UNIVERSIDADE ESTADUAL DE MONTES CLAROS – UNIMONTES

DEPARTAMENTO DE ECONOMIA – PPGDE

DIEGO GONÇALVES PESSANHA SUZANO
JÚLIO CÉSAR FARIA
LORRANY RAICY COSTA

DIFERENÇAS ENTRE PRIVATIZAÇÃO, CONCESSÃO PÚBLICA, PPPS E O

IMPACTO FINANCEIRO DESTES CONTRATOS NA VIDA DO CIDADÃO.

Montes Claros
2018
 DIEGO GONÇALVES PESSANHA SUZANO
JÚLIO CÉSAR FARIA
LORRANY RAICY COSTA

DIFERENÇAS ENTRE PRIVATIZAÇÃO, CONCESSÃO PÚBLICA E PPPS E O

IMPACTO FINANCEIRO DESTES CONTRATOS NA VIDA DO CIDADÃO.

Trabalho a ser encaminhado para análise de publicação.

Através da orientação da Professora Doutora: TÂNIA
MARTA MAIA FIALHO. Departamento de Economia-
PPGDE da Universidade Estadual De Montes Claros –
UNIMONTES.
.

Montes Claros
2018
INTRODUÇÃO

Em poucos momentos da história recente do Brasil, a crise fiscal esteve tão em voga
como neste momento. Os recursos arrecadados pelos entes federativos parecem não serem
suficientes para o pleno custeio da máquina pública nos seus níveis federais, estaduais e
municipais. No poder executivo, essa realidade recai especialmente sobre os munícipios, parte
mais capilarizada de todo este contexto político e econômico. Entretanto, como o governo de
forma geral, tem função social de prover serviços à população, sem dúvida os usuários destes
serviços são a parte mais sensível desta interação, sofrendo cada dia mais com a dificuldade
de acesso aos aparelhos públicos (PAULINO, PIRES, 2017; MERCÊS, FREIRE, 2017;
BARBOSA FILHO, 2017).

É neste contexto, que fica evidenciada a situação de vulnerabilidade das prefeituras.

Estas se tornam cada vez mais reféns do repasse de recursos estaduais e federais, muito em
função da distribuição não proporcional dos tributos arrecadados, ainda que a Constituição de
1988 tenha contribuído para uma significativa descentralização da arrecadação como um todo
(VIDAL, 2010; SANTOS, 2017; LOPES, COSTA, 2017).

Embora o mau uso do dinheiro público seja uma realidade do nosso país e deva ser
combatida de forma implacável, a aprovação da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda
que tenha como objetivo proporcionar um maior controle sobre os gastos públicos dos seus
entes federados (BRASIL, 2000) acabou por minar de forma significativa a flexibilidade
financeira do poder executivo a nível nacional, estadual e municipal. O resultado disso é o
natural entrave para realocações de recursos, o que sacrifica contas públicas com maior
flexibilidade como a de investimentos, gerando efeitos imediatos na redução nos níveis
criação de novos ativos bem como na manutenção destes (SANTOLIN, JAYME, REIS, 2009;
SOUZA, 2015; ARAUJO, SANTOS FILHO, GOMES, 2015).

Dessa forma, o efeito visível à população é o sucateamento dos equipamentos

públicos, que deixam de entregar qualidade e celeridade aos usuários finais. Estradas
esburacadas e com fluxo incompatível com a quantidade de pistas, aeroportos desestruturados,
cemitérios contaminando solo e lenço freático, saneamento básico precário, destinação
inadequada de resíduos sólidos e etc. São inúmeros os gargalos nos ativos públicos, gargalos
estes que podem ser vistos com frequência no dia a dia (OLIVEIRA, 2015).

Objetivando a transferência de algumas destas atividades para entes privados, com

objetivo de obter ganhos de qualidade nos serviços públicos, facilidade de financiamento e em
alguns casos receitas com serviços antes deficitários economicamente, temos visto de forma
crescente o lançamento de projetos de PPPs (Parcerias Público Privado) e Concessões
Públicas especialmente no âmbito dos municípios (PECI, SOBRAL, 2007; CINTRA, 2014;
MARCHI, 2015). Em nível estadual e federal, somam-se as Concessões e PPPs, as
privatizações, que geram receitas significativas para auxiliar o fechamento das contas públicas
e reduzir déficits correntes nos balanços governamentais (RABETIM, 2014; PIETRO, 2015).

