Finanças públicas e equilíbrio orçamental

FINANÇAS PÚBLICAS
REGENTE: EDUARDO PAZ FERREIRA
1. Quais as principais vantagens e desvantagens da existência de excedentes

orçamentais?
Os excedentes orçamentais, conforme previsto no art. 21.º da LEO devem ser preferencialmente
utilizados na amortização da dívida pública e na constituição de uma reserva de estabilização
destinada a desempenhar uma função anticíclica em contextos de recessão económica.
A política orçamental do Estado está subordinada ao respeito do princípio da equidade

intergeracional.
O artigo 13.º/1 da LEO de 2015 estabelece que a atividade administrativa orçamental está sujeita
ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de modo a não
onerar excessivamente as gerações futuras, salvaguardando as suas legítimas expectativas através
de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num quadro plurianual. De
forma simples, este princípio impõe que não sejam excessivamente oneradas as gerações presentes
para a obtenção de riqueza no futuro cujo custo pode ser suportado ao longo do tempo, nem que
se onere a geração futura fazendo esta pagar pelas despesas que atribuam benefícios às gerações
anteriores.
Este princípio consubstancia uma exceção ao princípio orçamental da anualidade, impondo, para
efeitos da repartição de benefícios e custos entre gerações, uma perspetiva plurianual.
Neste domínio, o princípio da equidade intergeracional obriga a uma necessária ponderação entre
o que se gasta no presente e os gastos que se assumem para o futuro, de forma a que proveitos e
custos tenham uma distribuição equitativa.
Este princípio está profundamente relacionado com o princípio da sustentabilidade das Finanças
Públicas, segundo o qual impõe a todas as entidades do setor público administrativo a verificação
de “situação de equilíbrio ou excedente orçamental, calculada de acordo com a definição constante
do Sistemas Europeu de Contas Nacionais e Regionais”.
Distinguir orçamento de caixa de orçamento de compromissos (?)
Enquanto o sistema de contabilidade pública (de caixa(?)) tem estado mais vocacionado para os
aspetos ligados à gestão e ao controlo de tesouraria, a contabilidade nacional (de compromissos?)
é um sistema orientado para a análise e avaliação macroeconómica. A arquitetura do sistema de
contabilidade pública é um sistema completo composto por vários subsistemas independentes e
integrados:
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(i) A contabilidade orçamental, onde o registo assenta em recebimentos e pagamentos, ou seja,
privilegia o princípio de caixa; (ii) A contabilidade patrimonial, que assenta no princípio da
especialização do exercício; 2 (iii) A contabilidade analítica, por funções ou atividades.
A estrutura conceptual destes dois sistemas contabilísticos (nacional e público) assenta em

princípios e critérios distintos para classificar a informação económica e financeira das entidades
pertencentes ao sector das administrações públicas. Estas diferenças refletem-se essencialmente
no que concerne ao momento de registo e às entidades às quais esses princípios são aplicáveis
(delimitação sectorial).
Os dois sistemas de informação contabilística (pública e nacional) permitem apurar agregados

orçamentais consolidados para o sector das administrações públicas. Contudo, conforme já
referido, estes sistemas conduzem a resultados de magnitude por vezes significativamente
diferente.
A dimensão destas diferenças reflete os vários ajustamentos efetuados, que dependem

essencialmente da abrangência e da referência temporal dos registos contabilísticos (contabilidade
orçamental ou patrimonial), bem como da natureza das operações pontuais efetuadas pelas
administrações públicas.
2. Em que medida os saldos orçamentais influenciam a tomada de decisão financeira?
A tomada de decisões financeiras está dependente de condicionantes internas, p.e. os saldos

orçamentais ou o equilíbrio orçamental interno e por condicionantes externas, designadamente, as
decorrentes da UE p.e. o Six-pack ou o Tratado do Orçamento.
A tomada de decisões financeiras deve ser conforme a vários princípios: o princípio de estabilidade
- art. 10.º da LEO,o princípio da sustentabilidade das finanças públicas - art. 11.º da LEO, o
princípio da solidariedade recíproca - art. 12.º da LEO, o princípio da equidade intergeracional -
art. 13.º da LEO.
Estes princípios são produto de uma necessidade de condicionar as decisões financeiras através da
análise dos saldos orçamentais de forma a manter uma política financeira estável e sustentável.
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3. Será necessária uma trajetória de melhoria do montante da dívida pública nacional?
Porquê?
Primeiramente cabe entender o conceito de dívida pública. Por dívida pública entende-se, em
sentido amplo, a Dívida do Estado. Como qualquer dívida, traduz o compromisso financeiro ou
um conjunto de compromissos financeiros, vencíveis num determinado prazo. Para não se
confundir com a dívida soberana caberá defini-la como o conjunto de situações passivas de que o
Estado seja titular, determinada, em primeira linha, pelo recurso ao crédito.
Relativamente ao critério do exercício orçamental há que distinguir a dívida flutuante, cuja

amortização ocorre no mesmo exercício orçamental em que a dívida é contraída da dívida fundada
- cuja amortização ocorre em exercício diferente daquele em que haja sido contraída.
Quanto à dívida fundada, o seu regime jurídico - art. 161.º al. h) da CRP é mais exigente. Nos
termos deste preceito constitucional, cabe à AR autorizar o Governo a contrair e a conceder
empréstimos e a realizar outras operações de crédito que não sejam de dívida flutuante, definindo
as respetivas condições gerais, e estabelecer o limite máximo dos avales a conceder em cada ano
pelo Governo. Verifica-se aqui uma primeira limitação à emissão de dívida pública - a necessidade
de uma autorização orçamental, decorrente do princípio da democracia financeira.
O TFUE determina que a dívida pública não pode ultrapassar os 60% do PIB, porém, caso este
limite seja ultrapassado, não estão previstas quaisquer sanções.
4. Explique quais as relações entre o Orçamento do Estado nacional e as obrigações

decorrentes do Tratado Orçamental.
A União Europeia tem vindo a adotar, por influência do pensamento neoclássico, a condução de
uma política macroeconómica com “rules rather than discretion” estabelecendo o reforço da
ortodoxia no domínio da política orçamental, tendo adotado, especialmente após a crise de 2008-
2009 os seguintes instrumentos da política europeia no domínio da política orçamental e das
finanças públicas: ‘Six-pack’, ‘Pacto Orçamental’ e o Tratado que cria o Mecanismo Europeu de
Estabilidade.
O Six-pack é um conjunto de seis atos jurídicos adotados em 2011, relativos ao exercício eficaz
da supervisão orçamental na área do euro, às medidas de execução destinadas a corrigir os
desequilíbrios macroeconómicos excessivos, ao reforço da supervisão de situações orçamentais e
à supervisão das políticas económicas, à prevenção e correção de desequilíbrios macroeconómicos
e à aceleração e clarificação da aplicação do procedimento relativo aos défices excessivos,
estabelecendo ainda requisitos aplicáveis aos quadros orçamentais dos Estados-membros, com o
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objetivo de melhorar o controlo das políticas orçamentais e macroeconómicas dos Estados-
membros.
O Tratado Orçamental foi celebrado com o objetivo de reforçar a vertente económica da União
Económica e Monetária através de uma tripla ação: 1) promoção da disciplina orçamental; 2)
reforço da coordenação das políticas económicas; e 3) aprofundamento da governação da zona
euro.
Na primeira dimensão, de disciplina, o tratado configura um “Pacto Orçamental” que se funda

numa regra de equilíbrio ou excedente orçamental: um orçamento considera-se equilibrado, para
estes efeitos, quando o saldo estrutural anual das administrações públicas tiver atingido o objetivo
de médio prazo do país, tal como definido no PEC, com um limite de défice estrutural de 0.5% do
PIB a preços de mercado.
A segunda dimensão pretende, através de um contacto permanente entre Estados-Membros e

instituições europeias, garantir a coerência e a convergência das políticas económicas e
monetárias, em ordem a promover o bom funcionamento da área do euro e, por essa via, promover
a competitividade económica, incentivar a criação de emprego, garantir a sustentabilidade das
finanças públicas e reforçar a estabilidade financeira dos Estados e, globalmente, da UE.
Estes instrumentos europeus condicionam, evidentemente, o Orçamento de Estado Nacional,

devendo o Estado Português ajustar a sua política em conformidade com estes regulamentos e
diretivas.
5. Que regra(s) de execução orçamental está(ão) em causa na gestão eficiente dos

recursos públicos? (2 valores)
O art. 52.º da LEO prevê os princípios gerais de receita e de despesa.
De acordo com o art. 18.º da LEO a assunção de compromissos e realização de despesa pelos
serviços e pelas entidades pertencentes aos subsetores que constituem o setor das administrações
públicas estão sujeitas ao princípio da economia, eficiência e eficácia. Estes valores consistem na:
1) utilização do mínimo de recursos que assegurem os adequados padrões de qualidade do serviço
público; 2) promoção do acréscimo de produtividade pelo alcance de resultados semelhantes com
menor despesa; e 3) utilização dos recursos mais adequados para atingir o resultado que se
pretende alcançar.
A regras em causa na gestão eficiente dos recursos são: a regra do equilíbrio orçamental, a regra
da sustentabilidade orçamental e o princípio do equilíbrio intergeracional.
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6. Explique qual o papel do Tribunal de Contas no controlo orçamental.
O Tribunal de Contas é um autêntico tribunal integrado no poder judicial - art. 209.º/1 al. c) da
CRP. O art. 107.º da CRP determina que a execução do Orçamento será fiscalizada pelo Tribunal
de Contas e pela AR, que, precedendo parecer do Tribunal de Contas, apreciará e aprovará a Conta
Geral do Estado, incluindo a da Segurança Social.
O Tribunal de Contas é uma entidade jurisdicional de controlo externo que tem como função a
fiscalização, política, administrativa, jurisdicional e o controlo da responsabilidade financeira.
A atividade do TdC é regida por vários diplomas, a saber: a Lei de Organização e Processo do
Tribunal de Contas (designadamente, artigos 1º, 5º, 41º) e a Lei de Enquadramento Orçamental
(designadamente, artigos 38º, 66º).
7. Enquadre a Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) e o Conselho das

Finanças Públicas no conjunto dos órgãos de controlo orçamental.
Ambas são entidades que se enquadram no âmbito do controlo técnico do Orçamento e da política
orçamental.
A AR, o TdC e o Conselho de Finanças Públicas são os principais órgãos de fiscalização e controlo
orçamental.
É de referir que são três os tipos de fiscalização: política, administrativa e jurisdicional.
A fiscalização política cabe à AR e traduz-se na apreciação anual da Conta Geral do Estado, nos
termos doa rt. 107.º da CRP e a apreciação, ao longo de todo o ano, do modo como os Governos
vão executando os Orçamentos e pondo em prática as suas políticas económico-financeira. Mais
ainda, a AR exerce uma “primeira fiscalização” ao aprovar o OE. No exercício da fiscalização a
posteriori a AR é assistida pelo TdC.
Importa distinguir a fiscalização política da jurisdicional. A segunda está confinada ao TdC. A ele
compete: 1) dar parecer sobre a Conta Geral do Estado; 2) fiscalizar a legalidade das despesas
públicas; e 3) julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe.
A AR dispões da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Esta é uma unidade

especializada que funciona sob orientação da comissão parlamentar permanente com competência
em matéria orçamental e financeira, prestando-lhe apoio pela elaboração de estudos e documentos
de trabalho técnico sobre a gestão orçamental e financeira pública - Lei nº 77/88, de 1 de julho).
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O Conselho das Finanças Públicas - art. 7.º da LEO é uma entidade independente que exerce o
controlo técnico das previsões efetuadas, tendo em conta o quadro de exigências resultante da
aplicação do PEC. Tem como missão pronuncia-se sobre os objetivos propostos relativamente aos
cenários macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e
ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, da regra da despesa da administração central,
e das regras de endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais previstas nas
respetivas leis de financiamento. Porém, a Prof. Nazaré Cabral e o prof. Guilherme D’Oliveira
Martins referem que não conseguem compreender como é que se compatibiliza a competência do
CSF com as competências atribuídas à AR e ao TdC, em sede de controlo político
fundamentalmente.
8. Defina capacidade contributiva e relacione com os impostos portugueses.
Entende-se por sistema fiscal o conjunto de impostos vigentes num determinado ordenamento
jurídico. Este visa essencialmente 2 objetivos: 1) satisfação das necessidades financeiras do Estado
e de todas as demais entidades públicas; 2) e uma redistribuição dos rendimentos e da riqueza.
A determinação e fixação de um sistema fiscal está subordinada ao respeito de vários princípios -

p.e. o princípio da igualdade tributária, ou a tributação pelo lucro real. Entre estes encontra-se o
princípio da capacidade contributiva.
A capacidade contributiva dos sujeitos é revelada, essencialmente, através do seu rendimento ou

