A Institucionalização dos Sistemas Partidários na

América Latina

Scott Mainwaring e Timothy R. Scully*

retomada da competição eleitoral foi um marco dos anos 80 na América

A Latina. As eleições tornaram-se a principal via para o acesso ao poder em
toda a região. Em alguns países, como Costa Rica, '\knezuela e Colômbia, o
processo eleitoral entre os 80 e o início dos 90 deu seqüência a décadas de com-
petição politica ininterrupta. Em outros países, como no Uruguai e no Chile,
a realização de eleições livres significou a restauração de instituições e práticas
democráticas relativamente antigas. Na Argentina, Bolívia, Brasil, Equador, Mé-
xico, Paraguai e Peru (este até abril de 1992), o caráter mais aberto das disputas
eleitorais trouxe novas oportunidades para a construção de instituições demo-
cráticas nesse período. Em todos esses casos, a confirmação da politica eleito-
ral como o único meio legítimo, embora nem sempre exclusivo, de acesso ao
poder enfatiza a relevância da análise dos partidos e dos sistemas partidários
nos diferentes países da região.

* Os autores agradecem a Ronald Archer, Michael Coppedge, Wayne Comelius, Mária

Csanádi, Robert Fishman, Herbert Kitschelt, Fabrice Lehoucq, Juan Linz, Abraham Lo-
wenthal, Cynthia McCiintock, James McGuire, Guillermo O'Donnell, Giovanni Sartori,
Matthew Shugart e Arturo Valenzuela pelos comentários às primeiras versões deste arti-
go. Charles Kenney e Michael Pries deram valiosa contribuição como assistentes de pes-
quisa. (Tradução do original em inglês, "The Institutionalization of Party Systems in La-
tin America", de \\!ra Pereira]

DADOS - Revista de CMndas Sodaís, Rio de Janeiro, \úl. 11, n? 1, 1994, pp. 43 a 79.
43
A pesquisa sobre partidos e sistemas partidários na AméricÍI Latina tem pro-
gredido bastante desde os anos 70, tendo sido produzidos muitos estudos de
excelente qualidade. Vale notar, porém, a escassez de análises comparativas
sistemáticas a respeito do caráter dos sistemas partidários nos principais paí-
ses da região. 1 Este artigo pretende suprir tal lacuna, analisando os sistemas
partidários de 12 dos principais países da América Latina, incluindo os de porte
médio e grande e aqueles que possuem as mais antigas instituições democrá-
ticas do Continente.
O artigo focaliza a noção de institucionalização do sistema partidário e suas
implicações para a análise política na América Latina. Três temas principais
são discutidos: primeiro, defendemos que as principais diferenças entre os sis-
temas partidários estudados têm a ver com o nível de institucionalização. Um
sistema partidário institucionalizado implica a estabilidade da competição en-
tre os partidos, a existência de organizações fortemente enraizadas na socieda-
de, o reconhecimento dessas organizações partidárias e das eleições como ins-
tituições legítimas na escolha dos governantes e a vigência de partidos que com-
portam regras e estruturas estáveis. Nosso argumento é que, para realizar com-
parações na América Latina, esse tema deve preceder a tendência usual de en-
focar a análise do ponto de vista do número de partidos.
Em segundo lugar, sustentamos que existem diferenças acentuadas no grau de
institucionalização dos sistemas partidários latino-americanos. 'Umezuela, Costa
Rica, Chile, Uruguai, Colômbia e Argentina esta em menor extensão- pos-
suem sistemas institucionalizados, enquanto no Peru, Bolívia, Brasil e Equa-
dor os sistemas partidários são incipientes. México e Paraguai constituem uma
categoria residual: são sistemas hegemónicos em transição.
Em terceiro, afirmamos que a institucionalização de um sistema partidário de-
sempenha um papel de destaque no processo de consolidação democrática,
ou seja, sua existência ou não tem um forte impacto sobre o funcionamento
da política em uma democracia. A natureza dos partidos e os sistemas que os
articulam têm implicações relevantes sobre o processo político, uma vez que
são eles que ajudam a configurar as perspectivas de emergência de uma de-
mocracia estável, legítima e eficaz.
A NOÇÃO DE SISI'EMA PAimDÁRIO INSI'ITUOONAUZADO
Definimos um sistema partidário como o conjunto de interações padronizadas
na concorrência entre partidos. Isto implica que as regras e regularidades na
competição eleitoral são conhecidas, quando não universalmente aceitas, ain-
da que possam ser contestadas ou modificadas. Um sistema implica também
44
a continuidade de seus elementos componentes. Uma grande descontinuida-
de no número dos grandes partidos significa que um sistema diferente está
substituindo uma estrutura anterior. 2 Segundo essa definição todos os países
analisados aqui contêm sistemas partidários. A questão que se coloca é o grau
de sua institucionalização e o tipo de sistema constituído.
Alguns analistas poderiam objetar que, se os partidos são~relatiNamente fracos
e a volatilidade eleitoral alta, não se poderia falar em sistema, pois não haveria
regularidade nos padrões de competição. Estamos, porém, convencidos de que,
mesmo nesses casos, os partidos determinam a natureza da competição ele~to­
ral e proporcionam os símbolos que orientam o eleitorado e as elites políticas.
Isso basta para afirmar que existe um padrão, ainda que incipiente, entre os
elementos componentes do sistema. Mesmo nos termos da definição relativa-
mente ampla que adotamos, um partido único jamais constitui um sistema,
porque essa noção implica mais de um componente. 3 13 preciso haver pelo me-
nos dois partidos para que se possa falar de um sistema partidário.
A noção de sistema institucionalizado é muito importante. 4 De modo geral,
institucionalização refere-se ao processo mediante o qual uma prática social
ou organização se torna reconhecida e estabelecida, quando não universalmente
aceita. Os atores sociais desenvolvem expectativas, orientações e comportamen-
tos baseados na premissa de que essa prática ou organização prevalecerá no
futuro. Como disse Samuel Huntington, "o processo de institucionalização é
aquele pelo qual organizações e procedimentos adquirem valor e estabilida-
de''.s
Quatro condições devem prevalecer em um sistema partidário institucionali-
zado. 6 A primeira delas, e a mais importante, é que haja estabilidade nas re-
gras e na natureza da concorrência entre os partidos. Os padrões de competi-
ção devem revelar certa regularidade, o que não implica que esses padrões fi-
quem "congelados"? Em uma situação em que os partidos aparecem e desa-
parecem rapidamente não se pode falar em sistema institucionalizado. Quan-
do não há estabilidade, nesse sentido, a institucionalização é restrita.
Em segundo lugar, os grandes partidos devem criar raízes relativamente está-
veis na sociedade, caso contrário eles não estruturam as preferências políticas
e isso resulta em uma relativa irregularidade na maneira como as pessoas vo-
tam. Mesmo entre os sistemas institucionalizados há uma grande variação na
profundidade dos vinculas dos cidadãos com os partidos, entretanto, as legen-
das partidárias são mais significativas nos sistemas institucionalizados que nas
estruturas incipientes. Os laços entre eleitores e partidos ajudam a fixar a re-
gularidade do voto; nos sistemas incipientes boa parte dos eleitores tem difi-
45
culdade~ t;m d~ o que cada um dos grandes partido. I~ até mes-
mo em linhas mwto gerais. Do mesmo modo, embora haja muitas diferenças
nas relações que unem os grupos de interesse e os partidos, até mesmo nos
sistemas institucionalizados, tais ligações são geralmente mais desenvolvidas
do que nos sistemas incipientes.
Em função desse fato é que, nos sistemas institucionalizados, 08 partidos são
c~rentes em suas posições ideológicas relativas. Um partido que se posiciona
mtidamente à esquerda de outro não se desloca para a direita deste apenas
para ganhar uma vantagem eleitoral de curto prazo, porque os partidos preci-
sam assegurar a fidelidade de seus adeptos (I<itschelt, 1989, pp. 41-74). Quan-
do os grandes partidos mudam suas posições ideológicas, isso indica que há
uma fragilidade nos vínculos entre os partidos e a sociedade e uma irregulari-
dade na maneira como se realiza a competição entre eles e no modo de se rela-
cionarem com os atores sociais.
Em terceiro lugar, em um sistema partidário democrático e institucionalizado,
os principais atores políticos conf~m legitimidade ao processo eleitoral e aos
partidos. As elites políticas orientam seu comportamento pela expectativa de
que as eleições serão a via primordial de acesso ao governo. Quando essa ex-
pectativa começa a se desgastar, a institucionalização do sistema também co-
meça a se dissolver. Em um sistema institucionalizado, os partidos são os prin-
cipais atores na definição do acesso ao poder. Eleições livres devem, de fatO:
determinar quem vai governar e os principais atores devem considerá-las co-
mo tal.
Finalmente, em um sistema institucionalizado as organizações partidárias têm
muito peso. Elas não se subordinam aos interesses de líderes ambiciosos; ao
contrário, adquirem independência e importância por conta própria. Os parti-
dos tomam-se autônomos em relação aos movimentos ou organizações que
originalmente os criaram com objetivos instrumentais. Estruturas partidárias
consistentemente estabelecidas, de alcance nacional, bem organizadas e com
recursos próprios, são indicações de um sistema solidamente institucionaliza-
do. Além disso, tendem a seguir rotinas internas, inclusive procedimentos de
acesso ao controle do partido.s
Embora às vezes se faça uma distinção dicotômica entre sistemas instituciona-
lizados e sistemas incipientes, na realidade, existe um continuum. Também não
pretendemos que a institucionalização seja um processo linear. Adiante demons-
traremos que alguns sistemas partidários latino-americanos passaram por um
processo de desinstitucionalização nos últimos 15 anos.
46
A INSTITUOONALIZAÇÃO DOS SISI'EMAS PARTIDÁIUOS NA AMÉRICA LATINA
Se, como argumentamos a seguir, o grau de institucionalização de um sistema
partidário tem importantes desdobramentos, o primeiro passo para a sua clas-
sificação é a determinação do nível em que se encontra nesse processo. Por
essa razão, mais do que classificar os sistemas latino-americanos pela sua quan-
tidade de partidos, preferimos uma comparação baseada'rul extensão de sua
institucionalização. Trata-se de uma nova perspectiva de análise comparativa
entre sistemas partidários.
Privilegiar a quantidade de partidos poderia fazer sentido se estivéssemos tra-
tando de sistemas institucionalizados em toda a América Latina. Mas, na pre-
sente circunstância, esse enfoque produziria resultados equivocados, pois jun-
taria sistemas que são de naturezas distintas. 9 O número de grandes partidos
em competição e a intensidade da polarização ideológica são importantes, mas
sua validade aumenta se for determinada a extensão da institucionalização do
sistema. Acreditamos não s6 que esse argumento poderia ser aplicável a ou-
tros contextos, além do latino-americano que estudamos neste artigo, mas tam-
bém que essa perspectiva poderia ser útil para orientar as comparações entre
sistemas partidários na Europa Oriental e Central, na África e em outras de-
mocracias recém-criadas.
Nosso primeiro critério de institucionalização - que os padrões de competi-
ção entre partidos apresentam regularidades - é relativamente fácil de medir
e comparar por intermédio do índice de volatilidade eleitoral de Pedersen. Es-
se índice mede a mudança líquida na cota de cadeiras (ou votos) de todos os
partidos de uma eleição para outra. O índice é construído pela adição da mu-
dança líquida na porcentagem de cadeiras (ou votos) obtidas ou perdidas, por
partido, de uma eleição para outra, e dividindo-se o resultado por 2. Um índi-
ce de 15, por exemplo, significa que alguns partidos obtiveram um acréscimo
de 15% no número de cadeiras parlamentares de uma eleição para a seguinte,
10
enquanto outros perderam um total de 15% (Pedersen, 1983).
A Thbela 1 mostra a volatilidade média em eleições parlamentares (Câmara dos
Deputados) e presidenciais para os 12 países aqui analisadÔs. Os dados são
organizados na tabela, da volatilidade mais baixa para a mais alta, usando um
indicador agregado que se baseia tanto em eleições parlamentares quanto pre-
sidenciais. Ressalta de imediato a existência de grandes diferenças de volatili-
dade entre os casos estudados. Utilizando-se o indicador agregado, verifica-
mos que Uruguai, Colômbia e ~nezuela se situam no pólo inferior da escala
na América Latina, enquanto Paraguai, Bolívia, Equador, Peru e Brasil colocam-
se no pólo superior. 11
47
 A votação presidencial total do Partido Cooservador em 1990 inclui votos dados para Alvaro Gómez
Quanto a períodos eleitorais específicos, observa-se uma variação excepcional do Movimiento de Salvación Nacional, e para o candidato oficial do Partido Conservador, Rodrigo
de volatilidade nas eleições parlamentares, que vai desde 3,0% na Colômbia Uoreda.
(1978-82) até 62,5% no Peru (1980-85). As médias também apresentam grandes (c) Quanto ao índice de votação presidencial, apenas o Partido de Liberacl6n Nacional - PLN e a
diferenças, situando-se a Colômbia no extremo inferior da escala, com 8,5%, Aliança Conservadora foram analisados separadamente; os votos para os demais partidos foram com-
putados como se fossem para um só partido adicional.
seguida do Uruguai (9,1%), Argentina (12,7%), Chile (15,8%), ~ezuela (1.7,7%)
(d) No caso das eleições parlamentares, um dos periodos eleitorais foi de 1973 a 1989, um intervalo
e Costa Rica (18,2%). O México fica em uma posição intermediária (22,4%). Maior
de 16 anos, e houve um espaço de 19 anos entre as eleições presidenciais. O índice de votação presi-
volatilidade ainda apresentam Paraguai (25,8%), Equador (32,5%), Bolívia dencial foi determinado pela comparação entre democratas-cristãos e socialistas, em 19'i0, e a coliga-
(33,0%), Brasil (40,9%) e Peru (54,4%). O Equador tem um índice bastante alto, ção Concertaclón, e pela comparação entre o Partido Nacional, em 19'iiJ, e a coalizão Democracia e
Progresso. A candidatara de Errázuriz, em 1989, não teve paralelo em 19'i0.
apesar de realizar eleições parlamentares com mais assiduidade de dois em
(e) Em todos os períodos, exceto 1983-88, Acclón Democrática- AD, COPEI, Movimiento al Socialis-
dois anos - que os demais países do Continente, à exceção da Argentina. Elei- mo - MAS e Movimiento Electoral dei Pueblo- MEP foram tratados como partidos separados. En-
ções mais freqüentes poderiam acarretar uma volatilidade mais baixa uma vez tre 1983-88, o MEP roi agregado aos partidos pequenos tendo em vista a falta de informações. Em
que os eleitores têm menos tempo para mudar suas preferências eleitorais. todas as eleições, os votos para os pequenos partidos foram computados como se fossem para um
só partido adicional.
(f) Desde 1983, metade do total de 254 cadeiras da Câmara tem sido eleita a cada dois anos para
Tabela 1 mandatos de quatro anos, renovando-se as cadeiras individuais em eleições alternadas. Esse índice,
Volatilidade Eleitoral' em 12 Países da América Latina portanto, baseia-se nas 127 cadeiras em disputa nas eleições de 1983. Nas eleições presidenciais, o
Partido Justiclalista, a Unión Civi.ca Radical UCR, a Alianza fupular Federal, a Alianza fupular
Revolucionaria e o Partido Intransigente foram analisados em separado; os votos dados aos demais
Cadeiras Obtidas em
partidos foram computados como sendo para um só partido adicional O índice está, ~ um pouco
Eleições Parlamentares Votação Presidencial
subestimado. A eleição de março de 1973 foi considerada, mas a de setembro de 1973 não.
Períodos Número de Volatilidade Períodos Número de Volatilidade
(A)+(B) (g) Nas eleições parlamentares, em 1988, a Frente Democrática Nacional - FDN foi tratada como
considerados eleições média considerados eleições média
(B) 2 um partido inteiramente novo. No ano de 1991, o Partido de la Revolución Democrática - PRD roi
(A) --
considerado oriundo do FDN e o Partido Auténtico de la Revoluclón Medcana - PARM, o Partido
Uruguai<•) 1971-89 2 9,1 1971-89 2 9,1 9,1 fupular Socialista- PPS e o Partido dei Frente Cardenista de la Reconstrucción Nacional- PFCRN
Colômbia(b) 1971)..90 5 8,5 197().90 5 10,9 9,7 foram analisados novamente em separado. Se esses partídos fossem considerado& filiados ao PRD
Costa Rica(<) 1970..90 5 18,2 19'70-90 5 14,3 16,3 em uma aliança do tipo FDN, o índice em 1988-91 seria 10,1% inferior e a voJatilidade média seria
Chile(d) 1973-93 2 15,8 1970-93 2 14,2 15,Q de 19,()%. Nas eleições presidenciais, o FDN {tratado como um novo partido}, o Partido de la Revolu-
Venezuela(•) 1973-93 4 17,7 1973-93 4 20,0 18,8 ción lostitucional - PRI e o Partido de Acción Nacional - PAN foram avaliados em separado; os
Argentina<fl 19&3-93 5 12,7 197:H!9 2 '1J,2 20,0 votos para os demais partidos foram computados como sendo para um só partido adicional.
México(g) 1982·91 3 22,4 1982-88 1 32,2 '1J,3
2 25,8 1989-93 1 37,0 31,4 (h) Até 1989, o partido do governo automaticamente obtinha dois terços das cadeiras na Câmara.
Paraguai(h) 19&3-93
Bolívia(i) 1979-93 4 33,0 1979-93 4 39,2 36,1 (i) Todos os partidos são considerados na determinação dos dois índices. A volatilidade média em
Equador<il 19?8-92 5 32,5 1979-92 3 43,2 37,9 eleições parlamentares é reduzida pelo índice de 19,3% para o período 1979-80. Para o de 1993, usa-
Peru(kl 1971>-90 3 54,4 1980-90 2 54,0 54,2 mos o número de cadeiras obtido pelo Movimiento de Izquierda Revolucionaria- MIRe pela Acción
BrasíJ{l) 1982-90 2 40,9 1960-89 1 100,0 71,0 Democrática y Nacionalista - ADN, que concorreram em uma coligação denominada Acuerdo Pa-
triótico - M em vez de considerarmos esta última como um novo partido. No caso da volatilidade
funtes: Mainwaring e Scully (no prelo); e também várias edições do Europa Kbxld ~ar Book.
nas eleições presidenciais de 1989-93, comparamos o índice da AP em 1993 com o conjunto dos votos
Observações: Usamos o ano de 19'i0 como limite inicial dos dados eleitorais. A freqüêncla de mu- de 1989 da ADN e do MIR.
danças nos sistemas partídários e as interrupções sigl:tificativas na prática democrática prejudicam
a validade dos dados para anos anteriores. Quanto ao México e o ParaguaL começamos com as elei-
(j) Thdos os partidos são considerados nos dois índices.
ções imediatamente anteriores à realização de votações menos manipuladas, isto é, 1982 e 1983, res· (k) Quanto ao índice de votação presidencial, todos os partidos furam levados em conta em todas
pectivamente. Se não o fizéssemos, ficaríamos sem uma data-base para o cálculo da volatilidade elei- as eleições. Na determinação da volatilidade dos wtos presidenciais para o período eleitoral de 1985-90,
toral. A inclusão de uma série histórica mais longa induziria à conclusão equivocada de estabilidade a Frente Democrática - Fredemo foi coosiderada um novo partido em 1990. Nos votos para a Câma-
no tempo em vez do estado de contínua mudança que se observa nos partidos hegemônicos em tran- ra, os candidatos da aliança da Fredemo mantiveram suas identidades partidárias anteriores com
sição. Em diversos casos, dados incompletos levaram-nos a fundir partídos menores em uma única a Acción fupular- AP e o Partido fupular Cristiano - PPC, de modo que suas cadeiras são compa-
categoria. Como esses partidos são pequenos, o método induz a um erro de pequena monta, isto radas com as dos candidatos da AP e do PPC na eleição anterior. Como as eleições de 1992 foram
é, uma Jlceira subestimação da volatilidade eleitoral. manipuladas, não as incluímos em nenhuma das tabelas deste artigo.
(a) Quanto ao índice de votação presidencial, apenas quatro partidos - Colorado, Blanco, Novo Es- (l) O intervalo de 29 anos entre as eleições presidenciais eleva o resultado da volatilidade eleitoral.
paço e Frente Ampla - furam analisados separadamente; os votos para os demais partidos furam
computados como se fossem para um só partido adicional.
(b) Quanto ao índice de votação presidencial, apenas os partidos Conservador e Uberal furam anali-
Em comparação com as democracias de países de industrialização avançada,
sados separadamente; os votos para os demais partidos foram computados como se fossem para cinco dentre os 12 países estudados neste artigo apresentam volatilidade elei-
um só partido adicional. Em 1982, a votação total do Partido liberal inclui o candidato ofidal do PL,
L6pez, e 0 candidato rebelde do mesmo partido, Galán, que integrava a lista do Nuevo liberalismo.
toral extraordinariamente elevada. Bartolini e Mair (1990) calcularam a volatili-

