(2013) Livro - Monica Hirst, FUNAG (Compreendendo As Relações Brasil-Estados Unidos)

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Política
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Brasileira Política
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O corpo desta
em três dissertação
unidades está dividido
principais, seguidas de um
capítulo conclusivo e de um apêndice bibliográfico.
A primeira unidade contém um texto narrativo
que resume o
evolução das relações entre o Brasil e os Estados
Unidos desde o início do século XX. Aqui, os
aspectos políticos e económicos são destacados.
EU
Se a relação bilateral entre o Brasil e os Estados Unidos tem um enorme potencial, é
também um país que sofreu, nas últimas décadas, com a falta de comunicação e a falta de compreensão mútua entre A segunda unidade trata do período pós-Guerra
Fria; enfoca o impacto do fim de uma ordem
académicos e decisores políticos de cada país. Esta barreira informacional funciona como um freio entre as duas
mundial bipolar nas relações interamericanas, o
maiores democracias do Hemisfério Ocidental, impedindo o aprofundamento das relações entre os Estados Unidos e o
surgimento de uma agenda política e de
Hirst é um acadêmico brasileiro Brasil.
segurança sul-americana e a especificidade das
Mônica
com sede na Argentina. É doutora em O estudo completo e perspicaz de Monica Hirst contribui muito para descobrir e desmistificar essa relação. O amplo relações brasileiro-americanas durante a década
Estudos Estratégicos pela Universidade Federal escopo de seu estudo, abrangendo a história das relações EUA-Brasil desde as últimas décadas do século XIX até a de 1990. A terceira unidade trata do período
do Rio Grande do Sul (UFRGS) e professora em era dos governos Dilma Rousseff e Obama, captura os contextos políticos, econômicos e diplomáticos que definem a identificado como “pós-pós-Guerra Fria”, iniciado
tempo integral no Departamento de Economia economia norte-americana moderna. Relacionamento Brasil. Além disso, os quadros analíticos que ela desenvolve para em 11 de setembro de 2001.
da Universidade de Quilmes. Ela também leciona explicar a evolução desta relação em particular, a sua proposta de cinco estados históricos distintos na relação (Aliança,
no Programa de Mestrado em Estudos Alinhamento, Autonomia, Ajustamento e Afirmação) e a sua inovação, com base no conceito de Barry Buzan de macro-
Internacionais da Universidade Torcuato Di Tella. securitização, do conceito de micro-securitização — fornecem ferramentas analíticas inestimáveis para acadêmicos e Examina as consequências para a América
formuladores de políticas interessados nas relações EUA-Brasil. Latina do processo de securitização da agenda
O Professor Hirst lecionou no Instituto de Serviço política internacional e do gradual desmantelamento
Exterior Argentino do Ministério das Relações da América do Sul como área de influência dos
Exteriores (1994-2008) e foi professor visitante na Hirst também visita a evolução da participação do Brasil na política internacional, examinando a colaboração do
EUA. Esta unidade aborda ainda as tendências
Universidade de Stanford (1992), na Universidade Brasil com os Estados Unidos na montagem do G-20, sua iniciativa dentro das Nações Unidas em tripular e dirigir
recentes
de São Paulo (1994) e na Universidade de Harvard operações de manutenção da paz e, especialmente, sua liderança na Missão das Nações Unidas no Haiti. e as
das relações EUA-Brasil e a construção de um
(2000). . implicações das suas relações com os seus vizinhos sul-americanos, bem como com pesos pesados internacionais,
perfil pragmático e afirmativo, tanto nas frentes
Foi co-organizadora do Programa de Bolsas de como a União Europeia, a China, a Índia e a África do Sul. Sua análise certamente fornecerá informações valiosas
econômicas quanto políticas.
Pesquisa em Poderes Intermediários, administrado sobre a evolução futura do papel do Brasil na política global.
pelo IESP no Rio de Janeiro, e consultora A actual fase poderá ser aquela em que as
freelancer do PNUD, da Fundação Ford, da ligações com os EUA têm a menor relativa
Disponível em inglês e português, a análise de Hirst será um guia essencial tanto para os formuladores de políticas
Corporação Andina de Desenvolvimento (CAF) e importância para a política externa brasileira.
quanto para o público em geral interessado em leitores americanos e brasileiros.
do Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Os EUA não são mais um elemento central para
Julia Sweig os assuntos internacionais brasileiros. Esta perda
Argentina, Colômbia e Brasil. Ela publicou
extensivamente sobre política externa brasileira, Nelson e David Rockefeller membro sênior e diretor, Mônica Hirst da centralidade implica necessariamente uma
América Latina– reavaliação profunda que certamente terá
Estudos da América Latina e Conselho da Iniciativa Global Brasil de Relações Exteriores
Relações com os EUA e questões de segurança influência na produção académica em relações
internacionais no futuro.
e integração regional. Seus livros mais recentes
são “Os Estados Unidos e o Brasil: Um longo
caminho de expectativas não atendidas” (Nova ENTENDIMENTO
York: Routledge, 2004, traduzido no Brasil pela
Ed. FGV, Rio de Janeiro, 2010) e “Crisis del BRASIL-ESTADOS UNIDOS
Estado e Intervención Internacional :
uma mirada desde o Sul” (Buenos Aires: Edhasa,
RELAÇÕES
2009).
Fundação Alexandre de Gusmão

Política
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Brasileira
Mônica Hirst
ENTENDIMENTO
BRASIL-ESTADOS UNIDOS
RELAÇÕES

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ENTENDIMENTO
RELAÇÕES
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERNAS
Ministro estrangeiro Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

Secretário geral Embaixador Eduardo dos Santos
FUNDAÇÃO ALEXANDRE DE GUSMÃO
Presidente Embaixador José Vicente de Sá Pimentel
Relações Internacionais
Instituto de Pesquisa de
Centro de História e Documentos

Diplomáticos
Diretor Embaixador Maurício E. Cortes Costa
A Fundação Alexandre de Gusmão (Funag) foi criada em 1971. É uma fundação pública vinculada
ao Ministério das Relações Exteriores que tem como objetivo levar à sociedade civil informações
sobre o cenário internacional e aspectos da agenda diplomática brasileira. A missão da Fundação
é sensibilizar a opinião pública nacional para as questões de relações internacionais e da política
externa brasileira.
Ministério das Relações Exteriores

Esplanada dos Ministérios, Bloco H
Anexo II, Térreo, Sala 1
70170-900 Brasília-DF
Telefones: +55 (61) 2030-6033/6034
Fax: +55 (61) 2030-9125
Site: www.funag.gov.br
Mônica Hirst
ENTENDIMENTO
RELAÇÕES
HISTÓRIA CONTEMPORÂNEA, ATUAL

COMPLEXIDADES E PERSPECTIVAS
PARA O SÉCULO XXI
Brasília – 2013
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das Relações Exteriores Esplanada dos
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1 70170-900 Brasília-DF
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Vanusa dos Santos Silva
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Disposição:
Gráfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2013
H669u Hirst, Mônica.
Compreendendo as relações Brasil-Estados Unidos: história contemporânea, complexidades

atuais e perspectivas para o século XXI / Monica Hirst. – Brasília: FUNAG, 2013.
281 pág. – (Coleção política externa brasileira)

ISBN 978-85-7631-442-4
1. Relações exteriores - Brasil - Estados Unidos. 2. Brasil – política externa. EU.

Título. II. Série.
CDD 327,81
Bibliotecária responsável: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776

Depósito Legal na Fundação Biblioteca Nacional conforme Lei n° 10.994, de 14/12/2004.
Conselho Editorial do E
Presidente: Embaixador José Vicente de Sá Pimentel
Presidente da Fundação Alexandre de Gusmão
Membros: Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg
Embaixador Jorio Dauster Magalhães

Embaixador José Humberto de Brito Cruz
Ministro Luís Felipe Silvério Fortuna

Professor Clodoaldo Bueno
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor José Flávio Sombra Saraiva

Aos meus filhos Janaina e Francisco e netos

Carolina e Manoel
Tempo presente e tempo passado
Ambos estão talvez presentes no futuro
E o tempo futuro contido no tempo passado
Se todo o tempo estiver eternamente presente
Todo o tempo é irredimível
(TS Eliot, nº 1 dos Quatro Quartetos)
...o processo de previsão do futuro deve basear-se

necessariamente no conhecimento do passado. O que vai
acontecer terá forçosamente alguma relação com o que você
aconteceu. E este é o único aspecto daquilo que o historiador
tem algo que diz. (Eric Hobsbawm, em “El Tarot del Historiador”,
em Entrevista sobre El Siglo XXI).
…é preciso que o Brasil deixe clara para os Estados Unidos

e para o mundo a diferença entre confronto visando autonomia e
confronto antagônico. O tipo de mundo que o Brasil deseja é um
mundo multipolar em que o sistema sul-americano goze de
autonomia em relação ao sistema norte-americano, mas seja
solidário com ele no que diz respeito a valores. Será solidário
com ele no que diz respeito ao destino do Homem, à liberdade,
à democracia e aos valores. (Hélio Jaguaribe, em “A história nos
abre espaços de permissibilidade que não são permanentes”).
APRESENTAÇÃO E AGRADECIMENTOS
O objetivo desta dissertação é enfocar as relações Brasil-Estados Unidos a

partir de uma dupla perspectiva: os principais eventos e desafios da história
contemporânea dos laços bilaterais e o significado político geral que estes
assumiram para os assuntos internacionais brasileiros. Pretendo mostrar e discutir
o tipo de
influência que as pressões e interesses dos EUA desempenharam na política

externa do Brasil. Ao mesmo tempo, desejo mostrar de que forma essa relação
sempre esteve subordinada aos processos de mudança tanto nos contextos
nacionais como internacionais.
EU
Primeiramente gostaria de destacar a ligação entre a importância deste

conjunto de temas e minha trajetória acadêmica na área de RI. Meu trabalho sobre
a política externa brasileira me levou a estar sempre atento ao relacionamento com
os Estados Unidos, tanto na análise dos momentos-chave de sua evolução quanto
na
o pensamento crítico relativamente aos actuais factores políticos e

estratégicos que explicam a sua complexidade. Em ambos os casos
procurei compreender as peculiaridades do bilateralismo EUA-Brasil
e sua articulação com os contextos global e regional.
Do ponto de vista histórico, examinei esta ligação em três
momentos cruciais. Primeiramente minha preocupação foi o
processo de alinhamento (1942-45) que se concretizou durante a
Segunda Guerra Mundial, tema de minha dissertação de mestrado
na UPERJ em 1982. O segundo momento que enfoquei foi o das
expectativas não atendidas do Brasil durante o segundo governo
Vargas (1951-54), quando não foi possível repetir com Washington
o padrão de negociações e reciprocidades alcançado na década
anterior. O estudo desse período foi incentivado por um projeto de
pesquisa apoiado pela Fundação Alexandre de Gusmão do
Ministério das Relações Exteriores do Brasil. A terceira fase que
mereceu atenção foi a do fim do alinhamento automático aos EUA,
durante os anos do “pragmatismo responsável” (1974-78). A análise
desse período crucial para a política externa brasileira começou
com a rica experiência compartilhada com Maria Regina Soares de
Lima no âmbito do projeto de história oral do CPDOC que envolveu
uma longa entrevista com o chanceler Antonio Francisco Azeredo da Silveira.
Embora não exaustiva, a pesquisa realizada nesses três
momentos foi profunda, baseada em fontes primárias de arquivos
brasileiros e americanos, enriquecida pela produção bibliográfica e
interpretações de ambos os países. Agradeço especialmente a
oportunidade de trabalhar por vários anos no CPDOC-FGV/RJ,
onde tive a oportunidade, juntamente com meu colega Gerson
Moura, de participar da tarefa de organizar o acervo documental e
registrar depoimentos de importantes atores históricos como bem
como na de pesquisa em uma área então incipiente nos estudos de
história contemporânea no Brasil.
A motivação para a análise de questões políticas e estratégicas

pertinentes às relações EUA-Brasil, entretanto, estava relacionada ao
interesse pelas questões da política internacional e especialmente pela
agenda latino-americana, surgindo nos anos em que as transformações
nas linhas de ação externa brasileira precedeu os ventos democráticos
na política interna. O perfil inovador da diplomacia brasileira em meados
da década de 70 foi crucial para a abertura de um campo inexplorado
de preocupação acadêmica no Brasil preocupado em compreender o
significado de conceitos como autonomia, universalismo e equidistância
bipolar. No mesmo contexto, as divergências manifestadas pelo governo
brasileiro em relação aos Estados Unidos exigiram uma compreensão
crítica de questões como a não proliferação nuclear, o desarmamento
e a diplomacia coercitiva. Integrado a um reduzido grupo acadêmico
preocupado com assuntos internacionais, procurei compreender a
dinâmica da relação Brasil-Estados Unidos como resultado da
combinação de percepções e interesses de ambos os países.
Os intercâmbios com uma geração de analistas latino-americanos

que compartilhavam percepções semelhantes logo me deram a
oportunidade de desenvolver uma perspectiva comparativa que ajudou
a visualizar as peculiaridades do bilateralismo EUA-Brasil no contexto regional.
A oportunidade de passar um tempo como pesquisador visitante no
Centro de Estudios de los Estados Unidos do CIDE, no México, liderado
por Luis Maira, contribuiu para aprofundar tal perspectiva. Os anos de
inserção e fortalecimento institucional na Argentina também devem ser
destacados nesta trajetória. A persistente referência ao passado nos
estudos de RI na Argentina permitiu-me compreender a dinâmica
truncada Argentina-Brasil-Estados Unidos, sempre ressoando nos
bastidores da interação entre os três países.
Acredito que esta seja a principal explicação para a dinâmica alternada
entre os ciclos de integração regional e alinhamento aos EUA nas
políticas externas do Brasil e da Argentina; tal
Os ciclos sempre levaram a períodos alternados de convergência e também

de divergência entre Argentina e Brasil. Washington sempre percebeu a forte
ligação entre o Brasil e a Argentina como um desenvolvimento indesejável,
como um fator de desequilíbrio no âmbito interamericano. Estas questões
sempre foram motivo de uma rica troca de ideias e percepções com meus
colegas Roberto Russell e Juan Tokatlian da Universidade Torcuato di Tella.
As relações com os Estados Unidos tornaram-se objeto de minha

atenção renovada no quadro das mudanças nos assuntos internacionais
brasileiros. A recente complexidade dos interesses e dos intervenientes do
país, nos tabuleiros de xadrez regionais e globais, afetando os campos
económico, político e de segurança, torna inevitável repensar a ligação entre
os dois países. Este é um tema de
reflexão permanente e intercâmbio compartilhado com diversos colegas
brasileiros, muitos dos quais pertencem à nova geração de pesquisadores
de RI. Neste caso quero sublinhar o trabalho partilhado com Le-
Ticia Pinheiro para definir novas ferramentas analíticas úteis para compreender
as mudanças atuais na tomada de decisões da política externa brasileira.
Nesta dissertação procurei reunir textos que refletissem a trajetória
brevemente delineada acima. Meu objetivo foi articular um texto narrativo e
analítico coerente que pudesse contribuir para a compreensão da fase atual
da relação entre o Brasil e os Estados Unidos, das transformações domésticas
e do contexto regional/global da inserção internacional brasileira. Embora
possa parecer incoerente, a fase atual pode ser aquela em que esse vínculo
tem menor importância relativa para a política externa brasileira. O conjunto
de transformações nesta política, derivadas de factores internos mas também
de novas configurações na ordem internacional, conduzem inevitavelmente a
um repensar dessa relação. Em outras palavras, o Brasil vive um momento
crucial para a reconfiguração do lugar e do sentido das relações com os
Estados Unidos quando
abordando sua inserção externa. Os EUA não são mais um elemento central
para os assuntos internacionais brasileiros. Esta perda de centralidade implica
necessariamente uma reavaliação profunda que certamente terá influência na
produção académica em Relações Internacionais no futuro. Espero que os
textos reunidos nesta dissertação possam contribuir para uma melhor
compreensão desta realidade em mudança.
II
O corpo desta dissertação está dividido em três unidades principais,

seguidas de um capítulo conclusivo e de um apêndice bibliográfico.
A primeira unidade contém um texto narrativo que resume o
evolução das relações entre Brasil e Estados Unidos
desde o início do século XX, em que se destacam os aspectos políticos e

econômicos das diferentes fases que se sucederam.
A segunda unidade trata do pós-Guerra Fria, enfoca o impacto do fim de

uma ordem mundial bipolar nas relações interamericanas, o surgimento de uma
agenda política e de segurança sul-americana e a especificidade das relações
Brasil-Americanas durante década de 1990. Nesta unidade são examinados os
desafios colocados pelas relações econômicas Brasil-Estados Unidos, com
especial atenção a quatro temas: (a) as políticas econômicas brasileiras e o
impacto dos investimentos diretos americanos; (b) comércio bilateral; (c) a

dimensão multilateral das relações comerciais; (d) as negociações da ALCA.
Em seguida, são revistas as relações políticas bilaterais, com ênfase em dois
tipos de agenda: uma envolvendo questões de primeiro nível , principalmente
ligadas aos assuntos interestatais, abrangendo agendas políticas regionais e
mundiais e as de segurança internacional; e outro que trata de questões de
segundo nível , geradas principalmente por
a atuação de atores não governamentais em temas como direitos

humanos, meio ambiente, migração brasileira para os Estados Unidos,
formação da opinião pública e percepções políticas que prevalecem
em ambos os lados.
A terceira unidade da dissertação trata do período identificado
como “pós-pós-Guerra Fria”, iniciado em 11/09/2001. Esta seção
examina inicialmente as consequências para a América Latina do
processo de securitização da agenda política internacional e do gradual
desmantelamento da América do Sul como área de influência dos EUA.
Esta unidade trata também do quadro de mudanças vividas pelo Brasil
na sua inserção externa, a partir do governo Lula, com especial
enfoque na nova importância atribuída ao eixo Sul-Sul e nas novas
responsabilidades assumidas em questões de segurança e política
internacional – como exemplifica a ação do Brasil no processo de
reconstrução do Haiti. Esta unidade aborda as tendências recentes da
relação EUA-Brasil
relações e a construção de um perfil pragmático e afirmativo, tanto na
frente económica como na política. O objetivo deste capítulo é mostrar
que esta configuração corresponde a uma fase de nova sintonia
bilateral, mas também de diferenciações políticas provocadas por
expectativas e interesses nem sempre convergentes entre os dois
países.
III
Desejo destacar diversas expressões de gratidão. Devo começar

por ressaltar meus agradecimentos à Universidade Federal do Rio
Grande do Sul e em especial ao Programa de Pós-Graduação em
Estudos Estratégicos Internacionais, na pessoa de seu coordenador,
Paulo Vizentini, pela oportunidade de apresentar diretamente a defesa
desta dissertação. . Agradeço também a Marco Cepik pelo seu papel na abertura
esta possibilidade que aprofundou ainda mais uma relação de

troca e camaradagem que existe há muitos anos.
Agradeço especialmente a Natalia Herbst pelo auxílio na
tarefa de edição, que possibilitou a edição rápida e eficaz dos
textos incluídos nesta dissertação, e a Danilo Marcondes, que me
auxiliou na fase final de sua elaboração.
Agradeço o auxílio de Maria Rivera, Ximena Simpson, Maria
Emilia Barsanti, Jazmin Sierra e Brenda Finkelstein, que em
diferentes momentos contribuíram para a elaboração de muitos
dos textos reunidos nesta dissertação. Por fim, e independentemente
do apoio que recebi, serei responsável por quaisquer falhas ou
inconsistências que possam ser encontradas nesta dissertação.
conteúdo
Prefácio ................................................... .................................................. ....21

Marco Cepik
Parte I: Passado e presente: Os 5 As das relações EUA-Brasil .........27

1.1 Aliança ................................................ .................................................. ... 29
1.2 Alinhamento ................................................ ................................................ 34
1.3 Autonomia ................................................ ................................................ 54
1.4 Ajuste ................................................ .............................................. 59

1.5 Afirmação .................................................. ........................................... 62
Parte II: Brasil - Estados Unidos no pós-Guerra

Fria .................................... .................................................. ...........65
2.1 Ordem mundial, multilateralismo renovado e
emergência de uma agenda global ..................................... .............................. 65
2.2 O novo contexto interamericano ........................................... ........... 69
2.3 A singularidade sul-americana ............................................. .......... 75

2.4 A experiência brasileira: política externa e

democratização ........................................ .................................................. .79
2.5 Os novos desafios nas relações econômicas EUA-Brasil ................... 90
2.6 Os novos conteúdos nas relações políticas EUA-Brasil ........................ 116
Parte III: As relações Brasil-Estados Unidos no contexto
pós-pós-Guerra Fria ................................. ...........................163
3.1 Os efeitos da macro-titularização e da sobreextensão

imperial ..................................... .................................................. ...... 164
3.2 O novo marco da inserção internacional do

Brasil ........................................ .................................................. ............... 197
3.3 A configuração de um bilateralismo pragmático e

afirmativo .................................................. ................................................ 227
Considerações finais ................................................ ...........................................245
Referências ................................................. ................................................265

Prefácio
Tenho a honra de apresentar este livro escrito por Monica Hirst

por dois motivos. Em termos pessoais, esta é uma oportunidade para
mostrar a minha admiração e respeito pelo trabalho intelectual que
Hirst desenvolve na área das Relações Internacionais, tecendo com
persistência e maestria uma tapeçaria de temas que vão desde a
cooperação internacional para o desenvolvimento até à segurança
internacional, política externa, bilateral relações e integração regional.
Do ponto de vista institucional, é uma honra que este livro tenha
origem na tese de doutorado defendida pelo professor Hirst no nosso
Programa de Pós-Graduação em Estudos Estratégicos Internacionais
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Afinal, a história de uma vida intelectual é parcialmente contada
pelas instituições onde se estuda, pesquisa, orienta, ensina, dirige e
coopera. No caso da professora Hirst, traçamos sua trajetória na
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, no Instituto
Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ),
21
Marco Cepik
FLACSO-Argentina, Instituto Nacional do Serviço Exterior Argentino

(ISEN), Centro de Estudos Brasileiros, Buenos Aires, CIDE México,
Universidade de Buenos Aires, Universidade de São Paulo, Universidade
de Stanford, Universidade de Harvard, Universidade Torcuato di Tella,
PNUD , o Ministério das Relações Exteriores do Brasil, o Ministério das
Relações Exteriores da Argentina, o Ministério das Relações Exteriores
da Colômbia, a Fundação Ford e a Fundação Friedrich Ebert. Podemos
agora adicionar a essa lista a Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS).
Outra parte da nossa experiência académica é revelada por aqueles
com quem partilhamos o nosso trabalho. A relação entre o Brasil e os
Estados Unidos, tema central deste trabalho, tem sido um espaço de
intercâmbio de destaque na colaboração entre Monica Hirst e Maria
Regina Soares de Lima, que, dentre todos os parceiros intelectuais de
Hirst, merece destaque especial por por ter orientado a dissertação de
mestrado de Hirst no IUPERJ, e também por ser a primeira pessoa que
uniu Hirst e eu.
Fazer parte deste cluster me permitiu trabalhar e aprender com ambos os
autores em projetos de pesquisa e debates sobre segurança e integração
na América do Sul, a comparação entre Brasil, África do Sul e Índia, bem
como os temas da política externa brasileira e as relações com a Argentina
e os Estados Unidos.
Por último, gostaria de abordar a questão dos métodos e conteúdos
envolvidos no processo de produção intelectual, que, no caso de Hirst, se
distinguem pelo seu enfoque histórico, pela capacidade de síntese política
e pela utilização de uma abordagem multidimensional, como tem foi
explicitado no título do livro. Na década de 1980, já se percebia claramente
seu foco analítico na política externa brasileira, com especial atenção às
relações com os Estados Unidos e à aproximação diplomática com a
Argentina.
Ao dedicar-se à análise do PICE (Programa de
22
Prefácio
Integração e Cooperação Económica), criada em 1986, por exemplo, Hirst já

procurava uma abordagem multidimensional e estratégica na abordagem de
assuntos inter-regionais.
Além disso, seu trabalho sempre foi enriquecido por uma visão clarividente.
Preocupado em transcender as visões economicistas e corporativas do
MERCOSUL, este autor logo diagnosticou que a percepção
de trajetórias históricas comuns estimularam o desenvolvimento de “lealdades
pragmáticas” mútuas entre os dois países, o que conferiu sentido político ao
MERCOSUL, particularmente no contexto das negociações da ALCA e das
questões de segurança hemisférica.
Outro aspecto específico desta tese foi o entendimento, desde o início, da
integração Brasil-Argentina não apenas como uma iniciativa de cooperação
bilateral, mas também como uma estratégia para a autonomia e o desenvolvimento
sul-americanos.
Ao abordar a segurança regional, Hirst enfatiza a atual obsolescência do

sistema interamericano. Este tem sido um processo iniciado na década de 1970
com a adesão gradual a políticas externas autônomas por parte dos governos
latino-americanos (México, Chile, Peru, Bolívia, etc.), juntamente com os efeitos
das reformas da OEA em 1967 e 1973 e a reforma do Tratado Interamericano de
Assistência Recíproca em 1975 (que garantiu o pluralismo ideológico e a
segurança econômica coletiva), e o golpe produzido pela guerra das Malvinas/
Falklands em 1982. Nas décadas de 1990 e 2000, o professor Hirst apresentou
argumentos que foram incorporados como insights pertinentes ao debate sobre
as relações hemisféricas e a América do Sul, especialmente tendo em vista a
necessidade de compreender as diferentes dinâmicas de segurança nos Andes
e no Cone Sul. As realidades contrastantes entre estas duas sub-regiões são
explicadas como uma consequência inevitável dos contextos institucionais em
que o Estado foi construído e das tradições e valores democráticos de cada área
adicionados ao
o padrão de relações entre as elites locais e os Estados Unidos.
23
Marco Cepik
Nesse sentido, ao discutir as relações EUA-América Latina após o

11 de Setembro, Hirst refutou o argumento de que ameaças não
convencionais – como o terrorismo internacional – substituiriam as
ameaças representadas pela guerra interestatal e, portanto, aquilo que
justificaria políticas de defesa robustas. alinhado a uma estratégia macro-
titularizada liderada por Washington. Ela propôs então a coexistência de
três agendas, a “tradicional” (rivalidades entre Estados e dilemas de
segurança), a “nova” (operações de paz, imigração ilegal, meio ambiente,
tráfico de drogas e crime organizado violento) e a “marca- novo” (guerra
global ao terrorismo).
A crise de legitimidade enfrentada pelos Estados Unidos, que afetou
profundamente sua capacidade de liderança, somada a uma inserção
internacional autônoma ampliada por parte do Brasil – assim como de
outros países intermediários nos últimos anos – é um dos pontos de Hirst.
Isto a levou a ampliar o escopo de sua análise para além dos assuntos
hemisféricos, com atenção especial às estratégias de cooperação Sul-Sul
do Brasil, analisando tanto o Fórum de Diálogo IBAS (Índia, Brasil e África
do Sul) quanto a iniciativa BRICS, ambos acompanhados pela construção
de uma agenda social global para o acesso aos bens públicos nos países
em desenvolvimento.
Como destacam Juan Tokatilán e Paulo Vizentini, este livro sintetiza,
atualiza e amplia uma agenda de pesquisa construída ao longo de uma
frutífera trajetória intelectual. Sua síntese analítica dos diversos períodos
das relações EUA-Brasil, explicitada na tese dos cinco As (aliança,
alinhamento, autonomia, ajuste e afirmação), é um exemplo de lucidez e
perspectiva. Ela leva em conta cada ciclo, abordando as transformações
e as persistentes assimetrias entre os dois países (e as recorrentes
ilusões da elite brasileira sobre a possibilidade de um relacionamento
especial com Washington). Além disso, a análise de Hirst sobre as
relações bilaterais leva em conta a atual situação internacional
24
Prefácio
ambiente influenciado por uma difusão contínua de poder na

política mundial.
Assim, ao analisar o impacto da guerra global ao terrorismo
durante a administração Bush e da crise económica de 2008, Hirst
contribui para alargar a agenda de investigação dos analistas de
política externa. Segundo ela, as relações entre o Brasil e os
Estados Unidos dependerão, no futuro, dos resultados combinados
das lutas políticas internas entre projetos de sociedades mais e
menos inclusivas em cada um dos dois países.
Além disso, do ponto de vista brasileiro, dependem do grau de
consistência estratégica e do sucesso da visão brasileira de
integração multidimensional na América do Sul, em oposição a
visões alternativas sobre o futuro da região, que vão do
bolivarianismo latino-americano ao perspectiva mais estritamente
liberal de uma área de livre comércio proposta pelo Chile,
Colômbia e México.
O eixo Sul-Sul da política externa brasileira também será
relevante para o futuro das relações Brasil-Estados Unidos, bem
como para o papel da China e da Europa. Contudo, como afirma
o autor, muito depende da reconfiguração da presença dos
Estados Unidos perto do Sul global, especialmente depois dos
danos causados durante os anos da administração Bush. Durante
seu primeiro mandato, Obama reconheceu a projeção brasileira,
sua presença regional e global ampliada, expressada, por
exemplo, durante a reunião do G-20 sobre a crise financeira
internacional e a V Cúpula das Américas. Mas resta saber se as
restrições enfrentadas por esta administração levarão a um
renascimento da expectativa de que o papel do Brasil é se tornar
um gendarme benevolente na região, ou se uma ordem
internacional multipolar mais equilibrada, na qual este país tem
uma palavra a dizer. , será aceito como cenário positivo por Washington.
25
Marco Cepik
Nada pode ser melhor para compreender tais desafios do que a

compreensão da história política das relações EUA-Brasil a partir de uma
perspectiva multidimensional, tal como abordada por Monica Hirst neste
livro.
Marco Cepik1
Porto Alegre, maio de 2013.
1 Professor Associado da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Diretor do Centro de Estudos
Internacionais de Governo (CEGOV). [http://lattes.cnpq.br/3923697331385475].
26
Parte I: Passado e Presente: os 5 a partir de

as relações EUA -Brasil
A primeira parte desta dissertação apresenta uma breve

retrospectiva histórica das relações bilaterais, até à configuração actual
dos seus desenvolvimentos interestatais e inter-societais mais
relevantes. Seu principal objetivo é mostrar, por meio de um texto
narrativo, que essa relação, que passou por diferentes fases, oscilando
entre bons e maus momentos, nunca ultrapassou uma linha vermelha
que pudesse levar ao confronto aberto.
Ao longo do século XX , a relação bilateral ocupou posição central
entre as questões externas brasileiras e na agenda hemisférica dos
Estados Unidos. É possível identificar fases claramente diferentes. A
primeira ficou conhecida como aliança informal (aliança não escrita), a
partir dos primeiros anos da Primeira República brasileira e
permanecendo até o início da década de 1940. A segunda é
caracterizada pelo alinhamento automático do Brasil com os Estados
Unidos, que, apesar de alguns percalços, compreende o período de
1942 a 1977.
Na terceira fase, o Brasil assume uma política autônoma em relação
27
Mônica Hirst
dos Estados Unidos que assim permaneceu até 1990, quando o Brasil
iniciou um período de reajuste de suas relações com os EUA. Esta
última fase é caracterizada por uma postura mais flexível em relação
às expectativas americanas no domínio das políticas económico-
comerciais, diplomáticas e internacionais. Por fim, pode-se dizer que
nos últimos anos se abriu um quinto período na relação, marcado pelo
seu caráter afirmativo, muitas vezes interpretado como um sinal de maturidade.
Começou com o tom afirmativo do governo Lula, com posições
orgulhosas e pragmáticas que marcaram os limites das
concessões e o alcance das ambições brasileiras, tanto na
relação com os Estados Unidos como com outros atores
relevantes do sistema internacional. Esta relação, no entanto,
passou também a reflectir um esforço de obtenção de
determinados acordos, sustentados na identificação de interesses
mútuos, revelando um reconhecimento recíproco de
responsabilidades internacionais e preferências políticas.
Em suma, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos
enfrentaram períodos de proximidade e distanciamento no
tempo. Durante quase duzentos anos essa interação oscilou
entre o diálogo amigável e a indiferença prudente de acordo com
o grau de convergência e/ou divergência entre os dois países.
Ao mesmo tempo, a identidade americana compartilhada,
somada aos atributos de poder de ambas as nações – território,
população e tamanho da economia – sempre constituíram
fatores de atração para uma e para outra1 ; Desdobrarei a seguir
alguns dos aspectos políticos e econômicos mais relevantes da
evolução dessa relação, tomando como ponto de partida o
advento da República Brasileira no final do século XX .
1 Nas Américas, o Brasil é o terceiro em extensão territorial, atrás apenas do Canadá e dos Estados Unidos; é
o segundo em população e economia, depois dos EUA.
28
Passado e presente: Os 5 As das relações Brasil-Estados Unidos
1.1 Aliança
Até a última década do século XIX , a relação entre o Brasil e os

Estados Unidos era esporádica. As ligações dominantes com o mundo
europeu – particularmente a Grã-Bretanha – e as disputas e
negociações para a definição dos respetivos espaços territoriais
ocuparam quase toda a agenda externa de ambos os países. Na
realidade, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos adquiriram
consistência na última parte do século XIX , quando o movimento
republicano brasileiro começou a ver a experiência política norte-
americana como fonte de inspiração. Foi também nessa época que
os EUA abriram seu mercado para o café brasileiro.
A proximidade nos campos político e econômico acelerou-se com a
inauguração da República Brasileira e a abolição da escravatura.
Durante a Primeira República, as relações EUA-Brasil seguiram

o modelo de uma aliança informal, ou como caracterizado por Bradford
Burns, de uma “aliança não escrita”2 . Embora desprovido de
assistência militar mútua, o apoio diplomático recíproco e as intensas
relações comerciais teciam uma forte amizade entre as duas nações.
Na visão brasileira, a ordem mundial dominada por interesses
eurocêntricos enfrentaria um processo de esgotamento, levando os
Estados Unidos a se tornarem um poderoso ator internacional.
Por outras palavras, os Estados Unidos eram vistos como uma
potência relevante e em ascensão no sistema internacional. O Barão
do Rio Branco, ministro das Relações Exteriores (1902-1912) e
fundador da diplomacia brasileira no século XX foi o principal
responsável por essa visão.
Vale ressaltar, porém, que a determinação de privilegiar os
Estados Unidos como aliança externa foi concebida
2 Ver BURNS, Bradford, 1966. A Aliança Não Escrita. Rio Branco e as Relações Brasil-Americanas.
Nova York: Columbia University Press.
29
Mônica Hirst
num sistema mundial multipolar. Na altura, as relações com os EUA não

previam o exercício de pressões e coerções, que apareceriam mais
tarde, quando aquela nação assumisse o papel de potência hegemónica.
Durante as primeiras décadas do século XX , o Brasil e os Estados
Unidos compartilharam expectativas de posturas internacionais, tanto
regionais como bilaterais, enquanto ocorria um diálogo fraterno entre o
Rio de Janeiro e Washington.
É preciso lembrar que a Primeira República corresponde a um
momento crucial na história diplomática brasileira. Os princípios
essenciais instituídos nesse período estabeleceram as bases da política
externa brasileira contemporânea. Foi também nessa época que o
Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil – conhecido como
Itamaraty – se afirmou como o órgão central do Estado para a formulação
e condução dos assuntos internacionais do país. Desde a resolução da
maioria das disputas territoriais com os seus vizinhos sul-americanos,
muitas das quais herdadas do período colonial, o Brasil começou
simultaneamente a mostrar interesse na diplomacia multilateral e na
construção de laços mais sólidos com o governo americano.
À medida que o sistema europeu começava a dar sinais de fadiga,

os Estados Unidos começavam a emergir do outro lado do Atlântico
como uma nova referência económica e política na comunidade
internacional. A sua vitória na guerra contra a Espanha em 1898 e o
início da sua política imperialista na América Central e nas Caraíbas são
as marcas deste processo. Entre 1898 e 1934 ocorreram muitos
episódios de intervenção militar por parte dos Estados Unidos – por
vezes acompanhada de ocupação prolongada – na República
Dominicana, Haiti, Cuba, Honduras, Guatemala, Panamá; esta prática,
legitimada pelo Corolário de Roosevelt, foi acompanhada por uma
política de apoio aberto às empresas americanas, conhecida como
“diplomacia do dólar”. Neste panorama, o ambiente interamericano ficou
condicionado
30
pela nova projeção dos Estados Unidos com suas políticas

intervencionistas no Caribe e na América Central, pelo ativismo
diplomático da Argentina – incentivada por sua opulência econômica
– e pela atuação do Brasil, que tentou harmonizar posições que
pudessem reforçar seu diálogo com os países sul-americanos sem
prejudicar o interesse em aprofundar sua relação amistosa com os
Estados Unidos.
No Brasil, o início da República foi palco de polêmicas sobre os

rumos a serem seguidos pela diplomacia do país. Desde 1870, o
Manifesto do Partido Republicano apoiava o estreitamento das
relações com as nações americanas, o que supunha o abandono de
uma política externa essencialmente voltada para o mundo europeu.
Após o 15 de Novembro, segmentos relevantes da classe política
acreditavam que a transformação da vida institucional deveria levar
à “republicanização” das relações internacionais brasileiras, ou seja,
à sua “americanização”.
Um projeto de relacionamento mais intenso com o continente
americano implicou a valorização de dois parceiros: Argentina e
Estados Unidos. Em relação à Argentina, uma nova simpatia política
crescia no meio político e diplomático que tentava identificar pontos
de cooperação à medida que antigas rivalidades eram superadas.
Quanto aos Estados Unidos, ganhou força a visão de que uma
política amigável poderia ser benéfica aos interesses brasileiros,
especialmente tendo em vista o peso crescente da primeira nos
assuntos internacionais e regionais.
Na virada do século XIX , surgiram evidências de que os laços
com a Grã-Bretanha sofriam um processo de esgotamento, apesar
de a presença de interesses britânicos em setores-chave da economia
brasileira – como transportes, comunicações e finanças – manteve a
sua importância até à eclosão da Primeira Guerra Mundial.
31
Mônica Hirst
Foi nessa época que os laços entre o Brasil e os Estados

Unidos tornaram-se cada vez mais consistentes: com o apoio norte-
americano ao Governo Provisório Republicano, a confiança e as
trocas entre os dois países cresceram rapidamente. A expansão
de sua presença naval foi acompanhada pelo aumento dos vínculos
comerciais por meio da assinatura do Tratado de Reciprocidade
Comercial em 1891. Mesmo num contexto de forte protecionismo
aduaneiro americano, o Brasil garantiu medidas de exceção e
redução tarifária para seus produtos, especialmente café. Em
reciprocidade, o Brasil concedeu reduções vantajosas – de 20% e
30% – aos produtos originários dos EUA.
Durante todo o período da Primeira República os Estados
Unidos buscaram relações mais profundas com o Brasil; a
participação nas negociações fronteiriças com a Argentina foi
seguida de apoio ao governo brasileiro na resolução das fronteiras
com as Guianas Francesa e Britânica. Em contrapartida, o Brasil
apoiou política e logisticamente o governo americano em 1898, no
conflito com a Espanha. A acção diplomática de Salvador de
Mendonça durante o longo período (1890-98) do seu mandato em
Washington muito contribuiu para a aproximação dos dois países.
Além de garantir a entrada dos produtos brasileiros nos Estados
Unidos, o ministro Mendonça procurou harmonizar a diplomacia
brasileira com as premissas pan-americanas. Os dois países
elevaram as suas legações diplomáticas nas respectivas capitais à
categoria de embaixadas. Para o governo americano, foi a primeira
representação diplomática deste tipo na América do Sul. Para o
Brasil, foi a sua primeira embaixada no exterior, o que justificou a
nomeação de Joaquim Nabuco como seu chefe. Como embaixador
em Washington, Nabuco tentou imprimir um sentimento de fraternidade na relação EUA-Bra
Tendo em vista a formação de um sistema político continental
único, esperava contribuir para o fortalecimento do
Doutrina Monroe.
32
O Barão do Rio Branco compartilhou essa visão e deu-lhe um significado

defensivo que poderia proteger a região contra reivindicações europeias que pudessem
pôr em risco a soberania dos países americanos.
Nos anos que se seguiram ao mandato de Rio Branco, os dois países aprofundaram e
diversificaram os seus laços. Com raríssimas exceções, como a administração de
Domicílio da Gama, os ministros das Relações Exteriores que se seguiram eram
partidários de uma política externa sintonizada com Washington. A presença do
Embaixador Edwin Morgan durante o longo período de 1912 a 1933 contribuiu para
cimentar o vínculo. Dessa forma, a nação norte-americana deu provas consistentes de
amizade para com os governos da Primeira República: o apoio ao rearmamento naval
brasileiro, em 1913, foi reforçado com a inauguração, em 1922, de um programa de
cooperação militar.
À medida que Washington punha em prática a sua “diplomacia do dólar”, também

endurecia a sua postura face às nações latino-americanas nos campos comercial e
político. A partir daí, o debate sobre os prós e os contras de um relacionamento próximo
com os Estados Unidos passou a ter maior destaque nos meios políticos e diplomáticos
brasileiros. As boas condições da relação não impediram que surgissem divergências
entre os dois países durante toda a Primeira República. Basta mencionar as posturas
não convergentes na II Conferência de Paz de Haia, no que diz respeito à divisão entre
Colômbia e Panamá e em momentos de difíceis negociações comerciais bilaterais.
Na área económica, os laços com os Estados Unidos concentraram-se na área

das transacções comerciais. Contudo, estes apresentariam fortes desequilíbrios desde
o início; nos anos 1910-1914, 38% das exportações brasileiras foram absorvidas pelos
americanos
mercado, enquanto apenas 1,5% das vendas externas dos Estados Unidos vieram para
o Brasil. Logo após a Primeira Guerra Mundial, as importações de produtos americanos
produtos aumentaram substancialmente e a participação dos Estados Unidos nas
importações do Brasil aumentou de 14% para 26%
33
Mônica Hirst
no período 1914-1928. Automóveis e acessórios, trigo, gasolina, locomotivas a

vapor, cimento, máquinas e eletrodomésticos estavam entre os bens mais procurados
pelo Brasil.
O investimento estrangeiro americano tornou-se significativo desde a década de
1920, especialmente nos setores de transporte, mineração e armazenamento frigorífico.
Dados sobre empresas estrangeiras no Brasil nos anos 1891-1928 mostram que o
aumento da presença americana coincidiu com a diminuição do número de empresas
inglesas.
1.2 Alinhamento
A revolução de 1930 no Brasil marcou o início de um período de mudanças
políticas e econômicas significativas, com reflexo imediato nas relações exteriores
dos países. Nos Estados Unidos, a vitória de Franklin Roosevelt, em 1932, deu
origem a novas expectativas políticas e económicas. No domínio externo, a
Administração democrática lançou um projecto de liderança internacional destinado
a quebrar o isolamento anterior dos Estados Unidos e a garantir condições de paz
económica e estabilidade ao sistema mundial.
As mudanças introduzidas na política externa americana tiveram implicações

importantes para a América Latina, pois abriram caminho para um novo estilo de
relacionamento conhecido como “política de boa vizinhança” que passou a valorizar
o diálogo político com os países da região. A intenção era reforçar a presença dos
Estados Unidos na área, através de ligações económicas, culturais e militares, bem
como de conferências multilaterais frequentes. Tanto o secretário de Estado Cordell
Hull como o subsecretário para Assuntos Americanos, Sumner Welles, pregaram a
substituição das práticas intervencionistas pela negociação diplomática.
O governo americano formalizou acordos comerciais recíprocos com onze

países latino-americanos e na década de 1940, através do envolvimento americano
no conflito mundial, um sistema de segurança hemisférica foi rapidamente
implementado, baseado
34
em programas bilaterais de assistência militar. A convocação de

conferências de chanceleres latino-americanos gerou uma nova agenda
interamericana, e já na reunião de Montevidéu, em 1933, Washington
anunciou a política de boa vizinhança com a retirada de suas tropas do
Haiti. A essa conferência seguiram-se as de Buenos Aires em 1936, Lima
em 1938, Panamá em 1939, Havana em 1940 e Rio de Janeiro em 1942.
As últimas três reuniões foram decisivas para assegurar o apoio do
continente ao crescente envolvimento americano na luta mundial. Segunda
Guerra. Na conferência do Panamá foi aprovada uma declaração de
neutralidade; mais tarde, em Havana, os países da região acordaram
princípios de cooperação defensiva; por fim, na Terceira Reunião de
Consulta de Chanceleres, realizada no Rio de Janeiro, foi adotado o
compromisso de rompimento das relações com o Eixo (com oposição
apenas da Argentina e do Chile), com papel de destaque desempenhado
pelo Brasil.
Podem ser identificados três momentos distintos em que o Brasil
manteve uma política de alinhamento com os Estados Unidos.
1.2.1 Fase 1
Esse período começa com a entrada dos Estados Unidos na guerra,
em dezembro de 1941, após o ataque japonês a Pearl Harbor, quando
foram impostas novas pressões sobre a América Latina.
Além do apoio político, alguns países tornaram-se importantes pelo
fornecimento de materiais estratégicos e/ou pela cessão de bases militares.
A participação latino-americana foi diferenciada e apenas a Colômbia, o
México e o Brasil optaram pelo envolvimento militar direto.
Naquela época, a construção de uma base no Nordeste brasileiro tornou-
se crucial no apoio às operações militares aliadas no Norte da África.
No campo econômico, a crise de 1929 teve impacto imediato no

Brasil, que logo sofreu uma forte diminuição de sua capacidade importadora
em decorrência da queda dos preços de suas exportações no
35
Mônica Hirst
mercado internacional. Ao mesmo tempo, a perda de valor da moeda

nacional dificultou o serviço dos compromissos financeiros do país,
levando à negociação de um “empréstimo de financiamento” em 1931,
destinado a aliviar a dívida acumulada com os bancos ingleses. A não
inclusão dos empréstimos americanos deu origem a reclamações
imediatas por parte dos Estados Unidos. O Governo Provisório enfrentou
os efeitos da crise internacional
crise com políticas que visam a expansão da actividade económica.
Também foram adotadas políticas cambiais, que inibiram as importações
e beneficiaram a produção nacional. Nesse período, o IDE no Brasil
diminuiu, com recuperação gradual a partir de 1936, quando se tornou
visível um aumento do investimento americano. O capital estrangeiro
concentrou-se em setores produtivos e não nos setores de utilidade
pública, protegidos por legislação nacionalista.
A adoção de políticas centralizadoras no Brasil também favoreceu
o planejamento econômico e a atividade industrial. O fortalecimento dos
interesses empresariais repercutiu no debate interno sobre políticas
comerciais e, em particular, no acordo negociado em 1935 com os
Estados Unidos. De acordo com os princípios liberais da política
comercial americana, este tratado previa concessões recíprocas de
“tratamento de nação mais favorecida” e contemplava isenções para
certos produtos brasileiros (café, cacau, borracha e outros) em troca de
reduções tarifárias de 20% a 60% sobre uma série de bens industriais
(máquinas, aço e outros). As dificuldades encontradas para sua
aprovação no Brasil tornaram-se motivo de apreensão nos Estados
Unidos, que, além de se preocuparem com as resistências protecionistas
brasileiras, temiam o aumento das trocas brasileiras com a Alemanha.
Em 1936, o Congresso brasileiro ratificou o acordo.
Para o Brasil, o comércio compensado oferecido pelo governo

alemão tornou-se vantajoso, permitindo a troca de café e algodão por
produtos elétricos e metalúrgicos pesados
36
equipamentos – antes exportados pelos ingleses – que viriam a

favorecer as políticas industriais do governo Vargas.
Este comércio contou com o aval das forças armadas, que viam a
ligação comercial com a Alemanha como uma forma de facilitar o
reequipamento dos militares. Graças a esta equação, de 1934 a 1938,
parte das divisas não convertíveis provenientes das exportações para
a Alemanha pôde ser utilizada para a compra de equipamento militar.
A partir da missão do chanceler Oswaldo Aranha a Washington,
em 1939, o jogo duplo do governo Vargas iniciou sua contagem
regressiva ao mesmo tempo em que as negociações bilaterais
respondiam ao interesse econômico do país. Em troca, o Brasil abriria
mão do comércio compensado com a Alemanha, adotaria uma política
comercial liberal e retomaria o pagamento da dívida externa, que
estava suspensa desde 1937, quando foi inaugurado o Estado Novo .
Em breve, o crédito limitado concedido pelos Estados Unidos e os
efeitos da Segunda Guerra Mundial sobre as exportações brasileiras
imporiam novas restrições económicas ao governo Vargas. Mas a
partir de 1941 as vendas externas de produtos brasileiros ganharam
um novo impulso em função de vários fatores – fornecimento de
materiais estratégicos aos Estados Unidos, vendas de carne bovina e
de algodão à Grã-Bretanha e a melhoria dos preços do café, garantida
pelo acordo interamericano Acordo do Café. Assim, as restrições às
compras externas impostas pelo conflito mundial tiveram um efeito
positivo inegável para o Brasil, ao permitir uma acumulação significativa de divisas.
Quando estourou a Segunda Guerra Mundial, em 1939, o Brasil
declarou sua neutralidade, buscando manter uma posição equidistante
das partes em conflito. Logo o subsequente declínio do fluxo comercial
com a Alemanha devido à guerra estreitou a margem de manobra do
governo Vargas. Do lado americano, a colaboração brasileira tornou-
se cada vez mais importante por conta de novos interesses
estratégicos, que foram imediatamente capitalizados pelo governo
Vargas como instrumento de negociação. A partir desse momento, a relação entre
37
Mônica Hirst
os dois países ganharam densidade nos campos económico, militar e

cultural. Neste contexto, as negociações com os EUA para o financiamento
de um projeto siderúrgico nacional tornaram-se bastante relevantes.
Esse projeto se concretizou em 1940 com a assinatura de um acordo
bilateral para a construção de uma siderúrgica em Volta Redonda, ao
qual se somaram entendimentos para o reequipamento das Forças
Armadas brasileiras. No plano diplomático, a colaboração entre o Brasil e
os Estados Unidos contou com os esforços de Carlos Martins, embaixador
em Washington nos anos 1938-1945, e de Jefferson Caffery, que
desempenhou o mesmo papel para os EUA no Rio de Janeiro de 1937 a
1944.
Com a entrada dos Estados Unidos na guerra, em dezembro de

1941, aumentou a pressão pelo alinhamento brasileiro. Para Washington
tornou-se crucial assegurar uma base militar na costa Nordeste brasileira
para apoiar as suas operações no Norte de África. Além disso, também
ganhou importância o fornecimento de diversos materiais estratégicos do
Brasil, com destaque para alumínio, zinco, níquel, cobre, tungstênio,
magnésio, cristal de quartzo, borracha, mica e estanho. Para o governo
Vargas, as concessões feitas aos EUA tiveram que ser compensadas
pelo reequipamento das Forças Armadas brasileiras.
As negociações com o governo americano foram concluídas com

um acordo militar secreto assinado em maio de 1942. Os “Acordos de
Washington” previam um empréstimo de US$ 100 milhões para o projeto
da siderúrgica brasileira e um crédito de US$ 200 milhões para a compra
de material bélico – com base na Lei Americana de Lend Lease.
Os novos termos do vínculo com os Estados Unidos foram acompanhados
da decisão brasileira de romper relações com os países do Eixo, o que
provocou o afundamento de cinco navios brasileiros por torpedos de
submarinos alemães. A opção por uma política de solidariedade
hemisférica orientou a atuação diplomática brasileira na Terceira Reunião
Consultiva de Chanceleres Americanos, realizada em
38
Janeiro de 1942 no Rio de Janeiro. Como já foi mencionado, o

principal resultado desta reunião foi a adoção de uma recomendação
no sentido de que as repúblicas americanas tomassem coletivamente
a decisão de romper os laços diplomáticos com o Eixo.
Foram criadas duas comissões militares conjuntas, uma baseada
em Washington e outra no Rio de Janeiro, e foi ampliado o
compromisso de fornecimento de armamentos ao Brasil. O Brasil
passou a receber mais que o dobro do valor do material enviado para
qualquer outro país latino-americano. O anúncio da permissão para
construção de uma base americana em solo brasileiro foi feito
juntamente com a declaração de guerra contra a Alemanha e a Itália
(agosto de 1942). A importância do apoio brasileiro foi ressaltada
pelos Estados Unidos em janeiro de 1943, por ocasião do encontro
Roosevelt-Vargas na base de Natal, que marcou o momento de
máxima proximidade entre os dois países durante a guerra.
A colaboração com os Estados Unidos permitiu ao Brasil expandir

enormemente sua capacidade militar. Além da ampliação do efetivo
do Exército de 80 mil para 200 mil homens, a frota mercante foi
significativamente aumentada e foi criada a Força Aérea Brasileira,
com 500 aeronaves em operação. Os contatos com oficiais militares
norte-americanos também se tornaram intensos para atividades de
treinamento e divulgação de doutrinas de defesa. Igualmente
importantes foram as iniciativas no campo da cooperação econômica
que levaram à organização de uma missão econômica americana ao
Brasil conhecida como Missão Cooke, cuja tarefa era examinar a
situação da indústria brasileira e as áreas de interesse dos Estados Unidos no país. .
No plano interno, o alinhamento com os Estados Unidos provocou
algumas mudanças na base de apoio de Vargas. As novas linhas de
política externa implicaram a revisão das posições dos altos chefes
militares e como consequência o distanciamento da
39
Mônica Hirst
setores mais identificados com o fascismo europeu. O apoio popular

à declaração de guerra levou o governo brasileiro a considerar a
ampliação da participação do país no conflito mundial. No final de
1942, o Brasil anunciou às forças aliadas a sua decisão de enviar
tropas para a frente de combate na Europa. Para o Brasil, a
organização de uma Força Expedicionária Brasileira (FEB) respondeu
simultaneamente ao projeto de fortalecimento das Forças Armadas e
ao interesse em aumentar sua projeção internacional. Apesar da
relutância inicial do governo americano, a saída da FEB para a Europa
ocorreu no segundo semestre de 1944, com um total de 25 mil homens
enviados à Itália para integrar a 5ª Divisão do Exército dos Estados
Unidos. A colaboração Brasil-Estados Unidos durante a guerra
estreitou ainda mais os laços bilaterais, como mostram as iniciativas
brasileiras de declarar guerra ao Japão em julho de 1945 e de assinar
um acordo para a venda de areias monazíticas aos Estados Unidos
por três anos. Em troca, o Brasil continuaria a beneficiar do
fornecimento de armas ao abrigo da Lei Americana de Lend Lease.
Quando a guerra terminou, o diálogo Roosevelt-Vargas já não

mantinha o anterior tom amigável. Para o governo brasileiro, a
negociação de preços favoráveis para o café, bem como a obtenção
de créditos para projetos industriais no país tornaram-se mais difíceis.
O governo americano passou a tornar pública a sua simpatia pelos
setores políticos brasileiros que favoreciam as políticas económicas
liberais, o que rapidamente contribuiu para um diálogo fluido entre os
segmentos anti-Vargas e os apoiantes do liberalismo económico nos
dois países.
O Brasil foi o único país latino-americano a enviar tropas para a

guerra na Europa. Tanto o Itamaraty quanto os líderes políticos locais
compartilhavam a opinião de que esta presença garantiria uma posição
de prestígio nas conferências do pós-guerra. A noção de que o status
de “potência associada” beneficiaria os interesses do Brasil no futuro
40
as negociações internacionais ganharam força. Contudo, a ideia de

que a participação do Brasil merecia compensação política e
económica rapidamente perdeu terreno. A partir de 1945, as
preocupações dos Estados Unidos centraram-se na reconstrução
europeia, deixando pouco espaço para as aspirações latino-
americanas no processo de reconstrução da ordem mundial. Durante
a Conferência Interamericana de Chapultepec, em 1945, os Estados
Unidos deixaram claro seu desinteresse pela região ao se recusarem
a responder às aspirações do Brasil e da América Latina como um
todo de ocupar um assento permanente nas Nações Unidas
Conselho de Segurança. Os Estados Unidos também expuseram a
necessidade de a política externa brasileira ser adaptada à nova
realidade mundial em que a União Soviética teria que ser reconhecida
como um ator relevante na comunidade internacional.
Para Washington, desligar-se dos regimes não democráticos
da América Latina tornou-se uma prioridade, levando os adversários
de Vargas a contar com o apoio do governo americano para o
retorno do Brasil à democracia. Os Estados Unidos também ficaram
bastante preocupados com a possibilidade de o discurso nacionalista
de Getúlio Vargas o aproximar de outros líderes latino-americanos,
especialmente Juan Domingo Perón na Argentina. Em outubro de
1945, Vargas foi deposto pelos chefes militares do seu próprio
governo e eleições foram realizadas no ano seguinte, abrindo um
período democrático que durou até 1964.
1.2.2 Fase 2
Este período começa em 1946, quando cada vez mais opções
políticas na América Latina foram fortemente condicionadas pela
Guerra Fria. A identificação da região como área de influência
americana determinou seus laços externos nos campos econômico,
político e militar, com efeitos importantes na diplomacia brasileira.
As limitações impostas pela bipolaridade, no entanto, não
41
Mônica Hirst
impedir o Brasil de adotar políticas criativas vinculadas aos seus

objetivos de desenvolvimento econômico. Esse esforço ficou
evidente nas prioridades nacionalistas do segundo governo Vargas,
no apelo ao desenvolvimento de Juscelino Kubitschek e no rumo
inovador da política externa independente dos governos Quadros-
Goulart. A evolução da política externa brasileira neste período foi
influenciada pelos altos e baixos internos, o que levou a ação
diplomática do país a seguir posições e interesses partidários.
A política econômica brasileira no imediato pós-guerra foi

marcada pela implementação de medidas alinhadas aos princípios
liberais que dominaram a economia internacional. Ao mesmo
tempo, as relações comerciais com os Estados Unidos floresceram;
nos anos 1947-1950, 60% das exportações brasileiras foram para
o mercado americano, enquanto o café foi responsável por mais
de 60% das vendas externas do Brasil. O governo Dutra,
empossado em 1946, esperava que as relações com os EUA
seguissem o mesmo padrão de entendimento alcançado durante
a Segunda Guerra Mundial, garantindo total apoio brasileiro a
Washington na construção do sistema interamericano.
Paralelamente, a cooperação militar entre os dois países assumiu
uma nova configuração: juntamente com a ampliação dos laços
bilaterais, aumentou a influência americana no treinamento e
formação das forças armadas brasileiras e as atividades da
Comissão Militar Mista Brasil-Estados Unidos foram ampliadas.
Os exemplos mais evidentes dessa influência foram a instituição,
em 1946, do Estado-Maior Conjunto e a criação da Escola Superior
de Guerra inspirada na Escola Superior de Guerra de Washington.
No que diz respeito à doutrina, os princípios básicos da segurança
nacional passaram a reproduzir os mesmos princípios ideológicos da segurança hemisféric
Em setembro de 1947, o Brasil sediou a Conferência do Rio
de Janeiro para a Manutenção da Paz e da Segurança no
Continente, quando o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR)
42
foi assinado com a presença do presidente americano Harry

Truman. Ainda no governo Dutra foi prorrogada a vigência do
Programa de Cooperação para o Fornecimento de Recursos
Minerais com os Estados Unidos. Este instrumento autorizou a
exportação de areias monazíticas, importante produto estratégico
para o programa americano de energia atômica. Simultaneamente,
o Brasil apoiou o Plano Baruch, que previa a criação de uma
Autoridade Internacional de Energia Atômica. Na mesma linha, o
governo brasileiro manteve a posição de aliado especial dos
Estados Unidos durante a Conferência de Bogotá (1948), na qual
foi criada a Organização dos Estados Americanos (OEA).
O governo Dutra viveu sua maior frustração com os Estados
Unidos na área de cooperação econômica, especialmente diante do
estreito alcance da Missão Abbink (Comissão Técnica Mista Brasil-
Estados Unidos), criada em 1948 com o objetivo de estimular o
desenvolvimento brasileiro .
Contra as expectativas, esta missão limitou-se a emitir algumas
recomendações vagas, tais como: a necessidade de aumentar a
produtividade brasileira, redirecionar o capital interno e garantir um
maior fluxo de investimentos estrangeiros para o país. Ela foi
substituída dois anos depois pela Comissão Mista Brasil-Estados
Unidos para o Desenvolvimento Econômico, logo gerando novas
ilusões de apoio americano à industrialização brasileira.
O Brasil permaneceu alinhado aos Estados Unidos durante a

