Controle Social de Políticas Públicas

CONTROLE SOCIAL DE
POLÍTICAS PÚBLICAS:
Democracia, participação
política e deliberação – a
contribuição do Capital Social
Estudos de Direito
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FELIPE DALENOGARE ALVES
Mestre e Doutorando em Direito pela
Universidade de Santa Cruz do Sul
CONTROLE SOCIAL DE
POLÍTICAS PÚBLICAS:
Democracia, participação
política e deliberação – a
contribuição do Capital Social
1ª Edição
Santa Cruz do Sul

Estudos de Direito
2018
Título
CONTROLE SOCIAL DE POLÍTICAS PÚBLICAS: Democracia,
participação política e deliberação – a contribuição do Capital Social
Todos os direitos reservados aos autores. Proibida a

reprodução no todo ou em parte, salvo em citações com a
indicação da fonte.
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ISBN 978-85-52914-04-4
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(Brasil)
Coordenação Editorial
Felipe Dalenogare Alves
Faculdade Dom Alberto – FDA (Brasil)
Sumário
Prefácio ............................................................................. 11
Apresentação.................................................................... 13
Prólogo .............................................................................. 15
Introdução ........................................................................ 19
Capítulo 1 - A necessária construção de uma teoria do

controle social no Brasil: as bases fundantes de uma
espécie sui generis de controle das políticas públicas
........................................................................................... 22
Capítulo 2 - Instrumentos de exercício do controle

social: a interlocução entre as espécies de controle e o
direito à informação como pressuposto ao seu
exercício ............................................................................ 45
Capítulo 3 - O desenvolvimento do capital social como

pressuposto à efetiva participação social nos
instrumentos democrático-participativo-deliberativos
de controle das políticas públicas ................................. 80
Conclusão ......................................................................... 90
Referências ....................................................................... 94
Prefácio
“A vida é feita de encontros, embora
haja tanto desencontro pela vida”.
Vinícius de Moraes
Conheci o Felipe em 2010, na altura era

estudante do curso de Graduação em Direito e tive a
oportunidade de participar de sua banca de avaliação
da iniciação científica, durante o Encontro Gaúcho de
Estudantes de Direitos (EGED) realizado na
Universidade Federal de Santa Maria.
Depois disso, gentilmente me convidou para a
semana acadêmica do Curso de Direito da
Universidade Luterana do Brasil (ULBRA) em
Cachoeira do Sul. Entre tantos encontros fiz um ótimo
amigo no meio acadêmico!
Passado o tempo, as redes sociais colocaram-
nos face a face e, novamente, os entrecruzamentos de
projetos acadêmicos. Assim, foi com imensa satisfação
que prontamente aceitei o convite para escrever o
prefácio deste livro, embora seja preciso dizer que, há
alguns anos atrás, por desleixo meu tenha ficado a
dever outro prefácio. Nada como o tempo, a paciência
e a tolerância para que possamos nos redimir.
Sobre o autor, trata-se de estudante
extremamente dedicado, perspicaz e proativo no
desenvolvimento do Direito Administrativo. Felipe é
um apaixonado por esse campo, sem nenhuma
sombra de dúvida. Paralelo a isso, uma vida
profissional entrelaçada com as questões ligadas à
Administração Pública. Ao meu ver, seu grau de
- 11 -
comprometimento e dedicação antecedem e

asseguram à pesquisa qualidade!
Sobre a obra, ver e perceber o cidadão como um
sujeito ativo no fazer da Administração Pública é
fundamental. A sistemática da dogmática do Direito
afundada em questões legislativas tende a afastar a
participação popular em prol da técnica.
Felipe demonstra que a democracia na prática é
a participação (consciente) de todos nas questões
públicas. Dessa forma, o controle social das políticas
públicas torna-se extremamente relevante. Em
tempos de desinteresse pela participação nada como
uma obra que volte a aquecer um dos princípios
fundamentais da República: democracia!
Com essas considerações, parabenizo
novamente o Felipe na certeza que o leitor não se
arrependerá desta bela obra.
Rio Grande, RS, agosto de 2018.
Hector Cury Soares

Doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Professor no Mestrado em Direito e Justiça Social da Fundação Universidade
Federal do Rio Grande
- 12 -
Apresentação
O tema das Políticas Públicas nunca deixa de
ser atual. Isso porque as Políticas Públicas são formas
de enfrentamento de problemas coletivos e de
atendimento às demandas sociais. Ou seja, é por meio
de um complexo de atos que as Políticas Públicas irão
atuar sobre a realidade social, a transformando de
acordo com objetivos previamente definidos.
Isto posto, questiona-se: como eleger, em meio
a tantas e tão diversas demandas sociais, aquelas que
serão prioritariamente atendidas? Como escolher
qual, frente à gama de problemas que afligem a
sociedade, será objeto de enfrentamento imediato e
qual deles será postergado para um enfrentamento
futuro? De fato, as respostas para tais
questionamentos nunca serão simples. Isso porque
questões complexas demandam análise e respostas
capazes de contemplar tal complexidade.
Portanto, a criação e desenvolvimento de
qualquer Política Pública sempre envolverá um rito
complexo: desde a constatação de um problema a ser
solucionado ou de uma demanda a ser atendida,
passando pela formulação das Políticas, sua
implementação e análise de seus efeitos práticos, uma
cadeia de fatores (sociais, jurídicos, econômicos e
políticos) irá incidir sobre cada uma destas etapas.
Ao logo deste trajeto, as Políticas Públicas
poderão (e deverão) passar por mecanismos de
controle que atestem a sua higidez, e que,
consequentemente, resguardem a alocação dos
recursos que serão destinados à sua implementação.
- 13 -
Neste contexto, além dos clássicos mecanismos de

controle, judicial e administrativo, há, também, uma
forma de controle que envolve o exercício da
cidadania, qual seja, o controle social das Políticas
Públicas. A obra parte, portanto, de um grande tema,
as Políticas Públicas, mas ajusta seu foco em um
ponto específico: exatamente o controle social destas
Políticas.
A escolha deste enfoque pontual não foi obra do
acaso, antes, ocorreu em virtude da identificação dos
obstáculos práticos que se opõem a esta forma de
controle e das dificuldades características de uma
realidade social democrática e civicamente imatura tal
qual a brasileira.
Por tais razões, a obra em comento transparece
o mérito acadêmico de seu autor já na escolha do
conteúdo em abordagem. Mas a qualidade desta obra
não se restringe à escolha do seu conteúdo: o cuidado
do autor em seccionar esta análise de maneira a
preservar uma sequência lógica e a profundidade da
pesquisa desenvolvida em cada um dos capítulos
desvela o resultado de um trabalho minuciosamente
pensado e diligentemente materializado. Trata-se,
enfim, de um valioso material disponibilizado aos
estudiosos do Direito e das demais ciências que se
ocupam de reflexões no campo das Políticas Públicas.
Dito isto, nada mais há de se acrescentar, além
de votos de uma excelente leitura!
Santana do Livramento, RS, agosto de 2018.
Aneline dos Santos Ziemann

Mestre e Doutora em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul
Professora no Curso de Direito da Universidade Federal do Pampa
- 14 -
Prólogo
La obra que presenta el profesor Felipe
Dalenogare Alves, representa una importante
reflexión, bien documentada, sobre el desempeño que
deben contener las políticas públicas en la sociedad.
Parte de esta reflexión y que el autor centra
muy atinadamente, es el relativo a la democracia
deliberativa, que se encuentra en el principio
deliberativo de Habermas.1 Bajo esta premisa el autor
de la obra, examina las principales herramientas de
ejercicio del control social que dispone la ciudadanía
brasileña, para ubicar la problemática y definir las
soluciones que aportará en el desarrollo de la
investigación.
Joan Subirats,2 se pregunta si es necesario o no
que “el sistema democrático requiere o no mayores y
más extensas dosis de participación popular” y quizá
influenciado por ello, no se exploran nuevos
mecanismos de participación ciudadana, sino que el
autor focaliza su análisis en los mecanismos existentes
en Brasil, como son; las audiencias públicas, los
consejos gestores de políticas públicas, el derecho de
acceso a la información y la posibilidad de
provocación, vía control social, del control
administrativo, legislativo y judicial.
1 Un modelo ideal de democracia: el principio deliberativo
de Habermas. Recuperado en: https://goo.gl/ygnnJ6
2 ¿Democracia sin Intermediarios?, Las tecnologías de la
información y de la comunicación como oportunidad, en:

Construcción de Europa, Democracia y Globalización.
Coordinador, Ramón Máiz, Universidad de Santiago de
Compostela, 2001. Recuperado en: https://goo.gl/Dez7Mg
- 15 -
El estudio es analítico y por ello, el autor,

tratándose de las audiencias públicas, critica “la baja
participación popular” en éstas y que de tanta utilidad
pública pueden representar para elaborar un
presupuesto participativo, “donde se otorga la
palabra a los ciudadanos y ciudadanas para que
participen en una de las decisiones más importantes
que cada año toma el Ayuntamiento: el Presupuesto
Municipal”.3 Además se compromete, cuando se une
a Brito, para expresar que “el instituto de la acción
popular”, cruzó períodos donde fue “sofocada por la
brutalidad de regímenes totalitarios”.
El examen del control social que se realiza en
Brasil, es estudiado en forma integral por el autor,
destacando sus características y demostrando que éste
no tiene una “categorización mecánica” sino que
forma parte de un proceso dinámico que ayudan a la
transparencia y rendición de cuentas por los órganos
de gobierno,4 a través de la participación política de la
ciudadanía.
Es certera la observación que realiza Felipe
Dalenogare Alves, cuando señala que en el caso que el
ciudadano se encuentre limitado al pleno goce de los
derechos políticos, no debe ser obstáculo para ejercer
3 Enrique García Romero, El presupuesto Participativo de Rubí,

en: Metodologías y Presupuestos Participativos, Coordinadores:
Tomás R. Villasante y Fco. Javier Garrido, Iepala Editorial
Cimas. Recuperado en: https://goo.gl/gAiK76
4 Enrique Insunza Vera y Alberto J. Olvera, Coordinadores;
Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil:

Participación ciudadana y control social, opinan: “la democracia
requiere rendición de cuentas”, toda vez que “las elecciones libres
son un requisito necesario pero insuficiente”. CIESAS,
Universidad Veracruzana y Miguel Ángel Porrúa, México 2006.
Recuperado en: https://goo.gl/CSCYR5.
- 16 -
su participación social, porque “demuestra una

medida demasiado desproporcionada” y para
comprobar su aseveración, pone el ejemplo de las
personas privadas de la libertad, que no podrían
ejercer su derecho a la acción popular, para denunciar
irregularidades en el manejo de recursos públicos
penitenciarios.
Esta reflexión jurídica, nos llevaría a
preguntarnos, si bajo los lineamientos de la Corte
Interamericana de los Derechos humanos (CIDH), se
acepta como una distinción o una discriminación,
partiendo de la premisa que “distinción se empleará
para lo admisible, en virtud de ser razonable,
proporcional y objetivo. La discriminación se
utilizará para hacer referencia a lo inadmisible, por
violar los derechos humanos” 5.
La obra de Dalenogare Alves, seguramente se
colocará a la vanguardia del análisis de los temas
relevantes de participación ciudadana, en virtud que
retoma el examen del “capital social”, que a decir de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), “se entiende como el conjunto de relaciones
5 Opinión Consultiva OC-18/03, de 17 de septiembre de 2003,

Solicitada por los Estados Unidos Mexicanos. Condición Juridica
y Derechos de los Migrantes Indocumentados, CIDH.
Recuperado en: 14/07/2015 de: https://goo.gl/7qjv5Y. Véase
también la Observación General No 20, denominada: La no
discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales
(artículo 2, párrafo 2 del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales). 42o período de sesiones
Ginebra, 4 a 22 de mayo de 2009. Recuperado en:
https://goo.gl/Tw4fhR
- 17 -
sociales basadas en la confianza y los

comportamiento de cooperación y reciprocidad”6.
Deseamos que la publicación de la presente
investigación, incentive el ejercicio de la acción
popular por la ciudadanía, toda vez que tomando en
cuenta los datos recabados del Tribunal de Justicia de
Rio Grande do Sul, han sido escasas las demandas en
este ámbito, en el período de agosto del 2013 a agosto
de 2014. Igualmente que sirva para revertir “el cuadro
de apatía” a que alude el autor, en materia de procesos
participativos y deliberativos y que se logre el anhelo
de empoderar a los ciudadanos, en el que las
elecciones sólo constituyen un paso para un verdadero
gobierno democrático.
Guadalajara, Jalisco, México, agosto de 2018
Rigoberto Reyes Altamirano

Doctor em Derecho por las universidades públicas: Autónoma de Aguascalientes,
de Colima, de Guadalajara, de Guanajuato, Michoacana de San Nicolás de
Hidalgo y Autónoma de Nayarit.
Profesor de la Universidad de Guadalajara.
6 Raúl Atria y Marcelo Siles, Compiladores. Capital Social y

reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe. CEPAL y
Michigan State University, Santiago de Chile, enero de 2003.
Dichos autores además opinan que “el capital social comunal
complemente a los servicios públicos de varias formas. Primero,
la participación en un nivel comunitario asociativo puede ser
clave para articular servicios públicos con los hogares, lo que es
muy importantes en programas orientados a reducir la
pobreza”. Recuperado en: https://goo.gl/XgR73F
- 18 -
Introdução
Este livro apresenta o resultado de uma
pesquisa bibliográfica acerca do necessário
desenvolvimento de uma teoria do controle social no
Brasil, que perpasse por elementos relacionados à
democracia, principalmente a deliberativa, e
participação política, como pressupostos ao exercício
da efetiva cidadania.
O conceito de democracia vem,
constantemente, sendo lapidado ao decorrer da
própria existência da humanidade, associado aos
direitos de participação política, afinal, não se pode
negar que o homem é um animal político. Com isso,
seja em um contexto de democracia participativa, seja
em um ambiente democrático representativo, o direito
a participar, politicamente, dos rumos da sociedade
em que está inserido torna-se inerente à própria
condição de ser humano e demandam instrumentos
de deliberação.
A participação do cidadão na vida política da
sociedade na qual está inserido é pressuposto
fundante do controle social das políticas públicas,
sendo propiciada, principalmente, por instrumentos
de democracia deliberativa, como os conselhos
gestores de políticas públicas, de caráter híbrido, que,
além de participar na formulação e implementação
dessas políticas, demonstra-se importante espaço para
- 19 -
o exercício de controle das ações estatais.

