumidores en el MERCO-
SUR como la protección de la vida, la salud y la seguridad contra los
riesgos causados por las prácticas en el suministro de productos y servi-
cios considerados peligrosos o nocivos; la educación y divulgación sobre
el consumo adecuado de los productos y servicios, quedando garantiza-
das la libertad de elegir y el tratamiento igualitario cuando contraten; la
información suficiente y veraz sobre los distintos productos y servicios;
la protección contra la publicidad engañosa, métodos comerciales coer-
citivos o desleales, en el suministro de productos y servicios.
Lo son también: la efectiva prevención y resarcimiento de los da-
ños patrimoniales y morales, causados respecto de los derechos indi-
viduales y colectivos o de los intereses difusos; el acceso a organismos
judiciales y administrativos para la prevención y el resarcimiento de los
daños patrimoniales y morales, respecto de los derechos individuales
y colectivos o de los intereses difusos, mediante procedimientos ági-
les y eficaces, garantizándose la protección jurídica, administrativa y
técnica de los necesitados; la asociación en organizaciones cuyo objeto
específico sea la defensa del consumidor y ser representados por ellas;
la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos en general, por
proveedores públicos o privados.
Xavier. ARGENTINA – PARAGUAY: Posadas – Encarnación; Puerto Iguazú – Ciudad

del Este; Clorinda – Puerto Falcón; Clorinda – Asunción. ARGENTINA – URUGUAY:
Concordia – Salto; Colón – Paysandú; Concepción del Uruguay – Paysandú; Gualeguaychú
– Fray Bentos. BRASIL – PARAGUAY: Foz do Iguaçu – Ciudad del Este; Ponta Porã – Pe-
dro Juan Caballero. BRASIL – URUGUAY: Chui – Chuy; Jaguarão – Río Branco; Quaraí
– Artigas, Santana do Livramento – Rivera.
84 Resolución n.° 29/1998 “Disposiciones relativas al intercambio postal entre ciudades situa-
das en región de frontera”.
85 Fuentes jurídicas en materia de defensa del consumidor: Resolución n.° 124/96 “Defensa
del consumidor. Derechos básicos”. Resolución n.° 125/1996 “Defensa del consumidor –
Protección a la salud y seguridad del consumidor”. Resolución n.° 42/1998 “Defensa del
consumidor. Garantía contractual”. Resolución n.° 21/2004 “Derecho a la información del
consumidor en las transacciones comerciales efectuadas a través de internet”. Resolución n.°
37/2019 “Defensa del Consumidor. Protección al Consumidor en el Comercio Electrónico”
(vigente desde 19/09/2021).
En los casos en que los proveedores de bienes y servicios ofrezcan

una garantía, los consumidores tienen derecho a que ésta sea extendida
por escrito, estandarizada para productos idénticos, en el idioma del
Estado Parte de consumo (español o portugués), de fácil comprensión,
con letra clara y legible y con información sobre el alcance de los aspec-
tos más significativos de la misma.86
En las relaciones de consumo realizadas por comercio electrónico
a través de internet, los consumidores tienen derecho a información
clara, precisa, suficiente y de fácil acceso sobre el proveedor del pro-
ducto o servicio; sobre el producto o servicio ofertado; y respecto a las
transacciones electrónicas involucradas.
Dentro de la información que debe ser provista a los consumidores
se incluye, entre otros, el procedimiento para la cancelación de la con-
tratación, devolución o cambio del producto y/o información sobre la
política de reembolso; advertencias sobre posibles riesgos del producto
o servicio; el plazo y demás condiciones a las que está sujeta la garantía
legal y/o contractual y la política de privacidad aplicable a los datos
personales. Tales obligaciones son aplicables a todo proveedor radicado
o establecido en alguno de los Estados Partes del MERCOSUR.87
Los consumidores tienen derecho a que únicamente puedan ser
colocados en el mercado de consumo productos y servicios que no
presenten riesgos para su salud o seguridad, excepto los considerados
normales y previsibles por su naturaleza y utilización. Asimismo, los
consumidores tienen derecho a recibir de los proveedores información
veraz, eficaz y suficiente sobre las características esenciales de los bienes
y servicios, de acuerdo con su naturaleza, en forma cierta y objetiva.88
En las relaciones de consumo realizadas por comercio electrónico
a través de internet, los consumidores tendrán los siguientes derechos y
beneficios: A los consumidores deben serles garantizados, durante todo
el proceso de la transacción, el derecho a información clara, suficiente,
veraz y de fácil acceso sobre el proveedor, el producto y/o servicio y la
transacción realizada.89 Los consumidores tienen derecho a que el pro-
86 Resolución n.° 42/1998 “Defensa del consumidor. Garantía contractual”, Art. 1.

87 Resolución n.° 21/2004 “Derecho a la información del consumidor en las transacciones
comerciales efectuadas a través de internet”, Art. 1.
88 Resolución n.° 125/1996 “Defensa del consumidor – Protección a la salud y seguridad del
consumidor”, Anexo, numerales I y II.
89 Resolución n.° 37/2019 “Defensa del Consumidor. Protección al Consumidor en el Co-
mercio Electrónico”, Art. 1.
veedor asegure un acceso fácil y de clara visibilidad a los términos de la

contratación, de modo que aquellos puedan ser leídos, guardados y/o
almacenados por el consumidor de manera inalterable.90
Los consumidores podrán ejercer su derecho de arrepentimiento o
retracto en los plazos que establezca la normativa aplicable91 así como
también a que se les proporcione un servicio eficiente de atención de
consultas y reclamos.92 Tales obligaciones son aplicables a todo provee-
dor radicado o establecido en alguno de los Estados Partes del MER-
COSUR o que opere comercialmente bajo alguno de sus dominios de
internet.
16. Derechos políticos y acceso a los órganos del MERCOSUR

En materia de derechos políticos la normativa establece que los
ciudadanos de los respectivos Estados Partes tienen derecho a ser repre-
sentados en el Parlamento del MERCOSUR, mediante los mecanismos
establecidos.93 En cuanto al acceso del ciudadano a los órganos,94 cual-
quier particular de los Estados Partes tiene derecho a que el Parlamento
del MERCOSUR reciba, examine y en su caso canalice hacia los órga-
nos decisorios, sus peticiones relacionadas con actos u omisiones de los
órganos.95
Respecto al Sistema de Solución de Controversias, los particulares
no pueden realizar reclamos directos ante el Tribunal Permanente de
Revisión, los residentes en un Estado Parte, u otras personas que tengan
la sede de sus negocios en el mismo, pueden efectuar reclamos ante sus
representantes nacionales en el Grupo Mercado Común cuando se en-
cuentren afectados por la sanción o aplicación, por otro Estado Parte,
90 Los consumidores tienen derecho a que el proveedor asegure un acceso fácil y de clara visibi-
lidad a los términos de la contratación, de modo que aquellos puedan ser leídos, guardados
y/o almacenados por el consumidor de manera inalterable.
mercio Electrónico”, Art. 6.
mercio Electrónico”, Art.7.
93 Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR.
94 Fuentes jurídicas en materia de derechos políticos y acceso del ciudadano a los órganos del
MERCOSUR: “Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR”. “Protocolo de
Olivos para la solución de controversias en el MERCOSUR”.
95 Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, Art. 4.10.
de medidas legales o administrativas de efecto restrictivo, discrimina-

torias o de competencia desleal, en violación del Tratado de Asunción,
del Protocolo de Ouro Preto, de los protocolos y acuerdos celebrados
en el marco del Tratado de Asunción, de las Decisiones del Consejo del
Mercado Común, de las Resoluciones del Grupo Mercado Común y de
las Directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR.96
17. Conclusiones
1°) Si bien tanto en la Unión Europea como en el MERCOSUR es
posible verificar normativas relacionadas a la ciudadanía en los ámbitos
políticos, económicos, sociales y culturales, por su naturaleza intergu-
bernamental, el MERCOSUR no los garantiza con el mismo alcance. La
compilación normativa efectuada para la ciudadanía del MERCOSUR
abarca sectores bien amplios pero sujetos aun a su plena efectividad.
2°) La ciudadanía aludida en el Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR no puede sustituir y mucho menos suprimir las disposi-
ciones previstas en las Constituciones Nacionales de los Estados Partes,
sí puede, como evidentemente pretende, reforzar el reconocimiento de
los derechos vinculados al ciudadano como la libre circulación en la re-
gión integrada, la igualdad de trato y la efectividad del reconocimiento
de derechos políticos y sociales también por los Estados Partes.
3°) Frente a la ciudadanía nacional, la ciudadanía reconocida en el
Estatuto es complementaria y paralela, pero no limitativa de los dere-
chos reconocidos por las Constituciones Nacionales, teniendo en cuen-
ta la naturaleza intergubernamental del MERCOSUR. Esta situación
puede ser modificada en un futuro, pero dependerá de la decisión de
profundizar el proceso de integración regional.
4°) El denominado Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR es
por lo tanto sólo la sistematización – organización – de fuentes norma-
tivas sobre derechos que forman parte del proceso de integración, como
la libre circulación de las personas, derechos relacionados a la protección
general de derechos y algunos relacionados a derechos políticos como la
participación eventual en la elección de los Parlamentarios del MERCO-
SUR y de petición a los órganos institucionales, lo que es explicable por
la etapa de evolución en que se encuentra el bloque regional.
96 Protocolo de Olivos para la solución de controversias en el MERCOSUR, Art. 39 y 40.

5°) Consideramos que un Estatuto para la Ciudadanía del MER-

COSUR debe constituir no sólo una declaración de derechos, debe ser
un acuerdo regional que se asiente sobre un pacto político regional de
los Estados Partes que introduzca una nueva visión del ciudadano, so-
bre bases como la igualdad de trato y respeto de los derechos humanos
o derechos fundamentales, que permita fortalecer la conciencia y res-
ponsabilidad ciudadana nacional y regional.
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105-125, dic. 2021/mayo 2022.
EIXOS TEMÁTICOS DO ESTATUTO
DA CIDADANIA DO MERCOSUL
EJES TEMÁTICOS DEL ESTATUTO DE

LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
CIRCULAÇÃO DE PESSOAS
CIRCULACIÓN DE PERSONAS
LA LIBRE CIRCULACIÓN COMO DERECHO
FUNDAMENTAL PARA LA CIUDADANÍA
COMÚN: APORTES PARA EL MERCOSUR
A LIVRE CIRCULAÇÃO COMO DIREITO FUNDAMENTAL PARA A
CIDADANIA COMUM: CONTRIBUIÇÕES PARA O MERCOSUL
FREE MOVEMENT AS A FUNDAMENTAL RIGHT FOR
COMMON CITIZENS: CONTRIBUTIONS TO MERCOSUR
Jamile Bergamaschine Mata Diz1

Liliana Bertoni2
Resumen: La discusión sobre la ciudadanía en el marco de la integra-

ción regional ha sido objeto de debate, en especial cuando se considera
el redimensionamiento de los elementos clásicos del Estado establecidos
en el siglo XIV. El presente capítulo tiene como hilo conductor exami-
nar, una vez más, cómo las nuevas formas de asociación entre Estados
representan un nuevo paradigma dentro del que se necesita compren-
der e incorporar “nuevos elementos” para la conformación del Estado
o revitalizar los ya consolidados, de modo de adaptarlos a esta nueva
realidad de las relaciones interestatales que se basan en una cooperación
más estrecha y reforzada como es el caso de los procesos de integración,
entre ellos el MERCOSUR.
Palabras claves: integración; ciudadanía; libre circulación; MERCOSUR.
Resumo: A discussão sobre a cidadania no quadro da integração regional
tem sido objeto de debate, especialmente quando se considera o redimen-
1 Doctora en Derecho Público/Derecho Comunitario por la Universidad Alcalá de Hena-

res-España. Directora de la Cátedra Jean Monnet en la Facultad de Derecho de la Univer-
sidad Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordinadora del Centro de Excelencia Europeu
Jean Monnet – UFMG. E-mail: jmatadiz@yahoo.com.br.
2 Abogada, Profesora de la Universidad de Buenos Aires (UBA). E-mail: bertonlilian@gmail.
com.
67
68 Jamile Bergamaschine Mata Diz y Liliana Bertoni
sionamento dos elementos clássicos do Estado estabelecidos no Século

XIV. O presente capítulo tem como fio condutor examinar, mais uma
vez, como as novas formas de associação entre os Estados representam um
novo paradigma dentro do qual é necessário compreender e incorporar
“novos elementos” para a formação do Estado ou revitalizar os já consoli-
dados, de modo a adequá-los a esta nova realidade de relações interestatais
que se baseiam em uma cooperação mais estreita e mais forte, como é o
caso dos processos de integração, entre eles o MERCOSUL.
Palavras-chave: integração; cidadania; livre circulação; MERCOSUL
Abstract: The discussion on citizenship in the framework of regional
integration has been the subject of discussion, especially when consid-
ering the resizing of the classical elements of the State established in
the fourteenth Century. The main thread of this chapter is to examine,
once again, how the new forms of association between States represent
a new paradigm within which it is necessary to understand and incor-
porate “new elements” for the formation of the State or to revitalize the
already consolidated ones. It is necessary to consolidate these new ele-
ments, in order to adapt them to this new reality of interstate relations
that are based on closer and reinforced cooperation, as is the case of
integration processes, including MERCOSUR.
Keywords: MERCOSUR; Integration-citizenship; free movement of
people.
1. Introducción
Cabe señalar que el estudio de la ciudadanía común a varios Es-
tados requiere un análisis de la conformación del Estado desde su con-
cepción como Estado-Nación hasta el llamado Estado Región. Estado
Región que podríamos decir surge a partir de las nuevas organizaciones
interestatales, algunas no tan nuevas, como es el caso de la Unión Eu-
ropea y otras más recientes como es el caso del MERCOSUR. El resul-
tado de las distintas formas de cooperación e integración reforzada re-
presentaron un hito importante en la trayectoria hacia la conformación
de un Estado supranacional, y ello permitió ir incorporando derechos
como el de ciudadanía común, que no fueron contemplados desde un
principio en estos procesos de integración regional.
La libre circulación como derecho fundamental para la ciudadanía común: aportes para el MERCOSUR 69
En ese sentido, a lo largo de las siguientes páginas, intentaremos

analizar el modo y la forma en que la creación y desarrollo de los
procesos de integración regional llevaron a la adopción y el reconoci-
miento del derecho fundamental de la libertad de circulación y, con-
secuentemente contribuyeron a elaborar el concepto de “ciudadanía
común”. El reconocimiento de tal derecho como pilar que se vincula a
la propia formación del Estado supranacional es de extrema relevancia
para la comprensión de la propia integración y sus desdoblamientos
(spill over), bien como para la composición de los valores y objetivos
comunes.
Tal y como ya afirmamos anteriormente, la integración regional
debe ser vista como parte de una nueva estructura organizativa de los
Estados, en la que emergen nuevas formas de relaciones internas y ex-
ternas en un marco común: el espacio integrado. Desde este punto de
vista, incluiremos en nuestro análisis un enfoque sobre el aspecto subje-
tivo elemental del Estado – el concepto originario del Pueblo – a partir
del cual abordaremos el tema de la libre circulación entendida como un
nuevo derecho fundamental proveniente de los procesos de integración
regional que aseguran la movilidad de las personas sin mayores obstá-
culos que los necesarios para el mantenimiento de la seguridad, orden
público y salud pública.
Asimismo, no se puede olvidar el carácter internacional de la movi-
lidad reconocido por los instrumentos internacionales de carácter uni-
versal como en los arts. 13 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos y 12 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Sin embargo, lo que se pretende en este trabajo es analizar la libre cir-
culación como un derecho intrínseco a la formación de una integración
regional que garantice dicha libertad como requisito indispensable para
la existencia de un esquema más profundo, teniendo como eslabón la
ciudadanía y los derechos inherentes a ella.
Bajo estos conceptos, incluiremos un breve estudio sobre cómo se
produjo el (re)ordenamiento del Estado clásico al Estado supranacio-
nal, presentando así el marco científico en el que se basa el desarrollo
del presente trabajo.
La utilización del método histórico permitirá analizar cómo se
produjo la transformación en los elementos del Estado a partir de las
perspectivas integracionistas de estos sujetos de derecho internacional.
El método inductivo nos permitirá conectar el reconocimiento de los
69
derechos fundamentales, en especial, la libre circulación como intrínse-

ca a la propia existencia de la ciudadanía resultado de la coordinación
de integración, libre circulación y ciudadanía.
Finalmente, no se puede olvidar que en el caso del MERCOSUR
por encontrarse este en una etapa todavía anterior al mercado común
propiamente dicho el derecho de libre circulación se manifiesta aún
incipiente, pero debe considerarse cuando se habla del avance y profun-
dización de la integración sudamericana.
2. Estado supranacional: nueva manifestación de las

cooperaciones reforzadas integradas
Los desafíos que trae consigo la integración entre los Estados exi-
gen un análisis más detallado y certero en relación con las transforma-
ciones resultantes de la mayor interrelación entre ellos. Es claro que no
se pretende establecer como premisa el surgimiento de un nuevo Esta-
do, sino más bien examinar cómo la integración ha venido incidiendo,
desde una perspectiva jurídica, en la elaboración de un nuevo sistema
normativo que debe cumplir con los objetivos establecidos por los pro-
pios Estados al llevar a cabo procesos de integración regional.
Cabe señalar que la integración parte de ciertos supuestos que
conducen a una mayor o menor profundización de las relaciones inte-
restatales, es decir, ni todo esquema de integración redunda necesaria-
mente en un cambio del sustrato normativo, político y económico de
los Estados miembros. En este contexto, siempre se debe enfatizar las
distinciones existentes entre los diversos acuerdos cuyo fin último es la
integración interestatal.
No se puede, por ejemplo, pretender homogeneizar los diferentes
procesos integracionistas bajo un mismo parámetro legal o incluso polí-
tico. Un proceso encaminado a la creación de instituciones supranacio-
nales, como es el caso de la Unión Europea, no puede compararse con
aquellos esquemas encaminados únicamente a consolidar un espacio
económico y/o meramente comercial.
El desarrollo de los procesos de integración depende, en mayor o
menor medida, del objetivo elegido inicialmente por el conjunto de Es-
tados participantes en dicho proceso. En el caso de objetivos puramente
económicos, estamos ante un mero proceso de cooperación, pero si el
fin principal es la instauración de un conjunto de medidas encaminadas
a profundizar la asociación multilateral en los ámbitos social, político,

cultural, monetario, etc. estaremos ante una comunitarización del pro-
ceso. Es el paso más complejo y requiere más negociaciones para llegar
a un común denominador, donde todos los países pertenecientes al gru-
po deben participar de la manera más equitativa posible.
Las características de estos procesos de integración también se in-
dividualizan según el tipo de asociación, siendo al mismo tiempo con-
secuencias casi naturales de los supuestos analizados anteriormente. No
se puede olvidar que los procesos de asociación entre Estados, repre-
sentan, en mayor o menor medida, el reflejo de las aspiraciones de los
Estados miembros de instaurar una complementariedad o una interde-
pendencia permanentes. Por ejemplo, la existente correlación entre la
integración regional y el concepto clásico de soberanía, que ha debido
adaptarse para dar lugar a estos procesos de integración, es un elemento
que no puede ser soslayado cuando se habla de procesos de integración
profundos entre países, dado que las integraciones regionales tienen un
resultado directo y proporcional a la adaptación que los Estados en-
tiendan e implementen sobre las transformaciones de este concepto de
soberanía entre otros que hacen a la integración regional.
De esta forma, las transformaciones que produce la integración en
la configuración de los elementos clásicos del Estado pueden analizarse
teniendo en cuenta el esquema de integración que se pretende estable-
cer, así:
• En un sistema clásico de cooperación interestatal, basado en
los postulados del Derecho Internacional, las transformaciones
no afectan, en esencia, a todos los elementos del Estado, ya
que no conducen, en general, a una mutación en el territorio y
en la población, si bien pueden modificar, en mayor o menor
medida, el ejercicio del poder soberano de cada uno de los
Estados en la medida en que, al incorporarse a otro sujeto de
derecho internacional debe someterse a los objetivos que inte-
gran el acuerdo de asociación o de adhesión. Pero aún en este
caso, el Estado sigue teniendo pleno poder soberano, ya que
será el encargado de decidir si participa o no en la integración.
• En un sistema de comunitarización, basado en las premisas del
derecho de la integración y, más aún, del derecho comunitario,
las transformaciones afectan, en mayor medida, a los elemen-
tos del Estado, ya que los resultados pretendidos presuponen
71
la creación de un marco normativo, marco destinado al cum-

plimiento de los objetivos de una integración más profunda.
Así, este sistema puede estipular, por ejemplo, cambios estructura-
les en el territorio a través de la apertura de fronteras con la consiguiente
libre circulación; en la población, al promover un flujo indefinido de
“nacionales” y “extranjeros”, y garantizar la igualdad de trato para todos
los habitantes de los Estados participantes de la integración, llegando
incluso a una concepción elástica de “nacional” y hasta de “ciudadano”.
Pero además en estos procesos de integración profundos se produce un
cambio significativo en el concepto clásico de soberanía, específicamen-
te en el ejercicio de las competencias y poderes del Estado al crear un
sistema de toma de decisiones apoyado en instituciones y normas de
carácter supranacional. Instituciones supranacionales que a partir de di-
cha delegación llevan a cabo funciones y tareas que le fueron asignadas
por estos Estados. Vale recordar que, obviamente, el Estado sigue ejer-
ciendo su soberanía inherente, que solo debe “compartir” con los demás
Estados miembros del proceso asociativo en la medida de lo acordado.
No obstante, el Estado también podrá decidir si participa o no en este
tipo de integración y, por lo tanto, no estamos de acuerdo con los auto-
res que afirman que hay una pérdida de soberanía.
Así, el llamado “Estado” supranacional representa, de hecho, la
unión de voluntades de diferentes Estados para compartir mecanismos
y decisiones de carácter político y jurídico tendientes a fortalecer el pa-
pel y desempeño de los participantes en el comercio y en algunos casos
según lo acordado las relaciones exteriores.
Hechas estas primeras consideraciones sobre las transformaciones
que trajo consigo la integración entre los Estados, pasaremos ahora a
analizar el impacto y en qué medida se produjo un nuevo redimensio-
namiento del elemento subjetivo del Estado, específicamente en lo que
se refiere al tema de la libre circulación de personas, lo que nos permiti-
rá ver las transformaciones en la configuración estatal clásica.
3. Del concepto clásico de Pueblo hasta la creación de una

ciudadanía común
El término Pueblo puede caracterizarse como el conjunto de per-
sonas que tienen un vínculo permanente con el Estado, denominado
nacionalidad, es decir, son “los destinatarios permanentes del ordena-

miento jurídico estatal”. Es un concepto jurídico objetivamente esta-
blecido, que dará lugar a vínculos jurídicos, de carácter eminentemente
estable, entre el particular y un determinado Estado. Para Bonavides,
“el pueblo expresa el conjunto de personas vinculadas de manera insti-
tucional y estable a un determinado ordenamiento jurídico”3 (Traduc-
ción libre).
Otro término muy utilizado es el de ciudadano, que en su origen
siempre se definió como el conjunto de individuos que ostentan dere-
chos políticos. En la antigua Grecia, el término solo indicaba aquel in-
dividuo al que se le atribuía la posibilidad de participar activamente en
las decisiones políticas, por tanto, individuos que poseían determinados
derechos. En un sentido más amplio, son aquellas personas que tienen
acceso a los derechos fundamentales, es decir, aquellas que forman parte
de una sociedad políticamente organizada. En la actualidad, el concepto
de ciudadanía ya no se restringe ni se vincula a la titularidad o ejercicio
de derechos políticos, sino a la consideración del individuo como parte
intrínseca de una comunidad jurídicamente organizada, que participa
del proceso democrático y que tiene ineludibles derechos y garantías,
que deben ser garantizados por el propio Estado.
Los términos ciudadanía o nacionalidad son términos comúnmen-
te utilizados como sinónimos, designando precisamente la existencia de
un vínculo jurídico entre el individuo y el Estado, creador de derechos
y deberes entre ambos. La adquisición de la ciudadanía o nacionalidad
dependerá de las condiciones que establezca el propio Estado, y podrá
atribuirse por el simple nacimiento en un territorio determinado o por
el cumplimiento de otros requisitos que establezca el Estado, que incluso
podrán ser de carácter subjetivo. Esta ciudadanía o nacionalidad dotará a
las personas de derechos y deberes ante el Estado y ante sus conciudada-
nos, aún cuando se encuentren fuera del territorio estatal de origen.
Cabe señalar que los derechos de ciudadanía pueden verse reduci-
dos o suprimidos por incumplimiento de las obligaciones que el Estado
otorgante impone. Habrá situaciones en las que el individuo se verá
impedido de ejercer determinados derechos, como el de votar y ser vo-
tado, y, en otras situaciones más graves, podrá incluso ser excluido del
pueblo, como en el caso de la cancelación del proceso de naturalización,
situación en la que pierde la condición de nacional o ciudadano.
3 BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 108.
73
¿Cuál sería entonces el elemento personal o subjetivo del Estado?

Al parecer, la definición de cuál será el elemento personal o subjetivo
del Estado variará de una organización estatal a otra, dependiendo de
los criterios objetivos y/o subjetivos establecidos por el texto constitu-
cional vigente en cada entidad estatal, y que pueden también condi-
cionar el establecimiento de vínculos jurídicos a factores tales como el
lugar de nacimiento, la existencia de consanguinidad, entre otros, in-
dependientemente de la terminología que se adopte en estos casos. En
efecto, el elemento subjetivo o personal será el que determine el poder
constituyente soberano de un determinado Estado.
A primera vista, podría pensarse que la reconfiguración del ele-
mento subjetivo -personas- no ha sufrido mayores cambios, pues el Es-
tado sigue ostentando la facultad de otorgar la nacionalidad, de acuerdo
con los preceptos establecidos por los sistemas nacionales.
En una integración regional, el individuo puede tener mayor o
menor libertad de circulación, lo que dependerá de la naturaleza jurídi-
ca de lo acordado en el Tratado que celebren los Estados.
Al vincular la ciudadanía y la libre circulación a los “nacionales”
(e incluso a los no nacionales) de cualquiera de los Estados que forman
parte del proceso de integración, lo que en realidad se busca es asegurar
y garantizar que, al menos en teoría, todos tengan los mismos derechos
y puedan beneficiarse de las mismas prestaciones sociales.
Cabe entonces preguntarse: ¿hay o no un cambio en la concepción
clásica de las personas? Tomando como premisa esta cuestión, nos dedi-
caremos al estudio de la libre circulación y la ciudadanía, sin olvidar las
cuestiones relacionadas con la igualdad.
Los procesos de integración regional ocurridos, principalmente, en
el escenario jurídico europeo han suscitado numerosos debates centra-
dos en el concepto de territorio erigido por la visión clásica del Estado,
exigiendo la reformulación y redefinición de su contenido.
La cuestión a responder es cómo conciliar la aplicación del princi-
pio de impermeabilidad o impenetrabilidad con la creación de una co-
munidad europea de Estados, especialmente ante la previsión de crear
normas jurídicas comunitarias aplicables a un nuevo grupo de personas,
los ciudadanos europeos.
La creación de una ciudadanía europea, por ejemplo, trae im-
portantes reflexiones a las relaciones existentes entre los conceptos
de Pueblo, Territorio y Soberanía. Según el precepto contenido en
el artículo 20 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

(TFUE), toda persona considerada nacional de cualquiera de los Es-
tados miembros adquirirá, sin perjuicio de su nacionalidad, la ciu-
dadanía europea, por lo que se convierten en titulares de derechos y
obligaciones frente a la citada comunidad de Estados, tales como el
derecho a la libre circulación y residencia en cualquiera de los territo-
rios de los Estados miembros, el derecho de sufragio activo y pasivo en
las elecciones al Parlamento Europeo , así como en las elecciones en el
Estado Miembro en el que resida, para buscar protección y apoyo en
cualquier Estado Miembro, aunque no exista un órgano representati-
vo del Estado de su nacionalidad, el derecho de petición a los órganos
públicos, entre otros.
No cabe duda de que la naturaleza de la ciudadanía europea deriva
precisamente de su vinculación con una organización de Estados que
forman una integración supranacional, como es el caso de la Unión
Europea.
El cambio de paradigma se refiere precisamente a que la creación
de una ciudadanía comunitaria o regional, ligada a un proceso de in-
tegración, no asume directamente la existencia de un Estado, sino que
surge de la unión de voluntades de distintas entidades estatales que pro-
mueven una asociación, destinadas a fortalecer la reciprocidad, la soli-
daridad y los valores comunes. Según el entendimiento de Silva:
(...) a cidadania da União Europeia não é um instituto criado pelos Esta-
dos, mas pela própria União Europeia. A surpreendente originalidade do
regime jurídico comunitário europeu, no que concerne à cidadania comu-
nitária, é posta a descoberto porque antes a cidadania estava sempre atre-
lada à pertinência de uma pessoa a um determinado Estado. Consequen-
temente, fora da estrutura orgânica estatal, não poderia haver cidadania.
O campo de validade das normas sobre cidadania estava exclusivamente
no direito estatal.4
Sin embargo, esta nueva perspectiva no está completamente des-

vinculada del concepto de nacionalidad ya que, por regla general, el
reconocimiento de una ciudadanía común resultante de un proceso de
integración presupone que el individuo debe poseer la nacionalidad de
uno de los Estados participantes en la asociación. Citando nuevamente
el caso de la Unión Europea, se advierte que “la ciudadanía de la Unión
4 SILVA, Carla Ribeiro Volpini. Cidadania da União Europeia. Curitiba: Juruá, 2012. p. 50.
75
Europea, a pesar de ser comunitaria y no nacional, presupone la existen-

cia de la nacionalidad, al igual que la forma tradicional de ciudadanía”.
Por tanto, las transformaciones que trae consigo la integración re-
gional sobre los elementos clásicos del Estado, en lo que respecta a la
ciudadanía, representan un paso importante en la conformación de un
sistema único de participación en las decisiones políticas vinculando,
aunque indirectamente, a los Estados miembros y a la comunidad. Sin
duda, tales transformaciones abren nuevas perspectivas para el fortaleci-
miento de la democracia y una mayor participación popular.
4. Cómo entender la libre circulación a partir de reconocerla

como un factor fundamental de los procesos de integración
Observando los procesos de integración regional podemos afirmar
que la construcción del derecho a la libre circulación cumplió inicial-
mente con los imperativos básicos de la formación de un mercado co-
mún, entendida esta movilidad como una premisa necesaria para ga-
rantizar la amplia y prácticamente irrestricta movilidad de mercaderías,
bienes, servicios y factores productivos, incluyendo el movimiento de
trabajadores. Por tanto, se puede sostener que la creación de este derecho
de libre circulación fue dirigida específicamente a cumplir con los fines
esenciales del mercado común, esto es, dirigida a consolidar un espacio
económicamente integrado donde el intercambio comercial requiere fa-
cilidad de circulación y menores barreras físicas y administrativas.
Ahora bien, a medida que el proceso de integración avanza en sus
propósitos y se profundiza el derecho de libre circulación comienza a
delinear supuestos estructurantes para asegurar la libertad en el merca-
do común, no solo de mercaderías y factores productivos sino también
de personas físicas donde se contempla:
• Derecho de ingreso: el ingreso al territorio de cualquiera de
los Estados participantes en el proceso de integración, bajo el
concepto de libre circulación, debe ser considerado como la
posibilidad de ingresar, sin mayores trabas burocráticas o de
inspección, y de circular dentro de los Estados. Obviamente,
los Estados podrán instituir un sistema mínimo de control,
pero éste deberá ser coordinado o incluso armonizado, dando
como resultado la creación de normas comunes de observancia
general para los participantes de la integración. Así, un Estado
no puede negar la entrada a un nacional de otro sin que exista

una razón fundada en el orden público, en la seguridad y salud.
• Derecho de permanencia: si el derecho de entrada se refiere a la
entrada en el territorio de cualquiera de los Estados participan-
tes sin mayores obstáculos o requisitos, en el caso de la perma-
nencia, este derecho está vinculado a la radicación de la persona
en el territorio de los miembros de la integración ya sea por
motivos profesionales, personales o familiares, de modo que el
nacional de cualquiera de los Estados pueda residir en el territo-
rio de otros miembros -permanentemente- siempre que cumpla
con las obligaciones establecidas por las normas comunes, espe-
cíficamente en lo que se refiere al cumplimiento de determina-
das normas administrativas. Medidas estas que pueden ser de
carácter interno, es decir, establecidas por los Estados, aunque
no puedan crear obstáculos indebidos o discriminatorios; así,
si un Estado exige la formalización -tanto por el nacional como
por el “extranjero”- de un registro de residencia ante la autoridad
local de residencia del individuo como una forma de regulación
administrativa, tal medida debe observarse.
Además, la libre circulación supone la superación de obstáculos
que podrían desvirtuar la propia existencia del mercado común.
5. El principio de la libre circulación: su status general y en el

MERCOSUR
El análisis realizado en páginas anteriores sobre la temática que nos
ocupa, nos permite decir que introducirse en el estudio del principio
de libre circulación dentro de los espacios integrados, otorgándole un
contenido amplio, considerando no solo su aspecto económico sino
considerando también la perspectiva de los derechos de ciudadanía afi-
nes a toda construcción de un espacio de convivencia común, es decir
un espacio política, económica y jurídicamente ampliado construido a
partir de la voluntad coincidente de varios Estados, implica introducir-
se en uno de los temas más debatidos y controvertidos, que en ocasiones
ha llevado a divergencias y reclamos ante distintos Tribunales ad hoc5
5 XI Laudo Arbitral “Omisión del Estado Argentino en adoptar medidas apropiadas para
prevenir y/o hacer cesar los impedimentos a la libre circulación.” 6 de sep. 2006. Demanda
presentada por Uruguay al Estado Argentino.
77
o jurisdiccionales habilitados para dirimir controversias dentro de los

bloques integrados de países.
Como sostuvimos en páginas anteriores, la conformación de pro-
cesos de integración regional entre Estados ha, en mayor o menor me-
dida, afectado a los elementos que tradicionalmente se encontraban
asociados al concepto de Estado-Nación.
Para observar estas transformaciones, suele hacerse una compara-
ción entre procesos de integración con objetivos iguales, tal es el caso
de la Unión Europea y el MERCOSUR, ambos con un mismo propó-
sito inicial, el de constituir un Mercado Común. Sin embargo, a pesar
de esta coincidencia inicial surgida de los Tratados fundacionales, la
prosecución de estos procesos que se fueron desarrollando, como todo
proceso a lo largo del tiempo y a partir una seria concadenada de actos,
ha mostrado diferencias sustanciales, que se tradujeron en una gestión
completamente diferente.
En sus comienzos ambos proyectos fijaron un mismo objetivo a
alcanzar, pero su creación respondió a necesidades diferentes.
Europa necesitaba recomponer las economías regionales devasta-
das por la guerra y necesitaba mantener la paz y fortalecer los estándares
democráticos de la región. El proceso de integración MERCOSUR fue
producto de las reformas y transformaciones económicas de la década
del 90 que transformaran muchas de las economías latinoamericanas a
partir de procesos aperturistas y conceptos de libre mercado que permi-
tieron el surgimiento de estos procesos de integración económica como
el MERCOSUR, que hasta entonces se presentaban como imposibles,
dada las rivalidades políticas existentes y el escaso relacionamiento eco-
nómico entre los Estados vecinos.
Pero más allá de las razones que impulsaron la creación de estos pro-
cesos de integración, y en cuanto al tema que nos ocupa, en el análisis que
venimos realizando en estas líneas, podemos sostener que ambos procesos
también se diferenciaron en el modo de concebir los cambios y transfor-
maciones que la integración regional requería respecto a la reconceptuali-
zación de los elementos clásicos del Estado, entre ellos el de la soberanía.
Cuando los Estados comenzaron a diseñar y organizar una actuación
conjunta a partir de la conformación de procesos de integración regional
lo primero que se puso sobre la mesa de negociación fue la soberanía.
De esta manera el proceso europeo, iniciado en los años 50, desde
un primer momento, entendió que la soberanía era cedible y divisible
y que podría otorgarse a autoridades supranacionales la posibilidad de

ejercer poderes soberanos en principio para manejar determinados te-
mas como la producción de acero y carbón, esenciales por en ese enton-
ces para recomponer el proceso de producción y puesta en valor de las
economías nacionales.
El concepto de soberanía compartida, que en el caso europeo fue
evolucionando y ampliando su alcance a los distintos ámbitos jurídicos,
jurisdiccionales y monetarios, permitió fundamentalmente conjugar la
integración proyectada con conceptos esenciales que hacen a la misma
como la libre circulación y la ciudadanía. Conceptos que con el trans-
curso de los años y la profundización de la integración se tradujeron en
una legislación pertinente que sostuvo y permitió la evolución y fortale-
cimiento de estos pilares de la integración regional. Tanto la libre circu-
lación como el concepto de ciudadanía se encontraron presentes en la
integración europea en tiempos tempranos, el Tratado Constitutivo de
la Comunidad Europea del año 1957,6 en su articulado referenciaba esta
libertad de circulación respecto de las personas como empleados, trabaja-
dores o prestadores de servicios. Y a medida que la integración económica
se fue afirmando, el principio de la libre circulación fue evolucionando
y poco a poco abandonando la perspectiva meramente economicista que
involucraba a los factores productivos, la mano de obra, a la circulación
de los trabajadores, para lograr su reconocimiento jurídico como derecho
de la universalidad de los ciudadanos de esa comunidad, permitiendo
crear la figura de una ciudadanía común, una ciudadanía europea, que
incluso puede ser otorgada a aquello familiares descendientes de europeos
aún no habiendo nacido en el territorio europeo.
6. Pero ¿qué ha sucedido en aquellos procesos de integración

que aún no han entendido, ni asimilado los cambios y
transformaciones de las conceptualizaciones clásicas?
En el espacio integrado del MERCOSUR, el primer elemento de
análisis nos muestra un marco jurídico-institucional esencialmente in-
tergubernamental, sin sesión de soberanía y con un sistema de incorpo-
6 Tratado de Roma (1957) establecía un marco regulador sobre la gestión los flujos intraco-
munitarios y, especialmente, sobre la movilidad interna de la fuerza de trabajo, un poco a
la medida de lo que preveía ya el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y Acero
[CECA], en el marco del entonces embrionario, Mercado Común Europeo.
79
ración simultanea de normas, situación que a lo largo de estos treinta

y un años ha presentado grandes dificultades al momento de allanar el
camino hacia la constitución definitiva del Mercado Común y en mu-
chos casos ha retrasado y en ocasiones impedido la puesta en marcha de
leyes y reglamentaciones necesarias para la prosecución y consolidación
del espacio integrado.
Consecuentemente analizar el alcance del principio de libre circu-
lación tanto en el orden normativo como en su carácter efectivo dentro
del ámbito MERCOSUR nos lleva en principio a analizar de qué ma-
nera los Estados concibieron este concepto en el tratado fundacional.
El Tratado constitutivo del MERCOSUR7 en su artículo 1 expresa: “El
Mercado Común implica (…) la libre circulación de bienes, servicios y
factores productivos entre los países..”
Como vemos desde sus inicios, en el primer documento firmado por
los Estados, se deja sentado de manera expresa el objetivo de ese Tratado
que es constituir un Mercado Común. Tratado en el que se reconocen
como presupuestos básicos de la integración que se estaba iniciando, el
compromiso de “la libre circulación de bienes servicios y factores produc-
tivos entre los países”. La primera lectura de este enunciado nos lleva a
pensar porque la libre circulación de personas no fue contemplada como
tal como derecho en sí mismo. Por ese entonces parte de la doctrina sos-
tuvo que esta falta de mención específica puede haber surgido de la visión
comercial del Proyecto, quizá demasiado ceñido a la faz economicista,
concebido para negociar, ampliar mercados y establecer condiciones de
competencia solo entre Estados participantes donde los particulares te-
nían poca o escasa participación al menos de manera directa.
Pero si bien es cierto que la eficiencia económica y el comercio son
dos factores que hacen a un exitoso mercado ampliado y la libre circu-
lación de factores productivos resulta un elemento esencial para estos
fines, el capital y el trabajo son parte de este enunciado y necesitan del
soporte natural que es el hombre, intuimos entonces que la circulación
de personas en el MERCOSUR, fue inicialmente contemplada como la
libre circulación de los trabajadores, comprendidos estos como factores
productivos.
7 Tratado constitutivo del MERCOSUR firmado en el año 1991 en la ciudad de Asunción,

“Tratado de Asunción” por los cuatro Estados fundadores Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay.
Sin embargo, en un proyecto de integración profundo como el que

pretendía lograrse en el MERCOSUR, el tema de la movilidad y la libre
circulación de personas no debió de haberse dejado como un supuesto
comprensivo de la libertad de circulación de los factores productivos,
sobre todo porque, en general, y muy particularmente en este tipo de
Tratados no es bueno manejarse con supuesto o dejar lagunas jurídicas
que puedan llevar a diversas interpretaciones, como sucedió en el caso
del conflicto bilateral surgido entre y Argentina y Uruguay por la ins-
talación de plantas procesadoras de celulosa sobre las márgenes del Río
Uruguay.8
Caso que comenzó siendo un litigio entre países vecinos por la
utilización de un río que constituye la frontera longitudinal y es de
soberanía compartida entre ambos países y se convirtió en una contro-
versia que debió ser resuelta en el ámbito regional por un Tribunal ad
hoc del MERCOSUR.
Controversia que cuando Argentina a modo de protesta por la
instalación de estas plantea decide cerrar puentes internacionales que
comunican con Uruguay, genera la puesta en marcha del sistema de
solución de controversias del MERCOSUR, dentro del cual al no pros-
perar las negociaciones directas, Uruguay demanda a Argentina por no
adoptar medidas apropiadas para impedir la libre circulación dentro
del espacio integrado MERCOSUR, y esta demanda desplaza el tema
de fondo de la disputa con Uruguay, que era la instalación de plantas
procesadoras de celulosa.
De esta manera, al no existir en el MERCOSUR una norma espe-
cífica referida al derecho de libre circulación, Argentina entendió que
la libre circulación establecida como uno de los fines del Tratado de
Asunción, constitutivo del MERCOSUR, no se encuentra plenamente
vigente, que es un derecho en expectativa respecto a lo concerniente al
área comercial y que la libre circulación de personas no se encuentra
operativa.
El Tribunal en su laudo sostiene que el marco jurídico general que
contiene el proceso de integración le permite reconocer un incumpli-
miento, sin embargo, en virtud de la falta de normativa específica, su
8 Puede verse: MASTAGLIA Gabriela. Conflicto Bilateral entre Argentina y Uruguay por el
caso de las Plantas de Pasta de Celulosa. Análisis de la Sentencia de la Corte Internacional
de Justicia. In: BERTONI Liliana (coord.). Las papeleras en cuestión, un recorrido por el
Derecho ambiental e internacional, de La Haya al MERCOSUR. Buenos Aires: EUDE-
BA, 2010. p. 61.
81
sentencia se vuelve meramente declarativa, reconociendo la falta de la

debida diligencia por parte de Argentina en hacer cesar la situación que
provocó el reclamo.
Mas allá de los cuestionamientos y problemas que dentro del espa-
cio integrado MERCOSUR provocó, la falta de definición y alcance del
concepto de libre circulación en el Derecho originario del MERCO-
SUR, la movilidad diaria de personas que de hecho se verificaba y veri-
fica entre los ciudadanos de cada uno de los países del MERCOSUR,
exigió poner atención y legislar al respecto.
7. Los esfuerzos legislativos por contemplar el tema de la libre

circulación de personas en el espacio integrado MERCOSUR
La falta inicial de legislación específica respecto al tema de la libre
circulación de personas fue paulatinamente corrigiéndose a partir de
labor de los distintos Grupos de Trabajo 9 y Comisiones de Trabajo que
entre otros trataron el tema del empleo en el marco de la libre circula-
ción de trabajadores.
El SGT n.° 1110 se encargó desde 1991 a través de la Comisión n.°
3 de Empleos y Migraciones Laborales del tema de la libre circulación
de trabajadores, produciendo significativos avances en la materia, como
por ejemplo la creación de un sistema integrado de normas migratorias.
Normativa que como en otras ocasiones, lamentablemente se en-
contró con el obstáculo de la posterior revisión del GMC, en este caso
no habiendo acuerdo en la aprobación de la normativa elaborada, dis-
persó la tarea y este Grupo se limitó a realizar estudios y diagnósticos
sobre temas concretos que se sometían a su análisis y consideración,
que principalmente se referían a temas coyunturales relacionados con la
movilidad de los trabajadores fronterizos.
Este enfoque guarda estrecha relación con la gran cantidad de te-
rritorio limítrofe existente entre los Estados Parte del MERCOSUR,
donde la proximidad geográfica genera una proximidad social, una
idiosincrasia particular y valores compartidos a los que se suman activi-
9 Los Subgrupos de Trabajo ( SGT) son de carácter técnico y que trabajan dentro del área del
Grupo del Mercado Común (GMC) el órgano ejecutivo del MERCOSUR.
10 Podemos destacar el trabajo realizado sobre “Armonización de normas para la circulación
de personas por razones de trabajo” que muchos consideraron un verdadero estatuto de
trabajador migrante.
dades económicas que dan cierta particularidad a estas poblaciones en

las que existe una integración real, efectiva, que va más allá de los do-
cumentos y tratados firmados por los Estados Partes. Cuestiones estas,
que por mucho tiempo no fueron atendidas por los Estados nacionales
ni mucho menos fueron reconocidas al momento de crear el espacio
ampliado MERCOSUR.
Entre 1991 y 1996 los trabajos de este Grupo produjeron resul-
tados limitados que no redundaron en la creación de la legislación ne-
cesaria que contemplara debidamente el tema para el cual fue creado.
Sin embargo, pueden destacarse tres estudios realizados en relación con
costos laborales, flujos migratorios y armonización de normas en los
cuales se incluían una propuesta de circulación de personas por razones
laborales, un documento que intentó dar forma a un estatuto del traba-
jador migrante,11 lamentablemente una nueva oportunidad perdida al
no ser tratado por el GMC.
En este análisis que venimos realizando puede sostenerse entonces
que el desarrollo normativo de la libre circulación en el MERCOSUR
se centró principalmente en facilitar el desplazamiento de los ciuda-
danos de cada Estado Parte en el cruce de fronteras, en la regulación
común de la documentación habilitante y en agilizar los controles fron-
terizos propiamente dichos.12
Una normativa novedosa se refiere al denominado tránsito vecinal
fronterizo (TVF)13 que contempla la situación de los ciudadanos de
cada uno de los Estados Parte domiciliados en localidades contiguas de
dos o más Estados que pueden solicitar una credencial de Tránsito Veci-
nal que agiliza su trámite migratorio, aunque sin sustituir, ni eximirlos
de la presentación de los documentos nacionales de identidad.
Larga es la lista de legislación mercosureña (soft law) que busca
principalmente armonizar la convivencia y facilitar el desplazamiento
11 En el mismo se declaraba que “todos los ciudadanos de los Estados Parte podrán desplazarse
libremente por el territorio de éstos con finalidades laborales” y el “principio de igualdad de
trato y de oportunidades”. Se incluían también cuestiones más incidentales como el “dere-
cho de emitir remesas” (art. 18), salvaguarda de bienes (art. 17), y protección de la familia
del migrante (art. 16).
12 Decisión n.º 4/2000, versión modificada del Acuerdo de alcance parcial para la facilitación
del comercio, concertado (Acuerdo de Recife). Decisión n.° 46/2000, relativa a la instala-
ción de canales privilegiados de entrada en aeropuertos para ciudadanos del MERCOSUR.
13 Decisión n.º 18/1999, relativa al Tránsito Vecinal Fronterizo entre los Estados Parte del
MERCOSUR y Decisión n.º 14/2000, relativa a la Reglamentación del Tránsito Vecinal
Fronterizo entre los Estados Parte del MERCOSUR.
83
de personas dentro del territorio MERCOSUR, y si bien son medidas

que tienden a eliminar obstáculos a la libre circulación de personas, no
alcanzan para mejorar la vida de los ciudadanos de cada uno de los Es-
tados Partes, y se encuentran aún lejos de conseguir un status aceptable
a las personas que habitan el territorio MERCOSUR.
Un desarrollo normativo interesante respecto de la libre circula-
ción de personas que cuenta hoy con una legislación vigente, fue la
firma del “Acuerdo de Residencia de los Nacionales de los Estados Parte
del MERCOSUR”.14 Este Acuerdo firmado en el 2002 no escapó de la
dinámica mercosureña de incorporación de las normas, y la renuente
ratificación de Paraguay hizo que los Estados dispuestos a contar con
una legislación necesaria que diera cobertura regional a una realidad
existe, decidiesen firmar acuerdos bilaterales para ponerla en marcha
hasta que Paraguay, en el año 2009, con el depósito del instrumento de
ratificación permitió que entrase en vigor.
Se firmó entonces, no sólo el Acuerdo sobre Residencia de los Na-
cionales de los Estados Parte del MERCOSUR, sino también el Acuer-
do por medio del cual se extiende su ámbito de aplicación a Chile y
Bolivia a lo que se sumaron luego Perú y Ecuador, permitiendo dar un
marco legal superador de los acuerdos bilaterales firmados con anterio-
ridad, con los que se contaba hasta ese momento.
Este Acuerdo reconoce a los nacionales de los países del MERCO-
SUR, los derechos de desplazamiento, residencia y acceso a las activida-
des económicas en igualdad de condiciones a los nacionales del Estado
al que se desplazan.
Si bien este Acuerdo no reconoce la “libre circulación de perso-
nas”, establece la “libertad de residencia” aplicable a todos los Estados
Partes e impulsa la continuidad del desarrollo del tema de la libre
circulación, tarea que se vio reflejada en posteriores resoluciones del
GMC.15
14 Por ejemplo: Decisión n.º 28/2002 Acuerdo sobre Residencia para los Nacionales de los
Estados Parte, en vigor el 28 de Julio de 2009. Legislación significativa para la implantación
de la libre circulación de personas, abordando los derechos de residencia y acceso a las acti-
vidades económicas con la aprobación de acuerdos alcanzados por los Ministros del Interior
en materia de regulación migratoria interna.
15 El Acuerdo de Facilitación de Actividades Empresariales, el Acuerdo de Concesión de un
Plazo de 90 días a los Turistas Nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR y Estados
Asociados, el Acuerdo Sobre Gratuidad Visados para Estudiantes/Docentes de los Estados
Parte, o el “Acuerdo sobre Documentos de Viaje Dentro de los Estados Partes del MERCO-
SUR y Estados Asociados”.
De esta manera, a través de distintos instrumentos, relacionados

con la movilidad de las personas en sus distintas variantes y buscan-
do consolidar el principio de libre circulación se ha ido avanzando en
la conformación de un marco general de regulación en materia social
enfocado en la protección de la persona como tal, dando mayor ampli-
tud al concepto acercándolo a la consagración de este como derecho
fundamental.
En este sentido, en el año 2010, el Consejo del Mercado Común
por Decisión n.° 64/2010, decidió impulsar la conformación progresi-
va de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR que compilase
el conjunto de derechos y beneficios en favor de los nacionales de los
Estados Partes del MERCOSUR.
Se estableció un Plan de Acción con el fin de alcanzar la imple-
mentación de una política de libre circulación de personas y la búsqueda
de la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y eco-
nómicas para los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR y la
igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación.
En el año 2021, en el marco del encuentro de presidentes para ce-
lebrar el 30º aniversario de la firma del Tratado de Asunción se dieron a
conocer los más de diez años de trabajo realizados consignados en este
Estatuto. Nos encontramos hoy en los albores del año 2023, esperanza-
dos en que finalmente el Estatuto pueda ser aprobado y aplicado como
una legislación MERCOSUR que contemple los derechos ciudadanos
como tales.
8. Conclusiones
La libre circulación entendida como derecho fundamental se en-
cuentra en la base de todo proceso de integración económica regional, y
la libre circulación de personas se ha convertido en uno de los pilares de
todo proceso de integración profundo, que tenga como objetivo, como
es el caso del MERCOSUR, el de conformar un mercado común.
Conforme hemos analizado en el presente artículo, se debe poner
de relieve la importancia de comprender los efectos y el alcance de ese
derecho.
Asimismo, al reconocerse su carácter esencial – aunque con mati-
ces como en el MERCOSUR – se debe hacer un esfuerzo interpreta-
tivo a modo de proteger las garantías que surgen de la circulación de
85
personas en los espacios integrados, atendiendo su correlación con la

ciudadanía y la propia democracia.
Como hemos señalado en páginas anteriores, las transformaciones
derivadas de la globalización, del sistema multilateral y, por ende, de
los procesos de integración afectan, en mayor o menor grado, el propio
concepto clásico de Estado y los elementos de conformación del ente
estatal no se han quedado al margen de tales cambios y han sido directa-
mente impactados dando lugar a nuevas organizaciones de integración
que han fortalecido el concepto de libre circulación.
Y a partir de esta visión diferenciada encontramos una renovada
perspectiva sobre los derechos y garantías de los individuos, ya que,
como elemento subjetivo del Estado – el pueblo – exigió la aplicación
y garantía de la igualdad y no discriminación. En el mismo sentido, se
pude sostener que los límites regionales, aún delimitados internacio-
nalmente, es decir, definidos a partir de la composición de una deter-
minada región son, dependiendo en cada caso concreto, más flexibles y
dotados de permeabilidad.
Y es precisamente allí donde reside la importancia de discutir la
libre circulación de personas como clave para la puesta en marcha de
una ciudadanía común como la reconocida en la Unión Europa y en el
MERCOSUR con el respectivo Estatuto de la Ciudadanía.
Finalmente, no se puede hablar de ciudadanía sin que haya una
debida participación de las personas en el proceso de toma de decisio-
nes, por eso, resulta esencial que en el MERCOSUR se avance hacia
una libre y completa circulación de personas y se otorgue el status de
ciudadano a los habitantes de este territorio integrado, particularmente
porque las personas son en definitiva los destinatarios últimos de todas
aquellas decisiones que se tomen dentro estos espacios ampliados de
actuación conjunta de los Estados participantes.
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89
DESAFIOS DA IMPLEMENTAÇÃO DA CIDADANIA
DO MERCOSUL: DA NECESSIDADE DE SE
GARANTIR A LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS
– O VISLUMBRAR DO FUTURO INTRA BLOCO
DESAFÍOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA CIUDADANÍA
DEL MERCOSUR: DE LA NECESIDAD DE GARANTIZARSE
LA LIBRE CIRCULACIÓN DE LAS PERSONAS – EL
VISLUMBRE DEL FUTURO INTRABLOQUE
CHALLENGES IN THE IMPLEMENTATION OF
MERCOSUR CITIZENSHIP: FROM THE NEED TO
GUARANTEE THE FREE MOVEMENT OF PERSONS –
THE GLIMPSE OF THE FUTURE INTRABLOC
Augusto Jaeger Junior1

Tatiana Bruhn Parmeggiani Gomes2
Resumo: O presente artigo se debruça nos desafios da implementação da

cidadania do MERCOSUL, com olhares para a garantia da livre circula-
ção de pessoas, como uma das principais liberdades econômicas funda-
mentais, traçando perspectivas para o futuro no intra bloco, uma vez que,
com a criação de tal Estatuto comum há um forte aceno para convergên-
cia de políticas sociais, atendendo aos países integrantes e fortalecendo a
1 Professor Permanente do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da Uni-

versidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor em Direito pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Direito pela Universidade Federal de
Santa Catarina. Bolsista de Produtividade do CNPq. E-mail: augusto.jaeger@ufrgs.br.
2 Professora de Direito Internacional Privado, Público e Direito da Concorrência no Instituto
Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) de Brasília. Coordenadora do Gru-
po de Estudos em Direito Internacional Privado e União Europeia na mesma Instituição.
Mestra e Doutora em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
E-mail: tatiana.parmeggiani@idp.edu.br.
91
92 Augusto Jaeger Junior e Tatiana Bruhn Parmeggiani Gomes
noção de pertencimento ao bloco. Faz-se um contraponto com o exemplo

integracionista europeu, ancorado na cidadania da União Europeia para
os nacionais de Estados Membros, na esperança de se atingir os níveis
de êxito também para o Mercado Comum do Sul, principalmente face
aos desdobramentos migratórios na região e ao fluxo populacional em
regiões de fronteira. Para tanto, adota-se o método dedutivo com organi-
zação do texto conforme o Plano Francês. Conclui-se que existem muitas
dificuldades nesta seara da dimensão social ainda a serem superadas no
MERCOSUL, mas há importantes direitos e benefícios privilegiados pela
criação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, pavimentando mu-
danças significativas no âmbito regional.
Palavras-chave: MERCOSUL; Estatuto da Cidadania do MERCOSUL;
livre circulação de pessoas; União Europeia; políticas sociais.
Resumen: Este artículo enfoca los desafíos referentes a la implemen-
tación de la ciudadanía MERCOSUR, con miras a garantizar la libre
circulación de personas, como una de las principales libertades, esbo-
zando perspectivas de futuro en el intra bloque, ya que, con la creación
de tal Estatuto común hay una fuerte opción hacia la convergencia de
las políticas sociales, al servicio de los países miembros, fortaleciendo la
noción de pertenencia al bloque. Se hace un contrapunto con el ejem-
plo integracionista europeo, anclado en la ciudadanía de la Unión Eu-
ropea para los nacionales de los Estados miembros, con la esperanza de
alcanzar los niveles de éxito también para el Mercado Común del Sur,
principalmente ante las consecuencias migratorias en la región y el flujo
de población en las regiones fronterizas. Por lo tanto, se adopta el mé-
todo deductivo con la organización del texto según el Plan Francés. Se
concluye que existen muchas dificultades en este ámbito de la dimen-
sión social aún por superar en el MERCOSUR, pero existen importan-
tes derechos y beneficios privilegiados por la creación del Estatuto de
la Ciudadanía del MERCOSUR, que allana el camino para cambios
significativos a nivel regional.
Palabras claves: MERCOSUR; Estatuto de Ciudadanía MERCO-
SUR; libre circulación de personas; Unión Europea; políticas sociales.
Abstract: This article focuses on the challenges of implementing MER-
COSUR citizenship, with a view to guaranteeing the free movement of
people, as one of the main fundamental economic freedoms, outlining
perspectives for the future in the intrabloc, since, with the creation of
Desafios da implementação da cidadania do MERCOSUL: da necessidade de se garantir
93
a livre circulação de pessoas – o vislumbrar do futuro intra bloco
such a statute in common there is a strong nod to the convergence of

social policies, serving the member countries and strengthening the no-
tion of belonging to the bloc. A counterpoint is made with the Europe-
an integrationist example, anchored in the citizenship of the European
Union for nationals of Member States in the hope of reaching the levels
of success also for the Common Market of the South, mainly in view
of the migratory consequences in the region and the population flow in
frontier regions. Therefore, the deductive method is adopted with the
organization of the text according to the French Plan. It is concluded
that there are many difficulties in this area of the social dimension still
to be overcome in MERCOSUR, but there are important rights and
benefits privileged by the creation of the MERCOSUR Citizenship
Statute, paving the way for significant changes at the regional level.
Keywords: MERCOSUR; MERCOSUR Citizenship Statute; free
movement of persons; European Union; social politics.
1. Introdução
No que toca os retornos históricos afetos ao MERCOSUL, per-
cebe-se um organismo intergovernamental envolto em diversidade, de
raízes latinas, interessantes aproximações culturais, contudo, díspar po-
liticamente e socialmente. Tem-se nos Estados Partes do MERCOSUL
“líderes completamente desalinhados entre si no campo político, em
especial na agenda social e de direitos humanos. Inclusive de lideranças
que não apoiavam ou não apoiam a integração regional, nem mesmo o
multilateralismo” como bem sublinham Luciane Klein Vieira e Vitória
Volcato da Costa.3
Tais aspectos característicos do MERCOSUL chocam com demais
exemplos de processos integracionistas pelo mundo, tendo na figura da
União Europeia, um exemplo de superação das diferenças em prol do
sustentar sua supranacionalidade. Todavia, as pautas de preocupação
são similares, o que promove um grande questionamento acerca dos
desafios da implementação em concreto da cidadania do MERCOSUL,
3 COSTA, Vitória Volcato da; VIEIRA, Luciane Klein. O Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL: estado da arte e perspectivas na agenda migratória. Caderno de Relações Interna-
cionais, v. 13, n. 24, p. 32, ago. 2022. Disponível em: https://revistas.faculdadedamas.edu.
br/index.php/relacoesinternacionais/article/view/1457. Acesso em: 15 dez. 2022.
ancorada na necessidade de se garantir e preservar a livre circulação de

pessoas no bloco.
O que já é uma realidade para União Europeia pós tratados funda-
cionais e, notadamente, sob o advento das novidades introduzidas com
o Tratado de Maastricht nos anos de 1990 em diante, ainda encontra
pontos de resistência a serem superados pela falta de identidade comum
entre os cidadãos de Estados Partes do MERCOSUL. O abismo na
noção de pertencimento do conjunto de países do bloco e seu povo tem
suas razões, assim como a retranca face aos movimentos migratórios na
região, o que se busca explorar neste artigo.
Destaca-se que o método de pesquisa adotada é o dedutivo, partin-
do-se de premissas mais generalistas sobre o tema e adentrando em suas
particularidades e sensibilidades no que toca à necessidade de se garan-
tir a livre circulação de pessoas com o advento de uma agenda social co-
mum a partir do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. Para fins de
organização de estrutura, o presente artigo se utiliza do Plano Francês.
2. MERCOSUL na atualidade
2.1. Da necessidade de se garantir a livre circulação de pessoas
A integração econômica regional, marcada pela criação de blocos

de países que, em maior ou menor intensidade, desenvolvem suas ativi-
dades em sintonia, é fenômeno global, de crescente relevância.4 Contu-
do, muito mais do que uma análise de impactos econômicos, o estudo
do MERCOSUL na atualidade força uma perspectiva do seu elemento
social através da garantia e otimização da livre circulação de pessoas in-
tra bloco. Tal guinada de olhares é promovida pelos novos fluxos migra-
tórios que ensejam um redesenhar de panoramas na região, em pleno
século XXI.
Por uma opção metodológica que aqui se faz, não irá se discorrer
em profundidade dos excertos históricos da criação do MERCOSUL,
onde, portanto, se prefere focar numa sensível constatação: da eviden-
4 RODRIGUES, Igor Fonseca. A construção da liberdade de circulação de pessoas no

MERCOSUL: êxitos e desafios. 2012. 122 f. Dissertação (Mestrado em Direito da Integra-
ção) - Programa de Pós-Graduação em Direito, Faculdade de Direito, Universidade Federal
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, 2012. p. 17.
95
te exclusão dos cidadãos nos processos de constituição e integração ao

longo dos anos.5
A temática da livre circulação de pessoas não é nova quando se
passa a observar os processos de integração ao redor do mundo. Notório
o paralelismo que se faz recorrendo sempre ao exemplo europeu. Isso
porque a União Europeia conseguiu romper com o aspecto predomi-
nantemente econômico, trazendo avanços para a seara social, onde se lê:
Que esses avanços foram resultado de um clamor institucional, visto que
a Europa estava a querer mais avanços sociais, muito além da desvincula-
ção da questão econômica da livre circulação de pessoas e da instituição
de uma cidadania europeia. Desta forma, pode-se pensar que a falta de
proteção social poderia obstaculizar, desestimular ou frear o livre circu-
lante a exercer seu direito, pois no Estado de acolhida ficaria desampara-
do ou perderia direitos já conquistados e vantagens outorgadas por outro
Estado-membro.6
No tocante ao MERCOSUL, por outro lado, percebe-se que nos

últimos tempos avoluma-se a dedicação dos pensadores, políticos, do-
centes e das instituições em geral à nova ordem das relações no que tan-
ge à integração dos povos e à integração regional, o que leva a crer que
a análise desse movimento integracionista dos países do MERCOSUL
pode ser dividida em dois polos. De um lado a integração econômica,
envolvendo aspectos de suma importância. De outra parte, o envolvi-
mento, o relacionamento dos cidadãos, das pessoas e das comunidades.7
Nessa tentativa de conciliar polaridades, relevante a pergunta: se
está caminhando para um aprofundamento da livre circulação de pes-
soas, com olhos para uma política migratória receptiva com imigrantes
de terceiros Estados ou para o fechamento das fronteiras?8
O presente levantamento assume respaldo uma vez que o afluxo
de trabalhadores migrantes normalmente é percebido localmente como
uma ameaça aos nacionais, que perderiam competitividade na busca
5 JAEGER JUNIOR, Augusto. MERCOSUL: a exclusão do cidadão nos processos de cons-

tituição e integração. In: PIMENTEL, Luiz Otávio. MERCOSUL no cenário internacio-
nal: direito e sociedade. Curitiba: Juruá, 1998. v. 2, p. 11.
6 JAEGER JUNIOR, Augusto. Temas de direito da integração e comunitário. São Paulo:
LTr, 2002. p. 75.
7 JAEGER JUNIOR, Augusto. MERCOSUL:... op. cit., p. 11.
8 VIEIRA, Luciane Klein; COSTA, Vitória Volcato da. A livre circulação de pessoas no
MERCOSUL e na União Europeia: perspectivas e desafios para o futuro. In: CONGRES-
SO NACIONAL DO CONPEDI, 27., 16 nov. 2018, Porto Alegre. Anais [...]. Florianó-
polis: CONPEDI, 2018. p. 2.
por colocação profissional, além de suportar uma redução na média

dos salários por força da maior disponibilidade de mão de obra.9 Isso
porque o desenvolvimento econômico e social é o motor para a livre cir-
culação de pessoas, incentivando a migração, eliminando ou reduzindo
barreiras, mas que ao se ponderar no contrário senso, não significa total
apagamento de hostilidades e preconceitos.
O que promove esse movimento de retranca face aos fluxos mi-
gratórios dentre os países do bloco é uma preocupação premente de
ofertas de emprego e supressão de oportunidades, alimentada por
um formato característico da chamada migração de vizinhança ou
temporária.10
Sobre isso, ainda que grandes metrópoles, como São Paulo e Bue-
nos Aires sejam também destinos dos migrantes do MERCOSUL e
MERCOSUL Ampliado (Bolívia e Chile), a intensidade do movimen-
to de pessoas entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai demonstra a
crescente busca das populações por inserção no mercado de trabalho e
usufruto de direitos fundamentais como saúde e educação. Significando
um verdadeiro rompimento com o paradigma tradicional de estudo das
migrações internacionais, uma vez que não estão inseridas em fluxos
que buscam os países desenvolvidos como direção,11 fugindo-se à lógica
pautada na figura dos receiving states vs. sending states.12
A própria Nova Lei de Migração brasileira13 espelhou essa con-
dição característica quando desenvolveu acerca da reunião familiar,14
com apreço às pessoas que moram, circulam e trabalham em regiões
de fronteira. Nesta senda, a instituição do Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL vem corroborar com diversos anseios levantados por tais
9 RODRIGUES, op. cit., p. 17.

10 SANDES MONFREDO, Cintiene. Política migratória de países do MERCOSUL e a
conformidade com a política migratória regional. In: ENCONTRO NACIONAL ABRI,
3., 20 a 22 jun. 2011, São Paulo. Anais [...]. São Paulo: ABRI, 2011. p. 2.
11 SANDES MONFREDO, op. cit., p. 2.
12 Correspondendo em português às classificações de Estados receptores e Estados remetentes.
Cf. JONES-CORREA, Michael. Under two flags: dual nationality in Latin America and
its consequences for naturalization in the United States. The International Migration Re-
view, v. 35, n. 4, p. 997-1029, 2001.
13 BRASIL. Lei n.º 13.445, de 24 de maio de 2017. Institui a Lei de Migração. Brasília:
Presidência da República, 2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2015-2018/2017/lei/l13445.htm. Acesso em: 15 dez. 2022.
14 Em que se registram os princípios e garantias em consonância com a política migratória
brasileira. Cf. versa art. 3 e ss da Lei 13.445/2017.
97
grupos populacionais da América do Sul, vislumbrando maiores garan-

tias a partir de uma agenda comum, como se explorará a seguir.
2.2. Da criação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
Conforme coloca Sônia Miriam Draibe, o MERCOSUL não nas-

ceu com uma agenda social dotada de autonomia, embora certas di-
mensões sociais da integração tenham estado obviamente presentes em
suas preocupações originais. Com efeito, na percepção da autora, os
temas sociais praticamente estiveram reduzidos, até há poucos anos, aos
direitos laborais e, mais recentemente ainda, a alguns aspectos previ-
denciários e de saúde, debatidos e entendidos quase sempre, entretanto,
enquanto componentes da agenda multilateral de comércio, considera-
dos na verdade como elos dos acordos comerciais e dos processos facili-
tadores da circulação dos trabalhadores.15
Isso tudo porque uma dimensão social foi sendo inserida de ma-
neira lenta e progressiva, a partir de normativas, declarações e comuni-
cados,16 dados os mais de 31 anos de existência do bloco. Sendo assim,
no ano 2010, o Conselho do Mercado Comum, pela Decisão CMC
n.° 64/10, decidiu impulsionar a conformação progressiva de um Esta-
tuto da Cidadania do MERCOSUL17 capaz de compilar um conjunto
de direitos e benefícios em favor dos nacionais dos Estados Partes do
MERCOSUL.
A ideia de uma cidadania comum afina-se com a necessidade de
cooperação entre os países na presente composição e simboliza uma
estratégia institucional de integração social, por meio de políticas unifi-
cadas, tem-se, portanto, que:
A referência a uma cidadania supranacional, comunitária, não é nova, e
tem operado sobretudo como marco referencial da meta da livre circula-
15 DRAIBE, Sônia Miriam. Coesão social e integração regional: a agenda social do MERCO-
SUL e os grandes desafios das políticas sociais integradas. Cadernos de Saúde Pública, Rio
de Janeiro, n. 23, p. 174-183, 2007, p. 177.
16 MARTINI, Sandra Regina; MARTINS, Marceli Tomé. Acesso à saúde e fraternidade nas
fronteiras do MERCOSUL: o caso Brasil-Uruguai. In: TURATTI, Deisemara; BARZOT-
TO, Luciane Cardoso; FONSECA, Reynaldo Soares da; RECKZIEGEL, Tânia Regina Sil-
va (org.). Estudos de direito e fraternidade na fronteira da paz: diálogos com a pandemia
do covid-19. Brasília: Associação dos Magistrados Brasileiros, 2021. p. 136.
17 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL. Montevidéu: MERCOSUL, 26 mar. 2021. Disponível em: https://www.mercosur.
int/pt-br/estatuto-da-cidadania-do-mercosul/. Acesso em: 18 dez. 2022.
ção das pessoas e de seus direitos. Tampouco é novidade, no discurso do

MERCOSUL, o conceito de cidadania laboral, referido ao espaço social
da integração e aos mecanismos limitadores do risco do dumping social.
Entretanto, não se efetivou, até agora, a correspondente construção ins-
titucional, nem mesmo nos planos jurídico e legal da definição de uma
normativa laboral internacional mínima comum.18
Para além de um viés meramente circulatório ou de facilitação de

trâmites laborais, o amadurecimento de uma concreta cidadania do
MERCOSUL representa um aceno às políticas de convergências, por-
tanto, pela leitura deste compilado19 publicado em que se extraem os
principais pontos:
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL podem utilizar
determinados documentos de identificação pessoal como documentos
de viagem hábeis para o trânsito pelo território dos demais Estados Par-
tes, sem necessidade de utilizar seus passaportes.
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL que desejem
residir no território de outro Estado Parte poderão obter no Estado
Parte receptor:
• residência temporária de até dois anos sem necessidade de
comprovar a atividade que vão realizar (estudo, trabalho, etc),
sendo suficiente motivo a comprovação de sua nacionalidade;
• residência permanente, mediante a apresentação da solicitação
respectiva, nos noventa dias anteriores ao vencimento da resi-
dência temporária. Os membros de sua família que não tenham
a nacionalidade de um dos Estados Partes poderão obter uma
residência de idêntica vigência a da pessoa da qual dependam.
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL que obtenham
residência em outro Estado Parte têm direito à igualdade de tratamento
em relação aos nacionais do Estado Parte receptor em matéria de direi-
tos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas, bem como no que
tange à aplicação da legislação trabalhista, especialmente em matéria de
remuneração, condições de trabalho e seguro social.
18 DRAIBE, op. cit., p. 178.

19 Dados extraídos conforme publicação. MERCOSUL. Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL. MERCOSUL, 2021 Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-ci
dadania-mercosul/. Acesso em: 15 dez. 2022.
99
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL que obtenham

residência em outro Estado Parte podem, nas condições estabelecidas
nas leis que regulamentam seu exercício:
• trabalhar e exercer toda atividade lícita; peticionar às autorida-
des; entrar, permanecer, transitar e sair do território desse Es-
tado Parte; associar-se para fins lícitos; e professar livremente
seu culto;
• transferir recursos livremente ao seu país de origem.
Os empresários nacionais dos Estados Partes poderão estabelecer-
-se no território de qualquer dos outros Estados Partes para o exercício
de suas atividades, sem outras restrições além daquelas emanadas das
disposições que regulem as atividades exercidas pelos empresários no
Estado Parte receptor, sendo agilizados os trâmites relativos à outorga
de suas autorizações para residência, bem como de seus documentos
trabalhistas e de identidade.
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL que realizarem
trâmites migratórios para a solicitação de vistos, renovação de prazo de
estada e concessão de permanência em outro Estado Parte serão dispen-
sados de apresentar a tradução dos seguintes documentos:
• Passaporte;
• Cédula de Identidade;
• Certidões de nascimento e casamento;
• Atestado negativo de antecedentes penais.
Os residentes de um Estado Parte do MERCOSUL podem circu-
lar livremente pelo território dos demais Estados Partes com seus veícu-
los comunitários particulares em viagem de turismo.
Os nacionais de um Estado Parte do MERCOSUL têm direito a
que seja reconhecida a validade dos documentos de retorno emitidos por
suas representações consulares em caso de furto, perda ou extravio de seus
documentos de viagem, a fim de transitar pelo território de outro Estado
Parte para retornar ao país de sua nacionalidade, sem necessidade de vis-
to prévio. As pessoas que realizem trânsito internacional pelas fronteiras
onde existam postos de controle de trânsito internacional aéreo, fluvial-
-marítimo e/ou terrestre dos Estados Partes do MERCOSUL serão bene-
ficiadas com a progressiva implementação, em substituição do formato
físico, da modalidade de registro migratório eletrônico de seus dados por
parte dos organismos que realizam o referido controle.
Os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL poderão utilizar

os canais privilegiados de ingresso que sejam instalados nos aeroportos
internacionais dos Estados Partes do MERCOSUL.
Os titulares de passaportes comuns expedidos pelos Estados Partes
do MERCOSUL contam com documentos de viagem harmonizados
quanto à sua nomenclatura e características e sujeitos ao aperfeiçoa-
mento permanente de suas medidas de segurança.
Diante do exposto, o presente compilado traça previsões de direi-
tos, onde se verifica a necessidade de um plano de ação para melhorias,
desenvolvimento e efetivação da agenda social, trazendo à baila con-
teúdos de vital importância para as pessoas. Parte-se, agora, ao ponto a
seguir, que aborda as perspectivas para o futuro, considerando as limi-
tações e dificuldades a serem enfrentadas intra bloco.
3. MERCOSUL no vislumbrar do futuro intra bloco
3.1 Dificuldades enfrentadas
No que se relaciona ao rol de dificuldades para a consolidação da

cidadania do MERCOSUL ancorada na livre circulação de pessoas está
o tópico delicado que toca a identificação social dos cidadãos. Veja-se,
com as pessoas propriamente ditas, inúmeros são os exemplos de mi-
núcias que estão também retalhando o processo. Quanto às barreiras
de legislação, eis que a legislação argentina é uma, a paraguaia é outra
e a brasileira é uma terceira, o que ocasiona por vezes casos de deslizes
morais na aplicação das leis, e o desconhecimento das leis dos países
vizinhos por parte dos agentes envolvidos, entre as fronteiras ter-se-á,
certamente, ainda muitos problemas neste sentido.20
Como já observado há décadas, o exemplo claro é que não é fa-
cultada aos cidadãos a litigância entre si nas suas questões de Direito
Internacional com outros cidadãos nacionais de países do bloco. Os
interessados não podem peticionar diretamente ao MERCOSUL.21
A falta de reconhecimento entre os seus traz resquícios de disputas
históricas na região. O fator linguístico também gera impasses, contudo
a preservação da diversidade é importante aspecto da dimensão social.
20 JAEGER JUNIOR, Augusto. MERCOSUL:... op. cit., p. 14.

21 JAEGER JUNIOR, Augusto. Temas..., op.cit., p. 89.
101
A agenda social construída na noção de pertencimento é que foge às

explicações científicas, é algo presente no âmago dos indivíduos.
Na ambição de se explicar a noção de pertencimento se destacam
a reciprocidade de direitos e deveres que se estabelecem entre uma co-
munidade e seus membros e a relação de pertencimento entre ambos,
participação política em maior ou menor grau, e a tensão permanente
que contrapõe indivíduo e coletivo, privado e público, representação e
participação, territorialidade e personalidade.22
Na análise elaborada por Sônia Miriam Draibe, a superação de
dificuldades tem sua verve na ideia de cidadania social, neste sentido
mais forte, pareceria estar referida a direitos sociais mínimos e comuns,
apoiados e garantidos por políticas sociais integradas ou unificadas.23
Dando-se também voz à sociedade civil na tomada de decisões.24
Na mesma monta, a efetivação de alternativas de liberdade de cir-
culação pode ser vista como um dos mecanismos que vai incrementar
o desejado sentimento de pertencimento, numa tentativa de atingir o
nível desse sentimento alcançado pela Europa. Ideias como essa seriam
o início da busca por um pertencimento do cidadão nacional ao bloco
como um todo.25 Pretende-se no tópico a seguir apresentar este contra-
ponto, desenvolvido na União Europeia, de um estatuto comum para
os integrantes dos Estados Membros.
3.2 Contraponto com a União Europeia e seu Estatuto de Cidadania
Comum
A composição da União Europeia como um organismo inter-
nacional de vocação regional traz peculiaridades interessantes que
merecem ser reportadas neste artigo para fins de comparação com
o MERCOSUL. Segundo Florisbal de Souza Del’Olmo, pontua-se
que entre seus objetivos está a instituição de normas jurídicas que
sirvam de fundamento, estruturem e consolidem as relações dentro
desta comunidade.26
22 CAMPOS, Eduardo Nunes. O lugar do cidadão nos processos de integração: o déficit

social da Comunidade Europeia e do MERCOSUL. Belo Horizonte: Mandamentos, 2002.
p. 35.
23 DRAIBE, op. cit., p. 177.
26 DEL’OLMO, Florisbal de Souza. Curso de Direito Internacional Público. Rio de Janeiro:
Forense, 2011. p. 331.
Já, ao se trabalhar com temas de direito da integração, refere a

característica marcante da supranacionalidade com os tratados cons-
titutivos na União Europeia.27 Isto significa dizer que há uma siste-
mática única operante e a própria Cidadania da União Europeia que
veio para transformar o fluxo de pessoas, através da livre circulação,28
onde os indivíduos terão, em todo o território da União igualdade de
tratamento.29
De certo que o processo de integração europeu foi, ao longo da
sua história, constantemente marcado por momentos de incertezas e
inseguranças acerca do seu real potencial. Questionado e posto à prova
por governantes nacionalistas muitas vezes avessos aos ideais suprana-
cionais.30 Na percepção de Arno Dal Ri Junior,31 as primeiras discussões
sobre a necessidade de ser criado um estatuto comum para todos os
cidadãos dos Estados Membros das três antigas Comunidades aconte-
ceram durante a década de 70.
Nesse sentido se tem o interessante documento chamado Tinde-
mans Report,32 de autoria do primeiro ministro belga Leo Tindemans.
Esse documento publicado em 1976 propunha a adoção de várias me-
didas que consolidassem o sentimento de pertencimento para com
a União Europeia, dada a premissa de existência de uma identidade
comum33.
Nesse corolário, tem-se que a bandeira da União Europeia, o dia
da Europa (9 de maio), o hino (Ode à Alegria de Beethoven), o mote
(“unidos na diversidade”), a carta de condução europeia e os programas
de mobilidade estudantil (Erasmus), todos são exemplos de pequenas

28 JAEGER JUNIOR, Augusto. Temas..., op.cit., p. 69 e ss.
29 ACCIOLY, Elisabeth. MERCOSUL e União Europeia: estrutura jurídico-institucional. 4.
ed. Curitiba: Juará, 2010. p. 50.
30 MOURA, Aline Beltrame de. Cidadania da União Europeia: potencialidades e limites
dentro do marco jurídico europeu. Ijuí: Unijuí, 2013. p. 33.
31 DAL RI JUNIOR, Arno. A cidadania da União Europeia e a livre circulação de pessoas. In:
DAL RI JUNIOR, Arno; OLIVEIRA, Odete Maria de (orgs.). Cidadania e nacionalidade:
efeitos e perspectivas nacionais, regionais, globais. 2. ed. Ijuí: Unijuí, 2003. p. 300.
32 TINDEMANS, Leo. Bulletin of the European Communities. Bruxelas: European Union,
1976. Disponível em: http://aei.pitt.edu/942/1/political_tindemans_report.pdf. Acesso em:
15 dez. 2022; PAIS, Sofia Oliveira (coord.). Princípios fundamentais de direito da União
Europeia: uma abordagem jurisprudencial. 3. ed. Coimbra: Almedina, 2014. p. 304.
33 PAIS, op.cit., p. 304; PARMEGGIANI, Tatiana B. Cidadania da União Europeia no
processo de europeização: em defesa da cidadania pós-nacional. Belo Horizonte: Arraes,
2020. p. 304.
103
medidas que coadunam na sedimentação de ligação dos indivíduos à

Europa na atualidade.34
Inaugura-se então uma era em que a disciplina da cidadania tem
o sentido de transformar o caráter essencialmente econômico da União
Europeia, adicionando uma roupagem cultural e social. O desafio,
conforme sublinhado por Étienne Pataut está alocado nas discussões
de nacionalidade estatal somadas ao fenômeno da cidadania europeia,
ponderando sobre a convergência e autonomia desses institutos dentro
da União Europeia.35
Uma sugestão para o MERCOSUL, já recepcionada pela União
Europeia, diz respeito à percepção dos cidadãos europeus à luz da sua
própria condição, através dos dados coletados do maior Instituto euro-
peu de opinião pública, o Eurobarômetro.36 As sondagens de opinião
Eurobarômetro, realizadas pela Comissão permitem recolher informa-
ções sobre quase todos os aspectos da vida na União Europeia.37
Embora a maior parte dos resultados extraídos do Eurobarômetro
tenha se centrado no apoio do público à União Europeia, suas políticas
e suas Instituições, e nos conhecimentos dos cidadãos a este respeito, as
sondagens lançam sinais importantes de como os europeus enxergam
a si próprios nos mais diversificados temas38. O compartilhamento de
experiências com outras culturas, com outros países e outras visões de
mundo, na prática do usufruto do direito à livre circulação, tem trazido
consequências positivas concretas para as sociedades nacionais na Euro-
pa,39 demarcando um avivamento e fortalecimento da dimensão social.
A dinâmica da percepção de identidade coletiva nascida sob a égi-
de de uma cidadania supranacional difere daquela de gerações anterio-
res, que tinham paradigmas culturais baseados em fronteiras rígidas e
direitos diferentes dentro do continente.40
34 PAIS, op.cit., p. 304.

35 PATAUT, Étienne. Nationalité etátique et citoyenneté européenne, entre convergence et
autonomie. In: DIONISI-PEYRUSSE, Amélie et al. La nationalité: enjeux et perspec-
tives. Paris, France: Institut Universitaire Varenne, 2019. p. 43 e ss.
36 PARMEGGIANI, op. cit., p. 4.
37 UNIÃO EUROPEIA. Como os europeus se veem a si próprios: sondagens de opinião:
um espelho da realidade. Luxemburgo: Comunidades Europeias, 2001. p. 3.
38 UNIÃO EUROPEIA, op. cit., p. 3. Ver: PARMEGGIANI, op. cit., p. 25 e ss.
39 TOSTES, Ana Paula. União Europeia: resiliência e inovação política no mundo contem-
porâneo. Curitiba: Appris, 2017. p. 133.
40 TOSTES, op. cit., p. 133.
Evidente, desta forma, que o patamar de integração atingido pela

União Europeia é infinitamente superior àquele vivenciado pelo MER-
COSUL, onde se espera na efetiva implantação da fase do Mercado
Comum possa ser exercida, também uma livre circulação de pessoas e
trabalhadores em plenitude, juntamente com as demais liberdades de
circulação a ela inerentes41, avançando na agenda do Estatuto da Cida-
dania do MERCOSUL.
4. Considerações finais
Diante do exposto, buscou-se trabalhar de forma objetiva com
pontos ainda sensíveis no arcabouço de instrumentos emanados pelo
MERCOSUL com o viés da dimensão social, através do reconhecimen-
to de déficits e dificuldades a serem transpostas e da fulcral necessidade
de se ampliar a noção de pertencimento junto aos próprios cidadãos do
MERCOSUL.
Conforme visto, a ênfase econômica do MERCOSUL tem relega-
do os aspectos sociais a um segundo plano42, acarretando em abismos
e morosidades. Essa verificada ausência ou lentidão de dimensão social
interrompe o avanço e atrasa as perspectivas de futuro intra bloco. A
livre circulação de pessoas é força motriz da cidadania comum, levan-
do-se em apreço a mobilidade de indivíduos, seja com intuitos migra-
tórios ou de melhores oportunidades de vida e emprego. Portanto, a sua
efetivação é do interesse de todos, na convergência de políticas sociais
comuns.
Ao final se estabeleceu um contraponto com o exemplo integracio-
nista europeu, através da chamada Cidadania da União Europeia supor-
tada no advento de transformar o caráter essencialmente econômico da
União Europeia, dando ouvidos aos seus cidadãos através das pesquisas
Eurobarômetro, portanto, mais afinada com a realidade do século XXI.
Fez-se, portanto, a sugestão de implementação de sondagens públicas
também no MERCOSUL, para que o aparato regional se alimente dos
41 JAEGER JUNIOR, Augusto. Temas..., op. cit., p. 91. Ver: JAEGER JUNIOR, Augusto.
A Liberdade de Concorrência como a quinta liberdade fundamental: contribuição para
um Mercado Comum do Sul. 2005. 620 f. Tese (Doutorado em Direito) – Programa de
Pós-Graduação em Direito, Faculdade de Direito, Universidade Federal do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre, 2005.
42 JAEGER JUNIOR, Augusto. Temas..., op. cit., p. 88.
105
anseios da população da América do Sul, com esperança de governantes

mais afetos e com maiores preocupações de justiça social na região.
REFERÊNCIAS
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dico-institucional. 4. ed. Curitiba: Juará, 2010.
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CIDADANIA NO MERCOSUL E AS NECESSIDADES
SOCIALMENTE PERCEBIDAS DA POPULAÇÃO
LA CIUDADANÍA EN EL MERCOSUR Y LAS NECESIDADES
SOCIALMENTE PERCIBIDAS DE LA POBLACIÓN
CITIZENSHIP IN MERCOSUR AND THE SOCIALLY
PERCEIVED NEEDS OF THE POPULATION
Luís Renato Vedovato1
Resumo: O presente texto busca relacionar a cidadania com unidade,

buscando superar as nacionalidades para construção da cidadania mer-
cosulina. Para tanto, sugere a utilização da metodologia da Abordagem
Consensual para a medição da pobreza multidimensional e para encon-
trar os anseios da população cidadã. Assim, identificam-se as necessida-
des socialmente percebidas. Nesse sentido, a relação entre cidadania e
necessidades socialmente percebidas empodera as pessoas em mobilida-
de e permite pensar na construção da unidade.
Palavras-chave: Pobreza Multidimensional; Abordagem Consensual;
Necessidades Socialmente Percebidas; dignidade humana; cidadania;
MERCOSUL.
Resumen: El presente texto busca relacionar la ciudadanía con la uni-
dad, buscando la superación de las nacionalidades para la construcción
de la ciudadanía del MERCOSUR. Para ello, sugiere el uso de la meto-
dología del enfoque consensuado para medir la pobreza multidimensio-
nal y atender a los deseos de la población ciudadana. Así, se identifican
las necesidades socialmente percibidas. En este sentido, la relación entre
1 Professor Associado de Direito Internacional da Universidade Estadual de Campinas (Uni-

camp) e da Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC-Campinas). Doutor em
Direito Internacional pela Universidade de São Paulo (USP). Livre-Docente pela Unicamp.
E-mail: lrvedova@unicamp.br.
109
110 Luís Renato Vedovato
ciudadanía y necesidades socialmente percibidas empodera a las perso-

nas en movilidad y permite pensar en la construcción de la unidad.
Palabras clave: pobreza multidimensional; enfoque consensuado; ne-
cesidades socialmente percibidas; dignidad humana; ciudadanía; MER-
COSUR.
Abstract: The present text seeks to relate citizenship with unity, seek-
ing to overcome nationalities for the construction of MERCOSUR
citizenship. To this end, it suggests the use of the methodology of the
consensual approach to measure multidimensional poverty and to meet
the desires of the citizen population. Thus, socially perceived needs are
identified. In this sense, the relationship between citizenship and social-
ly perceived needs empowers people in mobility and allows thinking
about building the unit.
Keywords: multidimensional poverty; consensual approach; socially
perceived needs; human dignity; citizenship; MERCOSUR.
1. Introdução
A cidadania de uma população é reconhecida por ela pela garantia
de direitos e acesso a bens. Um grupo de pessoas que vive num terri-
tório, mas não pode (e não tem condições) de pleitear por seus direi-
tos não possui cidadania, quando as pessoas se sentem iguais e podem
buscar seus objetivos, cria-se a unidade. Nesse ponto repousa o grande
desafio mercosulino, garantir o sentimento de população unificada por
direitos e bens, que, seguindo os ensinamentos do Prof. Peter Town-
send, serão chamadas de Necessidades Socialmente Percebidas.
A proteção da dignidade da população exige garantir voz às pessoas
no sentido de serem identificadas as necessidades, por meio da medição
das privações, a partir da metodologia da Abordagem Consensual da
pobreza multidimensional.
O presente texto, portanto, está estruturado da seguinte forma:
trará as determinações legais sobre a garantia da proteção à dignidade,
depois, serão apresentadas as bases da metodologia, em seguida serão
indicados os trabalhos de medição já realizados, chegando-se à conclu-
são relativa à necessidade de se considerarem tais dados para a constru-
ção de políticas de integração e proteção de direitos com vistas à erradi-
Cidadania no MERCOSUL e as necessidades socialmente percebidas da população 111
cação das privações, de acordo com os Objetivos do Desenvolvimento

Sustentável. Tudo isso visando buscar a unidade para a construção da
cidadania mercosulina.
2. Contornos normativos da dignidade humana

Conforme Hiroshi Motomura,2 em qualquer sociedade com uma
população de várias nacionalidades, a integração dessa população é a
chave para uma solidariedade cívica consistente com a igualdade e a
dignidade individual, em outras palavras, a unidade forma os sustentá-
culos da cidadania.
A Constituição Federal de 19883 define os objetivos da República
Federativa do Brasil, no seu art. 3º, destacando-se a necessidade de pro-
moção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação, conforme inserido
no inciso IV.
No art. 5º, caput, a Constituição garante a proteção de direitos dos
não-nacionais, que, segundo o Supremo Tribunal Federal, não teriam
que ter residência no país, conforme Habeas Corpus julgado em 16
de setembro de 2008 (HC 94.016, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16-9-
2008, 2ª T), nos seguintes termos:
O súdito estrangeiro, mesmo aquele sem domicílio no Brasil, tem direito
a todas as prerrogativas básicas que lhe assegurem a preservação do status
libertatis e a observância, pelo poder público, da cláusula constitucional
do due process. O súdito estrangeiro, mesmo o não domiciliado no Brasil,
tem plena legitimidade para impetrar o remédio constitucional do habeas
corpus, em ordem a tornar efetivo, nas hipóteses de persecução penal, o di-
reito subjetivo, de que também é titular, à observância e ao integral respei-
to, por parte do Estado, das prerrogativas que compõem e dão significado
à cláusula do devido processo legal. A condição jurídica de não nacional
do Brasil e a circunstância de o réu estrangeiro não possuir domicílio em
nosso país não legitimam a adoção, contra tal acusado, de qualquer trata-
mento arbitrário ou discriminatório. Precedentes. Impõe-se, ao Judiciário,
o dever de assegurar, mesmo ao réu estrangeiro sem domicílio no Brasil,
os direitos básicos que resultam do postulado do devido processo legal,
2 MOTOMURA, H. Who Belongs?: Immigration Outside the Law and the Idea of Ameri-
cans in Waiting. UC Irvine Law Review, v. 2, n. 1, p. 359-380, 2011.
3 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.
notadamente as prerrogativas inerentes à garantia da ampla defesa, à ga-

rantia do contraditório, à igualdade entre as partes perante o juiz natural
e à garantia de imparcialidade do magistrado processante.
Para a unidade se concretizar, a superação da nacionalidade é fun-

damental.4 Assim, abaixo da Constituição, no sentido normativo, a
proteção à pessoa sem nacionalidade brasileira é construída, principal-
mente, a partir de dois diplomas legais: (i) a Lei 9.474, de 1997; e (ii) a
Lei 13.445, de 2017, que avança na proteção da pessoa sem nacionali-
dade brasileira em geral.
Há conexões entre os dois dispositivos normativos, tendo em vista
que, em seu art. 121, a Lei de 2017 define que na sua aplicação “devem
ser observadas as disposições da Lei n.° 9.474, de 22 de julho de 1997,
nas situações que envolvam refugiados e solicitantes de refúgio”.
Além disso, o art. 120, da Lei 13.445/17, determina que Política
Nacional de Migrações, Refúgio e Apatridia deverá ser construída, es-
tabelecendo claramente seus contornos. Assim, pensar em cidadania do
MERCOSUL passa por efetivar tais normas.
Nesse sentido, acompanhar a situação da população sem nacionali-
dade brasileira no Brasil é uma demanda clara da legislação, pois é a única
forma de construção adequada de políticas públicas e de se garantirem as
proteções necessárias à dignidade humana de todas as populações.
A medição das privações por meio da metodologia da Abordagem
Consensual para identificação da pobreza multidimensional é o cami-
nho para se fazer cumprir o ordenamento jurídico, em especial pelo fato
dessa metodologia não levar em consideração a régua focada puramente
nos valores pecuniários recebidos pelos indivíduos.5
A dignidade da pessoa humana só pode ser compreendida a partir
da erradicação das privações, tendo como base a construção pelas pes-
soas das necessidades socialmente percebidas. Somente a partir daí, será
possível a construção da cidadania. Lembrando que cada país membro
do MERCOSUL deve agir da mesma forma para com sua população
sem a nacionalidade local, pois a superação da nacionalidade é funda-
mental para a construção da cidadania do bloco.
4 VEDOVATO, Luís Renato. O Direito de Ingresso do Estrangeiro. São Paulo: Atlas,

2013. p. 78
5 MACK, J.; LANSLEY, S. Poor Britain. Londres: George Allen & Unwin: 1985. Dispo-
nível em: https://www.poverty.ac.uk/system/files/poor-britain-Mack&Lansley.pdf. Acesso
em: 2 maio 2021.
Nesse sentido, a Abordagem Consensual e a mediação da pobreza

multidimensional são parte fundamental do desafio de construção da
unidade e, por conseguinte, da cidadania.
3. A Abordagem Consensual
A Abordagem Consensual (AC) é uma metodologia de pesqui-
sa estabelecida e validada internacionalmente. Elaborada por Joanna
Mack e Stewart Lansley,6 essa metodologia está sustentada teoricamente
no conceito de privação relativa de Peter Townsend,7 em que a pobreza
é compreendida como um dado relativo, que deve estar em acordo com
os critérios socioculturais de cada contexto estudado. Dessa forma, seria
equivocado pensar e mensurar a pobreza como um dado absoluto.8
Baseados nisso, Mack e Lansley9 desenvolveram a AC, procurando
enfatizar o ponto de vista dos atores sociais no processo de definição e
medição da pobreza, recusando uma leitura absoluta e meramente mo-
netária. Ao perguntar ao público em geral o que é considerado como
necessidade básica para um padrão de vida digno, essa metodologia
também se torna um meio efetivo de definir democraticamente o que
é pobreza e o que deve ser considerado em sua mensuração tendo em
vista sua erradicação.
Os grupos focais são a técnica primordial na AC.10 Neles, amostras
representativas da população são convidadas a discutir e buscar um con-
senso sobre o que pensam ser as necessidades básicas para que se tenha
um padrão de vida digno em seu contexto. A discussão desses grupos é
iniciada com a apresentação de vários itens, serviços, atividades e direi-
tos sociais em uma lista definida previamente pelos pesquisadores.
Com essa lista de itens e atividades, os participantes dos grupos
focais são orientados a discutir cada um dos itens buscando classifi-
cá-los em três grupos: o grupo de itens considerados necessidades, ou
6 MACK, J.; LANSLEY, S., op. cit.

7 TOWNSEND, P. Poverty in the United Kingdom: A survey of household resources and
standards of living. Harmondsworth, Reino Unido: Penguin Books, 1979. Disponível em:
https://www.poverty.ac.uk/system/files/townsend-book-pdfs/PIUK/piuk-whole.pdf. Acesso
em: 2 maio 2021.
8 MACK, J.; LANSLEY, S., op. cit., p. 32.
9 MACK, J.; LANSLEY, S., op. cit.
10 NANDY, S.; POMATI, M. Applying the Consensual Method of Estimating Poverty in a
Low Income African Setting. Social Indicators Research, v. 124, n. 3, p. 693-726, 2015.
Disponível em: https://doi.org/10.1007/s11205-014-0819-z. Acesso em: 2 maio 2021.
seja, imprescindíveis para um padrão de vida digno; o grupo de itens

desejáveis, o que quer dizer, itens que, apesar de sua importância, não
são imprescindíveis para que se tenha um padrão de vida digno; e o
grupo de itens ditos de luxo, ou itens considerados supérfluos para que
se tenha um padrão de vida digno.
Os itens e atividades são testados durante a discussão entre os parti-
cipantes, aqueles classificados por 50 % ou mais do total de participan-
tes como necessidades são nomeados como “necessidades socialmente
percebidas”. Deve ser considerada privação forçada aquela que se dá
somente quando os indivíduos não têm acesso aos itens e às atividades
por falta de recursos e/ou acesso, desconsiderando os itens que eles não
possuam por uma escolha pessoal.
As discussões promovidas nos grupos focais, portanto, servem
como a base para estabelecer um consenso e definir uma lista que faça
sentido em cada contexto sociocultural, sustentada por amostras repre-
sentativas da população estudada. Por meio dessa lista, a pobreza passa
a ser mensurada a partir da “privação forçada das necessidades social-
mente percebidas” a que certos grupos ou indivíduos estão sujeitos.11
Nesse sentido, enfatizamos o argumento de que quanto maior o
número de privações a que indivíduos e grupos estejam sujeitos, maior
a vulnerabilidade e o risco desses indivíduos e grupos serem vítimas das
violações a direitos fundamentais. Por isso, identificar e eliminar tais
privações torna-se um meio essencial para diminuição dessas violações.12
Em 2019, foi realizado um estudo piloto, pioneiro na utilização
da AC, na cidade de Campinas.13 Parte do projeto interinstitucional
entre a Universidade de Cardiff e a Universidade Estadual de Campi-
nas (Unicamp), nesse estudo, foram realizados oito grupos focais com
setenta participantes homens e mulheres, adolescentes e adultos, com
o objetivo de compreender o que os participantes pensam sobre um
padrão de vida digno em nosso país. Esse estudo está inserido
11 MACK, J.; LANSLEY, S., op. cit., p. 38.

12 NAGASAKI, J. Y.; ASSIS, A. E. S. Q. O viés social da ordem econômica nacional: por uma
garantia do desenvolvimento econômico que supere as desigualdades sociais. Revista Jurídi-
ca Trabalho e Desenvolvimento Humano, Campinas, v. 3, p. 1-23, 2020. Disponível em:
http://www.revistatdh.org/index.php/Revista-TDH/article/view/64/36. Acesso em: 2 maio
2021.
13 GOMES, J. D. G. et al. Pensando a Pobreza entre Crianças no Brasil: Relatório de aplicação
de grupos focais a partir da metodologia da Abordagem Consensual. Revista Pesquisa &
Debate, n. 32, n. 1, p. 185-209, 2020. Disponível em: https://revistas.pucsp.br/index.php/
rpe/article/view/48136. Acesso em: 2 maio 2021.
[...] em um debate metodológico amplo e ativo acerca de como se definir

quem é pobre e o necessário protagonismo da população, especificando,
por meio das necessidades percebidas, como definir a pobreza e os padrões
de vida dignos. Tais elementos são úteis para a delimitação teórica, mas
também no que toca às políticas públicas e garantias judiciais de direitos.14
O estudo piloto demonstrou a importância da ampliação do de-

bate teórico sobre a definição e mensuração da pobreza no Brasil. Am-
pliação necessária para inclusão de uma metodologia que promova o
diálogo e participação social nas definições que sustentam as políticas
públicas em nosso contexto. Por essa perspectiva, afirmamos que a AC
possibilita uma sólida ponte com a realidade social, promovendo o fun-
cionamento da democracia por meio de políticas públicas eficientes.
Ressalta-se que, no campo do Direito, a AC pode contribuir sobre-
maneira para a compreensão do acesso ou da privação a direitos sociais.
Ainda, ressaltamos a importância de pesquisas que se utilizaram dessa
Abordagem, realizadas durante a pandemia da Covid-19, cujos resulta-
dos poderão especificar as privações a que estão sujeitos grupos e indiví-
duos que historicamente se encontram em situações de vulnerabilidade.
4. Otimizando a utilização de recursos escassos

Pensar a vulnerabilidade humana na migração e o acesso à cida-
dania deve levar em conta os estudos sobre pobreza, considerando-se
todas as dimensões desse fenômeno. As várias privações da condição de
pobreza trazem maior vulnerabilidade para o migrante.15 Um cenário
de situação migratória irregular e pobreza cria condições desfavoráveis à
proteção das pessoas em situação de refúgio.16; 17
14 GOMES, et al., op. cit.

15 ASSIS A. E. S. Q. et al. A pobreza numa sociedade polarizada e desigual diante da mobi-
lidade e da pandemia. In: BAENINGER, Rosana; VEDOVATO, Luís Renato; NANDY,
Shailen (org.). Migrações internacionais e a pandemia de Covid-19, Campinas: Núcleo
de Estudos de População “Elza Berquó” – Nepo/Unicamp, 2020. p. 570-583.
16 NAGASAKI, J.; ASSIS, A.; FIGUEIREDO E. A Aplicabilidade da Convenção n.o 105
da OIT: uma análise dos venezuelanos encontrados em condições análogas à de escravo
no Brasil. Plural, v. 27, n. 1, p. 39-61, 2020. Disponível em: https://doi.org/10.11606/
issn.2176-8099.pcso.2020.171527. Acesso em: 2 maio 2021.
17 NAGASAKI; ASSIS, op. cit.
Beccaria, Fernandéz e Nájera18 fizeram um trabalho essencial na ci-

dade de Buenos Aires para serem identificadas as necessidades socialmente
percebidas na região, demonstrando como o uso da Abordagem Consen-
sual é fundamental para melhorar os dados multidimensionais de pobreza
existentes na América Latina, com foco nos dados da cidade de Buenos
Aires.19
Para que o direito possa alcançar a todos e a todas, é necessário que
sejam endereçadas as causas das vulnerabilidades. Assim como na promo-
ção da saúde como direito social, por exemplo, no campo da mobilidade
humana internacional, a prevenção se torna a melhor ferramenta para
que sejam garantidos o direito fundamental à liberdade de circulação e a
proteção da dignidade humana.20
Para se continuar nessa comparação, se pensarmos a relação do direito
à saúde e de recursos escassos, se tornaria mais efetivo o empenho governa-
mental voltado à promoção da saúde, criando políticas públicas que possam
evitar contágio ou desenvolvimento de doenças;21 acaso o foco seja dado
apenas ao tratamento das doenças, sérios problemas surgirão pela falta de
recursos suficientes como medicamentos, hospitais, entre outros fatores.22
A promoção da saúde, nesse sentido, promove o achatamento da cur-
va do número de pessoas que vão precisar de tratamento médico. Na atual
crise sanitária, causada pela pandemia da Covid-19, temos o exemplo mais
contundente da necessidade do foco na promoção de saúde com distancia-
mento físico, utilização de equipamento de proteção individual e regras de
higiene.23
18 BECCARIA, L.; FERNANDÉZ, A. L.; NÁJERA, H. The use of the consensual approach for
the improvement of existing multidimensional poverty data in Latin America: an illustration
based on data from the City of Buenos Aires. Journal of Poverty and Social Justice. Bristol Uni-
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2721X16644668262304.xml. Acesso em: 20 dez. 2022.
19 BECCARIA; FERNANDÉZ; NÁJERA, op, cit.
20 NAGASAKI; ASSIS, op. cit.
21 SPERANDIO, A. M. G. et al. 10 anos da Política Nacional de Promoção da Saúde: Trajetórias
e desafios. Ciência & Saúde Coletiva, v. 21, n. 6, p. 1.681-1.682, jun. 2016. Disponível em:
https://doi.org/10.1590/1413-81232015216.10862016. Acesso em: 20 dez. 2022.
22 SPERANDIO, A. M. G. Estratégias do planejamento urbano e da promoção da saúde: A
mandala da cidade saudável. Intellectus. Revista Acadêmica Digital da Faculdade de Jagua-
riúna, v. 1, p. 79-95, 2020.
23 BOLETIM DIREITOS HUMANOS NA PANDEMIA. São Paulo: Conectas Direitos Huma-
nos, n. 10, 2021. Disponível em: https://www.conectas.org/publicacoes/download/bole tim-di-
reitos-na-pandemia-no-10. Acesso em: 2 maio 2021.
Nesse sentido, reconhecer que há recursos limitados para a prote-

ção da pessoa em situação de refúgio leva à necessidade de criação de
mecanismos que possam achatar a curva dos casos em que tais violações
acontecem.24 O combate à privação, por sua vez, comparece como es-
forço central para que sejam erradicados os ataques a direitos funda-
mentais.25; 26 Tal esforço torna-se um passo necessário não apenas para
diminuir a vulnerabilidade de determinados indivíduos e grupos, mas
para promover melhores distribuição e utilização dos recursos disponí-
veis para socorrer as vítimas e punir as violações.27
A vulnerabilidade humana é elemento de relevante olhar social
para se fortalecer a integração das pessoas em situação de refúgio. Ao
enfatizar o papel da vulnerabilidade no contexto de vulnerabilidade,
ao se referir à pessoa na situação de trabalho degradante, Eliane F. V.
Carneiro28 destaca que: “não é estranho, ao contrário, é muito instin-
tivo que uma pessoa vulnerável tenda a acreditar que aquela proposta,
dentre muitas outras, pode ser seu momento de despontar”.
A Lei 9474 reconhece de antemão a situação de vulnerabilidade
da população que busca proteger. Por isso, afasta exigências documen-
tais e impede a devolução de quem busca se proteger em país diferente
daquele em que mantém residência habitual. Tal situação fica evidente
quando da leitura do art. 8º, nos seguintes termos: “O ingresso irregular
no território nacional não constitui impedimento para o estrangeiro
solicitar refúgio às autoridades competentes.”
A legislação, portanto, demonstra reconhecimento da vulnerabili-
dade da pessoa em situação de refúgio, tornando sem efeito a entrada
por caminho não aceito pelo direito.
24 ALMEIDA, G. de. Acesso à justiça, direitos humanos e novas esferas da justiça. Contem-
porânea – Revista de Sociologia da UFSCar, v. 2, n. 1, p. 83, 2012.
25 CHZHEN, Y.; FERRONE, L. Multidimensional Child Deprivation and Poverty Measure-
ment: Case Study of Bosnia and Herzegovina. Social Indicators Research, v. 131, n. 3, p.
999-1.014, 2017. Disponível em: https://doi.org/10.1007/s11205-016-1291-8. Acesso em:
2 maio 2021.
26 GORDON, D. et al. Child poverty in the developing world. Bristol, Reino Unido: Policy
Press, 2003.
27 ASSIS, A. E. S. Q.; VEDOVATO, L. R. Interpretação jurídica: considerações para a análise
de políticas públicas. Revista Direito das Políticas Públicas, v. 2, n. 1, p. 11-29, 2020.
28 CARNEIRO, E. F. V. A vulnerabilidade humana como elemento de relevante olhar social
para o combate ao tráfico de pessoas e acolhimento das vítimas. Revista do Tribunal Re-
gional Federal da 3a. Região, São Paulo, ed. especial, 2019.
Além disso, o art. 7º reconhece que o pedido de refúgio pode ser

feito a qualquer autoridade, estabelecendo que:
Art. 7º. O estrangeiro que chegar ao território nacional poderá expressar
sua vontade de solicitar reconhecimento como refugiado a qualquer auto-
ridade migratória que se encontre na fronteira, a qual lhe proporcionará as
informações necessárias quanto ao procedimento cabível.
Todavia, a efetividade da medida exige que haja políticas públicas

de superação da nacionalidade e garantia da unidade cidadã. Se assim
não for, a violação poderá se instalar de antemão. Isso reclama simbio-
se entre órgãos e agentes, pensando na intersetorialidade de políticas,
considerando tempos e espaços, e assumindo o vínculo nevrálgico entre
migração e direitos humanos, especialmente com relação à dignidade
da pessoa humana.29
A vulnerabilidade da pessoa em deslocamento é um dado funda-
mental para construção de caminhos para ouvir tais indivíduos.
No entanto, há muitas outras que precisam ser encaradas. Baenin-
ger e Fernandes, em publicação organizada pela Organização Interna-
cional do Trabalho,30 trazem elementos importantes para melhor com-
preensão dos fluxos migratórios atuais, tornando possível reconhecer o
que guiaram as necessidades legislativas da época da criação da legisla-
ção de proteção dos deslocados e as que devem pautar as políticas pú-
blicas para garantir pertencimento a migrantes. Segundo esses autores:
[...] é de fundamental importância identificar as características gerais da
migração laboral, que segundo a Organização Internacional do Trabalho
são constituídas pelas características de:
- crescente fluxo com a presença de mulheres;
- expressivas parcelas de migrantes indocumentados;
- forte associação entre migrante indocumentado e informalidade;
- maior participação de migrantes no setor informal que os
nacionais;
- sobrequalificação, isto é a inserção em ocupações que exigem
menor qualificação;
29 ASSIS A. E. S. Q. et al., op. cit.

30 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DO TRABALHO (OIT) (org.). Inserção la-
boral de migrantes internacionais: transitando entre a economia formal e informal no
município de São Paulo. Brasília: OIT, 2017. Disponível em: https://www.ilo.org/wcmsp5/
groups/public/---americas/---ro-lima/---ilo-brasilia/documents/publication/wcms_615540.
pdf. Acesso em: 2 maio 2021.
- tendências a se concentrar em setores com menor presença de

nacionais;
- parcela majoritária desse contingente migrante sem acesso à pro-
teção social;
- tendências a migrantes documentados se inserirem no mercado
de trabalho informal”.31
A partir desses dados, os autores também indicam que:

[...] os nichos étnicos consistem em dispositivos sociais, um mecanismo
de poder no âmbito da comunidade migrante, bem como no contexto
da sociedade receptora, onde, as ações sociais não são dos indivíduos e
sim do campo social do dispositivo. As redes sociais presentes nos nichos
étnicos constituem um dos elementos que o configura como um dispo-
sitivo social, com relações de dominação e poder entre co-nacionais nas
oportunidades de trabalho, treinamento e acesso ao mercado de trabalho
no destino migratório.32
Portanto, reconhecer a privação e os nichos étnicos mostra-se es-

sencial para que se reconheçam e se combatam as vulnerabilidades de
pessoas refugiadas. A mitigação dessas vulnerabilidades deve considerar,
inclusive, o uso do termo “reincidência”, vez que:
O trabalhador que se encontra em condições análogas à de escravo, quan-
do resgatado de tal condição, acaso acabe envolvendo-se novamente na
mesma situação, não pode carregar consigo, além de todas as flexibiliza-
ções de sua dignidade, um termo que pese, entre outras coisas, como sua
a escolha em violentar- se. Nesta lógica, o trabalhador não é, de todo,
reconhecido como parte hipossuficiente, e parece relaxar a responsabili-
dade daqueles que, sem grandes preocupações, valem-se da exploração,
pois estes sim, têm potencial de reincidência em face do código de direito
penal brasileiro.33
Dessa forma, é possível afirmar que quanto menor forem as vul-

nerabilidades, menores as chances de ocorrerem violações à dignidade
humana. Todavia, a identificação das ações deve partir de informações
e dados colhidos do cotidiano, o que deve pautar a construção norma-
tiva para a implementação de políticas públicas. Logo, a integração das
pessoas em situação de refúgio passa pela construção de pontes entre a
realidade, por um lado, e a legislação e as políticas públicas, por outro.
31 OIT, op. cit., p. 15-16.

32 OIT, op. cit., p. 21.
33 NAGASAKI; ASSIS; FIGUEIREDO, op. cit., p. 753.
Não sendo assim, poderá haver incremento das violações de direitos das
pessoas migrantes e criação de normas e políticas públicas inefetivas.34
Como se apresenta a seguir, o aporte teórico-metodológico da
privação relativa e da Abordagem Consensual, usado nos estudos para
erradicação da pobreza, mostra-se uma alternativa adequada para o re-
conhecimento das vulnerabilidades a que indivíduos e grupos podem
estar sujeitos. Argumentamos que esse aporte é de grande valia para a
construção de políticas e normas de diminuição de vulnerabilidades de
pessoas em refúgio para não terem suas privações potencializadas.
5. Conclusões
O presente texto buscou traçar conexões entre a Abordagem Con-

sensual como metodologia adequada para definição e mensuração da
pobreza e a aplicação do direito, visando a erradicação das privações e
vulnerabilidades da população como forma de garantia da dignidade
humana. O objetivo foi demonstrar que o direito pode se tornar mais
efetivo quanto mais se construírem políticas que minimizem e erradi-
quem as situações de vulnerabilidade.
Propõe-se que a Abordagem Consensual da Pobreza possa ser uti-
lizada para o reconhecimento das vulnerabilidades, e para que, a partir
disso, seja possível construir políticas públicas que evitem violação de
direitos das pessoas no MERCOSUL. Não sendo dessa forma, as estru-
turas de aplicação do direito serão obrigadas a fazer escolhas trágicas,
que poderão deixar parte das pessoas sem amparo, tendo em vista a falta
de planejamento e construção de políticas públicas.
Por fim, reafirma-se que distribuir melhor os recursos escassos pas-
sa, necessariamente, pela construção de políticas baseadas em medição
das vulnerabilidade e das necessidades socialmente percebidas. Logo, a
proteção da dignidade humana das pessoas será mais efetiva, possibili-
tando a criação de unidade e de cidadania mercosulina.
34 ASSIS; VEDOVATO, op. cit.

