Política Financeira​:

A​ política financeira​ é considerada como sendo uma componente económica do

Estado. Têm 2 dimensões:
➔ Conjuntural: Composta pela Política Financeira e pela Monetária. Ambas prosseguem
objetivos de estabilização, isto é, a regulação global da conjuntura económica,
traduzida em 3 grandes áreas: pleno emprego, estabilidade dos preços e equilíbrio
externo
➔ Estrutural: integra objetivos como o desenvolvimento, o crescimento económico e a
redistribuição de riqueza.

A ​política orçamental​ é um tipo de política financeira que implica um conjunto de

escolhas implícitas e explícitas inspiradas em motivações quantitativas (bem- estar,
eficiência, segurança, solidariedade e equidade). Esta política pressupõe o uso de
receitas e despesas públicas, com vista a influenciar o nível de crescimento de procura
agregada, do PIB e do emprego.

As 3 Funções Musgravianas do Estado:

As funções financeiras do Estado seguem a trilogia de Musgrave:
➔ Funções de afetação de recursos;
➔ Funções de redistribuição;
➔ Função de estabilização económica- função macroeconómica que pretende explicar
como mediante instrumentos orçamentais ao dispor do Estado (a receita e a despesa
pública) este tenta suavizar as flutuações económicas.

A Política Orçamental e o debate na Macroeconomia:

A política orçamental consiste na utilização de variáveis orçamentais como a receita e
a despesa com o objetivo de atingir certos objetivos, quer em matéria de produto, de emprego
ou de taxa de inflação.
A razão de ser do PEC​:
A concretização da União Monetária tornou ainda mais premente a coordenação de
políticas orçamentais, o que levou à aprovação do PEC em 1997.

Componentes do PEC:
➔ Vertente Preventiva:​ prevê que os Estados Membros atinjam uma posição de
equilíbrio orçamental, criando um sistema de supervisão multilateral de acordo com o
qual os Estados Membros devem apresentar os seus programas de estabilidade e
crescimento, neles concretizando as formas de ajustamento com vista a alcançar esse
objetivo de estabilidade orçamental. Para permitir a prossecução desta vertente são
existem os Programas de Estabilidade e Crescimento
➔ Vertente Corretiva ou Sancionatória​: cria um procedimento por défice orçamental
excessivo (este considerado quando se ultrapassam os 3% do PIB) e prevê a aplicação
de sanções, de gravidade crescente, a aplicar em função do incumprimento e também
do PIB de cada país incumpridor.

O PEC é também composto por um​ Código de Conduta sobre o Conteúdo e

Formato dos Programas de Estabilidade e Convergência​, sendo que o mesmo integra as
“guidelines” sobre o modo de elaboração desses documentos (Programas de Estabilidade e
Crescimento) por parte dos Estados-Membros, facilitando assim a tarefa de exame das
instâncias comunitária competentes.
A minúcia na descrição de forma e do conteúdo dos Programas de Estabilidade e
Crescimento decorre da necessidade de garantir a comparabilidade dos programas, a
consistência das avaliações e a igualdade de tratamento entre Estados Membros.
Por último, no que toca à atualização dos programas, exigia-se que esta fosse feita,
anualmente​, aquando a apresentação pelos governos, das propostas de orçamento aos
Parlamentos nacionais.
Estes programas para além de constituírem um instrumento de supervisão orçamental
dos Estados Membros, funcionam ainda como instrumentos de programação de médio prazo
ou de programação plurianual de despesa pública.
Diferenças entre o PEC e os Pactos de Estabilidade e Crescimento:
➔ O programa é um documento elaborado pelo governo dos Estados Membros, que
traduzem as medidas de natureza económico-financeira que visam o cumprimento
dos objetivos do Pacto. Cada Programa têm a duração de 4 anos, embora todos sejam
objeto de atualizações anuais (em portugal até 30 de Abril). Para além disso, a
Comissão pronucia-se sobre os mesmos e sobre as suas atualizações. O primeiro
programa foi apresentado em 1999. O programa de estabilidade é um instrumento de
supervisão, da comissão europeia sobre os estados-membros- também ele é objeto de
parecer sobre a comissão.

As vicissitudes do PEC: a revisão de 2005:

Nos primeiros anos de existência, a vida do PEC não foi nada fácil, dado que vários
países começaram a não cumprir o PEC (Portugal, França, Alemanha). Relativamente ao
incumprimento de França e da Alemanha, nenhum processo foi aberto em relação aos
mesmos, o que gerou controvérsia, pois dava a ideia de que o PEC era o mecanismo político
dos países mais fortes relativamente aos mais fracos.
As principais críticas feitas ao PEC foram:
➔ Embora fosse de de estabilidade e crescimento, parecia ser mais de estabilidade do
que de crescimento;
➔ não atendia a aspetos como: o desenvolvimento económico, às fases do ciclo
económico e à diferenciação de despesas- ou seja estabelecimento de objetivos
orçamentais iguais para todos os países sem atender ao grau de desenvolvimento. O
objetivo orçamental de médio prazo não têm que ser único para todos os estados.
➔ insensibilidade relativamente às medidas estruturais tratando tudo por igual;

A necessidade de flexibilização das regras do PEC começou a ser discutida. E duas

posições antagónicas foram assumidas:
➔ Visão estrita e ortodoxa do PEC,​ que insistia na ideia de salvaguardar a credibilidade
institucional e funcional do PEC, falando-se na aplicação determinada de todas as
 variantes do PEC (a preventiva e a sancionatória- Assumida pelo então Presidente do
BCE, W. Duisenberg.
➔ Um outra visão que era conducente a várias propostas de reformulação (sendo mais
flexível)
◆ Apelando-se a que na aplicação das regras e procedimentos do PEC se
atendesse ao Plafond Nominal do défice de 3% do PIB, mas também a fatores
reais como o emprego, a inflação, a dívida pública e a qualidade da preparação
do futuro;
◆ Necessidade de avaliação dos Orçamentos em termos estruturais e não
meramente contabilísticos, substituído-se para isso do equilíbrio orçamental
contabilístico pela estimação dos saldos orçamentais corrigidos das variações
conjunturais
Nota:​ O objetivo desta abordagem era eliminar as consequências financeiras dos choques
conjunturais aleatórios, pretendendo-se fazer refletir o impacto dos ciclos conjunturais sobre
os saldos orçamentais. Quando o saldo estrutural é nulo, os estabilizadores automáticos
podem desempenhar o seu papel: em alta conjuntura permite reduzir a dívida pública; em
baixa conjuntura, o défice orçamental aguenta o nível da atividade económica e contribui
para o crescimento da dívida.

Foi proposto também a criação, em cada país comunitário, um Comité de Política

Orçamental, composto por peritos independentes, que tinha como função: fixar o saldo
público, ficando a determinação das receitas e das despesas na esfera de competência do
governo e do parlamento.

As alterações ao PEC em 2005 traduziram uma solução compromissória entre a

perspectiva ortodoxa e suavizadora.
Os Estados devem adotar uma abordagem consentânea com uma política ao longo do
ciclo, reforçando a política orçamental em períodos de recuperação económica, evitando
políticas pró-ciclícas e aproximando-se gradualmente do objetivo de médio prazo, que
consiste na promoção do crescimento e do emprego, nomeadamente pela diminuição da carga
fiscal (soluções que advém da perspectiva suavizadora). Isto deve-se ao facto de a perspectiva
suavizadora ter proposto que a sustentabilidade deveria ser apreciada em relação ao seu tripo
horizonte: ​curto prazo​ (na base estaria o evitar de medidas pró-cíclicas); ​médio prazo
(visaria a promoção crescimento e emprego); ​longo prazo​ (tentativa de solucionar os
problemas estruturais ex.envelhecimento da população).

Revisão de 2005 (ideias chave):​ incrementar a vertente de crescimento e flexibilizar;

Six Pack; Pacto Orçamental; Tratado que cria o Mecanismo de Estabilidade;

Two Pack:
Após a eclosão da crise de 2007/2008 adotou-se uma estratégia baseada na ​linha
Keynesiana​: ora aceitando e promovendo a adoção pelos Estados Membros de pacotes de
estímulo orçamental, ora apostando no reforço da intensidade dos estabilizadores
automáticos.
Esta tentativa saiu falhada e não solucionou o problema dos desequilíbrios financeiros
e orçamentais, sente-se então a necessidade de reforçar a disciplina orçamental sendo que é
aqui a que surge o six pack.
Em 2011 o PEC ganha um novo fôlego com a aprovação de​ um pacote de seis
medidas de direito comunitário (5 regulamentos (sendo que 2 dos regulamentos
constituem o Pacto de Estabilidade e Crescimento e são adotados 3 novos regulamentos
no sentido do reforço económico) e uma diretiva)​. O objetivo do mesmo era o reforço das
medidas de supervisão multilateral das políticas económicas e o associar de novas sanções
para o caso de incumprimento dos objetivos orçamentais fixados aos Estados Membros, tudo
isto é inverso ao estabelecido e verificado com a revisão de 2005.
➔ Regulamentos​: alteram o PEC quanto à sua vertente preventiva, quer na
sancionatória.
➔ Diretiva​: Tendo vindo transposta, adota um conjunto de medidas inovadoras.

