Perfil, ambio e trajetrias dos legisladores na construo de suas carreiras polticas: Argentina, Brasil, Chile e Uruguai

Luciana Santana 1
luciana.santana@fafich.ufmg.br

Lembremos ento, em primeiro lugar, que as instituies polticas so obras dos homens (embora vez por outra se ignore a proposio), devendo a origem e a existncia inteira vontade humana. No acordaram os homens em manh de estio para com elas deparar completas. Nem assemelham s arvores que, uma vez plantadas, esto sempre a crescer enquanto os homens esto a dormir. Em qualquer estado de existncia so o que so pela atuao voluntria do homem. (John Stuart Mill)

Introduo

possvel identificar padres de carreira na trajetria dos deputados nos pases do Cone Sul? Que fatores permitiriam explicar eventuais variaes nos contextos nacionais? Quais as ambies dos deputados em termos de carreira poltica? Que relaes podem ser estabelecidas entre os arranjos institucionais e as escolhas de carreira feitas pelos legisladores em cada pas? Estas so algumas das questes instigantes que procuraremos responder analisando a trajetria poltica dos legisladores na Argentina, Brasil Chile e Uruguai. Nas ltimas dcadas, o Poder legislativo, com suas inmeras ramificaes, tem
Doutoranda em Cincia Poltica DCP/UFMG e Pesquisadora do Centro de estudos Legislativos (CEL-DCP). Agradeo os comentrios recebidos dos pareceristas, do Prof. Carlos Ranulfo Melo e Prof. Antnio Fernando Mitre Canahuati.
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despontado como objeto privilegiado nas discusses acadmicas, tornando-se tema de muito interesse principalmente no caso da Amrica Latina 2 , regio sabidamente marcada pelo domnio de Estados fortes e centralizadores. No entanto, os estudos sobre carreiras e trajetrias polticas ainda se apresentam de forma tmida frente a outras temticas presentes na cincia poltica e pode ser um campo frtil a ser explorado, para se entender melhor a representao poltica, a democracia e os processos que permitem seu desenvolvimento e consolidao nos pases em questo. A maior parte dos estudos que so desenvolvidos segue uma das premissas dominantes na literatura norte-americana, a de que a meta principal daqueles que ocupam cargos legislativos a sua prpria reeleio (Fenno, 1973; Arnold, 1990). Dessa forma, uma vez assegurada a consecuo deste objetivo, os legisladores podem preocupar-se com outras coisas, como ocupar cargos importantes na Casa e produzir o que consideram ser boa poltica pblica 3 . No entanto, isso no pode ser considerado uma regra para os pases da Amrica Latina, haja vista que as taxas dos parlamentares que buscam se manter no posto legislativo so diferenciadas e menores do que nos EUA.

Morgenstern (2003),defende a necessidade dos estudos a respeito da esfera legislativa nos pases latinoamericanos, chega mesmo a afirmar que we therefor cannot gain an understanding of the nature of politics im these countries without a careful analysis of their legislatures . O autor comenta ainda que, a literatura corrente que discutiria este tema na cincia poltica internacional, tenderia analisar os Legislativos latinoamericanos como: a) obstculos recalcitrantes s iniciativas do executivo e, mesmo at, contribuintes para um regime de instabilidade poltica na regio; b) assemblias de sinecuras subservientes, cuja independncia e autonomia teria sido minada por fraudes eleitorais, poltica patrimonialista, ou ambos; c) um congresso venal de representantes locais, primariamente auto-interessados e desejosos de relegar ao presidente as tomadas de deciso. Ele chega a afirmar que estes estudos tambm tenderiam a deixar de lado os estudos de caso onde os Presidentes adotam posturas de concesses aos Legislativos, com isso se evitando compreender the dark side of Latin American politics. Ainda segundo o autor, when politicians expect democratic institutions to last, ambition theorists assume they respond to the incentives inherent in the constitutions and electoral systems. Ou seja, para a manuteno de um sistema poltico verdadeiramente democrtico seria necessrio o apoio fundamental em um sistema racional-legal que confirmasse as regras formais e os procedimentos num sistema poltico e eleitoral. 3 As relaes logicamente plausveis entre estas trs metas so brilhantemente examinadas por Arnold em The Logic of Congressional Action (1990).

No caso dos pases em anlise, considero como hiptese principal que os diferentes arranjos institucionais, por serem capazes de produzir resultados diferenciados no que se refere ao processo poltico, teriam incidncia sobre os padres de carreiras polticas dos deputados nos quatro pases. Para este trabalho foram utilizadas informaes sobre os deputados e as caractersticas das instituies polticas da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai reunidas em dois Bancos de Dados: o primeiro, de autoria prpria, contm informaes sobre a trajetria de 3144 parlamentares, assim distribudos: a) 702 deputados argentinos (1985-2001); b) 1659 deputados brasileiros (1990-2002); c) 481 deputados chilenos (1990-2001) e d) 302 deputados uruguaios (1990-2004); o segundo refere-se aos dados consolidados pela Pesquisa Instituies Polticas em Perspectiva Comparada na Amrica do Sul (Fundao Konrad Adenauer/IUPERJ e DCP-UFMG, 2004). Na primeira seo sero examinadas algumas das principais variveis institucionais que produzem impactos sobre as escolhas e trajetrias dos legisladores. Os deputados sero o foco da anlise da segunda seo, com o objetivo de apresentar as caractersticas sociopolticas mais destacadas e verificar a ocorrncia ou no de diferentes perfis de legisladores nos pases considerados. A terceira seo versar sobre o tema ambio poltica 4 , atravs da anlise das trajetrias de carreira dos legisladores.

Considero que a ambio poltica de um poltico pode ser classificada em Esttica, Progressiva, regressiva e dinmica. A ambio esttica, ou seja, quando h desejo ou tendncia de um poltico concorrer reeleio, isto , sua ambio seria ficar no mesmo posto para o qual foi eleito. O avano do poltico para um cargo, considerado mais alto, foi denominado de ambio progressiva. A ambio regressiva, que compreende a volta dos deputados para cargos de menor prestgio ou mais baixosou de menor prestgio dentro da hierarquia poltica de cada pas. A ambio dinmica um comportamento tpico do parlamentar que no possui objetivos de carreira na Cmara dos deputados e nem em arenas externas ao legislativo. Na terceira sesso haver melhor detalhamento quanto s classificaes adotadas.

