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POLTICAS DO DESPERDCIO E ASSIMETRIA ENTRE PBLICO E PRIVADO NA INDSTRIA AUTOMOBILSTICA*

Glauco Arbix

Nos anos de 1990, uma intensa e agressiva disputa por investimentos estrangeiros tomou conta do setor automotivo brasileiro. Estados e municpios articularam-se, patrocinados pelo governo central, agncias federais, fundos estaduais e bancos oficiais como o BNDES e ofereceram a devoluo do imposto recolhido (ou o devido) s prprias empresas, atravs das mais variadas formas de financiamento, sempre a taxas mais generosas que as do mercado. A guerra foi chamada fiscal por estar baseada no jogo com a receita e a arrecadao futura do ICMS. Envolve, porm, diferentes taxas e financiamento para capital de giro e infra-estrutura, incluin-

Fapesp e ao CNPq meus agradecimentos. Gostaria tambm de agradecer as sugestes recebidas do corpo de pareceristas da RBCS. Verso preliminar deste texto foi apresentada no Seminrio Internacional A Indstria Automobilstica nas Amricas, IUPERJ-UCAM, Rio de Janeiro, maro de 2001.

do terraplanagem, vias de acesso, terminais porturios, ferrovirios e rodovirios, assim como malhas de comunicao e mesmo a diminuio das tarifas de energia eltrica. Nos municpios, taxas, IPTU e ISS foram oferecidos por at trinta anos. Os mecanismos utilizados para atrair esses novos investimentos foram crescendo em sofisticao. Apesar de alguns constrangimentos sedimentados pela nova lei de Responsabilidade Fiscal e por algumas das propostas de reforma fiscal em discusso, dificilmente sero completamente extintos sem um novo entendimento poltico entre os Estados da federao. Exatamente pelas dificuldades que esse processo envolve, parece-nos que, a mdio prazo, no h soluo capaz de impedir que um governo estadual procure melhorar sua economia e bem-estar s custas de outras regies. Exatamente por isso, a questo de fundo atualizada pela guerra fiscal possui uma dimenso nacional e poltica, pois toca, de fato, nos alicer-

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da antiga estrutura desenvolvimentista no meio do caminho, s que agora, com maior dependncia das multinacionais, sem qualquer nfase no capital domstico e centralmente descoordenado em suas linhas estratgicas. O setor automotivo foi um dos poucos que recebeu especial ateno do governo federal. Talvez por isso continue como um dos mais bem protegidos em sua estrutura produtiva e em seu mercado. Uma proteo assimtrica, sem dvida, uma vez que as montadoras continuam sendo as grandes beneficirias do novo protecionismo governamental, em detrimento do setor de autopeas, cuja regulamentao consagrada pelo Novo Regime Automotivo (NRA)1 privilegiou as corporaes internacionais, drenando fora da indstria domstica, construda ao longo dos ltimos quarenta anos. Para no falar na dimenso trabalho e trabalhadores, neste caso, implicitamente ignorada pelas polticas do novo regime (Posthuma, 1997; Veiga, 1999; Cardoso, 2000). O NRA foi bem-sucedido na atrao de novos investimentos e empresas, como podemos ver pelas tabelas e mapa a seguir. No plano federal, porm, as tentativas de coordenao dessa nova migrao de montadoras mostrou inconsistncia e inconstncia, com impactos visveis no sub-aproveitamento do novo potencial existente. No plano federal, no final do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, a tentativa de criao de um super-ministrio, o do Desenvolvimento, revelou-se subordinada e constrangida pelas diretrizes emanadas do Ministrio da Fazenda. Regionalmente, Estados e municpios passaram a desenvolver mais intensamente projetos de modernizao produtiva buscando a melhoria do perfil econmico de suas regies. Para isso, contriburam tanto a maior autonomia fiscal-tributria concedida pela Constituinte de 1998 aos governos subnacionais quanto a descentralizao de responsabilidades pela elaborao e implementao de polticas de desenvolvimento, resultante das novas diretrizes assumidas pelo governo federal, sinalizando um distanciamento do velho estilo prepotente e centralizador do Estado brasileiro. No entanto, desprovidos de canais institucionalizados de comunicao com o setor produtivo, sem contar com corpos tcnicos aptos a desenvol-

ces de nossa sociedade, na medida em que sugere a busca de um novo equilbrio entre cooperao e conflito na federao brasileira. Enquanto isso, a discusso sobre a eficcia dessa poltica de aguda competio interestadual entendida como instrumento de modernizao industrial, capacitao regional e de diminuio de desigualdades econmicas, permanece uma tarefa bsica a ser realizada. Detectamos ao longo da nossa pesquisa uma srie de impasses, obstculos e problemas que tem nos levado a questionar a competio entre Estados, pelo menos no formato atual em que est configurada. O presente texto buscar discutir: 1) as razes da descentralizao da indstria de auto veculos; 2) a natureza da competio interterritorial; 3) alguns de seus custos; 4) o despreparo dos governos para enfrentar a negociao com as grandes corporaes; e 5) os primeiros resultados negativos e sugestes de mudana. Nossa hiptese central que, embora muitos empreendimentos resultantes da atual onda de investimentos ainda no tenham amadurecido, essa disputa representa um enorme desperdcio de recursos pblicos, tanto para os governos diretamente envolvidos, quanto para o pas como um todo. As regras do jogo, as armas e o territrio da guerra fiscal favorecem, em primeira instncia, as grandes montadoras que, de fato, comandam as negociaes. O setor pblico, fragilizado e despreparado, teve seu espao reduzido, ao mesmo tempo em que o espao privado foi sendo gradativamente ampliado. A ausncia de nitidez nas novas estratgias de industrializao e a precariedade institucional capaz de desenhar novos caminhos para o desenvolvimento nacional parece estar na raiz de mais um jogo de iluses na histria recente do Brasil.

A terceira onda
O Brasil dos anos de 1990 procurou excluir das diretrizes pblicas a idia de poltica industrial. Em vo. A ausncia de instituies e estratgias para elaborar e coordenar os novos processos industriais deixou o projeto de desmontagem

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ver o planejamento e de programar escolhas de longo prazo, governadores e prefeitos passaram a recorrer a instrumentos imediatamente disponveis, que tinham a vantagem de produzir dividendos no curto e mdio prazo. Muitas vezes, o lento trabalho de reforma, reconstruo e criao de instituies regionais, apropriadas para estimular, monitorar, regular e, principalmente, legitimar para utilizar as expresses de Polanyi cedeu lugar busca da diminuio das defasagens industriais a partir de um processo de canibalizao Estados e regies da federao. Despreparados regionalmente e sem parmetros nacionais, Estados e municpios politizaram a competio por novos investimentos, em especial os estrangeiros, deflagrando uma disputa interterritorial (Rodrguez-Pose e Arbix, 2001). Os Estados que mais participaram dessa guerra tiveram relativo xito na atrao de novos investimentos, desconcentrando a produo de autoveculos, anteriormente localizada no Estado de So Paulo, Minas Gerais e, em menor escala, no Paran. O novo mapa dessa indstria foi completamente alterado (Figura 1)

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Figura 1 Distribuio Territorial dos Investimentos Credenciados no Novo Regime Automotivo (1996-2001), por Estado

Fonte: Rodrguez-Pose e Arbix, 2001.

Tabela 1 Marcas e Fbricas da 1 e 2 Migrao (1957-1995) PRODUTOS Ford INCIO Automveis Comerciais leves Caminhes Automveis Comerciais Leves Caminhes Caminhes nibus Caminhes nibus Comerciais leves Automveis Comerciais leves Automveis Comerciais leves Caminhes nibus PRODUO 1957 REGIO So Paulo FBRICAS 4

GM

1957

So Paulo

Mercedes Scania Toyota VW Fiat Volvo

1957 1957 1959 1957 1976 1979

So Paulo So Paulo So Paulo So Paulo Minas Gerais Paran

2 1 1 2 2 2

No inclui tratores e mquinas agrcolas. Fonte: Anfavea, Panorama Setorial.

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Tabela 2 3 Migrao: Novas Marcas e Novas Fbricas (1996-2002) Novas Fbricas de Montadoras Anteriormente Instaladas Incio Produo Regio Caminhes 1999 Minas Gerais Automveis 2002 Bahia Automveis 2000 Rio Grande Automveis 1999 Minas Gerais Automveis 1998 So Paulo Caminhes 1996 Rio de Janeiro Automveis 1999 Paran Marcas e Fbricas Novas Comerciais leves 1998 Paran Automveis 1997 So Paulo Comerciais leves 1998 Gois Caminhes 1998 Rio Grande Automveis 2001 Rio de Janeiro Automveis 1999 Paran Comerciais leves 1999 So Paulo

Produtos Fiat Iveco Ford GM Mercedes Toyota VW VW Audi Chrysler Honda Mitsubishi Navistar Peugeot Renault Land Rover

Fbricas 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1

* No inclui quatro fbricas de motores construdas no perodo (Chrysler/BMW, VW, Renault, Fiat) ** No inclui fbricas de tratores e mquinas agrcolas. Fonte: Anfavea, Panorama Setorial.

