9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
Artigo 1º Esta coordenação resulta ainda do facto do orçamento
União Económica e Monetária
De 1990 a 1993 existia o objetivo de reforçar as
políticas económicas e monetárias entre os Estados
membros no contexto da criação do mercado único e
previa a integração das moedas comunitárias no Sistema
Monetário europeu.
De 1994 a 1998 existiu a promoção de uma
convergência nominal dos Estados membros, ou seja, a
convergência dos principais agregados
macroeconómicos como a inflação, taxas de cambio,
taxas de juro, divida publica e défices orçamentais, o
que levou à apresentação anual dos programas de
convergência. Houve também concretização da
autonomia dos bancos centrais.
Para os países aptos a adotar a moeda única, teriam de
ser cumpridos dois pressupostos, cumulativamente:
défice orçamental no máximo de 3% e critério da dívida
pública não ultrapassar os 60% PIB.
A terceira fase marcou-se pela adoção de uma moeda
única pela generalidade de Estados que preencheram os
critérios de convergência nominal, o que implica a perda
dos instrumentos convencionais de estabilização
macroeconómica, as políticas monetária e cambial.
Artigo 2º
PEC
É constituído por dois grupos de institutos que
configuram uma intervenção comunitária com natureza
e força jurídica diferentes: vertente preventiva (prevê
que os EM atinjam uma posição de equilíbrio
orçamental, de modo a criar um sistema de supervisão
de acordo com o qual os EM devem apresentar os seus
programas de estabilidade e crescimento, ajustando as
medidas de acordo com o objetivo de atingir a
estabilidade orçamental) e vertente sancionatória (cria
um procedimento por défice orçamental excessivo –
ultrapassando os 3%PIB – prevê a aplicação de sanções,
de gravidade crescente, em função de incumprimento do
PIB de cada país incumpridor).
Surgiu devido à necessidade de coordenação das
políticas orçamentais pois, caso contrário, poderiam
existir penalização dos países que nada de erraram
fizeram por sofrerem os efeitos dos países lenientes.
comunitário não ter vocação de estabilização
macroeconómica global, alem de ter uma dimensão
muito reduzida.
Os programas de estabilidade e crescimento (sendo
também instrumento de programação em médio prazo
ou plurianual da despesa pública) deveriam conter o
estatuo do programa e as medidas previstas + conteúdo
do programa + informação sobre a consistência dos
objetivos orçamentais e das medidas previstas para os
alcançar com as especificações sobre a politica
económica e medidas com o objetivo de melhorar a
qualidade das FP e alcançar sustentabilidade a longo
prazo.
Artigo 3º
Críticas ao PEC – vários países começaram a incumprir,
incluindo PT:
→ o pacto dizia-se que era de “estabilidade e crescimento”,
mas, na verdade, parecia apenas de estabilidade e não de
crescimento;
→ o pacto era cego a vários tipos de realidades: em relação
ao desenvolvimento económico, em relação às fases do
ciclo económico, em relação à diferenciação de despesas,
etc.;
→ o pacto não era verdadeiramente sensível às medidas
estruturais, tratando tudo por igual.
A preocupação fundamental está em garantir um
comportamento financeiro ao longo do ciclo e uma plataforma
de ajustamento em direção ao MTBO (medium-term
budgetary objective). Os Estados devem, então, adotar uma
abordagem mais consentânea em períodos de recuperação
económica, evitando políticas pró-cíclicas e aproximando-se
gradualmente do objetivo de médio prazo.
Artigo 4º
Six Pack
Constituído por 6 medidas de dt comunitário derivado,
de 2011, em que visava reforçar as medidas de
supervisão multilateral das políticas económicas e
associar-lhe novas sanções para o caso de
incumprimento dos objetivos orçamentais fixados aos
Estados membros. Acima de tudo, trata-se de reforçar o
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quadro comum de governação económica, em
conformidade com o elevado grau de integração
alcançado entre as economias dos Estados membros da
União e, em especial, da área do euro.
Era constituído por 5 regulamentos e uma diretiva:
Os regulamentos alteram o PEC, quer na sua
vertente preventiva (por exemplo, prevê-se a
constituição, pelo Estado incumpridor, de depósitos
remunerados; é estabelecido um mecanismo de
alerta para facilitar a identificação precoce e a
vigilância de desvios macroeconómicos; etc.), quer
na sua vertente sancionatória (por exemplo, prevê-se
a constituição, pelo Estado incumpridor, de
depósitos não remunerados; aplicação de multas
para os casos de manipulação de estatísticas por
parte dos Estados; etc.)