da sua utilização e do património - art. 4.º/1 da Lei Geral Tributária. Este princípio pretende
vincular o legislador a fazer concorrer os sujeitos passivos para o financiamento das despesas
públicas de acordo com o seu grau de existência económica, do qual decorrem duas situações:
apenas paga imposto quem tem capacidade contributiva e cada um paga um imposto na medida da
sua capacidade económica. Assim, de acordo com a capacidade contributiva, a tributação deve ter
em conta o enquadramento familiar e pessoal do sujeito passivo, atendendo não apenas aos seus
rendimentos, mas também à necessidade das suas despesas.
Além destes requisitos, alguns autores referem que a tributação deverá ser ainda feita em coerência
com a progressividade - constitucionalmente consagrada e exigida no art. 104.º da CRP.
Este princípio é essencial para a promoção da justiça social, uma das funções do Estado (uma das
funções musgravianas).
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9. A taxa de imposto pode ser aumentada a meio do ano Económico?
Por respeito ao princípio da legalidade consagrado nos artigos 165.º, 103.º e dispositivo-travão, a
proibição da retroatividade prevista no artigo 103.º, n.º 3 da CRP e atendendo à tutela das
expectativas não se poderá aumentar a taxa de imposto a meio do ano Económico com efeito para
esse mesmo ano.
10. Porque é que se diz que a dívida pública é o mal menor das opções orçamentais?
A dívida pública é a dívida do Estado - traduz um conjunto de situações passivas de que o Estado
é titular, determinada, em primeira linha, pelo recurso ao crédito. Pode ser uma dívida direta, sendo
o Estado o devedor principal, ou uma dívida acessória, onde o Estado é devedor subsidiário.
O Protocolo sobre o Procedimento Relativo aos Défices Excessivos, anexado ao TUE, define
dívida como a dívida global bruta, em valor nominal, existente no final do exercício, e consolidada
pelos diferentes setores do Governo em geral.
O Regulamento n.º 3605/93 do Conselho veio completar esta definição designando a dívida
pública como o valor nominal da totalidade das responsabilidades brutas em curso no final do ano
do sector administrações públicas, com exceção das responsabilidades cujos ativos financeiros
correspondentes são detidos pelo sector administrações públicas. Vem, ainda, especificar as
componentes da definição, por referência às definições dos passivos financeiros no SEC 95.
(É considerada um mal menor pois, apesar de gerar um passivo, é necessária para fazer face às
despesas públicas, essenciais para o desenvolvimento do país, permitindo a afetação de recursos
às necessidades dos indivíduos.)
11. Porque é que é dívida flutuante não tem tutela constitucional?
A dívida pública é a dívida do Estado - traduz um conjunto de situações passivas de que o Estado
é titular, determinada, em primeira linha, pelo recurso ao crédito (este recurso é decorrente,
normalmente, da existência de défice orçamental ou de um stock prévio de dívida acumulado).
Primeiramente, é importante fazer a distinção entre dívida fundada e dívida flutuante.
A primeira consiste numa dívida cuja amortização ocorre em exercício orçamental diferente
daquele em que haja sido contraída (artigo 3º, b), Lei nº7/98). Já a dívida pública flutuante
corresponde à dívida pública contraída para ser totalmente amortizada até ao final do exercício
orçamental em que foi gerada, destinada sobretudo a apoios de tesouraria (artigo 3º, a), Lei nº7/98).
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A distinção entre ambas é muito relevante, não só do ponto de vista económico e financeiro, mas
também jurídico, uma vez que o regime aplicável difere, havendo maior exigência no caso da
dívida fundada.
A emissão dívida fundada exige autorização parlamentar, tendo tutela constitucional,

contrariamente à flutuante (161º, h), CRP). Porquê? A necessidade de autorização parlamentar está
intimamente ligada ao princípio da democracia financeira – é necessário assegurar que o órgão
que representa o povo soberano tenha um controlo efetivo sobre a geração de encargos futuros do
país (ao contrário da dívida flutuante, a fundada terá impacto nas gerações futuras, devido à sua
amortização total não ocorrer no exercício orçamental em que foi contraída).
12. Porque é que se diz que o dispositivo travão também abrange o aumento das receitas e a
diminuição da despesa?
O artigo 167º, nº2, da CRP vem-nos dizer que os deputados, grupos parlamentares, Assembleias
Legislativas das regiões autónomas e grupos de cidadãos eleitores não podem apresentar projetos
de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano económico em curso,
aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no Orçamento. É a chamada
cláusula-travão/dispositivo-travão.
Há, então, que distinguir a emenda durante a discussão do orçamento (procedimento orçamental
originário) da emenda durante a vigência do orçamento (procedimento orçamental
subsequente/derivado).
Quanto à primeira, não existirem quaisquer limitações do ponto de vista material, pelo que as
alterações propostas pelos grupos parlamentares podem, no seu conjunto, caso aprovadas, conduzir
a um resultado final completamente díspar do da proposta governamental. Já no que diz respeito à
segunda, a emenda parlamentar está, por força da jurisprudência constitucional, mais limitada.
São dois os principais motivos para a consagração do dispositivo-travão:
- O Governo tem iniciativa exclusiva em matéria orçamental, tanto no momento da sua elaboração
como no momento da sua alteração (161º, g),CRP) – o OE é o instrumento fundamental de
concretização da política governativa e de concretização do seu programa.
- O Governo é o órgão exclusivamente competente para assegurar a execução orçamental (199º,

b), CRP). Logo, não deve a Assembleia intervir na execução orçamental, pois a alteração das
despesas e receitas, feita de forma inesperada e sem previsão orçamental, colocá-la-ia em risco. É
uma forma de assegurar a estabilidade orçamental (evita destabilizar o projeto de governação).
Para além disso, o OE é o principal instrumento de responsabilização política do Governo, pelo
qual apenas ele é chamado a responder.
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Assim, o fundamento da norma-travão é garantir o equilíbrio orçamental e garantir que o OE possa
ser executado pelo Governo durante o ano económico em curso, sem que o Executivo se confronte
com um passivo gerado por atos legislativos avulsos oriundos de iniciativas de outras entidades,
que direta ou indiretamente aumentem as despesas e reduzam as receitas.
13. “A responsabilidade financeira é o fundamento do direito financeiro” Explique porquê.
O princípio da responsabilidade financeira está intimamente ligado à ideia de prestar contas – ao

gestor orçamental é exigido que execute o seu programa de despesa, cumprindo os objetivos
traçados para a mesma.
Nos termos do artigo nº1, da LOPTC, cabe ao Tribunal de Contas fiscalizar a legalidade e
regularidade das receitas e despesas públicas, apreciar a boa gestão financeira e efetivar
responsabilidades por infrações financeiras, fazendo-o em 3 secções especializadas (a primeira, a
segunda e a terceira).
Vamos focar-nos na terceira secção ou secção de julgamento. O artigo 59º, da LOPCT prevê que
pode o TdC condenar o responsável a repor as importâncias abrangidas pela infração, sem prejuízo
de qualquer outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer, nos casos de:
I. Alcance (independentemente da ação do agente nesse sentido, há desaparecimento de

dinheiros públicos ou de outros valores do Estado ou de outras entidades públicas);
II. Desvio de dinheiros ou valores públicos (verifica-se o seu desaparecimento por ação
voluntária de qualquer agente público que a eles tenha acesso por causa do exercício das
funções públicas que lhe estão cometidas);
III. Pagamentos indevidos (pagamentos ilegais que causem dano para o erário público).
Para além disso, o TC pode condenar o responsável na reposição das importâncias não arrecadadas
em prejuízo do Estado ou de outras entidades públicas.
Estamos, assim, perante responsabilidade financeira reintegratória: constitui os responsáveis na

obrigação de repor os montantes determinados na lei, apurados objetivamente em função dos
factos que constituem os pressupostos da responsabilidade.
Já a responsabilidade financeira sancionatória consiste na aplicação de uma multa.
É importante ter em conta que a responsabilidade financeira sancionatória não é alternativa à

reintegratória, a aplicação de uma não implica a exclusão da aplicação da outra.
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14. Porque é que se diz que o princípio da plenitude é o princípio orçamental mais
importante?
O princípio da plenitude encontra-se consagrado no artigo 9º, da LEO (2015) e impõe a aprovação
de orçamentos que permitam aos serviços e organismos administrativos tomar conhecimento das
receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar.
No fundo, pretende evitar a existência de massas de receitas e despesas que escapem à autorização
parlamentar e ao controlo orçamental, prevendo um orçamento unitário (“um só orçamento e tudo
no orçamento”).
A regra da plenitude, no que toca ao OE, tem uma abrangência limitada, sendo dela excluídas: as
operações de tesouraria; a gestão patrimonial do Estado; os fenómenos de independência
orçamental (Regiões Autónomas, Autarquias Locais, SEP, Associações Públicas, Fundações
Públicas).
Assim, este princípio, no que toca ao OE, apenas se aplica às receitas e despesas dos serviços
integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social – só elas têm de constar num único
orçamento (OE).
É, ainda, importante distinguir desorçamentação e independência orçamental:
• a primeira consiste no processo pelo qual parte das despesas e das receitas que antes eram
objeto de relevação orçamental passam a estar na esfera de entidades fora do âmbito das
Administrações Públicas, não ficando, por isso, sujeitas ao controlo financeiro da execução
do Orçamento do Estado. A desorçamentação não é necessariamente negativa, mas pode
consubstanciar uma forma de fraude à lei ou de manipulação de regras contabilísticas.
• a segunda aponta apenas no sentido, nomeadamente em relação às Regiões Autónomas e
às Autarquias Locais, de estas poderem ter os seus próprios orçamentos, não ficando
excluídas da apresentação de todas as suas receitas e despesas num só orçamento.
15. Relacione as funções da assembleia da república com as do Tribunal de Contas em termos

de controlo político. (3 valores)
A fiscalização orçamental política cabe à Assembleia da República e traduz-se quer na apreciação

anual da Conta Geral do Estado (107º, CRP – controlo a posteriori), quer na apreciação, ao longo
do ano, do modo como os Governos vão executando os Orçamentos e pondo em prática as suas
políticas económico-financeiras (controlo concomitante). Para além disso, ao votar no Orçamento
de Estado, a Assembleia exerce uma primeira fiscalização – controlo ex ante.
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A Assembleia é assistida pelo Tribunal de Contas, que emite um parecer não vinculativo, sobre a
Conta Geral do Estado, com destino à AR; e que assiste a AR durante a execução orçamental até
ao momento de publicação da conta.
A AR pode, ainda, acionar mecanismos de responsabilização política, ou solicitar informações

sobre o modo como se processa a execução orçamental.
Já a fiscalização jurisdicional da execução do OE está confiada ao Tribunal de Contas (209º, nº1,

c), CRP), ao qual compete dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, fiscalizar a legalidade das
despesas públicas e julgar as contas que a lei mandar submeter-lhe.
É, ainda, importante referir que, fruto de recomendações internacionais, Portugal criou

recentemente um novo órgão de acompanhamento da política orçamental – Conselho das Finanças
Públicas. Tem como missão pronunciar-se sobre os objetivos relativamente aos cenários
macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças públicas e ao
cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, da regra da despesa da Administração Central e
das regras de endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais previstas nas respetivas
leis de financiamento – artigo 7º, LEO (2015).
16. Poderá uma autarquia local criar/aprovar um imposto? Justifique a sua resposta à luz
dos princípios da fiscalidade consagrados na Constituição.
O princípio de legalidade, expresso no artigo 103.º n.º 2 da CRP, impõe que os impostos e os seus
elementos essenciais (incidência; taxa, benefícios fiscais e garantia dos contribuintes) sejam
obrigatoriamente criados por lei.
Este princípio está intimamente ligado ao princípio democrático, uma vez que os impostos e o
regime geral das taxas e contribuições apenas podem ser criados e regulamentados pelo órgão que
representa o povo soberano – a Assembleia da República, nos termos do artigo 165º, nº1, i), CRP.
Estamos perante uma matéria que constitui reserva relativa da AR, querendo isto dizer que ou a
própria Assembleia legisla, ou o Governo legisla, através de um decreto-lei autorizado. Este
princípio é pormenorizado pelo artigo 8º, da Lei Geral Tributária.
Logo, não é de a competência das autarquias locais criar/ aprovar um imposto.
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17. Caracterize a generalidade tributária e pronuncie-se sobre a existência de exceções a este
princípio.
O princípio da igualdade pode, numa aceção inicial e a nível tributário, limitar-se ao conteúdo
formal da igualdade perante a lei de imposto, ou seja, igualdade de tratamento dos cidadãos pela
lei fiscal. Numa outra aceção, falamos da igualdade de sacrifícios. Assim, a igualdade tributária é
preenchida pelo direito fundamental a contribuir de acordo com a capacidade económica de cada
um.
Este princípio tem duas expressões fundamentais: uniformidade e generalidade. Foquemo-nos,

então, nesta última.
Com a afirmação do liberalismo, surgiu o princípio da generalidade tributária, segundo o qual

todos deverão pagar impostos, não se justificando que, em virtude da pertença a uma determinada
classe social (nobreza e clero), houvesse um tratamento fiscal de isenção. A cobertura dos encargos
públicos passa a ser considerada como uma obrigação geral de todas as classes, combatendo a
existência de privilégios fiscais.
É, no entanto, evidente que existem razões para que alguns cidadãos não paguem impostos, porém,
estas não se prendem com intuitos de puro favoritismo pessoal ou de classe, mas sim com
justificações sociais e politicamente suficientes, de modo a assegurar um sistema fiscal justo e
eficiente.
As exceções mais significativas ao princípio consubstanciam-se na ideia de benefício fiscal –

