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Instituições e a reforma da administração pública

PROCOPIUCK, Mario (2013). Políticas Públicas e Fundamentos da Administração

Pública. São Paulo: Atlas. Capítulo 3 (o Institucionalismo no Âmbito Político-
Administrativo) e Capítulo 4 (Dependência de Trajetórias).

1.1 O institucionalismo no âmbito político-administrativo

Para o institucionalismo, vida organiza-se em conjuntos de práticas e significados

relativamente estáveis no tempo. As várias vertentes do institucionalismo visam compreender
as relações entre as ações políticas intencionais em dado contexto institucional. As
instituições podem aparecer sob forma de regras, o que as torna fundamentais para o
comportamento político. Quando se apresentam sob forma de regras formais, aprecem como
leis; mas quando são informais, aparecem como padrões culturais que influenciam
comportamentos.

O institucionalismo clássico tem como preocupação central avaliar o modo através do

qual as instituições influenciam estratégias sociais e estratégias políticas. Muitas das suas
análises têm por objeto de estudo o comportamento de organizações formais imersas em
regras governamentais institucionalizadas. Mas o objeto de suas análises muda para o
contexto de desenvolvimento de políticas públicas devido ao facto de as instituições terem
influência na alocação de recursos na sociedade. É com a alteração das suas premissas que
surgem novas vertentes do institucionalismo.

1.1.1 Institucionalismo clássico

Foca-se nos valores e nas normas, e vê as organizações como como mecanismos de

controlo e administradas com fundamento em valores económicos. As suas análises
tendiam a descrever aspetos legais e formais das instituições governamentais como a
estrutura formal; poderes jurisdicionais; competências funcionais; regras procedimentais e
atividades oficiais. E fora das organizações analisavam-se as relações entre os três poderes do
Estado.

O institucionalismo clássico via as instituições como meio instrumental e como meio

funcional. Como meio instrumental, a tomada de decisão pelas instituições políticas era vista
como um processo de desenvolvimento de um sentido objetivo, de direção, de identidade e de
propriedade; e a política era vista como um veículo para educar os cidadãos e melhorar os
valores culturais. Como meio funcional, as instituições servem para a eficiência histórica, o
que levaria ao progresso decorrente de movimento inexoráveis em direção a um nível mais
avançado.

Relativamente às relações entre as instituições e as políticas, existem três pontos de

vista: em primeiro, os pontos de vista utilitaristas, de acordo com as quais as políticas são
subordinadas a forças exógenas, que colocam as instituições como fatores independentes e
imprescindíveis para ordenar a vida coletiva; em segundo, os pontos de vista reducionistas,
que viam as instituições como dependentes de motivações políticas individuais, e com
atuação condicionada pelos seus próprios interesses; e em terceiro, os pontos de vista
utilitaristas, que defendem que o comportamento político está incorporado em estruturas
institucionais compostas por regras que impõem severas limitações ao jogo livre das ações
individuais. Atualmente, o institucionalismo clássico é criticado por ser excessivamente
legalista e formalista, para além de ser descritivo e normativo.

1.2 Origem e características

Em parte, o novo institucionalismo surgiu em resposta às limitações da teoria da

escolha racional, que considerava as práticas sociais como produto de ações destinadas a
maximizar utilidades individuais e postular o mercado como forma de organização
inerentemente eficiente. Surgiu nos anos 1970, em estudos comparativos de política, como
alternativa às abordagens excessivamente focadas em variáveis comportamentais.

O novo institucionalismo tem as seguintes características:

 A política é organizada em torno da construção e interpretação de significados,

em vez de escolhas;
 As rotinas, regras e os processos desenvolvem-se em processos historicamente
dependentes, em vez de resultarem de momentos de configuração de equilíbrio
pontuado;
 As instituições políticas não são simples ecos de forças sociais;

As estruturas institucionais são algo diferente, ou mais do que uma arena de

competição entre interesses rivais.
1.3 Conceito e classificação de instituições

De acordo com Olsen e March, instituições são um conjunto relativamente durável de

regras e práticas organizadas e incorporadas em estruturas de significados e de recursos que
são relativamente invariáveis em face da rotatividade dos indivíduos e relativamente
resilientes às preferências idiossincrásicas.

