1.

Reforma na gestão de finanças públicas

Commonwealth Secretariat. Guidelines for public financial management reform,

London.

1.1 Quadro do processo

A reforma de gestão de finanças públicas muda a maneira de governar um pa ís. E

como o dinheiro é a força vital dos governos, mudar o seu fluxo não acontece sem que
se mude a estruturas nem a cultura do governo. Esta fase é composta de cinco etapas,
cada uma com seus princípios orientadores.

1.1.1 Desenvolver um quadro de reforma estratégica

Esta fase tem os seguintes princípios orientadores:

a) Implementação da reforma como parte de uma estratégia ampla: a reforma deve ser
parte de um movimento estratégico amplo para a mudança, de forma a aumentar
operações e resultados no setor público;

b) A estratégia deve ter origem/iniciativa interna e liderança nacional, bem como incluir
um plano de acção para a reforma: embora os doadores possam contribuir para a reforma,
esta deve ser da autoria do país beneficiário, uma vez que ideias localmente concebidas
refletem com mais precisão as realidades locais, como são facilmente implementadas;

c) Arranjos institucionais: é preciso que haja um nível de independência,

responsabilização e relações mútuas entre instituições-chave para se poder criar os check
and balance no uso de recursos públicos;

d) Política macroeconómica: uma política macroeconómica que determine todo o cenário

fiscal a longo prazo dá segurança e habilita aos setores público e privado a adopção de um
horizonte de longo prazo.

1.1.2 Compromisso com a mudança

Esta fase é orientada pelos princípios seguintes:

a) A reforma das finanças públicas deve ser o primeiro e o principal processo político que
inclui custos e benefícios daí que é necessário uma política Gerencial astuta, baseada na
vontade de mudar;

b) A decisão de reformar é tomada no mais alto nível político e deve gozar de continuo e
firme apoio a longo prazo;

c) Comprometimento político, que requer, dentre vários aspetos, a implementação de

políticas macroeconómicas credíveis; redução de gastos governamentais e desperdícios; e
dar aos partidos da oposição um papel na avaliação da reforma.

1.1.3 Criar e empoderar as instituições-chave

a) Instituições fortes são pré-requisito para uma boa gestão financeira: as instituições
governamentais devem ter um mandato claro e não-contraditório, para operar
efetivamente, bem como ter um financiamento suficiente para garantir o garantir o capital
humano de que precisa para o seu bom funcionamento;

b) Criação de independência institucional: a criação de instituições independentes é

crucial para a integridade do processo. Embora a independência não seja absoluta, as
instituições devem ser independentes dentro do quadro estratégico para o país, bem como
devem ter recursos suficientes para cumprir o seu mandato;

c) Clareza de mandato: uma gestão efetiva exige a definição clara do mandato de uma
instituição. A ausência desta clareza eventualmente causará conflitos dentro do governo e
um desperdício de recursos;

d) Um capital humano habilitado é crucial para a criação de instituições saudáveis: o

governo deve pagar salários justos e usar recursos para treinar o seu pessoal, a fim de
melhorar suas habilidades;

1.1.4 Gestão da reforma

Haverá sempre tensões entre os recursos disponíveis para a reforma e os

constrangimentos que esta encontra. Para minimizar estes constrangimentos, pode-se recorrer
as seguintes orientações:

a) Adquirir habilidades onde pode ser encontrada: qualquer país que pretenda fazer uma
reforma na gestão de finanças deve buscar todas as competências onde estiverem
 disponíveis. E isto pode ser feito por meio da tecnologia das reformas de gestão
financeira.

b) Comunicar proativa e deliberadamente: uma comunicação bem-sucedida é uma chave

importante para o sucesso de uma reforma, e a mesma deve incluir os cidadãos; os
funcionários do governo; e os mercados doméstico e internacional.

c) Investir numa coleta oportuna e acurada de informação: uma informação acurada

indispensável para a uma gestão eficaz. As informações estatísticas têm quatro funções:
prever e coletar receitas de forma acurada; facilitar a planificação; ter uma gestão
eficiente; e facilitar a monitoria eficaz dos resultados;

d) Criar relações com doadores: uma vez que o grande parte do orçamento do Estado é
financiado por doadores, é necessário que este mantenha boas relações com os doadores.
E tal comunicação deve orientar pelos seguintes princípios: o apoio dos doadores deve ser
construído na estratégia da gestão da reforma; os cidadãos dos países credores devem ser
tratados com mesmo respeito que os cidadãos nacionais; o financiamento do doador pode
oferecer uma estabilidade para o processo de orçamentação a longo prazo, e se possível,
deve ser coordenado por meio de um ponto de entrada, para que a informação possa ser
integrada no orçamento; e os doadores devem tentar minimizar o rompimento para o
funcionamento do Estado e deve ser coordenado para minimizar as transcondiconalidade
complexa e sobreposta; a clonagem de iniciativas e exemplos do doador nunca deve ser
condição para o financiamento.