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INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA
INTEGRACIÓN FRONTERIZA
CIDADANIA PELA INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA:
POSSIBILIDADES DO CONTROLE INTEGRADO E
DAS LOCALIDADES FRONTEIRIÇAS VINCULADAS
CIUDADANÍA A TRAVÉS DE LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA:
POSIBILIDADES DEL CONTROL INTEGRADO Y DE
LAS LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS
CITIZENSHIP THROUGH BORDER INTEGRATION: POSSIBILITIES
OF INTEGRATED CONTROL AND LINKED BORDER LOCALITIES
Gustavo Oliveira Vieira1
Resumo: O presente texto tem por finalidade abordar a Integração

Fronteiriça no sentido do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL,
com base em dois principais marcos normativos: o Acordo do Recife de
1991 e o Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas do MERCOSUL
de 2019. As regiões de fronteira são espaços privilegiados para a ma-
terialização da integração regional, ao mesmo tempo em que permi-
tem evidenciar a complexidade dos seus desafios. Com isso em tela, o
problema da pesquisa guiou-se pela seguinte questão: Qual é o papel
da integração fronteiriça para a construção da cidadania e como os de-
safios de ambos se entrelaçam na realização da integração regional do
MERCOSUL? O trabalho foi desenvolvido a partir de uma abordagem
dialética, e contou com revisão bibliográfica e normativa e de notas pes-
soais com base na interação com os atores da integração fronteiriça. O
1 Professor de Direito Internacional Público e Direito da Integração no bacharelado em Rela-

ções Internacionais e Integração e o Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais
(PPGRI-mestrado) da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (Unila) em
Foz do Iguaçu, Paraná, Brasil. Membro da Academia Brasileira de Direito Internacional
(ABDI), da Rede de Expertos em Paradiplomacia e Internacionalização Territorial (Repit) e
da Associação de Direito da Integração (ADei). E-mail: gustavo.vieira@unila.edu.br.
127
128 Gustavo Oliveira Vieira
texto desenvolve-se em três partes, inicialmente aborda a questão da res-

significação das fronteiras para a integração, em seguida problematiza
o Acordo do Recife de 1991 e os desafios para o controle integrado de
fronteiras, passando, na sequência ao Acordo de Localidades Fronteiri-
ças Vinculadas do MERCOSUL, suas potencialidades e possibilidades
pela via da paradiplomacia.
Palavras-chave: Integração Fronteiriça; MERCOSUL; Cidadania.
Resumen: El presente texto tiene como objetivo abordar la Integración
Fronteriza en el sentido del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR,
a partir de dos marcos normativos principales: el Acuerdo de Recife de
1991 y el Acuerdo de Localidades Vinculadas Fronterizas del MERCO-
SUR de 2019. Las regiones fronterizas son espacios privilegiados para
la materialización de la integración regional, al tiempo que permiten
destacar la complejidad de sus desafíos. Con eso en mente, el problema
de investigación estuvo orientado por la siguiente pregunta: ¿Qué papel
juega la integración fronteriza en la construcción de ciudadanía y cómo
se entrelazan los desafíos de ambas para lograr la integración regional
del MERCOSUR? El trabajo se desarrolló desde un enfoque dialéctico,
e incluyó una revisión bibliográfica, normativa y apuntes personales a
partir de la interacción con los actores de la integración fronteriza. El
texto se divide en tres partes, inicialmente aborda el tema de la resig-
nificación de las fronteras para la integración, luego problematiza el
Acuerdo de Recife de 1991 y los desafíos para el control integrado de
fronteras, pasando, en secuencia, al análisis del Acuerdo de Localidades
Fronterizas Vinculadas del MERCOSUR, sus potencialidades y posibi-
lidades a través de la paradiplomacia.
Palabras clave: Integración Fronteriza; MERCOSUR; Ciudadanía.
Abstract: The purpose of this text is to address Border´s Integration in
the sense of the MERCOSUR Citizenship Statute, based on two main
normative frameworks: the 1991 Recife Agreement and the 2019 MER-
COSUR Linked Border Localities Agreement. Border´s regions are
privileged spaces for the materialization of regional integration, while
allowing the complexity of its challenges to be highlighted. With that
in mind, the research problem was guided by the following question:
What role does border integration play in building citizenship and how
do the challenges of both intertwine in achieving MERCOSUR regional
integration? The work was developed from a dialectical approach and in-
Cidadania pela integração fronteiriça: possibilidades do controle integrado
129
e das localidades fronteiriças vinculadas
cluded a bibliographical and normative review and personal notes based

on the interaction with the actors of border´s integration. The text is di-
vided into three parts, initially on the issue of re-signification of borders
for integration, then problematizing the 1991 Recife Agreement and
the challenges for integrated border control, passing, in sequence, to the
Agreement on Linked Border Localities of MERCOSUR, its potentiali-
ties and possibilities via paradiplomacy.
Keywords: Border Integration; MERCOSUR; Citzenship.
1. INTRODUÇÃO
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL demarca um desafio
importante para a construção da integração fronteiriça, centrado na
realização de um controle integrado de fronteira, pelo “Acordo do Reci-
fe” de 1991, e na promoção do bem-estar das comunidades fronteiriças,
por meio do “Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas do MER-
COSUL” de 2019 – o que de largada evidencia a pauta estratégica e ao
mesmo tempo desafiadora. À realização da integração regional merco-
sulina, importa substancialmente o enfoque sobre a realidade complexa
e diversa das fronteiras regionais e o reconhecimento da sua relevância
para os processos de integração.
As disputas em torno do bloco que envolvem o desenho institucio-
nal e a realização cotidiana do MERCOSUL são resultantes, também,
do objetivo pactuado originariamente: desenvolvimento econômico
com justiça social.2 Se por vezes ambos convergem, muitas situações
permitem competições entre um e outro. Nesse sentido, cabe registrar
que a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL também é parte do
eixo “Integração Fronteiriça” do Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL, contudo não exprime compromissos normativos novos além dos
já afirmados pelas normativas de direitos humanos e, em especial, àque-
las relativas aos trabalhadores.
A abordagem sobre as fronteiras evidencia uma dinâmica política-
-institucional multiescalar, perpassando lógicas e competências locais
(municipal), regionais (estadual, provincial, departamental), nacionais
(Estado nacional), internacionais (bilaterais, em regra) e pós-nacionais
2 NEGRO, Sandra C. Derecho de la Integración. 3. ed. Buenos Aires: Editorial B de F, 2018.

(a partir das organizações internacionais vocacionadas à integração re-

gional). Por sua vez, no interior de cada escala política-institucional, os
diversos entes e funções são atravessados horizontalmente pelas agen-
das (comercial/tributária, sanitária, ambiental, migratória, logística
etc.) e dinâmicas fronteiriças, gerando uma multiplicidade de desafios
cujas soluções demandam articulações político-institucionais também
multiescalares.
Além disso, a inserção das fronteiras enquanto pauta estratégi-
ca, após superadas as preocupações de sua delimitação e as hipóteses
de conflitos bélicos com vizinhos, é resultado de profundos processos
de transformações causados pela mundialização. Na medida em que a
mundialização se forja em processos multidimensionais, complementa-
res e/ou concorrentes (como no caso da globalização econômica em rela-
ção à integração regional), não apenas ressignifica o papel das fronteiras,
de separar para integrar, mas também provoca a assumpção da agenda
internacional de atores tradicionalmente locais, na articulação da gloca-
lização com a paradiplomacia. O local também tem que compreender e
posicionar-se diante do pós-nacional.
Destaca-se que o texto foi desenvolvido no marco do projeto de
pesquisa intitulado “Desafios da Integração (Trans)Fronteiriça”, que
recebeu apoio do Programa Agenda Tríplice da Universidade Federal
da Integração Latino-Americana (Unila) e do projeto de investigação
“Desenvolvimento Regional Transfronteiriço”, que contou com o apoio
da Fundação Araucária do Estado do Paraná. Além disso, com base
em muitas interações oportunizadas pela extensão em “Paradiplomacia
para Cooperação (Trans)fronteiriça” da Unila com a Direção de Assun-
tos Internacionais do município de Foz do Iguaçu.3
Para a exposição da questão da Integração Fronteiriça no marco do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, o texto será desenvolvido em
três partes principais. Inicialmente problematizando a ressignificação
das fronteiras para a integração regional para, em seguida, enfrentar o
modo com que o Acordo do Recife 1991 sobre controle integrado das
fronteiras compõe soluções e desafios, para, na sequência, abordar o
Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas do MERCOSUL.
3 VIEIRA, G. O.; OLIVEIRA, S. M.; ABU ALI, J. A. Cooperación transfronteriza en la

región trinacional de Iguazú: informe del plan municipal de relaciones internacionales de
Foz do Iguaçu, Paraná, Brasil. Revista Española de Desarrollo y Cooperación, v. 49, n. 1,
p. 69-77, 2022.
131
2. RESSIGNIFICAÇÃO DAS FRONTEIRAS: DA SEPARAÇÃO À

INTEGRAÇÃO
As transformações do Direito e das Relações Internacionais de-
correntes da mundialização produzem novas dinâmicas interestatais
com profundas implicações sobre suas fronteiras. Tais transformações
exigem, desde uma revisão do seu significado, reconfigurando o sen-
tido das fronteiras nacionais, do ponto de vista político-militar para
uma perspectiva integracionista (que também contemplem as dimen-
sões políticas e de segurança em suas múltiplas dimensões, incluindo a
estratégica e a humana), até a reinvenção de práticas jurídico-políticas
viabilizadoras de um nível satisfatório de segurança jurídica e eficiência
das políticas públicas.
Há uma riqueza de objetos de estudos jurídicos e políticos sobre
as fronteiras. As fronteiras estabelecem, em grande medida, um marco
territorial para o exercício da jurisdição estatal (ainda que não único,
como se percebe na extraterritorialidade da lei penal e civil, e.g.), e um
ambiente fecundo para a geração de situações jurídicas multiconecta-
das, situações essas que são próprias do Direito Internacional Priva-
do – ramo do Direito que tem como tarefa resolver sobre a jurisdição
competente e a lei aplicável acerca dos conflitos de leis no espaço com
conexão internacional. Aliás, os conflitos de leis no espaço com cone-
xão internacional compõem o cotidiano das fronteiras mais habitadas,
pelo fluxo de pessoas, bens e capitais, pela realização de contratos e
pela celebração de atos que têm elementos não-nacionais, sejam lícitos
ou ilícitos. Desse modo, a fluidez territorial da vida dos habitantes de
fronteira subverte o entendimento de que a fronteira é o limite para o
fato de as fronteiras se tornarem pontos de encontro, por vezes forjando
uma comunidade transfronteiriça.
Trata-se de um campo fértil não apenas para a aplicação do Di-
reito Internacional Privado, mas também para a cooperação jurídica
internacional – como o exequatur a cartas rogatórias e o cumprimento
de sentenças estrangeiras. Também é um campo fértil para a aplicação
do Direito Internacional Público, pois muitas das situações multico-
nectadas e fronteiriças são regidas (também) por tratados – inclusive
sobre Direito Internacional Privado (harmonização, uniformização, p.
ex.). Produção normativa que se amplia na medida em que os Estados
fronteiriços partilham de processos integracionistas, como o caso da
Argentina-Brasil ou do Brasil-Paraguai. Além do Tratado da Itaipu que
muito influencia na relação bilateral, são partes da ALADI, do MER-

COSUL, assim como têm acordos específicos sobre Localidades Fron-
teiriças Vinculadas.
É importante pontuar que há uma diversidade muito significati-
va acerca das realidades vivenciadas nas fronteiras, o que também gera
demandas de soluções diversas. O presente trabalho é guiado pela fati-
cidade dos territórios fronteiriços povoados, notadamente aquelas de-
nominadas “cidades gêmeas” e recentemente batizadas com a expressão
“localidades fronteiriças vinculadas”.
Nesse sentido, o primeiro desafio estatal atinente às fronteiras é a
sua própria delimitação, que torna a precisão de seus termos imprescin-
dível com vistas a poupar conflitos ulteriores. Lembrando que muitas
delimitações foram feitas a custo de violência, em guerras, outras com
base em negociações diplomáticas e algumas até mesmo com a compra
de territórios. O segundo desafio atinente às fronteiras é a segurança:
fazer com que se respeite a delimitação territorial do Estado e que por
ela fluam pessoas, bens e capitais compatíveis com a segurança e a le-
gislação nacional. É fazer valer o Estado de Direito até as margens mais
longínquas do país. Tudo indica estarmos num terceiro estágio destes
desafios – não querendo com isso iludir que os dois primeiros desafios
já tenham sido superados plenamente. Um terceiro estágio que se de-
fine por um viés integracionista é a integração transfronteira como um
dos eixos prioritários dos processos de integração dado pela institucio-
nalização da cooperação transfronteiriça.
3. ACORDO DO RECIFE: possibilidades das áreas de controle

integrado
O Acordo do Recife é o modo como se denomina o “Acordo para
a Facilitação do Comércio” firmado entre os Estados Partes do MER-
COSUL no marco do Tratado de Montevidéu de 1980 da Associação
Latino-Americana de Integração (ALADI), cumprindo papel relevante
para o desenvolvimento econômico do bloco. O objetivo do Acordo do
Recife de 1991 é estabelecer regras e condições para que as fronteiras
mercosulinas contem com Áreas de Controle Integrado. O controle in-
tegrado tem por finalidade a facilitação do fluxo de bens e de pessoas
através das fronteiras internas, diminuindo o conjunto de operações e o
tempo necessário para o trânsito fronteiriço.
133
Por força do Acordo de 1991, exclusivamente nas áreas de controle

integrado devem ser executados “todos os procedimentos relativos aos
controles aduaneiros, migratórios, sanitários e de transporte” (artigo 3º,
“c”). Trata-se de uma iniciativa que visa desburocratizar, acelerar, facilitar,
otimizar o fluxo de pessoas e mercadorias entre fronteiras do MERCO-
SUL, no sentido de abrir caminhos para a concretização da integração,
reafirmando o novo sentido das fronteiras, da separação à integração, ao
mesmo tempo em que se reconhece a pertinência dos controles.
Nesse sentido, o controle integrado é a atividade realizada em um
ou mais lugares (única cabeceira ou em ambas), por “procedimentos
administrativos e operacionais compatíveis e semelhantes, de forma
sequencial, e, se possível, simultânea, pelos funcionários dos distintos
órgãos que intervêm ao controle, visando a redução de tempo entre os
passos/trâmites fronteiriços”, conforme definido também pelo Acordo
para a Aplicação dos Controles Integrados na Fronteira entre os Países
do MERCOSUL (Decisão n.° 05/1993).
Cabe reconhecer que o controle de fronteira se realiza por opera-
ções administrativamente complexas, relevantes para o sistema tributá-
rio e estratégicas para a segurança nacional em suas distintas dimensões.
A complexidade administrativa se deve pela diversidade de órgãos im-
plicados no despacho aduaneiro e pela profusão legislativa que abunda
em distintos estratos normativos aplicáveis a situações múltiplas que
ocorrem nas fronteiras. A profusão de regulamentos permite interpreta-
ções e consequentemente aplicações diversas, conforme o entendimento
do servidor público a cargo na operação da fronteira. Para intermediar
esse fluxo interinstitucional, onde não raras as vezes a burocracia faz
refém o cidadão comum e a empresa de porte médio, é padrão ter que
se contratar um despachante aduaneiro habituado com a complexidade
burocrática e conhecedor dos fluxos e das pessoas.
No ano de 2007, o Grupo do Mercado Comum publicou Reso-
lução com a relação nominal dos organismos nacionais competentes
para a implementação das áreas de controle integrados. O Brasil tem
cinco órgãos responsáveis pela implementação dos controles integrados,
Argentina tem seis diferentes órgãos, Uruguai tem nove e Paraguai tem
onze, sendo ao total 31 entidades a alinharem-se, fora os desafios de
alinhamento domésticos que cada uma dessas instituições enfrenta.
Uma operação aduaneira aparentemente confusa e altamente bu-
rocratizada encarece os procedimentos e amplia o tempo do comércio
exterior, com caminhões de transporte (o padrão é rodoviário) e car-

gas que ficam mais tempo estacionados nas fronteiras que fluem entre
os destinos do exportador e do importador. Isso onera as economias
nacionais, já afetadas por processos de desindustrialização, e ainda
faz com que se perca mais capacidade de concorrência internacional
pois facilita espaços para competição de mercados de fora do bloco
econômico.
Apesar da vontade política expressa no Acordo do Recife de in-
tegração dos controles, passados mais de 30 anos de sua assinatura, há
resistências institucionais e entraves operacionais aparentemente in-
transponíveis para sua plena materialização nas fronteiras internas do
MERCOSUL. Houve a necessidade de se detalhar a integração dos
controles em segmentos, como turístico, trânsito vicinal, transporte au-
tomotor, transporte de cargas e férreo. Além disso, as áreas de controle
integrado com cabeceira única se tornaram realidade apenas em algu-
mas regiões fronteiriças, criando a situação de “controle integrado” em
“ambas cabeceiras”, o que soa, senão contraditório, pelo menos parado-
xal quando o objetivo é que o controle seja integrado.
O controle integrado em cabeceira única, portando, é realidade
em Posadas (Argentina)-Encarnación (Paraguai), Dionísio Cerqueira
(SC, Brasil) com Bernardo de Irigoyen (Ms., Argentina), Santo Tomé
(Argentina) com São Borja (RS, Brasil), Rio Branco (Uruguai) com
Jaguarão (RS, Brasil), Uruguaiana com Paso de los Libres e em Santa
Helena (PR, Brasil com Paraguai), porto lacustre, que é intermodal (hi-
droviário e rodoviário) e há integração do controle aduaneiro. Onde se
opera o maior porto seco da América Latina, fronteira entre três países
do MERCOSUL, e tem maiores fluxos de cargas, que é Foz do Iguaçu,
o controle integrado ocorre em ambas as cabeceiras, assim como em
outras regiões fronteiriças relevantes para o controle aduaneiro.
De outro lado, é fato que houve aumento importante de comércio
exterior entre os países que não foi acompanhado do mesmo aumen-
to de servidores e de infraestruturas, inclusive tecnológicas, por parte
dos órgãos de Estado competentes, em condições de atender adequa-
damente os controles exigidos nos processos de exportação-importação.
As lentas atualizações tecnológicas e a falta da suplementação de pessoas
para atuarem nas fronteiras também faz dos servidores públicos dedi-
cados à construção da integração fronteiriça reféns de problemas cujas
soluções não têm alcance para oferecer.
135
Apesar do contínuo trabalho do Subgrupo de Trabalho n.° 02 so-

bre Aduanas do MERCOSUL, dos progressos existentes no Direito
Aduaneiro da Integração do MERCOSUL, notavelmente com o Có-
digo Aduaneiro do MERCOSUL, aprovado pela Decisão n.° 24/2010,
encontram-se ainda resistências significativas na harmonização de re-
gras e procedimentos aduaneiros.
Os controles integrados de fronteiras contam com importante acú-
mulo de expertise da Organização Mundial das Aduanas que se expressa
por meio de fontes normativas classificáveis enquanto soft law. Soma-se
às tendências de modernização dos fluxos aduaneiros a institucionaliza-
ção e a expansão dos Operadores Econômicos Autorizados, os OEAs,
para os quais já existem progressos significativos por meio da Receita
Federal do Brasil e acordos internacionais em andamento que deverão
facilitar controles e fluxos por meio de parâmetros a serem seguidos
pelas empresas exportadoras e importadoras, incluindo as empresas da
cadeia logística.
Apesar dos avanços normativos e operacionais do MERCOSUL
que tem reflexos importantes na integração fronteiriça, os desafios do
porvir apontam à concretização de corredores bioceânicos que tendem
a reforçar a demanda por maior fluidez transfronteiriça.4 São transfor-
mações que ressignificam o sentido geopolítico das fronteiras, na me-
dida em que as orientam para os processos de integração regional e
conduzem os municípios de fronteira para a cooperação fronteiriça com
as “cidades-gêmeas” do país vizinho, conforme se percebe pelo recente
Acordo sobre Localidades Fronteiriças Vinculadas de 2019.
4. ACORDO DE LOCALIDADES FRONTEIRIÇAS VINCULADAS DO

MERCOSUL (2019)
A novidade mais significativa para a integração fronteiriça no final
da última década foi o Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas
do MERCOSUL, cujo objetivo central é facilitar o bem-estar das comu-
nidades fronteiriças das “localidades vinculadas” devidamente enumera-
4 DÁRISBO, Sandra; LOBO, Débora Silva; ROCHA JUNIOR, Weimar Freire. Análise
da simetria das legislações relacionadas ao transporte rodoviário internacional de cargas no
âmbito do MERCOSUL. In: ASSUMPÇÃO, Solange Bonomo et al. (orgs.). Desenvol-
vimento sustentável da Região Trinacional do Iguaçu: Discursos, interfaces, disputas e
conquistas. Foz do Iguaçu: CLAEC, 2022, p. 361.
das. O Acordo, que foi assinado em dezembro de 2019 e ainda tramita

rumo à ratificação e consequente entrada em vigor (janeiro de 2023),
visa facilitar o trânsito vicinal fronteiriço, promover a cooperação frontei-
riça5 em diversas matérias e dimensões da cidadania, com relevo à sua
relevância para justiça social no MERCOSUL.
A novidade do Acordo está no enfoque a favor das comunidades
fronteiriças, por mais integração a partir das fronteiras e mais coope-
ração interinstitucional nas fronteiras. Visando promover o bem-estar
destas comunidades, o preâmbulo ressalta tais escopos com clareza:
Considerando que a fluidez e a harmonia do relacionamento entre as co-
munidades fronteiriças dos Estados Partes do MERCOSUL constituem
um dos aspectos mais relevantes e emblemáticos do processo de integração
regional.
Recordando que a história desse relacionamento precede ao próprio processo
de integração do MERCOSUL, devendo as autoridades dos Estados Partes
proceder ao seu aprofundamento e dinamização.
Reafirmando que o respeito aos direitos humanos é fundamental no processo
de relacionamento em todas as instâncias de integração, para alcançar uma
melhor qualidade de vida das populações fronteiriças.
Reconhecendo a necessidade de facilitar a convivência das comunidades
fronteiriças e promover sua integração” (grifos nossos).
Importa reconhecer que o Acordo é inspirado noutros tratados

homônimos bilaterais que os países já haviam firmado e alguns já em
vigor, como os casos do Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas
entre a República Argentina e a República Federativa do Brasil de 2005
e o Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas entre a República do
Paraguai e a República Federativa do Brasil de 2016. Além de adotarem
os mesmos nomes, o tom dado à cooperação fronteiriça e os textos são
muito parecidos.
Todos os três Acordos de Localidades Fronteiriças Vinculadas pre-
veem os direitos de trânsito vicinal fronteiriço a ser facilitado sob deter-
minadas condições mediante a emissão de uma carteira de identificação
própria, o Documento de Trânsito Vicinal Fronteiriço. Certamente, a
mobilidade através das fronteiras é uma das demandas prementes e co-
5 ODDONE, Carlos Nahuel. La Paradiplomacia Transfronteriza de los Gobiernos Locales

en el MERCOSUR (2003-2013): una aproximación teórica y práctica. 2015. 345 f. Tese
(Doutorado em Estudos Internacionais) – Departamento de Direito Internacional Público,
Relações Internacionais e História do Direito, Universidad del País Vasco, Bilbao, 2015.
137
muns. Além disso, a cooperação em Saúde e Educação, assim como a

pauta de um planejamento urbano integrado convergem em todos os
textos, havendo no último Acordo do MERCOSUL de 2019 a inserção
de algumas matérias, como cultura, defesa civil, meio ambiente, trasla-
do para emergências e de pessoas falecidas.
Conforme o Artigo VII, as áreas de cooperação abrangem de modo
mais denso as questões ligadas à Saúde e Educação:
- Saúde: “As instituições públicas responsáveis pela prevenção e combate
às doenças dos seres humanos, dos animais e das plantas, nas Localidades
Fronteiriças Vinculadas de cada Estado Parte, deverão colaborar [...], para
a realização de trabalhos conjuntos em saúde pública, vigilância epide-
miológica e planos de contingência, para orientar respostas ante eventos
de saúde pública e outros temas. [...]
- Educação: será estabelecida cooperação “com uma perspectiva regional e
integradora, destacando-se os aspectos comuns “para além dos limites políticos
e administrativos”, buscando-se ressaltar os fatos positivos que uniram os
povos vizinhos através das fronteiras”.
Também é contemplada a questão da defesa civil e serviços de ur-

gência/emergência, para “a assegurar a cooperação em defesa civil e a
prestação de serviços de assistência de urgência ou emergência à po-
pulação das Localidades Fronteiriças Vinculadas [...]”. Inova o Acordo
do MERCOSUL por incluir em matéria de cooperação fronteiriça o
respeito aos direitos humanos.
Quanto ao patrimônio cultural, o Acordo prevê a preservação, a
promoção, a salvaguarda e a difusão do patrimônio cultural compar-
tilhado, tanto material como imaterial: serão desenvolvidas ações pela
mobilidade de artistas, circulação de bens, serviços e indústrias culturais
e criativas. Soma-se a isso a cooperação para a segurança pública e com-
bate ao crime organizado e o traslado fronteiriço de pessoas falecidas.
Por fim, a cooperação fronteiriça abordada no Acordo prevê o inter-
câmbio de equipamento e maquinário para trabalhos e obras públicas:
serão estabelecidos procedimentos “fáceis e ágeis”, para a importação
temporária, “de maquinário novo ou usado, pertencente a entidades
públicas ou privadas, exclusivamente para a realização de trabalhos e
obras públicas nas Localidades”.
Para além do caminho necessário para a entrada em vigor do Acor-
do de 2019 em todos os países do MERCOSUL, a sua realização de-
penderá em grande parte da tomada de consciência das administrações
das localidades vinculadas, no caso, dos mais de quarenta municípios de

fronteira elencados. Localidades em sua maioria pequenas, do interior
de seus países, sem muita atenção às questões geopolíticas que atraves-
sam seus cotidianos, mas que terão que passar a entender e cuidar cada
vez mais de suas realidades. São contextos que definir-se-ão progressiva-
mente mais pela realidade da transfronteirização, seja para o desenvolvi-
mento econômico, alavancando a prosperidade, ou para a justiça social
pela promoção do exercício de direitos.
5. CONCLUSÃO
O tratamento jurídico das fronteiras é um assunto que deve ser
privilegiado para a realização dos processos de integração regional. Par-
tindo do princípio de que a regionalização ressignifica as fronteiras en-
tre Estados Partes do processo integracionista, a reversão da lógica das
normativas que mantinham o controle para a separação passa a buscar
construir o controle conjunto das fronteiras, mas agora para a integra-
ção, para fazer fluir (pessoas, bens e capital). Nessa ótica, o que acontece
nas fronteiras passa a gerar interesse de maneira diferenciada, pois elas
deixam de ser a margem para serem espaços privilegiados sob nova pers-
pectiva internacional, e demandam novo tratamento jurídico-político.
O Acordo do Recife de 1991 para a formação de controles integra-
dos representa um avanço importante para a fluidez de pessoas, bens e
mercadorias pelas fronteiras do MERCOSUL. Convergem com a facili-
tação de fluxo nas fronteiras, via aduanas, as orientações da Organização
Mundial das Aduanas quanto à tendência de registro dos Operadores
Econômicos Autorizados. A persistência das condições para o exercí-
cio da soberania nas fronteiras com a integração demandará sempre a
vontade política por mais integração, dos níveis estratégicos, táticos e
operacionais, ainda que os problemas da integração interna dos países
ainda persistam.
O Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas de 2019 opor-
tuniza a institucionalização da cooperação fronteiriça a partir de maior
protagonismo dos entes subestatais em múltiplas dimensões, como saú-
de, educação, defesa civil, proteção ambiental, promoção dos direitos
humanos, ações de cultura, traslado de pessoas falecidas e de equipa-
mentos para obras públicas. O trânsito vicinal fronteiriço apontará,
ante as complexidades peculiares de cada passo fronteiriço, a questão
139
da mobilidade quando nevrálgica para a integração. Além disso, o pla-

nejamento urbano e o ordenamento territorial poderão dar conta da
transfronteirização das realidades locais. Com tudo isso, os desafios das
políticas públicas em regiões de fronteira poderão contar com maior
segurança jurídica para suas soluções e desenvolvimentos.
Nesse contexto de integração fronteiriça, a agenda interestatal da
integração do MERCOSUL deve fluir cada vez mais para os entes sub-
-estatais, incluindo progressivamente os estados, províncias, departa-
mentos e municípios, na esteira de programas de integração fronteiriça
por meio da Paradiplomacia, via cooperação fronteiriça.
Desse modo, o entendimento de que a Integração Fronteiriça é
parte do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL reforça a agenda não
apenas na sua dimensão estratégica, integracionista, mas também cidadã.
Trata-se de ampla diversidade de questões que devem ser abarcadas para
que o processo de integração se materialize nas regiões fronteiriças do
MERCOSUL. Mas para isso, o objetivo da integração regional deve con-
tar com entendimento e vontade política em distintas esferas do Estado
e da cidadania, assim como ser assumido de modo transversal pelas insti-
tuições estatais (incluindo necessariamente as sub-estatais), assim como as
instituições não-estatais, ligadas ao mercado ou à sociedade civil.
REFERÊNCIAS
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Argentina, Brasil e Paraguai. Curitiba: Juruá, 2016.
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-analítico nos processos de apreensão das fronteiras. In: BAR-
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do Iguaçu: Discursos, interfaces, disputas e conquistas. Foz do
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nal Permanente de Revisão do MERCOSUL, ano 7, n.° 13, p.
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transfronteriza en la región trinacional de Iguazú: informe del
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ción, v. 49, n. 1, p. 69-77, 2022.
LA INTEGRACIÓN FRONTERIZA DEL MERCOSUR:
EXPERIENCIAS ARGENTINAS EN LOS COMITÉS
DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA Y EN LAS ÁREAS
DE CONTROL INTEGRADO, CONDUCENTES A
LA PUESTA EN MARCHA DEL ACUERDO SOBRE
LOCALIDADES FRONTERIZAS VINCULADAS
INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA DO MERCOSUL:
EXPERIÊNCIAS ARGENTINAS NOS COMITÊS DE
INTEGRAÇÃO FRONTEIRIÇA E NAS ÁREAS DE CONTROLE
INTEGRADO, VISANDO A IMPLEMENTAÇÃO DO ACORDO
DE LOCALIDADES FRONTEIRIÇAS VINCULADAS
MERCOSUR BORDER INTEGRATION: ARGENTINE
EXPERIENCES IN THE BORDER INTEGRATION
COMMITTEES AND IN THE INTEGRATED CONTROL
AREAS, LEADING TO THE IMPLEMENTATION OF THE
AGREEMENT ON LINKED BORDER LOCALITIES
Carlos Javier Ramírez1
Resumen: El presente texto aborda la trayectoria recorrida en el camino

de la integración fronteriza del MERCOSUR, a partir de los vínculos
históricos preexistentes entre ciudades fronterizas, fortalecidos por las
diversas instituciones, los organismos intervinientes y la propia ciuda-
1 Doctor en Ciencias Sociales (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – Flacso),

Magíster en Integración Regional con énfasis en MERCOSUR (Universidad de Buenos
Aires – UBA), Especialista en Diseño de la Enseñanza con Tecnologías en el Nivel Superior
(UBA) y Licenciado en Relaciones Internacionales (Universidad Católica de Salta – UCA-
SAL). Internacionalista argentino especializado en relaciones económicas internacionales,
en integración regional y en técnica aduanera. Profesor titular de posgrado de la UBA, de
la Universidad Argentina de la Empresa (UADE), de la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP), desempeñándose también como docente e-learning de la Universidad Tecnológica
Nacional (UTN). Es investigador (UBA, UADE), desarrollador de contenidos pedagógicos
y autor de libros y publicaciones. E-mail: carlos.ramirez@fce.uba.ar.
141
142 Carlos Javier Ramírez
danía civil. Coexisten ámbitos de intersección que el amplio marco nor-

mativo del bloque permite y establece, como el Comité de Integración
Fronteriza, las Áreas de Control Integrado y la figura de Localidades
Fronterizas Vinculadas, los que son atravesados transversalmente por
los intereses estatales de la gestión de control fronteriza como así tam-
bién de los mismos residentes de esas localidades, los que en definitiva
serán los destinatarios de cualquier política adoptada. El Plan de Ac-
ción del Estatuto de Ciudadanía prevé la plena implementación de las
Áreas de Control Integrado (ACI), la revisión del Acuerdo de Recife,
que se refiere al Tránsito Vecinal Fronterizo (TVF)) y el Acuerdo de
Localidades Fronterizas Vinculadas, para lo cual se ha realizado una
investigación de lo tratado en el período 2014-2022 por los Comités
de Integración Fronteriza, seleccionando algunos casos en los que in-
teractúa la Argentina con los otros Estados Partes del MERCOSUR,
persiguiendo identificar distintas problemáticas, resoluciones, intereses
y cuestiones a considerar y a tener en cuenta de la vida cotidiana de la
gente, cuyas definiciones estarán probablemente presentes al concre-
tarse un paso más de la integración fronteriza, al entrar en vigencia el
Acuerdo de Localidades Fronterizas Vinculadas.
Palabras clave: Integración; paso-frontera; tránsito.
Resumo: Este texto trata da trajetória percorrida no caminho da in-
tegração fronteiriça do MERCOSUL, a partir dos vínculos históricos
pré-existentes entre as cidades fronteiriças, fortalecidos pelas diversas
instituições, pelos organismos intervenientes e pela própria cidadania
civil. Existem áreas de interseção que o amplo marco regulatório do
bloco permite e estabelece, como o Comitê de Integração Fronteiriça,
as Áreas Integradas de Controle e a figura das Localidades Fronteiriças
Vinculadas, que são atravessadas transversalmente pelos interesses esta-
tais de gestão do controle fronteiriço, bem como os próprios moradores
dessas cidades, que serão os destinatários de qualquer política adotada.
O Plano de Ação do Estatuto da Cidadania prevê a plena implementa-
ção das Áreas Integradas de Controle (ACI), a revisão do Acordo do Re-
cife, que se refere ao Trânsito Vicinal de Fronteira (TVF) e do Acordo
das Localidades de Fronteira Vinculadas, para o qual foi realizada uma
pesquisa sobre o que foi tratado no período 2014-2022 pelos Comitês
de Integração Fronteiriça, selecionando alguns casos em que a Argen-
tina interage com os demais Estados Partes do MERCOSUL, buscan-
La integración fronteriza del MERCOSUR: experiencias argentinas en los Comités de Integración Fronteriza y en las
143
Áreas de Control Integrado, conducentes a la puesta en marcha del Acuerdo sobre Localidades Fronterizas Vinculadas
do identificar diferentes problemas, resoluções, interesses e questões a

serem consideradas, levando em conta o cotidiano das pessoas, cujas
definições provavelmente estarão presentes quando mais uma etapa da
integração fronteiriça for concluída, quando finalmente entrar em vi-
gência o Acordo de Localidades Fronteiriças Vinculadas.
Palavras-chave: Integração; passagem de fronteira; trânsito.
Abstract: This text deals with the trajectory traveled in the path of
the border integration of MERCOSUR, based on the pre-existing
historical links between border cities, strengthened by the various
institutions, the intervening organizations and the civil citizenship
itself. There are areas of intersection that the broad regulatory frame-
work of the bloc allows and establishes, such as the Border Integration
Committee, the Integrated Control Areas and the figure of Linked
Border Localities, which are crossed transversally by the state inter-
ests of border control management. as well as the residents of those
towns themselves, who will ultimately be the recipients of any policy
adopted. The Action Plan of the Citizenship Statute provides for the
full implementation of the Integrated Control Areas (ACI), the revi-
sion of the Recife Agreement, which refers to Neighborhood Border
Traffic (TVF)) and the Agreement of Linked Border Localities, for
which has carried out an investigation of what was dealt with in the
period 2014-2022 by the Border Integration Committees, selecting
some cases in which Argentina interacts with the other MERCOS-
UR States Parties, seeking to identify different problems, resolutions,
interests and issues to consider and take into account the daily life
of the people, whose definitions will probably be present when one
more step of border integration is completed, when the Agreement of
Linked Border Localities enters into force.
Keywords: Integration; border crossing; transit.
1. Introducción
“Hay un cuestionamiento a tratar por parte de la Comisión de Salud
de forma urgente, es de suma relevancia la salud por ej.: Si viniera una
ambulancia de Argentina, con paciente no habría inconveniente, pero
cuando cruza la frontera deja de poder realizar la práctica como Doctor
(sin titulación). Es de relevancia decir que la solución estaría en convalidar

el titulo entre Argentina/Uruguay para especialistas, y que no surgieran
más estas cuestiones” (Dicho en la Reunión del Comité de Integración
Colón-Paysandú. Ciudad de Colón, 12 de Setiembre de 2019).
Lucía, mi anciana madre, nació y vivió hasta gran parte de su ju-
ventud en la ciudad fronteriza de Concordia (Provincia de Entre Ríos).
Su madre, Elizabeth, uruguaya nacida en Salto (Departamento de Sal-
to), la localidad vecina de la otra margen del Río Uruguay, vivió, formó
una familia y murió en Concordia. Ambas fueron y vinieron años de
una localidad a otra, cruzando el río para comprar alimentos, ropa, úti-
les escolares, sus vestidos de novia y los vestidos de 15 de sus hijas, entre
otras tantas cosas y siempre y cuando les conviniera el cambio.
No supieron mucho de la multitud de conceptos teóricos, sociopo-
líticos y económicos que el estudio y la concreción técnica de un proceso
de integración regional implica; es más, alguna vez escucharon y leyeron
las noticias de la constitución del MERCOSUR pero la experiencia de
cruzar durante años, el tener que hacer las compras habituales y tener
familia, amigos, bailes y hasta novios del otro lado del río, hizo que la
integración fronteriza argentina-uruguaya fuese más palpable y real para
ellas que para muchos de nosotros.
Desde allí que nos preguntamos, ¿hace falta darle mayor institucio-
nalidad y marco normativo a la experiencia de frontera? ¿son sus residen-
tes beneficiados por la estructuración de los controles en el paso?, y yendo
un poco más allá, ¿la integración regional fronteriza es equivalente a la eli-
minación de fronteras o por el contrario, al fortalecimiento de las mismas?
A continuación, abordaremos diversos aspectos constitutivos, técni-
cos y operativos del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR en materia
de fronteras, como así también sus distintos alcances e implicancias para
la vida cotidiana de los nacionales de los Estados Parte que allí habitan.
2. El Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR y la Gestión

Integrada de Fronteras
El Plan de Acción2 del Estatuto en el Art. 3.2 “Fronteras” plantea:
1) la plena implementación y ampliación gradual de las Áreas de Control
2 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 64, de

16 de diciembre de 2010. Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR Plan de Acción. Foz
de Iguazú: MERCOSUR, 2010. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/
files/dec_064-2010_es_estatuto_de_ciudadania.pdf. Acceso en: 20 dic. 2022.
145
Integrado (ACI), 2) la revisión del Acuerdo de Recife e instrumentos co-

nexos, y 3) el Acuerdo sobre Localidades Fronterizas del MERCOSUR.
El mismo Plan prevé los foros que han de intervenir, que son la
Reunión de Ministros del Interior, el Foro Especializado Migratorio, la
Comisión de Comercio del MERCOSUR, CT n.° 2 “Asuntos aduane-
ros” (CCM)3 y el SGT n.° 18 “Integración fronteriza” (GMC).4
La dinámica de los ACI responde a lo que la Organización Mundial
de Aduanas denomina “Gestión Integrada de Frontera”, también denomi-
nado “Gestión Integrada de Fronteras” (Unión Europea), “Gestión Cola-
borativa de Fronteras” (Banco Mundial) y “Gestión Mundial de Fronteras”
(Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa). Argentina
participa activamente en treinta y tres ACI a lo largo de sus fronteras y
coordina esfuerzos a través de sus ministerios y organismos que le depen-
den de acuerdo a los variados tópicos de interés fronterizo: aduana, migra-
ciones, seguridad, salud, transporte, controles fitosanitarios, infraestructu-
ra, género, derechos humanos, cultura y educación, por citar algunos.
El CT n.° 2 en su agenda,5 al referirse al trabajo desarrollado por
los ACI, fija un seguimiento a través de reuniones bilaterales en puntos
de frontera que permitan avanzar en su efectiva implementación, en lo
referente a estructura y recursos humanos, y en la simplificación de proce-
dimientos en intervenciones conjuntas y simultáneas de los organismos de
control. Este seguimiento se realiza desde el Subcomité Técnico de Con-
troles y Operatoria de Frontera (SCTCOF) y las reuniones que se efectúan
en los puntos de fronteras integran los Comité de Integración Fronteriza,
cuyo concepto y características desarrollaremos más adelante.
3 Ver MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CT n.° 2/ACTA

n.° 1, de 5 de marzo de 2021. CVI Reunión Ordinaria del Comité Técnico n.° 2. “Asuntos
Aduaneros y Facilitación del Comercio”. Disponible en: https://www.iri.edu.ar/wp-content/
uploads/2021/04/18-bo-alatina-75-Comite-de-asuntos-aduaneros-y-facilitacion-del-comer-
cio.pdf. Acceso en: 20 dic. 2022.
4 Antecedentes: El trabajo del Grupo Ad Hoc sobre Integración Fronteriza (GAHIF) creado
por Decisión CMC n.° 05/02, impulsado por Brasil para asegurar la circulación de personas
en regiones transfronterizas y para la elaboración de un “Estatuto de Fronteras del MER-
COSUR”; el Proyecto Fronteras Abiertas; las llamadas comunidades fronterizas vinculadas
(MERCOSUR/IX GAHIF/DI n.° 01/05); el Foro de Cooperación Transfronteriza entre
Argentina, Brasil y Paraguay “Cooperación Sur-Sur para la Integración”, realizado en Ciudad
del Este – Paraguay – 29 y 30/04/2009 y su “Declaración de Ciudad del Este”.
5 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CCM/CT n.º 2 “Asun-
tos Aduaneros”, de 9 de noviembre de 2018. XCVII Reunión Ordinaria CT2. Montevideo:
MERCOSUR, 2018. Disponible en: https://documentos.mercosur.int/simfiles/progtrab-
pres/71812_CT2_2018_ACTA04_ANE06_ES_ProgramaTrabajo2019.pdf. Acceso en: 20
dic. 2022.
Pero, ¿cómo funcionan los ACI? En cada cabecera de un puente o

paso internacional se realizan controles aduaneros, fitosanitarios, migra-
torios, de seguridad (policía, gendarmería, prefectura, etc.) que se pueden
efectuar con funcionarios de la misma naturaleza de ambas nacionali-
dades y a la vez; a modo de ejemplo, aduaneros argentinos y aduaneros
brasileños podrían estar juntos haciendo los controles de entrada y salida
del lado argentino, o ambos hacer los controles de exportación del lado
argentino y de importación del lado brasileño, lo que redunda en mejores
tiempos y menos costos a añadir a la cadena logística de una operación
de comercio internacional en frontera, ya que la mercadería se revisa o se
“baja a piso” o pasa por el escáner una vez y de un sólo lado, habiéndose
previamente acordado revisar sólo las importaciones o las exportaciones.
De la nómina de puntos de frontera de controles integrados en-
tre los Estados Partes previstos en la Resolución n.° 29/2007, en los que
funcionan o han de funcionar ACI y que a la vez han de constituirse en
Localidades Fronterizas Vinculadas (el “combo” fronterizo previsto en el
Plan del Estatuto de Ciudadanía6) según el listado incluido en el propio
Acuerdo,7 se identifican de la frontera argentina- brasileña los siguientes:
Control Integrado de Tránsito Vecinal y Turístico
Puerto Iguazú / Foz de Iguazú (ambas cabeceras)
Paso de los Libres (única cabecera)
Bernardo de Irigoyen (única cabecera)
Santo Tomé (única cabecera)
Control de Cargas – Transporte Automotor
Puerto Iguazú / Foz de Iguazú (ambas cabeceras)
Paso de Los Libres / Uruguayana (ambas cabeceras)
Dionisio Cerqueira (única cabecera)
Santo Tomé (única cabecera)
Control de Cargas – Ferrocarril
Uruguayana (única cabecera)
6 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC n.° 32, de

20 de diciembre de 2017. Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR Plan de Acción: Actuali-
zación de la Decisión CMC n.° 64/2010. Brasilia: MERCOSUR, 2017. Disponible en http://
www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/DEC_032_2017_s.pdf. Acceso en: 20 dic. 2022.
7 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/GMC/RES. n.° 29, de
11 de diciembre de 2007. Nómina de Puntos de Frontera de Controles Integrados entre
los Estados Partes (derogación de la Res. GMC n.° 49/2001). Montevideo: MERCOSUR,
2007. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/resolutions/Res2907.pdf. Acce-
so en: 20 dic. 2022.
147
De la frontera argentina paraguaya:

Control Integrado de Transito Vecinal y Turístico
Posadas (única cabecera)
Clorinda / Puerto falcón (ambas cabeceras)
Control Integrado de Cargas – Transporte Automotor
Encarnación (única cabecera)
Clorinda / Puerto Falcón (ambas cabeceras)
Control Integrado de Cargas – Ferrocarril
Encarnación (única cabecera)
De la frontera argentina uruguaya:
Control Integrado de Tránsito Vecinal y Turístico
Fray Bentos (única cabecera)
Paysandú (única cabecera)
Concordia (única cabecera)
Control Integrado de Cargas – Transporte Automotor
Fray Bentos (única cabecera)
Paysandú (única cabecera)
Concordia (única cabecera)
Control Integrado de Cargas – Ferrocarril
Salto (única cabecera experimental)
Por otra parte, sin dejar de considerar que estos esquemas de control in-
tegrado se enmarcan en las recomendaciones del Acuerdo Sobre Facilitación
del Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su co-
rrelato regional el Acuerdo Sobre Facilitación del Comercio MERCOSUR,
debemos decir que el cuadro de la Gestión Integrada de Frontera en el ACI
se completa con los controles migratorios realizados conforme a lo acordado
en el Acuerdo de Recife,8 su Protocolo9 más el Acuerdo de Complementación
del “Acuerdo de Recife”10 en materia de controles aduaneros, migratorios,

29 de junio de 2000. Acuerdo de Recife. Buenos Aires: MERCOSUR, 2000. Disponible en:
http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/dec400s.asp. Acceso en: 20 dic. 2022.
9 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 5, de 29
de junio de 2000. Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Recife. Buenos Aires: MERCOSUR,
2000. Disponible en: https://normas.mercosur.int/simfiles/normati vas/16412_DEC_005-
2000_ES_1er%20Prot-Acuerdo_Recife_Acta%201_00.pdf. Acceso en: 20 dic. 2022.
10 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 18, de 16
de diciembre de 2014. Acuerdo de Complementación del “Acuerdo de Recife” en Materia Mi-
gratoria. Paraná: MERCOSUR, 2014. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/normativa/
nacional/decisi%C3%B3n-18-2014-250212/texto. Acceso en: 20 dic. 2022.
fitosanitarios, zoosanitarios y de transporte, que plantea dos modalidades de

control integrado migratorio: a) el control integrado simultáneo: se efectúa
el control simultáneamente por los funcionarios migratorios del país sede y
del país limítrofe, en un mismo puesto y con un único registro informático
y b) el control integrado por reconocimiento reciproco de competencia
(RRC): se realiza la actividad de control llevada a cabo por funcionarios de
un país bajo la supervisión del otro, previo reconocimiento mutuo y expre-
so de competencias de control migratorio y siempre con plena sujeción a las
disposiciones legales vigentes en los países intervinientes.
En cuanto al Acuerdo sobre Localidades Fronterizas Vinculadas11
(Decisión n.° 13/2019), este tiene por objetivo facilitar la convivencia
de localidades vecinas y profundizar la integración con ciertos benefi-
cios y trato diferenciado a la población de frontera en materia económi-
ca, de tránsito de personas y mercaderías, de régimen laboral y de acceso
público de salud, educación y cultura, siempre que sean titulares de una
especie de pasaporte, un documento para el tránsito vecinal fronterizo
denominado Documento de Tránsito Vecinal Fronterizo o Tarjeta de
Facilitación Fronteriza (TFF), más comúnmente llamado Tarjeta Veci-
nal Fronteriza (TVF), administrado por los organismos migratorios y
en el marco del ya mencionado Acuerdo de Recife.
Además, el Acuerdo prevé la conformación de Áreas de Coopera-
ción en cuestiones de salud, prestación de servicios de asistencia en ur-
gencias o emergencia, en educación, en preservación, promoción y di-
fusión del patrimonio cultural compartido, el respeto por los derechos
humanos, la movilidad de artistas y la circulación de bienes y servicios
culturales, la prevención y combate contra el tráfico ilícito de bienes
culturales, seguridad pública y combate contra delitos transnacionales,
el cruce de personas fallecidas, entre otras cuestiones articuladas por el
SGT n.° 18 (GMC) y tratadas en los Comité de Integración Fronteriza,
los que describiremos a continuación.
3. Los Comités de Integración Fronteriza y la profundización

de la integración
Los Comités Integrados de Frontera o simplemente llamados Co-
mités de Frontera son ámbitos en los que se plantean asuntos propios
11 Aún no vigente (diciembre 2022).

149
del desenvolvimiento, infraestructura y tiempos de gestión del control

por parte de los organismos oficiales en los ACI, como así también
temas que hacen a la vida cotidiana de los ciudadanos de los Estados
Partes, representados por organizaciones civiles tales como sindicatos,
cooperativas de trabajo, etc. como también por instituciones como uni-
versidades, centros de salud, comunidades religiosas, entre otros.
En distintas oportunidades las reuniones generales y las de sus
comisiones se celebran de un lado u otro de la frontera, con alter-
nancia y con una frecuencia establecida en cada punto y en espacios
cedidos como escuelas de frontera, clubes, pequeños cines o teatros,
por ejemplo.
Resulta notable en los días que se celebran estos encuentros, ver
reunidas sus distintas y numerosas comisiones y subcomisiones en
pequeñas aulas de una escuela, por ejemplo, y ver discutiendo a adua-
neros de un lado y del otro en un pequeño aula, gendarmes y policías
de ambos lados compartiendo el mate en otro aula, el director del
hospital de emergencia y su equipo de un margen del río poniéndose
de acuerdo con los médicos de la sala de auxilio de la otra margen
en el patio de la escuela y debajo de un árbol, por sólo mencionar a
algunos.
Para el caso que nos ocupa, señalamos que Argentina participa en
los siguientes Comités de Frontera: 1) con Brasil, Bernardo de Irigo-
yen – Dionisio Cerqueira/ Barracao, Paso de los Libres – Uruguayana,
Puerto Iguazú – Foz de Iguazú, Monte Caseros – Bella Unión – Barra
do Quaraí y Santo Tomé-Sao Borja; 2) con Paraguay, Clorinda – Puerto
Falcón, Formosa – Alberdi, Itatí – Itá Corá, Ituzaingó – Ayolas, La Paz
– Pozo Hondo, Posadas – Encarnación y Puerto Bermejo – Pilar y 3)
con Uruguay, Colón – Paysandú, Concordia – Salto, Gualeguaychú –
Fray Bentos, Monte Caseros – Bella Unión, Tigre – Carmelo y Monte
Caseros – Bella Unión – Barra do Quaraí.
A continuación, reseñamos algunas de las cuestiones abordadas
recolectadas de una selección de reuniones de Comités (período 2014-
2022) en los que participa Argentina, según las Actas12 de dichas reu-
niones publicadas (no todas) por la Cancillería.
12 ARGENTINA. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de la

República Argentina. Dirección de Límites y Fronteras. Comités de Integración Fronteriza.
Reservorio de ACTAS, período 2013-2022. Disponible en: https://www.cancilleria.gob.
ar/es/comites-de-integracion-fronteriza. Acceso en: 20 dic. 2022.
a) La frontera argentina-brasileña
En el Comité de Integración Fronteriza Paso de Los Libres –
Uruguayana a fines del 2014, se destacaban avances en la gestión de
la implementación de la Tarjeta Vecinal Fronteriza (TVF) y en la faci-
litación de trámites migratorios para la circulación de personas entre
ciudades vecinas; se trataron temas como la obligatoriedad del seguro
vehicular internacional del MERCOSUR para transitar, mientras que
se destacaba la cooperación de los organismos de seguridad en cues-
tiones como tráfico de personas e inmigración ilegal y la cooperación
entre autoridades fronterizas de navegación; si bien aún no existía el
control integrado en la cabecera del puente internacional del lado
argentino, se comenzaba a poner en condiciones operativas el Com-
plejo Terminal de Cargas (CO.TE.CAR), tras el impasse del ACI de
Turismo y TVF.
En 2016 se planteó la necesidad de ampliar el ACI en Paso de los
Libres, sugiriéndose aumentar los puestos de control, de baños y de
estacionamiento para mayor confort y comodidad del turista, como la
necesidad de establecer una casa de cambio en el paso fronterizo, por lo
que previamente hubo reuniones de las autoridades del Banco de Brasil
y Patagonia.
Invocando los Acuerdos Complementarios al Acuerdo se estimó
la posibilidad de que los servicios de emergencia cooperen para que
ambulancias y bomberos puedan acudir con celeridad a la ciudad veci-
na, previéndose la habilitación de un carril de emergencia en el puente
internacional; por otra parte, perfeccionando la integración aduanera
(2017), se prepararon las cabeceras del puente de ambos lados a fin de
que las exportaciones brasileñas (importaciones en Argentina), no se
controlen en territorio brasileño sino en el CO.TE.CAR argentino.
Un año después, los arquitectos plantearon un proyecto de obras
para el Centro de Frontera de Paso de Los Libres, que contemplara el
establecimiento de cabinas, vías para el control de ingreso y egreso de
colectivos y oficinas.
En ese año se coordinaron la organización de competencias náu-
ticas y deportivas, coordinaciones para el protocolo de búsqueda y
rescate de personas en el Río Uruguay, el intercambio de informa-
ción oficial entre las fuerzas de ambos países para la lucha contra el
tráfico de estupefacientes, la eliminación del roaming (facilitando la
telecomunicación en frontera), y las pautas para el ordenamiento y la
151
fiscalización del transporte de carga; además se trabajaron temas como

la integración de los aeropuertos, el intercambio de información de
pacientes extranjeros que se atiendan en zona de frontera con patolo-
gías transmisibles y no transmisibles, el fomento del uso del español y
el portugués en las escuelas de frontera, el desarrollo de proyectos de
escuelas interculturales de frontera, la facilitación del dictado de clases
y el intercambio de docentes y alumnos, la organización anual de un
encuentro de “Folclore de la Integración Cultural”, la integración de
personas con ascendencia afro y se solicitó la creación de una comisa-
ría de la mujer de frontera.
En cuestiones del control integrado, se reclamó la pronta imple-
mentación del TVF del Convenio sobre Localidades Fronterizas Vin-
culadas; Argentina emitió TVF a argentinos y brasileños para que el
cruce de frontera sea más ágil, favoreciendo a los residentes de ambas
ciudades (el Acuerdo sobre Localidades fronterizas vinculadas requiere
que su formato y contenido sea previamente negociado entre las partes
antes que se comiencen a emitir dichas TVF).
Fue llamada a licitación la concesión del CO.TE.CAR, después de
ciertas reticencias que tuvieron los funcionarios de la Receita Federal,
los que se habrían retirado del paso, por los que fueron invitados a vol-
ver a trasladarse con su operatoria.
Avanzando, en el XIV Comité de Integración Fronteriza (2019) se
analizó la gratuidad y el plazo de validez de la TVF y la licitación para la
ampliación del ACI; se propuso la creación de un Programa de Fomen-
to de la Pesca Deportiva, la revitalización del puente internacional, la
enseñanza bilingüe en las escuelas de frontera, la integración municipal
en el tratamiento de la basura, el cruce de frontera de cargas peligrosas
en horario especial y con carácter de asistido, la necesidad de armonizar
la legislación de pesca y del periodo de veda y de complementarse con
vacunas faltantes entre las dos ciudades.
En otro sentido, la Cámara Empresarial de Servicios de la Fronte-
ra Brasil-Argentina planteó que la licencia de conducir fuese admitida
como documento válido para realizar los controles migratorios en fron-
tera para el tránsito vecinal fronterizo, mientras que los sindicatos de
despachantes de aduana solicitaron la posibilidad de agilizar el cruce
de operadores de comercio exterior; a la vez, los bomberos de ambas
localidades fronterizas solicitaron participar del protocolo de búsqueda
y rescate de personas en el Río Uruguay.
Pasando a otro punto fronterizo, en 2014, en la VI Reunión del

Comité de Integración Fronteriza Bernardo de Irigoyen – Dionisio de
Cerqueira / Barracao, Argentina comunicaba que ya se encontraba im-
plementada la TVF gratuita para ciudadanos de ambos países otorgada
por Migraciones en el edificio de la Cámara de Comercio de Bernar-
do de Irigoyen (Departamento General Manuel Belgrano, provincia de
Misiones, Argentina), proponiendo la implementación del RRC (Reco-
nocimiento Recíproco de Competencias migratorio) y la reformulación
del centro de Frontera, dotándolo de la infraestructura necesaria; ade-
más, se señalaba la importancia de celebrar un acuerdo de colaboración
mutua entre los cuerpos de bomberos para cubrir las necesidades ante
cualquier siniestro ocurrido en ambos países.
Se realizaron Operativos Coordinados y Simultáneos entre Gen-
darmería Nacional y la Policía Militar de los Estados de Santa Catarina
y Paraná en el marco del Plan general de Cooperación y Coordinación
Recíproca para la Seguridad Regional (XXXV Reunión de Ministros
de Seguridad del MERCOSUR), con resultados satisfactorios (2017).
Resulta relevante resaltar que la integración fronteriza de este paso
fue reforzada por los Convenios de Cooperación firmados entre el Es-
tado de Santa Catarina y la Provincia de Misiones (2017-2018) en ma-
teria de seguridad, justicia y ciudadanía, educación y cultura, salud y
medio ambiente y recursos naturales.
En 2019, en términos del control integrado, Argentina reclama-
ba que en el ACI los puntos de control turístico no se hallaban aún
integrados; al mismo tiempo, representantes del sector del transporte
señalaron que la infraestructura del ACI cargas era insuficiente y que
los controles eran lentos, máxime en el despacho de cereales y alimentos
(según los representantes del Sindicato de los Transportadores de Santa
Caterina); por otra parte, la aduana argentina le solicitó a la Receita
Federal la instalación de escáneres en ACI Cargas y también se señaló la
necesidad de cambio de horarios, lo que debían efectivizarlo los coordi-
nadores de los puntos de control locales.
En el punto de frontera Puerto Iguazú – Foz do Iguazú, en la
XXXV Reunión del Comité de Integración Fronteriza (2017) se mar-
caba que el crecimiento en temporada del turismo impactaba drástica-
mente en el flujo de estudiantes universitarios argentinos que vivían en
Puerto Iguazú y cursaban en Unila (la Universidad Federal de Integra-
153
ción Latinoamericana es una institución pública de educación superior

brasileña ubicada en la ciudad de Foz do Iguazú, Paraná).
En 2018 se anunciaba el Acuerdo de Implementación de Modali-
dad de Control Integrado por Reconocimiento de Competencias Recí-
procas, se integraban los consejos locales CODEFOZ (Consejo de De-
sarrollo Económico y Social de Foz do Iguazú) y CODESPI (Consejo
de Desarrollo Económico Social y Ambiental de Puerto Iguazú) para el
desarrollo regional y se indicaba la necesidad de la institucionalización
de escuelas bilingües en frontera.
En igual sentido, se destacaba la importancia de reconocer la cul-
tura y educación de estudiantes indígenas, y la conformación de la Co-
misión para la formación docente conjunta especializada en frontera,
pedagogía, cultura y lenguas; además se propuso que ante la presencia
de enfermedades como zika y dengue, se elabore una tarjeta de vacuna
binacional que contemple el registro histórico de salud de los pacientes
y también el control en los pasos fronterizos ante posibles casos de trata
y tráfico de personas.
En 2019, Brasil comienza a extender la Carteira do Registro Nacio-
nal Migratorio (CRNM) para argentinos que quieran trabajar, estudiar
y usar el sistema de salud brasileño (con costo), por lo que Argentina
debía modificar la TVF para que brasileños fronterizos puedan traba-
jar en Argentina; en tanto, la Dirección Nacional de Asuntos Técnicos
de Frontera (DNATF) se proponía implementar un corredor turístico
exclusivo para facilitar el tránsito de taxis y transporte de turistas por
el puente Tancredo Neves; a la vez se instó a las secretarias de cultura
municipales a organizar actos culturales conjuntos para la integración y
valorización de la cultura de la región.
En el punto Santo Tomé – Sao Borja, en 2019, se destacó la fir-
ma por parte de las Cancillerías de un acuerdo para la eliminación del
roaming internacional y se trabajó en una reglamentación para líneas
urbanas entre ciudades fronterizas; se propuso una Cámara Binacional
de Comercio y vincular ambas ciudades con otros polos turísticos re-
feridos a los pueblos jesuíticos de ambos países; se solicitó impulsar el
reconocimiento y validación de títulos de ambos países y se propusie-
ron trabajar en directrices curriculares en Ciencias Sociales, Economía,
Geografía e Historia; además se acordó que el equipo de salud mental
de Sao Borja capacite a su par de Santo Tomé para armar grupos tera-
péuticos para pacientes con adicciones.
b) La frontera argentina-paraguaya
Referido al punto Clorinda – Puerto Falcón, en 2017 la aduana
argentina solicitaba, en relación al control integrado, la delimitación
con cercos perimetrales de la zona primaria aduanera en Puerto Falcón
para evitar la permeabilidad de personas y mercaderías y también la re-
facción de las oficinas de la pasarela La Fraternidad Clorinda-Nanawa.
Se planteaba la necesidad de más personal para los controles fito y
zoosanitario en la frontera, se hablaba del Proyecto Plan Maestro del Cen-
tro de Frontera Puerto Falcón como Área de Control Integrado Única
Cabecera en Paraguay y se manifestaba la necesidad de promover y forta-
lecer el empoderamiento de las mujeres mediante el fomento de ferias de
exposición de productos en ambas ciudades; del mismo modo, acordaron
el desarrollo de operativos de inspección conjunta a fin de erradicar el
trabajo infantil y adolescente y la explotación laboral y sexual.
En 2018, se continuaba trabajando en la implementación de la
TVF, principalmente para los menores que asistían a la escuela y se
canalizaron esfuerzos para alcanzar la implementación del RRC; por
otra parte, la Secretaría de Desarrollo para Repatriados se encontraba
trabajando en facilidades para hijos de paraguayos que habitaban en
ciudades fronterizas.
Ese año se presentó el proyecto para la construcción del Centro de
Control de Frontera en Puerto Falcón / Clorinda, en el predio donde
funcionaba el ACI con modalidad de doble cabecera; se organizaron
campañas de vacunación debido a las inundaciones y se destacó la opor-
tunidad para coordinar acciones de inmunización del personal sanitario
de ambos lados; se planteó utilizar el whatsapp para el intercambio de
información en Vigilancia Epidemiológica y se recalcó la necesidad de
determinar mecanismos para el paso de ambulancias, personal sanitario
e insumos.
Intensificando el proceso de integración fronteriza (2019), Para-
guay entregó a la Cancillería argentina un proyecto de construcción de
un nuevo puente, completamente financiado por Paraguay.
En 2022, se reiniciaron las reuniones ordinarias presenciales des-
pués de la pandemia, y dado el paso de alumnos residentes del lado
paraguayo a tempranas horas, las autoridades migratorias no opusieron
inconvenientes de adelantar el horario de atención en la Pasarela la Fra-
ternidad; Migraciones argentina comunicó que para el pago de habilita-
ciones de salida contaba con posnet para el pago con tarjeta de débito o
155
crédito; se sugirió la creación de un espacio con profesionales en el paso

fronterizo para entrevistar posibles víctimas de trata y violencia de géne-
ro como también de un espacio de lactancia en el paso y el intercambio
de las carteras de servicios de salud de las ciudades de frontera y de los
hospitales de cabecera regionales.
Paraguay planteó la situación suscitada con la repatriación de fé-
retros, ya que la aduana argentina solicitaba el pago de tributos y la
gestión de un despachante de aduana, mientras que el FONPLATA
aportaba un estudio para la construcción de un nuevo Centro de Con-
trol Fronterizo.
Por otra parte, en el punto Posadas – Encarnación (2015) se reu-
nían con motivo de la visita papal para agilizar el transporte de ómni-
bus, trámites aduaneros y migratorios, con un plan de contingencias en
materia de salud.
En 2016, se mencionaba que en Paraguay la vigencia de la ley
2193/2003 autorizaba a la policía nacional a expedir cédula de iden-
tidad a los extranjeros conyugues de paraguayos o extranjeros hijos de
padre o madre paraguaya, por lo que muchos habitantes de frontera
podían acceder a las facilidades de la repatriación.
Más adelante (2017) acordaron integrar controles para el combate
al tráfico de bienes culturales, se propusieron protocolos de convivencia
entre las autoridades de organismos en ACI para los controles TVF, des-
tacando la importancia de incorporar conceptos de planificación terri-
torial en materia de frontera. Se presentó el anteproyecto de un nuevo
complejo fronterizo del Área de Control Integrado Posadas- Encarna-
ción; se conformó un grupo mutuo de trabajo de vigilancia epidemio-
lógica para elaborar un plan de lucha contra enfermedades vectoriales;
se incluyó en agenda la prevención y restitución de bienes culturales
transferidos, exportados e importados ilegalmente en el marco de Con-
venios Bilaterales, además de proponer la promoción conjunta de sus
destinos turísticos en ferias regionales e internacionales y el combate al
tráfico de bienes culturales.
En 2018, se insistió en la necesidad de construir un nuevo puente
multimodal y en la agilización del tránsito de vehículos del transporte
público de pasajeros de corta y larga distancia del lado argentino, la am-
pliación del horario en el servicio de trenes para descomprimir el trans-
porte de colectivos urbanos y mejorar el servicio de RRC del servicio
de trenes y en la necesidad de la implementación de un Comando Bi-

partito integrado con las fuerzas policiales que intervienen en frontera.
Estimamos que no ausente de tensiones, en 2019 se realizó una
reunión extraordinaria en Buenos Aires, donde se planteó que el con-
trol integrado en la cabecera argentina no contaba con funcionarios
paraguayos para los controles migratorios, a lo que respondiendo los
aduaneros paraguayos, exigieron la instalación de cabinas en los carriles,
a los que a su vez se le solicitó el retorno al control del tren.
Pasado el año, se compartió la instalación por parte de Argentina
de una Unidad Sanitaria de Emergencia a través de la Oficina de Las
Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS), lo que Para-
guay agradeció (2020); se realizaron esfuerzos conjuntos por sostener el
trabajo de la población fronteriza afectada por la pandemia; se propuso
gestionar la certificación del profesorado de estudios de lengua guaraní
brindado por el Instituto Ateneo paraguayo en Corrientes y se plantea-
ron dificultades para trasladar libros a las ferias.
Entre 2021-2022 se reunieron tras la pandemia del Covid-19 de
modo presencial, aunque algunas comisiones lo hicieron virtualmen-
te, y se planteó una estrategia de comunicación epidemiológica que
permitiera desarrollar el tránsito vecinal fronterizo; se intercambiaron
indicadores epidemiológicos de la pandemia y se solicitó restablecer el
servicio de trenes, destacándose la integración de los puertos. Dado que
la interconectividad es fundamental para el desarrollo regional del Para-
ná Superior, se propuso una agenda multisectorial que comprendiera el
transporte fluvial y su interconexión con el transporte ferroviario y vial
(el servicio de transporte de pasajeros urbano internacional, dentro del
Transito Vecinal Fronterizo); se impulsó la realización de workshops con
operadores turísticos y se sugirió el rediseño de programas de escuelas
de frontera, con énfasis en la interculturalidad para trabajar con equipos
en un proyecto integrador con las instituciones de frontera.
Siempre en términos de integración fronteriza, en 2017, en el pun-
to Formosa – Alberdi coincidieron en trabajar en la TVF para menores
escolares; en campañas de concientización entre lugareños de las venta-
jas de utilizar la TVF; de crear un sistema integrado de comunicación
para intercambiar información sobre rutas y modus operandi del tráfico
de estupefacientes y precursores químicos, tratando además cuestiones
de salubridad como el traslado de cadáveres, la cooperación en materia
de “sangre segura” entre localidades fronterizas y el desarrollo de un
157
Plan Operativo en salud fronteriza, habiéndose también propuesto la

realización de una campaña de concientización en zonas de frontera
para la erradicación del trabajo infantil y la trata de personas con fines
de explotación sexual y laboral.
En 2018, fue solicitada la facilitación de trámites para acceder a la
documentación paraguaya para hijos de paraguayos nacidos en argentina.
c) La frontera argentina-uruguaya
En el Monte Caseros – Bella Unión (2015) se realizaron estudios
de factibilidad técnica, económica y ambiental para el Proyecto Ejecu-
tivo y de Construcción del Puente Internacional sobre el río Uruguay
para unir Monte Caseros y Bella Unión.
En ese momento existían inquietudes acerca de la contaminación
que podría producir la planta de ALUR (Uruguay) por emanaciones y
preparaciones que se pudieren verter sobre el río, por lo que se plantea-
ron medidas para evitar impactos en el medio ambiente.
En 2019, continuaban los trabajos conducentes a adecuar la in-
fraestructura de ambos puertos y los concesionarios del servicio de lan-
chas expresaban su preocupación por la falta de competitividad del ser-
vicio y la falta de frecuencia (el servicio funcionaba sólo lunes, miércoles
y viernes); las autoridades intervinientes repasaron los protocolos del
MERCOSUR relativos al reconocimiento recíproco de títulos a nivel
inicial, medio y superior y se hizo un llamado a hacer efectivos los con-
venios en vigor; también se propuso la realización de programas de in-
tercambio de artistas locales; se puso énfasis en uniformar la legislación
relativa a los recursos ictícolas en todo el río Uruguay; se propuso crear
un Registro de Artesanos que facilitara acciones concretas destinadas
a promover la actividad artesanal en ambos pueblos como producto
de valor cultural y económico; al mismo tiempo, se analizó el estado
de la infraestructura de la terminal de lanchas de Bella Unión, donde
se pensaba inaugurar una estación fluvial, acordando la coordinación
de raides náuticos, travesías náuticas y actividades deportivas, como la
realización de campeonatos de pesca.
En el punto de frontera Colón – Paysandú (2016) se propuso la
posibilidad de generar un PBI fronterizo, en base a una franja territorial
desde el límite de la frontera hacia ambos países, que reflejara las reali-
dades de estos territorios, determinando índices y marcadores específi-
cos para la cooperación transfronteriza; igualmente se propuso analizar
la potencialidad turística y el uso de las islas del río para coordinar el

manejo recreativo y la protección ambiental de las mismas.
En 2018, se planeó vincular la TVF con la propiedad de vehícu-
los particulares, a efectos de posibilitar que estudiantes y trabajadores
residentes en uno de los dos países puedan cruzar con su automóvil al
país vecino; también se requirió instaurar un pasaje diferenciado para
estudiantes y aumentar la frecuencia de los ómnibus que realizaban el
tránsito binacional; se propuso fortalecer la Red de Educación Superior
del Río Uruguay y se presentó un proyecto para facilitar el reconoci-
miento de los títulos de formación docente de ambos países. En ese año
también fue planteado, todo en la misma reunión, tanto la necesidad y
posibilidad de internación de prematuros severos de pacientes de Co-
lón en Paysandú ante situaciones especiales como considerar a modo
de tema prioritario, la protección al río de contaminantes, recomen-
dándose la instalación de plantas de saneamiento en todas las ciudades
ribereñas de ambas márgenes.
En 2019, fue reclamada la exoneración del costo del peaje, acce-
diendo los residentes locales bajo la modalidad de tránsito fronterizo,
de forma rápida y gratuita.
Sin dejar de adelantar pasos en la integración, existieron fuertes
reclamos por más personal en todos los organismos que actúan en el
ACI (2022), debido a la incidencia negativa que su ausencia ejerce en el
buen desempeño de los controles, la seguridad y el tránsito de personas.
En cuanto a la infraestructura de dicho ACI, urgía la modernización y
adecuación para las tareas diarias, resultando reducido e incómodo y
requiriéndose la colocación de fibra óptica para más fluidez y conexión
de los controles integrados.
Se propuso dar mayor difusión a los servicios que ofrecían los polos
tecnológicos de ambos lados, y desarrollar propuestas de turismo fluvial
y náutico; se intercambió información de relevancia sobre la oferta de
cursos e iniciativas de carreras binacionales y se resaltó la importancia
de brindar capacitación a todo el personal que se desenvuelve en la
frontera en la temática de violencia de género y trata de personas.
Finalmente, en el punto Concordia-Salto (2016) se planteó estu-
diar la ejecución de servicios médicos de emergencia en ambas márge-
nes del río y se acordó dar mayor publicidad al uso de la TVF.
En ese momento, ambos países se encontraban interesados en la
puesta en funcionamiento de un aeropuerto internacional en Salto
159
para el transporte de cargas y pasajeros, mientras Concordia analizaba

la construcción de un aeropuerto local con financiamiento del Banco
Mundial. Otro punto de interés, era obtener una legislación unificada
en cuanto a los recursos ictícolas, en lo relativo a pesca, veda y control.
En 2018, se presentaba el estado de la licitación para las obras
del ACI Concordia-Salto y el proyecto para la re-funcionalización del
ACI Salto-Concordia, analizándose además la ubicación de un futuro
puerto de barcazas. A la vez se reclamaba por mayor dotación de funcio-
narios de control fronterizo y compatibilidad horaria, la necesidad de
contar con un sistema de cámaras en el ACI, la colaboración en el cruce
de ambulancias y bomberos y de un marco normativo para el servicio
de taxis y remises.
A modo de ejemplo del contraste de los temas que llegan a tratarse
en una misma reunión por distintas comisiones integrantes del Comité,
citamos que, por un lado, se ponía en conocimiento de que Concor-
dia procuraba un crédito del BID para la construcción del aeropuerto
internacional, avanzando en los estudios previos de factibilidad, y por
otro, se comentaba que se había solicitado a ambas cancillerías la pro-
moción del “Concurso de Cuentos Premio Horacio Quiroga”.
En 2019, en relación al problema de seguros del personal que
cruza para trabajar al Uruguay, las delegaciones consideraron necesario
brindar cobertura legal en caso de siniestros; se promovió la elabora-
ción de un mapa de capacidades médicas transfronterizas, que incluya
una evaluación de tecnología sanitaria y de los servicios asistenciales de
salud; por otro lado, la Comisión Transfronteriza del Acuífero Guaraní
solicitó integrar el Comité de Frontera y se propuso retomar la campaña
MERCOSUR libre de Trata.
Al presente año (2022), se presentaron los avances del proyec-
to del tren de pasajeros Salto-Concordia, el que se iba a presentar a
su vez a la unidad operativa para financiar proyectos de integración
conformada por el BID, el FOCEM y el CAF; se plantearon temas
de infraestructura del ACI, entre otros, la falta de conectividad en
las oficinas uruguayas, la falta de personal en todos los organismos
intervinientes, la necesidad de balizamiento de caminos, el aumento
de basura y la aparición de vendedores ambulantes, el uso del ACI
como playa de estacionamiento de camioneros para pernoctar y el uso
de laterales y caminos subyacentes para el cruce ilegal de elementos
delictivos.
Por último, se planteó avanzar en el intercambio docente, el re-

conocimiento de títulos, la facilitación de la movilidad estudiantil y la
homologación de títulos.
4. Consideraciones finales
En términos de integración fronteriza, se viene trabajando en to-

dos los temas de interés común para lograr una efectiva integración de
las comunidades fronterizas, habiendo sido los Comités de Frontera,
con sus distintos actores en los diversos puntos de frontera, lo que vie-
nen desde hace años pavimentando con su labor, el camino hacia la
instalación del concepto de Localidades Fronterizas Vinculadas.
No sólo este camino se abona con la gestión del control integrado,
sino con la integración de un sinfín de actividades de la vida cotidiana de
quienes residen ese tipo de territorio tan particular, con sus propios inte-
reses, a veces tan distantes de la mirada de los funcionarios y organismos
centralizados que funcionan en las capitales de los Estados Partes.
Es de esperarse que en estos espacios donde se concentra en gran-
des proporciones la integración que se da per se, la libre circulación de
mercaderías y personas se concrete imprimiéndose el espíritu del Trata-
do de Asunción, favoreciendo a ciudadanos que, como Lucía, cruzaron
o cruzan o pasan a diario al país hermano de enfrente.
Referencias
ARGENTINA. Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Inter-

nacional y Culto de la República Argentina. Dirección de Lími-
tes y Fronteras. Comités de Integración Fronteriza. Reservorio
de ACTAS, período 2013-2022. Disponible en: https://www.
cancilleria.gob.ar/es/comites-de-integracion-fronteriza. Acceso
en: 20 dic. 2022.
CCM/CT n.º 2 “Asuntos Aduaneros”, de 9 de noviembre de
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COOPERAÇÃO JUDICIAL E CONSULAR
COOPERACIÓN JUDICIAL Y CONSULAR
LA COOPERACIÓN JUDICIAL Y CONSULAR EN EL
ESTATUTO DEL CIUDADANO DEL MERCOSUR
COOPERAÇÃO JUDICIAL E CONSULAR NO
ESTATUTO DO CIDADÃO DO MERCOSUL
JUDICIAL AND CONSULAR COOPERATION IN
THE MERCOSUR CITIZEN STATUTE
Luciana B. Scotti1
Resumen: En el presente trabajo nuestro objetivo es analizar el eje de la

cooperación judicial y consular en el Estatuto de Ciudadano del MER-
COSUR. A tal fin, analizaremos los derechos y beneficios en favor de
los nacionales, ciudadanos y residentes de los Estados Partes del bloque,
contemplados en el acervo jurídico vigente, tales como el libre acceso
a la jurisdicción, el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia jurídica
gratuita, entre otros. Asimismo, estudiaremos la implementación de ta-
les derechos en las legislaciones de los Estados Partes. De las conclusio-
nes, podremos extraer que además de los derechos enunciados en el Es-
tatuto relativos a la cooperación judicial y consular en el MERCOSUR,
existen otros beneficios derivados de fuentes convencionales del proceso
de integración de los que gozan los ciudadanos, y en consecuencia su
difusión y conocimiento resultan de especial interés.
1 Abogada, egresada con Medalla de Oro, por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Magis-
ter en Relaciones Internacionales (UBA). Doctora de la Universidad de Buenos Aires (Área
Derecho Internacional). Diploma de Pos-doctorado (Facultad de Derecho, UBA). Profesora
de Derecho Internacional Privado y de Derecho de la Integración en la Facultad de Derecho,
UBA. Secretaria de Investigación de la Facultad de Derecho de la UBA. Vicedirectora del
Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Dr. Ambrosio L. Gioja”, UBA. Miembro
externo del proyecto de investigación “A dimensão público e privada da integração: os im-
pactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos cida-
dãos mercosulinos”, desarrollado en el Programa de Posgrado en Derecho de la Universidade
do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos), bajo la coordinación de la Profa. Dra. Luciane Klein
Vieira. E-mail: lucianascotti@derecho.uba.ar.
165
166 Luciana B. Scotti
Palabras clave: Cooperación judicial; cooperación consular; MERCO-

SUR; Ciudadanos.
Resumo: O objetivo deste documento é analisar o eixo da cooperação
judicial e consular no Estatuto do Cidadão do MERCOSUL. Para tanto,
analisaremos os direitos e benefícios em favor dos nacionais, cidadãos e
residentes dos Estados Partes do bloco, contemplados no acervo jurídico
em vigor, tais como o livre acesso à jurisdição, o benefício de litigar sem
gastos e a assistência jurídica gratuita, entre outros. Também estudare-
mos a implementação destes direitos na legislação dos Estados Partes.
Das conclusões, poderemos verificar que, além dos direitos estabelecidos
no Estatuto relativos à cooperação judicial e consular no MERCOSUL,
existem outros benefícios derivados de fontes convencionais do processo
de integração de que os cidadãos são beneficiários e, consequentemente,
sua divulgação e conhecimento são de especial interesse.
Palavras-chave: Cooperação judicial; cooperação consular; MERCO-
SUL; Cidadãos.
Abstract: The aim of this paper is to analyse the axis of judicial and
consular cooperation in the MERCOSUR Citizen Statute. To do so,
we will analyse the rights and benefits in favour of nationals, citizens
and residents of the States Parties of the bloc, contemplated in the
body of regional norms in force, such as free access to jurisdiction,
the benefit of litigation without costs and free legal aid, among others.
We will also study the implementation of these rights in the legisla-
tion of the States Parties. From the conclusions, we will be able to
extract that in addition to the rights set out in the Statute relating to
judicial and consular cooperation in MERCOSUR, there are other
benefits derived from conventional sources of the integration process
that citizens enjoy, and consequently their dissemination and knowl-
edge is very important.
Keywords: Judicial cooperation; consular cooperation; MERCOSUR;
Citizens.
1. Introducción
El Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) n.° 16 busca promo-
ver sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facili-
La cooperación judicial y consular en el Estatuto del Ciudadano del MERCOSUR 167
tar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, respon-

sables e inclusivas a todos los niveles.
Si bien el acceso a la justicia es un principio que tiene manifestacio-
nes de antigua data,2 la protección de los derechos fundamentales es hoy,
más que nunca antes en la historia de nuestra civilización, una orientación
primordial para el legislador, para el juez y para todo operador jurídico.
En efecto:
el que toda persona, con independencia de su origen, pueda acceder a la
justicia supone un salto cualitativo democráticamente hablando, pues si
todos somos iguales ante la ley, también iguales debemos ser en la posi-
bilidad de hacer valer nuestros derechos ante la jurisdicción de cualquier
Estado.3
Sin dudas, el acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva se han

tornado derechos fundamentales en la teoría y en la práctica del Dere-
cho Internacional Privado.
Ahora bien, el acceso igualitario efectivo y real no solo se expresa
en la determinación de la jurisdicción,4 sino también en el plano de la
cooperación jurídica internacional y en el reconocimiento y ejecución
de decisiones extranjeras.
Es por ello que dentro de los derechos de los ciudadanos en ge-
neral, y en especial en el plano regional se encuentran aquellos que se
despliegan gracias a dicha cooperación.
2 Recordemos que ya en 1495, bajo el reinado de Enrique VII, el Parlamento de Inglaterra

aprobó una ley especial para garantizar el derecho a asistencia jurídica gratuita y eximir
de costos judiciales a las personas indigentes, en los procesos civiles ante los tribunales del
Common Law.
3 DURÁN AYAGO, Antonia, El derecho a la asistencia jurídica gratuita en los litigios trans-
fronterizos. Revista Electrónica de Estudios Internacionales, n.° 22, p. 2, 2011. Disponi-
ble en: http://www.reei.org. Acceso en: 15 oct. 2022.
4 En el Derecho Internacional Privado, “la garantía de acceso a la justicia lleva a desterrar la
utilización de foros de competencia exorbitantes… Precisamente, la protección de esta ga-
rantía conduce en determinadas circunstancias a consagrar lo que se denomina un ´foro de
necesidad´, que es aquel que, pese a no estar taxativamente previsto en las normas vigentes,
permite la actuación de un juez con el fin de evitar un supuesto de ´denegación de justicia´.
También para el trámite procesal las normas de derechos humanos establecen criterios espe-
cíficos que deben respetarse cualquiera sea la jurisdicción y la correspondiente ley aplicable
al proceso”. FERNÁNDEZ ARROYO, D. P. El Derecho Internacional Privado en el inicio
del Siglo XXI. Caderno da Pós-Graduação em Direito PPGDir./UFRGS, v. 1, n. 2, p.
209-227, 2003. p. 221. En definitiva, el derecho al acceso a la justicia se expresa en la consa-
gración de una amplitud de foros razonables, la limitación de foros exorbitantes, la inclusión
de foros protectorios para ciertos supuestos especiales, el foro de necesidad, la igualdad de
trato, la implementación de métodos alternativos de solución de controversias.
Así es como entre los ejes temáticos del Estatuto de la Ciudadanía

del MERCOSUR se encuentra el de la cooperación judicial y consular,
sobre el cual profundizaremos en esta oportunidad.
Tal como afirma Elizabeth Villalta:
los Procesos de integración en la actualidad deben tener como uno de los
temas principales de su agenda, los mecanismos de cooperación jurídica
internacional, para que dichos procesos cuenten con una adecuada segu-
ridad jurídica. En ese sentido, la Cooperación Jurídica Internacional se
convierte en una exigencia del Estado de Derecho, para la protección de
los derechos e intereses de las personas, así como para lograr la armonía
y el respeto de los valores en las Sociedades. Al fortalecer la cooperación
jurídica internacional, volviéndola más ágil y eficaz, se fortalecen las rela-
ciones comerciales, el intercambio y los negocios internacionales.5
Antes de abocarnos a tal tarea, realizamos una breve referencia a los

antecedentes y características del Estatuto.
2. Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR

El 16 de diciembre de 2010, el Consejo del Mercado Común
(CMC), aprobó la Decisión n.° 64, por la cual estableció un plazo de
diez años para el cumplimiento de un Plan de Acción con el objetivo
de crear un Estatuto de la Ciudadanía, que debería estar compuesto por
derechos fundamentales y beneficios para los ciudadanos de la región.
Dicho plazo establecido para la implementación del Estatuto se cum-
plió el 26 de marzo de 2021, fecha en que se celebró el 30º aniversario
de la firma del Tratado de Asunción.
La Decisión de referencia, buscando profundizar la dimensión so-
cial y ciudadana del proceso de integración, con miras “a alcanzar el
desarrollo sostenible, con justicia e inclusión social en beneficio de los
nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR” (Preámbulo, apar-
tado 3º), estableció los siguientes objetivos con base en el derecho origi-
nario y derivado del MERCOSUR: “a) implementación de una política
de libre circulación de personas en la región; b) igualdad de derechos y
libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los nacionales
5 VILLALTA VIZCARRA, Ana Elizabeth. Cooperación jurídica internacional en materia

civil y penal. Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, Asunción, v.
5, n. 10, p. 98-116, oct. 2017. p. 100. Disponible en: http://scielo.iics.una.py/scielo.php?
script=sci_arttext&pid=S2304-78872017001000098. Acceso en: 15 oct. 2022.
de los Estados Partes del MERCOSUR; c) igualdad de condiciones de

acceso al trabajo, a la salud y a la educación” (art. 2º).
El art. 3º del Plan de Acción determinó que, para lograr los objeti-
vos establecidos en el artículo anterior, el Estatuto debería estar confor-
mado por 11 ejes distintos: a) circulación de personas; b) fronteras; c)
identificación (referente a la emisión de documentos de identificación);
d) documentación y cooperación consular; e) trabajo y empleo; f ) pre-
visión social; g) educación; h) transporte; i) comunicaciones; j) defensa
del consumidor y k) derechos políticos.
Finalmente, el 26 de marzo de 2021, fue dado a conocer el Esta-
tuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, como conclusión del Plan de
Acción establecido por la Decisión n.° 64/2010, en la Cumbre virtual
de Presidentes de los Estados Partes del MERCOSUR, bajo la presiden-
cia pro tempore de Argentina.
El Estatuto de la Ciudadanía fue publicado contemplando 10 de
los 11 ejes temáticos iniciales, a saber: a) circulación de personas; b)
integración fronteriza; c) cooperación judicial y consular; d) trabajo y
empleo; e) seguridad social; f ) educación; g) transporte; h) comuni-
caciones; i) defensa del consumidor; j) derechos políticos y acceso del
ciudadano a los órganos del MERCOSUR. Como se observa, el eje
destinado a la identificación, contemplado en la Decisión n.° 64/2010
y en su modificatoria, fue finalmente excluido del Estatuto aprobado,
aunque se haga mención en algunas oportunidades al documento de
identidad nacional expedido por los Estados Partes, sobre todo en ma-
teria de circulación de personas.
Tal como quedó expresado en la parte introductoria del texto nor-
mativo aludido:
El Estatuto compila derechos y beneficios en favor de los nacionales,
ciudadanos y residentes de los Estados Partes del MERCOSUR; con-
templados en el acervo jurídico vigente del MERCOSUR dependiendo
su alcance de las respectivas legislaciones nacionales y de la naturaleza
específica de los diferentes instrumentos. De esta manera, el Estatuto
permite visibilizar y promover dichos derechos y beneficios. Asimismo,
teniendo en consideración que el respeto, la protección y la promoción de
los derechos humanos y de las libertades fundamentales son condiciones
esenciales para la consolidación del proceso de integración, los derechos y
beneficios incluidos en los diez ejes temáticos que conforman el Estatuto
de la Ciudadanía del MERCOSUR son abordados desde una perspectiva
transversal de derechos humanos, igualdad y no discriminación.
El Estatuto contempla una noción de ciudadano del MERCO-

SUR, cuando se refiere a los nacionales y a los residentes legales de los
Estados Partes, previendo, para ellos, un conjunto de derechos y benefi-
cios que derivan justamente de la condición de ciudadano de la región.
Es importante recordar que el Estatuto es un instrumento dinámico,
es decir, consiste en un cuerpo normativo que va siendo actualizado en la
medida en que nuevos derechos, garantías y beneficios sean reconocidos a
los ciudadanos del MERCOSUR y que logren entrar en vigencia.
Ahora bien, el Estatuto, al ser adoptado como un documento que
compila derechos ya previstos en otras normativas del bloque, puede
tener carácter obligatorio o no para los Estados Partes, dependiendo
de cuál norma derivan y si esta fue internalizada por todos los Estados.
Ello por cuanto el Estatuto en sí mismo no les confiere por si sólo ca-
rácter vinculante.
En esta oportunidad, como adelantamos nos ocuparemos del estu-
dio del eje c), es decir la cooperación judicial y consular.
3. La cooperación judicial en los procesos de integración

regional: el caso del MERCOSUR
3.1. Hacia una noción de cooperación judicial
El instituto de la cooperación “consiste en la entreayuda que se

prestan los órganos jurisdiccionales de los Estados con el propósito de
no interrumpir la continuidad de un proceso incoado ante un tribunal,
que -a ese efecto- se ve necesitado de solicitar asistencia a otro tribunal
foráneo”.6 Incluye:
toda actuación procesal desplegada en un Estado al servicio de un proceso
incoado o a incoarse en otro. Actividad originada en providencias ema-
nadas de órganos jurisdiccionales extranjeros, cuya finalidad es lograr que
el proceso se entable, se desarrolle o se afiance en sus resultados, a través
de acciones que los órganos jurisdiccionales locales han de llevar a cabo.7
6 DREYZIN DE KLOR, Adriana. La cooperación jurídica internacional: instrumento im-

prescindible para la integración. In: OROPEZA GARCÍA, Arturo (coord.). Latinoamérica
frente al espejo de su integración (1810-2010). Ciudad de México: UNAM, 2010. p.
264. Disponible en: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2923/19.pdf. Acceso en: 15
oct. 2022.
7 TELLECHEA BERGMAN, Eduardo, La dimensión judicial del caso privado internacional
en el ámbito regional. Montevideo: FCU, 2002. p. 219.
Encontramos definiciones más restringidas o más amplias:
una concepción estricta, que limita su objeto exclusivamente a la noti-

ficación de actos judiciales en el extranjero y a la práctica de pruebas en
el extranjero (comisiones rogatorias); otra intermedia, que añade a las
anteriores la información sobre el Derecho extranjero y, finalmente, una
concepción amplia que extiende su ámbito al reconocimiento y ejecución
de decisiones extranjeras.8
Sin embargo, existe cierto consenso en brindarle un tratamiento

autónomo a la eficacia extraterritorial de decisiones extranjeras.
El concepto mismo de cooperación internacional se despren-
de claramente del art. 2° de la Carta de Naciones Unidas como un
propósito de la Organización que se despliega en diferentes esferas
materiales: económica, social, cultural y humanitaria especialmente,
asumiendo los Estados el compromiso genérico de adoptar medidas
conjuntas o individuales para la realización de los objetivos de la Or-
ganización en el art. 56 de la Carta. La obligación de los Estados
de cooperar entre sí también ha sido plasmada en la célebre Decla-
ración sobre los principios de derecho internacional referentes a las
relaciones de amistad y cooperación entre los Estados, aprobada por
la Asamblea General de Naciones Unidas el 12 de noviembre de 1970
(resolución 2625 [XXV])9.
Elisa Pérez Vera señala que este deber de cooperación interestatal
significa “la traducción de esa idea de justicia que desde sus orígenes se
ha reivindicado como fundamento del DIPr”.10
En similar inteligencia, Fernández Arroyo sostiene que “el derecho
de los particulares a ser tutelados judicialmente de manera efectiva va
8 GARCÍA CANO, Sandra. La cooperación internacional entre autoridades en el mar-

co de la protección del menor en Derecho Internacional Privado español. 2002. 877
p. Tesis (Doctorado en Derecho Internacional Privado) – Área de Derecho Internacional
Privado, Departamento de Ciencias Jurídicas Internacionales e Históricas y Filosofía del
Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de Córdoba, Córdoba, 2002. p. 55. Disponible
en: http://helvia.uco.es/xmlui/handle/10396/405. Acceso en: 15 oct. 2022.
9 Puede ampliarse, entre otros, en: SALINAS DE FRÍAS, Ana. La cooperación judicial en
materia civil en la Unión Europea: origen, evolución y fundamento. In: Revista Seqüência,
n. 46, p. 157-178, 2003.
10 PÉREZ VERA, Elisa. El derecho internacional privado. In: PÉREZ VERA, Elisa (dir.).
Derecho internacional privado. Madrid: UNED, 2001. v. 1, p. 39.
transformando en obligatorias las actitudes estatales otrora realizadas

con una cierta espontaneidad”.11
El mismo autor concluye que el deber de cooperación “es una con-
secuencia lógica e inevitable del principio de igualdad de trato, dado
que la no cooperación injustificada de las autoridades de un Estado
puede significar un obstáculo insalvable y fatal para el ejercicio del de-
recho de acceso a justicia”.12
Por otro lado, es importante señalar que existen distintos niveles o
grados de cooperación según el modo cómo afecte los derechos de las
personas y al propio Estado que lo brinda, la coerción que implique y
su extensión cronológica (tiempo que insuma su cumplimiento y lapso
durante el cual se prolonguen sus efectos).
Un primer nivel de asistencia comprende dos escalones de coo-
peración. El primero, referido al auxilio de mero trámite, citaciones,
emplazamientos y notificaciones llevadas a cabo en un Estado a ruego
de tribunales de otro, nivel en el que la ayuda jurídica internacional
normalmente afecta en grado mínimo los derechos de los justiciables y
al Estado que la presta y en el que la prestación del auxilio no implica
un grado apreciable de coerción, verificándose casi instantáneamente.
Otro escalón, más complejo, está constituido por la cooperación
probatoria. El diligenciamiento de pruebas fuera de fronteras supone
una actividad de mayor complejidad y duración temporal que una mera
notificación y puede llegar a niveles coercitivos de relativa importancia,
tales, la conducción compulsiva de un testigo renuente, el ingreso a la
fuerza para practicar una inspección, etcétera.
El segundo nivel de cooperación comprende la asistencia cautelar
internacional. Finalmente, algunos autores distinguen un tercer nivel
de cooperación, que vendría dado por el reconocimiento de la eficacia
extraterritorial de las sentencias y laudos arbitrales extranjeros, que a
nuestro entender, merece tener un tratamiento autónomo.13
11 FERNÁNDEZ ARROYO. El derecho..., op.cit., p. 218.

12 FERNÁNDEZ ARROYO, Diego P. Título IV: Disposiciones de Derecho Internacional Pri-
vado. Capítulo 2: Jurisdicción internacional. In: RIVERA, Julio C.; MEDINA, Graciela (dir.).
Código Civil y Comercial de la Nación comentado. Buenos Aires: La Ley, 2014. p. 827.
13 TELLECHEA BERGMAN, Eduardo. La dimensión judicial..., op. cit., p. 223-224.
3.2. Cooperación judicial y armonización legislativa en el

MERCOSUR
La búsqueda de una “unidad” por la cual las fronteras territoriales

no sean un obstáculo para el cumplimiento de los objetivos propuestos
requiere la adopción de normativa que permita superar los conflictos
que puedan plantearse a nivel jurisdiccional. En este sentido, si poten-
ciamos la libre circulación se generará un aumento considerable de la
internacionalidad de las relaciones jurídicas y, al mismo tiempo, de los
reclamos como consecuencia de incumplimientos o lesiones que pue-
dan desprenderse de aquellas.
La cooperación jurídica debe conducir a las autoridades jurisdic-
cionales por el camino de una colaboración amplia, intensa y mutua
para evitar que los reclamos en el proceso regional se vean cercenados
o dilatados.
En consecuencia, en un espacio integrado resulta necesaria la ela-
boración y vigencia de normas armonizadas en materia de asistencia,
cooperación, auxilio jurisdiccional entre los Estados que lo conforman,
incluyendo el ámbito penal. Es por ello que “la cooperación como he-
rramienta flexible, pero oportuna se hace importante y cada vez más
necesaria para compatibilizar y uniformar criterios de interpretación y
aplicación al interior del bloque”.14
Lo cierto es que, hasta el momento anterior al nacimiento del
MERCOSUR, la región a integrarse se caracterizaba por una reali-
dad jurídica con importantes asimetrías respecto a la regulación de la
cooperación jurisdiccional internacional como para el reconocimien-
to y/o ejecución de sentencias extranjeras.15 Si bien entre Argentina,
Uruguay y Paraguay, encontramos a los célebres Tratados de Mon-
tevideo, así como a las Convenciones Interamericanas de Derecho
Internacional Privado (CIDIP), Brasil jamás ratificó los primeros y
respecto a algunas CIDIP fueron lentamente ratificadas a partir de
14 RIVERO GODOY, Juan M. Presentación. In: SCOTTI, Luciana; VIEIRA, Luciane Klein
(dir.). El Derecho Internacional Privado del MERCOSUR: en la práctica de los tribunales
internos de los Estados Partes. Asunción: Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión del
MERCOSUR, 2020. p. xxvi.
15 TELLECHEA BERGMAN, Eduardo El Derecho Internacional Privado del MERCOSUR
en URUGUAY. In: SCOTTI, Luciana; VIEIRA, Luciane Klein (dir.). El Derecho Interna-
cional Privado del MERCOSUR: en la práctica de los tribunales internos de los Estados
Partes. Asunción: Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, 2020.
p. 801.
mediados de los años noventa. Por todo ello, al momento de buscar

las soluciones concretas se debía acudir a los pocos acuerdos bilate-
rales vigentes y, en su defecto, a la normativa de fuente interna que
resultaba pobre y poco eficiente.
Ante este panorama, desde los inicios del bloque, en el seno del
Consejo Mercado Común se optó por emprender el camino hacia la
armonización de legislaciones. Recordemos que el Tratado de Asun-
ción de 1991, entre sus objetivos, enuncia el “compromiso de los Esta-
dos Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, para
lograr el fortalecimiento del proceso de integración” (artículo 1°).
Para cumplir dicho mandato, el Ministerio de Justicia de la Re-
pública Argentina decidió convocar a sus pares de los Estados Partes
a una reunión de trabajo, que se celebró entre el 23 y el 25 de octubre
de 1991. En dicha oportunidad, los representantes de los ministerios
de justicia concluyeron que el mecanismo idóneo para el cumpli-
miento de las incumbencias propias en el ámbito del MERCOSUR
era el de que sus Ministros debían celebrar encuentros periódicos
con el objeto de lograr la armonización del Derecho, e impulsar la
cooperación jurídica como instrumentos para la mejor realización
de la justicia en el área. Asimismo, se acordó la conveniencia de la
constitución de una Comisión Técnica para establecer un régimen
permanente de trabajo entre los distintos Ministerios competentes
para asegurar la continuidad de los objetivos previstos en el Tratado
de Asunción.
Finalmente, por Decisión n.° 08/91 del Consejo del Mercado Co-
mún (CMC) se creó la Reunión de Ministros de Justicia, que tiene
como finalidad proponer las medidas tendientes al desenvolvimiento
de un marco común para la cooperación jurídica entre los Estados Par-
tes. En consecuencia, en cada uno de los Estados se designaron repre-
sentantes de los Ministerios de Justicia y de Relaciones Exteriores para
integrarla.
Dentro de las áreas que ofrecían menos dificultades para la armo-
nización se encontraban la jurisdicción internacional en ciertos ámbi-
tos y la cooperación jurídica. En efecto:
los Ministros de Justicia del MERCOSUR escogieron estos temas habida
cuenta que la materia –el Derecho Procesal Internacional- entrada en
las incumbencias de los cuatro Ministerios, aseguraba una ágil y eficaz
cooperación jurisdiccional en la Región y no ofrecía serias resistencias
principistas entre los derechos internos de los cuatro Estados partes, dado
sus coincidencias fundamentales. Puede decirse que estamos frente a una
instancia codificadora del Derecho Procesal Internacional en el MERCO-
SUR y que indudablemente los seis Protocolos coadyuvan a la integración
jurídica de la Región16.
De este modo, comenzó a elaborarse la dimensión autónoma del

Derecho Internacional Privado del MERCOSUR, integrada por Pro-
tocolos, entre los que cabe mencionar inicialmente el Protocolo de
Las Leñas de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Ci-
vil, Comercial, Laboral y Administrativa (1992), el de Buenos Aires
sobre Jurisdicción Internacional en Materia Contractual (1994), el de
Ouro Preto de Medidas Cautelares (1994), el de San Luis en Materia
de Responsabilidad Civil Emergente de Accidentes de Tránsito (1996),
el de Asistencia Jurídica mutua en Asuntos Penales (1996), todos ellos
vigentes en los cuatro Estados Miembros, y el de Santa María sobre Ju-
risdicción Internacional en materia de Relaciones de Consumo (1996),
no en vigor.
Si bien en definitiva son todos tratados, el instrumento elegido en
un primer momento, fue el Protocolo. Es decir, acuerdos complemen-
tarios al Tratado de Asunción. Cuando se incorporaron a las negociacio-
nes los dos primeros Estados Asociados, Bolivia y Chile, se implementó
un nuevo instrumento: los acuerdos, que, a diferencia de los Protocolos,
no quedan sometidos automáticamente al sistema general de solución
de controversias del MERCOSUR. A partir de entonces, se celebraron
acuerdos homónimos o gemelos, uno para los Estados miembros plenos
del MERCOSUR, y otro para el denominado MERCOSUR ampliado,
“cuatro más uno”: MERCOSUR más Bolivia y/o Chile. Por ejemplo,
el Acuerdo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en materia Civil,
Comercial, Laboral y Administrativa, entre los Estados Partes del MER-
COSUR y la República de Bolivia y la República de Chile (2002),17 el
Acuerdo sobre Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales entre el
16 PERUGINI, Alicia M. Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia

Civil, Comercial, Laboral y Administrativa. Temas del MERCOSUR, n. 3, p. 91-98, 1997.
Los seis Protocolos a los que se refiere Perugini son el de Cooperación y Asistencia Juris-
diccional en Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa, el de Buenos Aires sobre
Jurisdicción Internacional en Materia Contractual, el de Medidas Cautelares, el de San Luis
en Materia de Responsabilidad Civil Emergente de Accidentes de Tránsito, el de Asistencia
Jurídica mutua en Asuntos Penales y el de Jurisdicción Internacional en materia de Relacio-
nes de Consumo.
17 Es el Acuerdo gemelo al Protocolo de Las Leñas, de 1992.
MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (2001),18

el Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional del MERCOSUR
(1998) y el Acuerdo sobre Arbitraje Comercial Internacional entre el
MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile (1998),
el Acuerdo sobre Extradición entre los Estados Partes del MERCOSUR
(1998) y el Acuerdo del mismo nombre entre los Estados Partes del
MERCOSUR y la República de Bolivia y la República de Chile (1998),
el Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia jurídica
gratuita entre los Estados Partes del MERCOSUR (2000) y el Acuerdo
del mismo nombre entre éstos y la República de Bolivia y la República
de Chile (2000), el Acuerdo sobre Jurisdicción en materia de Contrato
de Transporte Internacional de carga entre los Estados Partes del MER-
COSUR (2002) y el Acuerdo homónimo entre éstos y la República de
Bolivia y la República de Chile (2002), entre otros.
Según podemos ver, varios Protocolos y Acuerdos han sido cele-
brados en el seno del MERCOSUR sobre cuestiones atinentes al De-
recho Internacional Privado, y otros tantos proyectos y propuestas se
han elaborado, que aún no han entrado en vigor. Entre los más re-
cientes, destacan el Acuerdo entre los Estados Partes del MERCOSUR
y Asociados sobre jurisdicción internacionalmente competente, ley
aplicable y cooperación jurídica internacional en materia de matrimo-
nio, relaciones personales entre los cónyuges, régimen matrimonial de
bienes, divorcio, separación conyugal y unión no matrimonial (Deci-
sión n.° 58/2012), el Acuerdo del MERCOSUR sobre Derecho Apli-
cable en materia de Contratos Internacionales de Consumo (Decisión
n.° 36/2017), y el Acuerdo para facilitar el comercio electrónico en el
MERCOSUR (Decisión n.° 15/2020).
Varios de estos textos convencionales se ocupan directa o indi-
rectamente del sector de la cooperación jurídica a nivel regional. El
Protocolo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil,
Comercial, Laboral y Administrativo (conocido como el Protocolo de
las Leñas) de 1992, en vigor desde el 17 de marzo de 1996 es, sin du-
das, uno de los mayores aportes que permite afianzar la integración.19
18 Es el Acuerdo gemelo al Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales, de

1996.
19 Es justo señalar que en el año 2002 se amplió el ámbito de aplicación material pues se
aprobó el Acuerdo de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil, Comercial,
Laboral y Administrativo entre los Estados Partes del MERCOSUR, Bolivia y Chile, firma-
do en Buenos Aires.
También debemos sumar el Protocolo de Medidas Cautelares, suscripto

en Ouro Preto, el 16 de diciembre de 1994 y el Protocolo de San Luis
de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales, firmado en Potrero de
Funes, el 25 de junio de 1996.
De estos textos se instauró una cooperación ampliada en ámbitos
que trascienden la materia civil y comercial pues se incluyen los aspec-
tos laborales y administrativos, incluso penales, consagrando el impulso
ex officio como principio básico.
Otra característica común es la inclusión de la figura de las Auto-
ridades Centrales para facilitar y simplificar la cooperación. Su imple-
mentación, prescindiendo de la tradicionalmente instituida y más lenta
vía diplomática, se ha revelado como un notable aporte de los Acuerdos
de cooperación vigentes en el ámbito del MERCOSUR. La coopera-
ción a través de la Autoridad Central implica que las comunicaciones
relativas a la cooperación jurídica ya no transitan por canales diplo-
máticos (políticos), sino por agencias y profesionales especializados en
aspectos jurídicos.20
4. Los derechos y beneficios de los ciudadanos del MERCOSUR

en materia de cooperación judicial y consular
De acuerdo al Estatuto de la Ciudadanía, en materia de coo-
peración judicial, la normativa MERCOSUR vigente establece los
siguientes derechos y beneficios:
• Los ciudadanos y los residentes permanentes de un Estado Parte
gozarán, en las mismas condiciones que los ciudadanos y resi-
dentes permanentes de otro Estado Parte, del libre acceso a la
jurisdicción en éste último Estado para la defensa de sus de-
rechos e intereses, no pudiéndose imponer ninguna caución o
depósito, cualquiera sea su denominación, en razón de la cali-
dad de ciudadano o residente permanente de otro Estado Parte.
Estos derechos se establecen en el “Protocolo de cooperación y
asistencia jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y ad-
20 ALLE, Saulo Stefanone. Cooperación jurídica internacional y deber general de cooperar.

Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, Asunción, v. 5, n. 10, p.
98-116, oct. 2017. p. 132-152. Disponible en: http://scielo.iics.una.py/scielo.php?script=
sci_abstract&pid=S2304-78872017001000132&lng=es&nrm=iso&tlng=es. Acceso en: 15
oct. 2022.
ministrativa” (texto aprobado por Decisión n.° 05/92), vigente

entre los cuatro Estados partes originarios del MERCOSUR.
El principio de igualdad procesal asegura a las personas físicas,
ciudadanos o residentes permanentes de un Estado extranjero actuante
ante Tribunales de otro, el libre acceso a la jurisdicción para la defensa
de sus derechos en igualdad de condiciones con aquellas pertenecien-
tes al foro. La igualdad de trato supone la exclusión de eventuales dis-
criminaciones respecto a la capacidad procesal, el otorgamiento de los
auxilios necesarios ante la carencia de recursos económicos en idénticas
condiciones que se le conceden al litigante local, la exclusión de impo-
ner al foráneo, cauciones o depósitos para acceder a los tribunales.
• Los nacionales, ciudadanos y residentes habituales de un Esta-
do Parte del MERCOSUR podrán acceder al beneficio de liti-
gar sin gastos y de la asistencia jurídica gratuita que los demás
Estados Partes conceden a sus nacionales, ciudadanos y resi-
dentes habituales. Estos beneficios se encuentran previstos en
el “Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia
jurídica gratuita entre los Estados Partes del MERCOSUR”
(texto aprobado por Decisión n.° 49/00), que actualmente está
vigente sólo para Brasil y Paraguay.
• Los nacionales o los residentes legales y permanentes de un
Estado Parte a quienes les hayan sido impuestas sentencias de
condena en otro Estado Parte podrán cumplirlas en el Esta-
do Parte del cual sean nacionales o residentes legales y perma-
nentes en los términos del Acuerdo sobre traslado de personas
condenadas entre los Estados Partes del MERCOSUR (texto
aprobado por Decisión n.° 34/04), vigente entre los cuatro
miembros originarios.
Como se puede advertir los derechos y beneficios de los ciudada-
nos del MERCOSUR se desenvuelven tanto en el plano de la coopera-
ción civil como penal.
Por otro lado, es importante recordar que varios de los textos con-
vencionales sobre cooperación cuentan con acuerdos complementarios,
por un lado, y con acuerdos gemelos, por el otro, que incluyen a Esta-
dos asociados al bloque.
Sin embargo, más allá de los derechos y las respectivas fuentes jurí-
dicas enumeradas en el Estatuto, lo cierto es que el MERCOSUR cuen-
ta con otros tratados sobre cooperación tanto civil como penal que,
por ende, contemplan otros derechos o bien completan algunos de los

previstos expresamente en el Estatuto. A continuación, enunciaremos y
revisaremos brevemente tales convenios.
Por lo pronto, es de destacar un derecho de los ciudadanos con-
sagrado en el mencionado Protocolo de Las Leñas de 1992 de suma
importancia, como es el deber de cooperación de los Estados en materia
civil, comercial, laboral y administrativa (art. 1°).
Por otra parte, este eje del Estatuto, se ocupa no solamente de la
cooperación judicial, sino también de la cooperación consular. En este
sentido, el 16 de julio de 2019 se firmó el “Acuerdo sobre el Mecanismo
de Cooperación Consular entre los Estados Partes del MERCOSUR y
Estados Asociados”, que no se encuentra vigente. Una vez en vigor, el
mismo establecerá un mecanismo de cooperación consular en beneficio
de los nacionales de los Estados Partes que se encuentren en una ciudad,
región o país del mundo donde no exista Representación Diplomática o
Consular residente del Estado de su nacionalidad.
5. Marcos convencionales en la materia

Analizaremos las disposiciones centrales de los acuerdos y pro-
tocolos sobre aspectos de la cooperación jurídica y consular en el
MERCOSUR.
5.1. Protocolo de cooperación y asistencia jurisdiccional en

materia civil, comercial, laboral y administrativa (texto
aprobado por Decisión n.° 05/1992)
Con el fin de contribuir al trato equitativo de los ciudadanos y

residentes permanentes de los Estados Partes del Tratado de Asunción
y facilitarles el libre acceso a la jurisdicción en dichos Estados para la
defensa de sus derechos e intereses, el CMC aprobó el Protocolo de Las
Leñas que establece en el art. 1°, el compromiso de prestarse asistencia
mutua y amplia cooperación jurisdiccional en materia civil, comercial,
laboral y administrativa. Dicha asistencia jurisdiccional se extiende a
los procedimientos administrativos en los que se admitan recursos ante
los tribunales.
Cabe advertir que posiblemente este fue el primer instrumento
que, aunque en su Preámbulo, menciona expresamente al ciudadano,
como sujeto de derecho, en el MERCOSUR.
El Protocolo contempla la figura de las Autoridades Centrales que

cada Estado designa para recibir y tramitar de modo directo los pedi-
dos de asistencia jurisdiccional en materia civil, comercial, laboral y
administrativa.
El art. 3 establece la igualdad de trato procesal para el libre acceso
a la jurisdicción en todo Estado Parte para la defensa de sus derechos
e intereses. Dicho principio también se aplica a las personas jurídicas
constituidas, autorizadas o registradas de acuerdo a las leyes de cual-
quiera de los Estados Partes.
En este sentido, el Protocolo prohíbe todo tipo de caución o depó-
sito, cualquiera sea su denominación, impuesto en razón de la calidad
de ciudadano o residente permanente de otro Estado Parte.
Además, el texto convencional se ocupa de la cooperación en acti-
vidades de mero trámite y probatorias (arts. 5 a 17). Establece el con-
tenido de los exhortos para ambos tipos de medidas y exige que su
cumplimiento deberá ser diligenciado de oficio y sin demoras por la
autoridad jurisdiccional competente del Estado requerido y sólo podrá
denegarse cuando la medida solicitada, por su naturaleza, atente contra
los principios de orden público del Estado requerido. Sin embargo, di-
cho cumplimiento no implicará un reconocimiento de la jurisdicción
internacional del juez del cual emana.
A partir del art. 18 (capítulo V), se establecen las condiciones para
el reconocimiento y ejecución de sentencias y de laudos arbitrales pro-
nunciados en las jurisdicciones de los Estados Partes en materia civil,
comercial, laboral y administrativa. Las mismas serán igualmente apli-
cables a las sentencias en materia de reparación de daños y restitución
de bienes pronunciadas en jurisdicción penal.
En efecto, las sentencias y los laudos arbitrales a que se refiere el
artículo precedente tendrán eficacia extraterritorial en los Estados Par-
tes si reúnen las siguientes condiciones: a) que vengan revestidos de las
formalidades externas necesarias para que sean considerados auténticos
en el Estado de donde proceden; b) que éstos y los documentos anexos
que fueren necesarios, estén debidamente traducidos al idioma oficial
del Estado en el que se solicita su reconocimiento y ejecución; c) que
éstos emanen de un órgano jurisdiccional o arbitral competente, según
las normas del Estado requerido sobre jurisdicción internacional; d)
que la parte contra la que se pretende ejecutar la decisión haya sido
debidamente citada y se haya garantizado el ejercicio de su derecho de
defensa; e) que la decisión tenga fuerza de cosa juzgada y/o ejecutoria

en el Estado en el que fue dictada; f ) que no contraríen manifiestamen-
te los principios de orden público del Estado en el que se solicitare el
reconocimiento y/o ejecución.
El Protocolo admite la posibilidad de eficacia parcial de una sen-
tencia o un laudo arbitral que no pudiere tener eficacia en su totalidad,
mediando solicitud de parte interesada.
El capítulo VI está destinado a los instrumentos públicos y otros
documentos, disponiendo que los primeros en tanto emanen de un Es-
tado Parte tendrán en otro la misma fuerza probatoria que sus propios
instrumentos públicos. Además, quedan exceptuados de legalización los
documentos emanados de autoridades jurisdiccionales u otras autori-
dades de uno de los Estados Partes, así como las escrituras públicas y
los documentos que certifiquen la validez, la fecha y la veracidad de la
firma o la conformidad con el original, que sean tramitados por inter-
medio de la Autoridad Central.
Respecto a la información del Derecho Extranjero, dispone la
obligación de las Autoridades Centrales de suministrar, en concepto de
cooperación judicial, y siempre que no se opongan a las disposiciones
de su orden público, informes en materia civil, comercial, laboral, ad-
ministrativa y de derecho internacional privado, sin gasto alguno.
Por último, corresponde señalar que otros tratados se remiten a
disposiciones del Protocolo de Las Leñas, principalmente a sus dispo-
siciones sobre reconocimiento y ejecución de sentencias y laudos arbi-
trales, tales como el Protocolo de Buenos Aires sobre jurisdicción in-
ternacional en materia contractual de 1994, en vigor, o el Protocolo de
Santa María sobre jurisdicción internacional en materia de relaciones
de consumo de 1996, no vigente.
5.2. Protocolo de Ouro Preto sobre Medidas Cautelares (texto

El Protocolo sobre Medidas Cautelares fue aprobado el 16 de di-

ciembre de 1994 con el objeto de reglamentar, entre los Estados Partes
del Tratado de Asunción, el cumplimiento de medidas cautelares des-
tinadas a impedir la irreparabilidad de un daño en relación a personas,
bienes u obligaciones de dar, hacer o no hacer. Prevé un ámbito de
aplicación amplio: procesos ordinarios, ejecutivos, especiales o extraor-
dinarios, de naturaleza civil, comercial, laboral y procesos penales en
cuanto a la reparación civil. Además, se admitirán las medidas cautelares

preparatorias, las incidentales de una acción principal y las que garanticen
la ejecución de una sentencia.
Como principio, este Protocolo dispone que las autoridades juris-
diccionales de los Estados Partes darán cumplimiento a las medidas cau-
telares decretadas por los Jueces o Tribunales de los otros Estados Partes,
competentes en la esfera internacional, adoptando las providencias nece-
sarias de acuerdo con la ley del lugar donde estén situados los bienes o
residan las personas objeto de la medida.
La admisibilidad de la medida cautelar será regulada por las leyes y re-
suelta por los Jueces o Tribunales del Estado requirente. En tanto que la eje-
cución de la medida cautelar y su contracautela o garantía respectiva serán
resueltas por los Jueces o Tribunales del Estado requerido, según sus leyes.
Establece el principio de autonomía de la cooperación cautelar: el
cumplimiento de una medida cautelar por la autoridad jurisdiccional re-
querida no implicará el compromiso de reconocimiento o ejecución de la
sentencia definitiva extranjera pronunciada en el proceso principal.
Asimismo, dispone normas especiales para la cooperación cautelar
en la ejecución de sentencia y en materia de menores.
En todo caso, la autoridad jurisdiccional del Estado requerido podrá
rehusar el cumplimiento de una carta rogatoria referente a medidas cautela-
res, cuando éstas sean manifiestamente contrarias a su orden público.
La carta rogatoria referente al cumplimiento de una medida cautelar
se transmitirá por vía diplomática o consular, por intermedio de la respec-
tiva Autoridad Central (en estos casos, no se exigirá legalización) o por las
partes interesadas. Los Jueces o Tribunales de las zonas fronterizas de los
Estados Partes podrán transmitirse en forma directa los exhortos o cartas
rogatorias previstos en este Protocolo, sin necesidad de legalización.
Se dispone expresamente que no se aplicará al cumplimiento de las
medidas cautelares el procedimiento homologatorio de las sentencias
extranjeras.
5.3. Acuerdo sobre el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia

jurídica gratuita entre los Estados Partes del MERCOSUR (texto
Con la finalidad de destacar la importancia que el MERCOSUR

atribuye a los más vulnerables y al establecimiento de mecanismos que
permitan el efectivo acceso a la justicia, el art. 1° del Acuerdo establece

el principio de trato igualitario: los nacionales, ciudadanos y residentes
habituales de cada uno de los Estados Partes gozarán, en el territorio de
los otros Estados Partes, en igualdad de condiciones, de los beneficios
de litigar sin gastos y de la asistencia jurídica gratuita concedidos a sus
nacionales, ciudadanos y residentes habituales.
La oportunidad procesal para presentar la solicitud del beneficio
de litigar sin gastos, los hechos en que se fundare, la prueba, el carácter
de la resolución, el asesoramiento y la defensa del beneficiario y cuales-
quiera otras cuestiones procesales, se regirán por el derecho del Estado
Parte que tenga jurisdicción para conceder el beneficio. La extinción del
beneficio de litigar sin gastos, si correspondiere, se regirá por el derecho
del Estado Parte que tenga jurisdicción para concederlo.
Establece disposiciones específicas para la gratuidad de los proce-
dimientos de restitución de niños (art. 6) y en materia de obligaciones
alimentarias (art. 7).
Además, los Estados Partes se comprometen a prestar asistencia
jurídica gratuita a las personas que gocen del beneficio de litigar sin
gastos, en igualdad de condiciones con sus nacionales o ciudadanos.
La cooperación internacional en materia de beneficio de litigar sin
gastos y asistencia jurídica gratuita se tramitará conforme al Protocolo
de Las Leñas de Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia
Civil, Comercial, Laboral y Administrativa, el Protocolo de Medidas
Cautelares y, cuando corresponda, conforme a otras Convenciones y
normas aplicables entre los Estados Partes.
Lamentablemente, este Acuerdo no ha sido ratificado por Argenti-
na ni por Uruguay, sin encontrar razones para tal resistencia.
5.4. Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional de Buenos Aires

(texto aprobado por Decisión n.° 03/1998)
Si bien el Acuerdo de Arbitraje Comercial Internacional no es un

típico tratado de cooperación, lo cierto es que contribuye al acceso a
la justicia, en tanto reglamenta un método alternativo de solución de
controversias en materia de contratos comerciales internacionales con-
cluidos entre personas físicas o jurídicas de derecho privado.
Además, establece reglas sobre cooperación cautelar (art. 19) en
las que se remite al Protocolo de Ouro Preto, de 1994, en la materia,
y sobre reconocimiento y ejecución de laudos o sentencias arbitrales

extranjeros. Al respecto, en el art. 23 dispone que se aplicarán, en lo
pertinente, las disposiciones de la Convención Interamericana sobre
Arbitraje Comercial Internacional de Panamá de 1975; el Protocolo de
Cooperación y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil, Comercial,
Laboral y Administrativa del MERCOSUR, aprobado por Decisión del
Consejo del Mercado Común n.° 5/92, y la Convención Interamerica-
na sobre Eficacia Extraterritorial de las Sentencias y Laudos Arbitrales
Extranjeros de Montevideo de 1979.
5.5. Protocolo de Asistencia Jurídica Mutua en Asuntos Penales

(texto aprobado por Decisión n.° 02/1996)
En materia de cooperación penal, en 1996, el CMC aprobó un

Protocolo de asistencia jurídica mutua en asuntos penales entre las au-
toridades competentes de los Estados Partes, tanto para la investigación
de delitos, así como para la cooperación en los procedimientos judicia-
les relacionados con asuntos penales.
Dicha asistencia, conforme al art. 2, comprende: a) notificación de
actos procesales; b) recepción y producción de pruebas tales como testi-
monios o declaraciones, realización de pericias y examen de personas, bie-
nes y lugares; c) localización o identificación de personas; d) notificación
a testigos o peritos para la comparecencia voluntaria a fin de prestar testi-
monio en el Estado requirente; e) traslado de personas sujetas a un proce-
so penal a efectos de comparecer como testigos en el Estado requirente o
con otros propósitos expresamente indicados en la solicitud, conforme al
presente Protocolo; f) medidas cautelares sobre bienes; g) cumplimiento
de otras solicitudes respecto de bienes; h) entrega de documentos y otros
elementos de prueba; i) incautación, transferencia de bienes decomisados
y otras medidas de naturaleza similar; j) aseguramiento de bienes a efec-
tos del cumplimiento de sentencias judiciales que impongan indemni-
zaciones o multas; y k) cualquier otra forma de asistencia acorde con los
fines de este Protocolo que no sea incompatible con las leyes del Estado
requerido.
También este Protocolo recurre a las Autoridades Centrales para
recibir y transmitir los pedidos de asistencia jurídica mutua.
Todo Estado Parte requerido podrá denegar la asistencia cuando:
a) la solicitud se refiera a un delito tipificado como tal en la legislación
militar pero no en su legislación penal ordinaria; b) la solicitud se re-

fiera a un delito que el Estado requerido considerare como político o
como delito común conexo con un delito político o perseguido con
una finalidad política; c) la solicitud se refiera a un delito tributario;
d) la persona en relación a la cual se solicita la medida ha sido absuelta
o ha cumplido condena en el Estado requerido por el mismo delito
mencionado en la solicitud. Sin embargo, esta disposición no podrá ser
invocada para negar asistencia en relación a otras personas; o e) el cum-
plimiento de la solicitud sea contrario a la seguridad, el orden público
u otros intereses esenciales del Estado requerido.
La solicitud de asistencia deberá formularse por escrito. Si fuera
transmitida por télex, facsímil, correo electrónico o similares deberá
confirmarse por documento original firmado por la autoridad requiren-
te dentro de los diez días siguientes a su formulación.
El diligenciamiento de las solicitudes se regirá por la ley del Estado
requerido y de acuerdo con las disposiciones del presente Protocolo. A
pedido del Estado requirente, el Estado requerido cumplirá la asistencia
de acuerdo con las formas o procedimientos especiales indicados en la
solicitud, a menos que éstos sean incompatibles con su ley interna.
5.6. Acuerdo sobre traslado de personas condenadas entre los

Estados Partes del MERCOSUR (texto aprobado por Decisión
n.° 34/2004)
Para una adecuada implementación de la justicia en materia penal

mediante la rehabilitación social del condenado, este Acuerdo reconoce
el derecho a la persona del condenado de cumplir su sentencia en el
Estado de su nacionalidad o en el de la residencia legal y permanente.
A tal fin, los Estados Partes se comprometen a prestarse la más am-
plia cooperación en materia de traslado de condenados, siempre que:
1) exista condena impuesta por sentencia judicial definitiva y ejecuto-
riada; 2) el condenado otorgue su consentimiento expreso al traslado,
preferentemente por escrito o por otros medios fehacientes, habiendo
sido informado previamente de las consecuencias legales del mismo; 3)
la acción u omisión por la cual la persona haya sido condenada confi-
gure también delito en el Estado receptor. A tales efectos no se tendrán
en cuenta las diferencias que pudieren existir en la denominación del
delito; 4) el condenado sea nacional o residente legal y permanente del
Estado receptor; 5) la condena impuesta no sea de pena de muerte o de

prisión perpetua. En tales casos el traslado sólo podrá efectuarse si el Es-
tado sentenciador admite que el condenado cumpla una pena privativa
de libertad cuya duración sea la máxima prevista por la legislación penal
del Estado receptor, siempre que no sea prisión perpetua; 6) el tiem-
po de pena por cumplir al momento de presentarse la solicitud sea de
por lo menos un año. Los Estados Partes del presente Acuerdo podrán
convenir el traslado aun cuando la duración de la pena por cumplir sea
inferior; 7) la sentencia de condena no sea contraria a los principios de
orden público del Estado receptor; y 8) tanto el Estado sentenciador
como el Estado receptor den su aprobación al traslado.
A partir del art. 5, el Acuerdo establece el procedimiento para el
traslado, la información que deberá suministrar el estado sentenciador,
la información que deberá proporcionar el estado receptor, la entrega
del condenado, el supuesto de tránsito de la persona condenada por
el territorio de un tercer Estado Parte, los derechos de la persona con-
denada trasladada y el cumplimiento de la sentencia, la revisión de la
sentencia y efectos en el estado receptor.
Este Acuerdo también dispone la obligación de designar Autori-
dades Centrales, para realizar las funciones previstas en el mismo. Se
admite expresamente la utilización de medios electrónicos o cualquier
otro, que permita una mejor y más ágil comunicación entre ellos, sin
perjuicio del envío de la documentación autenticada correspondiente.
5.7. Acuerdo sobre extradición de Rio de Janeiro (texto aprobado

por Decisión n.° 14/1998)
Con el fin de simplificar y agilizar la cooperación internacional

para posibilitar la armonización y la compatibilización de las normas
que regulan el ejercicio de la función jurisdiccional de los Estados Par-
tes, también fue aprobado un acuerdo de extradición a nivel regional
en 1998.
A través de este tratado, los Estados Partes se obligan a entregarse
recíprocamente, según ciertas reglas y condiciones, a las personas que
se encuentren en sus respectivos territorios y sean requeridas por las
autoridades competentes de otro Estado Parte, para ser procesadas por
la presunta comisión de algún delito, para que respondan a un proceso
en curso o para la ejecución de una pena privativa de libertad.
Se establece que darán lugar a la extradición los hechos tipificados

como delito por las leyes del Estado Parte requirente y del Estado Parte
requerido, cualquiera sea la denominación de los delitos, que sean puni-
bles en ambos Estados con una pena privativa de libertad cuya duración
máxima no sea inferior a dos años. Si la extradición fuera requerida para
la ejecución de una sentencia se exigirá, además, que la parte de la pena
que aún quede por cumplir no sea inferior a seis meses.
Los requisitos y condiciones exigidas son similares a los propios de
todo acuerdo sobre extradición bilateral o multilateral, con la particula-
ridad prevista en el art. 11.1, según el cual la nacionalidad de la persona
reclamada no podrá ser invocada para denegar la extradición, salvo que
una disposición constitucional establezca lo contrario, tal el caso de
Brasil. Sin embargo, los Estados Partes que no contemplen una dispo-
sición de igual naturaleza que la prevista en el párrafo anterior podrán
denegarle la extradición de sus nacionales. El Estado que deniegue la
extradición deberá juzgar a la persona reclamada y mantener informado
al otro Estado Parte acerca del juicio, así como remitirle copia de la
sentencia una vez que aquél finalice.
No se prevé en este Acuerdo la designación de Autoridades Cen-
trales, sino que solicitud de extradición será transmitida por vía diplo-
mática. Su diligenciamiento será regulado por la legislación del Estado
Parte requerido.
Este Acuerdo no fue ratificado por Argentina, principalmente por
no coincidir en que un Estado Parte pueda eximirse de extraditar a sus
nacionales, si lo dispone a nivel constitucional.
5.8. Acuerdo marco de cooperación entre los Estados Partes del

MERCOSUR y Estados Asociados para la creación de equipos
conjuntos de investigación (texto aprobado por Decisión n.°
22/2010)
Para reforzar la cooperación en materia penal y a fin de lograr una

efectiva investigación de los delitos como el tráfico ilícito de estupe-
facientes, la corrupción, el lavado de activos, la trata de personas, el
tráfico de migrantes, el tráfico de armas y todos aquellos que integran
la llamada delincuencia organizada transnacional, así como los actos de
terrorismo, o delitos cuyas características hagan necesaria la actuación y
combate coordinados de más de una Parte, fue aprobado en San Juan,

en agosto de 2010, este Acuerdo marco (no vigente).
Conforme a sus disposiciones, las autoridades competentes de una
Parte, que estén a cargo de una investigación penal, podrán solicitar la
creación de un Equipo Conjunto de Investigación (ECI) a las autorida-
des competentes de otra Parte, cuando esa investigación tenga por obje-
to conductas delictivas que por sus características requieran la actuación
coordinada de más de una Parte.
Dicho Equipo Conjunto de Investigación tendrá facultades para
actuar dentro de los territorios de las Partes que los crearon, de con-
formidad con la legislación interna de las Partes donde se encuentre
actuando el Equipo.
Las solicitudes de creación de un ECI serán tramitadas a través de
las Autoridades Centrales designadas por cada Parte.
5.9. Acuerdo sobre el Mecanismo de Cooperación Consular entre

los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados (texto
Para el desarrollo y profundización del Mecanismo de Coopera-

ción Consular establecido por la Decisión n.° 35/2000; y para ampliar y
actualizar la cooperación y el apoyo recíproco en materia consular, con
el objetivo que sus nacionales puedan acceder a la protección y asisten-
cia de cualquier Representación Consular de otra Parte en el territorio
de un tercer Estado, en el caso en que allí no existiere representación
del Estado de su nacionalidad, fue aprobado este Acuerdo, teniendo en
cuenta el marco general de la Convención de Viena sobre Relaciones
Consulares de 1963.
Se establecen una serie de Principios: 1) El respeto de las normas
del Derecho Internacional y, en particular, de la Convención de Vie-
na sobre Relaciones Consulares, así como de las normas internas del
Estado que llevará a cabo la asistencia y del Estado del solicitante; 2)
La solidaridad y la cooperación entre las Partes; 3) La defensa de los
Derechos Humanos.
La protección y asistencia consular podrá concederse en situacio-
nes de emergencia, necesidad o alta vulnerabilidad; cuando se trate de
niñas, niños y adolescentes, acompañados o no; víctimas de violencia
intrafamiliar y de trata de personas; personas en estado de indigencia;
cuando un nacional de uno de los Estados Partes se encuentre privado

de su libertad; en casos de repatriación de personas; ante catástrofes
naturales o antropogénicas; ante la necesidad de intercambio de infor-
mación relacionada con legalizaciones de documentos; o en otros casos
que pudieran ser objeto de asistencia consular, a criterio del Estado
requirente.
En tanto que las acciones de cooperación consular consisten en: 1)
Colaborar en la búsqueda de paradero de nacionales de una Parte; 2)
Informar a los nacionales de las Partes sobre los derechos y deberes que
poseen en el Estado receptor, y en particular, sobre el derecho a la notifi-
cación consular de conformidad con el artículo 36 de la Convención de
Viena sobre Relaciones Consulares; 3) Recibir consultas y orientar a los
nacionales de las Partes sobre el ordenamiento normativo local; 4) Servir
de canal para las comunicaciones correspondientes entre el nacional y las
autoridades del Estado receptor; 5) Canalizar las solicitudes de los docu-
mentos de viaje, así como otro tipo de documentos, de los nacionales de
las Partes, en coordinación con las autoridades respectivas; y efectuar la
entrega de los mismos a los solicitantes; 6) Velar, dentro de los límites que
impongan las leyes y reglamentos del Estado receptor, por los intereses
de los nacionales de las Partes, cuando éstos se encuentren privados de
la libertad o en un proceso de deportación; 7) Coordinar con el Estado
de nacionalidad de la persona afectada las acciones pertinentes al caso; 8)
Coordinar con el Estado de la nacionalidad de la persona procesos de re-
patriación en casos de alta vulnerabilidad, lo cual se regirá por las normas
y procedimientos establecidos por su Estado; 9) Gestionar asistencia ante
las autoridades competentes del Estado receptor y/u organismos interna-
cionales y/u organizaciones no gubernamentales, especialmente con fines
humanitarios, a favor de aquellos nacionales de las Partes que se encuen-
tren en situación de vulnerabilidad; 10) Articular la eventual entrega de
pequeñas ayudas económicas destinadas a los nacionales de las Partes, lo
cual se regirá por las normas y los procedimientos establecidos por el Es-
tado de la nacionalidad de la persona afectada y en conformidad con las
normas de la Parte que brindará la asistencia; 11) Coordinar la asistencia
humanitaria a personas accidentadas o en situaciones de emergencia e
informar al respecto, a través del punto focal del Estado de la naciona-
lidad de la persona; 12) Informar a parientes o personas allegadas sobre
accidentes, fallecimientos o catástrofes, a través del punto focal corres-
pondiente; 13) Permitir la utilización de la dirección postal de la Oficina
Consular para la recepción de la correspondencia privada de las personas

afectadas de las Partes; 14) Asistir a los nacionales de las Partes en aquellas
situaciones en que se vean afectados sus derechos humanos; así como ante
hechos o manifestaciones de racismo o xenofobia de las que pudieran ser
víctimas.
Este Acuerdo no ha entrado aún en vigor.
5.10. Acuerdo de cooperación policial aplicable a Estados

fronterizos (texto aprobado por Decisión n.° 12/2019)
Con el objeto de cooperar mutuamente para que la actuación poli-

cial en zonas de frontera sea más rápida y efectiva, se celebró este acuer-
do por el cual las Partes se comprometen a prestar asistencia mutua y
cooperación policial en las zonas fronterizas, definidas como aquellas
localidades contiguas entre dos o más Estados.
Las Partes se prestarán cooperación mutua para prevenir y/o in-
vestigar hechos delictivos, de acuerdo con sus respectivas legislaciones,
siempre que tales actividades no estén reservadas por las leyes del Estado
requerido a otras autoridades. Este Acuerdo no ha entrado aún en vigor.
6. Incidencia de las normas del MERCOSUR en las legislaciones

de los Estados Partes
En el caso del Derecho Argentino, de fuente interna, en concor-
dancia con el Protocolo de Las Leñas de 1992, el artículo 2610 del
Código Civil y Comercial de la Nación (CCCN) establece el principio
de igualdad de trato, según el cual los ciudadanos y los residentes per-
manentes en el extranjero gozan del libre acceso a la jurisdicción para
la defensa de sus derechos e intereses, en las mismas condiciones que
los ciudadanos y residentes permanentes en la Argentina. Esta igualdad
de trato se extiende a las personas jurídicas constituidas, autorizadas o
registradas de acuerdo a las leyes de un Estado extranjero. En especial,
ninguna caución o depósito, cualquiera sea su denominación, puede ser
impuesto en razón de la calidad de ciudadano o residente permanente
en otro Estado.21
21 Además del Protocolo de Las Leñas, Argentina ha ratificado un número significativo de

tratados internacionales, con jerarquía supralegal (art. 75 inc. 22 CN, art. 2601 CCCN)
que eliminan el requisito de arraigo. Entre ellos, destacan: la Convención de La Haya sobre
Por otra parte, en términos muy similares al art. 1° del Protocolo

de Las Leñas, el artículo 2611 CCCN establece el deber de brindar
amplia cooperación jurisdiccional en materia civil, comercial y laboral.
Asimismo, el art. 2612 CCCN sobre asistencia procesal interna-
cional se inspira en varias disposiciones del Protocolo de Las Leñas,
principalmente en los artículos 822 y 12.23
A su turno, en materia de medidas cautelares, el art. 2603 CCCN
se ha inspirado sobretodo en su última parte en el artículo 10 del Pro-
tocolo de Ouro Preto que reconoce el principio de autonomía del acto
de cooperación cautelar.
Finalmente, en materia de litispendencia, el artículo 2604 CCCN
aporta una solución que guarda cierta similitud con el artículo 22 del
Protocolo de Las Leñas.
En síntesis, y haciendo un repaso rápido por la actual legislación
civil de Argentina, puede verse que las normas de cooperación jurídica
internacional han sido inspiradas por disposiciones del bloque subre-
gional, hecho que resulta beneficioso para el DIPr autónomo, al armo-
nizar la vertiente institucional con la fuente interna.24
En materia penal, la República Argentina cuenta con la Ley 24.767
de Cooperación Internacional en Materia Penal que establece el prin-
cipio de “Amplia y Pronta Cooperación”, es decir, que el otorgamiento
de la asistencia reviste el carácter de una obligación para las autoridades
Procedimiento Civil, del 1 de marzo de 1954, el Acuerdo argentino – brasileño sobre Coo-
peración en materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa, firmado en Brasilia, el 20
de agosto de 1991, la Convención de Asistencia Judicial y de Reconocimiento y Ejecución
de Sentencias en Materia Civil, suscripta por Argentina e Italia en Roma el 9 de diciembre
de 1987, el Convenio sobre Igualdad de Trato Procesal y Exhortos con la República Oriental
del Uruguay, firmado en Buenos Aires, el 20 de noviembre de 1980.
22 Conforme el art. 8º: “El cumplimiento de los exhortos deberá ser diligenciado de oficio por
la autoridad jurisdiccional competente del Estado requerido y sólo podrá denegarse cuando
la medida solicitada, por su naturaleza, atenté contra los principios de orden público del
Estado requerido…”
23 Dispone el art. 12: “La autoridad jurisdiccional encargada del cumplimiento de un exhorto
aplicará su ley interna en lo que a los procedimientos se refiere. Sin embargo, podrá acce-
derse, a solicitud de la autoridad requirente, a otorgar al exhorto una tramitación especial o
aceptarse el cumplimiento de formalidades adicionales en la diligencia del exhorto, siempre
que ello no sea incompatible con el orden público del Estado requerido. El cumplimiento
del exhorto deberá llevarse a cabo sin demora”.
24 DREYZIN DE KLOR, Adriana. El Derecho Internacional Privado en el MERCOSUR.
In: SCOTTI, Luciana; VIEIRA, Luciane Klein (dir.). El Derecho Internacional Privado
del MERCOSUR: en la práctica de los tribunales internos de los Estados Partes. Asunción:
Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, 2020. p. 17.
argentinas; el “Principio de Subsidiariedad” que refleja la primacía de

los tratados respecto de las leyes, y el “Principio de Reciprocidad” como
principal condicionamiento para otorgar la asistencia, ante la ausencia
de tratado que la prescriba, la existencia u ofrecimiento de reciprocidad.
Además, dicha ley contiene disposiciones sobre extradición activa
y pasiva, así como sobre traslado de condenados.
En lo que concierne a la legislación brasileña, la Ley de Introduc-
ción a las Normas del Derecho Brasileño dispone en su artículo 17 que
las leyes, actos y sentencias de otro país, así como cualquier declaración
de voluntad, no tendrán efecto en Brasil cuando ofendan la soberanía
nacional, el orden público y las buenas costumbres. Esta importante
limitación opera tanto cuando la cooperación se solicita invocando un
tratado internacional como cuando no media fuente convencional.
El Código Procesal Civil (CPC) de 2015 introduce, por primera
vez, un capítulo específico sobre la cooperación jurídica internacional
(artículos 26 a 41). Esta ley reconoce el principio de especialidad, según
el cual la cooperación jurídica se regirá por el tratado del que Brasil sea
parte, que deberá, sin embargo, observar (i) el respeto a las garantías del
debido proceso legal en el Estado requirente; (ii) la igualdad de trato
entre nacionales y extranjeros, residan o no en Brasil, en lo que respecta
al acceso a la justicia y a la realización de los procesos, asegurando la
asistencia jurídica a los necesitados; (iii) la publicidad procesal, excepto
en los casos de secreto previstos en la legislación brasileña o en la del
Estado requirente; (iv) la existencia de una autoridad central para reci-
bir y transmitir las solicitudes de cooperación; y (v) la espontaneidad
en la transmisión de información a las autoridades extranjeras (artículo
26 del CPC).
En ausencia de un tratado, la cooperación jurídica internacional
puede llevarse a cabo mediante una promesa de reciprocidad por vía di-
plomática. La redacción final del CPC hizo una importante excepción a
la reciprocidad cooperativa en lo que se refiere a la homologación de las
sentencias extranjeras: Brasil renunció a introducir la reciprocidad en la
homologación de las sentencias extranjeras, excepto para las sentencias
extranjeras de ejecución fiscal.
Se prohíbe expresamente la práctica de actos de cooperación en
Brasil que (i) contradigan o (ii) produzcan resultados incompatibles
con las normas fundamentales que rigen el Estado brasileño (artículo
26, §3).
Finalmente, el CPC contiene una cláusula de apertura al enumerar

los actos cooperativos, previendo, que la cooperación puede tener por
objeto “cualquier otra medida judicial o extrajudicial no prohibida por
la ley brasileña” (artículo 27, VI). Se consagra entonces el principio de
la no tipicidad de los tipos de cooperación y en el futuro se podrán aña-
dir nuevas solicitudes de cooperación jurídica internacional.25
En materia penal, si bien Brasil cuenta con disposiciones sobre ex-
tradición bajo condición de reciprocidad, de acuerdo a la Constitución
Federal, ningún brasileño podrá ser extraditado, salvo el naturalizado,
en caso de delitos comunes, cometidos antes de la naturalización, o de
comprobada participación en tráfico ilícito de estupefacientes y drogas
afines, con arreglo a la ley (art. 5.º, LI).
Respecto a la legislación de Paraguay, el Código Procesal Civil
dispone que las comunicaciones dirigidas a autoridades judiciales ex-
tranjeras se harán mediante exhortos. Tales comunicaciones, así como
las que se reciban de dichas autoridades, se regirán por lo dispuesto en
los tratados y acuerdos internacionales. A falta de éstos, y cuando se
trate de exhortos recibidos de autoridades extranjeras, se aplicarán las
siguientes reglas: a) se requerirá que estén debidamente legalizados y
autenticados por un agente diplomático o consular de la República; b)
si el juez paraguayo accediere a su cumplimiento, serán diligenciados
con arreglo a las leyes nacionales; y c) los que fueren librados a petición
de parte interesada, expresarán el nombre de la persona encargada de
su diligenciamiento, quien deberá abonar los gastos que demande. Los
que ocasionen los dirigidos de oficio, se harán sin costo para el exhor-
tante (art. 129).
A su turno, el Código Procesal Penal contiene disposiciones sobre
exhortos (art. 146), extradición (art. 147), extradición activa (art. 148),
extradición pasiva (art. 149), medidas cautelares (art. 150).
Finalmente, respecto a la Ley 19.920 (Ley General de Derecho
Internacional Privado) de la República Oriental del Uruguay, si bien no
25 RIBEIRO HUDSON, Paula Cristina. Cooperación jurídica internacional bajo la perspec-

tiva de Brasil: el camino de su aplicabilidad. Revista de la Secretaría del Tribunal Perma-
nente de Revisión, v. 7, n. 14, p. 313-326, agosto 2019. Disponible en: http://scielo.iics.
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poráneo. Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión, v. 5, n. 10, p. 56-
72, oct. 2017. Disponible en: http://revistastpr.com/index.php/rstpr/article/view/267/361.
Acceso en: 15 oct. 2022.
incorpora normas sobre cooperación y asistencia jurisdiccional, incluye

en su artículo 58 una solución para los casos de litispendencia interna-
cional similar a la previsión del Protocolo de Las Leñas.
Además, en materia de medidas cautelares, dicha Ley reconoce la
jurisdicción de los jueces orientales para adoptar medidas provisorias o
conservatorias, aun cuando no sean competentes para conocer el fondo
del asunto (art. 58 inc. I). Y también respecto de medidas cautelares o
de urgencia en materia de protección de incapaces, cuando el incapaz se
encuentre en territorio uruguayo (art. 59 inc. A).
A su turno, el Código General del Proceso contiene un capítulo
sobre la cooperación judicial internacional. Establece que para la reali-
zación de actos procesales de mero trámite en el extranjero, tales como
notificaciones, citaciones o emplazamientos, así como para la recepción
y obtención de pruebas e informes, los tribunales librarán exhortos y
cartas rogatorias. Igual solución se observará respecto de los exhortos o
cartas rogatorias provenientes de tribunales extranjeros (art. 526). Asi-
mismo, prevé un capítulo sobre cooperación judicial internacional en
materia cautelar que establece en el art. 530 como principio que los
tribunales nacionales darán cumplimiento a las medidas cautelares de-
cretadas por tribunales extranjeros internacionales competentes y pro-
veerán lo que fuere pertinente a tal objeto, exceptuándose las medidas
que estuvieren prohibidas por la legislación nacional o contraríen el
orden público internacional. Finalmente contempla un capítulo sobre
reconocimiento y ejecución de sentencias extranjeras en materia civil,
comercial, de familia, laboral, y contencioso – administrativa; y en ma-
teria penal en cuanto a sus efectos civiles (arts. 537 y ss.).
7. Reflexiones finales
Una tarea primordial en todo proceso de integración es la armoni-
zación en materia de cooperación jurídica internacional a fin de facilitar
la eliminación de obstáculos inconducentes para el fortalecimiento del
bloque y la realización de sus objetivos.
En la actualidad, existe un amplio consenso en relación a la coope-
ración como un deber de los Estados, máxime cuando ellos conforman
un espacio integrado. A tales fines, es fundamental la coordinación de
Autoridades Centrales, diplomáticas, los tribunales judiciales y todo
operador que intervenga en la cooperación jurídica y consular. Para
ello, el recurso a las nuevas tecnologías puede contribuir a agilizar y

tornar más eficientes las redes de auxilio judicial internacional.
Ahora bien, de lo expuesto, surge que además de los derechos
enunciados en el Estatuto relativos a la cooperación judicial y consular
en el MERCOSUR, existen otros beneficios derivados de fuentes con-
vencionales del proceso de integración de los que gozan los ciudadanos
tales como dicho deber de amplia cooperación de las autoridades de los
Estados Partes, el diligenciamiento de oficio y sin demora de los exhor-
tos, la ejecución de medidas cautelares para evitar un daño irreparable,
la lucha contra la delincuencia transnacional a través de la cooperación
para su prevención, investigación y sanción, así como la cooperación
policial en zonas fronterizas, entre otros beneficios.
Resulta de vital importancia, en suma, darle difusión al Estatuto de
la Ciudadanía del MERCOSUR, que en definitiva da cuenta de los dere-
chos fundamentales y de los beneficios que nuestro proceso nos reconoce
a cada uno de nosotros en materia de cooperación judicial y consular.
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ceso en: 15 oct. 2022.
TRABALHO E EMPREGO
TRABAJO Y EMPLEO
O ESTATUTO DA CIDADANIA E O DIREITO
DO TRABALHO NO MERCOSUL
EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA Y EL DERECHO
DEL TRABAJO EN EL MERCOSUR
THE STATUTE OF CITIZENSHIP AND LABOR LAW IN MERCOSUR
Aline Graziela Bald Webers1
Resumo: O intuito deste capítulo é traçar um panorama sobre o Es-

tatuto da Cidadania do MERCOSUL e as condições de trabalho dos
migrantes no âmbito do bloco. Pretende-se verificar se as normas ado-
tadas pelos Estados Partes do MERCOSUL em matéria de direito do
trabalho garantem e protegem a todos os cidadãos em sintonia com os
objetivos da integração regional. Nesse sentido, destaca-se a relevância
do Estatuto da Cidadania, que abarca conteúdos políticos, econômicos
e sociais, e sobretudo, torna possível a igualdade de oportunidades e a
dignidade da pessoa humana, conceitos tão caros aos cidadãos mercosu-
linos. Para viabilizar este estudo, a pesquisa que se apresenta será quali-
tativa, realizada por meio do método normativo-descritivo, a partir das
técnicas de pesquisa bibliográfica e documental.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; Direito do
Trabalho; SGT n.° 10; Direitos Fundamentais e Sociais.
Resumen: El propósito de este capítulo es esbozar un panorama del
Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR y las condiciones laborales
1 Mestre em Direito Público pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos). Especia-
lista em Direito e Processo do Trabalho pela Univates. Advogada e Consultora Trabalhista.
Membro do Grupo de Pesquisa CNPq “Direito e Integração Regional”, coordenado pela
Profa. Dra. Luciane Klein Vieira (Unisinos). Membro do Projeto de Pesquisa “A dimensão
público e privada da integração: os impactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na
agenda do bloco e na vida dos cidadãos mercosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-
-Graduação em Direito da Unisinos, sob a coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein Vieira.
E-mail: alinegbald@hotmail.com.
203
204 Aline Graziela Bald Webers
de los migrantes en el bloque. Se pretende verificar si las normas adop-

tadas por los Estados Partes del MERCOSUR en materia de derecho
laboral garantizan y protegen a todos los ciudadanos en consonancia
con los objetivos de la integración regional. En ese sentido, se destaca
la relevancia del Estatuto de la Ciudadanía, que engloba contenidos
políticos, económicos y sociales, y sobre todo, posibilita la igualdad de
oportunidades y la dignidad humana, conceptos tan caros a los ciuda-
danos del MERCOSUR. Para viabilizar este estudio, la investigación
que se presenta será cualitativa, realizada a través del método normati-
vo-descriptivo, a partir de las técnicas de investigación bibliográfica y
documental.
Palabras clave: Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR; Derecho
del Trabajo; SGT n.° 10; Derechos Fundamentales y Sociales.
Abstract: The purpose of this chapter is to outline an overview of the
MERCOSUR Citizenship Statute and the working conditions of mi-
grants within the bloc. It is intended to verify whether the norms ad-
opted by the Member States of MERCOSUR in terms of labor law
guarantee and protect all citizens in line with the objectives of region-
al integration. In this sense, the relevance of the Citizenship Statute
stands out, which encompasses political, economic and social content,
and above all, makes equal opportunities and human dignity possible,
necessary concepts to MERCOSUR citizens. To make his study viable,
the research that is presented will be qualitative, carried out through the
normative-descriptive method, from the techniques of bibliographical
and documental research.
Keywords: MERCOSUR Citizenship Statute; Labor Law; SGT-10;
Fundamental and Social Rights.
1. Introdução
Em 2010, foi aprovado o Plano de Ação para a construção do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, pelo Conselho do Mercado
Comum (CMC), com o intuito de trazer um conjunto de direitos e
benefícios aos cidadãos dos Estados Partes, a saber: Argentina, Brasil,
Paraguai e Uruguai. Nesse sentido, o Plano de Ação teve como objeti-
vos: implementar uma política de livre circulação de pessoas na região;
O Estatuto da Cidadania e o Direito do Trabalho no MERCOSUL 205
facilitar a igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e

econômicas; e possibilitar condições de acesso ao trabalho, à saúde e à
educação.
Destaca-se que os cidadãos do MERCOSUL que residem em
outro Estado Parte têm direito de trabalhar com as mesmas condições
que os nacionais deste Estado, devendo ser cumpridas as leis traba-
lhistas específicas. Ademais, os Acordos do MERCOSUL garantem a
unificação das contribuições e recolhimentos feitos à Previdência So-
cial, aos trabalhadores do bloco, para fins da obtenção dos benefícios
previdenciários.
Dessa forma, a livre circulação proporciona aos trabalhadores que
estão em busca de melhores oportunidades, o elemento fundamental
para uma integração regional, assegurando benefícios em favor dos na-
cionais dos Estados Partes.
Portanto, a intenção deste estudo é traçar um panorama sobre o
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e as condições de trabalho dos
migrantes no âmbito do bloco. Pretende-se verificar se as normas ado-
tadas pelos Estados Partes do MERCOSUL em matéria de direito do
trabalho garantem e protegem a todos os cidadãos em sintonia com os
objetivos da integração regional. Nesse sentido, destaca-se a relevância
do Estatuto da Cidadania, que abarca conteúdos políticos, econômicos
e sociais, e sobretudo, torna possível a igualdade de oportunidades e a
dignidade da pessoa humana,
Para iniciar essa análise, apresenta-se o seguinte problema de pes-
quisa: Quais são as medidas adotadas, em particular, as diretrizes previs-
tas no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, que garantem direitos
sociais aos trabalhadores mercosulinos?
A inserção da temática trabalhista no Estatuto tem o intuito de im-
plementar políticas ativas de trabalho decente, pleno emprego produti-
vo e o desenvolvimento de empresas sustentáveis. Além disso, reforça a
ideia de se estabelecer uma cidadania regional, para garantir e propor-
cionar avanços na conquista dos direitos fundamentais dos cidadãos,
nas mais distintas matérias.
O estudo, quanto ao modo de abordagem, será qualitativo, valen-
do-se do método normativo-descritivo e das técnicas de pesquisa biblio-
gráfica e documental.2
2 MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia Servilha. Manual de metodologia da

pesquisa no Direito. São Paulo: Saraiva, 2009.
Inicialmente se fará um estudo sobre a integração regional, ana-

lisando as questões comuns vinculadas à busca de melhores oportuni-
dades de emprego e condições de trabalho e de vida aos trabalhadores do
MERCOSUL.
2. A integração regional no MERCOSUL

Com o Tratado de Assunção de 26 de março de 1991, promoveu-
-se a integração entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, quando se
formou o bloco regional do MERCOSUL, com intuito de buscar atra-
vés da conjugação de interesses comuns a integração dos Estados Partes,
para garantir a justiça social e o bem-estar da população.
O artigo 1º do Tratado traz no seu texto a importância da pro-
moção da integração econômica dos países envolvidos, buscando pro-
mover a livre circulação de bens, serviços, capitais e pessoas, a redução
ou eliminação das barreiras alfandegárias e o incentivo da participação
dos Estados no mercado internacional, com o objetivo de instituir um
mercado comum, que “[...] engloba a livre circulação de trabalhadores
como forma de reduzir as assimetrias econômicas e promover uma uti-
lização mais eficiente da mão de obra disponível”.3
Ademais, o Tratado determina o comprometimento entre os Es-
tados Partes para a harmonização de legislações, nas áreas pertinentes,
buscando o fortalecimento do processo de integração. As políticas e
decisões são empregadas através do direito internacional e do direito da
integração.4 Nesse sentido, cabe destacar que:
Por ser um bloco econômico intergovernamental, não tem força coercitiva
nas decisões e nas suas normas, ficando a critério dos Estados Partes ado-
tarem as normas do bloco em seu ordenamento jurídico interno. Assim,
a integração regional tem, em função das necessidades de ordem econô-
mica, política e social, o papel de protagonista das relações internacionais,
podendo cada processo de integração criar o seu próprio modelo.5
3 RODRIGUES, Igor Fonseca. O acordo sobre residência para nacionais dos Estados-Partes
do MERCOSUL como instrumento de redução da discriminação nas relações de trabalho.
In: RODRIGUES, Adroaldo Junior Vidal et al. (org); BARZOTTO, Luciane Cardoso
(coord.). Trabalho e Igualdade: tipos de discriminação no ambiente de trabalho. Porto
Alegre: Livraria do Advogado; Escola Judicial do TRT da 4ª R., 2012.
4 DIZ, Jamile Bergamaschine Mata; ORANTES, Pedro Noubleau. Direito da Integração
Regional. Curitiba: Juruá, 2012.
5 WEBERS, Aline Graziela Bald; JOHANN. Marcia Fernanda da Cruz Ricardo. A migração
no MERCOSUL: breve análise no âmbito do direito do trabalho e previdenciário do traba-
Com relação ao direito do trabalho, o Grupo do Mercado Comum

(GMC), conta com a colaboração do Subgrupo de Trabalho n.° 11, que é
quem atua nos assuntos trabalhistas, de Emprego e Segurança Social (cria-
do pela Resolução n.° 11/1991).6 Este SGT conta com oito Comissões,
que são: 1. Relações individuais de trabalho; 2. Relações coletivas de tra-
balho; 3. Emprego e migrações trabalhistas; 4. Formação profissional; 5.
Saúde e seguridade no trabalho; 6. Seguridade social; 7. Setores específicos
(transporte); e 8. Princípios (Convenções da OIT e Carta Social).
Cumpre referir que estas oito comissões do SGT n.° 11 não tiveram
sucesso, tendo sido revogadas pela Resolução n.° 115/1996, que criou
o Subgrupo de Trabalho n.° 10 (SGT-10), com somente 3 comissões,
a saber: 1. Relações trabalhistas; 2. Emprego, migrações, qualificação
e formação profissional; e 3. Saúde, segurança, inspeção do trabalho e
seguridade social.7
Com a criação do SGT n.° 10 elaborou-se, em dezembro de 1998,
a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL (DSLM), que adotou “prin-
cípios programáticos, tocando em conteúdos privados como são os das
relações trabalhistas e dos direitos individuais e coletivos dos residentes
mercosulinos”.8 Em 2015, foi atualizada, e este documento previu que
os Estados Partes devem adotar políticas de trabalho decente e emprego
produtivo, promovendo desenvolvimento sustentável, a fim de garantir
a efetividade do princípio da não discriminação e da repulsa ao trabalho
forçado.9
lhador migrante. In: WORKSHOP JEAN MONNET NETWORK - BRIDGE: MIGRA-

ÇÃO E CIDADANIA NA UNIÃO EUROPEIA E AMÉRICA LATINA, 2., 9 nov. 2021,
Florianópolis. Anais [...]. Florianópolis [SC]: Emais, 2021. p. 41-72, Organização Aline
Beltrame de Moura, Sandra Negro e Elisa Chiaretto. Disponível em: https://drive.google.
com/file/d/1aZxdUjPVsRy6V4g4YmlTp1tJHhVUWL5n/view. Acesso em: 9 dez. 2022.
6 KERBER, Gilberto. MERCOSUL e Supranacionalidade: um estudo à luz das leis cons-
titucionais. 2000. 125 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Curso de Pós-Graduação em
Direito, Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópo-
lis, 2000. Disponível em: https://repositorio.ufsc.br/xmlui/bitstream/handle/123456789/
78226/170264.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acesso em: 9 dez. 2022.
7 KERBER, op. cit.
8 DESIDERIO, Edilma de Jesus. Cidadania do MERCOSUL e agenda de trabalho decente no
Brasil: revisão das condições de atividade e ocupação dos residentes mercosulinos. Revista de
Direito da Cidade, Rio de Janeiro, UERJ, v. 10, n. 3, p. 2.045-2.072, 2018. Disponível em:
https://www.e-publicacoes.uerj.br/index.php/rdc/article/view/33167. Acesso em: 9 dez. 2022.
9 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração Sociolaboral do MERCOSUL de
2015. gov.br. Brasília: MRE, 2015. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_
atendimento/imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-sociolaboral-do-mercosul-de-2015-i-
-reuniao-negociadora-brasilia-17-de-julho-de-2015. Acesso em: 9 dez. 2022.
Cumpre destacar que através desta Declaração os Estados Partes se

comprometeram a adotar os princípios e valores da Declaração de Fila-
délfia de 1944 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que
garantiu direitos a todos os seres humanos, em condições de liberdade,
dignidade, igualdade de oportunidades, segurança econômica, com ob-
jetivo político nacional e internacional.
À vista disto, respeitar os direitos fundamentais do trabalhador,
buscando harmonizar as legislações dos Estados Partes permite o reco-
nhecimento de que a ampliação das dimensões dos mercados regionais
representa um grande avanço no processo de integração, sendo, deste
modo, um ponto fundamental para o desenvolvimento econômico
com justiça social e melhoria das condições de vida dos habitantes do
bloco.
Enfatiza-se, com isto, que “[...] devemos sempre ter em conta que
o sucesso dessa integração muito dependerá da manutenção das sobe-
ranias dos Estados Partes naquilo que se considera intocável e inego-
ciável”.10 Em breve síntese, demonstra-se que as normativas revelam
a preocupação do bloco em promover e garantir direitos aos cidadãos
mercosulinos, principalmente com relação ao principal objetivo do Tra-
tado de Assunção, que é a livre circulação de bens, serviços e fatores
produtivos.
Nesse sentido, é necessário que a cidadania regional se transfor-
me em objetivo comum do MERCOSUL, com destaque às políticas
de igualdade e de não discriminação. Por isso, é notória a relevância
do tema, a qual deve ser acompanhada do incentivo à promoção de
igualdade de oportunidades, sem discriminação, para se proporcionar
aos trabalhadores do MERCOSUL os mesmos direitos e garantias dos
cidadãos nacionais de cada Estado Parte.
3. O MERCOSUL e o direito do trabalho

Nos dias atuais, é importante compreender que o direito ao tra-
balho é uma modalidade de direito social, que deve ser observada nos
processos de integração, tendo em conta a manutenção do bem-estar e
justiça social relacionados à dignidade dos trabalhadores.
10 SANTOS, Hermelino de Oliveira. Constitucionalização do direito do trabalho no

MERCOSUL. São Paulo: LTr, 1998. p. 329.
Logo, o princípio do trabalho decente, os direitos e garantias de-

correntes da dignidade da pessoa humana, o Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL, a Declaração Sociolaboral, os tratados e as normas do
MERCOSUL, bem como as orientações da OIT são diretrizes para a
promoção e proteção de igualdade de oportunidades aos cidadãos mer-
cosulinos, de obrigatório cumprimento.
Por ser uma organização internacional que engloba quatro países
da América do Sul, a harmonização do direito do trabalho nos Esta-
dos Partes do MERCOSUL é essencial para se alcançar os objetivos
do bloco. À vista disso, a regulamentação é o que garante os direitos
trabalhistas:
E este embate entre a lei do mercado que impõe a flexibilização das legisla-
ções trabalhistas, fruto de conquistas alcançadas ao longo da história pelos
trabalhadores, é, sem dúvida o ponto nefrálgico da questão, em especial
quando é necessário para a sua efetividade construir uma sintonia de ações
por parte dos diferentes Estados Nacionais no sentido de promover um
tratamento regional e internacional.11
Em síntese, o assunto em questão, é tema basilar no processo de

integração regional, pois traz reflexos à sociedade e às políticas internas
dos países, impactando nas relações de trabalho.
A Declaração Sociolaboral, nesse sentido, elaborada pelo Subgru-
po de Trabalho n.° 10, inseriu princípios e direitos individuais e cole-
tivos na área do trabalho,12 com a inclusão de normas que devem ser
protegidas, buscando proporcionar, assim, o trabalho decente, a não
discriminação no emprego, a igualdade de oportunidades e tratamento
entre mulheres e homens e para trabalhadores com deficiência, a elimi-
nação do trabalho forçado ou obrigatório, a prevenção e erradicação do
trabalho infantil e a proteção ao trabalhador adolescente.
A aplicabilidade deste documento é de suma importância, pois
resgata a tratativa de temas sociais, com conteúdos relacionados aos di-
reitos humanos. Além desta Declaração, o Estatuto da Cidadania do
11 SANTANA, Lourival José de; LIGMANOVSKI, Patrícia Ayub da Costa. Circulação de

Trabalhadores no MERCOSUL: necessidade de efetivação das Políticas Sociais. Revista de
Direito Sociais e Políticas Públicas, v. 1, n. 1, p. 198-221, 2015. Disponível em: https://
indexlaw.org/index.php/revistadspp/article/view/506. Acesso em: 9 dez. 2022.
12 Para mais informações sobre o tema, ver: ELSNER, Larissa de Oliveira; VIEIRA, Luciane
Klein. A aplicação da Declaração Sociolaboral pelo Tribunal Administrativo Trabalhista do
MERCOSUL. Revista da Faculdade de Direito UFPR, Curitiba, v. 65, n. 3, p. 9-35. 2020.
Disponível em: https://revistas.ufpr.br/direito/article/view/64037. Acesso em: 9 dez. 2022.
MERCOSUL também traz princípios e direitos na área do trabalho,

que fortalecem a dimensão social da integração.
Desta forma, ao se analisar o ordenamento jurídico, verifica-se
que o princípio da igualdade de oportunidades é condição necessá-
ria para se alcançar o cumprimento dos direitos humanos e este pre-
ceito encontra-se expresso em muitos documentos e acordos inter-
nacionais, que estabelecem compromissos para os Estados Partes do
MERCOSUL.
Portanto, percebe-se que os instrumentos viabilizam o exercício de
direitos para além do âmbito nacional, pois garantem e proporcionam
maior segurança para os cidadãos do bloco. Porém, é preciso o compro-
metimento dos Estados Partes na implementação das normas e acordos
tratados com relação aos direitos dos trabalhadores do MERCOSUL,
os quais são, via de regra, elaborados a partir do labor do SGT n.° 10,
como se verá a continuação.
4. O Subgrupo de Trabalho n.° 10: Relações Laborais, Emprego

e Seguridade Social
O Subgrupo de Trabalho n.° 10 é responsável pela harmonização
de legislações nacionais em matéria de “Relações Laborais, Emprego
e Seguridade Social”. Tem caráter intergovernamental e é coordenado
pelas autoridades laborais dos Estados Partes, contando com a partici-
pação dos representantes das organizações de trabalhadores e emprega-
dores. Como já referido, conta com o apoio de três comissões temáticas,
a saber: 1. Relações Trabalhistas; 2. Emprego, Migrações, Qualificação
e Formação Profissional; e 3. Saúde, Segurança, Inspeção do Trabalho
e Seguridade Social.
De acordo com a Resolução n.° 20/1995,13 trata-se de um órgão
de apoio técnico, que estuda assuntos nos âmbitos trabalhistas e sociais,
para propor recomendações e diversas alternativas para sua formulação
institucional, para o desenvolvimento do processo da integração regio-
nal aos órgãos com capacidade decisória.
13 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.° 20, de

3 de agosto de 1995. Estrutura do GMC. Assunção: MERCOSUL, 1995. Disponível em:
http://www.inmetro.gov.br/barreiras tecnicas/pdf/acordos/GMC_n2095.pdf. Acesso em: 9
dez. 2022.
Desta forma, são feitas reuniões periodicamente e a partir destas

foram elaborados diversos documentos, como, por exemplo: o Acordo
Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL, a Declaração So-
ciolaboral do MERCOSUL. Ainda, é fruto do trabalho do SGT n.° 10
a criação do Observatório do Mercado de Trabalho do MERCOSUL e
do Grupo de Alto Nível para a Estratégia MERCOSUL de Crescimen-
to do Emprego.
Portanto, o SGT n.° 10 é um dos principais órgãos sociolaborais
que trata de temáticas fundamentais para a efetivação de um mercado
comum. Considerando que o MERCOSUL possui um grande movi-
mento migratório, é de suma importância a construção de normas re-
gulatórias. Assim, a harmonização das legislações dos Estados Partes
reduz as diferenças no direito de fonte interna14 de cada um dos países
integrantes do MERCOSUL.
Reconhece-se que houve significativos avanços nas legislações des-
tes países, que contribuíram para o desenvolvimento do direito do tra-
balho na América do Sul. Porém, há muito ainda a ser feito, pois os
Estados Partes precisam adotar medidas que assegurem a proteção e a
inserção no mercado de trabalho, com remuneração equivalente, sem
discriminação, para que a população dos Estados Partes possa ter con-
dições laborais e de vida digna.
Nesse sentido, é relevante considerar que o tema reside na prote-
ção dos direitos sociais, com a garantia de iniciativas para os cidadãos
mercosulinos, para o fortalecimento dos direitos essenciais trabalhistas
em igualdade de condições, com o cumprimento dos princípios básicos
contidos nas Declarações, Pactos e Protocolos que integram o patrimô-
nio jurídico do MERCOSUL.
Logo, deve-se promover políticas públicas com intuito de se asse-
gurar a proteção dos direitos humanos, bem como as garantias funda-
mentais e sociais à população do bloco e uma forma de se efetivar estas
políticas é através da implementação das disposições do Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL.
14 VIEIRA, Luciane Klein; COSTA, Vitória Volcato da. A opinião consultiva como fer-
ramenta para a uniformização da interpretação e aplicação do direito do MERCOSUL,
na temática migratória. Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión,
v. 7, n. 14, p. 172-197, 2019. Disponível em: http://scielo.iics.una.py/scielo.php?pid
=S2304-78872019001400172&script=sci_abstract&tlng=pt. Acesso em: 12 dez. 2022.
5. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL

Buscando a consolidação do processo de integração regional, o Es-
tatuto da Cidadania do MERCOSUL trouxe direitos e benefícios em
favor dos cidadãos residentes nos Estados Partes, partindo das dispo-
sições constantes no acervo jurídico vigente do bloco. Sua intenção é
promover a proteção dos direitos humanos, garantias fundamentais e
sociais à população dos Estados Partes.
Nesse sentido, o documento está dividido em 10 eixos temáticos,
que são: Circulação de pessoas; Integração fronteiriça; Cooperação ju-
dicial e consular; Trabalho e emprego; Seguridade Social; Educação;
Transporte; Comunicações; Defesa do consumidor; e Direitos políticos
e acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL. Os eixos referidos
buscam implementar a “dimensão social e cidadã do processo de in-
tegração com vistas a alcançar um desenvolvimento sustentável, com
justiça e inclusão social, em benefício dos nacionais dos Estados Partes
do MERCOSUL”.15
Como já referido, o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL sur-
giu através de um Plano de Ação, que foi aprovado pela Decisão n.°
64/2010, a fim de garantir o avanço e valorização dos direitos sociais.
O intuito deste instrumento é disponibilizar aos cidadãos direitos e ga-
rantias contidos em normativas vigentes, a fim de se criar um conceito
regional de cidadão.16
Em matéria de trabalho e emprego, os Estados Partes assumiram
compromissos, com o escopo de desenvolver e implementar políticas
de trabalho decente, pleno emprego produtivo, conforme a legislação
vigente e as práticas nacionais.
No âmbito dos direitos individuais, o Estatuto da Cidadania trou-
xe a não discriminação; igualdade de oportunidades e de tratamento
entre mulheres e homens; igualdade de oportunidades e de tratamen-
to para trabalhadores com deficiência; melhoria das condições labo-
rais para trabalhadores migrantes e fronteiriços; eliminação do trabalho
15 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 64, de

16 de dezembro de 2010. Estatuto da Cidadania do MERCOSUL Plano de Ação. Foz do
Iguaçu: MERCOSUL, 2010. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-da
-cidadania-do-mercosul/. Acesso em: 9 dez. 2022.
16 VIEIRA, Luciane Klein. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e o Direito do Con-
sumidor. Consultor Jurídico. 5 jan. 2022. Disponível em: https://www.conjur.com.br/
2022-jan-05/garantias-consumo-estatuto-cidadania-mercosul-direito-consumidor. Acesso
em: 9 dez. 2022.
forçado ou obrigatório; prevenção e erradicação do trabalho infantil e

proteção ao trabalhador adolescente; duração da jornada de trabalho;
descanso, férias anuais e dias feriados; gozo de licenças remuneradas e
não remuneradas; remuneração e salário mínimo e proteção contra a
demissão.17
Na área dos direitos coletivos, aponta-se: a liberdade sindical; a
negociação coletiva; o exercício do direito de greve; a promoção e de-
senvolvimento de procedimentos preventivos e de autocomposição de
conflitos e o diálogo social.18
Vinculado também a outros direitos, destaca-se a centralidade do
emprego nas políticas públicas; o fomento do emprego; a proteção dos
desempregados; a formação profissional para trabalhadores empregados
e desempregados; a saúde e segurança no trabalho; a inspeção do traba-
lho e seguridade social.19
Cumpre salientar que conforme o mandamento contido na Deci-
são n.° 64/2010, o Estatuto deveria estar integrado por direitos funda-
mentais, com a ideia de promoção de uma política de livre circulação
de pessoas, igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e
econômicas, com igualdade de acesso ao trabalho, saúde e educação.20
Nesse sentido, o art. 3º da Decisão trouxe um rol de ações que deveriam
ser realizadas, com um cronograma de trabalho que teve como propósi-
to a implementação dos dez eixos já referidos.21
Neste ínterim, cabe mencionar que diversas iniciativas foram rea-
lizadas, como por exemplo: a criação da placa comum de identifica-
ção veicular do MERCOSUL; a revisão do Acordo de Recife; a revi-
são da Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, a criação do Plano
para Facilitar a Circulação de Trabalhadores no MERCOSUL (Res.
n.° 11/2013) e a elaboração do Sistema Integrado de Mobilidade do
MERCOSUL (SIMERCOSUL),22 instrumentos que buscam melhores
condições para os cidadãos do bloco.
17 MERCOSUL. Estatuto..., op. cit.

20 WEBERS; JOHANN, op. cit.
21 WEBERS; JOHANN, op. cit.
22 VIEIRA, Luciane Klein; COSTA, Vitória Volcato da. A Livre Circulação de Pessoas no
MERCOSUL e na União Europeia: perspectivas e desafios para o futuro. Revista de Direi-
to Internacional e Direitos Humanos da UFRJ, v. 1, n. 1, 2018. Disponível em: https://
revistas.ufrj.br/index.php/inter/article/view/24650. Acesso em: 13 dez. 2022.
Salienta-se que “o fator político e as prioridades na agenda das

relações exteriores de cada país acabam influenciando decisivamente na
eficácia das ações propostas no foro intergovernamental do processo
de integração regional”.23 Dessa forma, sinalizam-se quatro aspectos
essenciais: “a) os direitos fundamentais; b) o emprego como fator de
desenvolvimento para todos; c) a proteção social; d) o diálogo social”,24
que trazem a necessidade de todos os Estados Partes atuarem para a
concretização dos direitos sociais e da equidade.
Portanto, a implementação do Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL, bem como a promoção da agenda de trabalho decente da
OIT, oportunizam aos cidadãos trabalhadores mercosulinos, a melhoria
das condições de vida, com justiça social.
Segundo Almeida,25 os problemas sociais precisam de atenção para
se estabelecer um desenvolvimento mais sadio e humano para o bloco.
Assim, refere que:
[...] a agenda social do MERCOSUL e as características de um novo tipo
de regionalismo podem contribuir para realizar um regionalismo inclusi-
vo. Para tanto, se faz necessário e imprescindível manterem abertos os ca-
nais de participação social nos órgãos do MERCOSUL o que, certamente,
promoverá maior legitimidade ao processo de integração fomentando um
sentimento de pertença da população ao Bloco e influenciando o modo de
efetivação das políticas no interior dos países membros.26
Por outro lado, outro documento de destaque é a Cartilha da Ci-

dadania,27 a qual proporciona informações e assegura direitos que pro-
23 MOURA, Aline Beltrame de. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: é possível uma

cidadania regional? Revista Brasileira de Direito. v. 14, n. 2, p. 135-153, 2018. Disponível
em: https://seer.atitus.edu.br/index.php/revistadedireito/article/view/1783. Acesso em: 13
dez. 2022.
24 GUNTHER, Luiz Eduardo. A OIT e o Direito do Trabalho no Brasil. Curitiba: Juruá,
2011, p. 94.
25 ALMEIDA, Ana Patrícia Sampaio de. Estatuto da cidadania do MERCOSUL e Pla-
no Estratégico de Ação Social: conquistas e desafios pendentes. In: CONGRESSO IN-
TERNACIONAL FOMERCO, 16., 2017, Salvador, BA. Anais [...]. Salvador, BA:
UFBA, 2017. Disponível em: http://www.congresso2017.fomerco.com.br/resources/
anais/8/1505389981_ARQUIVO_EstatutodaCidadaniadoMERCOSULePlanoEstrategi
codeAcaoSocialtexto.pdf. Acesso em: 13 dez. 2022.
26 ALMEIDA, op. cit.
27 Para mais informações sobre os direitos dos cidadãos mercosulinos, ver: VIEIRA, Luciane
Klein (org.) Cartilha dos Direitos dos Cidadãos do MERCOSUL. São Leopoldo: Casa
Leiria, 2022. Disponível em: http://www.guaritadigital.com.br/casaleiria/acervo/direito/
mercosulcartilha/index.html. Acesso em: 13 dez. 2022.
tegem e inserem os cidadãos no mercado de trabalho, na tentativa de

garantir remuneração equivalente, sem discriminação e garantir condi-
ções laborais e de vida digna para os cidadãos mercosulinos.
Portanto, colocar em prática estes instrumentos, tanto o Estatuto
da Cidadania, como a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, per-
mite que se cumpra com o compromisso de integração dos Estados,
garantindo a efetivação do pacto de uma agenda comum, que impacta
no bem-estar da população trabalhadora.
O MERCOSUL foi criado pelo Tratado de Assunção, em 1991.
Durante o longo caminho percorrido, marcado por uma quantidade
significativa de conquistas, mas também de muitos contratempos, gra-
dualmente o objetivo do bloco está sendo alcançado em direção à con-
formação de um mercado comum.
Além da finalidade de políticas de mercado e desenvolvimento
econômico, o MERCOSUL também tem como propósito, implicita-
mente, o compromisso com a justiça social e a garantia de condições de
vida digna aos habitantes dos Estados Partes.
Para isso, desde sua fundação, foram construídos muitos acordos e
normas, que asseguram o desenvolvimento do MERCOSUL e ampliam
a rede de proteção social, os quais conferem direitos aos trabalhadores,
mas sobretudo a garantia de direitos iguais concedida aos nacionais dos
Estados Partes.
Nesse sentido, cabe destacar que foi elaborada pelo Subgrupo de
Trabalho n.° 10, a Declaração Sociolaboral, que inseriu princípios, bem
como direitos individuais e coletivos na área do trabalho, os quais de-
vem ser protegidos. Os mesmos direitos encontram-se no Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL, que permite que a população mercosulina
possa visualizar os seus direitos, ao mesmo tempo em que se promove a
proteção dos direitos humanos e das garantias fundamentais.
Sendo assim, no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, há uma
série de ações a serem priorizadas a nível social, para o desenvolvimento
do projeto estratégico da América do Sul.
Desta forma, diante da pesquisa realizada, pode-se concluir que
apesar dos avanços já alcançados, muito ainda precisa ser feito, pese à
adoção formal do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
Além disso, observou-se que os Estados Partes buscam harmonizar

suas legislações para que ofertem efetivamente amparo social através de
um sistema mercosulino de proteção social em matéria trabalhista.
Por fim, é importante mencionar que há a necessidade de se refletir
sobre o Direito do MERCOSUL e a criação de uma cidadania regional,
unida por objetivos comuns, em favor de uma dimensão social que
ultrapassa o aspecto econômico, com o propósito de estabelecer uma
política de igualdade e de não discriminação.
Em defesa dos direitos sociais, os Estados Partes devem seguir
com o compromisso assumido, a fim de ampliar os meios de proteção
à pessoa humana, bem como os benefícios que lhe são concedidos,
em vários aspectos da vida laboral e familiar, com foco no processo
de integração, o que viabilizará o desenvolvimento econômico com
justiça social.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, Ana Patrícia Sampaio de. Estatuto da cidadania do MER-
COSUL e Plano Estratégico de Ação Social: conquistas e de-
safios pendentes. In: CONGRESSO INTERNACIONAL
FOMERCO, 16., 2017, Salvador, BA. Anais [...]. Salvador,
BA: UFBA, 2017. Disponível em: http://www.congresso2017.
fomerco.com.br/resources/anais/8/1505389981_ARQUIVO_
EstatutodaCidadaniadoMERCOSULePlanoEstrategicodeA
caoSocialtexto.pdf. Acesso em: 13 dez. 2022.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Declaração Sociolabo-
ral do MERCOSUL de 2015. gov.br. Brasília: MRE, 2015.
Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/canais_atendi-
mento/imprensa/notas-a-imprensa/declaracao-sociolaboral-do-
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NECESSÁRIAS REFLEXÕES SOBRE TRABALHO E
EMPREGO DECENTES NO ESTATUTO DA CIDADANIA
DO MERCOSUL E NA AGENDA 2030 DA ONU
REFLEXIONES NECESARIAS ACERCA DE TRABAJO Y EMPLEO
DECENTES EN EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL
MERCOSUR Y EN LA AGENDA 2030 DE NACIONES UNIDAS
NECESSARY REFLECTIONS ON DECENTE WORK AND
EMPLOYMENT IN THE MERCOSUR CITIZENSHIP
STATUTE AND THE UN 2030 AGENDA
Raquel Von Hohendorff1
Resumo: A crise econômica global atinge todos os países, gerando con-

sequências nas relações de trabalho e emprego. O Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL nasce neste tempo atual de crise e trata da necessidade
urgente de se promover o trabalho decente, a observância dos direitos
humanos no e do trabalho. O objetivo geral deste capítulo é apresentar
aspectos acerca do trabalho e emprego no Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL, e elencar alguns instrumentos de soft law nos quais o
estatuto se ancora. Na primeira parte será abordado o Estatuto, sua ori-
gem e suas diretrizes no eixo 4 que versa acerca do trabalho e emprego.
Após serão apresentadas a agenda de trabalho decente da Organização
Internacional do Trabalho e a Declaração Sociolaboral do MERCO-
SUL e ainda, mas não menos importante (pelo contrário) a Agenda
2030 da ONU, em três vieses, desenvolvimento sustentável econômico,
social e ambiental, mais especificamente em alguns dos seus objetivos
correlacionados com trabalho e redução e desigualdades, de modo a
1 Pós-Doutora em Direito Público pela Universidade de Las Palmas de Gran Canaria – Es-
panha. Doutora e mestre em Direito Público pela Unisinos. Professora do Programa de
Pós-graduação em Direito da Unisinos. E-mail: rhohendorff@unisinos.br.
221
222 Raquel Von Hohendorff
explorar alguns dos instrumentos que existem e que desaguam no Esta-

tuto e nas normativas internas dos países membros. A metodologia é a
sistêmico construtivista, na qual a abordagem pressupõe a compreensão
do Direito como um sistema social autopoiético, com operações co-
municativas, desenvolvidas através de processos de tomada de decisões
elaborados em seu interior. A principal conclusão é a de que mesmo que
o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL seja um instrumento de soft
law, cabe aos Estados Partes desenvolverem políticas de implementação
de garantia dos direitos humanos do e no trabalho.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; Trabalho
Decente; Desenvolvimento sustentável; Agenda 2030.
Resumen: La crisis económica mundial afecta a todos los países, generan-
do consecuencias en las relaciones laborales y de empleo. El Estatuto de
Ciudadanía del MERCOSUR nació en este momento actual de crisis y
responde a la urgente necesidad de promover el trabajo decente, la vigen-
cia de los derechos humanos en y del trabajo. El objetivo general de este
capítulo es presentar aspectos sobre el trabajo y el empleo en el Estatuto
de Ciudadanía del MERCOSUR, y enumerar algunos instrumentos de
soft law en los que se ancla el Estatuto. En la primera parte se abordará el
Estatuto, su origen y sus lineamientos en el eje 4, que trata sobre el trabajo
y el empleo. Posteriormente, se presentará la agenda de trabajo decente de
la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración Sociolaboral
del MERCOSUR, y aún, pero no menos importante (por el contrario)
la Agenda 2030 de la ONU, en tres sesgos, desarrollo económico, social
y ambiental sostenible, más específicamente en algunos de sus objetivos
correlacionados con el trabajo y la reducción de las desigualdades a fin de
explorar algunos de los instrumentos que existen y que desembocan en
el Estatuto y reglamento interno de los países miembros. La metodolo-
gía es constructivista sistémica, donde el enfoque presupone la compren-
sión del Derecho como un sistema social autopoiético, con operaciones
comunicativas, desarrollado a través de procesos de toma de decisiones
elaborados en su seno. La principal conclusión es que, si bien el Estatuto
de Ciudadanía del MERCOSUR es un instrumento de derecho blando,
corresponde a los Estados miembros desarrollar políticas para implemen-
tar la garantía de los derechos humanos en el trabajo.
Palabras clave: Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR; Trabajo
Decente; Desarrollo Sostenible; Agenda 2030.
Necessárias reflexões sobre trabalho e emprego decentes
223
no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e na Agenda 2030 da ONU
Abstract: The global economic crisis affects all countries, generating

consequences for labor and employment relations. The MERCOSUR
citizenship statute was born in this current time of crisis and deals with
the urgent need to promote decent work, the observance of human
rights in and of labor. The general objective of this chapter is to present
aspects about work and employment in the MERCOSUR Citizenship
statute, and to list some soft law instruments on which the statute is
anchored. In the first part, the statute, its origin and its guidelines in
axis 4, which deals with work and employment, will be addressed. Af-
terwards, the decent work agenda of the International Labor Organiza-
tion and the Socio-Labor Declaration of MERCOSUR will be present-
ed, and still, but not least (on the contrary) the UN Agenda 2030, in
three biases, sustainable economic, social and environmental develop-
ment, more specifically in some of its objectives correlated with work
and reduction of inequalities in order to explore some of the existing
instruments that flow into the statute and internal regulations of the
member countries. The methodology is systemic constructivist, where
the approach presupposes the understanding of Law as an autopoietic
social system, with communicative operations, developed through deci-
sion-making processes elaborated within it. The main conclusion is that
even if the MERCOSUR citizenship statute is a soft law instrument, it
is up to the member states to develop policies to implement the guar-
antee of human rights at and at work.
Keywords: MERCOSUR Citizenship Statute, Decent Work, Sustain-
able Development, 2030 Agenda.
1. Introdução
Vivem-se hoje os últimos dias de 2022, quase 2023. O mundo
enfrenta uma crise econômica global, entre outras tantas crises. Uma
das áreas onde se percebe enorme influência da crise econômica é o
mercado de trabalho, assim como as relações de trabalho e emprego, já
tão modificadas e fragilizadas.
Em um contexto em que muito se estuda sobre o trabalho remoto,
sobre a semana reduzida, sobre a produtividade, sobre as soft skills dese-
jadas pelo mercado, pode parecer estranho, muito estranho, aliás, mas
ainda é preciso falar de trabalho decente, de igualdade entre gêneros,
de combate ao trabalho análogo à escravidão, entre outras inúmeras

formas de violação aos direitos humanos no meio ambiente de trabalho.
Este capítulo tem como objetivo principal abordar alguns aspectos
acerca do trabalho e emprego no Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL, mais especificamente alguns instrumentos de soft law nos quais
o Estatuto se ancora. Para tanto, inicialmente será brevemente men-
cionado o Estatuto e sua origem, bem como o que ele dispõe acerca de
trabalho e emprego. A partir disto, será abordada a agenda de trabalho
decente da OIT, a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL e a Agen-
da 2030 da ONU, mais especificamente em alguns dos seus objetivos
correlacionados com trabalho e redução de desigualdades, quais sejam
o ODS 5, 8 e 10, de modo a explorar, ainda que de forma restrita, os
instrumentos que existem e que desaguam no Estatuto e nas normativas
internas dos países membros.
Para o desenvolvimento deste artigo, será utilizado o método sis-
têmico-construtivista que considera a realidade como uma construção
de um observador, analisando todas as peculiaridades implicadas na
observação. Trata-se de um método que parte de uma observação com-
plexa de segunda-ordem, pressupondo reflexões que são estabelecidas a
partir de um conjunto de categorias teóricas, próprias da Matriz Prag-
mático-Sistêmica,2 que guardam uma coerência teórica auto-referencial.
Trata-se de uma estratégia autopoiética de reflexão jurídica sobre as pró-
prias condições de produção de sentido, bem como as possibilidades
de compreensão das múltiplas dinâmicas comunicativas diferenciadas
em um ambiente complexo, como é o mundo de 2022-2023, pós mo-
derno, pós pandêmico, com os efeitos da quarta e quinta revoluções
industriais. Além disso, essa abordagem pressupõe a compreensão do
Direito enquanto um sistema social autopoiético, cujas operações são
comunicativas, desenvolvidas através de processos de tomada de decisão
elaborados no interior de certa organização jurídica. Um sistema que se
constitui como uma parcela do ambiente da sociedade, também com-
preendida aqui com um sistema autopoiético.
Sabe-se da dificuldade de aplicação concreta destas normas de soft
law, inclusive das metas da Agenda 2030, mas como já ensinava Galea-
2 “É a perspectiva da Matriz Pragmático-Sistêmica, que nos permite a incursão na Teoria dos

Sistemas Sociais de Niklas Luhmann, assim como, na obra de outros autores que comparti-
lham da mesma perspectiva e consideram em suas reflexões categorias como paradoxo, com-
plexidade, contingência e policontexturalidade”. ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia
jurídica e democracia. 2. ed. São Leopoldo: Ed. Unisinos, 2003. p. 100.
225
no, a utopia está lá no horizonte, quando eu me aproximo dois passos,

ela se afasta dois passos. Ando dez passos e o horizonte corre dez passos.
Por mais que eu caminhe, jamais alcançarei. Mas então para que serve
a utopia? Serve justamente para que eu não pare, que eu não deixe de
caminhar.3
2. MERCOSUL e trabalho decente

Antes de se adentrar na exposição do Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL, é preciso mencionar alguns dados alarmantes acerca de
violações à dignidade dos trabalhadores, mais especificamente sobre tra-
balho análogo à escravidão, no Brasil.
Apenas para ilustrar, em 2021, dados do Ministério do Trabalho e
Previdência indicam que foram libertadas 1.937 pessoas em condições
de trabalho análogo à escravidão.4 Já segundo o IBGE, em 2018, os
negros representavam a maioria da população e da força de trabalho
(54,9 %), mas compunham a maior parte da população desocupada e
subutilizada (64,2 % e 66,1 %); somente 11,9 % das pessoas ocupadas
em cargos gerenciais eram pretas ou pardas.5 Por fim, segundo pesquisa
da FGV, quase metade das mulheres são despedidas após o retorno da
licença maternidade. Mães com maior escolaridade apresentam queda
de emprego de 35 %, ao passo que aquelas com menor escolaridade
sofrem queda de 51 %.6
Precisa-se mencionar que além da restrição da liberdade de loco-
moção, trabalho forçado ou endividamento ilegal, o trabalho análogo à
3 No original: “Ventana sobre la utopía. Ella está en el horizonte – dice Fernando Birri –. Me
acerco dos pasos, ella se aleja dos pasos. Camino diez pasos y el horizonte se corre diez pasos
más allá. Por mucho que yo camine, nunca la alcanzaré. ¿Para qué sirve la utopía? Para eso
sirve: para caminar”. GALEANO, Eduardo. Las palabras andantes. 5. ed. Buenos Aires:
Catálogos, 2001. p. 230.
4 COSTA, Homero. Trabalho escravo no Brasil. Até quando? UOL, Congresso em Foco. 27
fev. 2022. Disponível em: https://congressoemfoco.uol.com.br/area/pais/trabalho-escravo-
no-brasil-ate-quando. Acesso em: 18 dez. 2022.
5 INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA (IBGE). Desigualda-
des Sociais por Cor ou Raça no Brasil. Estudos e Pesquisas - Informação Demográfica e
Socioeconômica, n. 41, 2022. Disponível em: https://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/
livros/liv101681_informativo.pdf. Acesso em: 18 dez. 2022.
6 PINHO NETO, Valdemar. Mulheres perdem trabalho após terem filhos. FGV. [2016?]. Dis-
ponível em: https://portal.fgv.br/think-tank/mulheres-perdem-trabalho-apos-terem-filhos.
escravidão ainda pode ser verificado quando de más condições laborais

impostas aos trabalhadores:
Podemos definir trabalho em condições análogas à condição de escravo como
o exercício do trabalho humano em que há restrição, em qualquer forma, à
liberdade do trabalhador, e/ou quando não são respeitados os direitos mí-
nimos para o resguardo da dignidade do trabalhador. Repetimos, de forma
mais clara, ainda: é a dignidade da pessoa humana que é violada, principal-
mente, quando da redução do trabalhador à condição análoga à de escravo.
Tanto no trabalho forçado, como no trabalho em condições degradantes, o
que se faz é negar ao homem direitos básicos que o distinguem dos demais
seres vivos; o que se faz é coisificá-lo; dar-lhe preço, e o menor possível.7
Outros dados mais estarrecedores ainda: entre 1995 e 2021, 27.813

(vinte e sete mil e oitocentos e treze) pessoas foram libertadas de con-
dições de trabalho análogas à escravidão, segundo dados do Ministério
do Trabalho e da Previdência sistematizados pela Comissão Pastoral da
Terra e pela Repórter Brasil.8
Um caso bastante impactante ocorreu em 2000, no Pará e pelo
qual o Brasil foi condenado junto à Corte Interamericana de Direitos
Humanos em 2016, vitimou 85 trabalhadores rurais, resgatados da Fa-
zenda Brasil Verde, em Sapucaia, região sul do Pará. Esses trabalhadores
eram originários do Município de Barras, no Piauí, e foram aliciados
por agentes dos fazendeiros através de promessas de emprego e remune-
ração, tendo se locomovido por três dias em ônibus, trem e caminhão,
dormindo em Xinguara, já no Pará, em um hotel, cujo valor, assim
como o transporte dava início à dívida.9
Tudo isso coloca o país entre os dez piores do mundo para se traba-
lhar, revelando que condições básicas de trabalho não são respeitadas,
10
7 BRITO FILHO, José Cláudio Monteiro de. Trabalho decente: análise jurídica da explora-
ção, trabalho forçado e outras formas de trabalho indigno. São Paulo: LTr, 2004. p. 14.
8 BARROS, Carlos Juliano et al. Amazônia: trabalho escravo e dinâmicas correlatas. 2. ed.
atualizada. Repórter Brasil, Escravo, nem pensar! 21 set. 2022. Disponível em: https://
escravonempensar.org.br/biblioteca/amazonia-trabalho-escravo-dinamicas-correlatas-2a-
edicao-atualizada/. Acesso em: 17 dez. 2022.
9 COSTA RICA. Corte Interamericana de Direitos Humanos. Caso Trabalhadores da Fa-
zenda Brasil Verde Vs. Brasil. Exceções Preliminares, Mérito, Reparações e Custas. Senten-
ça de 20 de outubro de 2016. Juiz: Humberto Antonio Sierra Porto. Disponível em: https://
www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_318_por.pdf. Acesso em: 19 dez. 2022.
10 BRASIL é incluído entre os dez piores países do mundo para se trabalhar. Senado No-
tícias, Brasília. 31 jul. 2019. Disponível em: https://www12.senado.leg.br/noticias/au
dios/2019/07/brasil-e-incluido-entre-os-dez-piores-paises-do-mundo-para-se-trabalhar.
227
imperando ainda a negativa de direitos, restrição da liberdade, racismo,

discriminação de gênero, dentre outros problemas, tornando distante a
realização dos direitos humanos no trabalho.
Após este breve, mas desesperador panorama acerca de um tipo de
violação à dignidade dos trabalhadores no Brasil, parte-se para a contex-
tualização acerca do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
Aprovado em 21 de março de 2021, em comemoração aos 30 anos
do MERCOSUL, o Estatuto da Cidadania vinha sendo gestado desde
2010, quando o Conselho do Mercado Comum, pela Decisão CMC
n.° 64/10, decidiu promover sua construção, com a ideia de compilar os
direitos dos nacionais dos estados partes do MERCOSUL, objetivando
alcançar um desenvolvimento sustentável, com justiça e inclusão social,
aprofundando a dimensão social e cidadã do processo de integração. O
plano de ação tinha a finalidade de implementar uma política de livre
circulação de pessoas na região; a igualdade de direitos e liberdades ci-
vis, sociais, culturais e econômicas para os nacionais dos estados partes
do MERCOSUL; e a igualdade de condições de acesso ao trabalho, à
saúde e à educação.11
Desta forma, o Estatuto de 2021 faz a compilação dos direitos e
benefícios em favor dos nacionais, cidadãos e residentes dos estados
partes do MERCOSUL contemplados no acervo jurídico vigente do
MERCOSUL, e cujo escopo depende das respectivas legislações nacio-
nais e da natureza específica dos diferentes instrumentos, objetivando
ainda visibilizar e promover tais direitos. O Estatuto possui 10 eixos
temáticos, abordados a partir de uma perspectiva transversal de direitos
humanos, considerando que a promoção destes é condição sine qua non
para a consolidação do processo de integração. Cabe ressaltar ainda que
se trata de uma norma dinâmica, que deverá ser constantemente revi-
sada e atualizada.
Acerca do eixo temático 4, trabalho e emprego, os estados partes
assumiram compromissos de criar e aplicar políticas ativas de trabalho
decente, pleno emprego produtivo e de desenvolvimento de empresas
sustentáveis, e ainda, adotar, conforme a legislação vigente e as práticas
nacionais, um conjunto de princípios e direitos individuais e coletivos.12

Iguaçu, MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-da-
cidadania-do-mercosul/. Acesso em: 17 dez. 2022.
Em relação aos direitos individuais, estão destacados, entre outros,

a não discriminação; igualdade de oportunidades e de tratamento entre
mulheres e homens; igualdade de oportunidades e de tratamento para
trabalhadores com deficiência; melhoria das condições laborais para tra-
balhadores migrantes e fronteiriços; eliminação do trabalho forçado;
prevenção e erradicação do trabalho infantil e proteção ao trabalhador
adolescente.13
Quanto aos direitos coletivos dos trabalhadores,14 estão destaca-
dos no Estatuto da Cidadania a liberdade sindical; negociação coletiva;
exercício do direito de greve; promoção e desenvolvimento de procedi-
mentos preventivos e de auto composição de conflitos e diálogo social.
Ainda, há menção a outros direitos dentro do eixo 4,15 que são a
centralidade do emprego nas políticas públicas; fomento do emprego;
proteção dos desempregados; formação profissional para trabalhadores
empregados e desempregados; saúde e segurança no trabalho; inspeção
do trabalho e seguridade social.
Após a menção do que consta no Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL acerca de direito do trabalho, necessário mencionar algumas
das fontes que alimentaram a criação deste instrumento. Assim, a partir
de então, serão aqui abordadas outras fontes, tais como fundamentos
provenientes da Organização Internacional do Trabalho (OIT), a De-
claração Sociolaboral do MERCOSUL de 2015 (que revisou a primeira
versão de 1998) e a Agenda 2030 da ONU, mais especificamente em
relação a alguns dos objetivos do desenvolvimento sustentável relacio-
nados ao tema trabalho decente.
A OIT foi criada em 1919, sendo parte do Tratado de Versalhes,
e tem como objetivo a promoção da justiça social e dos direitos huma-
nos e trabalhistas fundamentais para a paz universal e permanente. A
Organização é estruturada em três principais órgãos: o Conselho de
Administração, a Conferência Internacional do Trabalho e a Repartição
Internacional do Trabalho (art. 2º da Constituição da OIT).
Trata-se de uma instituição tripartite representada por governo,
empregadores e trabalhadores e nos dias atuais é composta por 187

229
Estados Membros,16 possuindo sede em Genebra. Trata-se de pessoa

jurídica de direito internacional, vinculada à ONU como órgão espe-
cializado e seus membros gozam de privilégios e imunidades.17
Uma das principais funções atuais da OIT é proporcionar oportu-
nidades de acesso a homens e mulheres a um “trabalho decente e pro-
dutivo, em condições de liberdade, equidade, segurança e dignidade”,18
auxiliando desta forma na missão de promover o desenvolvimento sus-
tentável, em todos os seus vieses, econômico, social e ambiental.
A Declaração da OIT sobre os Princípios e Direitos Fundamen-
tais do Trabalho, de 1998, em suas considerações iniciais, ressalta que
uma vez que o crescimento econômico é essencial, mas insuficiente,
para assegurar a equidade, o progresso social e a erradicação da pobreza,
acaba por se confirmar a necessidade de que a OIT promova políticas
sociais sólidas, a justiça e instituições democráticas.19 Ainda, estabelece
que a OIT deve mobilizar o conjunto de seus meios de ação normativa,
de cooperação técnica e de investigação, em particular no âmbito do
emprego, a formação profissional e as condições de trabalho, a fim de
que no âmbito de uma estratégia global de desenvolvimento econômi-
co e social, as políticas econômicas e sociais se reforcem mutuamen-
te com vistas à criação de um desenvolvimento sustentável de ampla
base20 (o que nos leva à AGENDA 2030 em 2015, que será abordada
na sequência).
Também é exposto nos motivos da Declaração que a OIT deve-
ria prestar especial atenção aos problemas de pessoas com necessidades
sociais especiais, em particular os desempregados e os trabalhadores
migrantes, mobilizar e estimular os esforços nacionais, regionais e in-
ternacionais encaminhados à solução de seus problemas, e promover
políticas eficazes destinadas à criação de emprego.
16 OIT BRASIL. Organização Internacional do Trabalho (OIT). 2022. Disponível em:

https://www.ilo.org/brasilia/conheca-a-oit/lang--pt/index.htm. Acesso em: 22 dez. 22.
17 PRETTI, Gleibe. Direito Internacional do Trabalho e Convenções da OIT Ratificadas
pelo Brasil. São Paulo: Ícone, 2009. p. 21.
18 OIT BRASIL, op. cit.
19 OIT BRASIL. Organização Internacional do Trabalho (OIT). Declaração da OIT sobre
os Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho. Brasília: OIT, 1998. Disponível em:
https://www.ilo.org/brasilia/centro-de-informacoes/documentos/WCMS_336958/lang-
-pt/index.htm. Acesso em: 22 dez. 22.
20 OIT BRASIL Declaração..., op. cit.
Ao final dos motivos da Declaração, há a menção ao objetivo de

manter o vínculo entre progresso social e crescimento econômico (dois
dos três pilares da sustentabilidade, assim como o ambiental), no qual a
garantia dos princípios e direitos fundamentais no e do trabalho assume
papel de imprescindível relevância, de forma a propiciar o pleno desen-
volvimento da pessoa humana.
Em 1999, a OIT passa de modo mais ativo a enfatizar a coopera-
ção internacional em busca da promoção do trabalho decente. Assim,
organiza seus 39 programas em quatro objetivos estratégicos vinculadas
à noção de trabalho decente. Os quatro objetivos são: 1) a proteção dos
princípios e direitos fundamentais do trabalho nas relações laborais; 2)
a geração de emprego de qualidade; 3) a ampliação da proteção social e
4) a adoção do diálogo social. O trabalho decente passa a ser uma meta
global, com desafios específicos em cada região e país, em busca do
trabalho produtivo, em condições de liberdade, igualdade, segurança
e dignidade humana, convergindo nos quatro objetivos estratégicos.21
Aqui cabe retornar um passo atrás e definir o que é trabalho decen-
te. Neto e Voltani trazem uma excelente definição:
A concepção de Trabalho Decente está historicamente vinculada a um
conteúdo que congrega um feixe de claras diretrizes que orientam no sen-
tido de que há que se respeitar os direitos fundamentais nas relações de
trabalho, não se praticando trabalho escravo ou trabalho infantil, há que
se tomar as medidas necessárias para a geração de empregos de qualidade,
há que se ampliar a proteção social e há que observar o diálogo social na
construção de deliberações alusivas a políticas públicas e práticas privadas
para que os demais objetivos sejam alcançados. Sob esta perspectiva, é
possível afirmar: o Trabalho Decente enseja um conceito nominal denota-
tivo, conformado por ações direcionadas a certos objetivos.22
Ainda, quanto ao trabalho decente, pode-se dizer que seu conceito

passa por ser a convergência dos quatro objetivos estratégicos da OIT,
já mencionados anteriormente, em busca do respeito aos direitos no e
21 ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO. Conferencia Internacional del

Trabajo. 87ª Reunión. Memoria del Director General: Trabajo Decente. Genebra: Oficina
Internacional del Trabajo, jun. 1999. p. 01. Disponível em: http://www.ilo.org/public/spa
nish/standards/relm/ilc/ilc87/rep-i.htm. Acesso em: 24 dez. 2022.
22 NETO, Silvio Beltramelli; VOLTANI, Julia de Carvalho. Investigação histórica do conteú-
do da concepção de Trabalho Decente no âmbito da OIT e uma análise de sua justiciabili-
dade. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 16, n. 1, p. 165-185, 2019. Disponível
em: https://www.publicacoesacademicas.uniceub.br/rdi/article/viewFile/5900/pdf. Acesso
em: 24 dez. 2022.
231
do trabalho, especialmente quanto aos direitos definidos como funda-

mentais, tais como liberdade sindical, direito de negociação coletiva,
eliminação de todas as formas de discriminação em matéria de emprego
e ocupação e erradicação de todas as formas de trabalho forçado e tra-
balho infantil.
Já a Agenda de Trabalho Decente da OIT possui quatro objeti-
vos, que são: Definir e promover normas e princípios e direitos funda-
mentais no trabalho; Criar maiores oportunidades de emprego e renda
decentes para mulheres e homens; Melhorar a cobertura e a eficácia
da proteção social para todos; Fortalecer o tripartismo e o diálogo so-
cial.23 A Agenda trata de um compromisso entre os Estados e a OIT
que desafia a todos com sua implementação, e cujos objetivos inspiram
as demais fontes do Direito do Trabalho, entre elas o Estatuto da Cida-
dania do MERCOSUL. Pode-se mencionar que, de uma forma clara,
a OIT propõe que através destes objetivos os Estados Partes adequem
suas políticas internas nos aspectos social e econômico, promovendo a
geração de mais empregos de qualidade, a promoção da equidade social
e da inclusão, a redução das desigualdades sociais e com isso o fortale-
cimento da democracia.24
Após breve explanação sobre os objetivos da OIT e a Agenda de
Trabalho Decente, parte-se para algumas considerações acerca da De-
claração Sociolaboral do MERCOSUL, que foi primeiramente apresen-
tada em 1998 e revisada em 2015 (cumprindo com a ideia de revisão,
mas não com o prazo bianual estabelecido) e que possui importante
influência no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, no eixo 4 que
versa sobre trabalho e emprego. Foi através do Subgrupo de Trabalho
n.° 10, em dezembro de 1998, no Rio de Janeiro, que foi apresentada a
Declaração Sociolaboral do MERCOSUL25, que incorporou princípios
e direitos individuais, coletivos e outros na área do trabalho, com a
inclusão de direitos que devem ser protegidos. Assim, os Estados Partes
devem ter o comprometimento em respeitar os direitos humanos do
trabalhador, adequando suas legislações.
23 OIT BRASIL, op. cit.

24 ABRAMO, Laís. Uma década de promoção do trabalho decente no Brasil: uma estraté-
gia de ação baseada no diálogo social. Genebra: OIT, 2015.
25 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Declaração Sociolaboral do MERCO-
SUL de 1998. Disponível em: http://www.dhnet.org.br/direitos/deconu/a_pdf/dec_sociola
boral_mercosul.pdf. Acesso em: 24 dez. 2022.
Sobre a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL, pode-se afir-

mar que foi um dos principais marcos da agenda social do MERCO-
SUL, nos anos 1990, eis que:
se constituiu como um instrumento regional que estabelece princípios e
direitos tanto individuais quanto coletivos que afirmam o compromisso
regional com políticas públicas para lidar com os impactos sociais da libe-
ralização comercial, sobretudo no que diz respeito à proteção do direito
do trabalho e dos direitos do trabalhador.26
A primeira versão da Declaração Sociolaboral foi apresentada pelos

Estados Partes do MERCOSUL, ainda em 1998, como resultado de
inúmeras críticas pela falta de normas específicas relativas aos aspectos
sociolaborais. Já em 2015, com vários anos de atraso, eis que o artigo
24 mencionava que os Estados Partes concordavam com a necessidade
de revisão do texto da Declaração, no período de dois anos após sua
adoção, com base nas propostas e subsídios formulados pela Comissão
Sociolaboral ou por outros agentes, foi novamente firmado o texto da
Declaração, após revisão e reedição, com a estrutura básica mantida,
mas com a inclusão de outros princípios e direitos voltados aos traba-
lhadores e empregadores do MERCOSUL, bem como compromissos a
serem cumpridos pelos Estados Partes.27
A Declaração Sociolaboral de 1998 foi estruturada com um
preâmbulo e vinte e cinco artigos, separados em quatro grandes partes
(direitos individuais, direitos coletivos, outros direitos e aplicação e se-
guimento). No preâmbulo constam os motivos pelos quais os Estados
Partes consideraram relevante a existência da Declaração Sociolaboral,
levando ao Tratado de Assunção (1991), no que diz respeito ao com-
promisso de “[…] promover a modernização de suas economias para
ampliar a oferta de bens e serviços disponíveis e, em consequência, me-
lhorar as condições de vida de seus habitantes”.28
26 SALLES, M. M de.; FERREIRA, G. A. G.; DIAS, M. L. B. R. O Estatuto da Cidadania do

MERCOSUL: os fundamentos jurídico-institucionais para a construção de uma cidadania
regional. Brazilian Journal of International Relations, Marília, SP, v. 10, n. 1, p. 55-74,
2021. Disponível em: https://revistas.marilia.unesp.br/index.php/bjir/article/view/12550.
27 ELSNER, Larissa de Oliveira; VIEIRA, Luciane Klein. A aplicação da Declaração Sociola-
boral pelo Tribunal Administrativo Trabalhista do MERCOSUL. Revista da Faculdade de
Direito UFPR, Curitiba, v. 65, n. 3, p. 9-35, set./dez. 2020. Disponível em: https://revistas.
ufpr.br/direito/article/view/64037. Acesso em: 25 dez. 2022.
28 MERCOSUL. Declaração Sociolaboral do MERCOSUL de 1998. op. cit.
233
Já a Declaração de 2015, manteve a disposição apresentada pela

versão original, mas inclui dois novos capítulos ao texto: o Capítulo I,
de título Princípios Gerais (com 3 artigos) e o Capítulo VI, acerca das
Disposições Transitórias (com 2 artigos).29
Quanto ao preâmbulo, as razões existentes na Declaração de 1998
foram mantidas, quase que de forma idêntica, permanecendo o com-
promisso dos Estados Partes com as normas internacionais que inte-
gram o patrimônio jurídico da humanidade.
Uma inovação que precisa ser destacada é o penúltimo parágrafo
do preâmbulo da declaração de 2015, que em seu texto já indica aqueles
que seriam os princípios gerais dessa nova redação da Declaração Socio-
laboral, que menciona as empresas sustentáveis como fonte principal de
crescimento, criação de riqueza e de emprego e que a promoção dessas
empresas é ferramenta importante para se alcançar o trabalho decente,
o desenvolvimento sustentável e a inovação que melhoram os níveis de
vida e as condições sociais.30
A Declaração Sociolaboral do MERCOSUL não tem poder de
vinculação, eis que os Estados Partes não optaram por convertê-la num
tratado ou norma proveniente dos órgãos decisórios do MERCOSUL,
mas prevê a aplicabilidade dos princípios e direitos elencados às legis-
lações nacionais dos Estados Partes, “com o que se observa que o ins-
trumento referido preza por uma sorte de poder moral ou valorativo, já
que tem o intuito de influenciar a elaboração e aplicação da legislação
interna dos Estados referidos”. 31
Assim, percebe-se também o elo com a AGENDA 2030, em mais
de um aspecto, eis que também é uma espécie de soft law, não cogente,
mas cuja aplicação é indicada em busca de um mundo mais sustentável
para as atuais e futuras gerações, e também, em vários aspectos de sus-
tentabilidade econômica, social e ambiental, e em alguns objetivos do
desenvolvimento sustentável específicos (ODS 5, 8 e 10) e suas metas
que serão abordados a seguir.
A Agenda 2030 e a acepção de trabalho decente demonstram o
interesse das organizações internacionais em resguardar o desenvolvi-
29 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Declaração Sociolaboral do MERCO-

SUL de 2015. Brasília: MERCOSUL, 2015. Disponível em: https://documentos.merco
sur.int/simfiles/declaraciones/58033_PT_Declaração Sociolaboral.pdf. Acesso em: 24 dez.
2022.
30 MERCOSUL. Declaração Sociolaboral do MERCOSUL de 2015, op. cit.
31 ELSNER; VIEIRA. A aplicação..., op. cit.
mento econômico sustentável e os direitos sociais dos trabalhadores.

No panorama contemporâneo global, é notável a preocupação das or-
ganizações internacionais com o desenvolvimento sustentável e com os
direitos sociais dos trabalhadores. Neste diapasão, a Organização das
Nações Unidas (ONU) firmou o plano de ação denominado Agenda
2030 e a Organização Internacional do Trabalho (OIT), através de seu
representante máximo, criou a acepção do trabalho decente.
Antes de adentrar mais especificamente na Agenda 2030, neces-
sário tecer algumas linhas acerca de sustentabilidade. A sustentabilida-
de deve sim ser repensada para além da economia, incorporando, para
além de apenas o ambiente natural, todos os ambientes relevantes dos
regimes. E aqui, ambiente deve ser pensado no sentido mais amplo pos-
sível, como ambiente natural, social e humano dos regimes transnacio-
nais.32 Ainda é preciso compreender a sustentabilidade como princípio
constitucional sistêmico, não apenas vinculado ao direito ambiental,
mas como conceito interdisciplinar, notadamente social, empresarial e
econômico, com o objetivo de efetivar as ideias que gravitam no entor-
no do Estado Democrático de Direito. Nesse sentido, busca-se eviden-
ciar a sustentabilidade em seu caráter sistêmico-constitucional, o que
implica numa compreensão interdisciplinar desse princípio basilar não
somente no viés ambiental, mas também na perspectiva econômica e
social, numa visão que se quer integrada a esses âmbitos, quando alça-
dos ao plano constitucional.33
De acordo com o documento Our Common Future34 – Nosso Fu-
turo Comum, também conhecido como Relatório Brundtland, publica-
do pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(CMMAD) da ONU, em 1987, o desenvolvimento sustentável visa
a dar uma qualidade de vida às presentes e futuras gerações. Foi com
este Relatório que o desenvolvimento sustentável passou a ser encarado
como o maior desafio e também o principal objetivo das sociedades
32 TEUBNER, Gunther. Fragmentos constitucionais: constitucionalismo social na globa-

lização. Coordenação de Marcelo Neves et al. e Revisão Técnica Pedro Ribeiro e Ricardo
Campos. São Paulo: Saraiva, 2016.
33 COSTA, Leonardo de Andrade. A sustentabilidade ambiental na produção econômica de
bens e serviços. In: FLORES, Nilton Cesar (org.). A sustentabilidade ambiental em suas
múltiplas faces. Campinas: Millennium, 2012.
34 COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
(CMMAD). Nosso futuro comum. 2. ed. Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1991.
235
contemporâneas, visando a continuidade da existência da vida humana

no planeta.
O conceito de sustentabilidade foi definitivamente incorporado
como um princípio, durante a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Cúpula da Terra de 1992 – Eco-
92, no Rio de Janeiro. Buscando o equilíbrio entre proteção ambiental
e desenvolvimento econômico, serviu como base para a formulação da
Agenda 21, com a qual mais de 170 países se comprometeram, por
ocasião da Conferência. Trata-se de um abrangente conjunto de metas
para a criação de um mundo, enfim, equilibrado. A Declaração de Po-
lítica de 2002 da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável,
realizada em Johanesburgo, afirma que o Desenvolvimento Sustentável
é construído sobre três pilares interdependentes e mutuamente sustentado-
res – desenvolvimento econômico, desenvolvimento social e proteção
ambiental. O Projeto de Implementação Internacional (PII) apresenta
quatro elementos principais do Desenvolvimento Sustentável – socie-
dade, ambiente, economia e cultura.35
Assim, percebe-se o quanto todos os instrumentos já mencionados
desaguam na ideia de sustentabilidade e na Agenda 2030 da ONU. Em
setembro de 2015, 193 países da Cúpula das Nações Unidas adotaram
o que ficou mundialmente conhecido como a Agenda 2030, um plano
de ação com 17 objetivos globais, os – Objetivos do Desenvolvimento
Sustentável (ODS) – envolvendo diversos temas, como sustentabilida-
de, educação e direitos humanos – para serem desenvolvidos ao longo
de 15 anos, para erradicar a pobreza, promover a paz e igualdade, ala-
vancar o crescimento inclusivo e proteger o meio ambiente.36
Os ODS e metas são integrados e indivisíveis, globais por nature-
za e universalmente aplicáveis, levando em conta as diferentes realida-
des, capacidades e níveis de desenvolvimento nacionais e respeitando
as políticas e prioridades nacionais. As metas são definidas como ideais
e globais, com cada governo definindo suas próprias metas nacionais,
guiados pelo nível global de ambição, mas levando em conta as circuns-
tâncias nacionais. Cada governo também vai decidir como essas metas
35 RELATÓRIO Brundtland “nosso futuro comum” – definição e princípios. Noruega,

1987. Disponível em: http://inbs.com.br/ead/Arquivos%20Cursos/SANeMeT/RELA
T%23U00d3RIO%20BRUNDTLAND%20%23U201cNOSSO%20FUTURO%20
COMUM%23U201d.pdf. Acesso em: 25 dez. 2022.
36 UNITED NATIONS. Sustainable development goals. 2017. Disponível em: https://
www.un.org/sustainabledevelopment/. Acesso em: 25 dez. 2022.
ideais e globais devem ser incorporadas aos processos, nas políticas e

estratégias nacionais de planejamento.37
Nos documentos que versam sobre os ODS, o desenvolvimento
sustentável é definido como o desenvolvimento que procura satisfazer
as necessidades da geração atual sem comprometer a capacidade das
futuras gerações de satisfazer as próprias necessidades. Assim, demanda
um esforço conjunto para a construção de um futuro inclusivo, resi-
liente e sustentável para todas as pessoas e todo o planeta, e, para que
seja alcançado é preciso que se harmonizem três elementos centrais:
crescimento econômico, inclusão social e proteção ao meio ambiente.
Tratam-se de elementos interligados e fundamentais para o bem-estar
dos indivíduos e das sociedades.
Observa-se a questão da inclusão social, do crescimento econômi-
co unidos à proteção do meio ambiente. Aqui obviamente em desenvol-
vimento econômico e inclusão social verifica-se plenamente a inclusão
dos ideais de trabalho decente da OIT, que refletem nos instrumen-
tos do MERCOSUL, tanto na Declaração Sociolaboral (de 1998 e de
2015) quanto no mais recente Estatuto da Cidadania de 2021.
A Agenda 2030 é um plano de ação para as pessoas, para o planeta
e para a prosperidade, que busca fortalecer a paz universal com mais
liberdade, reconhecendo que a erradicação da pobreza em todas as suas
formas e dimensões, incluindo a pobreza extrema, é o maior desafio
global e um requisito indispensável para o desenvolvimento sustentável.
Nesse sentido, governos, organizações internacionais, setor empre-
sarial e outros atores não estatais e indivíduos devem contribuir para a
mudança de consumo e produção não sustentáveis, inclusive via mobi-
lização, de todas as fontes, de assistência financeira e técnica para for-
talecer as capacidades científicas, tecnológicas e de inovação dos países
em desenvolvimento para avançar rumo a padrões mais sustentáveis de
consumo e produção.38
Nos fundamentos da Agenda 2030, na lista de motivos, o motivo
27 menciona que se busca um crescimento econômico sustentado, in-
clusivo e sustentável, essencial para a prosperidade. Isso só será possível
se a riqueza for compartilhada e a desigualdade de renda for combatida.
37 UNITED NATIONS, op. cit.

38 UNIC-RIO. Centro de Informações das Nações Unidas para o Brasil. Transformando
nosso mundo: a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Rio de Janeiro, 2015.
Disponível em: https://brasil.un.org/sites/default/files/2020-09/agenda2030-pt-br.pdf.
237
Menciona ainda que a ideia é trabalhar para construir economias dinâ-

micas, sustentáveis, inovadoras e centradas nas pessoas, promovendo o
emprego dos jovens e o empoderamento econômico das mulheres, em
particular, e o trabalho decente para todos. Busca-se ainda a erradicação
do trabalho forçado e o tráfico humano e pôr fim ao trabalho infantil
em todas as suas formas.39
Em relação aos ODS e ao trabalho decente podemos mencionar três
dos ODS que mais se acercam da ideia, quais sejam: o Objetivo 5 – al-
cançar a igualdade de gênero e empoderar todas as mulheres e meninas;
o Objetivo 8 – Promover o crescimento econômico sustentado, inclusivo
e sustentável, emprego pleno e produtivo e trabalho decente para todos
e o Objetivo 10 – Reduzir a desigualdade dentro dos países e entre eles.
Ainda dentro de cada objetivo pode-se destacar algumas metas:
5.1 acabar com todas as formas de discriminação contra todas
as mulheres e meninas em toda parte.
8.3 promover políticas orientadas para o desenvolvimento,
que apoiem as atividades produtivas, a geração de emprego
decente, o empreendedorismo, a criatividade e inovação, e
incentivar a formalização e o crescimento das micro, peque-
nas e médias empresas, inclusive por meio do acesso a serviços
financeiros.
8.5 até 2030, alcançar o emprego pleno e produtivo e tra-
balho decente todas as mulheres e homens, inclusive para os
jovens e as pessoas com deficiência, e remuneração igual para
trabalho de igual valor.
8.6 até 2020, reduzir substancialmente a proporção de jovens
sem emprego, educação ou formação.
8.7 tomar medidas imediatas e eficazes para erradicar o traba-
lho forçado, acabar com a escravidão moderna e o tráfico de
pessoas e assegurar a proibição e eliminação das piores formas
de trabalho infantil, incluindo recrutamento e utilização de
crianças-soldado, e até 2025 acabar com o trabalho infantil
em todas as suas formas.
39 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS (ONU). Assembleia Geral. Transforman-

do nosso mundo: a agenda 2030 para o desenvolvimento sustentável. A/RES/70/1. Nova
York: ONU, 2015. Disponível em: https://www.mds.gov.br/webarquivos/publicacao/Bra
sil_Ami go_Pesso_Idosa/Agenda2030.pdf Acesso em: 25 dez. 2022.
8.8 proteger os direitos trabalhistas e promover ambientes de

trabalho seguros e protegidos para todos os trabalhadores, in-
cluindo os trabalhadores migrantes, em particular as mulhe-
res migrantes, e pessoas com emprego precário.
8.b até 2020, desenvolver e operacionalizar uma estratégia
global para o emprego dos jovens e implementar o Pacto
Mundial para o Emprego da Organização Internacional do
Trabalho.
10.2 até 2030, empoderar e promover a inclusão social, eco-
nômica e política de todos, independentemente de idade,
sexo, deficiência, raça, etnia, origem, religião, condição eco-
nômica ou outra.
10.3 garantir a igualdade de oportunidades e reduzir as desi-
gualdades de resultado, inclusive por meio da eliminação de
leis, políticas e práticas discriminatórias e promover legisla-
ção, políticas e ações adequadas a este respeito.
10.4 adotar políticas, especialmente fiscal, salarial e de pro-
teção social, e alcançar progressivamente maior igualdade.40
O ODS 8 é o que mais relevo possui para o tema, pois o trabalho
decente é sua essência, podendo-se citar como exemplo as metas 8.5 a
8.8, que buscam, dentre outras coisas, o fim da escravidão e da discri-
minação, a proteção aos direitos trabalhistas e a promoção do ambiente
laboral seguro.
Apenas como forma de evidenciar o quão longe ainda se está de
atingir as metas, apresentam-se alguns dados do Relatório Luz de 2022,
no Brasil, sobre algumas das 4 metas (8.5-8.8), que estão todas em
retrocesso.
Sobre a meta 8.6, por exemplo, consta no relatório que41:
A população jovem tem sido a mais afetada pela intermitência trabalhista,
pela informalidade e falta de capacitação – educação especializada –, que
se somam a um cenário de permanência do trabalho infantil e/ou análogo
ao trabalho escravo. As juventudes das famílias mais pobres, consequen-
40 ONU. Transformando..., op. cit.

41 GRUPO DE TRABALHO DA SOCIEDADE CIVIL PARA A AGENDA 2030. VI
Relatório Luz da Sociedade Civil da Agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável
Brasil. 2022. Disponível em: https://brasilnaagenda2030.files.wordpress.com/2022/06/rl_
2022-completoweb30_06_01.pdf. Acesso em: 25 dez. 2022.
239
temente, sofreram ainda mais o impacto da perda para a Covid-19 21 de

entes que sustentavam a casa. Elas têm diante de si um cenário sem muitas
perspectivas dada a ampliação do trabalho informal 22 e a lenta recupera-
ção econômica nacional, o que afeta diretamente o alcance da meta 8.6,
mantendo-a em retrocesso.
Quanto à meta 8.7, o Brasil retrocedeu ainda mais no combate ao

trabalho forçado, análogo à escravidão e infantil:
Entre 2019 e 2021, o governo federal reduziu em 95% a execução de
verbas do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil. Quase 1,8 mi-
lhão de crianças e jovens trabalhavam no país antes da pandemia, 66,1%
pretas ou pardas, e 706 mil realizando os piores tipos de trabalho. Com a
pandemia este quadro piorou, aumentando as violações aos direitos des-
sa população, afastando-a da escola e do lazer. Considerando os afazeres
domésticos, onde a questão de gênero também aparece, a situação piora:
quase 55% das jovens brasileiras de 14 a 19 anos tiveram mais tarefas do
lar após a pandemia. A categoria das trabalhadoras domésticas foi a que
mais denunciou aumento de situações análogas à escravização durante a
pandemia da Covid-19.42
Em 2019, o Brasil entrou na lista dos 10 piores países do mundo

para se trabalhar, como resultado da queda em 45% dos acordos coleti-
vos após a reforma trabalhista de 2017, com as restrições às liberdades e
ao direito de organização sindical, a criminalização de greves e a falta de
proteção às categorias profissionais mais vulneráveis.43
Outro dado que chama a atenção e que está intimamente ligado ao
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, é que as populações migrantes
estão entre as mais afetadas pela nova dinâmica de precarização do mer-
cado de trabalho e, a maioria das 55 mil pessoas libertadas de situação
de cárcere trabalhista entre 1995 e 2020 eram imigrantes.
Infelizmente, o que se verifica é que ainda se está muito aquém de
atingir os ODS da Agenda 2030, por mais que eles definam as priori-
dades e aspirações de desenvolvimento sustentável global para 2030, e
busquem mobilizar os esforços globais ao redor de uma série comum de
objetivos e metas. Os ODS exigem uma ação mundial entre os gover-
nos, as organizações e a sociedade civil para acabar com a pobreza e criar
uma vida com dignidade e oportunidades para todos, considerando os
limites do planeta. As organizações podem utilizar os ODS como um
42 GRUPO DE TRABALHO DA SOCIEDADE CIVIL PARA A AGENDA 2030, op. cit.