situação especial mais favorável em que se encontra certo cidadão, perante a lei do imposto. O
Estatuto dos Benefícios Fiscais, no seu artigo 2º, nº1, caracteriza-os como medidas de caráter
excecional, instituídas para tutela de interesses públicos extrafiscais relevantes que sejam
superiores aos da própria tributação que impedem. Distinguem-se, assim, de privilégio fiscal, uma
vez que têm como fundamento uma exigência de justiça ou de interesse geral.
Nos termos do artigo 2º, nº2, do mesmo diploma, são benefícios fiscais as isenções (modalidade
mais típica), as reduções de taxas, as deduções à matéria coletável e à coleta, as amortizações e
reintegrações aceleradas e outras medidas fiscais que obedeçam às características enunciadas no
número anterior.
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18. Estabeleça a distinção entre receitas tributárias e receitas creditícias.
Por um lado, as receitas tributárias resultam da cobrança de tributos - impostos, taxas e

contribuições financeiras - elencados no artigo 165o/1 i) CRP), que são prestações pecuniárias
definitivas. Neste sentido, são receitas efetivas pois implicam a entrada de um ativo, de forma
definitiva, nos cofres do Estado e obrigatórias, prestadas em favor de entidades públicas, com
caráter não sancionatório. Neste sentido, a sua natureza não é punir, embora algumas vezes,
atendendo à curva de Laffer, os impostos deixem de ter qualquer utilidade e havendo até uma
desutilidade. A partir de determinado montante de carga fiscal, deixa de ser legítima a cobrança e
passa a ter uma natureza de confisco, além dos desincentivos da grande carga de impostos.
Por outro lado, as receitas creditícias (do crédito público) resultantes do recurso à divida pública,
são receitas não efetivas, porque implicam o surgimento, a inscrição de um determinado montante
no passivo financeiro do Estado (de igual valor - amortização -, acrescido do pagamento de juros)
ao contrário das anteriormente referidas. O recurso ao crédito, por sua vez, é explicado ou pela
existência de défice orçamental, ou pela existência de um stock prévio de dívida acumulada.
Assim, pode dizer-se que o défice predetermina e influencia o valor da dívida pública. A existência
de dívida pública condiciona o desempenho orçamental, na medida em que a sua existência
envolve o pagamento de juros, despesa corrente que concorre para o saldo global.
OUTRA RESPOSTA:
As Finanças Públicas consistem na atividade económica que um ente público leva a cabo, afetando
bens à satisfação de necessidades que lhe são confiadas. De modo a poder concretizar essa
afetação, é necessária a realização de despesa e a arrecadação de receita pública.
Entende-se por receita pública qualquer recurso obtido durante um determinado período,
mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo.
Mediante a fonte de onde promanam, podemos identificar 3 modalidades de receitas públicas:
• Receitas patrimoniais: resultam da administração do património do Estado ou da

disposição de elementos do seu ativo, não tendo caráter tributário.
• Receitas tributárias: provenientes da cobrança de tributos (prestações pecuniárias em
favor do Estado - impostos, taxas e contribuições financeiras), são receitas efetivas pois
implicam a entrada de um ativo, de forma definitiva, nos cofres do Estado;
• Receitas creditícias: resultantes do recurso à dívida pública, são, em contrapartida,
receitas não efetivas, pois, embora impliquem a entrada de uma receita/ de ativos
monetários no património de tesouraria do Estado, geram um passivo de igual valor
(amortização), acrescido do pagamento de juros.
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19. Considera a contração de dívida pública fundada violadora do princípio da equidade
intergeracional? Justifique.
Estamos perante dívida pública fundada quando a amortização da mesma ocorre em exercício
diferente daquele em que haja sido contraída. A dívida fundada sendo, normalmente, de longo
prazo, é toda aquela contraída para ser totalmente amortizada num exercício orçamental
subsequente ao exercício no qual foi gerada, tendo em conta o disposto no artigo 3º, alínea b) da
Lei-Quadro da dívida pública. O art. 161º/h) CRP obriga a um conjunto de requisitos mais
exigentes para a emissão da dívida fundada do que para a emissão de dívida flutuante, sendo esta
autorizada pela Assembleia da República.
Neste sentido, o princípio da Equidade Intergeracional, presente no artigo art. 13º da Lei nº
151/2015 (Lei de Enquadramento Orçamental) está intrinsecamente correlacionado com os
impactos que determinado orçamento pode ter em mais de uma geração. Tendo em conta isto, é
necessária uma distribuição de custos e benefícios entre gerações.
Embora seja um princípio vago e sem concretização sobre como o Orçamento de Estado deve fazê-
lo, não existe uma necessária violação deste princípio com o recurso à dívida pública, neste caso,
fundada. Apenas deverá ser respeitado, de acordo com os parâmetros previstos na lei, e atendendo
à necessária “equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de modo a não onerar
excessivamente as gerações futuras”.
20. Caracterize os diferentes poderes assumidos pela Assembleia da República, pelo Governo
e pela Agência da Dívida Pública - IGCP na emissão e gestão da dívida pública.
A primeira limitação, no processo de emissão de dívida pública, resulta da necessidade de

autorização parlamentar, mormente quando esteja em causa a emissão de dívida fundada. A
necessidade desta autorização parlamentar decorre do princípio da democracia financeira e visa,
desde logo, assegurar que os representantes do povo exercem um controlo efetivo sobre a geração
de encargos futuros desse país. Nesta medida, eles representam não apenas gerações do presente,
mas implicitamente também as gerações do futuro. Essa autorização constitui a melhor forma de
assegurar aos credores que virão receber a satisfação efetiva dos seus créditos e respetivas
remunerações. É na Lei do Orçamento do Estado que a AR deve, todos os anos, autorizar o
Governo a emitir dívida fundada. A autorização é, por isso, anual. Além de autorizar a emissão de
dívida fundada, cabe à AR também definir as condições gerais dos empréstimos a emitir, sendo
que constituem condições gerais dos empréstimos o montante respetivo e os prazos de vencimento,
tal como disposto nos artigos 4º/1 da Lei 7/98 (Regime Geral de emissão e gestão da dívida
pública) e 161º/h) CRP.
14
Posteriormente, e para além da definição de condições gerais, depois destas, há lugar à definição,
em Conselho de Ministros, de condições complementares a que devem obedecer a emissão,
negociação e contratação da dívida – artigo 5º/1 da Lei 7/98.
Por fim, são definidas as condições específicas dos empréstimos a contrair, por parte da Agência
de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública (IGCP) – art. 6º/1 do Regime Geral de emissão e
gestão da dívida pública.
21. Diga o que entende por transparência orçamental.
O Princípio da Transparência Orçamental, consagrado como princípio clássico, disposto no artigo

19º da Lei de Enquadramento Orçamental, corresponde à exigência de um bom comportamento
orçamental, que contribui para a disciplina orçamental financeira e para a afetação adequada de
recursos numa abertura Intergeracional. Assim, correlaciona-se com a obrigatoriedade de dar
informações necessárias, quase como uma ter que “prestar contas”.
22. Relacione os conceitos de perímetro orçamental e de desorçamentação.
Primeiramente, o perímetro orçamental é o conjunto de todas as entidades do setor das

administrações públicas cujas receitas e despesas constam do orçamento do estado. Seguidamente,
desorçamentação é o processo de retirada do perímetro orçamental de entidades que antes
constavam do orçamento do estado
Uma das questões mais críticas da contabilidade é o controlo e prevenção de situações de

desorçamentação. A desorçamentação consubstancia uma forma de fraude à lei ou de manipulação
das regras contabilísticas. Podem significar práticas de desorçamentação, por exemplo: a retirada
artificial de uma entidade do setor público, qualificando-a como entidade privada, ainda que ela
possa continuar a ser apoiada se não pelo lado do financiamento, ao menos pela via fiscal,
concedendo-lhe um regime fiscal mais favorável; a retirada artificial do perímetro orçamental de
entidades, qualificando-as como empresas públicas e mantendo embora canais de financiamento
público às mesmas ou até a qualificação como receitas de fluxos financeiros que podem, em futuros
exercícios orçamentais, gerar dívida pública e consubstanciando formas de dívida implícita.
Em Portugal, nos últimos anos, têm assumido especial relevância as implicações financeiras e
contabilísticas, por um lado, das empresas públicas e, por outro, das parcerias público-privadas:
os orçamentos das empresas públicas não figuram o Orçamento do Estado.
15
Todavia, as regras do SEC 95 intentam capturar os encargos financeiros associados a
transferências financeiras entre as administrações públicas e o setor empresarial local,
normalmente através da consolidação de contas.
Significa isto que a contabilização de receitas e despesas deverá fazer-se, não apenas através de
valores brutos de transferências (valores não consolidados), mas também através de valores
líquidos dessas mesmas transferências (valores consolidados). A consolidação permite assim
verificar quais as despesas realizadas diretamente com a economia e quais as que supõem
intermediação de outros setores para as quais o Estado faz transferências.
Outra forma de capturar a realidade orçamental de certas entidades empresariais é através da

reclassificação de entidades empresariais.
Consideram-se entidades públicas reclassificadas as que, independentemente da sua natureza e

forma, foram incluídas no Setor Público Administrativo no âmbito do SEC 95. Isto porque o SEC
95 se baseia numa ótica económica que integra, nas administrações públicas, as instituições
controladas pelo Estado, seja qual for a sua natureza, desde que não-mercantis.
Isto significa que, apesar de o Estado classificar uma entidade pública para que esta esteja fora do
Orçamento do Estado, não basta uma classificação formal para a excluir do Orçamento - estão
previstas no artigo 2º/4 e 5 da Lei de Enquadramento Orçamental. Assim, através, por exemplo,
da privatização de serviços, de parcerias-público privadas, da criação de fundações, etc., deixam
de fazer parte das entidades sujeitas às regras orçamentais.
23. Pronuncie-se sobre a natureza jurídica do visto do Tribunal de Contas, indicando os

principais actos e contratos sujeitos a este controlo.
O Tribunal de Contas, constitucionalmente, é um autêntico tribunal integrado no poder judicial:

tendo em conta o artigo 209º/1 alínea c) CRP, tem uma integração especial no poder judicial, já
que não está na dependência do Conselho Superior de Magistratura.
O Tribunal de Contas é organizado e regulado, no seu essencial, pela Lei nº 98/97, de 26 de Agosto,
também conhecida como Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). O
Tribunal integra um Presidente e 16 juízes, que são equiparados a Juízes do STJ, tal como disposto
no artigo 29º/1 e 2 da LOPTC.
O Tribunal de Contas é o órgão supremo de controlo, de fiscalização e de auditoria das contas

públicas, dando parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a Segurança Social e sobre as
contas das Regiões autónomas. Também fiscaliza previamente a legalidade e o cabimento
orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou
representativos de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades sujeitas aos seus
poderes de controlo e à sua jurisdição, como julga a efetivação de responsabilidades financeiras.
16
Por fim, realiza auditorias e aprecia a legalidade, bem como a economia e eficácia das entidades
sujeitas aos seus poderes de controlo.
A própria CRP consagra-o, no artigo 214º CRP, como sendo o órgão supremo de fiscalização da
legalidade das despesas publicas e do julgamento das contas que a lei demande submeter. Outra
entidade que tem competência para analisar contas nacionais, na justa medida que essas contas
nacionais reflitam dinheiro e recursos comunitários que é o Tribunal de Contas Europeu.
O artigo 1º da Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas prevê que o Tribunal de
Contas fiscaliza a legalidade e regularidade das despesas e receitas públicas, aprecia a boa gestão
financeira e efetiva responsabilidades por infrações financeiras. Tudo isto distribuído por secções
especializadas, que realizam três tipos e fiscalização: a prévia (ocorre num momento anterior ao
próprio ato praticado pelos serviços do Estado), a concomitante (acompanha estes atos ou
contratos) e a sucessiva (ocorrerá depois do termo desse ato ou contrato ainda que com produção
de efeitos anterior).
Focando-nos no relativo à respostas, a 1ª secção é aquela que exerce a fiscalização prévia e a
fiscalização concomitante, isto é, que realiza o acompanhamento do próprio ato ou contrato que
está submetido a visto.
A natureza deste visto pode ser apreciada à luz de dois critérios: o do caráter do órgão que o produz
e do conteúdo próprio da decisão em que se consubstancia.
Em razão do caráter do órgão que o produz, há que insistir que a CRP concedeu ao Tribunal de
Contas a natureza de um verdadeiro Tribunal especializado em matéria financeira.
Quanto ao conteúdo próprio da decisão em que o visto se consubstancia, há que dizer que estamos
perante a apreciação da legalidade de um ato administrativo. Não estamos, por isso, perante
qualquer um dos passos do processo administrativo de liquidação e pagamento. Encontramo-nos,
deste modo, face à apreciação de um ato complexo, e não de um projeto de ato, sobre o qual o
Tribunal tem de se pronunciar obrigatoriamente, em princípio antes que ele produza efeitos.
O visto, ou declaração de conformidade, é o ato através do qual o Tribunal faz a apreciação global
dos factos ou atos de despesa, que podem ser validamente realizados, desde que obedeçam à
legalidade e ao cabimento orçamental. A moderna doutrina alude que estamos perante um ato de
natureza jurisdicional, que gera anulação do ato relativamente ao qual houve recusa, tendo as
últimas leis orgânicas do Tribunal assumido esta orientação.
Quanto à natureza do visto importa referir que se trata de um ato através do qual se assegura um
controlo da legalidade de decisoes com implicações financeiras (atos ou contratos dispostos no
artigo 46º). O ato é da responsabilidade de um órgão independente, a que a Constituição atribui a
natureza de verdadeiro tribunal especializado em matéria financeira, integrado no poder judicial.
As decisões sobre o visto constituem caso julgado material, sendo insuscetíveis de ser
reapreciados, uma vez esgotados os mecanismos de recurso previstos no artigo 79 da Lei 98/97.
17
O visto não consiste numa mera verificação administrativa, que cabe à administração financeira
do Estado e aos organismos executores do Orçamento. Estamos perante um ato jurisdicional.
Assim os vistos do Tribunal de Contas são de legalidade e os atos sujeitos a visto podem produzir
todos os seus efeitos antes da respetiva emissão, exceto nos que respeita aos pagamentos a que
derem causa, tal como disposto no artigo 45º/1 LOPTC. A recusa do visto só implica, porém, a
respetiva ineficácia desses atos após a sua notificação aos interessados (número 2 do artigo
suprarreferido). Ainda assim, os pagamentos decorrentes de um ato a que foi recusado o visto
podem ser efetuados desde que esses mesmos pagamentos se reportem a períodos anteriores à
notificação da recusa do visto, consequentemente, no número 3 do mesmo artigo. Assim, o visto
de legalidade ou a sua recusa constitui caso julgado material.
Relativamente à segunda secção - auditoria -, o Tribunal de Contas tem vindo a desenvolver, nos
últimos anos, a atividade de auditoria, sendo constitucionalmente o órgão supremo de auditoria das
contas públicas. A auditoria é uma tarefa essencial de credibilização das finanças públicas
tendentes à boa e correta utilização dos dinheiros públicos. Esta secção, composta por juízes e
economistas, engloba uma componente de apreciação da economia, eficiência e eficácia dos atos.
Não produz sentenças, não efetiva qualquer tipo de responsabilidades, apenas formula
recomendações - o que não obsta a que algumas recomendações ou reservas detetadas em auditoria
sejam encaminhadas para o Ministério Público, que funciona junto do Tribunal de Contas, para um
eventual apuramento de responsabilidades financeiras.
As principais anormalidades detetadas têm ocorrido no âmbito de contratos de pessoas (a violação