Impactos institucionais sobre o padro de carreira e trajetria poltica dos parlamentares

A construo de uma carreira poltica deve levar em considerao vrias caractersticas socioeconmicas dos parlamentares, tipo de socializao poltica, experincias prvias ao cargo ocupado. Depende tambm do desempenho e contexto institucional no qual o deputado est inserido. Desta forma, a formatao do sistema poltico de cada pas tem impacto na estrutura de oportunidades em termos de carreira e de ascenso poltica. necessrio, portanto, estar atento aos seguintes aspectos: o formato poltico-administrativo do Estado (se federativo ou unitrio); as caractersticas dos partidos, bem como o formato e a dinmica do sistema partidrio (Norris, 1996; Norris, 1997; Norris e Lovenduski;1995) e do formato do sistema eleitoral. A idia norteadora deste trabalho que os diferentes arranjos institucionais, por serem capazes de produzir resultados diferenciados no que se refere ao processo poltico, teriam incidncia sobre os padres de carreira nos pases escolhidos para a anlise. Nessa seo, irei apontar de que forma esses arranjos podem vir ou no a acarretar impactos sobre sua carreira poltica. Os quatro pases analisados possuem arranjos institucionais diferenciados entre eles. Apesar de todos os pases serem repblicas presidencialistas dotadas de sistema bicameral, dois so federalistas, Brasil e Argentina, e dois unitrios, Chile e Uruguai. Trs pases possuem sistema eleitoral de representao proporcional, quais sejam Argentina, Brasil e Uruguai, e o Chile, um sistema majoritrio com vis proporcional (Anastasia, Melo e Santos, 2004). A seleo de candidatos que disputaram as eleies no Brasil e Chile se d atravs 4

de listas abertas e na Argentina e Uruguai, atravs de listas fechadas. Sendo que as listas brasileiras so formadas tendo em vista distritos de elevada magnitude, ao contrrio do Chile, onde apenas duas cadeiras esto em disputa em cada distrito. Por outro lado, enquanto na Argentina, as listas so definidas no plano provincial por determinao das lideranas locais, no Uruguai o processo se verifica no plano nacional e permiti uma participao maior por parte dos seus eleitores 5 . No caso argentino, tal combinao institucional aponta para um padro mais fechado 6 de carreira, no sentido de que um determinado ator poltico, qual seja, o lder partidrio regional, concentra uma gama de poder considervel no que se refere s escolhas de carreira dos candidatos. Ele pode influenciar no destino do parlamentar, ou seja, mesmo que o deputado queira se reeleger, ele precisa ter um aval do partido, com quem compartilha a responsabilidade de deciso. Um outro fator determinante sobre o comportamento poltico do partido e de seus parlamentares a estrutura poltico-administrativa em que o Estado est organizado, quer seja federativo ou unitrio. A maior ou menor centralizao estatal poder pautar as oportunidades para o desenvolvimento de carreiras polticas. Supe-se que quanto maiores forem as oportunidades de escolhas de cargos eletivos para o candidato, maior ser o universo de parlamentares com ambio progressiva, principalmente no sentido de disputar cargos nos executivos estaduais ou provinciais. J nos pases unitrios, as possibilidades so menores para os candidatos, haja vista, que as alternativas de cargos so mais restritas do que nos pases federalistas.

No Uruguai, a partir de 2004, os eleitores tm como participar da deciso sobre o candidato que encabear a eleio presidencial, nas prvias dos partidos que ocorrem 6 meses antes das eleies. 6 Possibilita uma interferncia menor por parte dos candidatos no processo de escolha de sua carreira.

Agregando-se ao impacto do tipo de estrutura poltico-administrativa as caractersticas do sistema eleitoral e dos partidos, os resultados so outros. Na Argentina, a combinao de federalismo, sistema eleitoral de representao proporcional e lista fechada nas provncias, faz com que os polticos tenham menor poder de deciso sobre suas carreiras. Poder que transferido parcialmente para os lderes provinciais no momento de decidir se os deputados permanecero no legislativo nacional ou ocuparo outros cargos. A disputa mais acirrada se dar no processo de seleo interna ao partido, sem maiores interferncias dos eleitores. As principais evidncias e explicaes sobre o comportamento parlamentar na Argentina realam o impacto da organizao partidria (Mustapic, 2000) e, em especial, o papel dos lderes partidrios provinciais no processo de nominao dos candidatos e, por conseqncia, no career path dos deputados (Jones, 1997; De Luca, Jones e Tula, 2000). Alm das regras eleitorais e partidrias, h tambm a influncia do sistema federalista (Bastravo, 2003). No Brasil, a mistura entre federalismo e sistema eleitoral de lista aberta aponta no sentido de ampliar o grau de liberdade dos polticos nas escolhas de carreira. Alm do elevado nmero de cargos disponveis, o controle dos partidos sobre a lista precrio inexistncia de ordenamento, soma-se o fato de que, diferentemente da Argentina, so muitos os partidos competitivos e no existe custo algum para se trocar de legenda, desde que isso seja feito at um ano antes das eleies. Com esse grau de liberdade, a ambio progressiva pode prevalecer sobre a ambio de tipo esttica, tendo em vista, como j se viu, os atrativos existentes nas unidades sub-nacionais. Ainda que isso no permita desconhecer que um nmero considervel de legisladores opte por construir suas carreiras no legislativo nacional, o fato que, no Brasil, 6