Guerra da Coreia: primeiro, ao reconhecer o governo da República
da Coreia (Coreia do Sul) em 1949 e depois ao apoiar a resolução,
promovida pelo governo americano, para condenar a República
Popular da China por invadir a nação coreana. Contudo, o
alinhamento com Washington foi abalado quando o governo Dutra
não obteve o apoio interno necessário para responder favoravelmente
ao pedido do governo americano para o envio de soldados brasileiros
ao teatro de guerra da Coreia.
43
Mônica Hirst
A partir de 1950, o governo Vargas tentou reviver a fórmula

de utilizar o alinhamento com os Estados Unidos como instrumento
de negociação, esperando que o apoio político-militar fosse
recompensado pela cooperação económica para acelerar a
industrialização do país. O otimismo em relação à assistência
material dos Estados Unidos levou as autoridades brasileiras a
reforçarem as promessas de fornecimento de materiais estratégicos
e de envolvimento no conflito coreano. Esta última medida foi
rejeitada pelo Congresso Nacional, apesar dos apelos do
presidente Vargas. Apesar disso, entendimentos positivos foram
alcançados e formalizados no Acordo Militar Brasil-Estados Unidos
de 1952, aprovado após nove meses de intenso debate legislativo.
Nesse contexto, eclodiu a polarização nos círculos políticos
brasileiros entre posturas nacionalistas e pró-americanas. Enquanto
as bandeiras nacionalistas eram marcadas pela preferência pelos
controles estatais e pela forte hostilidade ao capital estrangeiro,
posições opostas promoviam o alinhamento com os Estados
Unidos e a importância dos investimentos vindos daquele país.
Esse confronto pôde ser observado no prolongado debate sobre o
acordo militar no Congresso e na acalorada polêmica nacional em
torno do petróleo, já surgida desde a redemocratização do país em
1945.
Durante as sessões da Assembleia Nacional Constituinte
(fevereiro-setembro de 1946) a questão do petróleo já havia trazido
à tona as divisões entre o Brasil e os EUA, à medida que as
empresas petrolíferas americanas exigiam uma legislação liberal
tanto para a exploração como para a distribuição de petróleo e
outros minerais. recursos. Em fevereiro de 1948, o governo Dutra
enviou ao Congresso um projeto de lei que tratava da legislação
sobre o Petróleo, aceitando que 60% do capital das empresas do
setor pudesse ser de origem estrangeira. A reação contrária da
opinião pública foi acompanhada por uma importante mobilização política
44
e foi iniciada uma campanha em defesa do petróleo, liderada por

diversas organizações entre as quais se destacam a Liga de Defesa
Nacional, o Clube Militar, o Centro de Estudos para a Defesa do
Petróleo e a União Nacional dos Estudantes, reunidos em torno do
slogan “o petróleo é nosso ”, a campanha tentou impedir que
empresas estrangeiras como Standard Oil, Texaco e Atlantic Refining
Company instalassem refinarias no Brasil e insistiu na ideia de que
o monopólio do Estado deveria ser preservado em todas as atividades
relacionadas ao petróleo.
Em sua campanha presidencial de 1950, Vargas defendeu a
criação de uma petrolífera nacional como projeto prioritário em seu
novo governo. Em dezembro de 1951, foi enviado ao Congresso um
projeto de lei prevendo a constituição da Petrobras como empresa
de economia mista, com proporções fixas de capital nacional e estrangeiro.
Após quase dois anos de intenso debate, dentro e fora do Congresso,
a Lei nº. 2004 foi adoptado em Outubro de 1953, assegurando o
monopólio do Estado na prospecção, perfuração, exploração,
refinação e transporte de petróleo. Este resultado foi alcançado
graças ao apoio do partido de oposição União Democrática Nacional,
cuja posição foi influenciada mais pelo sentimento anti-Vargas do
que por crenças nacionalistas.
Vargas acreditava que as negociações militares com a

administração Truman deveriam ser compensadas pelo apoio aos
seus projetos de desenvolvimento económico. Para tanto, foi
assinado em dezembro de 1950 um acordo que previa a instalação
de uma Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU).
Encarregada da elaboração de projectos de estímulo ao
desenvolvimento económico a serem apoiados financeiramente pelo
Eximbank americano, esta comissão era composta por agências
governamentais e elementos técnicos e empresariais que pretendiam
assegurar instrumentos permanentes de desenvolvimento económico.
Foi prevista a criação de um banco para coordenar a utilização de recursos externos e i
45
Mônica Hirst
financiar os 41 projetos aprovados pela Comissão Mista, vários deles

nas áreas de transportes e energia.
Já no início de 1952 as expectativas criadas por
CMBEU foram revertidos devido às tensões com os EUA
governo devido à decisão da administração brasileira de restringir a
remessa de benefícios e a repatriação de capitais.
A este cenário somaram-se uma série de contratempos externos: a
fim do boom criado pela Guerra da Coréia, que beneficiou as

exportações brasileiras; a falta de interesse por parte da administração
Eisenhower em projectos de desenvolvimento económico; a atitude
endurecida das agências multilaterais de crédito, particularmente do
Banco Mundial; e a acumulação de atrasados comerciais com os
Estados Unidos. Nesse contexto, Vargas submeteu ao Congresso, em
fevereiro de 1952, o projeto de lei de criação do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico (BNDE), aprovado quatro meses depois.
Como mencionado acima, as dificuldades para obter financiamento
externo dos Estados Unidos aumentaram na administração Eisenhower
(1953-61). A relutância do governo americano em aplicar recursos do
BIRD e do Eximbank em projetos de desenvolvimento no Brasil levou
ao desmantelamento da Joint Commission em dezembro de 1953.
Desde então, as relações econômicas entre o Brasil e os Estados
Unidos limitaram-se a
questões comerciais. Apesar dessa inversão de expectativas, o governo
brasileiro avançou com o projeto de criação do BNDE baseado na
captação de recursos internos.
O suicídio de Vargas, em agosto de 1954, produziu profunda
comoção no Brasil, com repercussão em todo o mundo. Em sua Carta-
Testamento, Getúlio mencionou o peso das pressões internacionais
(entendidas como provenientes dos Estados Unidos) entre os motivos
que o levaram a recorrer a um gesto tão dramático, revelando a
interligação de problemas internos e externos em seu governo .
46
Após o interlúdio político entre este trágico acontecimento e as

eleições presidenciais realizadas em outubro de 1955, o governo
Juscelino Kubitschek (1955-60) proporcionou ao Brasil um ciclo de
estabilidade política e desenvolvimento económico. Como presidente
eleito, Kubitschek viajou aos Estados Unidos e às principais capitais
europeias em busca de apoio para a sua cruzada de desenvolvimento.
Seus esforços visaram a mudança na substância do diálogo com os
Estados Unidos, sem afetar os compromissos estratégicos do Brasil.
Os laços militares entre os dois países mantiveram as lealdades
doutrinárias no domínio das políticas de defesa. Nesse contexto, foi
negociada a instalação de um posto avançado americano para
observação de foguetes guiados na Ilha de Fernando de Noronha e
assinado entre os dois países um acordo sobre usos civis da energia
atômica, que prevê o fornecimento de urânio enriquecido para a
construção de reatores no Brasil.
Os fóruns multilaterais ganharam importância para a divulgação
das novas prioridades da política externa brasileira. Na Assembleia
Geral das Nações Unidas de 1958, foi anunciada uma mobilização
regional em torno da necessidade do desenvolvimento latino-americano.
Sem fugir aos compromissos políticos que ligavam o Brasil à esfera
de influência americana, o desenvolvimento foi promovido como
instrumento de segurança hemisférica. A Operação Pan-Americana
(OPA) foi a principal iniciativa de política externa do governo
Kubitschek. Foi proposto em carta enviada pelo presidente brasileiro
ao presidente Eisenhower em maio de 1958 e recebeu apoio imediato
dos países latino-americanos.
No Brasil, a OPA foi um projeto idealizado pelo próprio presidente,
com o apoio do Itamaraty e de assessores próximos, especialmente
Augusto Frederico Schmidt, que defendeu a iniciativa em diversos
fóruns multilaterais. A OPA incluiu uma série de recomendações, tais
como investimentos em áreas atrasadas do continente; técnico
programas de assistência; proteção aos preços das commodities; e
47
Mônica Hirst
recursos de agências financeiras internacionais para a luta contra o

subdesenvolvimento. Consequentemente, foi criada uma Comissão
de 21 membros na OEA para examinar as formas e modalidades de
sua implementação, levando à criação do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID).Esta primeira iniciativa institucional para a
promoção do desenvolvimento no âmbito interamericano -Comunidade
americana.
Com a revolução cubana, a preocupação americana com a
propagação do comunismo na América Latina traduziu-se em novas
prioridades que dominaram a agenda hemisférica. Essa mudança
levou ao rápido esgotamento da OPA. Ao mesmo tempo, a
administração Kennedy apresentou a sua própria receita para lidar
com a realidade económica latino-americana ao anunciar, em Março
de 1961, um programa de assistência ao desenvolvimento da região,
conhecido como Aliança para o Progresso.
A importância das relações com os Estados Unidos e a influência
da Guerra Fria nas opções de política externa do Brasil não impediram
que este reforçasse os seus laços com algumas nações europeias.
Antigas potências como a Alemanha e a França ofereceram novas
oportunidades, incentivadas pelo crescimento das suas economias e
pela necessidade de expandir os investimentos das suas empresas.
Ao mesmo tempo, as barreiras ideológicas que até então impediam
os contactos comerciais com a União Soviética e os países da Europa
de Leste tornaram-se mais flexíveis.
A concorrência entre empresas americanas e europeias teve
efeitos benéficos para a expansão da base industrial brasileira que,
além de representar uma fonte de atração de investimentos
estrangeiros, estimulou a importação e/ou a produção de bens de
capital. Da mesma forma, as mudanças nas políticas comerciais
externas impulsionaram a compra de bens intermediários e matérias-
primas utilizadas na produção de equipamentos. Na opinião do
governo Kubitschek, a diversificação da política externa
48
os laços económicos não deveriam afectar o apoio dos Estados

Unidos e esperava-se um compromisso americano mais forte com o
desenvolvimento da América Latina.
Além dos problemas decorrentes da ausência do apoio externo
esperado, o governo JK também enfrentou dificuldades para controlar
o seu défice orçamental e o aumento da inflação.
A formulação de um Programa de Estabilização Monetária foi logo
seguida por um pedido de financiamento do Fundo Monetário
Internacional (FMI) e do Banco Mundial. Nenhuma das iniciativas
prosperou: a primeira, devido à resistência interna a medidas com
efeitos recessivos; a segunda, por divergências entre o governo
brasileiro e o FMI quando este passou a condicionar a concessão de
recursos financeiros a uma revisão das políticas monetária e cambial.
O governo brasileiro reagiu cortando o diálogo com aquele organismo,
contando com forte apoio interno.
A estagnação das contas internas trouxe sérios problemas para

o governo Quadros-Goulart, inaugurado em janeiro de 1961. Além de
um pesado déficit público, a economia brasileira apresentava uma
tendência inflacionária crescente. Foram adotadas duras políticas de
estabilização, envolvendo desvalorização cambial, restrições à
impressão de dinheiro e controles sobre despesas governamentais.
Estas medidas permitiram o restabelecimento do diálogo com a
comunidade financeira internacional, com a consequência imediata
de um reescalonamento dos pagamentos da dívida externa e da
concessão de novos empréstimos. No entanto, o alívio sentido no
domínio das relações económicas durou pouco.
O governo Jânio Quadros-João Goulart recorreu a uma nova

configuração dos princípios básicos da ação diplomática brasileira
conhecida como “Política Externa Independente” (PEI). Este momento
representou uma viragem na projecção internacional do
49
Mônica Hirst
país e, consequentemente, na relação com os Estados Unidos. Segundo

os postulados básicos do IFP, o Brasil ampliaria sua autonomia na esfera
internacional e se livraria dos constrangimentos impostos pela bipolaridade.
As posturas do país deveriam partir do interesse nacional e não de
pressões das grandes potências, particularmente dos Estados Unidos.
Esta política sublinhou pontos em comum entre o Brasil e outras nações
em desenvolvimento na América Latina, Ásia e África; assumiu um
neutralista
identidade e coincidiu em muitos pontos com as do Movimento dos Não-
Alinhados - particularmente as suas críticas ao colonialismo, ao
neocolonialismo, ao racismo e à corrida aos armamentos.
De acordo com as premissas do IFP, o Brasil adotou postura de não-
alinhamento com os Estados Unidos na VIII Reunião de Consulta dos
Chanceleres Americanos realizada em Punta del Este (janeiro de 1962)
e decidiu não aderir ao embargo a Cuba. Meses depois, no contexto da
crise dos mísseis e do bloqueio naval de Cuba (outubro de 1962), o Brasil
ofereceu seus bons ofícios a Fidel Castro para ajudar a superar o impasse
entre Havana e Washington. Afinal, a seriedade do
A situação levou o Brasil a permanecer leal aos Estados Unidos e à

maioria dos países da região ao votar a favor do bloqueio de Cuba na
OEA.
A crise interna resultante da renúncia do presidente Quadros em

agosto de 1961 causou imediatas perturbações monetárias, fiscais e de
crédito. A instabilidade persistiu até o fim do governo Goulart, em março
de 1964. A falta de simpatia dos Estados Unidos pelo novo perfil ideológico
do governo brasileiro tornou-se mais visível após medidas tomadas pelo
governo Goulart que afetaram os interesses das empresas americanas
sediadas no país. Os mais proeminentes foram as novas regras para
remessa de lucros, o apoio à nacionalização de empresas e o fim das
concessões para a exploração de recursos naturais.
50
As divergências entre os dois países foram reforçadas pelas

divergências surgidas na arena diplomática. As visitas do presidente
Goulart aos Estados Unidos, em abril de 1962, e do ministro da
Fazenda, San Tiago Dantas, em março de 1963, não produziram
resultados frutíferos. Na verdade, o governo Goulart, preocupado
com o restabelecimento das linhas de crédito das agências
multilaterais e dos bancos privados americanos, tentou em diversas
ocasiões aproximar-se dos Estados Unidos. As percepções
negativas em Washington em relação ao discurso autonomista do
Brasil tornaram-se inamovíveis, somadas à forte condenação às
medidas de nacionalização de empresas estrangeiras tomadas
pelo governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola.
1.2.3 Fase 3
Este período começa com a mudança de regime no Brasil em
março de 1964, na qual fatores internos e externos interagiram. O
apoio dos EUA às lideranças militares e civis propensas a um golpe
de Estado deu origem a um compromisso aberto entre as duas
partes. Assim, durante a primeira fase do regime militar, a política
externa foi marcada por um renascimento do alinhamento com os
Estados Unidos e pelo abandono dos princípios do IFP. A ligação
com o Ocidente, sob liderança americana, moldou o perfil ideológico
da diplomacia brasileira. As relações com os países da órbita
socialista diminuíram, as iniciativas de aproximação com os países
africanos foram deixadas de lado e o relacionamento entre o regime
militar do Brasil e o governo Salazar em Portugal foi fortalecido.
Os conceitos de fronteiras ideológicas, soberania limitada e
círculos concêntricos foram incorporados ao desenho da política
externa. A doutrina da segurança nacional estabeleceu uma ponte
entre ameaças externas e internas com base em políticas de
defesa colectiva, enquanto a percepção dos EUA como o grande
líder do “mundo livre” justificava uma forte aliança bilateral que
51
Mônica Hirst
reforçar a coligação ocidental. Segundo esta formulação, o apoio do

Brasil às instituições do Sistema Interamericano foi reativado com o
endosso à criação de uma Força Interamericana de Paz. Como ministros
das Relações Exteriores (1964-66 e 1966-67, respectivamente) no
governo Castello Branco, Vasco Leitão da Cunha e Juracy Magalhães
apoiaram a unidade e a solidariedade continentais juntamente com os
princípios delineados no conceito de segurança coletiva hemisférica.
A afirmação do Ministro Juracy Magalhães de que “o que é bom

para os Estados Unidos é bom para o Brasil” tornou-se emblemática dos
novos rumos da política externa do país. Essa perspectiva levou a
decisões como o rompimento das relações com Cuba e
participação na operação militar de invasão da República Dominicana
em 1965, quando o Brasil participou da Força Interamericana de Paz
com 1.100 soldados. Além de apoiar a intervenção dos EUA, o governo
brasileiro apoiou a criação de uma força permanente para salvaguardar
a “segurança hemisférica”. Seguindo a mesma linha, o envio de um
contingente brasileiro para a Guerra do Vietnã foi cogitado pelo governo
Castello Branco caso fosse obtido apoio interno.
As demonstrações de afinidade com os Estados Unidos foram

complementadas por medidas que eliminaram restrições à movimentação
de capitais estrangeiros e à presença de empresas estrangeiras no
Brasil. Foi feito um esforço para recuperar a credibilidade nas agências
de crédito internacionais, nos investidores estrangeiros e nos países
industrializados, especialmente nos Estados Unidos. A entrada de
capitais estrangeiros foi incentivada juntamente com a expectativa de
que a Aliança para o Progresso se tornaria uma fonte relevante de apoio
financeiro externo.
Os primeiros sinais de mudança foram notados dois anos após o
golpe militar, quando medidas económicas estatistas foram acompanhadas
52
por políticas que visavam a transformação do perfil externo do país.

A importância da relação com os Estados Unidos foi mantida, mas já
não se traduziu num alinhamento automático. A interligação das
iniciativas internacionais brasileiras com os interesses económicos
fez com que a política externa do ministro das Relações Exteriores,
Magalhães Pinto, fosse rotulada de “diplomacia para a prosperidade”.
Nos círculos militares, ganhava terreno uma avaliação crítica das
relações com os Estados Unidos no período anterior. Uma revisão da
postura ideológica brasileira na política mundial foi facilitada pelo
esgotamento momentâneo do confronto bipolar durante os anos de
détente. O conceito de soberania limitada foi substituído pelo de
soberania plena e o desenvolvimento foi definido como objetivo
primordial da diplomacia brasileira. Essas mudanças conceituais
foram apoiadas pelas camadas mais jovens do Itamaraty, identificadas
com os princípios do IFP no início da década.
A partir de 1969, a política externa brasileira aprofundou as

mudanças de rumo testadas no período anterior. Contudo, o contexto
político interno, de crescente repressão política, impôs limites às
possibilidades de acção externa do país. As “fronteiras ideológicas”
estabelecidas pela política externa brasileira foram reforçadas ao
mesmo tempo que os resultados da política económica consolidaram
a opção pelo modelo “nacional-desenvolvimentista”. Durante os anos
em que Gibson Barboza atuou como ministro das Relações Exteriores (1969-1974)
A política internacional do Brasil seguiu três posturas básicas: a
primeira, de caráter ideológico, defendia a presença de governos
militares na América Latina; a segunda criticou a distensão entre as
duas superpotências, condenando os efeitos da política de poder
tanto dos Estados Unidos como da União Soviética; o terceiro exigia
apoio ao desenvolvimento e afirmava que o Brasil merecia assumir
mais responsabilidades no sistema internacional em virtude de suas
potencialidades econômicas.
53
Mônica Hirst
Assim, novas demandas e aspirações foram surgindo, ligadas

à percepção de que o Brasil aumentava seu poder de barganha no
sistema econômico mundial. Nos fóruns internacionais, o seu principal
postulado passou a ser o da “segurança económica colectiva”. O
esforço para assumir um papel de liderança no Terceiro Mundo levou
o Brasil a valorizar a diplomacia multilateral, como pôde ser observado
na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (1972),
na reunião do GATT em Tóquio (1973) e na Conferência sobre o
Direito do Trabalho. o Mar (1974). Esta nova postura serviu de base
para uma revisão dos laços com os Estados Unidos; foi sustentado
por uma diferenciação face ao resto dos países latino-americanos que deveria
traduzir-se em relações especiais. A presença de Araújo Castro
como embaixador em Washington naquela época contribuiu para a
revisão dos vínculos com o governo americano. A estratégia foi
apoiar a expansão das negociações externas com ênfase na
diversificação das relações comerciais, no início da cooperação
nuclear e na inclusão de novos temas na agenda bilateral.
A frustração deste projecto estimulou sentimentos nacionalistas nos
círculos militares e diplomáticos que passaram a questionar o
alinhamento aos Estados Unidos.
1.3 Autonomia
Esta fase começa com o governo Ernesto Geisel, quando o
Brasil abriu um novo capítulo nos assuntos internos e externos.
O regime militar começou a dar os primeiros passos em direção à
abertura política e buscaram-se novos conteúdos para o desenho da
política externa dos países. Na gestão do chanceler Antonio Francisco
Azeredo da Silveira (1974-1979) foram reformulados os termos da
reinserção do país no sistema mundial. Os princípios fundamentais
da inserção internacional brasileira deveriam incluir: o compromisso
com os princípios da autonomia, a igualdade soberana dos Estados,
a defesa da autodeterminação e da não ingerência nos assuntos internos.
54
e assuntos externos dos Estados e apoio à solução pacífica de disputas.

Fortemente comprometida com a autonomia e o universalismo, a política
externa brasileira supunha o fim do alinhamento automático com os Estados
Unidos, o abandono das condições ideológicas impostas pela Guerra Fria e
uma identidade de Terceiro Mundo.
Além disso, novas áreas de coincidência entre o Ministério das Relações
Exteriores e as Forças Armadas ganharam destaque, postulando a ampliação
da autonomia brasileira no âmbito da segurança; a redefinição das relações
militares com os Estados Unidos; a negociação de um acordo nuclear com a
Alemanha; e o aumento das exportações brasileiras de equipamentos
militares.
Neste período ocorreram mudanças decisivas nas relações EUA-Brasil.
Num primeiro momento, a intenção era alcançar um novo nível de
entendimento com Washington que permitisse a substituição do alinhamento
por uma fórmula de “relacionamento especial”. Com este objectivo em mente
foi assinado um “Memorando de Entendimento” entre o ministro Azeredo da
Silveira e o secretário de Estado Henry Kissinger (1979), que criou um
mecanismo de consultas recíprocas semestrais sobre questões políticas e
estratégicas de interesse comum.
Essa iniciativa começou a esmorecer no ano seguinte, quando a eleição de
Jimmy Carter alterou as prioridades da política internacional americana, o
que naturalmente afetou as relações com o Brasil.
As campanhas de Carter em defesa dos direitos humanos e da não-
proliferação nuclear geraram fortes divergências com o Brasil.
Em retaliação às pressões americanas, Brasília denunciou o acordo militar
de 1952. O governo Geisel também optou por não ceder aos esforços de
Washington para a interrupção das negociações do acordo nuclear com a
Alemanha. A princípio, esses entendimentos colidiram com o acordo nuclear
Brasil-Estados Unidos de 1972, para a construção da usina Angra-I, que, por
sua vez, foi denunciado pelo governo americano em 1978, por ocasião da
ratificação do Tratado. no Não-
55
Mônica Hirst
Proliferação de Armas Nucleares (TNP). Vale ressaltar que este acordo,

diferentemente do negociado com a Alemanha, previa apenas a
transferência de equipamentos, sem menção ao acesso à tecnologia.
Para o governo Geisel esta limitação não foi aceita porque o projeto
nuclear havia se tornado uma alta prioridade com o objetivo de tornar
possível uma estratégia que ligasse desenvolvimento, segurança e
pragmatismo.
Após um período de fortes tensões, as relações entre os dois
países adquiriram um perfil político discreto que persistiu até o final do
governo Geisel. A manutenção de um distanciamento político prudente
de Washington não impediu o surgimento de uma agenda bilateral cada
vez mais complexa no campo económico-comercial, na qual se
sobrepunham vários elementos: o papel dos bancos americanos no
crescente endividamento externo do Brasil; o aumento das exportações
brasileiras de manufaturados e semimanufaturados para o mercado
americano; e a competição pelo mercado brasileiro entre empresas dos
Estados Unidos e de outros países industrializados.
Durante o governo de João Figueiredo as relações com os EUA

também foram marcadas por uma baixa sintonia política. Apesar de ter
condenado a invasão soviética do Afeganistão (1979), o Brasil recusou-
se a aderir às sanções contra a URSS propostas pelos EUA nas Nações
Unidas. Seguindo as expectativas geradas pela visita do presidente
Reagan ao Brasil em 1982, prevaleceu a falta de entendimento entre os
dois governos em três questões: a política EUA-América Latina,
particularmente na América Central; controvérsias bilaterais relacionadas
à cooperação militar e questões comerciais controversas. O Itamaraty
via com olhar crítico a atuação dos Estados Unidos na América Central;
deplorou a intervenção dos EUA em Granada (1983); e opôs-se à
proposta de criação de uma “Organização do Tratado do Atlântico Sul”
na qual a Argentina e a África do Sul deveriam participar.
56
A questão da cooperação em defesa envolvia o aspecto sensível da

transferência de tecnologia militar e científica, uma vez que o Brasil buscava
acesso à tecnologia nas áreas de microeletrônica, aeroespacial e balística de
longo alcance. Outro ponto delicado tinha a ver com o projeto brasileiro de
exportar veículos blindados e aeronaves para o mercado americano. Do lado
americano, apesar do interesse em participar da emergente indústria militar
brasileira, Washington insistiu em ter poder de veto sobre a venda ou
transferência de armamentos para mercados de terceiros países.
Apesar destas divergências, os dois países assinaram finalmente, em 1984,

um “Memorando de Entendimento sobre Cooperação Industrial-Militar”. As
disputas comerciais, porém, adquiriram ainda mais complexidade à medida
que o Brasil passou a ser alvo de pressões das autoridades americanas
contra sua política de reserva de mercado para a produção nacional de
informática. Houve, além disso, discrepâncias no que diz respeito à futura
agenda do GATT.
Nos primeiros anos da democratização brasileira, em meados da década

de 1980, a política externa do país seguiu as mesmas linhas de ação adotadas
em épocas anteriores. Contudo, o contexto de sucessivas crises
macroeconómicas, a fragilidade institucional interna e os constrangimentos
internacionais gerados pelos anos finais da Guerra Fria abalaram o vigor de
uma política externa autónoma. Apesar da manutenção dos princípios
essenciais de sua linha de atuação, os primeiros anos de transição democrática
corresponderam a um período de moderação para o Itamaraty. Além de
manter os seus postulados fundamentais, a diplomacia brasileira sublinhou
algumas prioridades: aprofundaram-se os laços com a América Latina –
particularmente a Argentina; as restrições ao governo sul-africano foram
reforçadas; e novos acordos de cooperação foram negociados com a China e
o
União Soviética.
Este curso de acção não foi bem recebido por Washington, o que levou
a relações políticas frias e a uma interacção económica complexa.
57
Mônica Hirst
durante os anos do governo Sarney. Novos conflitos comerciais

vieram à tona devido à decisão do governo Reagan de iniciar, em
setembro de 1985, uma ação judicial contra a política brasileira de
informática. A decisão americana fez parte de um pacote de disputas
comerciais com diversos países; no caso do Brasil, os danos
causados aos interesses dos EUA foram postos em jogo à medida
que se exigia uma legislação mais aberta. Em 1988, o governo
americano aumentou sua pressão por meio de sanções comerciais
aos produtos brasileiros, iniciativa que foi posteriormente
descontinuada à medida que a posição brasileira se tornou mais
flexível. Novas divergências relacionadas com a legislação de
patentes, a protecção ambiental e a política macroeconómica foram
acrescentadas a essa lista. Neste contexto, tornou-se bastante difícil
estabelecer um diálogo amigável entre os governos Sarney e os governos Reagan e Bush.
Paradoxalmente, o aumento das restrições externas provocado
pela crise da dívida levou a uma expansão das transações comerciais
brasileiras com os Estados Unidos. Nos anos 1980-1984, as
exportações brasileiras para os EUA saltaram de US$ 3,5 bilhões
para US$ 13 bilhões; no período 1976-1982 o percentual de
exportações originadas no Brasil e submetidas a medidas
protecionistas resultantes do endurecimento das políticas comerciais
americanas saltou de 40% para 65%. A questão das patentes
farmacêuticas adquiriu visibilidade crescente no período final do
governo Sarney diante das pressões das empresas farmacêuticas
americanas por mudanças na legislação brasileira de proteção
intelectual. Novas ameaças de retaliação unilateral por parte dos
Estados Unidos suscitaram reações nacionalistas do lado brasileiro.
A criação do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) em 1985
levou à aglutinação de posições nacionalistas, também partilhadas
pelas Forças Armadas, em defesa da “soberania tecnológica”. Em
nome de uma política nacional e autónoma, é necessária uma
articulação entre políticas públicas nas áreas da informática, nuclear
58
tecnologia e patentes farmacêuticas foram estabelecidas. O anúncio do

Representante Comercial do Governo dos Estados Unidos (USTR) de
que seriam aplicadas sanções ao abrigo da Secção
301 da legislação comercial dos EUA, em meados de 1988, abriu um
novo capítulo nas controvérsias bilaterais que permaneceram até o final
do governo Sarney.
1.4 Ajuste
Em 1990, um novo conjunto de factores nacionais e internacionais,
incluindo o fim da Guerra Fria e a globalização económica, juntamente
com a consolidação democrática e as reformas económicas no Brasil,
levaram a um processo de mudança gradual nas relações EUA-Brasil.
Para tanto, o governo de Fernando Collor de Mello (1990-1992) anunciou
a intenção do Brasil de se tornar parte da “comunidade de democracias
de livre mercado”, o que na verdade significou uma ruptura com o
paradigma de política externa construído desde a década de 1990.
década de 1970. Aprimorou-se a necessidade de transformar a política
externa numa ferramenta para expandir a competitividade internacional
do país e melhorar o seu acesso aos mercados, ao crédito e à tecnologia.
Questões como o ambiente, os direitos humanos e a não-proliferação
seriam abordadas com uma postura positiva, o que implicava o abandono
de reacções defensivas face às pressões internacionais. No plano
económico, o modelo de industrialização por substituição de importações
(ISI) foi substituído por um conjunto de reformas que envolveram
abertura comercial, liberalização de investimentos, privatização de
empresas estatais e renegociação da dívida externa. A estabilidade e a
modernização seriam seguidas de uma agenda internacional positiva
que aproximaria o Brasil do grupo das nações industrializadas e deixaria
para trás a sua identidade de Terceiro Mundo.
Nos Estados Unidos, o envolvimento na Central

A crise americana estava perdendo legitimidade à medida que a crise ideológica da Guerra Fria
59
Mônica Hirst
o apelo dos últimos quarenta anos tornou-se mais fraco. Após a eleição
de George Bush em 1989, o conjunto de ideias conservadoras mantidas
pela administração Reagan mostrou um esgotamento crescente e logo um
novo diálogo entre as superpotências veio à tona.
Em 1988, o governo soviético anunciou a retirada das suas tropas do
Afeganistão e o cessar-fogo em Angola abriu caminho para Cuba fazer o
mesmo na África Austral. No ano seguinte, os alicerces do conflito Leste-
Oeste foram definitivamente abalados com a queda do Muro de Berlim, a
deposição do chefe de Estado na Roménia, a queda do Partido Comunista
na Checoslováquia e, finalmente, o anúncio dos presidentes Bush e
Gorbachev de que a Guerra Fria havia chegado ao fim.
O estatuto de única superpotência sobrevivente deu aos Estados

Unidos novas responsabilidades. O exercício da liderança mundial já foi
posto à prova em Agosto de 1990, com a Guerra do Golfo, quando as
operações militares contra o Iraque foram levadas a cabo por uma
coligação “ocidental” liderada pelos EUA, endossada pelo Conselho de
Segurança da ONU. O episódio simbolizou a afirmação da superioridade
estratégica dos Estados Unidos e a noção de que esta primazia levaria a
uma ordem internacional unipolar. Apesar das novas tendências
política mundial, o Brasil decidiu manter-se afastado da Guerra do Golfo,
que se tornou uma decepção inevitável para o governo americano.
Internamente, a realidade brasileira logo revelou quão frágeis eram

os fundamentos políticos internos para a implementação das mudanças
anunciadas pelo novo governo. A resistência por parte das elites políticas
e económicas às reformas neoliberais, juntamente com uma rejeição geral
dos abusos de poder por parte do novo presidente e dos seus
colaboradores mais próximos, levaram à demissão de Collor de Mello.
Quando o vice-presidente Itamar Franco assumiu a presidência em 1992,
o Brasil enfrentou uma dramática crise de governabilidade, dominada pela
desordem macroeconômica geral, na qual o brasileiro as novas propostas
60
para inserção externa foram progressivamente abandonados. As

mudanças na área da segurança internacional perderam ímpeto, o
entusiasmo do discurso oficial sobre a globalização perdeu impulso e as
reformas económicas que visavam a liberalização da economia brasileira
foram selectivas e pouco abrangentes. A identidade brasileira como
potência regional com múltiplos interesses globais foi reforçada; o
aprofundamento do Mercosul, o projeto de criação de uma Área de Livre
Comércio Sul-Americana, a aproximação com outras potências regionais
como China, Índia e Rússia – e a despolitização das relações com os
Estados Unidos tornaram-se questões prioritárias na agenda diplomática.
A partir do governo Bill Clinton (1993) as propostas idealistas da

política externa americana ganharam destaque com a exaltação da defesa
da democracia e da economia de mercado.
No âmbito interamericano, após a negociação do Acordo de Livre
Comércio da América do Norte (NAFTA), que entrou em vigor a partir de
1994, o processo negociador para a constituição, em 2005, de uma Área
de Livre Comércio para as Américas (ALCA) foi lançado.
Nesse contexto, foi inaugurado o governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995), beneficiando-se internamente da estabilização econômica
alcançada com o Plano Real na gestão anterior. As renovadas expectativas
de credibilidade e prestígio baseadas no sucesso da política econômica
tornaram-se essenciais para a inserção externa do Brasil. A diplomacia
presidencial tornou-se então um meio valioso para ampliar as relações
com os países industrializados – incluindo os EUA – e um instrumento
para contribuir para a consolidação do Mercosul, além do aprofundamento
dos laços com a América do Sul.
A administração Cardoso também procurou desenvolver uma relação

amigável com os Estados Unidos. Uma agenda contenciosa deu lugar a
uma interação cordial entre os presidentes dos dois países como a
aprovação da Lei de Propriedade Intelectual pelo
61
Mônica Hirst
O Congresso brasileiro resolveu a divergência bilateral mais grave dos

anos anteriores.
Contudo, as tensões no campo econômico-comercial somadas às
perspectivas incertas sobre a ordem internacional no pós-Guerra Fria
logo deixaram claros os limites da aproximação entre os dois países.
Do ponto de vista americano, os esforços demonstrados pelo Brasil
para se conformar às diretrizes neoliberais dominantes em Washington
e pregadas para a América Latina como um todo tornaram-se motivo
de decepção. Nos campos político e de segurança internacional, a
nova era de unipolaridade, que consolidou a liderança mundial dos
EUA, trouxe à tona uma realidade que, em vez de abrir novas
oportunidades, reduziu a margem de manobra da diplomacia brasileira.
Estas questões serão examinadas com mais detalhes na terceira parte
desta dissertação.
1.5 Afirmação
Esta fase começa com o governo Lula em 2002 intimamente

associado à ideia de mudança e a uma abordagem afirmativa no
diálogo com os Estados Unidos. Inevitavelmente, as prioridades
externas americanas definidas desde o 11 de Setembro tiveram
impacto nas relações com o Brasil. O elemento de mudança na ligação
bilateral tornou-se menos significativo do que ambos os países
esperavam. No início, em vez de oferecer apoio na luta global contra o
terrorismo, o Brasil propôs iniciar uma luta global contra a pobreza,
deixando clara a sua vontade limitada de se envolver na cruzada antiterrorista liderada por Wash
A irrelevância do Brasil no desenho estratégico traçado pelo governo
Bush e amplamente divulgado em 2002 parecia ecoar o papel marginal
de toda a América Latina diante das novas demandas de Washington.
Tendo herdado uma agenda previamente definida, o governo Lula

logo anunciou a intenção de promover mudanças nesta relação
62
procurando carimbá-la com uma marca afirmativa , num sentido pragmático.

A principal preocupação era mostrar a insensatez do alarme gerado pela
ascensão de um líder de esquerda, interpretado com preconceito pelo
establishment de Washington, que acreditava que o antiamericanismo
seria o tom dominante em Brasília. Para tanto, o primeiro esforço do
governo Lula foi dissipar o medo de que sua identidade partidária levasse
a uma administração radical, colocando em questão os valores defendidos
pelo empresariado.
Nesse sentido, o governo do Partido dos Trabalhadores deveria revitalizar
as comunicações bilaterais entre o Palácio do Planalto e a Casa Branca
para garantir um diálogo ininterrupto entre os dois mais altos responsáveis
dos dois países, acompanhado da identificação de interesses comuns nos
domínios económico, político e até mesmo campos de segurança.
Durante este período, as divergências entre os dois países em

relação à política mundial permaneceram e até se aprofundaram face às
prioridades estratégicas globais dos Estados Unidos esboçadas em
resposta ao 11 de Setembro. Na tentativa de traçar o seu próprio rumo –
e até certo ponto um caminho alternativo – o Brasil deu nova ênfase à
defesa do multilateralismo para lidar com situações de segurança e crise
política internacional. A sua política externa também passou a preocupar-
se em ampliar o diálogo político com outras potências intermediárias,
como a África do Sul e a Índia, e com potências mundiais, como a China e
a Rússia.
Eventualmente, durante o primeiro e segundo governos Lula, Brasília
e Washington encontraram afinidades em relação à agenda regional,
particularmente em situações em que as instituições democráticas
encontravam condições perigosas. No entanto, as diferenças também
vieram à tona, como as observadas no episódio das Honduras em 2009.
Como será examinado mais tarde, surgiram posturas convergentes e
também dissonantes nas questões de segurança e de política mundial.
Embora as relações interestatais se tenham tornado ainda mais complexas, os laços intersocie
63
Mônica Hirst
foram visivelmente ampliados. A consolidação da democracia no

Brasil a partir da década de 1990 levou ao fortalecimento de
organizações e movimentos não governamentais comprometidos
com a proteção dos direitos humanos e do meio ambiente. Portanto, um dos
A consequência da eleição de Lula em 2003 foi o aumento do peso
político das causas defendidas por esses grupos na sociedade e
no governo.
64
Parte II: ESTADOS UNIDOS DO BRASIL NO

Período pós-guerra fria
2.1 Ordem mundial, multilateralismo

renovado e emergência de uma agenda global
Em Dezembro de 1989, a fundação do conflito Leste-Oeste
foram definitivamente desgastados, o processo de détente e de abertura lenta

nos países da Páscoa Europeia foi acelerado e os presidentes Bush e Gorbachev
anunciaram em Malta o fim da Guerra Fria e em breve a Conferência de
Segurança e Cooperação na Europa, o que levou à dissolução da Pacto de
Varsóvia. Com a assinatura dos acordos Start-I e II (1991 e 1993) os níveis de
paridades militares foram reduzidos com uma redução significativa dos arsenais
nucleares americanos e russos. Estas negociações foram acompanhadas pela
expectativa de novos compromissos no domínio do desarmamento.
À medida que o mundo se afastava da bipolaridade, uma série de

acontecimentos relevantes abriram o cenário da era pós-Guerra Fria. Durante
1990, a Alemanha foi reunificada, o fim do apartheid na África do Sul foi anunciado
e o Iraque invadiu o Kuwait. O status de único sobrevivente
65
Mônica Hirst
A superpotência conferiu novas responsabilidades aos Estados Unidos

e o exercício da sua liderança mundial já foi posto à prova em Agosto de
1990 pela invasão iraquiana do Kuwait.
Desde o início da administração Clinton (1993) os objectivos da
política externa americana tornaram-se mais difusos. Ao mesmo tempo,
Washington mostrou maior hesitação face à possibilidade de intervenções
militares, como se viu nos casos do
Ex-Jugoslávia (1994-5), Somália (1993), Haiti (1994) e Iraque (1996 e
1998). O novo panorama mundial tornou-se mais favorável aos regimes
de não proliferação: após duas décadas de negociações, a Convenção
sobre a Proibição de Armas Químicas foi concluída em 1993 e logo um
Acordo Internacional para a Proibição de Minas Antipessoal foi assinado
por quase 100 países. Em 1995, o Tratado de Não Proliferação de Armas
Nucleares (TNP) foi prorrogado indefinidamente; (Três anos depois,
apenas cinco países (Índia, Paquistão, Israel, Cuba e Coreia do Norte)
permaneceram fora do TNP).
Durante a década de 1990, o cenário europeu foi marcado por duas

tendências simultâneas. A antiga órbita socialista e a URSS, composta
por oito Estados, apresentavam tendência à fragmentação, fragmentando-
se em mais de vinte nações. Por outro lado, o número de membros da
Comunidade Económica Europeia aumentou e o seu processo de
integração aprofundou-se.
O Tratado de Maastricht, assinado em 1992, selou a decisão de criar
uma moeda comum e de construir uma União Europeia. Estes
compromissos suscitaram reações diversas no espaço europeu.
A sua confirmação foi objecto de prolongadas negociações na
Comunidade. Ao mesmo tempo, a região dos Balcãs parecia propensa a
conflitos. A implosão da antiga Jugoslávia exacerbou as divisões étnicas
e religiosas, conduzindo a uma rápida escalada militar. Em 1992, a
eclosão da guerra na Bósnia – entre sérvios, bósnios e croatas –
desencadeou um quadro dramático de destruição e perseguição às
populações locais, mais tarde repetido no Kosovo (1998).
66
Brasil-Estados Unidos no pós-Guerra Fria
Os novos conflitos substituíram os antigos confrontos que ameaçaram

a paz mundial nas décadas anteriores; juntamente com a expectativa
inicial de que a ONU expandisse a sua acção em tais conflitos, o número
das suas operações de manutenção da paz foi aumentado e as suas
missões foram redefinidas. Das 13 operações realizadas entre 1989 e
1995, 12 trataram de conflitos internos.
Ao mesmo tempo, em alguns casos, a incapacidade das Nações Unidas
para prevenir este tipo de crise tornou-se evidente, abrindo caminho para
o papel de liderança da NATO nos Balcãs. Nos ataques contra o governo
de Belgrado (1999), esta Organização demonstrou vontade de exercer o
seu poder militar sempre que considerasse conveniente e necessário.
Ainda como sinal dos novos tempos, mudanças decisivas pareciam

ocorrer no Médio Oriente, na Ásia e na África Austral. Em 1994, uma crise
no Médio Oriente foi ultrapassada com o tratado de paz pelo qual Israel
reconheceu o Estado Palestiniano. Na Ásia, a principal característica foi
o impacto das mudanças económicas na China, convergindo cada vez
mais na direcção de um sistema de economia de mercado. Na África do
Sul, o fim do regime do apartheid abriu as portas à democracia, culminando
em 1994 com a eleição de Nelson Mandela como presidente.
Com o fim da Guerra Fria, uma série de novos temas ganharam

relevância na agenda internacional; aquilo que ampliou a presença de
uma opinião pública global. Interpretados como fontes de ameaça ou risco
para todo o planeta, tais temas levaram à proliferação de organizações
não governamentais (ONG). Estes passaram a se dedicar a informar,
denunciar e controlar os efeitos das novas ameaças perante governos,
organismos multilaterais e sociedade civil. Assim, os problemas da
protecção ambiental, dos direitos humanos, das migrações, do tráfico de
drogas, do terrorismo e do comércio ilegal de armas adquiriram especial
importância nos fóruns mundiais.
67
Mônica Hirst
Foi iniciado um novo ciclo de grandes conferências com o objetivo de

promover o debate dos problemas globais que conduziriam a novos
consensos normativos. Em 1990, a Conferência das Nações Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento foi realizada no Rio de Janeiro; em
1995, em Pequim, foi convocada a Quarta Conferência Internacional sobre
a Mulher; em 1997, realizou-se em Quioto uma nova reunião sobre questões
ambientais – dedicada principalmente às questões climáticas.
Em todos os casos, a participação de quase duzentos países foi
acompanhada pela forte presença de representantes de ONGs de todo o
mundo. Cresceram as expectativas de que o multilateralismo seria
fortalecido e que as condições para o surgimento da “governança global”
poderiam ser uma consequência natural. As organizações ligadas às
questões económicas e de segurança deveriam ampliar a sua participação
como guardiãs da paz, da estabilidade económica e da definição de
parâmetros para o tratamento dos temas globais.
Muitas vezes considerou-se que o tratamento destas questões já não
estava sob a alçada dos Estados nacionais, mas merecia, em vez disso,
um controlo legal e moral de âmbito global. O espaço para a diplomacia
coercitiva – frequentemente utilizada nas negociações comerciais – também
foi ampliado e à medida que os ventos da globalização continuavam a
abalar os alicerces dos Estados nacionais. Tornou-se claro que o mundo
pós-Guerra Fria gerou novas tensões.
No campo económico, a globalização criou um cenário até então
desconhecido de ligações financeiras, comerciais e de investimento, uma
tendência acompanhada por um novo padrão de competição económica
em todo o mundo, em que as empresas transnacionais quebraram todos os
recordes de produção e comercialização, estimuladas por uma extraordinária
mobilidade. dos fluxos financeiros entre os países. No campo comercial, a
institucionalização de um quadro global de normas e práticas levou à
assinatura do acordo para a criação da Organização Mundial do Comércio
(OMC) em 1994, em substituição ao GATT.
À medida que a globalização financeira se aprofundou, as ligações
entre os mercados, as condições arriscadas e instáveis em momentos de crise
68
aumentou. As consequências deste tipo de interligação puderam ser

sentidas em ocasiões como a crise mexicana (1994), a crise asiática
(1997) e a crise russa (1998). Os países latino-americanos tornaram-se
especialmente vulneráveis às idas e vindas das transações internacionais
de ativos financeiros devido à crise fiscal
e fragilidade externa das suas economias.
2.2. O novo contexto interamericano

Na América Latina, o início da década de 1990 marcou um período
de democracia, integração económica e paz. As negociações bilaterais
prosperaram, enterrando antigas disputas fronteiriças; surgiu um conjunto
de medidas de confiança e surgiram novas iniciativas de integração
económica, respondendo simultaneamente a impulsos associativos e a
orientações selectivas. A ligação entre integração regional e abertura
económica deu origem ao conceito de “regionalismo aberto” que
procurava diferenciar os novos arranjos regionais daqueles que tinham
sido frustrados no passado devido à permanência de políticas
protecionistas.
A expansão das associações económicas estimulou uma nova
agenda de negociações internacionais para a região. Merecem destaque
especial os entendimentos da União Europeia com diversos grupos e/ou
países e o início das negociações com o governo americano desde o
Acordo de Livre Comércio (NAFTA) assinado em 1992 entre os Estados
Unidos, México e Canadá. Além disso, o processo de negociação para a
formação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) em
2005 foi lançado na Cúpula realizada em Miami (dezembro de 1994).
Já na fase final da Guerra Fria, a onda de democratização,

juntamente com o aumento de iniciativas de coordenação política e
integração económica, inaugurou um novo capítulo para a diplomacia
presidencial na região. Nasceu uma agenda intensa de reuniões de
Chefes de Estado, convocadas
69
Mônica Hirst
pelo “Grupo dos Oito” (os mesmos países que formaram o Grupo
Contadora e de Apoio) – que logo se tornou o Grupo do Rio –, pelas
Conferências Ibero-Americanas, pelas Cúpulas Hemisféricas e pelos
agrupamentos sub-regionais de integração econômica.
Neste contexto, as mudanças no contexto mundial influenciaram
as opções políticas e económicas na América do Sul. A erosão
progressiva da polarização ideológica da Guerra Fria fortaleceu o
caminho democrático na região. A ascensão de novos regimes
políticos no Cone Sul tornou-se parte ativa da chamada “terceira
onda” de democratização, que ocorreu em diversas partes do mundo.
Os governos de Raúl Alfonsin (1983-
89) na Argentina, José Sarney (1985-90) no Brasil, Julio Maria
Sanguinetti (1985-90) no Uruguai, Patricio Aylwin (1989-93) no Chile
e Andrés Rodriguez (1989-93) no Paraguai são exemplos relevantes.
Na virada da década de 1990, eleições livres levaram ao poder
Carlos Saul Menem (1989-99) na Argentina, Fernando Collor de
Mello (1990-92) no Brasil, Luís Lacalle (1990-95) no Uruguai,
Eduardo Frei (1994-98). ) no Chile e Juan Carlos Wasmosy (1993-
98) no Paraguai.
O regresso à vida democrática limitou a margem de manobra
das forças armadas nos assuntos internos e internacionais, trazendo

como uma de suas consequências o abandono progressivo de
hipóteses conflitantes entre os países vizinhos. Em todos os casos,
o fim dos regimes autoritários foi acompanhado por uma maior
vontade de cooperação política intra-regional e de integração
económica.
A partir da década de 1990, uma onda de reformas económicas
pró-liberais ganhou força, em busca de estabilidade monetária,
abertura comercial e desregulamentação da actividade económica.
Naqueles anos, a sintonia entre os novos contextos políticos e
económicos internos favoreceu o aprofundamento do processo de integração no
Mercosul.
70
Neste mesmo contexto, não foi superada a caracterização da

América Latina como esfera de influência dos Estados Unidos, à
semelhança dos anos da Guerra Fria, o que deu continuidade à sua
condição de subordinação estratégica, “quintal” e área de intervenções
repetidas3 .
Olhando para trás, podemos observar que a deterioração das

relações entre os Estados Unidos e a América do Sul atingiu
seu pico mais alto na década de 1980. Os anos seguintes, porém,
foram de recomposição com a construção de uma agenda cooperativa
nos campos econômico-comercial, de segurança e de política
internacional. O entusiasmo geral pelas instituições e regimes
multilaterais nos primeiros anos após a Guerra Fria criou expectativas
novas e positivas para a Organização dos Estados Americanos.
Iniciativas como o lançamento do Compromisso de Santiago com a
Democracia e a renovação do Sistema Interamericano (1991) são
ilustrativas nesse sentido. Os principais temas dos novos tempos da
agenda hemisférica passaram a ser o comércio regional, a defesa da
democracia, a proteção dos direitos humanos e a segurança coletiva4 .
Assim, as expectativas iniciais na década de 1990 eram de que
o período de distanciamento observado durante a segunda Guerra
Fria (1979-89) fosse substituído por uma relação de entendimento
sem precedentes com a maioria das nações sul-americanas.
A ilusão de que uma nova era de diálogo interamericano havia sido
definitivamente inaugurada estava intimamente associada à
predominância de segmentos institucionais liberais à frente do
3 Ver GREEN, David, A contenção da América Latina: uma história dos mitos e realidades da política de boa
vizinhança. Chicago, Quadrangle Books, 1971. Ver também SAULL, Richard. “O lugar do mundo global na
conceituação da guerra fria: desenvolvimento capitalista, revolução social e conflito geopolítico”.
Em SPENSER, Daniela (coord.). Espejos da guerra fria: México, América Central e Caribe. México:
CIESAS, 2004.
4 Veja HIRST, Mônica. Democracia, segurança e integração. A América Latina em um mundo em transição.
Buenos Aires: Grupo Editorial Norma, 1996.
71
Mônica Hirst
a política externa dos Estados Unidos5 . Do lado sul-americano, a combinação

de processos de democratização e de liberalização económica contribuiu para
alimentar esse optimismo, ritualizado nas reuniões presidenciais de Cimeira
instituídas pela administração Clinton.
Ao longo da década de 1990 foram vários os exemplos que revelam a

convergência entre os dois partidos no endosso de regimes e instituições
internacionais. As mais notáveis foram iniciativas como o Protocolo de Quioto
(1997), a criação da Organização Mundial do Comércio (1995), o Protocolo de
Ottawa sobre Minas Antipessoal (1992), o Regime Antimíssil (1992) e a criação
do Sistema Penal Internacional. Tribunal (1998).
No mesmo contexto, países como Argentina e Brasil cederam às pressões de

Washington ao aderirem ao Tratado de Não Proliferação e coordenaram ações
de âmbito regional com os EUA, como as negociações de paz entre Equador e
Peru e a contenção de forças antidemocráticas no Paraguai. A região parece
assim disposta a apoiar e a tornar-se parte de uma ordem hegemónica
institucionalizada.
Do ponto de vista estrutural, a relação dos Estados Unidos com os países

da região foi marcada por fortes assimetrias e um relativo isolamento de outros
contextos externos, reforçado por três factores: i) o poder de coerção dos
interesses americanos na região; ii) a limitada capacidade de articulação coletiva
entre os países da área para defender políticas defensivas; e iii) o papel
estabilizador exercido pelos Estados Unidos em situações de conflito intra e
interestatal. O
facto de a presença dominante de Washington ter conseguido manter-se durante

mais de 60 anos a um custo relativamente baixo, graças, em grande medida, à
5 Ver CORRALES, Javier, e FEINBERG, Richard E. “Regimes de Cooperação no Hemisfério Ocidental:

Poder, Interesses e Tradições Intelectuais”, International Studies Quarterly, vol. 43, 1999, pág. 1-36.
72
a irrelevância estratégica da América Latina, explica o carácter

negligente, inconsistente e errático da presença dos EUA na região.
Ao longo do século XX , as intervenções recorrentes significaram
uma relativização de facto da soberania dos Estados da região, vista
como um direito autoconfiante e livremente exercido pelas sucessivas
administrações americanas.6 Aqui é o lugar para o debate sobre a
modelo de império a ser aplicado aos Estados Unidos, qual é o seu
grau de excepcionalismo e como pode ser diferenciada a noção de
um poder imperial que tornou a intervenção legítima e fez dela um
exercício benevolente de autoridade e responsabilidade. De qualquer
forma, a identificação desta política com uma projeção hegemónica
tornou-se a tendência explicativa mais prescrita para o tipo de
interação estabelecida entre Washington e os países latino-americanos
a partir da década de 1930. Ao longo dos 45 anos de conflito Leste-
Oeste, ainda que marginal, a América Latina foi parte ativa do conjunto
de organismos multilaterais que deram uma faceta institucional à
liderança dos Estados Unidos, garantindo o seu apoio e legitimidade.
O Sistema Interamericano proporcionou uma margem específica para
o poder hegemónico exercer a sua autoridade – numa base
consensual e menos conflituosa – apoiado por um grupo de Estados
mais fracos, com os quais partilhava uma identidade americana.
O império manteve a sua capacidade de coacção através do
seu poder de pressão e de definição de agenda, conseguindo gerar
uma ilusão de comunhão de interesses na primeira década do
período pós-Guerra Fria. No entanto, o poder de intervenção dos
Estados Unidos na América do Sul diminuiu notavelmente na fase
final da Guerra Fria, devido ao fim da convergência ideológica entre
ambas as partes.
6 Esta fase começou com a vitória americana na guerra contra a Espanha em 1898 e a ocupação das Filipinas,
Guam, Samoa e Porto Rico.
73
Mônica Hirst
Na década de 1990, os Estados Unidos contribuíram para aprofundar o

A especificidade sul-americana no contexto latino-americano ao estimular uma
diferenciação baseada em preferências económico-comerciais que mais tarde
passaram a ser projetadas em termos de segurança.
Após a formação de uma área de livre comércio com o México e o Canadá em
1994, foi instituído um regime preferencial com os países do Caribe e da

América Central (2005) e formado o Comando Norte (2002). À fragmentação
entre o Norte e o Sul da América Latina somou-se o impacto causado pela
securitização da agenda hemisférica a partir de 11 de setembro de 2001. No
caso dos países sul-americanos, uma autonomia relativa que oscila de acordo
com as preferências dos a política externa de cada país foi mantida7
Desde então, estabeleceu-se uma diferença entre o que é
considerada uma zona de segurança, abrangendo a área do México, América

Central e Caribe, e a preservação de uma área de influência que abrange a
América do Sul, com exceção da Colômbia, cuja ligação estratégica com
Washington segue o padrão do primeiro modelo8
. Os países que compunham a zona de
segurança já não preservavam a autonomia, uma vez que as suas respectivas
políticas de defesa seguiam inteiramente os princípios estratégicos dos Estados Unidos.
As ameaças provenientes dessas áreas passaram a representar uma questão
de segurança pública nos Estados Unidos, como exemplifica o problema das
“maras” e das gangues do crime organizado/tráfico de drogas9 .
7 Ver RUSSELL, Roberto e CALLE, Fabian. “A 'periferia turbulenta' como fator de expansão dos interesses de
segurança dos Estados Unidos na América Latina”. In HIRST, Monica (org.) Crise de estado e intervenção
internacional. Buenos Aires, Edhasa, 2009.
8 HIRST, Mônica. “Seguridade regional nas Américas”. Na Friedrich-Ebert-Stiftung (FESCOL).