O controle social, juntamente com o controle
administrativo, legislativo e judicial, constitui
elemento que assegura a probidade, diligência e
juridicidade na gestão dos escassos recursos públicos
e ao atendimento do interesse público. Esta espécie de
controle encontra dificuldade, no sistema brasileiro,
para estabelecer sua autonomia, pois, como se verá,
todos os mecanismos institucionalizados disponíveis
ao seu exercício, inevitavelmente, conduzirão à
provocação de uma das demais espécies de controle.
Nesse contexto, a pesquisa justifica-se pela
necessidade de esclarecimento de importantes pontos
que cercam a problemática que motiva a pesquisa, a
qual encontra seu cerne nas seguintes questões: quais
os elementos fundantes à construção de uma teoria do
controle social no contexto brasileiro? Os
instrumentos existentes estão em consonância com o
que podemos chamar de elementos fundantes do
controle social?
Visando encontrar respostas ao problema, a
pesquisa utilizou-se da abordagem fenomenológico-
hermenêutica, eis que o fenômeno é essencial para o
desvelamento da realidade, servindo-se, ainda, do
método monográfico para fins procedimentais,
objetivando-se compreender o desenvolvimento da
democracia, da construção da cidadania com os
espaços de participação política e as práticas de
deliberação que contribuem ao controle social no
- 20 -
contexto contemporâneo.
Dessa forma, o trabalho estruturou-se em duas
partes. Na primeira, busca-se expor noções essenciais
à construção de uma teoria do controle social, com a
compreensão da noção de democracia e seu
desenvolvimento ao longo da própria história da
humanidade, com o reconhecimento e proteção à
participação política, com a importância das práticas
democrático-deliberativas, sem deixar de passar pela
importante contribuição dos movimentos sociais para
o controle social.
Em um segundo momento, serão analisadas as
principais ferramentas de exercício do controle social
de que dispõe a cidadania brasileira, perpassando por
instrumentos como as audiências públicas, os
conselhos gestores de políticas públicas, o direito de
acesso à informação e a possibilidade de provocação,
via controle social, do controle administrativo,
legislativo (político e financeiro) e judicial
(principalmente utilizando-se da ação popular).
- 21 -
Capítulo 1
A necessária construção de uma
teoria do controle social no Brasil:
as bases fundantes de uma espécie
sui generis de controle das políticas
públicas
No Brasil, em grande medida, as contribuições

à teoria do controle social das políticas públicas (e das
ações estatais em sentido lato) são encontradas em
obras de Direito Administrativo, estando, muitas
vezes, dispostas de modo mecanizado, em poucas
páginas ou até mesmo parágrafos, o que dificulta o
aprofundamento e a construção de uma teoria desta
espécie de controle7.
Se dentre os princípios fundamentais da
7 Carvalho Filho (2016) dedica o tópico 3.5 de sua obra ao

controle social (dentro do capítulo 3, dedicado ao controle
administrativo); Oliveira (2015) menciona o controle social no
tópico destinado às espécies de controle, mas não desenvolve
nenhuma seção sobre o tema; Meirelles (2010) dedica um
parágrafo, dentro do capítulo dedicado ao controle da
administração, referindo-se ao que denomina de Controle
Externo Popular (tópico 1.3.5 do Capítulo XI). Justen Filho
(2015), em uma página, traz tópico destinado ao que denomina
de controle por provocação de particulares (16.5.4.3. dentro da
seção voltada ao controle interno). Granjeiro (2005), Maffini
(2009), Marinela (2012), Aragão (2013), Medauar (2015) e Di
Pietro (2015) não dedicam nenhum tópico, dentro de seu
capítulo destinado ao controle da administração pública, ao
controle social.
- 22 -
República, a Constituição, em seu topo, prevê que

todo o poder emana do Povo, que o exerce por
intermédio de seus representantes eleitos ou
diretamente, em conformidade com os instrumentos
nela elencados, não se pode deixar de extrair a matriz
constitucional do controle social.
Da própria obviedade do fundamento
republicano decorre que, se o Povo (soberano) é
detentor do poder, concedendo seu exercício (não a
titularidade) a representantes eleitos, poderá ele
(titular da soberania) desempenhar o controle sobre o
exercício deste poder concedido. Com isso, verifica-se
também, que o povo exerceria (com o controle social)
não apenas um papel de contenção do poder, mas
também de legitimação do exercício deste.
Em nosso sistema, podemos classificar o
controle institucionalizado do exercício do Poder 8
(gênero) em quatro espécies, para este trabalho
consideradas relevantes9, o controle administrativo,
legislativo (também denominado de parlamentar,
8 Ao nos referirmos ao exercício do controle do Poder, incluímos

todos os atos realizados pelo Estado, sejam eles legislativos,
administrativos ou judiciais, por qualquer agente público em seu
sentido mais amplo (incluindo-se, por exemplo, um particular
em colaboração com Estado), dentre os quais estão incluídas as
políticas públicas e demais serviços e ações necessários à
concretização dos direitos fundamentais e do próprio andar da
máquina estatal.
9 Neste trabalho não se realizará uma catalogação manualística
do controle, utilizando-se como gênero “controle” e espécies as

quatro destacadas.
- 23 -
subdividido em político e financeiro), Judicial e

Social.
Como se verá no decorrer deste capítulo, uma
das maiores dificuldades encontradas para o
estabelecimento de uma teoria do controle social é a
sua falta de independência como espécie de controle.
Diz-se isso porque, em nosso contexto, todos os
mecanismos institucionalizados de controle social
conduzem para uma das demais espécies de controle
(administrativo, legislativo ou judicial). Por esse
motivo, o classificamos como uma espécie de controle
sui generis.
O termo “controle social” origina-se da
sociologia, sendo que, regra geral, é empregado com o
intuito de indicar mecanismos que asseguram a
ordem social, impondo disciplina e submissão dos
indivíduos a certos padrões sociais e princípios de
ordem moral. No campo da teoria política, o termo
assume diferentes definições, sendo que ambas,
porém, interligam Estado e Sociedade, no sentido de
que tanto é empregado para designar o controle do
Estado sobre a sociedade, quanto o controle desta (ou
de seus setores organizados) sobre aquele (CORREIA,
2008, p. 104).
Esta inter-relação entre Estado e Sociedade
pode ser presenciada na concepção que Garelli (1998,
p. 283) dá ao termo:
Por Controle social se entende o conjunto de meios de

intervenção, quer positivos quer negativos, acionados
- 24 -
por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os

próprios membros a se conformarem às normas que a
caracterizam, de impedir e desestimular os
comportamentos contrários às mencionadas normas, de
restabelecer condições de conformação, também em
relação a uma mudança do sistema normativo.
Por certo é que, pelo prisma democrático

contemporâneo, o controle social encontra suas bases
na teoria rousseauniana, na qual estabeleceu-se que
ao povo (soberano) compete o poder de controlar as
ações do Estado (expressão da vontade geral), fazendo
sobressair a soberania popular10 aos interesses
privados nos negócios públicos (CORREIA, 2005, p.
62-63).
Na tentativa de retomar as bases do controle
realizado pela sociedade, não há como dissociá-lo de
conceitos como democracia, participação política e
deliberação. Os direitos de participação política fazem
parte da própria essência humana, no sentido de uma
constante busca pela construção de um sistema
democrático, enquanto membro de uma
coletividade11.
10 Nino (2003, p. 133) destaca que a soberania popular assenta a

primeira e mais tradicional justificação da democracia. Sob esta
perspectiva, a democracia não se estabelece apenas com um
governo para o povo, senão por um governo pelo povo.
11 Aristóteles (1985, p. 1253a) já dizia que “É claro, portanto, que
a cidade tem precedência por natureza sobre o indivíduo. De

fato, se cada indivíduo isoladamente não é autossuficiente,
consequentemente em relação à cidade ele é como as outras
- 25 -
A construção da democracia constitui-se em

um lento processo de afirmação, marcado por
ascensões e regressões, desde sua forma primitiva,
que remonta a 2.500 a.C, na Grécia Antiga (DAHL,
2001, p. 17)12. Uma participação popular mais
significativa por parte dos cidadãos só veio a ocorrer,
entretanto, a partir da Grécia Clássica e em Roma, em
meados de 500 a.C, estabelecendo-se em sólidas
bases, as quais perduraram por séculos, apresentando
poucas alterações, sendo estas ocasionais 13 (DAHL,
2001, p. 21).
Rousseau (2015, p. 61-62) defende uma noção
de democracia14 em que ocorra a ampla participação
partes em relação a seu todo, e um homem incapaz de integrar-se

numa comunidade”.
12 Dahl (2001, p. 20) enfatiza que “durante todo o longo período
em que os seres humanos viveram juntos em pequenos grupos e

sobreviveram da caça e da coleta de raízes, frutos e outras
dadivas da natureza, sem a menor dúvida, as vezes - talvez
habitualmente -, teriam criado um sistema em que boa parte dos
membros, animados por essa lógica da igualdade (certamente os
mais velhos ou os mais experientes), participaria de quaisquer
decisões que tivessem de tomar como grupo. Isto realmente
aconteceu, conforme está bastante comprovado pelos estudos de
sociedades tribais ágrafas. Portanto, durante muitos milhares de
anos, alguma forma primitiva da democracia pode muito bem ter
sido o sistema político mais ‘natural’”.
13 Do conceito clássico de democracia desenhado por Aristóteles,
extrai-se que esta é (juntamente com a monarquia e a

aristocracia) uma forma de governo do povo, de todos os
cidadãos, compreendidos, estes, como aqueles em pleno gozo dos
direitos de cidadania (BOBBIO, MATTEUCCI, PASQUINI, 1998,
p. 319).
14 Rousseau (2015, p. 61), a exemplo de Aristóteles, vislumbra
três formas de governo, a depender da quantidade de membros
- 26 -
política direta dos cidadãos (todo ou, pelo menos, a

maior parte do povo), ainda que reconheça que seu
modelo jamais existiu e possivelmente não existirá,
uma vez que a minoria ser governada pela maioria
contraria a própria ordem natural15.
Para tanto, o autor vislumbrava quatro
pressupostos ao sucesso de seu modelo de
democracia, a saber: a) um estado territorialmente
pequeno, a fim de que facilite a reunião do povo e que
todos os cidadãos possam se conhecer; b) uma
predominância de costumes simples, de modo que se
evite uma grande demanda de assuntos (controversos)
a serem deliberados; c) uma relativa igualdade entre
as classes e as riquezas, pois quanto maior for a
desigualdade aumenta-se a dificuldade de conciliação
dos interesses e, por conseguinte, da manutenção da
autoridade; e d) o desprendimento do luxo, que acaba
corrompendo o rico (devido à posse) e o pobre (pela
cobiça) (ROUSSEAU, 2015, p. 63).
Seja participando diretamente dos rumos da
sociedade, seja permanecendo em suas casas e
deixando o poder de decisão nas mãos de
que a compõe: a democracia; a aristocracia e a monarquia.

15 Neste ponto, importante demonstrar a crítica de Ortega y
Gasset (2007, p. 127): “Numa boa organização das coisas

públicas a massa não atua por si mesma. Essa é sua missão. Veio
ao mundo para ser dirigida, influída, representada, organizada –
até para deixar de ser massa, ou, pelo menos, aspirar a isso. Mas
não veio ao mundo para fazer tudo isso por si mesma”.
- 27 -
representantes eleitos para isso16 (ROUSSEAU, 2015,

p. 85) a soberania popular determina a vontade geral
e esta deve guiar a atuação do Estado.
Nesse ponto, há de se dizer que Rousseau
compreendia a política intimamente ligada à moral,
preocupando-se de como se poderia chegar, dentro do
processo político, a soluções moralmente adequadas,
mesmo que se possa realizar a crítica acerca de como
seriam estabelecidas estas soluções (NINO, 2003, p.
134-135).
Bobbio (2014, p. 25) destaca que o regime
democrático representativo é marcado pela
“mobilidade da classe política”. Dito em outras
palavras, não deve existir apenas uma classe política,
mas outras em concorrência, de modo que haja uma
constante renovação, pois quando não existirem
classes políticas em concorrência, se estará diante de
um regime aristocrático e não democrático.
Corroborando com estas bases fundamentais,
Dahl (2001, p. 99) expõe seis elementos que
caracterizam um Estado considerado democrático,
sendo eles a presença de representantes eleitos17,
16Rousseau (2015, p. 61) enfatiza que, quando o cidadão deixa de

se ocupar da coisa pública, preferindo ficar em casa e servindo
com seu bolso (para a manutenção dos representantes) o Estado
já se encontra próximo à ruína.
17 Quanto a este primeiro elemento, entende-se que os
representantes devem ser eleitos pelo sufrágio universal, ou seja,

não se admitindo exclusões por razões de sexo, raça, religião,
educação, dentre outras, sendo livre (sem qualquer tipo de
coação) e secreto. (CARPIZO, 2010, p. 4). As limitações para
- 28 -
resultantes de eleições livres, justas e periódicas 18,

com ampla liberdade à expressão19 e pluralidade de
fontes informativas20, com autonomia às associações
(sindicais, partidárias, reivindicativas, dentre
outras)21.
concorrer devem ser mínimas também, restringindo-se às

realmente necessárias, assegurando-se a proporcionalidade entre
a necessidade e a restrição.
18Aqui, expõe-se a necessidade de determinadas limitações às
campanhas eleitorais, imposição de gastos máximos, restrições

às contribuições privadas, equidade nos tempos disponíveis à
propaganda eleitoral, proibição de práticas desleais e abusivas
por parte de agentes estatais, partidos e candidatos, garantindo-
se o equilíbrio de uma eleição que deve ser periódica, em prazos
previamente definidos na Constituição, garantindo-se que não
haja a perpetuação no poder (CARPIZO, 2010, p. 4-5).
19 A liberdade de expressão, no dizer de Bobbio (2015, p. 38), é
indispensável ao próprio conceito de democracia. Somente a

liberdade de expressão proporcionará o dissenso, sendo, este,
uma característica essencial às democracias contemporâneas,
afinal “num regime que se apoia no consenso não imposto de
cima para baixo, alguma forma de dissenso é inevitável”. Assim,
“apenas onde o dissenso é livre para se manifestar o consenso é
real” (BOBBIO, 2015, p. 100-103). Isso corrobora com a
afirmação de Dahl (2001, p. 99-100), no sentido de que “os
cidadãos têm o direito de se expressar sem o risco de sérias
punições em questões políticas, amplamente definidas, incluindo
a crítica aos funcionários, o governo, o regime, a ordem
socioeconômica e a ideologia prevalecente”.
20 A democracia exige a pluralidade de meios e órgãos de
informação, que a transmitam com transparência, liberdade,

responsabilidade e comprometidos com a verdade (CARPIZO,
2010, p. 7).
21 As liberdades de reunião e de associação são inerentes à
pluralidade contida nas democracias atuais (BOBBIO, 2015, p.