tornou-se comum um padro de carreira mais dinmico, qual seja, a alternao entre ocupao de postos no Executivo e no Legislativo, e em diferentes nveis. Em se tratando de pases unitrios, a histria muda um pouco de figura. No caso do Chile, a escolha de candidatos em distritos binominais realizada em listas abertas, combinada ao carter mais centralizado da organizao do Estado, se restringe a oportunidade de disputas no cenrio externo ao legislativo. Parte dos cargos executivos, no caso os departamentos, so ocupados atravs de indicao, a critrio do Executivo Nacional. A tendncia que haja um maior nmero de legisladores com ambio esttica. O Uruguai um pas unitrio e assim como o Chile, as estruturas de oportunidades em termos de carreira so mais restritas do que os pases federalistas. No primeiro, apesar das escolhas dos candidatos serem feitas atravs de lista fechada como no segundo, os eleitores podem intervir na escolha dos candidatos a presidente que encabearo as listas do partido. Essa modificao foi introduzida a partir da reforma eleitoral de 1996. Antes, o sistema vigente era o Voto Duplo Simultneo foi substituda pelo Voto Mltiplo Simultneo. Em uma mesma lista, o eleitor vota em seu candidato a presidente, senador e Deputado nacional. Os sub-lemas permaneceram para a escolha dos deputados e senadores, mas cada partidos s tem direito de ter um candidato a presidente. At 1996, os partidos podiam lanar mais de uma lista, cada qual encabeada por um candidato distinto presidncia. interessante ressaltar, ainda, que no Uruguai, as disputas no interior dos partidos polticos passaram a ser mais fortes, inclusive por que se criou espao para que o deputado tenha um comportamento mais independente de seu lder. Os deputados e senadores so eleitos a partir de um s voto, dado pelo eleitor na lista partidria. Ou seja, senadores no 7

precisam mais votos do que deputados para se elegerem; apenas as vagas so em menor nmero.

Perfil dos deputados da Argentina, Brasil, Chile e Uruguai

Alm de conhecer as regras e procedimentos responsveis pelo ordenamento das arenas eleitoral, partidria e legislativa, outro ponto que merece ser destacado para melhor se entender como se estruturam as carreiras polticas dos deputados o perfil dos parlamentares. Saber quem eles so e suas experincias profissionais, pode auxiliar a tarefa de identificar se suas ambies polticas so circunscritas ao poder legislativo ou se so externas a essa arena. O perfil dos legisladores nos quatro pases se aproxima do perfil descrito por Fabiano Santos (2004) para os deputados federais no Brasil. Como demonstra o autor, os deputados federais so, majoritariamente, homens, com escolaridade superior, e formao nas reas de direito, medicina, administrao ou economia. Ao contrrio da realidade sciocultural dos cidados dos quatro pases, os deputados fazem parte de uma elite muito qualificada em termos de formao acadmica e profissional. Em todos os pases, a maior parcela dos parlamentares, ou seja, 66,7 % esto na faixa de idade entre 40 e 59 anos de idade; 11,3% esto na faixa de idade com mais de 60 anos e 22, 1% dos deputados possuem menos de 39 anos. Em relao escolaridade, o percentual entre os membros da Cmara dos Deputados que possuem s ensino 7 Fundamental e Mdio ou tcnico completo ou

A nomenclatura pode variar de pas para pas. A referncia do nvel de ensino est adaptada conforme a nomenclatura utilizada no Brasil, em equivalncia aos outros pases.

incompleto na Argentina de 15,5% , no Brasil, 16,5%, no Chile 15,0%, e 14,5% no Uruguai. Nos quatro pases, a taxa de legisladores que possui curso superior alta, ou seja, na Argentina de 72,5%, no Brasil de 69,5 %, no Uruguai de 74,6% e no Chile de 70,6%. considervel tambm a taxa dos que possuem curso superior com ps-graduao 8 , conforme pode ser observado no caso do Chile 9 e Brasil, pases que alcanam uma percentagem de 14, 4 % e 14,0% respectivamente. No quesito formao acadmica, o perfil dos parlamentares sofre pequenas alteraes de pas para pas. H uma predominncia de cursos como Administrao, Direito, Engenharia, Medicina, Economia e cursos na rea da educao. Dentre esses, a formao no curso de Direito se sobressai, atingindo um percentual de 31, 4% do total de legisladores nos quatro pases. A Cmara dos Deputados do Brasil apresenta a maior mdia (34,9%) de parlamentares com formao em Direito10 , ao contrrio da Argentina, onde essa mdia mais baixa (26, 6%) dentre os quatro pases. Outros cursos tradicionais nestes

pases, como o caso da Engenharia e Medicina tambm abarcam um nmero considervel de deputados. Na Argentina, encontramos a maior mdia de legisladores com formao em reas da educao ou Magistrio: 8, 6%. No Chile, encontra-se a maior concentrao de deputados com formao na rea de engenharia: 16, 3 %. O mapeamento do segmento profissional destes deputados pode nos dar uma pista de sua vinculao a grupos de interesse e sobre seu comportamento na arena legislativa, j que suas preferncias estaro mais explcitas do que outros parlamentares.
Especializao, mestrado ou doutorado. A taxa de 14, 4% de deputados corresponde aos que concluram o Ensino mdio ou tcnico. Nos demais pases, essa taxa agrega desde os que tem Ensino Fundamental incompleto, at os que possuem o Ensino mdio e Tcnico. 10 Apesar de todo o tradicionalismo da profisso do advogado, a formao neste curso muito necessria para o processo legislativo. Isso no fecha, no entanto as portas para um parlamento mais heterogneo, do ponto de vista profissional.
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A formao acadmica da maior parte dos legisladores concentra experincias em atividades econmicas e financeiras diversas. Destas ocupaes, uma mdia de 12, 1 % deles, chegou a ter ocupao profissional de produtor rural 8,3%, trabalharam na rea da sade, 9,2% exerceram atividades empresariais, 13,7% % atuaram como advogados 8,7% como professores ou em outras reas da educao e 10,9% no tiveram atuao profissional anterior, conforme pode ser observado na tabela a seguir.

[Tabela I]

No que se refere participao da mulher nestes legislativos, a taxa baixa. Apenas na Argentina as taxas chegam a ultrapassar os 20% (tabela II), sem, no entanto, no superam a cota de 30% reservada a elas nas listas partidrias.