A segurança regional nas Américas. Enfoques críticos e conceitos alternativos. Bogotá: editor Wolf
Grabendorff, 2003.
9 As “maras” são grupos compostos principalmente por jovens da América Central que emigraram para os
Estados Unidos em busca de melhores condições de vida. Nos EUA, e especialmente em Los Angeles,
não encontraram a integração desejada e foram marginalizados.
74
Com o passar do tempo, a evolução das relações México-EUA

passou a representar o capítulo de maior reversão de expectativas no
contexto interamericano. Um futuro de integração que parecia constituir o
culminar de uma interligação económica e de um enquadramento
progressivo do sistema político mexicano num quadro liberal transformou-
se numa humilhante “getotização” da nação mexicana, cujos indicadores
sociais no início do século XXI se tornaram cada vez mais distante da
previsão sobre o impacto do NAFTA no início da década de 1990.
2.3 A singularidade sul-americana

A América do Sul tem uma situação única, especialmente nos seus
contrastes com outras regiões em desenvolvimento no que diz respeito
aos condicionamentos impostos pelo passado colonial. Os estados dos
países sul-americanos fizeram parte da primeira onda de descolonização
e integraram a cadeia de processos de formação e consolidação dos
Estados nacionais que ocorreram no século XIX . Além de constituírem
um segmento do mundo ocidental, não foram submetidos aos desafios
vividos pela maioria dos Estados africanos e asiáticos que tiveram de
construir as suas nacionalidades durante a Guerra Fria.
Esta especificidade tornou os pontos de ligação e identificação dos povos
sul-americanos com o Terceiro Mundo mais fluidos em termos económicos
e sociais do que nos campos da cooperação internacional.
política e segurança. Ao mesmo tempo, esta região, que ocupava um lugar
marginal nas disputas Leste-Oeste, manteve a sua inserção no sistema
mundial intimamente ligada à sua condição de área de influência dos
Estados Unidos, estabelecida desde a Segunda Guerra Mundial.
A análise da inserção internacional da América do Sul deve

contemplar aspectos relacionados ao seu estágio formativo, bem como
aos seus desenvolvimentos atuais. Serão brevemente destacados seis
elementos de identidade: primeiro, a combinação de vocações para a paz
e o conflito encontradas nesta região desde o período de formação
75
Mônica Hirst
das nacionalidades sul-americanas; a segunda trata da sua especificidade

no âmbito do Sul global; a terceira considera o peso da relação com os
Estados Unidos desde as primeiras décadas do século XX e a sua
evolução mais recente; o quarto ponto trata do tipo de impacto na
América do Sul causado pelo processo de globalização e pela projeção
da ideologia anti-Estado disseminada no imediato pós-Guerra Fria; o
quinto aspecto refere-se à evolução político-institucional da região nos
últimos vinte anos, marcada pela dinâmica da democratização; finalmente,
o sexto elemento tem a ver com o alcance das relações intrarregionais
nas suas dimensões política e de segurança.
A América do Sul é considerada uma anomalia nos estudos da

política internacional sobre a guerra; um sistema que não segue os
modelos, especialmente desde a sua evolução política no século XX10 .
Tendo desenvolvido uma dinâmica própria de relacionamento
intrarregional, a América do Sul manteve durante todo o século XIX um
padrão muito semelhante ao espaço europeu no que diz respeito à dicotomia guerra/
a paz, a formação de alianças e a importância do equilíbrio de poder
como fonte de estabilidade regional. No século XX , porém, esta região
tornou-se um sistema atípico, rotulado por Kalevi Holsti como “zona de
paz negativa”. Se, por um lado, emerge prontamente uma cultura de
mediação de conflitos – através do uso intensivo da arbitragem – graças
à qual houve poucas alterações na demarcação de fronteiras desde o
último quartel do século XIX , por outro, constitui uma caso de paz
precária. A escalada das tensões militares não conduziu a confrontos
directos, mas a muitos casos de ruptura de relações diplomáticas. Na
verdade, esta área tem poucas chances de se tornar uma comunidade
de segurança pluralista, apesar dos progressos importantes na sub-
região do Cone Sul. Seguindo a mesma linha de argumentação, Ariel
Kacowicz classificou o Sul-Americano
10 Essa percepção foi especialmente desenvolvida por HOLSTI, Kalevi, “Analyzing an Anomaly: War, Peace and the
State in South America”. In: O Estado, a Guerra e o Estado de Guerra. Imprensa da Universidade de Cambridge, 1996.
76
zona como de “paz estável”, apontando as diversas razões que explicariam

a impossibilidade de que seus conflitos territoriais se transformassem em
guerras internacionais11. Estes seriam: (1) o efeito da democratização; (2) o
objectivo comum de desenvolvimento económico; (3) integração económica
e interdependência; (4) um consenso normativo quanto à importância da
solução pacífica dos conflitos; (5) o papel pacificador dos Estados Unidos e
do Brasil (6) um equilíbrio regional de poder; (7) ameaças externas aos
países da região; (8) isolamento geográfico, irrelevância económica e
impotência e (9) satisfação com o status quo territorial. A combinação desses
fatores leva à percepção de que a América do Sul está a meio caminho entre
uma estrutura institucional sólida de exercício de autoridade e outra frágil,
desprovida de instrumentos operativos.
Tanto Holstil como Kacowicz desenvolveram os seus argumentos sob

a influência dos primeiros anos pós-Guerra Fria, quando as expectativas de
que a cooperação política e de segurança gerada pela democratização no
Cone Sul e no Mercosul eram elevadas. Um terceiro estudo, de Buzan e
Weaver, desenvolvido mais recentemente, que também isola o espaço sul-
americano como sistema de segurança, sublinha a diferença entre as sub-
regiões andina e do Cone Sul, contrastando o impacto produzido pela guerra
na Colômbia e o resultante do Mercosul.
Ao mesmo tempo, estes autores não consideram fundamentais as

transformações entre o período anterior e posterior à Guerra Fria e definem-
na como uma típica comunidade de segurança regional “…
marcado por tensões sociais internas e instabilidade política, pelo
transbordamento de rivalidades regionais e de processos transnacionais e
pelo intervencionismo das grandes potências, principalmente dos Estados Unidos”12.
11 KACOWICZ, Ariel M., Zonas de Paz no Terceiro Mundo. América do Sul e África Ocidental em Comparação
Perspectivas. EUA: State University of New York Press, 1998.
12 BUZAN, Barry e WEAVER, Ole. “América do Sul: uma anomalia subconflito?”. In: Regiões e Poderes. Imprensa
da Universidade de Cambridge, 2002, p. 309.
77
Mônica Hirst
Outro ponto trata da identificação da América do Sul como parte

de um Sul global. Talvez seja este o aspecto em que a especificidade
desta região na América Latina é menos perceptível. Do ponto de
vista do Terceiro Mundo, esta diferenciação é irrelevante face ao
facto de a maioria dos países latino-americanos terem pertencido às
mesmas potências europeias, de as suas populações partilharem
origens étnicas semelhantes e/ou idênticas, de todos terem participado
numa único processo de descolonização nas primeiras décadas do
século XIX , são reconhecidos como foco de irradiação do conjunto
de ideias de desenvolvimento formuladas pela CEPAL, atuam como
uma unidade (GRULA) nas principais arenas multilaterais e enfrentam
os custos imediatos da crise americana domínio. Na verdade, para o
mundo em desenvolvimento a principal diferenciação observada não
é entre o Norte e o Sul da América Latina, mas entre o Brasil e o
resto dos países da região. Esta diferença poderia ser explicada por
um conjunto de factores como: 1) aspectos históricos e étnicos – nos
quais a presença da cultura africana representa um elemento
significativo; 2) dimensão física e material; 3) a visibilidade
internacional da diplomacia económica durante a segunda metade
do século XX , acompanhada pela acção internacional em questões
globais – como o ambiente e o desarmamento; 4) os esforços mais
recentes para se projetar como potência regional em iniciativas de
coordenação interestatal como o IBAS e o BRICS.
Do lado latino-americano, a identidade do Sul, apesar dos

indicadores sociais e económicos da região, foi sempre mais uma
construção política do que uma identidade partilhada. Mais do que
um reconhecimento de uma realidade comum que tornou esta região
parte do Terceiro Mundo, esta foi uma opção política que se torna
parte de uma política externa inovadora do Peronismo na década de
1950; do neutralismo brasileiro no início da década de 1960; do
“terceiromundismo” mexicano e do pragmatismo responsável do
Brasil – ambos concebidos na década de 1970. Como mencionado anteriormente, o fato de
78
os países desta região construíram as suas nacionalidades 150 anos

antes de as ex-colónias africanas e asiáticas ajudarem a explicar o
diferencial de identidade. Outros elementos esclarecedores podem ser
encontrados quando se observa o poder que as ex-potências coloniais
ainda mantêm sobre muitos países de África e da Ásia, através da
importância dos seus mercados e da sua capacidade de absorver
migrações (como solução demográfica e económica) – aquilo que leva
ao fluxo de remessas, somado à influência que exercem na visão de
mundo das elites pós-colonizadas. Tanto em termos culturais como
políticos, a presença americana na área latino-americana e sul-americana
só pode ser comparável à encontrada em países notáveis pela sua
importância estratégica para Washington durante a Guerra Fria, como
foi o caso da Coreia do Sul.
2.4 A experiência brasileira:

política externa e democratização
No Brasil, os anos 1985-95 coincidiram com o pleno retorno à vida
democrática e à estabilidade económica. Após 21 anos de governo
autoritário, o país recuperou a normalidade institucional, optou por uma
nova constituição, recuperou a prática de eleições livres e diretas e
estabilizou a sua economia. Este conjunto de mudanças esteve ligado à
chamada terceira onda de democratização, observada em diferentes
partes do mundo e no Cone Sul em particular. Ao longo desses anos
surgiram novos desafios para a diplomacia brasileira, gerados pelos
constrangimentos impostos pela fase final da Guerra Fria e pelas
restrições decorrentes da crise da dívida externa.
Em 1985, um novo capítulo da história política brasileira foi aberto

com a posse de José Sarney, em decorrência da morte do presidente
eleito Tancredo Neves. O fim do regime militar não trouxe muitas
mudanças no cenário internacional do país.
79
Mônica Hirst
política e, ao contrário de outras nações da região latino-americana, o

impacto do processo de redemocratização brasileiro na condução da
política internacional foi leve. Os princípios da atuação diplomática foram
mantidos e ao mesmo tempo o Itamaraty estabeleceu contato com novos
atores e interesses: a interação com outros
segmentos do Estado brasileiro ampliaram o campo de negociações
políticas internas do Ministério das Relações Exteriores. A nomeação
dos chanceleres Olavo Setúbal por Tancredo Neves em 1985 e de
Roberto de Abreu Sodré pelo presidente Sarney em 1986, como
resultado de negociações interpartidárias, afastou o comando do
Itamaraty do controle diplomático.
A “diplomacia para resultados” de Olavo Setúbal e a “diplomacia
com liberdade” de Abreu Sodré tiveram que coexistir com um contexto
internacional que restringia a margem de manobra do Brasil. O democrático
O contexto dos primeiros anos da “Nova República” ampliou o interesse
dos actores não-governamentais em questões de política internacional.
Nos círculos parlamentares, apesar de atrair menos atenção do que a
política interna, a política externa gerou um novo tipo de interesse.
As questões que mais preocupavam foram: a dívida externa, a crise
centro-americana, a integração com a Argentina e a política de
informática. A inclusão da política externa nos debates da Assembleia
Constituinte foi também um sinal de um novo interesse pelos assuntos
internacionais na política interna. A nova Constituição, aprovada em
1988, definiu um conjunto de princípios básicos para a política externa
brasileira: independência nacional; a primazia dos direitos humanos; a
autodeterminação dos povos; não intervenção; igualdade entre os
Estados; a defesa da paz; solução pacífica de conflitos; repúdio ao
terrorismo e ao racismo; cooperação entre os povos para o progresso
da humanidade. Um parágrafo comprometendo o Brasil com a integração
latino-americana foi então incluído no
Constituição.
80
A volta à democracia abriu novas portas para o Brasil, permitindo

um diálogo mais fluido com a comunidade internacional.
Procurou-se uma ligação entre o novo perfil institucional do país e uma
linha de acção independente, juntamente com um novo impulso à
diplomacia presidencial. O novo presidente demonstrou especial
interesse pelas questões externas. O comprometimento nos processos
decisórios, o envolvimento pessoal na elaboração de textos e discursos
sobre política externa e nos contatos internacionais foram uma marca
permanente do governo Sarney (1985-1990)13.
A diplomacia de Sarney dedicou grande atenção ao mundo em
desenvolvimento. Além de inúmeros contatos com chefes latino-americanos
de Estado – especialmente do Cone Sul – este presidente brasileiro
também se esforçou para aprofundar os laços com os países da
comunidade lusófona. A aproximação com a Argentina, conduzida
pessoalmente pelos presidentes Sarney e Alfonsin, deu início ao
processo que mais tarde levaria à formação do Mercosul.
Como já mencionado na primeira parte desta dissertação, as
relações do governo Sarney com os Estados Unidos tornaram-se mais
complexas no campo económico. Novos conflitos comerciais vieram à
tona quando o governo Reagan iniciou ações judiciais contra a política
brasileira de informática, em setembro de 1985. A nova legislação
brasileira, adotada em 1984, previa um prazo de 8 anos durante os
quais o mercado nacional permaneceria reservado para produção
nacional. A decisão americana fez parte de um conjunto de procedimentos
legais sobre divergências comerciais com diversos países. No caso do
Brasil, foi exigida uma legislação menos protecionista para atender aos
interesses das empresas americanas que investiram neste setor. A visita
do presidente Sarney aos Estados Unidos (1986) ocorreu durante esse
concurso, que também
13 Ver DANESE, Sérgio. Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro; Topbooks, 2000.
81
Mônica Hirst
relacionadas com a legislação de patentes, medidas de protecção ambiental

e decisões de política macroeconómica. Neste mesmo contexto, em 1988,
Washington aumentou a pressão e impôs restrições comerciais aos
produtos brasileiros.
As diferenças com os EUA também foram constantes no que diz
respeito à agenda comercial multilateral, uma vez que o Brasil não mudou
suas posturas no GATT durante os primeiros anos de democratização.
Como copresidente do Grupo dos 10, juntamente com a Índia, o país se
opôs à inclusão do setor de serviços na Rodada Uruguai, iniciou
em 1986.
O Brasil iniciou sua transição democrática com um cenário favorável
performance econômica. Tendo crescido a uma taxa de 8,5% em 1985, o

país tinha como principal desafio o controle da sua inflação, que já
ultrapassava a média mensal de 45%. Durante o governo Sarney ocorreram
diversas tentativas de ajuste na economia brasileira. O primeiro programa
de estabilização foi lançado em março de 1986 com o Plano Cruzado; a
segunda em junho de 1987 com o Plano Bresser e a terceira em janeiro de
1989 com o Plano Verão. Nenhum foi capaz de acabar com o processo
inflacionário. A dificuldade de superação do desequilíbrio fiscal somou-se
ao peso do endividamento externo, o que impediu o reordenamento das
finanças públicas.
Uma moratória unilateral decretada no início de 1987 gerou sérias

restrições econômicas externas para o Brasil.
A reforma ministerial no início de 1988 visava normalizar as relações entre
o país e a comunidade financeira internacional. Poucos meses depois, foi
obtido um amplo acordo para o reescalonamento da dívida externa. Incluiu
um acordo com bancos internacionais, um entendimento com o Clube de
Paris e o reinício das negociações com as instituições multilaterais.
No entanto, um novo confronto com a comunidade financeira internacional
82
surgiu quando o governo brasileiro suspendeu, em meados de

1989, o pagamento de juros da dívida externa do país. Esta decisão
foi mantida até a posse de Collor de Mello em 1990. A partir daí as
negociações com a comunidade financeira internacional foram
reiniciadas num contexto de novas expectativas económicas.
O governo de Fernando Collor de Mello no Brasil trouxe novas

perspectivas internas e externas. A estabilidade e a modernidade
seriam acompanhadas de uma agenda internacional positiva que
aproximaria o país do grupo das nações industrializadas e suplantaria
a sua identificação com o Terceiro Mundo. O novo governo também
significa mudanças importantes na política externa brasileira,
particularmente em questões como meio ambiente, direitos humanos
e não-proliferação14.
Durante o governo Collor de Mello o uso da diplomacia
presidencial permaneceu intenso. Os contatos diretos com os líderes
do mundo industrializado trouxeram as novas prioridades da política
externa brasileira. Foram valorizados os públicos empreendedores
e de opinião pública. Em sua curta gestão, Collor de Mello viajou
diversas vezes ao exterior e encontrou-se com os presidentes do
Uruguai, Venezuela e Paraguai nas respectivas fronteiras com o Brasil15.
Entre as medidas relativas à segurança internacional merecem
destaque a redução substancial dos programas de tecnologia militar,
a adesão do Brasil aos regimes internacionais de não proliferação e
a criação da secretaria de Assuntos Estratégicos. As inovações na
política de segurança internacional foram acompanhadas pela
primeira vez por negociações com a Argentina nas áreas de cooperação nuclear
14 Durante o governo Collor de Mello, a política externa foi conduzida pelos Ministros das Relações Exteriores José
Francisco Rezek (março de 1990 a abril de 1992) e Celso Lafer (abril a outubro de 1992).
15 Entre os países visitados destacam-se Argentina, Japão, EUA, Espanha, México, Angola, Zimbabué e Moçambique.
83
Mônica Hirst
e integração económica. Em 1991 foram assinados o Acordo Nuclear

Quadripartite e o Tratado de Assunção que estabelece a criação do
Mercosul16 .
As perspectivas de uma relação mais estreita com os Estados
Unidos foram abaladas pela Guerra do Golfo (1991), quando a
expectativa norte-americana de total apoio brasileiro foi frustrada. O
governo brasileiro condenou a ação do Iraque e apoiou a decisão do
Conselho de Segurança das Nações Unidas de aplicar sanções
econômicas contra aquele país, mas manteve uma posição relutante
em relação à intervenção militar contra o governo iraquiano.
A convocação no Brasil da Conferência das Nações Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-92) inaugurou uma
nova postura brasileira nas questões ambientais globais. Na ocasião
foram adotados os seguintes documentos: Declaração do Rio,
Agenda 21, Convenção sobre Mudanças Climáticas, Convenção
sobre Diversidade Biológica e Declaração de Princípios sobre
Florestas com a presença de 103 Chefes de Estado.
No entanto, o novo impulso da ação externa brasileira do
governo Collor de Mello desacelerou diante da crise política interna
que levou ao impeachment do presidente em outubro de 1992. A
nova postura sobre a segurança internacional e as posturas assumidas
no cenário global perguntas perderam intensidade. O
O impulso das reformas econômicas visando a liberalização da
economia brasileira também diminuiu.
No governo Itamar Franco (1992-95), a diplomacia presidencial
concentrou-se nos compromissos relativos às relações com os países
vizinhos. Prioridades da política externa brasileira
16 A partir de junho de 1990, Argentina e Brasil criaram um sistema de liberalização comercial gradual
e automática que deveria ser concluído em 1994. Em março de 1991, o Tratado de Assunção
expandiu o sistema para o Paraguai e Uruguai e previu a criação de um Mercado Comum em
Cone Sul (Mercosul).
84
foram revistos em busca de restaurar uma postura internacional marcada

pela sua identidade de país em desenvolvimento. Além disso, foi reforçada
a inserção brasileira como nação com múltiplos interesses no tabuleiro
econômico global e como ator relevante no processo de regionalização
hemisférica. Alguns dos temas que receberam especial atenção na
agenda diplomática foram: a consolidação do Mercosul; o projeto de
criação de uma Área de Livre Comércio Sul-Americana (ALCSA); a
aproximação com outras potências regionais – China, Índia e Rússia – e
os esforços para despolitizar as relações com os Estados Unidos. A
política externa brasileira reagiu com prudência à iniciativa do governo
americano de lançar uma agenda de integração hemisférica. As reticências
em relação a este projeto foram justificadas pela disparidade dos níveis
de desenvolvimento entre as economias do Brasil e dos Estados Unidos.
Essa postura marcou a atuação do Brasil na I Cúpula das Américas que
foi realizada
em Miami (dezembro de 1994). O Brasil apoiou a fixação de um prazo
de dez anos (2005) para a conclusão do processo de negociação para a
criação de uma Área de Livre Comércio das Américas (ALCA).
A diplomacia multilateral também foi valorizada com o objetivo de

garantir voz e voto ao Brasil no processo de reforma institucional das
Nações Unidas. O país apresentou-se como candidato a um assento
permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas e preparou-
se para defender uma antiga aspiração por ocasião do 50º aniversário da
Organização. Com o objetivo de fortalecer sua posição, o Brasil assumiu
em 1993, pela sétima vez desde 1946, um assento não permanente no
Conselho. A diplomacia brasileira propôs combinar a “Agenda para o
Desenvolvimento” com a “Agenda para a Paz” como uma abordagem
ampla no debate global.
Nesse período foi ampliado o envolvimento do Brasil nas operações de
manutenção da paz promovidas pelas Nações Unidas na América Central
(ONUCA e ONUSAL) e na África (UNAVEM).
No debate internacional sobre questões globais – direitos humanos,
85
Mônica Hirst
meio ambiente, tráfico de drogas, terrorismo – foram criticados os

conceitos que limitavam a soberania dos Estados e abriam possibilidades
para o intervencionismo. A diplomacia brasileira manifestou sua
preocupação com essa tendência e ao mesmo tempo reforçou seu
endosso a valores universais essenciais. A adesão brasileira ao Pacto
de San José e à Convenção Americana de Direitos Humanos (1992), a
atuação do país na Conferência Mundial de Direitos Humanos de Viena
(junho de 1993) e na Conferência do Cairo sobre População e
Desenvolvimento (1994) merecem destaque. seja mencionado.
Ao mesmo tempo, foram dados passos significativos no domínio da

segurança internacional. Após a aprovação pelo Senado do Acordo
Quadripartite sobre Salvaguardas Nucleares entre Brasil, Argentina,
ABACC e AIEA, o governo anunciou sua disposição de negociar sua
adesão ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis (MCTR) e
ratificou o Tratado sobre a Proibição de Energia Nuclear. Armas na
América Latina e no Caribe (Tlatelolco), cuja versão original datava de
1967. O projeto de criação da ZPCAS também teve continuidade com a
adesão da África do Sul em seu
terceira reunião em Brasília (1994). O Brasil buscou ampliar a
cooperação civil-militar para lidar com os problemas ambientais e de
segurança na região amazônica, o que levou à criação de um sistema
de vigilância da Amazônia (SIVAM) com o objetivo de aumentar o
controle sobre o tráfico de drogas, o contrabando, o desmatamento e as
ameaças aos povos indígenas. populações.
Em março de 1994, quando a taxa mensal de inflação brasileira
atingiu 40%, foi lançado o Plano Real . Esta foi a sexta tentativa de
alcançar a estabilização económica e o seu sucesso permitiu ao país
recuperar gradualmente a sua credibilidade externa. Assim, ao final do
mandato de Itamar Franco, cresceu a expectativa de que o Brasil estaria
no início de um processo de mudança interna com impacto imediato em
sua inserção internacional.
86
O protagonismo assumido pelo Congresso Nacional desde a

crise que levou ao processo de impeachment do presidente Collor
de Mello repercutiu em todas as esferas da vida pública brasileira.
O fortalecimento das instituições democráticas levou a uma
expansão natural da representação dos diferentes segmentos da
sociedade. A simultaneidade entre este processo e o da globalização
tornou menos visível a fronteira entre os aspectos domésticos e
internacionais no tratamento de vários temas da agenda nacional.
No campo da política externa, abriu-se o caminho para a presença
de novos atores e pressões fora do âmbito governamental. A
negociação com o Congresso, a pressão de organizações não-
governamentais e de empresários passaram a fazer parte do
cotidiano diplomático brasileiro.
A partir de 1995 as políticas internacionais do governo FHC
assentaram em quatro pilares: a continuidade das premissas
essenciais da política externa; os resultados positivos da estabilidade
económica; a projeção da democracia e dos seus valores; e as
novas oportunidades geradas pela diplomacia presidencial. Do
ponto de vista conceptual, a fórmula da política externa poderia ser
resumida como “autonomia para integração”. O uso da diplomacia
presidencial na condução das relações externas gerou uma agenda
inédita de contatos e visitas internacionais para o Brasil. Cardoso
fez 47 viagens ao exterior e recebeu 26 Chefes de Estado e 8
Chefes de Governo. Além dos compromissos oficiais, a agenda de
contatos com setores não governamentais foi ampliada e foram
incentivados encontros com membros relevantes da comunidade
intelectual em diferentes partes do mundo17. Neste período as
relações com os países industrializados foram intensificadas e foi
atribuída uma importância fundamental à consolidação do Mercosul,
ao aprofundamento dos laços com a América do Sul e à geração
de um diálogo político positivo com os Estados Unidos.
17 dinamarquês, op. cit., pág. 27.
87
Mônica Hirst
No campo da segurança internacional aumentou o compromisso

brasileiro com regimes de não-proliferação. O Brasil abandonou qualquer
intenção de produzir, adquirir ou transferir mísseis militares de longo
alcance ao aderir ao MCTR ao mesmo tempo em que expandia a
participação nas operações de manutenção da paz das Nações Unidas18.
No ano seguinte, uma proposta brasileira para a desnuclearização militar
do Hemisfério Sul foi aprovada nas Nações Unidas, e o país assinou o
Tratado de Proibição Total de Testes Nucleares (CTBT). Em 1997, o
Brasil aderiu à Convenção para a Eliminação de Minas Terrestres
Antipessoal e no ano seguinte ao Tratado de Não Proliferação (TNP).
Os novos compromissos no domínio da não proliferação foram
acompanhados de mudanças institucionais que tiveram impacto na
relação civil-militar. No segundo mandato, o governo FHC reativou o
projeto de criação de um Ministério da Defesa e procurou fortalecer uma
abordagem multilateral para enfrentar as novas questões da agenda
global. No que diz respeito à questão da proteção ambiental, o governo
brasileiro apresentou na Assembleia Geral da ONU, em meados de julho
de 1997, juntamente com a África do Sul, a Alemanha e Singapura, uma
Iniciativa Conjunta sobre o Meio Ambiente que trata da implementação
da Agenda 21 que havia sido definido na Rio-92. Na conferência de
Kyoto sobre Mudanças Climáticas, o Brasil defendeu, junto com outros
Estados, a redução dos níveis de emissão de gases poluentes para a
atmosfera originários dos países industrializados. O país também se
tornou um defensor permanente do respeito aos direitos humanos e à
democracia em vários fóruns internacionais e apoiou a criação do
Tribunal Penal Internacional em Roma.
No campo econômico, a queda da inflação somou-se à valorização

da moeda (Real), à abertura comercial
18 No final de 1995, 1.300 soldados foram enviados para Angola para se juntarem à UNAVEM III.
88
e a promessa de desregulamentação progressiva da economia mudou

o perfil dos laços comerciais, das operações financeiras e dos
investimentos no país. Aprofundaram-se os laços com os seus parceiros
sul-americanos, especialmente os do Mercosul. Durante toda a década
de 1980, estes absorveram em média 11% das exportações externas
brasileiras. Em 1999, porém, a América do Sul respondeu por cerca de
20% das exportações brasileiras. Outros 28% foram direcionados para
a União Europeia, 25% para o NAFTA e 12% para os mercados asiáticos.
Juntamente com a liberalização comercial, a estabilidade
económica estimulou também um notável aumento das importações,
que beneficiaram da expansão do mercado interno brasileiro e da
valorização da moeda local. Deve-se mencionar que no início da década
de 1990 os direitos médios de importação no Brasil foram reduzidos de
35% para 14%. No plano internacional, tornou-se necessário lidar com
as novas regras e definições estabelecidas pela Organização Mundial
do Comércio (OMC). As articulações entre acordos de preferências
comerciais, políticas internas e o impacto de práticas desleais de
terceiros geraram uma intensa agenda de negociações para o país.
Ao longo da segunda metade da década de 1990, a vulnerabilidade

do país às incertezas da economia internacional provocou uma
preocupação crescente relativamente aos custos e benefícios da
globalização. Sem dúvida, os elevados níveis de exposição da economia
brasileira abriram novas áreas de vulnerabilidade que se tornaram
evidentes em momentos de turbulência externa gerada pela globalização
financeira. Para países como o Brasil, estes cenários – agravados por
fortes movimentos especulativos – engendram uma perda volumosa de
reservas, gerando desequilíbrios nas contas externas. As mudanças
introduzidas na política cambial brasileira no início de 1999, após o
impacto causado pela crise russa, foram o sinal mais evidente sobre as
consequências desta dinâmica.
89
Mônica Hirst
Durante o governo FHC, as relações com a América Latina

receberam a maior prioridade. A ideia de uma relação estratégica
com a Argentina tornou-se o eixo principal desta política e ao mesmo
tempo foram feitos esforços para consolidar o Mercosul. As relações
com o Chile, a Bolívia e o Pacto Andino foram intensificadas. Além
de sua preocupação com a continuidade democrática no Paraguai,
o governo brasileiro se esforçou para encontrar uma solução para o
alcance da paz no conflito reacendido entre Equador e Peru. O Brasil
assumiu o papel de coordenador dos países garantes da Declaração
de Paz, o que permitiu a assinatura em Brasília de um acordo de
paz entre os dois países que criou uma zona desmilitarizada e dois
parques ecológicos na área disputada.
A seguir, será apresentada uma análise mais detalhada das

complexidades das relações econômicas e políticas entre o Brasil e
os Estados Unidos neste período.
2.5 Os novos desafios nas relações econômicas EUA-Brasil

Desde meados da década de 1970, as relações económicas
EUA-Brasil evoluíram num contexto continuamente tenso. Entre a
crise da dívida e as novas circunstâncias financeiras globais, o Brasil
tornou-se mais exposto às pressões económicas internacionais.
Assim, devido ao aumento da sua interdependência assimétrica e
da sua vulnerabilidade económica externa, o Brasil perdeu poder de
negociação face aos Estados Unidos e tornou-se subordinado a um
conjunto mais complexo de interesses e pressões.
Entretanto, o processo de democratização no Brasil gerou
novas tendências na política interna, nas quais uma variedade de
interesses políticos e económicos exercem a sua influência nos
assuntos internos e externos. A consolidação democrática restringiu
a relativa autonomia do poder executivo, à medida que segmentos
empresariais, partidos políticos e até sindicatos se expandiram
90
sua influência, especialmente na política do Congresso. O Ministério dos

Negócios Estrangeiros continua a ser a principal agência estatal responsável
pelas negociações comerciais bilaterais, regionais e multilaterais que lidam
com uma variedade de pressões internas, mas partilha responsabilidades
crescentes com outras agências, especialmente os Ministérios do
Desenvolvimento e da Agricultura, enquanto as questões externas
monetárias e financeiras são administrados pelo Ministério da Economia.
Nos Estados Unidos, as relações económicas com os países da América Latina são resultado de
três agências governamentais: o Departamento do Tesouro, que trata dos
assuntos financeiros e monetários, e o Departamento do Comércio e o
Representante Comercial dos EUA, que em conjunto tratam das questões
comerciais bilaterais e regionais.
Desde a administração Collor (1990-92), os círculos empresariais e
governamentais dos EUA esperavam que as políticas económicas brasileiras
se ajustassem às receitas liberais dominantes. Estas expectativas foram
estimuladas pelo cenário renovado na América Latina, dominado por
experiências promissoras de liberalização e estabilização económica. Mas
as incertezas políticas entre o impeachment de Collor em Setembro de
1992 e a tomada de posse de Cardoso em 1995 atrasaram estas mudanças.
Desde então, o Brasil moderou a sua adesão à economia de mercado livre;
avançou na liberalização da sua economia, mas não desistiu das suas
estratégias de desenvolvimento industrial.
As relações econômicas entre o Brasil e os Estados Unidos enfrentam

novos desafios que envolvem quatro dimensões diferentes.
Além disso, a forma como estas dimensões interagem com os interesses
governamentais e privados tornou-se crítica, tanto para a valorização dos
interesses comuns como para o surgimento de controvérsias e percepções
erradas nas relações bilaterais.
A primeira dimensão refere-se à evolução da economia brasileira, às
expectativas levantadas nos Estados Unidos e ao seu impacto no
investimento direto dos EUA no Brasil. Nos últimos vinte e
91
Mônica Hirst
Nos últimos cinco anos, os resultados das políticas de ajustamento estrutural

influenciaram as percepções e expectativas da comunidade empresarial dos
Estados Unidos, do governo dos EUA e das instituições financeiras
internacionais sediadas em Washington (FMI e Banco Mundial).
A adesão apenas gradual do Brasil às políticas econômicas liberais tem sido
uma fonte constante de críticas nos Estados Unidos e
as autoridades expressam constantemente sua decepção com o Brasil em

termos contundentes. Foram feitas declarações apelando a mais transparência
nas privatizações, à liberalização do mercado e, especialmente, à aplicação de
uma reforma fiscal eficaz. Neste último caso, o Brasil foi criticado pelo seu
pesado sistema de tributação que consome cerca de 30% do seu produto bruto
interno (PIB)19.
Naqueles anos, à medida que o Brasil ficava exposto à turbulência

financeira global e aos ataques monetários especulativos, o país lutava para
conservar margem de manobra ao lidar com situações críticas.
No entanto, a continuidade da estabilidade económica do Brasil envolveu
monitorização e endosso recorrentes do FMI e do Banco Mundial. A situação
mais crítica ocorreu no início de 1999, quando o Brasil enfrentou uma dramática
crise monetária.
Uma segunda dimensão, mais tradicional, diz respeito
transações comerciais entre os dois países. Este tem
tem sido um aspecto importante das relações bilaterais ao longo do século XX.
Ao contrário do que se esperava, as medidas de liberalização comercial no
Brasil não contribuíram para o
superação de discrepâncias bilaterais. O Brasil ressentiu-se da falta de

reciprocidade por parte das políticas dos EUA, enquanto os EUA pressionaram
o Brasil a aprofundar as suas políticas de mercado aberto, na crença de que o
Brasil deveria enfrentar abertamente a falta de competitividade das suas indústrias. Esses
19 Ex-embaixador dos EUA no Brasil (1999–2001), as declarações de Anthony Harrington exemplificam tais
queixas. Ao mencionar uma lista de expectativas em relação ao Brasil em conferência na Câmara Americana
de Comércio, suas palavras foram claras: “A imprevisibilidade deixa nossos investidores nervosos” O Globo,
4 de novembro de 1999.
92
as discrepâncias comerciais bilaterais transbordaram gradualmente para a arena

das negociações comerciais multilaterais.
Uma terceira faceta ganhou importância à medida que o institucionalismo

multilateral se tornou ainda mais importante no comércio mundial. Desde a
criação da Organização Mundial do Comércio (OMC) em 1992, as disputas
comerciais EUA-Brasil ganharam uma nova visibilidade nos fóruns multilaterais.
Estas disputas foram resolvidas no âmbito da OMC em obediência ao conjunto
de regras e regulamentos que ambos os países concordaram em seguir.
A quarta dimensão também vai além dos laços estritamente bilaterais e

envolve a faceta mais recente das relações económicas EUA-Brasil envolvendo
uma dimensão regional. Desde o lançamento do NAFTA (Acordo de Livre
Comércio da América do Norte), por um lado, e do Mercosul (Mercado Comum
do Cone Sul), por outro, uma nova agenda surgiu entre os dois países.
Tanto os Estados Unidos como o Brasil são os principais mercados nos seus
acordos de integração económica sub-regional e, como consequência, tornaram-
se os principais intervenientes nas negociações do Acordo de Comércio Livre
para as Américas (ALCA). As negociações Mercosul-EUA tornaram-se um factor
decisivo nas negociações em curso da ALCA, que deveriam ser concluídas em
2005. No entanto, à medida que as negociações da ALCA avançavam, tornou-se
claro que a resistência do Brasil vai além do quadro do Mercosul. Cada vez mais
o Brasil assumiu uma postura individual em direção à criação de uma área de
livre comércio hemisférica, transpondo para essas negociações as mesmas
reclamações e demandas colocadas em termos bilaterais.
Estas quatro dimensões serão agora abordadas com maior detalhe nas
secções seguintes desta secção.
2.5.1 Economia interna e investimento direto dos EUA
Depois de quase dez anos de tentativas frustradas, o programa de

estabilização do Brasil, em meados de 1994, prometia resultados duradouros e positivos.
93
Mônica Hirst
resultados. Em julho de 1994, a introdução de uma nova moeda, o real, levou

à queda da inflação, de uma taxa média mensal superior a 40% para menos
de 2%. Embora isto tenha restaurado a confiança interna e internacional,20
as políticas monetárias restritivas e as taxas de juro muito elevadas do Brasil
restringiram a expansão da sua economia.
Baseadas numa moeda fortemente valorizada e em altas taxas de
juros, essas novas políticas econômicas tornaram o Brasil atraente para o
capital estrangeiro. A liberalização comercial, já empreendida no início da
década de 1990 sob a nova moeda, estimulou uma rápida expansão das
importações brasileiras. Entretanto, a privatização avançou gradualmente,
abrindo áreas económicas importantes ao investimento estrangeiro.
As políticas econômicas brasileiras melhoraram o ambiente interno
para o capital transnacional privado. Embora o Plano Real tenha mudado a
imagem internacional do país, os círculos empresariais e governamentais
dos EUA acolheram favoravelmente a economia mais aberta e competitiva
do Brasil, e as melhorias no desempenho económico tornaram-se um
incentivo importante para o aumento e a diversificação do investimento
estrangeiro. As medidas que facilitam os investimentos estrangeiros nos
sectores financeiro, de telecomunicações e de transportes levaram a uma
grande expansão dos fluxos provenientes de diferentes países da OCDE.
Além do papel desempenhado pelo cenário econômico atrativo do Brasil, o
investimento norte-americano também foi estimulado pelo crescimento
econômico interno.
Entre 1991 e 1998, os Estados Unidos, importante fonte de investimento
estrangeiro de longa data no Brasil, mais do que triplicaram seu investimento
no país, de modo que em 1998 o Investimento Estrangeiro Direto dos EUA
(USFDI) no Brasil aproximou-se de US$ 38 bilhões, concentrando-se
principalmente no sectores financeiro e industrial (produto químico, transportes
e alimentação). Telecomunicações e
20 As taxas de inflação diminuíram de uma média anual de 40% no início de 1994 para uma taxa anual de 22% em
1995, 9,34% em 1996, 7,48% em 1997 e 0,71% em 1998.
94
os transportes foram os setores de maior crescimento do IDE no Brasil,

como resultado da participação de empresas norte-americanas nas
privatizações e vendas de concessões. O Brasil tornou-se o sexto país líder
no IDE total e o primeiro no Terceiro Mundo, respondendo por mais de 50%
do investimento estrangeiro dos EUA na América do Sul.
Apesar de todas as mudanças produzidas pela privatização, o

processo é considerado incompleto pelas autoridades norte-americanas
que se queixam de que áreas cruciais como os sectores do petróleo e da
energia eléctrica foram deixadas de fora. Além disso, surgiram rapidamente
outras reclamações e expectativas envolvendo a administração fiscal, os
procedimentos aduaneiros, a aplicação dos direitos de propriedade
intelectual e o aumento da transparência nas regulamentações económicas.
A expansão do investimento direto dos EUA no Brasil coincidiu com
um aumento importante na presença de outros países, especialmente da
Espanha. Na verdade, como mostram os números abaixo, no ano 2000 o
investimento espanhol no Brasil superou o investimento vindo dos EUA.
O investimento do Brasil também aumentou nos EUA, e um importante

grupo de empresas brasileiras conseguiu expandir sua presença lá. Isso
inclui empresas como Amil (seguro saúde), Citrosuco e Cutrale
(processadoras de sucos), Vale do Rio Doce (mineração), Embraer
(aeronaves), Gerdau (aço), Ipope (pesquisas), Odebrecht (construção e
petroquímica) Petrobras ( petróleo) e Embraco, Romi e Ioschpe (máquinas
e mecânica)21.
Nos anos seguintes, o investimento direto dos EUA no Brasil tendeu
a diminuir como consequência de três fatores não relacionados: a
desaceleração do crescimento econômico dos EUA, o fim de processos
relevantes de privatização no Brasil e as novas vulnerabilidades da
economia brasileira após a crise monetária de 1999 .
21 Jornal do Brasil. 15 de abril de 2001.
95
Mônica Hirst
Devido aos efeitos da desvalorização russa e do incumprimento da dívida
de Agosto de 1998, o Brasil sofreu um ataque especulativo à sua moeda que

reduziu as suas reservas estrangeiras em 30 mil milhões de dólares em cinco meses.
Na época, o governo brasileiro conseguiu obter apoio externo crucial,
especialmente da administração dos EUA, para ajudá-lo a resistir às mudanças
que fez em sua política monetária.22 Um pacote de resgate de US$ 41,5 bilhões
criado pelo Fundo Monetário Internacional foi seguido pela adoção de um novo
regime cambial que levou a uma dramática desvalorização da moeda local.23 A
taxa de crescimento da economia brasileira caiu enquanto o dramático impacto
inflacionário da desvalorização foi de certa forma evitado graças a medidas
monetárias completas, das quais juros elevados as taxas tornaram-se uma parte
inevitável.
Nestas circunstâncias, a dívida pública do Brasil aumentou dramaticamente

durante o final da década de 1990. Uma situação razoável em que a dívida
pública representava menos de 30% do produto interno bruto foi substituída por
um cenário alarmante em que ultrapassava os 60%. No final da administração
FHC, a repetição de vagas especulativas financeiras tinha abrandado o
crescimento económico e mantido o pagamento da dívida extremamente elevado.
Embora o investimento estrangeiro não tenha atingido os elevados padrões de
meados da década de 1990, não caiu como se esperava. Na verdade, no ano
2000 o investimento estrangeiro direto no Brasil atingiu 33,5 bilhões de dólares.
Estas frágeis condições económicas persistiram até às eleições

presidenciais de Outubro de 2002. Nova especulação monetária
22 O pacote de assistência financeira ao Brasil envolveu: US$ 18 bilhões do FMI, US$ 4,5 bilhões do Banco Mundial
e do Banco Interamericano de Desenvolvimento e crédito bilateral, dos quais US$ 5 bilhões foram fornecidos
pelos EUA e US$ 9,5 bilhões pelos governos europeus. Cardoso, Eliana. “A crise cambial no Brasil: a mudança
de uma âncora cambial para um regime flexível”. In: Carol Wise e Riordan Roett (ed.). Política cambial na
América Latina (Washington DC: Brookings Institution Press): p. 85.
23 Entre Janeiro e Março o valor real face ao dólar atingiu 2,2, no início de Maio fixou-se em
1,68.
96
também ocorreram ondas, estimuladas pela profunda crise econômica e política

na Argentina e depois pelas incertezas eleitorais no Brasil. No entanto, os
mercados e os investidores acalmaram-se gradualmente com a aprovação de
um empréstimo do FMI de 30 mil milhões de dólares concedido após uma
negociação política liderada pela administração Cardoso ter sido aceite por
todos os candidatos presidenciais da altura. Mais tarde, as preocupações
externas iniciais causadas pela vitória do líder de esquerda do Partido dos
Trabalhadores (PT), Luis Ignacio Lula da Silva, foram atenuadas, pois o
presidente recém-eleito prometeu que os compromissos financeiros assumidos
pelo governo anterior seriam honrados.
2.5.2 Comércio EUA-Brasil: uma agenda renovada
As relações comerciais EUA-Brasil refletiram novas complexidades ao

longo da década de 1990. O comércio bilateral aumentou de US$ 12 bilhões
em 1990 para US$ 19 bilhões em 1995 e para US$ 23 bilhões em 1999. E
embora o Brasil tenha mantido um superávit comercial com os Estados Unidos
ao longo da década de 1980, a situação agora mudou: as exportações dos
EUA para o Brasil aumentaram dramaticamente em número e importância
relativa, mas as exportações brasileiras para os Estados Unidos quase não cresceram.
Em meados da década de 1990, o Brasil apresentava um déficit contínuo com
os Estados Unidos. Deve-se notar também que esse quadro fazia parte de uma
tendência geral da balança comercial brasileira.
Em 1994 e 1995, após o lançamento do Plano Real, os Estados Unidos
foram responsáveis por aproximadamente 50% do déficit comercial total do
Brasil. Esta tendência esteve primeiro associada à nova moeda brasileira e
depois à desaceleração das taxas de crescimento económico24. Depois de
1999, as expectativas de que o comércio EUA-Brasil se tornaria mais equilibrado
aumentaram como resultado de dois novos fatores: o impacto da desvalorização
da moeda brasileira desde o início de 1999 e a crescente importância do
comércio intra-empresa em transações bilaterais.
24 As taxas de crescimento do PIB foram de 2,8% em 1996, 3,2% em 1997 e 0,5% em 1998.
97
Mônica Hirst
transações. Mas embora o desequilíbrio comercial tenha se tornado menos dramático,

não cessou. Em 1999, o excedente com o Brasil representou 60% do excedente dos
EUA em todas as Américas e, de todos os seus outros parceiros comerciais, os Estados
Unidos desfrutaram do seu quarto maior excedente comercial com o Brasil.
À medida que o excedente comercial dos EUA com o Brasil se tornou constante,
a importância do mercado brasileiro aumentou para as exportações dos EUA. Em 1997
e 1998, o Brasil tornou-se o décimo primeiro maior mercado de exportação dos Estados
Unidos. Embora as exportações brasileiras para os Estados Unidos não tenham
diminuído durante a década de 1990, as exportações dos EUA para o Brasil duplicaram
entre 1994 e 2000. Mas mesmo isto não impediu as reclamações dos EUA relativamente
às barreiras comerciais brasileiras que afectavam os bens e serviços dos EUA.
Como mencionado anteriormente, as mudanças nos padrões do comércio EUA-

Brasil tornaram-se parte de um novo cenário de crescentes défices comerciais do Brasil,
gerados principalmente pelo fortalecimento da sua moeda. Assim, a expansão das
exportações dos EUA para o Brasil foi mais uma consequência da liberalização comercial
do que do crescimento económico. As exportações dos EUA para o Brasil têm sido
dominadas por bens de capital e insumos industriais de alta tecnologia, a maior parte
dos quais no comércio intraempresa, resultante da presença crescente de multinacionais
dos EUA no Brasil.
Após a sua desvalorização em 1999, era amplamente esperado que o Brasil

melhoraria a sua balança comercial, à medida que as exportações se expandissem para
os principais parceiros comerciais do país, e de facto o país foi capaz de diminuir
significativamente o défice comercial bilateral com os Estados Unidos. No final do ano
2000, seus laços comerciais atingiram um equilíbrio nunca visto desde o início da
década de 1990, o que revelou uma importante expansão das exportações brasileiras
para os EUA. Além disso, embora as exportações do Brasil para os EUA representassem
18-19% de suas exportações totais no período de 1995-98, subiram para 22-23% nos
anos 1999-
2001. As autoridades brasileiras foram bastante enfáticas ao afirmar que este
crescimento era uma consequência de uma maior competitividade, e não o resultado de
qualquer tipo de redução nas barreiras comerciais dos EUA.
98
As políticas comerciais dos EUA têm representado, de facto, uma fonte

contínua de atrito para o Brasil. Embora os Estados Unidos tenham um dos
sistemas tarifários mais baixos do comércio mundial – 4,5% é a média –
medidas discriminatórias levaram à aplicação de uma tarifa média de 45,6%
sobre as quinze principais exportações brasileiras para o mercado dos EUA.
Esses quinze produtos representam 36,4% do total das exportações
brasileiras.25 A tarifa média imposta às quinze exportações mais importantes
dos EUA para o Brasil não ultrapassa 14,3%.
Os produtos agrícolas brasileiros representam apenas 0,2% do total das

importações agrícolas dos EUA. Um paralelo interessante pode ser feito com o
México, que representa agora mais de 40% das importações agrícolas dos EUA.
O sistema de cotas tarifárias dos EUA afetou produtos brasileiros como o
açúcar, excluído do Sistema Geral de Preferências (SGP) desde 1989, e o
tabaco. Como consequência das políticas de cotas dos Estados Unidos, as
tarifas impostas ao açúcar brasileiro foram de 236% e de 350% sobre o tabaco.
Contudo, em alguns casos, os exportadores brasileiros conseguiram se

adaptar às restrições comerciais dos EUA. É o caso do suco de laranja
concentrado, que foi parcialmente substituído pelas exportações mexicanas e
pela produção local na Flórida. A princípio, as exportações brasileiras de suco
de laranja para os EUA foram incentivadas pelos produtores e processadores
americanos diante dos danos causados pelos frequentes congelamentos que
devastam a cultura cítrica da Flórida. Após uma penetração espetacular no
mercado dos EUA no início da década de 1980, quando o suco de laranja
brasileiro representava 45% do mercado americano, os produtores da Flórida
conseguiram que o governo dos EUA autorizasse a imposição de medidas
antidumping que, em 1998, reduziram esse número para 12%, permitindo Os
produtores americanos controlarão 64% do mercado. As tarifas sobre o suco brasileiro podem variar
25 “Barreiras dos EUA a Bens e Serviços Brasileiros”. Relatório elaborado pela Embaixada do Brasil em Washington
DC, novembro de 2000. www.brazilemb.org
99
Mônica Hirst
tão alto quanto 63%. Entre as estratégias para combater as barreiras dos
EUA, um grupo de empresas brasileiras comprou fábricas de processamento
na Flórida, o que lhes permitiu influenciar os preços do suco a granel
adquirido na Flórida ou no Brasil. Em meados da década de 1990, as
empresas brasileiras conseguiram controlar 30% do negócio de suco de
laranja concentrado na Flórida.26
As vendas de aeronaves dominaram as exportações brasileiras para

os Estados Unidos, seguidas por calçados e autopeças. Cada vez mais
produtos manufaturados brasileiros enfrentam dificuldades crescentes para
penetrar no mercado dos EUA. O calçado e os têxteis brasileiros foram
substituídos pela indústria chinesa e o aço tem sido continuamente afetado
por regulamentações anti-dumping e compensatórias.
Nos últimos anos, o aço tem sido o capítulo mais conflituoso no
comércio EUA-Brasil. Os produtores de aço brasileiros esperavam
negociações preferenciais semelhantes às concedidas à Rússia, mas desde
2000 a aplicação de novas barreiras comerciais que afetam os produtos
siderúrgicos abriu uma nova rodada de reclamações por parte das
autoridades brasileiras. Embora as taxas punitivas sobre o aço barato
tenham sido concebidas principalmente para conter as exportações
japonesas, o governo dos EUA recusou-se a aplicar tratamento preferencial
aos produtos siderúrgicos brasileiros. No início de 2000, a imposição de
direitos anti-dumping sobre as importações de aço - especialmente aço
laminado a quente - foi bloqueada pela Comissão de Comércio Internacional
dos Estados Unidos (USITC), o que foi uma vitória para empresas do Japão,
Tailândia, Argentina, Rússia, Sul África e Brasil.27 No entanto, isso não
impediu a poderosa indústria siderúrgica e os sindicatos dos EUA de fazerem
novas tentativas para controlar a entrada de produtos siderúrgicos baratos. Depois de
26 O Estado de São Paulo, 4 a 7, 2000.
27 Foram instituídas tarifas antidumping sobre as importações de aço laminado a frio de seis países: Argentina,
Brasil, Japão, Rússia, África do Sul e Tailândia. As determinações negativas da Comissão foram tornadas
públicas no Novo Release 00-0332 Inus Nos. 701-TA-393 e 731-TA-829, 830, 833, 834, 836 e 838 (F).
100
ataque terrorista contra os EUA em Setembro de 2001, a indústria declarou

a necessidade de considerar o seu futuro uma questão de segurança
nacional e apelou a sanções mais fortes contra produtos estrangeiros.28
Estas dificuldades no comércio foram acompanhadas por tensões e
mal-entendidos nos círculos oficiais que se tornaram públicos sempre que
a escalada substituiu negociações positivas. Declarações públicas de
autoridades norte-americanas e brasileiras muitas vezes revelam um
diálogo entre surdos que envolve o governo, os setores empresariais e a
mídia. Por exemplo, durante o episódio do aço laminado a frio, a falta de
flexibilidade por parte das autoridades comerciais dos EUA levou o
Itamaraty a declarar que as relações comerciais com os Estados Unidos
enfrentavam o seu pior momento nos últimos trinta anos. Entretanto, o
recém-nomeado embaixador dos EUA no Brasil usou a decisão da USITC
como um exemplo de concorrência leal, retratando as acusações contra o
proteccionismo dos EUA mais como uma questão de percepções erradas
do que de realidades concretas.
As autoridades brasileiras compartilhavam a opinião de que as

disputas comerciais EUA-Brasil haviam atingido o ponto de exaustão nas
negociações intergovernamentais. Ao reconhecer os resultados limitados
do entendimento bilateral face às contínuas ações unilaterais dos EUA, o
Brasil promoveu a expansão de um eleitorado pró-brasileiro nos EUA. As
tentativas de estimular uma bancada brasileira para melhorar a penetração
na mídia e apoiar conexões entre empresas tornaram-se cada vez mais
importantes para a diplomacia brasileira. Ambos os lados também
perceberam que o conjunto de mal-entendidos comerciais bilaterais teria
um impacto nas negociações relativas à Área de Livre Comércio das
Américas.
28 Ver MATTHEWS, Robert Guy, Wall Street Journal, 19 de setembro de 2001. (p. 6, seção 2).
101
Mônica Hirst
2.5.3 A dimensão multilateral

As medidas de liberalização comercial do Brasil coincidiram com
grandes mudanças no ambiente global. O novo quadro institucional
iniciado em meados da década de 1990 com a criação da OMC ampliou a
exposição do Brasil às regulamentações internacionais. O uso de medidas
de contingência pelo país aumentou, assim como a sua participação em
consultas multilaterais e análises de painéis. E embora as medidas de
liberalização comercial avançassem, o Brasil utilizou novos instrumentos
para lidar com os problemas da balança comercial.
Entre 1948 e 1991, o Brasil esteve envolvido em apenas treze
soluções de controvérsias do GATT, em dez delas como reclamante.
Apenas uma vez as queixas contra o Brasil foram feitas pelos Estados
Unidos, enquanto em seis ocasiões o Brasil fez queixas contra os Estados
Unidos. Entre 1992 e 1996, o número de soluções de controvérsias
comerciais envolvendo o Brasil aumentou para dezessete. Destes, os
Estados Unidos levantaram seis, sendo três contra o Brasil. Além disso,
cinco do total de oito denúncias levantadas neste período contra o Brasil
vieram de países do NAFTA29.
O Brasil começou então a utilizar pela primeira vez diversas medidas

provisórias de salvaguarda para equilibrar os efeitos de suas políticas de
liberalização.30 Em 1996, oitenta e duas ações antidumping e
compensatórias estavam em vigor contra o Brasil, vinte das quais haviam
sido tomadas pelo Estados Unidos. Se o NAFTA fosse considerado um
bloco, esse número aumenta para quarenta e dois, ou mais de 50% do
total. Embora os produtos siderúrgicos tenham se tornado o principal alvo
das ações dos EUA, as exportações de açúcar, tabaco, suco de laranja e
calçado também foram afetadas. Além disso, o Brasil tem sido
continuamente listado como um “país estrangeiro prioritário” sob a disposição Especial 301 dos EUA.
29 Ver OMC: Revisão da Política Comercial. Brasil, 1996, v. Eu pág. 33-4
30 Esse foi o caso das cotas impostas pelo governo brasileiro aos automóveis; foi retirado depois que o
Comitê de Balanço de Pagamentos da OMC rejeitou a justificativa do Brasil. Os Estados Unidos
estavam entre os países que reclamaram do novo regime de cotas do Brasil.
102
Além de seu envolvimento em inúmeras disputas comerciais, o Brasil

tem sido um ator ativo na comunidade internacional no que diz respeito às
regras e ao desenvolvimento institucional do sistema comercial multilateral.
Esta tem sido uma área de preocupação para a política externa brasileira
desde os velhos tempos do GATT. Como já mencionado, o governo brasileiro
foi um firme defensor da criação da Organização Mundial do Comércio
(OMC) em 1995 e desde então aderiu ao grupo de países que exigem uma
nova rodada de negociações comerciais multilaterais, chamada de “Rodada
do Milênio”. .31
O Brasil concentrou sua atenção em dois temas principais nas
negociações comerciais multilaterais: o fim dos subsídios à agricultura, que
visava especialmente a Comunidade Europeia, e a adoção de uma postura
flexível em relação às novas questões comerciais da agenda. Enquanto no
primeiro caso o Brasil e os EUA partilhavam opiniões semelhantes, no
segundo divergiam. O Brasil se percebe basicamente como um pequeno
comerciante global que necessita de maior acesso aos mercados e assume
uma postura defensiva diante de novas restrições comerciais. Após o fiasco
na Terceira Reunião Ministerial da OMC em 2000
reunidos em Seattle, onde não foi alcançado um acordo sobre a agenda para
uma nova rodada de negociações comerciais globais entre os estados
membros, uma nova tentativa foi feita em Doha (2001). Desta vez, foi
finalmente alcançado o consenso para uma nova ronda de negociações
comerciais globais.
Uma questão importante para o Brasil na reunião de Doha dizia respeito
ao debate sobre licenciamento farmacêutico e programas de saúde pública.
O Acordo da OMC de 1995 sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade
Intelectual Relacionados ao Comércio (TRIPS) determinou que a aplicação
dos direitos de propriedade intelectual, incluindo patentes farmacêuticas,
entraria em vigor até o ano de 2003. A produção genérica de medicamentos
anti-retrovirais a baixos preços de produção teve tornar-se um grande
31 A rodada anterior, denominada Rodada Uruguai, ocorreu durante os anos 1986-94.
103
Mônica Hirst
indústria no Brasil. Embora receba um apoio importante das autoridades de

saúde locais, a aplicação das disposições do TRIPS afectaria não só a produção
destas variantes genéricas, mas também os custos envolvidos no tratamento
da SIDA.
O uso de produtos farmacêuticos não licenciados no programa brasileiro

anti-AIDS já havia se tornado uma questão delicada nos entendimentos EUA-
Brasil sobre propriedade intelectual, e em Doha foram formadas duas coalizões:
uma liderada pelo Brasil e pela Índia, seguida por um amplo grupo de menos
países desenvolvidos; o outro pelos EUA, Suíça, Canadá, Austrália, Nova
Zelândia e Alemanha.
Embora o primeiro bloco representasse a inclusão de um sistema mais flexível
interpretação das disposições do TRIPS no caso das necessidades de saúde

pública, o outro não.32 Graças a uma mudança de última hora por parte dos
EUA, o primeiro grupo finalmente prevaleceu. Uma razão importante para a
posição mais próxima entre os EUA e o Brasil nesta matéria foram as
emergências de saúde pública enfrentadas nos Estados Unidos, nas quais as
necessidades do governo e os direitos de patente farmacêutica detidos por
poderosos interesses privados nem sempre coincidiram. Pode-se traçar um
paralelo entre os programas brasileiros de saúde pública contra o HIV e as
medidas tomadas pelo governo dos EUA em 2001 contra o antraz. Em ambos
os casos, as políticas governamentais de saúde favoreceram os genéricos
contra os interesses da indústria farmacêutica privada.
O início de uma nova rodada de negociações comerciais globais num

futuro próximo traria à tona novas agendas de convergência e discrepâncias
entre o Brasil e os Estados Unidos sobre acordos e normas comerciais
multilaterais. Este processo ocorreria simultaneamente com as negociações
para um Acordo Hemisférico de Livre Comércio, já que ambos estavam
programados para serem concluídos em 2005. Embora o
32 De acordo com as normas da OMC, todos os 142 estados membros deveriam concordar com o conteúdo da declaração
para a sua aprovação. A declaração final sobre esta controvérsia afirmava: “O acordo TRIPS não impede e não deve
impedir os membros de tomarem medidas para proteger a saúde pública”.
Estado de São Paulo, 10 de outubro de 2001, p. 16.
104
As agendas em jogo eram bastante semelhantes, as posições relativas a

questões específicas eram bastante diferentes. A agenda de negociação
regional será abordada na próxima seção deste capítulo.
2.5.4 A dimensão regional
As negociações relativas à Área de Livre Comércio das Américas

(ALCA) ganharam enorme importância nas relações EUA-Brasil, pois faziam
parte de um processo mais amplo de redefinição dos acordos de comércio
exterior, no qual o regionalismo tendeu a assumir um novo papel. Em ambos
os casos, estas negociações dependeram do apoio interno prestado pelos
partidos políticos, sectores empresariais e organizações laborais. Nos EUA,
a fase inicial das negociações comerciais regionais ocorreu durante a
primeira administração Bush; aprofundaram-se durante as duas
administrações Clinton e continuam durante a actual administração Bush.
No Brasil, as negociações ocorreram inicialmente no governo Collor de
Mello, continuaram com Itamar Franco, aprofundaram-se com os governos
Cardoso e seriam concluídas durante o governo Lula. Embora a política
interna sempre tenha sido um aspecto crucial das políticas de comércio
exterior nos EUA, o envolvimento político interno e a pressão sobre as
negociações comerciais no Brasil representaram um fenômeno muito
recente ligado à consolidação da democracia. Nunca antes as negociações
comerciais foram tão politizadas na sociedade brasileira, especialmente as
relativas à ALCA.
Os interesses dos EUA na construção de uma zona de comércio livre

com o Canadá e o México plantaram as sementes para uma zona de
comércio livre hemisférica, ao mesmo tempo que o Brasil e a Argentina
davam os primeiros passos no sentido da formação de um mercado comum.
Em junho de 1990, o Brasil e a Argentina criaram um regime de liberalização
comercial gradual e automática que estava programado para ser concluído em 1994.
Em março de 1991, o Tratado de Assunção estendeu o mesmo sistema
105
Mônica Hirst
ao Paraguai e ao Uruguai, prevendo a criação de um

mercado do Cone Sul, denominado Mercosul.
Assim que a ideia de uma zona hemisférica de livre comércio surgiu pela
primeira vez no início da década de 1990, o Brasil desenvolveu três posições diferentes.
Primeiro, quando a “Iniciativa Bush” foi lançada em 1990, o Brasil
mostrou desdém em relação à formação de uma Área de Livre Comércio
das Américas. Quatro anos depois, na Cúpula de Miami (1994), o Brasil
assumiu uma postura defensiva dominada por cálculos de soma zero
que pareciam indicar que Mercosul e ALCA seriam mutuamente
exclusivos. A terceira posição surgiu durante os preparativos para a
Cúpula de Santiago de 1998, onde foram lançadas as negociações
formais para a ALCA. O Brasil assumiu então uma posição afirmativa
apoiada em duas motivações diferentes: a força de sua presença no
Mercosul e a convergência entre o governo e as organizações sociais
que facilitaram a articulação de uma posição “nacional” em direção à
ALCA.33 O avanço dessas três posições irá ser brevemente discutido.
Para os Estados Unidos, a “Iniciativa das Américas”, lançada em

Junho de 1990, representou o reconhecimento de que as necessidades
económicas da região eram de facto congruentes com as receitas de
estabilização económica recomendadas pelas instituições financeiras
internacionais e pelas autoridades dos EUA. A preocupação em estimular
investimentos e intercâmbios nas Américas tornou-se principalmente um
exercício retórico com mais impacto político do que qualquer outra coisa.
A simultaneidade da Iniciativa das Américas e da formação do Mercosul
criou a ilusão de um processo negocial 4+1 (Mercosul + Estados Unidos),
mas esta hipótese rapidamente
33 Ver VEIGA, Pedro da Motta. “O Mercosul e o Processo de Construção da ALCA”. Integração e Comércio
(Buenos Aires INTAL, 1998): 3-32; Maria Regina Soares de Lima. “A Resposta do Brasil ao Novo
Regionalismo”. In: G. Mace e JP Thérien (eds.), Política Externa e Regionalismo nas Américas
(Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, 1996): 137-158; “Mercosur, ALCA, União Europeia – Reflexões
para uma Estratégia Brasileira,” Poíitica Externa 6 (setembro, 1997): 62-70.
106
dissipado. Para os Estados Unidos, o NAFTA tornou-se o espaço por

excelência de negociação de acordos comerciais preferenciais com os
demais países das Américas.
Não obstante, em vez de estimular um movimento cooperativo na

América Latina, a ideia de que as negociações pós-NAFTA ocorreriam
teve um efeito fragmentador que impediu a consolidação de um processo
de negociação hemisférico harmonioso.
Embora o Brasil parecesse menos interessado nas repercussões do
NAFTA, outros países, como a Argentina e o Chile, pareciam bastante
ansiosos em partilhar o destino do México. No caso do Mercosul, esta
fragmentação afetou o processo de negociação Brasil-Argentina e ajudou
a alimentar a relutância do Chile em aderir ao bloco34.
Ao mesmo tempo, os círculos políticos e empresariais brasileiros
criticaram o avanço das negociações do NAFTA e destacaram dois
aspectos problemáticos. Pensaram que o NAFTA causaria uma
fragmentação geoeconómica entre o Norte e o Sul da América Latina e
criticaram a inclusão de novas questões – normas laborais e ambiente –
nas negociações comerciais. O Brasil se opôs à inclusão de ambas as
questões no comércio multilateral do GATT
negociações e temia que o NAFTA pudesse potencialmente se tornar
um novo canal de pressão sobre o Brasil.
O processo de negociação do NAFTA coincidiu com os primeiros
efeitos positivos do Mercosul no comércio exterior brasileiro. Nos anos
1991-93, a importância relativa das exportações brasileiras para a sub-
região aumentou de 7% para 14%; A Argentina tornou-se o segundo
parceiro comercial mais importante do Brasil e as exportações dentro do
Mercosul saltaram de US$ 11,1 bilhões para US$ 18,5 bilhões. A
integração regional começou a ser vista no Brasil como uma oportunidade
para melhorar seu perfil econômico internacional, e a ideia de um país sul-americano
34 Ver HIRST, Mônica. “Democracia, Segurança e Integração”. In: América Latina em um Mundo em
Transição. Buenos Aires: ed. Norma, 1996: pp.
107
Mônica Hirst
surgiu o bloco comercial que integraria o Mercosul, o Pacto Andino e o Chile.