Quanto ao grau de formalização, as instituições podem ser formais, quando são

representadas por leis, normas e regras formais que regulam e estruturam o sector económico
ou administrativo; e informais, que são mecanismos que conectam as partes em situações
específicas que agregam atores e processos em determinada área.

Quanto à hierarquia, as instituições podem ser de nível micro, quando têm variáveis
que influenciam comportamentos individuais de atores em relação aos resultados de
processos organizacionais; de nível meso, quando sua configuração depende do seu ajuste ou
do seu papel de articulação entre os níveis macro e micro; e de nível macro, quando suas
variáveis se caracterizam por possuírem âmbitos de influência geral em dado contexto.

Quanto ao grau de estruturação, as instituições pode ter maior grau de estruturação,

quando têm grande robustez e persistência no tempo, e podem ser comparadas com as que
existem em diferentes contextos, como é o caso de altos cargos executivos, agências
reguladoras e partidos políticos; ou podem ter menor grau de estruturação, quando podem
ser representadas por práticas e pelos padrões que as induzem. Não são formais, por isso são
mais amorfas e implícitas.

1.4 Variantes do institucionalismo

1.4.1 Institucionalismo da escolha racional

Esta variante funda-se no individualismo, sob o qual os atores são vistos como
calculistas e sempre capazes de reduzir as instituições de maneira as tornarem mutáveis de
acordo com seus interesses instrumentais no processo de conceção e implementação de
políticas públicas. Um dos pontos nucleares do institucionalismo da escolha racional é a
premissa de que as preferências só podem ser entendidas no contexto dos incentivos
institucionalmente gerados e das opções institucionalmente disponíveis que estruturam a
escolha.
 As instituições deixam de ser tomadas como exógenas. As regras do jogo seriam,
pois, determinadas pelos próprios jogadores. As regras representam, assim, simplesmente os
modos como os jogadores pretendem jogar. A ideia nuclear da escolha racional é que os
indivíduos entram no processo político com preferências e recursos, e que cada indivíduo
utiliza os recursos pessoais com fins de perseguir ganhos individuais mensurados em termos
de suas próprias preferências. Para levar a cabo suas preferências, os indivíduos se
comportam de maneira totalmente instrumental e estratégica. As instituições são criadas (e
sobrevivem), porque asseguram os ganhos desejados a partir de um sistema de cooperação
sob o qual agem racionalmente designers de políticas e participantes com recursos que
permitem sua operacionalização.

1.4.2 Institucionalismo histórico

A emergência do institucionalismo histórico tem origem em resposta a teorias

políticas vinculadas ao estrutural-funcionalismo, bastante proeminente nas décadas de 1960 e
1970. O institucionalismo histórico, com intuito de compreender e explicar a dinâmica
política, passou também a abranger a competição entre grupos e as suas estratégias
empregadas em conflitos com seus rivais. Com isso, as análises passaram a abranger os
recursos escassos, cuja disputa normalmente está no âmago da política por gerar situações em
que no processo de organização institucional alguns interesses são privilegiados ao passo que
outros são desmobilizados.

No institucionalismo histórico é assumido que os atores coletivos racionalmente

procuram alcançar seus interesses ou preferências, que, às vezes, são modificados por
processos de aprendizagem e por ideologias historicamente construídas. As instituições são
vistas como procedimentos formais e informais, rotinas, normas e convenções incorporadas
em estruturas políticas, econômicas e sociais; são estreitamente relacionadas a regras criadas
e impostas por organizações formais em jurisdições particulares; e, na medida em que são
criadas e perpetuadas, produzem consequências não intencionais.

No institucionalismo histórico, as estruturas institucionalizadas tendem a não ser

neutras quanto aos intercâmbios entre indivíduos ou grupos, elas sistematicamente tendem a
privilegiar alguns em detrimento de outros; as interações e conflitos importantes não ocorrem
em função de situações que emergem a partir de relações do dia-a-dia, mas de contextos
estruturados por condicionantes históricos; trajetórias são desenvolvidas em função de
resultados passados incorporados continuamente em políticas e sociedades, o que leva à
formação de grupos organizados e alinhados a certas linhas de ação, à formação de
identidades coletivas particulares e estruturação de coalizões de suporte a políticas existentes;
os resultados em políticas podem ser fruto de consequências não previsíveis e, por
consequência, não intencionais; e, finalmente, há distinção de períodos instáveis, chamados
conjunturas críticas, de períodos normais em que as instituições sofrem apenas mudanças
incrementais.