[Tabela II]

Para Cordero (2004) a configurao das carreiras polticas dos deputados tambm deve levar em considerao cinco tipos de experincias de socializao, ou seja, a participao em: a) cargos de liderana em entidades estudantis, b) nos partidos polticos, c) na administrao pblica, d) em organizaes da sociedade civil ou e) em outros postos de representao popular. A anlise do perfil dos legisladores nos aponta alguns dados interessantes em relao a esse posicionamento. Uma mdia de 82% dos deputados participou do movimento estudantil, sendo que 46 % ocupou efetivamente cargos de direo estudantil. Cerca de

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66% dos deputados tinham exercido funes de representao interna nos partidos polticos, enquanto 14 % ocuparam cargos na Administrao pblica. A filiao partidria uma regra obrigatria para que os candidatos possam concorrer a algum cargo de representao poltica nos quatro pases. A participao em cargos de direo partidria proporciona ao candidato mais visibilidade no interior do prprio partido, e frente sociedade. Desta forma, interessante ressaltar que um nmero considervel de legisladores tem em seus currculos o registro de participao nestes cargos. A mdia de legisladores que possuem este registro chega a 71% no Uruguai, 70% no Chile, 69 % no Brasil e 55% na Argentina.

[Tabela III]

A mdia de participao em cargos de direo da Administrao Pblica de 11 % na Argentina, 13% no Brasil, 23,8% no Chile e 9% no Uruguai. E no caso das organizaes no governamentais, a mdia na Argentina a mais alta dos quatro pases, ou seja, 65 %; no Chile de 51% e no Brasil 48%. No foi possvel obter essa informao para o caso uruguaio. As trajetrias dos legisladores antes de ocupar seus postos na Cmara dos Deputados so importantes por revelarem a experincia adquirida e, ao mesmo tempo, fornecerem uma sinalizao a respeito de sua ambio e seu padro de carreira. A ocupao e desempenho obtido em cargos eletivos de representao poltica ou cargos no primeiro escalo da administrao pblica so algumas das principais variveis que contaro para os partidos e para o eleitor na escolha de um nome como candidato em uma prxima eleio.

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Na Argentina, temos, em mdia, 35% dos deputados ocupando cargos eletivos como deputados provinciais, 23,0% como Concejales Municipales, 11,0 % como Alcades, 2% como governadores e vice-governadores, e apenas 1% como senadores. O percentual de deputados que chegou a ocupar cargos no eletivos foi de 35 %.

[Tabela IV]

No Brasil, a maior parte dos deputados teve passagem pelos legislativos estadual e municipal, o que representa uma experincia importante no que se refere ao processo legislativo. Das prefeituras municipais 12, 5% dos eleitos seguiram para a Cmara dos Deputados. Apenas 1,1% dos deputados tiveram passagens pelo Senado, e nenhum chegou anteriormente Presidncia da Repblica.

[Tabela V]

Com relao aos cargos no eletivos, 18,1% dos deputados tiveram passagem pelo primeiro escalo da Administrao estadual, 9% pelo 1o.Escalo da Administrao municipal, e apenas 2,2% chegaram a ocupar cargos na administrao federal.

[Tabela VI]

Dos deputados chilenos que ocuparam cadeiras na Cmara entre 1999 e 2001, a maior parte passou por cargos eletivos na esfera municipal, sendo que 66,1% marcaram presena no legislativo municipal (consejo municipal) e 43,4% no executivo municipal

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(alcades). Na esfera nacional, apenas 6,2% dos deputados tiveram passagem pelo Senado e nenhum deputado chegou a ocupar a presidncia do pas. Dos 481 legisladores chilenos, um total de 39, 9 % seguiu sua trajetria na prpria Cmara dos Deputados, cultivando uma carreira legislativa. Em relao aos cargos no eletivos, apenas 1, 9% dos deputados chegou a ocupar o cargo de ministro de Estado; 7, 1% foram secretrios departamentais e 9, 2% estiveram no cargo de Intendente ou governador dos Departamentos do pas. Um percentual de 36,8% foram alcades designados pelo presidente do pas e 34, 5 ocuparam cargos de segundo e terceiro escalo na estrutura poltica do executivo nacional. Sobre o Uruguai, assim como no Chile, a estrutura de oportunidade em termos de carreira muito restrita. Entre os cargos eletivos, 12,0 % dos candidatos tiveram passagem pelo executivo municipal e 6,0 % pelo Senado. Nos cargos no eletivos, 10 % passaram pela Administrao Pblica do Estado e 2 % foram intendentes.

[Tabela VII]

Pode-se considerar que a percentagem de deputados que ocuparam cargos eletivos no perodo que antecede seu mandato na Cmara relativamente baixa, mas no podemos esquecer que o perodo em anlise ocorre imediatamente aps o fim das ditaduras, quando as eleies, ou estavam interrompidas ou ocorriam apenas de forma indireta, sem a participao de partidos ou cidados. Em termos comparativos, percebe-se que a varivel estrutura poltico-administrativa afeta as escolhas dos deputados. Os pases federalistas favorecem uma carreira poltica mais diversificada em termos de cargos eletivos ocupados do que pases unitrios. As 13

estruturas de oportunidades so maiores do que nos pases unitrios. Ademais, o Uruguai apresenta a estrutura menos diversificada. Deve-se levar em conta que aproximadamente 60% da populao reside na capital, de forma que as prefeituras no oferecem postos atrativos para os polticos.

Deputados: Ambio poltica e trajetos de carreira

Os estudos sobre comportamento parlamentar nos EUA partem de uma premissa comum e que se tornou quase unnime na literatura (Morgenstern, 2003; Mayhew, 1974; Fenno, 1978; Arnold, 1990, e tantos outros), qual seja, a suposio que a reeleio a meta principal a ser atingida pelos polticos. Em se tratando do comportamento poltico, no se pode negar que as ambies so responsveis pela conduo das aes dos polticos. Para Scott Morgenstein (2002), Ambition, channeled by incentives and institutions, drives politics. Alm de direcionar os rumos das polticas no seu sentido mais amplo, o que envolve as aes e estratgias dos polticos, as ambies so responsveis pelos diferentes tipos de comportamentos por ele s adotados. Para o autor, Ambition theory as applied to the U.S. Congressional politics relies on several implicit and explicit assumptions regarding a) legislator goals, b) strategies to obtain those goals (which are based on the electoral system), c) the distinctive party configuration, and d) the given constitutional balance of power. (Morgenstein, 2003.). Ao publicar o livro Ambition and Politics (1966) sobre o caso norte-americano, Schlesinger, se tornou precursor e principal referncia internacional em trabalhos sobre