das regras aplicadas ao recrutamento e seleção de pessoal, a não indicação atempada dos critérios
de apreciação curricular, a manutenção da nomeação em regime precário para além do prazo, a
informação de cabimento de verbas incorretamente prestada) e no âmbito de contratos de prestação
de serviços (a utilização deste tipo de contratação para titular relações de trabalho subordinado, o
recurso ao ajustamento direto sem fundamento legal).
A realização de auditorias conhece alguns limites processuais, tanto quanto ao “tempo” da sua
verificação - a realização de auditorias opera a título de fiscalização sucessiva ou, eventualmente,
concomitante, mas nunca a título de fiscalização prévia -, como quanto à salvaguarda de certos
princípios no decurso desse processo - por exemplo, a atuação segundo o princípio do contraditório
(art 87º/3, LOPTC). Quanto aos limites substantivos, a fronteira entre o que é apreciação de mérito
(da regra dos 'três E') - o campo por excelência da auditoria - e aquilo que pode ser já considerado
avaliação de políticas públicas, é uma fronteira difícil de estabelecer.
18
24. Defina excedente orçamental formal e substancial.
Primeiramente, é necessário distinguir os critérios do ativo de tesouraria e do ativo patrimonial.

Por um lado, o critério do ativo de tesouraria: as receitas e as despesas de referência são as receitas
e despesas efetivas, consoante se traduzem em entradas efetivas ou em saídas efetivas de massa
monetária no património de tesouraria do Estado. Haverá equilíbrio quando as receitas efetivas
servem para cobrir, pelo menos, as despesas efetivas.
É este critério que está na base da definição das principais regras em matéria de saldos orçamentais,
hoje vigentes na generalidade dos países mais desenvolvidos: constituem concretizações do ativo
de tesouraria, os saldos globais e primário do orçamento.
O critério do ativo patrimonial do Estado são todas as receitas e as despesas de referência ( receitas
e as despesas correntes), ou seja, as receitas e as despesas que não afetam o património duradouro
do Estado (este é o património que está nas mãos do Estado por um período superior a 1 ano). De
acordo com este critério, há equilíbrio quando as receitas correntes servem para cobrir, pelo menos,
as despesas correntes.
Neste sentido, e ligado com a preocupação de um maior rigor quanto ao equilíbrio, surge o
princípio da estabilidade orçamental dispoto no artigo 10º LEO, o qual impõe a todas as entidades
do sector público administrativo a verificação de situação de equilíbrio ou excedente orçamental,
calculada de acordo com a definição constante no Sistema Europeu de Contas Nacionais e
Regionais. Ademais, este novo preceito, na redação que resulta da proposta, apresenta, para nós,
uma vantagem inegável sobre o atual art.9o: o equilíbrio ou excedente orçamental aí exigido não
conta com as exceções dos artigos 23º, 24º e 25º.
A estabilidade orçamental é o equilíbrio das Administrações Públicas, calculado nos termos do
SEC95. Está em causa, para este efeito, fundamentalmente, a noção de saldo global.
A fórmula utilizada no artigo 9º (“prevêem as receitas necessárias para cobrir todas as
despesas”), parece, à primeira vista, consagrar a regra do equilíbrio formal, na respeitante ao
disposto nos artigos 105º/4 CRP e do 4º/1 LEO. No entanto, retiramos da sua letra mais do que um
mero imperativo de equilíbrio formal. Com efeito, parece que o legislador, ao estender a aplicação
deste principio a todas as entidades do SPA (Estado, RA e Autarquias Locais) e ao definir as
condições orçamentais a observar por todas essas entidades para o cumprimento de compromissos
assumidos por Portugal perante as comunidades europeias, vai mais longe. Ou seja, o legislador
ao prescrever a observância do equilíbrio global dos orçamentos do setor público administrativo,
sem prejuízo dos critérios estabelecidos nos artigos 23º, 25º e 28º e, por outro, o respeito pelos
limites ao endividamento das RA; e a utilização da cláusula de salvaguarda prevista no nº 3, em
caso de incumprimento dos referidos limites de endividamento, é clara. Ele não se limita a
prescrever um mero equilíbrio formal mas um equilíbrio substancial, tal como resulta do pacto de
estabilidade e crescimento numa ótica de contabilidade nacional.
19
Na opinião do professor. Guilherme d’ Oliveira Martins, para que os orçamentos do setor público
administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do artigo 9º da LEO, têm de respeitar os
critérios de convergência, por forma a que o Conselho não declare verificada a existência de um
défice excessivo. A favor desta conclusão, note-se que a alínea d) do nº 1 do artigo 37º exige que
a proposta de Lei do Orçamento de Estado seja acompanhada por um estimativa do orçamento
consolidado do sector público, tanto na ótica de contabilidade pública, como na ótica de
contabilidade nacional.
Atualmente, o Orçamento de Estado não se limita a ser um orçamento ao lado dos demais
existentes. Hoje e cada vez mais, o Orçamento de Estado é um instrumento dirigente, é o motor da
estabilidade orçamental. O Orçamento de Estado é uma referência para todos os outros do Estado.
Por um lado, porque é nele que se procura coordenar as receitas e despesas do universo das
entidades públicas que, nos termos do SEC95, tenha sido identificado como pertencente ao setor
administrações públicas, independentemente da sua natureza e forma (artigo 2º/5 LEO), indo para
além do imperativo constitucional de integração dos serviços integrados, serviços e fundos
autónomos e da segurança social – artigo 105º/1CRP. E por outro, porque é através dele que se
promove a coordenação da atividade financeira do Estado e dos subsetores com independência
orçamental.
25. É possível, no ano económico em curso, o Parlamento tomar decisões orçamentais que
impliquem a redução de despesa?
A proposta do orçamento de estado é apresentada pelo Governo atá ao dia 15 de Outubro de cada
ano. Trata-se aqui de uma iniciativa exclusiva governamental. Esta proposta resulta de um trabalho
conjunto em que intervêm os membros do Governo e a generalidade dos serviços e organismos da
Administração abrangidos, cabendo, por natureza, ao Ministro das Finanças e ao Ministério que
dirige, em especial à Direção-Geral do Orçamento, desempenhar a função de coordenação dos
vários projetos de orçamento elaborados pelos serviços, incluído os fundos e serviços autónomos
e o subsetor da Segurança Social.
O Orçamento de Estado é discutido na AR. No prazo de 45 dias a contar da apresentação da

proposta de Orçamento do Estado (artigo 12º-F/2 LEO), a AR pode simplesmente aprová-lo
(assumindo as propostas de Governo), aprová-lo com alterações ou rejeitá-lo. No caso de rejeição
da proposta de lei para a AR, o Governo deverá elaborar uma nova proposta.
A possibilidade de aprovar o Orçamento de Estado com alterações consubstancia aquilo que se

designa de direito de emenda parlamentar. É este que torna o poder dar efetivo e que faz com que
o Orçamento seja fruto de uma colaboração e não um fruto do trabalho exclusivo do Executivo a
ser sancionado pelo Parlamento, o direito de emenda não se confunde com assegurar a
conformidade do Orçamento com as leis que o vinculam.
20
Ele abre a possibilidade de aumento/redução de despesa ou receita, por parte da AR. Ou seja, ele
confere a possibilidade de mexer na proposta de Governo. É, aliás, a própria CRP que parece
reconhecer um papel ativo ao Parlamento: tanto no seu artigo 167º/2, que parece abrir caminho a
que durante a discussão da proposta de Orçamento do Estado se introduzam alterações implicando
ou um aumento de despesa ou uma diminuição de receitas, quanto no seu artigo 161º/g), em que
prescreve uma verdadeira repartição de competências entre o Governo e a AR em matéria
orçamental.
No artigo 167º CRP, no seu número 2º, está redigido que os Deputados, os grupos parlamentares,
as Assembleias Legislativas das regiões autónomas e os grupos de cidadãos eleitores não podem
apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alteração que envolvam, no ano
económico em curso, aumento das despesas ou diminuição das receitas do Estado previstas no
Orçamento.
Ainda se pode falar noutros mecanismos complementares que concorrem para a rigidificação
indireta do ato, como é o caso da norma travão (artigo 167º/2 e 3 CRP). A rigidez da lei de
Orçamento de Estado destina-se a blindar esta norma estruturante das finanças públicas estaduais
contra um poder parlamentar que a procurasse alterar durante a sua execução. A sua força
manifesta-se nas seguintes circunstâncias: a insuscetibilidade de ser alterada no decurso da sua
execução, por uma lei resultante da iniciativa originária dos deputados ou grupos parlamentares; a
impossibilidade de, no caso do Governo apresentar uma proposta de alteração à AR proceder a
alterações que não constam do pedido, visto que colocaria em causa o finalismo de reserva de
iniciativa do Governo; e, por último, a proibição de iniciativas legislativas, originárias ou
derivadas, dos deputados ou grupos parlamentares que se traduzam numa afetação, de sentido
negativo, do equilíbrio orçamental.
A necessidade de tornar imperturbável o plano financeiro, anualmente delineado pelo Governo e

aprovado pela AR, conduz ao impedimento dos deputados, dos grupos parlamentares e das
assembleias regionais apresentarem ou fazerem aprovar projetos de lei ou propostas de alteração
que não envolvam aumento das despesas positivas orçamentadas, em aplicação do dispositivo-
travão previsto no artigo 167º/2 CRP. Considerando, por outro lado, a tipificação das receitas como
legitimadora de um determinado montante de despesas apresentado pelo Governo, resulta também
lógica a proibição da apresentação de propostas de criação que ponham em causa a configuração
do consentimento orçamental na vigência anual do plano financeiro, porquanto corporizam uma
diminuição das receitas. Tal entendimento resulta da tipicidade qualitativa das receitas.
21
De facto, sendo primacialmente conferida ao Governo a iniciativa legislativa quanto à proposta de
lei de Orçamento e sendo-lhe atribuído em exclusividade o poder de execução orçamental, não se
compreenderia a consagração de um poder de aumentaras despesas ou diminuir as receitas
conferido a entidades diferentes do Governo na vigência do Orçamento, uma vez que tal
desvirtuaria a coerência anual gizada pelo Executivo e alvo do consentimento parlamentar
expresso. Assim, o chamado dispositivo-travão deve aplicar-se a todas as situações que conduzam
direta ou indiretamente à redução das receitas.
O dispositivo-travão interfere também em sede de alterações ao orçamento. Há que distinguir,

assim, entre: emenda durante a discussão do orçamento da emenda durante a vigência do
orçamento. Sendo que o artigo 167/2 CRP proíbe o aumento da despesa ou a diminuição de
receitas, por iniciativa de entidades estranhas ao Governo devemos defender também algumas
limitações ao direito de emenda parlamentar, sempre que esteja cumprido o direito iniciativa
exclusivo desta entidade.
Assim, fora do âmbito do dispositivo-travão: No campo de emendas qualitativas: a rejeição é

possível, mas a emenda parlamentar deve ser circunscrita à esfera de iniciativa governamental; No
campo das emendas quantitativas: diminuição de despesas tem limites e o aumento de receitas tem
limites. Neste campo ainda se pode aventar a hipótese da emenda compensatória ou construtiva,
mas isso colidira com o dispositivo-travão, na medida em que não permite qualquer iniciativa
originária e original por parte dos deputados ou grupos parlamentares.
No Estado de Direito, e tendo como corolário o princípio da legalidade, devido ao caráter