48 49
dade com base nos votos dados em 303 períodos eleitorais em 13 países da das: os cidadãos se inclinariam a votar com base na legenda partidária e,
Europa Ocidental entre 1885 e 1985. Em todos esses períodos, o índice de 32,1% portanto, provavelmente escolheriam o mesmo partido nos dois tipos de
verificado na Alemanha, entre 1919 e 1920, foi o mais alto; mesmo assim foi eleições. A Thbela 2 mostra as diferenças entre a porcentagem de cadeiras
inferior à média de quatro casos aqui estudados (embora nosso cálculo se ba- obtidas pelos partidos na Câmara dos Deputados e a porcentagem de votos
seie em número de cadeiras, de modo que a comparação não é exata). A Fran- dados aos seus respectivos candidatos presidenciais. 12 Sempre que os can-
ça, com uma volatilidade média de 15,2% ao longo dos cem anos, obteve o ín-
didatos presidenciais foram apoiados por coalizõe;; (em v~ de partidos),
dice mais elevado de toda a Europa Ocidental; mesmo assim, essa média era
efetuamos a comparação das porcentagens de votos presidenciais obtidas
mais baixa do que a de oito dos 12 casos por nós estudados. A média geral
pela coligação com o número de cadeiras na Câmara que a mesma coligação
para os 303 casos foi de 8,6%, inferior a de 11 dentre os 12 países latino-ameri-
alcançou. A Thbela 2Iimita-se às eleições simultâneas (ou quase simultâneas
canos.
na Colômbia) para presidente e deputados porque, nesse tipo de eleição,
teria cabimento se esperar uma menor diferença de resultados do que em
A Tabela 1 também informa sobre a volatilidade em eleições presidenciais. Mais
votações não simultâneas. (Não temos condições de verificar a influência
uma vez observamos grandes diferenças entre os grupos de países. Há uma li-
geira modificação na ordenação dos países, com o Uruguai (9,1 %) ocupando a desse fator.) A Tabela 3 apresenta as mesmas informações relativamente
posição inferior, seguido pela Colômbia (10,9%), Chile (14,2%), Costa Rica a eleições não simultâneas que ajudam a explicar os percentuais extraordina-
(14,3% ), 'Venezuela (20,0%) e Algentina (27,2%). Esses seis países ocupam a po- riamente elevados do caso brasileiro. 13
sição inferior da escala e com a única exceção da Argentina todos apresentam
uma volatilidade entre um mínimo de quase 50% e um máximo de 90% inferior
a dos quatro sistemas mais voláteis. No Brasil a descontinuidade chega aos 100% Tabela 2
-já que consideramos que o Partido Trabalhista Brasileiro- PIB pré-64 e o PIB ~ Presidenciais Comparados com o Número de Cadeiras na Cimara em
pós-79 não são o mesmo partido-, índice que pode ser parcialmente explicado Eleições Simultineas
pelo longo hiato entre as eleições presidenciais (de 1960 para 1989). Apesar dis-
Períodos Número de Última Diferença
so, a incapacidade dos grandes partidos brasileiros para sobreviver ao golpe de Considerados Eleições Diferença(%) MMia(%)
1964 contrasta nitidamente com a recuperação dos partidos nos regimes autori- Uruguai(a) 1m-89 3 0,6 0,6
tários da Algentina, Chile e Uruguai. AD Brasil seguem-se o Peru (54,0%), Equa- Costa RicaCb> 197()..90 6 4,0 3,3
Argentina(c) 1983-89 2 2,9 3,3
dor (43,2%), Bolívia (39,2%), Paraguai (37,0%) e México (32,2%). Colômbia(d) 1974-90 5 13,6 6,8
México{e} 1988 1 6,9 6,9
Venezuela<t> 1973-88 4 11,7 7,6
Em resumo, os padrões de competição são bastante estáveis no Uruguai e na BoJívia{g) 1979-93 5 12,0 9,8
Colômbia; moderadamente estáveis no Chile, Costa Rica, 'Venezuela e Argen- Peru(h) 1980-90 3 12,8 11,7
Paraguai(!) 1993 1 14,8 14,8
tina; bastante instáveis no México e extremamente instáveis no Paraguai, Bolí- Chile(i) 1989-93 2 14,0 14,7
via, Brasil, Equador e Peru. Equador 1984-92 3 48,8 31,3
Fontes: Idem; idem.
Nosso segundo critério de institucionalização ressalta que os partidos devem Observações: Usamos o ano de 1!770 como limite inicial dos dados eleitorais. A freqüên-
criar raízes estáveis na sociedade. Se a primeira dimensão examina os padrões da de mudanças nos sistemas partidários e interrupções significativas na prática demo-
crática prejudicam a validade dos dados para anos anteriores. limitamos os dados so-
gerais de estabilidade na competição interpartidária, esse segundo critério abor- bre o México e o Paraguai às eleições mais competitivas e, portanto, mais recentes. Em
da as conexões entre partidos, cidadãos e interesses organizados. As duas di- diversos casos, fundimos pequenos partidos em uma categoria agregada em virtude da
mensões se interligam mas são separáveis. falta de dados, mas juntos esses partidos menores raramente obtiveram mais do que 6%
ou 7% do total de votos para presidente. A diferença entre os dados presidenciais e par-
lamentares é ligeiramente subestimada pela eliminação da sobreposição de perdas e ga-
O exame das diferenças entre as votações parlamentar e presidendal fornece nhos decorrentes do agrupamento dos pequenos partidos.
informações importantes para uma avaliação da profundidade da penetração
dos partidos na sociedade. Quando os partidos são atores-chave na conforma- (a) Apenas os dados para os partidos Colorado, Blanco, Novo Espaço e Frente Ampla
foram analisados separadamente; os demais partidos foram computados como sendo
ção das preferências políticas, as diferenças tendem a ser menos pronuncia- um partido adicional.