1.1.5 Monitoria do progresso da reforma de gestão financeira

Eis os princípios orientadores:

a) Uma reforma de gestão financeira exige uma rigorosa monitoria e uma avaliação: a
monitoria deve incluir a implementação das medidas da reforma mas também como as
mudanças sistemáticas e institucionais têm sido implementadas, o que se consegue por
meio de exercícios revisão, com resultados e metas cuidadosamente estabelecidos para
um certo período. Este exercício requer a definição de padrões de desempenho e
indicadores vis-à-vis dos objetivos traçados; medição empírica desses padrões; a
produção de um relatório da reforma a cada ciclo da de financiamento; e medição do
progresso por meio de resultados, e não por meio de atividades do departamento.
1.2 Quadro fiscal

1.2.1 Coleta de receitas

Eis os princípios orientadores:

a) Os tributos são essenciais, pois a sua coleta dá autoridade aos governos, bem como lhes
dá legitimidade, uma vez que e por meio destes o governo responde às dos cidadãos;

b) O serviço de receitas deve ter recursos suficientes e ser motivada: se o serviço de

receitas não for eficiente, haverá uma situação de défice fiscal;

c) A política é limitada por forças externas:

d) A otimização do serviço de receitas depende de diferentes fatores externos: a

determinação de uma política tributária para o desenvolvimento económico do país;
consulta e coordenação adequadas entre as políticas tributarias e os departamentos e os
departamentos administrativos; a administração tributária/fiscal deve ser empoderada
legalmente e com respeito ao capital humano;

1.2.2 Melhorar a gestão da dívida

a) A atividade orçamentária do governo tem um papel importante papel na

determinação do cenário fiscal, na comunicação da política do governo ao mercado, e na
determinação das taxas de juro;

b) Uma gestão adequada do programa governamental da dívida reduzirá o custo de

financiamento por meio da redução do nível de risco e da incerteza associados ao
investimento nas reservas do governo;

c) Deve-se estabelecer princípios para os pareceres

1.2.3 Melhorar o processo de planificação

a) A planificação é a organização lógica de atividade, visando o alcance de objetivos,

enquanto o orçamento é a representação financeira do mesmo plano. A importância da
planificação e da alocação de recursos deve-se ao fato de que sempre existirá uma
desfasagem entre as demandas e o orçamento disponível;

b) Boas práticas de planificação da despesa exigem que o governo estabeleça ou

institucionalize a planificação em todos os níveis governamentais; que a planificação seja
 realista nas expetativas de disponibilidade de recursos; os planos devem ser flexíveis e ser
revisitados periodicamente, visto que quando as circunstâncias mudam, estes ficam
desatualizados; os problemas identificados durante a planificação devem estar
devidamente refletidos na fase de orçamentação;

1.2.4 Melhorar a orçamentação

a) O orçamento deve ser reflexo de toda a política económica;

b) O orçamento deve ser acurado, informativo e compreensível. Deve incluir todas as

despesas e todas as receitas;

c) A despesa agregada e a sua composição não devem constantemente divergir do

orçamento; e devem ser impostas sanções aos gastos não previstos;

d) O orçamento deve incluir uma discussão sobre os passivos, as avaliações, as dispesas

com pensões dos funcionários, receitas fiscais e não-fiscais, bem como os detalhes das
despesas governamentais;

e) O orçamento deve ser participativo e transparente

1.2.5 Forte implementação do orçamento, responsabilização e relatório

a) A gestão da implementação do financiamento e a gestão do processo de dispêndio são

cruciais para a credibilidade da gestão de finanças públicas;

b) A implementação do orçamento deve seguir os seguintes princípios: o orçamento

deve ser aprovado pelo poder legislativos; a implementação deve garantir bom
desempenho e valor para o dinheiro nas operações do governo, e deve reduzir os custos e
os desperdícios;

c) Uma implementação bem-sucedida requer capacidade e capacidade de

desenvolvimento, sobretudo o treino em técnicas modernas de gestão financeira;

2. Relatório PEFA

2.1 Principais Constatações

A avaliação mostra que:

  Moçambique está a ser bem-sucedido na consolidação dos grandes ganhos
registados no sistema de GFP em 2010 e continua a melhorar o seu desempenho;
 As pontuações comparáveis com a metodologia PEFA 2011 mostram uma
consolidação dos ganhos de 2010;
 Melhoramentos foram registados nos processos de contabilidade e reporte, bem
como em Auditoria Interna;
 A avaliação mostra uma deterioração das pontuações na abrangência das
informações incluídas na documentação orçamental (PI-6) e na efetividade de
recolha de impostos em atraso (PI-15);
 Existem também áreas onde permanecem deficiências idênticas às verificadas na
avaliação de 2010. Em particular, as práticas de aquisições públicas (PI-19)
continuam a estar aquém das melhores práticas internacionais, apesar dos
melhoramentos verificados.