Essa nova realidade fabril, em que somente as montadoras aplicaram cerca de US$ 17 bilhes entre 1995 e 2000, aumentou em 25% a capacidade industrial instalada2, alm de ter alterado espacial e qualitativamente a disposio da produo de autoveculos, criando novos plos produtivos a partir da instalao de modernos equipamentos fabris. Em aberto contraste com o ocorrido nos anos de 1950 e 1960, a maior parte das novas fbricas de autoveculos foram construdas fora da regio metropolitana de So Paulo, tradicional centro industrial brasileiro (Tabelas 1 e 2).

A competio territorial nos pases em desenvolvimento


No campo das teorias neoclssicas e do crescimento endgeno, as teses mais dominantes procuram demonstrar que o aprofundamento dos processos de integrao das economias em desenvolvimento com os circuitos econmicos internacionais deveria gerar mais vantagens do que desvantagens.

Nessa perspectiva, considera-se que qualquer aumento nos fluxos de comrcio e de informao entre os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento tenderia a gerar efeitos competitivos e reestruturadores que, a mdio prazo, aumentariam a eficincia dessas economias com a elevao significativa da produtividade do trabalho (Grossman e Helpman, 1991). Isso significa que as economias abertas tenderiam a exibir um crescimento maior e mais rpido do que as economias fechadas, e tambm seriam mais aptas a se beneficiar dos processos de transferncia tecnolgica, como indicaram Levine e Renelt (1992). Ou seja, os pases em desenvolvimento que conseguissem intensificar suas trocas internacionais com pases tecnologicamente mais avanados estariam mais habilitados a aumentar sua produtividade, a partir do domnio sobre novos padres produtivos e novos processos e produtos, praticamente impossvel de ser alcanado com seus prprios recursos (Coe e Helpman, 1995; Coe, Helpman e Hoffmeister, 1997).

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Essa viso dominante nos ltimos vinte anos foi trabalhada empiricamente por Sachs e Warner em vrios estudos e pesquisas. Em artigos de 1995 e 1997, esses dois autores estabeleceram uma clara relao entre as taxas de crescimento e o grau de abertura das economias nacionais. Analisando dados de vrios pases a partir da dcada de 1960, Sachs e Warner apontaram para o grau maior de convergncia entre as economias em desenvolvimento mais abertas, em contraste com divergncia anotada entre as economias mais fechadas: economias abertas podem vivenciar um processo de convergncia de renda mais rpido do que as economias fechadas, j que a mobilidade internacional do capital e da tecnologia pode acelerar a transio para uma renda mais estvel (Sachs e Warner, 1997, p. 187). De modo complementar, outros autores procuraram estender o alcance dessas teorias para um nvel intermedirio, regional. Nessa dimenso, o aprofundamento da integrao econmica dos pases em desenvolvimento tambm exerceria, no somente um impacto positivo sobre a eficincia econmica, mas tambm seria capaz de promover uma diminuio das desigualdades regionais. A desativao dos mecanismos hierarquizados do perodo desenvolvimentista e sua substituio por processos de alocao de recursos e investimentos mais dependentes do mercado e das decises de agentes econmicos individuais estaria levando os pases atrasados a aumentar a demanda por trabalhadores no qualificados, mas alfabetizados (Wood, 1994, p. 8). Como os maiores contingentes desses trabalhadores esto concentrados na periferia dos pases em desenvolvimento, as regies relativamente mais atrasadas desses pases tenderiam a se beneficiar muito mais com a abertura de suas economias do que as reas mais industrializadas. Esse processo resultaria, assim, na diminuio das disparidades regionais dos pases em desenvolvimento (Wood, 1994; Williamson, 1997; Duranton, 1999). Essas teorias, no entanto, so alvo de intensa polmica. Vrios autores contestam os pressupostos, as projees e a metodologia das vises que procuram apresentar a intensificao do comrcio internacional como portadoras em si de

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tantas virtudes. Para a presente discusso, o que nos interessa a sua adequao ou no para explicar o curso recente da abertura econmica e da regionalizao das polticas pblicas no Brasil. Nesse sentido, importante salientar que essas interpretaes que prevaleceram nos crculos governamentais dos anos de 1990 encontram dificuldade para explicar por que a abertura econmica, contrariamente s suas expectativas, no tem dado origem a dinmicas regionais significativamente virtuosas. De um ponto de vista terico, a anlise tornou-se ainda mais sofisticada a partir do aprofundamento da integrao da economia mundial. Uma srie de estudos mostra que essa integrao libera foras centrfugas e demandas por maior autonomia regional, no sentido de que a responsabilidade pelas polticas de desenvolvimento sejam transferidas para os governos subnacionais (Keating, 1998; Rodrguez-Pose, 1998). Aps anos de tutela estatal, este seria um fator extremamente positivo para muitas regies e municpios que comeam a perceber que a integrao econmica pode mudar radicalmente sua condio ao abrir novas oportunidades para o seu prprio desenvolvimento (Markusen, 1996). A disputa agressiva pelos investimentos estrangeiros que voltaram a fluir para o Brasil na dcada de 1990 consistente com essa abordagem, uma vez que a prosperidade de cada regio vem sendo cada vez mais percebida como dependente da capacidade de cada localidade de se dedicar a estratgias competitivas efetivas para atrair novos empreendimentos (Cheshire e Gordon, 1996; Budd, 1998; Cox e Mair, 1988). De acordo com Cheshire e Gordon, a competio territorial sempre se configura como um processo implcito ou explcito de disputa com outras regies (1996, p. 385), processo este que inclui uma srie enorme de incentivos econmicos, de infra-estrutura e mesmo de formao e qualificao de fornecedores e trabalhadores. No entanto, a competio territorial orientada pela lgica de cada regio, que busca, antes de mais nada, aumentar sua prpria eficincia. Nesse sentido, o fato de a disputa no ter como objetivo a diminuio de eventuais disparidades

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No caso da indstria automotiva brasileira, a entrada de novos investimentos na segunda metade da dcada de 1990 foi mediatizada pela emergncia de novos atores econmicos, que interceptaram sua trajetria, distorceram sua alocao e empenharam nas negociaes com as grandes corporaes recursos de monta para suas regies. Na maior parte dos casos, os custos envolvidos so excessivamente altos, sendo que a contraparte das empresas, alm de indefinida e incerta, geralmente superdimensionada pelos rgos governamentais envolvidos. Por um lado, a entrada em cena de governadores e prefeitos na implementao de polticas regionais pr-ativas foi positiva ao ajudar a desconcentrar a indstria automotiva; por outro, foi negativa ao dissipar valiosos recursos pblicos e ao introduzir grande turbulncia ao j precrio equilbrio federativo. Se acrescentarmos o despreparo tcnico de Estados e municpios para enfren-

entre as regies, as conseqncias da competio territorial podem vir a neutralizar eventuais efeitos positivos derivados do processo de integrao econmica. Como Cheshire e Gordon (1998) enfatizaram, a competio territorial positiva quando consegue promover o crescimento e o bem-estar econmico local e nacional. Porm, seus resultados podem mostrar-se negativos. Sero classificados como de soma-zero, quando qualquer aumento no bem-estar local alcanado s custas do bem-estar de outras regies; ou como puro desperdcio, quando a competio territorial representa no mais do que uma simples dilapidao de recursos. Neste ltimo caso, os efeitos da competio territorial em termos da melhoria do bem-estar a longo prazo tendem a ser insignificantes em termos locais e podem mesmo acarretar conseqncias econmicas perversas em outras regies.

Figura 2 Resultados Locais e Globais da Competio Territorial

BEM-ESTAR

SOMA ZERO

IMPACTO POSITIVO

Nvel Local
PURO DESPERDCIO

Nvel Global

Fonte: Rodrguez-Pose e Arbix, 2001.

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tar as negociaes com as grandes empresas e a carncia de instituies voltadas para o desenvolvimento que essa disputa tem revelado, no teremos um desenho animador dessa experincia.