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(b) Apenas o PLN e a Aliança Conservadora (PUnN/CU/PUSC) foram analisados como
partidos separados; todos os demais foram computados como sendo um só partido
adicional.
(c) A porcentagem leva em conta apenas os dois anos em que se realizaram eleições pre-
sidenciais, 1983 e 1989. O Partido Peronista e a Unión Cívica Radical foram analisados
separadamente; todos os demais partidos foram computados como sendo um só parti-
do adicional.
(d) Apenas os partidos Liberal e Conservador foram tratados em separado; todos os de-
mais partidos foram computados como sendo um só partido adicional.
(e) Como nenhum outro partido além do PRI, PANe da coalizão da FDN recebeu votos
para cadeiras no Legislativo, os votos presidenciais dos demais partidos foram agrupa-
dos e comparados a zero.
(f) A AD, COPEI, MEP, MAS, Unión Republicana Democrática URD, CC, OPINA e
ORA foram analisados em separado nos anos em que chegaram entre os cinco primei-
ros lugares. Em outros casos, sua votação inexpressiva foi adicionada à dos demais par-
tidos de menor porte e tratados como um só partido.
(g) Todos os partidos que apresentaram candidatos foram analisados separadamente. Em
1993, usamos os votos presidenciais obtidos pela AP e o tamanho de sua bancada na Câmara.
(h) APRA, AP, PPC, FNT, Izquierda Socialista IS, Izquierda Unida- lU, Fredemo
e Cambio'90 foram analisados separadamente. As dez cadeiras na Câmara obtidas pela
UDP, PRT, UNIR e UI, em 1980, foram agrupadas como sendo do lU para se tomarem
compatíveis com os dados que pudemos levantar sobre as eleições presidenciais daque-
le ano. Em 1990, as cadeiras obtidas pela AP, PPC e Libertad foram somadas e compara-
das com a porcentagem de votos presidenciais alcançados pela Fredemo.
(i) Nos anos de 1984, 1988 e 1992 as eleições foram coincidentes. As eleições parlamenta-
res de 1986 e 1980 foram omitidas porque não houve eleição presidencial nesses anos.
Todos os partidos foram considerados.
(j) Em 1989, o número de cadeiras na Câmara está agregado segundo a coligação que
os candidatos apoiavam. A coligação da Concertación inclui o Partido Democrata Cris-
tiano - PDC, o Partido Radical PR, o Partido por la Democracia PPD, Partido So-
cialista Alymeida - PSA, Izquierda Cristiana- IC, PAIS/PRSD, o Partido Social-Democrata
PSD e o Partido Humanista - PH, juntamente com duas cadeiras de independentes.
A coalizão Democracia y Progreso inclui as cadeiras obtidas pela Renovación Nacional
- RN, Unión Democrática Independiente UDI e Centro Democrático Libre - CDL.
Nenhum partido que apoiava o candidato presidencial Errázuriz obteve acesso à Câmara.
Tabela 3
Votos Presidenciais Comparados com o Número de Cadeiras na Câmara em
Eleições Não Simultâneas
País Ano de Ano de
Eleição Presidencial Eleição Parlamentar Diferença(%)
Equador 1979 1W8 48,7
Brasil 1989 1990 52,3
Fontes: Idem; idem.
52
··~
À exceção de Equador e Brasil, que mostram números muito mais elevados
que os demais países, os dados das Tabelas 2 e 3 não revelam as mesmas dife-
renças acentuadas entre sistemas partidários que observamos na Tabela 1. En-
tretanto, a ordenação dos casos é surpreendentemente coerente. As seis posi-
ções inferiores, em eleições simultâneas, são ocupadas por sistemas que apre-
sentaram níveis de volatilidade baixos e médios nas eleições parlamentares e
presidenciais. Três dos quatro casos de percentual mais alto na Tabela 2 tam-
bém revelaram um elevado grau de volatilidade eleitoral. Os dois exemplos de
eleições não simultâneas são igualmente coerentes com os dados da Tabela 1
- pois o índice foi muito elevado no Equador (1979 e 1978) e no Brasil (1989
e 1990).
A diferença entre a porcentagem de cadeiras na Câmara e a porcentagem de
votos presidenciais exibe uma variação extremamente ampla, desde menos de
1% no Uruguai até 52,3% no Brasil (neste se comparam as eleições legislativas
de 1990 com as eleições presidenciais de 1989), e de uma média de aproxima-
damente zero no Uruguai aos mesmos 52,3% no Brasil (tomando-se como ba-
se um único período eleitoral). O percentual extremamente baixo do Uruguai
pode ser parcialmente explicado por duas características de sua legislação elei-
toral: os eleitores votam em uma chapa partidária fechada e o preenchimento
de vagas no Congresso baseia-se em um sistema proporcional de base nacio-
nal. Por essa razão, quase não há diferença entre a votação parlamentar e a
votação presidencial, e praticamente não há divergência entre os votos con-
gressuais e o número de cadeiras obtido.
Dados de survey e de geografia eleitoral poderiam ser muito úteis para
nos informar a respeito da percepção dos eleitores sobre os partidos, para
medir a força das identificações partidárias e estimar a estabilidade do voto
nas preferências eleitorais dos cidadãos. Será que a maioria das pessoas
manifesta predileção por um partido? Os padrões de voto mostram uma
certa estabilidade segundo grupos de recorte geográfico e sociológico? Infe-
lizmente não temos dados estritamente comparáveis que permitiriam fazer
essas comparações.
A despeito da ausência desse tipo de dado, é claro que os partidos conquista-
ram o apoio de muitos eleitores no Uruguai, Costa Rica, Chile, ~nezuela, Ar-
gentina e Colômbia. Essa conclusão se evidencia pelo grau de volatilidade elei-
toral, pela pouca diferença entre os votos presidenciais e parlamentares, apa-
rece nos dados de survey, quando existentes, e nas informações qualitativas
disponíveis. Por exemplo, 60% a 70% dos eleitores na Colômbia, Chile e Uru-
guai manifestam uma preferência partidária nas pesquisas em comparação com
cerca de 30% a 40% no Brasil. A volatilidade eleitoral nos primeiros países não
53
é muito maior, em média, da que se observa nas democracias mais avançadas,
indicando razoável estabilidade agregada das preferências eleitorais. 14
Os eleitores também demonstram forte apego aos partidos no Paraguai e no
México. No Paraguai, a competição entre colorados e liberais divide a nação
até no plano local. Essa rivalidade tem sido ferrenha e profunda; gerações in-
teiras têm-se identificado fortemente com um ou outro partido. Apesar disso,
parte dessa intensa identificação, especialmente com os colorados, resultou do
uso patrimonial do poder em uma ordem política autoritária. Ser um colorado
era uma condição necessária para ter acesso a sinecuras do Estado, de modo
que muitas pessoas declaravam apoiar esse partido esperando obter vantagens
pessoais. Também no México o PRI aprofundou raízes na sociedade, desper-
tando a lealdade de amplos setores do país. (Mas não se sabe até que ponto
a lealdade para com o partido tinha origem na fusão patrimonial entre o Esta-
do e o partido.) Em ambos os países, o vfuculo dos eleitores com os partidos
tradicionais refletia em larga medida um cálculo de benefícios económicos; em
um contexto mais democrático é possível que essa identificação com os parti-
dos hegemónicos se dissipasse.
No Peru, os eleitores mantiveram, ao longo do tempo, fortes laços com os par-
tidos. A intensidade da identificação era tão grande que se criaram guetos de
subcultura política no interior de cada organização. A má condução da política
e da economia durante a década de 1980, porém, desgastou esse apego dos-
eleitores, fato que se revelou de modo particularmente claro na extraordinária
volatilidade eleitoral dos anos 80 e nas eleições presidenciais de 1990. No Bra-
sil, Bolívia e Equador a maioria dos cidadãos não se identifica com partidos
nem vota em linhas partidárias. A existência de um volume considerável de
pesquisas sobre o assunto no Brasil toma esse fato particularmente reconheci-
do no País. Vários estudos sobre atitudes políticas e comportamento eleitoral
no Brasil mostram que a maioria dos cidadãos não manifesta preferências par-
tidárias e seu padrão de voto, especialmente para cargos importantes do Exe-
cutivo, não é determinado pela predileção por organizações partidárias. Em-
bora não tenhamos obtido dados de survey confiáveis acerca da Bolívia e do
Equador, temos quase certeza de que o mesmo fenômeno acontece nesses paí-
ses. Nos três casos, os partidos não são tão determinantes dos resultados elei-
torais quanto em outros lugares do Continente.
Nosso segundo critério também afirmava que em sistemas institucionalizados
os interesses organizados deveriam manter elos mais estreitos com os parti-
dos. Esses vfuculos, em democracias, são encontrados na Vénezuela, Chile, Cos-
ta Rica e Uruguai. Nesses países, os partidos parecem encapsular as grandes
organizações sociais - sindicatos, uniões estudantis e associações de morado-
54
res. Os partidos não só ajudaram a constituir as principais organizações so-
ciais como sua atual influência continua sendo muito expressiva. As disputas
no interior dessas organizações tendem a refletir linhas partidárias diferentes
e sua autonomia com relação aos partidos é pequena.
No México e no Paraguai as organizações sociais são dominadas pelos parti-
dos. Devido à fusão entre o Estado e o partido hegemónico, muitos grupos
organizados apóiam o regime e o partido para ganhar acesso aos recursos do
Estado. Caso contrário, as organizações não teriam condições de conseguir re-
cursos para suas bases.
Nos demais países os partidos exercem uma influência menos direta e têm me-
nos controle sobre as organizações sociais. Na Argentina os sindicatos têm ti-
do poderosa influência sobre a política nacional, chegando a fazer sombra ao
partido peronista em alguns momentos históricos. Na Colômbia, os laços en-
tre partidos e organizações sociais são mais fracos do que em outros sistemas
partidários democráticos mais estáveis.
Esses vínculos já estiveram bem desenvolvidos no Peru, mas saíram enfraque-
cidos nos anos 80 devido à crise do país e ao caráter crescentemente anômico
das organizações sociais. No Brasil, Equador e Bolívia os laços entre partidos
e organizações sociais têm sido relativamente fracos ao longo da história: os
partidos até têm procurado estruturar e cooptar as organizações, mas são de-
masiadamente frágeis para infundir adesões estáveis. No Brasil, o Partido dos
Trabalhadores - PT tem uma forte presença no interior do movimento sindi-
cal, mas ainda está longe de ser a influência exclusiva; o próprio sindicalismo
não se tem empenhado no fortalecimento de um partido em particular. Os vfu-
culos entre as organizações empresariais e os partidos são praticamente ine-
xistentes. Essas organizações fazem contatos com políticos individualmente,
mas rejeitam ligações permanentes com qualquer dos partidos. Na Bolívia, os
partidos políticos têm desempenhado um papel secundário na intermediação
dos interesses sociais mais importantes e os atores políticos. Os partidos têm
permanecido em grande parte dissociados dos principais interesses da socie-
dade boliviana e, em certas funções básicas de representação, têm sido pouco
a pouco suplantados por comitês cívicos regionais, desde 1985.
A capacidade de sobrevivência dos partidos é um indicador de sucesso na con-
quista de apoios duradouros de certos grupos sociais. Por conseguinte, se um
sistema partidário for relativamente institucionalizado, é provável que nele um
número maior de partidos tenha uma história mais longa do que no caso de
sistemas menos institucionalizados. A Thbela 4 mostra a porcentagem dos vo-
tos obtidos pelos partidos mais antigos nas eleições parlamentares mais recen-
ss
tes (até 1993)i arbitramos o limite de eleições computáveis no ano de 1950. Fo- clara continuidade organizacional.) A ordenação dos países na 'làbela 5 varia
mos relativamente rígidos ao incluir apenas partidos que realmente estejam um pouco em relação à da Tabela 4, mas os mesmos quatro países ocupam
em funcionamento desde 1950. Se um partido em atividade desde então so- o extremo inferior da escala.
freu uma cisão posterior, avaliamos rigorosamente sua continuidade organiza-
cional, isto é, apenas uma das dissidências subsistentes é contada como parti-
do que existia em 1950. Assim, por exemplo, no Paraguai incluímos o Partido Tabela 5
Liberal PL, mas nenhuma das organizações oriundas desse partido, enquanto Tempo de Vida dos Partidos com mais de 10% dll8 Cadeiras na
na Bolívia computamos o Movimiento Revolucionaria Nacional Auténtico Câmara em 1993
MRNA, mas não as outras dissidências do MNR. País e Ano Partidos com Idade do Partido Idade Média
da Eleição maís de 10% das Cadeiras (1993)
Colômbia (1990) Liberal 144 144
'Dlbela 4 Conservador 144
Distribuição das Bancadas dos Partidos Ativos no Ano de 1950 Uruguai (1990) Colorado 157
(12 países) Blanco 157 112
Frente Ampla 22
País Partidos em Atividade Porcentagem de Cadeiras
Argentina (1991) UCR 103 76
no Ano de 1950 (e Ano da Eleição)
48
Colômbia Liberal, Conservador 97,0 (1990)
Paraguai (1993) Colorado 106
Costa Rica PLN,PUSC 94,7 (1990)
Paraguai Colorado, Liberal 90,0 (1993) PLRA 106 71
México PRI, PAN, PPS 84,2 (1991) Nacional 1
Argentina P. Justicialista, UCR 80,3 (1991) México (1991) PRI 64 59
Uruguai Colorado, Blanco 69,7 (1989) PAN 54
Chile PDC, Radical, Socialista, PPD 57,5 (1993)
Venezuela AD, COPEI, URD, PCV 56,4 (1993) Venezuela (1993) AD 57
Bolívia MNRA 40,0 (1993) COPEI 47 33
Peru APRA 29,4 (1990) MAS 25
Equador PLR,PCE, CFP,PSE 15,6 (1992) CAUSAR 4
BrasiJ(a) PPS· 0,6 (1990)
Chile (1993) PPDIPS 61 (PS)
funtes: Idem; idem. PDC 55 (Falange) 37
Observação: No caso do Brasil, excluímos o PTB porque consideramos que, depois de 19'79, o partido RN 27 (Nacional)
não foi mais o mesmo de antes de 1964. UDI 6
Costa Rica (1990) PLN 48 (PSD) 44
Novamente observamos que os dados revelam uma extensa variação, desde PUSC 40