38). Em especial aos partidos políticos, os quais servem para
agrupar indivíduos e representar interesses dos mais diversos
- 29 -
No mesmo caminho, Nino (2003, p. 104)

destaca que, ainda que democracia não seja um
conceito meramente descritivo, em que suas bases
possam ser identificadas de plano, uma vez que são
construídas por uma teoria moral, variando a
depender de qual seja empregada, alguns institutos
como eleições periódicas e liberdade de expressão
podem ser considerados universais para qualquer tipo
de democracia.
Em maior ou menor medida, estas
características, assim como o próprio regime
democrático, foram derrubadas em dezenas de
ocasiões no decorrer do século XX, o qual, após ver as
quedas, presenciou, também, o triunfo da democracia.
Isso porque as principais alternativas ao regime
democrático não persistiram por muito tempo, a
exemplo do nazismo, do fascismo, do leninismo e dos
governos militares na América Latina (DAHL, 2001,
161-162).
A democracia deliberativa, por sua vez,
demonstra-se importante elemento para a construção
de uma teoria do controle social, eis que os direitos de
participação política22 devem ser vislumbrados por
um prisma que vai além da cidadania (ativa e passiva)
(CARPIZO, 2010, p. 5).

22 Participação política deve ser vista como “qualquer ação dos
cidadãos dirigida a influenciar no processo político e em seus

resultados. Estas ações podem direcionar-se à eleição dos cargos
públicos e à formulação, elaboração e execução de políticas
públicas que estes coloquem em execução ou à ação de outros
atores políticos relevantes” (ANDUIZA; BOSCH, 2007, p. 26)
- 30 -
reduzida ao direito de eleger e ser eleito representante

político.
Em outras palavras, há de se dizer que o espaço
compatível com um Estado dito democrático é aquele
em que se fomenta e viabiliza possibilidades à
interlocução social reflexiva, “oportunizando o
surgimento de um processo de autopersuasão, no qual
é impossível se pensar em não-participantes”23 (LEAL,
2006, p. 41). Para a consecução deste locus
deliberativo, corroborando-se com Nino (2003, p.
202), diz-se que o diálogo é o principal instrumento à
conversão das pretensões de autointeresse em
pretensões imparciais, constituindo-se no caminho
para se chegar no valor epistêmico do consenso.
Nino (2003, p. 204-205) afirma que, sob uma
perspectiva deliberativa de democracia, a existência
de um reduzido grupo de indivíduos que tomam
decisões que afetarão a coletividade ocasiona um hiato
no processo de deliberação, o que acarreta uma visão
negativa acerca de sua confiabilidade.
É em razão disso que se pode dizer que “a
23 Leal (2006, p. 41) destaca que “quando assim não age o

Estado, há uma agudização na crise de identidade, legitimidade e
eficácia das instituições representativas e mesmo do poder
instituído. O resultado de tudo isso é perceptível no atual estado
da arte da Administração Pública brasileira, fechada em circuitos
de poderes institucionais (Executivo, Legislativo e Judiciário),
como únicos espaços legítimos de deliberação e execução do
interesse público, o que não mais ocorre em razão da própria
falência do modelo endógeno de representação política
tradicional vigente até hoje no país”.
- 31 -
concepção de democracia deliberativa está organizada

em torno de um ideal de justificação política”, de
acordo com o qual “justificar o exercício do poder
político coletivo é proceder com base na
argumentação pública livre entre iguais” (COHEN,
2007, p. 122).
Para tanto, o “raciocínio público”24 deve pautar
a justificação política. Esta, por sua vez, pode ser
apreendida por intermédio de um procedimento no
qual os participantes, mutuamente, consideram-se em
igualdade material à deliberação. Por conseguinte,
tanto a defesa quanto a crítica às instituições e
programas tornam-se decorrentes do pluralismo, em
um ambiente de cooperação para a consecução dos
resultados dessas discussões (COHEN, 2007, p. 122-
123).
Tem-se que o fundamento moral para este
processo de justificação é encontrado comumente em
distintas concepções de democracia, pois “as pessoas
não deveriam ser meramente tratadas como objetos
da legislação, como sujeitos passivos a serem
governados, mas como agentes autônomos que fazem
24 Cohen (2007, p 122) adverte que utiliza o termo “raciocínio

público” e não “discussão pública” em virtude de que “uma visão
deliberativa não pode ser distinguida simplesmente pela sua
ênfase na discussão em vez de da barganha ou voto. Qualquer
concepção de democracia – na verdade, qualquer concepção da
tomada inteligente de decisão política – verá a discussão como
algo importante, ainda que somente devido ao seu papel
essencial de combinar informações contra um pano de fundo de
assimetrias em sua distribuição”.
- 32 -
parte do governo de sua própria sociedade”

(GUTMANN; THOMPSON, 2007, p. 19-20).
Significa dizer que na democracia deliberativa,
o conceito de cidadão toma corpo, “apresentando ou
respondendo a motivos, ou solicitando que seus
representantes o façam, com o objetivo de justificar as
leis sob as quais eles devem viver juntos”, sendo que
esta motivação não apenas objetiva a produção de
uma decisão justificável, mas, principalmente, a
expressão de um valor que representa o respeito
mútuo (GUTMANN; THOMPSON, 2007, p. 20).
Nesse sentido, importante a observação de
Benhabib (1996, p. 70), acerca da deliberação no
processo de elaboração da norma:
Só podem ser consideradas válidas (ou seja,

moralmente vinculantes) aquelas normas (isto é, regras
gerais de ação e arranjos institucionais) que poderiam
receber a anuência de todos os afetados por seus
resultados, se esse acordo fosse alcançado como
resultado de um processo de deliberação formado pelas
seguintes características: 1) a participação na
deliberação seja regulada por normas de igualdade e
simetria; tendo todos as mesmas chances de iniciar atos
de discurso, questionar, interrogar e iniciar o debate; 2)
todos tenham o direito de questionar a pauta em
discussão; e 3) todos tenham o direito de introduzir
argumentos reflexivos sobre as regras do procedimento
discursivo e o modo pelo qual elas são aplicadas ou
conduzidas. Não há prima facie regras que limitem a
agenda do diálogo, ou a identidade dos participantes,
contanto que cada pessoa ou grupo excluído possa
- 33 -
mostrar justificadamente que serão afetados de modo

relevante pela norma proposta em questão. (Tradução
livre).
Enfim, é na democracia, em especial na

deliberativa, que se encontra o ambiente mais
favorável ao exercício dos direitos de participação
política, dentre eles o de participar ativamente no
controle da atuação do Poder Público.
No contexto brasileiro, o engajamento do
cidadão na vida pública do país, com o exercício da
participação-deliberação, ainda encontra barreiras,
com distintas faces, dentre as quais é possível verificar
a apatia política e a ausência de instrumentos
adequados de incentivo a essa participação.
Como exemplo, pode-se visualizar a baixa
participação dos cidadãos nas audiências públicas,
importante instrumento de viabilidade participativa
(ainda que seja passível de críticas). Fontana e
Schmidt (2015, p. 26), em estudo apresentando
reflexões sobre a baixa participação popular nas
audiências públicas, fazem os seguintes
questionamentos:
O que pode explicar a inexistência de uma participação

em massa da sociedade nas audiências? Seria a falta de
uma linguagem acessível ao cidadão comum? Seria a
ausência de um ambiente de diálogo? Seria a falta de
divulgação adequada da realização das audiências e
dos seus resultados? Seria a falta de aproximação com
as comunidades e as redes de sociabilidade?
- 34 -
Os autores concluem que as respostas a essas

questões passam pela falta de uma “cultura
participacionista” do povo brasileiro, somada às
questões procedimentais que impõem obstáculos à
formação de um consenso dialógico no âmbito destas
audiências, bem como a falta de um esforço real dos
governantes em dar valor às demandas e posições
apresentadas pelos participantes (FONTANA;
SCHMIDT, 2015, p. 26).
Esse déficit cultural voltado à participação
social também é vista no âmbito dos conselhos de
políticas públicas, importante ferramenta
institucionalizada de deliberação, que,
inevitavelmente, propicia o controle social. Nesse
âmbito, a apatia social não deixa de passar por
questões como a ausência “de tradição participativa da
sociedade civil em canais de gestão dos negócios
públicos; à curta trajetória de vida desses conselhos e,
portanto, à falta de exercício prático (ou até a sua
inexistência); e ao desconhecimento – pela maioria da
população – de suas possibilidades” (GOHN, 2002,
p.23).
Por conseguinte, extrai-se que a participação
política é fundamento para o controle social,
principalmente ao considerar-se os elementos
constitutivos da definição traçada por Anduiza e
Bosch (2007, p. 27) para ela:
- Ações destinadas a influenciar a composição de órgãos
- 35 -
e cargos representativos e ou executivos em um sistema

político (participação em distintas atividades
relacionadas com os processos eleitorais).
- Ações destinadas a influenciar as atitudes dos políticos
sobre decisões que deverão tomar (desde o contato
pessoal com ocupantes de cargos públicos até a
participação em distintos processos participativos que
estes possam disponibilizar na hora de tomar uma
decisão).
- ações voltadas a outros atores relevantes como
empresas, corporações, organizações não
governamentais (boicote a produtos).
- ações de resposta a decisões já tomadas (participação
em atos de apoio ou protesto a respeito de uma ação ou
política).
- participação em organizações, associações ou
entidades de natureza política, ou seja, que buscam
objetivos ou bens coletivos, ou influenciar na tomada de
decisões (partidos, sindicatos, organizações ecologistas,
pacifistas, pró-direitos humanos, grupos de ação local e
comunitária, associações profissionais, grupos
feministas, associações de defesa dos animais, etc).
(Tradução livre).
Percebe-se que, ao se tratar o controle social

como instrumento institucionalizado, este acaba se
realizando por intermédio dos meios legitimados e
instituídos pelo Estado e, como já dito, canalizam em
um controle administrativo (direito de petição e
representação à controladoria interna, por exemplo),
em um controle legislativo (representação ao Tribunal
de Contas, por exemplo) ou em um controle judicial
(ajuizamento de ação popular, por exemplo). A
- 36 -
pergunta que se faz é: o que pode ser considerado

controle social? Vejamos os seguintes exemplos, que
formam nosso questionamento.
Exemplo 1: O cidadão que, com base em seu
direito de acesso à informação, solicita
esclarecimentos acerca de determinado contrato
administrativo em um órgão da Administração
Pública, cujo objeto é o fornecimento de bebida
alcoólica, no intuito de verificar sua regularidade, está
realizando um controle social? Vejamos que, de posse
da informação e tendo a irregularidade constatada,
este particular terá algumas saídas, como as seguintes:
a) poderá representar perante a própria
administração pública, que instaurará um processo
administrativo que poderá ensejar a anulação do
contrato e eventual responsabilização por
irregularidades. Neste caso, nos parece claro que se
tratará de autotutela administrativa, ou seja, o
exercício do controle administrativo (interno);
b) poderá representar ao Tribunal de Contas
correspondente, o que resultará em um controle
legislativo, por intermédio de um controle financeiro
(exercido pelo legislativo, com auxílio desse Tribunal);
c) poderá apresentar as informações
diretamente a algum parlamentar, que poderá
resultar, do mesmo modo, em um controle legislativo,
neste caso, por intermédio de um controle político (a
se dar por uma Comissão Parlamentar de Inquérito,
por exemplo); ou
- 37 -
d) poderá, diretamente, propor uma ação

popular objetivando a anulação do contrato ou
representar ao Ministério Público para que a busque
via Ação Civil Pública, o que desencadeará,
necessariamente, em um controle judicial.
Observa-se, ante as hipóteses apresentadas,
que o que poderíamos denominar de controle social
no exemplo 1 ensejou, necessariamente, em alguma
das outras espécies concretas de controle
(administrativo, legislativo ou judicial), o que faz dele
uma espécie sui generis.
Exemplo 2: Digamos que esse órgão público,
diante de um quadro de crise econômica, tivesse
publicado edital de licitação para contração de
particular para fornecimento de diferentes marcas
tradicionais de uísques, em uma quantidade
desproporcional, que seriam utilizados para visitas ao
seu diretor, vindo a ser divulgado pela mídia,
ensejando o protesto de diferentes movimentos
sociais25, em frente a sua sede. A autoridade
competente, vendo-se pressionada pelos movimentos
sociais, anula a licitação, por vício de finalidade. Estes
25 Neste exemplo, afigura-se a definição de movimento social

cunhada por Gorczevski e Martin (2011, p. 129), no sentido de
que: “Quando um grupo de pessoas, convencidas de que nem o
Estado, nem os partidos políticos ou grupos de interesses
estabelecidos abordam corretamente suas reivindicações,
organizam uma ação coletiva e suscitam a adesão de um grupo
numeroso de ativistas para atrair a atenção dos poderes públicos.
A este grupo denominamos movimento social, que se incorpora à
sociedade”.
- 38 -
realizaram controle social?