Do “six pack” ressalta ainda um aspeto essencial, que foi acolhido na legislação de
enquadramento orçamental portuguesa, trata-se do aprofundamento do conceito de desvio
significativo, complementado por um mecanismo de sanções. Assim, caso a Comissão
identifica-se um desvio em relação à trajetória de ajustamento do objetivo orçamental de
médio prazo, e a fim de evitar a concorrência excessiva, será feita uma advertência ao Estado
Membro.

Nota Muito Importante​:

Várias regras decorrentes do Six Pack
➔ da diretiva decorre que os Orçamentos de Estado têm que ser validados pela UE,
embora a Comissão Europeia já se pronuncia-se sobre os mesmos;
➔ o défice não pode ultrapassar os 3% do PIB
◆ Para atingir este objetivo o défice têm que reduzir anualmente 0.5% do PIB (a
este processo dá-se o nome de trajetória ou ajustamento). Se o país não
cumprir este objetivo, entra em desvio, que pode ser justificado (ocorrência de
uma crise europeia ou de uma situação excepcional). Caso o meu desvio não
tenha justificação possível, no ano seguinte o país têm que corrigir o desvio na
ordem dos ⅔ sob pena da cominação de sanções.
➔ A dívida pública não pode ultrapassar 60% do PIB. Para os EM que tenham a dívida
pública no valor de referência, o défice orçamental estrutural, não pode ultrapassar
meio ponto percentual. (esta regra vai ser depois consolidada no Tratado de 2012) Os
EM que têm uma dívida pública superior aos 60% devem promover uma redução
progressiva na medida de um vigésimo ao ano.
◆ Esta regra só se aplicará a Portugal 5 anos depois da sua saída do
procedimento do défice excessivo .
➔ Reforça-se a ideia do saldo orçamental estrutural ( regra a médio prazo- os
orçamentos devem ser equilibrados se possível excedentários), a regra da dívida
pública, a regra da despesa pública e ainda a regra da receita. E no limite este não
pode ser superior a 0,5% do PIB.
➔ Reforço do quadro sancionatário para quem incumpre as regras financeiras

Com base nesta advertência, o Conselho pode fixar um prazo não superior a 5 meses
para a correção do desvio, podendo este ser reduzido para 3, se a situação for considerada
grave.
 Em 2012, a o quadro de coordenação económica no Espaço da UE sofreu um impulso
com a assinatura de 2 novos Tratados:
➔ Tratado que cria um mecanismo europeu de estabilidade:​ institucionaliza o
mecanismo de assistência financeira. O princípio da assistência financeira é o estrita
condicionalidade, o que significa que qualquer pedido de apoio de estabilidade ou
empréstimo pressupõe a negociação de um memorando de entendimento, no qual
estão especificadas as obrigações em matéria político económica a que o Estado
assistido fica adstrito.
➔ Pacto Orçamental: ​composto por regras que visam promover a disciplina
orçamental, reforçar a coordenação das suas políticas económicas e melhorar a
governação na zona euro,​ concretiza a regra do equilíbrio orçamental​.

Nota:​ Há situação de equilíbrio se o saldo estrutural anual das administrações públicas tiver
atingido o objetivo de médio prazo desse país, tal como definido pelo PEC revisto, com um
limite de défice estrutural de 0,5 % do PIB.

Em 2013 a UE aprovou mais 2 regulamentos comunitários, “Two Pack”:

➔ 1º- cria novas regras/procedimentos de supervisão para os países em dificuldades
financeiras, aplica-se aos países com dificuldades graves financeiras, aos países que
recebem ajuda financeira e aos que estão a abandonar a mesma.
➔ 2º- aplica-se aos países da zona euro e visa fortalecer a base jurídica do processo de
coordenação económica do “Semestre Europeu”, dando maiores poderes à comissão
para monitorizar o cumprimento dos objetivos orçamentais definidos pelo PEC,
nomeadamente propor a revisão dos projetos de orçamento que lhe são submetidos.
Este regulamento, prevê ainda uma monitorização mais apertada dos países da zona
euro, aquando o procedimento orçamental por défices excessivos. Vem
internacionalizar os planos orçamentais ou proceder a uma integração europeia a nível
financeiro porque os orçamentos passam a ser validados pela comissão europeia
O two pack de certo modo veio complementar o instituído em 2011 com o six pack.
Nota Muito Importante:
Os dois tratados aprovados em 2012 viram consolidar as alterações introduzidas ao
PEC em 2011

Origens da Crise Europeia:

A crise atual começou com o crash da bolha imobiliária nos Estados Unidos em 2007
deixando as instituições financeiras com sérios problemas de liquidez ou até numa situação
de insolvência.
Esta crise acabou por afetar o balanço do setor não financeiro, porque as famílias
deixaram de ser capazes de cumprir as suas hipotecas bancárias. As perdas incorridas pelos
bancos afetaram o os ativos do setor financeiro ​o que gerou a crise bancária​.
As autoridades adotaram planos de segurança ou concederam garantias para apoiar o
setor financeiro.
Estas intervenções encolheram o ativo do Estado conduzindo​ a uma crise de dívida
soberana.
Sendo que a tempestade pode agora volver-se ​numa crise cambial​, a depreciação de
alguns ativos de Estado considerados agora de alto risco, pode gerar problemas de liquidez
para as instituições financeiras que os detém.
As perturbações instalada pode enfraquecer o balanço do setor externo e do banco
central levando à transmissão dos efeitos da crise ao mercado cambial.

A Resposta à Crise: os pacotes de estímulo orçamental à austeridade:

Primeiramente, apelou-se ao estímulo orçamental como forma preventiva de se cair
numa nova Grande Depressão.
A 2º fase, de 2010 até meados de 2012 enfatizou o objetivo da consolidação
orçamental, à medida que a dívida pública foi assumindo valores considerados insustentáveis
A 3º fase surge justamente nesta altura quando verificadas as consequências sobre o
crescimento económico.
Os pacotes de estímulo orçamental, adotados na primeira fase pelos EM, foram
sancionados e impulsionados pelas instituições comunitárias que autorizaram o relaxamento
no cumprimento pelos objetivos fixados pelo PEC.
 A mudança de orientação do estímulo orçamental para a consolidação implicou mais
do que uma mera reabilitação do PEC, implicou o seu endurecimento, sendo que este tinha
sido atenuado com a revisão de 2005.
A UE criou em 2010 dois instrumentos mediante os quais foram definidos para países
necessitados, programas de assistência financeira no respeito por um princípio de estrita
condicionalidade.
Ao abrigo destes instrumentos foram disponibilizados fundos pagos pelas instâncias
europeias (CE e BCE) e pelo FMI.

Conceito de Equilíbrio Orçamental:

➔ em sentido formal:​ refere-se à igualdade contabilística entre receitas e despesas.
➔ equilíbrio em sentido substancial​: permite evidenciar a situação orçamental do
Estado, confrontando um certo tipo de receitas com um certo tipo de despesa (receitas
e despesas de referência) e definindo uma linha, acima da qual haverá equilíbrio e
abaixo da qual se verificará uma situação de défice orçamental.

Existem os seguintes critérios fundamentais para optar entre as receitas e as despesas de

referência:
➔ Critério Clássico do Equilíbrio Orçamental: ​as receitas e despesas de referência
eram receitas e despesas normais. Haverá assim equilíbrio quando as receitas normais
permitirem cobrir pelo menos as despesas normais. As situações de crédito só eram
aceitáveis em casos excepcionais como situações de guerra.

➔ Critério do Ativo da Tesouraria:​ as receitas e as despesas de referência são receitas

e despesas efetivas, consoante se traduzem em entradas efetivas ou saídas efetivas de
massa monetária no património da tesouraria do Estado. Há equilíbrio quando as
receitas efetivas servem para cobrir, pelo menos, as despesas efetivas. As receitas
efetivas são aquelas que não implicam a inscrição desse montante no passivo
financeiro do Estado, tal como as despesas efetivas serão as que implicam a supressão
desse valor no passivo financeiro do Estado.
 ➔ Critério do Orçamento Ordinário:​ as receitas e as despesas de referência são
receitas e despesas ordinárias, aquelas que se repetem em todos os orçamentos. Há
uma situação de equilíbrio quando as primeiras servem para cobrir as segundas.

➔ Critério do Ativo Patrimonial do Estado:​ aqui as receitas e as despesas de

referência são as receitas e as despesas correntes, aquelas que não afetam o
património duradouro do Estado. De acordo com este critério há equilíbrio quando as
receitas correntes servem para cobrir pelo menos as despesas correntes.