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A descentralizao e suas razes


Quais seriam as razes que poderiam bem explicar a desconcentrao industrial da indstria de autoveculos? Por que as montadoras se afastaram das reas que ofereciam vantagens econmicas externas com disponibilidade de trabalho qualificado e de uma rede j existente de fornecedores e optaram por construir suas novas plantas fora do centro industrial do pas? As razes que explicam a atual disperso dos Investimentos Diretos Externos (IDE) so mltiplas. Em primeiro lugar, vem a questo dos custos trabalhistas em combinao com o que Wood (1994) considerou a principal fora do comrcio Norte-Sul: a capacitao. A abertura da economia estaria levando os pases em desenvolvimento a se especializar na produo de bens manufaturados e relativamente indiferenciados, uma vez que oferecem mo-de-obra alfabetizada mas relativamente no-qualificada. O setor automobilstico encaixa-se nessa categoria e os salrios mais baixos em pases como o Brasil somados aos incentivos dos mercados em expanso atuam como uma isca para as montadoras. As diferenas salariais no interior do Brasil e a reduo do gap educacional no pas nos ltimos anos levaram as montadoras a buscar as regies com menores custos trabalhistas. Nesse sentido, os trabalhadores da Grande So Paulo esto em relativa desvantagem em relao aos do restante do pas, pois o custo da hora trabalhada nas plantas automotivas na regio do ABC praticamente 40% maior que em outras montadoras.3 Em segundo lugar, So Paulo possui uma fora de trabalho mais inclinada ao conflito do que no restante do pas. As montadoras do ABC foram o bero do movimento sindical mais atuante no pas no final dos anos de 1970 e na dcada de 1980. Os nveis de filiao e de organizao

sindical so altos. Desde o final dos anos de 1970, os sindicatos locais tiveram sua histria vinculada aos conflitos com as empresas, criando uma imagem que persistiu ao longo do tempo, apesar das significativas mudanas polticas e das prticas implementadas por seus dirigentes sindicais. O terceiro fator que ajuda a compor o quadro explicativo da recente descentralizao a alterao de algumas das condies que facilitaram a concentrao industrial nos anos de 1950 e 1960. Naquele perodo, a frgil infra-estrutura rodoviria e ferroviria no pas e a concentrao do mercado e do trabalho qualificado na regio Sudeste contriburam para que o governo federal escolhesse a regio do ABC como o corao da produo automotiva. No entanto, a melhoria da malha rodoviria e da infra-estrutura em outras regies do pas nas ltimas trs dcadas, somadas necessidade de se aproximar de novos mercados, serviram de grande estmulo para que as montadoras selecionassem novas reas para seus investimentos. Em quarto lugar, havia, na poca, previses bastante otimistas em relao ao Mercosul. A explorao simultnea do mercado argentino e dos novos mercados brasileiros, assim como a possibilidade de construo de um sistema produtivo complementar no Cone Sul com a perspectiva de uma grande racionalizao de custos a partir da diviso de trabalho entre as fbricas j existentes nos vrios pases conformou-se como um grande atrativo para a alocao de novas plantas, em especial mais ao sul do pas. Se certo que os fatores acima descritos ajudam a entender as dificuldades que a regio metropolitana de So Paulo enfrenta para atrair novos investimentos, no so suficientes para explicar o processo de descentralizao em curso. O principal fator capaz de explicar o processo relativo de desconcentraao da indstria automobilstica no Brasil a guerra fiscal deflagrada entre Estados e municpios brasileiros procura de investimentos.

O jogo da guerra
Como dissemos, a ampliao dos fluxos de capital estrangeiro fomentou processos de compe-

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e o Brasil em particular no mapa de novos investimentos automotivos foram tomadas antes da deflagrao da guerra fiscal. Apenas num segundo momento, aps a seleo e a escolha do pas receptor do investimento, que as montadoras se voltaram para a escolha da regio exata que abrigaria as novas fbricas. Procurando a oferta mais adequada aos seus interesses tcnica, econmica e financeiramente , as montadoras passaram a receber ofertas, em escala crescente, para melhor alocar seus investimentos. No por outro motivo que as comunidades, ONGs, associaes, sindicatos, movimentos e a populao em geral foram mantidos a uma prudente distncia dessas articulaes. Embora as negociaes entre as montadoras e os Estados tenham assumido formas distintas, os principais acordos apresentaram-se como variaes em torno de um mesmo tema. Em contrapartida ao estabelecimento de uma nova planta automotiva em seu territrio, o Estado e a cidade escolhidos ofereceram uma srie de incentivos que incluem, invariavelmente, os seguintes pontos: 1. Doao de terrenos para a instalao da planta ou de grande parte dele. 2. Fornecimento da infra-estrutura necessria para a preparao da rea. Isso inclui, em geral, a infra-estrutura viria e logstica, mas abrange tambm, em vrios casos, ligaes ferrovirias e desenvolvimento de terminais porturios. 3. Iseno de impostos estaduais e locais por perodos no inferiores a dez anos. O mesmo vale para as taxas locais. Em vrios casos, o acordo inclui a iseno de impostos na importao de peas e veculos. 4. Concesso de emprstimos pelo Estado (por meio de rgos ou bancos estatais) a taxas muito inferiores s do mercado.6 5. Uma srie de caues e garantias estatais, financeiras e legais. 6. Uma srie de benefcios adicionais, que variam de acordo para acordo, envolvendo desde fornecimento de transporte pblico aos trabalhadores e creches para seus filhos a diversas medidas ambientais.

tio territorial que podem diminuir eventuais efeitos benficos dos investimentos. O distanciamento do governo federal da definio de polticas regionais despertou o apetite dos mais distintos Estados brasileiros: do Rio Grande do Sul ao Amazonas, de Rondnia Santa Catarina, a esmagadora maioria dos Estados compete hoje para atrair novos investimentos. Deflagrado pelo governo federal com a edio do Novo Regime Automotivo (1995) fundamental para que as montadoras tomassem a primeira deciso de investir no Brasil esse processo passou, num segundo momento, a contar com a interveno dos governadores e com a utilizao crescente de incentivos, subsdios e isenes fiscais, como forma de atrair as grandes empresas para seus territrios. Fabricantes aqui instalados desde os anos de 1950, assim como novas marcas aproveitaram-se dos benefcios oferecidos, em uma situao que a Amrica Latina voltava a se colocar no campo de interesses das multinacionais do automvel. Ou seja, conjunturalmente: 1. O Brasil havia derrubado a inflao em 1994, retomando o controle sobre sua moeda e contava com uma economia relativamente estvel. 2. O Mercosul, como j registramos, aparentava solidez. 3. Fundamentalmente, o mercado brasileiro de automveis apresentava uma relao habitante-por-veculo muito mais promissora do que os mercados saturados dos pases avanados ou do que a Argentina.4 A possibilidade de os fabricantes crescerem a mdio e longo prazo no Brasil era muito maior. 4. O crescimento exuberante que o mercado domstico de veculos apresentou a partir de 1993,5 somado s vantagens oferecidas pelo governo federal com o Novo Regime Automotivo para as empresas instaladas no Brasil, proporcionou oportunidades imperdveis para as montadoras. Esses condicionantes macroestruturais foram determinantes para impactar os processos decisrios primrios nas matrizes das montadoras. As primeiras decises de reinserir a Amrica do Sul

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Algumas condies variaram de acordo com o poder de barganha de cada empresa e de cada Estado. Mas os termos dos protocolos favoreceram inevitavelmente as empresas, como podemos constatar pelos exemplos a seguir. Um dos primeiros Estados a se engajar na guerra fiscal foi o Estado do Paran. Em maro de 1996, o governo do Estado, o municpio de So Jos dos Pinhais e o Fundo de Desenvolvimento Econmico assinaram um protocolo com a Renault.7 As condies do acordo estabeleciam que a Renault deveria construir uma planta em So Jos dos Pinhais at o incio de 1999, sendo que 60% do capital total do empreendimento caberia multinacional francesa que, alm disso, geraria 1.500 empregos diretos e pagaria multa de R$ 50,5 milhes se a planta fosse desativada em menos de vinte anos. O Estado do Paran e o municpio de So Jos dos Pinhais doariam 2,5 milhes de m2, providenciariam a infra-estrutura e a logstica necessrias, incluindo acessos rodovirios e ferrovirios, assim como uma rea exclusiva para a empresa no porto de Paranagu. O suprimento de energia seria feito a uma taxa 25% inferior praticada pelo mercado. 40% do capital investido (com um teto de US$ 300 milhes) seriam de responsabilidade do Estado do Paran. Os emprstimos oficiais Renault seriam vinculados aos nveis de produo da empresa, no teriam correo inflacionria e comeariam a ser pagos dez anos depois de iniciadas as operaes. A Renault receberia ainda iseno de impostos locais por dez anos, assim como todos os fornecedores que viessem a se instalar em sua rea industrial. Em outubro de 2001, o governo do Paran concordou em conceder mais cinco anos para que a Renault (assim como para a Volwswagen/Audi) comeasse a recolher o ICMS devido. Esse novo prazo vem se somar aos quatro anos de carncia que as empresas j haviam garantido para si quando assinaram o protocolo de intenes ao se instalarem no Paran. Com isso, tanto a Renault, como a Volkswagen/Audi, s devero comear a pagar ICMS em 2009. Como ocorreu com o conjunto das negociaes, o novo acordo com as montadoras foi mantido em sigilo pelo governo do Paran. A ampliao do prazo para o incio do pagamento parcial