Este projeto foi denominado Área de Livre Comércio da América do Sul (SAFTA)
e a ideia de que a SAFTA se opunha à ALCA se difundiu no Brasil.
Durante os preparativos da Cimeira de Miami de 1994, as autoridades

dos EUA temiam que a relutância do Brasil em relação a uma área comercial
hemisférica representasse dificuldades.35 Quando foi anunciado que as
negociações levariam a uma área de comércio livre em 2005, a superação
destas dificuldades tornou-se uma prioridade máxima. Além disso, foi
estabelecido um cronograma de reuniões ministeriais e o projeto tornou-se item
de destaque nas agendas de política externa dos países da região. Após a
Cúpula de Miami, o governo brasileiro avaliou os custos de sua exclusão e
concentrou seus esforços na ampliação dos prazos da ALCA. Além de conter a
pressão dos EUA, o Brasil precisava de tempo para acomodar e harmonizar
todos os compromissos de liberalização que estavam em jogo.
A criação de uma ALCA tornou-se um dos principais temas da agenda

ampliada hemisférica. Do ponto de vista dos EUA, este processo envolveu a
dissolução de outros regimes de integração sub-regionais, como o Mercado
Comum Centro-Americano, o Pacto Andino e o Mercosul. Os Estados Unidos
também assumiram que um processo liderado por Washington aprofundaria o
compromisso dos EUA com o regionalismo. Para o poder executivo tornou-se
crucial obter autorização fast track
do Congresso para levar adiante as negociações. Contudo, a “Crise da Tequila”

do México em 1995 abrandou o ritmo das negociações hemisféricas e perturbou
a capacidade política dos Estados Unidos para incluir outros países da região
em esquemas comerciais preferenciais.
Consequentemente, o Brasil deu prioridade máxima ao Mercosul como sua
plataforma de cooperação e integração regional.
35 Ver FEINBERG, Richard, Summitry of the Americas: A Progress Report (Washington DC Institute for
Economia Internacional, 1997).
108
Os compromissos de aprofundar o processo de integração sub-

regional no Mercosul criaram a expectativa de que uma união aduaneira
seria consolidada em breve. O perfil comercial do Brasil foi fortemente
influenciado pelas consequências do Plano Real sobre o balanço de
pagamentos. A supervalorização da moeda brasileira, somada às
políticas de liberalização aplicadas na década de 1990, aumentaram
substancialmente o déficit do país com a maioria dos países das
Américas e contribuíram para um tremendo aumento nas importações
brasileiras (de US$ 20,7 bilhões em 1990 para US$ 20,7 bilhões em
1990 para US$ 20,7 bilhões em 1990 para US$ 53,3 bilhões em 1996).
No Mercosul, os déficits comerciais brasileiros acumularam US$ 2,24 bilhões entre 1995 e 19
Do ponto de vista político, o Brasil preocupava-se muito mais com

o seu défice com os Estados Unidos do que com os seus vizinhos.
O maior acesso dos produtos latino-americanos ao mercado brasileiro
passou a ser visto como um trunfo político que ajudou a minimizar as
assimetrias entre o Brasil e seus parceiros vizinhos. O desequilíbrio
comercial com os Estados Unidos, no entanto, tornou-se uma fonte de
preocupação, uma vez que foi dissociado de um quadro mais amplo de
negociações recíprocas.
Nos Estados Unidos, a crise mexicana provocou um debate sobre
os custos e benefícios do NAFTA que forçou a administração Clinton a
mudar a sua estratégia em direcção ao regionalismo nas Américas. A
partir dessa altura, as condições internas restringiram cada vez mais a
liberdade de manobra do governo dos EUA nas negociações comerciais
internacionais.36 Após quatro anos de transmissão de sinais políticos
ambíguos aos governos latino-americanos, a Casa Branca decidiu adiar
o pedido de aprovação da ALCA ao Congresso. Além de estar consciente
das restrições internas à expansão das relações comerciais hemisféricas,
o
36 Ver ROETT, Riordan, ed., Mercosul. Integração Regional, Mercados Mundiais (Lynne Rienner, Boulder, 1999):
113.
109
Mônica Hirst
A administração democrática preferiu dar prioridade a outras questões da

agenda económica externa, como a expansão das suas contribuições para
o Fundo Monetário Internacional e as negociações comerciais com a China.
Uma nova série de reuniões nas fases preparatórias do processo da
ALCA ocorreu em setembro de 1996, e a presidência temporária do Brasil
nas negociações gerou um senso de responsabilidade do país na articulação
de posições latino-americanas.37 Na Terceira Conferência dos Ministros do
Comércio (Belo Horizonte , maio de 1997) O Brasil assumiu uma posição
afirmativa no processo de negociação com base nos princípios negociados
com todos os trinta e quatro estados envolvidos no processo: consenso, a
natureza indivisível do pacote de negociação (“compromisso único”),
compatibilidade com as regras da OMC, a coexistência entre a ALCA e os
acordos sub-regionais e bilaterais existentes, a não exclusão a priori de
qualquer setor que envolvesse o acesso aos mercados ou a eliminação de
barreiras, e a conclusão das negociações até o ano 2005, quando a
aplicação começaria.
O governo brasileiro também tentou dar um toque político à sua

participação no processo de negociação da ALCA, e as demandas dos
setores empresariais e organizações trabalhistas brasileiras passaram a
fazer parte do processo de negociação da ALCA. No Brasil, a ALCA tornou-
se um tema relevante para discussão pública e um crescente consenso
nacionalista tem sido construído, apoiado por setores empresariais,
movimentos trabalhistas, segmentos partidários e acadêmicos. Em todos os
casos, houve uma preocupação crescente relativamente aos efeitos
económicos assimétricos da liberalização comercial, caso os EUA não
revissem o proteccionismo unilateral. As consequências duradouras das
disputas comerciais EUA-Brasil, especialmente aquelas em que as
exportações brasileiras foram prejudicadas pelas barreiras não tarifárias dos EUA, ajudaram a sustentar
consenso.
37 Três reuniões ocorreram no Brasil: a primeira em Florianópolis (setembro de 1996), a segunda no Rio de
Janeiro (abril de 1997) e a terceira em Belo Horizonte (maio de 1997).
110
Neste contexto, foi construída com sucesso uma proposta de

acordos sobre o processo de negociação da ALCA baseada em três
premissas: a indissolubilidade do Mercosul, o gradualismo no processo
de negociação e o equilíbrio entre custos e benefícios. Outras
negociações deveriam ocorrer em três etapas:
(1) “facilitação de negócios”, com a redução dos custos de transação
para os agentes econômicos e a inclusão de medidas como certificados
de origem, e a simplificação do transporte de mercadorias, e o
reconhecimento de certificados sanitários; (2) harmonização das normas,
com a eliminação de restrições não tarifárias injustificadas e a definição
de um mecanismo para resolução de controvérsias dentro da área de
livre comércio; e (3) a abertura dos mercados e o desmantelamento
tarifário.
Após a Cúpula de Santiago de 1998, o processo de negociação
para a criação de uma ALCA tornou-se mais complexo. Criou-se uma
situação ambígua, uma vez que a progressão da agenda negocial não
foi acompanhada pela sinalização política mais importante dos EUA, a
aprovação de legislação acelerada pelo Congresso dos EUA. Além
disso, a crescente dificuldade da administração Clinton em assegurar a
aprovação do seu próprio partido serviu para contrariar a crença de que
a administração daria mais substância económica às suas políticas latino-
americanas.
As principais questões em jogo no processo de negociação da
ALCA passaram a ser: adesão ao acordo; uma metodologia de
fiscalização do acordo; distribuir os custos e benefícios entre parceiros
desiguais; e vincular o acordo às condições macroeconómicas dos
países da região. Para o Brasil, este último item tornou-se crucial à luz
da necessidade de ajustar as negociações da ALCA com as reformas
econômicas implementadas nos anos anteriores - desregulamentação
econômica, reduções de restrições substanciais ao capital estrangeiro,
abertura econômica e ampla privatização
programa.
111
Mônica Hirst
O Brasil esperava que as fases preparatórias da ALCA permitissem

melhorar suas relações comerciais com os Estados Unidos. Assim,
para o Brasil, as questões de maior importância no processo de
negociação passaram a ser a liberalização recíproca dos produtos
agrícolas; a eliminação dos subsídios aos produtos agrícolas, aço,
calçado e têxteis; e medidas contra práticas comerciais desleais.
Desde a sua inauguração em 2001, a administração Bush deu

sinais claros de que a negociação da ALCA se tornaria uma prioridade
máxima. No entanto, isto só poderia tornar-se realidade se a sua
administração conseguisse superar a resistência interna que durante
quatro anos impediu o Congresso de conceder a Autoridade Fast
Track, que agora se chamava Autoridade de Promoção Comercial (TPA).
Os funcionários da Casa Branca tornaram-se muito enfáticos
sobre sua determinação em vencer a causa no Capitólio e sobre a
agenda hemisférica retomada durante a Terceira Cúpula Presidencial
Hemisférica, realizada em Quebec, em abril de 2001. Na época, os
trinta e quatro chefes de estado de as Américas concordaram em
concluir as negociações da ALCA até 1º de janeiro de 2005 e em
ratificar o acordo até 31 de dezembro de 2005.
O Brasil manteve uma política afirmativa em relação à ALCA, pois
assumiu uma posição mais crítica no processo de negociação.
O governo brasileiro se opôs firmemente à postura dos EUA e do Chile
a favor da antecipação da inauguração da ALCA de 2005 para 2003.
O Brasil também se tornou um ator ativo nos grupos de trabalho
encarregados dos preparativos para as negociações comerciais
hemisféricas que apelaram enfaticamente pela reciprocidade nas
conversações hemisféricas, sublinhando que não consideraria a ALCA
um “destino inevitável”.38
A concessão da TPA pela Câmara dos Deputados dos EUA em
dezembro de 2001 aprofundou as discrepâncias no comércio EUA-Brasil
38 O Estado de São Paulo, 23 de abril de 2001.
112
fala ainda mais. A nova autorização do Congresso incluía condições

consideradas inaceitáveis e interpretadas pelo governo brasileiro como
um obstáculo para futuras negociações da ALCA. O Brasil ficou
particularmente preocupado com duas cláusulas do TPA; um que
previu a consulta pelo governo dos EUA sobre mecanismos monetários
adoptados por outros se considerados uma ameaça à competitividade
dos EUA, e outro que listou 293 produtos a serem excluídos das
negociações, incluindo uma extensa lista de produtos agrícolas. Isto
significava que os EUA poderiam manter subsídios para a maioria dos
produtos agrícolas que exportavam para a América Latina e não teriam
de mexer na legislação anti-dumping que restringia a entrada de muitas
exportações latino-americanas para os Estados Unidos. Os líderes
políticos no Brasil, da esquerda à direita, condenaram o conteúdo da
autorização, e o próprio Presidente Cardoso afirmou que “se as
condições impostas no TPA fossem seguidas, não haveria ALCA.”39
Por outro lado, o representante comercial dos EUA, Robert B.

Zoellick, que pressionou o Congresso para aprovar a legislação desde
que assumiu o cargo em 2001, ficou eufórico com a votação. Embora
os lobistas empresariais partilhassem esta reacção, a TPA não recebeu
apoio do trabalho organizado e foi fortemente contestada pela maioria
do Partido Democrata.40
39 Gazeta Mercantil, 12-10-2001.
40 “O projecto de lei, conhecido como autoridade de negociação “fast-track”, permitiria ao Sr. Bush negociar acordos comerciais
e trazê-los de volta ao Congresso para uma votação rápida, favorável ou negativa. Nenhuma alteração seria permitida.
A legislação entrou em vigor no início da década de 1970, mas expirou em 1994. A sua renovação na Câmara esteve
atolada em divergências partidárias sobre se os acordos comerciais deveriam promover normas laborais e ambientais,
uma questão importante para os democratas, e como promover um forte papel no Congresso. na política comercial.
“O projeto de lei aprovado ontem não abordou a questão de forma suficientemente completa para a maioria dos democratas,
que votaram 189-21 contra o projeto. Mas 194 republicanos apoiaram a legislação, com 23 contra.” Artigo de Carter
Dougherty. Washington Times, 7 de dezembro de 2001.
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113
Mônica Hirst
Na verdade, é possível estabelecer uma correlação entre a

oposição à ALCA nos EUA e no Brasil. As motivações políticas em
cada país são bastante diferentes, mas provêm dos segmentos
políticos mais nacionalistas. Nos EUA, os interesses laborais e
ambientais favorecem mais protecção e controlos; no Brasil, o Partido
Trabalhista e a direita nacionalista são contra qualquer tipo de ligação
entre as normas laborais e as negociações comerciais. Nos Estados
Unidos, a resistência brasileira à ALCA foi reconhecida por aqueles
mais íntimos das negociações comerciais hemisféricas. Ex-
representante comercial dos EUA, Carla Hills interpretou a relutância
brasileira como consequência de três “desafios”: falta de
competitividade do setor privado nacional; a preocupação de que os
EUA, como ator dominante, não abordem as prioridades brasileiras;
a preocupação de que uma ALCA reduziria a preeminência do Brasil
na América do Sul.41
Além da politização, interesses muito concretos influenciam as
posições do Brasil e dos EUA no processo de negociações da ALCA.
Os mercados sul-americanos tornaram-se particularmente importantes
para as exportações brasileiras (de 11,8% em 1990 para 23,2% em
1995), e o facto de os mercados latino-americanos, e particularmente
os sul-americanos, também terem aumentado a sua importância para
as exportações dos EUA cria concorrência entre os Estados Unidos
e Brasil. Por outro lado, a expansão do comércio intra-empresa EUA-
Brasil vinha remodelando o padrão do comércio bilateral. Além das
motivações induzidas pelas recentes mudanças nas políticas internas
brasileiras, a presença crescente de multinacionais norte-americanas
no Brasil foi estimulada pelas novas estratégias de orientação regional
que adotou para tirar vantagem do processo do Mercosul e se
beneficiaria ainda mais de amplos acordos comerciais regionais. Isso seria
41 Ver HILLS, Carla, “Por que precisamos de um acordo de livre comércio para as Américas,” Política Externa, vol.10,
no. 2 de setembro a outubro a novembro. 2001, pág. 27.
114
será definitivamente uma fonte de interesses convergentes nas negociações

de um Acordo Hemisférico de Livre Comércio.
O aumento da amargura nas disputas comerciais bilaterais contaminou
ambos os países nas suas negociações hemisféricas.
As autoridades dos EUA condicionaram cada vez mais as negociações
comerciais específicas a um amplo acordo hemisférico. O Brasil argumentou
o contrário, alegando que um consenso regional só poderia ser alcançado
quando os Estados Unidos abandonassem o uso de políticas comerciais
unilaterais discriminatórias. Declarações duras de funcionários
governamentais de ambos os lados criaram um ambiente difícil em que
factores psicológicos substituíram avaliações racionais. Se o Brasil acabasse
adotando uma abordagem negativa no processo de negociação da ALCA, a
politização do processo de negociação poderia aumentar. O Brasil
representou um ator-chave nesse processo e sua ausência afetaria
totalmente o sucesso do projeto. A manutenção de um calendário ativo de
discussões técnicas, os preparativos para novas reuniões ministeriais e o
prazo de 2005 pressionaram o Brasil a permanecer em campo. A agendada
presidência compartilhada com os Estados Unidos durante a fase final do
processo também foi um fator convincente para o Brasil permanecer no
caminho certo.
O fim do governo Cardoso coincidiu com o início da última fase
negociadora da ALCA (2003-2004) co-presidida pelo Brasil e pelos Estados
Unidos. Embora o processo envolvesse trinta e quatro países, ambas as
nações assumiram a liderança no sucesso ou fracasso das negociações.
O governo Lula reconheceu que lidar com o Brasil representava um grande

desafio diante dos fortes sentimentos anti-ALCA compartilhados pelas
forças políticas que sustentavam seu governo. Por outro lado, a administração
Bush enfrentou uma situação ambígua em que o reconhecimento dos custos
da exclusão do Brasil da ALCA andou de mãos dadas com posições que
reflectem o crescente proteccionismo e menos flexibilidade interna.
115
Mônica Hirst
2.6 Os novos conteúdos nas relações políticas EUA-Brasil

Esta seção aborda um conjunto diversificado de questões que refletem
a mudança no padrão das relações políticas EUA-Brasil. Desde o início da

década de 1990, as relações políticas EUA-Brasil passaram por grandes
transformações, influenciadas por transformações simultâneas na política mundial
e na política interna brasileira. À medida que as relações bilaterais progrediram,
envolveram novas questões e complexidades. As relações políticas EUA-Brasil
eram agora moldadas por uma miríade de interesses e pressões relacionadas
com uma agenda diversificada que consistia em questões que se tinham tornado
no seu conjunto mais difíceis de classificar.
Embora não seja totalmente satisfatória, uma possível hierarquia diferencia

questões políticas de primeiro nível e de segundo nível . A primeira diz respeito
à agenda estado-a-estado, abordando a política mundial e regional e questões
de segurança internacional; a segunda abrange a agenda de “questões globais”
definida por movimentos sociais, actores não governamentais e opinião pública.
A interação entre a democratização brasileira, por um lado, e a comunidade

ampliada de atores não-governamentais atentos aos assuntos mundiais nos
Estados Unidos, por outro, teve um efeito importante nas relações políticas EUA-
Brasil. Embora a erosão da fronteira entre as pressões internas e internacionais
seja uma característica comum tanto nas questões de primeiro como de segundo
nível , tende a ser mais visível nas últimas.
As questões da agenda de primeiro nível tratam das relações interestaduais.

Incluem assuntos diplomáticos, bem como questões de segurança internacionais,
regionais e bilaterais, e evoluem de acordo com os acontecimentos e crises
mundiais à luz dos interesses permanentes de segurança nacional de ambos os
países. Embora a agenda de segundo nível também envolva a interacção entre
Estados, ela é essencialmente definida por actores e interesses não
governamentais. É, por definição, uma agenda aberta e extensa na qual os
movimentos e organizações sociais brasileiras e norte-americanas visam, em
primeiro lugar, ampliar as percepções
116
e abordagens nas relações bilaterais e, em segundo lugar, pressionar por mudanças

nas políticas do Estado brasileiro. As questões centrais desta agenda têm sido os
direitos humanos e o ambiente. Em ambos os casos, tem havido uma repercussão
permanente em temas novos e relacionados, à medida que ocorre a mobilização de
diferentes grupos e organizações.
A imigração, os meios de comunicação social e a opinião pública também foram incluídos
na agenda de segundo nível.
2.6.1 A Agenda de Primeiro Nível
Dois aspectos são cruciais quando se foca nas relações políticas interestatais
EUA-Brasil: o primeiro diz respeito à estrutura de poder a priori à qual as relações
bilaterais estão subordinadas; a segunda refere-se ao aparato burocrático onde ocorre
a tomada de decisões.
O fator de formação mais importante nas relações políticas EUA-Brasil é a sua

estrutura de poder assimétrica. Para os Estados Unidos, a importância do Brasil na
política mundial e na segurança internacional importa muito pouco, especialmente
quando comparada com aliados cruciais como o Canadá e a Grã-Bretanha, com outras
potências mundiais como a Alemanha e o Japão, ou mesmo com antigos inimigos como
a Rússia. Contudo, o inverso não se aplica; O Brasil tem mantido uma vigilância
permanente sobre os Estados Unidos na política mundial, e as suas decisões de política
externa têm medido consistentemente os custos e benefícios da convergência ou
discrepância com os EUA.
No período pós-Guerra Fria, essa cautela aumentou face à política mundial

unipolar, especialmente desde o 11 de Setembro.
As discrepâncias relativas à intervenção dos Estados Unidos na crise mundial e regional
foram discretamente reveladas em episódios como a guerra do Golfo (1991), a crise no
Haiti (1996) e a tragédia do Kosovo (1998). Em todos os casos, os Estados Unidos
teriam recebido com satisfação o total apoio do Brasil. Mais ainda, a escolha do Brasil
não
117
Mônica Hirst
aderir ao movimento dos EUA contrastou com o alinhamento total da

Argentina com Washington após o fim da Guerra Fria.
A convergência entre a Argentina e os EUA na segurança internacional
e na política mundial não foi apenas um factor de tensão nas relações
argentino-brasileiras, mas também ajudou a enganar as expectativas
oficiais dos EUA em relação ao Brasil.
O espaço para diferenciação nos assuntos mundiais diminuiu
ainda mais nos últimos anos. Na verdade, no primeiro período do pós-
Guerra Fria, a influência de países como o Brasil na política mundial
tornou-se bastante irrelevante.
Nas suas relações com os Estados Unidos, a influência do Brasil
é definida pela sua importância relativa dentro da estratégia americana
de preservar a sua posição global proeminente, e a importância marginal
do Brasil dentro do quadro da política externa americana limita a
importância da política dura per se na relação entre os Estados Unidos.
duas nações42. Na verdade, as relações políticas entre Estados entre
os Estados Unidos e o Brasil visam principalmente uma coexistência
prudente, uma eventual colaboração e uma colisão mínima. Enquanto
os Estados Unidos avançam no sentido da consolidação de uma
posição de poder incontestada, o Brasil procura uma plataforma
económica e política segura e legítima na América do Sul.
Embora as posições do Brasil na política mundial tenham sido

secundárias para os Estados Unidos, o mesmo não tem acontecido na
política regional, particularmente na América do Sul. Os Estados Unidos
reconheceram muito lentamente o Brasil como crucial para a estabilidade
e a paz na região. Sob o regime democrático, o Brasil ampliou esse
papel, embora Brasília tenha repetidamente recusado
42 MASTANDUNO, Michael. “Preservando o momento unipolar: teorias realistas e a grande estratégia dos
EUA após a Guerra Fria”. Em Política Unipolar, ed. Kapstein e Masstanduno. Nova York: Columbia
University Press: 1999.
118
transformar interesses mútuos num alinhamento de cheque em branco.

No entanto, os Estados Unidos tornaram-se mais abertos à ideia de que
o Brasil espera mais do que apenas uma palavra a dizer na política sul-
americana. A política externa brasileira, por outro lado, também se tornou
menos defensiva em relação aos aspectos positivos da presença dos
Estados Unidos e aos prós da estabilidade hegemônica. A convergência
e a cooperação entre o Brasil e os Estados Unidos foram particularmente
importantes no processo de paz Equador-Peru e nos esforços para
resgatar a transição democrática do Paraguai. A cooperação em
segurança também melhorou, especialmente no que diz respeito à
prevenção do tráfico de drogas.
É importante ter em mente que tem havido uma diferença marcante
entre o âmbito interburocrático envolvido nas relações bilaterais no Brasil
e nos Estados Unidos
Estados. Do lado americano, as relações interestatais são conduzidas
por uma mistura burocrática essencialmente conduzida pelo Departamento
de Estado, pelo Conselho de Segurança Nacional e pelo USTR.
No Brasil, estão centralizados no Itamaraty, que segue as diretrizes gerais
e preferências políticas explicitadas pela presidência. A sintonia entre a
presidência, o Itamaraty e a embaixada em Washington, DC sempre foi a
mistura burocrática que comandou as relações EUA-Brasil. Nos Estados
Unidos, decisões de política externa menos centralizadas facilitaram em
muitas ocasiões um processo de negociação desvinculado, ao contrário
do Brasil, onde o papel desempenhado pelo Itamaraty estimulou uma
linha de ação convergente entre diferentes áreas de negociação. Foi feito
um esforço especial para usar a diplomacia presidencial como um
instrumento para melhorar as comunicações políticas EUA-Brasil sobre
assuntos globais e regionais.43
43 Nos anos 1995-2001, o Presidente Cardoso encontrou-se cinco vezes com o Presidente Clinton e duas vezes com o Presidente Bush.
119
Mônica Hirst
No mundo pós-Guerra Fria, a política de primeiro nível tendia a

seguir um padrão fragmentado e menos previsível, particularmente no
caso de países como o Brasil, onde a diplomacia do movimento tem sido
firmemente evitada desde meados da década de 1970. Embora o terreno
para uma política externa autónoma se tivesse tornado mais restrito, o
Brasil ainda aspirava a manter algum nível de capacidade independente
para determinar os seus movimentos nos assuntos mundiais. Exemplos
claros de tais aspirações incluem as suas principais iniciativas na América
do Sul, o objetivo de se tornar membro permanente do Conselho de
Segurança da ONU e o seu protagonismo nas negociações comerciais hemisféricas.
Houve também uma preocupação crescente no Brasil em articular a
independência política nos assuntos mundiais com um apoio mais plural
no país.
O Brasil adaptou-se gradualmente à preeminência dos Estados

Unidos na política e segurança mundial do pós-Guerra Fria.
Embora favorecesse uma ordem mundial multipolar, Brasília tornou-se
menos defensiva em relação à estrutura unipolar do sistema internacional
contemporâneo.
A combinação de mudanças políticas no Brasil com grandes
acontecimentos mundiais ampliou o leque de convergência com os
Estados Unidos, particularmente no que diz respeito aos valores políticos
e aos esforços de paz mundial. A reação do Brasil ao ataque terrorista
de 11 de setembro contra os EUA enfatizou ainda mais a sua afinidade
e apego aos valores políticos ocidentais. O Brasil imediatamente
expressou solidariedade no luto, bem como nos amplos esforços para combater o terrorismo.
Também assumiu a liderança na convocação imediata de uma
conferência da OEA, seguida pela ativação do Tratado Interamericano
de Assistência Recíproca (IATRA). Para os EUA, foi reconhecido o papel
desempenhado pelo Brasil no apelo à OEA, embora se esperassem mais
ações em relação aos controlos policiais e de inteligência sobre suspeitos
de terrorismo nas suas zonas fronteiriças. Diferenças sutis entre Brasília
e Washington emergiram ainda mais à medida que os EUA
120
os preparativos militares desenrolaram-se no Afeganistão. Na época, o

governo brasileiro enfatizou a necessidade de evitar reações irracionais
e recomendou cautela em vez de uma resposta militar precipitada.
Após o 11 de Setembro, o Brasil desenvolveu tipos de abordagens

para enfrentar as novas ameaças à segurança global, particularmente
aquelas que envolvem o terrorismo. Nas arenas multilaterais, sobretudo
na ONU, tem insistido na necessidade de uma revisão conceptual das
estruturas institucionais mundiais, com especial preocupação com o
impacto humanitário da acção militar e a importância do equilíbrio entre
a solidariedade e a globalização. A outra resposta do Brasil foi impor
medidas internas concretas para aprofundar o controle sobre as
operações de lavagem de dinheiro que poderiam facilitar as operações
terroristas, enquanto a presença da inteligência dos EUA no Brasil foi
ampliada para melhorar a segurança interna. Dois meses após o ataque
terrorista de 11 de Setembro, os presidentes Bush e Cardoso reuniram-
se para afinar as relações bilaterais na política mundial. O Brasil adotou
uma posição bastante difícil, na qual evitou o alinhamento total à política
de defesa dos EUA e ao mesmo tempo concedeu apoio à guerra liderada
pelos EUA contra o terrorismo.
2.6.2 Política e Segurança Mundial

Em meados da década de 1990, a política externa brasileira
desenvolveu uma agenda positiva em relação às expectativas de
segurança internacional dos Estados Unidos, particularmente no que diz
respeito à adesão aos regimes internacionais de não-proliferação. Em
1994, o Brasil aderiu ao Regime de Controle de Tecnologia de Mísseis
(MTCR) e em 1997 ratificou o Tratado de Não Proliferação. Ao mesmo
tempo, o Brasil apoiou o fortalecimento de iniciativas multilaterais,
particularmente o papel ampliado das Nações Unidas na política mundial,
enquanto a sua maior participação nas operações de manutenção da
paz da ONU significou que trabalhou mais com os Estados Unidos nos assuntos mundiais. B
121
Mônica Hirst
participou na Missão de Observação da ONU em El Salvador (ONUSAL), na

Missão de Observação da ONU em Moçambique (ONUMOZ) e na Missão da
ONU em Angola (UNAVEM), para onde enviou 1.300 soldados, a maior força
militar que enviou ao estrangeiro desde Segunda Guerra Mundial. O Brasil
também contribuiu com forças policiais para a operação de paz da ONU em
1999 em Timor Leste.
A construção de uma agenda positiva na manutenção da paz, no

entanto, não impediu os dois países de assumirem posições diferentes numa
grande parte das resoluções da Assembleia Geral da ONU, especialmente
as relativas ao desarmamento e aos direitos humanos. A quantidade de
vezes que ambos os países votam de forma diferente a cada ano em ambos
os assuntos é bastante superior àquelas em que coincidem. Por exemplo,
em 1990, os votos dos EUA e do Brasil convergiram apenas uma vez sobre
o desarmamento e divergiram em vinte e três resoluções. No mesmo ano,
convergiram em quatro resoluções e divergiram em oito resoluções sobre
direitos humanos. As divergências entre EUA e Brasil têm sido ainda mais
frequentes sobre o desarmamento do que sobre os direitos humanos.
Uma ilustração do padrão fragmentado das relações interestaduais EUA-

Brasil pode ser observada em seus recentes padrões de votação em
diferentes ambientes da ONU. Embora os seus votos tendam a coincidir no
Conselho de Segurança, raramente o fazem na Assembleia Geral. Isso
porque a identidade internacional do Brasil na Assembleia Geral está mais
próxima das posições do Terceiro Mundo, o que costuma contrastar com as
dos Estados Unidos e de outras grandes potências. A política na Assembleia
Geral reflecte basicamente uma divisão Norte-Sul, e o Brasil tem sido desde
há muito um actor de destaque nas reivindicações do Terceiro Mundo.
Contudo, esse perfil muda no Conselho de Segurança, onde, desde o fim da
Guerra Fria, o Brasil foi eleito três vezes membro não permanente: em
1989-90, 1993-
94 e 1998-99. Aqui, em resoluções relativas a situações de crise, o Brasil
raramente vota de forma diferente dos Estados Unidos.
122
Autoridades dos EUA e do Brasil também concordaram sobre a

necessidade de reformas institucionais amplas no sistema da ONU, incluindo
a expansão do Conselho de Segurança da ONU. O governo brasileiro deixou
claro aos Estados Unidos e a outras potências mundiais a sua ambição de
ser um dos novos membros permanentes do CSNU caso o número de
assentos aumente. Embora a Alemanha, a França e a Rússia já tenham
endossado a candidatura do Brasil, os EUA têm sido mais cautelosos, pois
isso envolveria uma preferência regional que poderia prejudicar os interesses
de outros membros latino-americanos, particularmente Argentina e México,
que não desistiram das suas candidaturas para favorecer o Brasil.
Em matéria de defesa, os militares brasileiros não deixaram para trás

fortes sentimentos nacionalistas que contribuam para uma postura defensiva
nas negociações com os Estados Unidos. Porém, após um período de grande
resistência, estreitaram-se as relações.
Além dos exercícios militares bilaterais regulares, a criação de um Ministério
da Defesa brasileiro em 1998 atendeu às expectativas de longa data dos EUA.
Um Grupo de Trabalho Bilateral para Defesa foi inaugurado em 1999, e as
autoridades brasileiras sediaram e participaram ativamente do
4ª Reunião Ministerial de Defesa das Américas (2000).
A criação do Ministério da Defesa brasileiro contribuiu para facilitar o

entendimento EUA-Brasil em questões de segurança. No início, as autoridades
brasileiras resistiram fortemente à ideia, que na década de 1990 era uma das
questões da lista de compras dos EUA em questões de segurança nas suas
conversações com o Brasil. A resistência veio principalmente dos militares,
que não concordaram em subordinar as suas forças a uma única autoridade
civil. No entanto, no início do seu segundo mandato, a administração Cardoso
conseguiu fazer cumprir a iniciativa, o que imediatamente levou a um sério
debate entre militares, académicos e políticos sobre o futuro da política de
defesa do Brasil. Ao assumir a tarefa de preparar um livro branco como sua
primeira missão importante, o ministério abriu um debate interno sobre defesa
123
Mônica Hirst
política. O resultado, em termos gerais, foi que diferentes cargos foram

assumidos pelos militares, pelo Itamaraty, pela presidência e pelo poder
legislativo. As posturas nacionalistas e antiamericanas foram mais frequentes
entre os militares, especialmente no Exército e no Congresso, independentemente
da filiação partidária. Posturas menos nacionalistas e mais cooperativas em
relação aos EUA foram partilhadas pelo Itamaraty e pelo Presidente Cardoso.
Também foram feitas melhorias nas negociações EUA-Brasil sobre

tecnologia sensível. Este era um assunto tabu para ambos os países desde os
mal-entendidos de meados da década de 1970, quando os Estados Unidos se
opuseram ao acordo nuclear do Brasil com a Alemanha. Vinte e cinco anos
depois, foi alcançado um acordo para que empresas norte-americanas
utilizassem um local de lançamento equatorial numa base na costa nordeste
do Brasil. Para o governo FHC, embora esse acordo não tenha dado ao Brasil
acesso à tecnologia, ele abriu a oportunidade para o país participar do mercado
espacial internacional.44 Essas negociações ajudaram a dissipar as
preocupações dos EUA em relação ao acordo que o Brasil havia alcançado
com a Ucrânia para o fornecimento da tecnologia de foguetes, enquanto as
autoridades brasileiras percebiam o início de um relacionamento mais
duradouro com os Estados Unidos em uma área que tinha sido fonte de
desconfiança para
quase três décadas.45
Contudo, essa percepção não foi compartilhada por todos os setores do

governo brasileiro. Além da resistência manifestada por certos segmentos
militares, o acordo foi duramente criticado pelo Congresso, que o rejeitou. Este
foi um exemplo claro das diferenças interburocráticas em que o Itamaraty
44 Esperava-se que a indústria mundial de lançamento de satélites crescesse 20% ao ano. Com capacidade para
quatorze lançamentos por ano, a base de Alcântara, no Brasil, poderá render ao país cerca de US$ 30
milhões por ano. O jornal New York Times. 19 de abril de 2000.
45 Tal percepção foi mencionada em entrevistas que o autor conduziu com representantes do governo brasileiro
em 1999-2000.
124
pressionou por uma agenda cooperativa com os EUA, enquanto os militares

mantinham fortes posições nacionalistas que também eram partilhadas
pelo poder legislativo.
2.6.3 Política regional e segurança

A diplomacia presidencial da administração Cardoso tornou-se
particularmente importante na melhoria das comunicações com a Casa
Branca, de modo a lidar com as crises da América do Sul. Menção especial
deve ser feita à guerra de 1995 entre o Equador e o Peru e à instabilidade
política de 1996 no Paraguai.46 Em Outubro de 1998, os governos do
Equador e do Peru assinaram um tratado de paz em Brasília, pondo
finalmente fim às hostilidades. As negociações de paz foram coordenadas
durante o período 1997-98 pelo governo brasileiro em consulta permanente
com os governos dos Estados Unidos, Argentina e Chile (todos os quais
têm sido mediadores formais da disputa desde a primeira guerra Equador-
Peru em 1942). .47
No que diz respeito ao Paraguai, o Brasil tem coordenado

constantemente a ação diplomática com a Argentina para conter
retrocessos autoritários. Ambos os países fizeram uso das prerrogativas
oferecidas pela cláusula democrática da legislação do Mercosul para
pressionar as forças antidemocráticas no Paraguai. A tensão atingiu o seu
auge em 1997, quando Brasília, juntamente com Buenos Aires e
Washington, refrearam uma tentativa de derrubar o governo
democraticamente eleito de Juan Carlos Wasmosy (1993-98). A
comunicação positiva entre os Estados Unidos e o Brasil também tem
tem sido útil para esclarecer as diferentes posições que cada país assumiu
em relação ao estatuto das instituições democráticas em
46 Com relação à crise política no Paraguai, uma descrição da coordenação anterior entre os Estados Unidos e o
Brasil aparece em Arturo Valenzuela. 1999. Lições da crise paraguaia de 1996. Um relatório para a Comissão
Carnegie de Prevenção de Conflitos Mortais: 32
47 Ver HERZ, Mónica & NOGUEIRA, João. 2002 Equador x Per., Boulder, Rienner, 2002: 49-96
125
Mônica Hirst
Peru durante a crise eleitoral em 2001. Embora o Brasil tenha adoptado uma
abordagem mais cautelosa, o governo dos EUA tornou explícito o seu apoio à
aplicação de procedimentos democráticos renovados.
Mais recentemente, uma nova oportunidade para a colaboração EUA-Brasil foi
aberta na Venezuela, onde a fragmentação política levou a uma escalada de
violência e turbulência com resultados imprevisíveis.
O governo dos EUA reconheceu os movimentos mais recentes do Brasil em

direção a um papel de maior liderança na América do Sul, seguindo a iniciativa do
Brasil de patrocinar a primeira reunião de presidentes sul-americanos. Em agosto
de 2000, todos os chefes de estado da região participaram da primeira cúpula
presidencial sul-americana, realizada em Brasília. A agenda previamente definida
para o encontro incluía cinco temas: 1) defesa da democracia; 2) comércio
regional; 3) infraestrutura regional; 4) informação, ciência e tecnologia; e 5) o
combate ao tráfico de drogas. Tentativas graduais também foram feitas pelo
Itamaraty para dar mais vida ao Pacto Amazônico, criado em 1978 entre o Brasil
e seus vizinhos amazônicos, com o objetivo de montar uma agenda cooperativa
com Peru, Venezuela e Colômbia.
No entanto, ainda que discretamente, surgiram preocupações nos EUA

relativamente à possibilidade de um Brasil mais activo poder reunir a América do
Sul num bloco único que desestabilizaria a preeminência de Washington no
hemisfério. Como o Brasil pretende se tornar mais ativo nos assuntos regionais,
a falta de convergência com os EUA em questões regionais de comércio e
segurança tende a politizar os assuntos hemisféricos dos EUA, e a ideia de que
o Brasil poderia estar forjando uma “frente regional unificada nas negociações
com os Estados Unidos” 48
ganhou impulso nos círculos diplomáticos e políticos da América do Sul.
Conseqüentemente, a iniciativa do Brasil de convocar uma cúpula presidencial na
América do Sul foi percebida como uma tentativa de “enfraquecer o poder de Washington”.
48 O jornal New York Times. 30 de agosto de 2000
126
estratégia, nas negociações comerciais, de favorecer acordos bilaterais nos quais

tenha a vantagem.”49 Entretanto, países como a Argentina e o Chile também
manifestaram mais cautela do que entusiasmo em relação aos movimentos
diplomáticos brasileiros na América do Sul.

O Brasil estava relutante em seguir o esforço dos EUA para revitalizar seu país.
liderança interamericana. Embora a essência desta agenda consista num acordo

hemisférico de livre comércio, ela se estendeu a outras questões, como a defesa da
democracia, a segurança regional e as políticas sociais comuns. Neste contexto, o
Brasil foi visto por autoridades e acadêmicos dos EUA como um ator obstrutivo que
impediu os Estados Unidos de definir e comandar livremente a agenda.50 No entanto,
as tensões entre os Estados Unidos e o Brasil eram mais visíveis antes e durante a
cúpula de Miami em 1994. do que na cimeira de Santiago de 1998 ou na cimeira de
Quebec de 2001. Uma explicação plausível para isto é que os Estados Unidos não
mantiveram a mesma posição vigorosa na cimeira de Santiago que mantiveram em
Miami, devido à falta de autoridade de negociação acelerada por parte do Presidente
Clinton. Na cimeira do Quebec, foi alcançada uma convergência total no que diz
respeito à agenda política, especialmente no que diz respeito à defesa da democracia.
Por outro lado, porém, as negociações de comércio livre tornaram-se particularmente
espinhosas.
A política externa brasileira sempre foi enfaticamente anti-

intervencionista, mas nos Estados Unidos, especialmente durante
as administrações democratas, a promoção da democracia nas
Américas sempre foi uma área temática imersa em convicções
profundamente arraigadas que podem justificar uma intervenção. Embora mais
49 Ibidem.
50FEINBERG, Richard. 1997. Summitry das Américas: Um Relatório de Progresso (Washington, DC: Instituto de
Economia Internacional): 195, e Roett, Riordan. 1999. “Política dos EUA em relação ao Mercosul: de Miami a
Santiago”. In: Mercosul, Integração Regional, Mercados Mundiais, ed. ROETT, Riordan. Pedregulho: Lynne Rienner:
113-15. Veja também Weintraub, Sidney. 2000, Desenvolvimento e Democracia no Cone Sul.
Washington DC: CSIS Press.
127
Mônica Hirst
flexível do que no passado, o Brasil ainda defende fortemente a soberania

nacional, afirmando que os assuntos internos de um estado devem ser a
preocupação desse país. Embora tenham surgido pontos em comum em relação
aos valores democráticos na América do Sul, o Brasil e os Estados Unidos nem
sempre concordaram sobre o melhor método para promover esses valores. A
crise eleitoral de 2001 no Peru, bem como a crise do Haiti de 1994, expuseram
diferenças de princípios entre os Estados Unidos e o Brasil a este respeito, que
também estiveram no centro da dissidência bilateral em relação à contínua
exclusão de Cuba do sistema interamericano. instituições.
Embora a melhoria das relações EUA-Brasil em questões de defesa tenha

ocorrido num contexto de relaxamento político, o Brasil assumiu uma presença
mais ativa em questões de segurança regional.
As preocupações com o impacto crescente da crise colombiana levaram
autoridades brasileiras, em 2001, a participar com outras delegações internacionais
como observadores na primeira reunião aberta de paz realizada entre o governo
colombiano e organizações guerrilheiras.
O Brasil também sediou uma conferência sobre América Latina e Caribe
que se concentrou numa abordagem regional para a conferência da ONU de 2001

sobre o tráfico ilícito de armas ligeiras, que aprofundou a cooperação em
segurança na região.51 Embora a cooperação bilateral com os EUA tenha sido
aprofundada com a Argentina e o Chile, o Brasil também foi colocado no mapa
em termos de equipamento excedentário de defesa . Com isso, seis navios de
guerra norte-americanos anteriormente enviados em regime de arrendamento
seriam incorporados à Marinha brasileira.
A principal fonte de dificuldades na política regional EUA-Brasil

resultou da delicada situação na Colômbia, uma vez que o crescente
envolvimento militar dos EUA em apoio ao governo colombiano no
combate aos traficantes de drogas e às guerrilhas teve um impacto negativo sobre
51 A conferência ocorreu em Brasília, de 22 a 24 de novembro de 2000.
128
as condições de segurança na área amazônica perto das fronteiras do Brasil.52

O Brasil ficou particularmente preocupado com o futuro político da Colômbia e
com a possibilidade de esta ter contribuído para o aprofundamento da presença
política e militar dos EUA na região.
As apreensões brasileiras aumentaram dramaticamente desde que o

Congresso dos EUA aprovou o Plano Colômbia em 2000, que destina 1,3 bilhão
de dólares para combater o tráfico de drogas naquele país.53 A conexão entre
a política de defesa e a proteção da Amazônia tem levado cada vez mais
militares, políticos e governo brasileiros autoridades temerem os efeitos do
intervencionismo dos EUA na área. Entretanto, a presença alargada de militares
brasileiros na fronteira com a Colômbia aumentou as necessidades orçamentais
e reforçou a importância da política de defesa na agenda regional do Brasil. A
Operação Querari, lançada em 1999, tornou-se a maior operação militar do
Brasil na região amazônica. Envolveu 5.000 homens com a colaboração da
Marinha e da Aeronáutica, com uma brigada especial de selva formada por
soldados indígenas especialmente treinados. O governo também aumentou o
orçamento do projeto Calha Norte na Região Amazônica, que deu alta prioridade
a ações sociais e iniciativas de infraestrutura em áreas habitadas
tanto pelas populações pobres como pelas comunidades indígenas. Embora as

forças militares e policiais brasileiras demonstrassem sua intenção de assumir
medidas de defesa contra as atividades da narco-guerrilha na região amazônica,
elas enfrentavam uma dramática falta de recursos para atender às suas
necessidades.
52 Em Agosto de 2000, o Presidente Clinton viajou para a Colômbia para anunciar o Plano Colômbia, que envolvia
um pacote de ajuda de 1,3 mil milhões de dólares e para reafirmar o total apoio ao governo Pastrana.
Oitenta por cento do pacote de ajuda é para uso militar, o que envolve a formação de três batalhões antidrogas
com 1.000 homens, 500 conselheiros militares e 60 helicópteros.
53 Ao referir-se ao Plano Colômbia numa conferência de imprensa conjunta com a Secretária de Estado Madeleine K.
Albright, o Ministro das Relações Exteriores do Brasil afirmou: “Não temos o mesmo grau de comprometimento…
Não temos intenção de participar em qualquer ação internacional comum ou concertada.” O jornal New York
Times, 30 de agosto de 2000.
129
Mônica Hirst
Novos desenvolvimentos nas relações EUA-Brasil em relação à segurança

regional ocorreram durante a 4ª Conferência Ministerial de Defesa das Américas,
realizada em outubro de 2000 em Manaus, Brasil. Como esta foi a primeira
conferência hemisférica de defesa pós-Plano Colômbia, havia grandes preocupações
em relação ao que os EUA esperariam do Brasil.
A cautela prevaleceu de ambos os lados: as autoridades brasileiras deixaram claro
que não estavam dispostas a oferecer apoio ao Plano Colômbia, enquanto as
autoridades dos EUA foram firmes na necessidade de expandir as ações para conter
o tráfico de drogas na área.
Após os ataques terroristas de 11 de Setembro, uma grande mudança nos

interesses de segurança dos EUA em relação à América do Sul afectou
inevitavelmente as relações com o Brasil. Os Estados Unidos desejavam manter uma
agenda positiva com o Brasil nas políticas de defesa para assegurar o equilíbrio de
sua política de segurança no Cone Sul, onde o ideal desde o fim da Guerra Fria era
combinar alianças militares com relacionamentos modestos.54 O 11 de Setembro
aumentou as expectativas dos EUA em relação ao nível de resposta e compromisso
dos seus parceiros latino-americanos. As preocupações de segurança dos EUA em
relação à América Latina incluíam novas áreas de colaboração, como o fortalecimento
da cooperação de inteligência, coordenação regional para enfrentar novas ameaças
à segurança, esforços antiterroristas eficazes, aplicação da lei e medidas judiciais
para conter atividades criminosas e negação de qualquer tipo de apoio aos governos
que patrocinam o terrorismo. Segundo o governo dos EUA, um terço dos grupos
terroristas espalhados pelo mundo operavam na América Latina.
O governo dos EUA ficou particularmente preocupado com a necessidade de

melhorar a inteligência e o controle policial na área da “tríplice fronteira” entre as
cidades de Puerto Iguazú (Argentina),
Cuidad del Este (Paraguai) e Foz do Iguaçu (Brasil), que o
Federal Bureau of Investigation (FBI) considerado um santuário
54 WEINTRAUB, Sidney. 2000. Desenvolvimento e Democracia no Cone Sul, p. 67.
130
para terroristas islâmicos. Os esforços mútuos de combate às drogas

tornaram-se particularmente intensos entre o Brasil e seus parceiros do
Mercosul, de acordo com as linhas do Plano de Segurança Tríplice Fronteira
lançado em 1998, seguido por acordos que facilitam a extradição e operações
policiais conjuntas. Também foi dada especial atenção à presença de
atividades de lavagem de dinheiro, armas ilegais e tráfico de drogas na área.
Novas tensões surgiram entre EUA e Brasil no dia 5

Reunião Ministerial da Defesa (2002) em Santiago, como consequência das
expectativas de Washington em relação às políticas de segurança
antiterroristas na região. A cooperação militar concreta foi proposta com base
em três ideias principais: maior cooperação entre marinhas, guardas costeiras,
funcionários aduaneiros e forças policiais para fortalecer as capacidades
defensivas costeiras na região, com especial atenção para a área do Caribe;
iniciativas regionais de manutenção da paz articuladas entre Argentina, Brasil,
Uruguai e Chile; e iniciativas eficazes para aumentar o controlo sobre “áreas
não governadas” que poderiam tornar-se refúgios para a acção terrorista,
particularmente a área da tríplice fronteira e a Colômbia.
Embora a necessidade de uma colaboração estreita no combate ao terrorismo
medidas tornaram-se mais dramáticas para Washington, os Estados Unidos

e o Brasil compartilhavam cada vez mais preocupações em relação à
repressão às atividades de tráfico de drogas, que tem sido um tema
importante na agenda dos dois países desde o início da década de 1990.
A principal preocupação por parte dos Estados Unidos diz respeito ao papel
do Brasil como um importante país de trânsito no qual as drogas são enviadas
para os Estados Unidos e onde são produzidos precursores químicos e
drogas sintéticas. O trânsito de drogas pelo Brasil facilita o movimento de
grandes quantidades de cocaína da área de cultivo da cordilheira dos Andes
para centros de produção na Colômbia, e os traficantes fazem uma “ponte
aérea” sobre o Brasil para escapar dos controles de interdição aérea no Peru
e Colômbia. Os traficantes também utilizam os rios da região para transportar
131
Mônica Hirst
suas drogas para os portos do Atlântico. Além disso, as drogas são

transportadas dos países andinos, especialmente da Colômbia, para a
Europa e os Estados Unidos através de grandes cidades brasileiras,
especialmente nas regiões sul e sudeste do país.
Conforme afirmado, melhorias significativas foram feitas em relação
à cooperação EUA-Brasil neste assunto. A colaboração formal foi
enquadrada em um acordo bilateral sobre narcóticos (1994), atualizado
por um Memorando de Entendimento (1996), e no Tratado de Assistência
Jurídica Mútua (MLAT, 1997).55 Além desses mecanismos bilaterais, a
cooperação EUA-Brasil no combate as atividades de narcóticos
ocorreram em arenas multilaterais, como o Programa das Nações Unidas
para o Controle de Drogas (UNDCP) – ao qual o Brasil aderiu em 1991
– e a Organização dos Estados Americanos/Comissão para o Controle
do Abuso de Drogas (OEA/CICAD). Juntamente com a expansão de uma
agenda cooperativa, o governo dos EUA esperava fortalecer sua
presença nas atividades antinarcóticos no Brasil, abrindo um escritório
em Brasília.
O governo dos EUA também reconheceu que houve progresso no

Brasil em relação ao envolvimento policial e legislativo em atividades
antinarcóticos,56 e elogiou o governo brasileiro pela aprovação de
legislação contra lavagem de dinheiro e interceptação aérea militar.
Passos institucionais importantes nesta direcção incluem a criação de
um Secretariado Antidrogas em 1998 e, em 1999, a formação de um
Painel Especial de Inquérito do Congresso sobre o tráfico de
estupefacientes, responsável por uma investigação sem precedentes
sobre as ligações entre o tráfico de droga, o branqueamento de capitais,
crime organizado e corrupção oficial. Além de fornecer equipamentos e
pessoal para o Brasil
55 Este tratado foi assinado por ambos os países durante a visita de Clinton ao Brasil em 1997. Embora o Senado dos
EUA tenha aprovado o tratado em outubro de 1998, em 2000 ele ainda aguardava a aprovação do Congresso brasileiro.
56 Relatório sobre a Estratégia Internacional de Controlo de Estupefacientes. Washington DC: IMPRENSA. Março de 2000, p.1-2.
132
Secretaria Antidrogas, o governo dos EUA tem trabalhado com esta

agência em programas educacionais antidrogas e antiviolência.57
As autoridades brasileiras tornaram-se mais abertas ao
aprofundamento da sua colaboração com os Estados Unidos no controlo
do tráfico de drogas. Seguindo sua política hemisférica, o Escritório de
Política Nacional de Controle de Drogas (ONDCP) da Casa Branca criou
uma conexão permanente com a Secretaria Antidrogas Brasileira,58
enquanto a Administração Antidrogas dos EUA (DEA) tem sido convidada
todos os anos para observar as operações da Polícia Federal brasileira na
região amazônica. Como resultado, a cooperação bilateral expandiu-se, e
a DEA também se tornou particularmente activa em programas de redução
da procura e de educação sobre drogas, o que inclui a preparação de
cursos para a Polícia Federal Brasileira em todo o país, a organização de
seminários e conferências, e a oferta de apoio financeiro crescente para a
luta contra a droga. operações de narcóticos na região amazônica.
Neste contexto, o governo dos EUA esperava mais progresso no
controle do tráfico de drogas no Brasil, o que envolve a aprovação de mais
legislação, o aprimoramento da infraestrutura de aplicação da legislação
existente e a expansão dos programas antinarcóticos59.
57 O Programa Educacional de Resistência às Drogas e à Violência merece menção especial pela formação de voluntários
uniformizados para educação sobre drogas nas polícias militares estaduais em dezessete dos vinte e seis estados do
Brasil.
58 A coordenação interagências liderada pelo Secretariado Antidrogas tornou-se uma fonte de problemas políticos desde a
criação do Secretariado (1998), à medida que a concorrência entre as autoridades militares e policiais nas operações
de controlo de fronteiras se tornou explícita. O Secretariado foi considerado como um reforço da presença militar nas
políticas de combate e prevenção das drogas devido ao seu comando inicial por um oficial militar reformado e à sua
subordinação à presidência através dos militares. A presença dos militares na repressão ao tráfico de drogas foi
reforçada pela legislação de 1998 que autoriza os militares a interditar aeronaves civis pela força, se necessário. Esta
nova prerrogativa tem sido indiretamente ligada à aplicação de um Sistema de Vigilância da Amazônia controlado
militarmente (SIVAM). Segundo o Ministério da Justiça, a nova Secretaria deverá restringir sua atuação às atividades
de formação e educação. Em 2000, a escalada dos conflitos interburocráticos levou à renovação completa das
autoridades e à redefinição das responsabilidades no início de 2000 nas actividades antinarcóticos. Posteriormente, a
Secretaria foi encarregada dos programas de treinamento e educação, e a Polícia Federal, subordinada ao Ministério
da Justiça, assumiu total responsabilidade pelas ações repressivas.
59 O governo dos EUA ficou especialmente interessado na aprovação de um projeto de lei abrangente contra o narcotráfico
que foi enviado ao Congresso em 1996.
133
Mônica Hirst
Tem havido uma linha tênue entre a assistência governamental dos

EUA ao Brasil voltada para o controle do tráfico de drogas e aquela
direcionada ao combate aos abusos dos direitos humanos, e a assistência
dos EUA para treinamento e educação policial no Brasil tem como alvo ambos os problemas.
No entanto, as violações dos direitos humanos mobilizaram um grupo muito
mais diversificado de intervenientes e organizações não governamentais em
ambos os países. Isso será abordado na próxima seção.
2.6.4 A Agenda de Segundo Nível

A presença ampliada de atores e interesses não estatais nas relações
bilaterais atualizou a agenda política de segundo nível das relações EUA-
Brasil. Esse processo tem estado conectado à politização de questões
específicas, como direitos humanos e meio ambiente, vinculadas a “redes
transnacionais de defesa de direitos”, que gradualmente expandiram sua
presença no Brasil.60
As questões de segundo nível aumentaram sua importância e vitalidade
política como consequência dos vigorosos movimentos e organizações sociais
no Brasil e nos EUA, que moldam a opinião pública internacional e local,
criando novas sensibilidades, e que hoje afetam as decisões governamentais.
Embora as organizações não governamentais tenham desempenhado um
papel nas agendas de política interna e externa dos EUA desde a década de
1970, a sua presença no Brasil foi relativamente recente, e o grande número
destas organizações está ligado à consolidação da democracia na década de
1990. Melhoraram a sua capacidade de mobilizar a opinião pública através
dos meios de comunicação social e tornaram-se importantes na formação de
percepções sobre assuntos nacionais e internacionais.
No entanto, o seu comportamento no Brasil nem sempre foi bem-vindo

nos círculos governamentais, e muitas vezes são suspeitos
60 As redes transnacionais de defesa de direitos são caracterizadas por mudanças voluntárias, recíprocas e
horizontais de informações e serviços. Ver Keck E, Margaret e Sikkink, Kathryn. 1998. Ativistas além das fronteiras.
Ithaca: Cornell University Press, p. 8.
134
visto como uma nova forma de intervenção externa e, na verdade, o

financiamento internacional cobre mais de 80% das atividades das ONGs
brasileiras, a maior parte proveniente de agências europeias bilaterais e
multilaterais, de fundações religiosas e do Banco Mundial.61
Essa suspeita tem sido maior no caso das ONGs que lidam com questões
ambientais na região amazônica. Embora estas opiniões negativas em
relação às ONG revelem provavelmente uma reacção nacionalista
exagerada, estas organizações também se tornaram, no país e no
estrangeiro, uma importante fonte de críticas às violações ambientais e
dos direitos humanos. Campanhas permanentes na mídia, juntamente
com uma atividade ampliada de lobby nos EUA e no Brasil, tornaram-se
os instrumentos mais eficazes utilizados pelas ONGs. Além disso, as 5
a 6 mil cartas enviadas todos os anos à embaixada brasileira em Washington pelos EUA.
ONGs e/ou indivíduos que reivindicam o aprimoramento das políticas
ambientais e de direitos humanos do Brasil dão uma ideia da pressão
diária exercida por essas organizações.
Esta seção aborda dois tipos de questões de segundo nível: aquelas
que são concretos, como os direitos humanos, o ambiente e a imigração;

e aqueles que são menos tangíveis, como a opinião pública e as
percepções, que podem tornar-se uma fonte de preocupação por si só.
Na verdade, as percepções e a opinião pública funcionam como um
factor político em ambientes democráticos. A importância relativa da
opinião e das percepções públicas e a influência que podem ter depende
da importância relativa do relacionamento para cada parte envolvida. Por
exemplo, as percepções dos EUA em relação ao Brasil têm sido mais
importantes para o Brasil do que o contrário. As percepções dos EUA no
Brasil em relação aos EUA não têm representado uma fonte de
preocupação com o poder de influenciar decisões relativas às relações
bilaterais.
61 O Estado de São Paulo, 30/07/2000
135
Mônica Hirst
Atualmente, as questões de segundo nível são a expressão política mais

vívida das relações EUA-Brasil. Os vínculos entre essas questões e a consolidação
e o aprofundamento da democracia no Brasil expandiram-se enormemente na última
década. As relações EUA-Brasil são estimuladas por novas conexões entre
organizações não governamentais envolvidas com a proteção dos direitos humanos
e o meio ambiente, pela crescente imigração brasileira para os EUA, pela
cooperação educacional e cultural e pelo turismo. Além disso, como será ilustrado,
a questão da imagem pública, no país e no exterior, tornou-se uma preocupação
para o Itamaraty. O reconhecimento pelo governo brasileiro de que a opinião pública
dos EUA é um aspecto importante de seu relacionamento com os Estados Unidos
reflete uma visão de mundo mais aberta, estimulada pela interação de atores e
interesses nacionais e internacionais favorecidos pelos tempos democráticos no
Brasil.
2.6.5 Direitos Humanos

Em meados da década de 1970, os direitos humanos tornaram-se uma
questão problemática nas relações EUA-Brasil. Devido às preocupações com os
direitos humanos globais, o Departamento de Estado foi mandatado por lei para
produzir um relatório anual sobre a situação dos direitos humanos em cada país.
Neste contexto, a tolerância do governo dos EUA relativamente às violações dos
direitos humanos perpetradas por regimes autoritários na América do Sul diminuiu substancialmente.
Graças às emergentes redes latino-americanas de direitos humanos, a agenda
oficial dos EUA passou a preocupar-se com as violações dos direitos humanos no
Brasil e noutros locais da América do Sul.62 Na altura, as ONG eram actores
políticos marginais nos assuntos mundiais, e as mais importantes estavam ligadas
a as igrejas católica e protestante.63 Porque
62 Nos Estados Unidos, as principais organizações foram o Escritório de Washington para a América Latina
(WOLA) e o Conselho de Assuntos Hemisféricos.
63 CLEARY, Eduardo. 1997. A Luta pelos Direitos Humanos na América Latina. Westport: Praeger, pág. 141-143.
136
devido à sua capacidade de recolher informações sensíveis, tornaram-se canais

cruciais para a transmissão de informações nos Estados Unidos sobre abusos dos
direitos humanos – execuções, tortura, desaparecimentos e prisões políticas –
perpetrados pelos regimes militares do Cone Sul. Durante a década de 1970, o
movimento de direitos humanos no Brasil, bem como os seus homólogos nos
Estados Unidos e na Europa, tornou-se tão activo como nos outros países do
Cone Sul, entre os quais o Chile tornou-se o mais proeminente nas redes
internacionais.
As violações dos direitos humanos por parte do regime militar brasileiro

tornaram-se, portanto, um assunto delicado nas suas relações com os Estados Unidos.
Estados e contribuiu para a deterioração das relações políticas entre os dois. De

acordo com os militares brasileiros, a política de direitos humanos dos EUA tornou-
se extremamente intervencionista, especialmente depois da posse da administração
Carter. Respondendo à nova legislação dos EUA, na qual a assistência militar
tornou-se condicionada ao desempenho dos direitos humanos, o governo brasileiro
em 1977 suspendeu unilateralmente o acordo militar de 1952 com os Estados
Unidos.
Dois esclarecimentos devem ser levantados neste ponto. Primeiro, as

violações dos direitos humanos no Brasil tornaram-se muito menos importantes
para o governo dos EUA do que aquelas praticadas em outros países do Cone
Sul, como Argentina, Uruguai e Chile, onde os abusos ocorreram em proporções
massivas.64 Em segundo lugar, no contexto da política externa do Presidente
Carter, a proliferação nuclear tornou-se muito mais relevante na tensa relação
entre os Estados Unidos e o Brasil do que as violações dos direitos humanos.
64 Para uma comparação geral entre o aparato político repressivo no Cone Sul e no Brasil na década de 1970, ver
ACUÑA, Carlos & SMULOVITZ, Catalina. 1993. Ajustando as Forças Armadas à Democracia: sucessos,
fracassos e ambigüidades no Cone Sul. In: Construindo a Democracia: sucessos, fracassos e ambiguidades no
Cone Sul. Ed. Jelin e Hershberg. Boulder, Colorado: Westview.
137
Mônica Hirst
No final da década de 1970, porém, esse tema deixou de existir na agenda

bilateral, graças à gradual liberalização do regime político brasileiro após a Lei de
Anistia de 1979 e as alterações introduzidas em sua Lei de Segurança Nacional.
O Brasil foi lentamente deixado de lado pelas organizações internacionais de
direitos humanos,65 que concentraram sua atenção nas realidades espinhosas
que persistiam em outros países do Cone Sul e no cenário cada vez mais
dramático na América Central.
Enquanto o Brasil foi temporariamente afastado do radar, as organizações

de direitos humanos nos Estados Unidos e na Europa expandiram-se de muitas
maneiras. Ao longo da década de 1980, apesar das difíceis relações nos Estados
Unidos entre o poder executivo e
activistas dos direitos humanos, o financiamento e o pessoal das suas

organizações aumentaram rapidamente, bem como o alcance dos seus programas
e o âmbito das suas ligações institucionais. Organizações multilaterais como a
ONU e a OEA começaram a utilizar regularmente as informações recolhidas
pelas ONG de direitos humanos.66
À medida que a democratização se espalhava pela América do Sul, a

agenda de direitos humanos da região sofreu grandes mudanças. Antes do final
da década de 1980, o regime militar tinha desaparecido da América do Sul e o
processo de paz na América Central melhorou enormemente a situação dos
direitos humanos naquela área. Neste contexto, todo o tema dos direitos humanos
passaria por um processo de “reorientação e contenção”.67
Confrontadas com a necessidade de se conformarem ao novo cenário

democrático, as organizações não governamentais de direitos humanos diversificaram
65 Um sinal claro deste tipo de mudança foi o telegrama enviado em 1979 pela Amnistia Internacional ao Presidente
João Figueiredo no Brasil, reconhecendo a amnistia como um “passo positivo para o regresso ao Estado de
direito no Brasil”. Relatório da Amnistia Internacional 1980. Londres: Publicações da Amnistia Internacional, p. 113.
66 Tanto a Comissão dos Direitos Humanos das Nações Unidas como o Tribunal Interamericano dos Direitos Humanos
da OEA começaram a fazer uso extensivo da informação das ONG.
67 Keck e Sikkink (1998), p. 68.
138
sua agenda na América Latina e adotou uma abordagem inclusiva.