a Colômbia (com 97.0%) no extremo mais alto da continuidade organizacional Peru (1990) APRA 63
AP 37 33
até o Brasil (0,6%) no extremo inferior. A Colômbia seguem-se Costa Rica PPC 26
(94,7%), Paraguai (90,(}%), México (84,2%), Argentina (80,3%), Uruguai (69,7%), Cambio '90 3
Chile (57,5%) e Venezuela (56,4%). É acentuado o contraste entre esses oito sis- Bolívia (1993) MNR 52
temas e os quatro restantes, com a Bolívia (40,(}%), Peru (29,4%), Equador (15,6%) MIR 22
ADN 15 20
e Brasil (0,6%) situando-se no extremo inferior da escala. CONDEPA 5
ucs 4
Equador (1992) PSC 42
A 'làbela 5 mostra a longevidade dos partidos sob um ângulo diferente. En-
PRE 13 19
quanto a Tabela 4 apresenta a porcentagem de cadeiras obtidas, em 1993, no PUR 2
Congresso pelos partidos mais antigos, a 1àbela 5 indica o tempo de vida dos Brasil (1990) PMDB 28 (MDB)
partidos que alcançaram pelo menos 10% das cadeiras nas últimas eleições par- PFL 9 u
lamentares.15 (Admitimos a mudança de denominação dos partidos, ao deter- PPR o
minar o ano de fundação das organizações subsistentes, caso se verifique uma funte: Idem.

56 57
O terceiro critério de análise da institucionalização salienta que eleitores e in-
teresses organizados devem aceitar que os partidos e o processo eleitoral, de-
vidamente legitimados, constituem os mecanismos de determinação de quem
vai controlar o governo. Dados de survey forneceriam as melhores fontes de
avaliação de aspectos essenciais desse critério, mas, infelizmente, faltam pes-
quisas comparativas confiáveis. Sem elas, apenas podemos formular aproxi-
mações.16 Entretanto, é possível afirmar com segurança que os partidos têm
sido decisivos na definição de quem governa na Venezuela, Costa Rica, Chile,
Uruguai e Colômbia. Os principais atores políticos aceitam que as eleições são
o principal mecanismo de acesso ao poder, embora esse consentimento tenha
se restringido na Venezuela, como se viu na ocasião dos golpes fracassados
de 1992, e provavelmente também na Colômbia. Na Argentina, Bolívia, Equa-
dor e Brasil tem sido cada vez maior o reconhecimento dos partidos como as
vias principais de acesso ao governo. Contudo, especialmente nos dois últi-
mos países, a personalização da política tem sido tão grande que os partidos,
em si, dominam menos as eleições do que nos sistemas institucionalizados no
México, Paraguai e, depois do golpe de 1992, no Peru. Partidos e eleições vêm
perdendo expressão na determinação do governo; nem sempre são percebi-
dos como a via fundamental para o poder.
O último de nossos critérios indica que as organizações partidárias devem ser
relativamente sólidas nos países que têm sistemas institucionalizados. Há pou-
cos estudos a respeito da vida interna dos partidos na América Latina. Apesar
da necessidade de novas pesquisas, é óbvio que na \tmezuela, Costa Rica, Chile,
Uruguai, México e Paraguai os partidos são mais fortes e mais institucionaliza-
dos, contam com a lealdade das elites políticas e a disciplina partidária no Le-
gislativo é bastante sólida. Os partidos são bem organizados e, apesar de cen-
tralizados, têm influência sobre as políticas local e nacional.
primir suas próprias cédulas de votação - a perda de controle das organiza-
ções sobre a seleção dos candidatos é muito grande. Na Argentina, há déca-
das, os líderes políticos vêm enfraquecendo intencionalmente as organiza-
ções partidárias, especialmente as que representam o peronismo. Somente
nos anos 80 se empenharam em favor da construção de um partido mais
sólido; mesmo assim, o personalismo (especialmente de Menem) tem muitas
vezes enfraquecido a organização. Mas, nesse país, os parlamentares são
leais às suas organizações políticas e a disciplina partidária no Congresso
é bastante acentuada.
As organizações partidárias são muito fracas na Bolívia, Brasil, Equador
e Peru. No Brasil e no Equador, o personalismo e o populismo pwalecem
e as elites políticas manifestam pouca lealdade aos partidos. A troca de
legenda é mais freqüente nesses dois países do que nos demais e as agremia-
ções partidárias são menos disciplinadas em sua conduta no Congresso
(o PT é uma exceção no Brasil). Nos quatro países, os partidos dispõem
de poucos recursos e têm pouca estrutura no plano local. Com a perda
de credibilidade dos mesmos durante a década de 1980, o Peru passou a
contar com organizações mais fracas, mas provavelmente não tão frágeis
quanto na Bolívia, Brasil e Equador.
A Tabela 6 apresenta uma classificação esquemática, por país, das quatro
dimensões da institucionalização que examinamos acima. A hierarquização
baseia-se em comparações na América Latina e não em uma escala mais
global. A última coluna fornece um valor agregado. As cifras para as últimas
três dimensões e o resultado total são aproximações preliminares e incom-
pletas.