43 GRUPO DE TRABALHO DA SOCIEDADE CIVIL PARA A AGENDA 2030, op. cit.
quadro global para moldar, conduzir, comunicar e relatar as suas estra-

tégias, objetivos e atividades, permitindo que essas tirem proveito de
uma escala de benefícios, tais como: a) identificação de oportunidades
de negócios futuros; b) valorização da sustentabilidade corporativa; c)
fortalecimento das relações com as partes interessadas e manutenção
do ritmo com os desenvolvimentos da política; e d) investir em um
ambiente propício aos negócios e utilização de uma linguagem comum
e de uma finalidade compartilhada.44
E é deste modo que os ODS fecham o ciclo ou o círculo das dife-
rentes fontes que se interligam e que auxiliam a constituir o Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL, assim como os mais variados instrumen-
tos oriundos da OIT e a própria Declaração Sociolaboral do MERCO-
SUL, buscando a promoção e implementação dos direitos humanos
no e do trabalho, com o combate a toda forma de discriminação e de
trabalho degradante.
3. Conclusões
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, aprovado em março
de 2021, objetiva alcançar o desenvolvimento sustentável com justiça e
inclusão social, e estabelece entre seus diferentes eixos, questões relativas
a trabalho e emprego, com o compromisso dos Estados Partes de criar
e aplicar políticas ativas de trabalho decente, pleno emprego produtivo
e de desenvolvimento de empresas sustentáveis, objetivando a melhoria
das condições de vida dos cidadãos MERCOSULinos, na promoção de
bem-estar e justiça sociais.
Trabalho decente sintetiza bem o espaço que se quer para a pro-
moção dos direitos humanos no meio ambiente do trabalho. O termo
nasceu em 1999, na Conferência Internacional do Trabalho. O concei-
to de trabalho decente é criado para promover oportunidades para um
trabalho produtivo e de qualidade, em condições de dignidade humana.
Como defende a OIT uma agenda de trabalho decente é um com-
promisso tripartite, realizado entre governos e organizações de trabalha-
dores e empregadores, para impulsionar o desenvolvimento sustentável
e a inclusão social através da promoção do trabalho decente, com base
em parcerias locais.
44 SDG COMPASS. Diretrizes para implementação dos ODS na estratégia dos negócios.
[S.l.], 2016. Disponível em: https://sdgcompass.org/wp-content/uploads/2016/04/SDG_
Compass_Portuguese.pdf. Acesso em: 24 dez. 2022.
241
E dois aspectos precisam ser observados sobre o trabalho decente:

um positivo, a partir do qual o trabalho decente é a expressão da digni-
dade humana no seio das relações de trabalho, e um negativo, segundo
o qual o trabalho decente só pode ser alcançado se, antes, forem extin-
tos diversos problemas, como o trabalho escravo, a discriminação no
emprego, dentre outros, conforme exemplos citados acima, extraídos
de pesquisas feitas no Brasil.
Fato é que, independentemente do ponto de vista, o trabalho decen-
te está imbricado com a dignidade da pessoa humana, pois um depende
do outro (sem trabalho decente não há vida digna e sem dignidade o tra-
balho não é decente), impondo seja observado pelos países membros do
MERCOSUL, considerando o compromisso da Declaração Sociolaboral
e também do Estatuto da Cidadania com este princípio.
O desafio que se impõe não é “se” os Estados Partes do MERCO-
SUL devem tentar implementar medidas, visando a implementação do
trabalho decente, mas “como” e, como já sugerido, os ODS são um
ótimo guia, uma bússola na implementação do que já vem preconizado,
sugerindo-se que sejam investigadas medidas que possam ser adotadas
pelas empresas visando a promoção dos direitos dos seus empregados,
buscando tornar possível a ideia de trabalho decente para todos, cum-
prindo com os ideais de direitos humanos no e do trabalho.
Referências
ABRAMO, Laís. Uma década de promoção do trabalho decente no
Brasil: uma estratégia de ação baseada no diálogo social. Gene-
bra: OIT, 2015.
BARROS, Carlos Juliano et al. Amazônia: trabalho escravo e dinâmi-
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pensar! 21 set. 2022. Disponível em: https://escravonempensar.
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lhar. Senado Notícias, Brasília. 31 jul. 2019. Disponível em:
https://www12.senado.leg.br/noticias/audios/2019/07/brasil-
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SEGURIDADE SOCIAL
SEGURIDAD SOCIAL
A SEGURIDADE SOCIAL À LUZ DA DIMENSÃO SOCIAL
E CIDADÃ DO ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
LA SEGURIDAD SOCIAL DESDE LA DIMENSIÓN SOCIAL Y
CIUDADANA DEL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
SOCIAL SECURITY IN THE LIGHT OF THE SOCIAL AND
CITIZEN DIMENSION OF MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE
Marcia Fernanda da Cruz Ricardo Johann1
Resumo: Este capítulo se desenvolve a partir da análise das normativas

que compõem o acervo jurídico do MERCOSUL, especificamente no
âmbito da proteção e seguridade social. O Tratado de Assunção, como
norma constituinte do MERCOSUL, prevê objetivos a serem alcança-
dos pelos Estados Partes na garantia de desenvolvimento econômico com
justiça social e melhoria das condições de vida dos habitantes. Assim,
este trabalho versa sobre as garantias e os direitos sociais de seguridade
que atualmente estão disponíveis aos cidadãos mercosulinos, também,
como eixos temáticos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. O Es-
tatuto, por si, além de enaltecer tais direitos sociais, inaugura o conceito
de cidadania mercosulina, reconhecendo os habitantes do bloco como
sujeitos de direito internacional detentores de cidadania transnacional.
Objetiva-se a partir das previsões de proteção de seguridade social, alia-
1 Mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Direito Público da Universidade do Vale do

Rio dos Sinos – Unisinos. Especialista em Direito Previdenciário pela Faculdade Inesp/SP.
Especialista em Docência do Ensino Superior pela Unipan. Advogada previdenciarista e ci-
vilista. Membro do Grupo de Pesquisa CNPq “Direito e Integração Regional”, coordenado
pela Profa. Dra. Luciane Klein Vieira (Unisinos). Membro do Projeto de Pesquisa “A dimen-
são público e privada da integração: os impactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
na agenda do bloco e na vida dos cidadãos mercosulinos”, desenvolvido no Programa de
Pós-Graduação em Direito da Unisinos, sob a Coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein
Vieira. E-mail: marciajohann@hotmail.com.
249
250 Marcia Fernanda da Cruz Ricardo Johann
das com a dimensão social e cidadã do Estatuto, demonstrar, brevemen-

te, os benefícios do reconhecimento da cidadania mercosulina, em prol
do desenvolvimento sustentável, com justiça e inclusão social. Em busca
deste objetivo, a pesquisa é de caráter qualitativo, através do método
normativo-descritivo, para se apresentar com clareza e objetividade os
aspectos da dimensão social e cidadã do Estatuto e suas implicações no
direito de seguridade social. Por fim, conclui-se que ao se atribuir a con-
dição de cidadãos aos habitantes do bloco, aplica-se o pressuposto de que
os direitos de seguridade social devem ser entregues a todos os cidadãos
trabalhadores, desde que contribuintes, e seus dependentes, de modo
igualitário aos nacionais de quaisquer Estados Partes, para concretização
do bem-estar e justiça sociais.
Palavras-chave: MERCOSUL; Seguridade social; Estatuto da Cidada-
nia do MERCOSUL; Dimensão social e cidadã do Estatuto.
Resumen: Este capítulo se desarrolla a partir del análisis de las norma-
tivas que componen el acervo jurídico del MERCOSUR, específica-
mente en el ámbito de la protección y seguridad social. El Tratado de
Asunción, como norma constituyente del MERCOSUR, prevé objeti-
vos a ser alcanzados por los Estados Partes en la garantía de desarrollo
económico con justicia social y mejora de las condiciones de vida de
los habitantes. Así, este trabajo versa sobre las garantías y los derechos
sociales de seguridad que actualmente están disponibles para los ciuda-
danos mercosureños como ejes temáticos del Estatuto de la Ciudadanía
del MERCOSUR. El Estatuto, por sí mismo, además de enaltecer tales
derechos sociales, inaugura el concepto de ciudadanía mercosureña, re-
conociendo a los habitantes del bloque como sujetos de derecho inter-
nacional poseedores de ciudadanía transnacional. Se objetiva a partir de
las previsiones de protección de seguridad social, aliadas a la dimensión
social y ciudadana del Estatuto, demostrar, brevemente, los beneficios
del reconocimiento de la ciudadanía mercosureña, en pro del desarrollo
sostenible, con justicia e inclusión social. En la búsqueda de este obje-
tivo, la investigación es de carácter cualitativo, a través del método nor-
mativo-descriptivo, para presentar con claridad y objetividad los aspec-
tos de la dimensión social y ciudadana del Estatuto y sus implicaciones
en el derecho de seguridad social. Por último, se concluye que, al atri-
buir la condición de ciudadanos a los habitantes del bloque, se aplica el
supuesto de que los derechos de seguridad social deben ser entregados a
A seguridade social à luz da dimensão social e cidadã do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 251
todos los ciudadanos trabajadores, siempre que sean contribuyentes, y

sus dependientes, de manera igualitaria con los nacionales de cualquier
Estado Parte, para la realización del bienestar y la justicia sociales.
Palabras clave: MERCOSUR; Seguridad social; Estatuto de la Ciuda-
danía del MERCOSUR; Dimensión social y ciudadana del Estatuto.
Abstract: This chapter is developed from the analysis of the regula-
tions that make up the legal acquis of MERCOSUR, specifically in
the scope of protection and social security. The Treaty of Asunción, as
a constituent rule of MERCOSUR, provides objectives to be achieved
by States Parties in ensuring economic development with social justice,
and improving the living conditions of the inhabitants. Thus, this work
deals with the guarantees and social rights of security that are currently
available to MERCOSUR citizens, also as thematic axes of the MER-
COSUR Citizenship Statute. The Statute, by itself, besides praising
such social rights, inaugurates the concept of MERCOSUR citizen-
ship, recognizing the inhabitants of the bloc as subjects of international
law holders of transnational citizenship. It aims from the predictions of
social security protection, allied with the social and citizen dimension
of the Statute, to demonstrate, briefly, the benefits of the recognition
of MERCOSUR citizenship, in favor of sustainable development, with
justice and social inclusion. In pursuit of this objective, the research
is qualitative, through the normative-descriptive method, to present
clearly and objectively the aspects of the social and citizen dimension of
the Statute and its implications on the right to social security. Finally,
it is concluded that when assigning the status of citizens to the inhab-
itants of the bloc, the assumption that social security rights should be
given to all working citizens, provided that taxpayers, and their depen-
dents, equally to nationals of any State Parties, for the realization of
social welfare and justice.
Keywords: MERCOSUR; Social security; MERCOSUR Citizenship
Statute; Social and citizen dimension of the Statute.
1. Introdução
A temática deste capítulo objetiva analisar, brevemente, os desíg-
nios traçados pelo Tratado de Assunção na constituição do Mercado
Comum do Sul (MERCOSUL), com vistas ao fortalecimento dos mer-

cados e desenvolvimento econômico dos países fundadores: Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai.
Centrado neste objetivo maior, o Tratado de Assunção prevê a livre
circulação de bens, serviços e fatores produtivos, que implicam ainda,
na circulação de pessoas e trabalhadores.
A partir destas premissas demonstra-se necessária a adoção de ações
e políticas voltadas à proteção do trabalhador e concessão de benefícios
e prestações de seguridade social, além da elaboração de normativas
que confirmem o exercício dos direitos sociais por qualquer indivíduo
habitante do bloco em condições de igualdade com os nacionais de
qualquer Estado Parte. Tratar-se-á, por consequência, de alguns direitos
já conferidos aos dos trabalhadores e de como está sendo desenvolvido o
programa de seguridade social, em prol de obreiros e seus dependentes,
diante de riscos sociais aos quais estão expostos.
O objetivo geral é analisar, brevemente, os meios já formalizados
pelo bloco regional para garantia de proteção social de seus habitantes,
apresentando como ponto central o Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL, publicado em 26 de março de 2021, como documento jurídi-
co internacional de soft law, que compõe o rol dos princípios gerais de
direito a serem observados pelos Estados Partes.
Demonstrar-se-ão os avanços na busca por ações e políticas volta-
das para a redução das desigualdades sociais, bem-estar e justiça social,
ou seja, para que se viabilize a aplicabilidade e consolidação da dimen-
são social e cidadã do referido Estatuto, em favor de desenvolvimento
sustentável com justiça e inclusão social, também objetivos da seguri-
dade social.
Este estudo se desenvolve a partir do método normativo-descriti-
vo, servindo-se de pesquisa bibliográfica de doutrinas e artigos, utilizan-
do-se textos normativos nacionais e internacionais em relação ao obje-
to do estudo, que reflete em metodologia qualitativa, possibilitando a
compreensão mais aprofundada da temática investigada.
2. Previsão de Proteção social de seguridade no MERCOSUL

Do Tratado de Assunção assinado pela República da Argentina,
República Federativa do Brasil, República do Paraguai e República
Oriental do Uruguai, em 26 de março de 1991, resultou o MERCO-
SUL, sendo importante destacar da normativa, que o desenvolvimento

econômico almejado pelos Estados Partes deve ser alcançado com jus-
tiça social, além de promover o desenvolvimento científico e tecnoló-
gico dos envolvidos, com ampliação de oferta e qualidade de bens e
serviços disponíveis para a melhoria das condições de vida dos cidadãos
mercosulinos.
Dentre os objetivos do MERCOSUL estabeleceu-se no art. 1º,
do Tratado de Assunção, primordialmente, “a livre circulação de bens,
serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da
eliminação dos direitos alfandegários e restrições não tarifárias à circula-
ção de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente”.2
O MERCOSUL define-se como União Aduaneira, ainda que im-
perfeita, visando sua evolução para a condição de Mercado Comum,
devendo, ainda, ser lembrado como um acordo político, à medida em
que se trata de “um fator de estabilidade na região, pois gera uma trama
de interesses e relações que tornam mais profundas as ligações entre os
países, tanto econômicas quanto políticas”.3
É importante destacar que ao se estabelecer a circulação de fatores
produtivos inclui-se neste aspecto, também, a circulação de trabalhado-
res, haja vista que, para o desenvolvimento da economia intra bloco é
fundamental o envolvimento de pessoas, de modo geral, pois a integra-
ção perpassa, além dos fundamentos econômicos e políticos, também
a questão social, para uma concreta integração regional que promova o
desenvolvimento social, cultural e laboral, voltando-se a preocupação,
dentre outras, para questões trabalhistas e de seguridade social.4
Ao longo destes trinta e um anos de existência, o MERCOSUL
mostra-se em evidente evolução para a concretização de seu objetivo
inicial, que é o desenvolvimento econômico regional, sem descuidar,
contudo, da promoção de ações em busca de justiça social e melhoria
das condições de vida dos habitantes, o que, consequentemente e de
2 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Tratado para a constituição de um

mercado comum entre a República Argentina, a República Federativa do Brasil, a Repú-
blica do Paraguai e a República Oriental do Uruguai [Tratado de Assunção]. Assunção,
Paraguai: MERCOSUL, 1991. Disponível em: https://www.mre.gov.py/tratados/public_
web/DetallesTratado.aspx?id=0GXnoF+V0qWCz+EoiVAdUg%3D%3D. Acesso em: 19 dez.
2022.
3 MASSAMBANI, Vânia. A proteção previdenciária prevista no Acordo do MERCOSUL.
São Paulo: LTR, 2013. p. 17.
4 MASSAMBANI, op. cit., p. 19.
modo geral, confere a todos os cidadãos mercosulinos direitos e obriga-

ções em igualdade de condições.
Restritivamente, neste estudo que se apresenta, no âmbito da segu-
ridade social, estes direitos e igualdade de condições estão voltados aos
trabalhadores contribuintes dos sistemas de proteção social ou a seus
familiares e assemelhados, para concessão das prestações por velhice,
idade avançada, invalidez ou morte, com o aproveitamento dos perío-
dos de seguro ou contribuição cumpridos nos territórios dos Estados
Partes, conforme preconiza o Acordo Multilateral de Seguridade Social
do MERCOSUL5.
Outra normativa que se destaca para fins de proteção securitária
é a Declaração Sociolaboral do MERCOSUL de 2015, pela qual, con-
forme art. 27,
1. Os trabalhadores têm direito à seguridade social, nos níveis e condi-
ções previstos nas respectivas legislações nacionais, observado, quan-
to aos trabalhadores dos Estados Partes, o Acordo Multilateral de
Seguridade Social do MERCOSUL.
2. Os Estados Partes comprometem-se a garantir, mediante políticas
públicas articuladas e universais, uma rede mínima de proteção social
a seus habitantes, independentemente de sua nacionalidade, frente às
contingências sociais adversas, especialmente as motivadas por enfer-
midade, deficiência, invalidez, velhice e morte.6
Por fim, mas, tão relevante quanto as normativas supracitadas, o

Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, publicado em 26 de março
de 2021, reafirma o compromisso dos Estados Partes em garantir me-
diante políticas públicas um mínimo de existência digna aos habitan-
tes do bloco, mormente trabalhadores, seus familiares e assemelhados,
quando se apresentarem em situações de vulnerabilidade e exposição
aos riscos sociais em decorrência de velhice, idade avançada, invalidez
ou morte. Remetendo-se ao Acordo Multilateral e à Declaração, o
Estatuto prevê:

15 de dezembro de 1997. Acordo Multilateral de Previdência Social do Mercado Comum
do Sul. Montevidéu: MERCOSUL, 2004. Disponível em: https://normas.mercosur.int/pu
blic/normativas/1726. Acesso em: 19 dez. 2022.
6 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Declaração Sociolaboral do MER-
COSUL de 2015. Brasília: MERCOSUL, 2015. Disponível em: https://documentos.mer
cosur.int/simfiles/declaraciones/58033_PT_Declaração%20Sociolaboral.pdf. Acesso em:
19 dez. 2022.
• Os trabalhadores de um Estado Parte do MERCOSUL que prestem

ou tenham prestado serviços em quaisquer dos Estados Partes pode-
rão acessar os direitos à previdência social em igualdade de direitos e
obrigações com os nacionais dos referidos estados partes. Cada estado
parte concederá as prestações pecuniárias e de saúde de acordo com
sua própria legislação.
• Os trabalhadores de um Estado Parte do MERCOSUL têm direito
a que os períodos de seguro ou contribuição cumpridos no territó-
rio de outros estados partes sejam considerados para a concessão das
prestações por velhice, idade avançada, invalidez ou morte, nas con-
dições estabelecidas no Acordo Multilateral de Previdência Social do
MERCOSUL e seu Regulamento Administrativo.
• Os trabalhadores de um Estado Parte do MERCOSUL que forem
deslocados temporariamente por motivo de trabalho a outro Estado
Parte poderão acessar, para si, seus familiares e assemelhados, as pres-
tações de saúde nas condições previstas no Acordo Multilateral de
Previdência Social do MERCOSUL.7
Estes três direitos partem do pressuposto de justiça social e melho-

ria das condições de vida dos cidadãos mercosulinos, mas especialmente
o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL declara expressamente a se-
guridade social como uma garantia que será exercida em igualdade de
direitos e obrigações por nacionais e migrantes de quaisquer Estados
Partes.
Dita previsão de igualdade de direitos e obrigações entre nacio-
nais e migrantes inicia uma nova fase no MERCOSUL, retratada a
partir da consideração de igualdade entre os habitantes do bloco, para
dar início à concretização de uma cidadania mercosulina, em prol de
uma identidade comum e da consciência coletiva de pertencimento
ao bloco.
O Estatuto da Cidadania, dado a conhecer no trigésimo aniversá-
rio do bloco, representa para o MERCOSUL, uma importante norma-
tiva para o aprofundamento da dimensão social e cidadã no processo
de integração, para um desenvolvimento sustentável, com justiça e in-
clusão social.
Sendo breve esta exposição quanto à previsão normativa da segu-
ridade social, na sequência serão abordados os aspectos da dimensão

SUL. Montevidéu: MERCOSUL, 26 mar. 2021. Disponível em: https://www.mercosur.
int/pt-br/estatuto-da-cidadania-do-mercosul/. Acesso em: 19 dez. 2022.
social e cidadã do MERCOSUL, conforme apontados pelo Estatuto da

Cidadania e sua relação com a Seguridade.
3. Dimensão social e cidadã do Estatuto da Cidadania e a

seguridade social
Inicialmente, vale acentuar que o direito de seguridade e proteção
social se pauta no objetivo maior de garantir às pessoas bem-estar e
justiça sociais. Por sua vez, estes objetivos, atrelados ao princípio de
dignidade da pessoa humana, visam a garantir um mínimo de existên-
cia digna aos seres humanos quando acometidos pelos riscos sociais que
impliquem na incapacidade ou redução de capacidade para salvaguar-
dar a subsistência da pessoa humana.
Estas prerrogativas fazem parte da dimensão social do MERCO-
SUL, representada, especialmente, pelas três normativas citadas ante-
riormente: Acordo Multilateral de Seguridade Social, Declaração Socio-
laboral e Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. Estas, conjuntamente
com outros documentos de proteção social, são frutos de mobilizações
regionais que inicialmente pressionaram os governos para ratificação de
convenções oriundas da Organização Internacional do Trabalho (OIT),
e construção de normas regionais de proteção aos trabalhadores, seus
familiares e assemelhados, durante e após o período de trabalho8.
Sequencialmente, o Acordo Multilateral de Seguridade Social do
MERCOSUL de 1997 e a Declaração Sociolaboral de 1998, com al-
terações de 2015, representam, também, a dimensão social do bloco e
garantem a proteção do trabalhador em seus vínculos laborais, a con-
cessão de prestações de saúde e de previdência social aos trabalhadores,
seus familiares e assemelhados. Especificamente
O acordo de 1997 regula o reconhecimento de direitos de segurança social
aos trabalhadores nacionais de qualquer dos Estados Partes do MERCO-
SUL que tenham exercido atividade formal de trabalho em qualquer outro
Estado Parte do bloco. A declaração de 1998, por sua vez, estabelece direi-
tos individuais e coletivos de proteção ao trabalhador e indicou o compro-
8 SALLES, Marcus Maurer de; FERREIRA, Guilherme Augusto Guimarães; DIAS, Maurício
Luiz Borges Ramos. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: os fundamentos jurídico-ins-
titucionais para a construção de uma cidadania regional. Brazilian Journal of International
Relations, Marília, SP, v. 10, n. 1, p. 55-74, jan./abr. 2021. Disponível em: https://revistas.
marilia.unesp.br/index.php/bjir/article/view/12550. Acesso em: 19 dez. 2022.
misso dos governos dos Estados signatários em promover sua aplicação via
legislação nacional, dado o caráter não vinculante do documento.
A Declaração Sociolaboral do MERCOSUL de 1998, posteriormente
atualizada em 2015, foi um dos principais marcos da agenda social do
MERCOSUL nos anos 1990, na medida em que se constituiu como um
instrumento regional que estabelece princípios e direitos tanto individuais
quanto coletivos que afirmam o compromisso regional com políticas pú-
blicas para lidar com os impactos sociais da liberalização comercial, sobre-
tudo no que diz respeito à proteção do direito ao trabalho e dos direitos
do trabalhador.9
Por tais razões, para o concreto desenvolvimento e avanços regionais

previstos no Tratado de Assunção e acordos posteriores, tornou-se neces-
sária a observância, dentre outros, dos fundamentos de direito social de
seguridade, pois a própria evolução do bloco permite verificar a porosida-
de das fronteiras, ou, como se poderia dizer, o perecimento das fronteiras
entre os Estados Partes, dada a internacionalização do trabalho e a oficia-
lização dos movimentos migratórios, devendo a integração econômica
buscar o progresso social, além do desenvolvimento econômico, assim
como a melhoria das condições de vida, de trabalho e bem-estar social.10
Norteado por estes princípios, de bem-estar e justiça sociais, o MER-
COSUL, reconhecendo a realidade do processo migratório e a circulação
de trabalhadores, manifesta-se, nos termos do Estatuto da Cidadania, no
sentido de que os trabalhadores terão acesso à saúde e à previdência social
em igualdade de direitos e obrigações com os nacionais de cada Estado
Parte, abolindo-se com isso as barreiras alicerçadas na nacionalidade.
Garante-se, pois, “tratamento paritário em relação aos trabalhado-
res do lugar onde o serviço tenha sido prestado e a manutenção de uma
disciplina previdenciária durante e após a cessação do trabalho,11 com
acesso à saúde e às prestações pecuniárias da previdência em casos de
velhice, idade avançada, invalidez ou morte.
Entende-se que a nova realidade vivenciada pela sociedade após a
constituição do MERCOSUL e com a publicação do Estatuto da Cida-
dania, altera a “geografia dos direitos sociais”, ao passo que em momen-
9 SALLES; FERREIRA; DIAS, op. cit.

10 HERMES, Manuellita. Livre Circulação de Trabalhadores e Seguridade Social – Estudo
comparado entre União Europeia e MERCOSUL. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2019. p. 126.
11 CAMARGO, Sonia de. O processo de integração regional: fronteiras abertas para os
trabalhadores do MERCOSUL. Contexto int., Rio de Janeiro, v. 32, n. 2, p. 489-
517, dez. 2010. Disponível em http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S0102-85292010000200007&lng=en&nrm=iso. Acesso em: 19 dez. 2022.
to pretérito bastaria a cada Estado garantir e dar eficácia aos direitos

sociais, enquanto no processo de integração a proteção jurídico-social
deve ser ampliada, para se alcançar a justiça e bem-estar sociais.
Neste sentido, vale pontuar, como apresenta Salles, que a partir
da década de 1990, os Estados Partes deram início a uma nova ordem
e ou dimensão social em prol de toda a população regional e durante
os trabalhos que antecederam a publicação do Estatuto da Cidadania,
demonstrou-se
que a construção jurídico-institucional da dimensão social e cidadã do
MERCOSUL é um esforço que vem sendo enfocado desde o surgimento
do MERCOSUL, variando em termos de ênfase política e impulso insti-
tucional, mas sempre presente na agenda prioritária dos órgãos decisórios
e derivados.12
Denota-se claramente, que o MERCOSUL implica muito mais do

que a busca pelo desenvolvimento econômico, livre circulação de bens,
serviços e fatores produtivos entre os Estados Partes, além de outros
objetivos econômicos e comerciais. Como já mencionado, desde o Tra-
tado de Assunção, firmou-se a consciência de que o desenvolvimento
almejado somente seria possível com justiça social e melhoria das con-
dições de vida dos habitantes.
Isso corrobora os argumentos quanto aos citados movimentos
tanto para ratificação das convenções da Organização Internacional do
Trabalho (OIT), quanto para a elaboração de normativas regionais de
proteção social ao trabalho e de seguridade, com a certeza de que desde
sua criação o MERCOSUL despontava para uma agenda de trabalho
voltada à dimensão social e cidadã. Em síntese
desde os anos 90 foi trabalhado no MERCOSUL o tema da circulação de
pessoas e da concessão de direitos e benefícios aos nacionais dos Estados
Partes em situação migratória dentro do território integrado. Assim, fo-
ram instituídos subgrupos de trabalho para a harmonização legislativa e a
coordenação administrativa entre os Estados Partes na seara dos direitos
trabalhistas, direitos previdenciários, controle fronteiriço etc.13
12 SALLES; FERREIRA; DIAS, op. cit.

13 VIEIRA, Luciane Klein; COSTA, Vitória Volcato. O estatuto da cidadania do MERCO-
SUL e a carta de direitos fundamentais da União Europeia: uma análise comparativa sobre o
avanço da cidadania regional. Revista Electrónica Instituto de Investigaciones Ambrosio
L. Gioja, Buenos Aires, n. 27, p. 105-125, dez. 2021/mai 2022. Disponível em: http://
www.derecho.uba.ar/revistas-digitales/index.php/revista-electronica-gioja/article/view/577.
Portanto, o reconhecimento de direitos em igualdade de condi-

ções e obrigações, perpassa a dimensão social e chega à dimensão cida-
dã, na medida em que se confirma o pertencimento dos indivíduos ao
MERCOSUL, sem qualquer distinção, culminando no reconhecimen-
to da condição de cidadão aos habitantes do bloco. E a partir disso,
desta consideração de cidadania, vale destacar que outros direitos são
reconhecidos aos cidadãos, ou seja, se identificam direitos comuns que
beneficiam de modo geral os sujeitos residentes em qualquer Estado
Parte,14 como é o caso da seguridade social.
Partindo-se para a dimensão cidadã, faz-se necessária, ainda que
brevemente, uma abordagem quanto ao conceito de cidadania e sua
consideração em relação a todos os habitantes do bloco, como um me-
canismo de atribuição de direitos e obrigações nas mesmas condições
de igualdade.
Desde a Antiguidade são observadas constantes mudanças na com-
preensão de cidadania. Na Grécia, por exemplo, cidadania era um valor
excludente, à medida em que não eram considerados cidadãos os escra-
vos, as mulheres, crianças, estrangeiros etc.
Em sua evolução, se considerou como um atributo dos nacionais
pertencentes a determinado Estado, estabelecendo-se um vínculo jurí-
dico entre este e aqueles, em uma relação de direitos e deveres, não se
descuidando, porém, que cidadãos são portadores, em tese, de liberda-
des e são iguais perante a lei, mas, ao mesmo tempo, súditos dos Esta-
dos. Em outra concepção nem todo nacional seria um cidadão, haja vis-
ta que para ser assim caracterizado seria necessário ter e exercer direitos
políticos, restringindo-se a cidadania ao direito de votar e ser votado.15
Pode-se, também, defender a tese de que como pressuposto para
ser considerada cidadã, a pessoa humana deve ter a titularidade de di-
reitos em três esferas: civis, políticas e sociais. Contudo, como se verá
adiante, nem mesmo defender a cidadania a partir destas três esferas
é suficiente em um mundo globalizado, de interdependência entre os
Estados e internacionalização de direitos sociais e humanos.
14 MOURA, Aline Beltrame. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: é possível uma cida-

dania regional? Revista Brasileira de Direito, Passo Fundo, v. 14, n. 2, p. 135-153, maio/
ago. 2018.
15 DUPAS, Elaine; CARVALHO, Leonardo Chaves de; CARVALHO, Luciani Coimbra de.
Para além das fronteiras: cidadania transnacional. Revista Videre, [S. l.], v. 11, n. 21, p.
105-120. jan./jun. 2019. Disponível em: https://ojs.ufgd.edu.br/index.php/videre/article/
view/9580/5162. Acesso em: 19 dez. 2022.
Diante desta diversidade teórica, Alcalde do Nascimento, defende

que
É necessário sublinhar que não existe uma cidadania ou nacionalidade
universal. Mesmo que escritores e filósofos tenham sonhado, ou mesmo
ostentado, ser cidadãos do mundo, esta ideia não é mais que um sonho,
uma utopia. A cidadania é local e está relacionada à existência dos Esta-
dos. Ela compõe um conjunto de direitos públicos subjetivos nas áreas
civil, política e econômica, cuja condição para o exercício e gozo é, tradi-
cionalmente, a nacionalidade. Por outras palavras, será cidadão aquele que
possui a nacionalidade. Não se poderia, portanto, conceber a cidadania
sem a nacionalidade. (Tradução nossa).16
Entretanto, não se deve olvidar que o MERCOSUL representa

um processo de integração regional, que, ademais de ser voltado inicial-
mente para o desenvolvimento econômico e comercial, tem sua nuance
política e influência ativa nas questões geográficas, históricas, culturais,
sociais, educacionais e, fundamentalmente, no âmbito jurídico para
que todos os Estados Partes possam harmonizar suas legislações, suas
normativas de modo geral, em proveito e para o bem-estar de todos os
habitantes do bloco.
Data venia, entendimentos divergentes, as teorias que vinculam
a cidadania à nacionalidade e ou ao direito de votar e ser votado, por
exemplo, colidem com a nova ordem firmada pelo Tratado de Assun-
ção, no sentido de se permitir uma união cada vez mais estreita entre
os povos, com justiça social e melhoria das condições de vida de modo
geral e igualitário.
Tendo por base estes objetivos e princípios do processo de integra-
ção do MERCOSUL, urge a caracterização e conscientização de uma
cidadania mercosulina, que se potencializa na dimensão cidadã do Es-
tatuto da Cidadania, pela qual não é mais possível diferenciar nacionais
de residentes ou de migrantes, ou de pessoas que circulam intra bloco.
16 No original: “Es necesario recalcar que no existe una ciudadanía o nacionalidad universal.
Aunque escritores y filósofos hayan soñado, o mismo ostentado, ser ciudadanos del mundo,
esta idea no es más que un sueño, una utopía. La ciudadanía es local y está relacionada a la
existencia de los Estados. Ella compone un conjunto de derechos públicos subjetivos en las
áreas civil, política y económica, cuya condición para el ejercicio y gozo es, tradicionalmen-
te, la nacionalidad. En otras palabras, será ciudadano aquel que posee la nacionalidad. No
se podría, por lo tanto, concebir la ciudadanía sin la nacionalidad. NASCIMENTO, Victor
Hugo Alcalde do. La contribución de los tribunales de los estados partes en el desarrollo del
estatuto de la ciudadanía de MERCOSUR. Revista de la Secretaría del Tribunal Perma-
nente de Revisión, año 9, n. 17, p. 142-161, maio 2021. Disponível em: https://revistastpr.
com/index.php/rstpr/article/view/406. Acesso em: 19 dez. 2022.
Vale dizer, que a realidade advinda do processo de integração regio-

nal, em seus diversos setores, já está impactada pela internacionalização
do trabalho, da educação, da cultura, da política, da economia, dos direi-
tos humanos e tantos outros que poderiam ser citados. Por consequência,
para esta nova realidade mercosulina, não é mais possível admitir uma
cidadania arraigada à nacionalidade ou aos direitos políticos, por exem-
plo, dado que a pessoa humana passou a ser considerada como sujeito de
direitos internacionais, logo, detentora de uma cidadania transnacional.
Justificando tal entendimento, compreende-se que
Conferir cidadania apenas àqueles titulares dos direitos civis, políticos e
sociais ao mesmo tempo, ou seja, aos “cidadãos plenos”, não corresponde
com a realidade da comunidade internacional globalizada da atualidade.
O arcabouço jurídico internacional e regional dos direitos humanos ga-
rante a proteção da dignidade da pessoa humana, ou seja, o ser humano
como centro de toda esta normatividade.17
É necessário assimilar, portanto, que a intensificação e aumento

da circulação de pessoas intra bloco, determina aos Estados Partes que
recepcionem e integrem estes migrantes dentro das suas extensões e po-
líticas públicas, até porque, ainda que indiretamente, estes migrantes
influenciam no governo do país em que passam a residir e não se pode
conceber que a pessoa ao cruzar uma fronteira, deixe de ter direitos ine-
rentes à sua própria condição humana e não possa usufruir de direitos
em igualdade de condições com os nacionais. Assim,
Os direitos humanos se sobrepõem aos direitos políticos, uma vez que a mo-
bilização do governo local é feita com base na dignidade da pessoa humana e
em todo o arcabouço jurídico internacional, regional e nacional de proteção
do indivíduo como ser humano. O voto ficaria em segundo plano.
Além dos direitos civis, políticos e sociais, podem-se ainda acrescentar os
direitos econômicos e culturais nas categorias de direitos possíveis sobre
os quais um cidadão pode ter a titularidade, contribuindo na plenitude
de sua cidadania.18
Feitas estas considerações, entende-se de uma maneira clara e evi-

dente a dimensão cidadã que norteia as normas sociais e a importância
da consideração de uma cidadania mercosulina, na qual o sujeito de
17 DUPAS; CARVALHO, op. cit.

18 DUPAS; CARVALHO, op. cit.
direito internacional, hoje evidente no MERCOSUL, está circundado

pelos direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais.
Permite-se com isso, que os direitos apresentados pelo Acordo
Multilateral de Seguridade Social sejam considerados inerentes ao novo
cidadão mercosulino e sejam respeitados e garantidos pelos Estados Par-
tes a todos, independentemente de sua origem, nas mesmas condições
de igualdade.
Ademais, é importante observar que as previsões do Estatuto da
Cidadania, em que pese não integre o Tratado de Assunção ou que,
ainda, não determine a obrigatoriedade de sua observação, permitem
afirmar que se está diante de uma norma de soft law, uma vez que inde-
pendem da legislação nacional para sua efetivação, e podem ser de na-
tureza “vinculantes, porque possuem sua própria eficácia jurídica, haja
vista que uma vez recepcionados pelos Estados Partes passam a integrar
o ordenamento jurídico nacional”19.
Sem embargo, todas as garantias e direitos trazidos pelo Estatuto,
mormente os de seguridade social, já estão previstos em outras norma-
tivas do MERCOSUL, sejam elas de direito originário ou derivado,
englobando tanto aquelas de hard law, com status de tratado interna-
cional, quanto aquelas de soft law.20
A partir de tais considerações, observa-se no processo de integra-
ção do MERCOSUL a criação de instrumentos que viabilizem o exer-
cício de direitos sociais de seguridade, em igualdade de condições entre
nacionais e residentes de quaisquer Estados Partes. Mas, principalmen-
te, que o Estatuto da Cidadania inaugura a concepção de cidadão mer-
cosulino e permite instaurar a conscientização de que os habitantes do
bloco são, em verdade, repita-se, cidadãos do MERCOSUL.
4. Seguridade social para os cidadãos do MERCOSUL

Como destacado, a cidadania mercosulina é fundamental na con-
cretização do bem-estar e justiça sociais, desvelando a necessidade de
que os Estados Partes harmonizem suas legislações e possam convergir
19 ELSNER, Larissa de Oliveira; VIEIRA, Luciane Klein. A aplicação da Declaração sociola-

boral pelo Tribunal Administrativo Trabalhista do MERCOSUL. Revista da Faculdade de
Direito UFPR, Curitiba, v. 65, n. 3, p. 22, set./dez. 2020. Disponível em: https://revistas.
ufpr.br/direito/article/view/64037. Acesso em: 19 dez. 2022.
20 VIEIRA; COSTA, op. cit., p. 107.
seus esforços para a concretização dos direitos de seguridade social e

igualdade para com todos os cidadãos.
A globalização, como demonstrado, trouxe consigo a interdepen-
dência entre os Estados que se reúnem em um processo de integração
regional e a internacionalização de direitos, dando origem a uma nova
compreensão de cidadania transnacional, que viabiliza a proteção de
trabalhadores e dependentes durante e após as relações de trabalho, in-
dependentemente do Estado Parte que se tenha laborado.
A intervenção dos Estados Partes, coloca ao alcance dos cidadãos
os serviços de seguridade social, que através de um programa de previ-
dência social entabulado pelo Acordo Multilateral de Seguridade Social
do MERCOSUL, garante um mínimo de existência digna aos cidadãos
ou a seus familiares e assemelhados.
Com isso, se permite percorrer um caminho de proteção com a
garantia de trabalho e renda, como suporte para manutenção dos traba-
lhadores, seus familiares e assemelhados, fulminando na proteção social
previdenciária para um momento de incapacidade ou redução de capa-
cidade laboral, seja natural ou não (decorrente da velhice ou acidente
de trabalho, por exemplo), garantindo-se a todos o mínimo necessário
à sua subsistência nas mesmas condições de igualdade. Além disso, en-
tende-se que
A garantia de segurança econômica individual básica dependerá, portan-
to, do acesso àqueles bens fundamentais, o qual será possível, em regra,
pela inserção do indivíduo num ambiente produtivo que, na maior parte
do mundo contemporâneo, envolve relações de mercado. E se, para a es-
magadora maioria dos indivíduos, a força de trabalho é seu meio de troca
fundamental nesse ambiente, logicamente a inexistência ou perda da força
de trabalho, bem como a inadequação desta ao mercado, serão os princi-
pais fatores de empobrecimento dos indivíduos, a ponto de comprometer
o atendimento daquelas necessidades básicas. Infere-se, portanto, que,
para se garantir a aludida segurança econômica, será necessário amparar
aqueles que tenham comprometida, por algum motivo, a funcionalidade
de sua força de trabalho e não disponham de outros bens suficientes para
troca no mercado.21
Demonstra-se, neste excerto, características do processo de inte-

gração regional do MERCOSUL, já debatidas. A inclusão dos cidadãos
em um ambiente produtivo confirma não apenas a necessidade de se
21 COSTA, José Guilherme Ferraz da. Seguridade Social Internacional. Curitiba: Juruá,
2017, p. 26.
garantir trabalho, mas a imprescindibilidade de se diligenciar em prol

da manutenção de mão de obra que se coadune com o objetivo de me-
lhoria das condições de vida dos habitantes do bloco.
Ainda, é de se observar que, em algum momento de sua vida, o
cidadão mercosulino poderá ser arrebatado de certa incapacidade ou
redução de capacidade que o impedirá de, por seu próprio labor, man-
ter a si e a seus dependentes. Isso é fato verificado claramente com o
avanço da velhice, por exemplo, na qual as forças da pessoa humana
para o trabalho aos 65 anos de idade não serão as mesmas daquelas
experimentadas aos 20.
Por consequência, tendo os Estados Partes unido forças para um
processo de integração que torne possível o avanço econômico de todos
os envolvidos, não se pode depreciar a mão que estimula toda a cadeia
produtiva de bens e serviços, ou seja, o cidadão trabalhador.
Como já referido, em um processo de integração constitui-se como
dever do bloco garantir que direitos sociais sejam expandidos para todo
o território abrangido pelo MERCOSUL, confirmando-se a todos os
cidadãos meios de sobrevivência digna, como forma de propiciar a se-
gurança econômica.
É neste contexto que se sustenta o direito de previdência social,
trilhando-se um caminho a partir dos objetivos traçados pelo Tratado
de Assunção, e se destaca, neste ponto, o Acordo Multilateral de Segu-
ridade Social do MERCOSUL de 1997, no qual se considerou “a ne-
cessidade de estabelecer normas que regulem as relações de Previdência
Social entre os países integrantes da região”.22
É de se analisar que, enquanto o Acordo Multilateral buscava uma
harmonização legislativa entre os Estados Partes, o Estatuto da Cida-
dania é publicado com o intuito de se atribuir, ou melhor, considerar
inatos os direitos de seguridade ao cidadão do MERCOSUL.
Evidencia-se que os cidadãos mercosulinos, compreendidos aqui
nacionais e residentes, passam a ter direitos igualitários de Segurida-
de Social. Igualdade esta conferida por força da dimensão cidadã do
Estatuto da Cidadania. Não que antes não o fosse em condições de
igualdade, mas no sentido de que é esta normativa que expressamente
atribui a condição de cidadão a aqueles que estejam circundados por
direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais, em conjunto ou
separadamente.
22 MERCOSUL. Decisão n.° 19, de 15 de dezembro de 1997, op. cit.

Aos cidadãos trabalhadores que tenham exercido suas atividades

laborais em quaisquer dos Estados Partes é permitido, portanto, a par-
ticipação igualitária nos programas de seguridade social, consequente-
mente fazendo jus às mesmas prestações e serviços, desde que efetiva-
mente tenham comprovado seu período de seguro ou contribuições.
Não menos protegidos estão os trabalhadores migrantes que te-
nham prestado serviços em quaisquer dos Estados Partes e estejam re-
sidindo em país diverso, vez que podem aproveitar o tempo de seguro
ou contribuição vertidos noutro país para percepção de benefícios,
estendendo-se a proteção securitária, inclusive aos familiares do cida-
dão migrante, assim como define o art. 7 do Acordo Multilateral, in
verbis:
1. Os períodos de seguro ou contribuição cumpridos nos territórios
dos Estados Partes serão considerados, para a concessão das presta-
ções por velhice, idade avançada, invalidez ou morte, na forma e nas
condições estabelecidas no Regulamento Administrativo. Tal Regula-
mento Administrativo estabelecerá também os mecanismos de paga-
mento pro-rata das prestações.
2. O Estado Parte onde o trabalhador tenha contribuído durante um
período inferior a doze meses poderá não reconhecer prestação al-
guma, independentemente de que tal período seja computado pelos
demais Estados Partes.
3. Caso o trabalhador ou seus familiares e assemelhados não tenham
reunido o direito às prestações de acordo com as disposições do Pa-
rágrafo 1, serão também computáveis os serviços prestados em outro
Estado que tenha celebrado acordos bilaterais ou multilaterais de Pre-
vidência Social com qualquer dos Estados Partes.23
O Acordo Multilateral de Seguridade Social aliado ao Estatuto da

Cidadania reflete, sendo fruto de um processo de integração regional, as
alterações que são necessárias no âmbito do direito internacional para a
proteção dos cidadãos mercosulinos, ou seja, traz consigo a força para
se discutir e implementar políticas “articuladas e universais, uma rede
mínima de proteção social a seus habitantes [do MERCOSUL], in-
dependentemente de sua nacionalidade, frente às contingências sociais
adversas, especialmente as motivadas por enfermidade, deficiência, in-
validez, velhice e morte”.24
23 MERCOSUL. Decisão n.° 19, de 15 de dezembro de 1997, op. cit.

24 MERCOSUL. Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, op. cit.
É necessário compreender, e é de grande valia a abordagem, que

todo e qualquer cidadão, está sujeito aos riscos sociais e que em algum
momento de sua vida terá dificuldades, seja por incapacidades naturais
ou não, que são apresentadas pelo Acordo Multilateral como velhice,
idade avançada, invalidez ou morte, que irão impactar nos meios de
sobrevivência, ou seja, constatam-se contingências que irão repercutir
economicamente na vida dos cidadãos. A partir deste momento, será
possível recorrer aos mecanismos de autoproteção, visando a redução de
vulnerabilidades na busca de um mínimo de existência digna.25
As determinações do Acordo Multilateral de Seguridade propõem
uma espécie de proteção conjunta entre a sociedade e os Estados Partes
voltada aos cidadãos, no sentido de financiar a seguridade social na ga-
rantia do mínimo de existência digna.
Essa responsabilidade conjunta é definida como um sistema de
repartição, também denominado pacto de gerações, ou ainda, definida
pela solidariedade entre os cidadãos em evidente situação de auxílio
mútuo, haja vista as dimensões social e cidadã que envolvem tanto a
seguridade social quanto o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
Atentos às necessidades sociais dos habitantes do MERCOSUL,
os Estados Partes em conjunto com seus cidadãos, a partir dos preceitos
entabulados pelo Estatuto da Cidadania, movem-se para o aprofunda-
mento da dimensão social e cidadã do processo de integração, em busca
de desenvolvimento sustentável, com justiça e inclusão social, na certe-
za de que a concessão de direitos igualitários entre os habitantes é essen-
cial para a concretização dos objetivos traçados no Tratado de Assunção.
O Tratado de Assunção, assinado no ano de 1991 para consolidar
o processo de integração regional entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai
e o Uruguai, aponta para uma finalidade econômica e comercial, com
vistas ao desenvolvimento da região e à consolidação de um espaço eco-
nômico entre os países, atribuindo ao bloco visibilidade internacional.
Ao longo de sua existência, o MERCOSUL se desenvolve poli-
ticamente e avança não só em aspectos econômicos, mas também em
questões sociais voltadas à circulação de pessoas, à proteção das relações
25 COSTA, op. cit., p.27.

de emprego, dos trabalhadores e da seguridade social, dentre outras,

que visam a melhoria das condições de vida dos habitantes do bloco, na
promoção do bem-estar e justiça sociais.
Nestas searas trabalhistas e de seguridade merecem destaque o
Acordo Multilateral de Seguridade Social e a Declaração Sociolaboral
do MERCOSUL, corroborados pelo Estatuto da Cidadania, publicado
em 26 de março de 2021, no trigésimo aniversário do bloco, instru-
mentos que reafirmam o compromisso dos Estados Partes em garantir
mediante ações e políticas públicas, um mínimo de existência digna à
pessoa humana.
O Estatuto da Cidadania se revela de suma importância, não apenas
por ratificar os compromissos do MERCOSUL, mas, principalmente,
por trazer de forma expressa a primeira concepção de cidadania transna-
cional dos habitantes de todos os Estados que pertencem ao bloco.
A partir da concepção e conscientização individual e coletiva da
cidadania mercosulina, além do reconhecimento de pertencimento ao
bloco regional, efetivamente se poderá argumentar de forma bastante cla-
ra que, independentemente da nacionalidade de cada pessoa, todos são
iguais perante a lei e são sujeitos detentores de direitos e garantias, bem
como obrigações, em nível internacional, em igualdade de condições.
A publicação do Estatuto da Cidadania revela que a concepção
de cidadão vai muito além de questões relativas à nacionalidade e aos
direitos de votar e ser votado. O Estatuto, em si, enaltece o objetivo do
MERCOSUL de melhoria das condições de vida dos habitantes, bem
como reafirma a vontade de se estabelecerem bases para uma união mais
estreita entre seus povos. Além de trazer consigo a importante conside-
ração de que os direitos de seguridade social, inerentes ao cidadão do
MERCOSUL, estão entre os dez eixos temáticos do Estatuto e que,
portanto, servem para o alcance do desenvolvimento sustentável, com
justiça e inclusão social.
O Estatuto apresenta, ainda, a necessidade de implementação de
políticas de igualdade de direitos e liberdades civis, além de integrar a
pessoa humana à esfera dos direitos políticos, sociais, culturais e eco-
nômicos do processo de integração regional, ao mesmo tempo em que
busca promover condições igualitárias de acesso ao trabalho, saúde e
educação, sem descuidar do acesso à seguridade social.
A seguridade social, por sua vez, tem por princípios a promoção
do bem-estar e justiça sociais, aliando-se às perspectivas de direitos dos
cidadãos, com o intuito de garantir a todos um mínimo de existência

digna, especialmente quando verificados infortúnios sociais que acarre-
tem a perda ou redução de capacidade laboral, com prejuízos imediatos
aos meios que garantem a subsistência dos trabalhadores e seus familia-
res e assemelhados.
Assim posto, pode-se concluir que, uma vez considerado cidadão
do MERCOSUL, a partir do envolvimento nas temáticas abordadas
pelo Estatuto da Cidadania, os trabalhadores ou seus familiares e as-
semelhados terão acesso à saúde e direito à percepção de prestações
pecuniárias por velhice, idade avançada, invalidez ou morte, como
forma de se garantir um mínimo de existência digna em condições
igualitárias a todos os habitantes do bloco, independentemente do
Estado Parte onde ocorreu o nascimento, o desenvolvimento de suas
atividades laborais ou o pagamento das contribuições para o cômputo
do tempo de seguro.
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LA PROTECCIÓN DE LA SEGURIDAD SOCIAL
EN EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL
MERCOSUR: EL ACUERDO MULTILATERAL DE
SEGURIDAD SOCIAL DEL MERCOSUR
A PROTEÇÃO DA SEGURIDADE SOCIAL NO ESTATUTO DA
CIDADANIA DO MERCOSUL: O ACORDO MULTILATERAL
DE SEGURIDADE SOCIAL DO MERCOSUR
THE PROTECTION OF SOCIAL SECURITY IN THE
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE: THE MERCOSUR
MULTILATERAL SOCIAL SECURITY AGREEMENT
Marcos Nelio Mollar1
Resumen: El Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR contempla

entre sus ejes temáticos la seguridad social, derecho que fue temprana-
mente reconocido por los Estados fundadores del bloque en el Acuerdo
Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR de 1997. El obje-
tivo del presente capítulo es abordar el eje temático de la seguridad
social del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR a través del análisis
del alcance, contenido y funcionamiento del Acuerdo Multilateral de
Seguridad Social del MERCOSUR y demostrar la relevancia de este
instrumento para garantizar la protección de la seguridad social de los
trabajadores migrantes en el MERCOSUR y la consolidación de una
identidad ciudadana regional con justicia e inclusión social.
Palabras clave: Seguridad social; MERCOSUR; Ciudadanía.
1 Profesor adjunto de Derecho Internacional Público en la Universidad de Buenos Aires

(UBA) y profesor de Derecho Internacional Público y Organismos Internacionales en la
Pontificia Universidad Católica Argentina (UCA). E-mail: mnmollar@hotmail.com.
271
272 Marcos Nelio Mollar
Resumo: O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL inclui a seguri-

dade social entre seus eixos temáticos, direito que desde cedo foi reco-
nhecido pelos Estados fundadores do bloco no Acordo Multilateral de
Seguridade Social do MERCOSUL de 1997. O objetivo deste capítulo
é abordar o eixo temático da seguridade social do Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL, através da análise do alcance, conteúdo e funciona-
mento do Acordo Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL
e demonstrar a relevância deste instrumento para garantir a proteção
da seguridade social dos trabalhadores migrantes no MERCOSUL e a
consolidação de uma identidade regional cidadã com justiça e inclusão
social.
Palavras-chave: Seguridade social; MERCOSUL; Cidadania.
Abstract: The MERCOSUR Citizenship Statute includes social security
among its thematic axes, a right that was early recognized by the found-
ing States of the block in the MERCOSUR Multilateral Agreement on
Social Security of 1997. The objective of this chapter is to address the
thematic axis of the social security of the MERCOSUR Citizenship
Statute through the analysis of the scope, content and operation of the
MERCOSUR Multilateral Social Security Agreement and demonstrate
the relevance of this instrument to guarantee the protection of the so-
cial security of migrant workers in MERCOSUR and the consolidation
of a regional citizen identity with justice and social inclusion.
Keywords: Social Security; MERCOSUR; Citizenship.
1. Introducción
El camino hacia la profundización de la dimensión social y ciuda-
dana en el proceso de integración del Mercado Común del Sur (MER-
COSUR) comenzó a consolidarse a partir del año 2010 con la adop-
ción del Estatuto de la Ciudadanía, mediante la Decisión del Consejo
Mercado Común (CMC) n.° 64/10.
Entre los ejes temáticos contemplados en el Estatuto se destaca el
derecho humano a la seguridad social, objeto de análisis del presente
capítulo.
Sin embargo, el reconocimiento del derecho a la seguridad social
en el ámbito del MERCOSUR se encuentra garantizado desde mucho
La protección de la seguridad social en el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR:
273
el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR
antes, a partir de la adopción del Acuerdo Multilateral de Seguridad

Social del MERCOSUR en 1997.
Este tratado regional será objeto de un análisis especial en el apar-
tado III del presente trabajo, en el que se abordará su alcance, conteni-
do y funcionamiento.
Finalmente, esbozaremos algunas conclusiones sobre la importan-
cia de dicho instrumento en el marco del Estatuto de Ciudadanía del
MERCOSUR.
2. El Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR: la seguridad

social
En el año 2010, el Consejo Mercado Común, por Decisión n.°
64/10,2 decidió impulsar la conformación progresiva de un Estatuto de
la Ciudadanía del MERCOSUR que compile un conjunto de derechos
y beneficios en favor de los nacionales de los Estados Miembros del
MERCOSUR.
El Consejo Mercado Común entendió como fundamental avanzar
en la profundización de la dimensión social y ciudadana del proceso de
integración, con miras a alcanzar un desarrollo sustentable, con justicia
e inclusión social en beneficio de los nacionales de los Estados Miem-
bros del MERCOSUR.
El Estatuto constituye un instrumento que contribuye a garantizar
a los nacionales de los Estados Partes y a sus familias el gozo de los mis-
mos derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas, de
acuerdo con las leyes que reglamentan su ejercicio.
En tal sentido, se estableció un Plan de Acción para la conforma-
ción progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, en
base a los objetivos oportunamente trazados en los Tratados Fundacio-
nales del MERCOSUR y en la normativa derivada: la implementación
de una política de libre circulación de personas en la región y la igualdad
de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para
los nacionales de los Estados miembros del MERCOSUR y la igualdad
de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación.
2 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 64,

de 16 de diciembre de 2010. Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR Plan de Acción.
Foz de Iguazú: MERCOSUR, 2010. Disponible en: https://normas.mercosur.int/public/
Con miras a alcanzar los objetivos generales anteriormente seña-

lados, el Plan de Acción está integrado con diez ejes temáticos, que
pueden ser actualizados y/o ampliados por el Consejo del Mercado Co-
mún, en base a las recomendaciones de los diversos foros intervinientes
y de la Comisión de Representantes Permanentes del MERCOSUR
(CRPM) con el apoyo de la Secretaría del MERCOSUR.3
En particular, el eje temático del Estatuto que nos ocupa en este
capítulo es el de “Seguridad Social”, a través del cual los Estados Miem-
bros del MERCOSUR asumen el compromiso político de “garantizar,
mediante políticas públicas articuladas y universales, una red mínima
de protección social a sus habitantes, independientemente de su nacio-
nalidad, frente a las contingencias sociales adversas, especialmente las
motivadas por enfermedad, discapacidad, invalidez, vejez y muerte”.4
A su vez, dicho eje temático está relacionado con el eje correspon-
diente al de “circulación de personas”, en el que se reconoce la igualdad
de trato entre los nacionales de un Estado Parte del MERCOSUR que
obtengan residencia en otro Estado Parte, respecto de los nacionales del
Estado Parte receptor en materia de derechos y libertades civiles, socia-
les, culturales, económicas, así como en lo concerniente a la aplicación
de la legislación laboral, especialmente en materia de remuneraciones,
condiciones de trabajo y seguros sociales.5
Por su parte, el Plan de Acción establece las siguientes acciones
para el eje temático de seguridad social:
6.1 Integración de los registros de información previsional y laboral de los
Estados Partes para fines de simplificación de trámites, seguridad de las
informaciones, formulación de políticas públicas y agilización de conce-
sión de beneficios.
3 Texto actualizado del Estatuto por art. 1 de la Dec. n.° 32/2017 – Resolución n.° 26/2001,
art. 4 (actualización original 10/01/2019, Secretaría del MERCOSUR). MERCADO CO-
MÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/GMC/RES. n.° 26, de 13 de junio de
2001. Actas y Documentos del MERCOSUR. Asunción: MERCOSUR, 2001. Disponible
en: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1143. Acceso en: 15 enero. 2023.
4 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). Declaración Sociolaboral del MER-
COSUR del 2015. Brasília: MERCOSUR, 2015. Disponible en: https://documentos.mer
cosur.int/simfiles/docreunionanexos/58000_ATTB27UU.pdf. Acceso en: 15 enero 2023.
Art. 27.2.
de 6 de diciembre de 2002. Acuerdos emanados de la XII Reunión de Ministros del In-
terior del MERCOSUR, de la República de Bolivia y de la República de Chile. Brasília:
MERCOSUR, 2002. (Acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados Partes del
MERCOSUR). Disponible en: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1001. Ac-
ceso en: 15 enero 2023. Art. 9.
275
6.2 Establecimiento de un Programa de Educación Previsional del MER-

COSUR, que incluiría la creación de un portal en Internet para facilitar
el acceso a la información previsional.6
El Foro competente para intervenir en este eje temático es el SGT

n.° 10 “Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social del Grupo Mercado
Común.
El Consejo Mercado Común decidió que el Plan de Acción de-
bía estar íntegramente implementado en el 30° aniversario del MER-
COSUR y que el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR se
instrumentaría mediante la firma de un protocolo internacional que
incorporase el concepto de “Ciudadano del MERCOSUR” y formase
parte del Tratado de Asunción. Cabe aclarar que esta Decisión no ne-
cesitó ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Partes,
por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del
MERCOSUR.7
Aunque el Tratado de Asunción no contenía normas, reglas o dis-
posiciones que regularan o coordinaran la integración de la seguridad
social en la región, los esfuerzos por garantizar el acceso y la protección
de la seguridad social a los trabajadores en el MERCOSUR se iniciaron
inmediatamente a su constitución y culminaron con la adopción del
Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR, que da
contenido al eje temático del Estatuto de Ciudadanía, y cuyo texto será
objeto de análisis en el siguiente apartado.
3. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR

A fin de avanzar con el objetivo de alcanzar la libre circulación de
trabajadores en el MERCOSUR, el 9 de mayo de 1991, los Ministros
6 Texto actualizado del Estatuto por art. 1 de la Dec. n.° 32/2017– Resolución n.° 26/2001,
art. 4 (actualización original 10/01/2019, Secretaría del MERCOSUR).
MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC n.° 32, de
20 de diciembre de 2017. Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR Plan de Acción: Ac-
tualización de la Decisión CMC n.° 64/2010. Brasília: MERCOSUR, 2017. Disponible en:
https://normas.mercosur.int/public/normativas/3479. Acceso en: 13 ene. 2023; MERCO-
SUR, MERCOSUR/GMC/RES. n.° 26, de 13 de junio de 2001, op. cit.
7 Texto actualizado del Estatuto por art. 1 de la Dec. n.° 32/2017– Resolución n.° 26/2001,
art. 4 (actualización original 10/01/2019, Secretaría del MERCOSUR). MERCOSUR,
MERCOSUR/CMC/DEC n.° 32, de 20 de diciembre de 2017, op. cit.; MERCOSUR,
MERCOSUR/GMC/RES. n.° 26, de 13 de junio de 2001, op. cit.
de Trabajo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, reunidos en Mon-

tevideo (Uruguay) efectuaron una Declaración en la cual señalaban la
necesidad de atender a los aspectos laborales y sociales del bloque y
promovieron la creación de subgrupos de trabajo dirigidos a los aspec-
tos atinentes a sus carteras. El Grupo Mercado Común creó al entonces
Subgrupo de Trabajo n.° 11, denominado inicialmente de “Relaciones
Laborales, Empleo y Seguridad Social”, actual Subgrupo de Trabajo n.°
10 de Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social.
En la primera Reunión de Coordinadores del Subgrupo n.° 10
hubo unanimidad en celebrar un acuerdo multilateral de seguridad
social, con el fin de atender a los efectos sociales de los movimientos
migratorios que se producen como consecuencia de los procesos de
integración.
Reuniones técnicas convocadas con el apoyo de la Organización
Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) y sucesivos tratamientos
en las reuniones de los subgrupos competentes permitieron contar con
un Anteproyecto. El Grupo de Trabajo n.° 10 recomendó al Grupo
Mercado Común, y por su intermedio al Consejo Mercado Común, la
elaboración de los textos del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
y su Reglamento Administrativo.
El Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común
del Sur y su Reglamento Administrativo quedaron aprobados el 14 de
diciembre de 1997 por Decisión n.° 19/1997, en la reunión de Jefes de
Estado del MERCOSUR que tuvo lugar en la ciudad de Montevideo
(Uruguay). Ambos tratados entraron en vigor a partir del 1º de junio de
2005 y tienen una duración indefinida.8
Estos instrumentos internacionales reconocen los derechos y obli-
gaciones de la seguridad social a los trabajadores y familiares que pres-
ten o hayan prestado servicios en cualquiera de los Estados Miembros
del MERCOSUR y derogaron todos los convenios bilaterales celebra-
dos entre ellos. En ningún caso la entrada en vigor de este Acuerdo sig-
nificó la pérdida de los derechos adquiridos al amparo de los convenios
bilaterales prexistentes.
Los propósitos principales establecidos en el Acuerdo son, en pri-
mer lugar, mantener la continuidad de la cobertura de la Seguridad
8 Aprobación legislativa mediante la Ley n.° 25.655 de la República Argentina, Decreto

Legislativo n.° 451/2001 de la República Federativa del Brasil, Ley n.° 17207/99 de la Re-
pública Oriental del Uruguay y Ley n.° 2513/04 de la República del Paraguay.
277
Social para los trabajadores que hayan dividido sus carreras entre di-
ferentes países, permitiendo que el trabajador califique para beneficios
parciales en los distintos sistemas de seguridad social con base en la
totalización de los períodos de contribución. En segundo lugar, elimina
la doble tributación de la Seguridad Social, situación que ocurre cuando
un trabajador de un país presta servicios en otro país y requiere pagar
contribuciones en ambos por el mismo trabajo.
También tiene un efecto indirecto, pero de gran importancia, ya
que constituye un incentivo fundamental para la regularización del tra-
bajo al asegurar a los trabajadores la posibilidad de que sus contribucio-
nes les permitan acceder a los beneficios de la seguridad social.
En el plano migratorio su importancia ha hecho que fuera consi-
derado en su momento “el único instrumento para sustentar la movili-
dad de trabajadores”9 en la región.
La importancia de la protección de la seguridad social de los traba-
jadores migrantes ha sido destacada y reconocida en varios instrumen-
tos internacionales, tales como: la Declaración Universal de Derechos
Humanos (1948), Arts. 22 y 25; el Pacto Internacional de los derechos
económicos, sociales y culturales (1966), Art. 9; la Carta de la Organi-
zación de los Estados Americanos (1948), Art. 45 b) y h); la Declara-
ción Americana de los derechos y deberes del hombre (1948), art. XVI;
la Convención Americana de Derechos Humanos (1969), Art. 26; El
Protocolo Adicional de la Convención Americana de Derechos Huma-
nos en materia de derechos económicos, sociales y culturales (1988),
Art. 9; la Convención Internacional de los derechos de todos los traba-
jadores migratorios y sus familias (1990), Art. 27; la Convención Inte-
ramericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas
mayores (2015); el Convenio 48 de la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) sobre conservación del derecho a pensión de los trabaja-
dores migrantes (1935); el Convenio n.° 102 de la OIT sobre seguridad
social-norma mínima (1952); el Convenio n.° 118 de la OIT sobre
igualdad de trato en materia de seguridad social (1962); el Convenio n.°
157 de la OIT sobre conservación de derechos en materia de seguridad
social (1982);; el Convenio n.° 128 de la OIT sobre las prestaciones de
invalidez, vejez y sobrevivientes (1967), entre otros.
9 PEREZ VICHICH, Nora. El MERCOSUR y la Migración Internacional. Expert Group

Meeting on International Migration and Development in Latin America and the Carib-
bean. Mexico City: Naciones Unidas, dic. 2005.
La creciente globalización de la actividad económica, los desequi-

librios demográficos y las grandes diferencias en salarios reales entre los
países en vías de desarrollo y los desarrollados -entre otras circunstancias-
han motivado desplazamientos de trabajadores a través de las naciones,
impulsando las últimas tendencias migratorias que a su vez generan
situaciones y necesidades nuevas que requieren especial atención.10
La integración económica que procuran los acuerdos regionales
de integración como el MERCOSUR producen grandes movimientos
migratorios de trabajadores, pero también de jubilados que se desplazan
a lugares más cálidos y de menor costo de vida.
En efecto, los trabajadores que han dividido sus carreras laborales
entre países a veces no acceden a los beneficios de la seguridad social
porque no han trabajado el tiempo suficiente o porque no reúnen otros
requisitos legales mínimos para acceder a los mismos. Consecuentemen-
te, cuando les sobreviene alguna contingencia (vejez, invalidez o muerte)
no resultan amparados por los beneficios de la seguridad social. Por otra
parte, las personas que trabajan fuera de su país de origen pueden ser
pasibles de la doble tributación, esto es, se le requiere al trabajador pagar
contribuciones de la seguridad social en dos países por el mismo trabajo.
Los migrantes no llevan consigo sus registros de previsión social y
no existe una organización jurídica y estructura idéntica entre los siste-
mas de previsión social de los países. La forma de corregir esta ruptura
en la cobertura de la previsión social, y promover una adecuada aten-
ción a las cuestiones sociales emergentes es la celebración de acuerdos
internacionales de seguridad social entre los países, cuya población haya
sido influida por fuertes corrientes migratorias.11
El Acuerdo Multilateral es un tratado internacional celebrado entre
los Estados miembros del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y
Uruguay), regido por el derecho internacional público, y que tiene por
objeto establecer normas básicas y obligatorias y principios aplicables
para los Estados Partes y las personas comprendidas en su ámbito de
aplicación, a los efectos de acceder a las prestaciones de seguridad social
previstas por la legislación de cada uno de los Estados Partes.
10 CONFERENCIA INTERAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL (CISS). Informe

sobre la Seguridad Social en América 2006. México, D.F.: CISS, 2007. p. 91-117. (Capí-
tulo V “Convenios Internacionales de Seguridad Social”). Disponible en: http://biblioteca.
ciess.org/adiss/downloads/233/ADISS2015-201a.pdf. Acceso en: 15 ene. 2023. p. 90 y ss.
11 CABAÑAS, Mónica. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. Conferen-
cia Interamericana de Seguridad Social. Revista de Seguridad Social, n. 257, p. 61, jul. 2009.
279
Constituye, así, un mecanismo de coordinación entre los distintos

sistemas nacionales existentes, y no de armonización o de uniformidad
de legislaciones, pues ello podría resultar difícil de alcanzar en función
de las asimetrías, desequilibrios y obstáculos políticos y financieros que
presentan los Estados.12
El Acuerdo es un tratado abierto, que permite la incorporación de
aquellos Estados que adhieran al Tratado de Asunción y se conviertan
en miembros del MERCOSUR. Al día de la fecha (enero de 2023) Ve-
nezuela no ha adherido aún al Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
del MERCOSUR.
Para facilitar su efectiva implementación, los Estados Partes tam-
bién adoptaron un Reglamento Administrativo, que es un instrumen-
to internacional de carácter vinculante, suscripto por las Autoridades
Competentes13 de cada uno de los Estados Parte del Acuerdo Multila-
teral, que reglamenta el otorgamiento de las prestaciones contempladas
en el Acuerdo y el procedimiento a cumplir por los Organismos de
Enlace y Entidades Gestoras de cada Estado Parte. Por Organismo de
Enlace se entiende el organismo de coordinación entre las instituciones
que intervienen en la aplicación del acuerdo14 y Entidades Gestoras son
las instituciones competentes de cada uno de los Estados Parte para
otorgar las prestaciones amparadas por el Acuerdo.15
12 CISS, op. cit., p. 116.

13 Son Autoridades Competentes: por Argentina el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, y el Ministerio de Salud; por Brasil el Ministerio de la Previsión y Asistencia Social y el
Ministerio de Salud; por Paraguay el Ministerio de Justicia y Trabajo, y el Ministerio de Salud
Pública y Bienestar Social y por Uruguay el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
14 Son Organismos de Enlace: en Argentina, la Administración Nacional de la Seguridad
Social (ANSES) y la Superintendencia de Servicios de Salud (SSS); en Brasil, el Instituto
Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el Instituto
Nacional de Previsión Social (IPS) y en Uruguay, el Banco de Previsión Social (BPS). Acuer-
do Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. MERCADO COMÚN DEL SUR
(MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19, de 15 de diciembre de 1997. Acuer-
do Multilateral de Seguridad Social del Mercado Común del Sur. Montevideo: MERCO-
SUR, 2004. Disponible en: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1726. Acceso
en: 15 ene. 2023. Art. 2.3.
15 Son Entidades Gestoras: en Argentina, la Administración Nacional de la Seguridad Social
(ANSES) , las Cajas o Institutos Municipales o Provinciales de Previsión, en lo que respecta
a los regímenes que amparan las contingencias de vejez, invalidez y muerte y la Superinten-
dencia de Servicios de Salud (SSS), en lo que respecta a las prestaciones de salud; en Brasil,
el Instituto Nacional del Seguro Social (INSS) y el Ministerio de la Salud; en Paraguay, el
Instituto Nacional de Previsión Social (IPS) y en Uruguay, el Banco de Previsión Social
(BPS). Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. MERCOSUR/CMC/
DEC. n.º 19, de 15 de diciembre de 1997, op. cit. Art. 2.2.
Mucho se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de los acuer-

dos o reglamentos administrativos que suelen celebrarse contempo-
ráneamente con los convenios internacionales de seguridad social. El
acuerdo o reglamento administrativo revestiría la misma naturaleza
jurídica del convenio de seguridad social, esto es, la de un tratado
internacional. En particular, la vinculación existente entre ambos
instrumentos en cuanto a su entrada en vigor (ambos textos suelen
entrar en vigor en la misma fecha) permite inferir que constituyen
instrumentos conexos. Tales acuerdos o reglamentos administrativos
constituyen acuerdos celebrados en forma simplificada o acuerdos eje-
cutivos, suscriptos por el Poder Ejecutivo Nacional por delegación de
facultades del Poder Legislativo Nacional. Su contenido es reglamen-
tario de una norma anterior (el convenio o acuerdo de seguridad so-
cial). Este tipo de instrumentos no necesitarían aprobación del Poder
Legislativo, ya que derivan de un tratado anterior (convenio de segu-
ridad social) aprobado oportunamente por el Congreso de la Nación,
órgano que otorga expresamente al Poder Ejecutivo la facultad de su
celebración (puesto que ello así se prevé en una cláusula de convenio
de seguridad social).16 Ello, por supuesto, sin perjuicio de lo dispuesto
por el ordenamiento interno de cada Estado Parte en lo relativo a la
celebración de este tipo de tratados.
En cuanto al ámbito de aplicación personal del Acuerdo Multila-
teral, se establece que los derechos de la seguridad social se reconocen
a los trabajadores que presten o hayan prestado servicios en cualquiera
de los Estados Partes, garantizándoles, así como a sus familiares y asimi-
lados, los mismos derechos y estando sujetos a las mismas obligaciones
que a los nacionales de dichos Estados Partes, independientemente de
su nacionalidad. Es decir, el Acuerdo se aplica también a los trabaja-
dores de cualquier nacionalidad residentes en el territorio de uno de
los Estados Partes, siempre que presten o hayan prestado servicios en
dichos Estados Partes.17
Mediante este principio de igualdad de trato o de no discrimina-
ción entre nacionales y extranjeros se suprimen las desventajas que pu-
dieran existir en el caso de trabajadores inmigrantes por la circunstancia
de no poseer la nacionalidad del país receptor. Este principio ha sido
16 Para un mayor detalle ver BIANCHI, Alberto B. El estatus constitucional de los acuerdos
ejecutivos luego de la reforma constitucional. Buenos Aires: La Ley, 1999. p. 197-203.
17 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 2.
281
reconocido internacionalmente en el Convenio n.° 118 de la OIT sobre

igualdad de trato en materia de seguridad social adoptado en 1962.18
En lo relativo al ámbito material de aplicación, el Acuerdo se aplica
a las prestaciones contributivas pecuniarias y de salud existentes en los
Estados Partes, de acuerdo con su propia legislación y, por ende, a las
normas sobre prescripción y caducidad que rijan en los mismos.19
Como adelantamos, este instrumento se ha adoptado como un
“mecanismo de coordinación de las legislaciones nacionales vigentes”
y no de armonización, que podrían modificar o suprimir la normativa
local en vigor. De esta manera es posible facilitar la aplicación de regí-
menes de seguridad social muy diversos, como los sistemas de capitali-
zación o ahorro individual y los sistemas públicos de reparto o sistemas
mixtos, de capitalización y públicos.
De forma tal que se respeta el “principio de territorialidad” sobre
la legislación aplicable en materia de seguridad social, en virtud del
cual se aplica la legislación vigente del Estado Parte en cuyo territorio
el trabajador ejerza la actividad laboral. Este principio admite algunas
excepciones, que abordaremos a continuación.
La figura de los denominados “traslados temporarios de trabajado-
res”, prevista en la mayoría de los convenios de seguridad social, brinda
la posibilidad al trabajador y empleador de exceptuar el aporte obligato-
rio a la seguridad social en el Estado en el cual se desarrolla la actividad,
siempre que dicho trabajador sea trasladado temporalmente por un pe-
ríodo determinado a prestar tareas en una empresa con sede en otro
Estado Parte y mantenga su carácter de afiliado al sistema previsional de
su país de origen o de residencia permanente.
El Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR, es-
tablece que el trabajador de una empresa con sede en uno de los Estados
Partes puede ser trasladado siempre que desempeñe tareas profesiona-
les, de investigación, científicas, técnicas o de dirección o actividades si-
milares20 y que el plazo del traslado no exceda los 12 meses, prorrogable
18 Asimismo, el citado convenio establece que los Estados deberán esforzarse para participar en
sistemas de conservación de derechos adquiridos de seguridad social y de derechos en vías de
adquisición. Estos sistemas deberán prever especialmente la totalización de los períodos de
seguro, de trabajo o de residencia y de los períodos asimilados para la adquisición, conserva-
ción o recuperación de los derechos, así como para el cálculo de las prestaciones (Art. 7).
19 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 3.
20 “Para los fines del inciso a) del Art. 5 del Acuerdo, serán consideradas como tareas profe-
sionales, de investigación, científicas, técnicas o de dirección, aquellas relacionadas con la
atención de situaciones de emergencia, transferencia de tecnología, prestación de servicios
con carácter excepcional, mediante previo y expreso consentimiento de

la Autoridad Competente del otro Estado Parte.21 La excepcionalidad
está referida al personal de calificación relevante, cuya presencia en la
gestión de la empresa en el otro Estado Parte resulte necesaria.
El trabajador independiente no está contemplado en las excepcio-
nes al principio de territorialidad previstas en el Acuerdo Multilateral
del MERCOSUR. Sin embargo, los trabajadores que ejerzan una acti-
vidad no dependiente, podrían trasladarse para ejercer la misma acti-
vidad en el territorio del otro Estado Parte, en las mismas condiciones
que los trabajadores dependientes, invocando el Convenio Multilateral
Iberoamericano de Seguridad Social, que también está vigente entre los
Estados Partes del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MER-
COSUR. Ello, en razón de lo dispuesto en el Convenio Iberoamericano
en cuanto a la prevalencia de las disposiciones que resulten más favo-
rables al beneficiario en los casos en que existan convenios bilaterales o
multilaterales vigentes entre los Estados Partes.22
Las otras excepciones al principio de territorialidad sobre la legisla-
ción aplicable contempladas en el Acuerdo Multilateral son: el personal
de vuelo de las empresas de transporte aéreo y el personal de tránsito
de las empresas de transporte terrestre, que continúan exclusivamente
sujetos a la legislación del Estado Parte en cuyo territorio la respectiva
empresa tenga su sede; los miembros de la tripulación de un buque
de bandera de uno de los Estados Partes continúan sujetos a la legisla-
ción del mismo Estado; los trabajadores empleados en tareas de carga
y descarga, reparación y vigilancia del buque en el puerto están sujetos
a la legislación del Estado Parte bajo cuya jurisdicción se encuentre el
buque; y los miembros de las representaciones diplomáticas y oficinas
consulares, organismos internacionales y demás funcionarios o emplea-
de asistencia técnica, funciones de dirección general, de gerenciamiento, de supervisión,

de asesoramiento a las funciones superiores de la empresa, de consultoría especializada y
similares”. Criterio de aplicación aprobado mediante Acta de la Comisión Técnica Jurídica
de la 5° Reunión de la Comisión Permanente del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social
del MERCOSUR (Asunción, Paraguay julio de 2007).
21 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art.5.1.a.
22 ORGANIZACIÓN IBEROAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL (OISS). Con-
venio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, de 10 de noviembre de 2007.
Santiago, Chile: OISS, 2007. Disponible en: https://www. seg-social.es/wps/wcm/connect/
wss/54d1df88-5215-48f3-ae69-c117704be8ed/147177.pdf?MOD=AJPERES. Acceso en:
15 ene. 2023. Arts. 8 y 10.A.b.
283
dos de esas representaciones se encuentran regidos por las legislaciones

y tratados que les sean aplicables.23
El Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR
no crea un régimen previsional internacional, ni otorga una prestación
internacional. Al ser un mecanismo de coordinación, facilita el cum-
plimiento de las condiciones de elegibilidad para la determinación del
derecho, según la normativa vigente en cada Estado Parte.
Así, los trabajadores de un Estado Parte del Acuerdo tienen dere-
cho a que los períodos de seguro o cotización cumplidos en el territo-
rio de otros Estados Partes sean considerados para la concesión de las
prestaciones económicas derivadas de las contingencias por vejez, edad
avanzada, invalidez o muerte, en las condiciones previstas en el Acuer-
do Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR, su Reglamento
Administrativo y la respectiva legislación nacional.
Ello se logra mediante la aplicación del llamado “principio de to-
talización de períodos de seguro o cotización”. Este principio consagra
el derecho de los trabajadores y sus derechohabientes, que hayan estado
sucesiva o alternativamente sujetos a la legislación de los Estados Partes,
a computar los períodos de seguro o cotización cumplidos en todos
ellos, siempre que dichos períodos no se superpongan.24 Asimismo, es
posible computar servicios prestados en otro Estado que hubiera ce-
lebrado convenios bilaterales o multilaterales de seguridad social con
cualquiera de los Estados Partes. El Estado Parte en donde el trabajador
haya cotizado durante un período inferior a 12 meses puede no reco-
nocer prestación alguna, con independencia de que dicho período sea
computado por los demás Estados Partes.25
Cuando se reúnan las condiciones requeridas por la legislación de un
Estado Parte para tener derecho a las prestaciones sin que sea necesario
recurrir a la totalización de períodos cumplidos en otros Estados con los
que se celebró el convenio, la Entidad Gestora concederá la prestación en
virtud únicamente a lo previsto en la legislación nacional que aplique.26
23 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 3.1.b y 3.1.c y 3.2.
24 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 7 y Reglamento Ad-
ministrativo, Art. 6.
25 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 7 y Reglamento Ad-
ministrativo, Art. 6.
26 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Reglamento Administra-
tivo, Art. 7.
Una vez determinado el derecho a la prestación, mediante la apli-

cación del principio de totalización de períodos y según lo previsto en
la legislación nacional correspondiente, los Estados Partes involucrados
procederán a realizar el cómputo del beneficio, estableciendo en primer
lugar, el importe de la prestación a que el interesado o sus familiares y
asimilados tendrían derecho como si los períodos totalizados si hubie-
ran umplido bajo su propia legislación (comúnmente llamado haber o
prestación teórica), y a continuación fijarán el importe de la prestación
en proporción a los períodos cumplidos exclusivamente bajo su propia
legislación (llamado haber o prestación a prorrata).27
Este procedimiento de aplicación de los principios de totalización
y prorrata temporis permite el cómputo recíproco de los períodos de
cotización o servicios con aportes prestados por el trabajador y ampa-
rados por la legislación de los Estados Partes, a los fines del acceso a las
prestaciones económicas por vejez, invalidez y muerte o sobrevivencia
previstas en cada Estado.
El Acuerdo también reconoce el principio de garantía de expor-
tación de beneficios, que garantiza la conservación y el pago de las
prestaciones otorgadas, cuando el beneficiario, sus familiares o asi-
milados residan en el territorio de otro Estado Parte. Las Entidades
Gestoras podrán abonar directamente a los beneficiarios las prestacio-
nes otorgadas en virtud del Acuerdo, en la forma que lo determine
su propia legislación. Además, las prestaciones pecuniarias otorgadas
exclusivamente al amparo de la legislación nacional no pueden ser
objeto de reducción, suspensión o extinción, exclusivamente por el
hecho de que el trabajador o sus familiares o asimilados residan en
otro Estado Parte.28
A fin de facilitar el funcionamiento adecuado de los mecanismos
creados por el Acuerdo, se establecen procedimientos de asistencia re-
cíproca y gratuita y colaboración mutua entre las Autoridades Com-
petentes, las Entidades Gestoras y los Organismos de Enlace, que in-
cluyen la no exigencia de legalizaciones de la documentación necesaria
para acceder a las prestaciones (siempre que se hayan tramitado con
la intervención de una Entidad Gestora u Organismo de Enlace), ni
la traducción de los documentos que se acompañen y la validez de los
27 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Reglamento Administra-

tivo, Art. 7.
28 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Arts. 11 y 12.
285
recursos presentados en el Estado donde reside en forma permanente

el interesado, con relación a la resolución adoptada por otro Estado.29
Finalmente, y a efectos de facilitar el control y seguimiento de la
aplicación del Acuerdo, las Autoridades Competentes instituyeron la
Comisión Multilateral Permanente del Acuerdo Multilateral de Seguri-
dad Social del MERCOSUR (COMPASS), que es un órgano confor-
mado por hasta tres representantes de cada Estado Parte, que se reúnen
una vez por año, en forma alternada en cada uno de los Estados Partes
o cuando lo solicite uno de ellos. Sus funciones son: verificar la aplica-
ción del Acuerdo Multilateral, su Reglamento Administrativo y demás
instrumentos complementarios; asesorar a las Autoridades Competen-
tes; proyectar las eventuales modificaciones y normas complementarias;
resolver las divergencias sobre la interpretación o aplicación del Acuer-
do; establecer y aprobar los formularios para la aplicación efectiva del
Acuerdo.30
La Comisión Multilateral Permanente resuelve por consenso y sus
decisiones son de carácter obligatorio para los Estados Partes. Está con-
formada además por cuatro Comisiones Técnicas: la Comisión Jurídica,
que se encarga del estudio comparativo de los convenios bilaterales vigen-
tes entre los Estados Parte con el Convenio Multilateral para determinar
las normas favorables más aplicables, así como del análisis de las cuestio-
nes jurídicas vinculadas con la interpretación y aplicación del Convenio
y de proponer enmiendas y modificaciones necesarias; la Comisión de
Técnicos Ejecutores, responsables de realizar un seguimiento de la gestion
de los trámites previsionales, del análisis de los formularios multilaterales
comunes utilizados para la gestión de los trámites y de la evaluación de los
procedimientos para la aplicación del Acuerdo; la Comisión Informática,
encargada de desarrollar e implementar el uso de las nuevas tecnologías
para facilitar la aplicación del Acuerdo, en particular el sistema de trans-
misión electrónica de datos; y la Comisión de Salud.
La primera reunión de la COMPASS se llevó a cabo en Buenos
Aires, Argentina, el 12 de octubre de 2005. En dicha oportunidad se
aprobaron “Criterios para la Aplicación del Acuerdo Multilateral de Se-
guridad Social del MERCOSUR”; los formularios comunes para todos
29 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Arts. 13, 14 y 15 y Re-

glamento Administrativo, Art. 12.
30 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 19/1997, op. cit. Art. 16 y Reglamento
Administrativo, Art. 13.
los Estados Partes que deben utilizarse para la tramitación de beneficios

previsionales solicitados al amparo del Acuerdo y la recomendación a los
Organismos de Enlace de adoptar del Sistema de Transferencia de In-
formación y de Validación de Datos del MERCOSUR (BUSS-SIACI).
La COMPASS tiene un papel importante en la implementación
del Acuerdo y del proceso de integración y en la elaboración de las re-
glas de seguridad social del bloque. Por ejemplo, en la aprobación de los
criterios de aplicación para facilitar y estandarizar la interpretación del
Acuerdo Multilateral; la aprobación y modificación de los formularios
de aplicación, el estudio de mecanismos de pago de las prestaciones en
el exterior e intercambio de informaciones referentes a los cambios de
legislación de los países.31
Tempranamente, a partir de la aplicación del Acuerdo Multilate-
ral y su Reglamento Administrativo, se identificaron ciertas falencias y
problemas en la gestión de los trámites iniciados al amparo del nuevo
instrumento multilateral, como la utilización de procedimientos anti-
cuados (por ejemplo, la remisión del expediente vía correo postal entre
organismos de seguridad social de los Estados Partes e incluso la pérdi-
da de la documentación), que producían serias demoras en la gestión
y obtención de los beneficios solicitados. Ello, sumado a la dificultad
de recopilar la documentación o prueba requerida para la acreditación
de los aportes previsionales efectuados en otros Estados (ya sea por la
informalidad de la relación laboral, la inexistencia de la empresa al mo-
mento de obtener la edad jubilatoria, entre otras causas) y considerando
las asimetrías en las herramientas y equipamiento informático con que
contaban las instituciones intervinientes de los Estados Partes, propició
la necesidad de encontrar una solución adecuada.
Así, la COMPASS aprobó la constitución de un sistema de inter-
cambio de información y validación de datos en materia de seguridad
social (originariamente llamado Base Única de la Seguridad Social del
MERCOSUR -BUSS-). Ello a fin de conformar un mecanismo operativo
efectivo al servicio de los trabajadores migrantes, permitiendo una ges-
tión ágil, integrada y transparente para la tramitación de las prestaciones
previstas en el Acuerdo, simplificando y unificando los trámites para la
certificación de los servicios prestados en cualquiera de los Estados Partes.
31 CABAÑAS, Mónica. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR. Confe-

rencia Interamericana de Seguridad Social. Revista de Seguridad Social, n. 257, p. 57-32,
jul. 2009. p. 70.
287
Para el financiamiento de este proyecto se solicitó al Banco Intera-

mericano de Desarrollo (BID) un subsidio de Cooperación Técnica no
reembolsable de la Iniciativa para la Promoción de Bienes Públicos Re-
gionales, denominado Base Única de la Seguridad Social del MERCO-
SUR, que consistía en un sistema orientado a la transferencia y validación
de los datos necesarios para la tramitación de los beneficios otorgados en
el marco del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del MERCOSUR.
La creación del SIACI, así se denomina al Sistema de Transferencia
y Validación de Datos de Seguridad Social –SIACI- que actualmente
utilizan los Estados Partes, permitió desarrollar diferentes aplicaciones
que facilitan la implementación del Acuerdo Multilateral, a saber: un
servicio de transmisión y recepción de datos; aplicación para la gene-
ración de los formularios de datos para MERCOSUR; aplicación para
la generación de los formularios de datos para Convenios Bilaterales
entre un país del MERCOSUR y un tercer Estado; Aplicación para
empadronamiento de beneficiarios; aplicación para consulta de datos
estadísticos y control de transacciones.
Actualmente, el SIACI constituye un sistema on-line de trans-
ferencia de datos relativos a la concesión y el mantenimiento de las
prestaciones de previsión social. El sistema mantiene el control de los
datos de protocolo referentes a los documentos enviados y recibidos, de
modo que permite consultas y auditoria sobre las transacciones efectua-
das cuando sea necesario.
La Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS),
organismo internacional a nivel regional, fue constituida por los Esta-
dos Partes como una Unidad Coordinadora encargada de administrar
el intercambio de transacciones.
El SIACI es una herramienta informática que permite trasmitir
electrónicamente, de manera rápida y segura, los datos e imágenes nece-
sarios para la aplicación del Acuerdo, simplificando la gestión de los trá-
mites, minimizando errores, asegurando reserva y confidencialidad en
la transmisión, reduciendo demoras innecesarias y permitiendo recibir
información de manera simultánea y conocer el estado de los trámites
en todo momento.32
32 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS (OEA); CONFERENCIA IN-

TERAMERICANA DE SEGURIDAD SOCIAL (CISS). Análisis de Convenios Bilatera-
les y Multilaterales de Seguridad Social en materia de pensiones (OEA/Ser.D/XXVI.13).
Washington, D.C.; México, D.F., 2015. Disponible en: https://ciss-bienestar.org/wp-con
tent/uploads/2019/04/Analisis-de-convenios-011215.pdf. Acceso en: 13 ene. 2023. p. 77.
4. Conclusiones
La existencia de los instrumentos normativos internacionales de

seguridad social -bilaterales o multilaterales-, da certeza a los trabaja-
dores del MERCOSUR respecto de la determinación de sus derechos
y obligaciones.
En particular el Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del
MERCOSUR contribuye a mantener la continuidad de la cobertu-
ra de la seguridad social para los trabajadores que han dividido sus
carreras en diferentes países; a asegurar y ampliar la cobertura de la
seguridad social de los trabajadores migrantes; a evitar la doble tribu-
tación; y constituye un incentivo para el trabajo formal y registrado;
garantiza la exportación de las prestaciones y favorece la integración
económica y social.
Existen, por supuesto, algunos desafíos que todavía deben ser aten-
didos. La migración continúa en aumento y, con ello, la necesidad de
plantear soluciones para garantizar la cobertura de la seguridad social
a todos los trabajadores migrantes. La informalidad laboral es en sí
misma un desafío. Todavía existen algunas complicaciones técnico-ad-
ministrativas de carácter operativo que deben resolverse, por lo que la
mejora y actualización constantes de los sistemas de intercambio de
información y comunicación y la simplificación de los procesos debe
ser una prioridad.
La consolidación del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR
y del Acuerdo Multilateral de Seguridad Social puede contribuir a
garantizar la protección de la seguridad social que el trabajador mi-
grante de la región necesita y merece y, a su vez, dar cumplimiento a
los compromisos internacionales asumidos por los Estados miembros
del MERCOSUR sobre la libre circulación de personas en la región
y la igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y
económicas.
El ejercicio del derecho a la libre circulación en el MERCOSUR,
podrá asegurarse sólo si se garantiza que los ciudadanos del MERCOSUR
que se desplazan dentro del bloque se encuentran protegidos por la
seguridad social.
Ello, favorecerá la construcción de una identidad regional fuerte
y duradera que fortalecerá la integración y cohesión social de manera
sustentable, con justicia e inclusión social.
289
Referencias
BIANCHI, Alberto B. El estatus constitucional de los acuerdos eje-
cutivos luego de la reforma constitucional. Buenos Aires: La
Ley, 1999. p. 197-203.
CABAÑAS, Mónica. Acuerdo Multilateral de Seguridad Social del
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nacional. Expert Group Meeting on International Migration
and Development in Latin America and the Caribbean. Mexico
City: Naciones Unidas, dic. 2005.
EDUCAÇÃO
EDUCACIÓN
CONSIDERACIONES INSTITUCIONALES Y JURÍDICAS
SOBRE EL SECTOR EDUCATIVO DEL MERCOSUR
COMO GENERADOR DE DERECHOS Y BENEFICIOS
CONSIDERAÇÕES INSTITUCIONAIS E JURÍDICAS
SOBRE O SETOR EDUCACIONAL DO MERCOSUL
COMO GERADOR DE DIREITOS E BENEFÍCIOS
INSTITUTIONAL AND LEGAL CONSIDERATIONS
ON THE MERCOSUR EDUCATION SECTOR AS
GENERATOR OF RIGHTS AND BENEFITS
María Liliana Herrera Albrieu1
Resumen: El Consejo del Mercado Común, por la Decisión n.°

64/20102, dispuso conformar un Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR que compile un conjunto de derechos y beneficios en favor de
los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR. El presente tra-
bajo pretende contribuir a visibilizar y describir las actividades del Sec-
tor Educativo del MERCOSUR (SEM) que, desde los inicios mismos
de su constitución orgánica, el 17 de diciembre de 1991, se ha esforzado
1 Abogada por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Especialista en Políticas de Integración

por la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Posgrado Internacional en Patrimonio
y Turismo Sostenible. Cátedra UNESCO de Turismo de la Universidad Tres de Febrero
(UNTREF). Investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial
y Económico – CEIDIE, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA. Miembro de
la Cátedra Abierta “El Camino Franciscano en la Provincia de La Rioja y en el Noroeste
Argentino” de la Universidad Nacional de La Rioja (UNLaR). Docente. Cuenta con publi-
caciones, Premio compartido a la mejor investigación por el Congreso Internacional Cientí-
fico Profesional de Turismo Cultural, Córdoba, España, (febrero 2022). E-mail: lhadecar@
yahoo.com.ar; marialnheralb@gmail.com.
Foz de Iguazú: MERCOSUR, 2010.Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/
decisions/DEC6410_s.pdf. Acceso en: 15 dic. 2022.
293
294 María Liliana Herrera Albrieu
por aportar soluciones conjuntas que den respuestas a las necesidades

nacionales y a las de la integración. Después de una breve descripción
institucional, que se manifiesta especialmente por la creación de instan-
cias específicas conforme las necesidades que han aparecido a través del
tiempo, se aborda el acervo jurídico vigente del Sector Educativo del
MERCOSUR (SEM). Dicho acervo jurídico se compone por Protoco-
los y Acuerdos que involucran a los Estados Partes del MERCOSUR y
en algunos casos, también a los Estados Asociados. Podría decirse que
uno de sus propósitos es contribuir a la profundización del proceso de
integración educativa, a través de la estimulación de la movilidad, el
intercambio y la formación de una identidad y ciudadanía regional.
Palabras claves: Integración; educación; derechos; movilidad; títulos.
Resumo: O Conselho do Mercado Comum, por meio da Resolução
n.° 64/2010, ordenou a criação de um Estatuto de Cidadania do MER-
COSUL que compile um conjunto de direitos e vantagens em favor
dos nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL. Este trabalho visa
contribuir para dar visibilidade e caracterizar a atuação do Setor Educa-
cional do MERCOSUL (SEM) que, desde o início de sua constituição
orgânica, em 17 de dezembro de 1991, tem se empenhado em oferecer
soluções conjuntas que respondam às necessidades nacionais e às de
integração. Após uma breve descrição institucional, que se manifesta
especialmente pela criação de instâncias específicas de acordo com as
necessidades que foram surgindo ao longo do tempo, aborda-se o atual
patrimônio jurídico do Setor de Educação do MERCOSUL (SEM). Tal
patrimônio jurídico é constituído por Protocolos e Acordos que envol-
vem os Estados Partes do MERCOSUL e, em alguns casos, também os
Estados Associados. Pode-se dizer que uma de suas finalidades é con-
tribuir para o aprofundamento do processo de integração educacional,
por meio do estímulo à mobilidade, ao intercâmbio e à formação de
uma identidade e cidadania regional.
Palavras-chave: Integração; educação; direitos; mobilidade; títulos.
Abstract: The Council of the Common Market by Decision,
n.°64/2010,3 ordered the creation of a MERCOSUR Citizenship Stat-
ute that compiles a set of rights and benefits in favour of the nationals
of the MERCOSUR Member States. This paper aims to contribute to
3 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.° 64/2010, op. cit.

Consideraciones institucionales y jurídicas sobre el Sector Educativo del MERCOSUR
295
como generador de derechos y beneficios
making visible and describing the activities of the MERCOSUR Edu-

cational Sector (MES) which, from the very beginning of its organic
constitution, on December 17, 1991, has endeavoured to provide joint
solutions that respond to the needs national and those of integration.
After a brief institutional description, which is manifested especially
by the creation of specific instances according to the needs that have
appeared over time, the current legal heritage of the MERCOSUR Ed-
ucations Sector (MES) is addressed. Said legal heritage is made up of
Protocols and Agreements that involve the Member States of MER-
COSUR and in some cases, also the Associated States. It could be said
that one of its purposes is to contribute to the deepening of educational
integration process, through the stimulation of mobility, exchange and
the formation of a regional identity and citizenship.
Keywords: Integration; education; rights; mobility; titles.
1. Introducción
El Consejo del Mercado Común, por Decisión n.° 64/2010,4 dis-
puso conformar de manera progresiva un Estatuto de la Ciudadanía
del MERCOSUR que compile un conjunto de derechos y beneficios
en favor de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR. Ha
destacado, asimismo, la importancia de avanzar hacia el trigésimo ani-
versario del Tratado de Asunción, en la profundización de la dimensión
social y ciudadana del proceso de integración con el propósito de alcan-
zar un desarrollo sustentable, con justicia e inclusión social. Al efecto,
se impulsó un Plan de Acción para la implementación de una política
de libre circulación de personas en la región, la igualdad de derechos y
libertades civiles sociales, culturales y económicas para los nacionales
de los Estados Partes del MERCOSUR y la igualdad de condiciones de
acceso al trabajo, a la salud y la educación. Se conforma así, “el Estatuto
que compila derechos y beneficios en favor de los nacionales, ciudada-
nos y residentes de los Estados Partes del MERCOSUR; contemplados
en el acervo jurídico vigente del MERCOSUR dependiendo su alcance
de las respectivas legislaciones nacionales y de la naturaleza específica de

los diferentes instrumentos”.5 Comprende diez ejes temáticos que serán

actualizados conforme se reconozcan nuevos derechos y beneficios por
las normas del MERCOSUR.
Uno de esos ejes temáticos se refiere a la educación, por lo que el
presente trabajo tiene como propósito visualizar y describir en sus as-
pectos más significativos, las normas vigentes del Sector Educativo del
MERCOSUR (SEM).
2. Breves antecedentes sobre la conformación del MERCOSUR

educativo
El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) se ha constituido el
26 de marzo de 1991 en la ciudad de Asunción, Paraguay, a través
del Tratado de Asunción, formalizado por los gobiernos de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay. Previeron en un principio una estructura
institucional sencilla y provisoria y un período de transición que per-
duraría hasta el 31 de diciembre de 1994. Unos días antes de finalizar
ese período, más precisamente el 17 de diciembre de 1994, se firmó en
Ouro Preto, Brasil, el Protocolo de Ouro Preto, por el que se le otorgó
personalidad jurídica internacional al MERCOSUR y se estableció una
estructura jurídica institucional que perdura hasta la actualidad. En el
citado Protocolo se incorporan órganos con capacidad decisoria, que
son: el Consejo del Mercado Común – CMC, el Grupo Mercado Co-
mún – GMC y la Comisión de Comercio del MERCOSUR – CCM
y otros tres órganos como la Comisión Parlamentaria Conjunta, reem-
plazada en el año 2007 por Parlamento del MERCOSUR de naturaleza
representativa; el Foro Económico-Social de naturaleza consultiva y la
Secretaría Administrativa, posteriormente Secretaría del MERCOSUR.
Desde sus inicios se ha previsto un sistema de solución de controversias,
mediante le Protocolo de Brasilia, suscripto el 17 de diciembre de 1991,
en Brasilia, Brasil. Posteriormente ha sido reemplazado por el Protocolo
de Olivos, formalizado en Olivos, provincia de Buenos Aires, el 18 de
febrero de 2002.
Es oportuno destacar que, el 4 de julio de 2006 ingresa Venezuela
como quinto miembro del MERCOSUR, pero fue suspendida el 5 de
agosto de 2017 por incumplir el Protocolo de Ushuaia. Por su parte Bo-

297
livia ha solicitado su ingreso como miembro pleno del MERCOSUR, si

bien ha sido admitida como miembro el 17 de julio de 2015, a la fecha
(enero 2023) debe cumplir con ciertos requerimientos. Constan como
Estados Asociados al MERCOSUR: Chile, Colombia, Ecuador, Guya-
na, Perú y Surinam, los que están autorizados a participar de reuniones
que traten temas de interés común.
El surgimiento institucional del Sector Educativo del MERCO-
SUR (SEM) se produce en el mismo año de la constitución del MER-
COSUR, mediante el Tratado de Asunción, pero a fines de ese año,
exactamente el 17 de diciembre de 1991. Oportunidad en la que se
crea la Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR (RME),
a través de la Decisión n.°7/1991.6 Se diseña un primer Plan Trienal
con la intención de trabajar como bloque, en la búsqueda de soluciones
conjuntas que den respuestas a las necesidades nacionales y a las de la
integración. Posteriormente, en Ouro Preto, a fines de 1994, se ratificó
la vigencia de ese Plan por otro período hasta 1997. Un segundo Plan
Trienal se gesta en 1998 con el que se abarcan los primeros 10 años del
Sector Educativo del MERCOSUR. Luego para el período 2001-2005
surge un Tercer Plan que contempla una serie de innovaciones: se define
la misión del Sector Educativo del MERCOSUR, sus objetivos y estra-
tegias, una nueva estructura orgánica, entre otras.7
Desde el punto de vista de su estructura, el SEM ha mantenido en
funcionamiento las Reuniones de Ministros de Educación (RME), el
Comité Coordinador Regional (CCR), las tres Comisiones Regionales
Coordinadoras de áreas (CRC) y el Sistema de Información y Comuni-
cación (SIC), órganos que avanzaron en la ejecución de varios proyectos
concretos, destacándose la conformación más reciente del Fondo de
Financiamiento del SEM, por ser el primer Fondo sectorial de financia-
miento del MERCOSUR y por constituir un instrumento que contri-
buirá a la continuidad de las acciones del Sector. Asimismo, se crea el
Comité Asesor del Fondo Educativo del MERCOSUR.8

17 de diciembre de 1991. Reunión de Ministros de Educación. Brasília: MERCOSUR,
1991. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/DEC0791s.asp. Ac-
ceso en: 15 dic. 2022.
7 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). Plan del Sector Educativo del MER-
COSUR 2006 - 2010. Brasília: MERCOSUR, [2006?]. Disponible en: http://www.bnm.
me.gov.ar/giga1/documentos/EL006482.pdf. Acceso en: 15 dic. 2022.
8 MERCOSUR. Plan del Sector Educativo del MERCOSUR 2006 - 2010, op. cit.
En el año 2006, se diseña un nuevo Plan para el período 2006-

2010, por el que se determina como Visión:
Ser un espacio regional donde se brinda y garantiza una educación con
equidad y calidad, caracterizado por el conocimiento recíproco, la inter-
culturalidad, el respeto a la diversidad, la cooperación solidaria, con valo-
res compartidos que contribuyen al mejoramiento y democratización de
los sistemas educativos de la región y a generar condiciones favorables para
la paz, mediante el desarrollo social, económico y humano sustentable.9
Y como Misión:
Conformar un espacio educativo común a través de la concertación de
políticas que articulen la educación y el proceso de integración del MER-
COSUR, estimulando la movilidad, el intercambio y la formación de una
identidad y ciudadanía regional, con el objetivo de lograr una educación
de calidad para todos, con atención especial a los sectores más vulnerables
en un proceso de desarrollo con justicia social y respeto a la diversidad
cultural de los pueblos de la región.10
En ese mismo año 2006 se constituye la Red de Agencias Nacio-

nales de Acreditación y en el año 2011 la Comisión Regional Coordi-
nadora de Formación Docente. Existen, además, otras instancias tem-
porales y permanentes que gestionan acciones específicas, todo ello da
cuenta del fortalecimiento institucional del SEM.
Con el propósito de avanzar en la concreción de la integración y
en el desarrollo de la educación en toda la región del MERCOSUR, los
Estados Partes formalizaron Protocolos y Acuerdos, en algunos de los
cuales participan también los Países Asociados.
3. Normas jurídicas vigentes del MERCOSUR educativo

A los efectos del presente trabajo los instrumentos o documentos
jurídicos que conforman la normativa vigente del MERCOSUR Edu-
cativo y que se describen a continuación en sus aspectos más significa-
tivos, forman parte del compilado del Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR. En ese sentido, veamos:
299
3.1. Protocolo de Integración Educativa para la Prosecución de

Estudios de Posgrado en las Universidades de los Estados
Partes del MERCOSUR, aprobado por Decisión n.° 08/1996
Es de destacar que por el Artículo 1 se establece que “Los Estados
Partes, por conducto de sus órganos competentes, reconocerán, única-
mente, para la realización de estudios académicos de postgrado, titula-
ciones universitarias emitidos por instituciones de educación superior
reconocidas”.
Por el Artículo 4 de este Protocolo se estipula que los títulos de
grado y posgrado serán reconocidos únicamente con fines académicos,
por los organismos competentes de cada Estado Parte. Se agrega, ade-
más, que tales diplomas no habilitan para el ejercicio profesional.
Por otro lado, se determina que para el caso que existieran acuer-
dos bilaterales sobre esta materia entre Estados Partes, éstos podrán
aplicarlos cuando sus dispositivos resulten más ventajosos (Artículo 7).
Establecen, asimismo, que, si surgieran controversias entre los Es-
tados Partes por la aplicación, interpretación o incumplimiento de las
disposiciones de este Protocolo, las mismas se resolverán a través de
negociaciones diplomáticas. Y si no se llegara a ningún acuerdo o si la
disputa fuera parcialmente resuelta, se recurrirá al Sistema de Solución
de Controversias vigente en los Estados Partes del Tratado de Asunción
(Artículo 8).11
3.2. Acuerdo para la Admisión de Títulos Universitarios y Grados

para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Países
Miembros del MERCOSUR, aprobado por Decisión n.°04/1999
Por el Artículo Primero de este Acuerdo se establece que:
Los Estados Partes a través de sus órganos competentes, admitirán, úni-
camente para el ejercicio de actividades docentes y de investigación en
instituciones de educación superior en Brasil, universidades e institutos
superiores de Paraguay, instituciones universitarias en Argentina y Uru-
guay, los títulos de grado y posgrado reconocidos y acreditados en los
Estados Partes.

de 17 de diciembre de 1996. Protocolo de Integración Educativo para Proseguimiento de
Estudios de Post Grado en las Universidades de los Estados Partes del MERCOSUR. Forta-
leza: MERCOSUR, 1996. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/
DEC0896P.asp. Acceso en: 15 dic. 2022.
Asimismo, por el Artículo Segundo, se ha determinado lo siguiente:

…se entenderá por titulaciones de grado los obtenidas en cursos con una
duración mínima de cuatro años y dos mil setecientas horas cursadas, y
los de postgrado tanto los cursos de especialización con horas presenciales
no inferiores a trescientas sesenta horas, como los másteres académicos y
doctorado.
Por su parte el Artículo Tercero agrega que: “Los títulos de grado
y posgrado a que se refiere el artículo anterior deberán ser debidamente
convalidados por la legislación vigente en los Estados Partes”.
El Artículo Octavo dice: “En caso de existir, entre Estados Partes,
acuerdos bilaterales o acuerdos con disposiciones más favorables en la
materia, podrán invocar la aplicación de las disposiciones que conside-
ren más favorables”.12
Este Acuerdo sustituye al “Protocolo de Admisión de Títulos y Tí-
tulos Universitarios para el Ejercicio de Actividades Académicas en los
Estados Partes del MERCOSUR”,13 suscripto el 11 de junio de 1997 en
la ciudad de Asunción, Paraguay y su Anexo suscripto el 15 de diciem-
bre de 1997, en la ciudad de Montevideo, Uruguay.
3.3. Acuerdo sobre la Creación e Implementación de un Sistema de

Acreditación de Carreras Universitarias para el Reconocimiento
Regional de la Calidad Académica de las Respectivas
Titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados, aprobado
por Decisión n.°17/2008
Este Acuerdo prevé cinco títulos: I. Principios Generales, II. Ad-
ministración del Sistema ARCU-SUR, III. Pautas operacionales para la
acreditación, IV. Alcances y efectos de la acreditación, V. Disposiciones
generales.
Mediante el título I de Principios Generales del Acuerdo, se define
acreditación como:
La acreditación es el resultado del proceso de evaluación mediante el cual
se certifica la calidad académica de las carreras de grado, estableciendo

de 15 de diciembre de 1999. Acuerdo de Admisión de Títulos y Grados Universitarios
para el Ejercicio de Actividades Académicas en los Estados Partes del MERCOSUR. Asun-
ción: MERCOSUR, 1997. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/
dec0499p.asp. Acceso en: 15 dic. 2022.
13 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n.° 4/1999, op. cit.
301
que satisfacen el perfil del egresado y los criterios de calidad previamente

aprobados a nivel regional para cada titulación.
Asimismo, se establece que el Sistema de Acreditación Regional

de Carreras Universitarias de los Estados Partes del MERCOSUR y
Estados Asociados, denominado “Sistema ARCU-SUR”, se gestionará
en el ámbito del Sector Educativo del MERCOSUR, respetará las legis-
laciones de cada país y la autonomía de las instituciones universitarias.
Agrega que se tendrán en cuenta las carreras de grado que tengan reco-
nocimiento oficial y egresados.
El Sistema ARCU-SUR alcanzará a las titulaciones determinadas
por los Ministros de Educación de los Estados Partes del MERCOSUR
y de Estados Asociados, en consulta con la Red de Agencias Nacionales
de Acreditación (RANA) y las instancias pertinentes del Sector Educa-
tivo del MERCOSUR (SEM), considerando particularmente aquellas
que requieran grado como condición para el ejercicio profesional.
Conforme determina la norma, en el apartado que se refiere a la
Administración del Sistema ARCU-SUR:
1. A los fines del presente Acuerdo se denominan Agencias Nacionales
de Acreditación a las entidades específicas responsables de los procesos
de evaluación y acreditación de la educación superior, designadas por el
Estado Parte o Asociado ante la Reunión de Ministros de Educación.
2. Las Agencias Nacionales de Acreditación deben reunir los siguientes
atributos: a) Ser una institución de derecho público reconocida de con-
formidad con las disposiciones legales y constitucionales vigentes en su
país de origen. b) Ser dirigida por un órgano colegiado. c) Dar garantía de
su autonomía e imparcialidad, estar integrada por miembros y personal
idóneos, y contar con procedimientos adecuados a las buenas prácticas
internacionales.
Por el título IV que se refiere a los alcances y efectos de la acredita-

ción se establecen 7 reglas que se transcriben a continuación:
1. Los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados, a través de
sus organismos competentes, reconocen mutuamente la calidad acadé-
mica de los títulos o diplomas de grado otorgados por Instituciones Uni-
versitarias, cuyas carreras hayan sido acreditadas conforme a este Sistema,
durante el plazo de vigencia de la respectiva resolución de acreditación.
2. El reconocimiento de la calidad académica de los títulos o diplomas
de grado universitario que se otorgue en virtud de lo aquí establecido, no
confiere de por sí, derecho al ejercicio de la profesión en los demás países.
3. La acreditación en el Sistema ARCU-SUR será impulsada por los Esta-

dos Partes del MERCOSUR y Estados Asociados, como criterio común
para facilitar el reconocimiento mutuo de títulos o diplomas de grado
universitario para el ejercicio profesional en convenios, o tratados o acuer-
dos bilaterales, multilaterales, regionales o subregionales que se celebren
al respecto.
4. La acreditación de las carreras otorgada por el Sistema ARCU-SUR
será tomada en cuenta por los Estados Partes y Asociados, a través de sus
organismos competentes, como criterio común para articular con pro-
gramas regionales de cooperación como vinculación, fomento, subsidio,
movilidad entre otras, que beneficien a los sistemas de educación superior
en su conjunto.
5. Las acreditaciones otorgadas por el “Mecanismo Experimental de
Evaluación y Acreditación de Carreras para el Reconocimiento de Tí-
tulos de Grado Universitario, en los países del MERCOSUR, Bolivia y
Chile”, MEXA, reconfirman su plena validez, a los efectos del Sistema
ARCU-SUR,
6. Los programas regionales de acreditación que la Red de Agencias Na-
cionales de Acreditación (RANA) establezca contemplarán su articulación
con el MEXA,
7. reconociendo a aquellas carreras acreditadas en el MEXA oportunida-
des de acreditación continua a través de próximas convocatorias.14
Por el punto 5 de este documento, denominado Disposiciones

Generales, se ha dispuesto que el presente Acuerdo sustituye al que fue
firmado en la ciudad de Buenos Aires el 14 de junio de 2002, durante
la XXII Reunión de Ministros de Educación.15
Es de destacar que el Sistema es administrado por cada Agencia
Nacional de Acreditación (RANA) y en la actualidad contempla las si-
guientes titulaciones: Agronomía, Arquitectura, Enfermería, Ingeniería,
Veterinaria, Medicina, Odontología, Farmacia, Geología y Economía.
La calidad académica se determina mediante estándares regionales a tra-

de 20 de junio de 2008. Acuerdo sobre la creación e implementación de un sistema de
acreditación de carreras universitarias para el reconocimiento regional de la calidad acadé-
mica de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y Estados Asociados. San Miguel
de Tucumán: MERCOSUR, 2008. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/
decisions/dec1708s.pdf. Acceso en: 15 dic. 2022.
15 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC n.° 17/2008, op. cit.
303
vés de un proceso de evaluación establecido por expertos de reconocida

trayectoria en todo el continente.16
3.4. Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento

de Certificados, Títulos y Estudios de Nivel Primario/
Fundamental/Básico y Medio/Secundario entre los Estados
Partes del MERCOSUR y Estados Asociados, aprobado por
Decisión n.° 21/2010
Es oportuno recordar que ha sido suscripto por la República Ar-
gentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay y
la República Oriental del Uruguay como Estados Partes del MERCO-
SUR y, asimismo, por el Estado Plurinacional de Bolivia, la República
de Chile, la República de Colombia, la República de Ecuador y la Re-
pública Bolivariana de Venezuela, que en su totalidad son considerados
Partes a los efectos del presente Protocolo.
El mismo tiene como finalidad garantizar la movilidad estudiantil
entre las Partes que lo suscriben, para lo cual permiten establecer las
equivalencias entre los sistemas educativos de cada una de ellas. Se prevé
la constitución de una Comisión Técnica Regional (CTR), en el ámbito
de la Reunión de Ministros de Educación del MERCOSUR. Se deter-
mina que dicha Comisión elaborará, por consenso, los mecanismos y
disposiciones que permitan la implementación del Protocolo y la tabla
de equivalencias, la que consta como Anexo del Protocolo.
A través del Artículo Tercero se determina que los estudiantes de
los Estados Partes del MERCOSUR podrán obtener el reconocimiento
de los títulos y certificados de estudios tanto del nivel primario/fun-
damental/básico, como del nivel medio/secundario expedidos por ins-
tituciones educativas oficialmente reconocidas para proseguir con sus
estudios de nivel superior, como también a los fines de la movilidad
académica entre los Estados Partes del MERCOSUR.
Asimismo, por el Artículo Cuarto de este Protocolo, se establece
que los estudiantes de los Estados Partes del MERCOSUR podrán ob-
tener el reconocimiento de los estudios de nivel primario/fundamental/
básico y medio/secundario realizados de forma incompleta en cualquie-
16 RED DE AGENCIAS NACIONALES DE ACREDITACIÓN (RANA). MERCOSUR