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do ICMS foi concedido pelo governo depois que Lei de Responsabilidade Fiscal inviabilizou os financiamentos prometidos Renault por meio do Fundo de Desenvolvimento Econmico (FDE). O novo acordo teve como base um novo programa de incentivos, denominado Prodepar, criado em julho de 2001, em substituio ao programa Paran Mais Empregos, contestado na Justia pelo Estado de So Paulo e derrubado pelo Supremo Tribunal Federal. O Prodepar, alm de prever um adiamento de sessenta meses no recolhimento de ICMS para empresas que vierem a se instalar ou a realizar novos investimentos agregando tecnologia, procura contornar eventuais obstculos criados pela Lei de Responsabilidade Fiscal. As condies para o acordo da General Motors (GM) com o governo do Rio Grande do Sul tambm foram extremamente generosas para com a montadora. O protocolo assinado previa US$ 310 milhes de emprstimos oficiais destinados a financiar a compra do terreno , a uma taxa de juros de 6% ao ano, a serem pagos a partir do ano 2002. A iseno de impostos seria de quinze anos, sendo que o Estado ainda teria de fornecer infraestrutura e os servios de gua, eletricidade, gs natural e sistema de telecomunicaes a taxas subsidiadas.8 Mais ainda, o Estado deveria construir um porto privado e um canal martimo de acesso, assim como garantir transporte pblico fbrica. A Ford tambm assinaria um protocolo com o Estado do Rio Grande do Sul alguns meses mais tarde, espelhado no acordo da GM. Em troca, a montadora americana construiria uma planta para produzir 100 mil carros, com investimentos entre US$ 500 milhes a US$ 1 bilho. Para tanto, o Estado do Rio Grande do Sul se comprometeria a doar terreno, infra-estrutura, terminal porturio, e as isenes tambm fariam parte do acordo.9 Num certo sentido, os benefcios oferecidos no se distinguem em qualidade dos tradicionalmente utilizados no mundo todo para a atrao de novas empresas. No entanto, ao realarmos o volume de recursos pblicos envolvidos suficientes para cobrir o custo inicial dessas novas fbricas e a incerteza de retorno para o setor pblico dessas inverses, seja no mdio ou longo

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Num segundo momento, as ofertas do Estado do Paran quebraram significativamente os nveis do patamar anterior e passaram a dominar a cena da guerra fiscal, conseguindo atrair a Renault, VW-Audi e Chrysler, alm de uma fbrica de motores da Chrysler/BMW. Nessa fase, no s o volume das ofertas cresceu, como tambm a qualidade do que passou a ser oferecido. No acordo com a Renault, por exemplo, o Estado do Paran assumiu a responsabilidade de parte dos investimentos diretos, voltando, desde a venda da velha Fbrica Nacional de Motores (FNM), at a cuidar diretamente da produo de autoveculos. As principais montadoras que haviam anunciado sua inteno de construir novas fbricas no Brasil aceitaram as condies do Paran, que conseguiu criar em seu territrio o segundo plo automotivo brasileiro. A disputa mostrar-se-ia mais profissional a partir desse estgio. Grupos especializados entraram em cena, contatando as montadoras, viajando ao exterior para apresentaes junto s matrizes, tentando convenc-las das vantagens econmicas oferecidas por alguns Estados. Os Estados do Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina, Rio de Janeiro, Bahia e mesmo alguns municpios do interior de So Paulo contaram com esse tipo de fora-tarefa. As vantagens oferecidas pelo Paran, que dispunha de recursos advindos dos processos recentes de privatizao, e a sua engenhosidade institucional e financeira imperaram e decidiram as regras do jogo em todo o pas neste segundo momento. Essa primazia seria quebrada, porm, pelo governador Antnio Britto (PMDB), do Rio Grande do Sul, que teria sucesso na atrao da GM e definiria o terceiro formato que a corrida dos incentivos assumiria. A GM, que no via o Rio Grande do Sul como uma de suas prioridades,10 passou a demonstrar seu interesse aps a oferta do governo que tornava disponvel US$ 310 milhes para a empresa a ttulo de capital de giro e infra-estrutura. O desinteresse da GM transformar-se-ia rapidamente em aberto entusiasmo. Os US$ 310 milhes iniciais seriam convertidos em US$ 252 milhes cash, pagos na assinatura do acordo, mais de dois anos antes de a fbrica iniciar sua produo. Foi dessa forma, na expresso de uma das

prazo, teremos um quadro nada otimista sobre os impactos dessa onda de IDEs no desenvolvimento das regies menos industrializadas e para o pas como um todo.

A escalada da guerra
Do ponto de vista nacional, a celebrao dos acordos com os incentivos estaduais e municipais indica perdas para o conjunto do pas, uma vez que a deciso do investimento fora tomada previamente deflagrao da disputa interterritorial. Para as montadoras, essa competio foi utilizada para reduzir o volume de seus investimentos, compensados pela nova interveno de recursos pblicos. Em segundo lugar, os ganhos decorrentes da descentralizao industrial, em especial na teoricamente anunciada capacidade corretora de desigualdades, precisam ser relativizados. Com exceo da revoada da Ford para a Bahia, todos os novos investimentos concentraram-se no que Campolina Diniz caracterizou como o polgono mais industrializado e rico do pas. Em terceiro, as anlises que apontavam para uma rpida convergncia do volume de incentivos oferecidos para um mesmo nvel j que todos os contendores tenderiam a equalizar seus lances , minimizando a importncia da disputa, tiveram suas previses contrariadas pelos fatos. Num curto espao de tempo, os incentivos evoluram significativamente. Localizamos nessa evoluo quatro fases distintas, marcadas sucessivamente por um volume crescente de recursos pblicos envolvidos, em nvel municipal e estadual e federal. O primeiro momento, aberto pela edio do Novo Regime Automotivo, estendeu-se at o incio da ofensiva deflagrada pelo governador Jaime Lerner (PFL) em 1996. At os lances do Paran, o nvel da disputa no Brasil mal se diferenciava da prtica disseminada pelo pas de oferecer incentivos locais para favorecer o deslocamento industrial. Nesse primeiro estgio, encontra-se as instalaes em Resende (RJ) e So Carlos, pela Volkswagen (para a instalao de suas fbricas de caminhes e motores) e, no final, em Juiz de Fora, com a ento Mercedes-Benz (para produzir o Classe A).

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autoridades do governo que negociaram com a montadora, que o RS comprou o passe da GM. A tradicional instabilidade poltica do pas, assim como as constantes alteraes de comportamento dos governantes, levaram no s a GM, como tambm a Ford, a considerar a generosidade gacha irrecusvel, principalmente porque parte significativa dos incentivos poderia agora ser recebida antecipadamente. Esse mesmo processo tenderia a se repetir com a Ford. No entanto, apesar da semelhana do acordo, o governo do Rio Grande do Sul no tinha mais flego financeiro para sustentar a mesma oferta da GM. A sada, aceita pela Ford, foi parcelar o pagamento cash em seis vezes. Erro imperdovel da Ford, diriam alguns de seus diretores, pois a histria eleitoral colocaria frente do governo do Estado o ex-prefeito de Porto Alegre, Olvio Dutra (do Partido dos Trabalhadores, PT), que havia feito da crtica desses acordos um ponto expressivo de sua campanha. As relaes entre a Ford e o novo governo tornaram-se praticamente insustentveis com a interrupo do pagamento das cotas acordadas anteriormente e as presses do novo governo em renegociar os benefcios diante da difcil situao financeira do

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Estado. O resultado foi uma veloz deteriorao das negociaes, que culminou com a ruptura do acordo e a transferncia da montadora para o Estado da Bahia, em junho de 1999. A quarta fase seria aberta exatamente pelo desdobramento dos conflitos iniciados no Rio Grande do Sul. Desta vez, a canibalizao de um Estado da federao por outro realaria as caractersticas perversas da guerra fiscal. Antes mesmo da definio da Ford junto ao governo do Rio Grande do Sul, o governador da Bahia (PFL) iniciaria uma intensa ofensiva para atrair a montadora americana, que chegou at mesmo a incluir anncios nos grandes jornais afirmando que a Bahia saberia honrar seus compromissos. Um novo conjunto de ofertas seria articulado, envolvendo, desta vez, no s recursos pblicos estaduais e municipais, mas tambm federais. Para que isso ocorresse, a Ford teria que assinar o Novo Regime Automotivo Especial para o Nordeste, Norte e Centro-Oeste que, no entanto, tinha esgotado seu prazo de credenciamento. Esse regime era essencial para superar a oferta gacha, j que permitia a concesso de incentivos federais para as empresas para fins de desenvolvimento regional. Neste