Veja-se que a anulação, realizada tão somente
após o constrangimento ocasionado pelos
movimentos sociais, se deu em sede de autotutela, ou
seja, no exercício do controle administrativo, o que
nos faz perceber a ausência de canais específicos de
exercício do controle social, efetivando-se, este, em
provocação não institucionalizada (diferentemente
das hipóteses do exemplo 1 – institucionalizada).
Digamos que a autoridade administrativa
desconsiderasse os protestos dos movimentos sociais,
realizasse a licitação e efetivasse a contratação. O que
se restaria a fazer? Instrumentalmente, tão somente,
os procedimentos descritos no exemplo 1, voltando a
depender do controle administrativo, legislativo ou
judicial.
Com exceção desta atuação exercida pelos
movimentos sociais, verifica-se que, seja por
intermédio das audiências públicas, seja através dos
conselhos gestores de políticas públicas, ou pelos
canais que conduzem a um controle administrativo,
legislativo ou judicial, há um ponto em comum: todos
ocorrem por intermédio de ferramentas pré-
constituídas e formatadas ritualisticamente pelo
Estado.
A importância dos movimentos sociais no
controle da atuação estatal é apontada por Maranhão
e Teixeira (2006, p. 113):
- 39 -
Por outro lado, além da participação que se expressa

em canais institucionais, nos anos 90 inúmeras
manifestações participativas ganham espaço na arena
pública. Movimentos, como o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), fóruns e redes
de iniciativa civil e grandes campanhas nacionais
(como a Ação da Cidadania contra a Miséria, a Fome e
pela Vida) são exemplos de participação que produzem
mudanças na agenda pública apostando em estratégias
que nem sempre passam por canais institucionais de
participação cidadã nas políticas públicas. Há também
manifestações mais informais que crescem em ritmo
acelerado na medida em que as tecnologias da
informação aumentam sua presença na sociedade:
redes de militância virtual, consultas e pesquisas
realizadas por telefone, questionário ou internet, e
campanhas pontuais que se valem destes instrumentos
para defender suas causas.
Por certo é que a influência dos movimentos

sociais à agenda das políticas sociais e econômicas
decorre das próprias características, ainda que
variáveis e sobrepostas, desses movimentos.
Campilongo (2012, p. 13-17) expõe dez elementos, não
exaustivos, mas quase sempre neles presentes, que
auxiliam a compreender a sua complexa relação com o
direito, aqui, buscando-se entender sua interlocução
com o controle social.
Dentre os traços mais comuns dos movimentos
sociais, é possível observar que (1) geralmente se
originam de conflitos envolvendo a contraposição na
utilização de recursos sociais escassos, não apenas
- 40 -
econômicos ou valorativos, mas também simbólicos 26;

(2) não se limitam à simples reação à situações
economicamente injustas ou desvantajosas,
apresentando, todavia, em sua raiz, situações de
discriminação e desigualdade censitária; (3)
protestam contra as formas de organização e
produção (ou falta) das decisões que os impactarão,
postulando por direitos individuais e coletivos; (4)
atuam em diferentes âmbitos da vida social (a
sociedade moderna é diferenciada), muitos deles, que,
até então, eram tratados no âmbito individual,
contemporaneamente, exigem organizações
especializadas; (5) acompanham a constante
mutabilidade social (mudanças tecnológicas,
econômicas, ambientais, etc), impondo dinamismo e
velocidade à tomada de decisão estatal; (6) protestam
quando não há possibilidade de comunicação
compatível à sua capacidade de processamento,
seleção e implementação das alternativas
apresentadas, ou seja, quando suas alternativas são
rejeitadas, tornam-se objeto de protesto; (7)
desenvolvem autonomia não institucionalizada em
relação aos sistemas parciais e tradicionais,
catalizando a variabilidade social e expandindo as
possibilidades de ações; (8) não se constituem em
atores políticos tradicionais, eis que não atuam
necessariamente em organizações formais, sendo que,
26 A respeito do simbolismo, ver Souza e Stahlhöfer (2014).
- 41 -
muitas vezes, seu modo organizacional se dá por

intermédio de redes sociais difusas e informais; (9)
não possuem unidade de fins predefinida, coesão
interna e ação uniforme, resultando da formulação de
um tema, que se transforma na “bandeira” do
movimento; (10) possuem eventos comunicativos que
mudam de significado a depender do sistema de
referência, exigindo um grau de liberdade e de
informalidade contrastante com os códigos binários e
funcionais dos sistemas parciais (CAMPILONGO,
2012, p. 13-17).
Diante disso, não há como deixar de afirmar
que o controle social, sob uma concepção mais ampla,
engloba a capacidade que os movimentos sociais
possuem em interferir na gestão das políticas
públicas, orientando as ações e os gastos do Estado
conforme os seus interesses (CORREIA, 2008, p.
108).
Isso porque o desenvolvimento das políticas
públicas no Brasil e, de um modo geral, na América
Latina, principalmente a partir dos anos 2000, vem
contando com a participação e até indução provocada
pelos movimentos sociais, os quais deixaram de ser
vistos como sinônimos de confronto para ocupar um
espaço de colaboração (NEVES; PRONKO;
MENDONÇA, 2008, p. 65-66).
Com efeito, para um controle (via indução)
exercido pelos movimentos sociais, na sua plenitude, a
transparência estatal e a atuação da mídia tornam-se
- 42 -
imprescindíveis, eis que, por um viés democrático, a

mídia possui o papel fundamental de apresentar e
trazer ao debate os anseios e problemas políticos,
econômicos, sociais e culturais, os quais se
converterão em “bandeira” desses movimentos.
Diz-se isso, uma vez que os caminhos obscuros
em todas as etapas de formulação e execução das
políticas públicas, cercados de dificuldades de ordem
técnica (falta de conhecimento), aliadas aos óbices de
transparência no trato da gestão pública, dificultam a
participação e compreensão por parte do indivíduo
comum, o que só é clareado com uma atuação firme e
responsável dos meios de comunicação.
A interlocução entre mídia e movimentos
sociais, para o controle social, possui dupla dimensão.
A primeira é a capacidade de denunciar e dar
transparência àquilo que se tornará a “bandeira” do
movimento social. A segunda é o papel de divulgar e
dar visibilidade à atuação desses movimentos, o que,
além de um efeito multiplicador, causará a
repercussão e, muitas vezes, contribuirá para o êxito
do pleito pretendido.
A primeira dimensão é corroborada por Moraes
(2007, p. 150), no sentido de que “os meios de
comunicação podem servir para lançar o debate sobre
diversas questões nacionais, bem como promover
denúncias sobre ilícitos praticados na Administração
Pública”, enquanto a segunda é avalizada por Anduiza
e Bosch (2007, p. 54), para quem “o processo
- 43 -
mobilizador dos meios de comunicação tem também

um papel cada vez mais importante. Os meios dão
visibilidade aos atos participativos, especialmente se
estes são de protesto, o que por um lado incrementa
sua eficácia e por outro pode ter um efeito
multiplicador”.
Enfim, em sede de conclusão deste capítulo,
pode-se visualizar que o controle social, no Brasil, não
possui uma categorização mecânica, mas constitui-se
em um processo dinâmico, diferente das demais
espécies de controle. As bases do controle social
assentam-se em elementos como participação política,
intimamente ligada à noção de cidadania e
democracia (em especial a deliberativa), impondo um
dever de transparência por parte do poder público,
pressuposto para a atuação dos movimentos sociais.
Percebe-se, por fim, que o controle social
possui um importante papel preventivo (de indução às
políticas públicas), corretivo (neste caso, de
provocação dos demais controles a serem exercidos
pelos Poderes instituídos) e de legitimação do poder
por parte dos representantes eleitos.
Após essa síntese teórica acerca do controle
social como espécie sui generis de controle das
políticas públicas, se passará a tratar, no próximo
capítulo, dos principais instrumentos
institucionalizados disponíveis para o controle social
no Brasil, que estarão em constante inter-relação.
- 44 -
Capítulo 2
Instrumentos de exercício do
controle social: a interlocução entre
as espécies de controle e o direito à
informação como pressuposto ao
seu exercício
Este capítulo abordará as principais

ferramentas de implementação de um cenário
democrático-deliberativo que propicie a participação
política do cidadão, a fim de que seja protagonista nas
decisões que importarão consequências ao seio social
no qual estão inseridos.
Para tanto, objetivando-se a melhor didática na
compreensão do que se deseja passar, o capítulo será
dividido em seções, nas quais serão desenvolvidos
aspectos referentes às audiências públicas, aos
conselhos gestores de políticas públicas, ao direito de
acesso à informação como pressuposto ao efetivo
exercício do controle social, para a provocação do
controle administrativo, legislativo e judicial das
políticas públicas, além da abordagem da inter-
relação entre as espécies de controle.
- 45 -
2.1 As Audiências Públicas e sua

importância no contexto democrático-
participativo de formulação e
implementação das políticas públicas
Não há consenso em relação a uma definição

acerca do conceito de audiência pública27,
constituindo-se, porém, em um instrumento pontual e
específico de participação política do cidadão
(individualmente ou em grupo organizado) a fim de
ser ouvido (opinando e propondo 28) ou exercer seu
papel de controlador social, seguindo-se regras de
funcionamento normativamente pré-definidas.
Há audiências públicas constitucionalmente e
legalmente obrigatórias e outras de convocação
discricionária, como se verá a seguir. A invariável está
na constatação de que sua destinação se dá a um fim
específico, previamente definido e amplamente
difundido.
Na Constituição Federal, a realização de
audiências públicas está prevista no Art 58, § 2º,
27 O Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a
Política Nacional de Participação Social, em seu Art. 2º, inciso
VIII, considera a seguinte definição: “audiência pública –
mecanismo participativo de caráter presencial, consultivo, aberto
a qualquer interessado, com a possibilidade de manifestação oral
dos participantes, cujo objetivo é subsidiar decisões
governamentais”.
28 O caráter consultivo e não deliberativo é uma das
características inerentes às audiências públicas, diferentemente

dos conselhos gestores que possuem traços deliberativos
(BERNARDINI; MONTANDON, 2010, p. 84)
- 46 -
inciso II, como uma das atribuições das comissões

parlamentares, tanto no Congresso Nacional, quanto
em suas respectivas casas. Deve se observar que a
competência para tratar do tema é concorrente,
podendo haver também diferentes hipóteses de
realização no âmbito das Constituições Estaduais e
das Leis Orgânicas municipais e demais normas
aprovadas por estes Entes.
Objetivando regulamentar as atribuições da
Presidência da República, previstas na Lei nº
10.683/03, o Decreto nº 8.243, de 23 de maio de
2014, institui a Política Nacional de Participação
Social (PNPS) e o Sistema Nacional de Participação
Social (SNPS), sendo que, dentre as diretrizes gerais
dessa, está, além do reconhecimento da participação
social como direito do cidadão e expressão de sua
autonomia (com direito à informação, à transparência
e ao controle social nas ações públicas) a necessidade
de ampliação dos mecanismos desse controle.
O Decreto traz, além da definição de audiência
pública (conforme já exposto em nota de rodapé
anterior), esta, dentre outros instrumentos, como
mecanismo de participação social para o diálogo entre
a administração pública federal e sociedade civil. Da
PNPS, decorre, ainda, que essa ferramenta deve
observar algumas diretrizes mínimas, como (I) a
ampla e prévia divulgação do documento
convocatório, especificado seu objeto, metodologia e o
momento de realização; (II) livre acesso aos sujeitos
- 47 -
afetados e interessados; (III) sistematização das

contribuições recebidas; (IV) publicidade, com ampla
divulgação de seus resultados, e a disponibilização do
conteúdo dos debates; e (V) compromisso de resposta
às propostas recebidas.
Além da Política Nacional de Participação
Social, vários são os dispositivos legais que fazem
previsão às audiências públicas, inclusive no âmbito
das agências reguladoras como menciona a PNPS29,
sendo, em determinados momentos de realização
obrigatória, em outros, facultativa, conforme será
exposto a seguir.
No âmbito do processo administrativo federal,
a Lei nº 9.784/99 estabelece a possibilidade
(facultativa à Administração), ante a relevância da
matéria, de realização de audiência pública para
debates sobre a matéria objeto do processo, sendo
obrigatória ao poder público a apresentação dos
resultados da dessa audiência e a indicação dos
procedimentos adotados como razão de decidir.
A Lei nº 8.666/93, que trata das normas gerais
de licitações e contratos administrativos, prevê a
29 Interessante ressaltar que, em seu Art. 20, o Decreto menciona

expressamente a aplicação, no que couber, às agências
reguladoras, dos dispositivos da Política Nacional aplicáveis às
audiências públicas. Nesse plano, as audiências públicas são
obrigatórias às iniciativas ou alterações de atos normativos e
decisões que afetem direito dos agentes econômicos, inclusive de
trabalhadores do setor em questão ou de consumidores e
usuários dos bens e serviços, conforme a Lei nº 9.427/96
(ANEEL); Lei nº 9.478/97 (ANP), por exemplo.
- 48 -
possibilidade de realização de audiências públicas

previamente a qualquer licitação, sendo de realização
obrigatória às de valor superior a R$ 150 milhões.
A administração pública, para instaurar
processo licitatório, como se sabe, deve possuir prévia
dotação orçamentaria, sendo obrigatória a realização
de audiência pública, durante os processos de
elaboração e discussão dos planos, da lei de diretrizes
orçamentárias e dos orçamentos, conforme previsto
na Lei Complementar nº 101/00. Ainda, por força da
Lei nº 11.445, se o contrato administrativo tiver por
objeto a prestação de serviços de saneamento básico, a
realização de audiência pública prévia sobre o edital
da licitação (em caso de concessão) e acerca da minuta
do contrato é pressuposto de validade 30.
Na demarcação dos terrenos de marinha,
prevista no Decreto-Lei nº 9.760/46, objetivando-se
democratizar e propiciar a participação social, houve a
imposição de audiência pública, por força da recente
Lei nº 13.139/15, que deverá ser realizada pela União,
preferencialmente, na Câmara de Vereadores do
Município ou dos Municípios onde estiver situado o
trecho a ser demarcado, a fim de que, além de serem
colhidas plantas, documentos e outros elementos
relativos aos terrenos envolvidos, sejam apresentadas
30A audiência pública também é obrigatória à divulgação de

propostas e planos de saneamento básico, sendo, porém, faculta-
tiva para o recebimento de contribuições na elaboração e revisão
sesses planos.
- 49 -
à população interessada informações e

esclarecimentos sobre o procedimento demarcatório.
A audiência pública (se o município possuir população
superior a 100.000 habitantes, serão realizadas
obrigatoriamente duas) deverá ser comunicada à
população em jornal de grande circulação local e no
Diário Oficial da União com no mínimo 30 dias de
antecedência.
No plano da política urbana, a Lei nº
10.257/2001 (Estatuto das Cidades) traz, dentre suas
diretrizes, a realização obrigatória de audiência do
Poder Público municipal e da população interessada
nos processos de implantação de empreendimentos ou
atividades com efeitos potencialmente negativos sobre
o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou
a segurança da população.
No caso de haver impacto ambiental, a
audiência pública é de caráter obrigatório para
qualquer Ente da federação, conforme dispõe o Art 11,
§ 2º, da Resolução nº 01/1986 do Conselho Nacional
do Meio Ambiente, tendo por objetivo apresentar aos
interessados o conteúdo do produto em análise e do
Relatório de Impacto Ambiental - RIMA, dirimindo
dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e
sugestões a respeito, conforme preceitua o Art 1º da
Resolução nº 09/1987 também do CONAMA.
Ainda no âmbito ambiental, a Política Nacional
de Resíduos Sólidos, estabelecida pela Lei nº
12.305/10 prevê que o Plano Nacional de Resíduos
- 50 -
Sólidos será elaborado mediante processo de

mobilização e participação social, incluindo a
realização de audiências públicas.
Por sua vez, ao se tratar da Política Agrária, a
audiência pública é obrigatória para a aquisição de
imóveis rurais por compra e venda, a fim de
implementação da política de desenvolvimento
agrário, a ser realizada pelo Instituto Nacional de
Colonização e Reforma Agrária – INCRA, conforme o
previsto na Instrução Normativa nº 83/2015, deste
Instituto.
Como visto, verifica-se, considerando-se
apenas o sistema normativo federal, em um rol
exemplificativo, um considerável cabedal com
previsão de realização de audiências públicas, ora
obrigatórias, ora facultativas. Como já exposto no
primeiro capítulo, elas constituem-se em importantes
instrumentos de controle social, restando um grande
desafio: a mobilização e participação da sociedade, o
que não deixa de passar pela necessidade de
implementação de políticas públicas voltadas ao
empoderamento e participação política do cidadão.
Seguindo-se na análise das ferramentas a este
disponíveis, para o exercício do controle social das
políticas públicas, será analisado aquele que talvez se
demonstre o principal meio de implementação de um
modelo de democracia deliberativa, que propicie o
controle social, os conselhos gestores, como será visto
a seguir.
- 51 -
2.2 Os conselhos gestores como