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decises de carreiras. Seu objetivo foi investigar as caractersticas dos indivduos que concorriam aos vrios cargos polticos disponveis nos EUA e identificar aqueles que conseguiam se reeleger. Uma das contribuies fornecidas por esse estudo, foi a apresentao de uma tipologia sobre o comportamento adotado pelos polticos, tomando como base suas ambies polticas, classificando-as em ambio esttica e ambio progressiva. Nos termos do autor, a ambio esttica seria o desejo ou tendncia de um poltico concorrer reeleio, isto , sua ambio seria ficar no mesmo posto para o qual foi eleito. O avano do poltico para um cargo, considerado mais alto, foi denominado de ambio progressiva. Carlos Pereira e Leoni (1999), ao investigar o caso brasileiro enriqueceram a tipologia com um terceiro tipo: a ambio regressiva, que compreende a volta dos deputados para cargos de menor prestgio ou mais baixos. Comparando Estados Unidos com Brasil, Chile e Mxico, Morgentein (2003) conclui que: ... (legislators in others Latin American cases a) are not homogeneous reelection seekers, b) follow different strategies into office c) are restrained by different constitutional arrangements, and d) operate within vastly different party

alignments.(Morgenstein, 2003) Como o arranjo poltico institucional dos pases da Amrica Latina diferente do formato dos EUA, pode-se esperar que a ambio poltica dos legisladores leve-os a trilhar caminhos distintos daqueles geralmente encontrados pelos que se debruam sobre o caso norte americano. Desta forma, para utilizar a tipologia mencionada, ponderaes e adaptaes devem ser feitas, uma vez que existe enorme diferenciao entre o arranjo institucional dos pases aqui estudados e os EUA. 15

No se pode afirmar com preciso que o considerado, como ambio de tipo progressiva ou regressiva para os EUA, possa ser aplicado imediatamente para os casos da Argentina, Brasil, Chile ou Uruguai, j que nem todos os cargos considerados mais altos ou mais baixos nos EUA, fornecem os mesmos incentivos e visibilidade aos polticos de outros pases. No suficiente transportar conceitos e tipologias de outros sistemas polticos. Segundo Santos (2000) para delinear at que ponto um cargo pode ser considerado superior ao outro, o determinante ser o grau de influncia decisria e poder de agenda que o cargo exerce em determinado contexto histrico ou poltico. Um exemplo disso, que os recursos e incentivos providos pelas prefeituras no Brasil so muito diferenciados entre elas, por causa do prprio porte do municpio e importncia econmica do municpio para o pas. Deve-se considerar, ainda sua importncia eleitoral no Estado, inclusive em carter agregado a outros municpios vizinhos 11 . Essa observao se aplica tambm para o caso dos governos estaduais no Brasil, das provncias na Argentina ou para as Alcadias no caso chileno. Isso fica evidente para o caso da Argentina. Em recente estudo, Jones (2004) faz a seguinte afirmao The position of national legislator is merely one station on a lengthy political career path that normally begins as well as ends in the legislators home province. As consequence, the behavior of deputies and senators is best explained by a modified version of progressive ambition theory (where progressive is interpreted in a more flexible manner), with static ambition (i.e.,where a deputy or senator pursues a career in the Chamber or Senate respectively) and, especially, discrete ambition (where the deputy withdraws from politics after serving their term in office) being uncommon. (Jones, 2004:18).
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Municpios atuando de forma conjunta podem ter forte influncia poltica no Estado e no pas.

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Na anlise do padro de carreira nos pases da Amrica Latina, proponho a utilizao da tipologia formulada pelos autores citados com certas adaptaes. A ambio esttica deve ser considerada o desejo, tendncia ou freqncia de um poltico concorrer reeleio, isto , sua ambio ficar no mesmo posto para o qual foi eleito. No havendo restries possibilidade de se reeleger para a Cmara dos Deputados ou mesmo para o Senado, essa ambio se traduz na construo de uma carreira legislativa, o que tende a contribuir para uma maior especializao, domnio das regras e procedimentos da organizao legislativa pelos parlamentares. Schlesinger (1966), define o avano do deputado para um cargo, considerado mais alto, como ambio progressiva. Considero como cargos mais altos no caso dos pases em estudo: a) Presidncia da Repblica (Presidente ou Vice), b) Governos estaduais ou provinciais (Governador ou Vice), c) Prefeituras de grande porte, ou seja, capitais de Estados, Provncias ou Departamentos, d) Senado da Repblica, e) Ministro de Estado ou primeiro escalo na Administrao do Governo (Exemplo: Presidente Banco Central). Assim como o avano que certos polticos fazem para a Cmara dos deputados provenientes dos seguintes cargos: a) Legislativos em unidades sub-nacionais, ou b) cargos no executivo municipal, desde que no seja capital da unidade sub-nacional, ou cargos no eletivos das provncias, Estados municpios e alcadias. A ambio regressiva compreende a volta dos deputados para cargos mais baixos ou de menor prestgio. Tal movimento seria expresso pela sada do Legislativo em mbito nacional e retorno: a) para o Legislativo em unidades sub-nacionais, ou b) para cargos no executivo com menos prestgio e menor disponibilidade de recursos, como, por exemplo, prefeituras ou postos no eletivos nas unidades sub-nacionais de porte mdio ou pequeno e com pouca visibilidade regional ou nacional. 17

Como contribuio para com a literatura, proponho um quarto tipo, ao qual denomino de ambio dinmica. Tal comportamento tpico do parlamentar que no possui objetivos de carreira na Cmara dos deputados e nem em arenas externas ao legislativo. Sua meta pode ser em um caso manter-se efetivamente na arena legislativa, se revezando entre a Cmara dos Deputados e o Senado da Repblica ou mesmo se revezando entre a Cmara dos deputados e outros postos eletivos, sua ambio no ocorre apenas em um nico sentido 12 . Neste ltimo caso, pode-se conjecturar que seu objetivo manter-se de alguma maneira em instncias de poder eleitoralmente institudas, no importando o cargo. Pela tipologia "clssica" tal tipo de comportamento seria, ora classificado como progressivo, ora como regressivo, quando parece mais correto entend-lo como um padro especfico de carreira, ao qual denomino de dinmico. A denominao ambio dinmica pode ser tambm aproveitada como forma de qualificar o comportamento poltico em pases onde h pouca disponibilidade de cargos a serem disputados no pas. Quando o poltico tem apenas como oportunidade de carreira a rotatividade entre os cargos existentes, como forma de manter-se na atividade poltica, sem condies de vislumbrar certo tipo de ascenso poltica, por falta de alternativas. Finalmente, outra considerao, diz respeito escolha dos legisladores para deixarem a vida pblica, retornando para a vida privada. Eles podem vir atuar em suas reas de formaes acadmicas, ou mesmo utilizar a expertises obtida no Legislativo, ou mesmo Executivo, em trabalhos de Consultorias, Assessorias tcnicas, em organismos no governamentais ou outros.