unilateral, os impostos estão sujeitos a reserva de lei e devem tributar a capacidade económica
(capacidade contributiva), por isso assentam em critérios ad valorem. A reserva de lei é a única
forma de controlo, por parte dos sujeitos passivos, contra excessos públicos. A unilateralidade dos
impostos, ligada ao facto de estes servirem para financiar as despesas gerais de uma comunidade,
exige a sua repartição pelo universo dos contribuintes segundo um critério de capacidade
contributiva.
É para justificar a repartição dos encargos segundo a capacidade contributiva, aos quais não
correspondem benefícios equivalentes, e para não serem cometidos abusos por quaisquer entidades
públicas não eleitas por sufrágio universal, que existe a reserva de lei parlamentar fiscal (ainda que
delegada). Essa reserva, prevista entre nós no artigo 165º/1/i), e artigo 103º/2CRP, exige que a
criação e os elementos essenciais de cada imposto – objeto, sujeito e quantificação – fiquem
sujeitos a aprovação ou autorização parlamentar.
22
26. Em que medida a injeção de capital num Banco pode pôr em causa a equidade
intergeracional?
O artigo 13.º da Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei n.º 151/2015, de 11
de setembro, estabelece no n.º 1 que “a atividade financeira do setor das administrações públicas
está subordinada ao princípio da equidade na distribuição de benefícios e custos entre gerações, de
modo a não onerar excessivamente as gerações futuras, salvaguardando as suas legítimas
expectativas, através de uma distribuição equilibrada dos custos pelos vários orçamentos num
quadro plurianual”. Tal regra ou princípio é uma exceção ao princípio orçamental da anualidade,
impondo, para efeitos da repartição de benefícios e custos entre gerações, uma perspetiva
plurianual. o Neste domínio, o princípio da equidade intergeracional obriga a uma necessária
ponderação entre o que se gasta no presente e os gastos que se assumem para o futuro, de forma a
que proveitos e custos tenham uma distribuição equitativa. O princípio da equidade intergeracional
está profundamente relacionado com o princípio da sustentabilidade das Finanças Públicas.
A necessidade de avaliação da sustentabilidade de longo prazo da dívida pública induz a previsão

do princípio da equidade intergeracional (artigo 10º LEO). A nível contabilístico, a introdução de
uma contabilidade de compromissos é já uma primeira expressão dessa necessidade.
O seu nº 1 dispõe o seguinte: “O Orçamento do Estado subordina-se ao princípio da equidade na
distribuição de custos e benefícios entre gerações”, explicitando o nº 2 o tipo de despesas onde
esse apelo faça naturalmente sentido. Importa, contudo, fazer notar que a previsão deste princípio
tem tanto de vago quanto de insuficiente. Com efeito, nada se concretiza na LEO sobre o modo de
dar explicitação, no corpo da Lei do OE (e designadamente a nível dos mapas orçamentais), a esta
exigência de equidade. Resta um bom principio e uma boa intenção, que reclama dois instrumentos
para poder ter algum interesse e efeitos úteis. Os Orçamentos do SPA devem temperar a
contabilidade de caixa, favorecida pela perspetiva anual de inscrição de receitas e despesas, com
a contemplação de horizontes mais dilatados de tempo; com uma perspetiva plurianual que, de
alguma forma, impeça ou compensa a oneração das gerações futuras com um aumento da poupança
total. Nesse domínio, este principio obriga a uma ponderação de receitas e despesas tendo em vista
o encontro do equilíbrio entre o que se gasta no presente e os gastos que se assumem para o futuro,
de forma a que proveitos e custos tenham uma distribuição equitativa. Ou seja, não onerar
excessivamente a geração presente (com despesas que que traduzem riqueza futura e cujo custo
pode ser suportado ao longo do tempo) nem a geração futura (colocando-lhe nos ombros para pagar
uma parte substancial das despesas que tenham beneficiado a geração anterior). Este principio
assenta na ideia da cooperação entre as várias gerações e está pensado, sobretudo, para as
responsabilidades contratuais plurianuais, o investimento público, em virtude do seu efeito de
multiplicador; o investimento em capacitação humana, cofinanciado pelo Estado pela sua projeção
futura; os encargos com a dívida pública; as necessidades de financiamento do SEE; as pensões de
reforma ou de outro tipo (art. 10/2LEO).
23
A nível europeu, atualmente o Eurostat, serviço de estatística da União Europeia, que é responsável
pela publicação de estatísticas e indicadores de elevada qualidade a nível europeu que permite a
comparação entre países e regiões, define critérios europeus na definição de défice.
27. Enumere e explique os princípios e regras financeiras mais importantes.
O Princípio da Plenitude, tal como disposto no artigo 9º e 5º LEO, também denominado da

Unidade e Universalidade, é a regra de ouro. Prevê-se a existência de um só orçamento e tudo no
orçamento, para evitar que haja uma massa de receitas e despesas que escape ao controlo
orçamental e autorização parlamentar. Serve para que serviços administrativos tenham
conhecimento das receitas que podem cobrar e despesas que podem realizar - só se aplica às
receitas e despesas dos serviços integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social. Tem
uma abrangência limitada - não abrange operações de tesouraria; gestão patrimonial do Estados;
fenómenos de independência orçamental. Todavia, considera-se que a estabilidade é uma nova
regra fiscal ao passo que o principio do equilíbrio é considerado como um principio clássico. Nos
termos do artigo 9 LEO, cada um dos orçamentos do setor público administrativo deve ser
equilibrado.
Neste sentido, o equilíbrio orçamental é a mais importante das regras orçamentais, mas também a
mais discutida e controversa. O princípio do equilíbrio orçamental resulta de um imperativo
constitucional, consoante o artigo 105º/4 CRP, embora esteja aí previsto apenas em sentido formal
– uma vez que se está a pensar apenas numa situação contabilística de igualdade de receitas e
despesas, pode ser encarado de duas perspetivas: equilíbrio formal: que postula a estrita igualdade
entre as receitas e as despesas, o que traduz a interdição dos défices e excedentes de receita. A
interdição dos défices pressupõe que nunca a totalidade das despesas exceda a totalidade das
receitas (tributárias, patrimoniais). Caso assim sucedesse, os referidos défices só poderiam ser
financiados pelo recurso ao empréstimo, o que viria a agravar as dificuldades financeiras do Estado
ou pela criação de um imposto suplementar, ou pelas manipulações financeiras – as despesas
publicas vêm agravar um mal que é a inflação, que conduz à desvalorização da moeda nacional. A
interdição dos excedentes é mais difícil de compreender já que o aumento das receitas, poderia,
em teoria, contribuir para o aumento da poupança estadual. Para o compreender é preciso recordar
que o equilíbrio formal foi pensado para o Estado liberal, no qual havia que garantir a intervenção
mínima do Estado, por um lado e que os impostos apenas seriam criados de acordo com a sua
indispensabilidade, por outro. Para além disso, considerava-se que o excedente de receite de hoje
é o défice de amanhã, porque o excedente de receitas permite a perduração das receitas.
24
Por outro lado, o equilíbrio substancial baseia-se nas teorias do défice sistemático e dos orçamentos
cíclicos. A teoria do défice sistemático baseia-se no facto de o desemprego ser um mal social que
não desaparece espontaneamente, sendo que, para esta teoria funcionar, é preciso que o Estado
saiba com rigor qual a situação conjuntural da economia e qual a eficácia dos estabilizadores,
porque estão em causa as expetativas dos sujeitos económicos que as políticas do Estado procuram
condicionar, revertendo o clássico jogo da oferta e da procura. A teoria dos orçamentos cíclicos
diz que as receitas aumentam em períodos expansionistas e as receitas diminuem em períodos de
recessão.
28. Explique qual a relação da decisão financeira nacional com as obrigações decorrentes do
Tratado Orçamental.
Na história do pensamento económico, identificam-se duas teorias que contribuíram para o

desenvolvimento da teoria macroeconómica moderna – a “teoria geral” de Keynes (que considera
que, mesmo com o perfeito funcionamento dos mercados, as economias enfrentam problemas de
desemprego involuntário que podem ser atenuados pelas políticas monetária e orçamental) e a
teoria macroeconómica neoclássica (que considera que, na ausência de obstáculos ao perfeito
funcionamento dos mercados, a condição de “pleno” emprego é o estado normal de uma economia,
subestimando o papel das políticas monetária e orçamental). A influência do pensamento
neoclássico, defendido por KYDLKAND e PRESCOTT em 1980, traduz-se no princípio de
condução da política macroeconómica “rules rather than discretion”, segundo o qual a política
orçamental deve ser marcada pela sujeição a um conjunto de regras que vinculassem no curto prazo
e que especificassem as condições de criação ou de destruição da moeda.
Após a crise financeira de 2008/2009, houve diversos debates em torno da política orçamental.
Numa primeira fase, apelou-se ao estímulo orçamental como forma preventiva de se cair numa
nova Grande Depressão. Entre 2010 e 2012, enfatizou-se o objetivo de consolidação orçamental,
à medida que a dimensão da dívida pública foi assumindo diversos valores reconhecidos como
insustentáveis. Na terceira fase, verificam-se as consequências da austeridade sobre o crescimento
económico.
Os pacotes de estímulo orçamental foram sancionados e impulsionados pelas instituições

comunitárias que autorizaram o relaxamento no cumprimento dos objetivos estipulados pelo Pacto
de Estabilidade e Crescimento (PEC). Além da reabilitação do PEC, houve ainda a aprovação de
alguns instrumentos da política europeia no domínio da política orçamental, que contribuíram para
a recuperação da ortodoxia no domínio da política orçamental, nomeadamente:
25
• Six Pack – criado no final de 2011, consiste num pacote de seis medidas de direito comunitário
derivado, que visa reforçar as medidas de supervisão multilateral das políticas económicas e
associar-lhes novas sanções para o caso de incumprimento dos objetivos orçamentais fixados
aos Estados-membros.
• No início de 2012, foram assinados dois tratados:
− O Tratado que cria o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), que institucionaliza o
mecanismo da assistência financeira.
− O Tratado sobre a Estabilidade, Coordenação e Governação da União Económica e
Monetária (Pacto Orçamental), que tem em vista o reforço do pilar económico da UEM,
adotando um conjunto de regras destinadas a promover a disciplina orçamental e a
reforçar a coordenação das suas políticas económicas, e ainda a melhorar a governação
na área do euro.
Em 2013, foi aprovado o Two Pack, que é constituído por dois regulamentos: o primeiro
regulamento criou novos procedimentos e regras de supervisão para países que se encontrem em
dificuldade financeira, de forma a melhorar a transparência e os canais de acompanhamento
relativamente aos países visados (só se aplica a países numa situação de dificuldade financeira
severa, que se encontrem a receber assistência financeira ou que estão em vias de abandonar essa
assistência); o segundo regulamento visa fortalecer a base jurídica do processo de coordenação
económica do semestre europeu.
São vários os autores que defendem a saída do euro, apresentando argumentos justificativos
dos malefícios da União Económica Monetária e da moeda única. Contudo, a saída do euro,
sobretudo na fase da crise, teria consequências muito graves para Portugal: haveria uma
desvalorização substancial (até 50%) do valor das poupanças das famílias portuguesas, fruto da
perda do valor da nossa moeda; o peso da dívida dessas mesmas famílias iria aumentar, porque,
como os empréstimos foram contraídos em euros, a dívida seria denominada na respetiva moeda;
o Estado, para colmatar este efeito, seria levado à nacionalização dos bancos, com custos enormes
e uma necessidade de aumentar os impostos; a própria decisão de nacionalização iria restringir
muito o acesso ao financiamento externo, obrigando à emissão de nova moeda pelo Banco Central
português, acentuando a desvalorização e a inflação.
Neste contexto, houve quem propusesse uma solução federal para a União Europeia (Jean-
François Jamet), que defendeu que a melhor saída para a crise era a criação de um governo
económico europeu assente num federalismo orçamental. Todavia, um federalismo orçamental não
é necessariamente sinónimo de um reforço significativo das transferências financeiras da União
Europeia, nem da possibilidade automática de emissão de obrigações europeias, podendo acabar
por se tornar num instrumento da visão dominante de um núcleo restrito de “potências diretoras”.
26
O ajustamento orçamental afeta o crescimento através de duas vias, com efeitos contrários:
primeiramente, o ajustamento contribui positivamente para a sustentabilidade orçamental,
reduzindo os riscos de uma crise orçamental; e depois, afeta negativamente a procura agregada.
Este conceito de “ajustamento orçamental” transmite a ideia de controlabilidade das finanças
públicas, propondo a adoção de uma abordagem que desagregue o orçamento do Estado, atenta à
respetiva composição.
Não consiste apenas em apreciar o saldo primário do orçamento, mas também a estrutura detalhada
das receitas fiscais e das categorias de despesas. O critério alternativo, aceite pela União Europeia,
considera que se está perante um ajustamento orçamental quando o saldo primário ajustado ao
ciclo melhora pelo menos três pontos percentuais do PIB ao longo de três anos consecutivos.
29. Em que medida os saldos orçamentais influenciam a tomada da decisão financeira?
As Finanças Públicas versam sobre opções – são escolhas de despesa que o Estado, na sua
interação com a economia, pode e deve fazer, dada a sua restrição orçamental.
À luz da teoria da restrição orçamental do Estado, deve verificar-se uma igualdade entre a despesa
pública e a receita pública, e ainda a possibilidade de financiamento do Estado, através da emissão
de obrigações ou de moeda.
O princípio do equilíbrio orçamental é um princípio que versa sobre o conteúdo do Orçamento