Ainda que estes contratos entre público e privado alcancem êxito nos seus objetivos
iniciais, automaticamente há um impacto na cesta de consumo do cidadão. Concessões que
impliquem em tarifas cobradas diretamente dos usuários por melhores serviços, reduzem a
disponibilidade de recursos financeiros destes. Por sua vez, estruturas e atendimentos que são
aprimorados por estes contratos, mas tem seu custeio feito totalmente pelo poder público,
gerarão automaticamente excedentes financeiros nas famílias, visto que o capital empregado
por serviços particulares anteriormente, já não será mais necessário de ser utilizado em
estruturas públicas de qualidade (VILLIN, 2014; KURY, 2014).

REVISÃO DE LITERATURA

Em ano eleitoral, os candidatos em busca de reeleição, naturalmente prestam contas

dos serviços realizados e das obras entregues. Existe um conceito popular de que o bom
político é aquele que entrega grandes obras, o que para ser alcançado, implica em alguns
casos no endividamento público e a conseguinte incapacidade de cumprimento das próprias
obrigações orçamentárias já contraídas. (RIBEIRO, GERIGK, 2016; SILVA et al., 2017).

Some-se a este potencial endividamento, a redução da atividade econômica vista nos

últimos anos, que impactou diretamente na arrecadação governamental, o que contrastou com
o significativo aumento nas despesas ocorrido nos anos de bonança econômica nacional,
especialmente nos gastos com despesas de pessoal (SALAMI, FOCHEZATTO, 2009). Neste
contexto, o momento vivido no país, demonstra uma exponencial necessidade de rearranjos
nas contas públicas, com a reanálise dos investimentos e reflexões sobre a dimensão da
máquina municipal, estadual e federal. Esta observação, naturalmente apresentará
oportunidades de enxugamento, otimização e profissionalização desta estrutura pública, e
ainda, a distribuição de algumas responsabilidades entre os setores da sociedade de acordo
com as possibilidades legais existentes. Nesse sentido, algumas alternativas de contratação
com o poder público tem ganhado espaço, de forma a gerar enxugamento dos gastos
governamentais e eliminar ativos onerosos aos cofres públicos (CUNHA JUNIOR et al.,
2016; OGLOBO, 2017)

Dentre estas alternativas, podemos citar as PPPs (Parcerias Público Privadas),

Concessões Públicas e Privatizações. No caso das PPPs, estas são amplamente utilizadas
pelos municípios, tendo sido lançados no ano de 2015, 169 projetos no âmbito das prefeituras,
contra 66 na esfera estadual e somente 32 em nível federal (AMARAL FILHO, 2005). Esta
modalidade prevê projetos com investimentos acima de R$ 10 milhões no período do
contrato, tempo este que pode variar de 05 a 35 anos, onde há uma contrapartida mensal do
estado no custeio desta atividade particular (BRASIL, 2004).

Para optar por um contrato de PPP, a administração pública, deve antes de tudo, fazer
uma análise de viabilidade do projeto, análise esta também conhecida como Value for Money.
Esta ferramenta visa comparar a execução do projeto como PPP, como concessão comum e
como obra pública. É após esta verificação que a PPP pode ou não ser apontada como melhor
alternativa, visto que são analisados diversos aspectos como custo, qualidade, tempo e
capacidade de financiamento do poder público (PINHEIRO, 2017).

As PPPs podem ser divididas em duas categorias: as concessões patrocinadas e as

concessões administrativas. Esta categorização se dá, sobretudo, pela fonte de receita da
concessionária ao longo do contrato. No caso das concessões patrocinadas, estas são
caracterizadas pelos contratos onde parte da receita vem das tarifas cobradas dos usuários
(população) e a outra parte é complementada pelo poder concedente (governo) (BRASIL,
2004). Como exemplo de concessão patrocinada, podemos citar rodovias com baixo fluxo de
veículos, visto que o ponto de equilíbrio econômico não se dá somente com as tarifas
cobradas dos motoristas e as receitas acessórias possíveis. Neste sentido, uma contraprestação
pecuniária do governo é necessária, para que o projeto tenha viabilidade financeira e
atratividade para a iniciativa privada.