Princípios e Modalidades de Receitas Públicas:

Receitas e Despesa Pública: instrumentos ​principais​ da política orçamental.
Princípios Gerais aplicáveis às Receitas Públicas:
● Princípio da Legalidade: as receitas devem ser regidas ou criadas por lei e no seu
respeito;
● Princípio da Renovação Anual: as receitas não podem ser cobradas sem autorização
do orçamento anual;
● Princípio de que as receitas devem estar previstas integralmente no OE;
● Princípio da não dedução das despesas de cobrança como consequência da regra da
não compensação;
● Princípio da não consignação a despesas específicas, salvo em caso de casos especiais
previstos na lei;
● Princípio da cobrança mediante processo de execuções fiscais.

Receitas Patrimoniais​:
❏ Receitas do Património: resultam da administração do Património;
❏ Receitas de disposição Patrimonial: resultam da alienação e oneração do património;
Receitas Tributárias​: Provenientes da Cobrança de Tributos;
● Impostos:​ Tributos unilaterais ( o seu pagamento não envolve contraprestação). ​O
pressuposto​ deste tributo é alheio à relação entre o sujeito passivo e a administração,
encontrando-se em factos reveladores de riqueza como o património ou os
rendimentos.
Aqui vale o princípio da capacidade contributiva
A taxa do imposto não pode ser fixa pois isso vai contra o princípio da
progressividade do imposto.
● Taxas: ​Tributos bilaterais obrigatórios não coercitivo (é obrigatório porque o seu
pagamento envolve uma contraprestação específica tendencialmente imediata e
direta). Podem ser cobradas numa de 3 situações: 1. utilização de bens do domínio
público; 2. obtenção de um serviço público; 3. remoção de um obstáculo jurídico ao
exercício da atividade privada. ​O pressuposto​ deste tributo é uma prestação
administrativa de que o sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário, sendo
que a finalidade é a compensação da mesma prestação.
Aqui vale não o princípio da capacidade contributiva, mas sim o da equivalência, não
posso pedir uma taxta minimamente proporcional à contribuição que vou ter.
Não faz sentido que se criem relativamente à taxa um regime de
isenção/desagravamento porque estas não têm carácter pessoal como os impostos, a
taxa recai sobre a contraprestação e não sobre o rendimento.
165 al. i)- o regime geral não existe, como tal a maior parte da doutrina como a
jurisprudência consideram que como não há regime geral só a AR é que pode criar
taxas.
● Contribuições Financeiras​ (distinto de Contribuições especiais): ficam a meio
caminho entre as taxas e as contribuições. Pressupõe uma contraprestação, mas esta é
difusa, pode ou não verificar-se no tempo (contribuições para a segurança social).​ O
pressuposto​ deste tributo é uma prestação administrativa provocada ou aproveitada
pelo sujeito passivo, tendo uma finalidade compensatória que deve ser confirmada
pelo destino da receita. cobrada.
 As contribuições financeiras seguem o regime das taxas, mas como a AR ainda não
legislou sobre o assunto até hoje a doutrina maioritária considera que o Governo não o
pode fazer apenas a AR.

Os impostos (tipo fiscal e elementos essenciais) têm que ser criados por lei
(articulação entre o art. 165 al.i 1º p. e o 103 nº3, já as taxas e contribuições financeiras
apenas se impõe que da lei resulte a aprovação do regime geral (art. 165 al. i. 2ºp). O “tipo”
em concreto de cada taxa ou contribuição pode fazer-se por diploma legal “não autorizado”e
até diplomas de natureza infra-legal.

Receitas Creditícias:​ Resultantes do Crédito Público. Receitas ​não efetivas​ (ao contrário das
demais), pois embora se traduzam numa entrada de ativos monetários no património da
tesouraria do Estado, implicam o registo no passivo financeiro, de um valor igual ao da
receita obtida.

Contribuições Especiais:​ Tributo aplicado em certas circunstâncias (obrigações sem carácter

coativo) que visam internalizar/extrenalizar benefícios que um grupo de cidadãos pode ter
graças ao exercício excepcional de uma atividade pública:
➔ de melhoria (externalidade positiva-benefício)
➔ de desgaste (externalidade negativa para a sociedade)

A Constituição Fiscal Portuguesa: Breve referência à igualdade:

O princípio da capacidade contributiva pretende, deste modo, vincular o legislador de
um determinado modo, por forma a fazer concorrer os sujeitos passivos para o financiamento
de despesas públicas de acordo com o grau de existência económica
De acordo com o​ capacidade contributiva objetiva​, a tributação de riqueza
disponível recorre a 3 colorários: 1. apenas o rendimento líquido deve ser tributado (corolário
material); 2. continuidade da tributação (aspecto temporal); 3. não submissão da tributação a
rendimentos fictícios (aspeto quantitativo)
De acordo com a capacidade contributiva subjetiva, a tributação deve ter em conta o
enquadramento familiar e pessoal do sujeito passivo.
 Para além disso, devem estar assegurados outros fatores: progressividade; ajustamento
à inflação e coerência legislativa.
Em Portugal, o princípio da capacidade contributiva é bastante considerado, em
primeiro lugar, nos impostos diretos (impostos sobre o rendimento) a capacidade contributiva
é pressuposto direto da tributação ao passo que nos impostos indiretos (IVA), ela é
pressuposto mas em termos indiretos. Os impostos especiais de consumo tendem a fundar-se
no princípio da equivalência, associando este princípio ao uso de base tributárias específicas
(os impostos sobre o consumo de bebidas alcoólicas, a base tributável é o teor alcoólico da
bebida).
Têm cabido sobretudo à ​Teoria da Tributação Ótima​ o estabelecimento de um
conjunto de prescrições sobre como deve funcionar um sistema fiscal em condições de
eficiência, ou seja, minimizando as distorções que ponham em causa a respetiva neutralidade
económica.
A Teoria assume a existência de impostos incidentes sobre o consumo, sobre os
rendimentos e sobre o património e assume tais impostos no quadro de conveniência entre os
princípios da capacidade contributiva e da equivalência. Trata-se de minimizar as distorções
calibrando as componentes do sistema fiscal com vista à sua aproximação, tanto quanto
possível , de um sistema fiscal ótimo.

O sistema fiscal português:

O sistema fiscal prossegue 2 tipos de finalidades:

➔ fiscais:
➔ extra-fiscais: penalizar o consumo ou evitar o consumo de certos produtos.

Os impostos podem ser de:

 ➔ facto único: facto instântaneo- verifica-se no momento e extingue-se nesse mesmo
momento- IVA;
➔ facto sucessivo: sucede no tempo- irs e irc;

Sobre a criação de impostos:

➔ AR nos termos do art. 165 nº1 al.) i;
➔ Uma vez que estamos em matéria da reserva ​relativa ​da AR estes podem ser criados
pelo Governo mediante uma autorização legislativa art. 198 nº1 al. b)
Quando são criados novos impostos estes devem ser fundamentados.

​a) Os impostos sobre o rendimento

Temos o imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e o imposto sobre
o rendimento das pessoas coletivas (IRC)
De acordo com a capacidade subjetiva, a configuração do IRS deve ter em conta o
enquadramento familiar e pessoal do sujeito passivo.
Fazem parte do núcleo do IRS os desagravamentos que decorrem do princípio da
capacidade contributiva, todavia em sede de IRS estes tendem a ter uma natureza regressiva e
a sua maioria são de natureza subjetiva.
Quanto maior for o rendimento bruto auferido pelo sujeito passivo, menor será o
pagamento do imposto, em virtude da capacidade do sujeito passivo poder absorver todos os
benefícios estruturantes.
➔ Tudo isto decorre não só das deduções à coleta, mas também da progressividade e
pelo facto de depois de determinado valor esta se tornar única, por vezes as famílias
de classe média são mais tributadas do que as famílias de classe alta.

Ao nível do IRC a tributação do lucro pode assumir duas vertentes:

a) Vertente do custo histórico​, só se tributam os ganhos que tenham sido realizados, pagos
ou colocados à disposição em datas definidas pelos intervenientes/ autores dos atos e
contratos
b) Vertente do justo valor​, na medida em que não é preciso esperar pela realização de
valores históricos, mas antecipar/adiar tributação tendo em conta “o preço de uma venda de
um ativo ou de uma transferência de responsabilidade que terá lugar entre os participantes do
mercado e nas condições atuais de mercado”.
A tributação do rendimento, do património e do consumo incorpora o princípio do
justo valor.
b. Impostos sobre o património
A criação de um sistema efetivo de avaliação dos prédios urbanos e rustícos tornou
possível estabelecer valor patrimonial próximo do valor de mercado desses prédios. Permitiu
criar assim um verdadeiro imposto sobre o património (IMI) e não sobre o rendimento,
abrindo a possibilidade do legislador descer as taxas em resultado do aumento dos valores
patrimoniais, que serviriam de base tributável.

c) Os impostos sobre o consumo

Impostos indiretos, porque incidem indiretamente sobre o consumo
Fundamento dos mesmos:
➔ redistribuição de riqueza;
➔ o consumo de certos bens têm um custo associado, por isso a tributação sobre o
consumo dos mesmos visa a internalização de externalidades negativas geradas como
seja o deperecimento da saúde pública ou do meio ambiente.