Tabela 3 Exemplos de Custo de Atrao de Investimentos


LOCAL ANO INVESTIMENTO INVESTIMENTO PBLICO MONTADORA (US$ mi) (US$ mi) Brasil GM 226.585* 600 Ford 271.240* 1.000 Mercedes 228.000* 845 Estados Unidos Honda 20 800 Nissan 33 796 Mazda/Ford 48,5 747 Saturn/GM 80 4.145 Toyota 149,7 823,9 Mitsubishi 83,3 600 Isuzu 86 490 Mercedes 250 400 BMW 130 450 EMPRESA EMPREGOS DIRETOS MONTADORA 1.300 1.500 1.500 5.000 1.300 3.500 3.000 3.000 2.900 1.700 1.500 1.200 INCENTIVOS /EMPREGO (US$) 174.296 180.296 152.000 4.000 25.384 13.857 26.667 49.900 28.724 50.588 166.667 108.333

Gravata (RS) Guaba (RS) Juiz de Fora (MG) Marysville (Ohio) Smyrna (Tennessee) Flat Rock (Michigan) Spring Hill (Tenn.) Georgetown (Kent.) Bloomington (Illinois) Lafayette (Indiana) Tuscaloosa (Alabama) Spartenburg (C. Sul)

1999 1999 1999 1980 1983 1984 1985 1985 1985 1986 1993 1994

*No incluem iseno fiscal estadual e municipal. Repasses iniciais para infra-estrutura + capital de giro. No incluem repasse para eventuais empresas fornecedoras que se benefiaram dos acordos. Fontes: Donahue, 1997; Perrucci, 1994; UNCTAD, 1996; SEDAI/RS, 1999 US$ 1= R$ 1,7.

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Essa nova mobilidade das montadoras est na raiz dos crescentes privilgios que tm recebido nos ltimos anos pelo mundo afora. Isso porque amplia seu rol de opes e reduz os custos de investimento e de desinvestimento; diminui o impacto de eventuais sanes dos Estados; permite que as empresas se instalem em reas com menor ou nenhuma tradio sindical, a procura de baixos salrios, alterando os mecanismos de distribuio de renda em seu benefcio; e facilita as transaes intrafirmas. Houve poca em que a preocupao com a melhor forma de se contrabalanar a exagerada dependncia externa de capitais marcava a pesquisa acadmica. Nos dias de hoje, porm, a nfase tem se mostrado outra, inclusive na Amrica Latina, onde as estratgias para a economia e a sociedade estiveram sintonizadas com a mar reestruturante que se articulou em torno do combate inflao, controle da moeda, ajuste fiscal, cortes oramentrios, privatizao e desregulao. No plano internacional, o caminho adotado pela maior parte dos pases latino-americanos realou a necessidade de integrao com os mercados globais, servindo-se, para tanto, da diminuio das restries aos fluxos comerciais, da atrao de investimentos externos (diretos e em portflio) e de tecnologia. Os trabalhos que tentam desdobrar essa poltica buscam caracterizar as multinacionais como agentes imprescindveis do desenvolvimento (Julius, 1990; Brittan, 1995) e a sugerir que os distintos pases se amoldem a essas empresas (Stopford, 1994). Nesse dispositivo, as corporaes sempre aparecem como atores de primeira grandeza, seja pelo seu papel crescente no processo de globalizao, seja porque estariam se tornando cada vez mais stateless corporations, o que as credenciaria a realocar as atividades de P&D, por exemplo, em pases perifricos. Invariavelmente, as anlises com esse perfil destacam a convergncia de interesses existente entre as multinacionais e os pases hospedeiros. Eventuais atritos com as orientaes dessas empresas tenderiam a afast-las para outras regies, e s um comportamento carregado de ideologia deixaria de reconhecer que os IDEs so uma fonte extra de capital e de knowhow gerencial, uma contribuio ao saneamento da balana comercial,

caso, o Congresso Nacional seria mobilizado pelo ento presidente do Senado, Antonio Carlos Magalhes (PFL), que, em acordo com o governo federal, conseguiu dar sobrevida a um j vencido regime especial de modo a incluir no rol de ofertas a iseno de impostos federais.11 Os incentivos estaduais e municipais ainda permanecem sigilosos para a opinio pblica e os pesquisadores, ainda que todos os indcios sugiram que no se afastaram muito dos oferecidos pelo Rio Grande do Sul. De todo modo, nessa quarta fase, com a entrada no jogo de fundos federais, a guerra fiscal atingiria seu ponto mais elevado.12 A relao entre investimentos pblicos e empregos diretamente gerados pela montadora constitui uma das formas de se avaliar a qualidade dos programas e iniciativas. Por essa tica, a tabela 3 mostra que os custos por emprego que os Estados do Rio Grande do Sul e Minas Gerais esto pagando para atrair os investimento da GM e da Mercedes so mais elevados do que todas as experincias nos Estados Unidos, inclusive as mais polmicas, que mais custaram aos cofres pblicos estaduais, como no Alabama e na Carolina do Sul. Se incluirmos a renncia fiscal e as perdas financeiras dos Estados poderemos afirmar que a guerra fiscal no Brasil est entre as mais caras do mundo. Os dados da renncia fiscal so de difcil acesso. Alm de serem variveis dependentes do desempenho das novas fbricas e da receptividade de seus produtos, os governos guardam a sete-chaves essas informaes, tidas como segredo industrial.13

A seduo dos governos


A capacidade de fixar e alterar o destino de seus equipamentos d s empresas grandes e novas vantagens em sua negociao com os Estados nacionais e com seus trabalhadores. Com as inovaes tecnolgicas e os novos conceitos produtivos, as corporaes potencializaram a mobilidade de seus investimentos, permitindo a coordenao e a instalao da produo numa escala geogrfica gigantesca. Ou seja, a capacidade de se mover, mais do que o prprio movimento, que acaba condicionando as escolhas governamentais (Thomas, 1997).

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um estmulo ao aumento de produtividade, dos empregos, da competio, da produo racional e de transferncia de tecnologia (Brittan, 1995, p. 2). Existe tambm uma srie de outros estudos (Narula en Dunning, 2000; Mortimore, 2000; Rodriguez e Rodrik, 2000; Amsden, 2001; Lall, 1993 e 1994) que polemizam com essas concepes. Esses autores, apesar de diferenas entre suas pesquisas, mostram como a globalizao no afetou todas as regies e os pases na mesma extenso e intensidade. Narula e Dunning enfatizaram que o caminho do desenvolvimento para um pas atrasado depende muito de recursos especficos, instituies, estrutura econmica e do tecido polticoideolgico e cultural de seu tecido social (2000, p. 4). Mostraram tambm como as empresas dos pases em desenvolvimento tm enormes dificul-

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dades para compartilhar tecnologia s multinacionais, uma vez que os principais centros produtores de inovao esto intensamente enraizados em poucos e especficos territrios. So, portanto, protegidos pelas corporaes. Mortimore, baseado nos modelos de Dunning, demonstrou como a Amrica Latina atraiu, nos anos de 1990, um investimento estrangeiro basicamente reativo, de segundo ou de terceiro nvel, de corporaes que procuram aperfeioar a eficincia de seus sistemas produtivos regionais; e no o investimento direto de primeiro nvel destinado a conquistar os mercados internacionais (2000, p. 1623). Em outras palavras, a Amrica Latina (com exceo do Mxico, que se voltou para abastecer o mercado americano) est recebendo praticamente um investimento defensivo, de corporaes que buscam

Tabela 4 Orientao do Investimento Externo na Amrica Latina 1990s


SETOR Foco nos Recursos Naturais PRIMRIO Petrleo, Gs: Venezuela, Colmbia, Argentina; Minerais: Chile, Argentina, Peru INDSTRIA SERVIOS

Foco no Acesso a Mercados: industria

Automotivo: Mercosul; Qumico: Brasil; Agro-indstria: Brasil, Mxico, Argentina Sistema Financeiro: Brasil, Mxico, Chile, Argentina; Telecomunicaes: Brasil, Argentina, Chile; Peru Energia eltrica: Brasil, Colmbia, Argentina, Amrica Central; Distribuio Gs: Argentina, Brasil, Chile, Colmbia Automotivo: Mxico; Eletrnico: Mxico, Caribe; Txtil, Vesturio: Caribe, Mxico

Foco no Acesso a Mercados: servios

Foco na eficincia

Foco em ativos estratgicos (especialmente tecnologia) Fonte: Mortimore, 2000. Para a tipologia, ver Dunning, 1998.