Por sua vez, as concessões administrativas são aquelas onde não há pagamento de
tarifas por parte da população. O estado é usuário direto ou indireto da operação, e desta
forma, os pagamentos públicos são a única fonte de receita para a concessionária exploradora.
São exemplos clássicos deste modelo de PPP, as concessões de hospitais e escolas públicas e
cidades administrativas, que não cobram taxas dos usuários, ou o estado é o beneficiário
direto do contrato (BRASIL, 2004).
 Além das PPPs, outra modalidade de contratação para transferência de atividades do
poder público para o poder privado, é a Concessão Pública (concessão comum), largamente
empregada na concessão de transporte coletivo urbano e cemitérios para a iniciativa privada.
Somente no ano de 1995, foi sancionada a Lei Federal 8.987, tratando sobre estas Concessões
Públicas, modalidade esta que se mostra muitas vezes vantajosa, devido ao fato de ocorrer a
remuneração do ente concedente (poder público) através de outorgas pagas pelos privados
exploradores do serviço, provendo entrada de recursos significativos para aplicações em
outras áreas prioritárias do município (PECI, CAVALCANTI, 2004).

Na concessão comum, a concessionária consegue obter equilíbrio econômico somente

pela cobrança de tarifas junto aos usuários, e por esse excedente (lucro), é geralmente cobrado
um valor de outorga, de forma a remunerar ainda que parcialmente o poder público pelo
serviço que este deixou de executar. Assim como nas PPPs, os contratos de concessão comum
tem tempo de duração máximo, neste caso, limitados a 30 anos, devendo o ativo e o serviço
retornar ao poder público ao término do contrato. A determinação do prazo de exploração do
serviço pela concessionária se dá pela viabilidade econômica do ativo (BRASIL, 1995).

Com o advento da reabertura comercial do país na década de 1990, as privatizações

ocorrem em grande escala, sobretudo no sentido de reduzir o tamanho e o peso da máquina
estatal. Estas operações implicam na transferência irreversível do controle de empresas
estatais para a iniciativa privada. As privatizações iniciaram nos anos 1970 com o governo
britânico de Margareth Thatcher e rapidamente se espalhou pelo mundo, se destacando como
uma das principais tendências da economia mundial neoliberalista à época (SOARES FILHO,
2002). Só no Brasil, entre 1991 e 2000, foram vendidas 130 empresas estatais, resultando em
uma receita de US$100,2 bilhões, incluindo as dívidas transferidas aos novos proprietários
(SIQUEIRA, 2009).

Estes recursos foram fundamentais para suavizar a dívida externa do país, reduzir os
gastos públicos, e pavimentar o caminho para a implantação da Lei de Responsabilidade
Fiscal (MATOS FILHO, OLIVEIRA, 1996). Fora o benefício financeiro destas operações,
notoriamente diversos setores privatizados se desenvolveram melhor ao saírem da gestão
estatal, como as telecomunicações e o setor de mineração.

É na busca por interagir melhor com o processo de globalização da economia e de

eliminar as barreiras à produção, que o Brasil tem buscado inserir-se nesse processo de
transformação por meio da promoção do desenvolvimento via descentralização,
flexibilização, desburocratização e reorientação das atividades do setor público. É nesse
contexto que se situa o Programa Nacional de Desestatização (PND) brasileiro (MATOS
FILHO, OLIVEIRA, 1996).

Segundo Neto et al. (2005) o programa brasileiro de privatizações buscou reordenar o

papel do estado na economia e colaborar para a reestruturação econômica do setor público.
Este programa serviu de modelo e guia para procedimentos similares no âmbito estadual,
tendo como um dos grandes exemplos, o programa de privatização do setor de
telecomunicações, também iniciado nos anos 1990. Em suma, estas três partes: Programa
Nacional de Desestatização, Programas Estaduais de Desestatização e Programas de
Desestatização das Telecomunicações compuseram o chamado programa brasileiro de
privatização.