de Estado, que atende aos resultados orçamentais. O equilíbrio pode ter duas aceções: em sentido
formal (refere-se a uma igualdade contabilística entre receitas e despesas) e em sentido substancial
(permite evidenciar a situação orçamental do Estado, definindo um patamar acima do qual haverá
equilíbrio e abaixo do qual se verifica uma situação de défice orçamental). Existem vários critérios
utilizados para se definir as receitas e as despesas, mas vamos centrar-nos nos principais. São eles:
• O critério do ativo patrimonial, que nos permite distinguir as receitas e as despesas correntes
– as receitas e as despesas de referência são as correntes, ou seja, aquelas que não afetam o
património duradouro do Estado (é aquele com período superior a 1 ano); pelo contrário, as
receitas e despesas de capital afetam o património do Estado. De acordo com este critério,
há equilíbrio quando as receitas correntes cobrem as despesas correntes.
• O critério do ativo de tesouraria – as receitas e as despesas de referência são efetivas, isto é,

afetam o património de tesouraria do Estado. O saldo global ou orçamental calcula-se
subtraindo as despesas efetivas (saídas de massa monetária do património de tesouraria do
Estado) às receitas efetivas (entradas de massa monetária do património de tesouraria do
Estado). Haverá equilíbrio quando as receitas efetivas cobrirem as despesas efetivas.
27
Todas as receitas e despesas são efetivas, com exceção daquelas que estão relacionadas com
os ativos e passivos financeiros do Estado.
De acordo com o disposto no art 9º, LEO 2001, cada um dos orçamentos do setor público
administrativo deve estar equilibrado. Das referências às receitas e despesas efetivas, parece que
todos os orçamentos do setor público deveriam estar equilibrados de acordo com o critério do ativo
de tesouraria do Estado (ou seja, todos os instrumentos orçamentais do Estado deveriam prever
receitas efetivas em número suficiente para cobrir, pelo menos, as despesas efetivas). Contudo, a
aplicação do critério do ativo de tesouraria é feita apenas no âmbito do Orçamento do Estado e dos
Orçamentos Regionais. Aos Orçamentos locais aplica-se o critério do ativo patrimonial do Estado.
Analisando o regime dos arts 23º, 25º e 28º, LEO 2001:
• Art 23º - o orçamento dos serviços integrados no OE deve estar equilibrado segundo o
critério do ativo de tesouraria, na vertente de saldo primário, o que significa que as receitas
efetivas devem cobrir, pelo menos, as despesas efetivas, com a exclusão dos juros (poderão
ser pagos por receita não efetiva). Há a hipótese de este critério não ser observado no caso
de a conjuntura económica não o permitir (art 23º, in fine, LEO 2001).
• Art 25º - o orçamento dos serviços e fundos autónomos no OE é equilibrado de acordo
com o critério do ativo de tesouraria, na vertente de saldo global.
• Art 28º - o orçamento da Segurança Social no OE deve seguir o critério de equilíbrio do
ativo de tesouraria, na vertente de saldo global, com exclusão da receita proveniente dos
saldos do ano anterior.
O Orçamento da União Europeia é anual (art 301º/1, TFUE) e rege-se por princípios
semelhantes aos que são aplicados ao nosso Orçamento nacional – o Orçamento comunitário está
sujeito aos princípios de especificação, boa gestão financeira e transparência na elaboração,
execução e prestação de contas naquilo que lhe corresponde. As receitas e despesas que nele se
apresentam estão sujeitas ao critério do equilíbrio, de forma a que as suas despesas sejam
integralmente cobertas por recursos próprios (arts 310º/1 e 311º, TFUE). Para efeitos do controlo
da situação orçamental, os Estados-membros devem reportar, de acordo com o Sistema Europeu
de Contas Nacionais e Regionais (SEC 95). O SEC95 é um instrumento fundamental para efeitos
da aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC).
28
30. Que regra de execução orçamental está em causa na gestão eficiente dos recursos
públicos?
Na função tradicional de controlo, ostentada pelos orçamentos públicos, a gestão orçamental

estava claramente balizada pelas dotações de despesa (o gestor não poderia ultrapassar essas
dotações sob pena de incorrer numa infração financeira). A evolução dos sistemas orçamentais,
tornou a gestão orçamental menos dependente da dotação – a orçamentação passou a ser uma
orçamentação de fins e não de meios. Com efeito, ao gestor orçamental é exigido que execute o
seu programa de despesa, sendo essencialmente responsabilizado por isso.
Nos termos do art 199º/b), CRP, a execução orçamental compete exclusivamente ao Governo
– porque a execução orçamental se situa no quadro da competência administrativa que é do
Governo, mas também porque é no Governo que estão os serviços tecnicamente habilitados para
produzir um OE, nomeadamente a Direção-Geral do Orçamento. Juntamente com a aprovação
orgânica do Governo (art 198º/2, CRP), também se deve considerar exclusiva a competência para
legislar sobre os aspetos atinentes à execução orçamental. A execução orçamental é feita todos os
dias desde o 1º dia em que o OE está em vigor, pelos serviços do Estado a que respeita o orçamento.
O gestor orçamental é o dirigente máximo do serviço e os respetivos responsáveis pela gestão
financeira.
Atualmente, um dos princípios da execução orçamental da despesa é o princípio dos “Três E”

(Economia, Eficiência e Eficácia), disposto no art 18º, LEO 2015. A economia traduz-se na ideia
de utilizar um número mínimo de recursos que garantam os adequados padrões de qualidade do
serviço público. Já a eficiência ocorre através da promoção do acréscimo de produtividade pelo
alcance de resultados semelhantes com menor despesa (tem uma lógica de racionalização do
gasto). Por fim, a despesa deve ser eficaz, ou seja, os resultados alcançados com a despesa devem
aproximar-se o mais possível dos pretendidos.
Tal como disposto no art 68º, LEO, a execução do Orçamento do Estado exige um controlo
administrativo, pelas entidades administrativas dos serviços inspetivos dos Ministérios, um
controlo político pela Assembleia da República (na apreciação anual da Conta Geral do Estado,
nos termos do art 107º e na apreciação, ao longo do ano, do modo como os Governos vão
executando os Orçamentos e pondo em prática as suas políticas económico-financeiras), e ainda
um controlo jurisdicional pelo Tribunal de Contas, conforme o disposto no art 214º, CRP. A ótica
de gestão trouxe outras modalidades de verificação, mais concretamente o visto, as auditorias e os
julgamentos. As auditorias têm por afinidade a atenção dada à eficiência e à eficácia das medidas.
Assentam, sobretudo, num controlo de gestão, preocupando-se com a estrutura organizativa, o
planeamento, o controlo de resultados, o acompanhamento de atividades e os procedimentos.
Atualmente, o Tribunal de Contas tem vindo a apropriar-se, cada vez mais, de institutos que
não são paradigmaticamente os seus, através de auditorias, sendo estas os principais instrumentos
da sua atuação fiscalizadora.
29
31. O regime da execução das receitas públicas é semelhante ao regime da execução das
despesas públicas?
O regime da execução das receitas públicas e o regime da execução das despesas públicas
encontram-se ambos no art 42º, LEO 2001 e art 52º, LEO 2015. Contudo, são regimes diferentes.
De acordo com o art 52º/1 e 2, LEO 2015º, para que uma receita possa ser liquidada ou
cobrada, é necessário, cumulativamente, que tenha disso objeto de correta inscrição orçamental
(art 52º/1/b), LEO 2015), que esteja adequadamente classificada (art 52º/1/c), que nos remete para
o art 17º/2, LEO 2015). O nº2 ainda permite que a liquidação e a cobrança de receita sejam feitas
além dos valores previstos na respetiva inscrição orçamental. No fundo, o princípio da tipicidade
qualitativa (art 52º/2, LEO 2015), diz-nos que a espécie da receita deve ser devidamente descrita
e especificada no OE, e ainda enquadrada em mapas orçamentais – “pode-se cobrar mais, mas não
se pode cobrar de forma diferente”.
Além do referido, a execução orçamental também deve estar de acordo com o princípio da
tipicidade quantitativa da despesa, que se encontra no art 52º/3, LEO de 2015 (o OE condiciona as
despesas quanto à espécie e ao montante), em que a dotação atribuída à despesa é o montante
máximo que se pode ter de despesa nesse ano (não pode exceder a dotação) – neste caso não se
pode “cobrar a mais”.
32. O que é o Programa de Estabilidade, o que o distingue do Pacto de Estabilidade e qual a

importância que reveste no contexto das finanças públicas nacionais?
O Pacto de Estabilidade (anteriormente designado como Pacto de Estabilidade e Crescimento)

é um acordo entre os Estados-membros da União Europeia, que pretende coordenar as políticas
orçamentais nacionais na União Europeia. Foi aprovado em 1997 e reformado em 2005 e 2011 e
operacionaliza as disposições no TFUE sobre a vigilância das finanças públicas dos Estados-
membros. É composto por duas vertentes: a vertente preventiva (onde são considerados o objetivo
de médio prazo e os programas de estabilidade e convergência) e a vertente corretiva (que inclui o
Programa de Estabilidade).
A vertente preventiva prevê que os Estados-membros atinjam uma posição de equilíbrio

orçamental através da criação de um sistema de supervisão multilateral de acordo com o qual os
Estados-membros devem apresentar os seus programas de estabilidade, neles concretizando as
formas de ajustamento com vista a alcançar o objetivo de estabilização orçamental. A vertente
corretiva cria um procedimento por défice orçamental excessivo (quando se ultrapassam os 3% do
PIB) e prevê a aplicação de sanções em função do incumprimento.
30
Um dos aspetos cruciais do sistema de supervisão multilateral das políticas orçamentais dos
Estados-membros que aderiram à moeda única, no qual assenta a vertente preventiva do Pacto de
Estabilidade, são os Programas de Estabilidade – exige-se que os Estados-membros apresentem
um programa de estabilidade ou de convergência à Comissão europeia em cada primavera. Os
programas de estabilidade são submetidos pelos Estados da Zona Euro; já os programas de
convergência (que também contém estratégias monetárias) são apresentados pelos Estados-
Membros que não pertencem à Zona Euro. A principal função do programa de estabilidade é
permitir à Comissão e ao Conselho avaliar se os Estados-Membros atingiram os seus objetivos
orçamentais de médio prazo (OMP) ou se estão numa trajetória de ajustamento para os alcançar,
incluindo uma avaliação da conformidade com o valor de referência das despesas.
A primeira fase do processo orçamental inicia-se com a apresentação da atualização anual do

Programa de Estabilidade e da proposta de lei das Grandes Opções, conforme o disposto no art
32º, LEO 2015, pelo Governo, na Assembleia da República. Há, por isso, um respeito pelo
princípio da anualidade (art 14º, LEO de 2015). Nos termos do art 33º, LEO 2015, o Governo
apresenta à Assembleia da República o Programa de Estabilidade para os quatro anos seguintes,
até ao dia 15 de abril – a AR aprecia-o no prazo de 10 dias a contar da sua apresentação. De
seguida, o Governo tem até ao final de abril para enviar à Comissão Europeia a atualização do
programa.
33. Considerando o classificador económico das despesas públicas, como qualifica a “injeção
de capital no Novo Banco” referida no texto?
Um dos princípios orçamentais é o princípio da não discriminação, que se subdivide em três

regras: a não compensação (art 15º, LEO 2015), a não consignação (art 16º, LEO 2015) e a
especificação (art 17º, LEO 2015). O princípio da especificação ao nível das despesas encontra-se
no art 17º/1, LEO 2015 (as despesas inscritas nos orçamentos dos serviços e organismos dos
subsetores da administração central e da segurança social são estruturadas em programas, por
fonte de financiamento, por classificadores orgânico, funcional e económico).
No fundo, para cada espécie de despesa pública, deverá ser concedido um crédito que deve ser
exclusivamente afeto ao serviço ou função prescrita (a soma fixada deve ser o máximo de despesa
efetuada). Esta “sub-regra” está consagrada expressamente no art 105º/3, CRP e visa assegurar a
transparência na elaboração, execução e controlo orçamentais.
Relativamente ao classificador económico, tanto as receitas como as despesas públicas podem

ser agrupadas consoante sejam correntes ou de capital (esta diferenciação baseia-se no reflexo que
as receitas ou despesas podem ter ou não no património duradouro do Estado).
31
As receitas/despesas correntes não alteram a situação ativa ou passiva do património duradouro do
Estado (ex: a cobrança de impostos, rendas de terrenos – receitas correntes; pagamento a
funcionários, gestão de património, encargos correntes da dívida pública – despesas correntes). Já
as receitas e despesas de capital oneram, de forma ativa ou passiva, o património duradouro do
Estado (ex: alienação de património, contratação de empréstimos – receitas de capital; aquisição
de património, amortização de empréstimos – despesas de capital). Neste caso, a injeção de capital
no novo Banco é uma despesa de capital.
34. Em que medida o Conselho das Finanças Públicas tem competência para se pronunciar
sobre o Programa de Estabilidade? Para além deste órgão, existe algum mais com
competência na matéria?
O Conselho das Finanças Públicas teve origem tanto em legislação europeia (na Diretiva
2011/85/UE, de 8 de novembro, e no Regulamento (UE) n.º 473/2013 de 21 de maio), como em
legislação nacional (inicialmente, encontrava-se no art 12º-I, LEO 2001, mas agora está disposto
no art 7º, LEO 2015 e também na Lei nº98/97, de 26 de agosto). Este órgão é uma entidade
administrativa independente, que visa pronunciar-se sobre os objetivos propostos relativamente
aos cenários macroeconómico e orçamental, à sustentabilidade de longo prazo das finanças
públicas e ao cumprimento da regra sobre o saldo orçamental, da regra da despesa da
Administração central e das regras de endividamento das regiões autónomas e das autarquias locais
previstas nas respetivas leis de financiamento.
Torna-se difícil compatibilizar a competência do Conselho de Finanças, uma entidade

encarregue da vigilância da regra de saldo enunciada, com as competências atribuídas à
Assembleia da República e ao Tribunal de Contas, em sede de controlo político,
fundamentalmente.
Na primeira fase do processo orçamental, o Governo apresenta à Assembleia da República a

atualização anual do Programa de Estabilidade (art 32º/a) e 33º/1, LEO 2015) para os 4 anos
seguintes, até ao dia 15 de abril (art 33º/2, LEO 2015), sendo esta competente para proceder à
apreciação do Programa de Estabilidade no prazo de 10 dias após a sua apresentação (art 33º/3,
LEO 2015). De acordo com o disposto no art 7º/1/a), Lei nº98/97, de 26 de agosto, o Conselho
produz obrigatória e previamente à Assembleia da República relatórios sobre o Programa de
Estabilidade.
O Tribunal de Contas, enquanto órgão superior de controlo financeiro não tem competência para
se pronunciar sobre o Programa de Estabilidade, mas nos termos do art 30º, Lei nº98/97, de 26 de
agosto, o Conselho está sujeito à jurisdição e controlo financeiro do Tribunal de Contas.
32
35. Diga como se caracteriza e efectiva a função redistributiva do Estado.
(Funções musgravianas do Orçamento. Receita e Despesa. Peso do Orçamento no PIB.