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os dois governos, ao longo dos anos de 1960, 1970 e 1980, procuraram envolver o grande capital apenas nos projetos que traziam inequivocamente benefcios aos respectivos pases. Esse trabalho seletivo foi completado por mecanismos de restrio entrada de capital externo e dos direitos de propriedade para estrangeiros nos dois pases. Quando os investimentos entravam, a joint venture com o capital nacional colocava-se de imediato como instrumento dedicado ao controle local do investimento e como canal de transferncia de tecnologia. Foi dessa forma que o governo coreano procurou restringir ao mximo o nmero de empresas sob controle integral de capital estrangeiro. As excees sempre para os casos de importncia estratgica nunca superaram a casa dos 13% do total das indstrias manufatureiras. Como resultado dessa poltica, em meados dos anos de 1980, apenas 5% das multinacionais instaladas na Coria eram integralmente controladas pelo capital estrangeiro, um nmero muito baixo se comparado aos cerca de 50% no Mxico e 60% no Brasil. Em Taiwan, em funo do pequeno grupo de grandes empresas capacitadas para realizar joint ventures, o nmero de empresas totalmente controladas pelo capital externo era de 33,5% em 1985 (Chang, 1998). Alm dos constrangimentos propriedade e entrada de capitais, outras barreiras foram utilizados com sucesso pelos dois governos, como a negociao sobre o tipo de tecnologia a ser instalada; seleo de investidores por sua disposio explcita de qualificar a fora de trabalho e capacitar as empresas locais; definio de contedo local; e metas de exportao. No entanto, nos anos de 1990, a experincia asitica no fazia parte dos horizontes fixados pelos pases latino-americanos que, num movimento pendular, modificaram bastante sua viso sobre os investimentos estrangeiros. Em geral, diferentemente dos anos de 1950, 1960 e 1970, muitos pases passaram a procurar e a dar garantias cada vez maiores a esses investimentos e s corporaes. Os primeiros resultados dessas mudanas nos pases em desenvolvimento, fruto de um balano ainda por fazer da experincia anterior, produziram grande entusiasmo em relao aos benefcios de-

manter uma participao previamente existente ou que buscam acessar novos mercados. O impacto sobre as economias nacionais desse investimento estrangeiro defensivo (como no caso da indstria automotiva brasileira) muito menos positivo do que os investimentos das corporaes que buscam eficincia (como na indstria mexicana de autoveculos), ou dos investimentos em ativos estratgicos (os de primeiro nvel), que promovem mais intensamente as exportaes, a qualificao dos trabalhadores e a qualidade dos produtos (Mortimore, 2000, p. 1619). Rodrik e Rodriguez (2000) refizeram a trajetria dos principais autores que tentaram mostrar os impactos positivos da liberalizao comercial para os pases em desenvolvimento (Sachs e Warner, 1995; Frenkel e Romer, 1999; Edwards, 1998) e encontraram pouca evidncia de que a abertura comercial e os investimentos estrangeiros, em si, estejam associados ao crescimento econmico. Pesquisando os pases em desenvolvimento, Lall procurou mostrar a reduo efetiva no universo das suas escolhas estratgicas quando os governos passam a aceitar passivamente as polticas das multinacionais. Isso significa que, para esse autor, a passividade teria conseqncias no plano das opes nacionais de longo prazo que, naturalmente, tenderiam a escorregar para as mos das corporaes. Ou seja, Lall tenta discutir um eventual aumento da incerteza desses pases sobre seu futuro. Explicitamente, seus comentrios no pretendem reacender velhas polmicas, que procuravam explicar os entraves no desenvolvimento a partir das ligaes com as multinacionais, mas, com os olhos nas experincias asiticas, o que se sugere a rejeio do laissez-faire como opo poltica de governo em relao s grandes corporaes. As discusses de Amsden (2001) e Jung-en Woo (1991) sobre a Coria, assim como as de Wade (1990) sobre Taiwan, podem ser especialmente ilustrativas dessa discusso. Ainda que esses pases tenham buscado atrair IDEs, trabalharam intensamente para que a tecnologia e o capital ficassem sob controle de suas prprias empresas domsticas. Ainda que o nmero de grandes empresas em Taiwan fosse menor do que na Coria,

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correntes de uma rpida liberalizao de seus mercados. Aps caracterizar a transformao das relaes entre governos e multinacionais de uma posio adversa para uma posio cooperativa, Dunning no deixa de insistir para que os governos se concentrem e elaborem polticas para orientar essa relao, mais do que simplesmente esperar pelos dividendos advindos das atividades dessas empresas (1998, pp. 281-282). Raymond Vernon j havia alertado para eventuais conflitos que poderiam surgir entre os interesses de governos e das multinacionais em funo dos percalos provocados pelo mercado mundial (1998). Essas indicaes, evidentemente, apenas servem para ilustrar que no h um curso natural que faa coincidir os interesses das multinacionais e os interesses de um pas, regio ou sociedade. Pelo contrrio, essa difcil convergncia s ocorrer a partir de definies estratgicas aptas a incorporar essas relaes e no a aceit-las passivamente. Nesse sentido, as experincias asiticas com os investimentos estrangeiros e as multinacionais sinalizam que a interdependncia econmica uma via de duas mos. Quando essa relao se d entre as multinacionais e os governos estaduais, estrategicamente mais fracos e vulnerveis s polticas e aos polticos de ocasio, muitas vezes uma suposta harmonia imediata de interesses cantada em verso e prosa para um pblico carente de boas notcias. A esse respeito, sempre bom lembrar que o teste definitivo dessa parceria quase nunca acontece na inaugurao de uma nova fbrica, mas, infelizmente, quando os tempos se tornam mais difceis, como no caso da Chrysler, que recentemente fechou suas portas no entorno de Curitiba.

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As novas fbricas
Fazendo tabula rasa de problemas como os apontados anteriormente, os governadores enveredaram rapidamente pelos caminhos da disputa indiscriminada para arrastar as multinacionais, identificadas modernizao, gerao de empregos e alta tecnologia. De modo recorrente, os governos estaduais fizeram previses exageradas sobre a capacidade

de gerao de empregos das novas fbricas automotivas. No Paran, o principal programa existente na poca para atrair investimentos era o Paran Mais Empregos (Governo do Paran, 1995). Sua estimativa era de que a indstria de autos seria capaz de dinamizar toda a economia do Estado, atraindo fornecedores, novas tcnicas e tecnologia e criao de empregos diretos e indiretos. Alguns estudos previram que as novas fbricas da regio seriam capazes de criar 100 mil novos empregos indiretos, baseados na estimativa de seis mil empregos diretos prometidos pelas montadoras (um coeficiente multiplicador de dezesseis). No Rio Grande do Sul, a questo do emprego esteve no centro da disputa territorial. Num primeiro estudo realizado pela Federao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul (FIERGS), estimou-se que a fbrica da GM em Gravata (prevista para gerar 1.300 empregos diretos) seria capaz de gerar, ao longo da cadeia, mais de 200 mil novos empregos (150 empregos indiretos para cada emprego direto). Nas palavras do relatrio: Nossa estimativa (conservadora) que o impacto sobre o emprego ao longo da cadeia produtiva no Estado ser de 201 mil empregos (FIERGS, 1996, p. 4). Quando o debate foi iniciado, a FIERGS divulgou novo relatrio diminuindo suas expectativas para 100 mil novos postos de trabalho. Finalmente, em novo estudo, uma terceira previso seria feita, desta vez em torno de 40 mil empregos a partir da fbrica da GM (cerca de trinta empregos indiretos para cada um direto). Na Bahia, os nmeros tambm variaram. Alguns pesquisadores de agncias governamentais chegaram a anunciar que os 2.500 empregos diretos que a Ford havia previsto gerariam cerca de 70 mil novos empregos indiretos (um coeficiente de 45). A falta de consistncia dessas projees apenas expressa a ausncia de critrios para a discusso. Alguns estudos apenas reproduzem a vontade dos governadores. Outros procuram apoio nos modelos input-output, sem se dar conta de que as novas fbricas so modularizadas, bem distintas das anteriores, e seu real impacto difcil de ser previsto, pois as inovaes introduzidas so captadas apenas marginalmente por esses modelos. Na verdade, no h motivo para otimismo no que se refere criao de empregos. Pelo contra-