Categoria de Impostos sobre o Consumo:

➔ IVA:​ imposto sobre o valor acrescentado;
➔ IEC: impostos especiais sobre o consumo- pretende punir o consumo de certos bens,
assumindo-se assim como uma alternativa à proibição, sendo então um instrumento
incontornável na correção de externalidades; Estamos na presença de impostos de
finalidade extrafiscal.
➔ ISV: impostos sobre os veículos- decorre dos custos ambientais, viários e de
sinistralidade que lhe estão associados. A base tributável deste imposto é constituída
pelo nível de emissão de dióxido de carbono ou partículas pesadas.

Nota Muito Importante: ​todo o imposto retroativo é inconstitucional.

A Retroatividade pode ser forte ou fraca:
➔ forte: aplica-se os factos inteiramente verificados na vigência da lei anterior;
 ◆ Proibida. Não há tutela das legítimas expectativas dos contribuintes
➔ fraca: aplica-se factos que não foram inteiramente verificados na vigência da lei
anterior;
◆ Discutível:
● Se estiverem em causa legítimas expectativas- proibida;
● Se não estiverem em causa legítimas expectativas- permitido;
○ Conceito de legítimas expectativas; Conceito Discutível; Só
apurado no caso concreto;

Desagravamento fiscal​ (carácter duradouro) e ​benefício fiscal​ (carácter temporário)

constituem ambos desagravamentos e para além disso, devem ser excepcionais pois são uma
forma de não arracadamento de receita
➔ Desagravamento fiscal- quem têm competência para o conceder:
◆ AR nos termos do art. 165 nº1 al. i) e 103 nº2;
◆ O Governo só pode fazer uma proposta de lei;

Isenção Completa: ​mais do que um benefício, é uma alteração sobre a base de incidência do
imposto.

Dívida Pública:
A dívida pública é a dívida do Estado e como qualquer dívida traduz um compromisso
financeiro ou um conjunto de compromissos financeiros vencíveis num certo prazo. Nesta
acepção este termo confunde-se com termo dívida soberana.
Todavia se a dívida pública se refere tanto à dívida de curto como de longo prazo, a
dívida soberana só se refere à dívida de longo prazo.
Concorrem para a dívida pública: a dívida do Estado e a dívida das administrações
infra-estaduais.

Noção de dívida:​ conjunto de situações passivas de que o Estado seja titular, determinada,
em primeira linha, pelo recurso ao crédito.
Quanto às modalidades da dívida pública existem as seguintes classificações:
➔ Critério da Fonte:
◆ Dívida Financeira:​ é aquela que está associada à contração de empréstimos
ou à emissão de dívida pública; Esta é aquela que se considera quando se
avalia o peso da dívida pública na sua relação com o PIB.
◆ Dívida não financeira:​ é o que sucede com as dívidas a fornecedores e, em
geral àqueles a quem o Estado adquire serviços e bens.
➔ Critério da Evidência:
◆ Dívida Expressa:​ quando a dívida resulta da contração de empréstimos ou da
emissão de dívida a sua evidência é imediata.
◆ Dívida Implícita:​ dívida que resulta da assunção de compromissos que no
imediato até podem trazer receita ao Estado, mas no futuro, assumirão a forma
de despesa
➔ Critério do Tipo Débito:
◆ Dívida Direta: ​quando o Estado é o principal devedor;
◆ Dívida Indireta:​ quando o Estado é um devedor subsidiário, estamos perante
dívida acessória do Estado.
➔ Critério da Maturidade:
◆ Curto Prazo: ​se ela é inferior a 1 ano;
◆ Longo Prazo:​ se ela é superior a 1 ano.
➔ Critério do Exercício Orçamental:
◆ Flutuante:​ se a amortização ocorre no mesmo exercício orçamental em que a
dívida foi contraída;
◆ Fundada:​ se a amortização ocorre num exercício diferente daquele em que
haja sido contraída.
Se é certo que a dívida flutuante é sempre de curto prazo, já não é verdade que a dívida
fundada seja sempre de longo prazo.
Regime 161 al. h) e lei 7/98.

Emissão e gestão de dívida pública direta:

 ★ Autorização parlamentar, mormente quando esteja em causa a emissão de dívida
fundada (art.161 al. h) CRP)- a necessidade autorização decorre do princípio da
democracia financeira.
★ A Assembleia cabe, nos termos do mesmo preceito constitucional, definir as
condições gerais dos empréstimos a emitir. Nos termos do art. 4/1 da Lei 7/98
constituem condições gerais dos empréstimos o montante respetivo, bem como os
prazos de vencimento. A lei onde têm que constar a autorização para a contração de
empréstimos e definição das respetivas condições gerais, é a Lei do Orçamento (tal
decorre do art. art. 31 al. e) a g) LEO). Consequentemente, a autorização parlamentar
é anual.
★ Em Conselho do Ministros definem-se as condições complementares que devem
obedecer a emissão, negociação e contração da dívida. (art. 5 nº1 Lei 7/98)
★ A Agência de Gestão e Tesouraria e da Dívida Pública define as condições específicas
dos empréstimos a contrair. O Ministro das Finanças têm neste âmbito um papel
importante, dado que têm o poder de definir linhas de orientação específicas a serem
seguidas pela Agência na execução da política de financiamento e na realização de
outras transações financeiras relacionadas com a recompra de títulos e com a gestão
ativa da carteira de dívida.

A gestão normal da dívida inclui a emissão de instrumentos de dívida para a obtenção

de financiamento e execução de outras operações com o objetivo de alterar a estrutura da
carteira de dívidas existente.
Na atualidade no quadro da implementação do Programa de Assistência Financeira,
têm sido muito debatida, do ponto de vista político, a hipótese da renegociação da dívida
pública portuguesa. Esta traduz uma forma de gestão anormal da dívida, ​qualificada de
conversão.
A conversão traduz-se na alteração, por acordo ou pelo devedor, das condições
contratuais em que foi celebrado o empréstimo público no decurso da vigência deste. Depois
pode qualificar-se a conversão atendendo à existência ou não de consentimento por parte do
credor e ela será, assim, de​ natureza voluntária ​(forma legítima de conversão) ou ​forçada
(carece de legitimidade, sendo proibida).
Instrumentos da Dívida Pública Direta:
Contrato:
Obrigações do Tesouro: ​principal instrumento usado pelo Estado Português para a
satisfação das suas necessidades de financiamento. As OT são valores imobiliários de
médio e longo prazo, cuja emissão se efetua mediante operações sindicadas, leilões ou
por operações de subscrição limitada.
Bilhetes do Tesouro: ​são valores imobiliários de curto prazo com um valor unitário
de um euro, podendo ser emitidos com prazos até um ano, colocados a desconto
mediante leilão ou subscrição limitada e reembolsáveis no vencimento pelo seu valor
nominal.
Certificados de Aforro: ​são instrumentos de dívida criados com o objetivo de captar
poupança das famílias. São distribuídos a retalho, ou seja, são colocados diretamente
junto dos aforradores e têm montantes mínimos de subscrição reduzidos. Os
certificados de aforro só podem ser emitidos a favor de particulares e não são
transmissíveis, exceto no caso de morte do titular.

Dívida Condicional e Acessória:

A dívida acessória não constitui uma dívida direta do Estado, sendo também um
dívida condicional pois o Estado só a assume, verdadeiramente, como uma dívida sua quando
esta não for paga pelo devedor principal.
O regime jurídico da dívida acessória conta no art. 161 al. h) da CRP e na lei 112/97,
que aprovou as garantias pessoais.
O regime das garantias é o seguinte:
➔ A AR fixa por lei o limite máximo das garantias a conceder pelo Governo, sendo essa
lei a lei orçamental (art. 31º LOE);
➔ No processo de concessão releva o seguinte:
◆ o pedido é dirigido ao ministro das finanças pela entidade solicitante do
crédito ou pela beneficiária da operação financeira;
◆ O pedido deve ser devidamente instruído, mediante a apresentação de um
conjunto de documentos que atestem não apenas o cumprimento do requisito
 fundamental à concessão de garantia (a verificação de um manifesto interesse
para a economia nacional (art. 8º da Lei), mas também o cumprimento das
condições suplementares previstas no art. 9º (viabilidade financeira do projeto;
solidez económico financeira da empresa solicitante);
◆ elaboração de pareceres que sejam eventualmente solicitados em apoio à
decisão governamental
◆ decisão final, pelo ministro das finanças, mediante despacho, no qual de forma
fundamentada se mostre que o projeto reúne as condições legais e é de
manifesto interesse para a economia nacional (art. 15º)

Nota sobre a lei 112/97- não é uma lei de valor reforçado.