Sua trajetria pode ser, por exemplo, Cmara dos Deputados - Prefeitura (ou Ministro/Secretaria de Estado) - Cmara dos deputados.

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A mdia de deputados que tentou se reeleger foi de 28, 1% na Argentina, 72,0% no Brasil, 70, 2% no Chile e 72, 5% no Uruguai. A busca pela reeleio no Brasil, Chile e Uruguai mostrou ndices relativamente altos e semelhantes, mas o mesmo no pode ser dito a respeito dos que obtiveram sucesso em seu objetivo. A mdia de deputados que

permaneceram em seus cargos legislativos foi de 22, 1 % na Argentina, 45, 2% no Brasil, 53, 8% no Uruguai, e 60% no Chile. As diferenas nas taxas de reeleio e renovao legislativas podem ser explicadas pelo impacto dos arranjos institucionais. A Argentina o caso que merece maior destaque do ponto de vista de renovao legislativa. Suas taxas so as mais altas entre os quatro pases, alcanando uma mdia de 77,9%. Certamente temos ai um fator prejudicial ao funcionamento da instituio

legislativa, uma vez que torna-se difcil, seno impossvel, a criao de um grupo de legisladores especializados, experientes e dotados de capacidade para fazer fluir com eficincia os trabalhos legislativos. Na Argentina, os lderes partidrios provinciais tm certa fora sobre as carreiras dos deputados. Os deputados no permanecem no legislativo; preferem alar outros vos, principalmente rumo aos governos provinciais. Em alguma medida, isso pode explicar porque a taxa de busca pela re-ocupao do cargo baixa. Isso faz com que no padro de carreira observemos a prevalncia de uma ambio de tipo progressiva em detrimento da esttica. Mas vale a pena ressaltar que estas taxas tm apresentado sinais leves de crescimento, conforme pode ser visto na tabela IV. Para Bastravo (2003), na Argentina, parece existir uma fracin numericamente menor pero cualitativamente fundamental que lleva adelante muy claramente uma carrera legislativa ligada a la vida parlamentaria y partidria- y a los recursos que ello otorga-. Si se acepta nuestro argumento, entonces 19

debemos establecer qu tipos de incentivos existen para que esto ocurra y por qu algunos enfoques parecen ciegos respecto de este tipo de diferenciaciones. Entre os quatro pases, Brasil e Uruguai, encontram-se em uma posio intermediria. No primeiro, desde 1990, a busca por um novo mandato vem se mantendo no mesmo patamar, ao passo que as taxas de reeleio apresentaram um ligeiro crescimento, indo de 37,0% naquele ano a 49,9% em 2002. A mdia para o perodo ficou em 45,2%. Ao verificar a taxa de busca pela reeleio, no Brasil, podemos observar que os candidatos que ocuparam os cargos de deputados entre 1990 e 2002 apresentaram um ndice de ambio esttica mdio (45,2%). E um nmero considervel de candidatos que concorreram a essas eleies no obteve sucesso; certamente uma explicao para essa ocorrncia est na alta competitividade nas eleies para estes cargos. Alguns estudos, como o de Samuels, 2005 tm argumentado que a ambio de legislador brasileiro no est voltada para a permanncia na Cmara dos Deputados e sim para a busca de outros cargos, em especial, no poder Executivo. Talvez esse no seja o melhor caminho para se explicar padres de carreira no pas; afinal, o percentual de candidatos que busca se reeleger relativamente alto, o que ocorre que muitos no alcanam esse objetivo. Dentre deputados que no buscam se manter no legislativo, a maior parte almeja cargos mais altos, seja no governo de Estado ou mesmo em prefeituras de Capitais. Tais carreiras, construdas parcialmente fora do legislativo, podem ser explicadas pela estrutura de oportunidades proporcionadas pelo sistema federalista, o qual torna disponvel, no plano sub-nacional, recursos preciosos para a sobrevivncia poltica. Um dado que merece destaque que 7,5% dos que ocuparam uma cadeira na Cmara dos Deputados entre 1990 e 2002, foram anteriormente prefeitos municipais; 20

depois de eleitos deputados e cumprirem seus mandatos, buscaram concorrer novamente o cargo de prefeito municipal. Denominei esse zigue-zague entre os cargos de prefeito e deputado federal como ambio dinmica. No Uruguai, no entanto, ocorre um tipo de movimento semelhante ao verificado no Brasil. A diferena est em relao aos cargos que so buscados pelos deputados. Entre 1990 e 2004, 6,0% dos deputados que buscaram o cargo de senadores em uma eleio, retornam depois para o cargo de deputado nacional. O mesmo ocorre em relao rota Intendncia Municipal e Cmara dos Deputados: 5 % dos candidatos circulam entre estes cargos. Estamos, portanto, diante de outro exemplo daquilo que foi acima definido como padro de ambio poltica dinmica. Trata-se de um padro de carreira que no apresenta um sentido nico, optando, ao contrrio, por alternar a esfera de atuao de tempos em tempos. No caso do Uruguai, ademais da baixa estrutura de oportunidades 13 no pas, deve-se levar em conta que as eleies para o Senado e para a Cmara so definidas com base em um nico voto dado pelo eleitor na lista partidria , o que pode influir sobre as escolhas feitas pelos candidatos. Sobre os dados de reeleio e renovao legislativa chilena, ,de todos os casos, o que chega mais prximo premissa dos estudos norte-americanos de que o objetivo primordial dos deputados se reeleger. De fato, entre 1990 e 2002, um nmero expressivo de deputados, ou seja, 70,2%, buscou se reeleger e 60 % deles obteve sucesso, demonstrando um ato ndice de ambio esttica nas suas estratgias e aes polticas. O legislativo uma instncia muito importante para os polticos e para a sociedade chilena.