Os contratos de concessão comum, PPPs e Privatizações, invariavelmente interferem

na realidade da população. PPPs administrativas melhoram a qualidade de vida dos usuários
gerando impactos financeiros geralmente positivos no bolso da população. Já as PPPs
patrocinadas e concessões comuns, trazem custos antes não existentes, em prol de melhores
serviços ou mais segurança para seus usufruidores. Por sua vez, as privatizações, ainda que
gerem controvérsias no que tange aos benefícios para o poder público e seus colaboradores,
invariavelmente geram reduções de custos para os consumidores, associada a maior qualidade
nos produtos e serviços (SIQUEIRA, 2009).

O resultado da mensuração deste impacto financeiro na vida da população varia do

projeto, do setor contemplado, e especialmente da região do país envolvida nestes contratos.
O que é fato comum nestas situações, é que, seja gerando sobras financeiras aos usuários, ou
gerando despesas antes não existentes, os contratos de PPPs, Concessões e Privatizações
interferem diretamente na aplicação da renda das famílias, atuando sobre a composição da sua
cesta de consumo.

Segundo Varian (2006), para explicar o comportamento dos seres humanos, é

necessário primeiro ter uma estrutura para embasar esta análise. Em economia, utilizamos
com frequência uma estrutura baseada nos dois princípios simples. O princípio de otimização
onde as pessoas tentam escolher o melhor padrão de consumo ao seu alcance e o princípio de
equilíbrio onde os preços ajustam-se até que o total que as pessoas demandam seja igual ao
total ofertado.
Fergunson (1999) descreve que a principal hipótese sobre a qual a teoria do comportamento
do consumidor e da demanda está constituída é: “o consumidor procura alocar sua renda
monetária limitada entre bens e serviços disponíveis de tal forma a maximizar sua satisfação”.
Em resumo, o consumidor organiza suas compras de modo a maximizar sua satisfação, sujeito
à sua renda monetária limitada. Dada esta suposição, as propriedades das curvas de
indiferença e das curvas de demanda individuais podem ser facilmente determinadas.

DESENVOLVIMENTO

Ainda que parte da população diga em tom de brincadeira que os problemas do Brasil
iniciaram com a chegada dos Portugueses em 1500, é fato que não podemos incorrer neste
anacronismo e esquecer que os problemas do país têm sido gerados dia após dia, até chegar ao
presente momento. Vivemos em um ambiente político conturbado, com crise institucional em
boa parte do setor público. País, estados e municípios fecham em déficits financeiros
recorrentes, faltam recursos para operacionalização com qualidade da estrutura básica da
nação. A população como um todo carece de melhores serviços, mas são os brasileiros mais
carentes os que mais sofrem com a ausência de acesso a serviços públicos de qualidade
(CURADO, PORCILE, 2004; GRÜN, 2013).

Quando se fala nos equipamentos estatais a serviço dos brasileiros, a sensação obtida,
é que esta infraestrutura nacional não consegue se atualizar na proporção que a população
cresce e a economia se desenvolve (CAMPOS, PEREIRA, 2016) e desta forma, sempre os
serviços se apresentam de forma insuficiente à demanda existente. Há uma demanda latente
por uma nova interação entre o serviço público e a coletividade. São necessários serviços mais
adequados à realidade e configuração atual das famílias brasileiras, garantindo assim um
acesso cada vez mais universalizado, de forma a permitir que os direitos constitucionais como
o da saúde, educação, moradia e segurança, estejam disponíveis para todos os cidadãos
brasileiros (BRASIL, 1988).