No início da década de 1990, aproximadamente sessenta grupos estavam
preocupados com a agenda latino-americana de direitos humanos68, que já
não estava exclusivamente associada a regimes autoritários, mas a qualquer
contexto de abuso, discriminação e/ou injustiça envolvendo direitos sociais,
económicos e culturais.
Embora a defesa dos direitos humanos tenha assumido uma conotação
mais ampla, também levou a uma mobilização política mais eficaz em todo
o mundo. Consequentemente, a monitorização e denúncia das violações dos
direitos humanos resultou não só da pressão governamental, mas também
de campanhas transnacionais. Esta natureza mutável da agenda dos direitos
humanos estava ligada à natureza mutável da noção de soberania na política
mundial. A protecção dos direitos humanos foi mais do que nunca identificada
com uma causa universal que desconsiderava as fronteiras nacionais; o
debate sobre a legitimidade da intervenção externa para conter abusos
tornou-se mais complexo e subtil.
Esta mudança aumentou a preocupação com os abusos dos direitos

humanos no Brasil, onde, sob a democratização, uma nova política de
direitos humanos começou a tomar forma. Em 1985, o Brasil se tornou o
trigésimo quarto Estado a assinar a Convenção das Nações Unidas contra
a Tortura e outros Tratamentos Cruéis, Desumanos e Degradantes de
Penas. Quatro anos depois, foi ratificado pelo Congresso brasileiro; dez
anos depois, o Brasil anunciou sua aceitação da jurisdição da Corte
Interamericana de Direitos Humanos; e em 2002 o Brasil deu total apoio à
criação do Tribunal Internacional contra o crime e o genocídio.
Na década de 1980, apesar dessas medidas, os abusos dos direitos
humanos começaram novamente a ganhar visibilidade no Brasil, com imediata
68 As organizações mais importantes são: Amnistia Internacional, Human Rights Watch, o Comité de Advogados
para os Direitos Humanos, o Escritório de Washington para a América Latina e a Associação Antropológica
Americana.
139
Mônica Hirst
repercussões internacionais. No início, as violações dos direitos humanos estavam

ligadas à perseguição e incriminação de delegados sindicais camponeses e líderes
indígenas nas áreas rurais do Norte e Nordeste do Brasil. Posteriormente, também
foram detectadas violações de direitos humanos em contextos urbanos envolvendo
violência policial civil e militar no sistema penitenciário brasileiro. ONGs locais e
internacionais tornaram-se activas na denúncia de todos os tipos de abusos em
diferentes partes do país.69 Em 1987, a Human Rights Watch of Americas, a mais
importante ONG de direitos humanos dos EUA, abriu o seu escritório no Rio de
Janeiro e publicou o seu primeiro relatório sobre Direitos Humanos. Abusos de
direitos no Brasil.70 Esses abusos adquiriram uma conotação ainda mais dramática,
pois também começaram a atingir crianças.
Esse cenário se agravou ao longo da década de 1990, quando o número de

esquadrões da morte matando e vitimando crianças e adultos de rua nas grandes
cidades brasileiras atingiu números sem precedentes.
Um grupo alargado de activistas dos direitos humanos, jornalistas, trabalhadores
religiosos, congressistas e procuradores do Estado estavam particularmente
preocupados com o grau de impunidade que estas violações revelavam.
Nesse contexto, os abusos dos direitos humanos tornaram-se tema de ampla
cobertura jornalística no Brasil e no mundo. Nos Estados Unidos, os principais jornais
desempenharam o seu papel como “parceiros essenciais na política de informação
em rede”, e foram publicadas longas histórias sobre as atrocidades cometidas no
Brasil contra crianças de rua e o crescente número de casos de abuso por parte de
policiais militares e civis71.
O Brasil vinha desenvolvendo, desde a década de 1970, uma diplomacia de

direitos humanos para lidar com as pressões vindas do Conselho Humanitário da ONU.
69 Em 1982, foi criado o Movimento Nacional dos Direitos Humanos. Em 1991, 223 centros de direitos humanos
funcionava em todo o país.
70 Abuso policial no Brasil: execuções sumárias e tortura em São Paulo e no Rio de Janeiro. Nova York:
Americas Watch, p. 26.
71 Keck e Sikkink, ibid.
140
Comissão dos Direitos Humanos, os governos europeu e dos Estados

Unidos e ONG internacionais. No início da década de 1990, a coordenação
entre a política interna e externa em relação aos direitos humanos
aumentou no Brasil no contexto da consolidação democrática. A
convergência entre o conteúdo do Plano de Acção para os Direitos
Humanos (1996) e as recomendações da Conferência Mundial dos Direitos
Humanos realizada em Viena (1993) aprofundou ainda mais esta
sincronização.72 Na verdade , o capítulo “Acção Internacional” do Plano
de Acção O Plano tornou-se sua parte de maior sucesso, à medida que o
Brasil aderiu plenamente às convenções internacionais relacionadas. Em
1997, o governo brasileiro criou a Secretaria Nacional de Direitos
Humanos,73 que, além de supervisionar a implementação do Plano de
Ação, presidiu o Comitê Interministerial para a Defesa do Ser Humano do
governo.
As ONG norte-americanas e europeias de defesa dos direitos

humanos promoveram um apoio financeiro substancial aos seus homólogos
brasileiros. Do lado dos Estados Unidos, foi estabelecido contato direto
entre o governo dos EUA e ONGs, que em conjunto se tornaram uma
fonte permanente de pressão sobre as autoridades governamentais
federais, estaduais e municipais brasileiras, que reclamaram que as
atividades internacionais e locais das ONGs impediam a comunicação
fluente entre agências governamentais. e movimentos sociais. À medida
que os direitos humanos ressurgiram gradualmente na agenda
governamental dos EUA, especialmente depois da chegada ao poder da
administração Clinton, a administração foi cautelosa em não incluir os
direitos humanos na lista dos assuntos bilaterais de primeira linha com o Brasil.
72 PINHEIRO, Paulo Sérgio. 1996. Democracia em Pedaços. São Paulo: Companhia das Letras, pág. 19.
73 A Secretaria Nacional dos Direitos Humanos do Ministério da Justiça foi criada para promover medidas legislativas
para expandir a criminalização dos abusos dos direitos humanos. Estas incluíram reformas dos sistemas de
justiça criminal e judiciário, bem como a criação de um programa federal de protecção de testemunhas.
Além disso, vários governos estaduais iniciaram políticas locais de direitos humanos.
141
Mônica Hirst
Deve-se salientar também que, embora os abusos dos direitos humanos no

Brasil tenham se tornado um tema permanente da interação não governamental
EUA-Brasil, isso não significa que os atores de ambos os lados compartilhem as
mesmas percepções. Enquanto a preocupação nos Estados Unidos tende a
apontar para a expansão do ativismo e a possibilidade de interferência crescente
na concepção e aplicação das políticas recomendadas, no Brasil a prioridade tem
sido estabelecer conexões mais estreitas entre a diminuição dos abusos dos
direitos humanos e a aplicação de mais políticas sociais eficazes.
Conseqüentemente, as organizações brasileiras de direitos humanos tendem a

identificar a dramática desigualdade social no país como a principal explicação
para as violações dos direitos humanos.
Embora os relatórios do Departamento de Estado reconhecessem os

esforços do governo para melhorar as condições dos direitos humanos, também
apontavam os resultados globais limitados. Foi então transmitido um sentimento
de decepção em relação à acção judicial sobre a violência policial e à aplicação
da legislação local.74
Esses relatórios também ilustraram a preocupação crescente entre as ONGs dos
EUA e do Brasil com a proteção de dois grupos minoritários, os povos indígenas
e os afro-brasileiros. O maior problema enfrentado pela população indígena passou
a ser a garantia do uso exclusivo das terras e dos recursos naturais das áreas de
reserva.
A legislação constitucional brasileira é bastante explícita no que diz respeito aos

direitos culturais e patrimoniais nas áreas de reserva. As políticas indigenistas
brasileiras têm sido matéria de debate interno e transnacional.
74 Ver Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, Departamento de Estado dos EUA, “1999 Country Report
on Human Rights Practices” em www.state.gov/www/global/human Rights/1999/brazil.htm, 25 de fevereiro de
2000 Este relatório aborda: execuções políticas e outras execuções extrajudiciais, desaparecimentos, torturas
e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes; prisão, detenção ou exílio arbitrários;
negação de julgamento público justo; interferência arbitrária na privacidade, na família, no lar ou na correspondência.
Também aborda o respeito pelas liberdades civis e políticas e a discriminação com base na raça, sexo,
religião, deficiência, língua ou estatuto social. As informações foram fornecidas pela Amnistia Internacional,
pela Human Rights Watch e pelo Instituto Latino-Americano das Nações Unidas para a Prevenção do Crime e
o Tratamento de Delinquentes.
142
campanhas.75 Essa mobilização foi motivada por dois fatores: as

conexões dos movimentos pelos direitos indígenas com o grupo de
agricultores sem terra no norte do Brasil, e a fusão dos direitos indígenas
com a proteção ambiental na Amazônia
área.
Os movimentos indígenas no Brasil ampliaram sua visibilidade

política nos últimos anos. À medida que aumentaram as controvérsias
interburocráticas em relação às políticas indígenas, foram estabelecidas
ligações mais estreitas entre os líderes indígenas e outros movimentos
sociais “que não têm”, especialmente o grupo de agricultores sem terra.
Essas conexões tornaram-se emblemáticas durante as comemorações
do 500º aniversário do Brasil no ano 2000 , quando grupos indígenas,
juntamente com organizações afro-brasileiras e o Movimento dos Sem
Terra (MST), aproveitaram a oportunidade para protestar contra políticas
governamentais. Embora este tipo de politização fosse percebido pelas
autoridades locais como uma ameaça à segurança nacional, tendia a
aprofundar a rede entre as ONG dos EUA e do Brasil.
Os afro-brasileiros também mereciam atenção especial por parte
das organizações de direitos humanos, mas esta era então uma
questão mais duvidosa no Brasil. Além do facto de a discriminação
racial ser ilegal desde a década de 1950, existe um consenso entre a
elite brasileira de que o racismo foi substituído pela “democracia
racial”.76 Isto tornou-se então uma questão de alguma importância na
agenda bilateral não governamental.
75 A Fundação Nacional do Índio (FUNAI) é responsável pelas políticas indigenistas brasileiras desde 1967. Em
2000, a população indígena no Brasil era de aproximadamente 300 mil, composta por 210 etnias e
aproximadamente 170 línguas. A maior parte da população indígena brasileira vive nas regiões Centro-Oeste e
Norte. Os 40% restantes estão assentados nas regiões Nordeste, Leste e Sul. A Constituição de 1988 concedeu
à população indígena do Brasil amplos direitos, incluindo a demarcação do território indígena, que deveria
representar aproximadamente 10% do território do país.
76 De acordo com o censo do Brasil, 46% da população do país é negra (de um total de 160 milhões).
No entanto, as estimativas sugerem que mais de 70% da população do Brasil é de ascendência africana.
143
Mônica Hirst
O papel crucial desempenhado pelas organizações afro-americanas nos

movimentos anti-apartheid da África do Sul permitiu-lhes alcançar um novo
estatuto como grupo de pressão nos assuntos internacionais dos EUA.
Embora esta nova realidade se reflita principalmente nos assuntos africanos
dos EUA, ela começou a afetar as relações com outros países com populações
negras significativas, como o Brasil.77 Acadêmicos e ONGs afro-americanos
aumentaram seu interesse em relação ao desenvolvimento de movimentos
afro-brasileiros no Brasil. . São compartilhadas percepções sobre a lenta
evolução das organizações e movimentos antirracistas no Brasil. Isto levou a
um maior envolvimento de ONGs dos EUA na promoção de programas de ação
afirmativa afro-brasileiros.
Um corolário interessante das crescentes conexões entre as comunidades

afro-americanas e afro-brasileiras foi
a expansão do turismo da diáspora africana. Os afro-americanos estão cada

vez mais interessados em contactar outras culturas negras, especialmente as
do Hemisfério, e muitos acreditam que o Brasil, particularmente o estado da
Bahia, oferece uma rara oportunidade de imersão numa cultura afro
genuinamente preservada. O facto de turistas negros americanos terem
demonstrado a sua preocupação com o
A realidade social negra brasileira tem tido efeitos graduais, principalmente no

que diz respeito ao aumento de pessoal negro nos serviços turísticos no Brasil.78
O recente interesse dos afro-americanos pelo Brasil estimulou
reflexões renovadas sobre as diferenças e semelhanças em ambos os países

sobre as questões do racismo e da discriminação e o
distinção sutil entre raça e cor.79 Afro-americano-
77 Ver “Projecto de Plano de Acção Política Nacional para as Relações EUA-África no Século XXI ”. O Nacional
Cimeira sobre África. Mimeo.
78 Chicago Sun-Times, 14 de agosto de 1994; The Houston Chronicle, 18 de setembro de 1994; Los AngelesTimes,
3 de fevereiro de 1998.
79 Uma ilustração interessante deste tipo de reflexão é apresentada no livro de Eugene Robinson, Coal to Cream.
Ele sugere que “foi lá que eu realmente entendi que havia outras maneiras de
144
As relações afro-brasileiras abriram um novo capítulo nas relações EUA-

Brasil que entrelaçam conexões interestatais e intersocietárias; no
entanto, as relações governo-ONG nos dois países nem sempre seguiram
o mesmo padrão.
Outro desenvolvimento interessante que ilustra a sua diferença
ocorreu durante os preparativos para a Conferência Mundial das Nações
Unidas contra o Racismo, a Discriminação e a Intolerância Conexa
(Agosto de 2001). Em ambos os países, os governos e as ONG
assumiram posições divergentes relativamente à agenda da conferência.
No entanto, embora a principal fonte de controvérsia para os Estados
Unidos tenha sido a exigência de reparações pela escravatura, levantada
por organizações afro-americanas, as autoridades brasileiras mantiveram
a sua posição tradicional que rejeita a ideia de que o racismo representa
um problema no Brasil, argumentando que as condições sociais desiguais
estão relacionadas à pobreza, não à raça. No final, surgiram mais
diferenças irreconciliáveis entre representantes do governo e de ONGs
nos EUA do que no Brasil. Enquanto a delegação dos EUA deixou a
Conferência em reacção às exigências de reparações de escravaturas
passadas e às posições que condenavam a discriminação contra os
palestinianos no Médio Oriente, o Ministério dos Negócios Estrangeiros
do Brasil melhorou os fundamentos de uma “diplomacia racial” apoiada pelo eleitorado negro
Além disso, em 2002, foi inaugurada uma política de ação afirmativa
para estudantes da Academia Diplomática (conhecida como Academia
Rio Branco) que, se eficaz, resultaria em mais diplomatas negros
servindo os assuntos internacionais do país e abriria caminho para
mudanças importantes no condução da política externa brasileira em
relação à questão racial. Ainda assim, distinto de
olhar para a raça em vez da maneira como eu estava acostumado a vê-la, e que algumas dessas formas podem
envolver definições de raça radicalmente diferentes das minhas. A sociedade americana vê raça, mas não a cor,
a sociedade brasileira vê a cor, mas não a raça.” Ver ROBINSON, Eugene. 1999 Coal to Cream. Nova York: The
Free Press, p.25. Uma abordagem mais acadêmica do assunto pode ser encontrada em FRY, Peter. “Política,
Nacionalidade e o Significado de 'Raça' no Brasil”, Daedalus, (Primavera de 2000): p. 83-118.
145
Mônica Hirst
Nos EUA, os programas de ação afirmativa são controversos dentro da

comunidade negra brasileira. Um exemplo claro foi o apoio limitado de
organizações afro-brasileiras a um programa iniciado em 2001 pelo Ministério
da Educação para aumentar o número de estudantes negros nas universidades
federais por meio de um sistema de cotas.
2.6.6 O meio ambiente
Desde o fim da Guerra Fria, os Estados Unidos expandiram o seu perfil

nas discussões ambientais mundiais, particularmente aquelas relacionadas
com as alterações climáticas globais, a destruição da camada de ozono, a
poluição dos oceanos e do ar e a degradação dos recursos. Durante a
administração Clinton, os danos ecológicos globais foram considerados uma
ameaça aos interesses estratégicos nacionais.
Para o Brasil, a importância crescente da diplomacia ambiental tem sido
associada aos desenvolvimentos políticos nacionais e internacionais.80 Ao
mesmo tempo, a democratização
favoreceu a expansão das organizações brasileiras engajadas em
proteção ambiental, o Brasil tornou-se alvo de campanhas ambientais globais.
A diversidade de ecossistemas e desafios ambientais no Brasil criou

uma agenda rica e complexa gerenciada por atores governamentais e não
governamentais.81 Para enfrentar esses desafios, o Itamaraty ampliou seu
envolvimento na diplomacia ambiental multilateral em parceria com outros
governos. agências e ONGs locais.82 Ao lidar com o
80 Na política interna, a Lei Nacional de Política Ambiental de 1981 e a Constituição de 1988 tornaram-se a espinha
dorsal da política ambiental brasileira.
81 Ver AMES, Barry e MARGARET, Keck. “A Política de Desenvolvimento Sustentável: Elaboração de Políticas
Ambientais em Quatro Estados Brasileiros.” Journal of Interamerican Studies & World Affairs, 39:4 (Inverno 1997-98):1-40.
82 O Brasil estabeleceu um amplo conjunto de agências e secretarias governamentais nos níveis municipal, estadual e
federal que se dedicam às políticas ambientais. O órgão ambiental federal, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais (IBAMA), foi criado em 1989; a Secretaria do Meio Ambiente foi criada em 1990 e
transformada em Ministério do Meio Ambiente e Assuntos Amazônicos em 1994, no governo Itamar Franco.
146
política internacional de política ambiental, o Itamaraty passou de uma

postura defensiva para uma diplomacia ambiental positiva.
A presença do Brasil na agenda ambiental global foi motivada

essencialmente pelo tamanho e importância dos recursos da floresta
tropical brasileira, particularmente na região amazônica. Desde meados
da década de 1980, ocorreu uma mobilização crescente de organizações
sociais e governamentais dos Estados Unidos solicitando que o Brasil
implementasse políticas mais eficazes para preservar esses recursos.
Os grupos ambientalistas dos EUA tornaram-se uma fonte activa de
pressão sobre o governo local, bem como sobre as instituições financeiras
multilaterais, especialmente o Banco Mundial e o BID, que impuseram
novas condicionalidades às políticas de financiamento.83
As organizações ambientais internacionais intensificaram sua
campanha moral contra a degradação florestal e a ineficácia da legislação
brasileira para proteger o meio ambiente. Do ponto 84 Do brasileiro
de vista oficial, estas campanhas foram percebidas como um caminho
para ações intervencionistas ofensivas à soberania nacional.
A expansão das campanhas transnacionais contra o aquecimento global e
o desmatamento tropical coincidiu com a identificação do Brasil como país-
alvo, imediatamente afetado pela inclusão de políticas ambientais por
instituições financeiras multilaterais como o Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
A extensa queima da floresta tropical, juntamente com o assassinato do
líder seringueiro brasileiro Chico Mendes, em 1988, teve um impacto
imediato nas relações EUA-Brasil.
83 Ver MC CLEARY, Rachel, “A reivindicação dos direitos da comunidade internacional na Amazônia brasileira”.
Estudos Políticos, XXXIX (1991), p. 691-707
84 De acordo com o artigo 26 da Constituição Brasileira de 1988, a destruição da Amazônia e

A Mata Atlântica é considerada crime pelo Código Penal.
147
Mônica Hirst
Em 1992, os preparativos para a Conferência das Nações Unidas

sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), ou Cúpula da Terra,
tornaram-se um marco para a política ambiental nacional e internacional
brasileira. Além do envolvimento do governo na organização da cúpula,
os ambientalistas brasileiros iniciaram uma mobilização mundial para
patrocinar um Fórum Global que atraiu 30.000 participantes afiliados a
movimentos sociais e ONGs locais e internacionais.85 Desde então, um
novo impulso em direção à política ambiental ocorreu no Brasil, e o
envolvimento do Partido dos Trabalhadores (PT) em aliança com o Partido
Verde (PV) fortaleceu o vínculo entre as demandas ambientais e sociais.86
A aprovação da Agenda 21 na Cúpula de 1992 estabeleceu a

plataforma para a diplomacia ambiental do Brasil. Foram formuladas
políticas específicas para resolver “problemas ambientais globais”,
particularmente aqueles relacionados com as alterações climáticas, a
destruição da camada de ozono e a perda de biodiversidade. Além de
alcançar um status sem precedentes nas relações exteriores do Brasil, a
política ambiental tornou-se receptiva a novas abordagens, especialmente
aquelas que sublinharam a sua ligação com os direitos dos povos
indígenas e o desenvolvimento sustentável.
Em junho de 1997, o Brasil, juntamente com a África do Sul,
Alemanha e Cingapura, propôs uma Iniciativa Conjunta para o Meio
Ambiente na Assembleia Geral da ONU, que visava a aplicação da
Agenda 21. Na Conferência de Kyoto sobre Mudanças Climáticas de
1998, o governo brasileiro manteve-se firme para a limitação da emissão
de gases contaminantes pelos países industrializados.
85 HOCHSTETLER, Kathryn. 1997. “A Evolução do Movimento Ambientalista Brasileiro e seus Papéis Políticos”
em As Novas Políticas de Desigualdade na América Latina, ed. Douglas Chalmeres, Carlos Vilas, Katherine
Mite, Scott B. Martin, Kevianne Piester e Monique Segarra. Oxford: Oxford University Press, pág. 207.
86 MORAN, Emilio, “A Lei, Política e Economia do Desmatamento Amazônico”. Estudos Jurídicos Globais
Diário, 11, (1988): pp.
148
Enquanto isso, o desenvolvimento de políticas ambientais pela

maioria dos estados brasileiros expandiu as bases para o envolvimento
do BID e do Banco Mundial no financiamento de iniciativas de saneamento
e limpeza. Até o ano 2000, o Brasil havia obtido mais de US$ 5 bilhões
em empréstimos de agências multilaterais alocados para projetos
ambientais.87 Além disso, o Brasil tornou-se um “mercado verde” relevante
para as exportações norte-americanas de tecnologias, bens e serviços
ambientais.
Desde meados da década de 1990, as questões ambientais
representam um capítulo importante nas relações interestaduais e não
governamentais EUA-Brasil. Em Outubro de 1995, começaram a ser
realizadas anualmente reuniões-quadro oficiais para analisar os principais
tópicos da agenda ambiental internacional. O objectivo destas reuniões
tem sido melhorar os mecanismos de consulta bilateral relativos ao
ambiente e ao desenvolvimento sustentável.88 O esforço para expandir
os pontos comuns foi grandemente motivado por uma extensa agenda de
conferências multilaterais dedicadas a temas como: alterações climáticas,
desflorestação, extinção de espécies e poluição marinha. degradação e
as perspectivas de uma Conferência da ONU Rio + 10, que teve lugar na
África do Sul em 2002.
A questão mais importante em relação às alterações climáticas
passou a ser a implementação do Protocolo de Quioto, aprovado em 1996
para reduzir as emissões de gases com efeito de estufa. A aprovação do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) e a criação de um regime
específico para fazer cumprir o protocolo tornaram-se grandes
preocupações para o Brasil, um país muito interessado em promover a
expansão de um mercado de MDL. Durante os anos Cardoso-Clinton, o
Brasil manteve uma posição menos flexível do que os EUA no que diz respeito à aplicação da
87 “Direito Ambiental e Oportunidades de Negócios Ambientais no Brasil: Uma Visão Geral”. <www.crl.
com/~brasil/env.htm>.
88 O governo dos EUA mantém reuniões semelhantes com a Índia, a China e o Japão.
149
Mônica Hirst
Protocolo de Quioto e imposição de controles sobre a emissão de gases

contaminantes pelos países industrializados.
As negociações EUA-Brasil sobre o desmatamento estão relacionadas com
discussões sobre a criação dos Fóruns Florestais das Nações Unidas (UNFF) e
do Acordo Internacional para Madeiras Tropicais (IATW). Ambos os países
concordaram com a necessidade de estabelecer um regime amplo para monitorizar
as condições florestais globais, mas não concordaram sobre qual deveria ser o
âmbito da IATW. O governo brasileiro pensava que tais acordos deveriam incluir
todos os tipos de madeira, enquanto os Estados Unidos defendiam uma
abordagem mais seletiva.
Embora as relações governamentais EUA-Brasil tenham mostrado melhorias

visíveis nas questões ambientais, tornou-se difícil para o Brasil abandonar a sua
imagem de “vilão” notável da degradação ambiental global. O desmatamento
contínuo no Brasil prejudicou repetidamente a imagem do país aos olhos do
público dos EUA.89 Além da lacuna entre a legislação ambiental e sua aplicação,
foi dado um passo atrás quando o Congresso brasileiro aprovou uma nova
legislação que suavizou o código florestal nacional. 90
Sob a administração Bush, os EUA endureceram a sua posição

nas arenas ambientais multilaterais. Além disso, a decisão dos EUA de rejeitar o
Protocolo de Quioto durante a 7ª Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças
Climáticas (Novembro de 2001) foi imediatamente criticada por autoridades
governamentais brasileiras. A posição do Brasil tornou-se ainda mais enfática à
medida que o Congresso brasileiro ratificou o
89 Além das preocupações relativas à destruição da floresta amazônica brasileira, surgiram informações
dramáticas sobre o processo de desmatamento da floresta atlântica, da qual restam apenas 7%.
90 A nova legislação, apresentada pelo Partido Ruralista em maio de 2000, reduziria de 80 para 50% a
proporção de áreas de reserva ambiental. Além disso, as pequenas propriedades não seriam obrigadas a
substituir áreas devastadas e as reservas ecológicas legais seriam drasticamente reduzidas em áreas
economicamente rentáveis.
150
Protocolo de Quioto em Junho de 2002, pouco antes da Cimeira Mundial

sobre Desenvolvimento Sustentável na África do Sul.
Resumindo, embora o Brasil e os EUA se comuniquem de forma

permanente para expressar suas posições em relação às questões
ambientais, suas posições dificilmente coincidem. O Brasil defende que os
países industrializados assumam mais responsabilidade em relação à
contaminação global, enquanto o governo dos EUA tem sido altamente
relutante em seguir outros parceiros industriais, como a União Europeia e o
Japão, na submissão de decisões ambientais nacionais a regimes multilaterais.
Durante a administração Bush estas diferenças aprofundaram-se. Do ponto
de vista dos EUA, pode-se argumentar que o mesmo tipo de relutância foi
percebido no Brasil quando o debate se concentra na biodiversidade. Neste
caso, as posições defendidas por responsáveis norte-americanos e
organizações não-governamentais a favor de controlos internacionais mais
eficazes nas principais áreas florestais – particularmente na área amazónica
– produziram imediatamente fortes reações dentro do governo brasileiro. As
organizações não-governamentais brasileiras, no entanto, são mais
duvidosas, pois a sua posição geralmente dependerá das suas conexões e
compromissos internacionais.
2.6.7 Imigração Brasileira para os Estados Unidos
Os Estados Unidos tornaram-se o principal destino de um novo

movimento demográfico criado pelas condições econômicas e sociais
perigosas no Brasil. Embora muito menos do que no caso da maioria dos
países latino-americanos, a imigração brasileira para os Estados Unidos
expandiu-se mais do que nunca desde a década de 1990.91 Considerado
um dos grupos mais recentes de imigrantes nos Estados Unidos, os
brasileiros partiram para os Estados Unidos em busca de melhoria socioeconômica
91 De acordo com o Censo dos EUA de 1980, o tamanho da comunidade brasileira era ligeiramente superior a 50.000 habitantes.
151
Mônica Hirst
oportunidades. Mas, além daqueles que migram de forma permanente,

muitos brasileiros foram para os EUA para estudar, a maioria para obter pós-
graduação.92 Como uma pequena parcela dos latino-americanos ilegais nos
Estados Unidos, a comunidade brasileira nunca foi uma fonte de preocupação
ou um assunto que merece atenção na agenda EUA-Brasil. O número de
migrantes sul-americanos, com excepção dos colombianos, tem sido muito
inferior ao do México, da América Central e das Caraíbas.
Do lado brasileiro, a imigração para os países industrializados tornou-

se uma nova questão para a diplomacia brasileira93; desde meados da
década de 1980, lidar com imigrantes brasileiros legais e ilegais tornou-se
uma parte importante do dever de muitos consulados brasileiros nos Estados
Unidos94. A imigração para os Estados Unidos representa aproximadamente
25% de todos os brasileiros que vivem no exterior. Embora os dados possam
variar de acordo com a fonte, pesquisadores afirmaram no final do século 20
que os brazucas – nome dado aos brasileiros que vivem nos Estados Unidos
– ultrapassaram 600 mil.95 Embora venham de todas as partes do Brasil, a
imigração para os EUA tem tem sido mais frequente em certas áreas do
Brasil.96 Os brasileiros residentes nos EUA vivem principalmente nas áreas
de Nova York, Newark, grande Boston, Los Angeles e São Francisco.97
92 Em 1995, graças ao apoio institucional e/ou financiamento governamental, havia 5.497 estudantes universitários
brasileiros nos Estados Unidos, o que levou o Brasil a ocupar o décimo segundo lugar entre os países de origem
de acadêmicos estrangeiros no país.
93 No curto período de 1985-88, aproximadamente 1.250.000 brasileiros deixaram seu país de forma permanente.
94 consulados brasileiros nos EUA estão localizados em: São Francisco, Boston, Nova York, Miami, Houston,
Washington DC e Atlanta.
95 No Brasil, a cidade de Governador Valladares, no estado de Minas Gerais, tornou-se um caso paradigmático de
imigração para os Estados Unidos. Desde o início da década de 1980, tem havido um fluxo constante de
imigrantes para diferentes partes dos Estados Unidos.
96 De acordo com o Censo dos EUA de 1990, o número de residentes brasileiros era de 94.023. No entanto, dados
recolhidos pela Arquidiocese de Boston no início da década de 1990 revelaram que havia 150 mil brasileiros a
viver apenas em Massachusetts.
97 Como símbolo da presença dos brasileiros na cidade de Nova York, um trecho da 46th Street, onde restaurantes e
lojas são de propriedade de brasileiros, foi batizado de “Pequeno Brasil”.
152
Comparado a outras comunidades latinas nos Estados Unidos, o grupo

brasileiro não possui um forte senso de comunidade e seus membros geralmente
percebem a sua presença nos Estados Unidos como temporária. Embora as
oportunidades econômicas sejam um forte motivo migratório, a migração
brasileira para os Estados Unidos também é motivada pela busca por melhor
qualidade de vida. Os brasileiros nos Estados Unidos seguem um padrão
diversificado em relação à idade, sexo e origem social, embora a maior parcela
seja formada por trabalhadores pouco qualificados98. Isto significa que muitos
desempenham empregos informais com baixos salários no mercado de trabalho
americano, mas estas condições são compensadas por uma sensação geral de
que viver nos Estados Unidos oferece a oportunidade de partilhar melhores
direitos dos cidadãos e um padrão de vida superior. Além disso, embora os
salários do trabalho não qualificado sejam considerados baixos pelos padrões
dos EUA, não o são pelos padrões brasileiros.
Os brasileiros formaram um grupo isolado dentro da imensa população de

imigrantes nos Estados Unidos. A sua rede social baseia-se em processos de
reagrupamento familiar e/ou novos vínculos, especialmente através de
casamentos mistos, com cidadãos norte-americanos.
Quanto à sua identidade, os brasileiros não gostam de ser considerados um
segmento da comunidade hispânica. Eles não viveram nos mesmos bairros nem
desenvolveram relações com outros “latinos”. No estado de Massachusetts, por
exemplo, tem sido “mais natural” para eles estabelecerem ligações com o
comunidade portuguesa de longa data, que teve uma forte presença na área
desde o início do século XX.
As redes sociais brasileiras e os negócios nos Estados Unidos estão
modesto, e não se pode contar mais do que meia dúzia de “universos sociais
fechados” brasileiros nos Estados Unidos.
98 LORIA, Wilson. “Os Brasileiros Invisíveis”. <www.brazil.com.\p25nov99htm>.
153
Mônica Hirst
2.6.8 Percepções e opinião pública
Segundo diplomatas brasileiros, as relações com os EUA na década de

1990 finalmente alcançaram “maturidade política”. As comunicações políticas
bilaterais tornaram-se simples e áreas problemáticas como disputas comerciais
foram evitadas para preservar a relação como um todo. Há também uma forte
percepção entre as autoridades brasileiras de que os pontos em comum
políticos se expandiram desde a consolidação da democracia brasileira.
A percepção do governo dos Estados Unidos era de que o Brasil, assim

como os demais países sul-americanos, havia feito grandes mudanças que
contribuíram para fortalecer o relacionamento entre os dois lados. Conforme
declarado por um funcionário do governo em 1997,
A relação dos EUA com a América do Sul vai muito além do

comércio e da economia, é claro. A nossa política na região visa
manter os Estados Unidos economicamente fortes e competitivos
internacionalmente, promover os princípios da democracia e
aumentar o nível de cooperação regional para lidar mais
facilmente com as ameaças transnacionais do tráfico de
narcóticos, da degradação ambiental e da violência internacional. crime.99
No entanto, nos Estados Unidos, havia uma percepção frequente entre

o público preocupado com os assuntos hemisféricos de que “o Brasil tem um
caminho a percorrer antes que as reformas necessárias sejam aprofundadas
e institucionalizadas a ponto de proporcionarem uma solução realmente firme
e substancialmente irreversível”. garantia de desempenho positivo no futuro.”100
Uma avaliação realista das relações com o Brasil foi preparada por um
grupo de especialistas do Conselho de Relações Exteriores do
99 Declaração de Jeffrey Davidow, Secretário Adjunto para Assuntos Interamericanos, Departamento de Estado dos EUA.
100 Declaração de Willian Perry, presidente do Instituto para o Estudo das Américas. Em Visão geral da política dos EUA
em relação à América do Sul e a próxima viagem do presidente à região. Audiência perante o Subcomitê do Hemisfério
Ocidental. 8 de outubro de 1997: pág. 22.
154
a nova administração dos EUA em Fevereiro de 2001, na qual o Brasil

foi considerado “o fulcro de qualquer iniciativa política bem-sucedida dos
EUA na América do Sul”.101 As relações com o Brasil foram
consideradas essenciais para influenciar o futuro económico e político do
hemisfério. Esta força-tarefa também reconheceu que, para aprofundar o
entendimento entre os dois países, seria necessário rever a política dos
EUA em relação ao Brasil, de modo a “trabalhar juntos em questões
vitais, como comércio, drogas e segurança regional e, a partir daí,
avançar para se envolver em uma alta diálogo estratégico sustentado e
cooperativo de alto nível com os
líderes brasileiros.”102 Entre suas sugestões mais relevantes, o
memorando enfatizava a importância de compreender as diferenças
mútuas e instava os EUA a descartarem uma política de negligência
benigna em relação ao Brasil. A importância das relações com o Brasil
baseava-se em quatro razões: “seu poder econômico; sua localização
central na América do Sul; o seu estatuto de parceiro comercial e receptor
de investimento dos EUA; e seu papel diplomático na América do Sul e
nas agências internacionais.”103 A declaração também alertou tanto os
Estados Unidos quanto o Brasil sobre o risco de perder o momento de
construir uma agenda positiva. Embora as negociações comerciais com
os EUA pudessem ser substituídas por negociações com a União
Europeia, o Brasil não podia dar-se ao luxo de perder o acesso
preferencial ao mercado americano. Além disso, ambos os países foram
considerados como desempenhando papéis complementares na
promoção da reforma económica e da estabilidade democrática na América do Sul.
O memorando do Conselho de Relações Exteriores apontou os

desafios enfrentados pelas relações EUA-Brasil. Além de mencionar
101 Uma Carta ao Presidente e um Memorando sobre a Política dos EUA em relação ao Brasil, Declaração de uma
Força-Tarefa Independente Patrocinada pelo Conselho de Relações Exteriores, Nova York, 2001. <www.
cfr.org/p/pubs/Brasil>.
102 op. cit.
103 op.cit.
155
Mônica Hirst
potenciais, também chamou a atenção para as dificuldades, que envolviam

cinco áreas de mal-entendidos:
o legado e a ambiguidade da política passada dos EUA em

relação ao Brasil; o medo no Brasil (e para alguns nos Estados
Unidos) de que o livre comércio no hemisfério os prejudique;
a percepção no Brasil de que os Estados Unidos desejavam
diminuir a soberania brasileira na região amazônica; cautela
tanto internamente quanto entre os vizinhos do Brasil se o
relacionamento for muito próximo entre o Brasil e os Estados
Unidos; e os elementos de competição, bem como de
cooperação que existiam entre ambos os países.104
A ideia de que as relações EUA-Brasil deveriam melhorar também foi

compartilhada por alguns conservadores proeminentes nos Estados Unidos.
Henry Kissinger, por exemplo, afirmou que ambos os países devem fazer
esforços sérios para trabalhar numa relação especial. Embora os EUA devam
tratar o Brasil com mais sensibilidade e consideração, o Brasil deveria
considerar um relacionamento harmonioso com os Estados Unidos como uma
prioridade de política externa.105 O que Kissinger estava sugerindo
implicou, em grande medida, um renascimento do projecto de relacionamento
especial que ele tentou impor como secretário de Estado em meados da
década de 1970, com ajustamentos às exigências da agenda bilateral. Tal
como aconteceu com o memorando do Conselho de Relações Exteriores,
Kissinger viu a melhoria do entendimento com o Brasil como algo ligado à
importância desta relação para uma política hemisférica bem-sucedida dos
EUA. A principal diferença entre essas duas prescrições foi o reconhecimento,
pelo memorando do Conselho, das novas complexidades envolvidas no
relacionamento, especialmente no que diz respeito às aspirações do Brasil e
ao renovado contexto interno. Dessa forma, essa realidade deveria ser
interpretada pelos Estados Unidos como uma oportunidade de trabalhar em conjunto com o Brasil.
104 op. cit.
105 Los Angeles Times. Los Angeles, 4 de abril de 2002.
156
Uma perspectiva comparativa pode ser bastante útil para

compreender o que torna as relações EUA-Brasil únicas no ambiente hemisférico.
Embora complexas, estas relações bilaterais revelaram mais continuidade
do que mudanças quando comparadas, por exemplo, com as relações
EUA-México. Esse tipo de comparação foi desenvolvido por Peter Hakin,
que mereceu apontar os obstáculos que os EUA e o Brasil enfrentam
para melhorar seu relacionamento106. Além de enumerar exemplos
passados e presentes de cooperação e solidariedade bilateral, o autor
descreveu brevemente os objetivos e metas da política externa brasileira
e chamou a atenção para as restrições internas e regionais que o país
enfrenta. O artigo mostrou que, embora as expectativas relativas a um
entendimento abrangente entre os dois países possam tornar-se
frustrantes, também seria enganador esperar um resultado conflituoso.
O autor sublinhou as razões pelas quais o governo dos EUA deveria
adotar uma abordagem cautelosa em relação ao Brasil, considerando
que poderia tornar-se contraproducente tratar este país como um
adversário. De acordo com Hakin,
os Estados Unidos deveriam estar preparados para trabalhar arduamente para
encontrar um terreno comum com o Brasil, especialmente em questões comerciais.
As autoridades dos EUA sabem que precisam do apoio do Brasil para avançar
em muitas questões hemisféricas. O Brasil pode não ser suficientemente
poderoso para moldar plenamente as políticas regionais ao seu gosto, mas tem
tamanho e influência suficientes para impedir os Estados Unidos de alcançarem
os seus objectivos em áreas tão cruciais como a ALCA e a Colômbia.
O governo brasileiro tornou-se mais consciente das conexões entre

as percepções dos EUA sobre as relações bilaterais e aquelas relativas
ao país em si. Surgiu uma preocupação crescente relativamente à
necessidade de melhorar a imagem do
106 73 HAKIN, Peter. 2002 “Dos modos de ser global”. Relações Exteriores, México, vol. 2, não. 1: pp. 130-144.
157
Mônica Hirst
o país entre os diferentes segmentos da opinião pública americana. Esse

passou a ser o objetivo do Centro de Informação Brasil, vinculado à
embaixada em Washington, encarregado de promover uma imagem positiva
do Brasil entre os setores empresariais norte-americanos. Além da expansão
dos produtos “Made in Brazil”, este centro também tentava melhorar a
competitividade das empresas brasileiras no ambiente de negócios dos EUA.
Além disso, em um esforço para avaliar de forma abrangente “a

compreensão geral dos americanos sobre o Brasil”, para corrigir percepções
equivocadas e melhorar imagens positivas do Brasil e “ajudar no planejamento e
implementar programas na arena internacional”; em 2001, o Ministério das
Relações Exteriores do Brasil contratou o Centro Nacional de Pesquisa de
Opinião (NORC) da Universidade de Chicago para conduzir um estudo
completo que avaliaria “a compreensão geral dos americanos sobre o
Brasil”107. A realização de um estudo de ciência política tão bem planejado,
imparcial e instigante exigiu a divisão do público americano em três amostras
populacionais distintas: o público em geral, os formadores de opinião e os
setores oficial, privado e acadêmicos envolvidos nas relações EUA-Brasil.
As principais conclusões entre o público em geral incluíram muito

pouco conhecimento do Brasil e confusão com outros países latino-
americanos, embora não em certas questões como imigração e tráfico de
drogas. Além disso, “os entrevistados mais informados geralmente têm mais
impressões negativas do Brasil do que os entrevistados menos informados”.
Os formadores de opinião, por outro lado, foram geralmente mais positivos
e mais informados sobre o Brasil do que o público em geral.” Por sua vez,
os especialistas no Brasil estavam bem informados sobre as suas áreas
específicas de especialização, embora não necessariamente sobre outras
questões.
107 REYNOLD, Michael, YOUNG, Clifford, SHKILNIK, Jamie e PERGAMIT, Michael. Uma Pesquisa de Opinião Pública
sobre a Imagem do Brasil nos Estados Unidos da América. Relatório final. Centro Nacional de Pesquisa de Opinião
da Universidade de Chicago, 14 de abril.
158
Os pesquisadores do NORC também sugeriram cinco objetivos

principais para o Itamaraty, que tinham a ver com publicidade e relações
públicas, a saber: aumentar o conhecimento, gestão de imagem,
alcance da elite, apoio no país e avaliação contínua do progresso. As
recomendações eram de que o Itamaraty deveria, antes de mais nada,
fornecer mais informações aos americanos sobre o Brasil, especialmente
aos membros democratas e republicanos do Congresso. A pesquisa
também enfatizou a importância do turismo como meio de exposição e
conexão entre o Brasil e os Estados Unidos. Além disso, deveriam ser
feitos esforços para corrigir uma imagem algo negativa sobre questões
como a instabilidade económica, a degradação ambiental e as violações
dos direitos humanos (questões que são muito comuns nos meios de
comunicação dos EUA).
Do lado brasileiro, as percepções em relação aos EUA geralmente
envolvem considerações defensivas. Os intervenientes governamentais
e não governamentais partilham a ideia de que os Estados Unidos
representam mais uma fonte de preocupação do que uma oportunidade
para o país, e que a hegemonia dos EUA impõe mais custos do que
benefícios. A presença dos Estados Unidos como superpotência tem
sido um fato da vida do Brasil desde o final da Segunda Guerra Mundial,
e durante toda a segunda metade do século XX os Estados Unidos
foram percebidos pelas elites brasileiras como o fator de poder mais
importante nos assuntos mundiais. . As restrições estratégicas impostas
por um sistema bipolar minimizaram a identificação dos EUA como
adversário, embora em muitas ocasiões se esperasse mais em relação
ao apoio económico ao Brasil. Assim, os sentimentos antiamericanos
têm sido sobretudo ligados ao nacionalismo económico.
No entanto, o surgimento de novas realidades internacionais e
domésticas remodelou as percepções no Brasil. Deve salientar-se uma
combinação de factores: o fim da Guerra Fria, a expansão da exposição
económica provocada pela globalização financeira e comercial e a
importância crescente dos investimentos públicos nacionais.
159
Mônica Hirst
opinião como consequência do aprofundamento da democracia. Nesse

contexto, a consolidação da liderança dos EUA no mundo no final da
Guerra Fria aprofundou as preocupações entre as organizações políticas,
burocráticas, acadêmicas, empresariais e sociais, bem como entre os
militares no Brasil. No Ministério dos Negócios Estrangeiros, a percepção
dominante passou a ser a de que uma ordem mundial multipolar ofereceria
mais oportunidades e menos restrições do que o actual impulso unipolar
baseado na primazia dos EUA.
Contudo, é importante afirmar que as percepções mais críticas em
relação aos Estados Unidos não vieram dos meios diplomáticos. Do ponto
de vista do Itamaraty, se surgirem discrepâncias entre os EUA e o Brasil,
elas deverão ser administradas e os conflitos deverão ser evitados. De
acordo com as percepções do Itamaraty, é mais importante ampliar as
responsabilidades e o prestígio internacional na arena mundial do que
escalar uma agenda conflituosa com os EUA.
A mídia brasileira transmite um amplo sentimento antiamericano que

expressa opiniões de diferentes preferências ideológicas acompanhadas
de fortes sentimentos nacionalistas. É nos círculos não governamentais
que se encontram as percepções mais antagónicas em relação aos EUA,
particularmente nos movimentos sociais e nos ambientes académicos
onde o pensamento político de esquerda mais se expandiu . Ao mesmo
tempo, a democratização estimulou um novo interesse na sociedade
política brasileira em relação aos assuntos internacionais. Preservar uma
interpretação autónoma dos valores democráticos, das regras da economia
de mercado e dos interesses de segurança nacional é visto como uma
aspiração que colide com os interesses dos Estados Unidos. Esse tipo de
visão tem sido compartilhada por intelectuais como Hélio Jaguaribe, um
dos sociólogos mais respeitáveis do Brasil, que se destaca há mais de 50
anos como defensor dos interesses nacionais brasileiros. Segundo
Jaguaribe, o confronto EUA-Brasil será inevitável num futuro próximo, já
que o Brasil
160
não podia aceitar a subordinação ao “unilateralismo imperial” dos EUA.

No entanto, Jaguaribe não prevê um “confronto antagonístico”, como
afirma que seria de esperar no caso da China, mas sim um “confronto
impulsionado pela autonomia”108.
No Brasil, a globalização e os interesses económicos dos EUA

passaram a ser frequentemente vistos como iguais, vistos como
igualmente ameaçadores. Assim, do ponto de vista brasileiro, as
apreensões em relação à liderança dos EUA no pós-Guerra Fria têm sido
associadas a uma visão crítica da globalização109.
É altamente improvável que estes sentimentos diminuam nos
próximos anos, face às decisões de política externa de linha dura na
política mundial tomadas pela administração Bush, juntamente com as
pressões crescentes provenientes das negociações da ALCA. Na
verdade, estes sentimentos foram ampliados pela guerra liderada pelos
EUA contra o Afeganistão, pela expansão do unilateralismo nas políticas
comerciais dos EUA e pela guerra contra o Iraque110.
108 “Entrevista com Hélio Jaguaribe”, El Debate Político, no.1, vol. 1, 2003, Fundo de Cultura Económica,
Buenos Aires, 2003.
109 Ver FIORI, José Luis. 60 lições dos 90, Record, Rio de Janeiro, 2001.
110 As provas foram apresentadas numa sondagem realizada pela BBC sobre os sentimentos antiamericanos após
a guerra contra o Iraque. A pesquisa entrevistou 11 mil pessoas em onze países. O Brasil foi um dos países em
que a opinião negativa em relação aos EUA pareceu ser mais elevada. Segundo a pesquisa, o percentual em
cada país com opiniões negativas foi: Jordânia 79%, Brasil 66%, Indonésia 58%, França 51%, Austrália 29%,
Rússia 28%, Coreia do Sul 28%, Israel 25%, Inglaterra 19 % e Canadá 16%.
Veja, pág. 59. 13 de agosto de 2003.
161
Parte III: RELAÇÕES BRASIL-ESTADOS UNIDOS EM
O CONTEXTO PÓS-PÓS-GUERRA FRIA
No seu recente livro An Encounter, Milan Kundera traça um

paralelo interessante entre intelectuais latino-americanos e centro-
europeus, quando faz referência aos laços de solidariedade
antiautoritários mantidos durante os anos da Guerra Fria111.
Robert Skidesly, no seu livro The World after Communism, tenta
algo semelhante no campo da economia política quando sugere
uma articulação entre o desmantelamento das economias
planificadas da Europa de Leste e as experiências de
industrialização por substituição de importações na América
Latina112. No campo da política comparada, Adam Przeworski –
entre outros – explora as coincidências e diferenças entre os
processos de transição democrática vividos nos dois contextos regionais na década
111 KUNDERA, Milão, Un Encuentro. Buenos Aires. Editores Tusquets, 2009.
112 SIDELSKY, Roberto. O mundo depois do comunismo. Londres. Papermac, 1995.
113 PRZEWORSKI, Adam. Democracia e Mercado, Cambridge. Imprensa da Universidade de Cambridge, 1991.
163
Mônica Hirst
Contudo, este tipo de comparação ainda não foi feito para abordar
a política internacional para apontar as diferenças e semelhanças na
desarticulação de duas regiões como áreas de influência das
superpotências da Guerra Fria. Talvez a razão para esta lacuna tenha
sido os diferentes ritmos e momentos de ambos os processos. Enquanto
os países satélites da URSS se libertaram simultaneamente da sua
subordinação com a queda do Muro de Berlim, a América Latina
permaneceu uma área de influência durante mais de uma década.
depois que a ordem mundial bipolar acabou. Este processo foi lento e
gradual, inicialmente com uma diferenciação entre o Norte e o Sul da
região no que diz respeito às relações com os Estados Unidos, e mais
tarde como consequência colateral da sobreextensão imperial americana
a partir do 11 de Setembro.
Do ponto de vista americano, as expectativas de mudança no foco

na América Latina com o advento do governo Obama de 2009
administração não parecem significativos. Com excepção da agenda
inter-doméstica – que afecta o México e os países da América Central –
a irrelevância da região no contexto das urgências da política externa
dos EUA manteria a agenda hemisférica como uma prioridade baixa.
Permanecia o risco de que a sua titularização permanente conduzisse a
políticas destinadas a reforçar uma tendência intervencionista,
especialmente em questões de segurança pública e especialmente na
área da América Central, Mexicana e Caraíbas.
3.1 Os efeitos da macro-titularização

e da sobreextensão imperial
O conceito de “macro-securitização”, cunhado por Barry Buzan,
será empregado para lidar com o impacto e os desdobramentos da
política estratégica dos Estados Unidos em relação à América Latina
após o 11/914. É uma definição de ameaça baseada em uma visão sistêmica
114 BUZAN, Barry, “A 'Guerra ao Terrorismo' como a nova 'macro-securitização'”. Workshop de Oslo, fevereiro de 2006.
164
As relações Brasil-Estados Unidos no contexto pós-pós-Guerra Fria
perspectiva abrangente e de âmbito universal, tal como foi testemunhado

durante a Guerra Fria. Segundo este conceito, a insegurança adquire um
significado planetário, afectando de forma geral Estados e sociedades,
agora submetidos às consequências impostas pela globalização. O facto
de a América do Sul ser uma zona marginal na escala de prioridades da
política de segurança americana não a tornou menos exposta às pressões
da macro-securitização. Na verdade, a situação periférica da região não a
retirou das premissas estratégicas globais adoptadas pelos Estados
Unidos a partir de 2001.
A presença dominante de Washington durante mais de 60 anos, a

um custo relativamente baixo, e contribuindo para a irrelevância estratégica
da América do Sul, explica o conteúdo negligente, inconsistente e errático
da política dos EUA para a região durante e após a Guerra Fria.
Na década de 1990, os Estados Unidos contribuíram para aprofundar a
especificidade sul-americana no contexto latino-americano, estimulando
uma diferenciação baseada em preferências comerciais, que logo foi
complementada com interesses de segurança115.
Os países sul-americanos mantêm uma autonomia semelhante à
mantida desde o final da Segunda Guerra Mundial, que oscila de acordo com
à orientação das políticas externas em cada caso. Aos poucos, porém, a
preservação desta margem de manobra é posta em risco devido, por um
lado, à expansão da presença militar americana na América do Sul, seja
através da aliança com a Colômbia
ou à configuração dos Estabelecimentos Operativos Avançados, e por
outro às percepções ideológicas dos Estados Unidos, que reactivam o
“espectro” das acções intervencionistas na região.
As preocupações expressadas pelo Comando Sul e pelo
115 Após a formação de uma área de livre comércio com o México e o Canadá em 1994, foi instituído um regime de
preferências com os países do Caribe e da América Central (2005) e a formação do Comando Norte (2002).
165
Mônica Hirst
Departamento de Estado relativamente ao desenrolar dos processos

políticos nacional-populistas transmite uma visão securitizada da
governação democrática.
Desde a viragem do milénio, a percepção oficial nos Estados Unidos
era que a segurança regional enfrentava novos problemas gerados por
desenvolvimentos políticos negativos em países como o Haiti, a Bolívia
e a Venezuela. A ascensão de um “populismo radical” foi identificada
como uma “ameaça emergente” que coincidiria com uma crise de
democracia na região116. A irrelevância estratégica da América do Sul
sempre foi motivo de uma espécie de miopia por parte dos Estados
Unidos em relação à região nos momentos de aplicação dos seus
esquemas de macro-securitização. A percepção dos governos populistas
como uma ameaça surgiu durante a Guerra Fria e repete-se novamente
na guerra contra o terrorismo.
Do lado sul-americano, após o 11 de Setembro, a utilização pelos
EUA de políticas preventivas unilaterais tornou-se uma fonte de
preocupação, reacendendo sentimentos antiamericanos que tinham sido
expressos apenas timidamente na década de 1990. Multiplicou-se o
questionamento do credo neoliberal, assumindo-se um distanciamento
crítico relativamente à política de segurança dos Estados Unidos117. A
recusa do Chile, juntamente com o México, em apoiar a invasão do
Iraque como membros temporários do Conselho de Segurança das
Nações Unidas, foi um sinal nessa direção118. Na verdade, a visão de
que a hegemonia representava uma ameaça e não um factor de estabilidade para a região tornou-se
116 Depoimento do General James Hill – Comandante do Exército dos Estados Unidos, Comando Sul dos Estados Unidos –
perante o Comitê de Serviços Armados da Câmara. Câmara dos Representantes dos Estados Unidos, 24 de março de 2004.
117 A “Estratégia de Segurança Nacional dos Estados Unidos” publicada em 2008 faz poucas referências à América Latina,
sublinhando apenas os casos da Colômbia e da Venezuela, aos quais é atribuída uma utilização demagógica dos recursos
petrolíferos, prejudicando a democracia e a estabilidade na região. Ver: Estratégia de Segurança Nacional dos Estados
Unidos 2005. p. 15. Disponível on-line em:
http://www.whitehouse.gov/nsc/nss/2006/nss2006/pdf>.
118 NYE, JR., Joseph S. “US Power and Strategy After Irak”, Foreign Affairs, julho-agosto de 2003. Disponível em <http://
www.ksg.harvard.edu/news;opeds;2003/nye_usiraq_foraffairs_070103.htm >.
166
percepção partilhada dentro da região119. O antiamericanismo sul-

americano tornou-se ainda mais vigoroso após as preocupações e
interpretações securitizadas do governo Bush diante dos cenários
políticos da região. Novas coligações ideológicas tiveram lugar e foi
estabelecida uma ligação entre a ascensão de governos neo-populistas
e a expansão de governos anti-
Sentimento americano.
Como bem aponta Buzan, as manifestações da macro-

securitização e as suas inevitáveis configurações ideológicas levam à
associação entre os tempos actuais de guerra contra o terror e os
anos da Guerra Fria. Algumas análises sobre as percepções do
governo Bush em relação à América do Sul favorecem essa
associação, especialmente a interpretação relativa aos governos
nacional-populistas. Seria retomada uma luta ideológica, semelhante
à que ocorreu na década de 1960, no século passado, quando a
Guerra Fria projetou suas polarizações sobre a região. Para alguns
autores, esse comportamento foi interpretado como um retorno aos
tempos dos anos bipolares.120
A partir de 2006, as preocupações manifestadas pelo Comando
Sul passaram a vincular os cenários políticos internos às colisões
ideológicas intra-regionais e às presenças extra-regionais,
especialmente com a China, a Síria e o Irão. Entre as preocupações
sublinhadas pelo Almirante Stavridis, que assumiu a direcção do
Comando Sul em Outubro de 2006, destacam-se: 1) a necessidade
de monitorizar a crescente actividade económica, política e militar da
China na América Latina; 2) os laços de países como a Venezuela
com países como a Síria e o Irão, que protegem o terrorismo e
119 A oscilação entre as duas percepções é analisada por BUZAN, Barry e WEAVER, Ole.
BUZAN, Barry. Regiões e Poderes: a estrutura da segurança internacional. Cambridge: Cambridge University
Press, 2003. Capítulo 10: “América do Sul; uma anomalia subconflitante?”
120 Ver: SOARES DE LIMA, Maria Regina. “Guerra Fria, de volta à América do Sul”, Jornal do Brasil, 29 de agosto de
1995. TOKATLIAN, Juan Gabriel. “El Regresso da Guerra Fria”; La Nación, 10 de abril de 2005.
167
Mônica Hirst
procure armas QBN; 3) as compras de armas russas e chinesas por

Caracas e o interesse de Chávez em disseminar uma ideologia anti-Estados
Unidos; 4) não se espera uma transição rápida em Cuba; 5) o novo
presidente sandinista da Nicarágua, pelos seus laços com Chávez e Cuba;
6) a necessidade de abandonar as sanções aos países da região por terem
aderido ao Tribunal Penal Internacional; 7) a presença do grupo libanês
Hezbollah na América Latina, especialmente em zonas como a Tríplice
Fronteira; e 8) o progresso da ação na Colômbia contra grupos terroristas
de direita e de esquerda.
O principal alvo deste discurso passou a ser o governo de Hugo