instâncias deliberativas de definição,
formulação, implementação,
fiscalização e avaliação das políticas
públicas
Os conselhos gestores de políticas públicas,

diferentemente das audiências públicas, que possuem
caráter meramente pontual e opinativo, detêm
característica permanente e deliberativa, também
estando presentes na Política Nacional de Participação
Social31.
Os conselhos surgiram em um cenário de
fragmentação Estado/sociedade, objetivando-se a
articulação entre representantes da sociedade civil e
do Poder Público para a canalização das demandas
sociais e gestão de suas políticas, marcando um
empoderamento do cidadão para que ele também
passe a ser protagonista na construção da sua própria
história (GOHN, 2004, p. 23).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, de
caráter cidadã, adota a participação popular na
formulação e implementação das políticas púbicas,
31Pela definição do Decreto nº 8.243/14, contida em seu Art. 2º,

inciso II, Conselho de Políticas Públicas é uma “instância
colegiada temática permanente, instituída por ato normativo, de
diálogo entre a sociedade civil e o governo para promover a
participação no processo decisório e na gestão de políticas
públicas”.
- 52 -
com destaque ao planejamento local (Art 29, XII), às

ações e serviços destinados à saúde (Art 198, III), à
assistência social (Art 114, VI), à educação (Art 206,
VI) e à criança e adolescente (Art 227, § 1º). Há de se
dizer que, atualmente, o sistema normativo acerca dos
conselhos se ampliou de tal modo que quase a
totalidade das políticas públicas possui um conselho
gestor, a funcionar de modo colegiado e deliberativo,
formado por distintos representantes do Estado e da
sociedade.
Os conselhos, ainda ocupados timidamente
pelo cidadão, resultam da reivindicada
descentralização das estruturas de prestação de
serviços à sociedade, sendo importantes ferramentas
no âmbito da elaboração e negociação orçamentária,
principalmente, no poder local, constituindo políticas
específicas, articuladas e mediadas nesse espaço de
interação entre governo e população (GOHN, 1997, p.
318).
Não há de se desconsiderar que a construção
desses espaços não tem sido fácil, principalmente ante
as intensas disputas entre interesses (democráticos ou
não) e a precária cultura democrática e participativa,
que “se faz notar tanto na burocracia estatal como nas
organizações da sociedade e no setor privado,
dificultando a consolidação dos espaços de diálogo e
negociação sobre as políticas” (ALBUQUERQUE,
2006, p. 6).
Soma-se a isso o fato de que apenas a
- 53 -
instituição e existência desses conselhos em pouco

contribui para a formação democrática da decisão em
matéria de políticas públicas, além de que a simples
presença de representantes da comunidade na sua
composição, ainda que se constitua em prática
democrática, não representa, necessariamente, que
haverá uma decisão construída por intermédio de
uma plural deliberação.
Desse modo, para o efetivo funcionamento de
um conselho de políticas públicas, é necessária a
presença de alguns pressupostos, dentre os quais a (1)
formação híbrida, de modo que permita a máxima
interlocução entre os diferentes segmentos de
representação; (2) divulgação de suas competências,
modo e local de funcionamento, possibilitando-se a
interação entre ele e a comunidade destinatária das
políticas resultantes; (3) interlocução linguístico-
cognitiva compatível com o conhecimento e
compreensão do homem médio, de modo que o
entendimento e o debate da pauta em análise não
restem prejudicados; (4) qualidade na deliberação, ou
seja, incansável debate envolvendo todos os motivos,
possibilidades e consequências da decisão a ser
tomada; e (5) capacidade vinculante ao poder público
das deliberações tomadas pelo conselho.
Esses cinco elementos não exaustivos nos
parecem importantes, pois além de justificar a própria
existência e atuação dos conselhos gestores,
contribuem para atenuar a apatia política e atrair a
- 54 -
atenção da comunidade para a importância dessa

esfera de deliberação à definição, formulação,
implementação, fiscalização e avaliação das políticas
públicas.
Em outras palavras, não basta apenas que se
reconheça e fomente a participação de novos atores,
como representantes dos sindicatos, movimentos
sociais, ambientalistas etc, como interlocutores da
cidadania, é necessário que essas pessoas saibam que
sua participação será efetiva ao processo decisório e,
por conseguinte, seu engajamento vale a pena
(ALVES; LEAL, 2013, p. 498).
Desenvolvendo os cinco pressupostos cunhados
no plano epistemológico e julgados fundamentais ao
sucesso dos conselhos gestores como instância de
deliberação e controle social, será constatado que não
se tratam de requisitos estáticos, mas dinâmicos e
complementares, sendo até sobrepostos.
Quanto à hibridez na composição dos
conselhos, verifica-se, como já dito, que a Constituição
de 1988 priorizou a descentralização política e
econômica do Estado (conferindo grande
responsabilidade e primazia ao Município), fazendo
emergir novos atores públicos e privados, impondo-se
um novo agir no trato político, qual seja, o de partilha
nas decisões e no poder institucional, principalmente
através da deliberação pública, notadamente no poder
local. Com isso, passa-se à adoção do que podem ser
chamados de “órgãos híbridos”, uma nova forma
- 55 -
institucional, envolvendo a comunhão do espaço de

deliberação entre diferentes atores do Estado e
distintos segmentos sociedade civil como forma de
gestão das políticas públicas (AVRITZER; PEREIRA,
2005, p. 20).
No que tange à divulgação de suas
competências, modo e local de funcionamento,
possibilitando-se sua interação com a comunidade
destinatária das políticas resultantes, tem-se que o
conselho não é um órgão de representação absoluta.
Significa dizer que os representantes que o compõe,
ainda que formem a hibridez, não são “detentores de
uma única verdade”, devendo, também, interagir,
ouvir e deliberar com a comunidade. Para tanto, uma
importante ferramenta de que dispõem os conselhos
são as conferências de políticas públicas, também
constituídas em espaços institucionais de ampla
participação e deliberação que podem ser convocadas
a qualquer tempo e para qualquer pauta por resolução
dos respectivos conselhos (FARIA; SILVA; LINS,
2012, p. 249-250).
No tocante à interlocução linguístico-cognitiva
compatível com o conhecimento e compreensão do
homem médio, Leal (2013, p. 209) chega a afirmar
que a comunicação que se estabelece no âmbito dos
conselhos chega a ser ficcional. Isso porque o poder
público, muitas vezes, utiliza-se de “um grau de
complexidade e especificidade que vão desde sua
dimensão gramatical/linguística à sua
- 56 -
operacionalização, eis que conta com universo

categorial tão próprio e pontual que só é alcançado
pelos já iniciados em sua ciência”. Por conseguinte,
essa prática “deixa os incautos cidadãos comuns do
povo sem compreensão sígnica dos seus enunciados e
discursos, o que inviabiliza, por consequência, a
compreensão de suas práticas, eis que decorrência da
operacionalização daqueles conceitos e discursos”
(LEAL, 2013, p. 210-211).
Tratando-se da qualidade na deliberação,
parte-se de que o amplo debate acerca de todas as
circunstâncias envolvendo a pauta é pressuposto à
deliberação. Diz-se isso porque, muitas vezes, não há
um processo de democratização do discurso, com
pleno envolvimento de seus participantes, “eis que,
geralmente, se dão de forma preordenada e com
pautas decisionais já estabelecidas, com baixíssimos
níveis de reflexividade para com os membros da
comunidade atingidos pelas decisões tomadas e
executadas” (LEAL, 2013, p. 209).
Por sua vez, a necessidade de vinculação do
poder público às decisões deliberativas do conselho
possuem um poder simbólico que vai além da
democratização decisória, constituindo-se elemento
de incentivo à participação cidadã e ferramenta de
desconstituição da apatia política, pois “se as pessoas
sabem que existem oportunidades para participação
efetiva no processo de tomada de decisões, elas
provavelmente acreditarão que a participação vale a
- 57 -
pena” (LEAL, 2008, p. 15).

Ressalta-se, por fim, que os conselhos de
políticas públicas, atuantes nos mais distintos ramos e
presentes em praticamente a totalidade das políticas
públicas, constituem-se na mais preciosa ferramenta
de implementação democrática deliberativa,
revestindo-se importante espaço de participação
política e controle social a ser exercido por diferentes
atores sociais, integrantes das mais diversas parcelas
da sociedade, mas que necessita de importantes
aprimoramentos, principalmente no que tange ao ser
poder de fiscalização e controle 32.
Assim, o acesso à informação por parte do
32A afirmação é corroborada empiricamente por Nascimento

(2010, p. 213-214) que, em pesquisa de campo premiada no 5º
Concurso de Monografias da Controladoria-Geral da União –
CGU, realizando um comparativo entre a efetividade do controle
administrativo (realizado pela CJU) e o controle social (realizado
pelos Conselhos Municipais de Alimentação Escolar – CAE)
constatou que “em relação às falhas ou irregularidades
detectadas na execução do PNAE, enquanto a CGU, durante um
período médio de fiscalização de uma semana, detectou 8,2
irregularidades por município, os conselhos, em um período
médio de 15,7 meses, detectaram 1,7 irregularidades por
município. Enquanto a CGU detectou falhas em todos os
municípios, quatro CAE’s não relataram nenhuma falha na
execução do PNAE em sua cidade. Para completar, das 82 falhas
detectadas pela CGU, somente 5 (6,1%) foram detectadas pelos
conselhos, sendo que em sete municípios o CAE não relatou
nenhuma das falhas. Enquanto do ponto de vista da CGU a
execução do PNAE foi problemática em quase todos os
municípios (à exceção de Pirambu, cujas falhas não foram
consideradas graves), o cenário apresentado pelos conselhos é
totalmente diverso, dando a impressão de que o programa estaria
sendo executado de forma regular”.
- 58 -
cidadão é pressuposto para o controle social efetivo

não apenas pelos conselhos, mas também a ser
realizado diretamente pelo cidadão. É com esse acesso
a informação que o cidadão, imbuído do bom
andamento da máquina estatal, poderá realizar um
controle social que provocará, como será visto a
seguir, um controle administrativo, legislativo ou
judicial das políticas públicas.
2.3 DIREITO DE ACESSO A

INFORMAÇÃO: pressuposto ao
controle social para fins de provocação
do controle administrativo, legislativo
ou judicial das políticas públicas
A Lei nº 12.527 (Lei de Acesso à Informação –

LAI) regula o acesso às informações de interesse
público, trazendo algumas diretrizes básicas, como o
desenvolvimento do controle social, que deverá ser
incentivado através da promoção de campanha de
abrangência nacional de fomento à cultura da
transparência na administração pública e
conscientização do direito fundamental de acesso à
informação.
Em regimes democráticos, o acesso à
informação ao cidadão serve de complemento aos já
existentes processos e sistemas de fiscalização e
controle exercido pelos poderes instituídos, podendo
- 59 -
ser multiplicado na medida da sua facilitação

(CANELA; NASCIMENTO, 2009, p. 84).Indo além, é
possível afirmar que esse direito fundamental é
essencial não só para a implantação, mas para a
consolidação e a manutenção do Estado Democrático,
uma vez que é por meio do exercício desse direito que
o cidadão pode acompanhar a atuação dos agentes
públicos, a quem foram conferidos os mandatos de
representação (SILVA, 2016, p. 57).
A LAI, em seu Art. 7º, disponibiliza ao cidadão
amplo acesso à informação, compreendendo (I) a
orientação sobre os procedimentos para a consecução
de acesso, bem como sobre o local onde poderá ser
encontrada ou obtida a informação almejada; (II) a
informação contida em registros ou documentos,
produzidos ou acumulados por seus órgãos ou
entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; (III)
a informação produzida ou custodiada por pessoa
física ou entidade privada decorrente de qualquer
vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que
esse vínculo já tenha cessado; (IV) a informação
primária, íntegra, autêntica e atualizada; (V) a
informação sobre atividades exercidas pelos órgãos e
entidades, inclusive as relativas à sua política,
organização e serviços; (VI) a informação pertinente à
administração do patrimônio público, utilização de
recursos públicos, licitação, contratos administrativos;
e (VII) a informação relativa à implementação,
acompanhamento e resultados dos programas,
- 60 -
projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem

como metas e indicadores propostos e ao resultado de
inspeções, auditorias, prestações e tomadas de contas
realizadas pelos órgãos de controle interno e externo,
incluindo prestações de contas relativas a exercícios
anteriores.
De posse dessas informações, o cidadão poderá
utilizar-se de seu direito de representar às instâncias
legitimadas ao controle, como as Controladorias, aos
Tribunais de Contas, ao Ministério Público ou,
diretamente, ingressar com ação judicial objetivando a
correção de rumos pelo poder público. Para tanto,
serão analisados a seguir as possibilidades de controle
administrativo, legislativo e judicial a disposição do
controlador social.
2.4 A interlocução entre o controle

social e o controle administrativo
(interno) das políticas públicas: o papel
das Controladorias
Administrativamente, a Lei nº 9.784/99 (Lei do

Processo Administrativo Federal) prevê, em seu Art
9º, a possibilidade de qualquer pessoa ser parte
legítima a provocar a instauração de processo
administrativo. Esse interessado possui, ainda, o
direito de ter ciência da tramitação do processo, vista
dos autos, a obtenção de cópias de documentos neles
- 61 -
contidos e o conhecimento das decisões proferidas,

podendo, ainda, formular alegações e apresentar
documentos antes da decisão, os quais serão objeto de
consideração pelo órgão competente.
O cidadão poderá exercer seu direito de
controle em qualquer órgão ou instância
administrativa competente, que, analisando a
plausibilidade das alegações, deverá, sob pena de
responsabilização administrativa, civil e penal,
instaurar o processo para apuração. O direito de
representar, a fim de que haja a apuração
administrativa também pode ser exercido diretamente
na controladoria interna da entidade ou órgão
correspondente (no âmbito Federal, ao Ministério da
Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da
União, no âmbito estadual e municipal, nas
respectivas controladorias).
Findado o processo administrativo, a
autoridade competente deverá realizar o controle
administrativo, ou seja, anular os atos eivados de
ilegalidade ou revogar aqueles inconvenientes e
inoportunos ao interesse público, conforme a previsão
do Art. 53 da Lei nº 9.784/99. É dever do poder
público, ainda, tomar as medidas necessárias à
responsabilização administrativa, penal e civil contra
os agentes públicos ou particulares em colaboração
com o Estado, quando verificadas condutas contrária
à juridicidade.
Veja-se que, dentre as competências do
- 62 -
Ministro de Estado responsável pela Controladoria-