É justamente em função deste cenário de restrição fiscal dos entes federados, que
novos arranjos tem sido criados especialmente nos últimos trinta anos. Alternativas como as
privatizações, concessões e PPPs tem sido cada vez mais empregadas de forma a promover
melhores serviços à comunidade. A aplicação destas soluções tem desafogado as contas
públicas em um cenário de escassez de recursos, permitindo também a criação de novos
equipamentos, adequação de outros, mas, sobretudo, transferindo ao setor privado o
financiamento da infraestrutura e dos serviços do país (CINTRA, 2014)
 Todas estas medidas, além de visar à redução da concentração inicial de aportes
financeiros públicos na construção destas infraestruturas, permitem a priorização e
concentração dos esforços e verbas do estado em atividades prioritárias como saúde, educação
e segurança, delegando as demais atividades importantes, mas de cunho secundário para o
mercado particular. (BRAGA, 2002). Nestes contratos entre iniciativa privada e poder
público, há uma alocação de riscos para os parceiros privados, que por sua vez precisam estar
com robustez financeira e um bom planejamento operacional para maximizar seu retorno
durante o tempo de exploração do ativo ou serviço (BRASIL, 1995; PEREIRA, FERREIRA,
2010; CARNEIRO, MENICUCCI, 2013; SANTOS et al., 2014; LIMA, COELHO, 2015)

No Brasil, assim como ocorre em países vizinhos como a Argentina, a

privatização compreende todas as formas de transferência de atividades do setor público ao
setor privado, inclusive a alienação de empresas do Governo, com a venda das respectivas
ações aos particulares (apud MARTINEZ, 1994). Em nosso país, o setor de telecomunicações
pode ser considerado, um exemplo bem-sucedido de privatização.
Mesmo liderando o ranking de reclamações, devido aos novos mecanismos
desenvolvidos para acompanhar a qualidade do fornecimento do serviço telefônico, com
agências reguladoras e órgãos de defesa do consumidor como a ANATEL e o PROCON,
esmagadora parte dos brasileiros têm acesso fácil ao serviço de telefonia fixa e móvel. Os
avanços no campo da internet também têm se mostrado importantes, ainda que careçam de
evolução quando comparados a outros países emergentes (SILVA, 2015)
Uma situação de privatização impacta diretamente a cesta de bens do consumidor,
especialmente nos segmentos que se relacionem com fornecimento direto de serviços à
população. A privatização das telecomunicações, por exemplo, fez com que o custo do
serviço e da sua disponibilidade reduzisse significativamente para o consumidor. Se uma
família com renda X em 1988 decidisse pela aquisição de uma linha telefônica fixa, ela teria
um gasto percentual muito alto no contexto da sua renda. Entretanto, após as privatizações,
com a mesma renda X, no ano de 2018 o custo de aquisição desta mesma linha telefônica
seria infinitamente menor ceteris paribus (SOUZA, 2008).

Numa ótica microeconômica, a decisão de privatização será relevante naqueles casos

em que o governo intencione transferir ao setor privado uma empresa com o objetivo de
elevar o seu valor social. Espera-se, em outras palavras, que após o processo de privatização,
se configure uma situação em que a soma do lucro da empresa e do excedente do consumidor
aumente (CÂMARA DOS DEPUTADOS, 2000).
 Quando se fala nas concessões comuns que são regidas pela Lei 8987,
percebemos que desde a sua aprovação em 1995, tem sido crescentes os contratos celebrados
entre iniciativa privada e o poder público. As concessões rodoviárias talvez sejam o maior
exemplo da influência das concessões comuns na vida da população como um todo. Nosso
país escoa a maior parte da produção pela sua vasta malha de rodovias, que em grande parte
carece de melhorias estruturais (GONZE, 2014).

Neste contexto, uma vez o escopo do projeto aprovado, licitação realizada e

contrato assinado entre governo e ente privado, as concessionárias vencedoras do certame
investem em obras de ampliação, duplicação, sinalização, melhorando a qualidade e a
segurança dos usuários, reduzindo o numero de acidentes e os custos de manutenção dos
veículos. Reduzem se também os gastos com assistência de saúde, deslocamentos de viaturas
policiais e de veículos de resgate. Segundo levantamento feito pela Confederação Nacional do
Transporte (CNT) em 2017, as 10 melhores ligações rodoviárias do Brasil, todas classificadas
como ótimas no estudo, estão sob concessão para a iniciativa privada (CNT, 2017).

