Processo Orçamental – Finanças Públicas

Competências e fases do processo orçamental (referir alguns factos)

• O processo de elaboração da proposta de orçamento decorre durante

um longo período e envolve um vasto conjunto de audições e
negociações
• Competência do gabinete do Ministro das Finanças

Organiza-se em quatro fases:

• A preparação do orçamento
• A discussão e aprovação do orçamento
• A execução orçamental
• A fiscalização e o controlo

1. A preparação do Orçamento

• Nos termos do artigo 105º nº2 da CRP, o Orçamento é elaborado em

harmonia em matéria de planeamento e tendo em conta as
obrigações decorrentes da lei ou de contrato
• Nos termos do artigo 161º alínea g) da CRP, compete à AR aprovar as
leis das grandes opções dos planos nacionais e o Orçamento de
Estado, sob proposta do Governo
• O orçamento expressa os meios financeiros que a Administração irá
utilizar durante o ano para prosseguir as tarefas constantes do
programa do Governo
Métodos de avaliação das receitas e das despesas

A nova Lei de Enquadramento Orçamental introduz mudanças significativas no

processo orçamental, nomeadamente:

a) Estabelece uma regra de convergência da dívida pública para os 60%

do PIB, o que determina que quando o valor da dívida pública for
superior a esse referencial (referir que é o caso de Portugal com uma
dívida a rondar os 130%), o Governo está obrigado à sua redução em
5% da diferença do valor atual para os 60%, numa média de 3 anos
b) O saldo orçamental passa a estar corrigido dos efeitos cíclicos e líquidos
de medidas extraordinárias. Enquanto não for atingido o objetivo de
médio prazo (não pode ser inferior a 0,5% do PIB – a redução do saldo)
c) Regra de “desvio significativo” do saldo global
d) Prioritária a despesa com o pagamento de juros da dívida pública
e) Determina a apresentação ao Parlamento de um quadro plurianual de
programação Orçamental
f) “regra de despesa” através da fixação de limites com carácter
vinculativo

A programação financeira ganhou especial relevância na política

orçamental adotada em Portugal, principalmente devido aos compromissos
por parte do Estado no Pacto de Estabilidade e Crescimento e no Tratado
sobre o Funcionamento da União Europeia.

A transparência requer que todas as despesas sejam registadas em programas

dentro do quadro financeiro plurianual. O orçamento proposto é baseado em
estimativas de receitas e despesas, sendo uma tarefa complexa devido aos
compromissos, despesas obrigatórias e obrigações sociais do Estado.

Quanto aos métodos clássicos adotados, de base administrativa, remetendo

para as receitas, os serviços da Administração Pública podem proceder à
respetiva avaliação:

I. Avaliação direta
II. Método do penúltimo exercício
III. Método das correções
IV. Método do rendimento médio
 i. Método de avaliação direta

Quando uma receita é cobrada pela primeira vez ou em circunstâncias

diferentes das anteriores, os serviços necessitam de realizar uma avaliação
direta da mesma, uma vez que não existem dados históricos disponíveis para a
previsão com base no passado, sendo especialmente relevante quando o
Estado cria um novo imposto.

Outros métodos incluem correções para prever aumentos nominais nas receitas
e uso da média de rendimento para estabelecer uma base coerente quando
a receita apresenta irregularidades.

Deverá ser adotada sempre que se trate de receitas novas ou nos casos em que
tanha existido alterações legais no regime de qualquer imposto que devem
produzir diferenças no resultado da respetiva cobrança.

O método de avaliação direta, porém, tem vindo a perder importância face

ao histórico das despesas dos serviços, essencialmente em razão do efeito do
“incrementalismo” da despesa. Ano após ano alguns serviços públicos insistem
em reproduzir os gastos dos anos anteriores e a partir dessa média constroem
uma previsão para o ano seguinte, mantendo despesas por vezes desajustadas
às necessidades reais.

Nestas situações, normalmente recorre-se ao corte sistemático dos valores

orçamentados e ao congelamento prévio das verbas através da cativação.

ii. Método do penúltimo exercício

Na maioria dos casos, as receitas apresentam alguma estabilidade, pelo que o

histórico das cobranças efetuadas nos anos anteriores fornece indicadores
suficientes para avaliar o montante das receitas – adotando por base o valor
da receita do penúltimo exercício para determinar o montante da receita
futura.
 iii. Método das correções

No entanto, é natural que existam alterações nas receitas conhecidas, com

aumentos praticamente inevitáveis, seja em termos nominais devido à
valorização da moeda, seja em termos reais devido ao aumento dos
rendimentos.

Nestas situações utiliza-se o método das correções, onde o valor da receita do

último exercício é corrigido pelos vários fatores económicos e índices que
podem influenciar a previsão.

iv. Método do rendimento médio

Determinadas receitas podem apresentar oscilações significativas ao longo de

vários exercícios, subindo em um ano, diminuindo no próximo e depois volta a
subir.

Nestes casos, os serviços devem adotar o método do rendimento médio,

avaliando a receita com base na média dos últimos exercícios, geralmente
nos últimos 3 anos, este método procura proporcionar uma base mais estável
para a projeção da receita.

Nos termos do artigo 8º da atual LEO, as projeções orçamentais subjacentes

aos documentos de programação orçamental devem basear-se no cenário
macroeconómico mais provável ou num cenário mais prudente.

Devem incluir:

a) O cenário macroeconómico e orçamental

b) A comparação com as últimas previsões efetuadas pelo Governo e a
explicação das revisões efetuadas
c) Comparação com as previsões de outros organismos nacionais e
internacionais para o mesmo período
d) A análise de sensibilidade do cenário macro orçamental a diferentes
hipóteses para as principais variáveis
O orçamento por programas

A atual Lei de Enquadramento Orçamental coloca em destaque, a importância

do planeamento e da programação na política orçamental de Portugal, onde
todas as despesas passam a ser inscritas em programas, o que confere uma
maior racionalidade económica, levando em consideração os objetivos que o
Governo pretende alcançar com as políticas públicas.

Nos termos do artigo 18º da LEO, a racionalidade económica, a eficiência e a

eficácia resultam da verificação dos seguintes requisitos:

a) Utilização do mínimo de recursos que assegurem adequados padrões de

qualidade do serviço público;
b) Promoção do acréscimo de produtividade
c) Utilização dos recursos mais adequados

A programação orçamental plurianual é obrigatória e vinculativa,

concretizando-se através do quadro plurianual das despesas públicas (artigo
34º nº4 e 5 da LEO)

A LEO determina que os orçamentos dos serviços e das entidades que

compõem os subsetores da administração central e da segurança social
integram os programas orçamentais e são enquadrados pela Lei das Grandes
Opções em matéria do Planeamento e da Programação Orçamental Plurianual
(artigo 14º nº2 da LEO)

A Lei das Grandes Opções é estruturada em duas partes:

1) Identificação e planeamento das opções de política económica;

2) Programação orçamental plurianual para os subsetores da
administração central e segurança social