Geral da União, previstas na Lei nº 10.683/03, está a
de decidir, preliminarmente, sobre as representações
ou denúncias fundamentadas que receber, indicando
as providências cabíveis, instaurando os
procedimentos e processos administrativos a seu
cargo, constituindo comissões ou requisitando a
instauração daqueles que venham sendo
injustificadamente retardados pela autoridade
responsável.
Essa apuração não se cinge às irregularidades
envolvendo o trato dos recursos públicos, englobando
também reclamações relativas à prestação de serviços
públicos em geral, devendo-se também promover a
apuração do exercício negligente de cargo, emprego
ou função.
Deve, além disso, acompanhar, realizar
inspeções e avocar procedimentos e processos
administrativos em curso em órgãos ou entidades da
administração pública federal, para exame de sua
regularidade, propondo a adoção de providências ou a
correção de falhas, efetivando ou promovendo a
declaração da nulidade e, se for o caso, a imediata e
regular apuração dos fatos.
Por certo que as ferramentas de que dispõe o
cidadão, para, via controle social, acionar o controle
administrativo, devem ser aprimoradas,
principalmente os canais de acesso às controladorias,
o que não deixa de passar pela preservação da sua
- 63 -
identidade33, quiçá até o anonimato34. Neste ponto, há

um duplo caminho: (1) a preservação da identidade do
controlador social não só lhe garante a segurança
contra eventuais represálias de toda a ordem, mas
incentiva o exercício desse controle por parte de
outros membros da sociedade, tendo caráter
multiplicador; (2) o anonimato pode incentivar o mau
uso do controle, servindo como instrumento vingativo
contra eventuais desafetos burocratas ou políticos.
Acredita-se, porém, que, neste âmbito, o
primeiro caminho traz uma vantagem social que não
pode ser desconsiderada, pois o efeito multiplicador
de cidadãos interessados em controlar o trato da coisa
pública aumentaria e, com isso, a sociedade colheria
os reflexos positivos, sendo que as consequências do
segundo caminho fazem parte do ônus a ser arcado
pelo agente público (não se pode desconsiderar que a
33 Nesse sentido, corrobora Bento (2015, p. 788): “De fato,

conforme aponta a ONG Transparência Internacional, os
denunciantes desempenham um papel fundamental na exposição
de casos de corrupção, sonegação, fraude, má administração e
outras irregularidades que podem ameaçar o interesse social, a
saúde pública, o meio ambiente, os direitos humanos e a ordem
jurídica. No entanto, quem decide denunciar frequentemente se
expõe a sérios riscos pessoais. Pode ser ameaçado, demitido,
processado, preso, ou mesmo agredido fisicamente ou
assassinado”.
34O STF já enfrentou a questão e decidiu, por ocasião do
julgamento do Mandado de Segurança nº 24.405-4/DF, em

2003, que a vedação do anonimato prevista na Constituição se
aplica às denúncias apresentadas em sede de controle social (o
tema será tratado a seguir, por ocasião do controle realizado pelo
Tribunal de Contas da União).
- 64 -
instauração de medida que enseje controle

administrativo pressupõe fundamentação e
verossimilhança) .
35
Além disso, por ser o controle social instância

provocadora dos demais controles, devem estar em
constante interação, equilíbrio e complementação 36.
35 A CGU disponibiliza importante obra intitulada “Controle

Social: orientações aos cidadãos para participação na gestão
pública e exercício do controle social” (BRASIL, CGU, 2012), na
qual, seu capítulo 4 esmiúça todas as possibilidades de
encaminhamento de representações aos órgãos responsáveis,
anexando, inclusive, um formulário de denúncia (anexo II), o
qual não dispensa a identidade do denunciante.
36 A exemplo, foram formuladas pela cidadania, com base na LAI,
algumas perguntas ao Ministério da Transparência, Fiscalização

e Controladoria-Geral da União (Pedido de Acesso à Informação
NUP nº 00075.000665/2016-15) dentre as quais: 1) Como a
CGU incentiva o controle social? Em suma, respondeu-se
que “A Controladoria-Geral da União (CGU) desenvolve o
Programa Olho Vivo no Dinheiro Público para incentivar o
controle social. O objetivo é fazer com que os cidadãos, nos
diversos municípios brasileiros, atuem para a melhor aplicação
dos recursos públicos. Com a iniciativa, a CGU busca estimular e
prover o cidadão de instrumentos para realizar o controle do uso
dos recursos públicos. Procura-se dar condições para a
participação de conselheiros municipais, lideranças locais,
agentes públicos municipais, professores e alunos, entre outros.
A participação do cidadão na prevenção e no combate à
corrupção busca envolver a sociedade numa mudança pela
educação, pelo acesso à informação e pela mobilização social”. 2)
Quais são as ações de incentivo de controle social? Em
suma, respondeu-se que “O programa Olho Vivo no Dinheiro
Público se utiliza de diversas modalidades de ação para atingir e
capacitar os cidadãos brasileiros no exercício do controle social,
por exemplo: - Capacitação presencial; - Educação a Distância; -
Parceria e cooperação com outros Órgãos públicos e ONG’s; -
- 65 -
Tem-se, com isso, que o controle social não apenas

provoca a atuação dos demais controles, mas também
serve como instância que também os fiscaliza, na
medida em que estes devem dar uma resposta efetiva
ao acionamento do cidadão. Esse pensamento é
compartilhado por Ribeiro Filho et al (2008, p.55),
quando afirma que “pensa-se, por outro lado, que os
controles externo e social poderiam estimular a
adoção de um ambiente de controle interno efetivo”.
Será visto a seguir quais as ferramentas que
dispõe o cidadão para, no exercício do controle social,
também provocar a atuação do controle
legislativo/parlamentar (externo), que pode ser
dividido em controle político e financeiro, este com
importante atuação dos Tribunais de Contas.
Ações voltadas para a Educação Cidadão. 3) Quais

ferramentas, instrumentos, utilizados para incentivar
esse controle social? Em suma, respondeu-se que “Além de
capacitações presenciais, onde uma equipe da CGU se desloca até
o município em que houve a demanda pela capacitação e leva
uma série de assuntos correlatos ao controle social e fomenta a
participação dos cidadãos na prática dessa atividade, a CGU
também utiliza a plataforma da ENAP para hospedar vários
cursos em EAD, inclusive o curso de Controle Social e Cidadania,
bem como fomenta a participação social na condução da gestão
pública por meio de parceiros que a convidam para participar de
várias ações voltadas para essa prática”, afirmando que “O
Programa Olho vivo no Dinheiro público já capacitou mais de
70.000 cidadãos em mais de 3.500 municípios brasileiros”
(BRASIL, CGU, 2016).
- 66 -
2.5 A interlocução entre o controle

social e o controle legislativo (externo)
das políticas públicas: o papel das
Comissões Parlamentares de Inquérito
e dos Tribunais de Contas
No âmbito da União, compete ao Congresso

Nacional fiscalizar e controlar, diretamente ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta (Art. 49, X, da
Constituição Federal de 1988). Esse controle se
denomina controle Legislativo ou Parlamentar.
Ademais, pode-se visualizar um controle
político e outro financeiro, que podem se desenvolver
autonomamente e de modo simultâneo. O político
pode ocorrer por intermédio de uma Comissão
Parlamentar de Inquérito – CPI37 por exemplo e o
Financeiro por intermédio de processo junto ao
Tribunal de Contas respectivo, que, neste caso, auxilia
o Poder Legislativo.
No primeiro caso, o cidadão poderá representar
37As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de

investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros
previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto
ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus
membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo,
sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério
Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal
dos infratores (Art 58, § 3º, da Constituição Federal de 1988).
- 67 -
diretamente à casa legislativa, utilizando-se do direito

de petição, ou diretamente a um parlamentar que terá
o dever de tomar as providências visando a
instauração de CPI, principal instrumento para a
apuração de denúncias que poderão, inclusive,
resultar no afastamento de agentes públicos.
Já na segunda hipótese, classificada mais
relevante para os fins deste trabalho, tem-se por força
constitucional (Art 74, § 2º) que “qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato é parte
legítima para, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de
Contas da União”.
O Tribunal de Contas da União (e por simetria
o dos Estados e dos Municípios que já o havia
instituído antes da ordem constitucional vigente) é o
ente máximo de auxílio ao Congresso Nacional no
controle externo da Administração Pública, sendo
autônomo38 e possuindo a competência de controle e
fiscalização das atividades desenvolvidas pelo poder
38 O Tribunal de Contas, no Brasil, embora auxilie o Congresso

Nacional encontra autonomia constitucional, desvinculado
hierarquicamente de qualquer Poder. Já, de acordo com Nóbrega
(2011, p. 67), no plano internacional, há uma grande variação,
sendo que as Cortes de Contas ora pertencem ao Poder
Legislativo (Alemanha, Angola, Argélia, Bélgica, Benin, Cabo
Verde, Coreia, Espanha, França, Gabão, Gâmbia, Gana, Guiné
Bissau, Holanda, Ilhas Maurício, Itália, Japão, Líbia,
Luxemburgo, Malásia, Marrocos, Mauritânia, Moçambique,
Mônaco, São Tomé e Príncipe, Senegal, Tanzânia, Tunísia,
Turquia, Uruguai e Zaire), ora ao Poder Judiciário (Grécia e
Portugal).
- 68 -
público, sob os aspectos de legalidade,

compatibilidade com o interesse público, economia,
eficiência, eficácia e efetividade (DAL POZZO, 2010,
p. 93).
O fato é que o controle social e o controle
externo a ser exercido pelos Tribunais de Contas
devem estar em constante interlocução. Nesse
sentido, “talvez o espaço mais rico de interação, seja
aquele constituído pelas ouvidorias dos tribunais de
contas, presentes na maioria dessas instituições, que
representam um canal direto para fazer valer o
preceito inscrito no art. 74, § 2º, da nossa Carta”
(PASCOAL; FARIAS, 2012, p. 159). Isso porque:
Ao lado do controle externo e fornecendo subsídios para

uma maior eficácia fiscalizatória, o controle social
afigura-se como arma poderosa, que põe a sociedade na
posse de si mesma, no efetivo exercício da soberania
anulado pelo regime representativo, atuando como um
corretivo necessário à representação política
tradicional. É mais eficaz, até mesmo, que os próprios
instrumentos de decisão conferidos constitucionalmente
aos cidadãos (referendo, plebiscito, iniciativa popular,
audiência pública, orçamento participativo, entre
outros), uma vez que são de incidência esporádica e
limitados em razão da matéria, na medida em que o
controle pode ser exercido de forma permanente,
contínua e sobre toda a atuação administrativa (SILVA,
2012, p. 50-51).
Dentre as competências elencadas no Art 1º do

Regimento Interno do TCU, todas previstas
- 69 -
constitucionalmente ou no ordenamento
infraconstitucional (Lei Orgânica do TCU, Lei de
Licitações e Contratos, Lei de Responsabilidade Fiscal,
etc), encontra-se a de apurar denúncias apresentadas
por qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades na
aplicação de recursos federais.
Além disso, no que tange ao controle exercido
pelo Tribunal, seja de ofício ou por provocação de
qualquer cidadão no exercício do controle social,
compete, ainda, (1) apreciar as contas anuais do
presidente da República; (2) julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros,
bens e valores públicos; (3) apreciar a legalidade dos
atos de admissão de pessoal e de concessão de
aposentadorias, reformas e pensões civis e militares;
(4) realizar inspeções e auditorias por iniciativa
própria ou por solicitação do Congresso Nacional; (5)
fiscalizar as contas nacionais das empresas
supranacionais;(6) fiscalizar a aplicação de recursos
da União repassados a estados, ao Distrito Federal e a
municípios; (7) prestar informações ao Congresso
Nacional sobre fiscalizações realizadas; (8) aplicar
sanções e determinar a correção de ilegalidades e
irregularidades em atos e contratos; (9) sustar, se não
atendido, a execução de ato impugnado, comunicando
a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal; (10) emitir pronunciamento conclusivo, por
solicitação da Comissão Mista Permanente de
- 70 -
Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas

sem autorização; e (11) fixar os coeficientes dos fundos
de participação dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios e fiscalizar a entrega dos recursos aos
governos estaduais e às prefeituras municipais.
O TCU, assim como os demais Tribunais de
Contas dos outros Entes, possui canal aberto de
participação do cidadão para o exercício do controle
social, pelos quais poderá representar para que seja
instaurada a apuração. Como ocorre na provocação do
controle administrativo, a identidade do cidadão é
preservada em sigilo apenas em um primeiro
momento, sendo, ao final, obrigatoriamente revelada.
A lei orgânica do Tribunal (Lei nº 8.443/92),
em seu Art 55, prevê que “no resguardo dos direitos e
garantias individuais, o Tribunal dará tratamento
sigiloso às denúncias formuladas, até decisão
definitiva sobre a matéria”. Assim, o § 1°, estabelecia
que “ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o
sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia”,
garantindo-se, ainda, por força do § 2º, que “o
denunciante não se sujeitará a qualquer sanção
administrativa, cível ou penal, em decorrência da
denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé”.
A possibilidade de anonimato, que resguardaria
o cidadão que provocasse o controle do Tribunal,
prevista no § 1º, foi suspensa pela Resolução nº
16/2006, do Senado Federal, após declaração de
inconstitucionalidade em decisão definitiva do
- 71 -
Supremo Tribunal Federal, proferida no Mandado de

Segurança nº 24.405-4/DF, em que o TCU foi
obrigado a fornecer a identidade e a qualificação
completa de denunciante a um Almirante de Esquadra
da Marinha Brasileira, após a decisão derradeira da
Corte de Contas, que julgou não haver uso indevido do
dinheiro público, má-fé ou irregularidade grave
cometidos pelo militar.
Percebe-se, portanto, que, ao final do processo
no Tribunal de Contas, este é obrigado a revelar a
identidade do cidadão que realizou a denúncia. Se, por
um lado se coíbe o mau uso do instrumento disponível
ao exercício da cidadania, como no caso
paradigmático apreciado pelo STF, em que “do teor da
denúncia extrai-se que a real intenção do denunciante
era atingir a integridade do almirante”, assenta-se
uma barreira que afasta o cidadão de sua função
cidadã de controlador social, ante a sua
vulnerabilidade às represálias, contribuindo à apatia
política presente na ainda tímida cidadania brasileira.
Desse modo, antes de se passar à abordagem da
provocação do controle judicial, em que, por razões de
síntese, se abordará apenas a ação popular, é
necessário dizer que, no caminho do que aponta Silva
(2012, p. 56), “a forma como se relacionam controle
externo, controle social e cidadania, notadamente
quanto à prática compartilhada do controle, é decisiva
para o fortalecimento do projeto democrático e para a
efetivação dos direitos fundamentais”.
- 72 -
2.6 A interlocução entre o Controle