O pressuposto central do institucionalismo histórico defende que é mais esclarecedor

estudar interações políticas humanas (a) no contexto estruturados por regras, que são criações
humanas; e (b) sequencialmente, como a vida é vivida é vivida, ao invés de considerar as
interações em vez de considera interações pontualmente no tempo e isoladamente em relação
às regras estruturadas sob as quais ocorrem.

1.4.3 Institucionalismo sociológico

O neoinstitucionalismo sociológico caracteristicamente tende a definir as instituições

de forma bastante ampla ao incluir, não somente regras, procedimentos ou normas formais,
mas também sistema de símbolos, esquemas cognitivos e padrões morais que servem de
referenciais para guiar a ação humana. No institucionalismo sociológico, as instituições são
julgadas como constituintes de atores e de seus interesses, uma vez que elas lhes proveem de
identidade, de concepções da realidade, de padrões. As instituições são concebidas como
estruturas normativas e cognitivas que os indivíduos utilizam com finalidade de encontrar
sentido em relação ao mundo e com intento de decidir como agir nele.

A explicação da realidade, com base no institucionalismo sociológico, normalmente

tem como foco explicitar por que motivo as organizações adotam conjuntos específicos de
normas, procedimentos ou símbolos institucionais, e por que tais conjuntos se difundem
como práticas em diferentes contextos. O institucionalismo sociológico considera que a ação
humana é guiada pela lógica de ações apropriadas ou obrigatórias. A lógica da
apropriabilidade da ação deriva da convicção de que a política origina e confirma
interpretações da vida. As instituições formam o comportamento humano, mas não são
essencialmente transformadas por ele, uma vez que as influências sobre as instituições são
exercidas a partir de fontes extrainstitucionais de nível macro, e não da organização ou do
indivíduo em si.
 A preocupação dos institucionalistas sociológicos é direcionada com fins de
demonstrar como expectativas, papéis e rotinas se desenvolvem em resposta ao desejo de agir
com legitimidade e de modo apropriado em relação a estruturas e sistemas macrossociais, a
partir dos quais emergem condicionamentos incidentes sobre ações individuais e coletivas.
Para explicar o surgimento e a mudança de práticas institucionais, os neoinstitucionalistas
sociológicos defendem que as organizações aderem a novas práticas institucionais por razões
não diretamente vinculadas ao aumento de eficiência, mas como meio de legitimação social
frente às expectativas de seus interessados e de contextos culturais mais amplos.

O institucionalismo histórico se preocupa com mudanças sistêmicas em dois sentidos:

explica, através de lentes institucionalistas e sem uma teleologia predefinida, o envolvimento
de instituições e atores-chaves na transferência de competências em conjunturas específicas e
em eventos críticos no processo de desenvolvimento da política; e, também, explica
mudanças sistêmicas entre tais eventos críticos ao longo de perspectivas temporais de longo
prazo em que se desenvolvem os processos políticos.

1.4.4 Institucionalismo construtivista

O construtivismo social tem como foco os fatos sociais, cuja existência tem
fundamento na crença de que todos os atores envolvidos nas relações que os produzem
aceitam a sua existência. Quando comparado com o institucionalismo sociológico e da
escolha racional, o institucionalismo construtivista representa considerável avanço em termos
de capacidade de levar em consideração aspectos endógenos típicos de complexas evoluções,
adaptações e inovações institucionais.

Diferentemente do institucionalismo da escolha racional e do institucionalismo

histórico - que enfocam o modo como as instituições afetam o comportamento de atores
racionais familiarizados com restrições e prescrições condicionantes de suas ações - a
variante construtivista procura compreender como as instituições interactivamente formam as
identidades dos atores: sua autopercepção, visão de mundo, seus juízos quanto a ideias
consideradas legitimadas, os modos vistos como apropriados para atuar e que tipo de
experiências eles agregam a partir da atuação.