Em contrapartida o impacto da cobrança do pedágio recai, no final do processo

produtivo, sobre o consumidor final. Se a rodovia sob gestão dos órgãos públicos era bem
conservada, e ao ser concedida foi duplicada para melhorar o tráfego, este pedágio certamente
encarecerá o produto pelo seu repasse no custo do frete, que por sua vez será embutido no
preço de venda, impactando no poder de compra do consumidor. Neste sentido, há um
comprometimento real na aplicação do orçamento familiar na definição da sua cesta de
consumo (ABCR, 2012)

Entretanto, em caso de rodovia mal conservada, onde os transportadores seguidas

vezes se viam na necessidade de promover manutenções corretivas em decorrência de danos
causados pela deficiência estrutural desta pista, os custos com pedágios podem ser várias
vezes menor que os custos com manutenção, podendo inclusive gerar redução de preços ao
consumidor em função de fretes mais baratos. Esta realidade permitirá uma cesta de bens e
serviços mais farta, dado o fato de a maximização do bem estar do usuário ocorrer em uma
curva de demanda maior (OLIVEIRA, 2015)

Por fim, dentre as formas de interação entre poder público e privado, a mais recente
delas são as PPPs, que tiveram seu início em 2004 e logo se espalharam por todo o país. O seu
sucesso deriva muito do fato de um dos grandes objetivos das PPPs ser o de apoiar a
administração pública, estruturando, aprimorando e melhorando a infraestrutura e qualidade
dos serviços prestados. As PPPs têm como vantagens a eficiência para viabilizar grandes
obras de infraestrutura, pagamento público condicionado à qualidade do serviço e
compartilhamento de riscos entre os parceiros (DELORENCI, 2015)

Um grande caso de sucesso é o Hospital do Subúrbio Ferroviário (HS), em Salvador-BA, o

primeiro contrato de PPP em saúde realizado no Brasil, sendo umas das mais premiadas PPP
do país. Esta Parceria Público Privada foi reconhecida pela ONU no “Prêmio do Serviço
Público” na categoria “Melhoria na prestação de serviços públicos”, em julho de 2015.
Classificado como hospital geral, público, mas de gestão privada, com perfil de urgência e
emergência para pacientes adultos e pediátricos, o HS já realizou mais de 500 mil
atendimentos na ala da emergência e ambulatórios, mais de 45 mil cirurgias, 60 mil
internações e algo próximo de 02 Milhões de exames complementares sem envolver nenhuma
cobrança direta aos usuários (PORTAL GOVERNO DO ESTADO DA BAHIA, 2015)

Neste caso, é possível depreender de forma clara, como uma PPP pode melhorar o
serviço prestado a população, sem necessariamente cobrar mais por isso. Esta realidade
microeconômica também permite a criação de um excedente econômico no emprego dos
recursos destinados ao consumo pelo usuário. Há uma melhoria no poder de compra deste
contribuinte, que se beneficia do fato de não precisar mais recorrer a hospitais e exames
particulares, além de ter a sua produtividade profissional aumentada, em função do tempo de
recuperação mais rápido em casos de doenças ou acidentes.

São fatos notórios, que, se não há condições de o poder público prover os serviços
básicos necessários a população, ou ainda que as possua, mas a iniciativa privada se mostre
vantajosa, a opção das Privatizações, Concessões e PPPs são naturalmente uma alternativa
racional e inteligente para solucionar esta demanda latente dos contribuintes.

CONCLUSÃO

Em uma análise microeconômica sobre os impactos das Privatizações, Concessões e

PPPs na realidade financeira do cidadão, é possível depreender que estas modalidades de
contratação do poder público junto aos entes privados interferem diretamente na composição
da cesta de bens e serviços da população. Estes impactos podem gerar disponibilidade ou
restrição de recursos no orçamento familiar. Assim sendo, fica clara a necessidade de se
mensurar adequadamente os impactos destas operações no contexto financeiro dos cidadãos
durante a realização do Value for Money.
 Contratos deste tipo interferem na cadeia de fornecedores, usuários e demais
envolvidos nestes aparelhos e serviços públicos, também exercendo influência sobre os
consumidores que de forma indireta são afetados por estes ativos. Dessa forma, é desejável
que modalidades como as Privatizações, Concessões e PPPs além de prezarem por uma maior
qualidade no atendimento a população, aliviando o peso do estado, possam também permitir a
população uma liquidez maior em seu orçamento, em função da otimização dos custos da sua
cesta de consumo e bens ocasionados por estes contratos.
REFERÊNCIAS
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