Educativo. [2008?]. Disponible en: https://edu.mercosur.int/es-es/64-rede-de-agencias-na
cionais-de-acreditacao/73-red-de-agencias-nacionales-de-acreditacion-rana.html. Acceso en:
15 dic. 2022.
ra de los Estados Partes para completar los estudios en el Estado Parte

receptor.
Prevé, además, que, si entre las Partes existieran convenios o acuer-
dos bilaterales con disposiciones más favorables sobre la materia, éstas
podrán aplicar las que consideren más ventajosas.
El Protocolo establece un artículo relativo a la solución de contro-
versias ante los conflictos que pudieran surgir entre uno o más Estados
Partes, motivados por la interpretación, aplicación o incumplimiento
de las disposiciones contenidas en el mismo. Dispone en una primera
instancia de negociaciones directas entre las Autoridades Educacionales
o los Ministros. En caso de que hubieren transcurridos 45 días desde
el inicio de las negociaciones y la controversia no se hubiere resuelto o
la resolución fuere parcial, la misma se someterá al mecanismo de solu-
ción de controversias vigentes en el MERCOSUR.
Una metodología similar se prevé cuando la controversia se suscita
entre uno o más Estados Partes del MERCOSUR y uno o más Estados
Asociados o bien entre dos o más Estados Asociados motivadas por la
interpretación, aplicación o incumplimiento de las disposiciones conte-
nidas en este Protocolo. Dispone en una primera instancia negociaciones
directas entre las Autoridades Educacionales o los Ministros. Si la con-
troversia no se resuelve o fuere parcial, dentro de los 45 días contados
desde el inicio de las negociaciones, la misma se someterá al mecanismo
de solución de controversias entre las Partes involucradas en el conflicto.
El Protocolo está abierto a la adhesión de otros Estados Asociados
que manifiesten su voluntad expresa de suscribirlo, previa aceptación
de las Partes.17
3.5. Plan de Funcionamiento del Sistema Integrado de Movilidad

del MERCOSUR (SIMERCOSUR), aprobado por Decisión
n.°16/2014
Este Plan se concreta en consonancia con las metas del “Plan de
Acción para la conformación de un Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR”, aprobado por Decisión n.°64/2010 y con los objetivos

de 2 de agosto de 2010. Protocolo de Integración Educativa y Reconocimiento de Cer-
tificados, Títulos y Estudios de Nivel Primario/Fundamental/Básico y Medio/Secundario
entre los Estados Partes del MERCOSUR y Estados Asociados. San Juan: MERCOSUR,
2010. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/decisions/DEC2110_s.pdf.
Acceso en: 15 dic. 2022.
305
del “Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR (PEAS), apro-

bado por Decisión n.°12/2011.
Asimismo, considera el “Plan de Acción del Sector Educativo del
MERCOSUR (SEM)”, aprobado por Decisión n.°20/2011, por el que
se define como objetivo estratégico, promover y fortalecer los progra-
mas de movilidad de estudiantes, pasantes, docentes, investigadores,
gestores, directivos y profesionales.
Este Plan aprobado por la Decisión n.°16/2014 implementa el Sis-
tema Integrado de Movilidad del MERCOSUR (SIMERCOSUR) y es-
tablece: 1. Principios, 2. Objetivos Generales, 3. Objetivos Específicos,
4. Características Generales, 5. Estructura del SIMERCOSUR, 6. Cro-
nograma de Implementación, 7. Costos Estimativos y Financiamiento.
Entre los Objetivos Generales, se dispuso:
a) Contribuir a la profundización del proceso de integración educativa
así como a la consolidación de los vínculos existentes entre los Esta-
dos que participan del SIMERCOSUR;
b) Coadyuvar a la formación de la identidad y conciencia de ciudadanía
regional;
c) Aportar a consolidar el espacio académico de Educación Superior del
MERCOSUR, con una educación de calidad para todos.18
Entre las Características Generales se ha establecido que: partici-

pan del SIMERCOSUR las instituciones educativas de educación supe-
rior reconocidas oficialmente por los Estados participantes del sistema;
se incluyen diversas modalidades de movilidad: cursado de estudios,
pasantías, participación en proyectos de investigación y programas de
extensión, intercambio de experiencias de gestión, administración, en-
tre otras; se propicia la articulación de la movilidad promovida desde
el MERCOSUR con otros programas con impacto regionales, a fin de
generar posibles complementariedades y sinergias entre los programas
existentes en distintas órbitas de los sistemas de educación superior; y
que este está integrados por diferentes programas.19
En cuanto a su estructura: lo primero que se advierte es que, el
SIMERCOSUR depende de la Reunión de Ministros de Educación

de 28 de julio de 2014. Plan de funcionamiento del Sistema Integrado de Movilidad del
MERCOSUR (SIMERCOSUR). Caracas: MERCOSUR, 2014. Disponible en: https://
normas.mercosur.int/public/normativas/2979. Acceso en: 15 dic. 2022.
19 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 16, de 28 de julio de 2014, op. cit.
(RME). Las estrategias que se efectúan sobre educación superior desde

el SIMERCOSUR son competencia de la RME, el Comité Coordina-
dor Regional (CCR) y de la Comisión Regional Coordinadora de Edu-
cación Superior (CRC-ES). Su implementación se realiza mediante un
Grupo de Trabajo (GT SIMERCOSUR) dependiente de la CRC- ES y
una Unidad Técnica de Educación (UTE).
Se prevé, además, un Acompañamiento Académico, para lo cual
la Coordinación de cada Estado Parte convocará a representantes aca-
démicos responsables de la gestión de los programas de movilidad de
las universidades de los Estados participantes del SIMERCOSUR, para
recibir sugerencias que optimicen los resultados a alcanzar por el siste-
ma. Asimismo, cuenta con una plataforma informática como soporte
de la gestión de los programas la que está alojada en la Secretaría del
MERCOSUR (SM).
Con respecto al Cronograma de Implementación se estipulan di-
ferentes etapas constituidas principalmente por dos componentes: 1)
la Estructura de gestión se refiere a la creación e implementación de la
plataforma informática y a la puesta en funcionamiento de la estructura
del SIMERCOSUR; 2) Ejecución de Programas y Acciones que com-
ponen el SIMERCOSUR, que contemplan tanto la continuidad de los
programas en ejecución como la implementación de nuevos programas
y acciones.
Además, comprende los siguiente programas en ejecución: Progra-
ma de Movilidad Académica MARCA para estudiantes y docentes de las
carreras de grado acreditadas por el Sistema Regional de Acreditación
“ARCUSUR”; Programa de Movilidad Académica del MERCOSUR
para docentes de las carreras no acreditadas por el Sistema Regional de
Acreditación “ARCUSUR”; Programa de Intercambio Académico Uni-
versitario de Grado en Lengua Española y Portuguesa; Programas de
Asociación Académica de Posgrado; Programa de Proyectos Conjuntos
de Investigación y Programa de Asociación para el Fortalecimiento de
Posgrado del MERCOSUR.
Con referencia a los programas nuevos, se generaron: el Programa
de Movilidad Académica del MERCOSUR para estudiantes y docentes
de grado de las carreras no acreditadas por el Sistema Regional de Acre-
ditación “ARCUSUR” y programas de movilidad académica acordados
en el marco de la Reunión de Ministros de Educación (RME).
307
Se han establecido, además, los costos estimativos y financiamiento

para el funcionamiento de los programas mediante rubros a cubrir, como:
pasaje completo, todos los gastos de manutención (transporte, hospedaje,
seguro de salud y alimentación durante toda la estadía) y los costos aso-
ciados con trámites migratorios, debiendo fijarse valores diferenciados y
mínimos por regiones para asegurar la cobertura de la beca. Los beneficios
que las instituciones de educación superior otorguen a los estudiantes y
docentes-investigadores no serán considerados como parte de la beca. (…)
El financiamiento de las movilidades del SIMERCOSUR, se realizará,
preferentemente, a través del Fondo de Financiamiento del Sector Edu-
cativo del MERCOSUR (FEM) y contemplará las asimetrías, así como la
dimensión solidaria de la cooperación entre los Estados Parte.20
La normativa vigente del Sector Educativo del MERCOSUR

(SEM), ofrece también beneficios como los consagrados por el Acuerdo
sobre Gratuidad de Visados para Estudiantes y Docentes de los Estados
Partes del MERCOSUR, aprobado por Decisión n.°21/2006. Por este
acuerdo se establece:
Artículo 1 Los titulares de pasaportes válidos expedidos por el Estado Parte de

su nacionalidad serán beneficiados con el otorgamiento de Visados gratuitos
cuando soliciten residencia, en el territorio de otro de los Estados Partes, con
el objetivo de realizar, únicamente, cualquiera de las siguientes actividades en
forma temporal:
a) cursar estudios de grado o postgrado en Universidades o estableci-
mientos de educación oficialmente reconocidos en el país receptor;
b) cursar estudios secundarios en el ámbito de programas de inter-
cambio de instituciones gubernamentales y no gubernamentales
oficialmente reconocidas en el país receptor;
c) realizar actividades docentes o de investigación en establecimien-
tos de educación o universidades oficialmente reconocidas en el
país receptor.21
20 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 16, de 28 de julio de 2014, op. cit.

de 31 de junio de 2008. Adhesión de la República del Ecuador al Acuerdo de Cooperación
y Asistencia Jurisdiccional en Materia Civil, Comercial, Laboral y Administrativa entre los
Estados Partes del MERCOSUR, la República de Bolivia y la República de Chile. San
Miguel de Tucumán: MERCOSUR, 2008. Disponible en: http://www.sice.oas.org/trade/
mrcsrs/decisions/dec2108s.pdf. Acceso en: 15 dic. 2022.
Por el Artículo 2 del citado Acuerdo, el beneficio se extiende a los

familiares dependientes de las personas mencionadas por el Artículo 1.
Es oportuno destacar que con fecha 17 de diciembre de 2018 se
suscribió el Acuerdo sobre Reconocimiento de Títulos de Grado de
Educación Superior en el MERCOSUR, que no se encuentra vigente.
Por el mismo se establece que:
una vez que entre en vigor, cada Estado Parte reconocerá, en virtud de
dicho Acuerdo, los títulos de grado que cuenten con acreditación vigente
al momento de su emisión, bajo el Sistema ARCU-SUR, los cuales pasa-
rán por procedimientos simplificados para su reconocimiento sin exigirse
requisitos académicos adicionales. Los Estados Partes podrán establecer de
manera progresiva y en base a reciprocidad a qué carreras acreditadas les
otorgarán reconocimiento.22
4. Síntesis de la normativa vigente del sector educativo del

MERCOSUR
A modo de síntesis de los derechos y beneficios que el Sector Edu-
cativo del MERCOSUR (SEM) ha concretado y que han sido descrip-
tos en sus aspectos más significativos en el punto 3 de este trabajo, se
transcribe a continuación:
-Los estudiantes de los Estados Partes del MERCOSUR podrán obtener el
reconocimiento de los títulos y certificados de estudios de nivel primario/fun-
damente/básico y medio/secundario, expedidos por instituciones educativas
oficialmente reconocidas, para proseguir con sus estudios de nivel superior,
como también a los fines de la movilidad académica entre los Estados Partes
del MERCOSUR.
-Los estudiantes podrán obtener el reconocimiento de los estudios de nivel pri-
mario/fundamental/básico y medio/secundario realizados de forma incomple-
ta en cualquiera de los Estados Partes para completar los estudios en el Estado
Parte receptor.
-Los estudiantes de los Estados Partes del MERCOSUR que cursen estudios de
educación superior y quieran estudiar transitoriamente en otro Estado Parte
podrán acceder a los programas de movilidad académica que se articulen entre
los sistemas educativos de los Estados Partes.
22 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR. 6 - Educación. MER-

COSUR. [2022]. Disponible en: https://www.mercosur.int/6-educacion/. Acceso en: 15
dic. 2022.
309
-Los estudiantes de los Estados Partes del MERCOSUR podrán cursar carre-
ras universitarias con certificación académica bajo el sistema de acreditación
ARCU-SUR que brinda garantía pública en la región del nivel académico y
científico de los cursos.
-Los estudiantes de un Estado Parte del MERCOSUR tienen derecho al re-
conocimiento, al sólo efecto académico, de sus títulos y diplomas de grado
universitarios emitidos por instituciones de educación superior oficialmente
reconocidas, para la prosecución de estudios de postgrado en otro de los Estados
Partes. El ingreso en los cursos de postgrado se regirá por los mismos requisitos
de admisión aplicados a los estudiantes nacionales en cada Estado Parte.
-Los docentes e investigadores tienen derecho al reconocimiento de sus títulos y
diplomas de grado y de posgrado universitarios emitidos por las instituciones
de educación superior oficialmente reconocidas y acreditadas en un Estado
Parte para ejercer la docencia y la investigación en las instituciones de educa-
ción superior de otro Estado Parte del MERCOSUR.23
Como beneficios, el Sector Educativo del MERCOSUR (SEM)

ha establecido que los nacionales de un Estado Parte del MERCOSUR
pueden ser beneficiarios del otorgamiento de visados gratuitos cuando
soliciten la residencia en otro Estado Parte para realizar únicamente ac-
tividades de manera temporal, conforme las siguientes especificaciones:
cursar estudios de grado o posgrado en establecimientos oficialmente
reconocido por el Estado Parte receptor; cursar estudios secundarios en
el marco de programas de intercambio de instituciones gubernamenta-
les y no gubernamentales oficialmente reconocidas en el Estado Parte
receptor y realizar actividades docentes o de investigación en estableci-
mientos de educación o universidades reconocidas en el Estado Parte
receptor. El beneficio se extiende a los familiares dependientes de las
personas involucradas en estas estipulaciones.
5. Conclusiones
Desde el surgimiento del Sector Educativo del MERCOSUR
(SEM), el 17 de diciembre de 1991, cuando se crea la Reunión de Mi-
nistros de Educación del MERCOSUR (RME), hubo convicción para
que el proceso de integración no se limitara a lo económico comercial.
Se ha considerado y considera que la educación juega un rol funda-
23 MERCOSUR. 6 - Educación, op. cit.

mental en la construcción de la ciudadanía y en la consolidación de la

identidad de la región MERCOSUR, entre otras convicciones.
Es importante destacar que el Consejo del Mercado Común por
Decisión CMC n.° 64/10, ha dispuesto compilar un conjunto de de-
rechos y beneficios a favor de los nacionales de los Estados Partes del
MERCOSUR, en un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR. La
Educación es parte de este acervo jurídico.
El Sector Educativo del MERCOSUR (SEM) a través de diferentes
planes ha avanzado de manera paulatina en la generación de derechos
y beneficios para los nacionales, ciudadanos y residentes de los Estados
Partes del MERCOSUR. En este sentido, se han concretado Protocolos
y Acuerdos, por ejemplo, para promover y fortalecer los programas de
movilidad de estudiantes, pasantes, docentes, investigadores, gestores,
directivos y profesionales; o para brindarle a docentes e investigadores
el reconocimiento de sus títulos y diplomas de grado y posgrado uni-
versitarios para ejercer la docencia y la investigación conforme ciertos
requisitos, los visados gratuitos; etc. En algunos de estos Protocolos y
Acuerdos participan lo Estados Asociados del MERCOSUR.
Para acompañar todo este proceso, se ha fortalecido la estructura
institucional del SEM a través del tiempo, en la medida que era nece-
sario crear nuevos espacios e instancias que dieran respuestas a necesi-
dades específicas. Ejemplo de ello es la constitución del Fondo sectorial
de financiamiento del MERCOSUR que contribuye a dar continuidad
a las acciones del SEM. Además, sobresale por ser el primer Fondo sec-
torial de financiamiento del MERCOSUR.
Referencias
ARGENTINA. Ministerio de Educación. Sector Educativo del MER-
COSUR. Argentina.gob.br. [2022?]. Disponible en: https://
www.argentina.gob.ar/educacion/cooperacion-educativa-y-ac
ciones-prioritarias/sector-educativo-del-mercosur. Acceso en:
15 dic. 2022.
MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). 6 - Educación.
MERCOSUR. [2022]. Disponible en: https://www.mercosur.
int/6-educacion/. Acceso en: 15 dic. 2022.
311
MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). Logro 23: Revali-

da de títulos universitarios. MERCOSUR. 21 enero 2022. Dis-
ponible en: https://www.mercosur.int/lo gro-23-revalida-de-ti
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A MODERNIDADE LÍQUIDA E OS DESAFIOS
DA EDUCAÇÃO FRENTE AO ESTATUTO
DA CIDADANIA DO MERCOSUL1
LA MODERNIDAD LÍQUIDA Y LOS DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN
ANTE EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
LIQUID MODERNITY AND THE CHALLENGES OF EDUCATION
IN FRONT OF THE MERCOSUR CITIZENSHIP STATUE
Wilson Engelmann2
Gabriele dos Anjos Schmitz3
Resumo: O presente artigo, inspirado na modernidade líquida de

Zygmunt Bauman e no pensamento Foucaultiano em educação, tem
como objetivo principal abordar o processo de transição da educação
1 Este trabalho é o resultado parcial das pesquisas realizadas pelos autores no âmbito do
seguinte projeto de pesquisa: “Sistema do Direito, novas tecnologias, globalização e o cons-
titucionalismo contemporâneo: desafios e perspectivas”, Edital FAPERGS/Capes 06/2018
– Programa de Internacionalização da Pós-Graduação no RS. Este trabalho também está
vinculado às pesquisas realizadas pelos autores nos seguintes Centros Internacionais de In-
vestigação: CEDIS – Centro de Investigação & Desenvolvimento sobre Direito e Sociedade,
da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, Portugal; do Instituto Jurídico
Portucalense, da Universidade Portucalense, cidade do Porto, Portugal; e do CEAD – Cen-
tro Francisco Suárez – Centro de Estudos Avançados em Direito da Universidade Lusófona
de Lisboa, Portugal.
2 Doutor e Mestre em Direito Público, Programa de Pós-Graduação em Direito da Uni-
versidade do Vale do Rio dos Sinos – Unisinos, Brasil; realizou Estágio de Pós-Doutorado
em Direito Público-Direitos Humanos, no Centro de Estudios de Seguridad (CESEG) da
Universidade de Santiago de Compostela, Espanha; Professor e Pesquisador do Programa de
Pós-Graduação em Direito – Mestrado e Doutorado e do Mestrado Profissional em Direito
da Empresa e dos Negócios, ambos da Unisinos; Bolsista de Produtividade em Pesquisa do
CNPq; Líder do Grupo de Pesquisa JUSNANO; e-mail: wengelmann@unisinos.br.
3 Doutoranda em Direito na Universidade do Vale do Rio dos Sinos UNISINOS; Mestra em
Tecnologias Educacionais em Rede na Universidade Federal de Santa Maria; Licenciada em
Letras Espanhol pela Universidade Federal de Santa Maria; Advogada do Instituto SENAI de
Inovação em Soluções Integradas em Metalmecânica; E-mail: gabriele.schmitz3@gmail.com.
315
316 Wilson Engelmann e Gabriele dos Anjos Schmitz
em diferentes contextos históricos da sociedade, a fim de compreender

as problemáticas educacionais da atualidade e as condições de trabalho
dos docentes em uma perspectiva de mundo globalizado e informacio-
nal. Para isso, por meio de um estudo comparado, analisam-se obras
bibliográficas relacionadas, livros digitais e principais marcos legisla-
tivos internacionais relativos à educação, ao MERCOSUL, às práticas
educativas e a ambivalência criada pela utopia da ordem e a criação
da desordem social e educacional. Assim, pode-se vislumbrar como se
produziram as condições de trabalho dos docentes nos dias atuais, bem
como apontar boas práticas para perspectivas futuras.
Palavras-chave: Educação; Modernidade líquida; Condição de traba-
lho docente.
Resumen: El presente artículo, inspirado en la modernidad líquida de
Zygmunt Bauman y en el pensamiento Foucaultiano en educación, tie-
ne como objetivo principal abordar el proceso de transición de la edu-
cación en diferentes contextos históricos de la sociedad, a fin de com-
prender las problemáticas educativas de la actualidad y las condiciones
de trabajo de los docentes en una perspectiva de mundo globalizado e
informacional. Para ello, a través de un estudio comparado, se analizan
obras bibliográficas relacionadas, libros digitales y los principales mar-
cos legislativos internacionales relativos a la educación, MERCOSUR,
a las prácticas educativas y a la ambivalencia creada por la utopía del
orden y la creación del desorden social y educativo. Así, se puede vis-
lumbrar cómo se produjeron las condiciones de trabajo de los docentes
en los días actuales y apuntar buenas prácticas para perspectivas futuras.
Palabras claves: Educación; Modernidad líquida; Condición del tra-
bajo docente.
Abstract: This article, inspired by the liquid modernity of Zygmunt
Bauman and Foucault’s thought in education, has as its main objective
to approach the transition process of education in different historical
contexts of society, in order to understand the current educational prob-
lems and the conditions of teachers’ work in a globalized and informa-
tional world perspective. For this, through a comparative study, related
bibliographical works, digital books and main international legislative
landmarks related to education, MERCOSUR, educational practices
and the ambivalence created by the utopia and order and the creation
of social and educational disorder are analysed. Thus, one can glimpse
A modernidade líquida e os desafios da educação frente ao Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 317
how the working conditions of teachers are produced today, as well as

point out good practices for future perspectives.
Keywords: Education; Liquid modernity; Teacher’s work condition.
1. Introdução
A palavra modernidade pode ter inúmeros significados, dentre eles
os marcadores temporais de um período determinado, os acontecimen-
tos sociais, os avanços e características da vida moderna. Para Bauman
“a modernidade começa quando o espaço e o tempo são separados da
prática da vida e entre si, e assim podem ser teorizados como categorias
distintas e mutuamente independentes da estratégia e da ação”.4 Assim,
“o tempo moderno se tornou, antes e acima de tudo, a arma na conquista
do espaço”.5
Para Bauman, o espaço caracteriza o lado sólido do tempo mo-
derno, enquanto o tempo, dinâmico e ativo caracteriza o lado líquido
da modernidade. Na prática, a nova organização social, guiou ou está
sendo guiada pelas informações e conhecimentos acumulados em redes
e comunidades, moldando a sociedade, a cultura, as noções espaciais,
artísticas, políticas e educacionais.
O aparecimento da rede mundial de computadores pôs fim – no
que diz respeito à informação – à própria noção de “viagem” (e de “dis-
tância” a ser percorrida), tornando a informação instantaneamente dis-
ponível em todo o planeta, tanto na teoria como na prática.6 O espaço
ganhou uma nova dimensão: a espessura, a profundidade do acontecer,
graças ao número e diversidade enormes dos objetos, isto é, fixos, de
que, hoje, é formado e ao número exponencial de ações, isto é, fluxos,
que o atravessam. Essa é uma nova dimensão do espaço, uma verdadeira
quinta dimensão.7
Assim, a modernidade líquida, da fluidez, da impermanência, do
tempo, do movimento e das constantes transformações, tomou lugar do
4 BAUMAN, Zygmunt. Modernidade líquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001.

5 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 17.
6 BAUMAN, Zygmunt. Globalização: as consequências humanas. Rio de Janeiro: Zahar,
1999, p. 19.
7 SANTOS, Milton. Técnica, espaço, tempo: globalização e meio técnico-científico-infor
macional. São Paulo: Edusp, 2008, p. 17.
grandioso, das barreiras, dos muros, das grandes construções, do sólido

e duradouro. “Na verdade, nenhum molde foi quebrado sem que fosse
substituído por outro; as pessoas foram libertadas de suas velhas gaio-
las apenas para ser admoestadas e censuradas caso não conseguissem se
realocar”.8
Essas transformações sociais, especialmente após a interligação dos
computadores e das redes de informação e comunicação faz repensar-
mos as práticas educacionais da sociedade e, como mencionam Saraiva
e Veiga-Neto “a metáfora baumaniana pode funcionar como matriz de
fundo para, tematizando a partir das mutações do liberalismo para o
neoliberalismo, refinarmos nossos entendimentos acerca do que hoje
está acontecendo no mundo da educação”.9
Considerando o exposto, o presente artigo, inspirado na moder-
nidade líquida de Zygmunt Bauman e no pensamento Foucaultiano
em educação, busca abordar o processo de transição da educação em
diferentes contextos históricos da sociedade, a fim de compreender as
problemáticas educacionais da atualidade e as condições de trabalho
dos docentes em uma perspectiva de mundo globalizado e informa-
cional. Dessa forma, consideramos como materialidade analítica para
atingir o objetivo, acima exposto, livros digitais, obras bibliográficas
relacionadas e marcos legislativos internacionais relativos à educação, ao
MERCOSUL e às práticas educativas. Assim, pode-se vislumbrar como
se produziu as condições de trabalho dos docentes nos dias atuais, bem
como apontar boas práticas para perspectivas futuras.
A analítica toma como referência a Modernidade Líquida de Zyg-
munt Bauman e os Estudos Foucaultianos em Educação, em especial a
ferramenta governamentalidade, já que,
Por ‘governamentalidade’ entendo o conjunto constituído pelas institui-
ções, procedimentos, análises e reflexões, os cálculos e as táticas que permi-
tem exercer essa forma bem específica, ainda que complexa, de poder que
tem por alvo principal a população, por forma maior de saber a economia
política, por instrumento técnico essencial os dispositivos de segurança.
Segundo, por ‘governamentalidade’ entendo a tendência, a linha de força
que, em todo o Ocidente, não cessou de conduzir, e desde muito tempo,
8 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 14.

9 VEIGA-NETO, Alfredo; TRAVERSINI, Clarice. Apresentação da Seção Temática – Por
que Governamentalidade e Educação? Educação e Realidade, Porto Alegre, v. 34, n. 2,
p. 13-19, maio 2009. Disponível em: http://seer.ufrgs.br/educacaoerealidade/article/
view/9725. Acesso em: 20 nov. 2022. p. 188.
à preeminência desse tipo de poder que podemos chamar de ‘governo’ so-

bre todos os outros: soberania, disciplina, e que, por uma parte, levou ao
desenvolvimento de toda uma série de aparelhos específicos de governo e,
de outra parte, ao desenvolvimento de toda uma série de saberes.10
Assim, a produção de determinadas práticas educativas na Moder-

nidade Líquida pode ser considerada estratégia da racionalidade neoli-
beral, permitindo a crítica ao presente e fornecendo pistas para que se
possa pensar nas condições e perspectivas futuras. Dessa maneira, duas
unidades analíticas servem como fio condutor: As práticas educacionais
na sociedade, a qual aborda o ato de educar através do tempo e diante
das complexidades sociais e a modernidade líquida e os desafios educa-
cionais, onde são evidenciadas as diferenças entre a Modernidade Sólida
e a Modernidade Líquida, e os efeitos dessa nova cultura ou prática
social no campo educacional.
Dentre os materiais, selecionamos para análise, o livro Moder-
nidade Líquida de Zygmund Bauman, a Declaração mundial sobre
educação para todos, o Plano de ação para satisfazer as necessidades
de aprendizagem da UNESCO, a Pesquisa Internacional de Ensino e
Aprendizagem da Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE), o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, além
de diversos artigos, entre eles, de Veiga-Neto que é uma das principais
referências brasileiras nos estudos foucaultianos em educação.
2. As práticas educacionais na sociedade

O ato de educar, instruir e disciplinar é desenvolvido pela huma-
nidade desde a antiguidade, através da aprendizagem mútua e da trans-
ferência dos conhecimentos de pais para filhos e de grupos para grupos,
para que esses pudessem aperfeiçoar suas culturas e práticas de sobre-
vivência, em um processo educativo espontâneo e integral. Posterior-
mente, na idade média, a educação passa a ser uma instrução formal,
letrada, desenvolvida por mestres particulares em detrimento de uma
seleta parte da sociedade, as classes com maior poder econômico.
10 FOUCAULT, M. Sécurité, territoire, population: Cours au Collège de France, 1977-

1978. Paris: Gallimard; Seuil, 2004. p-111-112.
Rocha11 menciona que foi no século XVIII que nasceram as pri-

meiras escolas públicas mantidas pelo Estado. Em meio a este processo
histórico, a escola sempre foi tida como instrumento das classes domi-
nantes para manutenção de sua hegemonia e a educação passou a ser
materializada através da escola.
No século XIX a luta entre classes sociais culminou em significati-
vas mudanças na cultura, na política e na economia. Houve, também,
a radicalização das ideias pedagógicas e o surgimento de diversas teo-
rias, no embate didático e pedagógico entre iniciativas conservadoras
da burguesia e os anseios por mudanças por parte do proletariado, con-
soante destaca Manacorda.12
Para Andrade et al.,
É característica indelével da pedagogia no século XIX, o embate teórico e
a contribuição de pensadores como Hegel, historicista, e Herbart, realista,
avessos ao romantismo de Pestalozzi, Schiller e Fröbel. Esta pluralidade
de ideias e teorias caracterizam o pensamento pedagógico em várias partes
do mundo, vinculado às particularidades do contexto a qual pertence.
Inglaterra, França, Alemanha, Itália são alguns dos países onde a atividade
pedagógico-educativa foi posta em prática, expondo em diversos níveis as
relações entre educação, sociedade e política.13
Nesse cenário, difundiu-se a crença no poder da escola como fa-

tor de progresso, modernização e mudança social propiciada pela esco-
la nova, articulada com as exigências do desenvolvimento industrial,
processo de urbanização e formação de um homem novo. Pinheiro e
Martins14 referem que os períodos do pós-II Guerra e pós-crise do pe-
tróleo foram paradigmáticos para o desenvolvimento da indústria e do
processo de globalização que constitui a sociedade hodierna. As tecno-
11 ROCHA, Andréa Pires. A instituição escola na sociedade dividida em classes: Uma cons-
trução histórica. Serviço Social em Revista, Londrina, v. 6, n. 2, jan. 2004. Disponível em:
http://www.uel.br/revistas/ssrevista/c_v6n2_andrea.htm. Acesso em: 10 dez. 2022.
12 MANACORDA, Mario Alighiero. História da educação: da antiguidade aos nossos dias.
Tradução de Gaetano Lo Monaco. 9. ed. São Paulo: Cortez, 2001.
13 ANDRADE, Mateus de Souza et al. A História da Educação no século XIX. Cadernos de
Graduação: Ciências Humanas e Sociais, Aracaju, v. 1, n. 14, p. 175-181, out. 2012, p.
179. Disponível em: https://periodicos.set.edu.br/cadernohumanas/article/view/223/151.
Acesso em: 21 nov. 2022.
14 PINHEIRO, Thiago Vinicius Toledo; MARTINS, Everton Martins. Modernidade líquida
e o sistema educacional: analisando o processo de formação e reprodução de cidadãos redun-
dantes. In: CONGRESSO NACIONAL DE EDUCAÇÃO, 10., 2011, Curitiba. Anais
[...]. Curitiba: PUC, 2011. p. 10969-10980. Disponível em: http://educere.bruc.com.br/
CD2011/pdf/5462_3896.pdf. Acesso em: 21 nov. 2022.
logias começam a difundir-se por todos os territórios, assim como as

informações instantâneas e o deslocamento de bens e pessoas em uma
velocidade inimaginável.
Durante esse período, as organizações internacionais foram for-
talecidas pela necessidade mundial de paz e desenvolvimento social, e
contribuíram para a criação de um importante discurso internacional
sobre educação. A UNESCO editou a Declaração mundial sobre edu-
cação para todos – satisfação das necessidades básicas de aprendizagem,
mencionando em seu preâmbulo que,
Há mais de quarenta anos, as nações do mundo afirmaram na Declaração
Universal dos Direitos Humanos que “toda pessoa tem direito à educa-
ção”. No entanto, apesar dos esforços realizados por países do mundo in-
teiro para assegurar o direito à educação para todos, persistem as seguintes
realidades:
– mais de 100 milhões de crianças, das quais pelo menos 60 milhões são
meninas, não têm acesso ao ensino primário: mais de 960 milhões de
adultos – dois terços dos quais mulheres – são analfabetos, e o analfabetis-
mo funcional é um problema significativo em todos os países industriali-
zados ou em desenvolvimento:
- mais de um terço dos adultos do mundo não têm acesso ao conhecimen-
to impresso, às novas habilidades e tecnologias, que poderiam melhorar a
qualidade de vida e ajudá-los a perceber e a adaptar-se às mudanças sociais
e culturais: e
- mais de 100 milhões de crianças e incontáveis adultos não conseguem
concluir o ciclo básico, e outros milhões, apesar de concluí-lo, não conse-
guem adquirir conhecimentos e habilidades essenciais.15
Essas problemáticas evidenciadas na educação fazem parte de um

quadro mundial, relacionadas com a lógica do sistema capitalista, den-
tre elas pode-se mencionar as diferenças econômicas entre e nas nações,
as guerras, a violência, o aumento da dívida interna e externa nos países,
a fome, entre diversos outros dilemas sociais.
Nesse mesmo sentido Furlan e Maio mencionam que,
As crises e evidências paradigmáticas na e da educação têm extensas rela-
ções com as crises paradigmáticas mais profundas no campo do sistema
capitalista. Se, por um lado, esses paradigmas têm muitos aspectos em
comum, uma vez solidificados pelos signos modernos, por outro lado, eles
15 UNESCO. Declaração Mundial sobre Educação para Todos: satisfação das necessida-
des básicas de aprendizagem. 1990. Jomtien, Tailândia: UNESCO, 1998. Disponível em:
http://unesdoc.unesco.org/images/0008/000862/086291por.pdf. Acesso em: 20 nov. 2022.
possuem uma história particular porque tratam de questões específicas,

cujas crises provavelmente assolam os mais diversos setores da sociedade.16
Para Bauman,17 as diferenças entre os seres humanos e a falta de

um modelo universal vieram para ficar, esse é um fator de destaque na
crise da educação contemporânea, onde o significado da palavra ordem
se transformou em objetivo da civilização moderna. A ordem e a disci-
plina, também são evidenciadas pelos estudos foucaultianos que, entre
diversos outros esclarecimentos, destacam que, a escola moderna passou
a ser compreendida como, entre outras coisas, a principal maquinaria
encarregada de sequestrar os corpos infantis e juvenis, discipliná-los e
docilizá-los, razão pela qual tornou-se a instituição decisiva para a cons-
tituição das sociedades disciplinares, conforme destacam Veiga-Neto e
Traversini.18
Por sua vez, Branco e Veiga-Neto, nas palavras de Foucault, men-
cionam que:
É mais produtivo compreendermos o liberalismo e o neoliberalismo como
modos de vida, como maneira de ser e estar no mundo. Em termos edu-
cacionais, isso é da maior importância, na medida em que, ao invés de a
escola ser vista como um lugar onde se ensinam e se aprendem ideologias,
ela, bem mais que isso, passa a ser entendida como uma instituição encar-
regada de fabricar novas subjetividades.19
Em níveis cada vez maiores de complexidade social em que há

o incentivo à competição, ao ingresso no maquinário econômico e a
participação no mundo globalizado, a fabricação de subjetividades se
torna um desafio, ainda mais em tempos em que as informações e co-
nhecimentos apresentam importância em fração de segundos, após isso,
se tornam irrelevantes ou substituíveis pelas novas informações e conhe-
16 FURLAN, Cássia Cristina; MAIO, Eliane Rose. Educação na Modernidade Líquida: entre
tensões e desafios. Mediações: Revista de ciências sociais, Londrina, v. 21, n. 2, p. 279-302,
jun. 2016. p. 280. Disponível em: https://ojs.uel.br/revistas/uel/index.php/mediacoes/arti
cle/view/27999/pdf. Acesso em: 26 nov. 2022.
17 BAUMAN, Zygmunt. Sobre educação e juventude: conversas com Ricardo Mazzeo. Rio
de Janeiro: Zahar, 2013.
18 VEIGA-NETO, Alfredo; TRAVERSINI, Clarice. Apresentação da Seção Temática – Por que
Governamentalidade e Educação? Educação e Realidade, Porto Alegre, v. 34, n. 2, p. 13-19,
maio 2009. Disponível em: http://seer.ufrgs.br/educacaoerealidade/article/view/9725. Acesso
em: 20 nov. 2022.
19 BRANCO, Guilherme Castelo; VEIGA-NETO, Alfredo (org.). Foucault: Filosofia & Po-
lítica. Belo Horizonte: Autentica, 2011.
cimentos adquiridos de qualquer parte do mundo. Esse espírito capita-

lista engendrado em uma nova governamentalidade é bem descrito por
Costa, no sentido que,
Trata-se de uma governamentalidade que busca programar estrategica-
mente as atividades e os comportamentos dos indivíduos; trata-se, em
última instância, de um tipo de governamentalidade que busca progra-
má-los e controlá-los em suas formas de agir, de sentir, de pensar e de
situar-se diante de si mesmos, da vida que levam e do mundo em que vi-
vem, através de determinados processos e políticas de subjetivação: novas
tecnologias gerenciais no campo da administração (management), práti-
cas e saberes psicológicos voltados à dinâmica e à gestão de grupos e das
organizações, propaganda, publicidade, marketing, branding, literatura
de autoajuda, etc.20
[...] as relações de poder-saber se constroem no plano discursivo, o que
faz com que o vínculo nunca seja garantido. O discurso é ambíguo e pode
ligar-se tanto a estratégias de dominação quanto de resistência. O discurso
que torna possível o vínculo poder-saber, também o mina. Sem ser ineren-
temente nem fonte de dominação, nem fonte de resistência, a pedagogia
não está nem fora do poder, nem circunscrita por ele, sendo mais como
a própria arena da luta, pois, se as relações de poder são dispersas e frag-
mentadas, qualquer prática é capaz de tornar-se fonte de resistência ou
de repressão, o que nos estimula a sermos mais humildes e reflexivos em
nossas práticas pedagógicas.21
Assim, a educação da contemporaneidade continua interligada

pela governamentalidade e pelas relações de poder social, dependendo
de um conjunto de decisões e de práticas que possibilitem a satisfação
das necessidades básicas da aprendizagem.
3. A modernidade líquida e os desafios educacionais

As descontinuidades do mundo contemporâneo, refletidas na in-
dividualidade do sujeito, na nova concepção de tempo e espaço, na frag-
mentação econômica, social, do trabalho, da comunidade e de todos os
20 COSTA, Sylvio de Sousa Gadelha. Governamentalidade neoliberal, Teoria do Capital Hu-

mano e Empreendedorismo. Educação e Realidade, Porto Alegre, v. 34, n. 2, p. 171-186,
maio 2009, p. 178. Disponível em: http://seer.ufrgs.br/index.php/educacaoerealidade/arti
cle/view/8299/5537. Acesso em: 20 nov. 2022.
21 PASSOS, Juliana da Silva. Foucault e a educação: fascinantes desafios – Jennifer M. Gore.
Revista X, v. 1, 2007. p. 2.
setores desafiados pela fluidez de um mundo impermanente e imerso

em realidades virtuais faz crescer, ainda mais, a crise educacional.
Bauman menciona que “a situação presente emergiu do derreti-
mento radical dos grilhões e das algemas que, certo ou errado, eram
suspeitos de limitar a liberdade individual de escolher e de agir”.22 Nesse
sentido, o “derretimento dos sólidos é traço permanente da modernida-
de”, assim, o mundo passa pela transição entre a Modernidade Sólida
para a Modernidade Líquida.
A modernidade sólida ou pesada como bem delineou Bauman,
caracterizou-se pelo volume, pelas construções, fábricas, muros, gran-
des locomotivas, transatlânticos e tudo o que apresentasse grandes pro-
porções, foi a era da conquista territorial, da riqueza advinda da terra
(como o ferro e o carvão). O tempo era rotina, neutralizado no seu
dinamismo interno, “prendendo o trabalho ao solo, enquanto a massa
dos prédios da fábrica, o peso do maquinário e o trabalho permanente-
mente atado acorrentavam o capital”.23
O capitalismo pesado, no estilo fordista, era o mundo dos que ditavam as
leis, dos projetistas de rotinas e dos supervisores; o mundo de homens e
mulheres dirigidos por outros, buscando fins determinados por outros, do
modo determinado por outros. Por essa razão era também o mundo das
autoridades: de líderes que sabiam mais e de professores que ensinavam a
proceder melhor.24
Na Modernidade sólida as ameaças existenciais eram óbvias e

previsíveis, os perigos eram palpáveis, reais e as soluções não eram um
mistério a ser desvendado, pois mantinham suas formas que eram, aos
poucos melhoradas em busca de um ideal de perfeição. “Os líquidos,
diferentemente dos sólidos, não mantêm sua forma com facilidade”25 e
se movem com maior agilidade.
A desintegração da rede social, a derrocada das agências efetivas de ação
coletiva, é recebida muitas vezes com grande ansiedade e lamentada como
“efeito colateral” não previsto na nova leveza e fluidez do poder cada vez
mais móvel, escorregadio, evasivo e fugitivo. Mas a desintegração social é
tanto uma condição quanto um resultado da nova técnica do poder, que
tem como ferramentas principais o desengajamento e a arte de fuga. Para
22 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 132.

23 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 147.
24 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 83.
25 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 8.
que o poder tenha liberdade de fluir, o mundo deve estar livre de cercas,
barreiras, fronteiras fortificadas e barricadas.26
Por essa razão, os poderes globais têm interesse na fluidez, já que o

capital é leve, transita pelos bens, agora descartáveis, pelas tecnologias
(celular, computador, apps, softwares...), pelos consumidores, em tem-
po instantâneo e independente de local. Assim, “o derretimento dos
sólidos levou à progressiva libertação da economia de seus tradicionais
embaraços políticos, éticos e culturais”,27 sedimentando a nova ordem
baseada em termos econômicos.
No mundo mutável da modernidade líquida, onde dificilmente as figu-
ras conseguem manter a sua forma por tempo suficiente para dar con-
fiança e solidificar-se de modo a oferecer garantia a longo prazo [...],
caminhar é melhor do que ficar sentado, correr é melhor que caminhar
e surfar é melhor que correr. As vantagens do surf estão na rapidez e
vivacidade do surfista; por outro lado, o surfista não deve ser exigente
ao escolher as marés e deve estar sempre pronto a deixar de lado suas
habituais preferências.28
Nesse sentido, as relações sociais são completamente alteradas, a

liberdade passa a ser consumida e o próprio consumo se torna um meio
de pertencimento, da nova ordem, da sociedade dos acontecimentos e
do controle. “Nossas instituições, quadros de referência, estilos de vida,
crenças e convicções mudam antes que tenham tempo de se solidificar
em costumes, hábitos e verdades “auto-evidentes”.29
Na mesma direção, Giddens menciona que:
Os modos de vida produzidos pela modernidade nos desvencilharam
de todos os tipos tradicionais de ordem social, de uma maneira que
não tem precedentes. Tanto na sua extensionalidade quanto em sua in-
tencionalidade, as transformações envolvidas na modernidade são mais
26 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 23.

27 BAUMAN, 2001, op. cit., p. 11.
28 BAUMAN, Zygmunt. Desafios pedagógicos e modernidade líquida: entrevista de Alba
Porcheddu sobre a educação. Cadernos de Pesquisa, São Paulo, v. 39, n. 137, p. 661-684,
maio/ago. 2009, p. 64. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext
&pid=S0100-15742009000200016. Acesso em: 15 nov. 2022.
29 BAUMAN, Zygmunt. Entrevista com Zigmunt Bauman: entrevistado por Maria Lúcia
Garcia Palhares-Burke. Tempo soc., São Paulo, v. 16, n. 1, jun. 2004. p. 322. Disponível
em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-20702004000100015.
profundas que a maioria dos tipos de mudança característicos dos pe-

ríodos precedentes.30
Nesse cenário, os desafios educacionais, tanto para os educandos

quanto para os docentes, se tornam evidentes, já que “a escola que hoje
conhecemos, apesar das muitas transformações, ainda mantém um for-
te vínculo com a escola disciplinar da Modernidade sólida”,31 isso por-
que ela está voltada não para atender desejos ou anseios, mas para for-
mar pessoas para o mercado de trabalho, disciplinar, dominar e acatar a
linearidade do tempo e do espaço.
O consumismo de hoje não visa ao acúmulo de coisas, mas à sua máxima
utilização. Por qual motivo, então, ‘a bagagem de conhecimentos’ cons-
truída nos bancos da escola, na universidade, deveria ser excluída dessa
lei universal? Este é o primeiro desafio que a pedagogia deve enfrentar,
ou seja, um tipo de conhecimento pronto para utilização imediata e, su-
cessivamente, para sua imediata eliminação, como aquele oferecido pelos
programas de software (atualizados cada vez mais rapidamente e, portanto,
substituídos), que se mostra muito mais atraente do que aquele proposto
por uma educação sólida e estruturada.32
Diante de um mundo fluído, sem limites de tempo e espaço, onde
as informações são instantâneas e descartáveis, como se pode convencer
crianças e jovens da importância de disciplinas preestabelecidas, de ho-
rários fixos e rigorosos para estudo, onde para compreender um certo
tema é estabelecido o prazo de horas, sendo que em segundos o mesmo
tema pode ser visto por meio das redes e da internet?
No passado, a pedagogia assumiu diversas formas e se mostrou capaz de
adaptar-se às mudanças, de fixar-se novos objetivos e criar novas estraté-
gias. Todavia, deixe-me repetir que as mudanças de hoje são diferentes
daquelas ocorridas no passado. Nenhuma reviravolta da história huma-
na pôs os educadores diante de desafios comparáveis a esses decisivos de
nossos dias. Simplesmente não havíamos estado até agora em situação
semelhante. A arte de viver em um mundo ultrassaturado de informações
ainda deve ser aprendida, assim como a arte ainda mais difícil de educar o
ser humano neste novo modo de viver.33
30 GIDDENS, Anthony. As consequências da Modernidade. São Paulo: Unesp, 1991. p. 14.

31 SARAIVA, Karla; VEIGA-NETO, Alfredo. Modernidade Líquida, Capitalismo Cognitivo
e Educação Contemporânea. Educação e Realidade, Porto Alegre, v. 34, n. 2, p. 187-201,
maio 2009. p. 198. Disponível em: http://www.seer.ufrgs.br/educacaoerealidade/article/vie
wFile/8300/5538. Acesso em: 21 nov. 2022.
32 BAUMAN, 2009, op. cit., p. 663.
33 BAUMAN, 2009, op. cit., p. 667.
Nos dias atuais, percebe-se que a simples reforma das estratégias

educativas não é suficiente para que a educação acompanhe a fluidez do
mundo moderno. “No mundo de hoje, se espera que os seres humanos
busquem soluções privadas para os problemas derivados da sociedade e
não soluções derivadas da sociedade para problemas privados”.34
A organização de espaços pedagógicos, modos de regulação, conteúdo
curricular, expectativas dos alunos, construção de identidades, reconhe-
cimento de realizações, e assim por diante estão interrelacionados, são
moldados por um complexo de fatores desde o nível sistêmico até o indi-
vidual, e variam entre os contextos. As tecnologias digitais colocam uma
série de desafios para essas práticas, mas, evidentemente, dada a forma
pela qual a prática é moldada em diferentes contextos, esses desafios assu-
mem formas diferentes e têm consequências diversas.35
Para Flores e Flores, “a escola e os professores encontram-se des-

norteados frente a um grupo de crianças e jovens com quantidades cada
vez maiores de conteúdos prévios oriundos de tecnologias que lhes são
natas e, todavia, ainda não foram incorporadas pelos mais experien-
tes”.36 E, além disso, dependendo do contexto educacional, não são so-
mente os docentes que não estão capacitados, no Brasil, por exemplo,
muitas instituições de ensino não dispõe de tecnologias educacionais,
computadores e redes eficientes.
Com isso, o docente tem a missão de, não mais entender apenas da
sua especialidade, mas de uma diversidade de conhecimentos multidis-
ciplinares. Saraiva e Veiga-Neto mencionam que:
“[...] é mais do que evidente a necessidade de repensar o trabalho
docente em termos de sua crescente flexibilização, desprofissionaliza-
ção, substituibilidade, desqualificação, marginalização social, desvalo-
rização salarial, esvaziamento político, enfraquecimento associativo e
sindical”.37 E repensar o trabalho docente está intrinsecamente ligado
34 BAUMAN, 2009, op. cit., p. 665.

35 UNESCO. Educação comparada: panorama internacional e perspectivas. v. 2. Brasília:
UNESCO; Capes, 2012. p. 613.
36 FLORES, Cintya Dantas; FLORES, Tânia Maria Dantas. Educação e docência brasileiras
na modernidade líquida. In: CONGRESSO NACIONAL DE FORMAÇÃO DE PRO-
FESSORES, 3.; CONGRESSO ESTADUAL PAULISTA SOBRE FORMAÇÃO DE
EDUCADORES, 13., 2016, Águas de Lindoia, SP. Anais [...]. São Paulo: Unesp, 2016. p.
2805. Disponível em: http://200.145.6.217/proceedings_arquivos/ArtigosCongressoEdu
cado res/6706.pdf. Acesso em 22 nov. 2022.
37 SARAIVA; VEIGA-NETO, op. cit., p. 199.
em reposicionar o papel da escola e da própria educação, assim, o mun-

do da escola deve se relacionar, cada vez mais, com o mundo da vida.
Educar, hoje, é instrumentalizar o educando para que possa encontrar
soluções no seu cotidiano, compreendendo, investigando, transforman-
do e construindo a sua realidade.
No ambiente líquido moderno, a educação e o aprendizado, não importa
o uso que se faça deles, devem ser contínuos e permanentes. O motivo
determinante para o qual a educação deve ser contínua e permanente está
na natureza da tarefa que devemos desenvolver no caminho comum da
‘outorga dos poderes’, uma tarefa que é exatamente como deveria ser a
educação: contínua, ilimitada, permanente.38
Destaca-se que, por se estar em um mundo de descontinuidades,

a educação deve ser contínua, uma vez que, a todo momento há novas
criações e novos conhecimentos que devem ser aprendidos: “a cultura
líquido-moderna não se sente mais uma cultura da aprendizagem e da
acumulação, como as culturas registradas nos relatos de historiadores e
etnógrafos. Em vez disso, parece uma cultura do desengajamento, da
descontinuidade e do esquecimento”.39 Com isso, os docentes devem
estar, também, em um constante aprendizado, criando possibilidades
para que os discentes passem da simples captação e memorização de in-
formações e conteúdos e consigam ter o domínio da estrutura cognitiva
para alcançar a “capacidade de desmontar e reorganizar a estrutura cog-
nitiva anterior ou desembaraçar-se totalmente dela, sem um elemento
substituto”.40
A Pesquisa Internacional sobre Ensino e Aprendizagem da OCDE
(TALIS) é uma pesquisa internacional que se concentra nas condições
de trabalho dos professores e no ambiente de aprendizagem nas esco-
las. Através dela, é possível avaliar as necessidades de desenvolvimento
profissional dos professores, as práticas docentes, as formas de trabalho
e o reconhecimento desses profissionais. A TALIS41 menciona as habili-
dades que os docentes precisam desenvolver ao longo de suas carreiras,
não se limitando apenas ao uso das mais recentes ferramentas e tecno-
38 BAUMAN, 2009, op. cit., p. 680.

39 BAUMAN, 2013, op. cit., p. 37.
40 BAUMAN, 2013, op. cit., p. 17.
41 OECD. TALIS 2013 Results: An International Perspective on Teaching and Learning.
OECDiLybrary, 2014. Disponível em: http://dx.doi.org/10.1787/9789264196261-en.
logias constantemente desenvolvidas, mais que isso, precisa incorporar

as pesquisas sobre novas práticas pedagógicas e sobre aprendizagem.
Diante disso, é importante destacar que os professores desempenham
um papel crucial nos sistemas educacionais, mas as condições de traba-
lho podem ser decisivas na promoção da aprendizagem, razão pela qual
devem desenvolver suas habilidades constantemente.
O desenvolvimento profissional é definido como atividades que visam
desenvolver as habilidades, o conhecimento, a experiência e outras ca-
racterísticas de um indivíduo como professor. Esta definição reconhece
que o desenvolvimento pode ser fornecido de várias maneiras, desde os
mais formais (como cursos ou workshops) até abordagens mais informais
(como a colaboração com outros professores ou a participação em ativida-
des extracurriculares atividades). O desenvolvimento profissional pode ser
fornecido através de expertise externa sob a forma de cursos, oficinas ou
programas de qualificação formal ou através da colaboração entre escolas
ou professores em todas as escolas (sob a forma de visitas de observação
a outras escolas) ou dentro das escolas onde os professores trabalham.
Desenvolvimento profissional dentro das escolas podem ser fornecidos
através de treinamento ou orientação, planejamento colaborativo, ensino
e compartilhamento de boas práticas.42
Contudo, para que essa promoção do desenvolvimento profis-

sional seja possível, os profissionais da educação necessitam de tempo,
seja nas atividades formais ou não formais, reconhecimento e valoriza-
ção. Em um país que não há diferença entre profissionais graduados e
pós-graduados, como é o caso da educação básica do Brasil, não há o
incentivo pelo desenvolvimento e capacitação. “Em todos os países e
economias participantes, os motivos mais comuns dos professores para
não participar de atividades de desenvolvimento profissional são confli-
tos com horários de trabalho e ausência de incentivos para a participa-
ção”.43 Vale lembrar que os dados sobre o número de alunos por turmas
é um fator condicionante, tanto para o bom desempenho profissional
quanto para uma aprendizagem significativa e “o tamanho médio da
turma em todos os países é 24,11. Maiores tamanhos de aula são vistos
no Brasil, Chile, Japão, Coréia, Malásia, México e Cingapura, cada um
com mais de 30 alunos na sala de aula”.44
42 OECD, op. cit., p. 86.

Cabe destacar que há extremas diferenças entre os países acima

mencionados e, com isso, as condições de trabalho docente são com-
pletamente distintas, mesmo com números proporcionais em relação
aos alunos por turma. Além disso, muitas práticas de ensino podem
ser afetadas por fatores como: as características pessoais do professor, o
clima escolar, a cooperação entre os docentes e educandos e a estrutura
física da escola.
Diante disso, compreender as dinâmicas da pós-modernidade é,
também, garantir uma educação de qualidade e, para isso, muitas metas
devem ser traçadas e seguidas como as apontadas pela UNESCO:
Os professores são a chave para se alcançar a agenda completa da Educa-
ção 2030, assim, essa meta é crucial. Ela requer atenção urgente, com um
prazo mais imediato, porque a lacuna de qualidade na educação é exacer-
bada pela falta e pela distribuição desigual de professores profissionalmen-
te qualificados, sobretudo em áreas desfavorecidas. Como os professores
são condição fundamental para garantir uma educação de qualidade, pro-
fessores e educadores deveriam ser empoderados, adequadamente contra-
tados e remunerados, motivados, profissionalmente qualificados, além de
contar com o apoio de sistemas bem financiados, eficientes e governados
de forma eficaz.45
Para que o empoderamento docente seja real e possível, “pensar

como estamos sendo governados na atualidade é condição para que se
possa compreender o que vem acontecendo no mundo e, em particular,
nas escolas e em torno das escolas contemporâneas”46 e, assim, colocar
em prática os objetivos e projeções de futuro. A partir desse panorama,
se passa a examinar o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
4. O contexto educacional frente ao Estatuto da Cidadania do

MERCOSUL
Com foco em uma agenda cada vez mais estreita entre os povos
dos países signatários do MERCOSUL, no ano de 2010, o Conselho
do Mercado Comum (CMC), principal elemento do bloco, emanou a
45 UNESCO. Educação 2030. Declaração de Incheon e marco de ação da educação

rumo a uma educação de qualidade inclusiva e equitativa e à educação ao longo da
vida para todos. Brasília, 2016. p. 25. Disponível em: http://unesdoc.unesco.org/images/
0024/002432/243278POR.pdf. Acesso em 10 nov. 2022.
46 SARAIVA; VEIGA-NETO, op. cit., p. 197.
Decisão n.° 64/2010, visando estabelecer um plano de ação para a con-

formação progressiva de um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL,
integrado por um conjunto de direitos fundamentais e benefícios para
os nacionais dos Estados Partes.
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL compila Direitos, be-
nefícios e a promoção, proteção e respeito aos Direitos Humanos e às
liberdades fundamentais dos cidadãos residentes dos Estados Partes do
MERCOSUL, contemplando em seu acervo jurídico, vinculado às le-
gislações nacionais e aos diferentes instrumentos específicos existentes
em cada Estado Parte, os direitos e benefícios previstos nas normas e
acordos assinados e vigentes. Neste sentido, para o assentamento do
processo de integração das previsões comuns aos estados-membros e a
partir de uma perspectiva transversal dos Direitos Humanos, da igual-
dade e da não discriminação, foram incluídos dez eixos temáticos os
quais compilam o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, instrumen-
to dinâmico e atualizável a partir do reconhecimento de novos direitos
e benefícios e do reconhecimento das condições e normas estabelecidas,
com vistas à implementação de uma política de livre circulação de pes-
soas, pautada na igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, cultu-
rais e econômicas, bem como, na igualdade de condições de acesso ao
trabalho, saúde e educação, o qual estabeleceu o prazo de cumprimento
designado até o 30º aniversário do MERCOSUL, ou seja, dia 26 de
março de 2021.
De acordo com Soares Filho:
A constituição da comunidade regional de países – de que ora se trata –
implicam relações supranacionais no plano da economia, o que reclama a
ampliação dos direitos sociais a esse nível, como condição para se estabe-
lecer um razoável equilíbrio entre os interesses do capital e os do trabalho
e, desse modo, alcançar um progresso harmônico. É um imperativo da
integração regional, favorecido pela similitude de condições socioculturais
dos povos situados no espaço territorial da Comunidade.47
Para a referida integração há a necessidade de harmonização das

legislações dos países que compõem o bloco e, consequentemente, de
normas aplicáveis a todos eles, constituindo o denominado “direito co-
munitário ou Direito “transnacional”. Entretanto, diferentemente da
47 SOARES FILHO, José. MERCOSUL: surgimento, estrutura, direitos sociais, relação com a
Unasul, perspectivas de sua evolução. Revista CEJ, Brasília, v. 46, n. 1, p. 21-28, jul. 2019.
Disponível em: https://www.corteidh.or.cr/tablas/r23668.pdf. Acesso em: 10 out. 2022.
União Europeia, o sistema Sul-Americano no qual se inserem os países

signatários do MERCOSUL resulta de uma integração e não, efetiva-
mente de um Direito Comunitário, diferentemente do que se apresenta
na União Europeia.
Na esteira dessa integração, os Direitos têm sido gradativamente
ampliados, para tratar das questões sociais, da temática dos direitos hu-
manos, muito impulsionados pelas medidas institucionais e pelos mo-
vimentos sociais, o que garantiu um olhar voltado para o Direito do
consumidor, da concorrência, da cooperação e a assistência em matéria
cível, da Educação, da Cultura e, também, do Meio Ambiente.
Contudo, mesmo após o avanço do trigésimo aniversário do MER-
COSUL, dos instrumentos adotados pelos Estados Partes para o alcan-
ce do desenvolvimento sustentável, da justiça social, da inclusão social,
cultural e econômica, muitas das normas não foram internalizadas e/ou
disseminadas pelos próprios Estados Partes, não surtindo os efeitos e o
alcance esperados, razão pela qual faz-se necessária a releitura e a dis-
seminação entre os principais interessados: os cidadãos mercosulinos,
para uma efetiva cidadania (constituída no sentido filosófico) – para
que se tenham direitos, responsabilidades e o sentimento de pertenci-
mento à comunidade política e regional e para que os direitos e benefí-
cios em matéria de educação sejam cumpridos.
No tocante à Educação, Souza menciona que “[...] é uma dimen-
são fundante da cidadania, princípio indispensável para políticas que
visam à participação de todos nos espaços sociais e políticos”.48 Nessa
direção, Cury aponta que no século XXI “não há país no mundo que
não garanta, em seus textos legais, o acesso de seus cidadãos à educa-
ção”,49 isto porque a educação, além da libertação das mentes, tornou-se
um dos requisitos para que os cidadãos acessem o conjunto de bens
disponíveis na sociedade, condição necessária para a fruição dos direitos
decorrentes do Estatuto da Cidadania. Vale lembrar que a educação é
reconhecida como direito fundamental de todos os países integrantes
48 SOUZA, Kellcia Rezende. O direito humano à educação nos países do MERCOSUL. In: I
SEMINÁRIO INTERNACIONAL DE PESQUISA EM POLÍTICAS PÚBLICAS E DE-
SENVOLVIMENTO SOCIAL, 1., 2014, Franca, SP. Anais [...]. São Paulo: Unesp, 2014.
Disponível em: https://www.franca.unesp.br/Home/Pos-graduacao/-planejamentoeanalise
depoliticaspublicas/isippedes/kellcia-rezende.pdf. Acesso em: 10 dez. 2022.
49 CURY, Carlos R. J. Direito à educação: direito à igualdade, direito à diferença. Cadernos de
Pesquisa, São Paulo, n. 116, p. 245-262, jun. 2002. p. 246. Disponível em: https://www.scie
lo.br/j/cp/a/x6g8nsWJ4MSk6K58885J3jd/?format=pdf&lang=pt. Acesso em: 17 nov. 2022.
do MERCOSUL e ratificada pelas previsões descritas no item n.º 6 do

Estatuto da Cidadania.
Vale dizer que a educação, elemento chave para o processo de inte-
gração regional entre os países, é concebida no seio do Estatuto da Ci-
dadania como importante meio de superação das disparidades regionais
e como ferramenta decisiva para a consolidação da democracia.
Para tanto, no que se refere à educação, o Estatuto garante os seguin-
tes direitos e benefícios: a) o reconhecimento de títulos e certificados de
estudos de níveis primário/fundamental e médio/secundário, expedido
por instituições educativas oficialmente reconhecidas50; b) possibilidade
de os estudantes dos Estados Partes fazerem cursos de Graduação com
certificação acadêmica sob o sistema de credenciamento Arcu-Sul51; c)
reconhecimento de títulos e diplomas de Graduação universitária para
fins de realização de estudos de Pós-Graduação acadêmica em outro
Estado Parte52; d) reconhecimento de títulos e diplomas de Graduação
e de Pós-Graduação universitárias para docentes e pesquisadores para
exercerem a docência e a pesquisa em instituições de educação superior
de outro Estado Parte do MERCOSUL53; e e) concessão de vistos gra-
tuitos e de residência para nacionais de um Estado Parte que queiram
realizar temporariamente cursos de Graduação ou Pós-Graduação em
universidades do Estado Parte receptor, cursos secundários no âmbi-
to de programas de intercâmbio de instituições governamentais e não
50 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 21, de 2

de agosto de 2010. Protocolo de Integração Educativa e Reconhecimento de Certificados, Tí-
tulos e Estudos de Nível Primário/Fundamental/Básico e Médio/Secundário entre os Estados
Partes do MERCOSUL e Estados Associados. San Juan: MERCOSUL, 2010. Disponível em:
https://normas.mercosur.int/public/normativas/2103. Acesso em: 15 jan. 2023.
20 de junho de 2008. Acordo sobre a Criação e a efetivação de um Sistema de Credencia-
mento de Cursos de Graduação para o Reconhecimento Regional da Qualidade Acadêmica
dos Respectivos Diplomas no MERCOSUL e Estados Associados. San Miguel de Tucumán:
MERCOSUL, 2008. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/128.
Acesso em: 15 jan. 2023.
17 de dezembro de 1996. Protocolo de Integração Educacional para Prosseguimento de
Estudos de Pós-Graduação nas Universidades dos Estados Partes do MERCOSUL. For-
taleza: MERCOSUR, 1996. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
vas/2052. Acesso em: 15 jan. 2023.
15 de junho de 1999. Acordo de Admissão de Títulos e Graus Universitários para o Exer-
cício de Atividades Acadêmicas nos Estados Partes do MERCOSUL. Assunção: MERCO-
SUL, 1999. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1351. Acesso
em: 15 jan. 2023.
governamentais reconhecidas no Estado Parte receptor e atividades de

docência e pesquisa em estabelecimento de educação ou universidades
reconhecidas no Estado Parte receptor54.
Além desses benefícios, o Acordo sobre Revalidação de Títulos ou
Diplomas de Ensino Superior em Nível de Graduação no MERCO-
SUL, assinado em 2018, tem a previsão de reconhecimento dos títulos
de Graduação que contam com credenciamento vigente no momento
de sua emissão, sob o Sistema Arcu-Sul, a partir de procedimentos sim-
plificados de revalidação e sem a exigência de requisitos acadêmicos adi-
cionais. Com isto, os Estados Partes têm a possibilidade de estabelecer
e definir, de maneira progressiva e com base na reciprocidade, quais os
cursos credenciados outorgarão o reconhecimento.
Entretanto, apesar da diversidade de previsões, não são menciona-
das as diretrizes para se colocar em prática tais direitos e benefícios, con-
vergindo em uma agenda comum entre os países signatários e levando
em conta todo o contexto educacional vivenciado pela modernidade. É
importante, também, evidenciar e traçar os pontos e objetivos comuns
traçados pela Constituição de cada um dos países membros para, assim,
desenhar estratégias de efetivação da educação e dos ambientes educa-
cionais, sejam eles de ensino superior ou básico, visto que somente o
acesso à escola ou a diplomas reconhecidos não garantem a efetividade
do direito à educação, a condições dignas do trabalho docente, o aces-
so às ferramentas e capacitações necessárias, para que o papel formati-
vo, educativo e adequado dos espaços escolares sejam disponibilizados,
usufruídos e garantidos de forma efetiva e com qualidade.
Neste sentido, Miranda menciona que:
A educação somente pode ser direito de todos se há escolas em número
suficiente e se ninguém é excluído delas; portanto, se há direito público
subjetivo à educação e o Estado pode e tem de entregar a prestação educa-
cional. Fora disso, é iludir o povo com artigos de Constituição ou de leis.
Resolver o problema da educação não é fazer leis, ainda que excelentes; é
abrir escolas, tendo professores e admitindo alunos.55

20 de julho de 2006. Acordo sobre Gratuidade de Vistos para Estudantes e Docentes dos
Estados Partes do MERCOSUL. Córdoba: MERCOSUL, 2006. Disponível em: https://
normas.mercosur.int/public/normativas/679. Acesso em: 15 jan. 2023.
55 MIRANDA apud ARAUJO, G. C. de. Estado, política educacional e direito à edu-
cação no Brasil: o problema maior é o de estudar. Educ. Rev., Curitiba, n. 39, p. 279-
292, abr. 2011. Disponível em: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid
=S0104-40602011000100018&lng=pt&nrm=iso. Acesso em: 6 mar. 2023. p. 568.
Como se observa, apesar da importância do Estatuto e suas pre-

visões que objetivam difundir os direitos reconhecidos pelo MERCO-
SUL, muitas das previsões relacionadas à educação não foram interna-
lizadas pelos Estados Partes, existindo, ainda, uma grande disparidade
entre os países, muito relacionadas às questões econômicas e às políticas
sociais.
Além disso, os desafios de implementação das medidas institucio-
nais e entraves do Mercado Comum do Cone Sul e do Estatuto do
MERCOSUL perpassam a crise econômica que afeta, principalmente,
a Argentina e coloca em risco os compromissos assumidos, seja pelo
desgaste como pelas restrições impostas em consequência da globaliza-
ção e da própria relação dos poderes instituídos entre os países.
Com relação aos poderes, para Foucault:
Não existe um discurso do poder de um lado e, em face dele, um outro
contraposto. Os discursos são elementos ou blocos táticos no campo das
correlações de força; podem existir discursos diferentes e mesmo contradi-
tórios dentro de uma mesma estratégia; podem, ao contrário, circular
sem mudar de forma entre estratégias opostas.56
Neste sentido, é indispensável o entendimento dos discursos e ex-

pectativas entre cada país do bloco, para que a agenda institucional
do MERCOSUL contemple a adoção de medidas comunitárias para
o processo de integração e protagonismo dos países signatários e ade-
rentes e que as estratégias não estejam opostas e que a arquitetura das
correlações de forças seja unida em prol da sociedade.
Ademais, as previsões educacionais, além de não serem inovadoras,
soaram mais como uma cartilha, parecendo não haver um grande avan-
ço na incorporação de planos estratégicos que repensem as pedagogias e
práticas educativas, seja no ensino básico, médio ou superior.
Contudo, conforme o próprio Estatuto se autodeclara um instru-
mento dinâmico, atualizado à medida que novos direitos e benefícios
são reconhecidos, é de fundamental importância apontar esses aspectos
para que sejam considerados e para que tenhamos uma verdadeira inte-
gração social e cidadã.
56 FOUCAULT, M. Microfísica do poder. Rio de Janeiro: Graal, 1984. p. 96-97.

Diante da análise e discussão dos materiais apresentados, foi pos-
sível perceber que a Educação e o ensino sempre estiveram presentes na
sociedade, seja pelos meios informais ou pela instrução formal e regu-
lada pelo Estado, pensada e programada de forma articulada junto às
práticas sociais para disciplinar, vigiar, controlar e governar.
A partir das metáforas Baunianas, foi possível compreender as
mutações sociais, culturais, econômicas e a crise educacional. Como já
delineado, estamos vivendo em um período de transição entre a Moder-
nidade Sólida e a Modernidade Líquida.
Na Modernidade Sólida, por vezes chamada de pesada, volumo-
sa, imóvel, o capital, a administração e o trabalho estavam fadados a
ficarem juntos dentro das grandes fábricas e da volumosa força de tra-
balho. É nesse contexto que a Educação ganha suas principais formas
e é pensando nessa dinâmica social de tempo e espaço que as ambições
ordenadoras são concretizadas, através dos moldes educacionais cria-
dos e determinados pelo Estado, com o fim de estabelecer condutas,
comportamentos e pensamentos, em um tipo de governamentalidade
educacional liberal.
Com o advento das novas tecnologias, a sociedade passou a en-
tender o espaço e o tempo sob uma nova ótica, sem divisões terri-
toriais, marcada pela individualização, desengajamento, informações
em tempo instantâneo e o consumo como base social. Nesse sentido, a
governamentalidade continua ordenando as relações sociais para criar
a ordem, mas ao mesmo tempo essa ordem se torna ambivalente pois
a fluidez acaba criando, também, a desordem social, educacional e
econômica.
Assim, o ser humano passa a ser reconhecido pelo seu capital e pe-
los seus bens, numa competição constante produzida por uma nova go-
vernamentalidade neoliberal. Nesse cenário, os conhecimentos formais
passam a ser desvalorizados, e a profissão docente se torna um desafio
diante da falta de estrutura condizente com um mundo fluído. Isso se
dá, entre outras coisas, porque a escola não acompanhou as transforma-
ções sociais e está situada na solidez do passado.
Os conhecimentos, nos bancos escolares, são preestabelecidos, fi-
xos, rígidos e não são consumíveis como a ordem do mundo atual. As-
sim, se tornam cansativos e desestimulantes diante da pronta e imediata
informação disponível nas redes. Esse é um dos principais desafios da
escola e da educação como um todo, repensar o seu papel diante da

nova ordem global.
Nessa linha, a produção da docência e as configurações do trabalho
docente devem passar por estratégias racionais e neoliberais, para que os
profissionais consigam desempenhar, de forma autônoma, responsável e
criativa as suas habilidades e competências, não se limitando apenas ao
uso das tecnologias, incorporando novas práticas e tornando-se empre-
sários de si mesmos.
Neste sentido, pensando no contexto Educacional produzido nos
países da América Latina, signatários do Tratado de Assunção e do Esta-
tuto da Cidadania do MERCOSUL, a fim de integrar um conjunto de
direitos fundamentais e benefícios para os nacionais dos Estados Partes
do bloco, incluindo previsões no âmbito da Educação, evidenciou-se a
necessidade de se implementar diretrizes que coloquem em prática não
somente garantias entre os estudantes e docentes dos países signatários,
mas uma agenda comum que garanta a efetivação do direito à educa-
ção, a condições dignas do trabalho docente e ao acesso às ferramentas
e capacitações necessárias e demais medidas que devem ser pensadas
não só para a difusão e o implemento efetivo do MERCOSUL, mas
para que seja cumprido seu principal objetivo: o desenvolvimento
econômico com justiça social.
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TRANSPORTE
INTEGRANDO CAMINHOS: O TRANSPORTE NO
ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
INTEGRANDO CAMINOS: EL TRANSPORTE EN EL
ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
INTEGRATING PATHS: TRANSPORT IN THE
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE
Victória Maria Frainer1
Resumo: A criação do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) em

1991 almejou, de início, a consecução de um mercado comum e, à
primeira vista, fins essencialmente econômicos, até mesmo como forma
de melhorar a presença dos países da região no mercado internacional.
Contudo, os Estados Partes do MERCOSUL dividem mais do que a
proximidade geográfica, como também a exclusão e profundas desi-
gualdades sociais, o que ensejou que dispositivos envolvendo a dimen-
são social e cidadã do Tratado de Assunção, documento fundacional do
bloco, passassem a guiar a atuação política regional. Foi nesse contexto
que o Conselho do Mercado Comum (CMC) elaborou um plano de
ação para a implementação do Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL, na Decisão n.° 64/2010. Entre os temas previstos, encontra-se
o Transporte, o qual tem relação direta com a circulação de pessoas, e
será objeto de análise do presente capítulo. Dessa forma, considerando
1 Mestra em Direito Público pelo Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade

do Vale do Rio dos Sinos – Unisinos. Foi bolsista Capes/Proex. Participante do Grupo de
Pesquisa CNPq Direito e Integração Regional, coordenado pela Profa. Dra. Luciane Klein
Vieira. Membro do Projeto de Pesquisa “A dimensão público e privada da integração:
os impactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida
dos cidadãos mercosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-Graduação em Direito
da Unisinos, sob a coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein Vieira. Advogada. E-mail:
victoria_frainer@hotmail.com.
345
346 Victória Maria Frainer
a publicação da versão final do Estatuto da Cidadania, em 2021, apre-

senta-se o seguinte problema de pesquisa: tendo por base a Decisão n.°
64/2010, qual foi o tratamento prévio destinado ao Transporte e quais
são as perspectivas para o tópico a partir da aprovação do referido Esta-
tuto? A fim de responder ao problema de pesquisa suscitado, utilizar-se-
-á o método de pesquisa normativo-descritivo, sob perspectiva crítica,
aliado aos métodos histórico e comparativo, em vista dos caminhos que
guiaram o MERCOSUL até o seu trigésimo aniversário – ocasião da
publicação do Estatuto da Cidadania.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania; MERCOSUL; Transporte;
Veículos.
Resumen: La creación del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), en
1991, estuvo destinada a lograr un mercado común y, a primera vista, con
fines esencialmente económicos, también como una forma de mejorar
la presencia de los países de la región en el mercado internacional. Sin
embargo, los Estados miembros del MERCOSUR comparten no sola-
mente la proximidad geográfica, sino también exclusiones y profundas
desigualdades sociales, lo que demuestra que dispositivos que involucran
la dimensión social y el Tratado de Asunción, documento fundacional
del bloque, comienzan a orientar la actuación política de la región. Fue
en este contexto que el Consejo del Mercado Común (CMC) elaboró un
plan de acción para la implementación del Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR, por medio de la Decisión n.° 64/2010. Entre los temas
previstos estaba el Transporte, que está directamente relacionado con el
movimiento de personas, y será objeto de análisis en este capítulo. Siendo
así, teniendo en cuenta la publicación de la versión final del Estatuto de la
Ciudadanía en 2021, se presenta el siguiente problema de investigación:
con base en la Decisión n.° 64/2010, ¿cuál fue el tratamiento previo que
se le dio al Transporte y cuáles son las perspectivas del tema luego de
la aprobación del referido Estatuto? Para dar respuesta al problema de
investigación planteado, se utilizará el método de investigación normati-
vo-descriptivo, desde una perspectiva crítica, combinado con los métodos
histórico y comparativo, en vista de los dos caminos que guiarán al MER-
COSUR en su trigésimo aniversario – con motivo de la publicación del
Estatuto de la Ciudadanía.
Palabras clave: Estatuto de la Ciudadanía; MERCOSUR; Transporte;
Vehículos.
Integrando caminhos: o transporte no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 347
Abstract: The creation of the Common Market of the South (MER-

COSUR) in 1991 initially aimed at achieving a common market and,
at first sight, essentially economic purposes, even as a way of improving
the presence of the countries of the region in the international market.
However, the Member States of MERCOSUR share more than geo-
graphic proximity, as well as exclusion and profound social inequali-
ties, which gave rise to provisions involving the social and citizenship
dimension of the Treaty of Asunción, the bloc’s founding document, to
guide action regional policy. It was in this context that the Common
Market Council (CMC) prepared an action plan for the implementa-
tion of the MERCOSUR Citizenship Statute, in Decision n.° 64/2010.
Among the foreseen themes, there is Transport, which is directly related
to the movement of people, and will be the object of analysis in this
chapter. Thus, considering the publication of the final version of the
Statute of Citizenship in 2021, it is questioned, based on Decision n.°
64/2010, what was the previous treatment destined to Transport and
what are the perspectives for the topic from the approval of the Statute?
In order to answer the research problem raised, the normative-descrip-
tive research method will be used, from a critical perspective, combined
with the historical and comparative methods, in view of the paths that
guided MERCOSUR until its thirtieth anniversary – occasion of pub-
lication of the Statute of Citizenship.
Keywords: Statute of Citizenship; MERCOSUR; Transport; Vehicles.
1. Introdução
O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), constituído em 1991,
possuía como razão de ser o objetivo econômico de consolidar um mer-
cado comum entre os seus Estados Partes (Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai). Isso significa implementar as chamadas “quatro liberdades”
de circulação, envolvendo bens, serviços, capitais e pessoas.
Por outro lado, o tratado constitutivo do MERCOSUL, Tratado
de Assunção, já nas considerações iniciais consignou a importância de
se buscar o desenvolvimento econômico aliado à justiça social. O docu-
mento também reafirmou a vontade política de aproximação dos povos
da região e o anseio de estreitar as relações, portanto, é indiscutível que
o bloco é guiado, além de objetivos econômicos, por esferas sociais e

cidadãs.
Nesse contexto, o Conselho do Mercado Comum (CMC) elabo-
rou o Plano de Ação para guiar a implementação do Estatuto da Cida-
dania do MERCOSUL, a partir da Decisão n.° 64/2010, que deveria
ocorrer até o trigésimo aniversário de criação do bloco, no caso, em
2021. Os eixos temáticos escolhidos atingem pontos fundamentais para
o desenvolvimento do processo integratório, entre eles, o Transporte,
que será tratado no presente texto.
Como antes referido, é indiscutível a importância direta dos trans-
portes para a livre circulação dos bens, serviços e pessoas, justamente
três, das quatro liberdades necessárias para a consolidação de um merca-
do comum. Dessa forma, considerando a publicação da versão final do
Estatuto da Cidadania em 2021, questiona-se: tendo por base a Decisão
n.° 64/2010, qual foi o tratamento prévio destinado ao Transporte e
quais são as perspectivas para o tópico a partir da aprovação do referido
Estatuto?
A fim de responder ao problema de pesquisa suscitado, utilizar-se-
-á o método de pesquisa normativo-descritivo, sob perspectiva crítica,
aliado aos métodos histórico e comparativo, em vista dos caminhos que
guiaram o MERCOSUL até o seu trigésimo aniversário – ocasião da
publicação do Estatuto da Cidadania.
2. O transporte no plano de ação para implementação

do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL (DECISÃO n.°
64/2010)
Conforme previsto pelo art. 3 do Protocolo Adicional ao Tratado
de Assunção sobre a Estrutura Institucional do MERCOSUL (1994),
o CMC é o órgão responsável pela condução política do processo de
integração, sendo que as decisões devem ser orientadas pelos objetivos
definidos pelo Tratado de Assunção, sempre em atenção ao objetivo
de consolidação do mercado comum. Tais decisões, definidas como
meio de manifestação do CMC, são de natureza obrigatória aos Es-
tados Partes.
Recorda-se que a estrutura institucional do MERCOSUL é carac-
terizada pela intergovernamentalidade, com a qual “seus Estados Par-
tes conservam intactas suas soberanias”,2 portanto, sem a delegação de

competências. Dessa forma, o consenso baseia a tomada de decisões,
“que revela um menor compromisso com a integração regional”,3 espe-
cialmente em comparação com os processos de integração guiados pela
supranacionalidade, como a União Europeia. O art. 2 do supramen-
cionado Protocolo reforça o caráter decisório do CMC e a sua natureza
intergovernamental.
Nesse contexto, o CMC decidiu estabelecer, a partir da Decisão
n.° 64/2010, o Plano de Ação para a implementação do Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL, com base no “espírito” do Tratado de As-
sunção. Nas considerações iniciais, o documento reforça a necessidade
de se aprofundar “a dimensão social e cidadã do processo de integração,
com vistas a alcançar o desenvolvimento sustentável, com justiça e in-
clusão social”.4 Como antes referido, o objetivo inicial da fundação do
bloco era essencialmente econômico, contudo, “a delimitação da inte-
gração no âmbito apenas econômico bem cedo revelou-se inadequada
em relação à intenção de garantir uma melhor qualidade de vida e à
eliminação das discriminações e da exclusão social”,5 o que demonstra
a adequação da atuação do CMC ao elaborar um Plano de Ação em
prol da cidadania mercosulina.
Já no art. 2 destaca que o Estatuto da Cidadania “estará integrado
por um conjunto de direitos fundamentais e benefícios para os nacio-
nais”,6 com base nos objetivos elencados no direito primário e deriva-
do do bloco, especialmente tendo por referência:
Art. 2º (...)
- Implementação de uma política de livre circulação de pessoas na região
- Igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas
para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL
2 VIEIRA, Luciane Klein; ARRUDA, Elisa. A relação entre o grau de integração econômica
e o sistema de solução de controvérsias: um estudo comparativo entre a União Europeia e o
MERCOSUL. Revista de Direito Internacional, Brasília, v. 15, n. 2, 2018. p. 289.
3 VIEIRA; ARRUDA, op. cit., p. 289.
Iguaçu, MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
5 MOURA, Aline Beltrame de. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: é possível uma
cidadania regional? Revista Brasileira de Direito, Passo Fundo, v. 14, n. 2, p. 135-153,
maio/ago. 2018. p. 138.
6 MERCOSUL. MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 64/2010, op. cit.
- Igualdade de condições para acesso ao trabalho, saúde e educação.7
O primeiro objetivo do art. 2 – livre circulação de pessoas – apre-

senta relação direta com a consecução do mercado comum, status de
integração ainda distante da realidade mercosulina, por se tratar de “um
exemplo de união aduaneira imperfeita, já que há elementos excluídos
da zona de livre comércio”.8
No art. 3 da Decisão n.° 64/2010, o CMC enumera os tópicos
relacionados ao Plano de Ação e os foros responsáveis por trabalhar
com os temas. O Transporte é expressamente listado no item 8 junto
de dois subitens que determinam, em síntese, a criação de um sistema
de consultas integrado, com informações veiculares e a definição das
características da “Patente MERCOSUL”, mais conhecida como pla-
ca do MERCOSUL, sendo que a padronização para identificação dos
veículos dos Estados Partes visa facilitar, além da circulação per se, a fis-
calização e a própria criação do sistema de consultas supramencionado.
Por sua vez, os foros indicados como responsáveis para darem an-
damento à matéria foram o Grupo Mercado Comum (GMC) e o Sub-
grupo de Trabalho (SGT) n.° 5 “Transportes”. Ainda, destaca-se que
por se tratar de um tema transversal, afirma-se que se relaciona, mesmo
que indiretamente, com os outros temas elencados pelo Plano de Ação,
como a circulação de pessoas, o trabalho e o emprego.9
O art. 7 da Decisão n.° 64/2010 estabeleceu que o prazo para im-
plementação integral do Plano de Ação seria o trigésimo aniversário
do MERCOSUL. Ainda, previu a hipótese do Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL “ser instrumentalizado por meio da assinatura de
um protocolo internacional que incorpore o conceito de ‘Cidadão do
MERCOSUL’ e forme parte do Tratado de Assunção”.10
7 MERCOSUL. MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 64/2010, op. cit.

8 PINTO, Gerson Neves; VIEIRA, Luciane Klein; BACHMANN, Mickhael Erik Alexander.
Uma leitura a durkheimiana do Direito da Integração. Revista Brasileira de Estudos Polí-
ticos, Belo Horizonte, n. 124, p. 159-182, jan./jun. 2022. p. 173.
9 Para ilustrar a transversalidade do tópico, cita-se o exemplo trazido pelo MERCOSUL ao tra-
tar sobre o Transporte em seu sítio eletrônico, sobre o uruguaio “Wilmar” que é caminhoneiro
e usufrui de seus direitos como cidadão do MERCOSUL para atuar dentro da região. Ver:
MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). 7 – Transporte – Estatuto da Cidadania.
MERCOSUL. [2022?]. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/7-transporte/. Aces-
so em: 4 jan. 2023.
10 MERCOSUL. MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 64/2010, op. cit., p. 6.
Por fim, menciona-se que o CMC revisou a Decisão n.° 64/2010,

que passou a prever a possibilidade de ampliação e/ou atualização do
Plano de Ação, a partir das recomendações advindas dos foros de traba-
lho (Decisão n.° 32/2017), demonstrando que a versão final do Estatu-
to da Cidadania poderia superar a visão inicial do CMC.
Em consulta às reuniões do GMC realizadas entre dezembro de
2010 e início de 2011, portanto, concomitantes à Decisão n.° 64/2010,
localizou-se o Projeto de Decisão n.° 35/2010, sobre a “Patente MER-
COSUL”, elevado à análise do CMC na ocasião da Reunião Extraordi-
nária XXXVII, realizada em Foz do Iguaçu – Brasil, em 15 de dezembro
de 2010. Entre as considerações iniciais, destaca-se que o projeto reitera
a importância da adoção de medidas para consolidar a integração regio-
nal, o que inclui a livre circulação de veículos. Por sua vez, no art. 2 do
referido projeto, consta a criação de Grupo Ad Hoc visando a elaboração
de cronogramas e demais medidas necessárias para implementação da
“Patente MERCOSUL”.
O projeto também apontou os prazos iniciais para se iniciar a
identificação veicular no âmbito do MERCOSUL, sendo este 1º de
janeiro de 2016 para os veículos possuidores do Certificado de Inspeção
Técnica Veicular (documento obrigatório para os veículos que realizam
o transporte rodoviário internacional de carga e pessoas); e 1º de janeiro
de 2018 para os veículos novos das demais categorias.11 Conforme se
verifica a partir da leitura da Decisão n.° 53/2010, do CMC, o projeto
foi aprovado e publicado na íntegra, na época, sob o título, em por-
tuguês, de Placa MERCOSUL,12 tendo sido formalizado o Grupo Ad
Hoc. Com isso, a implementação da Placa MERCOSUL saiu da agenda
de trabalho do SGT n.° 5, conforme consta na ata da Reunião XLII do
referido SGT, realizada em outubro de 2011.13
11 Para mais informações, ver: MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MER-

COSUL/XXXVII GMC EXT/P.DEC. n.º 35, de 16 de dezembro de 2010. Patente
MERCOSUL. Foz do Iguaçu: MERCOSUL, 2010. Disponível em: https://documentos.
mercosur.int/simfiles/proynormativas/36844_PDEC%2035-10_PT_%20Patente%20
MERCOSUL.pdf. Acesso em: 5. jan. 2023.
12 Para mais informações, ver: MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MER-
COSUL/CMC/DEC. n.º 53, de 16 de dezembro de 2010. Placa MERCOSUL. Foz do
Iguaçu: MERCOSUL, 2010. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
vas/2362. Acesso em: 5. jan. 2023.
13 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/SGT n.° 5/ACTA n.°
2, de 28 de octubre de 2011. XLII Reunión del Subgrupo de Trabajo n.º “Transportes”.
Montevideo: MERCOSUR, 2011. Disponível em: https://documentos.mercosur.int/simfi
les/docreuniones/41817_SGT5_2011_ACTA02_ES.pdf. Acesso em: 5. jan. 2023.
Em análise à normativa mais recente sobre a matéria, constata-se

que o tema passou a ser tratado inicialmente pela Resolução n.° 33/2014
e, atualmente, pela Resolução n.° 12/2017, a qual ainda não está vigen-
te, vez que somente Paraguai incorporou a norma até o momento.14
Por sua vez, o almejado sistema de consultas previsto na Decisão n.°
64/2010, diante da sua relação com a implementação da Placa MER-
COSUL, segue pendente, o que se confirma na ata da última reunião,
realizada em 27 de maio de 2019, do Grupo Ad Hoc criado para tratar
da matéria. Na oportunidade, a Delegação brasileira informou que já
havia entregue, até o momento, 2.500.000 placas do MERCOSUL.
Essa breve retomada das expectativas do CMC sobre o tema do
Transporte, em especial pelo que restou previsto no Plano de Ação para
o Estatuto da Cidadania demonstrará, ao ser comparado com o texto
final publicado na ocasião do trigésimo aniversário do MERCOSUL no
próximo tópico, o trabalho realizado nesse período, na matéria.
3. As disposições do estatuto da cidadania do MERCOSUL

sobre o TRANSPORTE e as perspectivas para a região
Na comemoração do trigésimo aniversário do MERCOSUL, con-
forme previsto pela Decisão n.° 64/2010, o Estatuto da Cidadania foi pu-
blicado, representando uma nova etapa para a dimensão social e cidadão
do processo de integração. A apreciação do capítulo sobre o Transporte,
por sua vez, demonstrará que, apesar do respeito ao prazo de publicação
do documento, os dispositivos não foram exatamente seguidos.
Nesse sentido, consoante supramencionado, no item 8 do art. 3 da
Decisão n.° 64/2010, o CMC dispôs sobre a implementação da Placa
MERCOSUL, além de um sistema de consultas veiculares disponíveis
às autoridades dos Estados Partes. Não obstante a Placa MERCOSUL
seja citada pelo Estatuto da Cidadania, isso ocorre da seguinte forma:
Além disso, aprovou-se a Resolução GMC n.° 33/14 (modificada pela
Resolução GMC n.° 12/17), que não está vigente. Uma vez em vigor, a
referida Resolução estabelecerá as especificações que deverá conter a Placa
MERCOSUL, de uso obrigatório em todos os estados partes para todos
14 Nesse sentido, ver: MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/

GMC/RES. n.° 12, 8 de junho de 2017. Placa MERCOSUL (Modificação da Res. GMC
n.° 33/2014). Buenos Aires: MERCOSUL, 2017. Disponível em: https://normas.mercosur.
int/public/normativas/3398. Acesso em: 5. jan. 2023.
os veículos que forem registrados pela primeira vez. Esta norma representa
um avanço na consolidação progressiva do processo de integração, na qual está
garantida a livre circulação de veículos, facilitando as atividades produtivas
e, ao mesmo tempo, o combate aos delitos transfronteiriços como o roubo de
veículos, o tráfico de pessoas e o narcotráfico15 (destaque da autora).
Mais do que a mera menção de normas no Estatuto da Cidadania,
a intenção do CMC era a efetiva implementação de direitos e benefícios
em prol dos cidadãos – o que, no caso da Placa MERCOSUL, ainda
não ocorreu integralmente. Isso porque, conforme supramencionado, en-
quanto o Uruguai ainda não incorporou a Resolução GMC n.° 33/2014,
somente o Paraguai incorporou a Resolução GMC n.° 12/2017, o que
explica o atraso para se concretizar a matéria no bloco, atingindo também
o sistema de consultas veiculares. Por outro lado, em reconhecimento da
importância temática da Placa MERCOSUL para a consolidação do pro-
cesso de integração, incluiu-se a matéria com a observação sobre as pos-
sibilidades de fiscalização no âmbito dos delitos transfronteiriços – uma
ideia não colacionada, dessa maneira, na Decisão n.° 64/2010.
Dito isso, passa-se à análise das normas do MERCOSUL sobre o
Transporte, envolvendo os direitos dos cidadãos mercosulinos, e que
foram previstas no Estatuto da Cidadania.16
Nesse sentido, a primeira norma é a Resolução n.° 08/1992 sobre
“Regulamento Único de Trânsito, Segurança Viária”. Trata-se de um
documento extenso, sendo que somente os art. IV – 3º e IV – 9º foram
expressamente referidos no Estatuto, os quais abordam a obrigatorieda-
de do condutor de veículo automotor portar licença habilitadora, a ser
expedida pela autoridade competente do respectivo Estado Parte, além
do direito do titular da mencionada licença habilitadora em ter essa re-
conhecida por outro Estado Parte ao conduzir um veículo automotor.17
Esse direito torna a circulação de pessoas mais simples, como por exem-
plo, a circulação de turistas em veículos de passeio, ou trabalhadores,

SUL. MERCOSUL, 2022. p. 30. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-
cidadania-mercosul/. Acesso em: 5 jan. 2023.
16 Para mais informações, o MERCOSUL disponibilizou uma tabela com as normas men-
cionadas no Estatuto da Cidadania e o status de vigência até 23 de junho de 2022, ver:
MERCOSUL, 7 – Transporte..., op. cit.
17 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.º 8, de 1
de abril de 1992. Regulamento Único de Trânsito e Segurança Viária. Buenos Aires: MER-
COSUL, 1992. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/2296.
o que atende aos objetivos do Tratado de Assunção para se atingir as

quatro liberdades – pessoas, bens, serviços e capitais.
Para assegurar terceiros, não transportados, nos casos de danos ge-
rados por proprietários e/ou condutores de veículos terrestres no Esta-
do Parte de ingresso em viagem internacional, portanto, diferente da
origem do proprietário/condutor, o bloco instituiu, a partir de 1º de
julho de 1995, um seguro obrigatório. Para tanto, aprovou a Resolução
n.° 120/1994 do Seguro de Responsabilidade Civil do Proprietário,18
o qual é informalmente chamado no Brasil de “Seguro Carta Verde”.19
Um importante detalhe sobre a contratação do seguro é citado no Esta-
tuto da Cidadania, referindo-se à necessidade de que o proprietário e/
ou condutor realize a contratação no Estado Parte de origem do veículo.
Na sequência, o Estatuto da Cidadania indica a Resolução n.°
75/1997, a qual prevê o direito dos usuários de transporte internacio-
nal rodoviário de viajar em veículos que passaram pela Inspeção Téc-
nica Veicular – situação que deve estar, de alguma forma, identificada
externamente para o passageiro.20 A norma dispõe sobre os princípios
básicos a serem observados na ocasião da inspeção, além de aspectos
divididos em grupos que devem ser analisados, tais como a documen-
tação, a carroceria, a iluminação, e outros, sendo uma maneira de se
aumentar a segurança dos usuários.
Por fim, a última norma colacionada no capítulo do Transporte
foi o “Protocolo de São Luís sobre Matéria de Responsabilidade Civil
Emergente de Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do MER-
COSUL”.21 Aprovado pela Decisão n.° 01/1996, o Protocolo de São
Luís permite que:
18 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.º 120,

de 15 de dezembro de 1994. Seguro de Responsabilidade Civil do Proprietário. Ouro
Preto: MERCOSUL, 1994. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
vas/2182. Acesso em: 5. jan. 2023.
19 Para mais informações sobre o “Seguro Carta Verde”, ver: BRASIL. Ministério da Econo-
mia. Superintendência de Seguros Privados. Seguro Carta Verde. Brasília, 14 set. 2022.
Disponível em: https://www.gov.br/susep/pt-br/assuntos/meu-futuro-seguro/seguros-previ
dencia-e-capitalizacao/seguros/seguro-carta-verde. Acesso em: 5 jan. 2023.
20 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/GMC/RES. n.º 75,
de 13 de diciembre de 1997. Inspección Tecnica Vehicular. Montevideo: MERCOSUR,
1997. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1701. Acesso em: 5
jan. 2023.
21 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 1, de
25 de junho de 1996. Protocolo de São Luís em Matéria de Responsabilidade Civil Proce-
dente de Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do MERCOSUL. São Luís: MER-
As pessoas domiciliadas em um Estado Parte do MERCOSUL que forem

vítimas de acidentes de trânsito ocorridos no território de outro Estado
Parte que deem origem a responsabilidade civil terão o direito de optar
pela ação perante os tribunais do Estado Parte:
- onde ocorreu o acidente;
- o domicílio do réu; e
- o domicílio do requerente.22 (tradução nossa)
A norma atende a uma necessidade que surge com o acréscimo na

circulação de pessoas (e veículos), na região, de eventuais ocorrências de
acidentes de trânsito cujos envolvidos não necessariamente residem no
mesmo Estado Parte.
A partir da análise apresentada, verifica-se que o Estatuto da Ci-
dadania fez o recorte temático das principais normas envolvendo os
direitos dos cidadãos do bloco para que constassem no documento.
A presença do Transporte como sendo um dos capítulos reforça a sua
importância para o processo de integração, porém, a demora na im-
plementação da Placa MERCOSUL pelos Estados Partes – justamente
um dos principais objetivos previstos pelo Plano de Ação elaborado
em 2010 – demonstra uma certa falta de comprometimento e vontade
política, o que prejudica, inclusive, os interesses econômicos dos países
e descumpre o Tratado de Assunção.
Por outro lado, ao se ponderar sobre as perspectivas do transporte
no âmbito do MERCOSUL, além dos direitos já previstos, e a eventual
padronização das placas de veículos da região, o tema também apresen-
ta relação com a infraestrutura, como a construção de pontes e adoção
de meios alternativos de locomoção, inclusive para atender aos objeti-
vos de desenvolvimento sustentável assumidos pelo MERCOSUL.

22 No original: “Las personas domiciliadas en un Estado Parte del MERCOSUR que resulten
damnificadas en accidentes de tránsito ocurridos en territorio de otro Estado Parte que
generen responsabilidad civil tendrán derecho a optar por iniciar la acción en los tribunales
del Estado Parte: – donde se produjo el accidente; – del domicilio del demandado; y – del
domicilio del demandante.” (MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). Estatuto
de la Ciudadanía del MERCOSUR. MERCOSUR, 2022. p. 30. Disponível em: https://
www.mercosur.int/estatuto-ciudadania-mercosur/. Acesso em: 5 jan. 2023.)
O presente capítulo buscou responder de que forma a matéria de
Transporte foi tratada pela Decisão n.° 64/2010 e pelo Estatuto da Ci-
dadania do MERCOSUL, cuja versão final foi publicada em comemo-
ração aos 30 anos de existência do bloco, no dia 26 de março de 2021.
A análise demonstrou que a principal meta do CMC para o Trans-
porte era a Placa MERCOSUL, o que permitiria a criação de um sis-
tema de consultas veiculares integrado para facilitar o controle e a fis-
calização, vez que seria disponibilizado para as autoridades dos Estados
Partes da região. Para tanto, o GMC criou, inclusive, um Grupo Ad
Hoc para desenvolver o cronograma e demais trabalhos necessários para
a consecução do referido objetivo, porém, apesar de avanços, na ocasião
do trigésimo aniversário do MERCOSUL, as normativas sobre o tópi-
co não estavam incorporadas por todos os Estados Partes, o que restou
consignado no Estatuto da Cidadania.
Dessa forma, o capítulo do Transporte limitou-se a arrolar outras
normas, as quais não estavam presentes no Plano de Ação, embora
igualmente relevantes para se construir a noção de cidadania no âmbito
regional, auxiliar no aprofundamento da dimensão social e, por fim,
ampliar a livre circulação de pessoas no MERCOSUL.
Referências
BRASIL. Ministério da Economia. Superintendência de Seguros Priva-
dos. Seguro Carta Verde. Brasília, 14 set. 2022. Disponível em:
https://www.gov.br/susep/pt-br/assuntos/meu-futuro-seguro/
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https://www.mercosur.int/pt-br/7-transporte/. Acesso em: 4
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https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-cidadania-mercosul/.

CMC/DEC. n.° 1, de 25 de junho de 1996. Protocolo de
São Luís em Matéria de Responsabilidade Civil Procedente
de Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do MERCO-
SUL. São Luís: MERCOSUL, 1996. Disponível em: https://
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estudo comparativo entre a União Europeia e o MERCOSUL.
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ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
E A SUA IMPLEMENTAÇÃO NO BRASIL
EM MATÉRIA DE TRANSPORTE
ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR Y SU
IMPLEMENTACIÓN EN BRASIL EN MATERIA DE TRANSPORTE
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE AND ITS
IMPLEMENTATION IN BRAZIL ON TRANSPORT SECTOR
Fernando Pedro Meinero1
Resumo: Por meio da Decisão n.° 64/2010 se aprovou um “Plano de

Ação para a conformação progressiva de um Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL”. Este instrumento, publicado em março de 2021, apre-
senta em 10 eixos a ideia de um MERCOSUL real, com concretos
benefícios para os nacionais dos Estados Partes. Um desses eixos está
constituído pela área de Transporte, especificamente o transporte terres-
tre. No Brasil, este setor é o principal modo pelo qual se realiza o inter-
câmbio comercial e turístico com os países do bloco. O objetivo deste
trabalho é conhecer em maior profundidade a implementação desses
benefícios no Brasil, as dificuldades enfrentadas em cada iniciativa e os
resultados derivados, ressaltando a importância que têm no desenvolvi-
mento dos objetivos do processo integracionista. Utilizou-se o método
indutivo, analisando-se individualmente cada um dos elementos que
o ECM traz como aporte à livre circulação de pessoas no que tange ao
setor de transportes. Pode observar-se que o Brasil, por um lado, adap-
tou sua normativa interna com a finalidade de incorporar os benefícios
1 Doutor na área de Direito Internacional Privado (UFRGS). Mestre em Integração La-

tino-americana (UFSM). Abogado (UNL). Bacharel em Direito (UFPEL). Professor
Adjunto da Universidade Federal do Pampa (Campus Santana do Livramento). Email:
fernandomeinero@gmail.com.
359
360 Fernando Pedro Meinero
citados pelo ECM, mas também assume compromissos diretamente de-

rivados dos instrumentos mercosulinos.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; Transportes;
Brasil; Implementação.
Resumen: Con la Decisión n.° 64/2010 se aprobó un “Plan de Ac-
ción para la conformación progresiva de un Estatuto de Ciudadanía
del MERCOSUR”. Este instrumento, publicado en marzo de 2021,
presenta en 10 ejes la idea de un MERCOSUR real, con beneficios
concretos para los nacionales de los Estados Partes. Uno de estos ejes es
el área de Transporte, concretamente el transporte terrestre. En Brasil,
este sector es la principal forma en que se realiza el intercambio comer-
cial y turístico con los países del bloque. El objetivo de este trabajo es
conocer con mayor profundidad la implementación de estos beneficios,
en Brasil, las dificultades enfrentadas en cada iniciativa y los resultados
que se han derivado de ellas, enfatizando la importancia que tienen
en el desarrollo de los objetivos del proceso integracionista. Se utilizó
el método inductivo, analizando individualmente cada uno de los ele-
mentos que aporta el ECM como contribución a la libre circulación de
personas con respecto al sector del transporte. Se puede observar que
Brasil, por un lado, adaptó su norma interna para incorporar los bene-
ficios mencionados por el ECM, pero también asumió compromisos
directamente derivados de los instrumentos del MERCOSUR.
Palabras clave: Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR; Transporte;
Brasil; Implementación.
Abstract: The “Action Plan for the progressive conformation of a MER-
COSUR Citizenship Statute” was approved by Decision 64/2010. This
document, published in March 2021, presents in 10 items the idea
of a real MERCOSUL, with concrete benefits for nationals of States
Parties. One of them consists is the Transport sector, specifically land
transport. In Brazil, this sector is the main way in which it carries out
commercial and tourist exchange with the countries of the integration
area. The objective of this work is to know better the implementation
these benefits in Brazil, the difficulties faced in each initiative and the
results that have been derived from them, emphasizing the importance
they have in the development of the objectives of the integrationist
process. The inductive method was used, analyzing individually each of
the elements that the MERCOSUR Citizenship Statute brings, specif-
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e a sua implementação no Brasil em matéria de transporte 361
ically in the transport sector, as a contribution to the free movement of

people. It can be observed that Brazil, on the one hand, has adapted its
internal regulations to incorporate the benefits mentioned by the Cit-
izenship Statute, but also assumes commitments directly derived from
MERCOSUR instruments.
Keywords: MERCOSUR Citizenship Statute; Transport; Brazil; Im-
plementation.
1. Introdução
Quase duas décadas após a assinatura do Tratado de Assunção
de 1991, o Conselho do Mercado Comum, por meio da Decisão n.°
64/2010, aprovou um “Plano de Ação para a conformação progressiva
de um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL” (ECM).2 De acordo
com este mesmo instrumento, “o Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL estará integrado por um conjunto de direitos fundamentais e be-
nefícios para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL e se con-
formará com base, entre outros, nos seguintes objetivos oportunamente
elencados nos Tratados Fundamentais do MERCOSUL e na normativa
derivada”.
Deve lembrar-se que o primeiro objetivo do Mercado Comum a
ser criado é lograr “A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos
(...)”; e o terceiro: “A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais
entre os Estados Partes de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal,
monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegárias, de transpor-
te e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições
adequadas de concorrência entre os Estados Partes”.3
De acordo com Salles e outros, o tratamento de agendas vinculadas
à dimensão social e cidadã do processo de integração regional, que não

Iguaçu: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/pulic/normati
vas/2370. Acesso em: 11 dez. 2022.
mercado comum entre a República Argentina, a República Federativa do Brasil, a Re-
pública do Paraguai e a República Oriental do Uruguai [Tratado de Assunção]. As-
sunção, Paraguai: MERCOSUL, 1991. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/
documento/tratado-de-assuncao-para-a-constituicao-de-um-mercado-comum/. Acesso em:
11 dez. 2022. Sem itálico no original.
dizem respeito a questões comerciais e aduaneiras, estiveram presentes

desde as origens do bloco, por meio de várias iniciativas: pode-se citar
o Acordo Multilateral de Segurança Social do MERCOSUL (1997); a
Declaração Sócio Laboral (1998, atualizada em 2015), a Declaração de
Princípios do MERCOSUL Social (2007), o Instituto de Políticas Pú-
blicas de Direitos Humanos – IPPDH (2009), dentre outras.4
Agora, já passados 30 anos da criação do bloco e como motivo
dessa celebração, o ECM foi apresentado. Este constitui-se num impor-
tante avanço normativo como norma de soft law, porque traduz a ideia
de um MERCOSUL real, concreto, “de carne e osso”, com impactos na
vida cotidiana dos nacionais dos Estados Partes e do qual estes podem
beneficiar-se. Escolheu-se o formato de uma “cartilha de divulgação”
de instrumentos já adotados pelo bloco. Para tanto, foram elencados
dez eixos temáticos sobre os quais se pretende efetivar a implementação
de uma política de livre circulação de pessoas na região; a igualdade de
direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas para os nacio-
nais dos Estados Partes do MERCOSUL; e a igualdade de condições de
acesso ao trabalho, à saúde e à educação (art. 2 da Dec. n.° 64/2010).
São estes os eixos referidos: 1) Circulação de pessoas; 2) Integração
Fronteiriça; 3) Cooperação judicial e consular; 4) Trabalho e emprego;
5) Seguridade social; 6) Educação; 7) Transporte; 8) Comunicações; 9)
Defesa do Consumidor; e 10) Direitos políticos e acesso do cidadão aos
órgãos do MERCOSUL.
Tornar concreta a livre circulação de bens, serviços e fatores produ-
tivos para o estabelecimento do mercado comum implica no estabele-
cimento de regras claras que apontem a esse objetivo, por um lado, e a
eliminação de entraves burocráticos por outro.5 Assim, o ECM mencio-
na os benefícios derivados de diferentes instrumentos normativos que o
processo de integração oportunizou.
O presente capítulo concentrar-se-á nos direitos consagrados em
matéria de Transporte (Eixo 7). No ECM se relacionam: o direito de uti-
lizar a licença de conduzir veículos automotivos expedida pela autoridade
4 SALLES, Marcus M.; FERREIRA, Guilherme A.; DIAS, Maurício L. O Estatuto da Cida-
dania do MERCOSUL: os fundamentos jurídico-institucionais para a construção de uma
cidadania regional. Brazilian Journal of International Relations, Marilia, SP, v. 10, n. 1,
p. 55-74, jan./abr. 2021. Disponível em: https://revistas.marilia.unesp.br/index.php/bjir/
article/view/12550. Acesso em: 19 dez. 2022. p. 59.
5 Um completo estudo desses desafios pode encontrar-se em JAEGER JUNIOR, Augusto.
MERCOSUL e a livre circulação de pessoas. São Paulo: LTr, 2000. p. 129 e seguintes.
de trânsito competente em um Estado Parte do MERCOSUL; a proteção

dos cidadãos derivada da obrigação de o proprietário e/ou condutor de
contratar um seguro que cubra a responsabilidade civil por danos cau-
sados a objetos e pessoas não transportadas;6 a proteção para usuários
de transporte internacional rodoviário que resulta da necessária Inspeção
Técnica Veicular à qual as empresas devem sujeitar-se;7 a necessidade de
implementação da denominada “Placa MERCOSUL”;8 e o direito de op-
ção das vítimas de acidentes de trânsito de iniciar a ação onde se produziu
o acidente, no domicilio do réu ou no domicilio do autor.
Estas questões já foram ou estão sendo implementadas pelos Esta-
dos Partes. Mas qual o alcance dessas iniciativas no Brasil, o principal
sócio comercial do bloco?
Neste trabalho buscar-se-á conhecer em maior profundidade a im-
plementação desses benefícios no Brasil, as dificuldades enfrentadas em
cada iniciativa e os resultados que delas se derivaram, ressaltando, desde
já, a importância que têm no desenvolvimento dos objetivos do proces-
so integracionista. A hipótese sobre a que se sustenta este trabalho é a
de que o ordenamento jurídico brasileiro acolheu a normativa MER-
COSUL e materializou tais benefícios com reformas internas, além de
ver complementada sua legislação com a positivação dos instrumentos
internacionais.
Como em todo trabalho científico, a pesquisa foi conduzida a par-
tir de um método. Utilizou-se o método indutivo,9 pois foram anali-
sados individualmente cada um dos elementos que o ECM traz como
aporte à livre circulação de pessoas no que se relaciona com o transpor-
te. No que respeita às técnicas de pesquisa, utilizou-se a bibliográfica e a
6 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.º 120, de

15 de dezembro de 1994. Seguro de Responsabilidade Civil do Proprietário. Ouro Preto:
MERCOSUL, 1994. Art. 1º e 4º. Disponível em: https://www.sgt4.mercosur.int/es-es/Do
cuments/Res_120_1994.pdf. Acesso em: 19 dez. 2022.
de 13 de diciembre de 1997. Inspección Técnica Vehicular. Montevidéu: MERCOSUL,
1997. Disponível em: https://normas.mercosur.int/simfiles/normativas/22410_RES_075-
1997_ES_InspTecnVehic.doc. Acesso em: 19 dez. 2022.
8 de outubro de 2014. Patente e Sistema de Consultas Sobre Veículos do MERCOSUL.
Buenos Aires: MERCOSUL, 2014. Disponível em: http://www.sice.oas.org/trade/mrcsrs/
resolutions/res3314_p.pdf. Acesso em: 19 dez. 2022.
9 GIL, Antonio C. Métodos e técnicas de pesquisa social. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 10.
documental,10 consultando-se principalmente os instrumentos merco-

sulinos, a normativa interna brasileira e a jurisprudência.
É mister justificar a escolha da temática. E para isso basta apro-
ximar-se aos números que revelam a importância do setor transportes
– tanto de cargas quanto de passageiros – para o Brasil em sua relação
com os demais Estados partes. Como será objeto do item 2, o setor de
transportes rodoviários é o que mais movimenta esse intercâmbio.
2. A importância do transporte rodoviário no intercâmbio

comercial do Brasil com o MERCOSUL
Observa-se que todas as iniciativas trazidas pelo ECM têm como
protagonista o transporte rodoviário, de fundamental importância no
fluxo comercial e turístico do Brasil na relação com os demais membros
do bloco.11
Em 2021, o comércio intra zona do MERCOSUL foi de US$
40.6 bilhões, evidenciando um aumento de 42 % em relação a 2020.12
A participação de cada Estado Parte do MERCOSUL no comércio foi:
Brasil, com 44 %; Argentina, com 37 %; Paraguai, com 11 %; e Uru-
guai, com 8 %.13
O principal país de destino das exportações brasileiras durante
2021 foi a China, com 31 % de participação. Em segundo lugar es-
tão os Estados Unidos, com 11 %, seguidos pela Argentina com 4 %.
Especificamente no caso do Brasil, para o ano de 2021, o fluxo com
o MERCOSUL foi de US$ 17 bilhões em exportações e de US$17,1
bilhões em importações.14
Apesar da escassa participação do comércio intra zona nos núme-
ros do comércio exterior brasileiro, é importante notar que o principal
destino desse fluxo é a Argentina, com destaque para o modal rodoviá-
10 GIL, op. cit., p. 50-51.