Despesas Pública:

Noção:​ conjunto de dispêndios realizados pelos entes públicos para custear os serviços
públicos (despesas correntes- não alteram o património duradouro do Estado- pagamento de
salários) prestados à sociedade ou para a realização de investimentos (despesas de
capital-alteram o património duradouro do Estado ex. amortização de um empréstimo). O
conjunto de dispêndios abrange 2 comportamentos típicos do agente económico:

Consumo:​ Aquisição presente de bens, tendo em vista a satisfação das necessidades a que
um sujeito se propõe.

Investimento:​ representa todo o capital físico adicional adquirido pelo setor público e
privado, ao fim de um determinado período de tempo. O investimento pode ser real quando
se reporte aos bens de capital empregues no processo produtivo, ou financeiro, por referência
ao mútuo ou depósitos de fundos junto de mercados ou instituições especializadas.

Categorias de despesas do Estado:

➔ Despesas de Investimento- ​destinam-se à formação de capital fixo do Estado;
➔ Despesas de Funcionamento- ​destinam-se a assegurar o normal funcionamento da
máquina administrativa.

➔ Despesas em bens e serviços-​ asseguram a criação de utilidades, por meio da compra

de bens ou serviços do Estado;
➔ Despesas de Transferência:​ procedem a uma redistribuição de recursos,
atribuindo-os a entidades que se situam ou no setor público ou no privado;

➔ Despesas Produtivas​: implicam o aumento da capacidade produtiva no futuro;

➔ Despesas Reprodutivas: ​limitam-se a gerar utilidades no presente;

➔ Despesas Civis: ​todas as demais- económicas, sociais, despesas com funções gerais
de soberania (exceto as de natureza militar)
➔ Despesas Militares:​ destinam-se a manter a Defesa Nacional
Setor Público:
É composto por todas as entidades controladas pelo poder político, o que inclui a
totalidade das administrações públicas, do setor empresarial de capitais total ou
maioritariamente públicos. Para além dos subsetores das administrações (central, regional,
local e segurança social), inclui-se entre outras, o setor público empresarial, que integra as
empresas públicas, as empresas municipais, as sociedades anónimas de capitais exclusiva ou
maioritariamente públicos.

Contabilidade Pública:
Baseada em critérios de ​natureza jurídico-institucional​. Está regulada pela Lei 8/90
de 20 de Fevereiro e pelo DL 155/92 de 28 de julho. O registo faz-se mediante o Plano
Oficial de Contabilidade Pública (regime consta no DL 232/97 de 3 de Setembro), diploma
cujo o objetivo foi aproximar a contabilidade financeira pública às regras da contabilidade
empresarial (financeira).
Esta contabilidade baseia-se numa ótica histórica, que se faz no respeito pela estrutura
e organização convencionais da administração pública portuguesa. As despesas e as receitas
são registadas atendendo ao momento da sua efetividade financeira.
Esta têm um interesse sobretudo interno e orienta os serviços competentes da
Administração Pública portuguesa na elaboração das respetivas contas ou nas demonstrações
financeiras.

Setor Público Administrativo:

Sujeito a regras financeiras numéricas também estas sujeitas ao PEC.

- Estado Administração:
- Fundos e Serviços Autónomos: têm autonomia financeira (*), que pressupõe
autonomia administrativa (ex. institutos públicos)
- Podem recorrer ao crédito de forma limitida, tendo que muitas vezes
ser autorizada pelo MF.
- Têm autonomia patrimonial;
 - Têm um orçamento privativo- neste sentido, estes têm receita própria e
só dependem do orçamento do Estado num limite de ⅓ e para poderem
aceder a este ⅓ , têm primeiro que ter gasto o seu dinheiro.
- Por força do ​Princípio da Unidade da Tesouraria​ os Fundos e
Serviços têm que depositar o seu lucro no Tesouro, no ano seguinte
quando elaborarem o orçamento de despesa para esse ano, não pensam
no dinheiro que têm guardado, apenas contando com o dinheiro que irá
auferir nesse ano económico. Caso queira aceder àquele dinheiro,
guardado, têm que pedir autorização ao MF.
- Serviços Integrados- têm autonomia administrativa.
- ​Regiões Autónomas​ (têm independência orçamental, ​têm um orçamento próprio, não
integrado no orçamento de Estado​.)
- ​Autarquias Locais​: (têm independência orçamental, ​têm orçamento próprio, não
integrado no orçamento de Estado​)
- ​Sistema de Segurança Social​: têm autonomia financeira, desenvolve uma atividade
financeira própria, têm receitas próprias, receitas essas que servem para financiar as suas
despesas. ​Têm um orçamento próprio​, ​mas não é um caso de independência orçamental
porque o orçamento faz parte do orçamento do Estado.

(*)- Têm-no todos os serviços, organismos e entidades que de acordo com a lei orgânica de
cada ministério dele fazem parte integrante ou estão sob a sua tutela ou superintendência.
Sendo que esta é atribuída por lei. Os Fundos e Serviços Autónomos têm ⅔ de receitas
próprias, não são consideradas entidades que prosseguem uma atividade mercantil, porque a
natureza da sua atividade é administrativa.

Setor Público Empresarial

Atividade puramente económico empresarial (autossustentável do ponto de vista
financeiro), sujeito ao direito privado.
 - Setor Empresarial do Estado:​ Constituída por empresas do Estado. Não integram o
orçamento do Estado, porque desenvolvem uma atividade económico empresarial que
têm que estar subordinada a um regime diferente-
- Setor Empresarial Local​: constituído pelas empresas do município
- Setor Empresarial Regional:​ constituído pelas empresas da região.

Contabilidade Nacional
Esta baseia-se em critérios de natureza económica. O seu regime fundamental é de
origem comunitária.
Assim desde que à luz do SEC 95 ​fazem parte das Administrações Públicas, as
entidades qualificadas como produtores não mercantis e as instituições de natureza
redistributiva.
​Por sua vez integram o setor empresarial do Estado, as entidades qualificadas como
produtores mercantis (realizam atos de comércio, a venda de bens e serviços a preços
economicamente relevantes ) Acresce ainda a esta atuação empresarial, a adoção de forma
jurídica empresarial e que os respetivos capitais sejam maioritária ou exclusivamente
públicos.
De acordo com contabilidade nacional registam-se as receitas e as despesas atendendo
ao momento do seu surgimento do ponto vista jurídico. Esta é de interesse sobretudo externo,
sendo os seus destinatárias as instituições comunitárias competentes pela monitorização e
avaliação das finanças públicas dos Estados Membros e pela validação da informação
contabilística por estes vinculada.

Setores Administrações Públicas:

➔ Setor Administração Central; (regras do sec 2010, que vem substituir o sec95, é mais
aperfeiçoado)
◆ Serviços Integrados e Organismos Públicos (antigos serviços integrados)
◆ Entidades com autonomia especial (fundos e serviços autónomos)
◆ Entidades Públicas Reclassificadas
➔ Setor Administração Regional;
◆ Serviços Integrados e Organismos Públicos (antigos serviços integrados)
 ◆ Entidades com autonomia especial (fundos e serviços autónomos)
◆ Entidades Públicas Reclassificadas
➔ Setor Administração Local;
◆ Serviços Integrados e Organismos Públicos (antigos serviços integrados)
◆ Entidades com autonomia especial (fundos e serviços autónomos)
◆ Entidades Públicas Reclassificadas
➔ Segurança Social

reforço da regra com a obrigatoriedade da redução de um vigesimo ao ano do valor que

excede.