No institucionalismo construtivista, os seus instrumentos analíticos básicos são a

inovação, a evolução e a transformação institucional. As mudanças subjacentes a essas três
dimensões analíticas são julgadas como emergentes da relação entre os atores e o contexto
em que estão implexos, entre “arquitetos” institucionais, sujeitos institucionalizados e
ambientes institucionais.

As mudanças institucionais são entendidas, portanto, como provenientes da interação

entre a conduta estratégica e o contexto estratégico em que são concebidas, e dos posteriores
desdobramentos, intencionais e não intencionais, de suas consequências. Aqui, como no
institucionalismo histórico, é possível trazer à tona o conceito de dependência de trajetória,
sem que, necessariamente, seja resultante de choques exógenos. Essa trajetória se configura
pela constituição de uma ordem sob a qual eventos que acontecem afetarão os modos como
acontecerão em seus momentos subsequentes

1.5 Origens e características gerais do neoinstitucionalismo

O novo institucionalismo surgiu, em parte, como resposta a limitações da teoria da

escolha racional, pois esta considerava que as práticas sociais são produtos de ações
destinadas a maximizar utilidades individuais e postular o mercado como forma de
organização social inerentemente eficiente. Surgiu em estudos comparativos de políticas
como alternativa a abordagens excessivamente focadas em variáveis comportamentais.

Para compreender como ocorrem os processos de formulação e implementação de

políticas, os neoinstitucionalistas trazem à tona sistemas simbólicos e comportamentais,
descrevem suas regras, analisam mecanismos subjacentes a relações e a mecanismos de
regulação, demonstram como variáveis podem tornar os comportamentos humanos mais
regulares e previsíveis.

1.5.1 Conceitos de instituição e classificações

As instituições políticas podem ser interpretadas como variáveis estruturantes de

suportes para ações políticas. O conceito de instituição vai, portanto, além das organizações
estritamente formais para incluir uma ampla gama de regras e procedimentos informais que
definem interesses e estruturam condutas. Além de estruturarem políticas, elas pautam o
comportamento de atores sociais por definirem quem é capaz de participar em determinada
arena política; por estruturarem várias estratégias políticas dos atores; e por influenciarem o
que tais atores acreditam ser possível e desejável, ou seja, as suas preferências, sem depender
de que existam consensos.
 As instituições estruturam o acesso de forças políticas ao processo político, criando
vieses; logo, as regras, as normas, os recursos ou os símbolos institucionais condicionam o
comportamento dos atores. As instituições, em termos formais, são definidas como conjunto
relativamente durável de regras e práticas organizadas, incorporadas em estruturas de
significados e de recursos, que são relativamente invariantes em face da rotatividade de
indivíduos e relativamente resilientes às preferências idiossincrásicas, às expectativas dos
indivíduos e a mudanças de circunstâncias externas.

a) Quanto ao grau de sua formalização e sua força impositiva, as instituições podem

ser: instituições formais: as instituições são representadas por leis, normas e práticas
formais que estruturam e regulam um setor econômico ou administrativo; e as
instituições informais, que são mecanismos que conectam as partes em
configurações específicas que agregam atores e processos em determinada área.
b) Quanto à hierarquia: no nível micro, a análise institucional permite que o foco
seja direcionado para rotinas, normas e símbolos típicos de cada organização que a
tornam peculiar; nível meso: são variáveis que configuram um contexto
institucional de nível intermediário entre o macro e o micro, ou seja, a sua
configuração depende de seu ajuste ou do seu papel de articulação entre os dois
outros níveis; nível macro: as variáveis de nível macro são caracterizadas por
possuírem âmbitos de influência gerais em dado contexto;
c) Quanto ao grau de estruturação: instituições com maior grau de estruturação são
instituições que apresentam robustez persistente durante o tempo e se prestam a
comparações com aquelas existentes em diferentes contextos; instituições com
menor grau de estruturação as instituições menos estruturadas podem ser
representadas por práticas e pelos padrões reconhecidos que as induzem;

1.5.2 As instituições não devem ser deixadas fora de análises de políticas pelos motivos
que seguem

a) São mecanismos de coerção e de redistribuição, e também de contribuição para

mitigar problemas de ação coletiva;
b) São mecanismos de imposição de acordos e de aplicação de penalidades por
descumprimento de obrigações;
c) São estruturantes de relações políticas entre legisladores, interesses organizados,
partidos políticos e eleitorado;
 d) São resistentes a reformulações por incorporarem defesa de interesses nos seus
padrões de procedimentos operacionais.