Problematização modelo Estado Social vs modelo Estado Liberal.)
As funções financeiras do Estado seguem a trilogia de Musgrave: as funções de afetação de

recursos, de redistribuição e de estabilização macroeconómica (a política orçamental
corresponderá, fundamentalmente, a esta última função).
Focando na função de redistribuição. Nesta função o Estado usa os seus instrumentos orçamentais
(receitas e despesas públicas), para promover esse desiderato redistributivo, 'corrigindo' os
resultados da repartição primária dos rendimentos resultantes do funcionamento da economia. Esta
função convoca um argumento que é, em princípio, estranho à Economia: o argumento da justiça
social. A generalidade dos modelos microeconómicos alicerça-se em considerações de
eficiência. Ora, a eficiência não só ignora a justiça social, como pode também ser por esta
contrariada. A existência de um 'trade-ojf entre estes dois objetivos é aliás, recorrentemente,
apontada. O argumento da justiça social que preside à construção da ideia de redistribuição de
rendimentos (que é uma repartição secundária dos rendimentos) é sobretudo um argumento moral.
A teorização (económica, mas também filosófica) em torno da redistribuição e da justiça na

redistribuição pode ser encontrada em pensadores tão diversos, como Dworkin ( 1981 a, 1981 b),
Rawls 9 20(l993) e Sen (2009)' - . O aspeto comum a estes três autores é o de que as respetivas
construções teóricas têm ou aceitam como pressuposto o funcionamento do sistema capitalista, o
qual, na sua essência, não pretendem contestar. Aceitam e reconhecem - contrariamente pois aos
autores marxistas - as instituições próprias do capitalismo: liberdade individual, liberdade de
empresa, direitos de propriedade privada, mercado e concorrência.
Mas a ideia de redistribuição, de uma redistribuição orientada por um critério de justiça social, tem
sido, ao longo dos tempos,objeto de crítica. O liberalismo conservador do século XX, herdeiro da
tradição filosófica setecentista anti iluminista (de pensadores como Burke e Hume), corporizou a
crítica mais contundente dessa pretensão igualitarista subjacente às políticas redistributivas
seguidas pelos Estados de bem-estar. Um dos principais representantes desta corrente de
pensamento é Hayek (1960), que aqui aparece a contestar as formas coercivas de redistribuição de
riqueza. A única forma de igualdade aceitável é, para Hayek, a igualdade formal, ou seja, a
igualdade perante as regras gerais do direito. Se é verdade que isso que isso pode conduzir à
desigualdade material, o fato é que, só desse modo, se preserva a liberdade.
33
36. Distinga entre programas orçamentais e programação financeira.
(RESPOSTA: Identificação dos conceitos e respetivas diferenças, utilidades e contexto.)
O programa orçamental abrange as despesas correspondentes a um conjunto de medidas de caráter

plurianual que concorrem para a concretização de um ou vários objetivos específicos, relativos a
uma ou mais políticas públicas. Artigo 19º da Lei 91/2001, de 20 de agosto (Lei de Enquadramento
Orçamental – LEO).
37. Caracterize o princípio da segregação de funções Base legal.
A execução orçamental, nos termos da alínea b) do artigo 199.o da Constituição, compete em

exclusivo ao Governo. Assim acontece, não apenas porque a execução orçamental se situa
fundamentalmente no quadro da competência administrativa que é do Governo, mas também
porque, em princípio, é no Governo que estão os serviços tecnicamente habilitados (máxime
Direcção-Geral do Orçamento) para produzir um orçamento do Estado. Tal não significa que essa
atividade de execução não implique também a produção de atos legislativos: o caso mais evidente
é o do decreto-lei de execução orçamental. Sendo a matéria da execução orçamental da exclusiva
competência do Governo, legislar sobre a execução orçamental pressupõe a competência exclusiva
do Governo. Assim, juntamente com a aprovação da orgânica do Governo (esta por expressa
determinação constitucional - cf. nº 2 do artigo 198º da Constituição), também se deve considerar
exclusiva a competência para legislar sobre os aspetos atinentes à execução orçamental. Aliás, o
artigo 43º da LEO aponta justamente neste sentido.
Porém, a ser isto assim, vamos encontrar inúmeros problemas de fronteira: as fronteiras entre o
que deve figurar na Lei do OE (pois que este também envolve matérias relevantes no domínio da
execução orçamental) e o que o deve constar do decreto-lei de execução orçamental.
A execução orçamental, de que é responsável máximo o Governo, é feita todos os dias e desde o
primeiro dia em que o OE está em vigor. Ela é feita, quotidianamente, a todo o momento, pelos
serviços do Estado a que respeita o orçamento. O gestor orçamental é, então, em primeira linha o
dirigente máximo do serviço e os respetivos responsáveis pela gestão financeira. Essa execução
orçamental obedece a regras diferenciadas, consoante se trate da execução do orçamento da receita
ou da execução do orçamento da despesa. O disposto no art. 42º da LEO, procura assinalar as
regras de execução – príncipios da execução orçamental. Dentro destes príncipios temos o
princípio da segregação de funções entre liquidação e cobrança (orçamento da receita) e o princípio
da segregação de funções entre autorização de despesa e autorização de pagamento (orçamento da
despesa). Este princípio consiste em juntar as funções homogéneas do ministério por serviços
preferencialmente de média ou grande dimensão, com competências bem definidas, com vista à
responsabilidade dos resultados.
34
É uma regra de comtrolo interno útil para evitar fraudes e corrupção ao descentralizar o poder
estabelecendo independência para as funções de execução orçamental.
38. Distinga entre controlo interno e controlo externo.
(Definição de controlo interno, sectorial e transversal. Elenco dos tipos de controlo existentes.
Identificação do controlo externo. Destacar competências do Tribunal de Contas e resepctivo
regime constitucional e legal)
O controlo administrativo (como controlo interno) consiste na “verificação, acompanhamento,

avaliação e informação sobre a legalidade, regularidade e boa gestão, relativamente a atividades,
programas, projetos ou operações de entidades de direito público ou privado, com interesse no
âmbito da gestão ou tutela governamental em matéria de finanças públicas, nacionais e
comunitárias.” (DL 166/98 de 25 de junho - art. 2º/2).
O Sistema de Controlo Interno (SCI) está descrito no diploma referido e é composto por 3 níveis
de controlo: operacional, setorial e estratégico.
O controlo operacional consiste “na verificação, acompanhamento e informação, centrado sobre

decisões dos órgãos de gestão das unidades de execução de ações” e é exercido pelos órgãos e
serviços de inspeção, auditoria ou fiscalização inseridos no âmbito da respetiva unidade (art. 4º/2
do DL 166/98). Este controlo é interno e é feito por meio de auditorias feitas pelos próprios órgãos
de gestão.
Este controlo corresponde àquilo que o art. 53º do Regime da Administração Financeira do Estado
(RAFE) designa por autocontrolo administrativo. Este é exercido pela própria entidade
administrativa responsável pela realização da despesa ou pela liquidação da receita. o autocontrolo
administrativo está associada a aspetos de legalidade e cabimento orçamental.
O controlo setorial consiste “na verificação, acompanhamento e informação perspetivados

preferentemente sobre a avaliação do controlo operacional e sobre a adequação da inserção de cada
unidade operativa e respetivo sistema de gestão, nos planos globais de cada ministério ou região”
e é exercido pelos órgãos setoriais e regionais de controlo interno (inspeções-gerais dos ministérios
e inspeções regionais) - 4º/3 DL 166/98.
O controlo estratégico consiste na “verificação, acompanhamento e informação, perspetivados

preferentemente sobre a avaliação do controlo operacional e controlo setorial, bem como sobre a
realização das metas traçadas nos instrumentos provisionais, designadamente o Programa do
Governo, as Grandes Opções do Plano e o Orçamento do Estado” - 4º/4 DL 166/98. Este controlo
é exercido em relação a toda a AP pela Inspeção-Geral das Finanças, pela Direção-Geral do
Orçamento e pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (4º/5).
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O controlo orçamental externo divide-se em controlo político e controlo jurisdicional.
O controlo político da execução orçamental cabe, a nível nacional, à AR, a nível regional, às
Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas (AL) e, a nível local, às Assembleias Municipais
e de Freguesia).
No que toca ao Orçamento de Estado, pode dizer-se que a AR exerce um controlo tríplice: controlo
prévio (é a AR que vota o Orçamento); controlo durante a execução orçamental (controlo
concomitante) que se consubstancia na apreciação de orçamentos provisórios; e controlo ex post,
através da apreciação anual da Conta Geral do Estado (107º CRP). Nestes dois últimos tipos de
controlo, a AR é assistida pelo Tribunal de Contas. Com efeito, este tribunal tem de dar um parecer
sobre a conta geral do Estado, de forma a habilitar a AR a apreciá-la de forma esclarecida.
Relativamente ao controlo jurisdicional, o Tribunal de Contas é o órgão que audita e fiscaliza a

legalidade e regularidade de receitas e despesas publicas. Sendo um verdadeiro tribunal (209º/1/c
CRP) o TC assegura a fiscalização jurisdicional tanto das receitas como das despesas. Esta
fiscalização jurisdicional está descrita no art. 1º/1 da Lei de Organização e Processo do TC.
Este tribunal está dotado de uma competência complexa que lhe permite: exercer um controlo
prévio, concomitante e sucessivo sobre a atuação financeira do Estado e também efetivar a
responsabilidade financeira, nos casos que a configuram. As competências deste tribunal
encontram-se no art. 5º da lei 98/97.
39. Explique indicando as respetivas bases legais, quais os papéis que cabem ao Governo ao
longo do ciclo orçamental.
(Tópicos de correção. A elaboração e execução do orçamento. Os processos orçamentais inicial e

subsequente e o diálogo com a Assembleia da República. Referência às normas relevantes da
Constituição e da LEO)
O ciclo orçamental corresponde ao conjunto de todas as fases relacionadas diretamente com cada
orçamento. O ciclo orçamental tem quatro fases distintas, mas interdependentes: (i) elaboração do
Orçamento do Estado e da respetiva proposta de lei; (ii) discussão e votação da proposta de lei;
(iii) execução e fiscalização (da Lei) do Orçamento do Estado; (iv) elaboração, discussão, votação
e fiscalização da Conta do Estado.
O processo orçamental português é um processo dinâmico que envolve discussão e negociação do

princípio ao fim, quer entre Administrações Públicas, quer entre serviços da Administração e o
Ministério das Finanças, quer entre Ministros sectoriais e Ministro das Finanças, quer entre
Governo e grupos de interesse vários e parceiros sociais, quer entre Governo e oposição, etc..
36
O processo congrega tarefas de índole eminentemente técnica com aspetos de natureza
eminentemente política. É por isso um processo muito rico e muito complexo, acomodando as
tensões políticas e a diversidade de opiniões e, dessa forma, refletindo a vitalidade do regime
democrático e a vivência da democracia financeira.
O processo orçamental inicial (conducente à aprovação do OE) desenrola-se da seguinte forma:

primeiro existe um envio à AR da atualização do programa de estabilidade e crescimento (março-
junho); de seguida dá-se o inicio dos trabalhos de preparação do OE para o ano seguinte (1.
previsão e prospetiva; 2. solicitação dos orçamentos junto dos ministérios setoriais); negociação
interministerial (entre Ministérios das Finanças e setoriais); aprovação em Conselho de Ministros
da proposta de Lei das GOP - setembro; envio da proposta de Lei das GOP à AR - setembro;
aprovação em Conselho de Ministros das propostas de Lei do Quadro Plurianual de Despesa
Pública e do OE - outubro; envio das propostas à AR - outubro; discussão - novembro; aprovação
- dezembro.
A Lei do Orçamento, segundo a CRP, é elaborada, organizada e votada anualmente, de acordo

com a LEO (106º/1 CRP). A proposta de Lei do Orçamento de Estado para o ano económico
seguinte é apresentada pelo Governo à AR, até 15 de outubro de cada ano.
Repare-se que a iniciativa legislativa em matéria orçamental é um exclusivo do Governo (161º/1/g