Natureza, Caracterísitcas e Funções do Orçamento de Estado:

Sousa Franco define o OE, como uma previsão, em regra anual, das despesas a
realizar pelo Estado e do processo de as cobrir, incorporando a autorização concedida à
Administração Financeira para cobrar receitas e realizar despesas e limitando os poderes da
Administração em cada ano.
Nazaré Costa Cabral descreve-o como uma ​previsão e como uma autorização​. A
estes dois elementos aparecem, por seu turno, associadas duas principais funções que um
orçamento geralmente ostenta. Ao elemento previsão associam-se as ​funções económicas do
OE​ e ao elemento autorização as ​funções políticas e jurídicas da OE.
A OE é uma lei em sentido formal e material. Durante o Estado Novo, o sistema
orçamental português foi um sistema dualista, o que significa que o orçamento estava contido
em dois documentos: uma lei de meios mediante a qual a Assembleia Nacional autorizava o
Governo a realizar despesas e a cobrar receita; o orçamento propriamente dito, aprovado por
decreto do governo, de onde constava a previsão desagregada da receita e da despesa pública.
A concretização monista em Portugal só acontece na revisão constitucional de 1982,
desde então a lei do OE é só uma e contém os elementos disseminados antes por dois
elementos.
 A Lei do OE têm sido qualificada por alguns autores como lei de valor reforçado (n~3
de 112º) e como uma lei irrevogável.
Quem têm a iniciativa exclusiva da proposta desta lei é o Governo nos termos do art.
161º al. g)

O enquadramento legal do OE:

As relações entre a Lei de Enquadramento Orçamental e o OE:

Importa analisar o art. 106 nº1;
As relações jurídicas entabuladas entre as duas leis têm sido muito discutidas no seio da
doutrina portuguesa, funcionando a lei de enquadramento como uma “lei sujeito” e a lei do
OE uma “lei objeto”. Todavia a ideia de dependência da LOE à LEO , resultante até no
mencionado art. constitucional, encara algumas dificuldades:

1º dificuldade:​ A LEO tal como a LOE é uma lei de valor reforçado (tal encontra-se
explanado no art. 3º da LEO, implicitamente no art. nº1 do 106º, mas também pelo disposto
no art. nº3 do 112º).
São portanto leis de igual valor, valendo desde logo, nas relações mútuas, as regras gerais de
Direito (maxime no que diz respeito à aplicação das leis no tempo)

2º dificuldade​: A função paramétrica da LEO não aparece blindada por qualquer outra
exigência, mormente no plano da sua aprovação ou alteração, podendo ser alterada a todo
tempo, por uma lei aprovada por maioria simples. No limite, o que poderia acontecer era a lei
de enquadramento ser alterada pela lei enquadrada ( a lei do OE).
Para contrariar o disposto era preciso trabalhar em torno do disposto no nº1 do 106º da CRP
afirmando que a Constituição não reclama apenas uma lei que materialmente enquadre o OE,
mas sim também uma lei que formalmente se assuma como lei de enquadramento. A esta luz
apenas se iriam tolerar alterações à LEO feitas através de leis que expressamente se
denominasse “ lei de alteração à LEO” (habilitadas expressamente pela al. r) do art. 164º da
Constituição em articulação com este artigo 106º nº1)
Planos de incidência da LEO​:
A LEO é uma lei com níveis de incidência muito diferentes. O OE é uma lei (vertente
normativa), mas também um conjunto de mapas, agregadores e desagregadores de receita e
despesa (vertente constabilística). Por isso, na LEO verificamos planos de incidência sobre
uma vertante normativa e outros sobre a vertente contabilística.
Encontramos também planos de incidência formal (ex. estrutura e procedimentos
orçamentais) e planos de incidência substancial (ex. sobre resultados orçamentais). Ora aquilo
que se verifica é que a LEO é cada vez menos uma lei de incidência formal, para ser cada vez
mais uma lei de incidência substancial. Antigamente, bastava que o processo orçamental
fosse certo e devido, hoje isso não basta o resultado orçamental é que têm que ser certo e
devido.
Podemos identificar como fazendo parte integrante do corpo regulado de uma LEO, 3
eixos principais de matérias ou temas:

1º eixo​: estrutura, conteúdo e resultados orçamentais;

2º eixo: ​processo orçamental;
3º eixo: ​controlo orçamental e responsabilidade financeira.

Regras Orçamentais Clássicas:

Anualidade:
Dupla exigência: votação anual do orçamento pelo Parlamento e execução anual do
Orçamento pelo Governo e AP.
Pode incluir-se no orçamento:
➔ todas as despesas e receitas a cobrar efetivamente durante o ano e as despesas a
realizar, efetivamente, independente do momento em que tenham nascido (orçamento
de gerência)
➔ todos os créditos e débitos originados naquele período orçamental, independente do
momento do momento em que se viessem a concretizar (orçamento de de exercício)
No nosso ordenamento o sistema é o de gerência.
Em Portugal, desde 1936, o ano económico coincide com o ano civil, admite-se o
fecho da execução do orçamento das despesas num período complementar: até 15 de
Fevereiro do ano seguinte. Este período têm uma duração variável e é estipulado anualmente
por decreto-lei de execução orçamental. Este sistema de contabilização aproxima-se do do
orçamento de exercício. Assim o período anual é o período mínimo de vigência orçamental
sendo o período máximo definido pelo poder executivo através da existência ou não de um
período complementar.

Plenitude:
Ideia da existência de “um só orçamento e tudo num só orçamento”, o que pretende
evitar que existam massas de receitas e de despesas que escapem à autorização parlamentar e
ao controlo orçamental. Nestes termos a regra da plenitude têm sido entendida como
imposição de aprovação de orçamentos que permitam aos serviços e organismos
administrativos tomar conhecimento das receitas que podem cobrar e das despesas que
podem realizar.
Esta regra têm uma abrangência limitada pois não abarca:
➔ as operações de tesouraria;
➔ a gestão patrimonial do Estado;
➔ os fenómenos de independência orçamental;
No Orçamento de Estado, a plenitude orçamental, só se aplica às receitas e às despesas dos
serviços integrados , serviços e fundos autónomos e segurança social.

Discriminação:
Esta é composta por 3 sub-regras:

Não Compensação:
Trata-se de uma lógica de consequência na regra da especificação prevista no art. 8 da
Lei91/2001;
Segundo esta regras as receitas e despesas devem ser inscritas no orçamento de uma
forma bruta e não líquida. Das receitas não devem ser deduzidas as importâncias gastas com a
sua cobraça. Das despesas as receitas originadas pela sua realização.
Fundamento: conseguir uma maior racionalidade e possibilitar um controlo efetivo, político e
administrativo, da execução orçamental.

Não consignação:

Da especificação:
O Orçamento deve individualizar de forma suficiente cada receita e cada despesa.
Assim para cada espécie de despesas pública deverá ser concedido um crédito que deve ser
exclusivamente afeto ao serviço ou função prescrita: a soma fixada deve ser o máximo de
despesa a efectuar. Esta sub-regra está consgrada no art. 105º/3 CRP;
Para o funcionamento desta regra prevê-se a existência de 3 classificações orçamentais:
económica, orgânica e funcional.

Fundamento: pretende-se assegurar clareza e limpidez na elaboração, execução e controlo

orçamentais.

Verifica-se que as 3 sub-regras da discriminação orçamental têm finalidades comuns:

➔ assegurar uma maior racionalidade financeira;
➔ assegurar um efetivo controlo orçamental;

Publicação:
Em DR;

Equilíbrio:​
Resulta de um imperativo constitucional, constante no art. 105 nº4 da CRP, embora
esteja aí previsto apenas em sentido formal.

Pode ser encarado em 2 perspectivas:

➔ equilíbrio formal: postula a igualdade entre receitas e despesas, o que traduz a
interdição dos défices e excedentes de receita;
 ➔ equilíbrio substancial: baseada nas teorias do défice sistemático e dos orçamentos
cíclicos.
(Ver o resto na sebenta)

A emergência de novos princípios orçamentais:

Estabilidade orçamental:
Esplanado no art. 10º A. Este princípio bem como o artigo que o consagra serviram
para tornar cristalino aquilo que já se depreendia do art. 9º: para que os orçamentos do setor
público administrativo se encontrem equilibrados, para efeitos do art. 9º da Lei de
Enquadramento Orçamental, têm que ser respeitar os critérios de convergência na ótica da
contabilidade nacional, por forma que o Conselho não declare verificada a existência de um
défice excessivo.
Este art. 10º A apresenta, na ótica de NAZARÉ COSTA CABRAL, uma vantagem
inegável sobre o atual art. 9º: o equilíbrio ou excedente orçamental aí exigido não conta com
as excepções dos artigos 23º, 25º e 28º.
A introdução dos novos princípios da solidariedade recíproca (art. 10º B ) e da
transparência orçamental- que gera o dever de informação entre todas as entidades públicas
(art. 10º C) serve e bem, o intuito de um reforço da estabilidade orçamental
O princípio da estabilidade orçamental é um colorário mais evidente da aprovação do
PEC, logo na sua versão inicial, de 1997. Atualmente, o princípio encontra-se disseminado
pela LEO desde logo no art. 10º A (em articulação com o princípio da solidariedade
recíproca- artigo 10º B) e depois mais à frente no mencionado título V (da presente lei- art.
82º-92º)
Princípio da Complementares da Estabilidade Orçamental:
Princípio da Transparência Orçamental​:
Significa a ideia de informação exata e objetiva sobre o modo como Estado usa os
dinheiros públicos, sobre o custo dos programas orçamental e se possível sobre os seus
benefícios.
Contribui para a disciplina orçamental e para a afetação adequada dos recursos.
Pressupõe duas ideias:
➔ a ideia de divulgação ao público​ no que diz respeito à estrutura e funções do Estado,
às intenções da política orçamental, às contas públicas e às projeções. Nesta medida,
facilita os mecanismos de controlo orçamental nos planos políticos, administrativos e
jurisdicional, de prestação de contas e de responsabilização financeira, embora com
eles não se confunda;
➔ a ideia de abertura interinstitucional​: dos governos nacionais em relação às
instâncias internacionais competentes e interessados; do governo em relação aos
parlamento; dos setores e subsetores dos Estados em relação ao governo, e em
especial, ao MF.
Este princípio encontra-se explanado no art. 10º C da LEO e têm como principal objetivo
reforçar a importância do Ministro das Finanças no campo orçamental, quer em termos
absolutos (art. 67-69º e art. 91), quer em termos relativos, em relação aos demais
stakeholders.
Uma outra decorrência fundamental da concretização do princípio é a de que o
esforço de consolidação deve dizer respeito não apenas ao Estado Central mas também a
todas as demais Administrações Públicas (Administração Regional e Local).
Nesta medida se compreende a concretização do princípio da solidariedade recíproca
que apela justamente ao comprometimento de todos os níveis de decisão nesse esforço de
estabilidade (art. 10º B LEO). Assim, da mesma forma que o Estado central é solidário com
os níveis inferiores de decisão, também eles devem encetar esforços solidários com vista à
prossecução desse objetivo nacional de estabilidade orçamental.
Pode inclusive a autonomia financeira destas entidades bem como as transferências
que o Estado faria para tais entidades ficarem tolhidas em virtude das exigências de
solidariedade recíproca.
 As Administrações Pública devem assim contribuir proporcionalmente para o esforço
de estabilidade orçamental.
Do ponto de vista económico, é bastante interessante a existência destas regras
orçamentais quantitativas associadas a regras de natureza institucional, que limitem
claramente a capacidade e a liberdade de endividamento por parte das entidades menores.
Do que se trata hoje em Portugal é de tentar perceber até que ponto princípios e regras
orçamentais de previsão relativamente recente, como princípios de estabilidade orçamental e
de solidariedade recíproca e as regras quantitativas em termos de endividamento, funcionam
hoje como restrições hard e qual o grau de efetividade.
Mas em 2013 com a alteração da LEO surge um novo princípio, o principio da
Responsabilidade (10º F) que pretende vedar o bail out do Estado em relação aos setores
infra-estaduais, e dessa, forma, afirmar uma restrição orçamental “hard”.

Equidade Intergeracional:
A necessidade de avaliação de sustentabilidade de longo prazo da dívida pública
induz, consequências importantes no plano orçamental e contabilístico. A nível contabilístico
verifica-se a introdução de uma contabilidade de compromisso.
Explanado no art. 10º da LEO, todavia nada se concretiza na LEO sobre modo de dar
explicitação, no corpo da Lei do OE a esta exigência de equidade.

Acolhimento de novas regras numéricas na legislação portuguesa:

Como decorrência das exigências de estabilidade orçamental (art. 10ºA Título V LEO
91/2001) e da sustentabilidade das finanças a longo prazo, a LEO têm vindo a concretizar nas
sucessivas alterações um conjunto de novas regras orçamentais. Impostas pela legislação
comunitária, maxime pelo PEC nas suas diversas revisões, concretizam, dando-lhe
operatividade, os princípios supra.

Regras Procedimentais:
Marcadas pela cada vez maior europeização do processo orçamental o que significa
que não há apenas lugar à intervenção de entidades nacionais, mas ainda de instâncias
comunitárias como as instâncias comunitárias, maxime Comissão.
Regras Numéricas:
Regra de saldo ou equilíbrio: saldo estrutural ajustado do ciclo​ (art.12ºC, tendo
este artigo sido aditado à LEO 91/2001 com a alteração de 2011) e​ de medidas
temporárias/excepcionais ​(72º B- 72ºD LEO 91/2001- com a alteração de 2013
concretiza-se um novo princípio orçamental, denominado de desvio significativo, também ele
fruto do PEC, nova versão, particularmente, do regulamento nº1177/2011.

Regra da Dívida:
Podemos identificar dois tipos de regras consistentes com dois momentos da história da LEO:
➔ Regra de dívida aplicáveis aos subsectores institucionais (administração regional e
local); Art. 87º LEO 91/2001;
➔ Regra aplicáveis ao Estado: com a alteração de maio de 2011 foi aditado um novo
artigo 16ºA relativo ao financiamento do Estado. Por sua vez, concretizando numa
parte a “regra de ouro” do Pacto Orçamental 2012, a última alteração de 2013 à LEO
introduz uma nova regra quantitativa para dívida pública- limite da dívida pública art.
10º LEO 91/2011;

Regra de despesa​:
Podemos considerar que existem hoje dois tipos de regras de despesa. Um carácter implícito
e indireto e que resulta da necessária subordinação do OE aos limites máximos de despesa
fixados pela lei de programação plurianual (art.12ºD). A segunda de carácter expresso e
direto está no nº6 12ºC.

O conteúdo do OE e os cavaleiros orçamentais:

 Cavaleiros Orçamentais:​ matérias patentes no OE que não têm conteúdo
especificamente orçamental.
Serão estes inconstitucionais ou irrelevantes juridicamente?
À luz deste última tese, os cavaleiros orçamentais não são inconstitucionais,
precisamente por não beneficiarem do regime jurídico orçamental, logo não interferindo na
repartição de competências definida pela CRP.
As matérias não orçamentais incluídas no orçamento não são contaminadas por essa
especial natureza orçamental, assim não beneficiam de regras especiais de aprovação e
caducidade previstas na CRP para a lei do OE nem sofrem especial blindagem no que diz
respeito à repartição de competências, quer quanto à iniciativa, quer quanto à competência de
aprovação.
O art. 31 da LEO 91/2001 tenta ser, aparentemente restritivo nesta matéria e embora o
nº2 do art. refira “devem limitar-se ao estritamente necessário”, a parte final deste número
abre uma infinidade de possibilidades pois remete para “a execução da política orçamental e
financeira”, ora com este teor qualquer medida que tenha incidência no plano da política
orçamental ou da financeira pode ser acolhida pela LEO.
No rol de matérias elencadas no art. 31 nº1, apenas as consagradas nas als. a-d e da al.
p são consideradas, por NAZARÉ COSTA CABRAL, como matérias especificamente
orçamentais, as demais são concebidas como matérias de relevância financeira, mas não
especificamente orçamentais e, portanto a sua regulamentação podia constar de outras leis
que não as leis do OE.
Mesmo às matérias que são indiscutivelmente orçamentais, ainda se delineiam outras
fronteiras ténues e pouco claras, sendo o caso mais visível o da al. b): as normas necessárias
para executar a política orçamental. A fronteira que está em causa é a que separa matérias
orçamentais que devem figurar no OE e as matérias orçamentais que devem figurar no
decreto-lei de execução. Sendo que a própria lei, a propósito do conteúdo do decreto-lei, vem
dispor que dele fazem parte as normas necessárias para a execução da OE (art. e) do nº5 do
art. 43º).
Algumas matérias foram com a LEO expressamente convertidas em matérias
orçamentais, legalizando aquela que era há muito uma prática orçamental, senão mesmo, um
verdadeiro costume tal como dito por NAZARÉ COSTA CABRAL. Existiram também um
conjunto de matérias que a LEO preferiu não integrar no rol expressamente definido pelo art.
31º e ainda assim são matérias que vem figurando há muitos anos na LEO (exemplo:
universo fiscal).
As matérias enquadradas nesse elenco ficam condicionadas pelas exigências
procedimentais associadas à aprovação da lei do OE, sobretudo no que diz respeito à
iniciativa originária do governo. A matéria orçamental é das raras matérias onde está
prejudicada a inicitiva por parte dos deputados e/ou grupos parlamentare, onde não há
portanto concorrência entre estes e o governo (al. g) art. 161º).
Como vimos, a lei do OE pode dispor diretamente sobre matéria fiscal e pode ser
veículo de autorizações legislativas sobre esta matéria e sobre matéria não fiscal. Daí que elas
devam passar pelo crivo do art.31/2, pois caso tal não aconteça estamos perante autorizações
legislativas que assumem a natureza de cavaleiro orçamental. A propósito das autorizações
legislativas em matéria fiscal podemos verificar que o legislador acaba por assumir que, mas
não no art. 31º, que esta é matéria de conteúdo especificamente orçamental. Porém havendo
porrogação, não são porrogadas as autorizações legislativas em matéria fiscal (al. a) do nº3 do
art. 12ºH da LEO remetendo para o art. 165 nº5), pelo que as respetivas normas devem
caducar sempre ao final de cada ano.
Em suma o art. 31º consagra matérias muito díspares, encontrando-se nele 2 grandes
grupos:
● as matérias especificamente e indubitavelmente orçamentais- al. a-d e al. p;
● as matérias não especificamente orçamentais, mas tornadas orçamentais,
legalizando-se assim uma prática ou costume orçamental (al. n; e-m; o; ) e
atribuindo-se-lhe a regularidade própria do OE e da garantia de vigência por um
período temporal coincidente com o ano civil.