11 Neste capítulo optou-se por não tratar da República Bolivariana da Venezuela, consideran-
do que foi suspensa do bloco em 05/08/2017 com base no art. 5 do Protocolo de Ushuaia.
12 Deve ponderar-se o impacto global da pandemia de Covid-19 a inícios do ano 2020.
13 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Informe técnico de comércio exterior
2021. Montevidéu: MERCOSUL, 2022. p. 3. Disponível em: https://estadisticas.mercosur.
int/?language=pt. Acesso em: 19 dez. 2022.
14 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Sistema de Estatísticas de Comércio
Exterior do MERCOSUL. Disponível em: https://estadisticas.mercosur.int/?language=pt.
rio. De fato, de acordo com dados da Agência Nacional de Transportes

Terrestres – ANTT, no ano de 2021, a média de participação do modal
rodoviário em valor FOB foi de 74,6 %, nas exportações brasileiras ao
bloco, e de 47,0% em importações.15 Isso revela a importância do setor
de transporte de cargas para o MERCOSUL.
No que respeita ao fluxo relativo ao transporte de passageiros, se-
gundo dados do Ministério do Turismo, o Brasil recebeu 6.353.141
turistas no ano de 2019. Desse número, 1.954.725 tinham como ori-
gem a Argentina, 406.526 o Paraguai e 364.830 o Uruguai, totalizando
2.726.081 turistas. Isto quer dizer que 42,9 % dos turistas que visita-
ram o Brasil eram originários de países do MERCOSUL.16 Desse con-
tingente, 1.362.930 turistas chegaram utilizando um meio de transpor-
te terrestre, de modo que o transporte rodoviário contribuiu para que
50 % dos turistas mercosulinos chegassem ao país.
Por fim, é importante lembrar que o Brasil mantém um intenso
trânsito fronteiriço terrestre com Argentina, Paraguai e Uruguai por
conta de cidades vinculadas, o que motivou a celebração de acordos
para dotar de marco jurídico próprio às comunidades que vivem em
tais localidades.17 Estes passos fronteiriços são, na sua maior parte, ter-
restres, onde veículos licenciados no Brasil dividem espaço com veículos
argentinos, paraguaios e uruguaios.
Desse modo, está mais do que justificada a existência de facilidades
apontadas para o setor dos transportes. O transporte terrestre não é ape-
15 AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT). Painel de grá-

ficos e estatísticas. Disponível em: https://portal.antt.gov.br/graficos-e-estatisticas. Acesso
em: 19 dez. 2022.
16 BRASIL. Ministério do Turismo. Anuário Estatístico de Turismo 2020 – Ano Base 2019,
2. ed., Brasília, v. 47, mar. 2021. Disponível em: http://www.dadosefatos.turismo.gov.
br/2016-02-04-11-53-05.html. Acesso em: 19 dez. 2022. O Ministério do Turismo não
disponibilizou dados relativos aos anos 2020 e 2021. Apesar de não declarar a causa dessa
falta, é razoável supor que os números relativos a esses anos sejam sensivelmente menores,
produto das restrições impostas pelo combate à pandemia de Covid-19.
17 No final de 2019, os Estados Partes firmaram o “Acordo sobre Localidades Fronteiriças
Vinculadas”. Este Acordo permite que os titulares do Documento de Trânsito Vicinal Fron-
teiriço (DTVF) possam aceder a estabelecimentos públicos de ensino do outro lado da
fronteira, em condições de gratuidade e de reciprocidade; contar com uma faixa exclusiva ou
prioritária nos postos de controle fronteiriço das localidades fronteiriças vinculadas; ou pos-
sam levar consigo mercadorias ou produtos de subsistência destinados ao consumo pessoal
ou familiar, sem estarem sujeitos ao registro de declaração de importação e exportação nem
ao pagamento de gravames aduaneiros. MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL).
MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 13, de 4 de dezembro de 2019. Acordo sobre Localidades
Fronteiriças Vinculadas. Bento Gonçalves, MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://
normas.mercosur.int/public/normativas/3830. Acesso em: 12 dez. 2022.
nas fundamental para o intercâmbio comercial intra zona, mas também é

o principal meio pelo qual se realiza a livre circulação de pessoas no bloco.
3. Os Benefícios do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL em

matéria de transporte
Como já adiantado, o ECM lista 5 iniciativas desenvolvidas no
âmbito do bloco que se traduzem em benefícios concretos para a po-
pulação dos Estados Partes em matéria de trânsito, e que permitem
concretizar política de livre circulação de pessoas na região. São elas: o
uso da licença para conduzir veículos em outro Estado Parte; a obriga-
toriedade do seguro de responsabilidade civil contra terceiros; a obriga-
toriedade da Inspeção Técnica Veicular para empresas de transporte; a
necessidade de implementação da denominada “Placa MERCOSUL”;
e o acesso à jurisdição em matéria de acidentes de trânsito. A seguir,
serão tratadas cada uma dessas questões a partir da perspectiva de incor-
poração do benefício no Brasil.
3.1 Reconhecimento de habilitação para dirigir expedida em

Estados Partes do MERCOSUL
O primeiro benefício mencionado pelo ECM diz respeito à pos-
sibilidade de reconhecimento da habilitação para dirigir emitida por
outro Estado Parte do MERCOSUL. Ele foi originado na Resolução n.°
08/1992, que aprovou o “Regulamento Único de Trânsito; Segurança
Viária”18 (RUTSV – MERCOSUL); por recomendação do Subgrupo
de Trabalho n.° 5 (Transporte Terrestre). No art. IV – 3; se dispõe que:
“Qualquer motorista de um veículo automotor deverá ser titular de
uma licença habilitadora que lhe será expedida pela autoridade de trân-
sito competente em cada país”. Já o art. Art. IV – 9 aponta: “Os países
signatários deste Acordo reconhecerão a licença nacional para dirigir
veículos expedida por qualquer das partes contratantes”.
18 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.º 8, de 1

de abril de 1992. Regulamento Único de Trânsito e Segurança Viária. Buenos Aires: MER-
COSUL, 1992. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/2296. Aces-
so em: 11 dez. 2022.
Cumpre lembrar que todos os Estados Partes do MERCOSUL fa-

zem parte da Convenção de Viena sobre Trânsito Viário de 1968,19 pela
qual se estabelece a Permissão Internacional para Dirigir. Este é o docu-
mento internacional que comprova a condição de condutor habilitado,
a ser apresentada junto com a carteira nacional de habilitação. Assim, o
benefício concedido pelo RUTSV-MERCOSUL representa um avanço
com relação a este último documento, na medida em que permite que
somente seja apresentada a habilitação nacional, sem necessidade de
porte da Permissão Internacional.
Contudo, é importante ponderar que tal benefício apenas aplica-se
para estrangeiros não residentes no país. Para estes últimos, a Resolução
do Conselho Nacional de Trânsito n.° 360/201020 estabelece:
Art. 1º. O condutor de veículo automotor, oriundo de país estrangeiro e
nele habilitado, desde que penalmente imputável no Brasil, poderá dirigir
no Território Nacional quando amparado por convenções ou acordos in-
ternacionais, ratificados e aprovados pela República Federativa do Brasil
e, igualmente, pela adoção do Princípio da Reciprocidade, no prazo má-
ximo de 180 (cento e oitenta) dias, respeitada a validade da habilitação
de origem.
§ 1° O prazo a que se refere o caput deste artigo iniciar-se-á a partir da
data de entrada no âmbito territorial brasileiro.
(...)
§ 4° O condutor estrangeiro, após o prazo de 180 (cento e oitenta) dias
de estada regular no Brasil, pretendendo continuar a dirigir veículo auto-
motor no âmbito territorial brasileiro, deverá submeter-se aos Exames de
aptidão Física e Mental e Avaliação Psicológica, nos termos do artigo 147
do CTB, respeitada a sua categoria, com vistas à obtenção da Carteira
Nacional de Habilitação.
O prazo de 180 dias é o tempo máximo que, de forma geral, um

estrangeiro portador de visto de visita (dentre os que se encontra o visto
de turismo),21 contando com uma renovação deste visto (ou seja, 90
19 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Decreto n.º 86.714, de 10 de dezembro de

1981. Promulga a Convenção sobre Trânsito Viário. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/decreto/1980-1989/d86714.htm. Acesso em: 12 dez. 2022.
20 BRASIL. Ministério da Justiça e Segurança Pública. Polícia Rodoviária Federal. Resolução
n.º 360, de 29 de setembro de 2010. Dispõe sobre a habilitação do candidato ou condutor
estrangeiro para direção de veículos em território nacional. Disponível em: https://www.gov.
br/prf/pt-br/concurso-2021/resolucoes/R360-10. Acesso em: 12 dez. 2022.
21 BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Quadro Geral de Regime de Vistos para a
Entrada de Estrangeiros no Brasil. Disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/assun
dias renováveis por mais 90) pode usufruir do benefício. Desse modo,
para todo aquele que permanecer no país por mais de 180 dias, have-
rá uma descaraterização da condição de visitante, pressupondo-se um
animus de fixação de residência no país, com a consequente necessidade
de promover uma revalidação do documento de habilitação para a ob-
tenção da CNH.
Esta determinação está amparada na Convenção de Viena de 1968
supracitada:
6. As disposições do presente artigo não obrigarão às Partes Contratantes
reconhecer a validez:
a) dos documentos de habilitação nacionais ou internacionais, que te-
nham sido expedidos no território de outra Parte Contratante a pessoas
que tinham sua residência normal em seu território no momento da refe-
rida expedição ou que tenham se mudado para seu território depois dessa
expedição,
b) dos documentos de habilitação com os acima mencionados que tenham
sido expedidos a condutores que no momento da expedição não tivessem
residência normal no território em que foram expedidos ou cuja residên-
cia tenha sido mudada para outro território depois dessa expedição.
O Brasil tem se valido do direito de não reconhecer habilitações

para dirigir quando emitidas para pessoas já residentes no Brasil. Desse
modo, todo aquele que aqui fixar residência, deverá promover a revali-
dação da habilitação no território nacional, submetendo-se aos exames
de aptidão física e mental e avaliação psicológica, sem necessidade de
uma prática de direção.22 Busca-se evitar, deste modo, a procura em
outro país por condições menos rigorosas e mais econômicas para a ob-
tenção da habilitação, sem contar o fato de facilitar o controle de infra-
ções, por meio do sistema de pontuação previsto no Código de Trânsito
Brasileiro, algo que não ocorreria com habilitações estrangeiras.
Como se observa, os benefícios trazidos pelo RUTSV- MERCO-
SUL não são absolutos. O reconhecimento da habilitação apenas se dá
para quem não reside no país (independentemente da nacionalidade
tos/portal-consular/arquivos/arquivos-qgrv/qgrv-simples-port-30set22.pdf. Acesso em: 12

dez. 2022; e BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Lei n. 13.445, de 24 de maio
2017. Lei de migrações. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2017/lei/l13445.htm. Acesso em: 12 dez. 2022.
22 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS). Segunda Tur-
ma Recursal da Fazenda Pública. Recurso Inominado. Processo n. 71009280165. Relator:
Daniel Henrique Dummer. Julgado em: 30 mar. 2021. Publicado em: 6 abr. 2021.
do condutor). Se o condutor aqui fixar residência (ou seja, superado o

prazo de 180 dias), deverá contar com uma CNH brasileira.
3.2 Obrigatoriedade da contratação de Seguro de

Responsabilidade Civil (Seguro Carta Verde)
A Resolução n.° 08/1992, que aprovou o “Regulamento Único
de Trânsito, Segurança Viária” já previa a obrigatoriedade, para fins de
circulação, do porte de comprovante do seguro obrigatório de respon-
sabilidade civil por danos a terceiras pessoas.
A Resolução n.° 120/1994 tratou especialmente do Seguro de Res-
ponsabilidade Civil do Proprietário.23 Trata-se do seguro de responsa-
bilidade civil do proprietário e/ou condutor de veículos terrestres da
categoria de automóvel de passeio, particular ou de aluguel, que ingres-
sarem, em viagem internacional, nos países membros do MERCOSUL,
por danos causados a pessoas ou objetos não transportados.
No Brasil, esta cobertura é mais conhecida como “seguro carta ver-
de” . Atualmente, sua contratação no Brasil é regulada pela Circular da
24
Superintendência de Seguros (SUSEP) n.° 614/2020,25 que de forma

geral espelha as disposições da Resolução n.° 120/1994. De acordo com
as Condições Gerais (Anexo I), o seguro deve cobrir morte e/ou da-
nos pessoais e despesas médico-hospitalares e danos materiais causados
a terceiros não transportados, bem como custas judiciais e honorários
advocatícios, como consequência de acidente de trânsito causado por
veículo de passeio particular ou de aluguel, não licenciado no país de in-
gresso. Também estão cobertos os acidentes causados por objetos trans-
portados no veículo segurado ou por reboque discriminado no seguro
23 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 120/1994, op. cit.

24 O nome deriva do que dispunha o artigo 1º da revogada Circular SUSEP n. 10/95, pará-
grafo único: “O certificado referido no caput deste artigo será impresso em meia folha de
papel formato A4, de cor verde”. Hoje, a Circular SUSEP n. 614/2020 em vigor dispõe que
“poderá ser emitido por meio físico ou, nos termos da regulamentação específica, por meios
remotos” (art. 2º, parágrafo único).
25 BRASIL. Ministério da Economia. Superintendência de Seguros Privados. Circular SU-
SEP n. 614, de 11 de setembro de 2020. Dispõe sobre o seguro de responsabilidade civil
do proprietário e/ou condutor de veículos terrestres da categoria de automóvel de passeio,
particular ou de aluguel, matriculados e/ou registrados no Brasil, que ingressarem, em via-
gem internacional, em países membros do MERCOSUL, por danos causados a pessoas ou
objetos não transportados (seguro Carta Verde). Disponível em: https://www2.susep.gov.br/
safe/scripts/bnweb/bnmapi.exe?router=upload/23567. Acesso: 19 dez. 2022.
quando estiver acoplado ao mesmo veículo segurado, desde que esteja

autorizado o seu uso por autoridade competente.
Os montantes assegurados fixam-se em US$ 40.000 por pessoa
em casos de morte, despesas médico-hospitalares e/ou danos pessoais,
e US$ 20.000 em caso de danos materiais a terceiros. Cumpre destacar
que dentre as exclusões de cobertura se encontram os acidentes deriva-
dos de dolo ou culpa grave do segurado (4.1, a), incluída a condução
em estado de embriaguez ou sob a influência de qualquer droga que
produza efeitos desinibitórios, alucinógenos ou soníferos (4.1, k).
A operação deste seguro se materializa por meio da celebração de
convênios entre sociedades seguradoras autorizadas nos países membros
do MERCOSUL, atuando como representantes e representadas para
a contratação do seguro. Mas nada impede que o segurado realize a
contratação de forma direta com a seguradora no país estrangeiro onde
deseje circular. A instrumentalização da emissão da apólice pela via ele-
trônica tem facilitado esta alternativa.
É importante destacar que no Brasil a contratação de seguro de res-
ponsabilidade civil contra terceiros é facultativa para o caso de veículos
licenciados no país e que aqui circulem. O mesmo não ocorre na Ar-
gentina26, no Uruguai27 e no Paraguai28, países nos quais a contratação
é obrigatória por lei para todos os veículos que quiserem circular nos
respectivos territórios nacionais, sendo objeto de fiscalização.
Esta disparidade entre o Brasil e os países vizinhos quanto à obri-
gatoriedade reforça a relevância do seguro carta verde a nível regional,
pois desse modo protege-se aos terceiros residentes no território brasi-
leiro por acidentes ocasionados por veículos não registrados no país. Do
mesmo modo, protege-se os terceiros residentes nos outros países do
MERCOSUL contra danos cuja cobertura não é de contratação obri-
26 ARGENTINA. Ley n.º 24.449, de 10 de Febrero de 1994 – Ley de Tránsito. Disponível

em: http://servicios.infoleg.gob.ar/infoleg Internet/verNorma.do?id=818. Acesso: 19 dez.
2022. Art. 68.
27 URUGUAI. Ley n.° 18.412, de 11 de Noviembre de 2008. Seguro Obligatorio de Au-
tomotores (SOA) por accidentes que causen daños a terceros. Disponível em: https://www.
impo.com.uy/bases/leyes/18412-2008#:~:text=%2D%20Cr%C3%A9ase%20un%20se
guro%20obligatorio%20que,la%20cobertura%20del%20seguro%20referido. Acesso em:
19 dez. 2022. Art. 1.
28 PARAGUAI. Ley n.° 4.950, de 14 de Junio de 2013. Crea el Seguro Obligatorio de
Accidentes de Tránsito (SOAT). Disponível em: https://www.bacn.gov.py/leyes-paragua
yas/3092/ley-n-4950-crea-el-seguro-obligatorio-de-accidentes- de-transito-soat. Acesso em:
19 dez. 2022. Art. 1.
gatória no território brasileiro. A importância da cobertura reside na

necessidade de se facilitar o ressarcimento de danos causados por con-
dutor que normalmente não contará com domicílio nem patrimônio
no local do acidente.
3.3 Obrigatoriedade da Inspeção Técnica Veicular

Outra importante manifestação de convergência em matéria de
trânsito trazida pelo ECM deriva da Resolução n.° 75/1997, que esta-
beleceu a obrigatoriedade da “Inspeção Técnica Veicular” periódica para
os veículos de transporte de passageiros e cargas habilitados nos termos
do Acordo de Alcance Parcial sobre Transporte Internacional Terrestre
dos Países do Cone Sul (ATIT).29
Nos seus considerandos, a Resolução aponta que “a harmonização
das condições de competência entre as empresas de transporte exige
igualar, o máximo possível, os regimes de inspeção técnica veicular exis-
tentes nos Estados Partes”, e que “é preciso levar em conta os princípios
da inspeção técnica veicular e as exigências mínimas de inspeção sobre
as quais efetuassem os controles”.30
Desse modo, a Resolução n.° 75/1997 estabelece uma série de
princípios básicos de inspeção técnica, entre os que se podem destacar:
inspeção apenas externa, de caráter visual ou com instrumentos, por
autoridade competente ou terceiros credenciados, periodicidade não
superior um ano para o caso de transportes de carga e de passageiros.
Enumera, para tanto nove pontos de controle: identificação e acon-
dicionamento externo; carroçaria; acondicionamento interior; ilumi-
nação e sinalização; freios; direção; eixos e suspensão; chassi; motor e
transmissão; tacógrafos e outros instrumentos.
A Resolução n.° 75/1997 foi incorporada no Brasil por meio da
Portaria Conjunta DENATRAN – DPRF n.° 47/2002.
Atualmente, o art. 11, inc. II, da Resolução n.° 4.777/2015, deter-
mina que o transportador interessado na prestação do serviço realizado
em regime de fretamento para transporte de passageiros deverá cadas-
29 ASSOCIAÇÃO LATINO-AMERICANA DE INTEGRAÇÃO (ALADI). AAP.A14TM

Nº 3, de 26 de setembro de 1990. Acordo sobre Transporte Internacional Terrestre -
ATIT. Protocolado nos termos do artigo 14 do Tratado de Montevidéu 1980 da ALADI,
assinado em 1º de janeiro de 1990 por Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Paraguai, Peru e
Uruguai. Disponível em: http://www2.aladi.org/nsfaladi/textacdos.nsf/vArt14webR?Open
View&Start=1&Count=100&Expand=2#2. Acesso em: 19 dez. 2022.
30 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 75/1997, op. cit.
trar veículo em sua frota, mediante a apresentação, dentre outros do-

cumentos, do Certificado de Segurança Veicular (CSV), expedido para
veículo em inspeção da Agência Nacional de Transportes Terrestres.
No país, a emissão do Certificado de Segurança Veicular (CSV)
dá-se por meio eletrônico. Contudo, para fins de circulação no exterior,
é obrigatório contar com o documento cujo modelo está previsto na
Resolução n.° 32/2009 relativa ao Certificado Único de Inspeção Técni-
ca Veicular, e na Resolução n.° 43/2012 acerca das Especificações sobre
o Selo de Inspeção Técnica Veicular.
3.4 Adoção da Placa MERCOSUL

Um importante avanço apontado pelo ECM na convergência em
matéria de transportes foi a adoção da “Placa MERCOSUL”, que re-
presenta um modelo padronizado para a identificação dos veículos li-
cenciados nos países do bloco. Esta padronização em nível regional já
tinha sido adotada pela então Comunidade Europeia31.
A Resolução n.° 33/2014 determinou o dia 1º de janeiro de 2016
como sendo a data de início da obrigatoriedade do uso da Placa MER-
COSUL para todos os veículos que forem registrados pela primeira vez.
Esse modelo padronizado, formado por um arranjo alfanumérico, faci-
lita a identificação de veículos que circulem pelo bloco, e sobretudo o
intercâmbio de informações. Ainda, estabelece os seguintes dados míni-
mos a serem compartilhados pelos Estados Partes: proprietário (nome,
sobrenome e documento nacional de identidade); placa; tipo de veícu-
lo; marca e modelo; ano de fabricação; número de chassi; informes de
roubos e furtos.32 Tal intercâmbio representa também um importante
avanço na fiscalização de delitos transfronteiriços.
O modelo já foi implementado na Argentina desde abril de 2016,
no Uruguai desde março de 2015 e no Paraguai desde julho de 2019.
31 COMUNIDADE EUROPEIA. Conselho da União Europeia. Regulamento (CE) n.°

2411/98 do Conselho de 3 de novembro de 1998. Reconhecimento em circulação in-
tracomunitária do dístico identificador do Estado-membro de matrícula dos veículos a
motor e seus reboques. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/
HTML/?uri=CELEX:31998R2411&from=PT. Acesso em: 19 dez. 2022.
32 De acordo com a Resolução, a placa tem as seguintes caraterísticas principais: uma faixa azul
na parte superior da placa; emblema do bloco econômico no canto superior esquerdo; País,
seguido pela sua bandeira, também localizados na parte superior da placa; arranjo em sete
caracteres; dimensões de 400mm x 130mm para veículos em geral e 200mm x 170mm para
motocicletas.
No Brasil, após sucessivas prorrogações de prazo,33 o modelo Placa

MERCOSUL tornou-se novo padrão obrigatório para novos empla-
camentos a partir de 31 de janeiro de 2020, conforme a Resolução
CONTRAN n.° 780/2019.34 Da mesma forma, permitiu-se a adoção
voluntária ao novo modelo por parte de veículos já emplacados.
Quanto ao arranjo, o antigo padrão de três letras e quatro números
presente nas placas de cor cinza foi substituído pela incorporação de
uma letra na quinta posição, o que representa um significativo acrés-
cimo no número de possíveis combinações (mais de 450 milhões).35
Ainda, incorpora um campo de QR Code (quick response code), e que
substitui o antigo lacre.
3.5 Acesso facilitado à jurisdição em matéria de acidentes de

trânsito (e determinação uniforme da lei aplicável)
A última menção do ECM no que diz respeito aos aportes da in-
tegração regional em matéria de transporte trata do acesso facilitado à
jurisdição em matéria de trânsito. Este benefício está previsto no Proto-
colo de São Luiz sobre Matéria de Responsabilidade Civil Emergente de
Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do MERCOSUL.36
33 NASCIMENTO, Luciano. Placas com padrão do MERCOSUL entram em vigor em

todo o país. Agência Brasil. 31 jan. 2020. Disponível em: https://agenciabrasil.ebc.com.
br/geral/noticia/2020-01/prazo-para-uso-obrigatorio-de-placas-do-mercosul-comeca-nes
ta-sexta. Acesso em: 19 dez. 2022. Ainda, hoje tramita junto ao STF a Ação Direta de
Inconstitucionalidade (ADI) n. 6313, ajuizada pela Associação Nacional dos Fabricantes
de Placas Veiculares (ANFAPV), sob relatoria do Min. Luís Roberto Barroso. Contesta-se
a constitucionalidade do art. 10 da Resolução CONTRAN 780/2019, que estabelece que
a prestação de serviços de fabricação e a estampagem das placas será realizada por meio de
credenciamento de empresas interessadas sem licitação. Para a associação, o emplacamento
se inclui na fiscalização de trânsito e é serviço público de titularidade dos entes federativos.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). Fabricantes de placas questionam novas regras
para emplacamento de veículos. STF. 5 fev. 2020. Disponível em: https://portal.stf.jus.br/
noticias/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=436199&tip=UN. Acesso em: 19 dez. 2022.
34 BRASIL. Ministério da Infraestrutura. Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN). Re-
solução n.° 780, de 26 de junho de 2019. Dispõe sobre o novo sistema de Placas de Iden-
tificação Veicular. Disponível: https://www.gov.br/infraestrutura/pt-br/assuntos/transito/
conteudo-contran/resolucoes/resolucao7802019.pdf. Acesso em: 18 dez. 2022.
35 NASCIMENTO, op. cit.
25 de junho de 1996. Protocolo de São Luís em Matéria de Responsabilidade Civil Proce-
dente de Acidentes de Trânsito entre os Estados Partes do MERCOSUL. São Luís: MERCO-
em: 11 dez. 2022. Foi incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Decreto n.°
3.856, de 3 de julho de 2001.
Cada Estado conta com normas que delimitam a atuação interna-

cional dos seus tribunais. Estas estão orientadas pelo princípio da pleni-
tudo jurisdictionis, que decorre da própria soberania do Estado. Por ele,
o poder e o dever de prestar justiça por parte do Estado nasce pleno e
ilimitado dentro do território nacional.37 Assim, a definição dos limites
à jurisdição enxerga-se mais como uma autolimitação38 que cada Esta-
do, em princípio, adota de forma unilateral.
Na hora de definir tais limites, os Estados têm se valido de ele-
mentos que respondem a determinados critérios para definir em quais
casos os tribunais devem atuar.39 Desse modo, busca-se que a atribuição
de jurisdição seja “razoável”. A proximidade entre o caso concreto e o
tribunal que intervirá no processo é, segundo Fernandez Arroyo, uma
maneira de objetivar o caráter subjetivo da qualidade de “razoável”, na
hora de avaliar um determinado critério de jurisdição internacional.40
37 TIBURCIO, Carmen. Extensão e limites da jurisdição brasileira. Competência Interna-

cional e imunidade de jurisdição. Salvador: Juspodivm, 2016. p. 24 e ss. Por sua vez, ele se
desdobra nos princípios da exclusividade e da unilateralidade. Em virtude da exclusividade
– que, vale esclarecer, não se confunde com a competência exclusiva –, os tribunais de cada
país aplicarão as regras delimitadoras da sua jurisdição que integram sua própria ordem jurí-
dica. Mas, por serem normas unilaterais, elas não são capazes de atribuir competência inter-
nacional a outro Estado, pois ele se vale das suas próprias normas de competência. JATAHY,
Vera M. Do conflito de jurisdições: a competência internacional da justiça brasileira. Rio
de Janeiro: Forense, 2003. p. 24-25.
38 Enrico Liebman (apud JATAHY, op. cit.) destaca que é precisamente essa autolimitação im-
posta pelo país à própria jurisdição que permite o reconhecimento do exercício de outras
jurisdições, e assim, o reconhecimento das suas decisões pela via da homologação de sentenças.
JATAHY, op. cit., p. 4. Reflexo disso observa-se na nomenclatura do CPC2015, que titula os
artigos aqui estudados como “Limites da jurisdição nacional”. TIBURCIO, op. cit., p. 26.
39 Lagarde, com base na classificação de Von Mehren, apresenta três principais fundamentos
que orientam o exercício da jurisdição. O primeiro está relacionado com uma concepção
de relação de fidelidade entre o sujeito e o soberano, observando-se este último como uma
fonte de justiça. Isso pode explicar os art. 14 e 15 do Código de Napoleão, que fixa a com-
petência dos tribunais franceses sempre que um francês atuar na causa, como autor ou como
réu. O segundo põe o acento no poder de coação do Estado sobre uma pessoa que se en-
contra no território (jurisdiction in personam) ou sobre os bens (jurisdiction in rem), apoiado
no princípio de efetividade das decisões judiciais. Por último, o terceiro fundamento estaria
assentado em considerações de conveniência, equidade e justiça. Segundo esta última teoria,
pode se considerar como justa uma competência fundada: nos laços mais estreitos entre as
partes e o foro, independentemente do objeto do litígio (residência, domicílio habitual,
centro de negócios, posse de bens); nos vínculos do litígio com o foro a partir da perspec-
tiva processual (proximidade e custo das provas); nos vínculos do litígio quanto ao fundo
da questão a ser discutida, por exemplo, quando há um interesse do foro em aplicar o seu
próprio direito. LAGARDE, Paul. Le principe de proximité dans le droit international privé
contemporain. Recueil des cours, La Haye, v. 196, p. 9-238, 1986. p. 127.
40 FERNANDEZ ARROYO, Diego P. Competencia internacional exclusiva y exorbitante
de los jueces de los estados miembros de la Unión Europea: ¿hasta cuándo? Jurídica –
Assim, a adoção de determinadas regras que definem a jurisdição de-

pende de que os elementos levados em conta tenham um caráter essen-
cial na relação a ser apreciada, que guardem com ela proximidade. O
foro é razoável quando o caso apresenta uma vinculação suficiente com
o Estado a que pertencem os tribunais cuja competência se pretende.41
Não há dúvidas que, diante de um acidente de trânsito, o local do
domicílio do réu e o local do fato que originou o dever de indenizar
são elementos de conexão que revelam essa proximidade e que podem
justificar a atribuição de jurisdição. De acordo com o art. 21 Código
de Processo Civil (CPC)42 brasileiro, “compete à autoridade judiciária
brasileira processar e julgar as ações em que: I – o réu, qualquer que seja
a sua nacionalidade, estiver domiciliado no Brasil; II – no Brasil tiver
de ser cumprida a obrigação; III – o fundamento seja fato ocorrido ou
ato praticado no Brasil.”
No entanto, existem situações em que o valor proximidade abre
passo a outro valor: o do acesso à justiça. De fato, o art. 22 do CPC
prevê duas situações especiais relativas à jurisdição em matéria de rela-
ções de consumo e demandas de alimentos, que permitem que a ação
seja impetrada nos tribunais nacionais quando o autor ou alimentando
– respectivamente – se encontrem no Brasil. Deste modo, mitiga-se a si-
tuação de vulnerabilidade do consumidor e do alimentando que veriam
frustrada a realização do seu direito se forem obrigados a demandar no
exterior.
O acesso à jurisdição em nível regional é objeto de outros dois ins-
trumentos desenvolvidos dentro do bloco: o Protocolo de Buenos Aires
sobre Jurisdição Internacional em Matéria Contratual43 e o Protocolo
Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, México, n. 34,

p. 59-80, 2004. p. 60.
41 ALL, Paula M. Las normas de jurisdicción internacional en el sistema argentino. DeCITA.
Derecho del Comercio Internacional. Temas y actualidades, Buenos Aires, Zavalía, n. 4
(Litigio judicial internacional), p. 422-444, 2005. p. 424.
42 BRASIL. Presidência da República. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015. Código
de Processo Civil. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-
2018/2015/lei/l13105.htm. Acesso em: 19 dez. 2022.
5 de agosto de 1994. Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdição Internacional em Matéria
Contratual. Buenos Aires: MERCOSUL, 1994. Disponível em: https://normas.mercosur.
int/public/normativas/2035. Acesso em: 19 dez. 2022.
de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em Matéria de Relações

de Consumo,44 apesar deste último ainda não estar vigente.
O Protocolo de São Luiz facilitou o acesso à jurisdição em matéria
de responsabilidade civil emergente de acidentes de trânsito ocorridos no
território de um Estado Parte, nos quais participem, ou dos quais resul-
tem atingidas, pessoas domiciliadas em outro Estado Parte (art. 1). Desse
modo, define: “Jurisdição – Artigo 7: “Para exercer as ações compreendi-
das neste Protocolo serão competentes, à eleição do autor, os tribunais do
Estado Parte: a) onde ocorreu o acidente; b) do domicílio do demandado;
e c) do domicílio do demandante.” Como se observa, permite-se ao autor
o direito de escolha entre três foros, caso estes não sejam coincidentes.
Cumpre notar a importância deste instrumento. Não aparece no
CPC brasileiro qualquer regra de jurisdição que permita a intervenção
dos tribunais brasileiros em ações de responsabilidade civil em matéria
de acidentes de trânsito, quando apenas o autor estiver aqui domicilia-
do. O curioso é que o legislador não deixou de entender a importância
de aproximar os tribunais da vítima em tais casos. Com efeito, o art.
53 diz que “É competente o foro: (...) V – de domicílio do autor ou
do local do fato, para a ação de reparação de dano sofrido em razão de
delito ou acidente de veículos, inclusive aeronaves”. Esta regra, porém,
não é de jurisdição internacional, mas apenas de competência interna,
e apesar de que tem sido prática histórica fazer a primeira derivar destas
últimas – por interpretação extensiva das previsões nos códigos de pro-
cesso civil –, a lógica de ambas categorias é diferente, sendo a primeira
uma lógica de atribuição e a segunda de distribuição.45 Deste modo,
44 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 10,

de 17 de dezembro de 1996. Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em
Matéria de Relações de Consumo. Fortaleza: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://
45 Deve apontar-se a diferente natureza entre as normas de competência interna e as de ju-
risdição internacional. Como adverte Morelli, enquanto estas estabelecem limitações aos
órgãos judiciários do Estado como um todo, as normas sobre competência interna têm por
finalidade distribuir entre os mesmos, individualmente considerados, as lides que ficarão
sujeitas à jurisdição estatal por força da aplicação das primeiras. MORELLI, Gaetano. De-
recho procesal civil internacional. Trad. de Santiago Sentís Melendo. Buenos Aires: EJEA,
1953. p. 84. Por isso, os princípios que envolvem a competência interna ratione loci não
devem aplicar-se a questões relativas à jurisdição internacional, eis que os interesses em jogo
são muito maiores. JATAHY, op. cit., p. 19. A definição da jurisdição internacional enxer-
ga-se mais como uma autolimitação desse poder, do que propriamente uma distribuição, ou
repartição de competências, como acontece no âmbito interno. Reflexo disso observa-se na
nomenclatura do CPC2015, que titula os artigos aqui estudados como “Limites da jurisdi-
ção nacional”.
se consideradas as regras do CPC em matéria de jurisdição internacio-

nal, em um acidente sofrido por um brasileiro, ocorrido na Argentina,
provocado por um motorista com domicílio no Uruguai, não haverá
jurisdição dos tribunais brasileiros na matéria.
Cumpre notar que ao observar as disposições relativas à jurisdição
internacional na Argentina (art. 2.656 do Código Civil e Comercial) e
no Uruguai (art. 57 da Lei Geral de Direito Internacional Privado),46
estas tampouco trazem uma regra especial de jurisdição em matéria de
acidentes de trânsito.
Esta falta de previsão específica aumenta, então, a importância do
Protocolo de Protocolo de São Luiz, ao permitir o exercício da jurisdi-
ção no local do domicílio do autor.
Por fim, observa-se a aplicação do Protocolo de São Luiz pelos tribu-
nais brasileiros, mormente do Estado do Rio Grande do Sul47 e Paraná.48
4. CONCLUSÃO
O ECM é um exemplo de um MERCOSUL que avança por meio
de uma agenda que excede as questões meramente comerciais e adua-
46 ARGENTINA. Presidencia de la Nación. Ley n.º 26.994, de 1 de Octubre de 1994.

Código Civil y Comercial. Disponível em: http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/
anexos/235000-239999/235975/norma.htm. Acesso em: 19 dez. 2022. URUGUAI. Ley
n.° 19.920, de 27 de Noviembre de 2020. Ley General de Derecho Internacional Priva-
do. Disponível em: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19920-2020 Acesso em: 19 dez.
2022. O Paraguai não conta com normas de jurisdição internacional específicas, resultando
aplicáveis as relativas à competência interna previstas no Código de Organização Judicial,
mais especificamente o art. 17. PARAGUAI. Ley n.° 879, de 2 de Diciembre de 1981.
Código de Organización Judicial. Disponível em: https://www.pj.gov.py/descargar/ID1-
60_id482_codigo_organizacion_judicial.pdf. Acesso em: 19 dez. 2022. FRESNEDO DE
AGUIRRE. Cecília. Obligaciones extracontractuales. In: FERNANDEZ ARROYO, Diego
P. (org.). Derecho Internacional Privado en los Estados del MERCOSUR. Buenos Aires:
Zavalia, 2003. p. 1157-1197. p. 1196.
47 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS). Décima
Segunda Câmara Cível. Apelação Cível n. 70061035572/RS. Relator: Umberto Guaspari
Sudbrack. Julgado em: 23 abr. 2015. Publicado em: 29 abr. 2015; RIO GRANDE DO
SUL. Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul (TJRS). Décima Segunda Câmara Cível.
Apelação Cível n. 70081431199/RS. Relator: Umberto Guaspari Sudbrack. Julgado em:
24 out. 2019. Publicado em: 28 out. 2019.
48 PARANÁ. Tribunal de Justiça do Paraná (TJPR). Oitava Câmara Cível. Agravo de Instru-
mento n. 671428-5. Relator: José Laurindo de Souza Netto. Julgado em: 7 out. 2010. Pu-
blicado em: 9 nov. 2010; PARANÁ. Tribunal de Justiça do Paraná (TJPR). Décima Câmara
Cível. Apelação Cível n. 1199221-5. Relatora: Elizabeth de Fatima Nogueira Calmon de
Passos. Julgado em: 4 dez. 2014. Publicado em: 19 fev. 2015.
neiras, e põe como norte a efetivação da livre circulação de pessoas na

região, a igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e eco-
nômicas e a igualdade de condições de acesso ao trabalho, à saúde e à
educação para os nacionais dos Estados Partes. Dentro desse conjunto
de objetivos previstos na Decisão n.° 64/2010 (Plano de Ação), está pre-
sente o setor dos Transportes, como importante instrumento de concre-
tização da liberdade de circulação de pessoas.
O presente capítulo teve como objetivo central aprofundar o co-
nhecimento das iniciativas apresentadas pelo ECM como benefícios aos
cidadãos dos Estados Partes do bloco em matéria de transporte, com
foco no ordenamento jurídico brasileiro, o maior parceiro comercial da
região. Em um primeiro momento foram apresentadas as devidas jus-
tificativas. Os números do comércio exterior e do turismo intra bloco
colocam o transporte terrestre em primeiro lugar, e isso talvez explica
que todas as iniciativas previstas no ECM se refiram a este modal.
A seguir, verificaram-se cada uma das iniciativas. Foi possível co-
nhecer a facilidade que representa poder circular com habilitação ex-
pedida em algum dos Estados Partes do MERCOSUL, apesar deste
benefício estender-se no Brasil apenas aos estrangeiros não residen-
tes em forma permanente. Também foi importante verificar que há
a obrigatoriedade da contratação de seguro de responsabilidade civil
contra terceiros (seguro carta verde), eis que, apesar de não ser obri-
gatória a sua contratação no Brasil para os carros nacionais circularem
internamente, representa um aumento no grau de proteção para pos-
síveis vítimas de acidentes causados nos outros Estados Partes. Outro
ponto diz respeito à obrigatoriedade da Inspeção Técnica Veicular por
meio de parâmetros técnicos comuns, o que representa um aumento
da segurança nas estradas. Por sua vez, a adoção de uma Placa MER-
COSUL, com layout padronizado, facilita a identificação de veículos
que circulem pelo bloco, e sobretudo o intercâmbio de informações
entre autoridades de trânsito e policiais, prevenindo o cometimento
de infrações e delitos transnacionais. Finalmente, o Protocolo de São
Luiz trouxe um importante aporte ao acesso à justiça, ao permitir que
as vítimas de acidentes de trânsito possam demandar no Estado do seu
domicílio, sem ter que ajuizar a ação no domicílio do réu ou no Estado
onde tenha ocorrido o acidente.
Como conclusão, pode-se observar que o Brasil, por um lado,
adaptou sua normativa interna com a finalidade de incorporar os bene-
fícios citados pelo ECM. Isto se observa no que diz respeito à admissão
da licença de conduzir estrangeira, à adoção da Placa MERCOSUL, e à
obrigatoriedade de contar com inspeção técnica veicular. Mas também
assume compromissos diretamente derivados dos instrumentos merco-
sulinos, a exemplo da obrigatoriedade do seguro carta verde para veícu-
los que circulem nos outros Estados Partes e o acesso à justiça em caso
de vítimas de acidentes de trânsito.
É evidente que a realização dos objetivos do bloco depende de fa-
tores que excedem o que possa aportar um instrumento como o ECM.
Contudo, é de fundamental importância dar a conhecer aos cidadãos
dos Estados Partes os tangíveis benefícios que o bloco representa, a fim
de que, por meio da representação democrática e da participação políti-
ca informada, seja aprofundado o projeto integracionista.
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2022.
COMUNICAÇÕES
COMUNICACIONES
DIREITOS E BENEFÍCIOS EM MATÉRIA
DE COMUNICAÇÕES NO ESTATUTO DA
CIDADANIA DO MERCOSUL
DERECHOS Y BENEFICIOS EN MATERIA DE COMUNICACIONES
EN EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
RIGHTS AND BENEFITS ABOUT COMMUNICATIONS
IN MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE
Nathália Kovalski Cabral1
Resumo: O MERCOSUL, por ocasião da comemoração de seus 30

anos, anunciou o Estatuto da Cidadania. O documento compila um
conjunto de direitos e benefícios aos nacionais, cidadãos e residentes
dos Estados Partes do MERCOSUL, divididos em dez eixos temáti-
cos, dentre eles a comunicação. Este capítulo visa analisar o direito à
comunicação no âmbito do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
Buscando aprofundar o estudo acerca desta temática, busca responder
ao seguinte problema de pesquisa: quais são os direitos e benefícios em
matéria de comunicações previstos no Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL? O método adotado foi o normativo-descritivo, utilizando-se
da técnica de pesquisa bibliográfica e documental, através da análise do
capítulo que trata da temática das comunicações no Estatuto da Cida-
dania e, também, das normativas mercosulinas sobre o tema. Foi pos-
1 Mestranda no Direito Público na Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos) –

Bolsista Capes/Proex. Bacharela em Direito pela Unisinos. Integrante do Grupo de Pes-
quisa CNPq “Direito e Integração Regional”, coordenado pela Profa. Dra. Luciane Klein
Vieira. Membro do Projeto de Pesquisa “A dimensão público e privada da integração:
os impactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida
dos cidadãos mercosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-Graduação em Direito
da Unisinos, sob a coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein Vieira. Advogada. E-mail:
nathaliakovalskicabral@gmail.com.
389
390 Nathália Kovalski Cabral
sível concluir que o MERCOSUL possui normativas quanto aos meios

de comunicação em massa (rádio e televisão) e individuais (telefonia e
serviço postal). Além disso, promove o direito humano à comunicação
e aproxima os cidadãos e residentes mercosulinos do exercício de sua
cidadania.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; cidadania re-
gional; MERCOSUL social; direito à comunicação.
Resumen: El MERCOSUR, por ocasión de los festejos por sus 30
años, anunció el Estatuto de la Ciudadanía. El documento compila
un conjunto de derechos y beneficios para los nacionales, ciudadanos y
residentes de los Estados Partes, divididos en diez ejes temáticos, entre
los cuales está la comunicación. Este capítulo visa a analizar el dere-
cho a la comunicación en el ámbito del Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR. En ese sentido, a fin de profundizar el estudio respecto
a la temática, busca contestar al siguiente problema de investigación:
¿Cuáles son los derechos y beneficios en materia de comunicaciones
previstos en el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR? El método
adoptado fue el normativo-descriptivo, y las técnicas empleadas son la
bibliográfica y documental, por medio de las cuales es hecho el análisis
del capítulo que trata de la temática de las comunicaciones en el Esta-
tuto de la Ciudadanía, y también, en las normas mercosureñas sobre el
tema. Fue posible concluir que el MERCOSUR posee normas sobre
medios de comunicación en masa (radio y televisión) e individuales (te-
lefonía y servicio postal). Más allá de eso, promueve el derecho humano
a la comunicación y acerca los ciudadanos y residentes mercosureños
del ejercicio de su ciudadanía.
Palabras clave: Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR; ciudada-
nía regional; MERCOSUR social; derecho a la comunicación.
Abstract: MERCOSUR, in the celebration of its 30th anniversary, an-
nounced its Citizenship Statute. The document compiles a set of rights
and benefits to the citizens and residents of the MERCOSUR Party
States, divided in ten thematic axes, communication among them. This
article aims to analyze the right to communicate in the MERCOS-
UR Citizenship Statute sphere. In order to give a greater depth to this
theme studies, this article aims to answer the following research prob-
lem: What are the rights and benefits in terms of communication pro-
vided for in the MERCOSUR Citizenship Statute? The normative-de-
Direitos e benefícios em matéria de comunicações no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL 391
scriptive method was adopted in this study, using the bibliographic and
documental research technique, through the analysis of the chapter that
concerns de communication theme in the Citizenship Statue and also
MERCOSUR’S regulations over the topic. It was possible to conclude
that MERCOSUR has regulations regarding mass (radio and televi-
sion) and individual (telephony and postal service) means of commu-
nication. In addition, it promotes the human right to communication
and brings MERCOSUR citizens and residents closer to exercising
their citizenship.
Keywords: MERCOSUR Citizenship Statute; social MERCOSUR;
regional citizenship; right to communicate.
1. Introdução
O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), organização interna-
cional criada em 26 de março de 1991, pelo Tratado de Assunção, pos-
sui como finalidade a criação de um mercado comum entre Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, seus Estados Partes.
Este mercado comum implica na livre circulação de bens, servi-
ços, pessoas e fatores produtivos; no estabelecimento de uma política
comercial e de uma tarifa externa comum; na coordenação de políticas
macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes; e no compromisso
de harmonização das legislações dos Estados Partes.
Para além da dimensão econômica, o MERCOSUL tem se dedica-
do ao desenvolvimento de uma cidadania regional, ampliando, assim,
a dimensão social do bloco. Deste modo, estabeleceu na Decisão n.°
64/2010 do Conselho do Mercado Comum (CMC) um plano de ação
para conformar um Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, que deve-
ria ser implementado no ano de 2021.
Por ocasião da comemoração dos trinta anos do bloco, em 26
de março de 2021, foi anunciado o Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL, importante documento para a promoção de uma identidade
regional mercosulina. O Estatuto compila um conjunto de direitos e
benefícios aos nacionais, cidadãos e residentes dos Estados Partes do
MERCOSUL, divididos em dez eixos temáticos, sendo eles: circulação
de pessoas; integração fronteiriça, cooperação judicial e consular; traba-
lho e emprego; seguridade social; educação; transporte; comunicações;
defesa do consumidor; e direitos políticos e acesso do cidadão aos ór-

gãos do MERCOSUL.
Dentre os direitos abordados, ganha especial destaque o direito
à comunicação, um direito humano fundamental. Buscando apro-
fundar o estudo acerca desta temática, este capítulo busca responder
ao seguinte problema de pesquisa: quais são os direitos e benefícios
em matéria de comunicações previstos no Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL?
Para o seu desenvolvimento, será adotado o método normativo-
-descritivo, utilizando-se as técnicas de pesquisa bibliográfica e docu-
mental, através da análise do capítulo que trata da temática das co-
municações no Estatuto da Cidadania e, também, das normativas
mercosulinas sobre o tema.
2. A comunicação enquanto direito humano

A construção do direito humano à comunicação é conceito recente
na história do Direito, tendo sido expressado pela primeira vez em 1969.
Na década de 1970, passou a ser discutido no âmbito da Organização
das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO),
tendo resultado no Relatório MacBride, publicado em 1980. O docu-
mento denunciava a concentração do poder informacional e a falta de
igualdade de transferência de tecnologia, o que resultava em desequilí-
brios informativos aos países mais pobres.2 Mais recentemente, marcos
regulatórios vêm sendo estabelecidos na União Europeia (2008), e na
América Latina − Argentina (2009), Brasil (2009), Venezuela (2010),
Equador (2013) e Uruguai (2013).
É um conceito anterior, por sua vez, o direito à liberdade de
expressão, do qual decorre o direito à informação e à liberdade de
opinião (ou liberdade de imprensa), direitos humanos de primeira
geração.
Nessa linha, em 1948, a Declaração Universal dos Direitos Huma-
nos reconheceu a importância da comunicação, nos seguintes termos:
2 O relatório constatou que “[...] que o fluxo de informações se dava de forma ordenada e
concentrada nos sentidos Norte/Sul e Oeste/Leste – explicitando a divisão do mundo em
termos de pobreza e ideologia”. GÓES, Laércio. Relatório McBride – 30 anos: concentração
midiática, mídia alternativa e Internet. Revista PJ:Br, São Paulo, v. 13, p. 1-10, 2010.
Todo ser humano tem direito à liberdade de opinião e expressão; esse

direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar,
receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e indepen-
dentemente de fronteiras.3
Embora próximos, o direito à liberdade de expressão e o direito à

informação possuem limitações quando comparados ao direito à comu-
nicação, vez que este contempla ato essencial ao exercício da dignidade
humana. Um exemplo disto são as Leis de Transparência, que garantem
o acesso à informação, mas não se incluem nas cadeias de produção de
comunicação social.4; 5
Nesse sentido, a comunicação desempenha um papel crucial na
circulação de informações, sejam elas de caráter público ou privado.
Isto porque, para André de Carvalho Ramos, existe “uma dimensão
individual (direito de se expressar e de ser protegido contra atos que
impeçam tal manifestação) e uma dimensão coletiva, que consiste no
direito coletivo de receber informações e de conhecer a expressão do
pensamento de outrem”.6
Basicamente, pode-se dizer que são espécies de direitos de
comunicação:
(a) a liberdade de expressão stricto sensu; (b) a liberdade de opinião; (c)
a liberdade de informação; (d) a liberdade de religião; (e) a liberdade de
investigação científica; (f ) a liberdade de criação artística; (g) a liberdade
de edição; (h) a liberdade de jornalismo; (i) a liberdade de imprensa; (j) a
liberdade de radiodifusão; (k) a liberdade de programação; (l) a liberdade
de telecomunicações; e (m) a liberdade de navegação em meios digitais.7
O direito à comunicação é alicerçado pelas liberdades menciona-

das, e é indispensável ao exercício da democracia. Nesta seara, a inse-
3 NAÇÕES UNIDAS. Assembleia Geral. Declaração Universal dos Direitos Humanos.

Adotada e proclamada pela Assembleia Geral das Nações Unidas (resolução 217 A III) em
10 de dezembro 1948. Brasília, DF: UNICEF, [2022?]. Disponível em: https://www.unicef.
org/brazil/declaracao-universal-dos-direitos-humanos. Acesso em: 10 dez. 2022.
4 VANNUCHI, Camilo. O direito à comunicação e os desafios da regulação dos meios
no Brasil. Galáxia, São Paulo, n. 38, p. 167-180. 2018. Disponível em: https://doi.
org/10.1590/1982-2554232145. Acesso em: 18 dez. 2022.
5 Os meios de comunicação podem ser individuais ou de massa. Alguns exemplos são o rádio,
a televisão, a telefonia, o serviço postal e a internet.
6 RAMOS, André de Carvalho. Curso de direitos humanos. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2021.
p. 394.
7 MAZZUOLI, Valerio de Oliveira. Curso de direitos humanos. 9. ed. Rio de Janeiro:
Método, 2021. p. 374.
gurança informacional promovida pelas notícias falsas, conhecidas pelo

termo fake news, representa um ataque à democracia e deve ser com-
batida com a promoção da informação.8 Combater a desinformação
faz parte do exercício da cidadania e representa a defesa da democra-
cia. Por seu turno, a censura, principal marca de Estados autoritários,
consite em ato estatal de direcionamento ou vedação da expressão de
indivíduos ou da imprensa,9 significando um ataque direto ao direito de
comunicação. Para Valério Mazzuoli:
O Estado viola os direitos comunicativos não somente quando censura
a expressão de ideias e opiniões, senão também quando impede o acesso
dos cidadãos aos meios de comunicação (v.g., rádio, televisão, Internet
etc.). Daí ter estabelecido a Convenção Americana, como já se falou,
que ‘não se pode restringir o direito de expressão por vias e meios indi-
retos, tais como o abuso de controles oficiais ou particulares de papel
de imprensa, de frequências radioelétricas ou de equipamentos e apare-
lhos usados na difusão de informação, nem por quaisquer outros meios
destinados a obstar a comunicação e a circulação de ideias e opiniões’
(art. 13, § 3.º).10
No âmbito do MERCOSUL, a aprovação da Decisão n.° 47/2014,

que trata das Diretrizes para a Política Comunicacional do Mercado
Comum do Sul, estabelece a comunicação como direito humano, com
princípios de liberdade de expressão e acesso à informação, sugerindo,
de modo implícito, que o Mercado Comum do Sul terá uma atuação
no contexto de uma diplomacia pública.11 Em razão do exposto, na
sequência, serão apresentados os direitos e benefícios dos cidadãos mer-
cosulinos em matéria de comunicações previstos no Estatuto.
8 WÜNSCH, Marina Sanches; FERREIRA, Natasha Alves. O Impacto das Fake News na
Democracia e o Papel da Cláusula Democrática. Revista da Faculdade de Direito da Uni-
versidade Federal de Uberlândia, [S. l.], v. 49, n. 2, p. 472-497, 2022. Disponível em:
https://seer.ufu.br/index.php/revistafadir/article/view/61276. Acesso em: 17 dez. 2022.
9 RAMOS, op. cit., p. 699.
10 MAZZUOLI, op. cit., p. 375.
11 MATOS, Mônica Nubiato. Direito à comunicação e participação social na política
comunicacional do MERCOSUL. 2017. Dissertação (Mestrado em Comunicação) –
Universidade de Brasília, Brasília, 2017. Disponível em: https://repositorio.unb.br/hand
le/10482/23352. Acesso em: 29 nov. 2022.
3. A comunicação enquanto direito dos cidadãos mercosulinos

O Grupo Mercado Comum (GMC), órgão executivo do MER-
COSUL, coordenado pelos Ministérios das Relações Exteriores, é o
responsável pela edição de normativas sobre comunicações. O GMC
se pronuncia por meio de Resoluções, adotadas por consenso e com a
presença de todos os Estados Partes, conforme o artigo 37 do Protocolo
de Ouro Preto.12 Cabe ao GMC a criação de Grupos, Subgrupos de
Trabalho, Grupos Ad Hoc e Reuniões Especializadas.13
Dá-se especial enfoque aos Subgrupos de Trabalho (SGT), órgãos
responsáveis pela coordenação de políticas públicas e pelo desenvolvi-
mento de políticas comuns da agenda do processo de integração.14 O
SGT n.° 1 é o responsável pela temática das comunicações e possui
função essencialmente técnica, como é possível observar de suas pautas
negociadoras.
No Estatuto da Cidadania estão destacados, de forma resumida,
quatro tópicos de direitos e benefícios dos cidadãos mercosulinos. O
primeiro dispõe sobre a igualdade e a qualidade de acesso aos serviços
de radiocomunicações e radiodifusão:15
Os usuários dos Estados Partes podem acessar serviços de radiocomuni-
cações e radiodifusão em condições técnicas adequadas como resultado
da adoção de procedimentos de coordenação e harmonização de uso do
espectro radioeléctrico.16
Em ordem cronológica, a primeira fonte jurídica citada no Es-

tatuto a dispor tecnicamente sobre esta temática é a Resolução n.°
12 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Protocolo de Ouro Preto: Adicio-

nal ao Tratado de Assunção sobre a Estrutura Institucional do MERCOSUL. Ouro Preto:
MERCOSUL, 1994. Disponível em: https://www.mercosur.int/documento/protocolo-de-
ouro-preto-adicional-ao-tratado-de-assuncao-sobre-a-estrutura-institucional-do-mercosul/.
13 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/DEC. n.° 24, de
15 de dezembro de 2014. Estrutura do Grupo Mercado Comum e tipologia de seus órgãos
dependentes. Montevidéu: MERCOSUL, 2014. Disponível em: https://normas.mercosur.
14 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/DEC. n.° 24, de 15 de dezembro de 2014, op. cit.
15 A radiodifusão divide-se em sonora (rádio) e de sons e imagens (televisão). É um meio de
telecomunicação ao qual a população tem acesso como ouvinte. Por sua vez, na radiocomu-
nicação os dois lados podem falar e ouvir, desde que respeitando cada um a sua vez.
16 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
MERCOSUL, 2022. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/estatuto-da-cidadania-
do-mercosul/. Acesso em: 18 dez. 2022.
90/1994, que trata da Coordenação de Estações Terrestres de Serviço Fixo

por Satélite. Além dela, também tratam acerca da temática a Resolução
n.° 06/1995, que dispõe sobre o Acordo de Atribuição e Uso das Estações
Geradoras e Repetidoras de Televisão”; a Resolução n.° 71/1997 sobre o
Sistema de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal no MERCO-
SUL (MMDS); a Resolução n.° 30/1998 acerca das Disposições sobre
o Serviço Móvel Marítimo na Faixa de VHF; a Resolução n.° 24/1999
sobre o Manual de Procedimentos de Coordenação de Frequências de Sis-
temas Troncalizados; a Resolução n.° 15/2000 sobre os Procedimentos a
Serem Considerados nas Solicitações de Coordenação entre as Administra-
ções, Referentes aos Serviços de Radiodifusão; a Resolução n.° 19/2001
que contém Disposições Gerais para Roaming Internacional e Coorde-
nação de Frequências do Serviço Móvel Celular no âmbito do MER-
COSUL (que operou a revogação da Res. n.° 65/1997); a Resolução
n.° 60/2001, que alberga o Manual de Procedimentos de Coordenação
de Radiofrequências para Estações Terrenas e Terrestres; a Resolução n.°
05/2006 que contempla o Manual de Procedimentos de Coordenação
de Radiofrequências na Faixa de 1.710 MHz a 1.990 MHz e de 2.100
MHz a 2.200 Mhz; e, por fim, a Resolução n.° 38/2006 que dispõe
sobre o Manual de Procedimentos de Coordenação de Frequências para
Estações do Serviço Fixo (ponto-a-ponto) em Radiofrequências Superiores
a 1.000 MHz.
O Estatuto trata, também, sobre serviços postais, garantindo aces-
sibilidade aos usuários em região de fronteira.17 A fonte jurídica nesta
matéria é a Resolução n.° 29/1998, que contém as Disposições Relativas
ao Intercâmbio Postal entre Cidades Localizadas em Região de Fronteira.
Conforme a norma em referência:
Os usuários de serviços postais em determinadas cidades situadas em re-
gião de fronteira dos estados partes do MERCOSUL têm direito a um
serviço acessível de intercâmbio postal entre essas cidades.18
Nesse sentido, as cidades situadas em região de fronteira dos Esta-

dos Partes do MERCOSUL são as seguintes:
17 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n. 29, de

22 de julho de 1998. Disposições relativas ao Intercâmbio Postal entre Cidades localizadas
em Região de Fronteira. Buenos Aires: MERCOSUL, 1998. Disponível em: https://normas.
mercosur.int/public/normativas/1619. Acesso em: 18 dez. 2022.
18 MERCOSUL, Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, op. cit.
ARGENTINA – BRASIL:
Alvear – Itaqui; Paso de los Libres – Uruguaiana; Santo Tomé – São Borja;
Bernardo de Irigoyen – Dionisio Cerqueira;
Puerto Iguazú – Foz do Iguaçu; San Antonio – Santo Antônio do Sudoes-
te; Bernardo de Irigoyen – Barracão; San Javier – Porto Xavier
ARGENTINA – PARAGUAI:
Posadas – Encarnación; Puerto Iguazú – Ciudad del Este; Clorinda –
Puerto Falcón; Clorinda – Assunção.
ARGENTINA – URUGUAI:
Concordia – Salto; Colón – Paysandú; Concepción del Uruguay – Pay-
sandú; Gualeguaychú – Fray Bentos
BRASIL – PARAGUAI:
Foz do Iguaçu – Ciudad del Este; Ponta Porã – Pedro Juan Caballero.
BRASIL – URUGUAI:
Chuí – Chuy; Jaguarão – Rio Branco; Quaraí – Artigas; Santana do Li-
vramento – Rivera.19
A respeito da telefonia básica internacional fronteiriça, o Estatuto

cita a Resolução que garante aos cidadãos mercosulinos o seguinte:
Os usuários que se encontrarem em localidades de estados partes do
MERCOSUL cuja distância entre si, em linha reta, não seja superior a 50
km podem comunicar-se entre si mediante o serviço público de telefonia
básica internacional fronteiriço, com as tarifas mais econômicas possíveis,
conforme as normas vigentes na matéria.20
Tais benefícios encontram guarida na Resolução n.° 66/1997 so-

bre as Disposições sobre Serviços Públicos de Telefonia Básica nas Zonas
Fronteiriças do MERCOSUL. Além disso, o seu artigo 2.1 esclarece que
Serviço Público de Telefonia Básica Internacional Fronteiriça é aquele
relativo às chamadas entre localidades de países limítrofes e partes do
MERCOSUL, cuja distância entre si, em linha reta, não seja superior
à 50km.21
Por sua vez, o artigo 4.3.6 da norma em referência estabelece que
a tarifa a ser aplicada ao Serviço Público de Telefonia Básica Interna-

21 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Resolução n. 66, de 13 de dezembro
de 1997. Disposições sobre Serviços Públicos de Telefonia Básica nas Zonas Fronteiriças
do MERCOSUL. Montevidéu: MERCOSUL, 1997. Disponível em: https://normas.merco
sur.int/public/normativas/1692. Acesso em: 18 dez. 2022.
cional Fronteiriça deverá ser a mais econômica possível.22 Já no artigo

4.3.8 está disposta a obrigação de que a qualidade do serviço oferecido
internacionalmente não deverá ser inferior à qualidade nacional. Assim
consta no Estatuto:
A qualidade de serviço com a qual os prestadores oferecem serviço pú-
blico de telefonia básica internacional fronteiriço não deverá ser inferior
àquela com a qual estes oferecem o serviço de telefonia básica em nível
nacional.23
Ao final das três páginas sobre a temática, o Estatuto da Cidadania

do MERCOSUL elenca as autoridades de aplicação dos Estados Par-
tes do MERCOSUL em matéria de comunicações. Em telefonia fixa,
as autoridades são o Ente Nacional de Comunicaciones (ENACOM),
na Argentina; o Ministério de Comunicações e a Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL), no Brasil; a Comisión Nacional de Tele-
comunicaciones (CONATEL), no Paraguai; e a Unidad Reguladora de
Servicios de Comunicaciones e a Administración Nacional de Teléfonos, no
Uruguai. Em serviços postais, também o Ente Nacional de Comunica-
ciones (ENACOM), na Argentina; a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (ECT), no Brasil; a Dirección Nacional de Correos del Para-
guay (DINACOPA), no Paraguai; e a Unidad Reguladora de los Servicios
de Comunicaciones, no Uruguai.24
Ainda não consta no Estatuto, todavia, menção ao roaming inter-
nacional, serviço que permite receber e fazer ligações ou usar os dados
móveis, através da utilização de uma segunda rede de outra operadora,
em regiões fora da cobertura da operadora contratada. No Brasil, pra-
ticamente nenhum plano cobra roaming nacional.25 A cobrança existe
quando se trata de roaming internacional. Os valores não costumam
ser acessíveis, e variam conforme fatores que vão desde concessões de
infraestrutura até acordos governamentais.
No âmbito do CMC, a Decisão n.° 01/2019 considera:
22 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 66, de 13 de dezembro de 1997. op. cit.

25 ANATEL. ANATEL explica. [S. l. : s. n., 2022]. Disponível em: https://www.anatel.gov.
br/Portal/verificaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=348043&filtro=1&do
cumentoPath=348043.pdf. Acesso em: 18 dez. 2022.
Que a eliminação das tarifas de roaming internacional móvel é uma me-

dida de integração concreta para os cidadãos dos Estados Partes e uma
etapa fundamental com vistas a fortalecer a integração regional e facilitar
as relações comerciais no âmbito do MERCOSUL.26
A Decisão dispõe que os prestadores de telecomunicações que for-

necem serviços de telefonia móvel, mensagens e dados móveis nos Es-
tados Partes do MERCOSUL deverão aplicar, em roaming, os mesmos
preços que cobram por serviços móveis em seu próprio país,27 devendo
ser observada a razoabilidade, nos seguintes termos:
[...] deverá existir razoabilidade na relação entre os preços cobrados para o
usuário e os preços dos acordos entre os prestadores de telecomunicações,
de forma que esses acordos resultem convenientes tanto para os usuários
como para todos os prestadores participantes.28
Ainda, cada Estado Parte deverá adotar medidas que garantam a

transparência dos preços aos consumidores, minimizem barreiras ao uso
de alternativas tecnológicas ao roaming internacional, criem mecanis-
mos de solução de controvérsias entre operadoras na aplicação do ins-
trumento e garantam a equivalência na qualidade do serviço – tanto aos
usuários nacionais quantos aos em roaming internacional.29
Também deverá ser criado um comitê de coordenação técnica,
composto por representantes dos Estados Partes e destinado a supervi-
sionar o cumprimento da Decisão e a estabelecer um cronograma para
a devida implementação efetiva.30
Segundo o artigo 8º da mencionada Decisão, após a ratificação por
dois dos quatro Estados Partes, a eliminação entrará em vigor entre as
partes em 30 dias,31 o que ainda não ocorreu, uma vez que somente o
Uruguai ratificou o tratado. No Brasil, a Comissão de Relações Exte-
riores e de Defesa Nacional da Câmara dos Deputados e a Comissão de
Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática aprovaram o texto

16 de julho de 2019. Acordo para a eliminação da cobrança de encargos de roaming inter-
nacional aos usuários finais do MERCOSUL. Montevidéu: MERCOSUL, 2019. Disponí-
vel em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/3748. Acesso em: 18 dez. 2022.
27 MERCOSUL, MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 1, de 16 de julho de 2019. op. cit.
do acordo, mas o mesmo segue pendente de análise, até o momento,

pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ) e pelo
Plenário da Câmara dos Deputados.32 Argentina e Paraguai também
estão em processo de ratificação da norma.
Para Valério Mazzuoli, atualmente, o acesso livre à internet é um
direito humano e representa uma ferramenta da liberdade de expressão
e do exercício da cidadania.33 E, por este motivo, esta norma será, pro-
vavelmente, incorporada em breve ao Estatuto, ampliando os direitos
e benefícios dos nacionais, cidadãos e residentes dos Estados Partes do
MERCOSUL.
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL elenca, de forma aces-
sível e objetiva, direitos e benefícios dos cidadãos mercosulinos em di-
versos eixos, dentre eles o direito à comunicação. Justamente por se
tratar de um instrumento de aproximação do MERCOSUL às pessoas,
não estão disciplinadas regras aprofundadas e técnicas estabelecidas nas
normas em vigência sobre a temática. O Estatuto aproxima o MER-
COSUL dos seus cidadãos ao discorrer como as normativas impactam
diretamente em seu dia a dia.
Sendo assim, foi apresentada uma breve evolução histórica sobre o
direito à comunicação e algumas formas de violação destes direitos, como
a censura e a propagação de fake news. Na sequência, elencou-se o acervo
de acordos construído pelo bloco nos últimos trinta anos em matéria de
comunicações, limitando-se ao disposto no Estatuto, sem adentrar, toda-
via, em especificidades técnicas, em consonância com o estabelecido pelo
Estatuto, mas com um certo grau de aprofundamento jurídico.
Dessa forma, restou notório que o MERCOSUL possui norma-
tivas quanto aos meios de comunicação em massa (rádio e televisão) e
individuais (telefonia e serviço postal). Não há, todavia, previsão quan-
to à internet, mas estima-se que, em breve, poderá ser incorporada ao
Estatuto a Decisão n.° 01/2019 que trata sobre o serviço de roaming
internacional nos Estados Partes.
32 BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão aprova fim da cobrança de roaming interna-
cional entre países do MERCOSUL. Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 16 dez. 2022.
Disponível em: https://www.camara.leg.br/noticias/929878-comissao-aprova-fim-da-cobran
ca-de-roaming-internacional-entre-paises-do-mercosul/. Acesso em: 18 dez. 2022.
33 MAZZUOLI, op. cit., p. 378.
Sendo assim, conclui-se que o Estatuto da Cidadania do MER-

COSUL promove o direito humano à comunicação e aproxima os cida-
dãos e residentes mercosulinos do exercício de sua cidadania.
REFERÊNCIAS
ANATEL. ANATEL explica.[S. l. : s. n., 2022]. Disponível em: ht
tps://www.anatel.gov.br/Portal/verificaDocumentos/documen
to.asp?numeroPublicacao=348043&filtro=1&documento
Path=348043.pdf. Acesso em: 18 dez. 2022.
BRASIL. Câmara dos Deputados. Comissão aprova fim da cobran-
ça de roaming internacional entre países do MERCOSUL.
Brasília, DF: Câmara dos Deputados, 16 dez. 2022. Disponí-
vel em: https://www.camara.leg.br/noticias/929878-comissao-
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AS ORIENTAÇÕES DO ESTATUTO DA CIDADANIA
DO MERCOSUL PARA A ELIMINAÇÃO DA
COBRANÇA DE ROAMING INTERNACIONAL
LOS LINEAMIENTOS DEL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA
DEL MERCOSUR PARA LA ELIMINACIÓN DEL COBRO
DE ENCARGOS DE ROAMING INTERNACIONAL
THE GUIDELINES OF THE MERCOSUR’S CITIZENSHIP STATUTE
FOR THE ELIMINATION OF INTERNATIONAL ROAMING CHARGES
Luciane Klein Vieira1

Carolina Jardim Rangel2
Resumo: O presente capítulo pretende responder ao seguinte problema

de pesquisa: Como o MERCOSUL trata o tema das comunicações no
Estatuto da Cidadania, sobretudo a eliminação da cobrança de roaming
1 Doutora em Direito (área: internacional) e Mestre em Direito Internacional Privado pela

Universidad de Buenos Aires (UBA). Mestre em Direito da Integração Econômica, pela
Universidad del Salvador (USAL) e Université Paris I – Panthéon/Sorbonne. Professora
Permanente do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade do Vale do Rio dos
Sinos (Unisinos). Professora assistente da UBA. Diretora para o MERCOSUL do Instituto
Brasileiro de Política e Direito do Consumidor (BRASILCON). Ex-consultora internacio-
nal da Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON), contratada pela UNESCO e pelo
PNUD. Coordenadora do Grupo de Pesquisa “Direito e Integração Regional”. Coordena-
dora do Projeto de Pesquisa “A dimensão público e privada da integração: os impactos do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos cidadãos mer-
cosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-Graduação em Direito da Unisinos. E-mail:
lucianevieira@unisinos.br.
2 Graduanda do Curso de Direito na Universidade do Vale dos Sinos – Unisinos. Bolsista da
Iniciação Científica da Unisinos – UNIBIC sob coordenação da Prof. Dra. Luciane Klein
Vieira. Integrante do grupo de pesquisa CNPq “Direito e Integração Regional, coordenado
pela Profa. Dra. Luciane Klein Vieira. Membro do Projeto de Pesquisa “A dimensão público
e privada da integração: os impactos do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda
do bloco e na vida dos cidadãos mercosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-Gradua-
ção em Direito da Unisinos, sob a coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein Vieira. E-mail:
carol7ran@hotmail.com.
405
406 Luciane Klein Vieira e Carolina Jardim Rangel
internacional? Diante dessa temática, os objetivos buscados consistem

em: a) delimitar a intenção do Plano de Ação para a elaboração do Es-
tatuto da Cidadania no tocante ao tema “comunicação”; b) descrever as
normas existentes e vigentes no MERCOSUL no âmbito da comunica-
ção, presentes no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; c) analisar
o Acordo para a Eliminação da Cobrança de Encargos de Roaming In-
ternacional aos Usuários Finais do MERCOSUL. O estudo se vale dos
métodos de abordagem quantitativo e exploratório. Ademais, fez-se o
uso dos métodos de procedimento normativo-descritivo, comparativo
e monográfico, a fim de se determinar quais são as normas menciona-
das no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL que trabalham com a
comunicação. As técnicas de pesquisa aplicadas foram a bibliográfica e
a documental, recaindo sobre as normas do MERCOSUL, bem como
sobre a doutrina nacional e estrangeira. Pelo estudo e análise dos dados
obtidos, concluiu-se que o tema das comunicações é tratado pelo Esta-
tuto da Cidadania de forma adequada, em especial no que diz respei-
to aos serviços de radiocomunicação, de radiofusão e postal. Quanto
à eliminação da cobrança de roaming internacional, porém, é preciso
avançar no que diz respeito à ratificação do Acordo para a Eliminação
de Cobrança de Roaming Internacional aos Usuários Finais do MER-
COSUL, já que essa é uma normativa essencial para a integração mer-
cosulina e foi rafiticada apenas pelo Uruguai até o presente momento.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; SGT n.° 1;
comunicações; roaming internacional.
Resumen: El presente capítulo pretende contestar al siguiente proble-
ma de investigación: ¿Cómo el MERCOSUR trata el tema de las comu-
nicaciones en el Estatuto de la Ciudadanía, sobre todo la eliminación
del cobro del roaming internacional? Ante esta temática, los objetivos
buscados consisten en: a) delimitar la intención del Plan de Acción
para la elaboración del Estatuto de la Ciudadanía, en lo que respeta
al tema “comunicación”; b) describir las normas existentes y vigentes
en el MERCOSUR en el ámbito de la comunicación, presentes en el
Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR; c) analizar el Acuerdo
para la Eliminación del Cobro de Encargos de Roaming Internacional
a los Usuarios Finales del MERCOSUR. El trabajo se vale de los mé-
todos de abordaje cuantitativo y exploratorio. Además, se hizo uso de
los métodos de procedimiento normativo-descriptivo, comparativo y
As orientações do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
407
para a Eliminação da Cobrança de Roaming Internacional
monográfico, para determinar cuáles son las normas mencionadas en el

Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR que trabajan con la comu-
nicación. Las técnicas de investigación elegidas fueron la bibliográfica
y documental, con hincapié en las normas del MERCOSUR, doctrina
nacional y extranjera. Por medio de los datos obtenidos, se pudo con-
cluir que el tema de las comunicaciones es tratado por el Estatuto de
la Ciudadanía de forma adecuada, en lo que respeta a los servicios de
radiocomunicación, radiodifusión y postal. En lo pertinente a la elimi-
nación del cobro de roaming internacional, sin embargo, es necesario
avanzar hacia la ratificación del Acuerdo para la Eliminación del Cobro
de Roaming Internacional a los Usuarios Finales del MERCOSUR, ya
que esa es una norma esencial para la integración mercosureña y sola-
mente fue ratificada por el Uruguay hasta la fecha.
Palabras clave: Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR; SGT n.° 1;
comunicaciones; roaming internacional.
Abstract: This chapter intends to respond to the following research
problem: How does MERCOSUR address the issue of communications
in the Statute of Citizenship, especially the elimination of international
roaming charges? Faced with this theme, the objectives pursued consist
of: a) delimiting the intention of the Action Plan for the elaboration
of the Statute of Citizenship regarding the theme “communication”;
b) describe the existing norms in force in MERCOSUR in the field
of communication, present in the MERCOSUR Citizenship Statute;
c) analyse the Agreement for the Elimination of International Roam-
ing Charges to MERCOSUR Users. The work uses quantitative and
exploratory approach methods. Furthermore, normative-descriptive,
comparative and monographic procedure methods were used in order
to determine which are the norms mentioned in the MERCOSUR Cit-
izenship Statute that work with communication. The applied research
techniques were bibliographical and documental, focusing on MER-
COSUR norms, as well as on national and foreign doctrine. From the
study, it was concluded that the issue of communications is adequately
addressed by the Statute of Citizenship, especially with regard to radio
communication, broadcasting and postal services. As for the elimina-
tion of international roaming charges, however, it is necessary to move
forward with regard to the ratification of the Agreement for the Elim-
ination of International Roaming Charges for Users of MERCOSUR,
since this is an essential rule for MERCOSUR integration and has been
ratified only by Uruguay until the present moment.
Keywords: MERCOSUR Citizenship Statute; SGT n.° 1; Communi-
cations; International Roaming.
1. Introdução
A forma como a sociedade atual está organizada evidencia a im-
portância da comunicação na vida das pessoas. Nesse sentido, a comu-
nicação acessível e de boa qualidade é essencial para que todo cidadão
tenha respeitada a sua dignidade e consiga ser inserido na sociedade de
forma apropriada. Portanto, é imprescindível o acesso à comunicação,
para que se faça possível o convívio e a participação na comunidade, até
porque as relações pessoais, as profissões, as relações comerciais, todas
elas dependem da comunicação entre os indivíduos e das tecnologias
que possibilitam tais relações.
É justamente por ser uma questão tão cara aos cidadãos da aldeia
global, que o assunto “comunicações” ocupa um dos eixos temáticos do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, junto a outros nove eixos. Ao
elencar os direitos e garantias, os benefícios, as normativas e os órgãos
nacionais relacionados ao tema, o documento referido coloca as “comu-
nicações” em lugar de destaque, entendendo o acesso à mesma como
um direito fundamental do cidadão mercosulino.
Nesse contexto, levando em consideração a importância do Esta-
tuto aprovado por ocasião dos 30 anos do MERCOSUL,3 bem como
a necessidade de se eliminarem os obstáculos à comunicação, inclusive
àquela que se dá além das fronteiras do Estado Parte (mas na região
integrada), o presente capítulo apresenta como problema de pesqui-
sa: Como o MERCOSUL trata o tema das comunicações no Esta-
tuto da Cidadania, sobretudo a eliminação da cobrança de roaming
internacional?
3 Os objetivos buscados pelo MERCOSUL, bem como a sua evolução jurídico-institucional

podem ser consultados em: NEGRO, Sandra C. El MERCOSUR de Asunción a Olivos:
los cambios de las dos últimas décadas. In: MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco (dir.)
Evolución Histórica y Jurídica de los Procesos de Integración en la Unión Europea y
en el MERCOSUR. Liber Amicorum Miguel Ángel Ciuro Caldani. Buenos Aires: Eudeba,
2011. p. 297-316.
409
A partir do exposto, os objetivos buscados consistem em: a) de-

limitar a intenção do Plano de Ação para a elaboração do Estatuto da
Cidadania no tocante ao tema “comunicação”; b) descrever as normas
existentes e vigentes no MERCOSUL no âmbito da comunicação, pre-
sentes no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL; c) analisar o Acordo
para a Eliminação da Cobrança de Encargos de Roaming Internacional
aos Usuários Finais do MERCOSUL.
Para a construção do presente capítulo, foram utilizados os méto-
dos de abordagem quantitativo e exploratório. Além disso, empregou-
-se os métodos de procedimento normativo-descritivo, comparativo e
monográfico, a fim de se determinar quais são as normas mencionadas
no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL que trabalham com a co-
municação. As técnicas de pesquisa utilizadas foram a bibliográfica e a
documental, recaindo a análise sobre as normas do MERCOSUL, bem
como sobre a doutrina nacional e estrangeira.
A fim de dar início ao estudo proposto, em primeiro lugar, anali-
sar-se-á o Plano de Ação para a Elaboração do Estatuto da Cidadania do
MERCOSUL, com o olhar posto no tratamento dispensado ao tema
que nos convoca neste capítulo.
2. O Plano de Ação para a Elaboração do Estatuto da Cidadania

e o tema das comunicações
Desde a instauração do MERCOSUL, com o Tratado de Assun-
ção,4 a intenção de criar facilidades econômicas tem sido evidente, no
entanto, a dimensão social da integração começou a ser explorada mui-
to depois dos primeiros anos de existência do bloco.
Nesse sentido, a dimensão social passou a integrar efetivamente
a mesa de debates do MERCOSUL a partir do ano de 2003, quando
se deu o Consenso de Buenos Aires: um entendimento bilateral entre
os governos brasileiro e argentino. Esse documento trata de diversos
aspectos econômicos, mas também se refere à necessidade de se apri-
morar a democracia e a cidadania, bem como de se ampliar a agenda
4 Para mais detalhes sobre a criação do MERCOSUL, ver: SCOTTI, Luciana B. El derecho
de la Integración en el MERCOSUR. In: NEGRO, Sandra (dir.) Derecho de la Integra-
ción. Manual. Buenos Aires/Montevideo: BdeF, 2018. p. 71-161.
do MERCOSUL, a fim de se redefinir o seu significado5. Em 2005, o

tema social foi novamente ventilado na região, por ocasião do discurso
de abertura da Reunião de Cúpula dos Chefes de Estado proferido pelo
então presidente do Uruguai, Tabaré Vázquez, que defendeu a necessi-
dade da integração social como condição para que possa existir a inte-
gração econômica.6
Não obstante os esforços anteriores, foi apenas com a Declaração
de Buenos Aires, de 2006, que se teve um documento oficial do MER-
COSUL quanto à dimensão social, o qual reconheceu “o indivíduo
como cidadão e sujeito de direitos civis, políticos, sociais, culturais e
econômicos”.7
Considerando as iniciativas anteriores, a Comissão de Represen-
tantes Permanentes do MERCOSUL publicou, em 2010, a Cartilha
do Cidadão do MERCOSUL, documento que a partir da normativa
vigente, pretendeu facilitar o acesso à informação em matéria de cir-
culação de bens, pessoas, trabalho, previdência social, educação, direi-
tos humanos, cooperação consular, integração cultural e saúde pública.
Esse documento foi reeditado em 2017, tendo sido ampliado para abar-
car temas como o direito do consumidor.
A fim de dar sequência ao trabalho com a dimensão social da in-
tegração regional:
“Em 16 de dezembro de 2010, tendo por base a Cartilha antes referida, o
Conselho do Mercado Comum (CMC), principal órgão com capacidade
decisória do MERCOSUL, aprovou a Decisão n.° 64, conforme a qual
foi acordado um prazo de dez anos para o cumprimento de um Plano
de Ação, com o objetivo de criar um Estatuto da Cidadania, que deveria
estar composto por direitos fundamentais e benefícios para os cidadãos da
região. O prazo para a finalização do Estatuto foi estabelecido para 26 de
março de 2021, data na qual se daria o cumprimento do 30º aniversário
da assinatura do Tratado de Assunção.”8
5 VIEIRA, Luciane Klein. Os Desafios e as Perspectivas para a Implementação do Estatuto da

Cidadania do MERCOSUL. In: TEIXEIRA, Anderson Vichinkeski; STRECK, Lenio Luiz;
ROCHA, Leonel Severo. (org.) Constituição, Sistemas Sociais e Hermenêutica [recurso
eletrônico]: Anuário do Programa de Pós-Graduação em Direito da Unisinos. n.° 18. Blu-
menau, SC: Dom Modesto, 2022. p. 224-238.
6 VIEIRA, op. cit., p. 227.
7 VIEIRA, op. cit., p. 224-238.
411
Como referido, valendo-se das discussões acima expostas e, prin-

cipalmente, da “Cartilha da Cidadania do MERCOSUL: compilação
de normas relacionadas com o cidadão e a cidadã do MERCOSUL”,
o CMC aprovou a Decisão n.° 64/2010,9 com a intenção de reunir os
direitos e benefícios dos cidadãos mercosulinos num único documento,
como forma de advertir a população dos Estados Partes sobre as garan-
tias que possuem no âmbito da integração.
De início, como consta no artigo 7° da Decisão n.° 64/2010, a
intenção era a de que o Estatuto fosse aprovado como um Protocolo
Adicional ao Tratado de Assunção, pois assim teria status de norma
obrigatória e vinculante, na medida em que pertenceria ao direito origi-
nário. No entanto, o Estatuto foi aprovado, em 26 de março de 2021,
como documento de soft law, desprovido deste caráter,10 o que lhe reti-
rou parte da força e do impacto anteriormente pretendidos.
Pese ao exposto, em seu Preâmbulo, o Plano de Ação destaca a
necessidade da união entre os Estados Partes, bem como da implemen-
tação de uma “estratégia regional de avanço progressivo e um enfoque
multidimensional da integração”.11 Ademais, também ressalta a impor-
tância da dimensão social e cidadã do MERCOSUL, do desenvolvi-
mento sustentável e do alcance da justiça e da inclusão social para o
benefício de todos os cidadãos mercosulinos, sem nenhuma distinção.
Por sua vez, o artigo 2° do Plano de Ação ainda destaca três objeti-
vos para se ter como base para a elaboração do Estatuto, evidenciando a
vertente social do que seria o futuro documento. São eles:
“Implementação de uma política de livre circulação de pessoas na região;
Igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicas
para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL; Igualdade de con-
dições para acesso ao trabalho, saúde e educação.”12
Dessa forma, a fim de atingir os objetivos buscados, o Plano de

Ação deixou em evidência a necessidade da consolidação de “um con-
junto de direitos fundamentais e benefícios em favor dos nacionais dos

Iguaçu, MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
vas/2370. Acesso em: 23 nov. 2022.
10 VIEIRA, op. cit., p. 224-238.
11 MERCOSUL, MERCOSUL/CMC/DEC. n.° 64, de 16 de dezembro de 2010, op. cit.
Estados Partes do MERCOSUL”.13 Nessa esteira, no tocante ao tema

“Comunicação”, o Plano traz como elementos que deveriam integrar o
eixo das Comunicações:
“9.1 Ações que visam a favorecer a redução de preços e tarifas para comuni-
cações fixas e móveis entre os Países do MERCOSUL, incluindo o roaming.
9.2 Ações que visam a extensão do tratamento local para serviços de te-
lecomunicações sem fio em zona de fronteira, sobretudo por meio do
compartilhamento de redes.”14
Como se verifica, o Plano de Ação pretendeu elencar os direitos

fundamentais e benefícios dos cidadãos mercosulinos previstos em nor-
mativas regionais que apresentam vantagens econômicas, sem deixar de
referir ações que visam a ampliar e melhorar o tratamento das comuni-
cações sem fio na região.
Além dos elementos necessários para compor o eixo, o Plano de
Ação também destaca os foros nos quais esses elementos são discutidos
e elaborados. Portanto, no eixo das “comunicações”, os foros sublinha-
dos pelo Plano de Ação são o Grupo Mercado Comum (GMC) e o
Subgrupo de Trabalho n.° 1 (SGT n.° 1), órgão que trata justamente das
questões referentes à esta temática.
Nesse sentido, a fim de compor o Estatuto, os direitos fundamen-
tais e benefícios derivados da temática em tela e, portanto, previstos na
normativa mercosulina, estão elencados no formato de documento de
soft law, pese a que tenham nascido de normas impositivas, como vere-
mos a continuação.
3. As normas sobre comunicação vigentes no MERCOSUL e a

agenda do bloco na temática
Como já referido, o órgão responsável pela harmonização das le-
gislações nacionais sobre ”comunicações”, no MERCOSUL, é o Sub-
grupo de Trabalho n.° 1 (SGT n.° 1), subordinado ao GMC, criado em
1995.15 Ele supre uma necessidade derivada do art. 1° do Tratado de

15 BRITTES, Juçara. Políticas de Comunicação no MERCOSUL: do nacional ao megarre-
gional. 1997. Dissertação (Mestrado em Comunicação Social) – Universidade Metodista de
São Paulo, Programa de Pós-Graduação em Comunicação Social, São Bernardo do Campo,
1997.
413
Assunção,16 que instaura a obrigação dos Estados Partes de promover a

harmonização das legislações nacionais com o objetivo de fortalecer o
processo de integração.
A partir do trabalho realizado pelo SGT n.° 1, que resultou na
aprovação de uma série de instrumentos legais, na região integrada, o
Estatuto da Cidadania menciona doze normativas sobre comunicação,
vigentes no âmbito do MERCOSUL. Nesse sentido, o mais antigo me-
canismo legal de comunicações vigente no MERCOSUL é a Resolução
n.° 90/1994,17 que versa sobre a Coordenação de Estações Terrestres de
Serviço Fixo por Satélite. Os objetivos desta Resolução são estabelecer
zonas de coordenação para uma “estação terrestre de serviço fixo por
satélite que opere em faixas de frequência compreendidas entre 1 Ghz e
40 Ghz”18 e o procedimento a ser empregado nestes locais.
Ato seguinte, em 1995, publicou-se a Resolução n.° 6,19 na qual se
estabelece o Acordo de Atribuição e Uso das Estações Geradoras e Repeti-
doras de Televisão, que “tem como objetivo a coordenação e o uso pelas
estações geradoras e repetidoras de televisão, dos canais atribuídos ao
Serviço de Radiofusão nas zonas de coordenação estabelecidas” .20
Por sua vez, a Resolução n.° 66/1997,21 que contém as Disposi-
ções sobre Serviços Públicos de Telefonia Básica nas Zonas Fronteiriças do
MERCOSUL, tem como objetivo definir as condições para a presta-
ção e a delimitação dos Serviços Públicos de Telefonia Básica em zonas
16 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Tratado de Assunção: Tratado para a

constituição de um mercado comum entre a República Argentina, a República Federativa
do Brasil, a República do Paraguai e a República Oriental do Uruguai. Assunção, Paraguai:
MERCOSUL, 1991. Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/documento/tratado-
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télite. MERCOSUL, 1994. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normati
18 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 90, de 15 de dezembro de 1994, op. cit.
31 de março de 1995. Acordo de atribuição e uso das estações geradoras e repetidoras de
televisão. MERCOSUL, 1995. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/norma
tivas/1817. Acesso em: 27 dez. 2022.
20 MERCOSUL, MERCOSUR/GMC/RES. n.° 6, de 31 de março de 1995. op. cit.
21 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC/RES. n.° 66,
de 13 de dezembro de 1997. Disposições sobre Serviços Públicos de Telefonia Básica nas
Zonas Fronteiriças do MERCOSUL. Montevidéu: MERCOSUL, 1997. Disponível em:
https://normas.mercosur.int/public/normativas/1692. Acesso em: 28 dez. 2022.
de fronteira, bem como o modo pelo qual essas Redes de Telefonia se

conectam.
Ainda no mesmo ano, publicou-se a Resolução n.° 71/199722 so-
bre o Sistema de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal no MER-
COSUL, cujo objetivo consiste em regulamentar a coordenação e o uso
dos canais radioelétricos de Serviço de Distribuição de Sinais Multipon-
to Multicanal.23
Um ano depois, foram publicadas duas Resoluções sobre o tema
“comunicações”: a Resolução n.° 29/199824 sobre Disposições Relativas
ao Intercâmbio Postal entre Cidades Localizadas em Região de Fronteira; e
a Resolução n.° 30/199825 referente às Disposições sobre o Serviço Móvel
Marítimo na Faixa de VHF. A primeira, regula o intercâmbio postal
entre cidades localizadas em região de fronteira entre todos os Estados
Partes, bem como promove a melhoria do serviço postal na região. Já
a segunda tem como objeto “a coordenação e operação dos Canais Ra-
dioelétricos atribuídos ao Serviço Móvel Marítimo nas zonas de coorde-
nação nele estabelecidas”,26 além do estabelecimento do compromisso
das Partes contratantes de atualizar as disposições da Resolução con-
forme as modificações que forem sendo realizadas pelas Conferências
Mundiais de Radiocomunicações (CMR).
Por sua vez, em 1999, publicou-se o Manual de Procedimentos de
Coordenação de Frequências de Sistemas Troncalizados, aprovado pela
Resolução n.° 24,27 que pretende regulamentar os procedimentos uti-

13 de dezembro de 1997. Sistema de Distribución de Señales Multipunto Multicanal en
el MERCOSUR (MMDS), Montevidéu: MERCOSUL, 1997. Disponível em: https://nor
mas.mercosur.int/public/normativas/1697. Acesso em: 28 dez. 2022.
23 O Serviço de Distribuição de Sinais Multiponto Multicanal consiste em uma forma alter-
nativa de conexão com sinal de televisão que não seja a cabo, ou seja via antena.
22 de julho de 1998. Disposições Relativas ao Intercâmbio Postal entre Cidades Localiza-
das em Região de Fronteira, Buenos Aires: MERCOSUL, 1998. Disponível em: https://
22 de julho de 1998. Disposições sobre o Serviço Móvel Marítimo na Faixa de VHF. Bue-
nos Aires: MERCOSUL, 1998. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/norma
tivas/1621. Acesso em: 28 dez. 2022.
26 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 30, de 22 de julho de 1998, op. cit.
10 de junho de 1999. Manual de Procedimentos de Coordenação de Frequências de Siste-
mas Troncalizados. Assunção: MERCOSUL, 1999. Disponível em: https://normas.merco
sur.int/public/normativas/1398. Acesso em: 28 dez. 2022.
415
lizados em algumas frequências destinadas a Sistemas Troncalizados28

operados em zonas de fronteira. Dessa forma, o Manual facilita “o de-
senvolvimento de Serviços Móveis em regiões de fronteira através de
Sistemas Troncalizados, com o objetivo de possibilitar a continuidade
de tais serviços além das fronteiras”.29
No ano de 2000, aprovou-se a Resolução n.° 1530 sobre Procedi-
mentos a serem Considerados nas Solicitações de Coordenação entre
as Administrações, Referentes aos Serviços de Radiodifusão. A Resolu-
ção admite haver a possibilidade de conflito quando das solicitações de
emissoras do serviço de radiodifusão nas zonas de fronteira, sobretudo
quando necessitem a aprovação de dois ou mais Estados Partes. Por
isso, com a intenção de diminuir os efeitos prejudiciais desses conflitos,
a adoção dos procedimentos conciliatórios contidos na Resolução se
mostrou necessária.
Em 2001, foram publicadas duas Resoluções sobre o tema que
nos convoca. A primeira é a Resolução n.° 1931 sobre Disposições Ge-
rais para Roaming Internacional e Coordenação de Frequências do Serviço
Móvel Celular no âmbito do MERCOSUL, que revogou a Resolução n.°
65/1997.32 Esta é a Resolução atualmente vigente no âmbito do MER-
COSUL quanto à cobrança de Roaming Internacional na região. A Re-
solução decide que as Administrações dos Estados Partes e/ou as Presta-
doras de Serviço devem negociar entre si acordos relativos ao Roaming
28 O Sistema Troncalizado consiste em uma forma de transmissão que utiliza menos repetido-
res, permitindo que a informação seja transmitida de forma mais ágil e com aumentando a
capacidade de tráfego de uma rede.
29 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES. n.° 24, de 10 de junho de 1999, op. cit.
28 de junho de 2000. Procedimentos a Serem Considerados nas Solicitações de Coordena-
ção entre as Administrações, Referentes aos Serviços Radiodifusão. Buenos Aires: MERCO-
em: 28 dez. 2022.
13 de junho de 2001. Disposições gerais para roaming internacional e coordenação de
frequências do serviço móvel celular âmbito do MERCOSUL (revogação da Res. GMC
M° 65/97). Assunção: MERCOSUL, 2001. Disponível em: https://normas.mercosur.int/
13 de dezembro de 1997. Manual de Procedimientos de Coordinación de Frecuencias,
Bandas de Frecuencias de Transmisión y Coordinación de Frecuencias del Servicio de Te-
lefonía Móvil Celular. Montevidéu: MERCOSUL, 1997. Disponível em: https://normas.
mercosur.int/public/normativas/1691. Acesso em: 28 dez. 2022
Internacional e deverão seguir os procedimentos, condições e demais

aspectos estabelecidos pela norma.
Especificamente sobre este tema, cabe registrar que em 2019, os
quatro Estados Partes assinaram o Acordo para a Eliminação da Co-
brança de Encargos de Roaming Internacional aos Usuários Finais do
MERCOSUL.33 No entanto, o tratado em referência ainda não está em
vigor. Pese ao exposto, dada a sua importância, no próximo item, far-se-
-á uma análise de tal Acordo e de suas particularidades em comparação
com a Resolução n.° 19/2001, antes referida.
A segunda norma publicada no ano de 2001 (e atualizada em ju-
nho de 2002) foi a Resolução n.° 60,34 que contempla o Manual de
Procedimentos de Coordenação de Radiofrequências para Estações Terrenas
e Terrestres, o qual estabelece normas técnicas para os Serviços Fixos por
Satélite nas Estações referidas.
Já em 2006, duas outras normas atualmente vigentes foram pu-
blicadas: a Resolução n.° 38/2006,35 que comporta o Manual de Pro-
cedimentos de Coordenação de Frequências para Estações do Serviço
Fixo (ponto-a-ponto) em Radiofrequências Superiores a 1.000 MHz
e a Resolução n.° 5/2006,36 que aprovou o Manual de Procedimentos
de Coordenação de Radiofrequências na faixa de 1.710 MHz a 1.990
MHz e de 2.100 MHz a 2.200 MHz. A primeira Resolução acima
referida possibilita a harmonização de procedimentos para a instalação
e funcionamento das estações de serviço fixo (ponto-a-ponto) em ra-
33 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Acordo para a Eliminação da Co-

brança de Encargos de Roaming Internacional aos Usuários Finais do MERCOSUL.
Santa Fe: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://www.mre.gov.py/tratados/public_
web/DetallesTratado.aspx?id=G15BSC%2fDr4F0tbiQiDQsXg%3d%3d. Acesso em: 29
dez. 2022.
5 de dezembro de 2001. Manual de Procedimentos de Coordenação de Radiofrequên-
cias para Estações Terrenas e Terrestres. Montevidéu: MERCOSUL, 2002. Disponível
em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/1505. Acesso em: 28 dez. 2022.
35 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GMC EXT./RES. n.°
38, de 22 de junho de 2006. Manual de procedimentos de coordenação de frequências
para estações do serviço fixo (ponto-a-ponto) em radiofrequências superiores a 1.000 Mhz.
Buenos Aires: MERCOSUL, 2006. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/
normativas/390. Acesso em: 28 dez. 2022.
22 de junho de 2006. Manual de procedimentos de coordenação de radiofrequências na
faixa de 1.710 MHz a 1.990 MHz e de 2.100 MHz a 2.200 MHz. Buenos Aires: MERCO-
em: 28 dez. 2022.
417
diofrequências superiores a 1.000 MHz. Por sua vez, a Resolução n.°

5/2006, define as situações onde há necessidade da coordenação do uso
de radiofrequências na faixa de 1.710 MHz a 1.990 MHz e de 2.100
MHz a 2.200 MHz em zonas de fronteiras, além de delimitar os proce-
dimentos a serem seguidos pelas Prestadoras dos Serviços de Telefonia
Fixa que utilizem sistemas de Acesso Fixo sem fio e por outras prestado-
ras de serviços de radiocomunicações.
Portanto, essas são as normativas que estão atualmente vigentes no
âmbito do MERCOSUL, na temática “comunicações”.
Hodiernamente, sobretudo através do trabalho realizado pelo SGT
n.° 1, o MERCOSUL tem dado continuidade à harmonização da legis-
lação nacional dos Estados Partes, bem como tem feito a internalização
e atualização das normativas já criadas, ainda que muitas vezes a passos
lentos. Além disso, comissões temáticas subordinadas ao SGT n.°1, tais
como a Comissão de Assuntos Postais, a Comissão de Serviços Públicos
de Telecomunicações, a Comissão de Radiocomunicações e a Comissão
de Radiofusão37 têm se encontrado periodicamente para discutir ações
relativas às suas subáreas. Ainda, cabe o registro de que o SGT n.° 1 faz
o acompanhamento de diversos temas relacionados à sua área de atua-
ção e promove o intercâmbio de informações entre órgãos mercosulinos
e os Estados Partes do MERCOSUL.
Nesse sentido, o Programa de Trabalho38 do SGT n.° 1 para os anos
de 2021 e 2022 incluiu medidas que ampararam o Acordo de Elimina-
ção da Cobrança de Encargos de Roaming Internacional aos Usuários
Finais do MERCOSUL, na condição de consumidores. Essas medidas
abarcavam a análise de ações para a facilitação da implementação do
Acordo e o estudo e planejamento de ações que buscavam a redução das
taxas e preços das comunicações entre os cidadãos dos Estados Partes.
Essas ações que estão sendo tomadas no MERCOSUL, no presen-
te momento, são essenciais para o cumprimento de todas as metas do
37 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/SGT n.° 1/ACTA n.°

01/2022. LX Reunión Ordinaria del Subgrupo de Trabajo n.° 1 “Comunicaciones” (SGT
n.° 1). MERCOSUL, 2022. Disponível em: https://documentos.mercosur.int/simfiles/doc
reuniones/88888_SGT1_2022_ACTA01_ES.pdf. Acesso em: 4 jan. 2023.
38 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUR/SGT n.° 1/ACTA n.°
02/2022 LIX Reunión Ordinaria del Subgrupo de Trabajo n.° 1 “Comunicaciones” (SGT
n.° 1). Anexo IX Programa de Trabalho 2021-2022. Disponível em: https://documentos.
mercosur.int/simfiles/progtrabpres/86713_SGT1_2021_ACTA02_ANE09_PT_Programa
Trabalho2021-2022.pdf. Acesso em: 4 jan. 2023.
Plano de Ação para o Estatuto da Cidadania, na medida em que buscam

a concretização de mais benefícios e direitos aos cidadãos mercosulinos.
Contudo, como mencionado anteriormente, o Acordo para a Eli-
minação da Cobrança de Encargos de Roaming Internacional aos Usuá-
rios Finais do MERCOSUL,39 assinado em 2019, ainda não está vigen-
te. Pese ao exposto, a seguir, faremos uma análise dos seus dispositivos,
na perspectiva de vinculá-lo ao Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL, a fim de evidenciar, uma vez mais, a sua importância e a necessi-
dade de sua entrada em vigor.
4. O Acordo para a Eliminação da Cobrança de Roaming

Internacional e a sua relação com o Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL
A eliminação da cobrança do roaming40 internacional é fundamen-
tal para o sucesso do processo de integração, impactando diretamente
na circulação de pessoas. A extinção dessa cobrança permite que o direi-
to à comunicação seja exercido de forma igualitária e garante a qualida-
de dos serviços de telecomunicação, tal como estabelecido no Estatuto
da Cidadania do MERCOSUL.
Com a implementação dessa medida, o valor dos minutos das li-
gações, SMS e dados utilizados por uma pessoa que está fora do seu
Estado de origem será o mesmo que seria cobrado se ela estivesse em seu
próprio país, reduzindo-se assim, sobremaneira, o valor final da conta
telefônica do consumidor, que se vê geralmente incrementado no re-
gresso das viagens internacionais.
Na União Europeia, por exemplo, o roaming internacional não é
cobrado desde 15 de junho de 2017, por força do Regulamento (UE)
n.° 2120/2015.41 Desse modo, as taxas domésticas são aplicadas aos
39 MERCOSUL, Acordo para a Eliminação..., op. cit.

40 Roaming é definido pela Agência Nacional de Telecomunicações como: “facilidade que per-
mite a uma Estação Móvel Visitante acessar ou ser acessada pelo Serviço Móvel Celular, em
um sistema visitado. AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL).
Perspectivas para Ampliação e Modernização do Setor de Telecomunicações. Brasília:
ANATEL, 2000. Disponível em: https://livroaberto.ibict.br/bitstream/1/908/1/PASTE_
perspectiva_para_ampliacao_modernizacao_setor_telecomunicacoes.pdf. Acesso em: 4 jan.
2023.
41 UNIÃO EUROPEIA (UE). Regulamento (UE) 2015/2120 do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 25 de novembro de 2015. Estabelece medidas respeitantes ao acesso à
419
usuários mesmo se estiverem em outro Estado Membro do bloco. Do

mesmo modo, a normativa europeia42 possui regulamentação de limites
para a utilização de dados de acordo com o tipo e o preço do con-
trato, bem como estabelece a previsão de sobretaxas para quando um
usuário extrapolar tais limites. O bloco ainda prevê o estabelecimen-
to de regras específicas para a cobrança de roaming para trabalhadores
transfronteiriços.
Diante da importância da facilitação da comunicação internacio-
nal para a consolidação da integração, em 17 de julho de 2019, os Es-
tados Partes do MERCOSUL assinaram o Acordo para a Eliminação
de Cobrança de Roaming Internacional aos Usuários Finais do MER-
COSUL. Em outubro de 2021, o Uruguai realizou o depósito do ins-
trumento de ratificação, o qual foi previamente aprovado através da
Lei n.° 19.897.43 No entanto, nenhum outro Estado Parte procedeu à
ratificação do tratado em referência até a presente data.44
Sem a ratificação do Acordo, o instrumento vigente sobre Roaming
Internacional continua sendo a Resolução n.° 19/200145 que contem-
pla as Disposições Gerais para Roaming Internacional e Coordenação de
Frequências do Serviço Móvel Celular no Âmbito do MERCOSUL que,
em seu Anexo I, regulamenta a relação entre Prestadores de Serviço de
Telefonia Móvel em diferentes Estados Partes e define a cobrança do
Roaming Internacional.
Internet aberta e que altera a Diretiva 2002/22/CE relativa ao serviço universal e aos direitos
dos utilizadores em matéria de redes e serviços de comunicações eletrônicas e o Regulamen-
to (UE) n.° 531/2012 relativo à itinerância nas redes de comunicações móveis públicas da
União. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELE-
X:32015R2120&from=PT. Acesso em: 7 jan. 2023.
42 UNIÃO EUROPEIA (UE). Regulamento (UE) 2022/612 do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 6 de abril de 2022. Relativo à itinerância nas redes de comunicações móveis
públicas da União. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HT-
ML/?uri=CELEX:32022R0612&from=PT. Acesso em: 4 jan. 2023.
43 URUGUAI. Ley n.° 19897, de 28 de agosto de 2020. Aprobación del Acuerdo para la
Eliminación del Cobro de Cargos de Roaming Internacional a los Usuarios Finales del MER-
COSUR. Disponível em: https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19897-2020. Acesso em: 4
jan. 2023.
44 O acompanhamento do estado das ratificações do Acordo pode ser consultado em: MER-
CADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). MERCOSUR/CMC/DEC. n.° 1, de 16
de julio de 2019. Acuerdo para la Eliminación del Cobro de Cargos de Roaming Interna-
cional a los Usuarios Finales del MERCOSUR. Santa Fe: MERCOSUR, 2019. Disponível
em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/3748. Acesso em: 7 jan. 2023.
45 MERCOSUL, MERCOSUL/GMC/RES n.° 19, de 13 de junho de 2001, op. cit.
O Acordo, assinado em 2019, em contrapartida, determina, em

seu artigo 1°, que os prestadores de telecomunicações que prestam ser-
viços de telefonia móvel, mensagens e dados móveis nos Estados Partes
“devem aplicar a seus usuários que utilizam serviços de roaming inter-
nacional no território de outro Estado Parte os mesmos preços que co-
bram por serviços móveis em seu próprio país, de acordo com a moda-
lidade e plano contratado por cada usuário”46.
Assim, o preço acima mencionado seria aplicado quando o usuário
se valesse do serviço de comunicação de voz e/ou de correio em Estado
Parte diverso do Estado Parte ao qual pertence o prestador de servi-
ço, desde que o serviço seja apenas recebido e direcionado ao Estado
Parte onde se encontra o usuário ou ao Estado Parte de origem dele.
Além disso, o Acordo estabelece, pelos parâmetros acima referidos, que
o mesmo preço será cobrado quando um usuário utilizar serviço de
dados em roaming internacional no território de Estado Parte diferente
ao Estado Parte do seu prestador de serviços.
Ademais, ainda no artigo 1°, é estabelecida a necessidade de razoa-
bilidade entre os valores acordados entre os prestadores de telecomuni-
cações e as taxas pagas pelo usuário, para que esses ajustes sejam con-
venientes tanto para os usuários como para os prestadores do serviço.
Por outro lado, o Acordo também preza pela transparência na con-
duta dos Estados Partes. Assim, no seu artigo 2°, determina que os Esta-
dos devem tomar providências para garantir que a população tenha fácil
acesso às informações acima descritas. Além disso, o artigo 2° determina
que deve haver o combate ao uso de alternativas tecnológicas ao roa-
ming internacional e o estabelecimento de mecanismos para solução de
controvérsias.
Nesse sentido, a qualidade do serviço também é um elemento im-
portante no Acordo, visto que este estabelece que os Estados Partes de-
vem supervisionar os prestadores de serviço para verificar se eles prezam
pela qualidade na oferta e na utilização do roaming internacional. Além
disso, os Estados Partes devem fiscalizar o cumprimento das disposições
do Acordo, certificando-se de que este está sendo cumprido fielmente
pelos respectivos prestadores de serviço.
Por fim, o artigo 8° do Acordo determina que a sua vigência terá
início trinta dias após o depósito de dois instrumentos de ratificação,
ou seja, pelo menos dois Estados Partes devem ratificar o Acordo para
46 MERCOSUL, Acordo para a Eliminação..., op. cit.

421
que ele possa entrar em vigor. Atualmente, apenas o Uruguai ratificou

o tratado, estando ainda pendentes da ratificação a Argentina, o Brasil
e o Paraguai.
Como pode ser facilmente observado, a redação final do Estatuto
da Cidadania do MERCOSUL inclui os direitos e benefícios contidos
em todas as normativas vigentes citadas no item anterior. No entanto,
como o Acordo para a Eliminação de Cobrança de Roaming Interna-
cional ainda não entrou em vigor, por óbvio, os direitos e benefícios
nele previstos não foram incluídos na redação do Estatuto. De qual-
quer modo, no momento em que o tratado lograr entrar em vigência,
o Estatuto poderá (e deverá!) ser atualizado, de modo a contemplar os
novos benefícios e garantias dirigidos aos cidadãos mercosulinos, com o
intuito de facilitar a comunicação internacional intra zona.
Por fim, cabe referir que o Estatuto da Cidadania influenciou e
vem influenciando as ações tomadas pelos órgãos com capacidade deci-
sória do MERCOSUL, desde a publicação do Plano de Ação de 2010.
A ampliação da dimensão social da integração tem um papel importan-
te e para isso é fundamental que o MERCOSUL continue evoluindo
para que se crie, na zona integrada, o sentimento de pertencimento ao
bloco e a identidade MERCOSUL, características tão necessárias para a
criação do conceito de cidadania regional.
O presente estudo guiou-se a partir do seguinte problema de pes-
quisa: Como o MERCOSUL trata o tema das comunicações no Es-
tatuto da Cidadania, sobretudo a eliminação da cobrança de roaming
internacional?
Como foi possível verificar a partir das informações e análises aci-
ma mencionadas, o tema das comunicações é tratado no Estatuto da
Cidadania de forma adequada, no sentido de garantir benefícios e di-
reitos aos cidadãos mercosulinos. No entanto, ainda é preciso avançar
muito no que diz respeito à eliminação da cobrança de roaming inter-
nacional como medida destinada a facilitar a mobilidade e, portanto, a
circulação de pessoas, no MERCOSUL.
Como visto, o Estatuto da Cidadania elenca diversos benefícios
como o direito a um serviço de telefonia básica internacional de igual
qualidade à do serviço nacional, o direito à acessibilidade do serviço

postal em zonas de fronteiras, entre outros.
No tocante aos serviços de radiocomunicação, de radiofusão e pos-
tal, existem diversas normativas no MERCOSUL que regulam o seu uso
em todas as regiões, em especial nas regiões transfronteiriças. Contudo,
no que diz respeito ao roaming internacional, a normativa vigente ainda
é a do ano de 2010, que regula apenas a qualidade do serviço, mas não
menciona a eliminação da cobrança da taxa de roaming internacional.
O Acordo para a Eliminação da Cobrança de Roaming Internacio-
nal aos Usuários Finais do MERCOSUL representa um avanço signifi-
cativo para a integração, ao definir a eliminação da cobrança do roaming
e ao regular o nível de qualidade do serviço prestado, sua transparência,
o acesso à informação ao consumidor, a fiscalização pelos Estados Par-
tes, bem como o mecanismo de solução de controvérsias. No entanto, o
Acordo deixa de fora a definição de limites de taxas e sobretaxas, como
o faz a normativa europeia, demonstrando uma lacuna a ser superada
futuramente.
A eliminação da cobrança do roaming internacional é fundamental
para a integração, não apenas porque se trata do exercício de direitos
fundamentais dos cidadãos mercosulinos, mas porque representa a faci-
litação da comunicação intra bloco, a qual passou a ser uma necessidade
em virtude das imposições derivadas da globalização e da evolução da
tecnologia.
Por isso, é imprescindível que os todos os Estados Partes ratifi-
quem o Acordo para a Eliminação da Cobrança de Roaming Internacio-
nal aos Usuários Finais do MERCOSUL. Até a presente data, somente
o Uruguai efetuou a ratificação, em 2021.
Aliado ao exposto, evidencia-se a necessidade de revisão ou refor-
ma do Estatuto da Cidadania, quando finalmente entrar em vigor o
Acordo referido, que necessita, pelo menos, do depósito de dois instru-
mentos de ratificação. Isso é fundamental não só para que o Estatuto se
mantenha atualizado, mas também para que os cidadãos mercosulinos
que tiverem acesso ao documento possam ter ciência do alcance e da
extensão de seus direitos e garantias.
423
Referências
AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (ANATEL).