Social e o Controle Judicial das
Políticas Públicas: a Ação Popular
como ferramenta à cidadania
Como já apontado, o cidadão (isento de custas

judiciais e sucumbência – salvo se agir de má-fé) pode
realizar o controle social acionando o Poder
Judiciário, por intermédio da Ação Popular, o qual
poderá revisar e controlar os atos exarados pelos
agentes públicos, principalmente quando lesivos à
moralidade administrativa e ao patrimônio público
(incluído o de entidade de que o Estado participe),
compreendido em uma dimensão mais ampla, que
contempla além de bens e direitos de valor
econômico, os que contenham interesse ambiental,
cultural, artístico, estético, histórico ou turístico.
Seabra Fagundes (1946, p. 2) afirma que o
instituto da Ação Popular remonta ao Direito
Romano, sendo que se revestia de uma amplitude
extraordinária, servindo para além dos interesses
individuais, aos interesses coletivos, para garantir-se
desde uma sepultura comum até a abstenção de se
colocar coisas em telhados e janelas que pudessem
cair sobre a rua.
No Brasil, a Ação Popular foi prevista, pela
primeira vez, no Art. 113, inciso 38, da Constituição
- 73 -
Federal de 193439, estando presente, no ordenamento

jurídico vigente, no Art. 5º, inciso LXXIII, da
Constituição Federal de 1988, e disciplinada pela Lei
nº 4.717 de 1965.
Vê-se que ela é um “remédio constitucional
pelo qual qualquer cidadão fica investido de
legitimidade para o exercício de um poder de natureza
essencialmente política, e constitui manifestação
direta da soberania popular” (SILVA, 2001, p. 464).
Por conseguinte, “transmuda-se o autor, notadamente
na ação popular, em substituto da sociedade e, sob
certo aspecto, do próprio Poder Público, dado que
este, por definição, tem o presumível máximo
interesse em ver anulados os atos lesivos à coisa
pública” (FREITAS, 2009, p.212).
Enfim, “com mais de mil anos de existência, o
instituto da ação popular atravessou os séculos, ora
embalada por ventos de liberdade, ora sufocada pela
brutalidade de regimes totalitários, mas sempre
reapareceu com o fim de legitimar qualquer cidadão
para buscar a correção de ato contrário ao interesse de
muitos” (BRITO, 2010, p. 219). Para tanto, serão
sintetizados os principais aspectos para que o
controlador social possa provocar o controle judicial.
39Há de se dizer que na Constituição Imperial de 1824, no Art.

157, havia a seguinte previsão “Por suborno, peita, peculato, e
concussão haverá contra elles acção popular, que poderá ser
intentada dentro de anno, e dia pelo proprio queixoso, ou por
qualquer do Povo, guardada a ordem do Processo estabelecida na
Lei” (Redação original).
- 74 -
Como dito, qualquer cidadão é parte legítima

para propor ação popular ao juízo competente. Ponto
favorável ao desenvolvimento da cidadania foi o
assentado na Questão de Ordem em Ação Originária
nº 859, julgada em 2001, segundo o qual a
competência para julgar ação popular contra ato de
qualquer autoridade, até mesmo do Presidente da
República, é, via de regra, do juízo competente de
primeiro grau. Isso aproxima a jurisdição do cidadão
ou da comunidade afetada pelo ato lesivo40.
Para tanto, não detendo capacidade
postulatória, deverá ser representado por Advogado,
constituindo-se o primeiro óbice para o exercício da
cidadania e contribuição à apatia política, uma vez que
caberá ao cidadão arcar com os honorários
advocatícios do profissional contratado.
Ademais, a cidadania (ativa e passiva) da
pessoa natural deverá ser comprovada por intermédio
de título de eleitor ou documento equivalente. A
exigência, de estar o indivíduo em pleno gozo dos
40 Acerca do juízo competente, o STJ decidiu, em 2007, por

ocasião do Conflito de Competência nº 47.950, em que um
cidadão domiciliado no Rio de Janeiro buscava a anulação de ato
do Senado Federal – realizado em Brasília (suposta efetivação de
servidores sem concurso público), que “o direito constitucional à
propositura da ação popular, como exercício da cidadania, não
pode sofrer restrições, ou seja, devem ser proporcionadas as
condições necessárias ao exercício desse direito, não se podendo
admitir a criação de entraves que venham a inibir a atuação do
cidadão na proteção de interesses que dizem respeito a toda a
coletividade”.
- 75 -
direitos políticos, nos força a fazer uma reflexão

acerca da compatibilidade do dispositivo (de 1965)
com a ordem constitucional “cidadã”. Isso porque
reduzir o conceito de cidadania ao cartesiano gozo dos
direitos políticos a ser comprovado por título eleitoral
e afastar a possibilidade de participação política e
exercício do controle social dos demais demonstra-se
medida demasiadamente desproporcional, excluindo-
o da preservação dos interesses da sociedade em que
vive.
Veja-se o seguinte exemplo: um apenado, com
os direitos políticos suspensos, constata
irregularidades na gestão dos recursos públicos
destinados ao estabelecimento prisional em que está
encarcerado. De posse de informações privilegiadas e
provas concretas que poderiam levar à
responsabilização dos envolvidos nos atos lesivos ao
patrimônio público, este não poderá ajuizar ação
popular por não ser, cartesianamente cidadão41, eis
que seus direitos políticos estão suspensos.
Ainda que esse “indivíduo” disponha das
41A noção de cidadão não pode ser concebida “como um conceito

abstrato e meramente formal, como quer o normativismo
jurídico vigente, com sua lógica interna, inscrito em um
ordenamento de condutas e comportamentos que deve ser
observado, em nome da ordem e da estabilidade social/global,
mas, dialetizando seus possíveis significados – e com isso
afirmamos que se trata de um signo polifônico e polissêmico,
deve-se compreendê-lo como componente orgânico de formação
social, jurídica, política e econômica, enquanto ser de cultura e
de conhecimento” (LEAL, 2012, p. 336).
- 76 -
possibilidades já apresentadas de acionamento do

controle administrativo (interno) e legislativo
(externo), a perda para a sociedade e o empecilho à
realização do controle social via direito de proposição
de ação popular exigem uma releitura da Lei da Ação
Popular compatível com o Estado Democrático de
Direito, com o atual conceito de cidadania aliado às
noções de empoderamento, democracia e soberania
popular, pilares insculpidos pela atual Constituição42.
Ressalta-se, nos termos da Súmula 365 do STF,
que a pessoa jurídica não tem legitimidade para a
proposição (ainda que seja associação representativa,
partido político, organização de controle social, etc).
Sobre este aspecto, tem-se que há “inegável fator de
inibição no uso desse remédio”, esta, porém, “se
compensa pelas dilatadas possibilidades entreabertas
pela ação civil pública” (FREITAS, 2009, p. 213).
A apatia na utilização da Ação Popular pode ser
verificada empiricamente, como expõe Leal (2013, p.
148-149):
Neste ponto há certa percepção empirista no sentido de
42 Corrobora Leal (2013, p. 147), no sentido de que “para além de

instrumento processual, a Ação Popular consubstancia
verdadeiro direito material fundamental de participação política,
fundada que está também nos princípios informadores do regime
democrático da República brasileira, notadamente no que diz
com a fonte primária do poder político (art.1º, parágrafo único,
da Constituição), dos quais deflui a ideia de que vivemos num
Estado Democrático de Direito, onde ao cidadão cabe o poder
fiscalizador da gestão dos negócios públicos e coletivos”.
- 77 -
que, não obstante esta força popular legítima e intensa

que alcança a ação popular, é insignificante o seu uso
no cenário nacional, basta ver que, pela pesquisa feita
junto ao setor de informática do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio Grande do Sul, só a título exemplificativo,
foi detectado o universo de 37 (trinta e sete)
ações populares intentadas em todo o Estado de
2005 a 2009, sobre as mais diversas matérias, o que
evidencia um baixíssimo índice de participação social
no âmbito da gestão dos interesses públicos pela via
judicial (Grifou-se).
No âmbito do Superior Tribunal de Justiça, no

mesmo ano de 2009, constatou-se que “entre seus
quase três milhões de processos, são apenas cerca de
500 os relacionados à ação popular em tramitação no
STJ, muitas vezes tratando apenas de questões
incidentais, como prescrição, legitimidade ou
competência” (CONJUR, 2009).
Em pesquisa englobando o período de 20 de
agosto de 2013 a 20 de agosto de 2014, Bittencourt e
Gehres (2015, p. 339) constatam que, no Tribunal de
Justiça do Rio Grande do Sul, o quadro não se alterou
significativamente, pois “à primeira vista nota-se até
mesmo em termos meramente numéricos que não é
significativo o número de demandas de ação popular,
se comparada, por exemplo, com o número de ações
civis públicas neste mesmo período”. Verificou-se
também que “é notável ainda, a quantidade de
improcedências e ações extintas (com e sem resolução
de mérito), por não atender muitas delas aos
- 78 -
pressupostos formais para a ação, especialmente no

tocante ao objeto da demanda”.
Percebe-se, portanto, que o controle judicial via
Ação Popular, provocado pelo controle social exercido
pelo cidadão, embora se trate de um instituto secular,
ainda é desenvolvido de forma muito tímida no Brasil.
Parte da apatia na utilização dessa importante
ferramenta a disposição da cidadania se dá em virtude
das dificuldades acima relatadas, aliadas à falta de
cultura de uma preocupação cidadã com o patrimônio
e interesse públicos.
- 79 -
Capítulo 3
O desenvolvimento do capital social
como pressuposto à efetiva
participação social nos instrumentos
democrático-participativo-
deliberativos de controle das
políticas públicas
Como exposto no primeiro capítulo, as

democracias na contemporaneidade se caracterizaram
a partir de aspirações acrescidas ao decorrer do
tempo, a exemplo da democracia participativa e da
deliberativa (BUCCI, 2013, p. 94), para as quais as
audiências públicas e os conselhos gestores de
políticas públicas43, se efetivamente ocupados pelo
cidadão, são importantes instrumentos de
43 Há de se dizer que “toda a política pública aponta a uma

resolução de um problema público reconhecido como tal na
agenda governamental. Representa, pois, a resposta do sistema
político-administrativo a uma situação da realidade social
julgada politicamente como inaceitável. É necessário assinalar
que são os sintomas de um problema social que habitualmente
constituem o ponto de partida de da <<tomada de consciência>>
e do debate sobre a necessidade de uma política pública (por
exemplo, a falta de moradia, a degradação do meio ambiente, a
delinquência causada pela dependência de drogas, uma alta taxa
de desempenho, etc)” (SUBIRATS et al, 2012, p. 35). Desse
modo, nos parece impositivo que a identificação e o
reconhecimento desses problemas passe pela comunidade, o que
será possível por intermédio das audiências públicas e dos
conselhos gestores.
- 80 -
engajamento político, do qual o capital social é

pressuposto.
A noção de capital social, cunhada por Putnam
(2006, p. 177), envolve desde uma rede organizada da
sociedade civil (a exemplo das entidades de classe, dos
sindicatos, ONGs), até as relações mais informais,
como as relações de amizade e confiança em geral44,
uma vez que, para o autor, refere-se a aspectos da
organização social, que facilitam a coordenação e
cooperação para benefícios mútuos45 (normas de
44 Sobre este aspecto, importante a observação de Schmidt (2014,

p. 127-128), acerca do contraponto realizado por Etzioni à teoria
do capital social de Putnam, no sentido de que “Etzioni, de modo
geral, desenvolve análises próximas àquelas de Robert Putnam e
outros teóricos do capital social, particularmente no que diz
respeito à influência de fatores sociais na economia. Ele avalia
que seu conceito de capital social (laços sociais e normas de
reciprocidade) é, em boa parte, convergente com o conceito de
comunidade, mas sua principal restrição a Putnam é a
despreocupação com os valores morais das associações e das
organizações: ‘sem valores compartilhados, as comunidades não
são capazes de resistir a forças centrífugas’; as entidades
comumente vistas como comunidades tendem a ter um núcleo de
valores compartilhados e por isso ‘os principais pilares da
comunidade não podem ser ligas de boliche, sociedades de
observação de aves e clubes de xadrez. Embora elas possam
fornecer alguma medida de laços sociais, ainda que bastante
tênues, são triviais como fontes de novas formações de valores
morais comuns’”.
45 Utilizando-se da observação de Baquero (2006, p. 41), para
compreender como o capital social pode contribuir para uma

participação efetiva do cidadão nos instrumentos participativo-
deliberativos, tem-se que “o modelo de Putnam, apesar de todas
as críticas a ele feitas, é essencial para compreender o papel do
capital social e as características da organização social e da
- 81 -
reciprocidade), aumentando os melhoramentos ao

investimento em capital físico e humano 46.
O sucesso dos instrumentos participativo-
deliberativos exige que haja uma relação de igualdade
entre o Estado e o cidadão eis que, nesses espaços,
como já visto, o diálogo é elemento essencial ao
consenso. Neste ponto, a contribuição de Putnam
(2006, p. 128) é essencial, à medida que assenta o
entendimento de que “as redes sociais e políticas se
organizam horizontalmente e não hierarquicamente”.
Assim sendo, “a comunidade valoriza a solidariedade,
o engajamento político, a cooperação e a honestidade.
O governo funciona”.
Por conseguinte, “a cooperação voluntária é
mais fácil numa comunidade que tenha herdado um
cultura para melhorar a eficiência da sociedade, por meio da

facilitação das ações coordenadas. O pressuposto fundamental da
teoria de capital social é de que, tanto no sentido econômico
quanto político, a cooperação voluntária é imperativa para
alcançar objetivos comuns. Essa cooperação é viabilizada pela
confiança interpessoal, pela reciprocidade entre os cidadãos,
pelas redes de envolvimento cívico e pela predisposição das
pessoas em se envolver em atividades coletivas. Não se trata de
sociabilidade e sim de predisposições atitudinais por parte das
pessoas, no sentido de estarem estimuladas a se envolver em
ações que redundem na obtenção de um bem coletivo. É um agir
coletivo e consciente promovido pelo desejo da melhoria da
qualidade de vida de uma comunidade”.
46 O conceito do autor corrobora com a constatação de que “em
uma dada comunidade, desde que se disponha de recursos