Essas oportunidades de carreiras, aqui so os cargos eletivos e no eletivos dentro da estrutura poltico administrativa de cada pas.

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Um dos fatores que tambm explicam esse fenmeno o pequeno nmero de cargos eletivos disponveis aos polticos. A prpria estrutura do sistema poltico no pas favorece esse tipo de comportamento. Alm da Cmara dos Deputados, outros cargos podem que ser alcanados pela via eleitoral so o Senado, a Presidncia da Repblica e as Alcadias. O cargo no mbito municipal chileno, ou seja, as Alcadias, no possui o mesmo grau de autonomia poltica e de recursos que encontramos no Brasil. Ao comparar o perodo anterior ditadura chilena (1965-1973) com o perodo ps 90, Navia (2000) aponta que no h variaes significativas de carter longitudinal quanto busca pela reeleio por parte dos deputados, mantendo-se alta em ambas as fases. O fato, segundo ele, deve-se ao grau de importncia que a instituio legislativa passou a ter para os meios de comunicao e para a sociedade de forma geral, puesto que los candidatos que se presentam a reelecin tienen mayor background meditico que los que se presentam por la primeira vez, lo que se traduce em mejores perpectivas de reelecin.(Navia, 2000) Apesar da taxa de busca pela reeleio ser semelhante do Chile e Brasil, apenas 53, 8 % atingem o objetivo de se manter na Cmara dos Deputados devido ao grau de competitividade das eleies nos pases. De acordo com o que foi apresentado neste tpico, pudemos perceber claramente que os padres de carreiras nos quatro pases so diferentes no que diz respeito trajetria poltica alcanada pelo conjunto de deputados, ou seja trajetria bem sucedida. Agora, se tomarmos o percentual dos que buscam a reeleio, o padro no Brasil e no Uruguai est prximo ao do Chile. A ambio intrnseca ao comportamento parlamentar nestes pases esttica. O nico caso que se difere dos demais a Argentina, onde tende a prevalecer a ambio progressiva.

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No foi possvel conseguir todas as informaes sobre os postos ocupados posteriormente pelos deputados que no buscaram a reeleio, ou mesmo no se reelegeram. Com base nos casos em que foi possvel detectar a informao, chegamos situao apresentada na tabela a baixo. Na Argentina, os cargos mais procurados pelos deputados que no permanecem no Legislativo so o Governo provincial (9,5%), o legislativo provincial (10%), como Alcade (8,0%), o Senado (3,2%) e os cargos na administrao pblica (14%). O que confirma que a ambio dos deputados argentinos tende a ser progressiva.

[Tabela VIII]

No Brasil, dos deputados que deixaram a Cmara entre 1990 e 2002, 3,8 % passaram a ocupar o Senado, 3,0% foram eleitos governadores e, 6,0 % foram eleitos prefeitos 14 . Um percentual de 3, 3% voltou a ocupar o cargo de deputado estadual e 7,0% passou a atuar em cargos da Administrao Pblica em seu Estado. No Chile, a maior procura foi para o cargo de Alcade (6,0%), seguido por cargos na Administrao pblica do Estado (5,4%), e no Sendo (2,8%). Aproximadamente, 2,5% dos deputados voltaram para funes no interior dos partidos polticos, e 1,2% foram indicados para serem intendentes. Conforme era de se esperar, os dois locais mais procurados pelos deputados uruguaios que deixam seus mandatos foram as intendncias municipais (13,6%) e o Senado

No foi possvel fazer uma distino entre o porte das prefeituras que voltaram a ser ocupadas pelos exdeputados.

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(9,0%). So exatamente os cargos em que alguns deputados se revezam, constituindo um tipo de ambio dinmica.

Concluses

Na Argentina, o pequeno nmero de deputados que busca a reeleio, bem como as baixas taxas de reeleio evidenciam claramente que a carreira legislativa no objetivo principal da maioria dos deputados no pas. Este o caso que apresenta maior contraste com o Chile, pas que apresenta alta taxa de permanncia de seus legisladores na atividade legislativa. primeiros. Em seguida, podemos perceber visualmente em qual posio se encontram cada um dos quatro pases no que diz respeito sua ambies poltica. J o Brasil e Uruguai ocupam uma posio intermediria entre os dois

Quadro II: Posio dos pases em relao ambio poltica

Maior nvel de Ambio progressiva

Brasil Uruguai

Maior nvel de Ambio Esttica

Argentina

Chile

A interferncia do sistema eleitoral e do papel desempenhado pelos lderes provinciais na definio dos nomes que concorreram aos cargos eletivos no pas, para os legisladores argentinos, favorece um padro de carreira diferenciado dos demais,

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influenciado tambm pelo forte federalismo e as provncias terem particularidades nos seus sistemas eleitorais. No Brasil, o federalismo a varivel que mais afeta o tipo de ambio poltica dos legisladores brasileiros e mesmo assim, a taxa de permanncia na Cmara dos deputados pode ser considerada moderada. No h uma alta taxa de renovao legislativa que possa comprometer a qualidade dos trabalhos parlamentares. No Uruguai, as taxas de permanncia e renovao so as mais equilibradas. Dois principais fatores explicam esse comportamento: a interferncia das faces partidrias sobre a escolha dos nomes que concorrero aos cargos eletivos e o baixo nmero de cargos disponveis aos legisladores. Uma novidade, no que diz respeito ao tipo de ambio poltica foi identificar no Brasil e no Uruguai, um comportamento peculiar, aqui apontado como uma a ambio de tipo dinmica. No Brasil, esse movimento realiza-se no percurso Cmara dos Deputados/prefeituras municipais, enquanto no Uruguai a alternncia entre a ocupao de postos na Cmara e no Senado que chama a ateno. No Chile, as altas taxas de permanncias como deputado tem como principal determinante, a estrutura de oportunidades em termos de carreira e a baixa competitividade eleitoral fruto do sistema binominal vigente no pas. A ambio esttica prevalece nos caso de Chile, Brasil e Uruguai. O caso destoante fica a cargo da Argentina. A explicao, como explicitei anteriormente, est nos efeitos combinados de suas instituies, onde se verifica a combinao de um federalismo muito forte e um sistema eleitoral com listas fechadas nas provncias. E na interveno dos lderes partidrios sobre as aes legislativas dos deputados na Cmara do deputados.