Este documento representa o Relatório Final da 4ª Avaliação com base na

metodologia PEFA dos sistemas de Gestão de Finanças Públicas (GFP) em Moçambique. A
avaliação foi realizada durante o período compreendido entre Maio e Outubro de 2015 por
uma equipa de consultores oriundos do consórcio ACE (Espanha) e CESO Development
Consultants (Portugal) em estreita colaboração com o Governo de Moçambique (GdM),
através do Ministério de Economia e Finanças (MEF), com o apoio específico da Direcção
Nacional de Tesouro (DNT) e do Centro de Desenvolvimento de Sistemas de Informação de
Finanças (CEDSIF), a instituição responsável pela coordenação das reformas de GFP em
Moçambique.

O objetivo geral desta avaliação é de obter um diagnóstico objetivo e independente

do progresso na área da GFP através da recolha e análise dos dados disponíveis entre o
período 2012-2014, aplicando a metodologia PEFA.

Dado este contexto, esta avaliação tem dois objetivos específicos: avaliar os
progressos em relação às avaliações anteriores publicados em 2008 e 2010 (assegurar uma
comparação dos indicadores com base na metodologia atualmente em vigor); e providenciar
uma linha de base do desempenho referente à nova metodologia PEFA (2015) (estabelecer a
pontuação dos indicadores da nova metodologia).
2.2 Descrição do enquadramento legal e institucional da GFP

A GFP é regida pela Lei e Regulamento do SISTAFE (Sistema de Administração

Financeira do Estado), aprovados em 2002 e 2004 respetivamente. O SISTAFE tem cinco
subsistemas:

 O Subsistema de Orçamento de Estado, que regulamenta a elaboração do

orçamento do Estado e da elaboração da lei do orçamento apresentado à
Assembleia da República, e a avaliação das submissões do orçamento das
instituições e organismos do Estado;
 O Subsistema de Contabilidade Pública, que visa a produção e manutenção dos
registos contabilísticos das transações efetuadas pelas instituições e órgãos do
Estado e dos seus efeitos sobre o património do Estado. Entre outras,
regulamenta a execução do orçamento do Estado e a preparação da Conta Geral
do Estado;
 O Subsistema do Tesouro Público, que regula o processo de planeamento
financeiro e de gestão de despesas e pagamentos em relação ao orçamento do
Estado, bem como a posição do tesouro do Estado. O subsistema abrange ainda a
elaboração de estatísticas, a gestão das finanças públicas e a gestão da dívida
interna e externa;
 O Subsistema do Património do Estado, que regula a coordenação e gestão da
propriedade e outros ativos do Estado, a organização de informações
relacionadas com o inventário e ativos do Estado e preparação de seu inventário;
 O Subsistema de Controlo Interno, que regula o controlo da boa utilização dos
recursos públicos, a aplicação das regras e métodos de contabilidade e a
conformidade com as normas e os procedimentos legais.

2.3 Processos e Estruturas de Reforma da GFP

2.3.1 Dimensões críticas do desempenho de um sistema de GFP aberto e ordeiro as

seguintes

 Credibilidade do Orçamento – O orçamento é realista e é implementado como

previsto;
 Abrangência e transparência – O orçamento e a previsão do risco fiscal são
abrangentes e a informação fiscal e orçamental são acessíveis ao público;
  Orçamentação com base nas políticas – O orçamento é preparado tendo presente
a política do Governo e suas implicações a médio prazo;
 Previsibilidade e controlo na execução orçamental – O orçamento é
implementado de uma forma ordeira e previsível e são efetuados arranjos para o
exercício do controlo e gestão no uso dos fundos públicos;
 Contabilidade, registo e reporte – Informação e registos adequados são
produzidos, mantidos e disseminados para efeitos de controlo no processo de
tomada de decisões, de gestão e de reporte;
 Análise externa e auditoria – Arranjos institucionais e legais para a realização de
atividades de escrutínio às contas das instituições públicas estão em
funcionamento e os mecanismos para o respetivo acompanhamento e verificação
do seguimento de recomendações efetuadas pelo Governo estão em
funcionamento.

3. Desafios emergentes das reformas de gestão de finanças públicas

Mas continuam a registar-se vários desafios, associados a uma série de elementos em

falta e que se manifestam em diferentes fases do processo de reforma, e incluem os abaixo
referidos.

a) Ausência de uma definição clara do problema que se destinam a ultrapassar, e do

objetivo da reforma;

b) Os projetos frequentemente não se coadunam ao contexto local;

c) Falta de introdução de mecanismos adequados de coordenação, monitorização e

avaliação (M&A) e de aprendizagem adaptativa;

d) Não existe uma ligação suficientemente forte entre as reformas de GFP e outras reformas
em curso;

e) Fracas capacidades dos no que diz respeito aos recursos humanos, devem ser abordadas
nas diferentes fases do processo de reforma, com o intuito de reforçar a probabilidade de
sucesso;

f) Não-inclusão governos subnacionais, que quando incluídos no processo, ficam

sensibilizadas e contribuam para o processo.