Relativamente às matérias que não estão consagradas no art. 31/1, mas que
habitualmente surgem na lei do OE, podemos qualificá-las de diferentes modos, assim
encontramos lá:
● matérias que serão ainda matérias especificamente orçamentais e cobertas pelo
carácter exemplificativo do art. 31/1, que surgem habitualmente ou até sempre no OE.
● matérias que serão especificamente orçamentais e cobertas pelo carácter
exemplificativo do art. 31/1, surgindo esporadicamente nas leis de OE;
 ● matérias que só de forma indireta ou acidental têm natureza orçamental, sendo difícil
de determinar se ainda estamos perante uma matéria orçamental ou se perante um
cavaleiro orçamental;
● matérias que configuram claramente um cavaleiro orçamental;

O direito de emenda parlamentar no domínio orçamental e a sua relação com a

“lei travão”:
Muito por força do entendimento assumido pela jurisprudência constitucional tem -se
considerado que a iniciativa superveniente dos deputados/grupos parlamentares conhece
maiores limitações quando ela incide sobre uma proposta de alteração orçamental do que
quando respeita à proposta inicial do OE. Isto por força de dois argumentos:

O argumento da alteração de sentido da proposta:

No caso da proposta do orçamento, a fase é de previsão do conjunto de todas as
despesas a realizar pelo Estado durante o ano, e dos processos de as cobrir.
No caso de alteração do Orçamento já não se está na fase da previsão, nem se
pretende traçar um plano financeiro global, tem -se apenas a pretensão de alterar um plano já
elaborado que está a ser executado.
Assim nesta 2º fase os deputados a pretexto de uma proposta de alteração orçamental,
não podem proceder a modificações orçamentais que não se inscrevam na proposta do
governo, ou seja, alargar essas modificações a outras áreas não queridas pelo governo.

O argumento da “lei-travão”:
O TC aplicada ainda à fase das alterações orçamentais, diferentemente do que sucede
aquando a proposta inicial de OE, o regime da lei-travão. Convém notar que a aplicação da
lei-travão à proposta de lei de alteração orçamental têm a sua razão, pois este tipo de lei têm
um escopo mais amplo, visando qualquer iniciativa legislativa dos parlamentares que produza
os mencionados efeitos financeiros. Assim, em primeira linha, estarão em causa iniciativas
originárias dos deputados de legislação avulsa que pudesse produzir aqueles efeitos, bem
como qualquer iniciativa superveniente.
 No que diz respeito às iniciativas originárias e supervenientes relativas a legislação
avulsa, colocou-se saber a questão se o facto de a lei em causa prever a sua entrada em vigor
e a produção de efeitos no ano económico em curso levaria à inaplicabilidade, para todo o
sempre, da norma respetiva violadora no nº2 do 167º. A jurisprudência constitucional, a par
da doutrina importante, considerou que não, porque tal art. só impede que os deputados
apresentem projetos de lei que envolvam o aumento de despesas no ano económico em curso,
não ficando vedada a apresentação de projetos de lei que acarretem esses efeitos para os anos
seguintes.
As normas que violassem o disposto no art. 167/2 não são segundo, CANOTILHO E
MOREIRA, ineficazes, bastando falar em inconstitucionalidade parcial, não se podendo
aplicar ao ano económico em curso. O TC substitui-se ao legislador redefinindo a data de
produção de efeitos das normas em apreço.

Programas de Estabilidade e Documentos de Estratégia Orçamental:

Tendo por base o Memorando Troika e a sua avaliação permanente, os PEC’S deram
lugar aos Documentos de Estratégia Orçamental. O primeiro foi apresentado pelo Governo ao
parlamento em finais de agosto de 2011 e desde então têm vindo a ser atualizados tais como
os programas de crescimento.

O processo de aprovação do OE:

Com o respeito do disposto no art. 106 nº1, a proposta de lei do orçamento de Estado
para o ano económico seguinte é apresentada pelo Governo à AR até 15 de outubro de cada
ano, nos termos do art. 12ºE da LEO 91/2001.
Entende, NAZARÉ COSTA CABRAL, que um Governo de Gestão não pode
apresentar uma proposta de lei do Orçamento de acordo com o disposto no art. 186 nº2.
Porém esta também afirma que verificando-se manifesta insuficiência dos meios de
funcionamento previstos no Orçamento do ano anterior para a prossecução do funcionamento
normal do Estado e da Administração é possível ao Governo usar o seu direito de iniciativa
orçamental junto da AR, apresentando em princípio uma proposta de alteração à lei do
Orçamento em vigor, mas trata-se de um procedimento excepcional que não pode envolver a
autorização de despesas para projetos novos ou decorrentes de alterações de fundo na política
económica, nem para a cobrança de receitas que visem financiá-las.
Apesar da versão inicial da Lei 64/77 (antes da revisão da Lei 18/78) apenas apontava
para a manutenção em vigor por duodécimos do orçamento do ano anterior, o que se tratava
de uma fórmula um tanto ou quanto ambígua porque nada dizia sobre as receitas e sobre a
autorização concedida ao governo para cobrar receitas, para terminar com este
constragimento, em 1978 esclareceu-se que que a lei consagra uma prorrogação automática
da autorização parlamentar extensiva para além do final do ano, altura em que normalmente
caducaria a citada autorização, assim pretende-se evitar uma perturbação no normal
funcionamento do Estado em virtude da inexistência de orçamento.
Apesar da autorização se renovar de forma automaticamente, isso não significa que o
Orçamento continue em vigor da forma automática para além de 31 de Dezembro, com efeito
torna-se indispensável que o Governo estabeleça por decreto-lei um regime transitório para o
ano em causa.
O OE é o principal instrumento de concretização (financeira) da política do governo
,apresentada ao parlamento no respetivo programa, logo após a sua tomada de posse.
No final do mandato o governo deve prestar contas ao eleitorado sobre a execução
desse mesmo programa político e responsabilizar-se por ele. Apenas o governo deve
responder pelas iniciativas orçamentais concretizadas ao longo da legislatura, porque nada
mais são do que concretizações financeiras da sua política.
Permitir a grupos parlamentares a possibilidade de iniciar processos legislativos
orçamentais era diluir as responsabilidades políticas da governação para que está mandatado
o governo.
O plenário discute e vota obrigatoriamente na especialidade: a criação de impostos ou
alterações aos vigentes, no tocante ao regime de incidência, taxas, isenções e garantias dos
contribuintes; a extinção dos impostos e as matérias relativas a empréstimos e outros meios
de financiamento. A votação será também feita na especialidade quando a AR entenda o
dever de submeter à apreciação individual.
A assembleia pode realizar, caso o entenda, no âmbito do exame e da discussão
orçamental audições ou convocar entidades que não estejam submetidas ao poder de direção
do governo e cujo depoimento considere relevante para o esclarecimento da matéria
apreciada.
 A competência para aprovar o OE só poderia ser do Parlamento: essa é a expressão do
princípio da democracia financeira, a de que cabe aos representantes eleitos da nação
autorizar o governo a conduzir a gestão financeira do país, a gerir os recursos financeiros,
cobrando receita e realizado despesa.

A prorrogação da vigência do OE:

Ver art. 12 da LEO;

Regime da Execução Orçamental:

A execução orçamental, nos termos da al. b) do art. 199º da CRP, compete em
exclusivo ao Governo, mas esta atividade de execução não impede a produção de atos
legislativos (decreto-lei de execução orçamental). Sendo a matéria da execução orçamental da
exclusiva competência do Governo, legislar sobre a execução orçamental pressupõe a
competência do governo, aliás o art. 43 da LEO 91/2001;
Esta execução orçamental obedece a regras diferenciadas, consoante se trate da
execução do orçamento da receita ou da despesa.
Ver página 404 do Manual.

O processo orçamental subsequente: o regime de alterações orçamentais:

A necessidade de efectuar alterações orçamentais resulta da execução orçamental,
embora algumas possam ser previamente antecipadas e logo autorizadas no próprio OE:
➔ alterações da competência da AR;
➔ alterações da competência do Governo;
➔ alterações da competência dos serviços;

Alterações da competência da AR:

➔ Proposta de alteração cabe ao Governo, em exclusivo;
➔ A sua aprovação compete à AR;
◆ aplicação da al. b) do art. 198º da CRP analogicamente, usando o argumento
“por maioria de razão.
➔ Durante a discussão parlamentar podem os deputados e os grupos parlamentares
apresentar propostas de alteração à proposta originária do governo