Chávez. O conteúdo estratégico da ameaça representada pelo governo chavista
A política de segurança dos Estados Unidos foi motivada pela projecção
do poder político e militar da Venezuela sobre a região das Caraíbas, o
mare nostrum americano, e não pelo futuro da democracia naquele país.
Uma dinâmica perversa se estabeleceu nos primeiros anos do século XXI ,
em que as preocupações dos EUA foram agravadas pelas iniciativas
venezuelanas de compra de equipamento militar a fornecedores como a
Rússia e a China (estas compras resultaram do veto do governo americano
às vendas aos governos de Chaves em parte de qualquer estado da
OTAN). Além disso, a utilização de uma política de confronto face aos
Estados Unidos como elemento de coesão interna por parte do líder
venezuelano contribuiu para a erosão total da fronteira entre a política
interna e externa de ambos os lados.
Após os ataques de 11 de Setembro e a redefinição dos interesses

de segurança pelos Estados Unidos, Washington expressou a sua
expectativa de compromissos dos países sul-americanos na guerra contra
o terrorismo. Segundo o governo americano, um terço dos grupos terroristas
espalhados pelo mundo operavam na América Latina. Já na V Reunião
Ministerial
168
sobre a Defesa das Américas, realizada em Santiago, em 2002, surgiram novas

tensões entre os Estados Unidos e a região devido às exigências de Washington
sobre políticas de segurança na região para combater o terrorismo. Foi solicitada
uma agenda concreta de cooperação militar, baseada em três linhas de ação:
1) cooperação entre marinhas, guardas costeiras, alfândegas e forças policiais
com vista a reforçar as capacidades de defesa costeira na região – com especial
atenção para as Caraíbas; 2) fortalecimento de iniciativas para manter a paz
regional entre Argentina, Brasil, Uruguai e Chile; e 3) ampliação do controle
sobre “áreas não governadas”, consideradas espaços potenciais para atividades
terroristas. O foco principal dessas atividades seria, neste caso, a Tríplice
Fronteira (Argentina, Brasil e Paraguai) e a Colômbia.
As preocupações de segurança dos Estados Unidos levaram à definição

de novas áreas de cooperação, entre as quais: reforço da cooperação no
domínio das actividades de inteligência; coordenação regional para a definição
de políticas comuns para combater novas ameaças; esforços conjuntos para a
implementação de medidas antiterroristas; cumprimento de leis e medidas
judiciais para contenção de atividades criminosas; recusa de qualquer tipo de
apoio a governos que patrocinam ou protegem grupos terroristas. Uma das
consequências do reforço da presença do Comando Sul foi o fortalecimento das
forças armadas em toda a região, em paralelo com o aumento da presença
militar americana na área.
O papel do Comando Sul tornou-se crucial para
Política latino-americana dos EUA. Com um orçamento de 100 milhões de

dólares à sua disposição, contava com um quadro de pessoal superior ao
número de funcionários dedicados às questões sul-americanas nos
departamentos de Estado, Comércio, Tesouro e Agricultura juntos121. O
121 BARRY, Tom, “Missão Creep”. In: América Latina – Nova Estratégia de Segurança do Comando Sul dos EUA”,
Programa das Américas, Centro de Relações Internacionais (IRC), julho de 2005.
169
Mônica Hirst
as ações do Comando Sul passaram a fazer parte de uma política

de descentralização seguida desde o fechamento das bases militares
no Panamá e em Porto Rico e a organização de “Locais Cooperativos
de Segurança”. Na América do Sul, além da instalação da base em
Manta, no Equador, foram ativados pontos de radar no Peru e na
Colômbia, dedicados principalmente ao monitoramento aéreo do
tráfico de entorpecentes, para complementar os Programas de
Cooperação mantidos com ambos os países122. Houve diferentes
tipos de exercícios conjuntos com forças militares da América do
Norte e do Sul (34 no período 2000-2005). Cabe mencionar uma
notável redução dessas atividades em território argentino desde
2003 e sua expansão no Chile (10 exercícios de 2000 a 2005) e no
Paraguai desde 2001 (12 exercícios nos anos 2001-2005). No Brasil,
foi realizado apenas um exercício, em 2002, embora a presença
brasileira tenha sido frequente nos que ocorreram em países
vizinhos. Para além de este tipo de actividades envolverem a
participação de forças de diversas nacionalidades da região,
incluíram um vasto número de exercícios diferentes, concentrando-
se em simulações de operações de paz das Nações Unidas,
operações marítimas conduzidas pela UNITAS e actividades de assistência a populações loca
A presença militar americana tornou-se um factor inquietante
para a maioria dos governos sul-americanos – especialmente o
Brasil e a Venezuela – que, desde o lançamento do Plano Colômbia
em 2000, manifestaram preocupação com as suas implicações para
a estabilidade da região. Para os países do Cone Sul, este tipo de
preocupação aumentou ainda mais, uma vez que as novas linhas de defesa
122 A sede do Comando Sul foi instalada em Miami. Foram construídas quatro bases militares que compõem
uma rede de cooperação em segurança em Manta (Equador), Aruba, Curaçao e Comalapa (El
Salvador). Na base de Manta estão aproximadamente 500 funcionários americanos.
123 Ver: CECENA, Ana Esther, e MOTTO, Carlos Ernesto. Paraguai: eje da dominação do Cone Sul.
Observatório Latinoamericano de Geopolítica, CLACSO, 2006.
170
cooperação estabelecida entre Washington e Paraguai, com o receio de

que uma base militar pudesse ser montada secretamente naquele país124.
Desde então a região enfrentou o desafio de conciliar uma visão defensiva
face ao automatismo que caracteriza
macro-titularização com a necessidade de encontrar áreas de cooperação
com os Estados Unidos. A inauguração da iniciativa 3+1 (mecanismo de
diálogo diplomático entre Argentina, Brasil e Paraguai com os Estados
Unidos) em 2002 para tratar da Tríplice Fronteira foi uma forma de lidar
com a pressão norte-americana. No entanto, após cinco anos de
funcionamento, esta iniciativa parecia responder a necessidades de
cooperação simbólicas e não reais entre os quatro países. Enquanto o
governo americano insistia na ampliação das operações de controle e das
atividades de inteligência na área, os governos brasileiro e argentino
reafirmaram que as suspeitas por parte do departamento de Estado sobre
a presença de células ligadas ao terrorismo islâmico eram infundadas.
Ambos os países ficaram ainda mais preocupados com outras “presenças”
em áreas das fronteiras com o Paraguai facilitando o trânsito de drogas e
armas nos seus países. Aqui o conceito de macro-titularização contrasta
com o de uma rede de “micro-titularizações”, que envolve a articulação
entre operações levadas a cabo por organizações criminosas internacionais,
regionais e locais.
O governo americano demonstrou especial preocupação com a

necessidade de melhorar os controles policiais e de inteligência na região
da Tríplice Fronteira, entre as cidades de Puerto Iguazú (Argentina), Ciudad del
Este (Paraguai) e Foz do Iguaçu (Brasil), consideradas pelo FBI
124 Em maio de 2005, o Congresso paraguaio endossou um acordo com os Estados Unidos para permitir o treinamento
e operações de militares americanos em vários pontos do território nacional. A presença dos Estados Unidos
concentrou-se no corredor aéreo de Marechal Estigarribia, de 3.800 metros de comprimento e 80 metros de
largura, a aproximadamente 200 km da fronteira com a Bolívia. Ver: LOGAN, Sam & FLYNN, Matthew. “Movimentos
militares dos EUA no Paraguai abalam as relações regionais”. IRC Américas, 14 de dezembro de 2005.
171
Mônica Hirst
como um importante esconderijo de suspeitos de terrorismo. As atividades de

inteligência e os relatórios preparados para apoiar as ações antiterroristas do
governo americano indicaram a existência de uma “aliança informal” entre redes
islâmicas suspeitas e o crime organizado nesta área 125.
A principal conclusão do relatório oficial americano mais detalhado
O relatório sobre a Tríplice Fronteira é que existe uma aliança informal tripartida
entre grupos terroristas islâmicos, máfias do crime organizado e funcionários
governamentais ou policiais corruptos do Paraguai, Argentina e Brasil.
Argumenta-se que os grupos Hamas, Hezbollah, Al-Qaeda, Al-Jihad egípcia e
Al-Gama'a al Islamyya estão provavelmente presentes na zona e têm utilizado o
território como esconderijo para obter recursos, recrutar quadros e organizar
ataques terroristas. ataques.
Contudo, também se constatou que um número significativo destes agentes se
deslocou desde 2001 da zona da Tríplice Fronteira para outros países com
menor controlo interno na América do Sul, como o Chile, a Venezuela e o
Uruguai. Esta hipótese, no entanto, carecia de evidências empíricas e não foi
validada pelas autoridades argentinas e brasileiras, embora reconhecida por
alguns analistas locais.
No caso da Argentina, dois ataques anteriores contra a comunidade judaica, em
1992 e 1994, deixaram vestígios da presença de segmentos terroristas islâmicos,
que, para a justiça local, mantinham aspectos ocultos quanto às suas
ramificações com grupos do próprio país. Apesar das investigações judiciais
não concluídas, a responsabilidade pelo ataque contra a embaixada israelita
em 1992 recaiu sobre o grupo Hezbollah, com a indicação do envolvimento de
membros proeminentes desta organização. No caso do ataque contra a
Mutualista Israelita Amia em 1994, que causou 85 mortes,
125 Ver: HUDSON, Rex. “Grupos terroristas e do crime organizado na área da tríplice fronteira da América do Sul”.
Relatório preparado pela Divisão Federal de Pesquisa, Biblioteca do Congresso, sob um Acordo
Interinstitucional com o Governo dos Estados Unidos. Julho de 2000. Disponível online em <http://loc.gov/rr/frd>.
172
além das acusações ao Hezbollah sustentadas desde então por membros

das famílias das vítimas e pela comunidade judaica local, também foram
levantadas suspeitas contra o governo iraniano126.
Também no Brasil, onde está localizada a maior comunidade
libanesa da América do Sul, aos poucos foram difundidas informações
sobre as ligações entre as agendas de macro-securitização e as redes de
micro-securitização. Estes últimos correspondem a uma série de espaços
autogovernados nos quais o crime organizado opera a partir de um
processo ad hoc de ocupação militar e controle político.
Há uma sobreposição de soberanias onde o Estado perde o monopólio
da violência, que é transferido de facto para gangues e representantes
do crime organizado. A comunicação e a coordenação entre os diferentes
grupos conduzem à formação de uma rede que embora não resulte de
um plano prévio, torna-se funcional para um conjunto de organizações e
assume dimensões regionais e globais. Ao contrário da macro-titularização,
que corresponde a um projeto estratégico de natureza totalizante e de
conteúdo supostamente universal, a micro-titularização torna-se
abrangente pela sua capacidade de reproduzir ad infinitum um sistema
de gangues que opera com lógicas semelhantes. É, portanto, um processo
de securitização alimentado pela sua reprodução espontânea e não um
projecto estratégico que depende de atributos clássicos de poder.
126 Ver: TOKATLIAN, Juan Gabriel. “Kirchner, Irã e a AMIA”. Diário da Nação, 3 de dezembro de 2006.
“AMIA: declaração do delito de lesa humanidad”. Diário da Nação, 9 de novembro de 2006. CAPPPIELLO, Hernán.
“Acusan a Irán por el ataque a la AMIA”, Diario de la Nación, 26 de outubro de 2006. Para o ataque de 1994 ver:
HAUSER, Irina. “El atentado a la embajada de Israel entró em La mira de La nueva Corte”, Diário Página 12, 27
de julho de 2005. “Una zona vinculada com los dos atentados”, Diário La Nación¸ 21 de janeiro de 2007. VENTURA,
Adrian, “No cierra la causa de la embajada de Israel”, Diário La Nación, 29 de novembro de 2006. Sobre a ligação
entre os ataques de 1992 e 1994 e os terroristas islâmicos ver: BARTOLOMÉ, Mariano César. “La Triple Frontera:
Principal Foco de Inseguridad en el Cono Sur” Revisão Militar
(Ed. em espanhol), julho-agosto de 2002. KARMON, Ely. “Luta em todas as frentes: Hezbollah, a guerra ao terror
e a guerra no Iraque”, The Washington Institute Policy Focus, no. 45, dezembro de 2003. STEINITZ, Mark. S.
“Middle East Terrorist Activity in Latin America”, Policy Papers in the Americas, volume XIV, Estudo 7, julho de
2003, CSIS.
173
Mônica Hirst
Um aspecto relevante da micro-titularização é a exposição que

gera nos sistemas jurídicos nacionais à pressão dos EUA para um
controlo policial mais eficaz e uma repressão contra o terrorismo
internacional. Ao contrário dos países andinos – Colômbia, Peru e
Bolívia – os do Cone Sul não abordam isto como razão para vincular
as políticas de defesa às políticas de segurança pública. No entanto,
no Brasil, a legislação que criminaliza a lavagem de dinheiro e, na
Argentina, a que trata do terrorismo, foram promulgadas antes do
ataque de 11 de setembro nos Estados Unidos127. As políticas de
combate ao tráfico de drogas do Brasil em colaboração com seus
parceiros do Mercosul, nos moldes do Plano de Segurança da
Tríplice Fronteira, foram desenhadas com motivações preventivas.
Lançado em 1998, o Plano envolveu acordos de extradição,
operações policiais conjuntas, controlos reforçados sobre actividades
de branqueamento de capitais e contrabando de armas.
A partir de 2004, a política de defesa brasileira beneficiou-se de
um orçamento ampliado. Em diferentes momentos, o governo Lula
manifestou desconforto com diversas iniciativas tomadas na década
de 1990: suspensão de incentivos ao desenvolvimento da indústria
nacional de armamentos; adesão aos regimes internacionais de não
proliferação nuclear; e falta de interesse na capacitação para defesa.
A decisão brasileira de 2007 de colocar unidades militares na região
amazônica, o aumento de 18,9% no orçamento de defesa e o
desenho de uma política que não descartava mais a possibilidade de
conflito na região foram demonstrações significativas da revisão de
políticas anteriores.
A partir da sexta e sétima reuniões ministeriais sobre defesa
(Quito 2004 e Manágua 2006) o Brasil e os EUA melhoraram o seu
diálogo, que foi reforçado por uma abordagem multidimensional
127 No Brasil, a Lei 9.613/98, conhecida como “Lei de Lavagem de Dinheiro”, ou branqueamento de capitais, data de
3 de março de 1998.
174
para a segurança regional. O Brasil demonstrou reconhecimento

das responsabilidades da OEA no campo da segurança hemisférica,
valorizou a ampliação de medidas de confiança recíproca, tornou-
se aberto à participação em operações de paz conduzidas pelas
Nações Unidas – especialmente no Haiti.
Merecem destaque especial as premissas estratégicas do
Comando Sul projetadas para o período 2007-2016. Isto equivale
a uma reconfiguração de facto do Sistema Interamericano, baseada
na formulação de objetivos e missões a serem cumpridas de acordo
com novas parcerias com os países da região.
Conceitualmente, as ações do CS foram concebidas para além das
noções clássicas de segurança e defesa, com o objetivo de conter
quatro ameaças essenciais: 1) pobreza e desigualdade; 2)
corrupção; 3) terrorismo e 4) crime. A noção de segurança
cooperativa e colectiva é assim descartada pela ampliação da
noção de parcerias que deveriam aumentar a liberdade de
circulação dos Estados Unidos em toda a região. Esperava-se uma
nova geração de acordos de segurança com um alcance mais
amplo do que os acordos militares, acompanhados de designações
de estatuto de aliado extra-OTAN, da criação de Centros de
Excelência regionais e de programas de treino militar que permitam
aos parceiros valorizar o modo de vida americano . Para atingir
estes objectivos, está prevista a transformação da actual
organização militar do CS numa Interagência Conjunta de
Segurança, para actuar com maior autonomia dentro do governo
dos Estados Unidos. A relação com os parceiros da região
responderia à necessidade de melhorar a capacidade de
compreensão e de ligação dos governos com as suas respectivas
agências de segurança. Um dos pontos salientes na formulação do
Comando Sul passou a ser a inclusão das questões de segurança
pública como área de atenção e ação da parceria a ser estabelecida
com os governos da região.
175
Mônica Hirst
Com a tomada de posse da administração Obama, esperava-

se que este cenário sofresse alterações cosméticas. Durante a
V Cúpula das Américas, em Trinidad e Tobago, ganhou destaque
um discurso adaptado à noção de “poder inteligente”. Procurou
oferecer à região um sentido de mudança e tornar-se mais
enfático na defesa das instituições e valores democráticos, sem
introduzir alterações relevantes no estatuto da região dentro do
conjunto de prioridades globais. No plano simbólico, que se
tornou uma dimensão especialmente importante da nova política
internacional da Casa Branca, o encontro do novo presidente
americano com os seus pares da UNASUL correspondeu a um
divisor de águas na política latino-americana dos EUA. Pela
primeira vez, uma organização regional que não incluía os
Estados Unidos foi reconhecida como actor político (deve-se
recordar que, durante toda a crise centro-americana, Washington
não reconheceu o poder de diálogo da Contadora ou dos grupos de Apoio).
Na Assembleia da OEA (maio de 2009) novos passos foram
dados na mesma direção quando foi aprovada a resolução 2.438,
prevendo o início de um processo de revogação da exclusão de
Cuba daquela organização. Na verdade, trazer esta questão à
mesa e iniciar a reincorporação daquele país à comunidade
interamericana sinalizou o fim tardio da Guerra Fria na política
latino-americana dos Estados Unidos. Ao mesmo tempo, abriu-
se espaço para que outros países da região – especialmente o
Brasil – pudessem atuar como mediadores do degelo entre
Washington e Havana, facilitando a substituição de um foco
ideológico por uma abordagem política da questão. Abriu-se o
horizonte para desvincular a defesa enfática dos valores
democráticos dos métodos coercivos que justificavam o uso de
sanções como método de pressão política. Isto significou o
abandono de práticas que foram legitimadas durante toda a Guerra Fria.
176
3.1.1 As transformações na agenda de

segurança intra e extra-regional
Deve-se ressaltar que no pós-pós-Guerra Fria, a agenda
internacional dos países latino-americanos e especialmente dos
da América do Sul não se limitou aos bons ou maus termos do
relacionamento com os Estados Unidos. Houve mudanças
importantes nos seus respectivos assuntos regionais e globais, e
as relações internacionais da região não foram compostas apenas
pela agenda interamericana.
No que diz respeito à evolução económica e política
interamericana, houve uma notável inversão das expectativas
que existiam na década de 1990. A “utopia” de uma zona de
comércio livre unificada deu lugar a um processo de fragmentação
em que a integração regional desapareceu como uma aspiração
partilhada. O ritmo do processo associativo intergovernamental
foi reduzido; as peculiaridades das opções de governação
democrática aprofundaram-se e as especificidades regionais e
sub-regionais foram reforçadas. Lado a lado com a diferenciação
entre o Norte e o Sul da região – condicionada pelo padrão de
ligação com os Estados Unidos – a incidência de factores histórico-
culturais, da consolidação de processos político-institucionais pós-
autoritários e de novas as adversidades socioeconómicas
dificultaram a construção de iniciativas associativas regionais e sub-regionais.
Também na esfera política, parecia mais difícil superar as
dificuldades enfrentadas pelos Estados na construção e/ou
fortalecimento de instituições e regimes regionais multilaterais.
Por um lado, iniciativas reativadas ou recentemente lançadas –
como a CAN e o Mercosul – tornaram-se fonte de frustrações recorrentes. No
outros projetos inovadores, como a Comunidade Sul-Americana,
agora renomeada UNASUL, tiveram sua relevância diminuída
diante de divisões internas que refletiam espaços vazios ou diferentes
177
Mônica Hirst
aspirações de liderança, especialmente entre Brasil e Venezuela.

Nessa mesma direção, a ideia de que a expansão da integração
energética sul-americana abriria caminho para um novo esboço
estratégico de regionalismo acabou por ceder a um cenário de
disputas e diferenças estimuladas pelos interesses e necessidades
das políticas individuais de crescimento e políticas. influência.
A agenda de segurança cooperativa, como prescrição dos EUA,
foi posta de lado. Quando as novas prioridades estratégicas dos
Estados Unidos resultaram na macro-titularização da sua agenda
hemisférica, isso reduziu a funcionalidade das instituições e regimes
multilaterais. Como foi mencionado, a macro-titularização funcionou
como um estímulo velado à revitalização das políticas de defesa
nacionais, acompanhada pelo aumento dos orçamentos militares e
pela reactivação de algumas rivalidades interestatais. Em vez de uma
divisão entre dois subsistemas de segurança – Andes/Cone Sul – a
América do Sul tornou-se um emaranhado complexo de tensões
bilaterais, de redes transnacionais para operações criminosas e de
respostas fragmentadas às pressões estratégicas dos Estados
Unidos128. Neste contexto, em vez de representar um foco de
irradiação da insegurança regional, gerando políticas comuns para a
sua contenção, a guerra na Colômbia tornou-se um processo
encapsulado de conflito intraestatal de acordo com as descrições do
esboço composto de ameaças terroristas definido a partir de
Washington. , administrado conjuntamente pela Colômbia. Este
encapsulamento não impediu a propagação de uma rede de ligações
transfronteiriças entre os grupos narco-guerrilheiros colombianos e
as organizações criminosas que operam em diferentes partes da América do Sul.
Os vigorosos pressupostos da década de 1990 relativos às
políticas de defesa sul-americanas teriam de ser revistos. O
128 Ver: RUSSELL, Roberto e TOKATLIAN, Juan Gabriel. “Resistência e cooperação: opções
estratégicas da América Latina frente aos Estados Unidos”. In: LAGOS, Ricardo, América latina:
integração ou fragmentação? Buenos Aires, Edhasa, 2008.
178
A redução dos orçamentos militares nacionais como faceta da

consolidação democrática, acompanhada pela desactivação de hipóteses
de conflito interestatal , deixando espaço para a expansão de iniciativas
de cooperação bilateral e multilateral, não se tornou tão dominante como
esperado. No entanto, o aumento dos gastos militares na América do
Sul não esteve associado a um desvio ou reversão dos regimes
democráticos. No Cone Sul, a expansão dos orçamentos na área de
defesa não impediu a intensificação das agendas cooperativas em
questões de segurança. Mesmo no caso da Colômbia, a presença militar
dos Estados Unidos não foi um obstáculo à cooperação em questões de
segurança com países que mantinham reservas explícitas sobre o Plano
Colômbia, como o Brasil.
Partindo da noção de que a unipolaridade concentrou o poder de
agenda dos Estados Unidos em questões de segurança, pode-se concluir
que no caso da América do Sul esta concentração também provocou a
suspensão da sua presença como factor de estabilidade para o região.
É interessante notar que o “abandono do posto” não se traduziu
realmente numa retirada, mas numa transfiguração que passou a
obedecer mais ao padrão de um poder imperial clássico. Entretanto, as
políticas de defesa sul-americanas expandiram-se e reconfiguraram os
seus conteúdos à medida que passaram a gozar de maior autonomia
face aos Estados Unidos.
Mudanças visíveis ocorreram nas políticas de defesa sul-americanas
e nos desafios que enfrentam. Em todos os casos, o seu conteúdo foi
alterado em resultado do fim da Guerra Fria, dos processos democráticos
internos, dos novos contextos regionais e do impacto da macro-
titularização da política mundial. Uma articulação entre fatores externos
e internos favoreceu a expansão do poder militar na América do Sul. Ao
mesmo tempo, o fim de um mundo bipolar contribuiu para selar o
compromisso da América do Sul
forças armadas com a preservação das instituições e valores
democráticos, permitindo-lhes recuperar o seu papel nos processos
179
Mônica Hirst
de consolidação do Estado de direito. As áreas de coordenação entre

as políticas externas e de defesa e entre segurança pública e
governabilidade foram estabelecidas de acordo com a realidade e a
percepção dominante de cada país da região.
Com exceção do Brasil, vários países da região ainda tinham
disputas fronteiriças não resolvidas ou enfrentavam novos pontos de
divergência que afetavam as relações interestatais nas áreas fronteiriças.
As tensões fronteiriças entre Colômbia e Venezuela, entre Chile e
Peru, Chile e Bolívia e Bolívia e Paraguai, a falta de reconhecimento
chileno da cartografia argentina relativa ao Gelo Meridional e o conflito
entre Argentina e Uruguai pela construção do papel “Botnia” merece
ser mencionada a usina às margens do rio Uruguai. Por uma razão
ou outra, a ideia de que a soberania nacional se tornaria um valor
partilhado mais leve, de que as políticas de defesa reduziriam a sua
importância tornou-se menos provável em 2001 do que 10 anos antes.
Apesar das diferentes condições institucionais e da orientação
ideológica das democracias da região, em todos os casos a presença
das forças armadas como parceiras de projectos políticos locais
tornou-se parte da equação.
No Cone Sul, medidas legais com vistas à investigação e

esclarecimento sobre violações de direitos humanos cometidas nos
anos de regimes militares, somaram-se à decisão de não confiar
tarefas de segurança às Forças Armadas – seja para evitar riscos de
129
retrocesso político ou de novas manchas na instituição.
129 No Chile, Augusto Pinochet foi formalmente acusado pela primeira vez e mantido sob custódia em sua casa.
O Supremo Tribunal Federal suspendeu decisão anterior que estabelecia um atraso de 6 meses para a
conclusão das investigações judiciais sobre violações de direitos humanos cometidas durante os anos do
regime militar. Isso abriu um precedente para outros 150 casos. Na Argentina, o Supremo Tribunal aprovou
a inconstitucionalidade das leis Punto Final e Obediencia, de acordo com as deliberações do Congresso de
2003, o que levou a processos judiciais contra mais de 200 militares. No Uruguai, o governo da Frente
Ampla reinterpretou o alcance da Ley de Caducidad, abrindo a possibilidade de ação judicial contra 600
membros das Forças Armadas por crimes de violação dos direitos humanos. Veja alto
180
Na região andina, porém, o envolvimento militar na luta contra o

narcotráfico e a narcoguerrilha somou-se ao fortalecimento da capacidade
de defesa como parte da construção de novos projetos populares
nacionais que revalorizaram o papel das forças armadas. Além disso, a
notável melhoria no desempenho das economias sul-americanas graças
ao aumento dos preços internacionais de matérias-primas como o
petróleo, o gás e o cobre, e a sua repercussão nos PIB, trouxe benefícios
imediatos para os orçamentos militares.
As premissas de defesa da Argentina, do Brasil e do Chile revelam

abordagens que combinam as reivindicações da soberania com o
desenvolvimento de iniciativas cooperativas. À medida que foi reconhecida
a superação das rivalidades entre Estados na sub-região, a acção
unilateral e o conflito entre Estados foram completamente descartados.
Contudo, questões territoriais pendentes ainda são mencionadas no Livro
de Defesa Nacional do Chile, bem como a importância da defesa dos
recursos naturais na Política de Defesa Nacional do Brasil e na Política
de Defesa da Argentina130.
No Chile, o aumento dos recursos provenientes das exportações de
cobre permitiu às forças armadas realizar importantes compras de
equipamento militar131; na Bolívia, a mão estendida de Evo Morale
SIKKINK, Catherine, & BOOTH WALLING, trabalho de Carrie, “O surgimento e o impacto dos ensaios
internacionais”. Documento de trabalho apresentado na universidade Torcuato di Tella em 2006.
130 Ver: Gobierno de Argentina, Livro de Defensa Nacional 2001, 3 de janeiro de 2001. Disponível online em <htttp://
www.resdal.org/archivo/d0000110.htm>. Para mudanças recentes sob Nilda Garré veja: “Plano Ejercito Argentino
2025”. Disponível online em: <http://ejercito.mil.ar/PEA2025/index.htm>, Governo do Chile. Livro de Defesa
Nacional 2002, 16 de maio de 2003. Disponível em: <http://www.resdal.org/Archivo/
d000011d/htm>. Governo do Brasil, Decreto n. 5.484 “Política de defesa nacional”, 30 de junho de 2005.
Disponível online em <http://www.resdal.org.Archivo/brasil-politica defensa.htm>. Ver: SEQUEIRA, Claudio Dantas
“Muda Estratégia Militar”, Correio Braziliense, 14 de maio de 2006.
131 Entre 2001 e 2005, o Chile importou armas convencionais no valor de 792 milhões de dólares. No mesmo período,
o país tornou-se o 29º maior importador de armas do mundo. Ver: Banco de dados de despesas militares do
SIPRI. Em março de 2007 a Marinha do Chile comprou a fragata “Almirante Lynch” ao custo aproximado de US$
350 milhões. Ver: OSACAR, Ignácio. “Chile renova sua frota e navega em mar presencial”. Nueva Mayoria, 5 de
abril de 2007. Em 2006 foi lançado o primeiro avião de combate F-16CD (de um total de 10)
181
Mônica Hirst
aos militares contribuíram para fortalecer suas bases internas de

apoio e securitizar o tratamento da agenda energética; no Peru, os
políticos partilham interesses com um Exército até recentemente
desacreditado devido às suas ligações com o fujimorismo; na
Venezuela, a hipótese de conflito com os Estados Unidos confere
grandeza e heroísmo às forças armadas; na Colômbia, a associação
com o governo dos Estados Unidos impulsiona as forças armadas
como um ator de primeira linha na vida política local, e no Brasil,
assumir o comando de certas operações de paz das Nações Unidas
reforçou o vínculo entre a política externa e as prioridades de defesa.
Vale ressaltar que a Argentina permanece como um caso singular
neste contexto devido às restrições existentes ao seu orçamento militar.
Assim, observa-se um aumento do poder militar em países com
processos políticos internos tão diferentes como o Chile e a Bolívia
ou como o Peru, a Venezuela e a Colômbia, impulsionados por
circunstâncias internas e opções externas. A tendência expansionista
dos gastos com defesa na América do Sul não correspondeu a um
processo uniforme. Aqui existem variações de acordo com políticas
individuais; O Chile e o Peru concentram os seus esforços no
reequipamento das suas marinhas, a Colômbia na capacitação do
seu exército e a Venezuela na sua força aérea. Este último, que se
tornou fonte de preocupação geral na região e nos Estados Unidos,
apresentou uma maior transformação no conteúdo da sua política
estratégica do que na sua capacidade militar132.
começaram a chegar, bem como dois submarinos hispano-franceses Scorpene. O Chile também assinou um
contrato para a compra de dez aeronaves de combate F-16CD Block 50 da Lockheed com a Fuerza Aerea de
Chile e adquiriu sistemas de mísseis aéreos de médio alcance fabricados em Israel. Ver: CALLE, Fabián. “A
evolução recente das políticas e estruturas de defesa no Cone Sul (Argentina, Brasil e Chile) rumbou à
dissuasão da segurança regional”.
132 Em julho de 2006, a Venezuela comprou equipamento militar, principalmente armas (espingardas de assalto
AK-103 e licenças para sua fabricação), aeronaves (Su-30MK2, Mi-17B5, Mi-35M, Mi-26T) da Federação
Russa, por três bilhão. Os contactos para esta operação começaram em 2001, mas foram adiados devido à
preocupação de Moscovo de que fosse interpretada negativamente por Washington. Veja:<http://
mdb;cast.ru/mdb/1-2007;item4/article1/>.
182
Uma comparação entre as experiências do Chile e da Venezuela

também mostra padrões diferentes no que diz respeito às fontes
externas do respectivo reequipamento. Enquanto as compras
chilenas provêm principalmente de países da NATO, na Venezuela
as aquisições militares foram fornecidas pela Rússia, Espanha, China
e Irão133. Ainda no que diz respeito à questão da comercialização,
vale citar o caso do Brasil como único país da região que participa
do mercado internacional de armamentos como fornecedor. Mesmo
tendo que enfrentar restrições políticas eventualmente introduzidas
pelos Estados Unidos quando as operações prejudicam os seus
interesses estratégicos – como no caso das vendas já acordadas
com a Venezuela,
–, as exportações brasileiras de equipamento militar
aumentaram notavelmente. Foram abandonadas reservas políticas
anteriores, como as que existiam com a Colômbia, cuja força armada
se tornou um bom cliente do Brasil134.
Além da valorização da defesa da integridade territorial, vale
destacar o renascimento da ideia de que as forças armadas deveriam
proteger os recursos energéticos e naturais dos países sul-
americanos. Na medida em que as novas circunstâncias nacionais
coexistem com rivalidades interestatais – antigas e novas – vem
ocorrendo um debate sobre o risco de a América do Sul retroceder
para um cenário marcado pelo dilema da segurança, no qual
processos de modernização militar poderiam implicar uma nova
corrida armamentista135. O reconhecimento de que este não é o caso,
133 CALLE, Fabian: “Evolução recente das políticas e estruturas de defesa na América do Sul: os casos
Paradigmáticos do Chile e da Venezuela e seu impacto regional”.
134 No final de 2005, a Colômbia confirmou a compra de 25 aeronaves Super Tucano da Embraer para uso em
operações de controle do tráfico de drogas com lançamento de bombas guiadas a partir da base e mísseis de
longo alcance. Ver “Ranking do poder militar na América do Sul -2006/2007”, Military Power Review.
Disponível online em: <http://www.militarypower.com.br/ranking/htm>. e MALAMUD, Carlos e GARCIA ENCINA,
Carlota. “Rearme ou renovação de equipamento militar na América Latina?” DT não. 31/2006, Real Instituto
Elcano, 15 de dezembro de 2006.
135 Jorge Battaglino desenvolve um conjunto de argumentos sobre o significado político deste processo. Ver:
BATTAGLINO, Jorge, “Palabras Mortales: Rearme y Carrera Armamentista en América del Sur”. Nova Sociedade,
nº. 215, maio-junho de 2008.
183
Mônica Hirst
contudo, não significa que estejam dadas as condições para a construção de

uma zona de paz regional estável. A criação de uma comunidade de segurança
exigiria a homogeneização das políticas de defesa e das definições de ameaças,
o que não se tornou uma prioridade para os países sul-americanos.
Na verdade, a principal fonte de preocupação no Sul (e na América Latina)

A América tornou-se a questão da segurança pública, que não se relaciona com
o conteúdo conflituoso das suas políticas de defesa. Esta é a região com a maior
taxa de mortes por armas de fogo no mundo.
Os países latino-americanos enfrentam desafios crescentes para conter a
escalada do crime organizado, que, embora possa ser explicado pelos contextos
de marginalização social, exclusão e desigualdade, já adquiriu um dinamismo
autossustentável e conduz ao – anteriormente explicado – processo de “ micro-
securitização”.
As ligações entre a macro e a micro-titularização são
destacado aqui. Facilitados e estimulados pela globalização, os contactos entre
os dois universos acontecem devido à diminuição da presença de atores
governamentais nas novas formas de ameaça que alimentam a agenda de
segurança internacional. Uma das principais motivações desta ligação é a de
natureza financeira, que estimula uma gama infinita de truques para o
branqueamento de capitais em todas as partes do mundo136. O facto de a
dinâmica da macro e micro-titularização poder constituir um fenómeno auto-
sustentado alimentado por motivações sociais, económicas, políticas e culturais
é exclusivo da região. Do ponto de vista da segurança internacional, a micro-
titularização corresponde a uma fase avançada da agenda que, no imediato pós-
Guerra Fria, foi classificada como relacionada com as “novas ameaças”137. Na
América do Sul, a negligência dos Estados em relação às suas responsabilidades
de segurança pública chegou a
136 BUZAN, Barry, op. cit.
137 BUZAN, Barry. Povos, Estados e Medo: uma agenda para estudos de segurança internacional no pós-Guerra Fria
era. Pedregulho. Editores Lynne Reinnier.
184
representam um dos mais graves fracassos dos processos de

democratização138.
Se aceita a premissa de que a dimensão regional da segurança
corresponde a um ponto intermediário entre o âmbito global e o local,
os interesses e iniciativas interestatais da América do Sul têm sido
uma conquista gradual. Sem dúvida, o aprofundamento da colaboração
intra-regional em defesa e segurança desempenha um papel relevante,
embora tenha sido lento e, ao mesmo tempo, ainda haja uma notável
preservação de visões nacionalistas que reforçam sentimentos de
rivalidade interestatal. Assumindo o argumento de que o fim da
Guerra Fria proporcionou maior liberdade às regiões para ampliarem
a responsabilidade sobre as suas respectivas agendas de segurança,
concluiríamos que a América do Sul fez uso modesto desta
oportunidade139.
Ao mesmo tempo, as dificuldades económicas e de gestão
enfrentadas pelos seus Estados para garantir políticas de segurança
regional eficientes tornaram-se mais graves como resultado do
impacto – observado em todo o mundo – da ligação entre a dimensão
internacional do crime e a porosidade do os mecanismos de controle
da circulação de bens, serviços, capitais e pessoas, estimulados pela
globalização140. Os primeiros passos para reverter essa tendência
foram dados com a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano, em 2008.
138 A análise desenvolvida por Marcelo Sain representa uma contribuição para a compreensão deste tipo de fracasso:
“O regresso da democracia na grande maioria destes países não significou apenas a consolidação do Estado de
direito efectivo, mas também conduz ao exercício de um regime ilegal e poder arbitrário por parte de certos setores
sociais, o que provocou situações violentas de abuso dos direitos humanos”. SAIN, Marcelo. “Democracia,
Segurança Pública e Polícia: a reforma do sistema de segurança e polícia na província de Buenos Aires”.
Seminário Las reformas policiais na Argentina. Centro de Estudos Jurídicos e Sociais (CELS). Buenos Aires, 1 e
2 de dezembro de 1998.
139 BUZAN, Barry. Regiões e Poder: a estrutura da segurança internacional. Cambridge, Cambridge University Press,
2003, p. 18.
140 Ver: HURRELL, Andrew. “Segurança na América Latina”, Assuntos Internacionais, vol. 4, não. 3, 1998. TOKATLIAN,
Juan Gabriel. Globalização, narcotráfico e violência: sete ensaios sobre a Colômbia. Buenos Aires, Norma Editorial,
2006. MILLELMAN, James H. & JOHNSTON, Robert. “Globalização do crime organizado; o Estado Cortesão e a
Corrupção da Sociedade Civil”, Global Governance, vol. 5, não. 1º de janeiro a março. 1999.
185
Mônica Hirst
Deve-se ressaltar que os resultados modestos na construção de uma

comunidade de segurança não impediram transformações importantes nas
articulações da região com a agenda global. Apesar da sua situação
estratégica marginal e dos resultados limitados das suas iniciativas
institucionais regionais, a América do Sul expandiu notavelmente a sua
presença em ações multilaterais ligadas à preservação da paz e à
cooperação internacional. Os países sul-americanos realizaram mais
intervenções do que receberam e, ao mesmo tempo, assumiram um novo
papel na cooperação Sul-Sul e na assistência humanitária. A Ásia e a
África também são regiões importantes entre aquelas que oferecem
contingentes para operações de paz, mas correspondem às áreas onde
tais missões estão mais presentes. No contexto sul-americano, os países
com maior desenvolvimento relativo e/ou estabilidade institucional –
Argentina, Brasil e Chile – parecem determinados a manter e ampliar a sua
ação nos processos de reconstrução pós-guerra impostos pelo Conselho
de Segurança das Nações Unidas.
Em suma, as relações interestatais na América do Sul abrangem

simultaneamente agendas de rivalidade e de cooperação. No que diz
respeito às iniciativas cooperativas de segurança, tendência já observada
na década de 1990, as medidas de confiança entre os países do Cone Sul
têm sido mais frequentes do que na área andina. Foram iniciadas medidas
de cooperação relevantes à medida que as atividades de desminagem
humanitária começaram na fronteira sul do Chile-Argentina e a proposta
de retomar o mecanismo 2-2 com o Peru pode ser mencionada neste
contexto141.
Os esforços envidados pelos países do Cone Sul e

Brasil ao longo das últimas duas décadas para aprofundar a regionalização
141 O mecanismo 2-2 consiste em reuniões bilaterais entre os ministros da Defesa e das Relações
Exteriores de ambos os países para discutir questões de defesa e segurança. Os encontros 2-2 entre
peruanos e chilenos estavam suspensos desde 2005.
186
que combinam integração económica, solidez democrática e segurança

cooperativa são bem conhecidos142. Na região, estes países
esforçaram-se por flexibilizar as suas rígidas tradições anti-
intervencionistas, adoptando novas formas de acção, como as que
procuram conter a securitização do
agenda regional, uma meta dos Estados Unidos desde o 11 de
setembro. Apesar das suas deficiências, tem-se tentado preservar o
espaço próprio da América do Sul para iniciativas na comunidade
internacional visando, no longo prazo, a construção de uma zona de
paz. Além de uma herança de medidas de confiança recíprocas e de
exercícios militares conjuntos diários, foram alcançados na região
intercâmbios interestatais permanentes que conduziram a uma agenda
comum de preocupações nas políticas de defesa.
3.1.2 A nova atuação regional nas

operações de paz: a experiência no Haiti
Desde o fim da Guerra Fria, a questão da responsabilidade das
organizações e actores regionais ganhou novo impulso no que diz
respeito à manutenção da paz e da estabilidade nas suas respectivas
zonas de influência. Em algumas áreas em desenvolvimento, as
instituições regionais ampliaram as suas responsabilidades, como foi
especialmente verdade no caso da União Africana (UA). No entanto,
para a América Latina e do Sul, o regionalismo omite a cooperação na
construção da paz. Nem o Mercosul, a Comunidade Andina, a União
Sul-Americana ou o Grupo do Rio incluem as operações de paz e a
assistência humanitária como parte das suas responsabilidades
partilhadas. Ao enfrentar grandes desastres institucionais, como o caso
do Haiti em 2004, as nações sul-americanas – e o ABC em particular –
preferiram agir com as ferramentas fornecidas pelo multilateralismo global. Na verdade, a p
142 HIRST, Mônica. “A complexa agenda política do Mercosul” In: ROETT, Riordan (ed.). Integração regional do
Mercosul, Mercado Mundial. Londres. Editora Lynne Reinier, 1999. JONES, Charles. Relações Internacionais nas
Américas: Microcosmo ou exceção?” mimeo, Universidade de Cambridge, 2005.
187
Mônica Hirst
na MINUSTAH liderada pela ONU tornou-se a primeira iniciativa de

intervenção militar e política coordenada por estados sul-americanos.
O colapso institucional do Haiti no final de 2003 impulsionou os
países do Cone Sul – Brasil, Argentina e Chile – a lançar em 2004 uma
iniciativa regional coordenada com a ONU que culminou na
MINUSTAH.143 Esta representou a quinta missão da ONU no país;
desta vez com o objectivo de restabelecer a ordem através da
reconciliação nacional entre os grupos políticos locais, contendo a
violência entre gangues e promovendo o desenvolvimento económico
e social144. Além da estabilização política, a Missão assumiu uma
vasta gama de responsabilidades relacionadas com a vigilância
eleitoral, a segurança pública, a ajuda humanitária, a protecção dos
direitos humanos e a melhoria das condições ambientais e do
desenvolvimento económico.
A participação destacada das tropas do ABC, ao lado de outros
contribuintes, fez com que esta missão se tornasse emblemática como
uma iniciativa de cooperação regional combinada com intervenção
multilateral145. Menção especial deve ser feita à presença
143 No ano 2000, Jean Bertrand Aristide foi eleito presidente com 91% dos votos (apenas 10% do eleitorado votou devido a
um boicote dos partidos da oposição). A oposição, bem como a comunidade internacional, acusaram o governo de
cometer fraude e manipular votos. A comunidade internacional impôs sanções severas ao país, o que afetou fortemente
a sua economia. Em 2004, ocorreu uma revolta violenta que se estendeu por todo o país. Após o fracasso das soluções
negociadas e confrontado com a decisão de Washington de enviar tropas, Aristide decidiu abandonar o país. O CSNU
autorizou (a pedido do presidente provisório Boniface Alexandre) o envio da Força Multinacional de Provisão composta
por soldados americanos, franceses, canadenses e chilenos. Em 1º de junho de 2004, pela resolução 1.542, a
MINUSTAH foi criada por um período inicial de seis meses.
144 As missões da ONU no Haiti incluem: MICIVIH, desenvolvida em conjunto com a OEA (Res. A/47/208. Abril de 1993).
UNMIH (Missão da ONU no Haiti. Res. CS/940. Setembro de 1993 a junho de 1996). UNSMIH (Missão de Apoio da
ONU no Haiti. Res. CS/1063. Julho de 1996 – Junho de 1997). UNTMIH (Missão de Transição da ONU no Haiti. Res.
CS/123. agosto-novembro de 1997). MIPONUH (Missão de Polícia Civil da ONU no Haiti. Res CS/1542. Dezembro de
1997- Março de 2000). MICAH (Res. A/54/193. Dezembro de 1999). MIF (Força Provisória de Manutenção da Paz. Res.
CS/1529. fevereiro de 2004).
145 Os países que participam da MINUSTAH com contingentes militares e policiais são: Argentina, Brasil, Canadá, Chile,
Estados Unidos, Filipinas, França, Jordânia, Nepal, Paquistão e Uruguai. Com apenas contingentes militares: Bolívia,
Croácia, Equador, Guatemala, Malásia, Nepal, Paraguai, Peru, Sri
188
das tropas uruguaias, bem como dos contingentes do Paraguai e da Bolívia, que
reforçaram a fachada sul-americana da Missão. A atuação do grupo ABC nos
esforços de reconstrução do Haiti foi alcançada graças a uma articulação inédita
entre suas políticas de defesa e externa, visando ampliar a presença desses países
no debate global sobre governabilidade e multilateralismo efetivo.
A presença militar dos países do Cone Sul no Haiti – com exceção do Chile
– é o resultado da experiência culminante em OMPs nos últimos 15 anos. Na
década de 1990, esta experiência foi motivada sobretudo pela necessidade de
redefinir o papel das Forças Armadas no contexto da democratização local.
Na Argentina, esta participação esteve ligada a um padrão renovado de relações

civis-militares; no Uruguai, tornou-se uma importante fonte de manutenção dos
militares; no Brasil, como instrumento de prestígio e reconhecimento internacional.
Na fase actual – com a inclusão do Chile – os estímulos políticos externos
ganharam mais preponderância, baseados na capacidade da região de “exportar”
estabilidade e democracia. Na etapa anterior, as OMPs foram percebidas como
um instrumento funcional para a consolidação do Estado de Direito nos países
latino-americanos e uma contribuição
para a transformação da visão de mundo militar. Atualmente contribuem para

reforçar uma missão compartilhada da América do Sul
forças armadas – especialmente em determinados contextos democráticos –, hoje
Lanka. Com apenas contingentes policiais: Benin, Burkina Faso, Camarões, Chade, China, Colômbia, Egito, El
Salvador, Espanha, Rússia, Guiné, Madagascar, Mali, Maurício, Níger, Nigéria, Ruanda, Romênia, Senegal, Togo,
Turquia, Vanuatu e Iêmen.
Uma lista seletiva de leituras sobre a Minustah inclui: AGUIRRE, Mariano, “Naciones Unidas y España en Haití”,
FRIDE, 06/02. BURKE, Megan, “Recovering From Armed Conflict: Lessons Learned and Next Steps for Improved
International Assistance”, FRIDE, Working Paper Nº 22, abril 2006. DINIZ, Eugenio, “O Brasil e a MINUSTAH”,
Security and Defense Studies Review, Volume 5 , nº 1, primavera de 2005.
DOORNBOS, Martin, WOODWARD, Susan e SILVIA, Roque, “Estados falhados ou Estados falhados? O Papel dos
Modelos de Desenvolvimento: Obras Coletadas”, FRIDE, Documento de Trabalho no. 19 de fevereiro de 2006.
189
Mônica Hirst
está interligada com a ideia de que a região pode oferecer uma contribuição positiva
para melhorar a paz e a segurança nos assuntos mundiais. A suposição de que os
regimes democráticos são menos propensos à guerra argumenta que estes mesmos
regimes têm recursos mais adequados e mais afinidade para participar em OMP.146
A coordenação interestadual ABC foi buscada desde o início da MINUSTAH. A

combinação de um Representante Especial chileno na ONU com o comando militar
brasileiro foi crucial.147 Em seguida, um oficial argentino foi colocado como o segundo
na cadeia de comando militar e um chileno como Chefe de Operações.148
Embora o espírito de equipa tenha crescido rapidamente, isso não significa que estes
três países estivessem no Haiti pelas mesmas razões, nem que a sua presença naquele
país fosse uma decisão consensual a nível nacional.
Além da manutenção da paz, as tropas da MINUSTAH também foram mobilizadas

para realizar tarefas relacionadas com comunicações locais, infra-estruturas, saúde
pública e construção civil. Estas tarefas tornaram-se ainda mais urgentes após os
efeitos devastadores, primeiro do furacão Jeanne em Outubro de 2004 e depois do
terramoto de 2010. Isto constitui a essência do conceito de multidimensionalidade
incorporado pela recente geração de PKOs. Entretanto, é importante compreender que
este conceito é resultado de uma solução relativamente improvisada que em muitas
ocasiões substitui iniciativas de cooperação internacional,
146 Ver: ANDERSSON, Andreas, “Democracias e Operações de Manutenção da Paz da ONU, 1990-1996”,
Manutenção da Paz Internacional, Vol. 7, Edição 2, verão de 2000.
147 Juan Gabriel Valdés (ex-embaixador do Chile na ONU e na Argentina) foi chefe da MINUSTAH de agosto de 2004 a maio
de 2006.
148 Os primeiros comandantes da MINUSTAH foram: General Augusto Heleno Ribeiro Pereira (Brasil)
(fevereiro de 2004 a setembro de 2005) / Urano Teixeira da Matta Bacellar (Brasil) (setembro de 2005 a janeiro de
2006) / Teniente General José Elito Carvalho Siqueira (Brasil) (janeiro a dezembro de 2006). Subcomandante: Alfredo
Lugani (Argentina) (agosto de 2004 a setembro de 2005), Eduardo Aldunate Herman (Chile) (setembro de 2005).
190
se seriam a construção de estradas, escolas, hospitais e a melhoria

das condições sanitárias básicas.
As tropas brasileiras, argentinas e chilenas no Haiti incluem engenheiros
militares e médicos, além de tropas comuns.
Simultaneamente, cada contingente absorve esta experiência do
seu contexto específico e das condições políticas e militares actuais.
Entre os sul-americanos, os contingentes argentino, brasileiro e chileno
se destacam pela presença numérica, responsabilidades e nível de
comunicação. Desde o início, os militares do ABC introduziram um
“estilo” particular de ação adotado pela MINUSTAH, sugerindo a ideia
de que a América do Sul oferece à ONU um novo tipo de intervenção
que diferencia
se de outros PKOs.
3.1.3 O desmantelamento de uma área de influência
Analistas internacionais de renome têm incluído cada vez mais a

qualidade das relações EUA-América Latina entre os indicadores do
fracasso e esgotamento do projecto imperial americano.
Autores como Joseph Nye e Stanley Hoffmann, que raramente
mencionaram a nossa região no passado, sublinharam o desdém da
administração Bush para com a área como um sinal da perda de rumo
da política externa dos Estados Unidos após o 11 de Setembro.
A “insubordinação” dos governos latino-americanos e particularmente
sul-americanos foi mencionada como um exemplo de inadimplência de
liderança que revelou o mau uso dos recursos de poder em nome de
prioridades estratégicas equivocadas. A aplicação do conceito de
sobreextensão imperial ganhou força como explicação para este
processo, uma vez que se considerou que os Estados Unidos
passaram a privilegiar excessivamente políticas estratégicas apoiadas
pelo seu poderio militar149.
149 Sobre o conceito de sobreextensão imperial, ver SNYDER, Jack. Mitos do Império: Políticas Internas e Ambição
Internacional. Ithaca, NY, Cornell University Press, 1991.
191
Mônica Hirst
Desta forma, haveria uma ligação entre o desmantelamento da única área

de influência sobrevivente após a queda do Muro de Berlim e os desenvolvimentos
da política externa dos EUA pós-2001. Seria um processo de tensões provocado
pela ruptura do poder hegemônico dos Estados Unidos frente à América do Sul,
em que a fragmentação prevaleceria sobre a cooperação. Seria possível
identificar o esgotamento de uma agenda positiva que, apesar de sempre sujeita
a assimetrias marcantes, constituía um fator de estabilidade nas Américas desde
a década de 1940. Ao contrário de outros momentos, observar-se-ia uma
dinâmica em que a região perde a sua funcionalidade para o poder dos EUA.
Desta forma, seria sublinhada a incapacidade americana de preservar a sua

ascendência apesar da ausência de ameaças ou de concorrentes extra-regionais.
O contraste entre o nível de coincidência do Sul

nações americanas e os Estados Unidos no primeiro e segundo
décadas do pós-Guerra Fria ficou claro. A partir do 11 de Setembro, o uso de

políticas preventivas unilaterais tornou-se fonte de apreensão para os países sul-
americanos, reacendendo sentimentos antiamericanos que haviam sido
expressos apenas timidamente na década de 1990. Ao mesmo tempo, intensificou-
se o questionamento do credo neoliberal na América do Sul, com um
distanciamento crítico em relação à política de segurança dos Estados Unidos.
Os desdobramentos da mudança de prioridade na política externa de Washington
após o 11 de Setembro somaram-se à crise do modelo neoliberal, reverteram a
tendência anterior e suscitaram uma reação de distanciamento prudente por
parte dos países sul-americanos diante da guerra contra o terrorismo liderada
pela administração Bush. A opção pelo unilateralismo, que significou um desdém
progressivo pelas instâncias coletivas, reduziu ainda mais o espaço de acordo e
coordenação entre os Estados Unidos e a região.
192
A visão de que a nação imperial representava uma ameaça e não um

factor de estabilidade para a região foi reforçada150.
Dessa forma, o antiamericanismo sul-americano se propagou como
resposta defensiva à apologia liberal do antiestatismo e tornou-se ainda
mais vigoroso com as apreensões expressadas pelo governo Bush diante
dos cenários políticos da região. Seria então retomada uma luta ideológica
semelhante à observada na década de 1960, quando a Guerra Fria
projetava suas polarizações sobre a região. Para alguns autores, este
comportamento foi interpretado como um regresso aos tempos da Guerra
Fria151.
Havia também o risco de que a preservação da margem de manobra

das políticas sul-americanas pudesse ser afetada pela presença militar
americana na América do Sul, devido às relações especiais com a
Colômbia e à instalação de Estabelecimentos Operativos Avançados em
diferentes partes da região. As apreensões manifestadas pelo Comando
Sul e pelo Departamento de Estado quanto ao desenrolar de alguns
processos locais reativaram o “espectro” do intervencionismo na região.
As crises democráticas estiveram associadas à noção de ameaça, que se
traduziu inevitavelmente na securitização de ações destinadas a superar
“realidades turbulentas”. O oficial
A percepção dos Estados Unidos passou a ser a de que a segurança

regional enfrentava novos problemas gerados por desenvolvimentos
políticos negativos em países como Haiti, Bolívia, Venezuela e Equador. A
ascensão de um “populismo radical” identificado como uma “ameaça emergente” que
150 Barry Buzan e Ole Weaver analisaram a oscilação entre as duas percepções. “América do Sul: uma anomalia
subconflito”, in BUZAN, Barry e WEAVER, Ole. Regiões e Poderes: a estrutura da segurança internacional.
Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 319.
151 Ver: SOARES DE LIMA, Maria Regina. “Guerra Fria, de volta à América do Sul”. Observatório Político Sul-
Americano, Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro, IUPERJ/UCAM, artigo publicado no Jornal do
Brasil, 29 de agosto de 2005. TOKATLIAN, Juan Gabriel “El regreso de la Guerra Fria”, La Nación, domingo, 10 de abril, 1995.
193
Mônica Hirst
coincidiu com a crise das trajetórias democráticas na área tornou-se

uma característica constante152.
A desaprovação por parte dos países latino-americanos à política

estratégica americana logo ganhou espaço nas diferentes arenas da
política mundial e regional. Muitos sinais expressaram claramente a
distância entre ambas as partes: a recusa do México e do Chile em
apoiar a invasão do Iraque no Conselho de Segurança das Nações
Unidas em 2003, as divergências nas reuniões ministeriais sobre
defesa, as motivações por trás da criação da UNASUL, a afirmação
afirmativa o tom da política externa brasileira, o desenvolvimento de
políticas de defesa em reação ao impacto do Plano Colômbia na área
amazônica-andina, a polarização ideológica que passou a caracterizar
ambos os lados da relação Colômbia-Venezuela e a “latino-
americanização” do agenda de trabalho da OEA e a inclusão de
Cuba no Grupo do Rio.
No domínio económico, a paralisia progressiva das negociações

em torno da Zona de Livre Comércio das Américas conduziu a uma
agenda fragmentada de entendimentos sub-regionais. Como o governo
dos Estados Unidos parecia disposto a aprofundar o seu compromisso
com o regionalismo, partiu do pressuposto de que a ALCA levaria à
dissolução de outros regimes de integração regional, como o Mercado
Comum Centro-Americano, a Comunidade Andina e o Mercosul. A
decisão americana, anunciada em fevereiro de 2003, de fragmentar
as ofertas negociais por meio de propostas diferenciadas quanto ao
universo de produtos a serem beneficiados pelas reduções tarifárias
– uma para o Caribe (85%) e outras para a América Central (64%),
para os países andinos (68%) e
152 Depoimento do General James Hill – Comandante do Exército dos Estados Unidos, Comando Sul dos Estados Unidos –
perante o Comitê de Serviços Armados da Câmara. Câmara dos Representantes dos Estados Unidos, 24 de março de 2004.
194
para o Mercosul (50%) sinalizou claramente o fim de um projeto

interamericano de livre comércio. Os diferentes calendários de reduções
tarifárias geraram uma rede de negociações e pressões com resultados
negativos, tais como: estímulo à concorrência entre os países da região;
aumentando o poder de negociação dos Estados Unidos e eliminando a
cláusula da nação mais favorecida na esfera hemisférica.
À medida que as negociações sobre uma Zona de Comércio Livre
falharam, as negociações bilaterais de Acordos de Comércio Livre (TLC)
ganharam importância, entre as quais as mais significativas foram os
entendimentos alcançados com o Chile, o Peru e a região da América Central153.
Ainda no campo econômico, a região ampliou sua exposição às
transformações do mercado internacional e abriram novas possibilidades
de transações externas. A fragmentação das negociações comerciais com
os Estados Unidos após o fracasso da ALCA reduziu a importância dos
EUA como elo entre a região e a economia global. A abertura das
economias latino-americanas estimulou uma intensificação intra e inter-
ligações comerciais e de investimento regionais e aprofundaram os laços

com os mercados mais dinâmicos, particularmente as potências asiáticas
(China e Índia). No mesmo contexto, estabeleceram-se entendimentos
mais abrangentes com a União Europeia (Chile, México e Brasil) e registou-
se uma presença económica sem precedentes do Canadá em vários
países da região.
Além da atuação latino-americana no mercado de commodities (agrícolas
e minerais), cabe mencionar a projeção dos recursos energéticos de
alguns países – especialmente Venezuela, Bolívia e Brasil – e o novo
espaço ocupado pela produção de biocombustíveis. A presença da região
na arena multilateral
153 O ALC com o Chile foi assinado e ratificado em 2005: o ALC com o Peru foi assinado em 2005 e ratificado pelo
Peru em 2006 e pelos EUA em 2007; O ALC com a América Central foi assinado em 2004 e ratificado pelos EUA
em 2006.
195
Mônica Hirst
e a sua acção nos debates globais, ainda que desigual e fragmentada,

revelou alguma coesão nas questões do comércio internacional, com
especial destaque para a sua participação no G20.
Nesse contexto, surgiu um padrão variado de vínculos bilaterais
entre os países sul-americanos e os Estados Unidos.
Podem ser identificadas três opções: 1) alinhamento com a tutela, como
acontece com a Colômbia; 2) confronto com a demonização, como
aconteceu com a Venezuela; e 3) afirmação com senso de oportunidade,
como pode ser visto no caso do Brasil.
No primeiro caso, a adesão colombiana à luta contra o terrorismo,

associada ao combate ao tráfico de drogas desde 2001, fortaleceu ainda
mais os laços bilaterais selados após a negociação bem-sucedida do
Plano Colômbia. A recusa de outros países sul-americanos em concordar
com exigências como um acordo específico para isentar as bases de
cidadãos americanos no seu território da deliberação judicial do Tribunal
Penal Internacional, ilustrou a vontade do Estado colombiano de renunciar
à soberania em troca de assistência militar.
A interação entre os EUA e a Venezuela
os governos, no entanto, reproduziram com notável fidelidade o confronto

ideológico típico da Guerra Fria.
O predomínio de uma política confrontacionista face à Casa Branca
representou um instrumento de coesão interna do governo Hugo Chávez,
especialmente após a tentativa de golpe no final de 2002. Do lado de
Washington, o recurso ao uso de ferramentas intervencionistas, como à
medida que a CIA, o NED (National Endowment for Democracy) e o OTI
(Office for Transition Initiatives) reviveram velhos métodos de
desestabilização aos quais se juntou a polarização da população local154.
154 Desde 2001, a USAID investiu 15 milhões de dólares e a NED investiu 4 milhões de dólares para apoiar
grupos que se opõem ao governo de Hugo Chávez. Uma parte significativa destes recursos foi utilizada para apoiar
196
No caso das relações com o Brasil, não só se observou um

percurso bastante distinto dos dois padrões mencionados, como
também surgiram surpresas em relação ao que se esperava da
mudança de governo em 2003. Este desenvolvimento será discutido
mais detalhadamente. no último capítulo desta dissertação. Antes,
porém, seria útil destacar o conjunto de transformações vividas
pelo Brasil na sua inserção externa, na esfera global e na esfera
regional com o governo Lula.
3.2 O novo enquadramento do

inserção internacional do Brasil
Assim como em outros campos das políticas públicas do

Brasil, ocorreram importantes transformações nas relações externas
desde o início do governo Lula. Neste caso, pode-se observar uma
combinação de traços substantivos e pilares institucionais já
vivenciados no passado com objetivos interburocráticos e políticas
inovadoras. Além de refletir uma progressiva expansão dos
interesses e das ambições projetadas a partir de Brasília para o
cenário mundial, esse processo foi – e ainda é – beneficiado por
ventos globais e regionais favoráveis. Essa combinação tem
permitido a formulação de políticas assertivas que agregam posturas
individuais brasileiras a posições coordenadas com outros países
em desenvolvimento em questões de comércio, reforma financeira,
mudanças climáticas, paz e segurança.
Desde o início do governo Lula, a política externa brasileira
passou a estar fortemente associada à noção de
a tentativa de golpe em abril de 2002 e a greve geral que durou mais de dois meses no final de 2002. Novas
tentativas de intervenção também receberam apoio americano, como o Plano Consenso que promoveu o voto
negativo no referendo de 2003 e na lei de desobediência civil em 2004. Ver: SANJUAN, Ana Maria. “América
Latina e o bolivarianismo do século XXI. Alcances y desafios dela política venezolana hacia la región”, in LAGOS,
Ricardo, América Latina: integração o fragmentação?, Buenos Aires Edhasa, 2008.
197
Mônica Hirst
mudança, dando uma marca afirmativa à presença do país nos fóruns

multilaterais, nas negociações globais e no âmbito regional, especialmente
na América do Sul. A política externa brasileira tornou-se proativa em
questões de segurança e política mundial, bem como em questões
econômicas internacionais. Como parte deste esforço, o país mostrou
vontade de expandir as suas responsabilidades internacionais, o que
estimulou a sua ambição de obter altos cargos na burocracia internacional
e justificou a sua campanha para ocupar um assento permanente no
Conselho de Segurança das Nações Unidas. A intenção de assumir
novas responsabilidades globais e regionais coincidiu com um período
de difusão do poder internacional, acompanhado por uma tendência à
configuração de uma ordem multipolar impulsionada por um novo grupo
de nações emergentes.
No âmbito das negociações comerciais multilaterais, a estratégia
do governo Lula envolveu esforços para promover amplas coligações
com os países em desenvolvimento, que visavam quebrar o bloqueio da
União Europeia e dos Estados Unidos que tantas vezes obstrui as
posições do mundo em desenvolvimento. Destacou-se aqui a liderança
brasileira para a criação do G20 em 2003, para exercer pressão em
favor da conclusão da Rodada Doha, e para a iniciativa de lançar o IBAS
junto com a Índia e a África do Sul. O objetivo deste último era
desenvolver uma parceria estratégica entre os países em desenvolvimento
em torno de três pontos de interesse comum: 1) o compromisso com as
instituições e os valores democráticos; 2) o esforço para vincular a luta
contra a pobreza a políticas que promovam o desenvolvimento
sustentável; e 3) a convicção de que as instituições e procedimentos
multilaterais devem ser fortalecidos para lidar com turbulências nas áreas
económica, política e de segurança. A novidade desta iniciativa foi
envolver um grupo de países emergentes que também eram potências
regionais.
A fórmula adotada pelo governo Lula foi vincular um novo conjunto
de políticas sociais para combater a pobreza e a desigualdade no
198
campo interno para uma diplomacia presidencial activa. No jargão da

política internacional estes activos começaram a ser tratados como
variáveis de soft power155. Ao mesmo tempo em que a questão social se
transformava em bandeira de política externa, procurava-se aliar a
diplomacia presidencial aos recursos institucionais e profissionais do
Estado brasileiro. Ao mesmo tempo em que se reforçava a marca
“estatista” da política externa conduzida pelo Itamaraty, novas redes de
interligação interministerial aconteciam.
Outras características inovadoras a salientar têm a ver com a
ampliação dos quadros de funcionários do Ministério das Relações
Exteriores, mudanças no sistema de distribuição de cargos no exterior
para fazer frente ao aprofundamento das relações com os países em
desenvolvimento e novos campos de atuação diplomática nas áreas de
negociações comerciais e cooperação para o desenvolvimento . A essa
empreitada somaram-se políticas públicas específicas, tais como: cultura,
ciência e tecnologia, educação e defesa. Lado a lado com um esforço
governamental redobrado para intensificar a presença diplomática, os
laços empresariais e o intercâmbio cultural do Brasil, também foram
ampliados programas de cooperação horizontal.
Assim como outros países de renda média com destaque na
configuração de uma nova agenda de cooperação Sul-Sul, o Brasil passou
a pretender tornar-se parte influente no processo de revisão e construção
de consensos mínimos do
comunidade mundial no que diz respeito à Cooperação Internacional para
o Desenvolvimento (CID)156. O rótulo comumente dado como “emergente
155 Ver: NYE, Joseph S. Obrigado a liderar: a natureza mutável do poder político americano. Livros Básicos, 1991.
NYE, Joseph S. Soft Power: os meios para o sucesso na política mundial. Relações Públicas, Nova York, 2004.
156 O Banco Mundial adotou um critério de classificação baseado no Produto Interno Bruto (PIB), dividindo os países em
Baixo Rendimento, Médio Rendimento e Alto Rendimento. Por sua vez, a categoria de Renda Média é subdividida
em países de Renda Média Baixa e Renda Média Alta. De acordo com os índices de 2007, aqueles com um PIB per
capita de US$ 936 a US$ 3.507 são considerados de Renda Média Baixa e aqueles com um PIB per capita de US$
3.706 a US$ 11.455 são classificados como Renda Média Alta. Ver: ALONSO, José Antonio: “Los Países de Renta
Media y el Sistema de Ayuda”, Cooperación
199
Mônica Hirst
doador” ganhou especificidade aqui porque tratava de um país

comprometido com os ideais de desenvolvimento, um participante
ativo da terceira onda democrática, um importante produtor de bens
agrícolas e industriais que se juntaria aos esforços tão necessários
para prevenir uma crise alimentar nos países pobres, e um entrave
indispensável no processo de construção de uma integração e
cooperação regional na América do Sul. Assim, a cooperação
internacional corresponde, para o Brasil, a um campo de ação
externa que combina as dimensões regional e global. Ao mesmo
tempo, juntamente com outros atores de crescente relevância nas
ações de cooperação horizontal, o Brasil enfrenta desafios e
limitações, tanto administrativas quanto jurídicas, para maximizar
sua capacidade de oferecer cooperação horizontal. Os problemas
da cooperação Sul-Sul em matéria de sustentabilidade, dispersão e
desempenho também tiveram de lidar com limitações financeiras e
fragilidades institucionais. No Sul global, a expansão da cooperação
horizontal ocorre num panorama de grande heterogeneidade que
repercute nas próprias políticas de assistência ao desenvolvimento adotadas pelas nações em
3.2.1 O peso da agenda regional