CRP), isto acontece porque o OE é o principal instrumento de concretização (financeira) da política
do Governo, assumida e apresentada ao Parlamento no respetivo programa, logo após a sua tomada
de posse. No final do mandato, o Governo deverá prestar contas ao eleitorado, da execução desse
mesmo programa político, e responsabilizar-se por ela. Deve, pois, ser o Governo, e apenas o
Governo, a responder perante as iniciativas orçamentais concretizadas ao longo da legislatura,
porque elas mais não são do que a concretização financeira da sua política.
A votação da proposta realiza-se no prazo de 45 dias após a data
da sua admissão pela AR. O Plenário discute e vota na generalidade a proposta de lei, decorrendo
a discussão e a votação na Comissão do Orçamento e Finanças, tendo por objeto o articulado e os
mapas orçamentais. O Plenário discute e vota obrigatoriamente na especialidade: a criação de
impostos ou as alterações aos impostos vigentes, no tocante ao regime de incidência, taxas,
isenções e garantias dos contribuintes; a extinção de impostos e as matérias
relativas a empréstimos e outros meios de financiamento. O Plenário da AR pode sempre avocar

para votação outras matérias compreendidas na fase de discussão e votação na especialidade. A
Assembleia pode realizar, se assim o entender, no âmbito do exame e da discussão orçamental
audições ou convocar entidades que não estejam submetidas ao poder de direção do governo e cujo
depoimento considere relevante para o esclarecimento da matéria apreciada.
37
A votação é efetuada na generalidade (quanto ao articulado no seu todo) em regra, salvo algumas
situações de votação obrigatória na especialidade, a saber: (1) nos casos em que resulta
obrigatoriedade legal, sempre que estejamos perante a criação, alteração e extinção de impostos e
nas situações em que se autorizam empréstimos e financiamentos; (2) nas restantes situações não
mencionadas, sempre que a AR entenda dever submeter à apreciação individual.
Poder-se-á em suma verificar esta situação, que só na aparência é estranha, de existir uma iniciativa
exclusiva, de um órgão de soberania, o Governo, para apresentar a proposta de lei do OE e uma
competência exclusiva de outro órgão, a AR, para aprovar essa mesma lei. Só na aparência isto é
estranho. A competência para aprovar o OE só poderia ser do Parlamento: essa é a expressão do
princípio da democracia financeira, a de que cabe aos representantes eleitos da nação autorizar
politicamente o Governo a conduzir a gestão financeira do país, a gerir os recursos financeiras,
cobrando receita e realizando despesa pública.
40. A notícia refere um tipo de receita pública. Indique quais as características da mesma e
o que a distingue de figuras afins.
(Tópicos de correção. Definição de imposto. Delimitação face aos demais tributos Princípio da
capacidade contributiva Referência à Constituição fiscal e à Lei Geral Tributária)
Nos modernos sistemas de economia de mercado, as mais significativas receitas públicas - do ponto
de vista quantitativo e qualitativo - são as receitas tributária, que encontram o seu fundamento na
existência de um dever genérico de cobertura dos encargos públicos, que recai potencialmente
sobre a totalidade dos membros de uma comunidade. As receitas tributárias representam uma forma
de organizar a participação dos cidadãos na cobertura das necessidades públicas.
Os tributos são definidos como sendo prestações pecuniárias a favor do Estado, ou de outras
entidades públicas, de natureza obrigatória e sem carácter sancionatório.
A figura típica de receita tributária é pois, o imposto. Os Impostos constituem tributos unilaterais,
no sentido em que o pagamento do imposto não envolve qualquer contraprestação. O pressuposto
deste tributo é alheio à relação entre o sujeito passivo e a administração, encontrando-se, antes,
nos rendimentos, no património, no consumo, etc., ou seja, em factos reveladores da riqueza (da
capacidade contributiva).
Tem cabido sobretudo à teoria da tributação ótima o estabelecimento de um conjunto de

prescrições sobre o modo como deve funcionar um sistema fiscal em condições de eficiência, ou
seja, minimizando as distorções que ponham em causa a respetiva neutralidade económica.
38
A teoria assume, assim, a existência de impostos incidentes sobre o consumo, sobre os rendimentos
e sobre o património e assume tais impostos no quadro da convivência entre os princípios da
capacidade contributiva e da equivalência. trata-se, então, de minimizar as distorções, calibrando
as componentes do sistema fiscal com vista à sua aproximação, tanto quanto possível, de um
sistema fiscal ótimo.
No sistema fiscal português, temos impostos sobre 3 componentes: impostos sobre rendimento
(IRS e IRC); impostos sobre o património; impostos sobre o consumo.
É a lei geral tributária que enuncia e define os princípios gerais que regem o direito fiscal português
e os poderes da administração tributária e garantias dos contribuintes. O art. 3º desta lei classifica
os impostos como tributos no seu nº2.
O sistema fiscal é também objeto de regulação constitucional nos arts. 101º e ss. da CRP. O art.
104º trata especificamente da matéria dos impostos.
41. Desenvolva, em cerca de 15 linhas, sobre os princípios orçamentais referidos na notícia.
(Unidade e universalidade como vertentes da regra plenitude. As exceções à regra da plenitude.

Mecanismos que obviam às inconveniências das exceções à regra da plenitude. Referência às
normas relevantes da Constituição e da LEO)
Ao prever a existência de ''um só orçamento e tudo no orçamento" pretende-se evitar a existência

de massas de receitas e despesas que escapem à autorização parlamentar e ao controlo orçamental.
Nestes termos, a regra da plenitude tem sido entendida como imposição de aprovação de
orçamentos que permitam aos serviços e organismos administrativos tomar conhecimento das
receitas que podem cobrar e das despesas que podem realizar. Para que o referido conhecimento
seja cabal, exige-se mesmo no n.o 3 do art. 5º da LEO (antiga - L 91/2001) que "o total das
responsabilidades financeiras resultantes de despesas de capital assumidas por via de
compromissos plurianuais, decorrentes da realização de investimentos com recurso a operações
financeiras cuja natureza impeça a contabilização directa do respectivo montante total no ano em
que os investimentos são realizados ou os bens em causa postos àdisposição do Estado" conste dos
Orçamento do Estado, das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais.
Note-se, porém, que o Tribunal Constitucional entende que os princípios constitucionais da

universalidade e da unidade não proíbem que as receitas e despesas dos orçamentos dos fundos e
serviços autónomos, aprovados pelo Governo, sejam previamente deduzidos dos grandes tópicos
orçamentais, porventura parlamentarrnente prefixados aquando da aprovação do Orçamento do
Estado.
39
A regra da plenitude, no que toca ao Orçamento do Estado, tem urna abrangência limitada.
Concretizando, esta regra não abrange: as operações de tesouraria; a gestão patrimonial do Estado;
os fenómenos de independencia orçamental.
Assim, a plenitude orçamental, no que toca ao Orçamento do Estado, só se aplica às receitas e
despesas dos serviços integrados, serviços e fundos autónomos e segurança social: só elas têm de
constar de um único orçamento (o Orçamento do Estado) e de estar todas nesse mesmo orçamento.
As desvantagens advenientes da abrangência limitada da regra da plenitude orçamental têm vindo

a ser obviadas. Por um lado, exige-se que o Governo faça acompanhar a proposta orçamental de
elementos informativos relativos à estimativa do orçamento consolidado do sector público
administrativo, na óptica da contabilidade pública e na óptica da contabilidade nacional (artigo
37.o, n.o 1, alínea d)). Por outro, adstringe-se o Governo à elaboração de contas consolidadas, a
integrar na Conta do Estado (artigos 59º, 75º e 81º da LEO).
Assim, tanto no momento da previsão como no do controlo (sucessivo ou concomitante), consegue

vislumbrar-se o saldo total dos gastos de todo o sector público administrativo. É que a separação
de cada um destes orçamentos e contas "dificulta(...) uma análise de conjunto do SPA [sector
público administrativo] em Portugal".
42. Quais as funções do Tribunal de Contas?
O Tribunal de Contas, constitucionalmente, é um autêntico tribunal integrado no poder judicial:

tendo em conta o artigo 209º/1 alínea c) CRP, tem uma integração especial no poder judicial, já
que não está na dependência do Conselho Superior de Magistratura.
O Tribunal de Contas é organizado e regulado, no seu essencial, pela Lei nº 98/97, de 26 de Agosto,
também conhecida como Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC). O
Tribunal integra um Presidente e 16 juízes, que são equiparados a Juízes do STJ, tal como disposto
no artigo 29º/1 e 2 da LOPTC.
O Tribunal de Contas é o órgão supremo de controlo, de fiscalização e de auditoria das contas

públicas, dando parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo a Segurança Social e sobre as
contas das Regiões autónomas. Também fiscaliza previamente a legalidade e o cabimento
orçamental dos atos e contratos de qualquer natureza que sejam geradores de despesa ou
representativos de quaisquer encargos e responsabilidades para as entidades sujeitas aos seus
poderes de controlo e à sua jurisdição, como julga a efetivação de responsabilidades financeiras.
Por fim, realiza auditorias e aprecia a legalidade, bem como a economia e eficácia das entidades
sujeitas aos seus poderes de controlo.
40
A própria CRP consagra no art. 214 CRP o TC como sendo o órgão supremo de fiscalização da
legalidade das despesas públicas e do julgamento das contas que a lei demande submeter. Outra
entidade que tem competência para analisar contas nacionais, na justa medida que essas contas
nacionais reflitam dinheiro e recursos comunitários que é o Tribunal de Contas Europeu.
O artigo 1º da Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas prevê que o Tribunal de Contas
fiscaliza a legalidade e regularidade das despesas e receitas públicas, aprecia a boa gestão
financeira e efetiva responsabilidades por infrações financeiras. Tudo isto distribuído por secções
especializadas, que realizam três tipos e fiscalização: a prévia (ocorre num momento anterior ao
próprio ato praticado pelos serviços do Estado) , a concomitante (acompanha estes atos ou
contratos) e a sucessiva (ocorrerá depois do termo desse ato ou contrato ainda que com produção
de efeitos anterior).
41

Finanças públicas e equilíbrio orçamental

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FINANÇAS PÚBLICAS

REGENTE: EDUARDO PAZ FERREIRA

1. Quais as principais vantagens e desvantagens da existência de excedentes

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Distinguir orçamento de caixa de orçamento de compromissos (?)

A estrutura conceptual destes dois sistemas contabilísticos (nacional e público) assenta em

Os dois sistemas de informação contabilística (pública e nacional) permitem apurar agregados

A dimensão destas diferenças reflete os vários ajustamentos efetuados, que dependem

2. Em que medida os saldos orçamentais influenciam a tomada de decisão financeira?

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A AR dispões da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). Esta é uma unidade

8. Defina capacidade contributiva e relacione com os impostos portugueses.

A determinação e fixação de um sistema fiscal está subordinada ao respeito de vários princípios -

A capacidade contributiva dos sujeitos é revelada, essencialmente, através do seu rendimento ou

11. Porque é que é dívida flutuante não tem tutela constitucional?

Primeiramente, é importante fazer a distinção entre dívida fundada e dívida flutuante.

A emissão dívida fundada exige autorização parlamentar, tendo tutela constitucional,

São dois os principais motivos para a consagração do dispositivo-travão:

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13. “A responsabilidade financeira é o fundamento do direito financeiro” Explique porquê.

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I. Alcance (independentemente da ação do agente nesse sentido, há desaparecimento de

Estamos, assim, perante responsabilidade financeira reintegratória: constitui os responsáveis na

Já a responsabilidade financeira sancionatória consiste na aplicação de uma multa.

É importante ter em conta que a responsabilidade financeira sancionatória não é alternativa à

É, ainda, importante distinguir desorçamentação e independência orçamental:

15. Relacione as funções da assembleia da república com as do Tribunal de Contas em termos

A fiscalização orçamental política cabe à Assembleia da República e traduz-se quer na apreciação

A AR pode, ainda, acionar mecanismos de responsabilização política, ou solicitar informações

Já a fiscalização jurisdicional da execução do OE está confiada ao Tribunal de Contas (209º, nº1,

É, ainda, importante referir que, fruto de recomendações internacionais, Portugal criou

Logo, não é de a competência das autarquias locais criar/ aprovar um imposto.

Este princípio tem duas expressões fundamentais: uniformidade e generalidade. Foquemo-nos,

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As exceções mais significativas ao princípio consubstanciam-se na ideia de benefício fiscal –

Por um lado, as receitas tributárias resultam da cobrança de tributos - impostos, taxas e

• Receitas patrimoniais: resultam da administração do património do Estado ou da

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Uma das questões mais críticas da contabilidade é o controlo e prevenção de situações de

Outra forma de capturar a realidade orçamental de certas entidades empresariais é através da

Consideram-se entidades públicas reclassificadas as que, independentemente da sua natureza e

23. Pronuncie-se sobre a natureza jurídica do visto do Tribunal de Contas, indicando os

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O Tribunal de Contas é o órgão supremo de controlo, de fiscalização e de auditoria das contas

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Primeiramente, é necessário distinguir os critérios do ativo de tesouraria e do ativo patrimonial.

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A possibilidade de aprovar o Orçamento de Estado com alterações consubstancia aquilo que se

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