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Foi diante dessas condies que o pndulo governamental passou a oscilar entre a ausncia de um projeto globalizador e a transferncia de responsabilidades para os governos estaduais, que passaram a incluir em suas agendas a questo do desenvolvimento. A virtude, neste caso, reside na multiplicao de iniciativas estaduais, supostamente ordenadas pelos governadores e que, se fossem criteriosas, poderiam efetivamente interferir na configurao de uma mancha industrial mais equilibrada e menos concentrada nacionalmente. O vcio, coetneo, manifesta-se no desperdcio, na politizao das decises, na subservincia s grandes empresas, no despreparo tcnico e na ausncia de prestao de contas como nos velhos tempos do desenvolvimentismo autoritrio. No toa que os mecanismos mais importantes ligados aos novos processos de industrializao, aqueles que poderiam gerar externalidades positivas, continuam imprecisos, ou mesmo ausentes das preocupaes governamentais. Exatamente por isso, os principais contratos assinados entre Estados e montadoras no contm referncias precisas ao impacto sobre a arrecadao de impostos, gerao de emprego, aos processos de aprendizagem, a polticas salariais, qualificao, recapacitao de empresas, adensamento da malha industrial e transferncia de tecnologia. Ao entrar na disputa sem definir a contraparte das empresas e tampouco os custos e o retorno para o setor pblico; ao participar das negociaes com as empresas sem estabelecer relaes de reciprocidade; sem indicar os meios de controle sobre os planos apresentados; sem se preocupar com a prestao de contas populao; e sem se perguntar pelos direitos do Estado e das cidades, os governadores, de titeriteiros, transformam-se em marionetes. Na verdade, a complacncia diante das regras de um jogo feito por poderosas empresas apenas para colonizar o setor pblico deixa os governadores com nada, a no ser um fictcio poder de deciso (Habermas, 1971, p. 64). Essa transferncia de poder para as multinacionais pode ser registrada a partir da trajetria de execuo dos projetos aprovados. A contrao do mercado interno e as dificuldades de exportao

rio. As novas fbricas tendem a aumentar os indicadores de produtividade que so sempre acompanhados de um encolhimento nos postos de trabalho e mesmo de uma reduo no nmero de empregos diretos criados. Essas novas unidades, modularizadas, com nova tecnologia tanto as de equipamento quanto as que envolvem tcnicas organizacionais foram concebidas, em primeira instncia, para serem poupadoras de emprego. Em uma segunda instncia, essas novas fbricas tendero a promover o fechamento de emprego nas unidades mais antigas, como as demisses na Ford e as da VW (Anchieta) mostram claramente. A racionalizao industrial ocorre em todo o complexo e na nova diviso de trabalho entre as unidades de uma mesma montadora. Num certo sentido, os governos subnacionais apenas se adaptaram tendncia dominante em Braslia, que localiza nos investimentos externos uma espcie de passaporte de ingresso no mundo produtivo de alta competitividade e de crescente capacidade exportadora. Gustavo Franco, ex-presidente do Banco Central e figura de proa na conduo do Plano Real, afirmava que a nova insero da economia brasileira em um ambiente marcado pela globalizao dependia da expanso dos investimentos externos, apresentados como a razo de ser da poltica de estabilizao monetria, cujo objetivo central era impulsionar o processo de reestruturao das operaes das filiais estrangeiras aqui localizadas na direo de padres internacionais (Franco, 1996, p. 12). O dilema que no h evidncias empricas de que a participao na disputa interterritorial trar os benefcios apresentados nos documentos e nas justificativas dos governos envolvidos nesse processo. Pelo contrrio, tendo em vista as novas caractersticas de produo e de tecnologia pouco provvel que essas empresas iro gerar o dinamismo econmico esperado. Certamente traro benefcios s novas regies, mas em condies incertas sobre a dimenso e o timing de seu retorno, alm do impacto negativo no emprego em reas de industrializao mais antiga. Ou seja, o mecanismo bsico reproduzido pela guerra fiscal possibilita que os benefcios eventuais de algumas regies sejam constitudos custa de outras.

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atualizaram a discusso sobre o excesso de capacidade instalada, aumentando a apreenso entre os governos por eventuais mudanas nas estratgias das corporaes. O fechamento recente da nova fbrica da Chrysler no Paran (que produzia a pick-up Dakota) foi a primeira grande revelao de que os planos das montadoras nem sempre coincidem com os programas governamentais. Sem menosprezar as razes internas que levaram o grupo DaimleChrysler a tomar sua deciso, o menor questionamento sobre a capacidade de absoro dos veculos produzidos, seja do mercado interno seja por meio de exportao, apenas aumenta o grau de incerteza que envolve a atual prtica competitiva executada pelos governos estaduais. Embora no existam ainda informaes oficiais sobre as perdas do Estado do Paran nessa empreitada, certo que o fechamento da fbrica da Chrysler diminui a diversificao e a complementaridade produtiva no interior do plo paranaense, importante para o desenvolvimento da malha de fornecedores. A Dana, por exemplo, principal fornecedora da Chrysler, e que havia desenvolvido um sistema especfico para a montagem das pick-ups, discute agora a sua permanncia na regio. Problema semelhante est enfrentando o Estado de Minas Gerais com a produo do Classe A, que no vem apresentando bom desempenho no mercado brasileiro. A interrupo de sua fabricao representaria um duro revs para o governo de Minas Gerais, que planejou e viabilizou seu programa de incentivos, com base nas projees de venda de um produto de luxo como o Classe A. Esses dois exemplos recentes apenas realam alguns componentes da guerra fiscal que j haviam sido anunciados pela interrupo dos planos de investimento da Hyundai e da Kia no Estado da Bahia. Neste caso, ainda que as fbricas no tenham sido construdas, h um dbito substancial de uma dessas empresas para com o governo Federal, uma vez que se utilizou de vantagens para a importao de veculos e peas do Novo Regime Automotivo sem que tivesse cumprido sua contraparte, ou seja, a construo da fbrica. O problema de fundo, porm, acaba escapando ao controle do poder de Estado, uma vez que os

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interesses e os objetivos das grandes corporaes nem sempre coincidem com o interesse pblico. Se esses fatores forem considerados, a guerra fiscal no surge como uma disputa de somazero, mas como puro desperdcio. Os Estados que disputam para atrair as montadoras esto, de fato, financiando grande parte das instalaes e do prprio funcionamento das novas plantas. E isso aps os fabricantes terem escolhido o Brasil como o local adequado para seus investimentos. Vrias montadoras que haviam anunciado investimentos no Brasil, em regies prximas a So Paulo, mudaram a localizao de suas plantas aps a edio do Regime Automotivo Especial para o Nordeste, Norte e Centro-Oeste.

Primeiras concluses
No h sinal disponvel que nos permita afirmar que a disputa entre Estados e municpios por novos investimentos est elevando ou tender a elevar os nveis de bem-estar do pas como um todo. Os Estados competiram arduamente por investimentos j destinados ao Brasil. Nesse sentido mais geral, contriburam para aumentar a cota de transferncia de recursos pblicos para o setor privado. As condies oferecidas s grandes corporaes provocaram um impacto negativo em todo o setor manufatureiro anteriormente instalado, em especial no setor de autopeas, cujas principais empresas nacionais foram absorvidas pelas estrangeiras. Aquele que j foi o maior setor de autopeas em toda a Amrica Latina foi desmobilizado com a entrada de investimentos no setor automotivo. Qual tem sido a atuao do governo federal em todo esse processo? No incio, estimulou a oferta de incentivos e subsdios como meios de atrair as montadoras aps o Novo Regime Automotivo. Depois, o governo federal tolerou e mesmo aprovou esse tipo de prtica. E quando, finalmente, a guerra fiscal ameaou sair do controle (cf. caso da Ford/Bahia), o governo federal negligenciou em criar as instituies adequadas que poderiam ter evitado o desenvolvimento de formas mais perversas de competio territorial, a

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NOTAS
1 O Novo Regime Automotivo, editado em 1995, estabeleceu uma srie de vantagens baseadas na diferenciao entre empresas com fbricas instaladas no Brasil e as demais empresas. Para as primeiras, alquotas de importao substantivamente menores para veculos completos (50% menor). Mquinas e ferramentas teriam alquotas zero. Autopeas poderiam ser importadas com alquota inicial de apenas 2%. O NRA obteve xito na atraco de novas fbricas. Ao mesmo tempo, apresentava desequilbrios, beneficiando mais as montadoras e expondo competio o setor de autopeas. Ignorou a questo trabalho, assim como as referentes tecnologia, recapacitao e outras. Foi a primeira pea de poltica industrial significativa elaborada aps a interrupo das atividades da Cmara Setorial da Indstria Automobilstica, arranjo tripartite (de curta existncia, mas bem-sucedido), voltado para a elaborao de polticas industriais para o setor. Para uma anlise mais detalhada dessa experincia ver: Cardoso e Comin, 1993; Arbix, 1996; Arbix e Zilbovicius, 1997. As avaliaes da capacidade instalada indicam um salto de 2,4 milhes de unidades/ano para cerca de 3,2 milhes/ano de 1996 a 2001. Cf. Anfavea, 2000, Panorama Setorial. Em 1997, um metalrgico em So Bernardo (SP) recebia em torno de US$ 14 por hora de trabalho. Os custos fora de So Paulo eram cerca de 40% mais baixos, como nas previses da GM para sua nova fbrica em Gravata. Em 1996 a relao habitante-por-veculo era de 9,6 no Brasil e 5,8 na Argentina (Anfavea, 1998). Entre 1993 e 1997 a produo de veculos foi a que apresentou maior crescimento relativo no mundo, saltando de um total de 1.070 mil autoveculos no ano de 1992, para 2.070 mil em 1997. No mesmo perodo, o mercado domstico saltou de 760 mil para 1.840 mil autoveculos (Anfavea, 2000). Na maioria dos acordos, o crdito fornecido s empresas sempre pago em moeda local, enquanto o dbito do Estado tende a ser garantido em dlar. Protocolo do Estado do Paran com a Renault, 1996. Protocolo assinado entre a GM e o Estado do Rio Grande do sul, 1997. Protocolo assinado pela Ford e o Estado do Rio Grande do Sul (1997) e que seria posteriormente rompido com a mudana da montadora para Camaari, na Bahia, em 1999 (ver mais adiante).