1.5.3 A abordagem das redes no neoinstitucionalismo

A associação da abordagem das redes e do novo institucionalismo, num primeiro

momento, parece problemática pelos seguintes motivos: as redes tendem a envolver aspectos
de informalidade e de personalismo enquanto o institucionalismo sugere formalidade e
impessoalidade; as redes têm natureza mais comportamental que institucional.

1.5.3.1 Meta princípios ou pressupostos do neoinstitucionalismo na perspectiva das

redes

a) Perspectiva relacional: as relações são unidades básicas de explicação, embora não

redutíveis a atributos individuais;
b) Complexidade contextual: as relações que conectam indivíduos e grupos são
assumidas como complexas, uma vez que são transversais e sobrepostas umas às
outras e não há clara delimitação dos elementos constituintes de redes;
c) Influência contextual: atuação da rede interfere na mobilização de recursos e
impõe restrição a comportamentos.

1.6 Dependência de trajetórias

Formalmente, dependência de trajetória são sequências históricas em que eventos

contingentes ativam padrões institucionais ou cadeias de eventos com propriedades
determinísticas.

1.6.1 Origem e características

1.6.2 Mudança em trajetórias institucionais

1.6.3 Bloqueios, retornos crescentes e contingências e m inovações

No âmbito económico, o bloqueio constitui um resultado económico inferior, tal

como um padrão ou produto inferior, mesmo onde alternativas superiores existem, são
conhecidas, e os custos de troca não são altos.
 Retornos crescentes são processos de autorreforço. A sua dinâmica é importante para
a dependência de trajetória por capturar dois de seus elementos: indica o como custo da
mudança de uma alternativa para outra aumentará com o tempo; e chamam atenção quanto ao
sequenciamento e a duração temporal, distinguindo momentos de formação ou conjunturas
em períodos que reforçam trajetórias divergentes. O autorreforço dos retornos crescentes
difere-se das sequências reativas, pois ao invés de reforçarem sequências, fortalecem eventos
iniciais, enquanto as sequências reativas são processos de reação que tentam transformar os
eventos iniciais. São reativas no sentido de que cada evento reage a um evento que lhe é
antecedente, e são causa para os eventos futuros.

Em trajetória de dependência, as contingências surgem

1.6.4 Estratégia em dependência de trajetória

Em função de resultados de eficiência em que as decisões ou condições passadas

expressam uma persistente influência no processo, as dependências de trajetória podem ser de
três graus: dependência de trajetória de primeiro grau, na qual uma ação inicial origina uma
trajetória ótima, embora esta não seja a única ótima, mas que pode ser deixada sem algum
custo; dependência de trajetória de segundo grau. Continua havendo condições prévias, mas
estas não são sinónimo de ineficiência. A dependência de trajetória de segundo grau ocorre
devido à imperfeição da informação. Isto faz com que os indivíduos não façam boas
previsões em relação às medidas que decidem adotar, daí que a solução que parece eficiente
agora, nem sempre seja no futuro. Mas tal ineficiência não é vista em sentido significativo,
uma vez que é devida à limitações da informação. De acordo com a trajetória de
dependência de terceiro grau, os efeitos intertemporais propagam o erro, bem como tais erros
são evitáveis.

Nos primeiros dois graus de dependência de trajetória não é possível fazer mudança,
uma vez que a informação é imperfeita e as alternativas são limitadas. Mas no terceiro grau,
há sempre espaço para ajustes na trajetória adotada.

1.6.5 Reprodução institucional em trajetórias político-administrativas

Nas dependências de trajetórias, as causas da reprodução institucional diferem dos

processos que lhes deram origem. Os mecanismos desta reprodução podem ser tao eficazes
ao ponto de levarem a bloqueios, e por conseguinte, o difícil abandono de tal
trajetória/instituição.