Na Venezuela, Costa Rica, Chile e Uruguai partidos relativamente fortes emer- Tabela 6
giram de um processo democrático, ao contrário do que sucedeu no México Institucionalização de Sistemas Partidários na América Latina
e Paraguai. A força capilar das organizações partidárias nesses dois últimos
Critério 1 Critério2 Critério 3 Critério 4 Valores Agregados
países pode, no entanto, vir a desgastar-se na medida em que a competição
Costa Rica 2,5 3,0 3,0 3,0 11,5
democrática se tome uma rotina. A bem dizer, esse processo de desgaste já Chile 2,5 3,0 3,0 3,0 11,5
se faz sentir no México atualmente. Uruguai 3,0 3,0 3,0 2,5 11,5
Venezuela 2,5 2,5 2,5 3,0 10,5
Colômbia 3,0 3,0 2,5 2,0 10,5
As organizações partidárias são um pouco mais frágeis na Colômbia e Argenti- Argentina 2,0 2,5 2,5 2,0 9,0
México 1,5 2,5 1,5 3,0 8,5
na do que na Venezuela, Costa Rica, Uruguai e Chile. Na Colômbia, os partidos
Paraguai 1,0 2,5 1,0 3,0 7,5
tradicionais separam-se por profundas dissensões porque o sistema eleitoral obri- Bolívia 1,0 1,0 2,0 1,0 5,0
ga as facções a competirem umas com as outras. A existência de um intenso fac- Equador 1,0 1,0 2,0 1,0 5,0
Brasil 1,0 1,0 2,0 1,0 5,0
cionalismo demonstra a erosão das organizações partidárias nas últimas déca-
das. Essas facções podem elaborar suas próprias listas de candidatos e até im-

58 59
SISTEMAS PARTIDÁRIOS INSTITUCIONALIZADOS
Os dados acima apresentados permitem-nos observar grandes variações no grau
de institucionalização dos sistemas partidários nos diferentes países da Amé-
rica Latina. Venezuela, Costa Rica, Chile, Uruguai, Colômbia e, em menor ex-
tensão, a Argentina, enquadram-se nos critérios que definimos no início deste
artigo, embora as características dos sistemas variem caso a caso. Os grandes
partidos desses países são institucionalizados e sua porcentagem de votos é,
de modo geral, bastante estável de uma eleição para outra. Quanto à volatili-
dade eleitoral, os sistemas institucionalizados ocupam as seis posições mais
baixas da escala. Os partidos dispõem, pelo menos, de raízes moderadamente
profundas na sociedade e identidades razoavelmente sólidas. São atores-chave
na estruturação do processo eleitoral e na determinação de quem governa; além
disso, as organizações partidárias não são meras expressões das vontades po-
líticas de líderes carismáticos. Os cinco primeiros países têm, há muito tempo,
sistemas institucionalizados, contradizendo a imagem segundo a qual os par-
tidos na América Latina como um todo se caracterizam pela fluidez, falta de
estabilidade e pela fragilidade.
Os partidos têm sido atores centrais na democracia venezuelana desde a sua
instalação em 1958. São institucionalizados, disciplinados e centralizados, con-
trolam o processo de seleção de candidatos e são atores fundamentais nas cam-
panhas políticas. Grupos organizados da sociedade mantêm estreitas ligações
com os partidos e são freqüentemente controlados por eles. O voto e a identi-
ficação partidária são fortes. Durante os anos 80 chegou a criar-se um senti-
mento generalizado entre os líderes políticos venezuelanos de que os partidos
eram fortes demais, e excessivamente disciplinados e centralizados, o que deu
margem a reformas políticas cujo objetivo era reduzir o domínio dos partidos
sobre a vida política. As eleições de 1993 mostraram que as reformas políticas
enfraqueceram os partidos mais do que se visava.
Na Costa Rica, que junto com a Índia é a mais antiga democracia do Terceiro
Mundo, 17 os partidos também têm estado no centro da democracia. Identida-
des políticas duradouras cristalizaram-se em torno dos protagonistas da guer-
ra civil de 1948, Rafael Calderón e José Figueres. Dois grandes e estáveis blo-
cos eleitorais emergiram desse conflito: o PLN e a Aliança Conservadora (que
se tornou, em 1986, o Partido Unidad Social Cristiana - PUSC). pesde o iní-
cio do regime democrático, em 1948, até hoje, essas organizações têm domina-
do a arena eleitoral, alcançando sempre cerca de 90% dos votos nas eleições
presidenciais e parlamentares. Embora sejam partidos "ônibus': tanto o PLN
quanto o PUSC estabeleceram sólidos vínculos organizacionais com setores-
chave na sociedade.
60
O Chile, com sua peculiar distribuição do eleitorado entre três pólos ideológi-
cos (esquerda, centro e direita), tem o mais antigo sistema pluripartidário da
América Latina, mostrando muitas semelhanças com vários países europeus.
Desde meados do século XIX até hoje, os partidos têm penetrado nos interstí-
cios da sociedade chilena. Apesar dos 17 anos de repressão do regime autori-
tário de Pinochet e das significativas mudanças na vida social, política e eco-
nômica, o sistema de partidos que ressurgiu nos anos 80 tém exibido continui-
dades fundamentais com o que o precedeu. A partir do plebiscito de 1988, que
teve como conseqüência a retomada de eleições livres no ano seguinte, os par-
tidos de direita, centro e esquerda têm dado provas de que ainda fazem jus
à lealdade do eleitorado e têm se afirmado como a espinha dorsal do processo
político.
O Uruguai e a Colômbia, ao lado do Chile, têm os sistemas partidários demo-
cráticos mais antigos do Continente; juntamente com o Paraguai e Honduras,
são os únicos quatro países onde os partidos tradicionais do século XIX for-
mam o núcleo que se estendeu pelo século XX adentro. As identidades parti-
dárias são fortes em ambos, não obstante as estritas diferenças ideológicas
e de postura política entre os partidos tradicionais. Os sistemas partidários
nesses dois países estão entre os mais estáveis do Terceiro Mundo. Apesar
de sua importância vital, os partidos não são tão coesos e centralizados no
Uruguai e na Colômbia quanto o são na Venezuela e na Costa Rica. Dividem-
se em várias facções ou tendências e cada uma delas apresenta sua própria
lista de candidatos. Os eleitores votam em tendências específicas em vez de
candidatos individuais (como acontece no Brasil e no Peru) ou em uma lista
fechada (como na Venezuela, Costa Rica e Argentina). Embora os partidos
tradicionais ainda controlem uma ampla parcela do eleitorado, seu domínio
vem sendo desafiado pelo crescimento dos partidos de esquerda. As organi-
zações partidárias no Uruguai continuam a demonstrar notável capacidade
de recuperação, mas, na Colômbia, são fracas e têm sofrido desgastes nas
últimas décadas.
A Argentina é o caso menos nítido de sistema partidário institucionalizado.
Os partidos são fortemente enraizados na sociedade, apesar de um certo en-
fraquecimento, que ocorreu durante os anos 80. Os partidos peronista e radi-
cal constituem os maiores partidos há meio século, o que indica uma certa
estabilidade na competição interpartidária. Ainda mais, depois de 1983, e
pela primeira vez desde 1930, as eleições vêm se tornando a única via legítima
de acesso ao poder. Diante da crescente importância das eleições, do vigor
das identificações partidárias, dos laços razoavelmente fortes que unem os
partidos e os grupos organizados e da relativa estabilidade dos padrões eleito-
rais, classificamos a Argentina na categoria de sistema partidário instituciona-
61
lizado. Mas, apesar da solidez das identidades dos partidos, o sistema não
se tem :mostrado capaz de organizar e canalizar os conflitos políticos (Cava-
rozzi, 1989, pp. 297-334). O partido peronista é fracamente institucionaliza-
do.18 Durante décadas os partidos que representavam o peronismo não pas-
savam de uma expressão da vontade pessoal de Juan Perón e, até hoje, 20
anos depois da morte do líder, o partido permanece dominado por uma única
pessoa (Carlos Menem). Nas eleições presidenciais de 1989, as personalida-
des individuais de alguns políticos eclipsaram as organizações partidárias,
e grupos pe interesse poderosos (como sindicatos e as burguesias urbana
e rural) voltaram a imiscuir-se nos partidos e entre as suas lideranças. Os
grandes partidos, particularmente os peronistas, tendem a se ver como movi-
mentos, encarnações não-institucionalizadas do conjunto da nação, em vez
de organizações engajadas na conquista de votos e na concorrência com ad-
versários legítimos pelo poder.
SISI'EMAS PARTIDÁRIOS INOPIENTE~
Quatro países - Bolívia, Brasil, Peru e Equador - apresentam, em todas
as dimensões, sistemas partidários que são pouco institucionalizados, embo-
ra o sistema boliviano esteja dando sinais de começar a adquirir maior soli-
dez. Denominamos esses sistemas de incipientes. As duas categorias de siste-
mas partidários, institucionalizados e incipientes, formam o núcleo de noss'!
classificação.
No Peru, desde a década de 1960, parecia que a Acción Popular e a APRA
poderiam vir a formar o núcleo de um sistema institucionalizado. A APRA,
um dos mais antigos partidos de massa da América Latina, tinha fortes raízes
na sociedade peruana. Mas, desde 1980, as eleições têm mostrado uma gran-
de volatilidade, apontando para uma falta de estabilidade na competição elei-
toral. O desempenho eleitoral dos partidos oscilou de acordo com os malo-
gros dos governos. Tendo fracassado diante do duplo desafio representado
pelo colapso econômico e a insurreição político-militar do Sendero Luminoso,
a Acción Popular e a APRA sofreram derrotas esmagadoras depois de gover-
nar (1980-85 e 1985-90). O primeiro partido praticamente desapareceu depois
de 1985. A campanha presidencial de 1990 foi extremamente personalista e
as organizações partidárias tiveram um papel apenas secundário. Mário Var-
gas Uosa encabeçou uma coalizão fragmentária e antipartidária e Alberto
Fujimori surgiu como um candidato isolado (politicai outsider) com um dis-
curso de apelo personalista. Nessas circunstâncias se criou um forte senti-
mento contra os partidos, que Fujimori soube aproveitar quando deu o golpe
que fechou o Congresso em 1992.
62
Na Bolívia, Brasil e Equador as organizações partidárias são em geral fracas,
a volatilidade eleitoral é alta, o enraizamento dos partidos na sociedade é
frágil e as personalidades individuais predominam sobre os partidos e as
campanhas. A política tem um forte teor patrimonial, pois interesses pes-
soais, política partidária e bem público se fundem. A maioria dos cidadãos
não está vinculada a nenhum partido e as preferências partidárias não estru-
turam os votos como ocorre nos oito primeiros casos eátudados. No Brasil
e no Equador até as elites políticas às vezes demonstram pouca lealdade para
com seus próprios partidos, que nascem e morrem, apontando para uma
incapacidade de criar raízes profundas na sociedade. No Brasil, um sistema
partidário estava em via de institucionalização, entre 1946 e 1964, mas o golpe
militar interrompeu o processo. Algumas iniciativas tendentes à instituciona-
lização partidária vêm ocorrendo na Bolívia desde meados dos anos 80, mas
em nossa opinião ainda não estão consolidadas.
Mesmo em relação aos sistemas incipientes, não deveríamos incorrer no erro
de achar que todos os partidos são iguais, ou que os partidos não fazem
nada relevante. Apesar da volatilidade da competição, nesses quatro países
os partidos têm perfis ideológicos relativamente claros no plano das elites. 19
Não é correto afirmar que todos os partidos se assemelham, que não são
"verdadeiros partidos': ou são atores sem importância. Até os partidos fracos
realizam a função de recrutar lideranças políticas e ajudam a criar um univer-
so conceituai que orienta os eleitores e as elites. Funcionam como ponto de
referência nas eleições, ajudam a estruturar acordos que dão origem a fórmu-
las de governo depois das eleições (principalmente na Bolívia) e definem
algumas bases para a ação legislativa.
Vale a pena ressaltar que, desses casos de sistemas pouco institucionalizados,
os três países andinos são pobres e têm pouca experiência democrática. No
Brasil, a defasagem entre o desenvolvimento econômico e a fragilidade das
instituições democráticas é notável. Consideramos que essa defasagem ajuda
a explicar as dificuldades que o Brasil vem experimentando no período pós-1985.
SISTEMAS PARTIDÁRIOS HEGEMÔNICOS EM TRANSIÇÃO
México e Paraguai situam-se em uma posição intermediária entre os dois
tipos de sistemas partidários. Aproximam-se em alguns sentidos dos sistemas
institucionalizados, mas ainda não completaram o processo, nem são demo-
cráticos. Para caminharem em direção à democracia, é preciso desinstitucio-
nalizar alguns aspectos da política partidária - principalmente o entrelaça-
mento do partido hegemônico com o Estado. Podem estar deixando de ser
sistemas hegemônicos, mas ainda não se institucionalizaram como sistemas
63
 sistemas partidári os democráticos. Desde 1983, na Argentina, os partidos vêm
democráticos. Sistemas partidários são dominad os por "um partido único, s
desempe nhando um papel de crescente importância, pois setores relevante
mas têm vários partidos menores e de segunda categoria [... ] . O partido do processo eleitoral.
da sociedade, cada vez mais, reconhec em a legitimidade
hegemônico não admite a competição formal ou real pelo controle do poder.
Contudo , institucionalizar um sistema partidári o não é um processo unilinear
Permite-se a existência de outros partidos, mas como organizações de segun-
2 nem irreversível. Na Colômbia, o sistema pode estar entrando em uma fase
da classé' (Sartori, 1976, p. 230). 0
de mudança contínua após décadas de notável estabilidade. O Brasil está atuai-
mente mais distante de um sistema partidário institucionalizado do que em
"Sistemas partidários hegemônicos em transição'' constitui uma categoria re-
1960. No Peru, nos anos 80, se assistiu à implosão dos partidos mais antigos,
sidual, pois a denomin ação engloba um tipo de sistema mais do que um
o que deslocou o país para mais longe ainda desse tipo de sistema.
grau de institucionalização. Essa aparente incoerência tem uma razão de ser.
Do ponto de vista da institucionalização, México e Paraguai apresent am carac-
POR QUE É IMPOI«ANTE INSfiTUOONALlZAR UM SISTEMA PARIIDÁRIO?
terísticas singulares, já que não se integram nem nos sistemas democráticos
institucionalizados nem nos incipientes. São sistemas em evolução, embora
Sistemas partidári os institucionalizados funciona m de diversas maneiras. Al-
não se saiba exatamente para que lado irão. Em alguns aspectos, estão bastan-
guns promove m a moderação e o compromisso; outros estimula m extremis-
te institucionalizados, mas essa tendência é cada vez menor à medida que
ins- mos e uma politica de soma zero. Alguns incentivam a construção de coali-
vai crescendo a competição eleitoral. Em outros, porém, não estão muito
progredi ndo nessa direção, à proporçã o que os zões enquanto outros as inibem; alguns são mais propenso s à edificação de
titucionalizados, mas estão
er a legitimid ade dos partidos e das democracias do que outros. Sendo assim, um sistema institucionalizado, em
atores políticos começam a reconhec
si mesmo, não dá origem de modo automático aos resultado s que se poderia
eleições.
almejar de uma democracia, sequer as favorecem.