Dentre todas as áreas de interesse da política internacional do
governo Lula, a América do Sul passou a representar aquela de
maior prioridade. Esta região é também aquela com maior
sensibilidade para o país, onde a erosão entre a política interna e
externa se torna mais visível. Os laços com os vizinhos sul-
americanos são de natureza complexa e determinados por quatro
fatores: 1) a projeção da estabilidade democrática brasileira; 2) a
irradiação dos interesses económicos do país; 3) o
con Países de Renta Media: Justificación y Ambitos de Trabajo” Instituto Complutense de Estudios
Internacionales (ICEI) & Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España. Disponível online
em: <http://pdf.biblioteca.hegoa.efaber.net/ebook/16732/ PaísesRenta Media.pdf>.
200
afirmação do Brasil como potência regional no sistema internacional; e

4) a especificidade dos vínculos bilaterais que se constroem com cada
país em particular. O sucesso da ação brasileira depende de sua
capacidade de administrar as interações permitidas pela articulação
dos quatro fatores. Além das assimetrias estruturais que se impõem
em cada relação bilateral, o nível de aceitação e a convergência de
interesses com os países sul-americanos não têm sido uniformes ou
constantes. Diante das incertezas e dos contextos de instabilidade, a
presença regional brasileira tornou-se mais um processo de
aprendizagem do que uma política de poder com resultados garantidos.
A isso se soma a exposição da política regional brasileira às polarizações
ideológicas que ainda marcam o atual panorama da democracia na
América Latina.
A atual presença do Brasil na América do Sul, tanto em questões
econômicas quanto de segurança, decorre de uma política externa
ainda tenra, pois durante mais de 150 anos seus vínculos com os
países vizinhos estiveram subordinados a lógicas de separação e não
de cooperação. Até recentemente, a construção de um projeto sul-
americano obedecia a uma lógica caracterizada pelo gradualismo e pela seletividade.
Decisões de política externa tomadas durante o governo Lula, como
dar prioridade ao relacionamento com a Argentina, tolerar a
nacionalização da Petrobras na Bolívia, concordar em renegociar o
Tratado de Itaipu com o Paraguai e assumir a maior parte do
financiamento do FOCEM no Mercosul foram passos cruciais para
acelerar acelerar o ritmo desta construção. Nestes e em outros casos,
o critério do Palácio do Planalto privilegiou a inovação política em
detrimento das tradições diplomáticas do Itamaraty.
A política externa do governo Lula deu especial atenção à
dimensão institucional da política sul-americana, apoiando fortemente
a criação da Comunidade Sul-Americana de Nações, posteriormente
renomeada UNASUL. Em termos sub-regionais, o Brasil manteve sua
presença no Mercosul e na Amazônia
201
Mônica Hirst
Tratado de Cooperação (TCA). Politicamente, o país foi especialmente

activo na promoção de soluções democráticas em contextos de crise
grave, agindo para conter as visões securitizadas promovidas pela
Casa Branca.
A intenção do Brasil em assumir o papel de potência regional

gerou demandas sem precedentes ao país, estimulando novas
capacidades e habilidades diplomáticas. Desde 2003, o Brasil interveio
em crises políticas na Venezuela, Bolívia, Equador e Haiti. A presença
do Brasil na América do Sul tem sido associada ao papel de “bombeiro”
e mediador de crises regionais, apoiado por uma diplomacia
presidencial perseverante. Laços mais intensos foram estabelecidos
entre o Palácio do Planalto e o
diferentes governos dos países do Cone Sul; manteve-se um vínculo
único com a Argentina e manifestações fraternas deram o tom do
diálogo mantido com os presidentes Chávez na Venezuela e Morales
na Bolívia. Deve ser mencionado que estes
Os laços geraram reações de alguns segmentos das elites brasileiras,
que lembram aquelas observadas na década de 1950 em relação aos
riscos de associação com líderes populistas antiamericanos.
Além da inauguração da Comunidade Sul-Americana de Nações,
o governo Lula deu grande ênfase à expansão das relações
econômicas na região, envolvendo iniciativas públicas e privadas. Três
premissas principais orientaram a política brasileira em relação à
América do Sul: primeiro, a ideia de que uma posição mais proeminente
na região seria compatível com laços mais estreitos com a Argentina;
segundo, que o impacto da presidência de Lula na democracia
brasileira teria um efeito indireto na promoção da estabilidade política
na região; terceiro, que o sucesso da expansão brasileira na região
fortaleceria automaticamente as aspirações globais do país,
consolidando o apoio regional à expansão da presença brasileira nas
questões mundiais. A primeira premissa está associada à noção de
que a construção de relações mais estreitas
202
com a Argentina seria – e deveria – ser adquirida a partir do ponto de

partida do fortalecimento do Mercosul.
Cabe aqui abrir um parêntese sobre a evolução recente da relação
entre Brasil e Argentina. Sem dúvida, a estabilidade democrática na
região corresponde a uma forte convergência e agenda cooperativa entre
Argentina e Brasil. Identificada como uma preocupação comum desde os
primeiros contactos de alto nível há 20 anos, a percepção de
responsabilidades partilhadas para a preservação do Estado de direito
na América do Sul parece plenamente incorporada pelos dois governos.
Países como a Bolívia e o Paraguai têm representado uma fonte
permanente de preocupação, assim como a ação das forças insurgentes
– o Sendero Luminoso ontem e as FARC hoje. A ausência de um diálogo
construtivo com os Estados Unidos para lidar com as realidades
polarizadas na região também se repetiu: em 1985, as preocupações
diziam respeito à América Central; hoje eles estão centrados na
Venezuela. Um corolário interessante desta noção de “missão conjunta”
tem sido o comportamento cauteloso adoptado reciprocamente em
momentos de crise interna num ou noutro. Isso foi visto na queda do de
la Rua
governo Lula em 2001, bem como durante os meses em que o governo
Lula enfrentou a crise das lideranças do Partido dos Trabalhadores.
Tanto na Casa Rosada como no Palácio do Planalto prevaleceu a visão
de que o eixo interdemocrático Argentina-Brasil representa hoje a
principal fonte de estabilidade na América do Sul.
No campo da cooperação bilateral entre Brasil e Argentina, a
interação governamental e social intensificou-se ainda mais nos últimos
anos. O processo de crescimento e diversificação destas agendas é sem
dúvida o aspecto mais gratificante da história recente do relacionamento.
Embora o diálogo diplomático possa apresentar suscetibilidades, a

expansão dos contactos em todas as áreas da atividade pública e privada
– saúde, educação, segurança, cultura, turismo – adquiriu contornos próprios.
203
Mônica Hirst
dinamismo, alimentado por ambos os lados. Neste caso, mesmo

vindo de realidades e culturas diferentes, o impulso é simétrico e
irreversível (exceto no futebol, claro).
No caso do Mercosul, porém, o mesmo tipo de processo
expansivo não se repetiu. Depois de um rápido desenvolvimento na
década de 1990, com a negociação de um número de compromissos
sem precedentes, este processo associativo entrou num período de
crise e até de paralisia. Durante o governo Lula, Brasil e Argentina
iniciaram uma intensa série de negociações bilaterais, tentando
desfazer os nós na busca de soluções ad hoc para algumas das
muitas disputas que se acumularam ao longo dos cinco anos anteriores157.
Para a presidência Kirchner na Argentina, porém, o abandono da
velha defesa de um “regionalismo aberto” e a reafirmação de uma
estratégia de desenvolvimento mais aberta tornaram-se uma
condição sine qua non para qualquer renovação do Mercosul.
Para a Argentina, isso se traduziu em expectativas renovadas de
que o Brasil faria concessões, especialmente no que dizia respeito à
política de investimentos e à aceitação de mecanismos de salvaguarda.
Tais expectativas levaram rapidamente a uma nova onda de
desentendimentos e frustrações recíprocas. A impossibilidade de
chegar a um acordo prejudicou os resultados da Cúpula de Ouro
Preto, realizada em dezembro de 2004, e adiou mais uma vez a
revitalização do Mercosul. Surpreendentemente, apesar de as
comunicações intergovernamentais não terem respondido às
preocupações iniciais, os membros do Mercosul recuperaram
significativamente nos últimos anos, e também se observou uma
expansão do investimento entre eles, bem como um claro
aprofundamento da interacção cultural e educacional. -laços sociais.
157 Na Declaração de Buenos Aires, a Argentina e o Brasil comprometeram-se a aumentar a cooperação,

fortalecer os processos democráticos e de integração, melhorar as instituições do Mercosul, gerar
desenvolvimento sustentável e lutar contra a pobreza.
204
No campo mais amplo das relações Brasil-América do Sul,

o governo Lula manteve a sua responsabilidade pela manutenção
da estabilidade política regional, sob a forma de promoção de instituições
e valores democráticos. Tal esforço, no entanto, não conduziu a uma
plena capacidade de conter turbulências localizadas que colocam em
risco a governação democrática. É válido perguntar, por exemplo, se o
Brasil teria interesse em assumir tal responsabilidade se soubesse de
antemão quão instáveis e difíceis se tornariam as condições políticas dos
países andinos. Independentemente da conclusão dessa especulação, a
presença política na mesa sul-americana constitui a mudança mais
importante na política regional brasileira e representa uma página virada
no que diz respeito às premissas da política externa que seguiram o
dogma do princípio da não -intervenção nos assuntos de outros Estados.
Assumir o papel de potência regional gerou demandas sem

precedentes ao Brasil e parece exigir capacidades que vão além da
inquestionável capacidade diplomática do Itamaraty.
Conforme mencionado acima, desde 2003, o Brasil interveio em crises
políticas na Venezuela, Bolívia, Equador e Haiti. O Brasil liderou o “grupo
de amigos da Venezuela” (que também incluía Chile, Colômbia, México,
Portugal, Espanha e Estados Unidos) cujo objetivo era tentar reparar o
mal-entendido entre o governo Chávez e grupos de oposição e encontrar
uma solução política que não violou os princípios democráticos. Na
Bolívia, o Brasil, juntamente com a Argentina, ajudou a mediar a transição
entre os governos Lozada e Mesa e atuou como força estabilizadora
durante as insurreições de 2005 que levaram a uma nova sucessão
presidencial e à convocação de eleições gerais. No Equador, o Brasil
esteve envolvido na crise política que levou à interrupção repentina do
governo Gutiérrez.
Deve-se sublinhar que existem diferenças em relação à política

regional do primeiro e segundo períodos do governo Lula
205
Mônica Hirst
governo. Ao longo do primeiro mandato as variáveis do soft power

tornaram-se o principal instrumento de aproximação do Brasil com seus
vizinhos; foi uma agenda dominada pelo diálogo político conduzido pela
esfera presidencial, acompanhado pelo profissionalismo diplomático
numa agenda múltipla. Na segunda etapa, porém, o envolvimento do
Estado brasileiro na agenda sul-americana adquiriu outro tipo de textura.
A projeção dos “interesses do hard power associados à grande estratégia
brasileira tornou-se mais visível, com o destaque de dois interesses
fundamentais de soberania nacional: a proteção dos interesses
econômicos – privados ou estatais – e a configuração de uma política de
segurança nacional com impacto regional. No primeiro caso pode-se
mencionar a contundência da resposta de Brasília às tensões geradas
com a Bolívia devido às implicações para a Petrobras da nacionalização
dos recursos energéticos do governo de Evo Morales em 2006 e com o
Equador diante da decisão inicial do presidente Correa não honrar os
compromissos firmados com a Empresa Odebrecht. No que diz respeito
às questões de defesa, vale destacar o empenho do Ministério da Defesa
do Brasil em favor da criação do Conselho de Defesa Sul-Americano
como braço funcional da UNASUL.
Neste caso, o reconhecimento da centralidade da formulação de uma

agenda de segurança regional para o país corresponde a uma faceta
relevante das novas premissas da política de defesa nacional, que têm
em conta a transformação da capacidade militar e uma expansão
considerável da capacidade militar. os recursos militares do país 158.
É preciso ter em mente que embora o impulso diplomático, político,

econômico e militar do Brasil esteja concentrado na área sul-americana,
ele está se tornando presente em toda a América Latina. O
158 Ver: Decreto nº. 6.592: Sistema Nacional de Mobilização. Este regulamenta o disposto na Lei nº. 11.631
e Estratégia de Defesa Nacional (2008). Ministro da defesa. Brasília.
206
A presença de interesses empresariais brasileiros na América Central e

no Caribe nunca foi incentivada como em grande parte dos tempos atuais.
Da mesma forma, a acção do país no Haiti transformou a relação do país
com toda a sub-região das Caraíbas e a dedicação especial do governo
Lula a Cuba abriu novas linhas de cooperação bilateral – como no
domínio dos biocombustíveis – que certamente produzirá bons dividendos
políticos de longo e médio prazo, entre outros com os Estados Unidos. A
presença do Brasil no Haiti merece atenção especial.
3.2.2 Ação brasileira no Haiti
Desde o início da MINUSTAH, a presença brasileira oscilou entre

uma atuação coordenada com seus pares sul-americanos e a construção
de um perfil próprio no desempenho de suas responsabilidades em solo
haitiano. Essa dupla face reproduzia, na verdade, um padrão de
comportamento brasileiro que se intensificou desde o governo Lula,
visando aliar a política regional aos interesses globais. Após o terremoto
de janeiro de 2010, o país deu novos passos no que diz respeito às suas
responsabilidades militares e econômicas no Haiti e sua ação passou a
estar mais vinculada às demandas locais e às expectativas internacionais
do que às articulações sul-americanas.
Para o Brasil, o envolvimento nos esforços de assistência ao Haiti

nos últimos meses após o terremoto significou a continuidade da presença
naquele país desde 2004. Além do pronto envio de medicamentos,
alimentos, água e produtos de necessidade imediata, o governo Lula
logo prometeu a doação de 18,6 milhões de dólares e a ampliação de
100% dos contingentes militares brasileiros da MINUSTAH. A intenção
do país de assumir um papel de liderança entre os principais doadores
bilaterais ficou clara nas sucessivas reuniões dedicadas a traçar os rumos
da linha de ação da cooperação internacional no Haiti nos anos seguintes.
207
Mônica Hirst
Metaforicamente, o chanceler Amorim tornou pública essa disposição

ao comentar ironicamente que em vez de formular um Plano Marshall
para aquele país seria possível conceber um Plano Lula159. A
resposta governamental foi automaticamente acompanhada pela
sociedade brasileira, que junto com a comoção pela perda de vidas
de cidadãos brasileiros, reagiu com múltiplas iniciativas de
solidariedade para ajudar os haitianos160.
Rapidamente o governo Lula ampliou o seu compromisso com
a reconstrução do Haiti ao anunciar um plano de assistência que
envolveria 105 milhões de dólares, promessa que mais tarde foi
elevada para 350 milhões. Parte desses recursos foi repassada
através do Ministério da Saúde para um programa em Porto Príncipe
para estabelecer unidades de atenção permanente à população
local. Nas reuniões internacionais convocadas para traçar os rumos
do plano de reconstrução do país caribenho, as autoridades
brasileiras ampliaram seu compromisso com outras áreas,
especialmente a produção de alimentos, a construção de estradas e
a cooperação na área de educação. Como mencionado anteriormente,
o atual esforço do governo Lula para expandir a presença do Brasil
no Haiti inclui um sentido de continuidade com a atividade anterior
neste país, no comando militar da MINUSTAH ou na prioridade que
lhe é atribuída na sua agenda do Sul. -Cooperação Sul. A recente
expansão de um programa IBAS com este objectivo foi um exemplo disso.
No entanto, fazer parte do processo de reconstrução haitiano
também trouxe à mesa um conjunto de desafios para a política
externa brasileira. A primeira dizia respeito ao conteúdo da missão militar em
159 COLON, Leandro. “Amorim diz que a ajuda brasileira deve dobrar”. O Estado de São Paulo, 24 de janeiro de
2010.
160 Como consequência da destruição provocada pelo terremoto, 18 brasileiros que estavam nas instalações da
MINUSTAH foram mortos, incluindo o segundo no comando da Missão, Luiz Carlos da Costa. Outra vítima
do terremoto foi a assistente social brasileira Zilda Arns.
208
pergunta. De repente, um cenário de sucesso reconhecido escapou

das mãos do Brasil. Isto ficou evidente quando a MINUSTAH foi
comparada com outras missões de paz conduzidas pelas Nações
Unidas, que incluíram esforços anteriores de estabilização no Haiti,
e quando o progresso alcançado no terreno foi avaliado de acordo
com os onze mandatos aprovados pelo Conselho de Segurança
das Nações Unidas desde então. 2004. O comando militar da
MINUSTAH foi mantido, mas as responsabilidades dos contingentes
militares no Haiti foram enormemente alteradas. Aos poucos foram
sendo conhecidas as falhas nas condições de estabilidade no Haiti,
o trabalho procedeu de uma multiplicação de ações ad hoc num
contexto de vários elementos: inexistência da presença física do
Estado; desaparecimento da parte relevante da força policial local;
um ressurgimento da criminalidade – nas suas diversas
manifestações – e uma grande população forçada a conviver com
uma insegurança ambiental crónica e sujeita a condições mínimas
de sobrevivência161. Outro elemento negativo foi o enfraquecimento
da condução civil da MINUSTAH, o que dificultou a ação dos seus contingentes militar
A duplicidade na presença militar estrangeira desde a chegada
das forças americanas nos dias que se seguiram ao terramoto
tornou-se igualmente problemática162. A retirada de grande parte
desse contingente reduziu, mas não eliminou o problema. Por um
lado, havia a possibilidade de voltar a aumentar, justificado
unilateralmente por Washington face a novas situações de emergência.
Por outro lado, ao comandar as forças da MINUSTAH, o Brasil
enfrentou o desafio cotidiano de administrar uma convivência
inusitada com o principal exército do mundo, algo que não está
previsto nos manuais das missões de paz das Nações Unidas.
161 Haiti: Estabilização e Reconstrução após o Terremoto. Relatório Caribenho Latino-Americano no. 32- 31 de março
de 2010. Grupo de Crise Internacional.
162 HIRST, Mônica. “As Relações Brasil-Estados Unidos e os novos desafios no Haiti”. Folha de São Paulo,
2 de janeiro de 2010.
209
Mônica Hirst
No campo da cooperação internacional, a presença brasileira no Haiti

passou a ser fortemente influenciada pelo contato com os grandes doadores
que dominam a reconstrução daquele país, entre os quais estão os Estados
Unidos, Canadá, França, Espanha, União Europeia, Banco Mundial , BID e
PNUD163. Como copresidente da reunião realizada em Nova York em março
de 2010, o governo brasileiro fez um esforço especial para garantir o perdão
total à dívida externa do Haiti por parte dos credores internacionais. 164
Bilateralmente, o Brasil lançou uma carteira de projetos nas áreas de
infraestrutura, irrigação agrícola, saúde e educação165. A presença do Haiti
nas organizações sociais brasileiras também ganhou novo impulso,
especialmente o amplo programa de atividades desenvolvido pelo Viva Rio
nas áreas de segurança pública, cultura, educação e proteção ambiental.
3.2.3 O eixo Sul-Sul da política internacional

política e a “nova” política africana
Nos últimos anos, estabeleceu-se uma estreita ligação entre a projeção
internacional do Brasil como potência média e a prioridade que o país passou
a atribuir ao relacionamento com o mundo em desenvolvimento. Uma rápida
revisão do conceito de potência média pode ser útil aqui.
A definição de potência média é baseada em índices como: tamanho

da população, identidade, geopolítica e nível de desenvolvimento, além de
outras características politicamente mais abrangentes, como
163 Amorim, Celso. “Haiti e o Futuro”. Folha de São Paulo, 31 de março de 2010.
164 Nota de imprensa. Declaração de imprensa do presidente da República Federal do Brasil, Luiz Inácio Lula da
Silva, conjuntamente com o presidente da República do Haiti René Préval. PAP, Haiti, 25 de fevereiro de
2010. Emb. Brasil.
165 Foi mencionado o projecto de construção de uma barragem no rio Artibonite. Ver memorando de cooperação
(25 de fevereiro de 2010) para a reconstrução e fortalecimento do sistema de ensino superior da ilha
caribenha. CAPES Notícias, nº. 51, 2º ano, 5 de março de 2010, <www.mec.gov.br>.
210
como as suas contribuições para a estabilidade regional e internacional. Por

outro lado, este conceito traz uma dimensão política e aplica-se a Estados
que se destacam pela sua capacidade de reagir bem como de tomar
iniciativas para lidar com o desenvolvimento económico, iniciativas políticas
e de segurança na região e/ou no contexto global .
As posições assumidas por estes Estados revelam opções de política
externa, bem como a capacidade de politizar a agenda global e de gerar um
certo grau de activismo internacional. À primeira vista, os Estados intermédios
também podem ser vistos como Estados pivô, mesmo que a base realista
deste conceito imponha obstáculos para o tornar compatível com os
compromissos institucionais que estes Estados defendem166.
As potências médias acreditam fortemente que as instituições podem
influenciar o comportamento do Estado e ao mesmo tempo consideram que
influenciar as instituições é uma parte central da sua missão internacional.
Nos fóruns económicos, estes Estados mostram preocupação com a
promoção do desenvolvimento e da justiça social; nas esferas políticas, com
os valores da democracia e dos direitos humanos; no âmbito da segurança
internacional, com a eliminação de políticas de discriminação que endossam
estruturas de poder assimétricas, além da eficácia das instituições
internacionais na prevenção e solução de conflitos e na reconstrução pós-
conflito.
Em 2003, o Fórum IBAS entre Brasil, Índia e Sul
A África foi instituída com o objectivo de criar uma parceria entre as potências
médias do Sul; foi reunido em torno de três interesses comuns: 1)
compromisso com instituições e valores democráticos; 2) o esforço para
vincular a luta contra a pobreza às políticas de desenvolvimento; e 3) a
convicção de que a multilateralidade
166 A noção de que Estados essenciais podem tornar-se um apoio útil para os objectivos estratégicos dos Estados
Unidos, a fim de melhorar a estabilidade regional e internacional, foi elaborada por Chase, Hill & Kennedy. A lista
de Estados pivô elaborada pelos autores inclui México, Brasil, Argélia, Egipto, África do Sul, Turquia, Índia,
Paquistão e Indonésia. Ver: CHASE, Robert; HILL, Emily e KENNEDY, Paul. Os Estados Pivôs; Malone: WW
Norton & Company, 1990.
211
Mônica Hirst
as instituições e os procedimentos devem ser reforçados para enfrentar

as turbulências económicas, políticas e de segurança. A novidade
desta iniciativa foi que ocorreu entre países em desenvolvimento e foi
um exemplo inovador de cooperação Sul-Sul. Embora tenha significado
uma nova onda de politização do Sul em geral, que reavivou
parcialmente as bandeiras defendidas na década de 1970, foi também
a expressão de uma coligação interestatal inovadora.
O IBAS deve ser entendido como parte de uma dinâmica de

formação de grupos e coalizões que ganharam força no pós-Guerra
Fria. Embora tais grupos projetem um discurso sintonizado com a
necessidade de reforçar as instituições multilaterais, tornaram-se mais
associados a uma demonstração explícita, do Sul, da capacidade de
movimentos autónomos, bem como coletivos e ao mesmo tempo
iniciativas seletivas no tempo. Neste sentido, tem sido diferente das
propostas das potências médias na década de 1970 que pretendiam
essencialmente trabalhar dentro de instituições multilaterais, algo que
foi chamado de estabelecimento de potências médias167. A crescente
visibilidade e funcionalidade do IBAS para a política externa brasileira
levou-o a ser considerado a principal plataforma conjunta intra-Sul para
transmitir o discurso de cooperação para o desenvolvimento com uma
direção sustentável e inclusiva. Graças à coordenação entre os três
países, o nível de convergência intra-IBSA na votação das Nações
Unidas é de 96%, o que se tornará ainda mais profundo em 2011,
quando o grupo terá assento no Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Durante todo o governo Lula, o Brasil buscou a participação ativa
em diversos grupos e coalizões que respondessem a diferentes
percepções e interesses. Além do IBAS, o Brasil atuou vigorosamente
em favor da criação do G-20, dos BRICS e de blocos regionais; estas
iniciativas não estão diretamente associadas, mas devem ser
167 Ver: HOLBRAAD, C. Potências Médias na Política Internacional. Imprensa de São Martinho. Nova Iorque, 1994; e
WOOD, B. As Potências Médias e o Interesse Geral. Instituto Norte-Sul, Ottawa, 1988.
212
reforçando mutuamente. Embora tenha havido um esforço para

reforçar a componente estatal nas relações Sul-Sul, estas iniciativas
também foram fortemente estimuladas pela expansão da rede de
ligações não governamentais que advém do novo pluralismo da
governabilidade global, respondendo a cinco aspirações essenciais:
1) representar a voz ativa dos países emergentes nos principais
debates do processo de globalização; 2) criar fóruns alternativos que
possam quebrar o domínio do
G-8 3) valorizar a diplomacia económica e um instrumento de
aglutinação; 4) exercer pressão a favor da reforma das principais
instâncias multilaterais (Conselho de Segurança das Nações Unidas,
Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional; e 5) reforçar a
cooperação Sul-Sul para o desenvolvimento.
A noção de que o mundo em desenvolvimento deveria tentar
aprofundar a sua agenda cooperativa não era uma proposta recente
no domínio da cooperação internacional (CI). O processo de
descolonização no pós-Segunda Guerra Mundial, a criação do
Movimento dos Não Alinhados e a mobilização das potências médias
e dos países em desenvolvimento no seio das Nações Unidas, que
levou à criação da UNCTAD e à formação do Grupo dos 77, são os
principais antecedentes desta formulação168. Em geral, experiências
anteriores de cooperação Sul-Sul mostraram que era mais fácil pôr
em marcha experiências cooperativas em questões económicas do
que em questões de segurança. O fim da Guerra Fria e as esperanças
depositadas no multilateralismo deram um novo impulso à
configuração de coligações interestatais entre os países em desenvolvimento.
As mudanças políticas, económicas e tecnológicas ao longo
destes anos, que como sabemos transformaram mas não aliviaram
168 O Grupo dos 77 foi formado em 1964 com o objectivo de expandir a coordenação e a solidariedade entre as nações
em desenvolvimento com vista a estabelecer uma nova ordem económica mundial nas áreas económica, comercial
e de desenvolvimento. Neste mesmo contexto foi criada a UNCTAD (Conferência das Nações Unidas sobre
Comércio e Desenvolvimento). Em 1974 promoveu o debate de uma Nova Ordem Económica.
213
Mônica Hirst
a clivagem Norte-Sul no sistema internacional representou novos

desafios para o CI. No que diz respeito à Cooperação Técnica para
o Desenvolvimento (TCFD), as estratégias de atuação passaram a
abranger múltiplas possibilidades de interação (Norte-Sul, Sul-Sul,
Sul-Norte-Sul) entre doadores e receptores, envolvendo governos,
organizações internacionais e/ou regionais. organismos e
organizações civis que atuam em cenários com diferentes graus de
urgência e necessidade. Surgiram novas diferenças relativamente
ao conceito de Cooperação Técnica, especialmente entre os
doadores do Norte e do Sul.
Nos últimos anos, o Brasil tem procurado projetar-se como ator

influente na configuração da agenda Sul-Sul de apoio ao
desenvolvimento, juntamente com outros países de renda média
latino-americanos, asiáticos e africanos169. Este esforço coincide
com transformações relevantes na sua inserção externa, motivadas
por novas ambições internacionais que pretendem expandir a
presença do país nas negociações globais, nos regimes e
organizações multilaterais e nos assuntos regionais170. O
envolvimento nas questões globais tem sido acompanhado pela
assunção de posições que, ao mesmo tempo, reforçam a identidade
nacional dos interesses e aspirações do país.
A presença brasileira no sistema internacional de cooperação
para o desenvolvimento (ISCD) como doador adquiriu novos
169 Uma categorização da cooperação Sul-Sul identifica 18 países do Sul que oferecem assistência ao
desenvolvimento e que poderiam ser subdivididos em dois grupos, de acordo com o volume das suas
contribuições para a cooperação. O grupo principal é composto por Brasil, China, Índia, Kuwait, Arábia
Saudita, África do Sul, República da Coreia, Turquia, Emirados Árabes Unidos e Venezuela. O grupo
secundário inclui Argentina, Chile, Egito, Israel, Malásia, Singapura, Tailândia e Tunísia. Ver: Conselho
Económico e Social das Nações Unidas, “Tendências na cooperação Sul-Sul e triangular para o
desenvolvimento”. Estudo de base para o Fórum de Cooperação para o Desenvolvimento, Abril de 2008.
170 HIRST, Mônica e LIMA, Maria Regina Soares de. “O Brasil como Estado intermediário e potência regional”.
Assuntos Internacionais, vol. 82, não. 1, janeiro de 2006. SOARES DE LIMA, Maria Regina, “Liderança
regional na América do Sul: Tiene Brasil um rol a jugar?”. Mimeo. Rio de Janeiro, 2007.
214
visibilidade nos últimos anos. Para o Brasil, a cooperação Sul-Sul combina

motivações de política externa – como mostrado acima – com a capacidade de
responder a demandas específicas de assistência técnica e ao mesmo tempo
procura impedir a reprodução de lógicas de assistência Norte-Sul condicionadas
por assimetrias estruturais e normativas acordado pelo DAC. A cooperação Sul-
Sul oferecida pelo Brasil corresponde a um meio e a um fim. É uma política
estimulada pelas afinidades culturais, sociais, económicas e políticas, pela
solidariedade e oportunidade proporcionadas pelo intercâmbio e pela
experimentação. Por meio da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) o país
tem procurado configurar um estilo próprio de cooperação horizontal com ações
que visam construir pontes de transmissão e troca de conhecimentos e lealdades
políticas e sociais com outros países em desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o
Itamaraty defende a articulação entre assistência ao desenvolvimento, apoio à
governança e promoção da paz.
O Brasil – assim como outros países da América do Sul, como
como Argentina, México e Chile – entende a cooperação Sul-Sul como uma

ação institucional para oferecer bens públicos (assistência técnica) provenientes
de seus órgãos e agências estatais.
Pode contar ou não com a participação de organizações civis e entidades
privadas e é realizado sem vínculo com ações comerciais ou de investimento
nas áreas de produção ou serviços.
Estas diferenças intra-Sul podem ser interpretadas como insumos de um
multiculturalismo da cooperação Sul-Sul. Embora a diversidade seja um atributo
valorizado no Sul global, neste caso, em termos práticos, introduz vários tipos
de complicações operacionais e políticas.
A África corresponde, sem dúvida, à região de maior entrecruzamento da

cooperação Norte-Sul e Sul-Sul, e o Brasil está se tornando parte ativa nesse
processo. Brasileiro
215
Mônica Hirst
a aproximação com os seus pares africanos através da cooperação traz

à tona novos elementos de diferenciação intra-Sul.
Em África, a cooperação Sul-Sul deve-se essencialmente à presença
simultânea mas descoordenada do Brasil, da China e da Índia naquele
continente. Para a Índia, o centro nevrálgico da ligação com África tem
sido o acesso a fontes de energia, a transmissão de tecnologia de baixo
custo e empreendimentos de microempresas171. As atividades indianas
no continente africano também envolvem apoio direto à “Nova Parceria
Económica para o Desenvolvimento Africano”
(NEPAD), vários projectos realizados pelo seu Programa de Cooperação
Técnica e Económica e o perdão das dívidas dos países pobres e
altamente endividados. Por sua vez, a presença da China baseia-se
numa rede de acordos de financiamento comercial e de investimento, a
maioria dos quais geridos pela Agência Sino-Africana de Desenvolvimento.
Existem múltiplas áreas de ação chinesa, abrangendo a construção civil,
as centrais energéticas e os setores de produção agrícola e industrial172.
No caso do Brasil, a presença do Estado como estrutura institucional

da oferta de assistência técnica também é uma característica repetida,
mas as diretrizes oficiais são, por um lado, evitar o “método de pacote
fechado” e, por outro, oferecer assistência com recursos humanos
próprios, o que implica a rejeição da contratação de consultores ou a
utilização de ONG's como terceiros. Contudo, no final das contas, do
ponto de vista da configuração do país brasileiro
171 Em 2004, a Índia registou um aumento comercial de 32,34% com África, apoiado por ações como o
“Focus Africa” (2003) e mais tarde o Tratado de Comércio Preferencial com os países da União
Aduaneira da África Austral (SACU) (2008). Ver: “África na fronteira dos investimentos internacionais”,
Centro Internacional para o Comércio e Desenvolvimento Sustentável (ICTSD). Pontes Quinzenal, vol.
4, não. 9, 25 de maio de 2009. Disponível em: <http://ictsd.org;downloads/pontesquinzenal/pq4-9.pdf>.
172 No sector agrícola os principais destinatários são: Etiópia, Malawi e Moçambique; no sector industrial,
Egipto, Gana, Maurícias, Nigéria, Zimbabué e Angola. Ver: “África na fronteira dos investimentos
internacionais”, Centro Internacional para o Comércio e Desenvolvimento Sustentável (ICTSD). Pontes
Quinzenal, vol. 4, não. 9, 25 de maio de 2009. Disponível em: <http://ictsd.org;downloads/
pontesquinzenal/pq4-9.pdf>.
216
presença em África, torna-se difícil não encontrar uma correlação entre

política externa, interesses empresariais, fluxos comerciais e assistência
técnica. Do ponto de vista regional, a África é o principal destino da
assistência técnica prestada pela Agência Brasileira de Cooperação
(ABC), que atua essencialmente de acordo com a demanda, seja ela
transmitida por representações diplomáticas ou ofertas ocorridas no
contexto de visitas presidenciais. Do ponto de vista da diplomacia africana
de Brasília, estabeleceu-se uma relação complementar entre o IBAS e a
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP) como instrumentos
para a configuração de uma agenda brasileiro-africana de cooperação
horizontal que simultaneamente reforce os laços bilaterais e as estratégias
comuns no âmbito multilateral. instâncias.
A fase atual pode ser identificada como a “terceira onda” de interesse

pela África na história contemporânea da política externa brasileira. A
relação com o continente tornou-se a principal referência simbólica da
estratégia diplomática Sul-Sul, ponto de convergência de identidades que
envolve aspectos históricos, raciais e socioculturais do Brasil na sua
condição de país em desenvolvimento.
No plano diplomático, foram abertas dezesseis novas embaixadas

no continente, para as quais o presidente Lula viajou dez vezes, visitou
vinte países e inaugurou a Cúpula África-América do Sul (2008). O
interesse pela comunidade africana também esteve associado a fortes
motivações políticas tendo em vista os interesses brasileiros no cenário
mundial, especialmente a promoção de uma reformulação da estrutura
decisória nas Nações Unidas. Na verdade, a aspiração de ocupar um
assento permanente no Conselho de Segurança reforçou o diálogo com
as nações africanas e levou a diplomacia brasileira a buscar explicitamente
apoio à sua candidatura.
217
Mônica Hirst
A recuperação gradual do dinamismo nas transações comerciais

Brasil-África desde 2000 deveu-se a vários fatores, especialmente no
campo das iniciativas interempreendedoras com Nigéria, Angola, Argélia
e África do Sul. No período 2000-2008 o comércio brasileiro com o
continente retomou o seu dinamismo, saltando de 4 bilhões para 26
bilhões de dólares. Como já sublinhado, este aumento foi articulado com
a valorização do eixo Sul-Sul nas múltiplas formas de articulação externa
do país173. O diálogo político, a cooperação técnica, os investimentos e
o comércio são dimensões complementares da atual relação Brasil-
África. Sem dúvida houve uma correlação positiva entre os 52% das
exportações brasileiras para o mundo em desenvolvimento em 2008 e
os 53% das atividades da Agência Brasileira de Cooperação direcionadas
aos países africanos no mesmo ano.
3.2.4 A especificidade da ligação com a China

Embora a aposta da República Popular da China (RPC) na
redistribuição do poder mundial a tenha transformado num aliado político
do Brasil, sempre haverá muitos matizes na construção desta relação.
Na esfera sul-americana, é o elo politicamente mais denso para a China,
o primeiro a ser reconhecido como uma parceria estratégica (1994) com
um impacto que vai além da dimensão regional. Neste caso, observa-se
uma estreita ligação entre a expansão dos laços económicos e a
convergência de interesses políticos de ambos os lados174. De referir
ainda que no que diz respeito aos parceiros asiáticos do Brasil, existe
uma lógica de desvio de relacionamento entre a China e o Japão. Na
década de 1970,
173 AYLLÓN, Bruno & COSTA LEITE, Ian. “O eje Sur-Sur na política exterior do governo de Lula”.
INFOLATAM, 2009. Disponível em:
<http://www.infolatam.com/entrada/el_eje_sur_sur_en_la_politica_exterior_de-18054.html>.
174 DOMINGUEZ, Jorge I. “As relações da China com a América Latina. Ganhos compartilhados, esperanças assimétricas”. Inter-
Diálogo Americano, junho de 2008, p. 3.
218
quando as fontes de investimento externo e o leque de vínculos

comerciais brasileiros foram se diversificando, a presença japonesa
adquiriu um significado estratégico que em grande medida está sendo
agora preenchido pela RPC.
Uma característica relevante desta relação é o sentido de
continuidade que adquiriu desde meados da década de 1970. Desde
então observa-se um processo simultâneo de aprofundamento e
atualização que acompanha os novos tempos da política internacional
e dos processos internos de ambos os países, mas que também
procura um caminho que já havia sido traçado anteriormente175. Na
década de 1970, quando foram estabelecidas as relações diplomáticas,
ainda na era do governo autoritário no Brasil, o entendimento entre os
dois países sobre questões de comércio internacional e de
distanciamento pragmático diante da bipolaridade correspondia à base
da aproximação bilateral. A necessidade de normalização dos laços
motivada desde então pela importância atribuída ao Conselho de
Segurança como locus privilegiado da política mundial. Um aspecto
reiteradamente apontado pelos autores que analisam o teor das
relações sino-brasileiras trata da importância do princípio da não
intervenção, respeitado reciprocamente desde a década de 1970176.
No entanto, o conteúdo político deste “entendimento” foi revertido nos
últimos 30 anos. Ao ser reconhecido pela diplomacia brasileira durante
o período autoritário no Brasil, o Itamaraty insistiu na necessidade de
evitar que fosse atribuída uma conotação ideológica à normalização
da relação bilateral, a fim de
175 Arquivo Azeredo da Silveira/CPDOC. AAS Despachos com o presidente no. 15 a 108, 1974. Inf. para o Sr.
Presidente. 16 de março de 1976.
176 Os entendimentos bilaterais explicitam o compromisso de não interferência nos assuntos internos de outros Estados.
Um exemplo foi a discrição mantida pelo Brasil, bem como por outros países da região, em relação ao massacre
de Tiananmen. Ver: REISS, Stefanie. “A década do dragão: a diplomacia da China Popular con respeito à América
Latina desde 1989”. Documento de trabalho nº. 3, janeiro de 2001.
<http://www.colombiainternacional.org/Doc%20PDF/AP-Decada/Dragon/pdf>.
219
Mônica Hirst
para evitar a resistência por parte da linha dura nos mais altos escalões
militares do país. Tornou-se crucial, naquele momento, evitar que as
relações diplomáticas se tornassem um instrumento facilitador de
contatos entre a RPC e elementos da oposição brasileira.
Actualmente prevalece o mesmo tipo de prudência (no que diz respeito
ao princípio da não intervenção nos assuntos internos da outra parte),
só que agora no sentido oposto, uma vez que o tabu de mencionar o
tipo de regime está agora do lado chinês . O Brasil aceita a posição de
Pequim de atribuir um significado mais prático à sua política externa, o
que até agora significava a omissão da questão do tipo de regime
político e da proteção dos direitos humanos. A presença do
desenvolvimento económico/crescimento económico como principal
característica da relação facilita a identificação de interesses comuns
com o Brasil, considerado pela RPC como um “parceiro estratégico”
desde 1994.
Uma rápida revisão dos entendimentos diplomáticos bilaterais

formais (acordos, memorandos de entendimento, protocolos de
cooperação) ao longo das últimas três décadas permite algumas
conclusões. A primeira é que a expansão da agenda bilateral foi
acompanhada por um processo de diversificação de interesses que,
durante vinte anos, se concentrou nos domínios da cooperação
científico-tecnológica, incluindo, desde então, questões sensíveis como
a cooperação nuclear e de satélites177 . A segunda é que, no período
democrático no Brasil, esse aumento, embora constante, foi mais visível
no período do ministro Celso Amorim, durante o governo Itamar Franco
(1992-1994) que, apesar de ter sido curto, possibilitou a assinatura de
16 instrumentos bilaterais, e o do governo Lula, quando esse número
177 O primeiro entendimento sobre essas questões (Memorando de Entendimento sobre Cooperação no
Uso Pacífico da Energia Nuclear) data de 29 de maio de 1984, assinado ainda nos anos de governo
militar no Brasil. Ministério das Relações Exteriores – Brasil. Relações bilaterais. Atos Bilaterais
Internacionais. <http://ww2.mre.gov.br/dai/bilaterais.htm>.
220
atingiu 21.Quando se comparam os números relativos à China e

aos Estados Unidos, fica clara a diferença desfavorável em relação
aos Estados Unidos, com exceção dos anos Cardoso, durante os
quais quase 50% dos acordos estabelecidos com este último país
desde o década de 1970 aconteceu.
Um novo status da ligação Brasil-China foi criado em 2004
com o Comité de Coordenação de Alto Nível. Sendo o primeiro

parceiro comercial da China na América do Sul, o Brasil tem vindo
a aumentar consistentemente as suas trocas com aquele país,
registando uma expansão de 20% no comércio bilateral entre 2004
e 2005. Lado a lado com os laços comerciais, pode-se observar um
aumento significativo na investimentos de ambos os lados. Em
1995, ambos os países assinaram um acordo que incluía um
programa de desenvolvimento espacial para a produção de satélites
– um lançado em 1999 e outro em 2003 – envolvendo cinco
protocolos bilaterais, que adquiriu um significado paradigmático
para a cooperação Sul-Sul178. Para dar continuidade a esta
colaboração, os dois países assinaram em 2004 um entendimento
na área da defesa de amplo âmbito nos domínios da ciência e do intercâmbio militar e
Deve-se ressaltar o caráter assimétrico deste tipo de cooperação,
já que 70% dos recursos econômicos e insumos tecnológicos são
fornecidos pelo governo chinês. Paralelamente, o número de
iniciativas de cooperação interempreendedora e intergovernamental
sino-brasileira se expandiu179. Na área da energia – crucial para
sustentar o crescimento económico chinês –
178 O primeiro acordo de cooperação espacial foi assinado durante o governo Sarney em 1988. Ver: CUNHA, Lilian
Fernandes da. “Em Busca de um Modelo de Cooperação Sul-Sul. O caso da Área Espacial nas Relações entre o
Brasil e a República Popular da China (1980-2003)”. Dissertação de mestrado.
UNB, 2004.
179 Alguns exemplos nesse sentido são: a joint venture criada em 2001 entre a Companhia Vale do Rio Doce e a
siderúrgica Baosteel e a associação estabelecida em 2002 entre a Embraer e a empresa aeronáutica AVIC2.
221
Mônica Hirst
os entendimentos entre Petrobras e Sinopec ganharam importância

a partir de 2004.
Em 2005, a China já representava o terceiro mercado para as

vendas externas do Brasil e o quarto fornecedor de suas importações.
No entanto, repete-se uma situação assimétrica clássica, no que diz
respeito ao peso absoluto de ambas as economias na escala
mundial, à importância relativa de cada uma para o comércio externo
da outra e ao contraste entre uma oferta diversificada do lado chinês
e um quadro concentrado do lado brasileiro. As importações
brasileiras envolvem máquinas e equipamentos embarcados,
produtos industriais – têxteis, plásticos, brinquedos – em troca de
compras dominadas por commodities como soja, óleos vegetais,
minérios de ferro, pasta de celulose, madeira e couros180. Neste
caso, os produtos brasileiros têm experimentado a imposição de
barreiras aduaneiras escondidas em normas técnicas e regulamentos sanitários e administrativ
Vale citar também a ampliação das polêmicas bilaterais devido às
dificuldades enfrentadas pelo Brasil para competir com a produção
chinesa de manufaturados, tanto no mercado interno como em
terceiros países, o que durante o governo Lula provocou o início de
15 procedimentos antidumping contra A China na OMC181.
Tem havido especial preocupação com as perdas sofridas nos
Estados Unidos, na União Europeia e no Japão e mesmo no
Mercosul182. Desta forma, as preferências comerciais asseguradas pela
180 Cuba está entre os cinco principais mercados de destino das exportações brasileiras – uma participação de 5,7%. A
participação brasileira nas exportações da China é de apenas 0,5%. A participação da China nas importações
brasileiras é de 6,2% (quarto mercado) e a participação brasileira nas importações da China é de apenas 1,5%. Ver:
PEREIRA, Lia Valls, “Relações comerciais Brasil-China: um parceiro especial?” nos Cadernos Adenauer, ano VII
no. 1. Fundação Konrad Adenauer, 2006, p. 1.
181 KENNEDY, Scott. “O protecionismo poroso da China: a mudança na economia política da política comercial”.
Ciência Política Trimestral, 120:3 p. 413 (2005).
182 Os produtos mais afectados foram utensílios domésticos (especialmente aparelhos de ar condicionado), manganês,
bicicletas e ferramentas manuais. Ver PEREIRA, Lia Valls e SILVEIRA MACIEL, Diego.
“A concorrência chinesa e as perdas brasileiras”. 2006. Vale ressaltar que, na América do Sul, o Peru iniciou 17
procedimentos antidumping e a Argentina iniciou 40 contra a China. KENNEDY, op. cit.
222
as negociações intrabloco são prejudicadas pela competitividade chinesa

e também sofrem obstáculos devido a medidas protecionistas locais.
Desde o apoio dado pelo Brasil ao acesso da China à OMC (2001),
logo seguido do seu reconhecimento como economia de mercado, o
diálogo bilateral no campo das negociações comerciais globais
melhorou183. Mas isso não implica necessariamente interesses
plenamente convergentes, tendo em vista as diferenças nas condições de
inserção dos dois países no cenário internacional.
regime comercial. Enquanto a China já deveria ter atingido o nível máximo
de abertura para as manufaturas, alcançando assim uma posição mais
confortável, o Brasil, que sofre pressões para abrir seu mercado para
produtos não agrícolas, mantém uma postura mais defensiva. Há também
divergências em relação aos produtos primários, sobre os quais a RPC
tem mantido uma postura moderada frente às demandas dos países em
desenvolvimento, o que não a impediu de se juntar ao governo brasileiro
na criação do G-20. Mas permanecem dúvidas sobre o alcance das
convergências sino-brasileiras no que diz respeito ao processo de
negociação comercial global. Se ambos parecem partilhar posições
defensivas face às pressões dos Estados Unidos e da União Europeia
para expandir a agenda global, há mais coincidências no tratamento da
questão dos serviços do que no tratamento dos temas sectoriais dos
produtos não agrícolas184 .
A negociação de um acordo preferencial que permita uma maior

coordenação entre a agenda comercial bilateral e a acção de ambos os
países nas negociações económicas multilaterais
183 Esse reconhecimento foi criticado no Brasil por ter sido uma decisão tomada sem um processo de negociação que
pudesse garantir algumas vantagens, especialmente no que diz respeito às exigências fitossanitárias mais flexíveis
impostas pela China às exportações agrícolas brasileiras.
184 PEREIRA Valls, Lia e FERRAZ FILHO, Galeno Tinoco. “O acesso da China à OMC: implicações para os interesses
brasileiros”. Relatório final. Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (FUNCEX), julho de 2005, pp. 27-31.
223
Mônica Hirst
tem sido mencionada entre as possibilidades de aprofundar os laços

sino-brasileiros. Neste caso, porém, os compromissos regionais também
deveriam ser contemplados pelo Brasil. A expansão paralela das trocas
da China com a Argentina, que se tornou crucial para a política comercial
de “saída da crise” desta última, tornou-se uma sutil fonte de tensão
intrabloco ao mesmo tempo em que reforçou os laços China-Mercosul,
uma vez que plantou mais uma semente de competição na área de
investimentos externos entre os dois parceiros sul-americanos185. Ao
mesmo tempo, torna-se evidente que a presença chinesa no Cone Sul
reproduz uma conhecida dinâmica de negociações extra-regionais. Foi
estabelecido um Tratado de Livre Comércio entre a China e o Chile, da
mesma forma que este último pode celebrar tratados com a União
Europeia e os Estados Unidos, algo que, no caso do Mercosul, tem sido
impossível até agora186. Ironicamente, alguns analistas consideram que
esta negociação reforça a posição do Chile – que não é um parceiro pleno
do Mercosul – como um “país plataforma para o comércio e serviços no
Cone Sul”187.
Para o Brasil, a China ocupa uma posição estratégica para o

aprofundamento da própria estratégia Sul-Sul do Brasil, mas não parece
possível estabelecer maior convergência nas questões políticas globais
parece contraditório. A principal diferença entre os dois países diz respeito
à questão da reforma do Conselho de Segurança, onde as mais amplas
coincidências da política externa brasileira têm sido com o Japão. É
também paradoxal – ilustrando a assimetria das relações sino-brasileiras
na política mundial – que na década de 1970
185 “Sem grande excitação”. O Estado de São Paulo. 15 de novembro de 2004. “A Nestor Kirchner não le resultará
nada fácil agasajar a su colega chines”, p. 12, 16 de novembro de 2004.
186 O ALC entre a China e o Chile foi ratificado em 22 de agosto de 2006.
187 CESARIN, Sérgio. “China e América Latina” Nueva Sociedad, Friedrich Ebert Stiftung. 12 de setembro,
2006, pág. 11.
224
o acesso da China ao Conselho de Segurança das Nações Unidas foi o

fator que desencadeou o estabelecimento de relações diplomáticas entre
o Brasil e a RPC, e que décadas depois esse mesmo poder assumiu
uma posição conservadora que impede a entrada do Brasil como membro
permanente daquele órgão .
Até o momento, o Brasil tem demonstrado capacidade diplomática
para atuar em mesas alternativas de coalizões interestatais diferenciadas
pelos interesses políticos e de segurança de “outros”. Dificilmente estes
espaços poderiam ser partilhados com a China, país que não apoia o
Grupo dos 4 devido ao seu veto à entrada do Japão no Conselho de
Segurança. Também existem tensões sobre este assunto entre a RPC e
a Índia, um país que, tal como o Brasil, aspira a tornar-se membro
permanente do Conselho de Segurança. Por outro lado, deve-se levar
em conta que Índia e China compartilham capacidades de coerção em
termos globais em suas respectivas regiões, o que o Brasil não possui,
uma vez que não pertence ao clube nuclear. A política de defesa
brasileira no espaço sul-americano combina uma política de capacitação
dissuasiva nas suas fronteiras do Norte com uma agenda de cooperação
com os seus vizinhos do Sul. Neste sentido, as possibilidades de
convergências BRICS-IBSA na área da segurança internacional esbarram
em constrangimentos intransponíveis.
Entre as áreas potenciais para a cooperação Sul-Sul entre a China
e alguns países sul-americanos, a criação de uma área de apoio ao
desenvolvimento que beneficie os países pobres é uma opção relevante.
Algumas iniciativas do IBAS nas áreas de educação, ciência e tecnologia
e saúde poderiam ser fortalecidas nessa direção188. Desta forma,
começou a tomar forma um campo de cooperação Sino-ABC, estimulado
por visões convergentes sobre a necessidade de apoiar e tornar-se parte
de iniciativas eficazes.
188 Um fundo de desenvolvimento de US$ 1,3 milhão de dólares foi criado pelo IBAS para o desenvolvimento de projetos para
ser implementado na Guiné-Bissau, Haiti, Laos e Palestina.
225
Mônica Hirst
experiências multilaterais, especialmente através da presença nos Estados Unidos

Operações de paz das Nações, somadas à sinergia nos campos da cooperação
tecnológica e dos investimentos do Estado. A possibilidade de o intervencionismo
gerido pelas Nações Unidas se vincular a ações que fortaleçam o Estado em
países menos desenvolvidos e em situações de fracasso institucional crónico pode
constituir uma nova forma de ação conjunta Sino-ABC como parte da agenda Sul-
Sul.
No âmbito económico-comercial das relações sino-brasileiras, alguns autores

alertam para os riscos de um otimismo simplificador estimulado por novas
oportunidades que podem levar à ideia de que a China pode ser identificada como
um parceiro natural do Brasil189.
Os parceiros estratégicos não são parceiros naturais; são vínculos construídos
com base em interesses recíprocos que exigem processos de negociação
complexos e eficazes. Numa perspectiva ideal, esta parceria poderia estar
ancorada em complementaridades políticas e económicas que fortaleceriam
ambos os países nas instâncias multilaterais e nos seus próprios caminhos para o
crescimento e o desenvolvimento. O Brasil vem desempenhando um papel
aglutinador através de uma diplomacia afirmativa que vai além do seu peso nas
questões econômicas e de segurança internacional. A RPC actua num quadro de
discrição e prudência que não é proporcional à sua importância na ordem mundial.
A combinação de doses adequadas de experiência diplomática e disciplina milenar

poderá contribuir para o lançamento de uma forma inovadora de aliança estratégica
para o século XXI . Na verdade, pode ser mais fácil ser criativo na relação com a
China do que com os Estados Unidos.
189 PEREIRA, Lia Valls. “Relações Comerciais Brasil-China: um parceiro especial?” nos Cadernos Adenauer,
ano VII, não. 1, Fundação Konrad Adenauer, 2006, p. 10.
226
3.3 A configuração de um
bilateralismo pragmático e afirmativo
Desde o seu início, o governo Lula esteve fortemente associado à
ideia de mudança, o que, na política externa, trouxe como consequência
a configuração de uma política afirmativa .
período no relacionamento com os Estados Unidos. Segundo a visão
oficial, o Brasil atingiu um estágio de maturidade, cujo principal resultado
seria o estabelecimento de um diálogo estratégico entre Brasília e
Washington190. Na verdade, um processo de mudança na relação entre
o Brasil e os Estados Unidos pode ser observado em diversas áreas de
interação. Embora seja verdade que
link preserva especificidades que remetem à sua evolução histórica, é
necessário contextualizá-lo no quadro das mais recentes transformações
do sistema internacional e da política externa brasileira.
O governo Lula precisava manter um canal fluido de comunicação

entre o Palácio do Planalto e a Casa Branca, com o objetivo de garantir
um diálogo interpresidencial que pudesse identificar interesses comuns
nos campos econômico, político e até de segurança. À medida que foram
sendo oferecidas garantias na esfera do interesse econômico, um novo
tipo de expectativa foi expressa ao Brasil pelo governo Bush quanto à sua
ação moderadora e intervencionista de contenção em cenários de
instabilidade (Bolívia), radicalização (Venezuela) ou fracasso institucional
(Haiti). .
Como será mostrado, a reação do governo Lula foi responder positivamente
sem abdicar do seu próprio poder de
iniciativa.
190 Ver: HIRST. Mônica. Brasil-Estados Unidos: desencontros e profundidades. Rio de Janeiro, editora FGV, 2009.
Ver também DE AGUIAR PATRIOTA, Antonio. “O Brasil e a política externa dos EUA”, Política Externa, vol. 17,
não. 1, junho-julho-agosto de 2008, Sweig, Julia “Um novo ator global: a ampla agenda do Brasil”. Relações
Exteriores, vol. 89, não. 6, nov./dez. 2010.
227
Mônica Hirst
A afirmação contundente da liderança mundial americana após o 11

de Setembro no quadro de uma ordem unipolar tornou-se fonte de
preocupação e observação crítica no Brasil, atitude compartilhada pela
maioria dos operadores de política externa, partidários/
congressos e círculos burocráticos – incluindo as forças armadas –
segmentos intelectuais e setores empresariais e sociais.
É interessante notar que, nos primeiros anos do governo Lula, as posturas
antiamericanas não foram mantidas apenas pelo Itamaraty. Na realidade,
para o Ministério das Relações Exteriores, as discrepâncias bilaterais
deveriam ser objeto de negociação e/ou afirmação de interesses próprios.
Por isso, era mais importante expandir as responsabilidades e os espaços
de coexistência que proporcionassem a opção para uma agenda conflitante
e de soma zero com os Estados Unidos.
As visões críticas em relação aos Estados Unidos foram alimentadas
principalmente em outras esferas governamentais e não governamentais e
tornaram-se, para diferentes segmentos de partidos políticos (tanto de
esquerda como de direita) e para organizações sociais e vozes intelectuais,
uma forma de expressar identidade política.
Durante os anos do governo Bush, o sentimento antiamericano tornou-
se novamente uma das facetas ideológicas do pluralismo democrático no
Brasil. Este sentimento já se tinha manifestado durante o governo FHC em
relação ao progresso nas negociações da ALCA a partir de 1998 e mais
tarde em relação às decisões de política externa da administração Bush
que levaram à acção militar no Afeganistão e no Iraque191. Neste contexto,
o processo de globalização e de projeção dos interesses económicos
americanos passou a ser frequentemente entendido como dois lados do
191 Às vésperas da invasão do Iraque, em pesquisa de opinião realizada em 10 países para avaliar a visão
negativa sobre os Estados Unidos, o Brasil ficou em segundo lugar. Realizada pela BBC, a pesquisa
ouviu um total de 11 mil pessoas em 11 países. O percentual da população com visão negativa dos
Estados Unidos apresentou os seguintes resultados: Jordânia, 79%; Brasil 66%; Indonésia, 58%; França
51%; Austrália 29%; Rússia, 28%; Coreia do Sul 28%; Israel, 25%; Inglaterra 19%; e Canadá 16%. Ver:
Veja, 13 de agosto de 2003, p. 59.
228
mesma moeda. Pode ser observada uma ligação entre as posições que
questionam a liderança dos Estados Unidos e aquelas que apontam os
efeitos nefastos da globalização.
Assim, o governo Lula herdou uma predisposição antiamericana já
instalada em diversos círculos da sociedade brasileira, que a princípio lhe
proporcionou uma sólida base interna de apoio para a construção de uma
postura afirmativa no relacionamento bilateral. Ao mesmo tempo, como
mostrado anteriormente, a articulação entre consolidação democrática,
estabilidade econômica e diplomacia presidencial – que se tornara um
instrumento de prestígio internacional – estimulou no Brasil a construção
de uma nova autoimagem nas questões externas que inevitavelmente
resultaria em uma reenquadramento das relações com os Estados
Unidos192.
3.3.1 A frente económica