Perspectivas para Ampliação e Modernização do Setor de
Telecomunicações. Brasília: ANATEL, 2000. Disponível em:
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DEFESA DO CONSUMIDOR
DEFENSA DEL CONSUMIDOR
LOS DERECHOS DE LAS Y LOS CONSUMIDORES EN
EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
OS DIREITOS DAS E DOS CONSUMIDORES NO
ESTATUTO DE CIDADANIA DO MERCOSUL
THE RIGHTS OF THE CONSUMERS IN THE
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE
Sergio Sebastián Barocelli1
Resumen: En el presente trabajo abordaremos los aspectos relativos a la

protección de los consumidores en el Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR: derechos básicos, garantías, protección de la salud y seguridad
e información, protección de los consumidores en entornos digitales y
autoridades de aplicación. Realizaremos también su correlato con otros
instrumentos normativos en la materia del MERCOSUR, con las Direc-
trices de Naciones Unidas de Protección al Consumidor y, asimismo, su
relación con las legislaciones nacionales de los Estados Partes del bloque.
Palabras claves: Estatuto de la Ciudadanía; Consumidor; MERCOSUR
Resumo: Neste trabalho abordaremos os aspectos relacionados à proteção
do consumidor no Estatuto de Cidadania do MERCOSUL: direitos bá-
sicos, garantias, proteção à saúde e segurança e informação, proteção do
1 Doctor en Derecho por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Profesor regular adjunto por
concurso. Contratos Civiles y Comerciales y Elementos de Derecho Civil. (UBA) Profesor
Titular ordinario. Contratos Civiles y Comerciales y de Derecho Regulatorio del Merca-
do (USAL). Profesor permanente de posgrado UBA-USAL-UCA-UNLaPam. Investigador
adscripto al Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L. Gioja” (UBA).
Miembro de la Mesa Directiva de la Asociación Internacional de Derecho del Consumidor
(IACL). Secretario Académico del Instituto Argentino de Derecho del Consumidor (IADC).
Director Nacional de Defensa del Consumidor de Argentina (enero 2020-febrero 2022). A
cargo del Departamento de Estudios en Derecho del Consumo del Ministerio Público de la
Defensa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. E-mail: sbarocelli@derecho.uba.ar.
431
432 Sergio Sebastián Barocelli
consumidor em ambientes digitais e autoridades de fiscalização. Também

faremos sua correlação com outros instrumentos normativos em matéria de
MERCOSUL, com as Diretrizes das Nações Unidas de Proteção ao Consu-
midor e sua relação com as legislações nacionais dos Estados Partes do bloco.
Palavras-chave: Estatuto da Cidadania; Consumidor; MERCOSUL
Abstract: In this paper we will address the aspects related to the protec-
tion of consumers in the MERCOSUR Citizenship Statute: basic rights,
guarantees, protection of health and safety and information, protection
of consumers in digital environments and enforcement authorities. We
will also correlate it with other MERCOSUR normative instruments, with
the United Nations Consumer Protection Directives and their relationship
with the national legislation of the Member States of the bloc.
Keywords: Citizenship Statute; Consumer; MERCOSUR.
1. Introducción
La problemática de la integración latinoamericana y del Caribe es una
cuestión que está presente desde los albores de la emancipación nacional en
el siglo XIX, con diferentes experiencias, encuentros y desencuentros. En el
caso de los Estados que hoy conforman el MERCOSUR, ya desde la década
del ochenta habían comenzado esfuerzos entre los gobiernos de la región
para iniciar un proceso de integración entre los países.
Fue el 26 de marzo de 1991 que Argentina, Brasil, Paraguay y Uru-
guay suscribieron el Tratado de Asunción. Mediante dicho tratado, los Es-
tados Partes decidieron constituir un Mercado Común al 31 de diciembre
de 1994, el que se denominó “Mercado Común del Sur” (MERCOSUR).2
2 Este Mercado Común implicaba: a) La libre circulación de bienes, servicios y factores produc-
tivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restric-
ciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; b)
El establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común
con relación a terceros Estados o agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en
foros económico comerciales regionales e internacionales; c) La coordinación de políticas macro-
económicas y sectoriales entre los Estados Partes: de comercio exterior, agrícola, industrial, fiscal,
monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios, aduanera, de transportes y comunicaciones y
otras que se acuerden, a fin de asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados
Partes; d) El compromiso de los Estados Partes de armonizar sus legislaciones en las áreas perti-
nentes, para lograr el fortalecimiento del proceso de integración.
Los derechos de las y los consumidores en el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR 433
A través de diversos instrumentos internacionales se fue dando forma y

constituyendo las instituciones del bloque.3
Con posterioridad al Tratado de Asunción se han incorporado al
MERCOSUR la República Bolivariana de Venezuela (primero como
miembro asociado y luego como miembro pleno, actualmente suspen-
dida) y el Estado Plurinacional de Bolivia (como miembro asociado y en
proceso de incorporación como miembro pleno). Son Estados asociados
al MERCOSUR Chile, Colombia, Perú, Ecuador, Guyana y Surinam.
La protección de los consumidores ha estado presente en la agenda
del MERCOSUR desde los albores del bloque y ha desempeñado un
papel importante no solo respecto a la armonización de normativas y
adopción de estrategias de cooperación en materia de políticas de de-
fensa de los consumidores sino también de impulso del progreso de la
protección en el ámbito interno. Ese camino, con sus marchas y contra-
marchas, avances y retrocesos atravesó diferentes “eras”.4
En el presente trabajo abordaremos los aspectos relativos a la pro-
tección de los consumidores en el Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR. Realizaremos también su correlato con otros instrumentos
normativos en la materia del MERCOSUR, con las Directrices de Na-
ciones Unidas de Protección al Consumidor y, asimismo, su relación
con las legislaciones nacionales de los Estados Partes del bloque, esto
es la Ley n.° 24.240 de Defensa del Consumidor de Argentina, sancio-
nada en 1993, el Código de Defensa del Consumidor de Brasil (Ley
n.° 8.078), sancionado en 1990, la Ley n.° 1334/1998 de Defensa del
Consumidor y del Usuario de Paraguay y la Ley n.° 17.250/2000 de
Relaciones de Consumo de Uruguay.
2. El camino al Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR

En el año 2010, el Consejo del Mercado Común, por Decisión n.°
64/10, impulsó la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudada-
3 En junio de 1992, en Las Leñas (Argentina), se estableció el cronograma definitivo hacia

la constitución del mercado común y el 17 de diciembre de 1994 se firmó el Protocolo de
Ouro Preto, que puso en marcha el MERCOSUR. El día 1 de enero de 1995 se puso en
vigor la unión aduanera y la libre circulación de bienes entre los cuatro Estados Parte.
4 MARQUES, Claudia Lima. Consumer Protection Policy in MERCOSUR: an Evaluation.
In: BOURGOIGNIE, Thierry (org.). L’intégration économique régionale et la protection
du consommateur, Québec: Yvon Blais, 2009. p. 357-358.
nía del MERCOSUR que compile un conjunto de derechos y beneficios

en favor de los nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR para el
año 2021, fecha del 30º aniversario de la conformación del bloque.
Se previó que el Estatuto estaría integrado por un conjunto de
derechos fundamentales y beneficios para los nacionales de los Estados
Partes del MERCOSUR que se conformara en base, entre otros, a los
siguientes objetivos generales:
• implementación de una política de libre circulación de perso-
nas en la región.
• igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales
y económicas para los nacionales de los Estados Partes del
MERCOSUR.
• igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la
educación.5
El documento estableció once temas a ser cubiertos por el Estatuto
y que inciden directamente en la vida cotidiana de los habitantes de la
región, entre ellos, la protección al consumidor, en los términos previs-
tos en el inciso 10, del art. 3º. Al respecto, la propuesta fue crear el Sis-
tema de Defensa del Consumidor MERCOSUR, conformado por tres
ejes esenciales: información, educación y seguridad jurídica, a ser garan-
tizada, a su vez, por un Sistema de Información de Defensa del Consu-
midor MERCOSUR (SIMDEC); una acción regional de formación a
través de la Escuela de Protección al Consumidor del MERCOSUR; y,
finalmente, una norma MERCOSUR sobre contratos internacionales
de consumo, que regula el derecho aplicable a estos instrumentos.6
Esta iniciativa fue reforzada en el 2017, cuando las máximas auto-
ridades del órgano delegaron en la Comisión de Representantes Perma-
nentes del MERCOSUR (CRPM), con sede en Montevideo, la elabo-
ración y el seguimiento de un Plan de Acción para la conformación de
dicho Estatuto.
5 GENTILE, María Elisa. Argentina en el MERCOSUR (2007-2011). In: CONGRESO

DE RELACIONES INTERNACIONALES, 6, 2012, La Plata. Anais [...]. La Plata, Ar-
gentina: Universidad Nacional de La Plata / Instituto de Relaciones Internacionales (IRI).
Disponible en: http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/40248/Documento_
completo.pdf?sequence=1&isAllowed=y. Acceso en: 12 dic. 2022.
6 FRAINER, Victória Maria; VIEIRA, Luciane Klein. O Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL: Perspectivas para os consumidores mercosulinos. In: MARQUES, Claudia Lima; VIEI-
RA, Luciane Klein; BAROCELLI, Sergio (dir.). Los 30 años del MERCOSUR: avances,
retrocesos y desafíos en materia de protección al consumidor. Buenos Aires: IJ Editores, 2021.
En esta línea, en 2018, se conformó un Grupo de Trabajo Ad Hoc

sobre el Estatuto de la Ciudadanía, dependiente de la Comisión de
Representantes Permanentes del MERCOSUR (CRPM) bajo la coor-
dinación de Argentina. El objetivo era impulsar el Plan de Acción para
la conformación progresiva de este Estatuto, instalando la idea del Esta-
tuto de la Ciudadanía en las respectivas agendas de trabajos de los foros,
grupos y subgrupos con responsabilidad en esta temática.
En ese marco, la CRPM ha elaborado la Cartilla de la Ciudada-
nía del MERCOSUR. La Cartilla recoge las normas vigentes de interés
para el ciudadano y las resume en un lenguaje sencillo. Asimismo, men-
ciona los organismos nacionales responsables de su aplicación en cada
Estado Parte y/o Estado Asociado.
El 1º de diciembre de 2020, las delegaciones ante el Comité Téc-
nico n.° 7 de Defensa del Consumidor del MERCOSUR elaboraron
un documento de respuesta sobre el Estatuto de Ciudadanía del MER-
COSUR para ser enviado a la CRPM. En él se presentó el estado de
los derechos de los consumidores en el bloque, refiriéndose el CT n.° 7
que “elaboró las definiciones de derechos con base en un amplio criterio
de selección, fundamentado en los principios de la buena fe y la vul-
nerabilidad del consumidor”, enumerando los principios protectores
establecidos en la Resolución n.° 36/2019 del Grupo Mercado Común
(GMC) y otras fuentes secundarias.” La división del texto utilizado fue:
principios y derechos fundamentales de protección del consumidor en
el MERCOSUR; y, en un tema aparte, el comercio electrónico.7
En el año 2021, en el marco del aniversario de los 30 años del
MERCOSUR, se presentó el Estatuto de la Ciudadanía del MERCO-
SUR, publicado el 26 de marzo de 2021.
De conformidad con lo señalado en la introducción del documen-
to, el Estatuto compila derechos y beneficios en favor de los naciona-
les, ciudadanos y residentes de los Estados Partes del MERCOSUR,
contemplados en el acervo jurídico vigente del MERCOSUR, depen-
diendo su alcance de las respectivas legislaciones nacionales y de la na-
turaleza específica de los diferentes instrumentos con el fin de visibilizar
y promover dichos derechos y beneficios. Asimismo, teniendo en con-
sideración que el respeto, la protección y la promoción de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales son condiciones esenciales
para la consolidación del proceso de integración, los derechos y benefi-
7 FRAINER; VIEIRA, op. cit.

cios incluidos en los diez ejes temáticos que conforman el Estatuto de

la Ciudadanía del MERCOSUR son abordados desde una perspectiva
transversal de derechos humanos, igualdad y no discriminación.
Se señala asimismo que el Estatuto es un instrumento dinámico
que será actualizado en la medida que nuevos derechos y beneficios sean
reconocidos por las normas del MERCOSUR.
3. El reconocimiento de los derechos de los consumidores en

el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR
El Estatuto de la Ciudadanía dedica el Capítulo 9 a la materia
“Defensa del Consumidor”.
En primer término, se señala que en materia de defensa del consu-
midor la normativa MERCOSUR vigente establece los siguientes dere-
chos y beneficios:
a) Derechos básicos
Se establece que son derechos básicos de los consumidores en el
MERCOSUR:
• la protección de la vida, la salud y la seguridad contra los ries-
gos causados por las prácticas en el suministro de productos y
servicios considerados peligrosos o nocivos;
• la educación y divulgación sobre el consumo adecuado de los
productos y servicios, quedando garantizadas la libertad de ele-
gir y el tratamiento igualitario cuando contraten;
• la información suficiente y veraz sobre los distintos productos
y servicios;
• la protección contra la publicidad engañosa, métodos comer-
ciales coercitivos o desleales, en el suministro de productos y
servicios;
• la efectiva prevención y resarcimiento de los daños patrimo-
niales y morales, causados respecto de los derechos individua-
les y colectivos o de los intereses difusos;
• el acceso a organismos judiciales y administrativos para la pre-
vención y el resarcimiento de los daños patrimoniales y mora-
les, respecto de los derechos individuales y colectivos o de los
intereses difusos, mediante procedimientos ágiles y eficaces,
garantizándose la protección jurídica, administrativa y técnica

de los necesitados;
• la asociación en organizaciones cuyo objeto específico sea la
defensa del consumidor y ser representados por ellas.
• la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos en ge-
neral, por proveedores públicos o privados.”8
Esta previsión tiene como fundamento la Resolución n.° 124/1996
sobre Defensa del Consumidor “Derechos Básicos”. Dicha norma en-
cuentra como antecedente a la Directriz n.° 5 de las Directrices de Na-
ciones Unidas de Protección al Consumidor.
En el ámbito del MERCOSUR se destaca también con carácter
de soft law la “Declaración Presidencial de Florianópolis”, Declaración
de Derechos Fundamentales de los Consumidores del MERCOSUR”,
adoptada el 15 de diciembre de 2000, en el marco de la XIX Cumbre
de Presidentes del MERCOSUR.
Los derechos de los consumidores revisten el carácter de derechos
fundamentales en Argentina desde 1994 (art. 42 y 43), en Brasil desde
1988 (art. 5 inc. XXXII, 150 inc. 5, 170 inc. V) y en Paraguay desde
1992 (art. 38 y 72).
En las legislaciones de Brasil (art. 6), Paraguay (art. 6) y Uruguay
(art. 6) se expresa un catálogo de derechos básicos de los consumidores.
Este aspecto no lo contempla la ley argentina, que los contiene, sin em-
bargo, de manera dispersa.
b) Garantías
El régimen de garantías se inscribe como un supuesto del derecho
a la protección de los intereses económicos dentro de lo que la doctrina9
denomina un supuesto de “justicia contractual”.10

de 13 de diciembre de 1996. Defensa del consumidor. Derechos básicos. Fortaleza: MER-
COSUR, 1996. Disponible en: https://normas.mercosur.int/public/normativas/2037. Ac-
ceso en: 23 dic. 2022.
9 STIGLITZ, Gabriel; STIGLITZ, Rubén. Derechos y Defensa del Consumidor. Buenos
Aires: La Rocca, 1994. p. 55.
10 Los referidos autores, siguiendo los lineamientos de las Directrices de Naciones Unidas,
sostienen que el concepto de intereses económicos comprende tres contenidos: a) calidad
de los productos y servicios, b) la vigencia de una justicia contractual, y c) un sistema de
compensación efectiva en materia de daños.
La palabra “garantía” tiene múltiples acepciones en el derecho en

general y en el derecho privado en particular.11 En un sentido amplio,
la garantía sería cualquier medio dirigido a asegurar el crédito, el cum-
plimiento de una obligación, el goce de un derecho.12 En esta amplia
noción de garantía se puede englobar a un sinnúmero de herramientas
tutelares previstas por el legislador, algunas de naturaleza preventiva,
otras estrictamente reparadoras o resarcitorias.13 El ejercicio de la lla-
mada “garantía” presupone un cumplimiento irregular de la prestación
a cargo del proveedor, en tanto que la cosa objeto del intercambio pre-
senta vicios o defectos que afectan la identidad entre lo ofrecido y lo
entregado, o su correcto funcionamiento.14
Existen dos tipos de garantías: las convencionales, acordadas de
común acuerdo entre las partes por imperio de la autonomía de la vo-
luntad, y las legales, emanadas de las normas de orden público.
Sobre este punto, la legislación de protección al consumidor de los
Estados del MERCOSUR es disímil:
• En Argentina, se prevé una garantía legal de tres meses para
cosas muebles no consumibles usadas y seis meses para cosas
nuevas (art. 11), en tanto que en materia de servicios es de
treinta días con carácter supletorio (art. 23);
• En Brasil, se prevé una garantía por vicios aparentes o de fácil
reconocimiento de treinta días, tratándose de suministro de
servicio y producto no durables y noventa días, tratándose de
suministro de servicio y producto durables a partir de la en-
trega efectiva del producto o de la conclusión de los servicios;
tratándose de vicio oculto, el plazo comienza a contar en el
momento en que se verifique el defecto (art. 26).
• En Paraguay (art. 11) y Uruguay (art. 23), las garantías tienen
carácter convencional.
11 Conf. MOSSET ITURRASPE, Jorge; WAJNTRAUB, Javier H. Ley de Defensa del Con-
sumidor 24240, Santa Fe: Rubinzal Culzoni, 2008. p. 125.
12 BUERES, Alberto J.; MAYO, Jorge A. Lineamientos generales sobre las garantías de la
obligación en el Derecho Privado. Revista de Derecho Privado y Comunitario, n. 2, p. 7,
1996.
13 JAPAZE, Belén. Garantía legal por vicios de la cosa objeto del contrato. El derecho del
consumidor a demandar la sustitución del bien y la indemnización de los daños derivados.
Jurisprudencia Argentina, Tomo 2018-C. p. 355-370, 2 set. 2009.
14 JAPAZE, op. cit.
• Por dicha razón, al momento de la armonización mínima la

normativa del MERCOSUR tiene carácter convencional: Re-
solución n.° 42/1998 “Defensa del consumidor. Garantía con-
tractual”, que reemplazó a la Resolución n.° 127/1996.
• Dicha norma es la que inspira en este punto al Estatuto, que
establece:
En los casos en que los proveedores de bienes y servicios ofrezcan una
garantía, los consumidores tienen derecho a que ésta sea extendida por
escrito, estandarizada para productos idénticos, en el idioma del Estado
Parte de consumo (español o portugués), de fácil comprensión, con letra
clara y legible y con información sobre el alcance de los aspectos más sig-
nificativos de la misma.15
La referida norma encuentra su correlato en la Directriz 23 de las

Directrices de las Naciones Unidas de Protección al Consumidor.
c) Protección de la salud y seguridad e información
La protección de la salud y seguridad tiene su fundamento en que
en el marco de las relaciones de consumo se pueden suscitar riesgos que
afecten a las personas en su integridad y patrimonio. Tiene por finali-
dad principal mantener incólumes la integridad física y los bienes del
consumidor.16 Como bien se ha ilustrado, implica devolver al consumi-
dor, ya sea en su persona o en sus bienes, sanos y salvos a la expiración
de la relación de consumo,17 comprendiendo todos los daños sufridos
por la persona y su patrimonio como consecuencia o en ocasión de un
acto de mercado del proveedor. Tiene dos fases: una preventiva y otra
resarcitoria.
En su faz preventiva, implica una serie de acciones por parte de
los proveedores tendientes a un objetivo: los bienes y servicios que se
comercialicen deben ser seguros. Posee esto una íntima vinculación con
15 MERCADO COMÚN DEL SUR (MERCOSUR). Estatuto de la Ciudadanía del

MERCOSUR. MERCOSUR, 2022. Disponible en: https://www.mercosur.int/estatu
to-de-la-ciudadania-del-mercosur/. Acceso en: 10 ene. 2023.
16 Conf. AGOGLIA, María Martha; BORAGINA, Juan Carlos; MEZA, Jorge Al-
fredo. La buena Fe y la obligación de seguridad. In: CÓRDOBA, Marcos (dir.);
GARRIDO CORDOBERA, Lidia M. R.; KLUGER, Viviana (coord.). Tratado
de la Buena fe en el Derecho. Buenos Aires: La Ley, 2004. p. 253 y ss; RINESSI,
Antonio J. El deber de seguridad. Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2007. p. 85 y ss.
17 Conf. VÁZQUEZ FERREYRA, Roberto. La obligación de seguridad. Suplemen-
to Especial La Ley Obligación de Seguridad, 2005, p. 4.
los principios de prevención y precaución del Derecho de Daños18 y

con la obligación de información y de trato digno.
En su faz resarcitoria, ante el incumplimiento de la obligación de
seguridad del proveedor, al ser una obligación de resultado, devengará la
obligación de resarcir los daños ocasionados en la persona o el patrimonio.
Por otra parte, una de las desigualdades más significativas entre
consumidores y proveedores la constituye la asimetría informativa. Ya
sea por su posición económica, por razones técnicas o incluso sociocul-
turales, los consumidores están en una situación desventajosa en mate-
ria informativa respecto a los proveedores, lo que puede atentar contra
sus derechos e intereses.
El derecho a la información constituye la piedra angular para la
protección de sus demás derechos e intereses en las relaciones de con-
sumo en todas sus fases. En la llamada etapa precontractual, la infor-
mación juega un papel destacado, ya que permite que los consumido-
res puedan tomar decisiones libres y razonadas, teniendo en cuenta las
ventajas y desventajas de un negocio y sus consecuencias. Esto permite
la formación del consentimiento en forma adecuada.19 Se trata, pues,
de un “consentimiento informado” que facilita al consumidor conoci-
miento para permitirle elegir y decidir. Sin embargo, cumple un papel
fundamental en todas las etapas y circunstancias de la relación de con-
sumo: durante toda la vigencia del contrato o negocio jurídico, espe-
cialmente en los contratos de duración, al momento de su extinción, en
la etapa poscontractual y aún frente a actos unilaterales del proveedor o
frente a daños sufridos por actos de mercado.
Respecto de los alcances del derecho a la información, éste abarca
tanto circunstancias de hecho (características esenciales de los bienes
y servicios, modo de empleo, circunstancias de su desarrollo, etc.) y
de derecho (derechos y obligaciones de las partes de manera porme-
norizada, condiciones de su comercialización y posibles prohibiciones
o restricciones legales de uso del bien o de la realización del servicio).
Asimismo, comprende aquella información conocida por el proveedor
e incluso la ignorada por este. En este último caso, deberá realizar las
gestiones necesarias para procurarse de dicha información.
18 Sobre este punto ver: ANDORNO, Roberto. El principio de precaución: un nuevo stan-
dard jurídico para la era tecnológica. Buenos Aires: La Ley, 2002.
19 PINESE, Graciela; CORBALÁN, Pablo. Ley de Defensa del Consumidor. Buenos Aires:
Cathedra Jurídica, 2009. p. 95.
Señala sobre estos aspectos el Estatuto:

Los consumidores tienen derecho a que únicamente puedan ser colocados
en el mercado de consumo productos y servicios que no presenten riesgos
para su salud o seguridad, excepto los considerados normales y previsi-
bles por su naturaleza y utilización. Asimismo, los consumidores tienen
derecho a recibir de los proveedores información veraz, eficaz y suficiente
sobre las características esenciales de los bienes y servicios, de acuerdo con
su naturaleza, en forma cierta y objetiva.20
Dicha previsión tiene su fundamento en la Resolución n.°

125/1996 “Defensa del consumidor – Protección a la salud y seguridad
del consumidor”.
En la legislación nacional estos derechos se encuentran contempla-
dos en Argentina (art. 4, 5 y 6), Brasil (art. 8 a 19 y 30), Paraguay (art.
8, 31 y 32) y Uruguay (art. 7, 8 y 10).
En el caso de las Directrices de Naciones Unidas de Protección al
Consumidor, podemos referenciar al respecto las directrices 11, 14, 16
a 19 y 33 a 35.
d) Relaciones de consumo en entornos digitales
En la actualidad, los entornos digitales constituyen escenarios tras-
cendentes en las relaciones de consumo. Al aumento significativo de las
operaciones en los últimos años se adiciona el exponencial aceleramien-
to que la cuestión ha tenido por los impactos del Covid-19 y la conse-
cuente “digitalización forzada” que trajo aparejada.21 Sobre el particular
establece el Estatuto de la Ciudadanía lo siguiente:
En las relaciones de consumo realizadas por comercio electrónico a través
de internet, los consumidores tienen derecho a información clara, precisa,
suficiente y de fácil acceso sobre el proveedor del producto o servicio; so-
bre el producto o servicio ofertado; y respecto a las transacciones electró-
nicas involucradas. Dentro de la información que debe ser provista a los
consumidores se incluye, entre otros, el procedimiento para la cancelación
de la contratación, devolución o cambio del producto y/o información
sobre la política de reembolso; advertencias sobre posibles riesgos del pro-
ducto o servicio; el plazo y demás condiciones a las que está sujeta la ga-
rantía legal y/o contractual y la política de privacidad aplicable a los datos
20 MERCOSUR. Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, op. cit.

21 Sobre este punto ver: BAROCELLI, Sergio Sebastián (dir.). La protección de los consu-
midores en el entorno digital. Buenos Aires: El Derecho, 2021.
personales. Tales obligaciones son aplicables a todo proveedor radicado o

establecido en alguno de los Estados Partes del MERCOSUR.
Asimismo, en las relaciones de consumo realizadas por comercio electró-
nico a través de internet, los consumidores tendrán los siguientes derechos
y beneficios:
• A los consumidores deben serles garantizados, durante todo el proce-
so de la transacción, el derecho a información clara, suficiente, veraz
y de fácil acceso sobre el proveedor, el producto y/o servicio y la
transacción realizada.
• Los consumidores tienen derecho a que el proveedor asegure un ac-
ceso fácil y de clara visibilidad a los términos de la contratación, de
modo que aquellos puedan ser leídos, guardados y/o almacenados
por el consumidor de manera inalterable.
• Los consumidores podrán ejercer su derecho de arrepentimiento o
retracto en los plazos que establezca la normativa aplicable, así como
también a que se les proporcione un servicio eficiente de atención de
consultas y reclamos.22
Ambos párrafos condensan los aspectos más salientes de las Reso-

luciones n.° 21/2004 y 37/2019 del Grupo Mercado Común del MER-
COSUR. Dichas normas tienen como antecedentes las normativas co-
munitarias europeas, las del ámbito nacional de los Estados Miembros
del MERCOSUR en la materia, las Directrices de Naciones Unidas
de Protección al Consumidor y la Recomendación del Consejo de la
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)
sobre la protección al consumidor en el comercio electrónico (24 marzo
2016 – C(2016)13).
Dichas previsiones ponen especial énfasis en la transparencia que
deben promover los proveedores activamente respecto de su identidad,
los bienes y servicios que comercializan, y sobre las modalidades de
contratación y los términos contractuales, el derecho a ejercer el arre-
pentimiento de las operaciones y la accesibilidad a servicios de atención
al cliente y reclamación.
Respecto del derecho de arrepentimiento, este derecho es recono-
cido en todas las legislaciones, pero con diferentes plazos: diez días en
Argentina (art. 34), siete días en Brasil (art. 49) y Paraguay (art. 26) y
cinco días hábiles en Uruguay (art. 16).
En el caso de las Directrices de Naciones Unidas de Protección al
Consumidor, podemos referenciar al respecto las directrices 63 a 65.
22 MERCOSUR. Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR, op. cit.

e) Autoridades nacionales de aplicación y cuadro

Finalmente, el capítulo concluye con un listado de autoridades na-
cionales de aplicación de cada uno de los Estados Miembros del MER-
COSUR en materia de Defensa del Consumidor.
Cabe agregar al respecto que en países federales como Argentina y
Brasil, coexisten también con las autoridades nacionales las autoridades
locales de aplicación.
Incorpora también, por último, un cuadro en el que se enumeran
todas las normas relacionadas con el Estatuto.
Dicho cuadro menciona, además de las normas antes referidas, las
siguientes:
• Resolución n.° 36/2017 “Acuerdo del MERCOSUR sobre
derecho aplicable en materia de contratos internacionales de
consumo”;
• Declaración n.° 17/2019 “Plan de acción para desarrollo y
convergencia de plataformas digitales para solución de conflic-
tos de consumo en los Estados Partes”; y
• Resolución n.° 36/2019 Defensa del Consumidor – Principios
Fundamentales.
4. Conclusiones
La protección de las y los consumidores ha sido y continúa siendo
uno de los aspectos centrales en materia de armonización normativa y
promoción de derechos en el MERCOSUR.
También el derecho comunitario del MERCOSUR ha contribui-
do significativamente en el establecimiento y consolidación de institu-
ciones de protección de las y los consumidores no solo en los Estados
Parte sino también indirectamente en los Estados Asociados y constitu-
ye también a nivel global un ejemplo de foro de integración y coopera-
ción internacional en la materia.
El Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR viene a erigirse
como un nuevo eslabón que contribuye a fortalecer ese camino.
Los ciudadanos y ciudadanas del MERCOSUR deben estar or-
gullosos que el bloque regional ha impactado en sus vidas y biografías
concretas, contribuyendo a ampliar sus derechos y construir políticas
de protección.
Alentamos a que dicha senda continúe para que el MERCOSUR

no sea solo un proceso de integración económica y política sino tam-
bién un espacio de construcción de una ciudadanía social con perspec-
tiva de derechos.
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ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL:
UM DIVISOR DE ÁGUAS NO QUE TANGE
À PROTEÇÃO DO CONSUMIDOR?
ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR:
¿UN PUNTO DE INFLEXIÓN EN LO RELATIVO
A LA PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR?
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE: A TURNING
POINT REGARDING CONSUMER PROTECTION?
Tatiana Cardoso Squeff1
Resumo: O MERCOSUL parece estar em uma constante crise políti-

co-normativa, a qual deriva justamente da falta de intenção por parte
de seus Membros em quererem fazer com o que o mesmo atinja seu
objetivo maior, que é exatamente a concretização de um mercado co-
mum, ou mesmo ir além, em direção à uma união política, onde a
concretização de direitos fundamentais é vista como um pressuposto
básico. É exatamente sobre esse aspecto que o presente texto se dedica
a refletir. Mais especificamente, busca-se ponderar sobre os limites que
parecem existir para a plena realização da integração regional (ponto 1),
tomando a pauta sobre a construção da defesa do consumidor intra blo-
co como ponto de análise (ponto 2), especialmente diante da aprova-
ção do Estatuto da Cidadania em 2021 (ponto 3). Ao cabo, conclui-se
que o Estatuto é uma ferramenta importante por recapitular diversos
direitos já previstos em outros documentos do bloco, tal como diversas
1 Professora de Direito Internacional do Programa de Pós Graduação e da Graduação em

Direito da Universidade Federal de Uberlândia. Doutora em Direito Internacional pela
UFRGS, com período sanduíche junto à University of Ottawa. Mestre em Direito Público
pela Unisinos, com período de estudos junto à University of Toronto, com bolsas Capes e
ELAP. Expert brasileira apontada para a HCCH, no projeto turista-ODR. Membro da ILA,
ASADIP e ABRI. Email: tatiana.squeff@ufu.br
447
448 Tatiana Cardoso Squeff
nuances que englobam o Direito do Consumidor. Contudo, justamen-

te por ele ser soft law, sustenta-se que tem um valor mais simbólico do
que prático, reproduzindo os problemas político-normativos que criam
diversos empecilhos para a concretização e o próprio avanço do bloco
em direção aos seus fins e além. As metodologias de pesquisa emprega-
das neste texto são a abordagem dedutiva e o procedimento histórico,
comparativo e normativo-descritivo, levadas a cabo através das técnicas
de pesquisa de revisão bibliográfica e documental.
Palavras-chave: MERCOSUL. Direito do Consumidor. Estatuto da
Cidadania. Limites Político-normativos. Soft Law.
Resumen: El MERCOSUR parece estar en una constante crisis políti-
co-normativa, que deriva precisamente de la falta de intención de sus
Miembros de querer que alcance su principal objetivo, que es precisa-
mente la realización de un mercado común, o incluso ir más allá, hacia
una unión política, donde la realización de los derechos fundamentales
sea vista como un supuesto básico. Es precisamente sobre este aspecto
que el presente texto se dedica a reflexionar. Más específicamente, se
busca considerar los límites que parecen existir para la plena realización
de la integración regional (punto 1), tomando como punto de análisis
la agenda sobre la construcción de la protección al consumidor intra
bloque (punto 2), especialmente ante la aprobación del Estatuto de la
Ciudadanía en 2021 (punto 3). Al final, se concluye que el Estatuto es
una herramienta importante por recapitular varios derechos ya previs-
tos en otros documentos del bloque, con varios matices que engloban
el Derecho del Consumidor. Sin embargo, precisamente por tratarse
de una ley blanda, se argumenta que tiene un valor más simbólico que
práctico, reproduciendo los problemas político-normativos que crean
diversos obstáculos al logro y avance del bloque hacia sus metas y más
allá de ellas. Las metodologías de investigación empleadas en este texto
son el enfoque deductivo y los procedimientos histórico, comparativo
y normativo-descriptivo, realizadas a través de las técnicas de investiga-
ción de revisión bibliográfica y documental.
Palabras clave: MERCOSUR. Derecho del consumidor. Estatuto de
Ciudadanía. Límites político-normativos. Soft Law.
Abstract: MERCOSUR seems to be in a constant political-normative
crisis, which derives precisely from the lack of intention on the part of its
Members in wanting to make it reach its main objective, which is exactly
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: um divisor de águas no que tange à proteção do consumidor? 449
the realization of a common market, or even go further, towards a polit-

ical union, where the realization of fundamental rights is seen as a basic
assumption. It is exactly on this aspect that the present text is dedicated
to reflect. More specifically, it seeks to consider the limits that seem to
exist for the full realization of regional integration (point 1), taking the
agenda on the construction of intra-bloc consumer protection as a point
of analysis (point 2), especially in view of the approval of the Citizenship
Statute in 2021 (point 3). In the end, it is concluded that the Statute is
an important tool for recapitulating several rights already provided for in
other documents of the block, such as several nuances that encompass
Consumer Law. However, precisely because it is soft law, it is argued that
it has a more symbolic than practical value, reproducing the political-nor-
mative problems that create various obstacles to the bloc’s achievement
and advancement towards its ends and beyond. The research methodol-
ogies employed in this text are the deductive approach and the historical,
comparative and normative-descriptive procedure, carried out through
the research techniques of bibliographical and documental review.
Keywords: MERCOSUR. Consumer Law. Citizenship Statute. Politi-
cal-normative limits. Soft Law.
1. Introdução
O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) está listado entre os
maiores blocos econômicos do globo em termos de trocas comerciais,2
e representa mais da metade do Produto Interno Bruto (PIB) da Amé-
rica Latina.3 Ademais, o bloco atualmente contempla todos os países
situados na América do Sul de alguma forma: além dos quatro Estados
Partes fundadores, a “Venezuela foi incorporada à composição origi-
nal do bloco em 2012, passando a ser um membro definitivo, e a Bo-
lívia iniciou seu processo de adesão como membro pleno no mesmo
ano, ainda estando pendente sua aprovação. Além disso, Chile, Peru,
Colômbia, Equador, Guiana e Suriname são membros associados ao
2 WORLD TRADE ORGANIZATION (WTO). International Trade Statistics. Geneva:

WTO, 2011. p. 206. Disponível em: http://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2011_e/
its2011_e.pdf. Acesso em: 20 out. 2022.
3 JAEGER, Augusto. MERCOSUL e a livre circulação de pessoas. São Paulo: LTr, 2000.
p. 54.
MERCOSUL”.4 Logo, a sua relevância é de fato notória para a contí-

nua solidificação da integração latino-americana.
Apesar disso, o MERCOSUL parece estar em uma constante crise
político-normativa, a qual deriva justamente da falta de intenção por
parte de seus Membros em quererem fazer com que o mesmo atinja
seu objetivo maior, que é exatamente a concretização de um mercado
comum, ou mesmo ir além, em direção à uma união política, onde a
concretização de direitos fundamentais – tais como os direitos do con-
sumidor – é vista como um pressuposto básico. E é exatamente sobre
esse aspecto que o presente texto se dedica a refletir. Mais especifica-
mente, busca-se ponderar sobre os limites que parecem existir para a
plena realização da integração no Cone Sul, tomando a pauta sobre a
construção da defesa do consumidor intra bloco como ponto de análise,
especialmente diante da aprovação do Estatuto da Cidadania em 2021.
Para tanto, divide-se o texto em três partes. Na primeira, busca-se
discorrer sobre a construção do MERCOSUL e ponderar sobre os limi-
tes da integração regional. Já na segunda, analisa-se especificamente o
desenvolvimento da proteção do consumidor no bloco, avultando-se os
momentos em que progressos puderam ser vislumbrados. Por fim, na
terceira parte, volta-se a atenção ao Estatuto da Cidadania, questionan-
do-se se este documento pode ser considerado um marco da superação
das dificuldades encontradas no bloco, ou se, na verdade, a forma na
qual ele foi arquitetado, isto é, como soft law, denota a continuação dos
problemas político-normativos existentes no MERCOSUL.
Em termos metodológicos, salienta-se que para a construção do
presente texto, adotou-se a abordagem dedutiva e os procedimentos
histórico, comparativo e normativo-descritivo, sendo conduzido atra-
vés das técnicas de pesquisa de revisão bibliográfica e documental.
2. Da construção e dos limites da integração Mercosulina

O MERCOSUL, enquanto um agrupamento sub-regional, emer-
ge dentro do marco do novo regionalismo aberto5 que se edificou nos
4 CARDOSO, Bruna; BURLE, Fernanda. MERCOSUL: Manutenção das listas de exceções

e o sonho da constituição de um mercado comum. Rev. Secr. Trib. Perm.Revis., Asunción,
ano 6, n. 11, p. 88-108, 2018. p. 91.
5 Este “procura de conciliar la cooperación regional con la internacional”. Isto é, ao invés de
“los acuerdos de integración [...] constituirse ya sea en cimientos o en obstáculos para la inser-
anos 1990 no plano internacional e latino-americano. Apesar disso, ele

não é apenas uma expressão meramente econômico-comercial dessa
nova ordem, sendo considerado, na verdade, “uma estratégia política de
inserção dos países membros na economia mundial” ,6 não só em vir-
tude dos próprios acontecimentos globais que permitiram a expansão
do comércio internacional e da interligação econômica cada vez mais
estreita entre os países ao redor do mundo, mas particularmente diante
da mudança estrutural que os países do Cone Sul, em especial Brasil e
Argentina, perpassaram em termos político-econômicos que demanda-
va uma estratégia diferenciada. Por isso, diz-se que o MERCOSUL é a
soma de diversos fatores que aproximaram os países da região.
Registra-se que Brasil e Argentina, principais economias do bloco,
sempre foram países historicamente antagônicos, que competiam entre
si, mormente em virtude dos regimes militares que ambos detinham,
os quais adotavam um viés mais nacionalista e protetivo, logo, dificul-
tando movimentos de integração, principalmente de projetos exclusi-
vamente latino-americanos, haja vista estes serem considerados tipica-
mente da esquerda.7 Esse quadro apenas começou a se alterar ao final
da década de 1970, quando os citados Estados começaram a pôr termo
em uma “antiga disputa de poder em torno das hidrelétricas da Bacia
do Prata”,8 estabelecendo, assim, um sistema cooperativo entre as partes
a partir da identificação de interesses comuns.9
Contudo, este tema não foi o único. O movimento de aproxima-
ção entre Brasil e Argentina foi consolidado efetivamente apenas com a
redemocratização de ambos os países, quando a desconfiança que ron-
dava as relações entre os Estados se dissipou.10 E isso ocorre a partir dos
ción internacional de los países”, tem-se que o movimento de integração regional “debe ser
complementario, y no sustitutivo, del ordenamiento global y de la cooperación entre los países”.
ROSENTHAL, Gert. Las Naciones Unidas y la CEPAL en el Cincuentenario de la Organi-
zación. Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, v. 57, p. 7-16, 1995.
6 BARBIERO, Alan; CHALOUT, Yves. Poder e déficit democrático do MERCOSUL:
estado, centrais sindicais e sociedade civil. Porto Alegre: EDIPUCRS, 2003. p. 59.
7 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 49; JAEGER, 2000, op. cip., p. 40 (Esse autor acres-
centa que grande parte da rejeição à integração entre os países veio da Argentina, que sus-
tentava que a integração não seria boa para seus interesses geopolíticos).
8 OLIVEIRA, Odete Maria. A integração bilateral Brazil-Argentina: tecnologia nuclear e
MERCOSUL. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, ano 41, n. 1, p. 5-23,
1998. p. 13.
9 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 48.
10 ALMEIDA, Elizabeth Accioly. MERCOSUL e União Européia: estrutura jurídico-institu-
cional. Curitiba: Juruá, 1996. p. 54-55.
anos 1980, quando as partes firmam a Declaração de Iguaçu em 1985,

a qual tinha como objetivo buscar uma maior integração econômica e
política na região, enfatizando a “consolidação do processo democráti-
co, a união de esforços na defesa conjunta de interesses de ambos os paí-
ses nos foros internacionais e o aproveitamento de recursos comuns”.11
Este ato foi seguido por uma série de outros documentos, como a
assinatura do Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE),
estabelecido em 1986, reforçando as trocas comerciais bilaterais, e a
adoção do Tratado de Integração, Cooperação e Desenvolvimento em
1988, que assinalava a formação de um espaço comum em até dez anos
entre as partes, eliminando-se as barreiras tarifárias e não-tarifárias en-
tre ambos,12 além de outros “acordos secretos, segundo informações na
época veiculadas, sobre aviação militar e energia atômica”,13 que atesta-
vam a concreta aproximação entre os países.
Todos esses acontecimentos levaram às negociações e assinatura do
Tratado de Assunção em 26 de março de 1991, abarcando, porém, não
apenas Brasil e Argentina, senão também Uruguai e Paraguai. Esse do-
cumento, em seu art. 1o, previa que os países signatários estabeleceriam
um mercado comum até 31 de dezembro de 1994, que implicaria na
“livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países”
através da eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias, e “de qual-
quer outra medida de efeito equivalente”.14 Contudo, o art. 5o previa
uma série de etapas escalonadas para que se pudesse atingir tal objetivo.
A primeira delas seria o estabelecimento de um “programa de libe-
ração comercial”, contemplando reduções tarifárias progressivas entre
os Estados Partes,15 além de “um regime geral de origem” durante o
período de transição,16 os quais são elementos básicos de uma zona de
livre comércio. Ato contínuo, uma vez que isso fosse estabelecido, seria
11 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 49; JAEGER, 2000, op. cit., p. 41; p. 43.
13 BANDEIRA, Luiz A. Moniz. O eixo Argentina-Brasil: o processo de integração da Amé-
rica Latina. Brasília: UnB, 1987. p. 75.
mercado comum entre a República Argentina, a República Federativa do Brasil, a Re-
pública do Paraguai e a República Oriental do Uruguai [Tratado de Assunção]. As-
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4 jan. 2023. Art. 1.
15 MERCOSUL, Tratado de Assunção, op. cit., Art. 5.
16 MERCOSUL, Tratado de Assunção, op. cit., Art. 3.
estabelecida uma união aduaneira, através “do estabelecimento de uma

tarifa externa comum e da adoção de uma política comercial comum
em relação a terceiros Estados”.17 Com isso, nota-se que os Estados Par-
tes adotaram “um modelo mais próximo ao da União Europeia”, con-
ferindo ao bloco características do regionalismo baseado inicialmente
em negociações atinentes às reduções de barreiras tarifárias que pudes-
sem colaborar para o fortalecimento da região e para a sua inserção
internacional.18
Apesar disso, existem diferenças substanciais entre os blocos. Aqui,
cabe-nos mencionar que a estrutura político-normativa do MERCO-
SUL, em si, em nada se aproxima à do modelo Europeu. Isso porque,
no âmbito do MERCOSUL, tem-se uma estrutura intergovernamen-
tal, formada por representantes dos governos, os quais decidem por
consenso e à luz dos seus interesses políticos governamentais momentâ-
neos, logo, rechaçando o modelo supranacional, contínuo, fundado na
autonomia dos representantes que compõe os seus órgãos.19; 20
Ademais, os interesses dos blocos são fundamentalmente distintos
quando se observa a sua intenção final, vez que o MERCOSUL, des-
de suas origens, voltou-se aos interesses comerciais, enquanto a União
Europeia modificou-se ao longo dos anos – de um viés econômico em
1957, com a constituição do Tratado de Roma, para uma aproximação
política entre os Estados Partes, a começar pelo Tratado de Maastricht
(1992), quando se estabeleceu os três pilares da política comunitária,21
17 MERCOSUL, Tratado de Assunção, op. cit., Arts. 1 e 5.

18 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 49; JAEGER, 2000, op. cit., p. 58.
19 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 49; JAEGER, 2000, op. cit., p. 64.
20 É importante mencionar que, segundo Rodas, o MERCOSUL poderá “no futuro ter carac-
terísticas supranacionais”. Cf. RODAS, João Grandino. Avaliação da estrutura institucional
definitiva do MERCOSUL. In: VENTURA, Deisy. Direito Comunitário do MERCO-
SUL. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 70.
21 Também conhecido como “Tratado da União Europeia”, o acordo firmado em Maastricht
se “assenta em três pilares: as Comunidades Europeias (primeiro pilar) e duas áreas de coo-
peração adicionais (segundo e terceiro pilares): Política Externa e de Segurança Comum
(PESC) e Justiça e Assuntos Internos (JAI)”, denotando ir além de “meros” interesses comer-
cias que envolvem o assentamento efetivo das quarto liberdades econômicas fundamentais
(livre circulação de pessoas, bens, serviços e capitais), debatendo e legislando sobre outros
assuntos igualmente de interesse comum. COMUNIDADES EUROPEIAS (CE). Tratado
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dez. 2022. Nas palavras de Kegel e Amal, de maneira específica, “a segunda e a terceira colu-
nas articularam-se inicialmente segundo técnicas tradicionais de cooperação entre Estados,
mantidos até 2007 quando o Tratado de Lisboa foi arquitetado, pug-

nando pela consolidação de um espaço político comum, seguindo o
processo de reforma iniciado pelos Tratados de Amsterdã (1997) e de
Nice (2001).22
Mesmo diante de tais particularidades e distinções, tem-se que o
MERCOSUL, quando da sua constituição, mostrou-se ser um proje-
to de integração econômica bastante sólido, que poderia trazer maior
relevo e inserção econômico-comercial não só aos seus próprios mem-
bros tal como estes mesmos ambicionavam com a edificação do bloco,
como também à própria América Latina.23 Entretanto, é oportuno
referir que talvez este projeto tenha sido ambicioso demais. Como co-
loca Casella, além de ser um projeto audacioso especialmente diante
do histórico integracionista latino-americano, para alcançar o referido
mercado comum, o MERCOSUL deveria ter um “alcance político e
institucional maior do que [os seus] dirigentes estariam aptos a captar
e conduzir”.24
Essa constatação decorre de algumas questões. Inicialmente, isso
advém do fato do Cronograma de Lãs Leñas, adotado em 27 de ju-
nho de 1992 para a implementação dos objetivos do Tratado de Assun-
ção, não ter sido seguido rigorosamente, já estipulando-se “um novo
cronograma de trabalho voltado para o estabelecimento de uma união
[logo, pela intergovernamentabilidade], desenvolvendo-se em setores não abrangidos pelo

processo de integração, centrado basicamente em questões econômicas. [...] [E]stas colunas
diferenciam-se do modelo comunitário pelo seu menor grau de institucionalização, menor
transferência de competências por parte dos Estados a favor das instituições comunitárias e
por um procedimento decisório bastante mais complexo”. KEGEL, Patrícia; AMAL, Moha-
med. União política ou espaço de coordenação econômica: a indefinição do projeto de
integração europeu e o Tratado de Lisboa. Revista Sequência, n. 57, p. 153-176, dez. 2008.
p. 157.
22 Cf. JAEGER, Augusto. Mercados Comum e Interno e Liberdades Econômicas Funda-
mentais. Curitiba: Juruá, 2010. p. 58; p. 106-107; p. 121-136; p. 350-354 (em particular).
23 OLIVEIRA, op. cit., p. 16.
24 CASELLA, Paulo Borba. MERCOSUL: exigências e perspectivas. São Paulo: LTr, 1996. p. 266.
aduaneira como etapa preliminar para um futuro mercado comum”.25

E se inicialmente o mercado comum seria formado a partir de 1o de
janeiro de 1995, esta data agora seria a da instituição da União Adua-
neira, de modo que aquele estabelecer-se-ia apenas depois do ano de
2006.26 Ocorre que, mais de “[t]rinta anos depois, essa meta ainda não
foi atingida”.27
Segundo, de acordo com Rodas (consultor jurídico do Ministé-
rio das Relações Exteriores do Brasil), a inexistência de algum tipo de
supranacionalidade e da revisão da necessidade de decidir-se por con-
senso fariam com que o MERCOSUL não pudesse atingir o modelo
de mercado comum,28 pois as diferenças entre os Estados poderiam
fazer com que o bloco restasse “congelado”. De fato, trata-se de uma
constatação importante, pois vê-se momentos de maior prosperidade
e alargamento das políticas e medidas adotadas no bloco (inclusive
ultrapassando aspectos comerciais)29 quando do alinhamento de polí-
ticos de centro-esquerda à frente dos Estados Partes como na primeira
década dos anos 2000, com Nestor e Cristina Fernández de Kirchner
(Argentina), Luís Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff (Brasil), Ta-
baré Vázquez e José Mujica (Uruguai), e Nicanor Duarte e Fernando
Lugo (Paraguai).30; 31
Já quando políticos da direita passaram a assumir o poder nos res-
pectivos Estados na metade da segunda década do século XXI, vislum-
brou-se momentos de desaceleração/estagnação, revisão e regressão, em
virtude de considerarem a integração regional uma renúncia à soberania
no que toca à liberdade para o estabelecimento de políticas comerciais,32
sem contar os constantes ataques à própria democracia e às instituições
25 MARIANO, Karina Pasquariello; MENEZES, Roberto Goulart. Três décadas de MER-

COSUL: institucionalidade, capacidade estatal e baixa intensidade da integração. Lua
Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, n. 112, p. 147-179, 2021. p. 154.
26 JAEGER, 2000, op. cit., p. 55. p. 58; RODAS, op. cit., p. 75.
27 MARIANO; MENEZES, op, cit., p. 154.
28 RODAS, op. cit., p. 74-75.
30 MARIANO; MENEZES, op, cit., p. 168-170.
31 A doutrina passou a qualificar esse momento como “regionalismo pós-hegemônico”. Cf.
RIGIROZZI, Pia; TUSSIE, Diana. The rise of post-hegemonic regionalism: the case of
Latin America. Dordrecht: Springer, 2012.
32 MARIANO; MENEZES, op, cit., p. 154; BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 50.
dos Estados,33 que são elementos básicos da integração do Cone Sul e

que podem levar à suspensão de seus Membros34 (como ocorreu com
Paraguai em 2012 e, mais recentemente, em 2018, com a Venezuela).
E, me parece, essas questões político-normativas mercosulinas re-
fletem sobremaneira na forma com que a pauta consumerista é tratada
no âmbito do bloco, tal como discorrer-se-á no ponto subsequente.
3. Da pauta consumerista no MERCOSUL35

O estabelecimento de regas que tenham como objetivo a regulação
das relações de consumo no âmbito do MERCOSUL está pautada no
fato delas serem consideradas o motor da economia de mercado, haja
vista ser impossível dissociar o aumento dos níveis de troca de bens e
serviços sem pensar na própria ideia de consumo e, consequentemen-
te, dos anseios e das necessidades dos consumidores,36 os quais devem
“poder contar com uma proteção mínima aos seus interesses”.37 Assim,
muito embora seja normalmente um tema debatido na órbita interna
33 Dalla Via expõe que há dois elementos que marcam o constitucionalismo latino-americano:
(a) a instabilidade constitucional (causada por frequentes rupturas na ordem constitucional)
e (b) a tendência autoritária (decorrente de fatores histórico-culturais nos países da região,
que está ligada ao “caudillismo” abreviado na fase colonial que impôs um estilo hierárquico
nas relações de poder, o que aponta para uma tendência a colocar o Poder Executivo acima
dos demais). Cf. DALLA VIA, Alberto Ricardo. El MERCOSUR y los aspectos constitu-
cionales e institucionales. In: VENTURA, Deisy. Direito Comunitário do MERCOSUL.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 88-90.
34 A Cláusula de Democracia do MERCOSUL foi instituída pelo Protocolo de Ushuaia em
1998, que, em seu art. 5º, prevê a suspensão de sócios por violação deste princípio. So-
bre o tema, cf. MONTE, Debroah Silva; ANASTASIA, Fátima. Cláusula Democrática do
MERCOSUL: indefinição conceitual e uso estratégico. Revista de Sociologia e Política,
Curitiba, v. 25, n. 62, p. 11-36, 2017.
35 As discussões havidas neste ponto derivam, em parte, daquelas já apresentadas em:
SQUEFF, Tatiana cardoso; GARBINI, Vanessa G. Por uma tutela efetiva do consumidor no
MERCOSUL: a necessária aprovação do Protocolo de Santa Maria para a realização da coo-
peração jurídica internacional do novo CPC. In: MARQUES, Claudia Lima; REICHELT,
Luis Alberto (orgs.). Diálogos entre o direito consumidor e o novo CPC. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2017. p. 343-372.
36 PERIN JUNIOR, Ecio. A globalização e o direito do consumidor: aspectos relevantes
sobre a harmonização legislativa dentro dos mercados regionais. Barueri, SP: Manole, 2003.
p. 107-109.
37 MARQUES, Claudia Lima. A insuficiente proteção do consumidor nas normas de Direito
Internacional Privado: da necessidade de uma Convenção Interamericana (CIDIP) sobre a
lei aplicável a alguns contratos e relações de consumo. Revista dos Tribunais, São Paulo, v.
788, p. 11-56, jun. 2001. p. 13.
dos Estados, a regulação das relações de consumo no plano regional

também é imperiosa,38 de modo que, no MERCOSUL, este assunto foi
introduzido de maneira efetiva39 por meio do ‘Projeto de Regulamento
Comum de Defesa do Consumidor’, em 1997.
Este documento que, infelizmente, não logrou sair do papel em
virtude de um rechaço brasileiro e argentino, uma vez que representaria
um retrocesso se comparado às legislações nacionais destes países,40; 41
foi fruto de uma série de resoluções parciais adotadas para a defesa do
consumidor42 no âmbito do Comitê Técnico n.° 7 (ou Comitê Técnico
de Defesa do Consumidor – CT-7).43 Estas reconheciam a vulnerabili-
dade do consumidor, traziam definições importantes como consumidor
38 “Essa sensação de que faltam normas ou conjunto de normas para dirimir conflitos e arranjar
soluções no âmbito do MERCOSUL, não é privilégio dos países que o integram. Sente-se
essa lacuna jurídica no âmbito internacional, pois se o Direito do Consumidor evoluiu com
rapidez inusitada no mundo inteiro, a legislação e as normas de caráter extraterritorial não
acompanharam essa evolução. E o consumidor mundial, com rara exceção para os integran-
tes da União Europeia, sente a necessidade urgente de regulamentação”. VASCONCELOS,
Fernando Antônio de. Perspectivas do direito do consumidor no MERCOSUL. Verba juris
– Anuário de Pós-Graduação em Direito. João Pessoa, v. 1, n. 1, p. 80-119, 2002. p. 94.
39 A Decisão n.° 11/93 do Conselho Mercado Comum (CMC) que constatou, pela primeira
vez, a importância da proteção do consumidor no bloco. Com isso, o subgrupo 10 do Gru-
po Mercado Comum (GMC) criou a Comissão de Estudos de Direito do Consumidor, no
ano de 1993, encarregada por harmonizar as legislações dos Estados-Membros do bloco,
o que, porém, não acabou se concretizando. Foi apenas através da institucionalização do
MERCOSUL, ocorrida através da adoção do Protocolo de Ouro Preto, de 17 de dezem-
bro de 1994, que o tema, enfim, foi incluído de forma definitiva nas discussões setoriais,
especificamente, dentro da Comissão de Comércio do MERCOSUL (CCM), onde brotou
o “Projeto de Regulamento Comum de Defesa do Consumidor”. GOMES, Joséli Fiorin.
Uma análise da proteção do consumidor no MERCOSUL: “La trama y el desenlace”. In:
ENCONTRO NACIONAL DO CONPEDI, 21, 2012, Uberlândia, MG. Anais [...].
Uberlândia: UFU, 2012. p. 2877-2907. p. 2881.
40 GOMES, op. cit., p. 2887.
41 Salienta-se que, no Brasil, o citado Regulamento havia sido aprovado pelo Ministério da
Justiça, porém, a Delegação Brasileira no Conselho Mercado Comum (CMC) o recusou
sob a alegação de que ele era menos protetivo do que o Código de Defesa do Consumidor,
o qual, pelo princípio lex posterior derogat legi priori, poderia ser revogado naquilo que fosse
contraditório (muito embora seja uma lei de ordem pública). MARQUES, Claudia Lima.
Direitos do Consumidor no MERCOSUL: algumas sugestões frente ao impasse. Revista de
Direito do Consumidor, São Paulo, n. 31, p. 16-44, jul./set. 1999. p. 20.
42 São elas as Resoluções de n.os 123/96, 124/96, 125/96, 126/96 e 127/96.
43 Edificado no âmbito da Comissão de Comércio do MERCOSUL (CCM), cuja compe-
tência é zelar pela aplicação dos instrumentos de política comercial comum acordada pelos
Estados-membros, além de dar seguimento e revisão aos temas relacionados às políticas
comerciais comuns dentro do bloco e com terceiros, o CT-7, destina-se a analisar a pauta
consumerista, bem como a diversidade de legislações dos Estados Partes do bloco, viabili-
zando regras destinadas à promover a harmonização legislativa em Direito do Consumidor
no bloco. CASTRO SILVA, Ludmila de P. A internacionalização das relações de consumo e
e fornecedor, listavam os direitos básicos do consumidor, estipulavam a

qualidade de produtos e serviços, o dever de informação, regras relativas
à publicidade e certas garantias contratuais, revelando serem verdadei-
ras regras de unificação normativa44 (e não de harmonização, mister
dizer, tal como deveria ser perquirido à luz do Tratado de Assunção)45.
O insucesso do Projeto demonstrou a dificuldade político-norma-
tiva que seria debater e aprovar o tema do consumidor no bloco, espe-
cialmente diante da desigualdade legislativa em que se encontravam os
Estados Partes do MERCOSUL46 e, logo, da necessidade de uma con-
vergência entre todos sobre a importância desta pauta à nível regional,47
notadamente, diante da intergovernamentalidade. Apesar disso, o tema
não restou às margens do bloco. Outra tentativa fora a de criação do
“Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em Matéria
de Consumo”, de 22 de novembro de 1996, cuja aprovação ocorrera
por meio da Decisão n.° 10/1996 do CMC.48 Este documento buscava
viabilizar a resolução de conflitos em termos procedimentais no Cone
Sul, ou seja, visava o estabelecimento de uma harmonia mínima quanto
às regras de conflito “em matéria de competência internacional sobre
relações de consumo decorrentes de contratos entre fornecedores de
sua perspectiva na integração regional do MERCOSUL. Horizonte Científico, Uberlândia,

v. 5, n. 2, p. 1-28, 2011. p. 16.
44 GOMES, op. cit., p. 2887.
45 Claudia Lima Marques aponta que o artigo 1o do Tratado de Assunção, base normativa do
MERCOSUL, firmou o compromisso dos Estados-Membros em harmonizar suas legisla-
ções nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração. Não seria
o objetivo do bloco unificar as regras dos Estados tal como propunha o Protocolo de Defesa
dos Consumidores no MERCOSUL. MARQUES, Claudia Lima. Regulamento Comum
de Defesa do consumidor no MERCOSUL: primeiras observações sobre o MERCOSUL
como legislador da proteção do consumidor. Revista de Direito do Consumidor, São Pau-
lo, v. 24, p. 79-103, 1997. p. 80-81.
46 Verificou-se que, à época, apenas Brasil e Argentina possuíam, de fato, uma legislação in-
terna consumerista, enquanto Paraguai e Uruguai estavam muito aquém no que se refere à
proteção do consumidor, delegando o tema às genéricas disposições de seus Códigos Civis.
No entanto, impende destacar que o Projeto foi utilizado pelo Paraguai e Uruguai como
base para a elaboração das Leis n.° 1.134/98 e 17.189/99, respectivamente. GOMES, op.
cit., p. 2887.
47 Desde meados dos anos 2000, porém, já existe consenso ao menos entre a doutrina brasileira,
uruguaia e argentina em torno da necessidade de não se baixar o nível de proteção oferecido
aos consumidores no MERCOSUL, indiferentemente do método a ser utilizado, se o unifica-
dor ou o de harmonização, como indica Marques. MARQUES, 1999, op. cit., p. 19.
48 GOMES, op. cit., p. 2890.
bens ou prestadores de serviços e os consumidores ou usuários”, quando

formados no âmbito do bloco.49
Seu objetivo, portanto, era atribuir maior segurança jurídica às re-
lações consumeristas intra bloco50, sendo considerado de suma impor-
tância por não apenas tratar de definições mínimas para a proteção do
consumidor no MERCOSUL, tais como a de consumidor (individual
e equiparado), fornecedor, produto e serviços, inclusive, como anteci-
pavam algumas das resoluções do CT-751, mas igualmente porque al-
mejava facilitar a cooperação entre os Estados Partes quanto às regras
processuais aplicáveis em determinada relação jurídica atinente a bens
móveis corpóreos52, fortalecendo o processo de integração, “assegura[n-
do] a estabilidade das relações humanas [e] garantindo a ordem na vida
em sociedade”.53
Entretanto, o Protocolo de Santa Maria tampouco entrou em vi-
gor. Apesar da aprovação do seu texto, no artigo 18 estipulava-se que “a
tramitação da aprovação do [...] protocolo no âmbito de cada um dos
Estados Parte, [...] somente ter[ia] início após a aprovação do Regula-
mento Comum [do] MERCOSUL de Defesa do Consumidor em sua
totalidade” pelo CMC, além da própria internalização deste pelos seus

de 17 de dezembro de 1996. Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em
Matéria de Relações de Consumo. Fortaleza: MERCOSUL, 1996. Disponível em: https://
normas.mercosur.int/public/normativas/2055. Acesso em: 4 dez. 2022. Preâmbulo, §4.
50 CASTRO SILVA, op. cit, p. 22.
51 CARVALHO, Andréa Benetti. Proteção Jurídica ao consumidor no MERCOSUL. Revista
do Programa de Mestrado em Direito do UniCEUB, Brasília, v. 2, n. 1, p. 116-137, jan./
jun. 2005. p. 128; MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 10, de 17 de dezembro de 1996. Pro-
tocolo de Santa Maria..., op. cit. Anexo I.
52 A sua aplicação se limitava às vendas a prazo de bens móveis corpóreos, empréstimos a prazo
ou de outra operação de crédito ligada ao financiamento na venda de bens, ou qualquer
outro contrato que tenha por objeto a prestação de um serviço ou fornecimento de bem
móvel corpóreo. Logo, restaram excluídas de seu escopo as relações de consumo referentes
a contratos de transporte, além das relações de consumo do turista adquirente de produtos
e serviços no exterior, e a proteção extra, pré e pós-contratual, o que pode ser criticado.
CARVALHO, Gabriel Reis. A proteção do consumidor no MERCOSUL: uma análise
normativa dos instrumentos de proteção ao consumidor no bloco regional. 2014. 58 f.
Monografia (Bacharelado em Direito) – Centro Universitário de Brasília, Brasília, 2014. p.
41; MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 10, de 17 de dezembro de 1996. Protocolo de Santa
Maria..., op. cit. Art. 1§1 e §2.
53 SQUEFF, Tatiana Cardoso; BERNARDI, Vanessa de O. Nuevas perspectivas de la lis pen-
dens en la litigación internacional: el caso de la reestructuración del código de proceso civil
brasileño. Rev. Sec. Trib. Perm. Rev. MERCOSUL, Assunção, ano 4, n. 7, p. 262-279,
maio 2016. p. 264.
Estados Partes, haja vista o caráter intergovernamental das regras do

bloco.54 Por isso que Marques55 afirma que o citado documento encon-
tra-se em um verdadeiro “limbo jurídico”, fazendo com que, como aduz
Klausner,56 não haja benefícios ao consumidor mercosulino em litigar
com fornecedor situado no MERCOSUL ou fora deste. Assim sendo,
em virtude da falta de vontade política para se adotar o Regulamento
em 1997, o que se conjeturou foi um verdadeiro efeito cascata de carên-
cia de eficácia “de todas as anteriores Resoluções do Conselho Mercado
Comum” sobre o tema.57
Especificamente em relação a aspectos processuais, pode-se afir-
mar que o tema só voltou a ganhar força quando da estruturação do
“Acordo Interinstitucional entre as Autoridades de Proteção ao Consu-
midor dos Estados Partes do MERCOSUL para a Proteção Consumi-
dores Visitantes”, implementado em 2012, em que se arquitetou um
projeto-piloto de assistência dirigida aos turistas do bloco em que os
mesmos, caso se encontrassem em alguma dificuldade durante viagens,
poderiam preencher um formulário disponibilizado nos sites de cada
agência de proteção ao consumidor dos Estados Partes, a fim de buscar
amparo e a própria resolução do problema experimentado em face dos
fornecedores.58
Para além disso, a necessária convergência política entre os Estados
Partes para o avanço de pautas normativas em sede de defesa do con-
sumidor resta evidente a partir do momento em que se vislumbram as
tentativas de proteção do consumidor on-line. Um primeiro momento
ocorrera ainda nos anos 2000, com a adoção de duas resoluções no âm-
bito do Grupo Mercado Comum (GMC). A primeira, de n.° 21/2004,
apontava o dever dos fornecedores de garantirem “a los consumidores du-
rante todo el proceso de transacción comercial, el derecho a la información
clara, precisa, suficiente y de fácil acceso sobre el proveedor del producto o
54 MERCOSUL, MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 10, de 17 de dezembro de 1996. Protoco-

lo de Santa Maria..., op. cit. Art. 18.
55 MARQUES, 1999, op. cit., p. 34.
56 KLAUSNER, Eduardo A. A proteção jurídica do consumidor de produtos e serviços es-
trangeiros. Revista de Direito do Consumidor, São Paulo, n. 59, p. 40-61, jul./set. 2006.
p. 55.
57 CASTRO SILVA, op. cit., p. 22.
58 MARQUES, Claudia Lima; SQUEFF, Tatiana Cardoso. Desenvolvimentos normativos
para a proteção dos consumidores turistas à luz do direito internacional privado: esforços
locais, regionais e globais. In: LOPES, Inez et al. Litígios civis internacionais no espaço
Ibero-Americano. São Paulo: Tirant, 2021. p. 318.
servicio, sobre el producto o servicio ofertado [...]”.59 Já a segunda, de n.°

01/2010, abordava “la protección de la salud y seguridad de consumidores
y usuarios”.60
O tema só volta a ganhar notoriedade em 2019 quando se per-
cebe uma nova convergência política, agora entre representantes mais
inclinados à Direita nos Estados Partes do bloco, com Maurício Macri
(Argentina), Jair Messias Bolsonaro (Brasil) e Mario Abdo Benítez (Pa-
raguai).61 Trata-se da adoção do “Plano de Ação para Desenvolvimento
e Convergência de Plataformas Digitais para Solução de Conflitos de
Consumo nos Estados Partes” no âmbito do CMC;62 e das Resoluções
de n.° 36/2019 e 37/2019 pelo GMC. Enquanto a primeira, que trata
dos princípios fundamentais de defesa do consumidor ainda não está
vigente, faltando a internalização no Brasil e no Uruguai, haja vista a
intergovernamentalidade; a segunda já está, tendo sido internalizada na
Argentina (Resolução da Secretaria de Comércio Interior do Ministério
de Desenvolvimento Produtivo n.° 270, de 04 de setembro de 2020),
no Brasil (Decreto n.° 10.271, de 6 de março de 2020), no Paraguai
(Decreto da Presidência da República n.° 4053, de 15 de setembro de
2020) e no Uruguai (Decreto Presidencial n.° 4.053 de 15 de setembro
de 2020).63
Esta, designadamente, trouxe significativos avanços no que tange
à garantia do direito à informação ao consumidor mercosulino, deter-
minando, em seu artigo 2, que o “fornecedor deve colocar à disposição
dos consumidores, em seu sítio na internet e demais meios eletrônicos,
em localização de fácil visualização e previamente à formalização do
59 VIEIRA, Luciane Klein. Protección Internacional del Consumidor: procesos de escasa

cuantía en los litigios transfronterizos. Buenos Aires: BdeF, 2013. p. 60.
61 Registra-se que a Venezuela encontra-se suspensa e que o representante de Direita uruguaio,
Luís Lacalle Pou, apenas ingressou no cargo em março de 2020.
62 Este documento prescinde de incorporação no ordenamento jurídico dos Estados Partes por
regulamentar aspectos da organização ou do funcionamento do MERCOSUL. O documen-
to se alinha a tentativa do governo brasileiro em disponibilizar a plataforma consumidor.gov
para os Estados Partes do bloco. Sobre o tema, cf. SQUEFF, Tatiana Cardoso; MUCELIN,
Guilherme B. Contratos Internacionais online de consumo: transformação digital desde o
MERCOSUL. RECHTD – Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria
do Direito, São Leopoldo, v. 13, p. 444-466, 2021. p. 459.
17 de dezembro de 1996. Defesa do Consumidor: Proteção ao Consumidor no Comércio
Eletrônico. Santa Fé: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/
contrato” diversas informações voltadas a tornar a relação jurídica mais

segura e clara,64 “diminuindo, assim, as fragilidades inerentes à con-
tratação internacional online, vez que permitem reduzir algumas das
complexidades introduzidas pela pós-modernidade”.65
Nesse passo, é correto dizer que a temática consumerista está pre-
sente no bloco, particularmente considerando que “o processo de in-
tegração – em si – significa uma chance de melhora da qualidade de
vida e garantia maior dos direitos sociais, econômicos e políticos bási-
cos dos indivíduos”.66 Outrossim, ao mesmo tempo em que se mostra
relevante, a pauta parece depender de convergências políticas para que
a negociação avance. Não apenas isso, mesmo quando existem conver-
gências, a própria falta de supranacionalidade faz com que as medidas
aprovadas não sejam implementadas de maneira rápida/direta pelos Es-
tados Partes, dificultando a integração regional em si. Afinal, a livre
circulação de bens em uma economia de mercado depende das relações
de consumo, as quais, ao seu turno, dependem de regulação para que
abusos não sejam cometidos contra a parte mais vulnerável desta.
Nesse escopo, cumpre verificar se a introdução do Estatuto da Ci-
dadania, em 26 de março de 2021, poderia alterar, de alguma forma,
este cenário – o que será objeto do ponto subsequente.
4. Do Estatuto da Cidadania e da (não) superação das

dificuldades regionais
Pensado inicialmente enquanto um Protocolo Adicional ao Tra-
tado de Assunção, o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL surge “a
64 São exemplos das informações que devem ser disponibilizadas pelo fornecedor mercosulino:
o seu “nome comercial e social” (inc. I), seu “endereço físico e eletrônico” (inc. II), assim
como de seu “serviço de atendimento ao consumidor” (inc. III), os dados referentes a sua
“identificação tributária” (inc. IV), a “identificação do fabricante” (inc. V) e a de eventuais
registros que o produto necessite (inc. VI), “as características essenciais do produto ou servi-
ço, incluídos os riscos para a saúde e a segurança dos consumidores” (inc. VII), “o preço, in-
cluídos os impostos e custos adicionais ou acessórios, de maneira discriminada” (inc. VIII),
“as modalidades de pagamento” de maneira detalhada (inc. IX), “os termos, condições e/ou
limitações da oferta e disponibilidade do produto ou serviço” (inc. X), assim como as “con-
dições da garantia legal e/ou contratual” (inc. XI), entre outras características que julgue-se
relevantes dos mesmos (inc. XII). MERCOSUL/GMC/RES. n.º 37, de 17 de dezembro
de 1996, op. cit.
65 SQUEFF; MUCELIN, op. cit., p. 458.
66 MARQUES, 1997, op. cit., p. 83.
partir de um Plano de Ação, adotado pela Decisão n.° 64/2010 do Con-

selho do Mercado Comum (CMC)”, em comemoração aos 30 anos de
existência do bloco, “prevendo um conjunto de direitos fundamentais
para os nacionais dos Estados Partes, assim como estabelecendo o con-
ceito de cidadão do MERCOSUL”.67 Para tanto, previa uma agenda de
implementação dos direitos dos cidadãos intra bloco voltada a imple-
mentar a política de livre circulação de pessoas, e a paridade de direitos
civis, sociais, culturais e econômicos entre os indivíduos, incluindo-se
dentre os direitos sociais o direito de igualdade de condições de acesso
ao mercado de trabalho, ao sistema de saúde e à educação, progressi-
vamente, em um período de 10 anos a contar da sua assinatura (que
culminaria em 2021, ano em que o Estatuto foi concretizado).68
Portanto, inicialmente, verifica-se que, na sua origem, tal decisão
tinha sido pensada para culminar em um documento de hard law, o
qual comporia o direito originário do bloco, cujo objetivo é tratar da
sua estrutura orgânica.69 Ou seja, tratar-se-ia de uma mudança signi-
ficativa nos próprios objetivos do bloco, pois, na medida em que suas
prescrições fogem, mesmo que parcialmente, à efetivação das quatro
liberdades econômicas fundamentais (livre circulação de bens, serviços,
pessoas e capital),70 prevendo também a garantia de direitos fundamen-
tais das pessoas nos Estados Partes, por exemplo, o documento faria
com que o MERCOSUL caminhasse em direção à União Política, tal
como ocorrera na própria União Europeia desde o Tratado de Maas-
tricht, responsável por prever o estatuto da cidadania europeia, e o Tra-
tado de Lisboa, o qual tornou a Carta de Direitos Fundamentais da
67 COSTA, Vitória Volcato da; VIEIRA, Luciane Klein. O Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL: Estado da Arte e perspectivas na agenda migratória. Caderno de Relações Inter-
nacionais, v. 13, n. 24, p. 30-60, 2022. p. 32.
vas/2370. Acesso em: 12 dez. 2022. Art. 2.
69 COSTA; VIEIRA, op. cit, p. 32.
70 De modo contrário, Moura expressa que o tema dos direitos fundamentais sempre foi indi-
retamente considerado no bloco, especialmente em temas relativos à livre circulação de pes-
soas. Para a autora, sempre houve uma “tríplice perspectiva econômico-político-social e não
apenas econômica” envolvendo essa liberdade. Nas suas palavras, “a dimensão social não foi
simplesmente considerada como um complemento da liberdade de circulação, inicialmente
destinada apenas aos trabalhadores, mas como uma proteção da pessoa enquanto tal, ou
seja, ligada a uma noção mais ampla de direitos fundamentais”. MOURA, Aline Beltrame.
O plano de ação para a criação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. RDUNO, v. 1,
n. 2, p. 93-103, jul./dez. 2018. p. 94.
União Europeia, de 2000, juridicamente vinculante a todos os Estados

do bloco.71
Noutras palavras, o MERCOSUL encaminhar-se-ia com o Esta-
tuto da Cidadania para mais uma etapa da integração, sem alcançar os
objetivos do passo anterior. Afinal, apesar de querer ser um mercado co-
mum, que implementa verdadeiramente as quatro liberdades antes cita-
das, o bloco ainda não o é. Ele tampouco cumpriu etapas importantes
de uma zona de livre comércio72 ou mesmo de uma união aduaneira,73
motivo pelo qual é chamado de um modelo híbrido/imperfeito. Ou-
trossim, cumpre dizer que, na data de sua adoção em março de 2021,
o mesmo foi aprovado enquanto um instrumento de soft law, ou seja,
não trazendo prescrições vinculantes aos Estados Partes senão diretrizes
mais genéricas, logo, não compondo o referido Direito Originário Mer-
cosulino, o que pode ser considerado um “alento” em virtude da atual
estrutura híbrida/imperfeita do bloco.
Isso não quer dizer, porém, que os objetivos buscados com o Esta-
tuto da Cidadania do MERCOSUL são negativos. Pelo contrário, eles
se mostram de extrema relevância quando consideradas as disparidades
socioeconômicas ainda vislumbradas entre os Estados Partes, na tenta-
tiva de guiar os mesmos à implementação das normativas já existentes
intra bloco e que ali são referidas,74 a exemplo da pauta da defesa do
71 Sobre o tema, cf. VIEIRA, Luciane Klein; COSTA, Vitória Volcato da. O Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL e a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia: uma
análise comparativa sobre o avanço da cidadania regional. Revista Electrónica del Instituto
de Investigaciones Ambrosio L. Gioja, Buenos Aires, n. 27, p. 105-125, dez. 2021/maio
2022.
72 Sobre o assunto, veja-se o caso da importação de produtos têxteis julgado pelo Tribunal
Permanente de Revisão do MERCOSUL, entre Brasil e Argentina, no qual continuou a
implementar salvaguardas no setor têxtil, mesmo após o término do prazo para sua manu-
tenção. De fato, este caso denota um problema para o MERCOSUL pela própria adoção do
princípio da solidariedade, que, segundo Soares, não admitiria “a recusa deliberada de [um]
Estado Parte em cumprir suas obrigações comunitárias”. Cf. SOARES, Mario Lucio Quin-
tão. MERCOSUL: direitos humanos, globalização e soberania. Belo Horizonte: Del Rey,
1999. p. 97; TRIBUNAL PERMANENTE DE REVISÃO DO MERCOSUL (TPR)
. Laudo Arbitral do Tribunal Arbitral – Laudo III. 2000. Laudo do Tribunal Arbitral
para decidir a controvérsia entre a República Federativa do Brasil (Parte Reclamante) e a
República Argentina (Parte Reclamada), identificada como controvérsia sobre “Aplicação de
medidas de salvaguarda sobre produtos têxteis (Res. 861/99) do Ministério de Economia e
Obras e Serviços Públicos”.
73 BARBIERO; CHALOUT, op.cit., p. 49; CASELLA, op. cit., p. 43.
74 Como Vieira e Costa exprimem, “cabe mencionar que vários dos direitos previstos em seu
texto derivam de normas vigentes do MERCOSUL e com status de tratado internacional
consumidor, no nono item temático.75 Salienta-se que nesse ponto são

mencionados grande parte dos documentos de Direito Derivado mer-
cosulino aprovados no CMC e no GMC sobre o tema, demonstrando
haver uma preocupação na região para com a concretização dos direitos
dos consumidores mercosulinos76, além de uma intenção harmonizado-
ra, de tempos em tempos, em termos normativos.
A grande questão é que o Estatuto da Cidadania não rompe com
a “falha estrutural” vivenciada pelo MERCOSUL em termos políti-
co-normativos. Inclusive, a própria aprovação do Estatuto enquanto
soft law, ao meu ver, é prova disso. Costa e Vieira,77 por exemplo, ao
ponderarem sobre o Estatuto da Cidadania, fazem uma observação im-
portante no que tange à aprovação do documento. Pensado ainda em
2010 (ou mesmo antes em 2003),78 ou seja, diante de uma conjuntura
política distinta79 da qual se tem hoje – 2022 – no MERCOSUL, não se
sabia concretamente se até meados de 2021 um Estatuto seria arquiteta-
em todo território integrado, vinculando, portanto, os Estados Partes ao seu cumprimento”.

VIEIRA; COSTA, op. cit., p. 107.
75 “O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL possui 11 capítulos temáticos, sendo eles:
circulação de pessoas, integração fronteiriça, cooperação judicial e consular, trabalho e
emprego, seguridade social, educação, transporte, comunicações, defesa do consumidor,
direitos políticos e acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL”. VIEIRA; COSTA, op.
cit., p. 119.
76 Ou, como bem avulta Klein: “[o Esattuto é] uma nova ferramenta que recopila os direitos
e garantias contidos em normativas vigentes – um tanto dispersas e muitas vezes de difícil
compreensão e acesso para o leigo –, com o escopo de dar visibilidade a esses direitos, apro-
ximando o cidadão do MERCOSUL”. VIEIRA, Luciane Klein. O Estatuto da Cidadania
do MERCOSUL e o Direito do Consumidor. Consultor Jurídico, 5 jan. 2022. Disponível
em: https://www.conjur.com.br/2022-jan-05/garantias-consumo-estatuto-cidadania-merco
sul-direito-consumidor. Acesso em: 13 dez. 2022.
77 COSTA; VIEIRA, op. cit., p. 32.
78 Pode-se afirmar que a decisão n. 54/2010 deriva, ainda, de outra mais antiga, adotada em um
momento de verdadeira convergência política no bloco, qual seja, a “decisão no 26/2003, que
estabeleceu o Plano de Trabalho do MERCOSUL 2004-2006”, a qual já ilustrava a tentativa
“de ampliação da agenda da integração, no sentido de que divide a agenda de bloco em três
dimensões: MERCOSUL econômico-comercial; MERCOSUL Social; e MERCOSUL Ins-
titucional”. SALLES, Marcus; FERREIRA, Augusto; DIAS, Maurício Luiz. O Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL: os fundamentos jurídicos-insittucionais para a construção de
uma cidadania regional. BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 55-74, jan./abr. 2021. p. 58
79 “O advento de governos progressistas nos países do MERCOSUL significou uma mudança
de curso não somente dentro dos Estados, mas também um novo projeto de integração,
deixando a concepção puramente de natureza comercial e regionalista promovida até então.
Dessa forma, o MERCOSUL foi se definindo como espaço estratégico de desenvolvimen-
to sustentável, inclusivo, democrático, plural, equitativo com base numa cidadania ativa
entendida sob o paradigma da garantia e ampliação dos direitos sociais”. ALMEIDA, Ana
Patrícia. Estatuto da Cidadania do MERCOSUL e Plano Estratégico de Ação Social: con-
do! E, veja-se, as autoras apoiam a sua reflexão no fato de “líderes com-

pletamente desalinhados entre si politicamente, em especial na agenda
social e de direitos humanos”, ou mesmo em temas afeitos à integração
regional terem assumido o poder nos Estados Partes, motivando um
enfraquecimento institucional do MERCOSUL.80; 81
Isto é, se o Estatuto fosse realmente um documento voltado a fazer
a diferença, aproximando o bloco não só ao mercado comum (notada-
mente pelos aspectos relativos à livre circulação de pessoas e serviços
que, direta ou indiretamente, são contemplados nos 11 capítulos temá-
ticos do Estatuto), mas, quiçá, à uma união política (haja vista ponderar
sobre a cidadania mercosulina82 e a “conquista de direitos fundamentais
de cidadãos nas mais distintas matérias” – o que não havia ocorrido
até então intra bloco),83 ele deveria ter sido aprovado como hard law.
Afinal, a ausência “de vinculação do Estatuto ao Tratado de Assunção
sob a forma de protocolo e [mesmo] a ausência de previsão de um órgão
responsável para coordenar seus normativos vinculados e monitorar seu
estabelecimento, constituem desafios para sua plena efetivação”.84
Por outra banda, sabe-se que isso somente ocorreria caso a pauta
da integração regional fosse uma política (externa e interna) de Estado
em todos os países que compõem o bloco – e não uma política de go-
verno. Assim sendo, não se pode dizer que o Estatuto superou dificulda-
quistas e desafios pendentes. In: CONGRESSO INTERNACIONAL FOMERCO, 16,

2017, Salvador. Anais [...]. Salvador: UFBA, 27-29 set. 2017. p. 4.
80 COSTA; VIEIRA, op. cit., p. 32.
81 É notória, aliás, a diferença de discursos, por exemplo do Brasil. Se na celebração dos 20
anos do MERCOSUL, como cita Moura, o “Ministro de Relações Exteriores do Brasil
declarou que esta organização se sustenta em três pilares: o econômico-comercial, o social e
o ‘cidadão’”; Bolsonaro, durante o seu mandato, deixou claro o seu descontentamento para
com a própria existência e finalidade do bloco. Cf. BRESSAN, Regiane Nitsch; MENEZES,
Roberto Goulart; RIBEIRO, Alina da Silva. Aos trancos e barrancos: o MERCOSUL na
Política Externa Brasileira (2015-2021). BJIR, Marília, v. 10, n. 1, p. 32-54, 2021.
82 A importância da edificação de uma cidadania mercosulina, para Moura, é a seguinte:
“Baseadas na cooperação, no respeito à diversidade local e na harmonização dos interesses
comuns, a cidadania comunitária reduz as diferenças, realiza formas de sinergia e favorece,
assim, o reconhecimento dos direitos humanos e a criação de outros direitos de participação,
econômicos e sociais para os cidadãos latino-americanos no MERCOSUL”. MOURA, op.
cit., p. 93.
83 VIEIRA; COSTA, op. cit., p. 120.
84 TAVEIRA, Élida Martins; MARTINI, Sandra Regina. 30 anos de MERCOSUL: o Apro-
fundamento do Processo de Integração Regional a Par de uma Dimensão Social e o Desen-
volvimento de uma Cidadania Mercosulina. Direitos Humanos e Democracia, ano 10, n.
20, p. 1-14, jul./dez. 2022. p. 8.
des regionais, mas apenas ressaltou-as, sendo realmente um documento

puramente – e infelizmente – simbólico. Nesse sentido, realmente se
concorda com Moura85 quando a autora expressa que “o MERCOSUL
constitui uma realidade, em termos de consolidação institucional e
política, completamente diferente daquela européia” e que, “[d]iante
desse cenário pouco transnacional, parece prematuro imaginar, num
curto lapso temporal, o desenvolvimento de uma noção de cidadania
comunitária”, onde uma pauta consumerista transcenderia os aspectos
políticos que, como se notou a partir da exposição feita no item dois
deste texto, ainda dominam a agenda e os desenvolvimentos normati-
vos intra bloco.
5. Conclusão
Apesar do exposto, e considerando que quase todas as outras ex-
periências latino-americanas de integração regional falharam,86 pode-se
dizer que o MERCOSUL não foi e nem é um modelo de integração
regional negativo, pois conseguira aproximar os países do Cone Sul,
apresentando um propósito econômico comum. Apesar disso, diversos
problemas derivados de sua estrutura intergovernamental fazem com
que muitos dos objetivos perquiridos com a arquitetura do bloco não
sejam transformados em realidade.
É inclusive por isso que está hoje vigente um modelo híbrido no
MERCOSUL, “em que normas que regulam o bloco econômico coe-
xistem com as normas de transição que garantem plena autonomia aos
países em detrimento do processo de unificação”,87 fazendo com que
o MERCOSUL seja taxado como uma união aduaneira imperfeita e
não consiga efetivamente evoluir em direção à um mercado comum,
ou mesmo ir além, em direção à uma união política, tal como parece se
buscar de tempos em tempos, a depender do alinhamento dos governos
que estão à frente dos países que compõem o bloco, tal como se vislum-
85 MOURA, op. cit., p. 95.

86 Segundo Barbiero e Chalout, “As demais experiências latino-americanas que não falharam
também servem de parâmetro de comparação, […][indicando] o sucesso do MERCOSUL.
Embora a Comunidade Andina, CARICOM e MCCA existissem em certa medida em seus
propósitos, o MERCOSUL conseguiu reunir países que em seu conjunto lhe conferem um
peso político, econômico e comercial muito superior a outras experiências”. BARBIERO;
CHALOUT, op.cit., p. 54.
87 CARDOSO; BURLE, op.cit., p. 105.
bra com a arquitetura do Estatuto da Cidadania em 2021 e à luz do que

se verificou na Europa com o Tratado de Maastricht.
Noutras palavras, a presente situação sobre o atual estágio do
MERCOSUL deriva muito mais de um impasse de cunho político,
com impactos significativos em termos de avanços normativos intra
bloco, do que outras questões que poderiam ser aventadas, por exem-
plo, em termos econômicos ou comerciais. Assim, para superar os im-
passes, parece ser necessário um debate à nível internacional no âmbito
do bloco, propondo mudanças estruturais expressivas, muito embora
saiba-se que até mesmo alterações neste escopo são/serão altamente difí-
ceis senão improváveis diante da própria conjuntura política ou mesmo
das assimetrias existentes em termos econômicos entre Estados (como
ainda existem em alguns setores88).
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88 Cf. VENTURA, Deisy de Freitas Lima. As assimetrias entre o MERCOSUL e a União

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DIREITOS POLÍTICOS E ACESSO DO CIDADÃO
AOS ÓRGÃOS DO MERCOSUL
DERECHOS POLÍTICOS Y ACCESO DEL
CIUDADANO A LOS ÓRGANOS DEL MERCOSUR
ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL:
DESAFIOS PARA OS DIREITOS POLÍTICOS E
ACESSO DOS CIDADÃOS AOS ÓRGÃOS DO BLOCO
ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR:
DESAFÍOS PARA LOS DERECHOS POLÍTICOS Y ACCESO
DE LOS CIUDADANOS A LOS ÓRGANOS DEL BLOQUE
MERCOSUR CITIZENSHIP STATUTE: CHALLENGES
FOR POLITICAL RIGHTS AND CITIZEN ACCESS
TO THE BLOC’S INSTITUTIONS
Lucas Ribeiro Mesquita1

Caroline Rodrigues Carlos2
Resumo: O capítulo tem como objetivo compreender os direitos polí-

ticos e o acesso dos cidadãos aos órgãos do MERCOSUL, estabelecido
no eixo 10 do Estatuto da Cidadania. Segundo o Estatuto, em relação
aos direitos políticos, as normativas do bloco estabelecem que os cida-
dãos dos respectivos Estados Partes têm direito a serem representados
no Parlamento do MERCOSUL (Parlasul) mediante os mecanismos
estabelecidos. O capítulo questiona se com a publicação do Estatuto da
Cidadania do MERCOSUL ocorreram mudanças nas práticas do bloco
e se os cidadãos dos Estados Partes se utilizam das possibilidades de
exercício dos direitos políticos e do acesso aos órgãos do MERCOSUL.
Nosso entendimento é o de que embora exista a possibilidade de exercí.
1 Doutor em Ciência Política pela Universidade Federal de Minas Gerais. Docente do Pro-
grama de Pós-Graduação em Relações Internacionais e da Graduação em Relações Inter-
nacionais e Integração da Universidade Federal da integração Latino-Americana (Unila).
E-mail: lucas.mesquita@unila.edu.br.
2 Discente da Graduação em Relações Internacionais e Integração da Universidade Federal da
integração Latino-Americana (Unila). E-mail: carolrcarlos@outlook.com.
477
478 Lucas Ribeiro Mesquita e Caroline Rodrigues Carlos
cio dos direitos políticos no bloco esse ainda é limitado, seja pela lógica
estritamente representativa da atuação política no Parlasul, seja pela não
utilização dos canais de acesso ao Parlamento e ao Sistema de Solução
de Controvérsias como forma de exercício dos seus direitos.
Palavras-chave: MERCOSUL; Estatuto da Cidadania; Parlasul; Direi-
tos Políticos; Sistema de Solução de Controvérsias.
Resumen: El capítulo tiene como objetivo comprender los derechos
políticos y el acceso de los ciudadanos a los órganos del MERCOSUR,
establecidos en el eje 10 del Estatuto de la Ciudadanía. De acuerdo con
el Estatuto, en relación con los derechos políticos, las normas del blo-
que establecen que los ciudadanos de los respectivos Estados Miembros
tienen derecho a ser representados en el Parlamento del MERCOSUR
(Parlasur), por medio de los mecanismos establecidos. El capítulo cues-
tiona si la publicación del Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR
generó cambios en las prácticas del bloque y si los ciudadanos de los
Estados Miembros hacen uso de las posibilidades de ejercer los dere-
chos políticos y acceder a los órganos del MERCOSUR. Entendemos
que, aunque exista la posibilidad de ejercer los derechos políticos en
el bloque, ésta todavía está limitada, ya sea por la lógica estrictamente
representativa de la acción política en el Parlasur, o por la no utilización
de los canales de acceso al Parlamento y a la Solución de Controversias,
como forma de ejercicio de sus derechos.
Palabras clave: MERCOSUR; Estatuto de la Ciudadanía; Parlasur;
Derechos Políticos; Sistema de Solución de Controversias.
Abstract: This chapter aims to understand the political rights and
access of citizens to MERCOSUR bodies established in axis 10 of
the Statute of Citizenship in MERCOSUR. According to the Stat-
ute, in relation to political rights, the bloc’s regulations establish that
citizens of the member states have the right to be represented in the
MERCOSUR Parliament (Parlasul) through established mechanisms.
The chapter questions whether, with the publication of the MER-
COSUR Citizenship Statute, changes occurred in the bloc’s practic-
es and whether citizens of the member states use the possibilities of
exercising political rights and accessing MERCOSUR bodies. Our
understanding is that although there is the possibility of exercising
political rights in the bloc, this is still limited, either by the strictly
representative logic of political action in Parlasur, or by the non-use
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL:
479
desafios para os direitos políticos e acesso dos cidadãos aos órgãos do bloco
of access channels to Parliament and the Dispute Resolution System

as form of exercising their rights.
Keywords: MERCOSUR; Statute of Citizenship; Parlasur; Political
Rights; Dispute Settlement System.
1. Introdução
Resultante de um processo iniciado em 2010 com a aprovação3 do
“Plano de Ação para a Criação de um Estatuto da Cidadania no MER-
COSUL” o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL buscou consolidar
dentro do aparato normativo os direitos fundamentais para os cidadãos
do bloco, entre eles, a adoção de uma circulação livre de pessoas, igual-
dade de direitos e liberdades civis, reconhecimento de direitos culturais,
educacionais e de acesso ao trabalho e saúde.
Esse plano foi articulado e fomentado pelo Alto Representante Ge-
ral do MERCOSUL (ARGM), com o objetivo de criar no âmbito do
bloco o conjunto de direitos fundamentais básicos nas seguintes áreas:
[I] Implementação de uma política de livre circulação de pessoas na
região; [II] Igualdade de direitos e liberdades civis, sociais, culturais e
econômicas para os nacionais dos Estados Partes do MERCOSUL; [III]
Igualdade de condições de acesso ao trabalho, à saúde e à educação.
Ao longo de quase uma década a proposta foi sendo atualizada, in-
clusive do ponto de vista das instituições responsáveis pela sua formula-
ção,4 e no marco das comemorações de 30 anos do bloco foi lançado em
26 de março de 2021 na Cúpula Virtual de Presidentes da República do
MERCOSUL, durante a presidência pro tempore da Argentina.
Esse capítulo tem como objetivo compreender os direitos políticos
e acesso dos cidadãos aos órgãos do MERCOSUL estabelecido no eixo
10 do Estatuto da Cidadania no MERCOSUL. Segundo o Estatuto em
relação aos direitos políticos as normativas do bloco estabelecem que os
cidadãos dos respectivos Estados Partes têm direito a serem representa-

vas/2370. Acesso em: 23 nov. 2022.
4 Em 2017 pela Decisão CMC n.° 32/2017 a coordenação dos trabalhos do Plano foi atribuí-
da para a Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM).
dos no Parlamento do MERCOSUL (Parlasul) mediante os mecanis-

mos estabelecidos.
Com relação ao acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL, o
Estatuto sinaliza que qualquer cidadão dos Estados Partes tem o direito
de que o Parlasul receba, examine e, se for o caso, canalize aos órgãos
decisórios suas petições relacionadas a atos ou omissões dos órgãos do
MERCOSUL. O Estatuto também estabelece que no âmbito do meca-
nismo de solução de controvérsias do bloco, os cidadãos residentes em
um estado parte ou outras pessoas que tenham a sede de seus negócios
nele podem realizar reclamações perante seus representantes nacionais
no Grupo Mercado Comum, quando forem afetados pela sanção ou
pela aplicação, por outro estado parte, de medidas legais ou adminis-
trativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal,
em violação do Tratado de Assunção, do Protocolo de Ouro Preto, dos
protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assunção, das
Decisões do Conselho do Mercado Comum, das Resoluções do Gru-
po Mercado Comum e das Diretrizes da Comissão de Comércio do
MERCOSUL.
Nesse sentido, o capítulo questiona se com a publicação do Estatu-
to da Cidadania do MERCOSUL ocorreram mudanças nas práticas do
bloco e se os cidadãos dos Estados Partes utilizam das possibilidades de
exercício dos direitos políticos e do acesso aos órgãos do MERCOSUL.
Nosso entendimento é de que embora exista a possibilidade de exercício
dos direitos políticos no bloco esse ainda é limitado, seja pela lógica
estritamente representativa da atuação política no Parlasul, a qual ainda
é fragilizada pelas diferentes formas nacionais de escolhas dos repre-
sentantes nacionais. Em relação ao acesso aos órgãos, nossos resultados
evidenciam que embora exista a possibilidade de acesso ao Parlamento
e ao Sistema de Solução de Controvérsias, até o momento esses canais
não foram utilizados pelos cidadãos do MERCOSUL como forma de
exercício dos seus direitos.
Portanto, dividimos este capítulo em três partes para além desta
introdução. Inicialmente, iremos percorrer a formação da agenda social,
momento que o bloco expandiu sua agenda e incluiu como temáti-
cas importantes as questões sociais, proteção e promoção aos Direitos
Humanos, a redução de assimetrias entre os membros e a participação
social. Posteriormente analisaremos as bases normativas dessa agenda
para compreender quais são as principais normativas e instituições que
481
sustentam a Dimensão Social no MERCOSUL. Nessa parte, focaremos

nos três instrumentos que orientam a agenda social no bloco: a Decla-
ração Socio Laboral do MERCOSUL de 2015, o Plano Estratégico de
Ação Social do MERCOSUL e o Estatuto da Cidadania do MERCO-
SUL. Na terceira parte, analisaremos a partir do eixo 10 do Estatuto,
a estrutura institucional do Parlamento do MERCOSUL e do Siste-
ma de Resolução de Controvérsias do MERCOSUL, com o intuito de
compreender as possibilidades de exercício dos direitos estabelecidos no
eixo. Finalizaremos o capítulo com uma breve conclusão, apontando
para possibilidades que permitam avanços na construção da cidadania
regional.
2. A Agenda Social no MERCOSUL

Na sua criação, a agenda social no MERCOSUL ficou muito res-
trita aos temas sindicais e empresariais. Com um recorte muito comer-
cial e com uma participação social pontual, o primeiro tema e espaço
que englobou os debates sociais no MERCOSUL foi através da agenda
de trabalho e sindical.
A criação, em 1986, da Coordenadoria das Centrais Sindicais do
Cone Sul (CCSCS), organização voltada, primeiramente, para acompa-
nhar os processos de redemocratização na região, permitiu que com a
institucionalização do bloco no início da década de noventa, o movi-
mento sindical através da CCSCS, reivindicasse a participação efetiva nas
negociações do MERCOSUL, a qual ficou consolidada com a criação
de um Subgrupo de Trabalho para tratar de questões de trabalho e sindi-
cais, o SGT 11. O SGT 115 surge da reivindicação das centrais sindicais,
apresentada pelos Ministérios dos Trabalhos dos países, e inicialmente se
diferencia dos demais ao reivindicar para si o espaço institucional para a
discussão dos temas sociais dentro do MERCOSUL, e ter uma forma-
ção tripartite – governos, empresários e sindicatos.6 Esse espaço, segundo
Mariano,7 mesmo com limitações para atuação do movimento sindical,
e pelo seu caráter consultivo, foi encarado como uma garantia de que o
5 A denominação SGT-11 é válida até 1995 quando esse se torna o SGT-10: Relações Labo-
rais, Emprego e Seguridade Social.
6 MARIANO, Karina Lilia Pasquariello. A eleição parlamentar no MERCOSUL. Revista
Brasileira de Política Internacional, v. 54, n. 2, p. 138-157, 2011.
7 MARIANO, 2011, op. cit.
MERCOSUL teria um espaço institucionalizado para que o setor, e as

temáticas sociais, fossem discutidas, o que de fato serviu de lastro para a
criação do SGT de Saúde em 1996 e do SGT 6 com temas ambientais.8
Em 1994, com o Protocolo de Ouro Preto, há um outro passo
importante na história da agenda social, com a criação do Foro Con-
sultivo Econômico e Social (FCES). O FCES possui caráter consultivo
e é formado pelas representações dos setores econômicos e sociais dos
Estados Partes. Apesar de entre suas funções estar a de propor políti-
cas econômicas e sociais relacionadas à integração, e a de contribuir
para uma maior participação social na integração regional,9 o FCES
não conseguiu resolver os déficits de participação no bloco:10 presta-
ção de contas, transparência e limitação participativa em função do
intergovernamentalismo.11
Nesse momento, algumas instâncias que extrapolavam a perspec-
tiva comercial começavam a ser desenhadas na institucionalidade regio-
nal. Decorrentes da experiência do SGT 11, como já referido, foram
criados posteriormente os SGT de Saúde em 1996 e o SGT 6 voltado
para os temas ambientais, além do estabelecimento da primeira versão
da Declaração Socio Laboral do MERCOSUL, marco da agenda so-
cial da década. Estabelecida em 1998, nela há o avanço em promover,
através de um instrumento regional, a garantia por direitos e princípios
relacionados ao trabalho individual e coletivo, com o compromisso de
definição de ações relacionadas aos impactos sociais decorrentes dos
modelos de liberalização comercial vigentes.
Em 2000, os membros assinaram a Carta de Buenos Aires de
Compromisso Social no MERCOSUL. A importância dessa carta está
no fato do reconhecimento regional de que a erradicação da pobreza
8 DRAIBE, S. M. Coesão social e integração regional: a agenda social do MERCOSUL e

os grandes desafios das políticas sociais integradas. Cadernos de saúde pública, v. 23, n.
Sup 2, p. 174-183, 2007.
9 De acordo com o Regimento Interno estabelecido pela Resolução n.° 68 de 1996.
10 Embora Martins pontue que as centrais sindicais conquistaram por intermédio do foro
alguns avanços importantes, especialmente no que concerne ao reconhecimento de direitos
trabalhistas à defesa do emprego e à promoção da seguridade social no MERCOSUL. MAR-
TINS, José Renato. MERCOSUL: a dimensão social e participativa da integração regional.
In: NETO, W. A. D. (ed.). O Brasil e as novas dimensões da integração regional. Brasília:
IPEA, 2014. p. 101.
11 VÁZQUEZ, M. Los escenarios de participación social en el MERCOSUR. In: CON-
GRESO LATINOAMERICANO Y CARIBEÑO DE CIENCIAS SOCIALES, 1., 2007,
Quito. Anais [...]. Quito: Flacso, 2007.
483
não estaria vinculada ao crescimento econômico, sendo portanto neces-

sário o compromisso para criar políticas comuns contra a exclusão so-
cial. Na Carta, há uma intenção dos governos em avançar na igualdade
social através de um desenvolvimento econômico equilibrado e justo,
mediante a atenção prioritária aos setores mais desprotegidos da popu-
lação em matéria de alimentação, saúde, emprego, moradia e educação.
Mesmo com alguns avanços, até o início dos anos 2000, a agenda
social foi bem restritiva, muito em decorrência de uma visão mercanti-
lizada do MERCOSUL. A partir da ascensão de governos progressistas
na região, a concepção de integração foi sendo alterada e um projeto
estratégico e abrangente começou a se aprofundar, servindo de base
para o que ficou conhecida como a dimensão social do bloco, com a
inclusão de agendas de integração social, cultural, política, produtiva,
ambiental e identitária.
Esse processo é catalisado com a eleição de um grupo de presiden-
tes em todos os países do bloco12 com uma perspectiva partidária de
centro-esquerda, que permitiu um cenário de confluência de princípios
norteadores da integração regional com um viés mais social, e permitiu
a socialização de uma elite decisória interessada na introdução de ele-
mentos sociais e políticos. Segundo Martins citado por Mesquita:
A criação de um MERCOSUL social foi facilitada pelas lideranças que
estavam a frente do processo nos países do bloco (...) ali todos falávamos a
mesma língua, então se a presidência [pro tempore] passava para outro país
os projetos continuavam (...). A existência de uma elite governamental
que pensava o MERCOSUL da mesma maneira permitiu a consolidação
e criação de canais sociais dentro do bloco.13
Como se observa, a institucionalização social no MERCOSUL foi

possível mesmo com o caráter rotativo da presidência do MERCOSUL,
devido aos interesses compartilhados por todas as presidências pro tempo-
re. A condição rotativa da presidência do MERCOSUL poderia reverter
a dinâmica de aprofundamento, caso essa fosse exercida por um governo
que não adotasse a mesma agenda, porém de 2004 a 2015 foram vinte
12 Argentina: Nestor Kirchner e Cristina Kirchner; Brasil: Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma
Rousseff; Paraguai: Fernando Lugo; Venezuela: Hugo Chávez; e Uruguai: Tabaré Vásquez e
José Mujica.
13 MARTINS apud MESQUITA, Lucas. Representação, democracia e política externa a
participação social como indutora de mudanças na política externa? 2016. 224 f. Tese
(Doutorado em Ciência Política) – Programa de Pós-graduação em Ciência Política, Uni-
versidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2016. p. 107.
e quatro presidências pro tempore, sendo vinte e três14 dessas conduzidas

pelos presidentes eleitos na onda rosa latino-americana.15 A continuidade
da agenda social e política dentro do MERCOSUL permitiu nesses anos
uma trajetória importante para a institucionalização dos espaços partici-
pativos atrelados às questões sociais da integração regional.
Logo, podemos entender o processo em curso na virada do milênio
como resultante da atuação dos Estados nacionais sul-americanos, que
baseados na combinação de preferências nacionais, pressões externas
e internas, inclusive das elites interessadas, incidiram na configuração
da política externa dos seus países, consolidando no nível regional, um
arranjo que permitiu a participação social. O marco para a consolidação
social no bloco, segundo Martins citado por Mesquita,16 foi a Declara-
ção de Princípios do MERCOSUL Social em 2005, onde se afirmava a
relação entre a consolidação da democracia no MERCOSUL e a cons-
trução de uma sociedade mais igualitária, cujo processo passaria pela
indissociabilidade das políticas econômicas e das políticas sociais.
3. Bases para o Estatuto da Cidadania

Dentro desse contexto, o bloco passou a considerar que o “enten-
dimento da dimensão social, no processo de integração regional supõe
conceber políticas sociais não compensatórias e subsidiárias do cresci-
mento econômico, mas assumir que todas as políticas públicas confor-
mam uma estratégia de desenvolvimento humano.”17
Como normativas e instituições que sustentam a Dimensão Social
no MERCOSUL há três instrumentos que orientam a agenda social: a
Declaração Socio Laboral do MERCOSUL de 2015, o Plano Estratégi-
co de Ação Social do MERCOSUL e o Estatuto da Cidadania do MER-
COSUL, além das instituições responsáveis pela operacionalização da
agenda, – a Comissão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais
14 Somente no período de julho de 2015 a 21 de dezembro de 2015 que Presidência foi exer-
cida pelo Presidente paraguaio Horácio Cartes.
15 A onda rosa, ou maré rosa, foi a mudança política ocorrida na América do Sul no início do
século XXI, marcada pela vitória eleitoral de partidos com orientação de esquerda e centro-
-esquerda e com propostas de governo distintas das adotadas durante o período neoliberal.
Para uma análise ver Panizza (2006).
16 MARTINS apud MESQUITA, op. cit.
17 INSTITUTO SOCIAL DO MERCOSUL (ISM). A Dimensão Social do MERCOSUL:
Marco Conceitual. Assunção: Tekoha, 2012.
485
do MERCOSUL, o Instituto Social do MERCOSUL e o Instituto de

Políticas Públicas em Direitos Humanos.
O primeiro instrumento é a Declaração Sociolaboral do MERCO-
SUL de 2015, a qual reeditava a proposta de 1998 com a inclusão de
direitos e princípios relacionados ao trabalhadores e empregadores dos
Estados Partes. Dentre as inovações a atualização do texto introduz dois
novos princípios, o do trabalho decente e de empresas sustentáveis, e
inova ao trazer as questões de igualdade de gênero, de tratamento para
trabalhadores com deficiência, além da prevenção e erradicação do tra-
balho infantil.
A atualização demonstra a experiência com o tema, no bloco, e a
interconexão com os princípios expressos nas resoluções e convenções
da Organização Internacional do Trabalho (OIT), principalmente na
busca por um alinhamento com os objetivos propostos pela Organi-
zação com relação ao trabalho decente. A Declaração também buscou
garantir alguns direitos dos trabalhadores, em especial a limitação de
jornada de trabalho, direitos a férias e descansos, licenças, remuneração
e proteção contra a demissão arbitrária, estabelecendo um nova base de
direitos para os trabalhadores, com a preocupação de estabelecer princí-
pios de não discriminação em razão de raça, origem nacional, cor, sexo
ou orientação sexual, idade, credo, opinião política ou sindical, ideolo-
gia, posição econômica ou qualquer outra condição social ou família,
de eliminação do trabalho forçado, infantil e de menores, de garantia
da liberdade de associação trabalhista, de proteção dos desempregados,
além do fomento ao emprego, à formação profissional, à saúde e segu-
rança no trabalho e à seguridade social.
Outro marco na consolidação do MERCOSUL Social foi a apro-
vação, em 2011, do Plano Estratégico de Ação Social do MERCO-
SUL (PEAS), debatido desde a Cúpula Social realizada em Córdoba
(Argentina/2006), na qual as presidências do bloco demandaram aos
Ministros de Estados18 a elaboração de um plano estratégico voltado
para a área social.
Estruturado em dez eixos relacionados com os Objetivos de De-
senvolvimento do Milênio (ODM), vinte e seis diretrizes e uma gama
de objetivos prioritários, o PEAS reúne políticas sociais comuns que
18 Inicialmente o trabalho foi realizado pela Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvol-

vimento Social (RMADS) e continuada pela Comissão de Coordenação dos Ministérios da
Assuntos Sociais (CCMASM).
visam erradicar a miséria, a fome, a pobreza e o analfabetismo, além de

universalizar os serviços de saúde pública, no âmbito do MERCOSUL,
representando o primeiro esforço regional de consecução de projetos
sociais. O PEAS se constitui como um guia que indica as prioridades
em matéria de políticas públicas da região, definidas pelo conjunto de
ministérios e organismos públicos do MERCOSUL e pode ser definido
como um instrumento fundamental para articular e desenvolver ações
específicas, abrangentes e intersetoriais, como consolidação da Dimen-
são Social do MERCOSUL (Social, 2012)
Como forma de fomentar a Dimensão Social no MERCOSUL
foram criados dois órgãos com o objetivo de promover a integração
entre as áreas dos países membros em assuntos sociais – a Comissão
de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do MERCOSUL
(CCMASM), e com a função de apoiar do ponto de vista técnico as
políticas sociais do bloco – o Instituto Social do MERCOSUL.
Para articular e promover a coordenação entre ministros das áreas
sociais no MERCOSUL – a CCMASM logrou esforços por fomentar
uma agenda social integrada, sendo inclusive a responsável institucio-
nal pelas discussões para a elaboração e implantação do PEAS. Com a
CCMASM há a institucionalização da participação dos ministros de
Estado de políticas sociais – saúde, educação, cultura, trabalho e desen-
volvimento agrário e autoridades em desenvolvimento social,- nas reu-
niões ampliadas do principal órgão do MERCOSUL, o Conselho do
Mercado Comum, com a competência para propor ao Grupo Mercado
Comum a adoção de projetos sociais regionais específicos que comple-
mentem os objetivos e programas nacionais.
Outro espaço central da agenda social no MERCOSUL foram
as Cúpulas Sociais do MERCOSUL, as quais foram criadas em 2006,
para incorporar de forma ampla os setores sociais nas discussões sobre o
MERCOSUL. Até aquele momento a participação social estava muito
restrita aos setores sociais produtivos da integração, e se via a necessida-
de de incorporar as novas forças sindicais que se apresentavam interes-
sadas em atuar em política externa e política regional.19
As Cúpulas Sociais constituem-se na representação do esforço so-
cial e institucional do MERCOSUL para a criação de espaços de par-
ticipação social regulares no bloco. Com as Cúpulas Sociais, o bloco
passa a reconhecer a participação de organizações e movimentos sociais
19 MARTINS apud MESQUITA, op. cit.

487
como importantes para o aprofundamento e o sucesso do processo de

integração, assim como para o conhecimento por parte da população
dos benefícios e direitos declarados relativos a tal processo.20 Com o
tempo, as Cúpulas foram institucionalmente se fortalecendo, reconhe-
cidas como espaço de debate privilegiado com a sociedade sobre temas
da integração,21 com a institucionalização enquanto evento regular e
oficial do MERCOSUL,22 bem como servindo para a canalização de
debates em temas que ainda não estavam em debate no bloco.
Após a formatação institucional das Cúpulas Sociais, no ano se-
guinte, em 2007, foi criado23 o Instituto Social do MERCOSUL
(ISM) como resultado do processo iniciado com a institucionalização
da Reunião de Ministros de Autoridades de Desenvolvimento Social
do MERCOSUL (RMADS), cuja finalidade essencial foi precisamen-
te hierarquizar a dimensão social da integração regional, e subsidiar
tecnicamente as políticas sociais do bloco (Social, 2012). O Instituto
constitui uma instância técnica permanente de pesquisa no campo das
políticas sociais e implementação de linhas estratégicas aprovadas pela
RMADS, com vistas a contribuir para a consolidação da dimensão so-
cial como eixo central do processo de integração do MERCOSUL.
Outro espaço institucional no âmbito social do MERCOSUL é
o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos do MERCO-
SUL. Criado pelo Conselho do Mercado Comum (CMC),24 em 2009,
sob o âmbito da Reunião de Altas Autoridades em Direitos Humanos
(RAADH), tem como objetivos contribuir para o fortalecimento do

6 de julho de 2015. Organizações e Movimentos Sociais do MERCOSUL. Brasília: MER-
16 de dezembro de 2010. Unidade de Apoio à Participação Social. Foz do Iguaçu: MER-
22 MERCOSUL, MERCOSUL/CMC/DEC. n.º 10, de 6 de julho de 2015, op. cit.
18 de janeiro de 2007. Instituto Social do MERCOSUL. Rio de Janeiro: MERCOSUL,
2007. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/186. Acesso em: 10
dez. 2022.
de 24 de julho de 2009. Instituto de Políticas Públicas de Direitos Humanos. Assunção:
MERCOSUL, 2009. Disponível em: https://normas.mercosur.int/public/normativas/622.
Estado de Direito nos Estados Partes, através da concepção e monitora-

mento de políticas públicas de direitos humanos, bem como contribuir
para a consolidação dos direitos humanos como eixo fundamental da
identidade e desenvolvimento do MERCOSUL. O Instituto tem como
funções orientadoras a cooperação técnica, a pesquisa, a capacitação e
o apoio à coordenação de políticas regionais de direitos humanos, além
de fornecer capacitação e formação em temas de direitos humanos para
organizações da sociedade civil dos países membros.
O último grande avanço na área social do MERCOSUL foi a apro-
vação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. Dividido em capítu-
los temáticos – circulação de pessoas, integração fronteiriça, cooperação
judicial e consular, trabalho e emprego, seguridade social, educação,
transporte, comunicações, defesa do consumidor, direitos políticos e
acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL – o Estatuto avança ao
trazer para o centro das políticas sociais a formação do cidadão e da
cidadania do MERCOSUL, que engloba tanto os nacionais quanto os
residentes legais dos Estados Partes, bem como conta com um conjunto
de direitos e benefícios para os cidadãos do bloco.
Conforme estabelece no seu texto introdutório, o Estatuto tem
como potencial a visibilização e promoção dos direitos e benefícios con-
templados no acervo jurídico vigente do MERCOSUL em favor dos
nacionais, cidadãos e residentes dos Estados Partes do MERCOSUL,
e cujo escopo depende das respectivas legislações nacionais e da natu-
reza específica dos diferentes instrumentos. Dessa forma, o Estatuto
tem como característica a proposta de ser um instrumento dinâmico e
capaz de ser atualizado à medida que novos direitos e benefícios forem
reconhecidos pelas normas do MERCOSUL.
4. Eixo 10 – Direitos políticos e acesso do cidadão aos órgãos

do MERCOSUL
O eixo 10 do Estatuto da Cidadania tem como instituições cen-
trais para o exercício dos direitos políticos e acesso do cidadão aos ór-
gãos do bloco, o Parlamento do MERCOSUL e o Sistema de Resolução
de controvérsias do MERCOSUL.
O Parlasul, criado em 2006, em substituição à Comissão Parla-
mentar Comum (CPC), órgão idealizado no Tratado de Assunção
(1991) e concebido pelo Protocolo de Ouro Preto (1994), teve na
489
concepção a responsabilidade pela representação dos povos dentro do

MERCOSUL, sendo o “el órgano, por excelencia, representativo de los
intereses de los ciudadanos de los Estados Partes”.25 Pensado para ser
implementado em duas etapas26 a primeira de 2006 a 2010, na qual
o órgão deveria ter 18 parlamentares de cada Estado Parte, indicados
pelas respectivas instâncias legislativas nacionais, e até 2010, deveriam
ter sido realizadas eleições diretas para o Parlamento, de acordo com
calendário preestabelecido por cada Estado Parte. Posteriormente, na
segunda etapa – 2011 a 2014 –, os parlamentares já deveriam ter sidos
eleitos de forma direta.
Tendo em vista o Déficit Democrático dos Estados da América
Latina, marcados por instabilidades políticas, heranças da violência co-
lonial e ditaduras militares, a criação de um Parlamento Regional, eleito
de forma direta, seria um grande avanço na democratização do processo
de integração. Além disso, foi determinado que as eleições diretas deve-
riam ser feitas de forma simultânea em todos os países, criando o “Dia
do MERCOSUL Cidadão”, a institucionalização de um dia voltado à
ação cidadã direta, por meio de sufrágio direto, universal e secreto seria
um marco na construção da identidade política regional, fortalecendo
e legitimando o processo de integração. Como pontua Mariano,27 o
Parlasul foi constituído a partir da perspectiva de que mesmo que os
representantes da sociedade civil fossem nomeados, existiria um órgão
com uma interação mais direta com a sociedade.
Entretanto, apesar de todas as simbologias presentes na existência
do Parlasul como espaço de incidência civil nas instituições do MER-
COSUL, na prática, existe muito o que avançar quanto às possibili-
dades de participação do cidadão mercosulino. Uma das razões dessa
afirmativa está no fato de o órgão não possuir capacidade decisória nem
legislativa, agindo apenas como ator consultivo nos processos de to-
mada de decisão. Com isso, percebe-se a manutenção da centralização
decisória em órgãos executivos, em referência ao “Regimento Interno
25 PARLAMENTO DEL MERCOSUR (PARLASUR). Acerca del Parlamento, [2022?].