No México e no Paraguai, partidos únicos fundidos ao Estado governaram

Entretanto, a institucionalização é importan te precisam ente devido às conse-
durante décadas. Esses dois partidos hegemônicos têm fortes identidad es
qüências de seu oposto - sistemas incipientes - para o funcionamento das
e gozam de considerável apoio, embora o fato de as eleições não serem impar-
democracias. Quando sistemas partidários são institucionalizados, os partidos
ciais e livres dificultar a avaliação da extensão do apoio popular real. Em
são atores-chave na estruturação do processo politico; quando são pouco ins-
ambos os casos, portanto, um sistema partidári o democrático apenas agora
titucionalizados, os partidos não são tão predomi nantes, não estrutura m com
está começando a surgir, à medida que se desenvolvia uma verdadeira com-
a mesma intensida de o processo politico e a política tende a ser menos institu-
petição política. Mas a persistência de organizações antigas, bem organizadas
- cionalizada e, portanto , menos previsível. Na ausência de um sistema partidá-
e bem estabelecidas significa que, em certo sentido, o processo de institucio
rio institucionalizado, a politica democrática é mais errática, é mais difícil esta-
nalização de um sistema partidário está mais avançado do que em outros
belecer a legitimidade e governar fica mais complicado. Nesse contexto, as eli-
países onde já existe uma competição política.
tes econômicas poderosa s têm acesso privilegiado aos responsá veis pelas de-
cisões. Na falta de mecanism os de checks-and-balances institucionais bem de-
No México, o PRI tem dominad o a arena partidári a por mais de seis décadas.
senvolvidos, práticas patrimon iais freqüent emente prevalecem e o Poder Le-
Os dois principais partidos paraguaios, Colorado e liberal, existem há mais 2
gislativo tende a ser pouco desenvolvido. 1
de um século, e muitos eleitores têm fortes lealdades para com eles. Antes
de 1993, porém, jamais eleições justas determin aram o governo no Paraguai.
Esse argumen to não implica, porém, um viés teleológico para a defesa de uma
Acreditamos que novos competidores virão desafiar a dominaç ão desses par- -
superinstitudonalização. Nossa tese não é que níveis muito altos de institucio
tidos tradicionais, caso o país continue a trilhar o caminho de um governo is; apenas quere-
nalização são necessários ou mesmo absoluta mente desejáve
plename nte democrático e mantenh a a regularid ade de eleições livres por
mos afirmar que um baixo grau de institucionalização cria problemas. A Espa-
algum tempo. ra-
nha e os Estados Unidos demonst ram que a democracia pode funciona r
Essas conclusões a respeito da institucionalização dos sistemas partidári os
não são estáticas. Já observamos que a introduç ão de eleições cada vez mais
livres está impelindo o México e o Paraguai em direção à constituição de
I zoavelmente bem sem sistemas partidários excessiva
Embora nesses países os sistemas partidári os sejam
mente
menos
institucio
institucio
do que em muitas nações européias, estão ainda distantes da fluidez
nalizados
nalizado
.
s.
e