materiais (capital físico) e de pessoas engajadas (capital
humano), o capital social amplia a capacidade de ação coletiva e
é um otimizador tanto do capital físico quanto do humano”
(TONELLA, 2004, p. 147).
- 82 -
bom estoque de capital social sob a forma de regras de

reciprocidade e sistemas de participação cívica”
(PUTNAM, 2006, p. 177). Verifica-se que sem esta
colaboração espontânea por parte do cidadão não
haverá sucesso dos instrumentos participativo-
deliberativos trabalhados acima.
Uma das formas essenciais de capital social são
os sistemas de participação cívica. Assim, “quanto
mais desenvolvidos forem esses sistemas numa
comunidade, maior será a probabilidade de que seus
cidadãos sejam capazes de cooperar em benefício
mútuo” (PUTNAM, 2006, p. 183), pois para que se
possa ter uma democracia consolidada, é necessário
que se tenha uma cidadania forte, para a qual
participação e comunidade cívica são pressupostos, o
que exige que os indivíduos concentrem parte de suas
energias, que geralmente utilizam na dimensão
privada, aos assuntos públicos, ainda que se
reconheça a dificuldade da construção desses espaços
de participação em tempos pós-modernos (SCHMIDT,
2015, p. 70-71).
A consolidação do capital social, por intermédio
de uma comunidade cívica, é indispensável para o
sucesso e efetivo empoderamento por parte da
comunidade dos espaços participativos propiciados
pelas audiências públicas e deliberativos
eminentemente proporcionados pelos conselhos
gestores de políticas públicas, principalmente quando
se fala dos conselhos municipais no âmbito das
- 83 -
comunidades.
Isso porque “numa comunidade cívica, a
cidadania se caracteriza primeiramente pela
participação nos negócios públicos”, assim, tem-se
que “o significado básico da virtude cívica parece
residir em ‘um reconhecimento e uma busca
perseverante do bem público à custa de todo interesse
puramente individual e particular’"47 (PUTNAM,
2006, p. 101).
Desse modo, a participação do cidadão em
processos participativos e deliberativos é fundamental
para a reversão de um quadro de apatia política,
reduzida ao voto em dia de eleição, pois colabora para
a construção de um contemporâneo projeto de
democracia e de cidadania nos quais as pessoas
adquirem a capacidade de transmutação de interesses
puramente pessoais e individuais e projetos de
amplitude coletiva (SACCHET, 2009, p. 313).
Para tanto, “a inclusão cidadã tem que ir além
das imposições do Estado e deve envolver um efetivo
empoderamento dos cidadãos para um papel mais
protagônico na política”, não se reduzindo à
47 De acordo com Schmidt (2011, p. 306), “o efeito dos sistemas

de participação cívica se deve a quatro fatores: (a) ‘eles
aumentam os custos potenciais para o transgressor em qualquer
transação individual’; (b) ‘eles promovem sólidas regras de
reciprocidade’; (c) ‘eles facilitam a comunicação e melhoram o
fluxo de informações sobre a confiabilidade dos indivíduos’; (d)
‘eles corporificam o êxito alcançado em colaborações anteriores,
criando assim um modelo culturalmente definido para futuras
colaborações’”.
- 84 -
participação nas eleições em um contexto marcado

pelas desigualdades sociais, como o brasileiro, para o
qual a promoção de capital social, via empoderamento
societário dos cidadãos, é indispensável (BAQUERO,
2006, p. 40).
Como já dito, para uma participação qualitativa
do cidadão nesses espaços, há de haver a
reciprocidade estatal, no sentido de abrir as portas ao
cidadão, dialogar e reconhecer seus anseios, sugestões
e decisões. Sem esta, para que se demonstre que a
participação social vale a pena, o espírito de
pertencimento comunitário não será despertado.
Dito de outro modo, representa expressar que,
no debate travado na arena participativo-deliberativa,
não pode haver vencidos e vencedores, pois em uma
comunidade cívica, em que o capital social encontra-
se arraigado, “os cidadãos virtuosos são prestativos,
respeitosos e confiantes uns nos outros, mesmo
quando divergem em relação a assuntos importantes.
A comunidade cívica não está livre de conflitos, pois
seus cidadãos têm opiniões firmes sobre as questões
públicas, mas são tolerantes com seus oponentes"
(PUTNAM, 2006, p. 102).
Com isso, tem-se que o fortalecimento do
capital social exige normas de reciprocidade (não
apenas do Estado com o cidadão, tampouco deste com
aquele, mas, principalmente, entre os próprios
membros da comunidade), o que faz com que se
fortaleça a confiança social, fazendo emergir um
- 85 -
ambiente de cooperação forte e, por consequência, de

ocupação dos espaços propiciados pelas audiências
públicas e pelos conselhos.
Putnam (2006, p. 181-182) classifica a
reciprocidade em dois tipos: (1) a balanceada ou
específica e (2) a generalizada. A primeira condiz à
troca direta entre bens (não apenas compreendidos
aqueles de valor econômico) de igual valor, como no
caso de uma troca nos dias de folga entre dois colegas
de trabalho. A segunda, que mais nos interessa à
democracia participativa e deliberativa, trata de uma
contínua relação de troca que a qualquer momento
pode apresentar desequilíbrio ou falta de
correspondência, supondo, porém, mútuas
expectativas, o que colabora para coibir o
oportunismo e tratar dos problemas da ação coletiva.
Com a autonomia político-administrativa dos
municípios brasileiros, o que faz sobressair a
importância do poder local como instância territorial
que concentra as energias e forças sociais da
comunidade, não é forçoso perceber que é neste
âmbito que se encontrará a fonte principal de emersão
do capital social, que, juntamente com solidariedade e
coesão social, gerará autoconfiança nos munícipes,
que externarão forças emancipatórias, fonte para
mudanças e transformações sociais que impactarão
diretamente nas políticas públicas (GOHN, 2004, p.
24).
Nesse sentido, há de se conferir destaque à
- 86 -
comunidade na construção de uma boa sociedade, eis

que ela possui papel central na vida social 48
(SCHMIDT, 2011, p. 302). Não é em vão, portanto,
que muitos dos conselhos gestores são, inclusive,
denominados de conselhos comunitários:
Considera-se dessa forma que os Conselhos podem ser

um espaço de encontro entre a sociedade e o Estado. Um
espaço que manifesta a democracia, a flexibilidade, o
envolvimento e a comunicação entre os participantes.
Um espaço em que a coprodução pode se manifestar e
contribuir para o incremento do capital social do
município. O capital social, compreendido como a
capacidade das pessoas trabalharem em conjunto e se
articularem em grupo e/ou organizações para o bem
comum, pressupõe a coprodução dos serviços públicos.
Baseadas, portanto, no envolvimento dos indivíduos em
atividades coletivas é que as políticas públicas para o
desenvolvimento local, tanto na fase da formulação
quanto na da implementação, tornam-se mais
eficientes. Desenvolvimento local pressupõe, assim, a
existência de redes de compromisso cívico, riqueza de
48 Schmidt (2011), em didático e minucioso estudo acerca do

comunitarismo, identifica suas nove matrizes teóricas
formadoras, dentre as quais as teorias do capital social, a saber:
(1) a tradição aristotélica como a primeira matriz; (2) a tradição
judaico-cristã como segunda matriz; (3) a tradição utópica como
terceira matriz; (4) o liberalismo como quarta matriz; (5) o
ideário socialista e anarquista como quinta matriz; (6) os estudos
sociológicos sobre comunidade como a sexta matriz; (7) o
pensamento autoritário como sétima matriz; (8) o
republicanismo cívico e as teorias do capital social
como a oitava matriz; e (9) o comunitarismo responsivo como
nona matriz.
- 87 -
tecido associativo e confiança entre os membros de uma

comunidade (RONCONI; DEBETIR; MATTIA, 2011, p.
56).
Quer se dizer, com isso, que ao se valorizar a

comunidade, a vislumbrando por um prisma que vai
além de Estado e mercado, se incrementa o capital
social. Em decorrência, aquele possui um papel
primordial à criação (normativa e pragmática) de
espaços de coprodução, que, além de normas
prevendo instrumentos de participação e deliberação
no âmbito comunitário, propicie uma educação
voltada à cooperação e construção de redes de
confiança e participação social 49. Isso porque é
necessário transpor as barreiras impostas
principalmente pela apatia política. Assim, “a
emergência de uma nova cultura política é uma das
condições para a plena participação de diferentes
segmentos” (TONELLA, 2004, p. 147).
Significa dizer que é necessária, no contexto
brasileiro, de histórica incidência negativa de
49 Concordando-se com Tonella (2004, p. 148), “é-nos de valia o
modelo de governança democrática proposto por Putnam no qual
a existência de segmentos organizados em associações de
interesses formularia suas demandas de forma que o poder
público as tivesse por referência. Além disso, acredita-se que a
prática associativa solidária contribua para superar obstáculos
produzidos por séculos de participação restrita. O determinismo
presente nos escritos de Putnam pode ser superado ao se
constatar que o capital social pode ser estimulado a partir de
inserções efetivadas por diversos agentes, inclusive os governos
locais comprometidos com a ampliação da participação
democrática”.
- 88 -
constituição de capital social, a exemplo da falta de

capacidade associativa, a incorporação de estratégias
governamentais de promoção de políticas públicas
socialmente orientadas que consolidem alternativas
propositivas para o fortalecimento da sociedade e
valorização do cidadão no processo de construção
democrática (BAQUERO, 2006, p. 29).
Percebe-se que “capital social é sinônimo da
existência de confiança social, normas de
reciprocidade, redes de engajamento cívico e,
finalmente, de uma democracia saudável e vital, sendo
a formação do estoque de capital social resultado de
um longo processo histórico” (FREY, 2003, p. 176).
Nessa construção, “o governo pode ser o problema ou
a solução. Muitos dos mais criativos investimentos em
capital social na história da América foram resultado
direto de política de governo” (PUTNAM, 2000, p.
413).
- 89 -
Conclusão
Diante do que foi exposto, verifica-se que a
construção da noção de democracia é constantemente
construída ao decorrer da própria história da
humanidade, enfrentando momentos de ascensão e de
declínios, porém, ao final, sempre se sobressaindo aos
regimes antidemocráticos.
Seja diretamente ou por intermédio de
representantes, o homem sempre lutou e buscou, eis
que inerente à sua própria condição, participar dos
rumos sociais do local onde vive, em um contexto de
participação política e desenvolvimento da cidadania,
para a qual as práticas democrático-deliberativas
demonstram-se importantes arenas.
Para tanto, o desenvolvimento de instrumentos
como as audiências públicas, de caráter consultivo, e
os conselhos gestores de políticas públicas, com
característica deliberativa, demonstram-se
importantes espaços de participação política e
consequente controle social, embora o cenário atual
ainda seja de apatia e de ausência de resultados
efetivos, principalmente no que toca à fiscalização.
Na busca de uma base fundante ao controle
social, os elementos institucionalizados de
participação social somam-se aos movimentos sociais,
importantes atores indutores ou corretores de rumos
ao Poder Público no estabelecimento ou controle das
políticas sociais e econômicas.
- 90 -
Como visto, o direito de acesso à informação

para o cidadão é pressuposto para o exercício do
controle social, diga-se: sem informação, não há
controle. Diante disso, a Lei de Acesso à Informação
disponibiliza ferramentas ao cidadão para a obtenção
de informações de interesse público.
Munido dessas informações, ele poderá exercer
o controle social, que, necessariamente, se dará por
intermédio de canais institucionalizados, disponíveis à
cidadania brasileira. Todos esses canais
desembocarão, inevitavelmente, em alguma das
demais espécies de controle das políticas públicas,
seja administrativo, legislativo ou judicial.
Com isso, tem-se a indispensabilidade da
interlocução entre o controle social e os demais, para a
qual possuem papel destacado as controladorias
internas (no exercício do controle administrativo, por
provocação do controlador social), os Tribunais de
Contas (no exercício do controle financeiro, por
provocação do controlador social) e a possibilidade de
proposição de ação popular (diretamente por
qualquer cidadão).
Revela-se interessante, porém, a constatação do
cenário de apatia política que predomina na sociedade
brasileira para o desenvolvimento do controle social.
Essa apatia não deixa de passar por dificuldades como
a impossibilidade do anonimato diante da
representação às Controladorias e aos Tribunais de
Contas, o que pode desencadear represálias de toda a
- 91 -
ordem, que inevitavelmente inibem e afastam o

cidadão da possibilidade exercer, de modo autônomo
e destemido, esse controle.
No caso da ação popular, somam-se a isso
fatores como a necessidade de capacidade
postulatória, com ônus financeiro ao controlador
social, e à própria construção cartesiana do conceito
de cidadania, reduzido à capacidade de votar e ser
votado, a ser comprovado mediante apresentação de
título eleitoral ou instrumento equivalente.
Conclui-se que, no Brasil, ante ao sistema
normativo vigente, não há como estabelecer o controle
social como espécie autônoma e independente de
controle, mas como uma espécie sui generis, em
constante diálogo com as demais, que serve não
apenas para o aperfeiçoamento da democracia, mas
para o aprimoramento dos demais controles, o que
implica a necessidade de empoderamento, por parte
do cidadão, dos meios disponíveis.
Este empoderamento passa, necessariamente,
pela consolidação do capital social. Há de se
reconhecer que, historicamente, o contexto brasileiro
é de déficit, principalmente pela baixa participação
cívica, isto é, engajamento do indivíduo aos assuntos
públicos, que dizem respeito à comunidade.
Assim, tem-se que o fortalecimento do capital
social passa por vários elementos, dentre os quais a
- 92 -
exigência de normas de reciprocidade, não

exclusivamente do Estado com o cidadão, tampouco
deste com aquele, mas, principalmente, entre os
próprios membros da comunidade, o que faz com que
se fortaleça a confiança social, fazendo emergir um
ambiente de cooperação forte e, por consequência, de
ocupação desses espaços.
Por derradeiro, conclui-se que, no Brasil, o
capital social só se desenvolverá em um ambiente
democrático saudável e vital a ser construído ao longo
de um processo histórico para o qual as ações
governamentais, principalmente com o
estabelecimento de políticas públicas voltadas ao seu
aprimoramento, poderão ser o problema ou a solução.
Assim, dentre os resultados encontrados,
verifica-se que os elementos fundantes à construção
de uma teoria do controle social no contexto brasileiro
passam por elementos como democracia, participação
política, deliberação e controle, a serem exercidos via
manifestação dos movimentos sociais ou,
institucionalmente, por intermédio das audiências
públicas, dos conselhos gestores de políticas públicas
e/ou provocação do controle administrativo,
legislativo e/ou judicial das políticas públicas.
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- 113 -

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