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A distino mais clara se d entre Argentina e os demais e isso modifica um pouco as diferenas institucionais. O Brasil federativo est mais prximo do Uruguai e Chile, unitrios. A lista no produz, no Uruguai, o impacto que tem na Argentina porque neste ltimo sua elaborao se d na provncia. O que distingue a Argentina a combinao de federalismo com lista fechada; mas nem federalismo, nem lista fechada, isolados, podem ser apontados como determinantes na estrutura de carreira.

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Referncias

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Tabelas

Tabela I - Distribuio Percentual dos Deputados de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai por ocupao profissional ou atividade econmica. Argentina Brasil Chile Uruguai Total (1983-2002) (1990-2002) (1990-2001) (1990-2004) Advogado 13,6% 18,9% 10,0% 12,1% 13,7% Profissional de sade 8,0% 11,3% 5,0% 9,0% 8,3% Professor 11,0% 6,6% 7,8% 9,5% 8,7% Produtor rural 9,5% 12,0% 17,0% 10,0% 12,1% Empresrio 11,1% 4,8% 12,4% 8,4% 9,2% Funcionrio pblico civil 5,2% 3,0% 3,8% 2,5% 3,6% Outras reas 30,2% 34,6% 30,5% 38,5% 33,5% Nenhuma 11,4% 8,8% 13,5% 10,0% 10,9% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. rea de Formao

Tabela II - Distribuio Percentual dos Deputados de Argentina, Brasil, Chile e Uruguai por Gnero. Sexo Feminino Masculino Argentina (1983-2002) 23,5% 76,5% Brasil (1990-2002) 6,2% 93,8% Chile (1990-2001) 13,3% 86,7% Uruguai (1990-2004) 10,5% 89,5% Total 13,9% 86,1%

N 702 1659 264 302 2927 Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

Tabela III: Percentagem mdia de deputados que participaram em cargos de direo em outras instncias de poder. Participou nos seguintes cargos Argentina Brasil Chile Uruguai Total (1983-2002) (1990-2002) (1999-2001) (1990-2004) Movimento estudantil Dirigente de Entidade estudantil Cargos de direo nos Partidos Polticos Cargos na administrao Pblica Organizaes da sociedade Civil e Igreja (N) 84,0% 46,0% 55,0% 11,0% 65,0% 585 87,0% 47,0% 69,0% 13,0% 48,0% 1418 79,0% 40,0% 70,0% 23,8% 51,0% 467 78,0% 49,0% 71,0% 9,0% No identificado 289 82,0% 46,0% 66,0% 14,0% _ 2759

Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

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Tabela IV -Cargos ocupados anteriormente pelos deputados eleitos na Argentina (1983-2001) Pas Cargos eletivos Presidente Vice-presidente Argentina Governador Vice-governador Alcalde. Deputado Nacional Base: 702 deputados Senador Deputado provincial % Mdia 15 0,0% 0,0% 2,0% 2,0% 11,0% 28,0% 1,0% 35,0% Cargos no eletivos Cargos 1o. Escalo no Executivo Nacional Cargos de 1o. Escalo no Executivo Provincial Cargos 1o. Escalo no executivo Municipal Cargos 2o. Escalo nvel nacional Cargos 2o. Escalo nvel provincial Outros cargos no executivo municipal % Mdia 4, 0% 4, 0% 6,0% 6,0% 6,0% 7,0%

Concejal municipal 23,0% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

Tabela V -Cargos ocupados anteriormente pelos deputados eleitos no Brasil (1990-2002) Pases Cargos Presidente Vice-presidente Governador Brasil % Mdia 16 0 0 1,6% Cargos no eletivos Cargo 1o. Escalo administrao federal Cargo 1o. Escalo administrao Estadual Cargo 1o. Escalo na administrao municipal % Mdia 2,2% 18,1% 9%

Vice-governador 2,4 % Prefeito 12,5% Vereador 16,6% Deputado Estadual 25,8% Senador 1,1% Deputado Federal 23,8% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

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Trata-se da mdia de todas as legislaturas analisadas. Trata-se da mdia de todas as legislaturas analisadas.

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Tabela VI- Cargos ocupados anteriormente pelos deputados eleitos no Chile (1990-2001) Pases Cargos Eletivos Presidente Vice-presidente Chile Alcalde. Deputado Nacional Senador Concejo Municipal. % Mdia 0,0 % 0,0 % 43, 4% 39,9% 6,2% Cargos no eletivos Cargo 1o. Escalo executivo nacional (ministro) Cargo 1o. Escalo executivo sub-nacional (secretrio) Intendente ou governador 17 Alcade designado Cargo 2o.e 3o. Escalo executivo nacional % Mdia 1,9% 7,1% 9,2% 36,8% 34,5%

66,1% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. Tabela VII- Cargos ocupados anteriormente pelos deputados Uruguai (1990-2004) Pases Uruguai Cargos Eletivos Presidente Vice-presidente % Mdia 18 0 0 Cargos no eletivos Intendentes Postos Ocupados na Administrao executiva % Mdia 2% 10%

Prefeito 12% Deputado Nacional 26% Senador 6% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai. Tabela VIII : Cargos ocupados pelos deputados que no se reelegeram ou no quiseram se reeleger Condio Senado Governo Provincial ou Estadual Legislativo Provincial ou Estadual Argentina 3,2% 9,5% 10,0% Brasil 3,8% 3,0% 3,3% Chile 2,8% 1,2% X Uruguai 9,0% X X

Intendncia Municipal, Alcadia, ou Prefeitura. 8,0% 6,0% 6,0% 13,6% Cargos na Administrao Estado no eletivo 14,0% 7,0% 5,4% 9,0% Retirou-se da vida Pblica 5,0% 2,0% 5,0% 5,0% Cargos nos partidos polticos 1,2% 1,4% 2,5% No foi possvel identificar 21,0% 28,0% 17,1% 10,0% Fonte: Banco de dados de prpria autoria, dados eleitorais e parlamentares, repertrios biogrficos, de Brasil, Argentina, Chile e Uruguai.

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Cargos designados pelo presidente da repblica chilena. Trata-se da mdia de todas as legislaturas analisadas.

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