65
64
volatilidade que caracterizam os sistemas incipientes de certos países da Amé-
rica Latina.
SISI'EMAS PARfiDÁRIOS INOPIENTES, POPUUSMO E DEMOCRAOA
Um sistema incipiente dá maior oportunidade para os populistas porque as
filiações partidárias não estruturam tão fortemente o voto. Os eleitores costu-
mam ser mais sensíveis aos apelos personalistas que à filiação partidária dos
candidatos. É óbvio que tais apelos são importantes até mesmo em sistemas
presidencialistas que comportam partidos institucionalizados e em alguns par-
lamentarismos. Mas o personalismo é mais acentuado em sistemas incipien-
tes, principalmente no presidencialismo, já que os candidatos se dirigem dire-
tamente às massas e não é preciso ser eleito líder de partido para se tornar
chefe de governo.
Como podem apelar diretamente às massas, os líderes tendem a formular po-
líticas mais em função do impacto público de curto prazo que voltadas para
a obtenção de resultados de longo prazo. Menos comprometidos e menos li-
mitados por um partido, os líderes tendem a violar as regras implícitas do jogo
político. Dessa maneira, cria-se um círculo vicioso: a falta de partidos sólidos
abre espaço para políticos populistas que governam sem procurar constituir
instituições mais sólidas, o que termina por perpetuar o círculo.
Os problemas do populismo e do círculo vicioso institucional acarretados pela
ausência de um sistema partidário sólido são patentes em todos os quatro paí-
ses que têm sistemas incipientes. Sarney e Collor no Brasil, Roldós, Hurtado,
lebres Cordero e Borja no Equad~ assim como García e Fujimori no Peru,
têm se destacado por um comportamento antiinstitucional. Problemas seme-
lhantes têm assolado a Argentina, que só recentemente vem desenvolvendo
um sistema institucionalizado. Mas entre os demais países que dispõem de sis-
·temas institucionalizados, presidentes de inclinação antiinstitucional geralmente
não se elegem. Os presidentes da Venezuela, Costa Rica, Chile, Uruguai e Co-
lômbia têm, freqüentemente, demonstrado um profundo comprometimento
com seus partidos.
Sempre que há sistemas institucionalizados, os partidos, de modo geral, con-
trolam a seleção dos candidatos à chefia do governo os Estad011 UJ."Iid.otl$1o
uma importante exceção. 22 As lideranças partidárias, comumente, têm muito
interesse na manutenção da competição eleitoral e na escolha de candidatot
que melhorem as chances eleitorais do partido. A lógica de atingit...,.. flWtalJ
normalmente favorece os candidatos que têm fortes ligações com oa partidos
e que tendem a ser mais comprometidos com as instituições demoa'ÃtiGII. Os
66
partidos tendem a rejeitar líderes populistas ou demagógicos que preferem uma
relação mais direta e imediata com as massas. Igual peso tem o fato de que
um número maior de eleitores tende a votar de acordo com as linhas progra-
máticas dos partidos.
Partidos institucionalizados orientam-se, principalmente, para ganhar eleições
e chegar ao poder por meios pacíficos. Eles canaliza.nÍo processo político me-
diante instrumentos democráticos (principalmente as eleições), visando atin-
gir o poder. A promoção de interesses por intermédio de eleições envolve me-
nos confronto que '1evar a política às ruas" ou recorrer à violência e, por essa
razão, costuma ser menos ameaçador para os atores sociais principais.
Sistemas partidários institucionalizados ajudam os grupos a expressar seus in-
teresses e, ao mesmo tempo, permitem aos governos exercer o poder. Eles se-
lecionam, agregam e colaboram para absorver as dissensões sociais, canalizam
demandas e amortecem conflitos políticos. Os partidos são os mais importan-
tes agentes de expressão dos interesses, e, por isso, tornam-se atores domi-
nantes na configuração dos padrões de conflito. Ajudam a evitar o estabeleci-
mento "de um grau confuso e tosco de pluralismo desagregado na política"
(Chambers, 1963, p. 88). Fincam raízes na sociedade à medida que indivíduos
e atores organizados desenvolvem laços afetivos com os partidos. Esse proces-
so torna mais difícil que partidos de vida curta conquistem adeptos, embora
as barreiras ao aparecimento de novos partidos variem muito em virtude, es-
pecialmente, das regras eleitorais. Na ausência de um sistema institucionaliza-
do, muitos atores concorrem entre si pela influência e pelo poder, adotando
práticas freqüentemente antidemocráticas.
Nas sociedades onde há participação política das massas e um sistema parti-
dário incipiente, incapaz de canalizar quer os conflitos quer a participação, sem-
pre se manifesta o que Huntington chamou de "sociedade pretoriana":
"Em um sistema pretoriano as forças sociais se confrontam abertamente; nenhuma
instituição política, nenhuma liderança de políticos profissionais são reconheci-
das ou aceitas como intermediários legítimos na função moderadora dos confli-
tos entre grupos. Igualmente importante é que não há acordo entre os grupos
quanto à definição de métodos legítimos de resolução de conflitos" (Hunting-
ton, 1968, p. 196).
Mais que direcionar seus esforços para ganhar eleições, os atores questionam
a legitimidade do processo eleitoral e se engajam em ações que implicam a re-
jeição da legitimidade do governo. Repetindo a expressão de Charles Ander-
son, diríamos que alguns atores contam com as eleições para chegar ao podet
67
 outros com a força e a violência, outros ainda com os movimentos de massa (Anderson,
1967; Chalmers, 1979).
SISTEMAS PARTIDÁRIOS, LEGITIMIDADE E RESPONSABIUDADE
Os sistemas partidários tomam a democracia possível ajudando a criar legiti-
midade. Se nosso primeiro argumento focalizava a maneira como os sistemas
de partidos configuram, modelam e até restringem a articulação dos interes-
ses societários, focalizamos agora o modo como expressam ou representam es-
ses interesses. Seu papel de representação é decisivo: para que os cidadãos
atribuam legitimidade aos governos, devem acreditar que este procura repre-
sentar a sociedade.
Linz escreveu que um governo legítimo "é aquele que se considera como
a forma de governo menos nociva. Em última análise, a legitimidape demo-
crática baseia-se na crença de que, para um determinado país, em uma
conjuntura histórica particular nenhum outro tipo de regime poderia garan-
tir maior êxito na promoção dos objetivos coletivos" (Linz, 1978, p. 18). A
legitimidade cria uma reserva de apoio e boa vontade que não depende
de ganhos imediatos. Esse apoio se refere ao regime político e não a um
governo em especial. Quando uma democracia desfruta de legitimidade,
os problemas com que todos os governos inevitavelmente se defrontam são
mais facilmente administráveis e menos susceptíveis de desencadear ~s
insolúveis.
A legitimidade democrática baseia-se em atribuições que dependem da exis-
tência de partidos representativos e eleições limpas: que a democracia seja de
algum modo o governo do povo (ou seja, que o povo escolha quem governa),
que haja mecanismos pelos quais o governo seja responsabilizado por seus atos,
que governantes impopulares possam ser afastados por meios pacíficos. Os
regimes democráticos podem conquistar legitimidade apesar de suas inúme-
ras imperfeições, mas os mecanismos básicos de participação popular e de ca-
nalização de demandas para o governo- partidos e eleições - precisam estar
razoavelmente desobstruídos. As eleições devem ser justas e devem ser o meio
de constituição de governos (Valenzuela, 1992). Nesse sentido, a vontade po-
pular tem de ser decisiva. Caso contrário, embora o julgamento do governo
seja subjetivo, a legitimidade certamente ficará enfraquecida.
. Os partidos proporcionam ao povo um canal de participação política, criando
um vfuculo entre cidadãos e governo. Por intermédio das eleições os cidadãos
têm várias alternativas sobre quem vai governar; nesse sentido, as eleições aju-
dam a criar a percepção de que a democracia é, de fato, o governo do povo.
68-
O povo, por si mesmo, não governa, mas as pessoas fazem escolhas a respeito
de quem governa, expressando dessa maneira seu consentimento ao governo.
Sistemas partidários institucionalizados são importantes no estabelecimento
da legitimidade, pois ajudam a estruturar as opções dos cidadãos a respeito
de que tipo de líderes desejam. A democracia oferece aos cidadãos uma opor-
tunidade institucionalizada, regular e não violenta (isto é, as eleições) de subs-
tituir líderes e representantes políticos. Só é possíve(existir responsabilidade
(accountability) política se os eleitores tiverem informações suficientes para jul-
gar os partidos ou os candidatos.
Nas democracias que têm sistemas partidários institucionalizados, os partidos
conformam as preferências políticas mais do que nos sistemas incipientes. Pro-
porcionam aos cidadãos uma maneira de compreender quem é quem na polí-
tica sem precisar um conhecimento profundo de todos os candidatos. Logo,
estimulam o processo de prestação de contas por parte dos políticos, que é fun-
damental na democracia. Nos sistemas incipientes, ou o significado das esco-
lhas é obscurecido pela falta de clareza do perfil dos partidos, ou a escolha
se dá entre líderes individuais mais do que entre partidos. No primeiro caso,
a responsabilidade política se enfraquece porque muitos cidadãos não têm meios
de avaliar as diferenças entre os partidos. Como a preponderância destes no
sistema político não se afirmou, ainda têm vigência meios não-democráticos
de exercer o poder. Nessas circunstâncias, o impacto legitimador dos partidos
e das eleições é menor. As pessoas acham que se pode subverter o processo
democrático formal e, assim sendo, estão menos dispostas a admitir a legiti-
midade do governo.
Quando o sistema partidário é menos institucionalizado, é difícil criar ac-
countability. A maioria dos cidadãos não tem condições de julgar um núme-
ro muito grande de políticos. epreciso dominar muita informação, que
a maioria das pessoas só tem a respeito dos ocupantes de postos executivos.
Julgar partidos é mais viável porque são menos numerosos e suas posições
são mais visíveis. Mesmo que os partidos tenham uma imagem difusa, os
eleitores nos países que contam com sistemas institucionalizados sabem iden-
tificar, pelo menos em termos superficiais, as diferenças entre as diversas
organizações.
Se as eleições não passam de disputas entre pessoas, os eleitores não votam
no perfil do partido. eclaro que em todas as democracias existem eleitores que
votam a partir de apelos personalistas mais do que em diferenças de posições
políticas partidárias. Mas quando as disputas pessoais prevalecem e as legen-
das partidárias não têm peso, os vitoriosos nas eleições sentem-se menos cons-
trangidos na maneira de conduzir o governo. Não estão comprometidos com
69
as posições dos seus partidos, por isso têm mais autonomia para fazer esco-
lhas políticas erráticas e imediatistas. Tornam-se mais propensos à demagogia
e ao populismo, comportamentos que têm efeitos nocivos sobre a democracia.
O problema de definir responsabilidades políticas sem um sistema institucio-
nalizado se evidencia na Bolívia, Brasil, Equador e Peru. Insatisfeitos com o
desempenho dos governos, os eleitores puniram os partidos no poder, mas
freqüentemente não obtiveram aquilo por que votaram. Por exemplo, na Bolí-
via, Brasil, Peru e também na Argentina, presidentes eleitos pelo voto popular
puseram em prática programas econômicos de ajuste e estabilização que vio-
lentaram promessas fundamentais de campanha e plataforma partidárias. Nes-
sas circunstâncias, a relação entre as preferências políticas dos cidadãos e seu
voto torna-se mais opaca do que se desejaria, aumentando o desgaste do siste-
ma partidário.
SISTEMAS PAimDÁRIOS E GOVERNABIUDADE
Um sistema partidário razoavelmente institucionalizado facilita a governabili-
dade, embora muitos presidentes latino-americanos em países com sistemas
incipientes tenham considerado os partidos como obstáculos a serem supera-
dos, e não instrumentos que ajudam a governar. Sistemas institucionalizados
permitem a participação e o conflito sob formas que não desgastam Ósistema
político. Eles podem ajudar a controlar e conter o conflito, direcionando-o pa,.
ra os canais eleitorais e legislativos. Os governos podem administrar conflitos
graves sem temer que sua própria autoridade possa ser colocada em risco (Hun-
tington, 1968).
Os sistemas institucionalizados também facilitam a governabilidade porque as
conexões entre o Executivo, os parlamentares e os líderes partidários são ge-
ralmente mais fortes que nos sistemas incipientes. Um sistema institucionali-
zado não assegura o apoio do Legislativo ao governo, mas aumenta a probabi-
lidade de que isso aconteça. Nos países onde os sistemas partidários são inci-
pientes, os presidentes podem desfrutar de um amplo respaldo do Congresso
em momentos de alta popularidade, mas esse apoio se desvanece quando sur-
gem os primeiros sinais de diminuição da aprovação da opinião pública. A ade-
são esvazia-se rapidamente quando o governo enfrenta tempos difíceis. Nos
sistemas presidencialistas, em que os incentivos favorecem a defecção mais do
que a adesão à coligação no poder, os partidos governistas que não controlam
a Presidência tendem a abandoná-lo. Em contextos pluripartidários, os outros
partidos que apóiam o presidente recebem apenas um reconhecimento secun-
dário pelos êxitos políticos do governo, ficando assim em desvantagem diante
do partido do presidente nas próximas eleições. Por outro lado, compartilham
70
com o governo da culpa pelos fracassos políticos, de modo que estão sempre
no pior dos mundos.
Com partidos indisciplinados, do tipo que costumam caracterizar os sistemas
incipientes, os governos nem sempre podem contar com o apoio de seu pró-
prio partido. A falta de sustentação legislativa facilmente acarreta o imobilis-
mo, a paralisia política, os conflitos entre o ExecutivÓ e seu próprio partido
e um enfraquecimento da autoridade governamental. Partidos indisciplinados
e um sistema partidário incipiente impedem o funcionamento do Congresso
porque não há partidos sólidos que estruturem as coalizões, as negociações
e outros processos. Os partidos em um sistema institucionalizado nem sem-
pre são fiéis à orientação do presidente, mas sabem que serão responsabiliza-
dos por um governo falido. Não há possibilidade de uma debandada
generalizada.
Os problemas de governabilidade nas democracias que têm sistemas partidá-
rios incipientes são patentes no Brasil, Equador e Peru e também se mostra-
ram evidentes na Bolívia durante a maior parte da década de 1980. Os presi-
dentes encaravam os partidos e o Congresso como obstáculos a contornar, e
não percebiam motivos para negociar com as lideranças partidárias. Por isso
se sentiam à vontade para impor políticas econômicas que não contavam com
o respaldo de seus próprios partidos. Esse tipo de prática acontece com menor
freqüência em países que dispõem de sistemas partidários institucionalizados.
Não é por acaso que os governantes da \\:!nezuela, Oúle, Uruguai e Costa Rica
evitam governar por decreto (decretismo ). 23 Nos países onde as instituições
democráticas estão bastante consolidadas, os presidentes têm de reconhecê-
las e negociar as principais diretrizes das políticas públicas. Paradoxalmente,
esse constrangimento institucional tem facilitado a governabilidade, porque,
dessa forma, os presidentes têm apoio institucional para governar.
Finalmente, um sistema partidário institucionalizado geralmente reduz a incidên-
cia de corrupção e, assim, ajuda a estabelecer um governo eficiente. Ao contrá-
rio, a corrupção é facilitada pela ausência desse sistema, já que os mecanismos
de controle e regulação são menos desenvolvidos. Como escreveuHuntington:
''A corrupção prospera na desoigiUlização, na ausência de relacionamen-
tos estáveis entre grupos e de padrões reconhecidos de autoridade [... J.
A corrupção prevalece mais fortemente nos Estados onde faltam parti-
dos políticos eficazes, em sociedades onde os interesses do indivíduo,
da família, da facção ou do clã prevalecem. Em uma ordem política mo-
derna quanto mais fracos e menos aceitos são os partidos políticos maior