No campo econômico, o governo Lula recebeu uma agenda pronta
de negociações comerciais com os Estados Unidos, à qual o novo
presidente sempre manifestou sua discordância.
No entanto, foi necessário assumir o compromisso de que a política
económica manteria os rumos dados pelo governo anterior e daria sinais
seguros que afastassem qualquer “risco” de mudança de rumo. A principal
preocupação era provar que o alarme gerado pelo advento de um líder de
esquerda, interpretado em Washington como o início de uma era
antiamericana em Brasília, era infundado193. O primeiro esforço
empreendido pelo governo Lula foi dissipar tal desconfiança, procurando
dissipar a apreensão de que sua identidade partidária levaria a uma
mudança radical.
192 Ver: BURGE, S. “Autoestima no Brasil: A Lógica da Política Externa Sul-Sul de Lula”. Revista Internacional, vol. 60,
2005, não. 4, páginas 1133-1151.
193 É mencionado um artigo do prémio Nobel Joseph Stiglitz, no qual este argumenta que os governos de esquerda –
de orientação social-democrata – tornaram-se os mais sintonizados com as regras da economia de mercado. Ver:
STIGLITZ, Joseph. “Si quieren crecer giren a la izquierda”. El País, 9 de setembro de 2008.
229
Mônica Hirst
administração empurrada por ideologias extremistas que poriam

em causa os valores defendidos pela comunidade empresarial em
Wall Street e pela Casa Branca.
Esse esforço não impediu o (des)acordo com os Estados
Unidos no processo de negociação da ALCA, que se tornou a
questão mais sensível da agenda bilateral nos dois primeiros anos
do governo Lula. Apesar do desconforto gerado por ter recebido
uma agenda indesejada (especialmente tendo em vista o American
Farm Bill, que prevê generosos subsídios internos e as condições
de uma autorização do Congresso (TPA), o governo Lula sentiu-
se compelido a seguir uma linha de ação positiva no condução
das negociações.O fato de o Brasil co-presidir a negociação
(juntamente com os Estados Unidos) impôs visibilidade e
responsabilidade política ao país.
A sua primeira decisão foi aceitar a data de janeiro de 2005 para
a entrada em vigor do acordo, pois simultaneamente tentava
liderar os entendimentos entre o Mercosul e os Estados Unidos.
Para tal, foi necessário assegurar posições consensuais com os
seus parceiros – especialmente a Argentina – sobre a
comercialização de produtos industriais e agrícolas, serviços,
regulação da propriedade intelectual, compras, subsídios agrícolas
e aplicação de medidas tarifárias paralelas.
Nesse mesmo contexto, no âmbito interno, ganhou espaço
uma visão politizada da questão que defendia a radicalização da
posição oficial brasileira. Essa predisposição tenderia a aumentar
na mesma proporção que a insatisfação manifestada pelas
organizações e movimentos sociais com a política econômica do
governo Lula, o que de fato abriu caminho para uma dinâmica de
compensações: o endurecimento das posturas em relação à
ALCA mascarou a continuidade da políticas internas de
estabilização. O diálogo do governo brasileiro com o setor
empresarial tornou-se difícil devido à sua fragmentação em relação à ALCA, com reflexos
230
a nível interministerial. Criou-se um elo entre a polêmica em

torno dos erros e acertos dos rumos seguidos nas negociações
da ALCA, por um lado, e a luta entre setores
neodesenvolvimentistas e os defensores da ortodoxia da
estabilização. Não se pode subestimar, neste caso, o impacto
das pressões exercidas pelo governo Bush, que além de levar
a cabo as suas táticas fragmentadoras na esfera latino-
americana, aumentou o seu arsenal de coerção em relação ao
Brasil e à Argentina e passou a defender uma ligação entre as
negociações monetário-financeiras e económico-comerciais.
No domínio sub-regional, o Brasil passou a enfrentar o
resultado mais oneroso do lento progresso que desde 1995
impedia o Mercosul de funcionar como uma união aduaneira.
O “atraso”, tolerado pelo Itamaraty, no processo de integração
sub-regional foi, neste caso, um fator que enfraqueceu a
posição do bloco nas negociações hemisféricas. O resultado
final do descompasso entre o discurso e a realidade foi que os
ganhos obtidos na fase inicial do processo negociador da
ALCA não foram aproveitados, quando se garantiu que os
acordos comerciais sub-regionais já estabelecidos não seriam
sacrificados no construção de uma área de livre comércio
hemisférica. O reforço dos laços com o governo argentino,
selados com o “Consenso de Buenos Aires”, contribuiu para
reduzir as dificuldades intrabloco estimuladas por uma crise já
crónica de inação do Mercosul194. Os parceiros menores –
Uruguai e Paraguai – iam na direção oposta, pois manifestaram
concordância com a continuação das negociações com os Estados Unidos.
Como já foi explicado, a decisão americana, anunciada
em Fevereiro de 2003, com propostas diferenciadas
194 O “Consenso de Buenos Aires” foi assinado durante a visita de Estado do Presidente Lula à Argentina em
Outubro de 2003.
231
Mônica Hirst
quanto ao universo de produtos a serem beneficiados pelas reduções

tarifárias fragmentou o processo de negociação. O debate sobre a
necessidade de dividir a agenda de entendimentos entre a OMC e a ALCA
tornou-se outra fonte de desacordo com Washington.
O interesse americano era que as questões dos subsídios agrícolas e da
regulamentação comercial fossem tratadas no âmbito das negociações
globais. Esta estratégia, no entanto, perdeu vigor em consequência do
impasse criado na reunião de Cancún (setembro de 2003), que adiou a
Ronda de Doha e polarizou as posições Norte-Sul.
Para o governo Lula, a constatação de que o custo político de uma
retirada das negociações poderia ser superior à sua continuação e de que
os Estados Unidos estavam determinados a
reduzir o alcance da sua oferta ao Mercosul levou à concepção de uma
ALCA menos ambiciosa e mais modesta – logo rotulada como uma ALCA
light ou reduzida. O “controle de danos” passou a ser prioridade, o que
significaria a conclusão de entendimentos que resultem no menor dano
possível ao país. Ou seja, a nova preocupação era evitar que os Estados
Unidos recorressem à sua tática de “algo por nada”, tantas vezes repetida
na história dos seus acordos comerciais com o Brasil195. O encolhimento
da agenda, no entanto, não reduziu o nível de tensão e não impediu a
escalada de divergências entre brasileiros e norte-americanos nas
sucessivas reuniões ministeriais realizadas durante 2003 e 2004, quando
se tornou cada vez mais difícil manter os dois países sentados. na mesa
de negociações.
Do lado do governo americano, a tripla frente de pressão articulada

entre o USTR, o departamento de Comércio e o departamento do Tesouro
reforçou a munição da diplomacia da coerção: um elo entre o sucesso da
As negociações da ALCA e a manutenção do apoio do FMI estavam agora
195 O Estado de São Paulo, 16 de fevereiro de 2003.
232
sendo sugerido. A ação de grupos de interesse que representavam os setores

produtivos industriais e agrícolas nos Estados Unidos foi fortalecida pelas
disposições protecionistas asseguradas pela TPA. A estes últimos somaram-se as
organizações trabalhistas e ambientais, na ilusão de que com a eleição de Lula o
Brasil adotaria uma posição mais flexível quanto à inclusão de cláusulas trabalhistas
e de proteção ambiental na ALCA. A perspectiva de uma vitória do Partido
Democrata nas eleições para o Congresso americano em 2006 favoreceu essa
linha de pressão196. Esse conjunto de interesses levou à predominância em
Washington da visão de que o Brasil representava o principal obstáculo ao sucesso
das negociações hemisféricas regionais. No Brasil havia plena consciência de que
seu mercado representava o principal atrativo para os Estados Unidos no processo
da ALCA. A isto somou-se o facto de que, para o governo americano, era mais
eficaz exercer pressão para a sua liberalização no contexto das negociações
hemisféricas do que no contexto dos entendimentos bilaterais.
Do lado brasileiro, ampliar o acesso ao mercado americano era um interesse

permanente da política comercial do país, o que explicou em grande parte a decisão
do governo Lula de permanecer na mesa de negociações do Acordo.
Mas os esforços envidados para expandir o comércio com as economias maiores

– como a Rússia, a China e a Índia – e para aprofundar os laços com a América
Latina também mostraram resultados. Os Estados Unidos ainda eram um país cobiçado
destino das exportações brasileiras, mas seu peso nas vendas totais do país na
fase final das negociações da ALCA já não era o mesmo. Em 2002, além de
absorver 25% das vendas externas brasileiras – das quais 75% correspondiam a
produtos industriais
196 A obtenção da maioria no Congresso pelo Partido Democrata nas eleições de Novembro dificultou e polarizou a
aprovação de ALCs com os países latino-americanos.
Esta tendência pode ser percebida na estreita aprovação do acordo com os países centro-americanos (CAFTA) e
no adiamento do TLC com a Colômbia.
233
Mônica Hirst
produtos de maior valor agregado e conteúdo tecnológico – os

Estados Unidos foram responsáveis por 42% do superávit comercial
do país. Em 2005 o mercado americano absorveu aproximadamente
19% do total das exportações brasileiras, esse percentual diminuiu
para 17% em 2006 e para 15% em 2007, apresentando forte
tendência de queda. A reversão também pode ser percebida no
universo dos investimentos americanos no Brasil: de um local que oscilou entre o 9º
e 10º em 1999-2000 como destino de investimentos diretos, o Brasil
caiu para a 18ª posição em 2005-2007.
Após três anos, a impossibilidade de harmonização das
divergências, a fragmentação das negociações hemisféricas e a
chegada do prazo para a conclusão levaram à
implosão da ALCA, num contexto de elevada politização. Ao mesmo
tempo, a utilização do Acordo por líderes populistas sul-americanos
como Hugo Chávez, Evo Morales, Rafael Correa e também Nestor
Kirchner para fortalecer os sentimentos antiamericanos deixou claro
que as condições políticas na região não permitiriam a materialização
da ALCA. Embora fosse certo que o Brasil havia contribuído
decisivamente para a obstrução do processo negocial, sua ação
sempre foi caracterizada por questionamentos substantivos e não
por objeções ideológicas.
Nesse contexto, o naufrágio da ALCA na IV Cúpula das
Américas adquiriu um significado simbólico que extrapolou a agenda
negociadora sobre a configuração de uma área de livre comércio
hemisférica, desvinculando o Brasil de uma proposta que, além de
sempre ter sido reprovada internamente, também impediu o governo
Lula de montar sua própria agenda bilateral com os Estados Unidos.
Logo a negociação de um memorando de entendimento sobre

o assunto comprometeu ambos os países a colaborar na pesquisa
e desenvolvimento, a cooperação trilateral e a definição de
234
padrões técnicos universais197. Segundo as autoridades brasileiras,

a definição desta área de interesse desempenhou um papel de
“indução” para ampliar o alcance das convergências e abriu caminho
para conferir um significado estratégico ao diálogo entre Washington
e Brasília198. Nesse sentido, foi sintomático que no dia (literal)
seguinte à finalização das negociações da ALCA ambos os países
manifestassem o interesse recíproco na construção de uma agenda
bilateral de amplo alcance. Em termos bilaterais, passou a prevalecer
uma ênfase pragmática no tratamento da agenda económico-
comercial, com a atribuição de especial importância às coincidências
no que diz respeito às fontes de energia renováveis (especialmente
na área dos biocombustíveis).
3.3.2 A frente política

Nas áreas política e de segurança, a relação Bush-Lula seguiu
um rumo semelhante ao observado na agenda económica. Após
uma fase inicial de fortes divergências, os principais pontos de
tensão foram amenizados. Embora não tenham desaparecido, tais
questões já não representavam um obstáculo à identificação de
áreas de entendimento e convergência.
As mudanças políticas ocorridas no Brasil na primeira década
do século XXI ampliaram o alcance da convergência com os
Estados Unidos, particularmente no que diz respeito aos valores
políticos e aos esforços pela paz mundial. A primeira reação do
Brasil ao ataque terrorista em 2001 – ainda no governo Cardoso –
foi liderar a convocação de uma conferência na OEA, seguida pela
ativação do Tratado Interamericano de Assistência Recíproca. Na
ocasião, Washington reconheceu o gesto brasileiro, embora se
esperassem novas ações em relação à polícia
197 AUDIÇÃO, op. cit., pág. 29
198 PATRIOTA, op. cit., pág. 104.
235
Mônica Hirst
e controlos de inteligência sobre suspeitos de terrorismo em zonas fronteiriças.

Esse apoio, porém, diminuiu diante dos preparativos militares americanos para
invadir o Afeganistão, quando o governo brasileiro recomendou cautela em vez
de acusações precipitadas e incertas. Esse tipo de cuidado tornou-se ainda mais
enfático em 2003, quando a administração Bush decidiu atacar o Iraque com o
objectivo de derrubar o regime de Saddam Hussein.
Na época, o Brasil reagiu com dois tipos de respostas. Por um lado,

redobrou os esforços em defesa do multilateralismo, nomeadamente nas Nações
Unidas, insistindo na necessidade de uma revisão conceptual das estruturas
institucionais mundiais para enfrentar as ameaças globais. Por outro lado, o país
demonstrou uma clara preocupação com o impacto humanitário resultante das
ações militares americanas no Afeganistão e no Iraque. Também foram
fortalecidas as medidas internas para controlar operações de lavagem de dinheiro
que poderiam facilitar operações terroristas e, ao mesmo tempo, aumentou a
presença de órgãos de inteligência americanos em território brasileiro199. Desta
forma, o Brasil evitou o alinhamento com a política de defesa dos Estados Unidos
e garantiu o seu apoio à guerra ao terrorismo liderada por aquele país.
As diferenças entre o Brasil e os Estados Unidos na
O campo da política mundial aprofundou-se face às prioridades estratégicas

globais americanas a partir do 11 de Setembro. Procurando traçar seu próprio
caminho de atuação, o Brasil reforçou a defesa do multilateralismo para o
tratamento de situações de crise de segurança e de política internacional. Ao
mesmo tempo, o esforço do governo brasileiro para globalizar sua política
externa e ampliar o diálogo político com outras potências intermediárias, como o
Sul
199 No Brasil, após a aprovação da Lei 9.613, de 8 de março de 1998, conhecida como “Lei de Lavagem de
Dinheiro”, o governo Lula elaborou a Lei contra o terrorismo e seu financiamento, enviada ao Congresso em 2007.
Disponível em <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03.Leis/L9613.htm>. Acesso em 18 de setembro de 2008.
236
África e Índia e com potências mundiais como a China e a Rússia

tornaram-se mais visíveis. Como já discutido, o fim da Guerra Fria e as
expectativas depositadas no multilateralismo deram um novo impulso à
configuração de coalizões interestatais entre países em desenvolvimento,
dentro das quais o Brasil tentou dar mais densidade à sua própria agenda
internacional. Simultaneamente ao reconhecimento do impacto da
globalização nas negociações comerciais internacionais, a atuação
afirmativa brasileira em seu papel de potência emergente transformou o
sentido de sua política regional e de suas relações com as potências
industriais, especialmente com os Estados Unidos200.
Após os ataques terroristas de setembro de 2001, os interesses de
segurança dos Estados Unidos na América do Sul sofreram um grande
revés com repercussões inevitáveis nas relações com o Brasil. Novas
expectativas surgiram em Washington relativamente aos compromissos
dos seus aliados latino-americanos na guerra contra o terrorismo.
Conforme examinado anteriormente, as preocupações americanas com
a segurança latino-americana levaram à definição de novas áreas de
colaboração, especialmente o reforço da cooperação em atividades de
inteligência, a coordenação regional para a formulação de políticas
comuns de combate a novas ameaças, a implementação de esforços
conjuntos no combate -medidas terroristas, aplicação de leis e medidas
judiciais sobre atividades criminosas e recusa de fornecer qualquer tipo
de apoio a governos que patrocinaram ou protegeram grupos terroristas.
O governo americano demonstrou especial preocupação com a

necessidade de melhorar os controles policiais e de inteligência na área
da Tríplice Fronteira entre as cidades de Puerto Iguazu (Argentina),
Ciudad del Este (Paraguai) e Foz do Iguaçu (Brasil), considerada
200 Ver: HIRST, Mônica & LIMA, Maria Regina Soares de. “O Brasil como Estado intermediário e regional
poder". Assuntos Internacionais, vol. 82, não. 1, janeiro de 2006.
237
Mônica Hirst
pelo FBI um importante esconderijo de suspeitos de terrorismo.

Nesse contexto, as medidas de combate ao tráfico de drogas tomadas
pelo Brasil em colaboração com seus parceiros do Mercosul ganharam
renovado impulso, conforme premissas do Plano de Segurança da
Tríplice Fronteira. Lançado em 1998, o Plano envolve acordos de
extradição, operações policiais conjuntas, controlos reforçados das
actividades de branqueamento de capitais e contrabando de armas.
A V Reunião Ministerial para a Defesa das Américas, realizada em
Santiago em 2001, foi caracterizada por tensões entre os Estados Unidos
e o Brasil diante das exigências de Washington no combate ao terrorismo
na região. Segundo o governo americano, era necessário implementar
uma agenda concreta de cooperação militar baseada em três linhas de
ação: 1) cooperação entre Marinhas, Guardas Costeiras, Alfândegas e
forças policiais para fortalecer a capacidade de defesa costeira na região
– com especial atenção ao Caribe; 2) iniciativas articuladas de
manutenção da paz regional entre Argentina, Brasil, Uruguai e Chile; e
3) ampliação do controle sobre “áreas não governadas”, consideradas
espaços potenciais para atividades terroristas. Os principais focos para
tais atividades seriam a Tríplice Fronteira e a Colômbia.
A partir das VI e VII Reuniões Ministeriais de Defesa (Quito-2004 e

Manágua-2006) observou-se um tom de coincidência e abertura entre
Washington e Brasília, na medida em que, em relação a outros países
sul-americanos, a abordagem multidimensional da abordagem regional
a segurança passou a ser aceita. O conceito multidimensional implica
uma postura flexível, maleável e inclusiva por parte da agência de
segurança na qual estão incluídas as questões de segurança e as
políticas de defesa.
Este conceito procurou compatibilizar premissas de segurança cooperativa
e segurança coletiva. Por sua vez, Washington reconheceu a necessidade
de manter aberto um canal de comunicação
238
com Brasília para lidar com a agenda política regional, especialmente

em situações em que a permanência das instituições democráticas
enfrentava maiores riscos.
As posturas assumidas por ambos os países sobre a crise na
Venezuela nos primeiros meses de 2003 constituem um exemplo.
Como já mencionado, pela primeira vez os Estados Unidos aceitaram
participar inter pares de uma iniciativa diplomática regional. Também
pela primeira vez, o Brasil assumiu a liderança na condução de tal
iniciativa, denominada “Grupo de Amigos da Venezuela”, que incluía
também a Secretaria-Geral da OEA, México, Chile, Colômbia, Espanha
e Portugal. O seu principal objetivo era possibilitar o diálogo entre o
governo de Hugo Chávez e os grupos de oposição em busca de uma
solução política que não violasse os princípios democráticos. Embora
os resultados concretos tenham sido modestos, a presença dos
Estados Unidos e do Brasil, somada ao esforço mediador da OEA,
contribuiu naquela ocasião para evitar a deterioração da situação
política na Venezuela.
Mas Brasília e Washington mantiveram distância em relação a
outras realidades turbulentas na região, especialmente quando estas
envolviam interesses estratégicos americanos. Persistiram percepções
divergentes no caso da guerra na Colômbia, na medida em que a
Casa Branca se manteve firme na ideia de que o seu envolvimento naquela
país fez parte da sua acção política e militar na luta contra o terrorismo.
No médio prazo, Washington esperava que o envolvimento brasileiro
no conflito colombiano pudesse ser ajustado às suas prioridades de
segurança. O Brasil, no entanto, pretendia (e ainda pretende) contribuir
– em associação com as Nações Unidas e instâncias multilaterais
regionais como a UNASUL – para o início de um diálogo para a
pacificação entre todas as partes do conflito.
O papel do Brasil na Bolívia tornou-se outro tema recorrente no
diálogo entre Washington e Brasília sobre
239
Mônica Hirst
a crónica crise institucional naquele país201. O crescente

envolvimento do Brasil na vida política e econômica boliviana,
como consequência de seus interesses energéticos ou da
determinação de levar adiante ações que maximizassem as
condições de governabilidade democrática da Bolívia, foi
gradualmente reconhecido pelos Estados Unidos como positivo e
funcional, e ainda mais no contexto de polarizações internas que
levam ao confronto ideológico com Washington, como as que
foram observadas durante o governo de Evo Morales. A insistência
brasileira por soluções políticas que evitem interpretações
securitizadas passou a ser observada com maior atenção nos
Estados Unidos e até com algum apreço na fase final do governo Bush.
Nas reuniões de alto nível veio a ser reiterado um
reconhecimento especial à intervenção brasileira no Haiti tendo em vista o
decisão do governo Lula de assumir o comando militar da
MINUSTAH em 2004202. A coincidência em relação às missões
de paz também se refletiu em outros assuntos tratados no âmbito
das Nações Unidas. Nos anos 2003-2007 os votos do Brasil e dos
Estados Unidos coincidiram em 80% e 70%, com mais votos em
comum sobre direitos humanos do que sobre desarmamento.
A importante participação da Argentina, Brasil e Chile
(ABC), juntamente com outros países, deu a esta missão um
201 Três fases se destacam no processo da crise boliviana de 2002-2006: 1) desde a vitória presidencial
de Sanchez de Lozada, que abriu um ciclo de protestos contra a sua política de gás e os custos
sociais da sua política económica, até à sua renúncia em Janeiro de 2005; 2) a partir da assunção
do presidente Carlos Mesa, um novo ciclo de protestos resultante da mobilização dos departamentos
orientais do país com vista à sua autonomia; e 3) a assunção de Evo Morales como presidente após
as eleições gerais, seguida de uma política energética que nacionalizou os recursos de gás do país
e da convocação de uma Assembleia Constituinte que aprovou uma nova Carta. Isto levou à eclosão
de outro ciclo de protestos em torno da questão da autonomia dos departamentos de Santa Cruz,
Pando e Tarija.
202 Segundo a secretária de Estado Condoleezza Rice, “foi um avanço importante no Haiti ter a missão
das Nações Unidas liderada pelo Brasil, um líder regional, e com a participação de vários Estados
da região”. Ver: BAOCCINA, Denize, “Celso Amorim defende missão brasileira no Haiti”, BBC, 6 de
junho de 2005.
240
significado emblemático como uma iniciativa de cooperação sub-

regional, em sintonia com as expectativas da comunidade internacional
para a ação multilateral em situações locais de colapso institucional.
Ao mesmo tempo, foi uma iniciativa extremamente funcional para os
interesses americanos.
Do ponto de vista da política externa brasileira, sempre esteve

presente a preocupação de diferenciar a atuação do país no Haiti de
outros exemplos de intervenção externa, impulsionados por ambições
imperialistas. A ideia de que o Brasil deveria assumir o compromisso
de exercer o comando militar da MINUSTAH para evitar “outras”
presenças foi explicitamente expressa desde o início. Deve-se
sublinhar o significado instrumental da presença no Haiti: foi percebida
como uma plataforma política para reforçar a posição de defesa do
Conselho de Segurança das Nações Unidas como a única instância
legítima de deliberação sobre a intervenção militar em países
soberanos.
Essa noção foi transmitida por Celso Amorim: “O Brasil aceitou enviar
tropas e assumir o comando militar da MINUSTAH em primeiro lugar
porque se trata de uma operação decidida pelo Conselho de
Segurança, único órgão que possui legitimidade para decidir a
presença de tropas estrangeiras no país. um país soberano”203.
Mas as premissas de política internacional do governo Lula não
impediram que, para os Estados Unidos, a presença brasileira em
solo haitiano adquirisse um significado instrumental, considerando os
custos políticos e militares de sua ação no Afeganistão e no Iraque.
Este aspecto muitas vezes traz à tona o argumento de que haveria
uma “terceirização” conduzida pelo governo americano, implicando o
uso de forças militares de outros países para responder às suas próprias
203 Ver: Governo brasileiro, Ministério das Relações Exteriores. Declaração do Ministro das Relações
Exteriores, Embaixador Celso Amorim, na sessão de abertura da Reunião de Alto Nível sobre o Haiti”.
23 de maio de 2003.
241
Mônica Hirst
interesses estratégicos204. Do lado brasileiro, simultaneamente à

insinuação de que a participação na MINUSTAH evitava ocupações
indesejáveis, a necessidade de contribuição econômica e assistência
ao Haiti por parte dos Estados Unidos sempre foi uma prioridade.
Finalmente, e ainda no âmbito regional, Cuba poderá se tornar
um novo item na agenda Brasil-Estados Unidos, desde que o governo
Lula e seu sucessor utilizem a relação fraterna mantida pelo Brasil
com o governo de Havana para persuadir o regime cubano a adotar
uma abordagem menos postura defensiva em relação à sua
democratização. Uma acção desta natureza, contudo, deveria ser
acompanhada de um esforço para convencer os Estados Unidos a
moderar o uso de políticas de coerção em relação a Cuba.
Na verdade, tornou-se evidente uma crise de liderança de
Washington na região, acompanhada de falta de interesse e energia
política para lidar com as “turbulências periféricas”, o que contribuiu
para a assunção pelo Brasil da sua condição de potência regional.
A política sul-americana do governo Lula, aliada à nova presença
econômica do país em toda a região, permite que esta condição
estabeleça uma associação positiva entre suas próprias aspirações
e necessidades que dificilmente poderiam ser atendidas pelos
Estados Unidos .
Em suma, a relação Lula-Bush, após um período de
distanciamento, testemunhou uma série de contactos positivos a
nível interministerial e interpresidencial. A fase inicial de claros mal-
entendidos foi substituída por uma relativa distensão: embora os
principais pontos de divergência não tenham desaparecido, já não
representam um impedimento para a identificação de áreas de
entendimento. Washington, por sua vez, passou a reconhecer a
necessidade de manter aberto um canal de comunicação com Brasília para tratar
204 Ver: TOKATLIAN, Juan Gabriel. “Haiti: uma intervenção equivocada”, Análise de Conyunctura.
Observatório Político Sul-americano, no. 8, julho de 2005.
242
com a agenda política regional, especialmente em situações em que as

instituições democráticas enfrentam maiores riscos de continuidade.
O Brasil, por sua vez, tem demonstrado a intenção de avançar na
construção de uma liderança sul-americana nos próximos anos, com a
expectativa de ampliação de sua presença internacional. O ponto a ser
enfatizado aqui é que essa determinação seria (e será) menos custosa e
arriscada para o país à medida que seu impacto negativo nas relações do
Brasil com os Estados Unidos diminui. O fato de as relações EUA-Brasil
virem
enfrentar novos desafios em nível regional não implica necessariamente a
construção de um campo de interesses comuns. As iniciativas cooperativas
bilaterais tornaram-se irregulares e incertas, especialmente desde que o
Brasil ampliou seu raio de atuação nos tabuleiros de xadrez regionais e
globais. As atuais sincronias podem colidir com discordâncias quando a
liderança americana procurar retomar o primeiro lugar na região ou quando
Washington considerar a política externa brasileira como disfuncional aos
seus interesses.
243
considerações finais
Nos textos incluídos nesta dissertação, procurei mostrar

que, mais do que uma realidade fragmentada de interações, a
relação entre o Brasil e os Estados Unidos representa um
processo complexo e dinâmico que envolve uma trajetória
histórica e abrange uma grande diversidade de questões, atores
e interesses governamentais e não governamentais. A minha
intenção foi articular a “dinâmica histórica” desta relação, os
seus movimentos cíclicos e as suas reiterações com os desafios
que enfrenta nos tempos atuais205.
Esta dissertação procurou cobrir a miríade de questões e
áreas que desde o século XX moldaram a relação entre o Brasil
e os Estados Unidos. Partindo de uma abordagem que combina
focos narrativos e analíticos, procurei oferecer uma ferramenta
de referência útil para estudantes e interessados
205 Este conceito é utilizado por Eric Hobsbawm com um significado mais abrangente no livro “Entrevista
sobre el siglo XXI”. Ver: HOBSBAWN, Eric, Entrevista sobre el Siglo XXI, Critica. Barcelona. 2000, pág. 20.
245
Mônica Hirst
no passado e no presente dos temas que considero particularmente

relevantes na agenda externa do Brasil. Ao mesmo tempo,
procurei encapsular a relação bilateral no contexto das mudanças
no panorama global, regional e nacional, com ênfase nas
dinâmicas que começaram com o fim do mundo bipolar.
Embora o século XXI não pareça anunciar o fim das
divergências entre Brasil e Estados Unidos, ele abre novas
possibilidades de sintonia e ao mesmo tempo introduz novas
complexidades. Mas as divergências já não contaminam o clima
do diálogo bilateral como antes e as dificuldades – que não são
impossibilidades – do diálogo tendem a concentrar-se em
questões ligadas a interesses económicos que
afetam a vida diária, mas não o valor político do relacionamento.
Na realidade, nos tempos actuais a interdependência entre as
duas economias e a convergência nas questões políticas ampliou-se.
Atualmente, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos
enfrentam desafios e oportunidades simultaneamente ligados às
perspectivas de mudança em ambos os países. Nos primeiros
anos do século atual, a combinação da primazia militar e a
determinação em assumir plena liderança internacional levou os
Estados Unidos a reafirmarem seus atributos imperiais no sistema
mundial, o que não era propício para um bom entendimento com
o Brasil. Para este país, a consolidação da democracia, os efeitos
da globalização económica mundial e o fim da Guerra Fria
remodelaram as pressões e interesses nacionais e internacionais.
As áreas de discrepância entre os dois países tornaram-se mais
transparentes e, embora possam representar uma eventual fonte
de politização – particularmente no contexto estratégico brasileiro
– perderam a centralidade no desenho da “grande estratégia” do
Brasil. Desta forma, um ponto crucial tem sido a adaptação desta
relação aos novos tempos da política e da economia internacional
do nosso país.
246
Considerações finais
Embora as relações entre o Brasil e os Estados Unidos sempre

tenham sido moldadas pela agenda intergovernamental, os atores
não governamentais ampliaram consideravelmente o seu poder de
influência nas interações bilaterais. Por um lado, a presença
diversificada de interesses económicos privados, organizações civis
e movimentos sociopolíticos representam uma parte activa desta
relação. Por outro lado, a presença de uma comunidade de cidadãos
brasileiros que residem temporária ou permanentemente nos
Estados Unidos forçou o governo brasileiro a expandir sua rede
consular naquele país para lidar com aspectos domésticos
americanos relacionados aos direitos civis, legislação de imigração
e penal. justiça. Dessa forma, os vínculos entre o Brasil e os Estados
Unidos tornaram-se mais complexos; as dificuldades
intergovernamentais coexistem com uma agenda aberta em que as
forças militares, económicas, políticas, sociais e culturais introduzem
permanentemente novos temas, interesses e percepções.
Atualmente, as políticas brasileiras nos níveis internacional e
regional impõem uma reformulação do vínculo com os Estados
Unidos. Se no passado houve momentos em que a relação foi
influenciada, e até condicionada, pelas prioridades estratégicas da
nação americana, atualmente a tendência vai no sentido oposto. A
sequência de textos apresentada nesta dissertação pretende
mostrar essa inversão; quanto mais a narrativa se aproxima do
presente, maior é a relevância para o lado brasileiro da articulação
entre os fatores domésticos, a projeção regional e as possibilidades
globais do país para compreender o momento apropriado de suas
relações com os Estados Unidos.
A seguir, indicarei o que considero serem os principais pontos
de reflexão que, retomando o universo das questões tratadas nas
três partes desta dissertação, sublinhando as diferentes formas de
enredamento, no passado e no presente, do relação EUA-Brasil
com a inserção externa brasileira.
247
Mônica Hirst
•Como demonstrado desde o início, o vínculo bilateral – seja no campo

político ou económico – é alimentado por um movimento cíclico de
expectativas e frustrações. No passado e no presente, os movimentos
de aproximação acompanhados da elaboração de agendas positivas
perdem impulso devido a percepções desencontradas que geram
frustração e distanciamento recíprocos. No Brasil, tais ciclos são
acompanhados de macrovisões sobre as potencialidades externas
do país, gerando a expectativa de que o potencial brasileiro seja
reconhecido por Washington e que lhe seja concedido o merecido
status no cenário latino-americano.
e o cenário mundial. A ideia de que a inauguração de uma nova

etapa histórica no Brasil estaria projetada na sua inserção externa
e, necessariamente, na sua relação com os Estados Unidos tem
surgido de forma recorrente.
•A oscilação entre expectativas e frustrações foi observada nas

diferentes fases (resumidas na primeira parte) – aliança, alinhamento,
autonomia e ajustamento – que marcaram esta relação. Notou-se
também que o final de cada etapa coincidiu com a renovação de
visões dissonantes de ambas as partes, o que afastou, mas não
gerou, um confronto entre os dois países. Isto é um
diferença fundamental em comparação com outras situações

bilaterais no contexto interamericano. Quando comparadas com a
história de outros vínculos bilaterais no espaço interamericano, as
relações entre o Brasil e os Estados Unidos adquirem um significado
único. O México, por exemplo, carrega as cicatrizes de uma guerra
com os Estados Unidos que significou a
perda de uma parte importante do seu território, enquanto a
Argentina só recentemente superou os fortes sentimentos
antiamericanos que moldaram a sua política externa durante quase todo o século XX .
século. Ao longo da última década, a Venezuela sustentou
248
um confronto com os Estados Unidos como fator de influência externa

identidade e coesão doméstica.
Desde meados da década de 1970, o Brasil e os Estados Unidos compartilham
uma noção velada de “limite do conflito”, que permitiu a ambas as

partes evitar a exacerbação das suas diferenças. Os descompassos
cíclicos foram quase sempre resultado de erros de cálculo sobre o
comportamento de ambos. Foi o que aconteceu no final de
Segunda Guerra Mundial, quando o Brasil esperava reconhecimento

especial pela sua participação militar na luta contra os países do Eixo.
No início da década de 1950, novas frustrações surgiram quando o
governo brasileiro não recebeu o apoio americano esperado para as
suas políticas de desenvolvimento económico.
As decepções do lado brasileiro voltaram a ficar evidentes em meados
da década de 1960, diante da ausência de uma política americana de
compensações pelas medidas adotadas para conter as “forças
comunistas internas”.
Mais uma vez, em meados da década de 1980, registraram-se sinais

de frustração por parte do Brasil, motivada principalmente pelo fato
de não ter sido promovido à condição de “país-chave” na política
externa dos Estados Unidos, e posteriormente por ser tratado como
um dos alvos da política americana em relação ao armamento atômico
e às violações dos direitos humanos; em meados da década de
1980, o Brasil lamentou, juntamente com outras nações latino-
americanas, a ausência de uma solução política para a crise da dívida.
Na década de 1990, a falta de apoio americano face às turbulências
financeiras globais foi a causa de novas desilusões.
Nos primeiros anos do século XXI , surgiram as principais frustrações
brasileiras no que diz respeito às questões multilaterais: primeiro, o
desinteresse dos Estados Unidos pela reforma e expansão do
Conselho de Segurança das Nações Unidas e, mais recentemente,
as dificuldades criadas pela aquele país
249
Mônica Hirst
(mas não só) para a convocação de uma nova ronda de negociações

no âmbito da OMC.
As decepções também se acumularam do lado americano.

As políticas económicas nacionalistas do Brasil prejudicaram
repetidamente os interesses privados americanos desde a década de
1940; nos campos político e de segurança, a frustração causada pela
resistência brasileira em prestar apoio militar aos Estados Unidos nas
guerras da Coreia e do Vietnã, as posturas críticas assumidas em
relação à política centro-americana de Washington e à Guerra do Golfo
na década de 1990 e finalmente, destaca-se também a oposição à
guerra no Iraque em 2002. Posteriormente, o principal motivo de
decepção foi a decisão brasileira de não apoiar as pressões exercidas
contra o Irã devido ao seu poder nuclear.
programa.
•Na segunda metade da dissertação concentrei minha atenção nos anos

de impacto inicial do fim da bipolaridade no mundo no Brasil e na região
latino-americana.
Examinei as questões políticas que dizem respeito à agenda interestatal
– classificadas como de primeiro nível – e aquelas que alimentam as
interações inter-societais – rotuladas como de segundo nível. Enquanto
as relações interestatais parecem tornar-se cada vez mais complexas,
os vínculos intersocietários expandiram-se visivelmente, em grande
parte devido ao fato de que a consolidação democrática no Brasil
durante a década de 1990 levou ao fortalecimento de movimentos e
organizações não governamentais comprometidas com a protecção
dos direitos humanos e sociais e do ambiente. No âmbito económico,
as relações bilaterais passaram a abranger um quadro mais desafiador
das negociações comerciais, uma vez que os entendimentos comerciais
bilaterais estão enredados com disputas que são tratadas em fóruns
multilaterais e difíceis negociações regionais. Procurei indicar que o
caráter transformador dessas agendas não impediu o surgimento de
250
expectativas desencontradas, sempre presentes na relação bilateral.
•Os textos incluídos na terceira parte da dissertação são dedicados aos

anos do pós-pós-Guerra Fria, inicialmente marcados pelo impacto
do 11 de Setembro e pela guerra contra o terror sob a liderança dos
Estados Unidos. Tratei primeiramente do conjunto de transformações
vividas pela América do Sul sob o impacto da macro-securitização,
das transformações das políticas de defesa na região e de suas
novas potencialidades à medida que sua condição de esfera de
influência dos Estados Unidos foi desmantelada.
Como vimos, as diferenças entre o Brasil e os Estados Unidos se

aprofundaram diante das prioridades estratégicas deste último desde
o 11 de setembro. Ao tentar traçar seu próprio rumo – em certa
medida alternativo – o Brasil fortaleceu a defesa do multilateralismo
para lidar com situações de crises políticas e de segurança
internacional. Ao mesmo tempo, ganhou visibilidade o esforço do
governo brasileiro em globalizar sua presença externa e ampliar o
diálogo político com outras nações emergentes, como Índia e África
do Sul, e com potências mundiais, como China e Rússia. O fim da
Guerra Fria e as expectativas depositadas no multilateralismo
trouxeram um novo impulso à configuração de coalizões interestatais
entre países em desenvolvimento, com as quais o Brasil buscou dar
mais densidade à sua própria agenda internacional. Embora
reconhecendo o impacto da globalização nas negociações comerciais
internacionais, o desempenho afirmativo do Brasil como potência
emergente transformou o rumo de sua política internacional e de
suas relações com as potências industriais, incluindo as relações
com os Estados Unidos.
•Observamos assim um interessante processo de reenquadramento do

vínculo bilateral, sob a influência do novo rumo
251
Mônica Hirst
tomadas pela política internacional do governo Lula. O conteúdo

afirmativo e pragmático do diálogo mantido com Washington insere-
se em um amplo conjunto de mudanças na ação diplomática
brasileira cujo objetivo é ampliar a presença do país nas
negociações globais, no âmbito de regimes e organizações
multilaterais e nas negociações regionais. romances.
Contrariando as expectativas iniciais, as relações entre o Brasil de
Lula e os Estados Unidos de Bush adquiriram mais substância,
com implicações positivas. Durante a segunda fase da administração
republicana a aproximação bilateral foi confirmada por
convergências no campo da intervenção multilateral, especialmente
a decisão do Brasil de assumir o comando militar da MINUSTAH
no Haiti e em questões energéticas, como a cooperação em
biocombustíveis.
•Com o governo Obama, no entanto, o ponto principal do entendimento
bilateral surgiu no contexto da grave crise financeira internacional
que eclodiu em 2008.
O bilateralismo pragmático e afirmativo foi acompanhado de
expectativas positivas relativamente ao terreno das coincidências
e da empatia mútua entre os dois mais altos responsáveis de
ambos os países. O sinal inicial dado ao Brasil por Obama foi
aberto e generoso no que diz respeito ao reconhecimento da
projeção do país no cenário global e regional, como se viu na
reunião do G-20 convocada para enfrentar a crise financeira
mundial e no V Cúpula das Américas.
Primeiro presidente latino-americano a visitar o novo ocupante da
Casa Branca, Lula reafirmou a importância dos interesses comuns
na área dos biocombustíveis e do
construção de uma estrutura de cooperação para questões de
energia limpa. A posição internacional brasileira como potência
emergente parecia abrir possibilidades de diálogo funcional com a
atual administração democrática em direção ao
252
reconfiguração da presença dos Estados Unidos no Sul global,

especialmente após os danos produzidos durante os anos de
administração republicana.
Rapidamente, foram trazidas à mesa indicações de que uma
aproximação bilateral não significava uma convergência total nas
questões regionais e mundiais. A lista de divergências abriu-se com
as posturas divergentes assumidas por cada parte no golpe de
Estado nas Honduras, seguidas pela escalada de divergências
sobre como lidar com a política nuclear iraniana. Embora ambas as
questões revelassem diferenças na política internacional e nos
valores e prioridades, outros desenvolvimentos mostram a
preocupação recíproca em evitar polarizações contraproducentes
que deveriam ser enfrentadas com agendas construtivas. Esse foi
o sentido do Acordo de Cooperação Militar assinado no último ano
do governo Lula.
Desde a denúncia do Acordo Militar de 1952, nos anos Geisel, os
dois países não haviam retomado um compromisso formal e amplo
de cooperação em questões de defesa. Note-se, no entanto, que as
razões deste tipo de aproximação seguem uma lógica mais sintética
do que a observada em meados do século passado. Entre as
motivações para esse entendimento está o interesse americano em
adquirir aviões da Embraer (especialmente o Super Tucano). Do
lado brasileiro, a principal diferença entre o passado e o presente
diz respeito ao número de acordos de cooperação (28) e protocolos
bilaterais (29) em vigor com outros países, entre os quais está o
instrumento assinado com os Estados Unidos. Na verdade, embora
seja difícil ignorar o significado simbólico de um acordo militar com
os Estados Unidos, do ponto de vista dos interesses estratégicos
brasileiros o conteúdo do entendimento alcançado com a França
em 2010 é mais relevante. A negociação do acordo com
253
Mônica Hirst
a administração Obama suscitou uma reação imediata dos vizinhos

sul-americanos, especialmente preocupados com a possibilidade
de que a porta estivesse aberta para o estabelecimento de uma
base militar americana na área. As explicações oferecidas pelo
governo brasileiro na UNASUL acalmaram, mas não dissiparam as
suspeitas de que o fortalecimento dos laços entre o Brasil e os
Estados Unidos poderia se tornar um novo
factor de desequilíbrio intra-regional. Esta suspeita representa ainda
hoje uma fonte de incerteza – essencialmente no domínio das
percepções – para alguns vizinhos do Brasil, o que dificulta a
consolidação de um processo de liderança sul-americana para o
Brasil.
Do lado americano, surgiram expectativas de uma maior cooperação

bilateral, dirigida principalmente à acção do crime organizado, tema
de preocupação recorrente para Washington. Também neste caso
– e novamente no âmbito das percepções – há a constante
conjectura de que o vínculo com o Brasil possa funcionar como
elemento de contenção da projeção do atual governo venezuelano.
•Entre os analistas americanos, o Brasil é percebido como uma

potência ascendente que pode pretender obter uma expansão
desproporcional de sua capacidade como player e que nutre aspirações globais.
A ênfase nesse tipo de questionamento é direcionada às
“desproporcionais” ambições globais brasileiras, e chama a atenção
a distância que ainda existe entre o Brasil
acção e as normas estabelecidas de boas práticas no domínio do
respeito pelos direitos humanos e da não-proliferação nuclear.
Também são consideradas contraproducentes as iniciativas no
domínio da alta política, como o Acordo de Teerão assinado entre o
Irão e a Turquia (Maio de 2010), que contestou a eficácia dos
métodos de coerção contra a proliferação nuclear tradicionalmente
postulados por Washington. A diferença de nível
254
entre o Brasil e seus companheiros do BRICS em relação aos

recursos de poder “hard” é apontada e a adesão exclusiva a
instrumentos de “soft power” como a defesa dos valores democráticos
e da solução pacífica de disputas e o desenvolvimento sustentável
com inclusão social é vista com desconfiança.
Nos meios acadêmicos e políticos americanos, é dada mais atenção
à adesão do Brasil ao BRICS do que ao IBAS.
Isto deve ser entendido de acordo com a distância
e o histórico desinteresse de Washington pela dimensão Sul-Sul da
agenda internacional.
Nos tempos atuais também há suspeita aliada a uma reação
defensiva às coalizões ou movimentos que reúnem países em
desenvolvimento, como o Movimento dos Não-Alinhados, a UNCTAD
ou o Grupo dos 77, entre os quais os dois últimos são considerados
de enorme importância para a política externa do Brasil . Conforme
argumentado acima, o Brasil acredita que existe uma relação estreita
entre a ação nesses círculos e o valor atribuído à diplomacia
multilateral – outra fonte constante de divergência entre Washington
e Brasília.
Nos textos incluídos nesta dissertação tratei do
articulação estabelecida no final da Guerra Fria, as novas

expectativas colocadas no multilateralismo e o impulso para a
formação de novas coligações interestatais entre os países em
desenvolvimento. Para o Brasil, esse processo também permite uma
expansão da cooperação e coordenação de posições em questões
políticas e econômicas com seus pares do Sul e também fortalece
as chances de consolidação de uma ordem mundial multipolar.
Da mesma forma, a presença política e económica brasileira em

África nos últimos anos corresponde a uma parte activa do
Eixo Sul-Sul privilegiado pelo governo Lula sob impulso de iniciativas
de política externa, especialmente do IBAS
255
Mônica Hirst
e a CPLP. O foco da atenção americana, quando se observa esse

tipo de ação brasileira, tende a se concentrar no caráter
complementar e/ou competitivo da interação com outras potências
emergentes, especialmente a China. •Nos últimos anos,
proliferaram análises de política externa que indicam uma dinâmica
de soma zero entre a projeção estratégica dos Estados Unidos e
a crescente presença internacional da China. O debate nos
círculos políticos e académicos dos Estados Unidos sobre o
significado da ameaça do “perigo chinês” tornou-se constante e
esta é muitas vezes a principal razão para explicar a redução do
poder relativo dos Estados Unidos na sua antiga área de influência.
Para o Brasil, o fortalecimento dos laços com a China responde

ao interesse em apostar numa ordem internacional multipolar que
resulte, entre outras consequências, na redução do peso da
presença dos Estados Unidos na política mundial. Tanto em
termos bilaterais como multilaterais, a política externa brasileira
reservou um lugar de destaque às suas relações com Pequim. Ao
mesmo tempo, o esforço do governo brasileiro para criar áreas de
cooperação em domínios estratégicos – como a construção de
satélites, em que a China tem sido mais flexível do que os Estados
Unidos – atribui um significado político importante a esta ligação.
No entanto, há menos convergência com Pequim em temas da
alta política, como a reforma do Conselho de Segurança das
Nações Unidas.
•De qualquer forma, o peso dos laços EUA-Brasil no campo do
comércio e dos investimentos gera um futuro promissor para a
configuração de uma agenda de entendimentos ainda mais ampla
nos próximos anos. A diplomacia brasileira desempenhou papel
de destaque nos dois momentos cruciais da relação dos Estados
Unidos com a América Latina, primeiro como estreita colaboradora
de Washington na arquitetura do Acordo Interamericano
256
Sistema e nos últimos anos no processo de desmantelamento da

América do Sul como área de influência dos Estados Unidos.
O cerceamento da liderança de Washington na região e a falta de
interesse e de energia política para lidar com a grave crise de
governabilidade contribuíram para que o Brasil assumisse sua
condição de potência regional. A determinação do país em
expandir a sua presença em toda a América Latina confere-lhe
novas responsabilidades que se projetam no espaço interamericano.
•Na terceira parte da dissertação procurei também sublinhar

diferenças na política regional durante o primeiro e segundo
mandatos de Lula. Ao longo do primeiro período, as variáveis do
soft power foram os instrumentos de aproximação do Brasil com
sua vizinhança; foi uma agenda dominada pelo diálogo político
conduzido desde a presidência, acompanhado de um
profissionalismo diplomático e de uma miríade de agendas específicas.
Durante o primeiro mandato de Lula as respostas de Brasília
procuraram equilibrar prudência e solidariedade, como foi o caso
das tensões com a Bolívia diante da política de nacionalização
dos recursos energéticos do presidente Evo Morales, com o
Equador diante da decisão do presidente Rafael Correa de não
honrar os compromissos assumidos com a corporação Odebrecht
e com o Paraguai diante da postura do presidente Fernando Lugo
em defesa da renegociação do acordo de Itaipu.
No período mais recente o envolvimento do Estado brasileiro na
agenda sul-americana adquiriu uma nova configuração.
A projeção dos aspectos “duros” da grande estratégia brasileira
tornou-se mais visível. Destacaram-se duas dimensões
fundamentais da soberania nacional: 1) protecção dos interesses
económicos, públicos ou privados; e 2) a reconfiguração de uma
política de segurança com impacto regional. Especial relevância é
dada à iniciativa de criação de um Conselho de Defesa Sul-Americano
257
Mônica Hirst
como braço funcional da UNASUL. Neste caso, o reconhecimento da

centralidade do país na concepção de uma agência de segurança regional
corresponde a uma faceta relevante das novas premissas da política de
defesa nacional, que contemplam a transformação das capacidades
militares e uma expansão considerável dos recursos militares de o país.
A expectativa demonstrada por Washington diante da projeção regional

brasileira é que Brasília assuma os custos de um papel de liderança. Fica
clara aqui uma certa sintonia entre essa percepção e as vozes de oposição
no Brasil que criticam as iniciativas “generosas” de cooperação horizontal
oferecidas pelos diferentes órgãos do Estado brasileiro e exigem uma
atitude linha-dura na defesa dos interesses do país. A presença regional
brasileira é criticada como tímida e com fraca força política. Esta é uma
visão que também culpa a timidez do Brasil em relação à projeção
ideológica do chavismo venezuelano – outro ponto de convergência entre
as forças de oposição ao governo Lula e segmentos do establishment
americano. A ampliação dos gastos militares e o investimento em
tecnologias na área de defesa são questionados se não forem
acompanhados de uma estratégia de liderança que coloque o Brasil como
a polícia regional. Esta me parece uma visão estreita que não percebe os
matizes da política sul-americana conduzida por Brasília no passado
anos.
•É preciso ter em mente que o impulso diplomático, político, econômico e
militar do Brasil está concentrado na área sul-americana e tem estado
presente em toda a América Latina. Vários indicadores podem ser
mencionados: Brasil
os interesses empresariais nunca foram tão ativos na América Central
e o Caribe; a atuação do Brasil no Haiti transformou a relação com toda a
região do Caribe; e finalmente
258
a especial devoção do governo Lula a Cuba abriu caminhos de

cooperação bilateral – como no caso dos biocombustíveis – com
implicações inevitáveis na relação com os Estados Unidos. No
entanto, é mais fácil e interessante para Washington manter um
diálogo com o Brasil sobre o Haiti e não sobre Cuba, questão que
os Estados Unidos preferem tratar bilateralmente, sem qualquer
tipo de interferência de outras nações do continente.
A partir de 2004 a participação brasileira em operações de paz

passou a ocupar o topo dos temas positivos da agenda Brasil-
Estados Unidos, especialmente as responsabilidades assumidas
junto ao comando militar da MINUSTAH. Como já foi destacado,
sempre foi importante, do ponto de vista da política externa
brasileira, que esta relação não fosse entendida como mais uma
forma de “terceirização” por parte dos Estados Unidos. Como foi
argumentado, a presença no Haiti visava precisamente prevenir
experiências de ocupação muitas vezes impostas a esse país no
passado. Parte deste esforço de diferenciação consiste em
assegurar a coordenação com outros países do Sul.
países americanos na MINUSTAH, especialmente Argentina e
Chile, bem como agregar à presença, em solo haitiano, de um
programa de cooperação para o desenvolvimento com ênfase em
áreas como agricultura, saneamento e serviços básicos.
As autoridades governamentais brasileiras têm dado sinais de que
a presença no Haiti corresponde a um dos temas mais importantes
da agenda internacional do país; a sua conduta impõe ao mesmo
tempo lidar com a sua capacidade de liderança regional através
do compromisso com o princípio da não indiferença e da
solidariedade global.
•Após o terremoto de 2010, o Haiti passou a merecer outro tipo de
atenção e preocupação no contexto EUA-Brasil
relações. A atitude unilateral dos Estados Unidos, colocando
259
Mônica Hirst
a sua capacidade de resposta militar antes da sua vontade de

promover a coordenação política com a comunidade internacional,
num contexto de completa desordem no Haiti, foi um sinal que o
comando militar da MINUSTAH teve dificuldade em absorver.
Do lado dos Estados Unidos, a razão para essa “reação reflexa”
baseava-se na noção do Caribe como um mar
nostrum, no receio de um fluxo migratório descontrolado resultante
de um êxodo haitiano e no princípio da responsabilidade de
proteger em situações de catástrofes humanitárias.
O Brasil procurou manter o foco de sua presença e de seu

compromisso com o Haiti dissociado das implicações que a nova
realidade haitiana impõe ao relacionamento com o governo
americano. No curto prazo estabeleceu-se uma divisão de trabalho:
os militares norte-americanos assumiram a responsabilidade pela
logística da assistência humanitária e as forças da MINUSTAH –
sob comando brasileiro – pela garantia da segurança local. Logo
o Brasil dobrou seu contingente e os Estados Unidos retiraram
grande parte das tropas que haviam destacado no Haiti. Do lado
brasileiro, o governo Lula deu vários passos adiante em relação
aos seus compromissos militares e econômicos no Haiti e sua
presença na ilha passou a ser articulada com entendimentos com
os grandes doadores, entre os quais os Estados Unidos, Canadá,
França, Espanha e o União Europeia se destacam.
Vale a pena mencionar aqui que a acção internacional no Haiti

durante todo o ano esteve longe de ser suficiente para responder
às novas emergências que surgiram após o terramoto e que o
baixo impacto das promessas feitas por governos e organizações
multilaterais levou a uma maior deterioração da situação. realidade
haitiana. Este cenário agravou-se com o surto de cólera e a
desordem política local provocada pela confusa
260
processo eleitoral no país. Para a política externa

brasileira , apesar das condições adversas, tornou-se
imperativo preservar a todo custo um quadro de legalidade
institucional na democracia haitiana e evitar a transformação
do país num protetorado EUA-ONU, o que parece ser o
desejo compartilhado por segmentos da elite local e da
comunidade internacional.
Naturalmente, o maior desafio para a nação haitiana nos próximos
anos será garantir o carácter transitório da actual subordinação à
vontade da comunidade internacional.
comunidade liderada por coligações entre os Estados Unidos e
as Nações Unidas. Brasil e outros países sul-americanos
os países partilham o desejo de que o Haiti supere irreversivelmente
esta fase de soberania encapsulada.
•Já perto de uma conclusão final: para a América do Sul, e
especialmente para o Brasil, seja do ponto de vista político ou
econômico, interno ou externo, a primeira década do século XXI
século pode ser rotulado como a “década da recuperação”. A
consolidação democrática, a estabilidade e o crescimento
económico, a inclusão social em nações com projeção e peso
regional somaram-se a novas possibilidades de autonomia política
e interação internacional. Fluxos sem precedentes de
investimentos e associações interempresariais na própria região
estão lado a lado com a promissora expansão das exportações
de mercadorias para os mercados asiáticos. Relatórios e estudos
prospectivos do CECLA e do Banco Mundial confirmaram a previsão de que
as atuais taxas de crescimento – em vários casos acompanhadas
por uma redução significativa da pobreza – partilhadas pela
maioria das nações sul-americanas podem ser mantidas no curto prazo.
Gostaria de reafirmar aqui a importância que atribuo à presença

renovada dos países latino-americanos em espaços multilaterais
dedicados às questões económicas globais, como o G-20 em
261
Mônica Hirst
o contexto dos esforços para a conclusão da Rodada Doha
e o G-20 convocado para buscar uma saída consensual para a crise

financeira desencadeada desde o final de 2006 (nestes espaços a
ação do Brasil como potência emergente adquiriu especial visibilidade
política devido aos seus esforços para assumir um papel mediador
entre os países industrializados países e o Sul global). Foi também
nestes cenários que a ação dos países latino-americanos
países no Conselho de Segurança das Nações Unidas, a partir dos
seus assentos não permanentes, adquiriram importância na política
regional e mundial. A definição de posturas nacionais e/ou conjuntas
em relação às questões da “alta política” tornou-se uma carta cada
vez mais valorizada pelas políticas externas individuais da região.
Independentemente das suas características ideológicas, os governos
sul-americanos ampliaram notavelmente o âmbito das suas ligações
externas; na verdade, a América do Sul como um todo navega em
rotas regionais e globais de acordo com as possibilidades e interesses
de cada país.
Novos horizontes também emergem na articulação da região com a
agência internacional de cooperação regional.
Os desafios gerados no contexto da crise económica global
aumentam a pressão dos destinatários da cooperação internacional,
especialmente aqueles que também atuam como doadores, como
Argentina, Colômbia, Chile e Brasil.
•Procurei mostrar que é inegável a centralidade do Brasil nesta realidade
como promotor da paz, da cooperação, da estabilidade, da
democracia e da expansão económica como potência regional, mas
não como líder regional. Esta distinção não é resultado de negligência
– como muitas vezes se insinua nos segmentos linha-dura do poder
internacional – mas de um equilíbrio criado espontaneamente entre
a ausência de consenso dentro das elites brasileiras
e uma mistura de hesitação e desconfiança por parte das elites
políticas sul-americanas. A expansão da política brasileira
262
o envolvimento nas crises locais, somado às crescentes atividades

comerciais e de investimentos com seus vizinhos sul-americanos,
nem sempre leva à aceitação fácil e automática pelos países da
região, assim como a liderança brasileira nas questões mundiais é
uma questão de negociação caso a caso .
Acredito também que é essencial ter em mente que, para a maioria
dos países da região, independentemente da dimensão do seu
território, população ou economia, a substituição de liderança está
fora de questão. A fadiga quase generalizada causada pela
desgastada preeminência dos Estados Unidos não se traduziu na
procura de um novo líder. Para estes
países, o relacionamento com o Brasil ocorre num quadro de opções
e oportunidades, da mesma forma que para o Brasil as relações
com os Estados Unidos deveriam seguir seu curso
livremente, livre das amarras e falsas expectativas do passado.
263
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Washington DC 2000-2006.
281
Formato 15,5 x 22,5 cm
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Papel pólen macio 80g (miolo), cartão supremo 250g (capa)

Fontes Gentium Book Basic 18/21,6 (títulos),
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EU
Se a relação bilateral entre o Brasil e os Estados Unidos tem um enorme potencial, é
também um país que sofreu, nas últimas décadas, com a falta de comunicação e a falta de compreensão mútua
entre académicos e decisores políticos de cada país. Esta barreira informacional funciona como um freio entre as
duas maiores democracias do Hemisfério Ocidental, impedindo o aprofundamento das relações entre os Estados
Unidos e o Brasil.
O estudo completo e perspicaz de Monica Hirst contribui muito para descobrir e desmistificar essa relação. O amplo
escopo de seu estudo, abrangendo a história das relações EUA-Brasil desde as últimas décadas do século XIX até
a era dos governos Dilma Rousseff e Obama, captura os contextos políticos, econômicos e diplomáticos que definem
a economia norte-americana moderna. Relacionamento Brasil. Além disso, os quadros analíticos que ela desenvolve
para explicar a evolução desta relação em particular, a sua proposta de cinco estados históricos distintos na relação
(Aliança, Alinhamento, Autonomia, Ajustamento e Afirmação) e a sua inovação, com base no conceito de Barry
Buzan de macro-securitização, do conceito de micro-securitização — fornecem ferramentas analíticas inestimáveis
para acadêmicos e formuladores de políticas interessados nas relações EUA-Brasil.
Hirst também visita a evolução da participação do Brasil na política internacional, examinando a colaboração do
Brasil com os Estados Unidos na montagem do G-20, sua iniciativa dentro das Nações Unidas em tripular e dirigir
operações de manutenção da paz e, especialmente, sua liderança na Missão das Nações Unidas no Haiti. e as
implicações das suas relações com os seus vizinhos sul-americanos, bem como com pesos pesados internacionais,
como a União Europeia, a China, a Índia e a África do Sul. Sua análise certamente fornecerá informações valiosas
sobre a evolução futura do papel do Brasil na política global.
Disponível em inglês e português, a análise de Hirst será um guia essencial tanto para os formuladores de políticas
quanto para o público em geral interessado em leitores americanos e brasileiros.
Julia Sweig
Nelson e David Rockefeller membro sênior e diretor,

Estudos da América Latina e Conselho da Iniciativa Global Brasil de Relações Exteriores

(2013) Livro - Monica Hirst, FUNAG (Compreendendo As Relações Brasil-Estados Unidos)

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Fundação Alexandre de Gusmão

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MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERNAS

Ministro estrangeiro Embaixador Antonio de Aguiar Patriota

FUNDAÇÃO ALEXANDRE DE GUSMÃO

Presidente Embaixador José Vicente de Sá Pimentel

Centro de História e Documentos

Diretor Embaixador Maurício E. Cortes Costa

Ministério das Relações Exteriores

HISTÓRIA CONTEMPORÂNEA, ATUAL

Copyright © Fundação Alexandre de Gusmão Ministério

Fernanda Antunes Siqueira

Impresso no Brasil 2013

H669u Hirst, Mônica.

Compreendendo as relações Brasil-Estados Unidos: história contemporânea, complexidades

281 pág. – (Coleção política externa brasileira)

1. Relações exteriores - Brasil - Estados Unidos. 2. Brasil – política externa. EU.

Bibliotecária responsável: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776

Presidente: Embaixador José Vicente de Sá Pimentel

Presidente da Fundação Alexandre de Gusmão

Membros: Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhães

Ministro Luís Felipe Silvério Fortuna

Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto

Professor José Flávio Sombra Saraiva

Aos meus filhos Janaina e Francisco e netos

Tempo presente e tempo passado

Ambos estão talvez presentes no futuro

E o tempo futuro contido no tempo passado

Se todo o tempo estiver eternamente presente

Todo o tempo é irredimível

(TS Eliot, nº 1 dos Quatro Quartetos)

...o processo de previsão do futuro deve basear-se

…é preciso que o Brasil deixe clara para os Estados Unidos

O objetivo desta dissertação é enfocar as relações Brasil-Estados Unidos a

influência que as pressões e interesses dos EUA desempenharam na política

Primeiramente gostaria de destacar a ligação entre a importância deste

o pensamento crítico relativamente aos actuais factores políticos e

A motivação para a análise de questões políticas e estratégicas

Os intercâmbios com uma geração de analistas latino-americanos

Os ciclos sempre levaram a períodos alternados de convergência e também

As relações com os Estados Unidos tornaram-se objeto de minha

O corpo desta dissertação está dividido em três unidades principais,

desde o início do século XX, em que se destacam os aspectos políticos e

A segunda unidade trata do pós-Guerra Fria, enfoca o impacto do fim de

impacto dos investimentos diretos americanos; (b) comércio bilateral; (c) a

a atuação de atores não governamentais em temas como direitos

Desejo destacar diversas expressões de gratidão. Devo começar

esta possibilidade que aprofundou ainda mais uma relação de

Prefácio ................................................... .................................................. ....21

Parte I: Passado e presente: Os 5 As das relações EUA-Brasil .........27

1.2 Alinhamento ................................................ ................................................ 34

1.3 Autonomia ................................................ ................................................ 54

1.4 Ajuste ................................................ .............................................. 59

Parte II: Brasil - Estados Unidos no pós-Guerra

2.3 A singularidade sul-americana ............................................. .......... 75

2.4 A experiência brasileira: política externa e

2.5 Os novos desafios nas relações econômicas EUA-Brasil ................... 90

2.6 Os novos conteúdos nas relações políticas EUA-Brasil ........................ 116

Parte III: As relações Brasil-Estados Unidos no contexto

pós-pós-Guerra Fria ................................. ...........................163

3.1 Os efeitos da macro-titularização e da sobreextensão