Disponível em: https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/v/147/1/parlasur/acer
ca-del-parlamento.html. Acesso em: 23 dez. 2022.
26 MEDEIROS, Marcelo de Almeida et al. A Questão da Representação no MERCOSUL: os
casos do Parlasul e do FCCR. Revista de Sociologia e Política, v. 18, n. 37, p. 31-57, out.
2010. p. 39.
27 MARIANO, Karina Lilia Pasquariello. Participação das centrais sindicais no MERCO-
SUL (1991-2010). São Paulo: Cultura Acadêmica, 2011.
do Parlasul”, toda proposta de norma e ou parecer emitido, deve ser

levado à aprovação no órgão central do MERCOSUL (Conselho do
Mercado Comum), para só assim ser visto como um instrumento jurí-
dico de fato.
Dessa situação se forma uma das críticas centrais com relação ao
Parlamento do MERCOSUL, principalmente relacionada à sua incapa-
cidade de diminuir o chamado déficit democrático. Podemos compreen-
der esse déficit democrático a partir de um entendimento da existência
de um nível insuficiente de democracia em um determinado processo
político, principalmente a partir da constatação da inexistência/inefi-
ciência de instrumentos de controle e de participação popular. No caso
em análise, o debate sobre o déficit democrático, ao ser incorporado ao
processo decisório das instituições regionais, potencializa a discussão e a
dificuldade de implementação de tais mecanismos democráticos.
Compreendemos, acompanhando Mariano,28 que o Parlasul, no
âmbito da integração, auxiliou no processo de democratização da inte-
gração regional ao estabelecer mecanismos de controle e transparência
sobre o processo decisório, normalmente concentrado nas mãos dos
governos, mas foi insuficiente para a superação do déficit democrático.
Para além disso, cabe mencionar a importante atuação do Parlamento
do MERCOSUL, através do seu Observatório da Democracia nos pro-
cessos de acompanhamento e monitoramento eleitoral na região, con-
tribuindo em quase cinquenta processos eleitorais com a manutenção,
aperfeiçoamento e consolidação democrática da região.
A dificuldade, principalmente quando observamos o que foi incor-
porado a partir do Estatuto da Cidadania, de exercício dos direitos po-
líticos no âmbito do Parlamento, está relacionada às dificuldades para
a representação da sociedade civil no órgão. O Estatuto confere aos ci-
dadãos dos Estados Partes o direito de serem representados no Parlasul
mediante os mecanismos estabelecidos, entretanto o atual sistema de
escolha, não favorece, a nosso entender, o pleno exercício desses direitos
políticos.
Especificamente na criação do Parlasul foi definido um cronogra-
ma e método de implantação das eleições diretas, a serem aplicados
em alinhamento ao Direito Interno de cada Estado parte. Entretanto,
vale dizer que, devido a não efetivação das eleições diretas em todos os
28 MARIANO, Karina Lilia Pasquariello. Parlamento do MERCOSUL, integração e déficit

democrático. Século XXI, v. 4, n. 2, p. 89-106, 2014.
491
países, a data limite foi postergada múltiplas vezes. Quanto aos países
parte do órgão, Brasil, Uruguai e Venezuela nunca realizaram eleições
diretas, sendo os parlamentares para o Parlamento escolhidos de forma
indireta entre os legisladores nacionais. Paraguai, desde 2008, e Argen-
tina, desde 2015, já efetuam as eleições Diretas, mediante alinhamento
ao cronograma eleitoral interno. A Bolívia como estado parte do Parla-
mento, apesar de não realizar eleições específicas para o Parlamento do
MERCOSUL, possui um tipo de representante eleito pelos cidadãos
locais para organismos supranacionais, para os quais cabe a representa-
ção no Parlamento do MERCOSUL.
Cabe sinalizar algumas dificuldades e retrocessos que potenciali-
zam a não implementação do pleno exercício da representação da socie-
dade civil diretamente no Parlamento do MERCOSUL. No Brasil, ain-
da não há nenhuma perspectiva de eleições diretas para o Parlamento.
Na Argentina, durante o governo Macri, foi encaminhada ao congresso
uma solicitação de revogação da lei que obriga as eleições de deputados
eleitos do Parlasul. Em 2019, os membros do Parlamento decidiram
que não haverá mais a eleição direta dos legisladores. Nesse sentido,
os atuais deputados irão finalizar seus mandatos e posteriormente se-
rão escolhidos pelos respectivos Congressos nacionais entre os próprios
membros.
Essa decisão e grande parte das decisões que travam as eleições
diretas para o Parlasul estão ancoradas em uma economia financeira
para os Estados Partes para realização e manutenção de deputados es-
pecíficos para o Parlamento. Com isso, até o momento, os deputados
paraguaios concluirão seu mandato em 2023, a Argentina não realizará
escolha específica para os representantes do MERCOSUL, e Brasil e
Uruguai seguem paralisando o processo de eleições diretas.
Nosso entendimento é o de que o atual sistema de representação
do MERCOSUL não é suficiente para o exercício do direito à represen-
tação política no MERCOSUL potencializado pelo Estatuto, pelo fato
do formato da representação ser majoritariamente constituído por um
sistema duplo-representativo, ou seja, os deputados do MERCOSUL
são representantes de deputados/senadores nacionais eleitos, os quais
embora tenham a legitimidade das eleições nacionais, não foram eleitos
para o exercício específico do cargo no MERCOSUL.
Nossa crítica reside no fato de que esse sistema dificulta a represen-
tação cidadã específica, seja porque aumenta as dificuldades da própria
representação, pois os custos, tanto políticos quanto financeiros, para

uma eleição nacional são altos, seja porque a pauta da integração re-
gional, quando incorporada nas eleições nacionais, é recorrentemente
colocada em um plano marginal em comparação às pautas domésticas
que geram mobilização para as eleições nacionais.
Um exemplo das limitações de representação no Parlasul está rela-
cionado à representatividade dos atuais parlamentares com relação ao
perfil populacional, principalmente quando tomamos como referência
o recorte de gênero. Sendo o Parlasul o órgão de representação da socie-
dade civil, entendemos que é salutar que o perfil dos parlamentares seja
representativo dos múltiplos grupos de interesses nacionais, com ênfa-
se em minorias, com o intuito de fortalecer a construção democrática
como um fator da integração. Cabe, porém, analisar se o Parlamento
realmente é um reflexo da diversidade interna de seus Estados Partes,
ou se minorias continuam sofrendo com a sub-representação, que tem
como consequência a sobreposição de seus interesses por grupos que,
no sistema interno, já têm influência dentro do processo decisório.
Nesse contexto, fazendo um recorte quanto à representatividade
feminina no órgão, é possível analisar de maneira geral que esta é baixa
dentro da estrutura parlamentar do bloco: enquanto a população do
MERCOSUL é formada por 50,56 % mulheres, a participação femini-
na parlamentar está em 24,17 %, demonstrando quantitativamente um
distanciamento entre a representação real almejada e a de fato.
Com exceção da Bolívia, que tem mais representantes mulheres no
Parlasul que no sistema interno, é possível perceber um cenário claro
de sub-representação das mulheres mercosulinas, suas dores, anseios,
ideias estão inseridas em um contexto decisório que mantém as relações
de poder internas, sendo um indicador claro dos obstáculos para a for-
mação de uma identidade cidadã nacional, fator de suma importância
para ampliar a capacidade do bloco de superar as assimetrias impostas
pela intergovernabilidade. O Brasil, que tem quatro projetos de lei em
tramitação para efetivar a eleição direta, é o país com os piores números
de representatividade, entretanto, tendo em vista o regimento do órgão
que distribui cadeiras em função da população de cada país, é também
o Estado com o maior número de cadeiras na casa.
493
Tabela 1 – Representatividade Feminina do Parlasul
Fonte: LEÃO, 2011.29
Gráfico 1 – Representatividade Feminina do Parlasul
Fonte: LEÃO, 2011.30
29 LEÃO, Tales Augusto Wallauer de. Representatividade do Parlasul: uma Análise a Partir
da Abordagem Feminista das Relações Internacionais. Revista Perspectiva, v. 14, n. 27,
p. 50-71, 2021. Disponível em: https://seer.ufrgs.br/index.php/RevistaPerspectiva/article/
view/117593/84446. Acesso em: 10 dez. 2022.
30 Fonte: LEÃO, 2011, op. cit.
Compreendemos que não somente a realização das eleições dire-

tas possa resolver a representatividade no perfil de representantes no
Parlamento. A problemática da real participação cidadã e construção
identitária é tão complexa que, tendo em vista os dados, será neces-
sário um esforço conjunto de políticas de múltiplos níveis articuladas
entre os países em favor do surgimento de uma identidade supra-
nacional, acompanhada de políticas públicas em nível regional que
fomentem possíveis alterações para uma maior participação feminina
na política regional.
A segunda possibilidade colocada pelo eixo do Estatuto da Ci-
dadania está relacionada ao acesso do cidadão aos órgãos do MER-
COSUL. Como foi pontuado anteriormente, qualquer cidadão dos
Estados Partes tem o direito de que o Parlasul receba, examine e, se
for o caso, canalize aos órgãos decisórios suas petições relacionadas a
atos ou omissões dos órgãos do MERCOSUL. O Estatuto também
estabelece que no âmbito do mecanismo de solução de controvér-
sias do bloco, os cidadãos residentes em um estado parte ou outras
pessoas que tenham a sede de seus negócios em Estado Parte possam
realizar reclamações perante seus representantes nacionais no Grupo
Mercado Comum, quando forem afetados pela sanção ou pela apli-
cação, por outro estado parte, de medidas legais ou administrativas
de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, em
violação do Tratado de Assunção, do Protocolo de Ouro Preto, dos
protocolos e acordos celebrados no marco do Tratado de Assunção,
das Decisões do Conselho do Mercado Comum, das Resoluções do
Grupo Mercado Comum e das Diretrizes da Comissão de Comércio
do MERCOSUL.
No Parlasul, quando analisamos as atas e pautas do Plenário e das
Comissões do Parlamento, não há nenhuma decisão decorrente de pe-
tições relacionadas a atos ou omissões dos órgãos do MERCOSUL que
tenha sido encaminhada por algum cidadão dos Estados Partes. Tal au-
sência a nosso ver está relacionada com o desconhecimento do público
em geral da possibilidade de peticionar ao Parlamento com relação a
temas da integração regional ou pela própria novidade do instrumento
ainda em processo de operacionalização.
Como já referido, o outro instrumento de acesso dos cidadãos aos
órgãos do MERCOSUL é a partir do Sistema de Solução de Controvér-
sias. O Sistema foi consolidado por meio do Protocolo de Olivos, tendo
o Protocolo de Brasília e o Protocolo de Ouro Preto servido como base,
495
além do Tratado de Assunção. A constituição de Olivos foi representa-

tiva para o desenvolvimento institucional do MERCOSUL em direção
a um Mercado Comum. Nesse contexto, foram estabelecidas três insti-
tuições: os Tribunais Ad Hoc (temporários), o Tribunal Permanente de
Revisão (TPR) e a Denúncia de particulares.
Dentro dos marcos do Protocolo de Brasília foi institucionalizada
a possibilidade de julgamento de alegações do não cumprimento das
normativas institucionais do bloco – Tratado de Assunção, decisões e
diretrizes do CMC e do GMC – entre governos, ou por um agente pri-
vado, que acionava seu Governo e este encaminhava o caso ao Governo
do país objeto da reclamação – se considerasse a demanda justificada.
Era permitido aos Estados Partes do MERCOSUL submeterem seus li-
tígios ao sistema arbitral do MERCOSUL e/ou solicitarem a instalação
de um painel na OMC. Durante a vigência do Protocolo de Brasília
nove laudos arbitrais foram elaborados.31
Com a assinatura do Protocolo de Olivos, os Estados deverão
inicialmente resolver suas controvérsias através de negociações diretas
dentro do prazo de quinze dias, e caso não seja resolvido ou se a contro-
vérsia for solucionada apenas parcialmente, qualquer dos Estados Partes
no conflito poderá iniciar diretamente o procedimento arbitral através
do Tribunal Permanente de Revisão (TPR).32
Quanto ao TPR, criado pelo Protocolo de Olivos, vale a pena res-
saltar que seu papel é garantir a correta interpretação do ordenamento
jurídico e principais documentos do MERCOSUL. O TPR é o órgão
superior do sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL, com
função de garantir a coerência da ordem normativa a qual se submetem
os Estados Partes.33
Uma das inovações incorporadas pelo Protocolo de Olivos foi a
possibilidade das reclamações de particulares. Tendo foco nos Direitos
políticos e acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL, a denúncia
de Particulares é o ponto central de discussão dentro do Sistema de
Controvérsias, pois, como definido pelo Protocolo de Olivos, a re-
clamação efetuadas por particulares (pessoas físicas ou jurídicas) será
31 MARTINS, Eliane Maria Octaviano. Sistemática de Solução de Controvérsias do MER-

COSUL: o Protocolo de Brasília e o Protocolo de Olivos. Brazilian Journal of Latin Ame-
rican Studies, v. 5, n. 8, p. 79-93, 2006.
32 MARTINS, op.cit.
33 VASCONCELOS, Raphael. O TPR e o MERCOSUL: os 15 anos do Fiador do Direito
Regional. Rev. Secr. Trib. Perm. Revis., Assunção, v. 7, n. 14, p. 84-96, set. 2019.
aplicável em razão da sanção ou aplicação, por qualquer dos Estados

Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, dis-
criminatórias ou de concorrência desleal, em violação às normativas
do Bloco.34
Para iniciar o processo, segundo Martins,35 deve ser realizada a
formalização das reclamações ante a Seção Nacional do GMC do Es-
tado parte em que tenham sua residência habitual ou a sede de seus
negócios, apresentando argumentos e provas que permitam determi-
nar a veracidade da violação e a existência ou ameaça de um prejuízo,
para que a reclamação seja admitida pela Seção Nacional e avaliada
pelo GMC e, caso necessite, pelo grupo de especialistas. Posterior-
mente, caso admitida a reclamação dos particulares pela Seção Na-
cional do GMC, e frustradas as negociações diretas entre as partes,
o GMC convocará o grupo de especialistas do MERCOSUL para a
emissão de parecer.
Nesse sentido, essa seria uma ferramenta que possibilitaria a parti-
culares- sejam eles pessoas físicas ou privadas – acionarem o sistema de
controvérsias para resoluções nas quais a ação do Estado parte descum-
pra alguma das normativas centrais do regimento do bloco ou tenham
como resultado um dano ao indivíduo. A reclamação de particulares
se estabelece com trâmite institucional específico, demonstrado no se-
guinte fluxograma:
34 MARTINS, op.cit.
35 MARTINS, op.cit.
497
Figura 1 – Fluxograma do Sistema de Solução de Controvérsias do MERCOSUL.
Fonte: MERCOSUL. Tribunal Permanente de Revisão

Solução de Controvérsias – Procedimento geral36
Entretanto, apesar de normativamente definido, a questão práti-

ca encaminha a outras conclusões, tendo em vista a real efetividade e
o real simbolismo do instrumento de Denúncia de Particulares. Essa
percepção ocorre, como pode ser observado no fluxograma acima, de
que apesar de existir um eixo específico dentro do Sistema de Solução
de controvérsias para particulares, não há possibilidade dos particulares
acionarem os Tribunais, ou seja, o acesso para atores não estatais, não
considerados sujeitos de direito internacional, é indireto:
Los particulares tienen un espacio -actualmente- pero indirecto en
cuanto a la participación del sistema jurídico y sus efectos. La realidad
indica que las personas físicas y jurídicas no pueden acceder al sistema
de controversias, salvo en cuanto recurran a sus Estados y estos decidan
asumir el caso como si fuera proprio (un viejo resabio a la “protección
diplomática a nacionales”). Sin dudas que dar un giro interesante dado
que los particulares tendrían a disposición la posibilidad de su utiliza-
36 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Tribunal Permanente de Revisão

(TPR). Solução de Controvérsias, [2022?]. Disponível em: https://tprmercosur.org/pt/
sol_contr_ini_proc_gral.htm. Acesso em: 10 dez. 2022.
ción, sobre todo de un esquema que está cercano a sus treinta años y que
necesita de nuevos influjos37
Nesse contexto, entende-se que não existe um sistema próprio de

solução de controvérsias sob denúncia de particulares, estes ainda es-
tão sujeitos às estruturas de intergovernabilidade do bloco e, com isso,
ficam sujeitos a um sistema arbitral indireto por vias administrativas.
Por fim, é possível afirmar que, por mais que o Estatuto da Cidada-
nia do MERCOSUL apresente a Denúncia de Particulares como uma
possibilidade de acesso dos cidadãos aos órgãos do MERCOSUL, tal
ferramenta não permite uma incidência direta dentro do processo de
interpretação normativa do bloco, com isso, o escoamento natural de
tais problemática são os sistemas jurídicos internos de cada Estado
Parte.38
5. Conclusões
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL é o mais recente avan-
ço na agenda social do bloco e sua novidade impõe desafios para a in-
tegração regional que permitirão ao bloco o desenvolvimento de uma
cidadania regional alinhada às necessidades da região. Seu desenvol-
vimento é fruto de direitos já existentes nos mais diversos instrumen-
tos jurídicos e normativos do MERCOSUL e representa um marco no
condução de uma integração regional solidária e voltada para o indiví-
duo mercosulino.
O momento de lançamento do Estatuto da Cidadania, em um
período histórico da integração regional e do regionalismo latino-ame-
ricano marcado por um processo de crise, de desintegração, de frag-
mentação e de uma retomada da agenda comercial como pilar central
da integração regional por partes de seus membros, principalmente pelo
estado brasileiro, também deve ser destacado no esforço da continuida-
de da agenda regional no âmbito social.
37 GODOY, Juan M. Rivero. El Sistema de solución de controversias como herramienta

de fortalecimiento institucional del MERCOSUR. In: VIEIRA, Gustavo Oliveira (org.).
MERCOSUL 30 anos: caminhos e possibilidades. Curitiba: Instituto Memória, 2021. p.
135-142. p. 140.
38 SILVA, Matheus Felipe. Eleições Diretas ao PARLASUL na Argentina e no Paraguai: da re-
presentação parlamentar na integração à conformação eleitoral regional na esfera doméstica.
Cadernos Prolam, USP, v. 16, n. 30, p. 73-93, jan./jun. 2017.
499
Cabe a reflexão do desafio imposto para a construção de uma cida-

dania no bloco com ausência de parte desses espaços institucionais po-
tencializadores do acesso à cidadania, principalmente pelo grande hia-
to na consolidação das Cúpulas Sociais que deixaram de ser realizadas
desde 2016, além das dificuldades impostas à participação da sociedade
civil com a redução das atividades da Unidade de Participação Social.
Há o desafio de pensar inclusive também nacionalmente a retomada das
atividades de interação e construção de cidadanias a partir da sociedade
civil com esforços que retomem as atividades anteriores.
Atualmente, percebemos que ainda há limitações impostas pelas
estruturas institucionais para o pleno exercício dos direitos à represen-
tação e acesso aos órgãos do MERCOSUL. Compreendemos que as
inovações impostas pelo Estatuto da Cidadania precisam caminhar em
duas direções: a primeira, de caráter institucional, que precisa qualificar
o sistema de representação do Parlasul e o sistema de solução de Con-
trovérsias para a participação efetiva da sociedade civil regional; e a se-
gunda, no sentido de empreender um processo de comunicação cidadã
que permita a divulgação das possibilidades de acesso ao MERCOSUL
dadas pelo eixo 10 do Estatuto da Cidadania.
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HACIA UNA EFECTIVA CIUDADANÍA
MULTINIVEL EN EL MERCOSUR
RUMO A UMA CIDADANIA MULTINÍVEL EFETIVA NO MERCOSUL
TOWARDS EFFECTIVE MULTILEVEL CITIZENSHIP IN MERCOSUR
Alejandra P. Díaz1
Sandra C. Negro2
Resumen: El Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR, analizado des-

de el eje referido a los Derechos Políticos y el acceso del ciudadano a los
órganos del MERCOSUR, nos invita a precisar conceptos como ciuda-
danía, derechos políticos y reflexionar sobre la ciudadanía dentro de un
proceso de integración. E indagar cuáles son las cuestiones que deberían
tenerse en cuenta para que el ejercicio de la ciudadanía en ese escenario
sea realmente posible o efectivo. Asimismo, explicar los alcances de lo que
se llama “ciudadanía multinivel” propia de los procesos de integración.
Palabras claves: Integración Regional; Derechos políticos-Participa-
ción; Ciudadanía.
1 Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires. Docente de las asignatu-
ras de Teoría del Estado y Derecho de la Integración en la Facultad de Derecho – UBA; y de
la asignatura Ciencia Política del Ciclo Básico Común – UBA. Investigadora Asistente del
Centro de Estudios Interdisciplinarios de Derecho Industrial y Económico – CEIDIE- de la
Facultad de Derecho – UBA. E-mail: alejandradiaz@derecho.uba.ar.
2 Doctora en Derecho (UBA). Master en Relaciones Internacionales (UB). Master en Ges-
tión de Negocios y Formación Profesional para la Integración Latinoamericana (UCES).
Profesora Titular Regular de Derecho de la Integración de la Facultad de Derecho de la
UBA. Investigadora principal y Directora del Centro de Estudios Interdisciplinarios de De-
recho Industrial y Económico, de la Facultad de Derecho de la UBA. Miembro externo
del proyecto de investigación “A dimensão público e privada da integração: os impactos do
Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos cidadãos merco-
sulinos”, desarrollado en el Programa de Posgrado en Derecho de la Universidade do Vale
do Rio dos Sinos (Unisinos), bajo la coordinación de la Profa. Dra. Luciane Klein Vieira.
E-mail: sandranegro@derecho.uba.ar.
503
504 Alejandra P. Díaz y Sandra C. Negro
Resumo: O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, analisado a partir

do eixo referente aos Direitos Políticos e acesso do cidadão aos órgãos
do MERCOSUL, nos convida a precisar conceitos como cidadania,
direitos políticos e a refletir sobre a cidadania dentro de um processo
de integração. E investigar quais são as questões que devem ser levadas
em consideração para que o exercício da cidadania nesse cenário seja
realmente possível ou efetivo. Além disso, explicar o alcance do que é
chamado de “cidadania multinível” típica dos processos de integração.
Palavras-chave: Integração Regional; Direitos Políticos-Participação;
Cidadania.
Abstract: The MERCOSUR Citizenship Statute, analyzed from the
axis referring to Political Rights and citizen access to MERCOSUR
bodies, invites us to specify concepts such as citizenship, political rights
and reflect on citizenship within an integration process. And investigate
what are the issues that should be taken into account so that the exer-
cise of citizenship in this scenario is really possible or effective. Also,
explain the scope of what is called “multilevel citizenship” typical of
integration processes.
Keywords: Regional Integration; Political Rights-Participation; Citi-
zenship.
1. Introducción
Los esquemas de integración regional nacen con un objetivo eco-
nómico que pretende mejorar el desarrollo de sus integrantes, gene-
ralmente, mediante el intercambio comercial. Por ende, los acuerdos
que crean el proceso enuncian prioritariamente el objetivo económico,
ponen énfasis en la eliminación de aranceles y de restricciones no aran-
celarias, y en el logro de un objetivo económico ya sea una zona de libre
comercio, una unión aduanera o un mercado común. Asimismo, estos
tratados suelen darse en base a enfoques intergubernamentales. Por lo
que las decisiones se toman en base a las negociaciones conducidas y los
acuerdos suscriptos entre los distintos gobiernos de los Estados nacio-
nales. Son los funcionarios de los Estados quienes a través de sus cons-
tantes búsquedas de acuerdo sobre cada uno de los temas que le son de
interés trabajan en la armonización y van construyendo una legislación
Hacia una efectiva ciudadanía multinivel en el MERCOSUR 505
común dentro del aérea comercial que les permite avanzar. Entre otros
aspectos, cuando esto sucede se mejora la infraestructura de los países
para poder desarrollar su capacidad comercial y eso redunda en un in-
cremento de la calidad de vida de sus habitantes.
Pero a la vez, los procesos de toma de decisiones e implementación
de las normativas elaboradas por los representantes gubernamentales o
bien por los funcionarios de los órganos o instituciones de cada proce-
so, tienden a relegar o a no valorar sino indirectamente (en el mejor de
los casos) a los ciudadanos de dichos procesos. En última instancia (o
en primer lugar, depende la óptica con que se mire), las personas físicas
o jurídicas son los destinatarios de las normas.
De hecho, como fue expresado anteriormente:
Los valores democráticos que implican la participación de la ciudadanía
en la toma de decisiones no aparecen como una preocupación en las pri-
meras etapas de los procesos de integración, en los cuales la iniciativa
reconoce impulsos gubernamentales y, en particular, de las áreas técni-
cas de gobierno con escasa o nula participación de los ciudadanos en las
instituciones u órganos creados. Las experiencias europeas y americanas
que, en el nacimiento y en las primeras etapas de los esquemas de integra-
ción, no hubo participación directa, en la deliberación ni en la elección
de representantes y, menos aún, en la toma de decisiones por parte de los
ciudadanos. Es decir que, conforme evoluciona, empieza a manifestarse
cierta disociación y a percibirse el desconocimiento del conjunto respecto
de los beneficios y las ventajas que los esquemas de integración económica
pueden ofrecer a los ciudadanos. En realidad, en el origen, el impulso
inicial corresponde a los gobiernos y sólo conforme a la ciudadanía en su
conjunto. Una de las principales críticas que se han formulado respecto
de los procesos de integración en curso reside en el hecho de que son de-
masiadas las decisiones capaces de afectar la vida de los ciudadanos que se
toman sin la debida transparencia, publicidad y participación.3
Es así que en un momento dado en los esquemas de integración

surge la idea que una política de integración no sólo se compone de
cuestiones económicas, sino que debe tener en cuentas valores y mo-
dos de vida. Por lo cual, estos sistemas consideran que deben exigir
3 NEGRO, Sandra. Caracterización y clasificación de los esquemas de integración. In: NE-

GRO, Sandra. (dir.). Derecho a la Integración Regional. Manual. 2. ed. Buenos Aires: BdeF,
2007. p. 45-46. Agrega la Profesora Negro que “en el caso europeo, el denominado ‘déficit
democrático’ y la proximidad del ciudadano a los centros de toma de decisiones han sido
motivo de sucesivas disposiciones tendientes a mejorar el sistema que ya lleva más de cin-
cuenta años de vida”, p.46.
a sus integrantes compartir valores como la vigencia de los sistemas

democráticos establecidos sobre un fuerte Estado de derecho ligado
al respeto inquebrantable de las libertades individuales y los derechos
humanos. Ante esta postura nos encontramos frente algunas cues-
tiones a tener en cuenta: las democracias necesitan no sólo de un
vigoroso sistema institucional que sostenga y sea sostenido por las
normas, es decir, el derecho, sino también por una sociedad civil que
crea en los valores democráticos y se sienta parte indispensable en su
construcción cotidiana. Si esto se da, no será suficiente un esquema
de integración basado en los mecanismos intergubernamentales y será
necesario introducir, aunque más no sea algunos órganos o quizás
instituciones de carácter supranacional que sostengan los intereses del
esquema y no- exclusivamente- que se asienten sobre los intereses de
los Estados que lo integran. Y más aún, en el caso que algún Estado
participante por razones de coyuntura se vea “tentado” a quebrantar
estos valores democráticos y del Estado de Derecho (que son funda-
mentales o esenciales a la base constitutiva del bloque), esté obliga-
do por el ordenamiento jurídico pero especialmente, por los valores
esenciales del proceso de integración encarnados por el conjunto de
las sociedades nacionales que conforman el bloque.
Llegado a este punto se puede percibir la necesidad de hacer que
efectivamente la sociedad civil de los Estados que componen el esque-
ma se convierta en la sociedad civil de dicho esquema más allá de las
distintas naciones a las que pertenezcan. Hay que reconocer a un pue-
blo que compone al esquema de integración y reconocerlo con derechos
para participar en él más allá de sus Estados. El empoderamiento de la
sociedad civil (o el pueblo) para que realmente pueda ser partícipe en
las decisiones políticas del esquema, aunque solo sea de manera repre-
sentativa es la construcción y reafirmación de los valores democráticos
entendidos como un modo de vida. La dificultad y los impedimentos
para concretar esto es lo que terminó dando lugar a fenómeno conocido
como “déficit democrático”4 en el proceso de integración regional euro-
peo -acepción ésta ampliamente trabajada en la doctrina-.
Si pensamos en el surgimiento del MERCOSUR, podemos obser-
var como es un proceso que modifica el mapa de la región, ampliando
4 UNIÓN EUROPEA (UE). Glossary of summaries. Déficit democrático. EUR-Lex, [2022?].

Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/ES/legal-content/glossary/democratic-deficit.html.
Acceso en: 10 dic. 2022.
pero a la vez estableciendo fronteras que abarcará un pueblo que en

principio será constituido por los cuatro Estados, los cuales llevarán
adelante una acción colectiva en términos políticos, estratégicos y eco-
nómicos. Lo cual convierte al MERCOSUR en un actor político re-
gional que irá moldeándose a medida que aparezcan nuevas metas e
intereses (objetivos económicos y objetivos no económicos).
En el acuerdo fundacional del MERCOSUR, el Tratado de Asun-
ción -TA- (1991) no existe referencia a la idea de la construcción de
un espacio político además de económico. Pero el Protocolo de Ouro
Preto -POP- (1994) se encargará de subsanar esa cuestión siguiendo las
líneas que dejó abierto aquel documento originario y en particular el
preámbulo de aquel primer tratado.
Luego de más de 30 años de su fundación el bloque logró dar a luz
el Estatuto de Ciudadanía de MERCOSUR-ECM-, cuyo origen hay
que buscarlo en la Decisión n.° 64/2010 del Consejo Mercado Común
(CMC) quien determinó su creación.
El objeto de este trabajo es tratar de analizar el eje número 10
del Estatuto5 de Ciudadanía del MERCOSUR que se centra expre-
samente en “derechos políticos y acceso del ciudadano a los órganos
del MERCOSUR”. Nuestra pretensión es tratar de dilucidar -en teo-
ría- conceptos tales como derechos políticos, ciudadanía y analizar si
se verifican las condiciones -en la realidad- para que se den. Nuestras
reflexiones están motivadas en aportar al debate para el fortalecimiento
del MERCOSUR.
2. Lo que establece el Estatuto

En lo que atañe al tema de este artículo, el Estatuto se ocupa ma-
nifiestamente de dos cuestiones: los derechos políticos y el acceso del
ciudadano a los órganos del MERCOSUR. Con respecto al primero
sostiene textualmente “En materia de derechos políticos la normati-
va MERCOSUR vigente establece que: los ciudadanos de los respec-
tivos Estados Partes del MERCOSUR tienen derecho a ser represen-
5 La implementación del Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR fue establecida en el

2021. Es válido aclarar que solo se encuentra vigente algunas partes porque otras dependen
de leyes que deberán ser sancionadas por los respectivos Congresos nacionales de los Estados
Parte.
tados en el Parlamento del MERCOSUR, mediante los mecanismos

establecidos.”6
Como es de público conocimiento, en la actualidad (enero de
2023), los ciudadanos del MERCOSUR no eligen sus representantes
al Parlamento sino que son representados por los legisladores naciona-
les elegidos por el Congreso Nacional de cada Estado a tal efecto. Esta
cuestión la volveremos a tratar más adelante.
Con respecto al segundo tema, textualmente sostiene:
En materia de acceso del ciudadano a los órganos del MERCOSUR:
• Cualquier particular de los Estados Partes del MERCOSUR tiene de-

recho a que el Parlamento del MERCOSUR reciba, examine y en su
caso canalice hacia los órganos decisorios, sus peticiones relacionadas
con actos u omisiones de los órganos del MERCOSUR.
• En el marco del mecanismo de solución de diferencias del MERCO-
SUR7 los particulares residentes en un Estado Parte, u otras personas
que tengan la sede de sus negocios en el mismo, pueden efectuar
reclamos ante sus representaciones nacionales en el Grupo Mercado
Común cuando se encuentren afectados por la sanción o aplicación,
por otro Estado Parte, de medidas legales o administrativas de efecto
restrictivo, discriminatorias o de competencia desleal, en violación
del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto, de los proto-
colos y acuerdos celebrados en el marco del Tratado de Asunción, de
las Decisiones del Consejo del Mercado Común, de las Resoluciones
del Grupo Mercado Común y de las Directivas de la Comisión de
Comercio del MERCOSUR.8
A simple rasgos, anticiparemos una conclusión: ambos ámbitos

que se proponen como participación son indirectos y engorrosos para
el ciudadano. Esto dificulta sobremanera una “real” y más aún una “fe-
cunda” participación en la vida democrática del esquema regional.

Foz de Iguazú: MERCOSUR, 2010. Disponible en: https://www.mercosur.int/estatuto-ciu-
da dania-mercosur/. Acceso en: 10 ene. 2023. p. 42.
7 Para ampliar el tema puede consultarse DELUCA, Santiago: El MERCOSUR tras la sus-
pensión de Paraguay y el ingreso de Venezuela: ponderación del laudo TPR n.º 1/2012.
Madrid: Instituto de Derecho Europeo e Integración Regional, 2013. Working Paper n.º
16. Disponible en: http://www.ucm.es/data/cont/docs/595-2013-11-07-el%o20MERCO-
SUR.pdf. Acceso en: 8 jun. 2022.
8 MERCOSUR, MERCOSUR/CMC/DEC. n.º 64, Estatuto de la Ciudadanía del MER-
COSUR Plan de Acción. op. cit.
3. Ciudadanía y derechos políticos

En términos generales, podemos decir que ciudadanía conlleva un
amplio conjunto de derechos y obligaciones del cual goza cada indivi-
duo que tenga el estatus de ciudadano. Implica el goce de libertades in-
dividuales, de derechos colectivos, de derechos políticos, sociales, eco-
nómicos y de los denominados derechos “difusos”.9 Por ende, podemos
afirmar que “el ciudadano es un individuo con derechos dentro de una
comunidad política”.10
Siguiendo a Smulovitz diremos que:
por un lado, es de destacar que la misma descansa en los presupuestos
individualistas de la teoría clásica liberal. El sujeto legal con derechos es
el individuo, no es la familia, ni la nación, ni el clan. En segundo lugar,
los derechos solo pueden ser peticionados y garantizados en el marco de
la comunidad política; por tanto, la ciudadanía resultante, así como los
derechos que se institucionalizan, solo pueden ser entendidos como pro-
ductos de relaciones sociales determinadas y no como atributos naturales
o que preexisten a los individuos.
Asimismo, y en la medida en que para garantizar el cumplimiento de la
configuración de derechos resultantes se requiere la presencia de un tercero
con capacidad de obligar, se sigue que el concepto de ciudadanía solo pue-
de operar en el marco de una asociación política organizada territorial y
burocráticamente. Solo puedo ser ciudadano y otros me pueden reconocer
como ciudadano de derecho, si existe un tercero, una autoridad política,
con capacidad de obligar a los violadores de derechos y garantizar el cumpli-
miento de los mismos. Si bien la condición de ciudadano no está limitada
al marco del Estado-nación, esta definición sí supone que no puede haber
resolución de conflicto sobre la distribución de derechos, ni garantías res-
pecto de su cumplimiento, si los límites espaciales de la comunidad y de la
autoridad política no están circunstancialmente prefijados. Sea la aldea, el
Estado-nación o el sistema internacional, la escala, sólo se es sujeto de dere-
cho en el marco de una asociación política que tiene definidas sus fronteras.
Aun cuando éstas puedan eventualmente cambiar, la autoridad política solo
puede garantizar derechos y/o exigir el cumplimiento de obligaciones actua-
les si los espacios y limites que definen quiénes son los miembros de dicha
asociación están circunstancialmente institucionalizados.11
9 ÁLVAREZ, María Victoria; ZELICOVICH, Julieta. El acuerdo MERCOSUR-Unión

Europea: un abordaje multicausal de la conclusión del proceso negociador. Relaciones
Internacionales, n. 44, p. 107-125, 2020.
10 SMULOVITZ, Catalina. Ciudadanos, derechos y política. Ágora, Cuaderno de Estudios
Políticos: Ciudadanía: el debate contemporáneo, año 3, n. 7, p. 161, 1997.
11 SMULOVITZ, op. cit., p. 162.
Es necesario reconocer que la extensión y alcance de los derechos

que el ciudadano puede ejercitar dependen de la práctica y el ejercicio que
se haga de los derechos en la esfera pública. Dicho de otra forma: “los de-
rechos que un ciudadano peticione y las garantías que exija para su reali-
zación resultan, en principio, contingentes a su propia práctica política.”12
Como ya dijimos, la ciudadanía implica un conjunto de derechos,
lo que Marshall plantea como una “tríada” integrada por derechos ci-
viles, políticos y sociales. Por lo tanto los derechos políticos solo son
una pequeña parte de esos derechos que abarca la ciudadanía. General-
mente, los entendemos en sentido amplio como aquellos derechos que
pretenden proteger las libertades individuales de cualquier intento de
quebrantamiento ilegal por parte del poder, y, asimismo, se esfuerzan
por garantizar la capacidad del ciudadano para participar en la vida civil
y política del Estado en condiciones de igualdad, y sin discriminación
por raza, sexo, género, religión, ideología, etc.
En un sentido más acotado podemos decir que son el conjunto de
derechos del ciudadano a participar de manera activa en la organización
de una comunidad política, pudiendo expresarse libremente y teniendo
el derecho de asociarse a otros ciudadanos con fines políticos.
Siguiendo a Thomas H. Marshall13 diremos que al focalizarnos en
el elemento político nos encontramos con otro haz de derechos necesa-
rios para participar en el ejercicio del poder político, el derecho a poder
ser miembro del cuerpo social investido con autoridad política, derecho
a elegir los miembros que compongan el cuerpo de la autoridad políti-
ca, tener derecho a peticionar ante las autoridades, etc.
4. Para ejercer ciudadanía se requiere instituciones en las

cuales participar
El MERCOSUR, como proceso de integración, se convierte en
un actor político que se suma al Estado nacional. Lo que vuelve me-
nester crear espacios de participación de la sociedad civil que le permita
incidir en la configuración del proceso en los puntos que la envuelvan
directamente.
12 SMULOVITZ, op. cit., p. 163.

13 MARSHALL, Thomas H.; BOTTOMORE, Tom: Ciudadanía y clase social. Madrid:
Alianza, 1998.
Una institución por excelencia que se reconoce con el propósito de

fomentar la participación es el Parlamento que al ser un órgano repre-
sentativo abre la posibilidad de que los ciudadanos se involucren.
En los orígenes del MERCOSUR, en el POP (1994) se creó la Co-
misión Parlamentaria Conjunta14 que era conformada por legisladores
de los Congresos nacionales de los Estados Partes.
Casi una década después, la misma fue sustituida por el Parlamen-
to del MERCOSUR quien fuera constituido mediante un Protocolo en
diciembre 2006. El Parlamento es un órgano consultivo, independiente
y autónomo, que representa los intereses de los ciudadanos de los Es-
tados Parte.
Sus facultades son las de emitir “declaraciones, recomendaciones e
informes sobre cuestiones vinculadas al desarrollo del proceso de inte-
gración, pone a consideración del CMC proyectos de normas, elabora
dictámenes sobre proyectos de normas del MERCOSUR con el objeto
de acelerar los procesos de internalización normativos en cada uno de los
Estados Parte, vela por la observancia de las normas del MERCOSUR y
la preservación del régimen democrático, solicita opiniones consultivas
al Tribunal Permanente de Revisión – TPR-, entre otras funciones.”15
Nótese que todas sus atribuciones remarcan un carácter consultivo más
que decisorio.
Al considerárselo como un órgano de representación ciudadana, se
estableció que los parlamentarios sean elegidos por el voto directo, uni-
versal y secreto. Con el fin de concretar este objetivo, se dispuso en el
Protocolo ciertas medidas a aplicarse durante un período de transición,
el cual fue dividido en dos etapas. En la primera, indicada desde el 31
de diciembre de 2006 al 31 de diciembre de 2010, se dispuso que el
Parlamento esté integrado por 18 parlamentarios de cada Estado Parte,
designado por los propios Congresos nacionales entre los legisladores
que los integraban con mandato vigente. En la segunda, establecida del
1 de enero de 2011 y el 31 de diciembre de 2014, se previó que todos
los parlamentarios debían ser elegidos por medio del sufragio directo,
universal y secreto. Y, desde el año 2014 esa elección debía realizarse en
14 Protocolo de Ouro Preto en sus arts. 22-27.

15 ÁLVAREZ, G. et al. Estatuto de ciudadanía del MERCOSUR. Mucho de Estatuto, poco de
ciudadanía. In: NEGRO, Sandra C. (dir.). Integración Regional n.° 2: ¿Quo Vadis? Ciu-
dad Autónoma de Buenos Aires: Sandra Negro, marzo 2021. p. 143-158, Disponible en:
http://www.derecho.uba.ar/institucional/observatorio-acuerdo-mercosur-ue/documentos/
quo-vadis2.pdf. Acceso en: 10 nov. 2022.
forma simultánea en todos los Estados Partes el 26 de marzo, día del

MERCOSUR ciudadano.
Esto les dio más tiempo a los países que aún no habían sancionado
su ley electoral para elegir directamente a sus parlamentarios mercosu-
reños. Entre los años 2013 y 2014 viéndose la poca inquietud de los
Estados Partes de adecuarse a lo exigido por el Protocolo se volvió a
prorrogar hasta diciembre de 2020. En abril de 2019, los Estados Partes
suscriben un Protocolo Adicional al Protocolo Constitutivo del Parla-
mento del MERCOSUR16 por el que se dispone que hasta tanto las
elecciones de los parlamentarios del MERCOSUR no sean realizadas en
forma simultánea en todos los países del bloque este órgano estará inte-
grado por legisladores nacionales de cada Congreso. Para ese entonces
tan solo dos de los cuatro países habían cumplido con la elección direc-
ta de sus parlamentarios: Paraguay y Argentina. La nueva prórroga de
la etapa de transición establecida por Decisión n.° 9/2020 es finalmente
hasta diciembre de 2030.17
Como se puede ver no se da la participación directa de los ciuda-
danos del MERCOSUR en la integración del Parlamento.
Sin embargo, siempre alguien podrá indicarnos que el Protocolo
de Olivos para la Solución de Controversias en el MERCOSUR (PO)
regula el procedimiento para los reclamos efectuados por particulares
(personas humanas o jurídicas) con motivo de la sanción o aplicación,
por cualquiera de los Estados Partes del MERCOSUR, de medidas
legales o administrativas de efecto restrictivo, discriminatorias o de
competencia desleal, en violación a los tratados, protocolos y acuer-
dos celebrados en el marco del Tratado de Asunción y de las Decisio-
nes, Resoluciones y Directivas emanadas de órganos correspondientes
del MERCOSUR. En términos formales, esto permite el acceso de los
particulares al sistema de solución de controversias del MERCOSUR.
Asimismo, consideramos fundamental aclarar que los particulares no
tienen legitimidad para iniciar una controversia contra un Estado Parte
ante la infracción de una norma regional. En realidad, solo un Estado
Parte puede demandar a otro Estado Parte. En ese sentido:
16 El protocolo que consta de cinco artículos puede consultarse en MERCADO COMÚN

DEL SUR (MERCOSUR). Protocolo Adicional al Protocolo Constitutivo del PARLA-
SUR. Santiago, MERCOSUR, 2019. Disponible en: https://www.mercosur.int/documen
to/protocolo-adicional-al-protocolo-constitutivo-del-parlasur/. Acceso en: 10 dic. 2022.
17 Para detalles de este proceso de dilaciones en la elección directa de representantes al Parla-
mento del MERCOSUR se puede ver ÁLVAREZ et al, op. cit.
Los particulares –personas humanas o jurídicas– pueden intervenir o

iniciar una reclamación conforme al Sistema de Solución de Controver-
sias instituido por el PO; cuando sus intereses se vean afectados como
consecuencia de decisiones adoptadas por los Estados Parte, contrarias
a la normativa emanada de los órganos MERCOSUR , esto se hace ante
la Sección Nacional del Grupo Mercado Común (SN–GMC) del ‘Esta-
do Parte donde tengan su residencia habitual o la sede de sus negocios’,
accediendo indirectamente al sistema de solución de controversias del
MERCOSUR.18
Esto abre el camino para analizar la controversia en distintas ins-

tancias y si al final del proceso no se ha llegado a una resolución sobre
el conflicto, únicamente el Estado Parte del particular reclamante se
encuentra legitimado para iniciar el procedimiento arbitral.19
Como vemos, los caminos de participación para los ciudadanos
del MERCOSUR se encuentran vedados desde las mismas estructuras
del proceso de integración dado que no están previstos en la letra de los
instrumentos fundacionales ni en sucesivos complementarios. Y enton-
ces, estamos obligados a preguntarnos ¿Se puede hablar de ciudadanía
sin acceso directo a las instituciones o a la resolución de conflictos?
Apreciaremos que los Estados Partes del MERCOSUR han nego-
ciado y en varios casos suscrito acuerdos o tratados internacionales que
prevén la intervención de la ciudadanía, permitiendo elevar la partici-
pación y calidad de la misma así por ejemplo el Acuerdo de Escazú que
“establece estándares mínimos para garantizar los derechos de acceso y
asegurar que éstos no sean relajados o minimizados frente a intereses par-
ticulares o decisiones de contexto no sustentables”.20 Pero esto no basta, si
bien es coincidente, con lo previsto en el Estatuto de la Ciudadanía para
garantizar la efectiva participación en la estructura orgánica mercosureña.
De esta manera, coincidimos en concluir que en el MERCOSUR
se requiere una participación ciudadana en diferentes fases: la prime-
ra, a la hora de la elección de los representantes (en el caso del Parla-
mento) y la segunda, a través de métodos de participación ciudadana
(como la deliberación y la iniciativa) que complementen la democracia
representativa.
18 ÁLVAREZ et al, op. cit., p 160-161.

19 Para seguir con más detalle el procedimiento ver ÁLVAREZ et al, op. cit.
20 DEVIA, Leila. El Acuerdo de Escazú a la luz del MERCOSUR. In: NEGRO, Sandra C.;
VIEIRA, Luciane KIein. MERCOSUL 30 anos: passado, presente e futuro. São Leopoldo:
Casa Leiria, 2021. p. 151.
5. La ciudadanía en la integración requiere ser multinivel

Para plantearnos la idea de la ciudadanía en un proceso de Inte-
gración nos resulta útil recurrir al esquema que se encuentra en un es-
tado más avanzado respecto a este tema que es la Unión Europea (UE).
La UE introduce el tema en el Tratado de Maastricht en 1992, allí la
ciudadanía de la UE se la define como “una cualidad del ciudadano
del Estado miembro”. Siguiendo los aportes de Chiaretto diremos que
el art.17 del TCE con la modificación introducida por el Tratado de
Maastricht recita: “Será ciudadano de la Unión toda persona que osten-
te la nacionalidad de un Estado miembro: la Ciudadanía de Unión será
complementaria y no sustitutiva en la ciudadanía nacional”.21
De aquí se desprende que los ciudadanos de la Unión serán titula-
res de los derechos (y sujetos de los deberes) previstos directamente en
el Tratado.
Asimismo, la Comisión europea siguió profundizando en el tema
y acuñó el concepto de “ciudadanía cívica como un conjunto de dere-
chos y obligaciones básicas”.22 La primera referencia a este concepto por
parte de la Comisión data de 2004 buscando garantizar “a los residentes
de larga duración derechos y obligaciones, independientemente de que
pudieran o no adquirir la nacionalidad del país de acogida”. De esta
manera la Comisión ha tenido un rol fundamental en promover legis-
lación en asuntos diversos y en buscar la integración de inmigrantes de
terceros países a la vida política de la Unión más allá de su nacionalidad.
Desde este punto de vista, pensamos al ciudadano del proceso de
integración como un ciudadano múltiple que actúa y participa en di-
versos escenarios políticos, que ninguno de ellos son excluyentes sino
más bien complementarios. Y aquí la cuestión clave es “participar”. Para
hacer posible la participación del ciudadano no es suficiente declamar
los derechos de ciudadanía, sino que es menester dar herramientas para
que esa ciudadanía encuentre canales ciertos de participación. Partici-
par requiere la posibilidad cierta de acceder a peticionar como un dere-
cho ciudadano, a tener acceso a información de los actos de gobierno/
21 CHIARETTO, Elisa. La libre circulación de las personas como factor de integración en

la Unión Europea. In: LEITA, Francisco; NEGRO, Sandra (coord.). La Unión Europea
y el MERCOSUR: a 50 años de la firma de los Tratados de Roma. Buenos Aires: La Ley,
2008. p. 88.
22 SOUTO GALVÁN, Clara: Ciudadanía multinivel y su encaje constitucional. Estudios de
Deusto, Universidad de Deusto, v. 68, n. 1, p. 449-473, enero/jun. 2020. p.451. Disponible
en: https://revista-estudios.revistas.deusto.es/article/view/1831. Acceso en: 10 nov. 2022.
administración, a poder asociarse con otros para impulsar iniciativas

políticas, etc.
Sobre el tema de la participación a través de la iniciativa ciudadana
expresaba Molina del Pozo,23 en 2011, que el Tratado de Lisboa, en el
art.11 inc. 4 del TUE, establecía una ampliación del derecho de inicia-
tiva legislativa a favor de los ciudadanos, a través de los que se denomina
la iniciativa ciudadana o iniciativa popular.
Recientemente, Susana Viñuales, en la presentación del libro
“Escenarios de la participación ciudadana. Una visión Multinivel”,24
explico cómo el proceso de iniciativa ha tenido éxito en generar par-
ticipación ciudadana y a su vez ha mostrado los cambios que serían
necesarios para su funcionamiento más ágil y así motivar a mayor
participación.
La UE contempla el mecanismo de participación ciudadana deno-
minado “Iniciativa Ciudadana Europea”(ICE) según el cual “un grupo de
al menos un millón de ciudadanos nacionales de un número significativo
de Estados miembros podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión
Europea, en el marco de sus atribuciones, a que presente una propuesta
adecuada sobre cuestiones que estos ciudadanos estimen que requieren
23 Explica MOLINA DEL POZO, Carlos Francisco. La participación ciudadana a través de

la iniciativa popular. In: MOLINA DEL POZO, Carlos F.; PIZZOLO, Calógero (coord.).
El Parlamento de la Unión Europea y el Parlamento del MERCOSUR. Ensayos sobre un
estudio comparado. Buenos Aires: Eudeba, 2011. Cómo se reglamentó el tema: “En efecto,
el mencionado precepto del TUE, como antes lo hiciera el art. 47 de la Parte I del Tratado
Constitucional, cuyo enunciado copia literalmente el Tratado de Lisboa, establece que un
grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión que sean nacionales de un número
significativos de Estados miembros podrán adoptar la iniciativa de invitar a la Comisión
Europea, en el contexto de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre
cuestiones que esos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los
fines de la aplicación de los Tratados. Así el texto del vigente Tratado de la Unión Europea
También permite, desde su entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, que un número
superior al millón de personas, pertenecientes a un grupo significativo de Estados miembro,
puedan tomar la iniciativa de sugerir a la Comisión para que, en el marco de las atribuciones
que tiene conferida, presente una propuesta adecuada acerca de ámbitos temáticos sobre los
que los reiterados grupos de ciudadanos consideren que es precisa su regulación a través de
un acto jurídico de la Unión, con objeto de lograr los fines de la aplicación de los Tratados.
De manera que se trata, una vez más, de un derecho de iniciativa legislativa que, asimismo,
podríamos calificar como de carácter indirecto.” p. 223-224.
24 La participación de Susana VIÑUALES FERREIRO se dio en una exposición titulada “El
impulso europeo a la participación ciudadana”, desarrollada en el panel “La perspectiva
multinivel del libro y el futuro de la participación ciudadana”, en el marco de la presentación
libro “Escenarios de la participación ciudadana. Una visión multinivel”. Celebrada el 1 de
diciembre de 2022 en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. La presentación
comienza en el minuto 58 del vídeo que se encuentra disponible en: https://www.youtube.
com/watch?v=VWWw_sks9Zw.
un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación del Tratado”

(art. 11 inc. 4 TUE). Welp expresa que “…la iniciativa europea puede
considerarse un tibio avance hacia el desarrollo de mecanismos de inter-
vención de la ciudadanía en la definición de la agenda política”.25
Por su parte observando los mecanismos de consultas en la UE, el
doctrinario Andreas Auer26 considera una clasificación de tres tipos de
consultas a la ciudadanía europea, en razón de la materia objeto de la
consulta, a saber:
1) las consultas de acceso (sobre la adhesión de un país a la UE, por
ejemplo en 1972 las consultas previas a la adhesión de Irlanda, Dina-
marca y Noruega- en este último el resultado fue negativo-);
2) las de ratificación de tratados (tratados europeos enmendados o
nuevos, por ejemplo); y,
3) las consultas de política (referidas a temas puntuales de inciden-
cia en todo el ámbito de la UE por ejemplo la adopción de una moneda
única).
Se estima, en el trabajo de Auer, que las consultas de tipo 1) fue-
ron 20, de las cuales cuatro fueron rechazadas, del tipo 2) entre 1986
y 2009, hubo 16 referendos de ratificación, con resultados de rechazo
en cinco casos y 11 aprobaciones y en el tipo 3), entre 1972 y 2009, se
realizaron 10 referendos sobre temas políticos y en tres casos el resultado
fue negativo.27
6. Conclusiones
No caben dudas que la creación de un Estatuto de Ciudadanía del
MERCOSUR no deja de ser un paso adelante en el proceso de integra-
ción. Sin embargo, al analizar su contenido podemos apreciar que no
suma ni derechos a los ya otorgados por los Estados nacionales, ni a los
ya reconocidos a través de acuerdos por el MERCOSUR. Su aprobación
no ha apurado a integrar la legislación mercosureña más rápidamente
a los derechos nacionales. De hecho, el mismo Estatuto marca que hay
cuestiones que sólo entrarán en vigencia cuando sea aprobado por los
25 WELP, Yanina: Todo lo que necesitas saber sobre las democracias del siglo XXI. Buenos
Aires: Paidós, 2018.
26 AUER apud WELP, op. cit. p. 177.
27 AUER apud WELP, op. cit. p. 177.
Congresos nacionales, como por ejemplo (uno de varios) el “Acuerdo

sobre Localidades Fronterizas Vinculadas” (firmado el 4/12/2019) que
permite que una persona con documento de Transito vecinal fronterizo
pueda asistir a establecimientos educativos del otro lado de la frontera
en condiciones de gratuidad y reciprocidad, etc.
En términos de los derechos políticos no resuelve el tema del défi-
cit democrático, y eso se refleja básicamente en las siguientes cuestiones:
En primer lugar, la cuestión pendiente de la representación de los
parlamentarios que componen el Parlamento del MERCOSUR, ya que
a la fecha, no son elegidos por voto directo sino por los Congresos
nacionales, y de acuerdo a lo previsto es probable que continúe de esta
manera hasta el año 2030. (Por otra parte, no cabe ser muy optimista
acerca de la probabilidad de que después de esa fecha, se revierta en fa-
vor de la adopción de mecanismos que permitan la elección directa en
todos los Estados Partes).
Aún suponiendo que la representación funcionase y los ciudada-
nos de los distintos Estados Partes pudieran elegir a los integrantes del
Parlamento del MERCOSUR, cabe recordar que este órgano cuenta
con facultades de recomendación y consultivas. La participación demo-
crática exige ser parte del proceso de toma de decisiones, en las demo-
cracias representativas eligiendo a representantes que tengan la facultad
de legislar o codecidir por ejemplo, o bien ejerciendo funciones de con-
trol de decisiones, aprobando o revisando el presupuesto, etc. La verdad
es que, en la actualidad, se está muy lejos en cuanto a las facultades
otorgadas al Parlamento del MERCOSUR. Por lo tanto, no basta la
elección de representantes. Las facultades del Parlamento mercosureño
se corresponden -a la fecha- en cuanto a intervenir en la toma de deci-
siones o a controlar los actos jurídicos adoptados.
En segundo término, no cambia de ninguna manera el acceso de
los particulares (ya sean personas físicas o personas jurídicas) a las ins-
tancias de los órganos mercosureños de solución de diferencias. Re-
cordemos –como ya mencionamos anteriormente- que los particula-
res deben presentar su reclamo ante sus representantes nacionales en
el GMC, y luego, estos si lo consideran conveniente le darán curso al
reclamo siguiendo los canales correspondientes.
Es evidente que el carácter intergubernamental del diseño mer-
cosureño es tan fuerte que no permite resquicios para una verdadera
participación ciudadana en defensa de sus propios intereses.
Por último, tampoco se hace más fácil ni más accesible la posibi-

lidad de presentar peticiones a los órganos del MERCOSUR por parte
del ciudadano, ni el acceso a la información. No surge en el Estatuto
ninguna instancia que permita crear iniciativas ciudadanas, etc.
Por último, no podemos dejar de mencionar algo que resulta evi-
dente a simple vista: ¿quién se encarga que los derechos que se suponen
garantizados en el Estatuto efectivamente se cumplan? ¿A quién recurre el
ciudadano para que se los garantice? Muchos de esos derechos que reco-
noce el Estatuto son los mismos que se reconocen a nivel de los Estados
nacionales, y, sin embargo, son incumplidos para algunos sectores de la
población. Es decir, si los Estados Partes no los garantizan realmente en
sus propias jurisdicciones nacionales, cabe interrogarse acerca de cuál ór-
gano velará para que sean garantizados a nivel MERCOSUR. Acaso po-
dría recurrir un ciudadano de cualquiera de los Estados Partes al Tribunal
Permanente de Revisión para que se le asegure el acceso a la educación,
o la salud como manifiesta el Estatuto, que podrían estar siendo vulnera-
dos. La respuesta en la actualidad (enero de 2023) es negativa.
Entonces declamar derechos sin instancias que se encarguen de
asegurar su cumplimiento (es decir, se garantice efectivamente) no crea
ciudadanía salvo en el papel.
Obviamente, que se “aprecia” al Estatuto de la Ciudadanía del
MERCOSUR, pero este constituye un peldaño en la escalera que lleva
la cima de la construcción una efectiva ciudadanía.
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DEMOCRACIA POR VIR E DIGITALIZAÇÃO:
CONSIDERAÇÕES SOBRE OS DIREITOS POLÍTICOS E DE
ACESSO NO ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL
DEMOCRACIA POR VENIR Y DIGITALIZACIÓN:
CONSIDERACIONES SOBRE DERECHOS POLÍTICOS Y DE ACCESO
EN EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DEL MERCOSUR
DEMOCRACY TO COME AND DIGITALIZATION:
CONSIDERATIONS ON POLITICAL AND ACCESS RIGHTS
IN THE MERCOSUR’S CITIZENSHIP STATUTE
Guilherme Peroni Lampert1
Resumo: Este trabalho examina se a digitalização do exercício dos direi-

tos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL pode
contribuir para a concretização da noção de democracia por vir de Ja-
cques Derrida, para a redução do déficit democrático do bloco e para
a evolução do sistema do direito. A partir da metodologia sistêmica-
-pragmática, do método de abordagem sistêmico e do método auxiliar
de procedimento normativo descritivo, foi analisado no que consistem
os conceitos de democracia por vir e de evolução do sistema do direito,
bem como foi revisada a bibliografia relativa às consequências da im-
1 Advogado. Mestre em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos).
Especialista em Direito Público pela Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul
(PUCRS). Especialista em Direito do Trabalho e Previdenciário pela Faculdade de Direito
de Santa Maria (Fadisma). Especialista em Direito Processual Civil pela Universidade Fede-
ral de Santa Catarina (UFSC). Graduado em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Membro do Grupo de Pesquisa CNPq “Direi-
to e Integração Regional”, coordenado pela Profa. Dra. Luciane Klein Vieira (Unisinos).
Membro do Projeto de Pesquisa “A dimensão público e privada da integração: os impactos
do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL na agenda do bloco e na vida dos cidadãos
mercosulinos”, desenvolvido no Programa de Pós-Graduação em Direito da Unisinos, sob a
Coordenação da Profa. Dra. Luciane Klein Vieira. E-mail: peronilampert@gmail.com.
523
524 Guilherme Peroni Lampert
plementação da digitalização do voto e do direito de petição, especial-

mente quanto à economicidade, segurança, transparência e melhoria da
qualidade dos serviços públicos. A conclusão do trabalho foi a de que a
implementação do voto e processos eletrônicos pode contribuir para a
evolução do sistema do direito e para a redução do déficit democrático
do bloco, assim como para a abertura do processo de integração à noção
de democracia por vir.
Palavras-chave: Democracia por vir; Digitalização; MERCOSUL; Es-
tatuto da Cidadania; Direitos políticos e de participação.
Resumen: Este trabajo examina si la digitalización del ejercicio de los
derechos políticos y el acceso ciudadano a los órganos del MERCO-
SUR pueden contribuir a la realización de la noción de democracia
por venir de Jacques Derrida, a la reducción del déficit democrático del
bloque y a la evolución del sistema de derecho. Con base en la meto-
dología sistémico-pragmática, en el método de enfoque sistémico y en
el método auxiliar del procedimiento normativo descriptivo, se analizó
en qué consisten los conceptos de democracia por venir y la evolución
del ordenamiento jurídico, así como se examinó la bibliografía respec-
to a las consecuencias de la implementación de la digitalización del
voto y del derecho de petición, especialmente en lo que respecta a la
economía, la seguridad, la transparencia y la mejora de la calidad de
los servicios públicos. La conclusión del trabajo fue la de que la imple-
mentación del voto y los procesos electrónicos pueden contribuir a la
evolución del sistema jurídico y a la reducción del déficit democrático
del bloque, así como a la apertura del proceso de integración a la noción
de democracia venir.
Palabras clave: Democracia por venir; Digitalización; MERCOSUR;
Estatuto de Ciudadanía; Derechos políticos y de participación.
Abstract: This work examines whether the digitization of the exercise of
political rights and citizen access to MERCOSUR bodies can contrib-
ute to the realization of Jacques Derrida’s notion of democracy to come
to the reduction of the bloc’s democratic deficit and to the evolution of
the system of right. Based on the systemic-pragmatic methodology, the
systemic approach method and the auxiliary method of descriptive nor-
mative procedure, it was analyzed what the concepts of democracy to
come and the evolution of the legal system consist of, as well as review-
ing the bibliography on the consequences of the implementation of the
Democracia por vir e digitalização: considerações sobre os direitos políticos e de acesso
525
no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
digitization of the vote and the right to petition, especially with regard
to economy, security, transparency and improvement of the quality of
public services. The conclusion of the work was that the implementa-
tion of voting and electronic processes can contribute to the evolution
of the legal system and to the reduction of the democratic deficit of the
bloc, as well as to the opening of the integration process to the notion
of democracy to come.
Keywords: Democracy to come; Digitization; MERCOSUL; Citizen-
ship Statute; Political and participation rights.
1. INTRODUÇÃO
O direito ao voto, em eleições universais, livres, secretas e periódi-
cas, assim como o direito de petição aos órgãos de solução de conflito
por particulares, constituem prerrogativas essenciais ao exercício da ci-
dadania e à consolidação da democracia. Por isso, nesse capítulo vamos
tratar sobre a digitalização do exercício dos direitos políticos e de acesso
do cidadão aos órgãos do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)
previstos no Estatuto da Cidadania.
A partir das críticas à falta de participação democrática no bloco e
dos conceitos de democracia por vir e de evolução do sistema jurídico,
propomos o seguinte problema: a digitalização do exercício dos direitos
políticos e de acesso dos cidadãos aos órgãos do MERCOSUL pode
contribuir para a concretização da noção de democracia por vir de Jac-
ques Derrida, para a evolução do sistema do direito e para a redução dos
déficits democráticos e de participação do bloco?
A hipótese de trabalho é a de que a digitalização se constitui na
principal iniciativa que poderia ser adotada para criar condições para
concretização dos direitos políticos e de acesso, o que ocorreria median-
te a criação gradual de estruturas, especialmente de plataformas digi-
tais, que permitiria aos cidadãos participar de eleição dos parlamentares
do bloco, assim como para peticionar para os órgãos responsáveis pela
solução de controvérsias. Entendemos que experiências similares de-
monstram que a criação de processos eletrônicos ou cortes digitais e do
voto eletrônico trazem diversos benefícios, como a redução de custos,
a melhoria da qualidade e da celeridade e, consequentemente, a demo-
cratização e a ampliação do acesso, desde que aliada a políticas públicas
de inclusão digital e universalização do acesso à internet.
No desenvolvimento da pesquisa, observamos a metodologia prag-

mática-sistêmica, proposta por Leonel Severo Rocha,2 a qual adota uma
perspectiva autopoiética voltada “à sistematicidade do Direito como
organização da sociedade”, isto é, ao papel do sistema do direito de,
numa sociedade complexa, selecionar expectativas de comportamento
que possam ser universalizadas de modo coerente e reduzir a complexi-
dade social, servindo como uma forma de alívio social. De acordo com
Rocha,3 a epistemologia precisa eliminar a separação entre as áreas de
conhecimento, permitindo que a comunicação correlacione eixos da
linguística e possibilite controle democrático do processo decisório do
direito; mais que isso: para o autor,4 a democracia deve ser compreen-
dida como espaço da indeterminação e da invenção, em que é aberta
a possibilidade da variação da tomada de decisão e da invenção demo-
crática. Utilizaremos o método de abordagem sistêmico e o método
auxiliar de procedimento normativo descritivo. Trata-se, assim, de um
trabalho eminentemente teórico, cujas principais técnicas de pesquisa
serão a revisão bibliográfica e a análise documental, notadamente dos
atos normativos do MERCOSUL.
O objetivo geral deste trabalho é examinar se a digitalização do
exercício dos direitos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos do
MERCOSUL pode contribuir para a concretização da noção de demo-
cracia por vir de Jacques Derrida, para a redução do déficit democrático
do bloco e para a evolução do sistema do direito.
Assim, na primeira seção, chamada “Democracia por vir e a evo-
lução do sistema do direito” vamos tratar do primeiro objetivo especí-
fico, isto é, analisaremos no que consiste a concepção de democracia
por vir de Jacques Derrida e como pode ser usada pelo MERCOSUL
para contribuir com a evolução do sistema do Direito. Já, na segunda
seção, cuidaremos do segundo objetivo específico, que é examinar se a
digitalização do exercício dos direitos políticos e de acesso do cidadão
aos órgãos do MERCOSUL, previstos no Estatuto da Cidadania, pode
2 ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia do Direito: revisitando as três matrizes jurídicas.

Revista de Estudos Constitucionais, Hermenêutica e Teoria do Direito (RECHTD), v.
5, n. 2, p. 143, jul./dez. 2013.
3 ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia do Direito..., op. cit..
4 ROCHA, Leonel Severo. Novas perspectivas da teoria do Direito. Revista Direito em De-
bate, v. 6, n. 10, p. 39-40, 2013. Disponível em: https://www.revistas.unijui.edu.br/index.
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527
contribuir para a concretização da noção de democracia por vir e para a

redução do déficit democrático do bloco.
2. DEMOCRACIA POR VIR E A EVOLUÇÃO DO SISTEMA DO

DIREITO
A Teoria do Direito de Thomas Vesting,5 desenvolvida a partir da
Teoria dos Sistemas de Niklas Luhmann, entende o sistema do direito
como um sistema parcial da sociedade responsável pela produção da co-
municação jurídica e que tem como função a redução da complexidade
na tomada de decisão e estabilização das expectativas sociais. Conforme
explica Michael King,6 na visão sistêmica, o direito é um sistema auto-
poiético normativamente fechado e cognitivamente aberto:
O Direito é visto como um sistema comunicativo que produz nor-
mas de conduta tanto para suas próprias operações quanto para a socie-
dade em geral. Como tal, é fechado no sentido de que não pode produ-
zir nada a não ser Direito e também no sentido de que suas operações
são impermeáveis a comunicações direitas de outros sistemas sociais.
Isso não quer dizer que a legislação ou as decisões dos juízes estejam
à margem de qualquer influência de fatores políticos ou econômicos.
O que a teoria autopoiética propõe, mais exatamente, é que o sistema
jurídico é fechado normativamente, mas aberto cognitivamente.
Ademais, nessa concepção o direito não é compreendido como um
sistema hierárquico, completo e sem contradições ou lacunas, como vis-
to, por exemplo em Norberto Bobbio,7 mas, conforme explica Vestin-
g,8 como um sistema marcado pela contínua distinção entre sistema
e ambiente, que se organiza de forma heterárquica em rede e que por
meio de uma interconexão horizontal estabelece recursivamente (por
repetições suficientemente longas) o sentido de determinada comuni-
cação jurídica.
5 VESTING, Thomas. Teoria do direito: uma introdução. São Paulo: Saraiva, 2015. p.
33-34.
6 KING, Michael. A verdade sobre a autopoiese no direito. In: ROCHA, Leonel Severo;
KING, Michael; SCHWARTZ, Germano. A verdade sobre a autopoiese no direito. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 41-97. p. 88.
7 BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurídico. 10. ed., Tradução de Maria Celeste
C. J. Santos. Brasília: Universidade de Brasília, 1999. p. 34-35.
8 VESTING, op. cit., p. 33; p. 131; p. 152.
A evolução dos sistemas sociais, por sua vez, ocorre de forma diver-
sa da evolução natural, já que ela ocorre a partir das variações ocorridas
dentro do próprio sistema e não do seu ambiente. Conforme explica
Marcelo Neves,9 a evolução do sistema social se diferencia do modelo
darwiniano da evolução biológica, na medida em que entende que a
evolução não é uma questão de prevalência do mais adaptado ou do
mais forte. Assim, nessa perspectiva, a evolução possui três fases, quais
sejam: variação, seleção e restabilização. A “variação ocorre quando a
comunicação desvia-se do modelo estrutural de reprodução social”,10
a seleção se dá pela manutenção da comunicação desviante e a restabi-
lização com a inserção de novas estruturas, compatibilizando-as com as
novas expectativas.11
A evolução do direito acontece, portanto, quanto há alteração na
comunicação jurídica, cuja variante passa a ser repetida até se tornar
prevalente, levando à readequação das estruturas jurídicas. A anomalia
da variação se dá por uma nova compreensão interna do sistema, o que
não significa dizer que não possua qualquer relação com o seu ambiente,
isto é, pela comunicação produzida pelo demais sistemas da sociedade.
Logo, é preciso reconhecer que o ambiente, ainda que indireta-
mente, contribui para a produção e variação das comunicações, uma
vez que precisam ser compatíveis com o desenvolvimento sociocultural-
-tecnológico. Por isso, entendemos que assiste razão à Donna Haraway
quando ela afirma que não existe, de fato, autoprodução do sistema e
que, por isso, é necessária a substituição do conceito de autopoiese pelo
de simpoiese. Diz a autora que:12
Simpoiese é uma palavra simples; significa “fazer-com”. Nada se
autoproduz; nada é realmente autopoiético ou auto-organizador. Nas
palavras do ‘jogo mundial’ do computador Inupiat, os aterramentos
9 NEVES, Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: uma relação difícil: o Estado Democrático de
Direito a partir e além de Luhmann e Habermas. 3. ed. Tradução do autor. São Paulo: WMF
Martins Fontes, 2012. p. 3.
10 NEVES, op. cit., p. 6.
11 NEVES, op. cit., p. 6-7.
12 No original: “Sympoiesis is a simple word; it means ‘making-with’. Nothing makes itself; noth-
ing is really autopoietic or self-organizing. In the words of the Inupiat computer ‘world game’,
earthings are never alone. That is the radical implication of sympoiesis. Sympoiesis is a word prop-
er to complex, dynamic, responsive, situated, historical systems. It is a word for worlding-with, in
company. Sympoiesis enfolds autopoiesis and generatively unfurls and extends it.” HARAWAY,
Donna. Staying with the trouble: Making Kin in the Chthulucene. Durham; Londres:
Duke University, 2016. p. 58.
529
nunca estão sozinhos. Essa é a implicação radical da simpoiese. Sim-

poiese é uma palavra própria de sistemas históricos complexos, dinâ-
micos, responsivos, situados. É uma palavra para worlding-with, in
company. A simpoiese envolve a autopoiese e a desdobra e estende ge-
nerativamente. (tradução nossa)
Para Haraway,13 os estudos de Lynn Margulis sobre simbiogênese
e o conceito de Gaia desenvolvido por James Lovelock, que entende a
Terra com um organismo unitário, demonstram que a biologia, a arte
e a política precisam se relacionar, para que, por meio da simpoiese,
possam construir um mundo mais vivível. Nesse contexto, o objetivo
dessa seção é analisar, sem esgotar o tema, no que consiste o conceito
de democracia por vir de Jacques Derrida, no intuito de verificar de que
forma esse conceito pode ser usado pelo MERCOSUL para contribuir
com a evolução do sistema do Direito. Com isso, queremos discutir:
Afinal, qual a democracia que deve ser buscada pelo bloco? Qual é o
destino desse caminho que se consubstancia essencialmente pelos direi-
tos ao voto e de petição? Onde o MERCOSUL quer ou pode chegar na
concretização de um projeto democrático?
Ao nosso sentir, o bloco deve perseguir a criação de um projeto de
democracia radical, tal como previsto na proposta de Derrida de demo-
cracia por vir. Cuida-se de uma noção que não nasce de uma ideia de
política, no sentido tradicional, mas numa de forma de compromisso
concreto a partir dos conceitos de amizade e hospitalidade.14 Derrida, no
colóquio com Geoffrey Bennington, afirma que não está “propondo um
novo conteúdo político dentro da velha moldura, mas tentando redefinir
ou pensar de modo diferente o que está envolvido no político como tal, e,
por essa mesmíssima razão, não proponho uma teoria política”.15
O conceito de amizade não é usualmente trabalhado pela teoria
política, ficando sua definição a cargo de outros ramos do conhecimen-
to como a moral ou a psicologia, no entanto nos textos políticos de
Platão e Aristóteles a amizade era tratada como um conceito político.16
Aliás, segundo Derrida,17 para Aristóteles existiam:
13 HARAWAY, op. cit., p. 97-98.

14 BENNINGTON, Geoffrey. Política e amizade: uma discussão com Jacques Derrida. In:
DUQUE-ESTRADA, Paulo Cesar (org.). Desconstrução e ética: ecos de Jacques Derrida.
Rio de Janeiro: PUC-Rio; São Paulo: Loyola, 2004. p. 235-247. p. 238-239.
15 BENNINGTON, op. cit., p. 238.
[...] três tipos de amizade: primeiramente, a mais alta amizade seria basea-
da na virtude e não teria nada a ver com a política – tratar-se-ia da amiza-
de entre dois homens virtuosos; em segundo lugar, a amizade baseada na
utilidade e no proveito seria a amizade política; e, em terceiro lugar e no
nível mais baixo, haveria a amizade baseada no prazer.
Assim, ainda que proponha o uso da amizade com um conceito

político, o autor lembra que o próprio conceito precisa ser repensado
ou desconstruído, uma vez que, na tradição grega, romana, cristã, ju-
daica ou islâmica, a amizade envolve uma relação entre dois homens.18
Assim, para Derrida,19 o conceito canônico de amizade é falocêntrico,
já que não abrange a relação entre homem e mulher ou entre mulheres
e, dessa forma, faz com que os conceitos fundamentais da política sejam
influenciados por essa noção falocêntrica de amizade ou irmandade,
tornando tais institutos excludentes.
De qualquer forma, a simetria e igualdade pressupostas na relação
de amizade vão ao encontro da ideia de democracia, eis que “[d]emo-
cracia significa, minimamente, igualdade”.20 Além disso, conforme
destaca Fernanda Bernardo,21 para Derrida, a democracia pressupõe,
de um lado, o respeito à singularidade e, paradoxalmente, de outro, a
existência de uma “comunidade de amigos”, em que não há necessidade
de maioria ou da identificação dos sujeitos representáveis e isonômi-
cos. Assim, alcançar o respeito à individualidade e a desnecessidade de
maioria ou proteção de minorias é um objetivo ao mesmo tempo em
que é uma experiência impossível.
Quer dizer, na perspectiva do filósofo, a democracia é uma expe-
riência aporética, o que para Rafael Haddock-Lobo,22 inclusive está no
cerne do pensamento de Derrida e deve ser entendido como “a impos-
sibilidade radical de acesso às coisas enquanto elas mesmas como con-
dição de possibilidade de qualquer experiência”. Nesse contexto, obser-

19 BENNINGTON, op. cit., p. 238; p. 241.
21 BERNARDO, Fernanda. Não há desconstrução sem democracia – não há democracia sem
desconstrução – idiomas da resistência – promessas de reinvenção: O pensamento tal como
a democracia por vir. In: HADDOCK-LOBO, Rafael et al. (org.). Heranças de Derrida:
da ética à política. Rio de Janeiro: Nau, 2014. p. 5-58. p. 40.
22 HADDOCK-LOBO, Rafael. Aporia da experiência – experiência da aporia. In: HAD-
DOCK-LOBO, Rafael et al. (org.). Heranças de Derrida: da ética à política. Rio de Janei-
ro: Nau, 2014. p. 5-58. p. 95.
531
va-se que o conceito de democracia por vir não envolve propriamente

um programa ou método que deve ser alcançado ou aplicado e sim um
horizonte dinâmico a ser alcançado a partir do rastro ou espectro da
coisa que se persegue. Dessa forma, a noção de democracia por vir é
messiânica, eis que ela nunca chega efetivamente; trata-se de uma busca
ativa permanente, conforme explica Fernanda Bernardo:23
“Democracia por vir”, quer dizer, uma democracia que não é, que
nunca é, que não é uma ideia (eidos, idea), seja ela uma Ideia regula-
dora em sentido kantiano, nem um ideal, nem um conceito político,
mas [que é] sempre e só uma promessa que traduz e/ou apela a uma
crítica política militante e sem fim, à luz da qual Derrida vai repensar
o velho conceito filosófico-político de “democracia”, dissociando-o da
autonomia e, consequentemente, do tradicional registo onto-teológi-
co da soberania que, de Platão e Aristóteles aos nossos dias ditos em
mundialização, norteou e configurou o político e a democracia nos seus
traços essenciais.
Logo, essa proposta de reinterpretação do conceito de soberania e
da ideia de uma busca constante pela democracia pode encontrar nos
processos de integração regional um local para florescer, na medida em
que esse tipo de organismo internacional pode (potencialmente) esta-
belecer novas formas de (re)pensar o conceito tradicional de soberania,
notadamente quanto às responsabilidades assumidas em decorrência da
cláusula do compromisso democrático, como no caso do Protocolo de
Ushuaia sobre Compromisso Democrático no MERCOSUL, Bolívia e
Chile,24 em que os signatários concordam que a estabilidade democráti-
ca é um pressuposto para o processo de integração regional.
Derrida25 diz que quando se refere à democracia por vir não se
refere “a uma democracia futura, a um novo regime, a uma nova orga-
nização de Estados-nação (ainda que isto possa ser desejável)”, mas à
uma promessa que envolve igualdade, liberdade, liberdade de expressão
e de imprensa. Trata-se de uma promessa, cujo por vir não é futuro, mas
imediato.26 Além disso, o filósofo ressalta que o conceito de democracia
23 BERNARDO, op. cit., p. 38-39.

24 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Protocolo de Ushuaia sobre Com-
promisso Democrático no MERCOSUL, Bolívia e Chile. Ushuaia: MERCOSUL, 1998.
Disponível em: https://www.mercosur.int/pt-br/documento/protocolo-de-ushuaia-sobre-
compromisso-democratico-no-mercosul-bolivia-e-chile/. Acesso em: 20 ago. 2022.
não pode ser restringido ao ponto de vista político nem ao Estado-Na-

ção ou à cidadania, eis que se faz necessário pensá-lo na relação com o
não-cidadão.27 Demanda, assim, “a invenção de novas práticas, novo
direito internacional, a transformação da soberania do Estado”.28 Para o
autor, 29 é fundamental a mudança da relação do conceito de cidadania
com o de soberania, bem como há necessidade de mudar o (des)equilí-
brio de poder nas relações internacionais, uma vez que “em nome do di-
reito internacional, alguns Estados-nação mais poderosos do que outros
fazem a lei. Não apenas porque este direito internacional é basicamente
um direito europeu, na tradição da Europa e do direito”.
Por fim, quanto à relação do conceito de democracia por vir e
hospitalidade, Derrida30 afirma que há necessidade de acolher o Outro
de forma incondicional, “sem pedir um documento, um nome, um
contexto ou um passaporte”, abrindo-se para o Outro o próprio espaço,
lar, língua, cultura, Estado e a própria pessoa.31 O autor busca, assim,
uma hospitalidade baseada no cosmopolitismo dos gregos estoicos que
trabalharam o conceito de cidadão do mundo, ainda que atualmente se
trate de um conceito um tanto restrito, já que vinculado “ao político,
ao Estado, à autoridade do Estado, à cidadania e ao estrito controle de
residência e do período de permanência”.32
Logo, a partir dessa perspectiva, é necessário repensar os conceitos
de fronteira, de cidadania e de imigração. Conforme explica Derrida,33
“cada avanço da politização obriga a reconsiderar, portanto, a reinter-
pretar, os próprios fundamentos do direito, tais como eles haviam sido
previamente calculados ou delimitados”, o que foi observado quando
do avento da Declaração dos Direitos do Homem ou da abolição da
escravatura.34

31 BENNINGTON, op. cit., p. 245-246.
33 DERRIDA, Jacques. Força de lei: o fundamento místico da autoridade. 3. ed. Tradução de
Leyla Perrone-Moisés. São Paulo: WMF Martins Fontes, 2018. p. 56.
34 DERRIDA, op. cit., p. 56-57.
533
De acordo com Jean-Michel Salanskis,35 o pensamento de Derri-

da propõe a política radical, sendo responsável pela “avaliação ontoló-
gica do mal capitalista”, cujas principais chagas seriam o desemprego,
a exclusão, a guerra econômica, a contradição protecionismo/interven-
cionismo, as dívidas externas, a indústria e o comércio de armamentos,
a disseminação da energia nuclear, o deslocamento soberanista e arcai-
zante do mundo, a máfia e a droga e, finalmente, a parcialidade das
instituições internacionais. Assim, esses seriam os principais desafios
na busca de uma democracia que supere os males próprios da lógica
capitalista que rege a sociedade.
Como se observa, a proposta de democracia por vir é bastante
rica e complexa e pode ser usada de diferentes formas pelos processos
de integração regional na construção de uma política que supere as
visões tradicionais de amizade/irmandade, de soberania, de território,
de autoridade, de fronteira e até mesmo de cidadania. Além disso,
fica bastante claro que não se restringe aos direitos políticos e de
participação/petição, eis que a sua existência pressupõe a promessa
de liberdade de circulação, de migração, de trabalho, de comuni-
cação, bem como o respeito à individualidade em equilíbrio com a
coletividade.
Derrida mostra que é necessário superar a visão falocêntrica de
amizade, que exclui a presença das mulheres, assim como é igual-
mente preciso romper com as influências europeias na definição dos
conceitos de direito internacional. Nesse sentido, se mostra muito
relevante que o próprio direito da integração regional consiga ir além
da influência europeia na construção de seus elementos e estruturas
e consiga se abrir ao Outro, tal como o faz quando promete a cons-
tituição de um parlamento cuja representação respeite gênero, etnia
e regiões.
Além disso, conclui-se que a noção de democracia por vir deman-
da, a cada conquista, a revisão dos conceitos e institutos jurídicos vin-
culados, o que, potencialmente, pode levar à variação da comunicação
jurídica, com posterior seleção e restabilização, isto é, a democracia por
vir pode levar à evolução do sistema do Direito.
35 SALANSKIS, Jean-Michel. Derrida. Tradução de Carlos Dubois. São Paulo: Estação Li-
berdade, 2015. p. 66 e 70.
3. DIGITALIZAÇÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS E DE ACESSO DO

CIDADÃO AOS ÓRGÃOS NO MERCOSUL
Como vimos, o conceito de democracia por vir de Derrida, basea-
do em novas formas de pensar os conceitos de amizade e hospitalidade,
defende a necessidade de repensar (ou superar) as influências europeias
na construção do direito internacional (o que, ao nosso sentir, vale igual-
mente, para o direito da integração) na busca de uma democracia que
se abra para o Outro, mesmo o não-cidadão, repensando os conceitos
de soberania, território, imigração e Estado. A democracia por vir deve
buscar o equilíbrio entre o respeito à singularidade e à coletividade.
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, ao seu turno, demons-
tra que, além da evidente e principal finalidade comercial do bloco, o
processo de integração regional possui objetivos vinculados ao exercício
da cidadania e à democracia, como o direito de votar em representantes
no Parlamento ou o direito de petição aos órgãos do bloco, visando a
solução de controvérsias referentes à aplicação das normas produzidas
no âmbito do processo de integração.
Trata-se, à toda evidência, de prerrogativas essenciais ao reconhe-
cimento da existência de uma cidadania regional, às quais competiriam
solucionar o “déficit democrático”36 ou “déficit de representatividade
democrática”,37 decorrentes justamente da ausência de meios de par-
ticipação dos cidadãos mercosulinos na formação do Parlamento e no
acesso aos órgãos responsáveis pela apreciação de reclamações sobre o
descumprimento de regras do MERCOSUL. A falta de meios para o
efetivo exercício dos direitos políticos e de participação impede o exercí-
cio de direitos básicos da cidadania e consequentemente põe em xeque
36 DÍAZ, Alejandra. Os “múltiplos” direitos e obrigações do cidadão do MERCOSUL. Sig-

nificados e alcance da cidadania. Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de
Revisión, ano 2, n. 3, p. 101-115, mar. 2014. Disponível em: https://dialnet.unirioja.es/
descarga/articulo/5830238.pdf. Acesso em: 21 nov. 22; EMILIOZZI, Sergio. La construc-
ción de la ciudadanía en el MERCOSUR. Kairós Revista de Temas Sociales, ano 10, n.
17, p. 8. fev. 2006. Disponível em: https://revistakairos.org/wp-content/uploads/Emiliozzi.
pdf. Acesso em: 21 nov. 2022.
37 SANTOS, Thauan; LEITE, Ana Paula Moreira Rodriguez; MONFREDO, Cintiene
Sandes. MERCOSUL e Protocolo(s) de Ushuaia: cláusula democrática para quem? In:
FÓRUM UNIVERSITÁRIO MERCOSUL, 16, 2017, Salvador. Anais [...]. p. 5. Salva-
dor: UFBA, 2017. Disponível em: http://www.congresso2017.fomerco.com.br/resources/
anais/8/1504146988_ARQUIVO_Santos,RodriguezLeiteeMonfredo(2017)MERCOSUL
eProtocolo(s)deUshuaia.pdf. Acesso em: 8 jun. 2022.
535
até mesmo o reconhecimento da existência de estrutura efetiva voltada

à concretização dos processos democráticos do bloco.
De acordo com Alejandra Díaz,38 a edição do Protocolo Cons-
titutivo do Parlamento do MERCOSUL foi uma iniciativa voltada
justamente para a criação de estruturas que viabilizem a participação
social mediante a realização de eleições simultâneas de parlamentares
mercosulinos, por meio do voto direto, universal e secreto. Em sen-
tido similar é o entendimento de Thauan Santos, Ana Paula Moreira
Rodriguez Leite e Cintiene Sandes Monfredo, os quais entendem que
as eleições para o PARLASUL visariam a obtenção de representati-
vidade e participação social. Aliás, a baixa representatividade social,
bem como a falta de transparência e de auditabilidade das decisões do
MERCOSUL (e das organizações internacionais em geral) são alguns
dos fatores apontados como responsáveis pelo déficit democrático do
bloco.39
Nada obstante, o que se constata é que a realização de eleições dire-
tas, secretas, universais, periódicas e simultâneas, assim como a criação
de meios de efetivo acesso ao sistema de solução de conflitos, não são
por si só capazes de solucionar as deficiências democráticas e de parti-
cipação cidadã, especialmente se pensarmos na proposta de democracia
por vir baseada nos conceitos de amizade e hospitalidade.
De qualquer forma, a superação do déficit democrático do bloco
passa pela implementação de meios efetivos de participação, o que, por
sua vez, salvo melhor juízo, depende da criação de mecanismos que não
imponham custos que inviabilizem a existência das prerrogativas essen-
ciais à democracia. Por isso, nesta seção, examinaremos se a digitaliza-
ção do exercício dos direitos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos
do MERCOSUL, previstos no Estatuto da Cidadania, pode contribuir
para a concretização da noção de democracia por vir de Jacques Derrida
38 DÍAZ, op. cit., p. 103.

39 CORREIA, Rodrigo Alves. Democracia e MERCOSUL: um binômio verdadeiro? 2011.
151 f. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) – Faculdade de Filosofia e Ciências, Uni-
versidade Estadual Paulista, Marília, SP, 2011. p. 13. Disponível em: http://hdl.handle.
net/11449/106623. Acesso em: 16 dez. 2022; LUCIANO, Bruno Theodoro. Democra-
tizando a integração: eleições diretas para os parlamentos Europeu e do MERCOSUL.
2013. 125 f. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – Universidade de Brasí-
lia, Brasília, 2013. p. 18. Disponível em: https://repositorio.unb.br/handle/10482/15205.
Acesso em: 16 dez. 2022; RIBEIRO, Elisa de Sousa. MERCOSUL: sobre democracia e
instituições. 2012. 98 f. Dissertação (Mestrado em Ciências Sociais) – Universidade de Bra-
sília, Brasília, 2012. p. 29. Disponível em: https://repositorio.unb.br/handle/10482/10295.
e para a redução dos déficits democrático e de acesso ao sistema de so-

lução de controvérsias do bloco.
O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL apresenta como direi-
tos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos do bloco o direito de ser
representado no Parlamento mediante os mecanismos estabelecidos; o
direito a que o Parlamento receba, examine e, se for o caso, encaminhe
aos órgãos decisórios petições relacionadas a atos ou omissões dos ór-
gãos do MERCOSUL, e; o direito de realizar reclamações em decorrên-
cia de aplicação de sanção ou medida restritiva por outro Estado Parte,
em violação de normas do bloco.
O direito de representação consta do Protocolo Constitutivo do
Parlamento do MERCOSUL,40 o qual prevê no artigo 6 a eleição de
parlamentares pelos cidadãos dos Estados Partes, mediante sufrágio di-
reto, universal e secreto, por meio do qual procurará assegurar a ade-
quada representação por gênero, etnias e regiões. Cuida-se, portanto, de
uma previsão inclusiva que vai ao encontro da ideia de democracia por
vir, já que estimula uma forma inovadora de composição do Parlamento
e permite a realização de debates sobre os conceitos de gênero, etnia e
região.
Em comparação às regras vigentes no Brasil, o sistema do MER-
COSUL, ao reservar as vagas, faz uma promessa de pluralidade muito
maior do que aquela decorrente do asseguramento de uma quantidade
mínima de candidaturas femininas,41 até porque elimina a possibilida-
de/necessidade de concorrentes meramente formais, isto é, a indicação
de pessoas apenas para o cumprimento formal da regra. A divisão das
vagas modifica substancialmente a arquitetura do sistema, uma vez que
os partidos políticos passam a ter a necessidade de encontrar, formar e
estimular pessoas (que não homens brancos) para que sejam candidatos.
Ocorre que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCO-
SUL, de dezembro de 2005, ratificado por todos os Estados Partes, ainda
40 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Protocolo Constitutivo do Parlamen-

to do MERCOSUL. Montevidéu: MERCOSUL, 2015. Disponível em: https://www.parla
mentomercosur.org/innovaportal/file/4296/1/protocolo_pt.pdf. Acesso em: 17 nov. 2022.
41 BRASIL. Senado Federal. Emenda Constitucional n.º 117, de 5 de abril de 2022. Altera
o art. 17 da Constituição Federal para impor aos partidos políticos a aplicação de recursos
do fundo partidário na promoção e difusão da participação política das mulheres, bem
como a aplicação de recursos desse fundo e do Fundo Especial de Financiamento de Cam-
panha e a divisão do tempo de propaganda gratuita no rádio e na televisão no percentual
mínimo de 30% (trinta por cento) para candidaturas femininas. Disponível em: https://
legis.senado.leg.br/norma/35647460/publicacao/35649607. Acesso em: 20 dez. 2022.
537
não teve a incorporação das suas regras prevendo eleições universais, dire-
tas e secretas para o PARLASUL, pelo Brasil e pelo Uruguai, sendo que,
em abril de 2019, foi firmado o Protocolo Adicional ao Protocolo Cons-
titutivo do Parlamento do MERCOSUL,42 o qual suspendeu as eleições
diretas até realização do pleito simultâneo em todos os Estados Partes e
determinou a retomada do modelo anterior, isto é, o Parlamento passou
a novamente ser formado por parlamentares já eleitos nos Estados Partes.
Além disso, o Conselho do Mercado Comum (CMC), em dezem-
bro de 2020, decidiu prorrogar o início do sufrágio universal e direto,
inicialmente previsto para 31 de dezembro de 2014, para até 31 de
dezembro de 2030. Dessa forma, constata-se que houve uma relevante
mudança na percepção de importância e urgência da adoção de um
modelo democrático de escolha dos parlamentares do bloco e na discus-
são acerca de como “assegurar uma adequada representação por gênero,
etnias e regiões conforme as realidades de cada Estado”. Dessa forma,
nesse aspecto, o bloco se distancia da democracia por vir, a qual, como
abordada, deve ser imediata e não uma mera promessa.
Em relação ao direito de acesso ao sistema de solução de controvér-
sias do MERCOSUL, o Estatuto da Cidadania traz a possibilidade do
cidadão peticionar junto ao Parlasul ou perante o representante nacional
do Grupo Mercado Comum (GMC). O direito de petição ao Parlamento
está previsto no item 10 do artigo 4 do Protocolo Constitutivo do Parla-
mento do MERCOSUL,43 enquanto que o direito do cidadão acessar o
sistema de solução de controvérsias via representante nacional do GMC,
nos artigos 39 e 40 do Protocolo de Olivos para a Solução de Contro-
vérsias no MERCOSUL.44 Apesar da existência de tais disposições, en-
tende-se que o acesso dos particulares é inexpressivo,45 especialmente em
42 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Protocolo Adicional ao Protocolo

Constitutivo do PARLASUL. Assunção: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://
www.mercosur.int/documento/protocolo-adicional-al-protocolo-constitutivo-del-parla
sur/. Acesso em: 17 nov. 2022.
43 MERCOSUL. Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, op. cit.
44 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). Protocolo de Olivos para a Solução
de Controvérsias no MERCOSUL. Olivos, Argentina: MERCOSUL, 2002. Disponível
em: https://www.mercosur.int/pt-br/documento/protocolo-de-olivos-para-solucao-de-con
troversias-no-mercosul/. Acesso em: 17 nov. 2022.
45 RATKIEWICZ, Ana Carolina Machado. O prazo razoável como direito humano de
acesso à justiça no MERCOSUL. 2006. 120 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Uni-
versidade Federal de Santa Maria, Santa Maria, 2006. Disponível em: https://repositorio.
ufsm.br/handle/1/9725. Acesso em: 16 dez. 2022. p. 73.
razão do paradigma da intergovernamentalidade do bloco46 e da falta de

via adequada ao sistema de solução de controvérsias para os particulares.47
Assim, além das dificuldades de ordem jurídica, política e ideoló-
gica que impedem o avanço da concretização da promessa de eleições
livres para o Parlamento e de acesso aos órgãos do bloco, não resta dúvi-
da que os custos envolvidos na organização das estruturas responsáveis
é um entrave para todos os Estados Partes. Por isso, é necessário refletir
sobre uma mudança na forma de exercer tais direitos, isto é, o contexto
atual exige que, no mínimo, seja estabelecido um debate sobre a virtua-
lização do exercício dos direitos do cidadão no MERCOSUL.
Estudos atuais já demonstram que o bloco possui condições para
avançar nesse campo. Em análise dos indicadores relativos à conectivi-
dade no MERCOSUL quanto à infraestrutura, conexão de domicílios,
velocidade, segurança, entre outros, Leonardo Melo Lins e Ana Laura
Martínez48 verificaram que o maior índice de conectividade está entre
as pessoas de até 24 anos, em que o percentual está próximo de 90 %; já
na faixa etária de até 74 anos, observa-se uma redução de 10 a 20 pon-
tos percentuais, enquanto que no grupo com mais de 74 anos, há uma
redução expressiva do percentual de pessoas com acesso à internet; nesse
segmento, o Uruguai apresenta o maior índice com aproximadamente
30 %, seguido da Argentina e do Brasil com quase 20 % e do Paraguai,
onde se verificou que apenas um pouco mais de 5 % da população
dessa faixa etária está conectada.49 A conclusão dos autores é a de que
a universalização do acesso à internet precisa ser expandida, especial-
mente nas áreas rurais, e que igualmente deve haver melhoras quanto à
qualidade de acesso e no desenvolvimento de competências digitais.50
46 LISBOA, Ramon. Justiça transfronteiriça: uma análise comparativa das estruturas judi-
ciais e mecanismos de cooperação jurisdicional em matéria civil e comercial entre MER-
COSUL e União Européia. 2006. 148 f. Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade
Federal de Santa Maria, Santa Maria, 2006. Disponível em: https://repositorio.ufsm.br/
handle/1/9703. Acesso em: 16 dez. 2022. p. 134.
47 GOTTIFREDI, Silvina Mariel. Sistema de Solución de Conflictos en el MERCOSUR.
Revista Jurídica, n. 8, p. 73, 2004. Disponível em: http://dspace.uces.edu.ar:8180/xmlui/
handle/123456789/388. Acesso em: 10 dez. 2022.
48 LINS, Leonardo Melo; MARTÍNEZ, Ana Laura. Avanços na digitalização nos países do
MERCOSUL. In: MARTINEZ, Ana Laura; PATIÑO, Alejandro (coord.). O MERCO-
SUL diante da mudança tecnológica e da transformação digital: elementos para análise.
São Paulo: Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR, 2021. p. 19-20.
49 LINS; MARTÍNEZ, op. cit., p. 20.
50 LINS; MARTÍNEZ, op. cit., p. 20.
539
Alejandro Patiño, Álvaro Calderón e Sebastián Rovira51 entendem

que as tecnologias digitais representam uma oportunidade de desen-
volvimento tecnológico e de setores como a indústria e o comércio do
MERCOSUL, uma vez que o bloco contaria com infraestrutura tec-
nológica, amplo acesso de usuários à internet (76 %), além de “nu-
merosas empresas do setor digital que se transformaram em líderes re-
gionais”.52 Raúl Katz,53 por sua vez, aponta que o desenvolvimento de
um ecossistema digital no MERCOSUL pode servir de alavanca para
o crescimento da economia intrarregional, especialmente em razão da
redução dos custos de transação advindos da digitalização dos processos
administrativos.
Dessa forma, é possível concluir que a digitalização pode trazer
benefícios para o avanço da economia, assim como pode ser utilizada
para fomentar a efetividade (ou mesmo a existência) de direitos pre-
vistos no Estatuto da Cidadania, notadamente quanto aos direitos
políticos e de acesso aos órgãos do MERCOSUL. A justificativa para
tanto é a mesma usada para a digitalização da economia e das respecti-
vas estruturas estatais responsáveis pela regulação do comércio, isto é,
em razão do bloco já possuir infraestrutura tecnológica que permite o
uso de plataformas digitais, bem como em face da redução de custos e
da simplificação trazidas pela digitalização. Logo, a virtualização pode
auxiliar na efetiva realização de eleições diretas para o Parlamento e
no desenvolvimento de uma plataforma digital do sistema de solução
de controvérsias.
Aliás, já existem iniciativas similares no MERCOSUL, como se ob-
serva do desenvolvimento de plataformas digitais para formação (edu-
cação) e para solução de conflitos advindos de relações consumeristas,
51 PATIÑO, Alejandro; CALDERÓN, Álvaro; ROVIRA, Sebastián. A digitalização como

ferramenta para uma recuperação transformadora do bloco. In: MARTINEZ, Ana Lau-
ra; PATIÑO, Alejandro (coord.). O MERCOSUL diante da mudança tecnológica e da
transformação digital: elementos para análise. São Paulo: Núcleo de Informação e Coorde-
nação do Ponto BR, 2021. p. 13-14.
52 PATIÑO; CALDERÓN; ROVIRA, op. cit., p. 14.
53 KATZ, Raúl. Desenvolvimento de um ecossistema digital no MERCOSUL: desafios e
oportunidade para um ambiente facilitador e convergente. In: MARTINEZ, Ana Laura;
PATIÑO, Alejandro (coord.). O MERCOSUL diante da mudança tecnológica e da
transformação digital: elementos para análise. São Paulo: Núcleo de Informação e Coorde-
nação do Ponto BR, 2021. p. 59-61.
como previsto nas Decisões n. 1754 e 2255 de 2019 do CMC. Além disso,
o Grupo Agenda Digital (GAD), criado pelo CMC por meio da Deci-
são n.° 27/2017,56 possui um papel central na eventual digitalização do
exercício de direitos do cidadão, no MERCOSUL, eis que lhe compete
a criação de plano de ação bienal relativo aos temas relacionados com a
digitalização, tais como: infraestrutura digital e conectividade; segurança
e confiança no ambiente digital; economia digital; habilidades digitais;
governo digital, governo aberto e inovação pública; aspectos regulatórios;
e coordenação de foros sobre agenda digital e governança da internet.
Os principais avanços obtidos pelo GAD, em razão do Plano de
Ação do biênio 2018/2020, foram o Acordo para a Eliminação da Co-
brança de Encargos de Roaming Internacional aos Usuários Finais do
MERCOSUL e o Acordo de Reconhecimento Mútuo de Certificados
de Assinaturas Digitais do MERCOSUL.57 Tais iniciativas constituem
importantes conquistas para a cidadania mercosulina, na medida em
que estimulam a inclusão digital, a circulação de pessoas, a realização de
negócios e, em última análise, a integração regional em sentido estrito.
O Plano de Ação 2021/2023 do GAD58 adota a Agenda Digital
da América Latina e Caribe (eLAC 2022) da Comissão Econômica para

de 4 de dezembro de 2019. Plano de Ação para desenvolvimento e convergência de pla-
taformas digitais para solução de conflitos de consumo nos Estados Partes. Bento Gon-
çalves: MERCOSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/simfiles/norma
tivas/75398_DEC_017_2019_PT_Plano%20Acao%20Plataformas%20Dig%20Sol%20
Confl%20Consumo.pdf. Acesso em: 10 nov. 2022.
4 de dezembro de 2019. Plataforma MERCOSUL de formação. Bento Gonçalves: MER-
COSUL, 2019. Disponível em: https://normas.mercosur.int/simfiles/normativas/75409_
DEC_022-2019_PT_Plataforma%20MERCOSUL%20de%20Formacao.pdf. Acesso em:
10 nov. 2022.
de 20 de dezembro de 2017. Agenda Digital do MERCOSUL. Brasília: MERCOSUL,
2017. Disponível em: https://normas.mercosur.int/simfiles/normativas/67203_DEC_027-
2017_PT_Agenda%20Digital.pdf. Acesso em: 10 jun. 2022.
57 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GAD/ATA n.° 1, de 26
de maio de 2020. VIII Reunião Ordinária do Grupo de Agenda Digital do MERCOSUL.
MERCOSUL, 2020. Disponível em: https://documentos.mercosur.int/simfiles/docreunio
nes/78327_GAD_2020_ACTA01_ES.pdf. Acesso em: 10 jun. 2022.
58 MERCADO COMUM DO SUL (MERCOSUL). MERCOSUL/GAD/ATA n.° 1, de
19 de abril de 2022. XI Reunião Ordinária do Grupo de Agenda Digital do MERCO-
SUL. MERCOSUL, 2022. Disponível em: https://documentos.mercosur.int/simfiles/do
creuniones/88956_GAD_2022_ACTA01_ES.pdf. Acesso em: 10 jun. 2022. O Plano de
ação 2021/2023 (Anexo IV) está disponível em: https://documentos.mercosur.int/public/
reuniones/doc/8976. Acesso em: 10 jun. 2022.
541
América Latina e Caribe da Organização das Nações Unidas (ONU),

em que são estabelecidos sete eixos de atuação, assim divididos: 1) in-
fraestrutura digital e conectividade, 2) inclusão social, 3) mercado di-
gital e regional, 4) seguridade e confiança no entorno digital, 5) assina-
tura digital, 6) governo digital e 7) medição da economia digital. Dessa
forma, merecem destaque, no que toca à digitalização do exercício de
direitos, os eixos relativos à assinatura e governo digitais, já que suas
principais iniciativas são alcançar a interoperabilidade dos sistemas de
validação de assinaturas e a abertura de debate sobre o desenvolvimen-
to de uma rede regional interconectada com tecnologia blockchain, as
quais constituem pressupostos para a cidadania digital.
O uso da tecnologia do blockchain, por exemplo, é apontada como
uma possível solução, graças às características próprias, como a transpa-
rência, imutabilidade, confiabilidade e arquitetura descentralizada, em
que pese ressaltarem que apesar de promissora, ainda existem riscos de
cibersegurança que precisam ser resolvidos.59 Além disso,60 a utilização
de tecnologias digitais, em tal contexto, pode levar ao crescimento de
eleitores e na redução da abstenção, graças à possibilidade de exercício
não presencial, dispensando a realização de deslocamentos para votar.
Desse modo, verifica-se que o desenvolvimento de plataformas di-
gitais que permitam o exercício dos direitos políticos e de petição aliado
à política pública de inclusão digital, inclusive com a universalização do
acesso à internet, pode levar ao aumento de eleitores, tanto em razão
da facilidade para registro e solução de pendências, como em razão da
desnecessidade de estar no local de votação no dia e hora previamente
estabelecidos.
Como se observa, o MERCOSUL e os Estados Partes possuem
condições para levar adiante a implementação de uma nova forma de
democracia, com menos custos e impactos ambientais do que os mode-
59 MOURA, Teogenes; GOMES, Alexandre. Blockchain Voting and its effects on Election
Transparency and Voter Confidence. In: ANNUAL INTERNATIONAL CONFER-
ENCE ON DIGITAL GOVERNMENT RESEARCH, 18., Nova Iorque. Anais [...].
Nova Iorque: Association for Computing Machinery, 2017; SHAHZAD, Basit; CROW-
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60 SANTHOSH, M. et al. Electronic Voting Machine Using Internet. International Journal
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http://www.ijccts.org/fulltext/18-1545272665.pdf?1670960996. Acesso em: 13 dez. 2022.
los tradicionais e permitindo a ampliação e democratização de prerro-

gativas indispensáveis para a superação do déficit democrático do bloco,
viabilizando a realização de eleições diretas para o Parlamento e o acesso
aos órgãos responsáveis pela solução de conflitos.
Aliás, em relação ao direito de petição, constata-se que o ganho
pela utilização de sistemas digitais vai além do aumento da demanda,
uma vez que, de acordo com Isabela Ferrari,61 a utilização de ferramen-
tas digitais para solução de conflitos não implica na simples transferên-
cia dos processos para os ambientes virtuais, mas numa nova forma de
solucionar conflitos. Conforme a autora, 62 exemplo disso foi a criação,
nos Países Baixos, de uma plataforma para a solução de processos de
divórcio, que fomentou o uso de linguagem não-violenta e da adoção
de meios alternativos de resolução de conflitos como a conciliação ou
a arbitragem.
Além disso, as plataformas digitais podem beneficiar mutuamente
os envolvidos, tal como verificado com a criação da plataforma esta-
dunidense chamada de Turbo Tax, a qual simplificou e automatizou o
preenchimento de declaração tributária, para a qual geralmente era ne-
cessária a contratação de profissionais para assessorarem o cumprimen-
to de tal tarefa.63 Para Ferrari,64 tais exemplos demonstram que as cortes
digitais podem ser usadas para resolver problemas que envolvam grande
carga emocional, assim como para questões burocráticas complexas.
Em relação ao processo judicial, Maria Cristina Simões da Ro-
cha,65 em análise à experiência portuguesa, afirma que o uso de tecno-
logias de informação e comunicação nos processos judiciais levou ao
aumento da eficiência, transparência, racionalidade e confiabilidade do
funcionamento da Justiça, graças, entre outros fatores, à agilidade da
comunicação eletrônica, benefícios com a gestão documental, aumento
da produtividade e da organização das atividades. Logo, além da redu-
61 FERRARI, Isabela. Cortes Online I: Introdução às Cortes Online. In: FERRARI, Isabela
(coord.). Justiça Digital. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2020. p. 38.
62 FERRARI, op. cit., p. 42.
65 ROCHA, Maria Cristina Simões da. As novas tecnologias de comunicação e informação na
justiça: a realidade portuguesa. In: GOMES, Sandra Lúcia Rebel; CORDEIRO, Rosa Inês
de Novais; SILVA, Ricardo Perlingeiro Mendes da (org.). Incursões interdisciplinares: Di-
reito e Ciência da Informação. Rio de Janeiro: Beco Azougue; Pensamento brasileiro, 2012.
p. 135-136.
543
ção de custos, a digitalização traz diversos benefícios aos cidadãos e aos

próprios servidores responsáveis pelos processos, já que se traduz em
melhoria da prestação jurisdicional e simplifica a execução das ativida-
des vinculadas.
Logo, a digitalização do direito de acesso ao sistema de solução de
conflitos é uma questão mais madura, em que os ganhos mútuos estão
devidamente comprovados, especialmente quanto ao aumento de qua-
lidade, de celeridade, de organização das atividades e de ampliação de
acesso de usuários. Com isso, conclui-se que a digitalização do exercício
dos direitos políticos e de acesso do cidadão os órgãos do MERCO-
SUL, previstos no Estatuto, pode contribuir para a concretização das
promessas de democracia e de participação e, assim, para a noção de
democracia por vir e para a redução do déficit democrático do bloco.
4. CONCLUSÕES
No presente capítulo buscamos, a partir da metodologia pragmáti-
co-sistêmica, examinar se a digitalização do exercício dos direitos políti-
cos e de acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL pode contribuir
para a concretização da noção de democracia por vir de Jacques Derrida,
para a redução dos déficits democráticos do bloco e para a evolução do
sistema do Direito. O problema de pesquisa posto foi se a digitalização
do exercício dos direitos políticos e de acesso dos cidadãos aos órgãos do
MERCOSUL pode contribuir para a concretização da noção de demo-
cracia por vir de Jacques Derrida, para a evolução do sistema do Direito
e para a redução dos déficits democráticos e de participação do bloco.
A hipótese de trabalho foi a de que a digitalização dos direitos po-
líticos poderia contribuir para a concretização da noção de democracia
por vir de Jacques Derrida, mediante a redução dos impactos ambien-
tais decorrentes dos tradicionais processos eleitorais e da necessidade de
deslocamento de milhões de pessoas, assim como poderia ampliar ou
viabilizar a participação de pessoas que por impossibilidade ou dificul-
dade de locomoção se veem obrigadas a se abster de votar.
Para tanto, na primeira seção, vimos que a evolução do sistema do
Direito, na perspectiva sistêmica, envolve especialmente a alteração do
próprio sistema e não do ambiente, como ocorre com a evolução natu-
ral. Além disso, analisamos no que consiste a concepção de democracia
por vir de Jacques Derrida e como ela pode ser usada pelo MERCO-
SUL para contribuir com a evolução do sistema do Direito.
Nesse contexto, verificamos que se trata de uma proposta realizada
a partir dos conceitos de amizade e hospitalidade que visam repensar os
tradicionais e excludentes institutos jurídicos como soberania, Estado-
-Nação e território, a fim de que haja uma abertura ao Outro, inclusi-
ve não-cidadão, reconhecendo-se a singularidade ao mesmo tempo em
que se busca uma sociedade de amigos na qual seja desnecessária a rea-
lização de ações isonômicas. Assim, concluímos que o conceito de de-
mocracia por vir, por envolver a desconstrução de conceitos e institutos
tradicionais do direito, pode potencialmente levar à variação, seleção e
restabilização da comunicação jurídica, ou seja, à evolução do sistema.
Na segunda seção, examinamos se a digitalização do exercício dos
direitos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos do MERCOSUL,
previstos no Estatuto da Cidadania, poderia contribuir para a concre-
tização da noção de democracia por vir e redução dos déficits demo-
cráticos do bloco. Verificamos que apesar do Estatuto ter tratado sobre
os direitos políticos e de acesso ao sistema de solução de controvérsias,
ainda é necessário evoluir para que seja superado o déficit democrático
do processo de integração regional, o que passa pela digitalização do
exercício de tais direitos.
A concretização desses direitos envolve questões complexas, como a
alteração de institutos e instituições tradicionais do Estado Democrático
de Direito e o dispêndio dos disputados recursos públicos dos Estados
Partes para a efetiva implementação. Assim, para que existam avanços na
área é necessário que sejam propostas novas formas de concretização do
direito ao voto e do direito de petição, que permitam superar as restrições
orçamentárias e a inevitável aversão à mudança. Ao nosso sentir, o cami-
nho para transpor esses óbices passa, de um lado, pela definição do tipo
de democracia a ser buscado pelo bloco, que, ao nosso sentir, é a proposta
de democracia por vir de Jacques Derrida, visto que ela vai ao encontro
da ideia de cidadania no processo de integração regional.
Além disso, o bloco deve buscar a digitalização do exercício desses
direitos, por meio do desenvolvimento de uma plataforma digital regio-
nal que permita, de forma similar ao que já ocorre no mercado financeiro,
com as fintechs, ou na educação, com o ensino à distância, a redução
de custos e a ampliação do acesso das pessoas aos bens e serviços. Nada
obstante, em que pesem os avanços potenciais, não se pode esquecer do
545
problema da exclusão digital, isto é, de que grande parte da população

dos Estados Partes não tem acesso à internet e consequentemente fica im-
pedida de participar da esfera pública digital e de acessar serviços e infor-
mações que atualmente somente se encontram disponíveis virtualmente.
Dessa forma, confirmamos a hipótese de que a digitalização do
exercício dos direitos políticos e de acesso do cidadão aos órgãos do
MERCOSUL poderia contribuir para a concretização da noção de de-
mocracia por vir de Jacques Derrida e para a redução dos déficits de-
mocráticos e de participação do bloco. Igualmente, vimos que a virtua-
lização depende da criação de plataforma digital regional voltada para
o exercício do direito ao voto e para o acesso ao sistema de solução de
controvérsias, assim como de ações coordenadas para a inclusão digital.
Além disso, a partir da pesquisa realizada, verificamos que os conceitos
de amizade e de hospitalidade são centrais para a evolução do sistema
do Direito e do próprio MERCOSUL, pois, a partir deles, é possível
que haja uma verdadeira abertura ao Outro e a desconstrução do con-
ceito tradicional de cidadania para além das noções eurocentristas de
institutos jurídicos como soberania e território.
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Saraiva, 2015.
CASA LEIRIA
Rua do Parque, 470
São Leopoldo-RS Brasil
casaleiria@casaleiria.com.br
Doutora em Direito (área: interna-
cional) e Mestre em Direito Interna-
cional Privado (Universidad de Bue-
nos Aires, UBA, Argentina). Mestre
em Direito da Integração Econômica
(Universidad del Salvador, USAL,
Argentina e Université Paris I, Pan-
théon Sorbonne, França). Professo-
ra da Graduação e do Programa de
Pós-Graduação em Direito da Uni-
versidade do Vale do Rio dos Sinos
(Unisinos). Professora assistente de
Direito da Integração na UBA. Di-
retora para o MERCOSUL do Ins-
tituto Brasileiro de Política e Direito
do Consumidor (BRASILCON).
Autora de diversos livros, capítulos e
artigos relacionados ao direito inter-
nacional privado, direito da integra-
ção e direito do consumidor.
Sandra Cecilia Negro

Doutora e Mestre em Direito (Uni-
versidad de Buenos Aires UBA, Ar-
gentina). Mestre em Gestão de Ne-
gócios e Formação Profissional para
a Integração Latino-americana (Uni-
versidad de Ciencias Empresariales y
Sociales - UCES, Argentina). Profes-
sora Titular de Direito da Integração
na Faculdade de Direito da UBA.
Diretora do “Centro de Estudios In-
terdisciplinarios de Derecho Indus-
trial y Económico”, CEIDIE/UBA.
Diretora do Observatório de Imple-
mentação do Acordo MERCOSUL-
-União Europeia (UBA). Autora de
vários livros, capítulos e artigos em
matéria de direito internacional eco-
nômico, direito da integração e rela-
ções internacionais.
“O Estatuto reúne direitos e benefícios em favor dos
nacionais, cidadãos e residentes dos Estados Partes do
MERCOSUL; contemplados no acervo jurídico vigente
do MERCOSUL dependendo seu alcance das respectivas
legislações nacionais e da natureza específica dos diferen-
tes instrumentos. Desta maneira, o Estatuto permite vi-
sibilizar e promover os mencionados direitos e benefícios.
Nesse sentido, tendo em consideração que o respeito
e a proteção e a promoção dos direitos humanos e das
liberdades fundamentais com condições essenciais para
a consolidação, os direitos e benefícios incluídos nos dez
eixos temáticos que conformam o Estatuto da Cidada-
nia do MERCOSUL são abordados desde uma perspec-
tiva transversal de direitos humanos, igualdade e não
discriminação.”
ESTATUTO DA CIDADANIA DO MERCOSUL, 2021.

O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL: direitos, benefícios e desafios

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E79 Estatuto da Cidadania do MERCOSUL [recurso eletrônico] /

1. Direitos humanos – Relações econômicas

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

COOPERAÇÃO JUDICIAL E CONSULAR

DIREITOS POLÍTICOS E ACESSO DO CIDADÃO

503 Hacia una efectiva ciudadanía multinivel en el MERCOSUR

Cada autor redigiu sua contribuição em português ou espanhol –

benefício de litigar sem gastos e a assistência jurídica gratuita. Conclui

aos órgãos do bloco, a noção de “cidadania multinível” e a constru-

Luciane Klein Vieira

São Leopoldo/Buenos Aires, janeiro de 2023.

Asimismo, cada autor ha redactado en portugués o en español- se-

acceso a la jurisdicción, el beneficio de litigar sin gastos y la asistencia

Luciane Klein Vieira

São Leopoldo/Buenos Aires, enero de 2023.

Roberto Ruiz Díaz Labrano1

Resumen: La idea de una ciudadanía regional sobre las nacionales o

1 Doctor en Derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Asunción.

sidade de o processo adquirir maior identidade por meio da aceitação

le compete frente al sistema político y la importancia de su participa-

2. Constituciones Nacionales, Nacionalidad y Ciudadanía

modo previsto de adquisición de la nacionalidad, como los nacidos en

La ciudadanía se refiere a un status jurídico para el reconocimiento

4 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 148 – DE LA NACIONALIDAD

ejemplo el derecho al sufragio relacionado con la edad para su ejercicio.

Lo cierto es que en todas las constituciones la expresión ciudadanía

7 Constitución de la República del Paraguay: “Artículo 152 – DE LA CIUDADANÍA. Son

de naturaleza política, como por ejemplo el derecho al sufragio o a par-

3. La ciudadanía en los procesos de integración

a los “ciudadanos europeos” y para fortalecer la conciencia de que la

4. La ciudadanía en la Unión Europea

11 El tratado de Maastricht fue firmado el 7 de febrero de 1992 en la ciudad holandesa de

2: “Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están suje-

Lo referente a la Ciudadanía de la Unión fue previsto en el artículo 8.1

El Artículo 8 B dispuso que:

Las disposiciones fueron reproducidas en el Artículo 17 del Trata-

El Tratado que instituye una Constitución para Europa, que no

14 Tratado de Ámsterdam, firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 [Diario Oficial de

1. Toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro po-

Lo cierto es que la regulación actual, por medio del Tratado de

17 El derecho de iniciativa se refiere a que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la

el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento

1. 3. A los efectos contemplados en el apartado 1, y salvo que los Tratados establezcan

5. El Estatuto de la Ciudadanía en el MERCOSUR

21 Decisión n.° 64/2010, art. 1º.

3. Identificación.24 3.1 Armonización de las informaciones para la emisión

9. Comunicaciones.30 9.1 Acciones que apuntan a favorecer la reducción

Por el Art. 4º de la Decisión n.° 64/2010, el Consejo del Mercado

30 Ámbito: Grupo Mercado Común SGT n.° 1 “Comunicaciones”.

previsto en el Art. 2°.35 El Plan de Acción previó su implementación

igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas

El Consejo del Mercado Común destacó la importancia de avanzar,

la actividad que van a desarrollar (estudio, trabajo, etc.), acreditando su

la de Identidad; Testimonios de partidas o certificados de nacimiento y

44 Acuerdo de exención de traducción de documentos administrativos para efectos de inmigra-

en cuanto a su nomenclatura y características y sujetos al perfecciona-

población, sobre la base de los derechos reconocidos en los acuerdos de

55 Declaración Sociolaboral del MERCOSUR del 2015, Art. 7.

Los nacionales, ciudadanos y residentes habituales de un Estado

10. Trabajo y empleo60

de adoptar, conforme a la legislación vigente y las prácticas nacionales,