é a probabilidade de corrupçãó' (Idem, p. 71).24
71
I r
SISTEMAS PAimDÁRIOS INCIPIENTES E INCEJn'EZA
A construção de regimes democráticos diz respeito ao processo de estabeleci-
mento de instituições democráticas: normas, regras e organizações que afetam
o comportamento dos atores. 25 As instituições ajudam a orientar os atares pois
criam regras claras para o jogo político e, assim, contnbuem para fixar certezas
quanto ao que pode ser esperado. Isso não quer dizer que surpresas nunca
aconteçam, mas em democracias consolidadas, que têm instituições democrá-
ticas sólidas, os atares conhecem as regras do jogo e têm alguma idéia de co-
mo pleitear seus interesses. Não é possível antecipar resultados eleitorais exa-
tos, mas há padrões gerais claramente estabelecidos. Nas democracias que têm
instituições pouco sólidas, a incerteza é mais generalizada (Bunce e Csanádi,
1993). Os atares lidam com um jogo menos previsível e as conseqüências são
quase sempre nocivas. Os resultados das eleições são mais erráticos, alguns
partidos desaparecem de modo insólito e outros surgem e conquistam cargos
importantes. É mais difícil prever quem vai governar e a continuidade de um
governo para outro é menos provável. As posições programáticas dos partidos
tendem a ser mais obscuras para o eleitorado e os partidos são mais facilmente
acusados de agir em causa própria sem nenhuma consideração pelo bem pú-
blico. Conforme observou <YDonnell, quando as instituições democráticas são
frágeis tendem a prevalecer insuperáveis "dilemas do prisioneiro': em que to-
dos os atares buscam alcançar seus objetivos de curto prazo, a despeito dos
elevados custos coletivos, pessoais ou organizacionais de longo prazo (O'Don~
nell, 1992). A própria democracia pode ser ameaçada caso as elites temam que
as incertezas típicas de uma situação de instituições fracas possam acarretar
uma catástrofe.
Nas modernas sociedades de massa, construir um sistema partidário parece
ser uma condição necessária embora insuficiente para consolidar a democra~
da e governar com eficiência. 26 A consolidação da democracia ocorre quando
os atares apostam na política eleitoral como o principal canal de acesso ao po-
der e de definir a agenda política, e essas apostas são feitas mediante os parti-
dos. Estes não monopolizam os mecanismos da representação, mas se tomam
os principais agentes do acesso às posições do poder democrático. A despeito
de algumas exceções, a democracia tende a prosperar quando existe um siste~
ma partidário institucionalizado. Há um efeito interativo: a estabilidade demo-
crática encoraja a institucionalização e um sistema partidário institucionaliza-
do toma mais provável a emergência de uma democracia estável.
Não é uma coincidência que a democracia tenha funcionado com maior êxito
no Chile e no Uruguai que nas outras novas democracias ou nas democracias
restauradas da América Latina. Esses países contavam com sistemas partidá-
72
rios e outras instituições democráticas (por exemplo, legislaturas) que foram
ressuscitadas após a derrota das recentes ditaduras. O ressurgimento dessas
instituições forneceu a espinha dorsal para a prática democrática. Na Bolívia,
Brasil e Equador, a fragilidade das instituições democráticas dificultou não so-
mente o enraizamento de práticas democráticas, mas também a formulação de
políticas públicas capazes de superar as crises. No Pem, o enfraquecimento
das instituições democráticas contribuiu para a queda da democracia em 1992.
Um sistema partidário incipiente facilitou a difusão do patrimonialismo, da cor-
rupção e do clientelismo; as dificuldades encontradas pelos governos para as-
segurar apoio político estável e problemas de formulação de políticas; o popu-
lismo, a demagogia e mecanismos pouco sólidos de accountabílíty política.
CONCLUSÃO
Abordamos neste artigo as variações no grau de institucionalização dos siste-
mas partidários e as razões da importância dessa questão para a democracia.
Afirmamos que o grau de institucionalização, mais do que a quantidade de
partidos, ou qualquer outro critério, poderia oferecer um ponto de partida pa-
ra a comparação entre sistemas partidários da América Latina. Em outros lu~
gares, como nos países póa<omunistas da Europa Oriental e Central, siste-
mas partidários também poderiam ser analisados com as categorias que pro~
pusemos aqui. Isso não significa subestimar a importância do número de par~
tidos ou do grau de polarização ideológica, como sugeriu Sartori, mas sim que
faz sentido primeiro comparar o nível de institucionalização.
Não estamos sugerindo que qualquer tipo específico de sistema partidário seja
uma condição necessária ou mesmo suficiente para a democracia, nem que ou~
tro tipo de sistema partidário seja totalmente incompatível com ela. Também não
propomos que os problemas complicados com que os governos da América La-
tina se defrontam- freqüentemente de extrema gravidade-, no período demo-
crático recente, possam ser atribuídos, em todos os lugares, à fraca instituciona-
lização dos sistemas partidários. Mas sim pensamos que a institucionalização do
sistema partidário é muito importante e que é difícil para as modernas democra-
cias funcionarem bem no contexto de um sistema incipiente.
(Recebido para publicação em março de 1994)
NorAS:
1. O livro de Cavarozzi e Garretón (1989) constitui uma importante exceção.
2. Sartori (1976, p. 43) formula uma definição semelhante: "Um sistema partidário é jus-
tamente o sistema de interações resultante da competição interpartidária". Um siste-
73
 ma de partidos "resulta de, e consiste em, interações padronizadas dos elementos
constitutivos. Isto traz implícita a idéia de que essas interações estabelecem os limi-
tes ou, pelo menos, as linhas demarcatórias do sistema" (/dem, p. 44). Contudo, Sartori
optou por um entendimento mais restrito da noção de sistema que a nossa. Mir-
mou, por exemplo, que, na Colômbia, "quase não se pode falar em um sistema par-
tidário" (Idem, p. 185). Na edição brasileira de seu livro ele sustenta que no período
entre 1946 e 1964 o Brasil também carecia de um sistema partidário. Nossa opinião,
de que tanto a Colômbia quanto o Brasil possuem sistemas partidários, indica uma
utilização mais ampla do conceito.
3. Sartori (Idem, p. 44) contém a mesma afirmação.
4. Preferimos o conceito de sistema partidário "institucionalizado" a outras idéias co-
mo "sistema partidário forte'~ que contêm uma maior carga ideológica e menor cla-
reza conceituai. Apesar de Sartori (Idem, pp. 244-8) não ter empregado o conceito
de institucionalização, ele efetivamente chamou a atenção para as profundas dife-
renças entre sistemas políticos que comportam "sistemas partidários estruturalmen-
te consolidados" e organizações políticas mais fluidas.
5. Embora compartilhemos de alguns aspectos da importância atribuída por Hunting-
ton (1968, p. 12) à institucionalização, preferimos estabelecer uma distinção mais cla-
ra entre sistemas democráticos e autoritários do que esse autor faz. Huntington ana-
lisou a institucionalização sem se importar muito com o fato de se tratar de uma or-
dem democrática ou autoritária. No nosso caso, estamos focalizando especificamen-
te a institucionalização de sistemas partidários competitivos. Uma importante dis-
cussão da institucionalização encontra-se em Guillermo O'Donnell (1992) e em Dix
(1992).
6. Exceto quando especificamente indicado, sempre que falarmos em sistemas partidá-
rios institucionalizados neste artigo nos referimos a sistemas partidários democráti-
cos, ou seja, sistemas partidários em ordens políticas democráticas. A expressão "sis-
temas partidários democráticos institucionalizados" é pesada e repetitiva. Entretan-
to, como mostraremos adiante, os sistemas partidários hegemônicos, em que um único
partido sempre sai vitorioso em eleições manipuladas, também podem ser institu-
cionalizados.
7. Upset e Rokkan (1967) afirmam que as clivagens estruturais e os alinhamentos polí-
ticos na Europa Ocidental ficaram "congelados" depois da maciça mobilização do elei-
torado. Parece-nos bastante convincente a argumentação de Rose e Maclde (1988),
que afirmam que a metáfora do congelamento é forte demais. Existe realmente uma
tendência à estabilidade no interior dos sistemas partidários institucionalizados, mas
a principal razão da permanência dos partidos ao longo do tempo é sua adaptabili-
ii dade a mudanças no contexto político.
8. Sobre a institucionalização de organizações partidárias, ver Panebianco (1988) e Jan-
da (1980).
9. 'lbmando como base o critério de número de partidos relevantes, McDonald e Ruhl
(1989) chegam a cinco classes de sistemas partidários na América Latina. Eles consi-
74
deram Cuba, Nicarágua, México e Paraguai "sistemas de partido único"; desconhe-
cendo assim que para falar em sistema é preciso que haja pelo menos duas unida-
des. Também é discutível se a Nicarágua possuía um sistema de partido único entre
a metade e o final da década de 1980. No caso, a noção de sistema partidário hege-
mónico de Sartori nos parece mais adequada. McDonald e Ruhl classificam a Co-
lômbia, o Uruguai e Honduras como bipartidários. (Esse modo de classificar o Uru-
guai não é adequado desde o início dos anos 70, quando a Frente Ampla se formou
e constituiu um terceiro partido "relevante''.) Alegam os autores citados que 'kne-
zuela, Costa Rica e Argentina têm sistemas bipartidários "emergentes'~ enquanto os
dois primeiros países têm sistemas institucionalizados. Os autores incluem o Chile,
Peru, Bolívia e Panamá como casos de sistemas pluripartidários, o que é verdade,
mas obscurece importantes diferenças do ponto de vista dos graus de institucionali-
zação. Por fim, McDonald e Ruhl classificam o Brasil, Guatemala, El Salvador, Equa-
dor e a República Dominicana como sistemas pluripartidários emezgentes. Ao con-
trário do que esses autores defendem, a República Dominicana tem um sistema mais
institucionalizado do que o Peru, a Bolívia ou o Panamá, e desfrutava de um sistema
bipartidário na época em que eles escreviam.
10. Adam Przeworsld (1975) criou uma medida idêntica e utilizou a volatilidade eleitoral
como o único critério para examinar a institucionalização de sistemas partidários.
11. Para uma investigação mais ampla da volatilidade eleitoral na América Latina, ver
Coppedge (1992).
12. Seria melhor calcular resultados de eleições parlamentares e presidenciais em nú-
mero de votos, porém não há dados disponíveis sobre o número de votos por parti-
do em eleições parlamentares para alguns países. Esse problema não é grave por causa
do alto grau de proporcionalidade dos sistemas eleitorais nesses países, à exceção
do México.
13. Nas eleições não simultâneas seria possível comparar resultados de votações presi-
denciais com as eleições parlamentares anteriores ou subseqüentes. Fizemos siste-
maticamente a comparação com a eleição presidencial mais próxima à eleição parla-
mentar. Dessa maneira, cotejamos a eleição presidencial brasileira de 1989 com a de
1990, em vez da eleição parlamentar de 1986. No Chile, a eleição presidencial de 1970
foi confrontada com a de 1969, em vez da eleição parlamentar de 1'173. No Equador
a eleição presidencial de 1979 foi comparada com a de 1978 e não a votação para o
Legislativo de 1984.
14. Entre 1970 e 1977, a volatilidade média dos votos nas 13 democracias européias foi
de 9,2%. 'kr Pedersen (1983, p. 39).
15. Essa idéia foi sugerida por Dix (1992).
16. A base desses juízos está nos capítulos do livro organizado por Mainwaring e Scully
(no prelo).
17. A Costa Rica tem vivido em democracia, de modo ininterrupto, desde 1948. A
fndia tem sido democrática desde a independência em 1947, mas uma deterioração
das práticas democráticas entre 1975 e 11JT/ quase levou a uma derrocada das insti-
tuições.
75
18. Aqui se discute a institucionalização das organizações partidárias e não do sistema
partidário. Nesse contexto, a noção de institucionalização fraca sugere que a organi-
zação partidária é frágil, que o poder é personalizado e que os partidos têm pouca
autonomia diante dos atores sociais.
19. Uma convincente demonstração empírica dessa questão para o caso brasileiro se en-
contra em Kinzo (1990).
20. A respeito do México como sistema partidário hegemónico, ver Molinar (n() prelo).
21. A respeito da importância de um sistema partidário institucionalizado, ver também
Pridham (1990).
22. Os partidos americanos controlavam a seleção de candidatos a presidente até 1970,
aproximadamente; desde então o crescimento da importância das eleições primárias
e a maior independência do eleitorado no que diz respeito às organizações partidá-
rias desgastaram esse controle por parte dos partidos (Ceaser, 1979).
23. A Colômbia é uma exceção: até 1990, o decretismo era comum.
24. Apesar de terem sistemas partidários razoavelmente institucionalizados, Colômbia
e venezuela têm experimentado muita corrupção.
25. O'Donnell (1992) desenvolve essa observação, assim como Przeworski (1988).
26. O caso espanhol é, às vezes, citado corno um exemplo contraditório. A consolidação
democrática processou-se de modo relativamente rápido logo após a morte de Fran-
co, enquanto o processo de construção de um sistema partidário ainda não tinha ~i­
do completado no início da década de 1990. Mas os principais atores do siste~ par-
tidário existem desde o final dos anos 70. Muitos eleitores têm forte lealdade para
com os partidos e a volatilidade eleitoral tem se situado em torno de 15% em média.
As organizações partidárias são bastante fortes e os partidos são atores importantes.
At::en:a do desenvolvimento do sistema partidário espanhol, ver Gunther et al1i (1986);
e Gunther et al1i (no prelo).
76
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78
ABSfRACT
The Institutiona.lization of Party Systems in Latin Ame.rica
What is the best way to begin comparing party systems in Latin America? Conventíonal
wisdom would focus on the number of relevant parties and, in its more sophisticated
version, on ideological distance as well. The authors argue that this would be the best
way to begin comparing institutionalized party systems, but tn this paper they argue
that in the Latin American context ít is better to first focus on how institutíonalized the
party system is. They argue that "Venezuela, Costa Rica, Chile, Uruguay; Colombia, and
- to a lesser degree - Argentina have reasonably institutionalized party systems. Peru,
Bolivia, Brazil, and Ecuador have less institutionalized or inchoate party systems. Mexico
and Paraguay form a residual category; whlch the authors cali hegemonic party systems
in transition. Finally; they argue that institutíonalizing a party system facilitates democratíc
governance and is an important part of the process of democratíc consolidation.
RÉSUMÉ
L1nstitutionnalisation des Systemes de Partis en Amérique Latine
Quelle est la meilleure maniere d'entamer une étude comparée des systemes de partis
en Amérique latine? Le bon sens habituei voudrait que l'on mette en relief le nombre
de partis importants et, selon une version plus sophistiquée, que l'on prenne en
considération la distance idéologique qui les sépare. Les auteurs admettent que ce serait
là la meilleure maniere d'entamer une étude comparée des systemes institutionnalisés
de partis, mais dans cet article, ils soutiennent que dans le contexte latino-américain il
vaut mieux prendre d'abord en considération le degré d'institutíonnalisation du systeme
des partis. Ils soutiennent que le Vénézuéla, le Costa Rica, le Chili, l'Uruguay; la Colombie
et, à un moindre degré, l'lugentine ont des systemes de partis raisonnablement
institutionnalisés, que le Pérou, la Bolivie, le Brésil et l~ateur ont des systemes de
partis rnoins bien institutíonnalisés voire même incomplets et que le Méxique et le Paraguay
forment une catégorie résiduelle qu'il désigne sous le nom de: systemes de parti
hégémonique en voie de transition. Les auteurs soutiennent finalement que le fait
d'institutionnaliser un systeme de partis facilite la démocratie gouvernementale et constitue
une part importante du processus de consolidation démocratique.
79