comear pela intensificao de negociaes e determinao de referncias para a negociao entre Estados e montadoras. A guerra fiscal no setor automobilstico brasileiro um salto no escuro. A abertura parcial e mesclada da economia, a fragilidade do governo central no balizamento e no controle dos processos de modernizao industrial e o despreparo dos governos estaduais e municipais tm contribudo para amplificar os efeitos mais nocivos da globalizao. Efeitos que podem at impulsionar o crescimento econmico a curto prazo e geograficamente localizado, mas que, a mdio e longo prazo, certamente geraro mais dependncia e instabilidade. E, provavelmente, mais desigualdade. Porm, h sinais de estmulo emitidos pela sociedade civil contra esse tipo de disputa. O resultado das eleies de 1998 expressou mudanas importantes. Muitos governadores que disputaram agressivamente os investimentos estrangeiros perderam para seus rivais. A guerra fiscal permeou a discusso sobre reforma tributria e fiscal, ainda que de modo no completamente efetivo. O problema de fundo continua sendo a precariedade institucional voltada para o desenvolvimento. A dificuldade de Estados e prefeituras para estabelecer relaes de reciprocidade com as grandes empresas e a sua incapacidade de definir direitos e deveres de modo equilibrado, recoloca com bastante intensidade o debate sobre a profunda disfuno do processo poltico-institucional brasileiro. A guerra fiscal apenas amplifica essa disfuno, pois se alimenta da indefinio dos novos papis atribudos aos governos subnacionais na elaborao e na implementao de polticas de desenvolvimento que estiveram concentradas no governo federal desde os anos de 1930. E sem o provimento de instituies capazes de irrigar o dilogo com a sociedade civil e os distintos grupos de interesse privados, de modo a regular, estabilizar e legitimar novos comportamentos, no dizer de Polanyi, a guerra fiscal assume, preponderantemente, um carter autofgico.

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10 Entrevista com executivos da GM concedidas ao autor, 2000.

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11 O Regime Automotivo do Norte, Nordeste e CentroOeste, editado em 1996, havia sido criado para atender reivindicaes das bancadas regionais de deputados, que exigiam instrumentos federais para atrair novas empresas. Apesar de atrativos vrios, nenhuma montadora havia se arvorado a construir uma fbrica nas regies beneficiadas por incentivos da Sudene. 12 Chega a oito o nmero de impostos federais sujeitos a renncia para efeitos de desenvolvimento, de acordo com os programas da Sudene. A aprovao pelo Congresso em regime de urgncia do Novo Regime Automotriz, de modo a permitir a ida da Ford para Camaari (Bahia), autorizou uma renncia da ordem de cerca R$ 700 milhes/ano, ou um total de US$ 3,5 bilhes no perodo de dez anos, com o dlar da poca. Depois de rdua polmica, o Ministrio da Fazenda negociou esse valor, reduzindo os impostos a um indicador que forneceu a quantia de R$ 180 milhes/ano. 13 Durante a polmica sobre a sada da Ford, no primeiro semestre de 1999, o governo do Rio Grande do Sul divulgou documento afirmando que as perdas de ICMS com a Ford atingiriam a cifra de R$ 3 bilhes ao longo do tempo.

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POLICIES OF WASTE AND DESIQUILIBRIUM BETWEEN THE PUBLIC AND THE PRIVATE SPHERES IN THE BRAZILIAN AUTOMOBILE INDUSTRY Glauco Arbix
Keywords Fiscal war; Automobile industry; Public policy; Industrial policy; Regional development. In the 1990s, the dispute between states and municipalities for new investments in the automobile industry increased in terms of frequency and intensity. Few states could resist the temptation to offer enormous incentives to car manufacturers with the hope of gaining jobs, technology and more taxes in exchange. The competition was baptized the "fiscal war" because the game was based basically on revenue and future tax collection of the ICMS, a kind of value-added tax collected by the Brazilian states. As time went by, the mechanisms used to attract new investments were becoming increasingly sophisticated and more difficult to abolish by an eventual tax reform at the national level. The current question at the bottom of the fiscal war has both a national and political dimension. In fact, it touches upon the bases of our society by revealing the need to find a new equilibrium between cooperation and conflict among Brazils federation of states. Our central hypothesis is that this dispute, in its actual form, represents an enormous waste of public resources for state governments and the country as a whole. The rules of the game, the weapons involved, and the territory of the fiscal war favors, in the first instance, the large car makers.

POLTICAS DO DESPERDCIO E ASSIMETRIA ENTRE PBLICO E PRIVADO NA INDSTRIA UTOMOBILSTICA BRASILEIRA Glauco Arbix
Palavras-chave Guerra fiscal; Indstria automobilstica; Polticas pblicas; Poltica industrial; Desenvolvimento regional. Nos anos de 1990, a disputa entre Estados e municpios por novos investimentos no setor automotivo atingiu grande intensidade. Poucos Estados resistiram tentao de oferecer vultuosos incentivos s montadoras esperando recompensa na forma de empregos, tecnologia e aumento de impostos. A competio ganhou o nome de guerra fiscal, por estar baseada no jogo com a receita e a arrecadao futura do ICMS. Ao longo do tempo, os mecanismos utilizados para atrair novos investimentos foram se tornando mais sofisticados e dificilmente sero completamente extintos por uma eventual reforma fiscal sem que a relao entre os Estados seja reconfigurada politicamente. Exatamente por isso, a questo de fundo atualizada pela guerra fiscal possui uma dimenso nacional que toca nos alicerces de nossa sociedade ao sugerir a busca de um novo equilbrio entre cooperao e conflito na Federao brasileira. Nossa hiptese central que essa disputa, no formato atual, representa grande desperdcio de recursos pblicos, tanto para os governos estaduais quanto para o pas como um todo. As regras do jogo, as armas e o territrio da guerra fiscal favorecem, em primeira instncia, as grandes montadoras que, de fato, comandam as negociaes.

POLITIQUES DE GASPILLAGE ET DSQUILIBRE ENTRE LE SECTEUR PUBLIC ET LE SECTEUR PRIV DANS LINDUSTRIE AUTOMOBILE BRSILIENNE Glauco Arbix
Mots-cls Guerre fiscale; Industrie automobile; Politiques publiques; Politique industrielle; Dveloppement rgional. Au cours des annes 1990, laffrontement entre les tats Fdrs et les communes pour de nouveaux investissements dans le secteur automobile sest beaucoup intensifie. Peu dtats ont rsist la tentation doffrir dimportantes subventions aux entreprises du secteur automobile en y esprant une rcompense sous la forme demplois, de technologie et daugmentation des impts. La comptition a t baptise de guerre fiscale, car elle sest fonde sur le jeu entre la recette et la future perception de lImpt sur la Circulation des Marchandises et des Services/ICMS. Au cours des annes, les mcanismes employs pour attirer de nouveaux investissements sont devenus de plus en plus sophistiqus et seront difficilement supprims par une ventuelle rforme fiscale sans que la relation entre les tats ne soit politiquement remodele. Cest exactement pour a que la question de fond, rendue actuelle par la guerre fiscale revt une dimension nationale qui touche les bases de notre socit en suggrant la recherche dun nouvel quilibre entre coopration et conflit dans la fdration brsilienne. Notre hypothse centrale est que cette dispute, telle quelle se prsente, correspond un grand gchis de ressources publiques, aussi bien pour les gouvernements des tats que pour le pays en tant que tel. Les rgles du jeu, les armes et le territoire de la guerre fiscale bnficient, en premier lieu, les grandes entreprises automobiles qui, en ralit, mnent les ngociations.