A diretiva é muito importante já que veio a ser
definitivamente transposta. Contém medidas como
as seguintes: os Estados membros devem criar
sistemas contabilísticos que abranjam todos os
subsectores da Administração Pública e contenham
as informações necessárias para gerar dados de
exercício, com vista à elaboração dos dados
baseados no SEC95; os Estados membros
asseguram que o planeamento orçamental se baseia
em previsões macroeconómicas e orçamentais
realistas, recorrendo, para isso, às informações mais
atualizadas; os Estados membros devem estabelecer
um quadro orçamental eficaz, credível, a médio
prazo que facilite a adoção de um horizonte de
planeamento orçamental de, pelo menos, três anos, a
fim de assegurar que o planeamento orçamental
nacional se inscreve numa perspectiva de
planeamento orçamental plurianual; etc.
O six pack garante aprofundamento do conceito de
desvio significativo, complementado por um mecanismo
efetivo de sanções, por referencia ao ajustamento do
objetivo orçamental de médio prazo. Assim, doravante,
se a Comissão identificar um desvio significativo em
relação à trajetória de ajustamento ao objetivo
orçamental de médio prazo, e a fim de evitar a
ocorrência de um défice excessivo, será dirigida uma
advertência precoce ao Estado-Membro em causa.
Para a avaliação global do desvio em relação ao objetivo
orçamental de médio prazo devem-se ter em conta os
seguintes critérios:
critério quantitativo: ao avaliar a variação do saldo
estrutural, se o desvio for de, pelo menos, 0,5% do
PIB num só ano, ou de, pelo menos, 0,25% do PIB,
de média anual, em dois anos consecutivos; ao
avaliar a evolução da despesa, se o desvio tiver um
impacto total sobre o saldo da Administração
Pública de, pelo menos, 0,5% do PIB num único
ano, oi, cumulativamente, em dois anos
consecutivos;
critério qualitativo: o desvio não será considerado
significativo se o Estado-Membro em causa tiver
ultrapassado significativamente o objetivo
orçamental de médio prazo, tendo em conta a
possibilidade de receitas excecionais significativas,
desde que os planos orçamentais estabelecidos no
programa de estabilidade não coloquem em risco
este objetivo ao longo do período de vigência do
programa.
Artigo 5º
Two Pack
A União Europeia fez aprovar as duas últimas peças
legislativas (dois regulamentos comunitários) do após
crise, em 2013:
• O primeiro regulamento cria novos
procedimentos e regras de supervisão para
países que se encontrem em dificuldade
financeira. Aplicar-se-á em três casos: países
em situação de dificuldade financeira severa;
países que se encontrem a receber assistência
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financeira; países que estão em vias de Artigo 7º

abandonar essa assistência. Com esta
Austeridade
regulamentação, pretende-se melhorar a
1- Visões da austeridade canónica: forma de
transparência e os canais de acompanhamento
deflação voluntária em que a economia se ajusta
relativamente aos países visados. através:
• O segundo regulamento aplica-se aos países da a) redução de salários;
b) redução de preços;
zona euro e visa fortalecer a base jurídica do
c) despesa púb.
processo de coordenação económica do
Semestre Europeu, dando maiores poderes à 2 - Vista: recuperação da competitividade alcançada
com cortes na despesa e divida publica e défices
Comissão na monotorização do cumprimentos orçamentais. Acreditando no restabelecimento de
dos objetivos orçamentais definidos de acordo confiança nos negócios. Suprira efeito crowding out na
com o PEC. Os países devem assim apresentar economia, e não aumenta a divida.
à Comissão os seus projetos de orçamento, Artigo 7-A
nessa mesma altura do ano, (15 de Outubro), e
Crowding out
a Comissão terá o direito de se pronunciar
sobre eles, podendo inclusive propor que os Entre os instrumentos normalmente à disposição do
Estado para influenciar a economia está a denominada
projetos de orçamento sejam revistos, o
política orçamental, que está relacionada com a
regulamento prevê também uma monotorização cobrança de impostos, a realização de transferências e a
mais apertada aos países da zona Euro, no aquisição de bens e serviços por parte daquele. A
política orçamental implementada pelo Estado tem
quando do procedimento orçamental por
assim reflexos ao nível das variáveis macroeconomias
défices excessivos. da economia em causa, designadamente no seu produto
(indicador de riqueza gerada). A medida do produto
pode ser feita do lado da procura agregada, sendo que
Artigo 6º nesse caso se entra em linha de conta com rubricas como
o consumo privado, o consumo publico e o
Equilíbrio orçamental
investimento, entre outras.
Equilíbrio em sentido formal: refere-se a uma
A politica orçamental do estado reflete-se na elaboração
igualdade contabilística entre receitas e despesas, e posterior execução de orçamentos, normalmente
sendo que a violação desta exigência é quase anuais, que incluem a previsão das receitas e das
despesas do Estado.
impensável, apenas podendo acontecer por
manifesto erro grosseiro. Artigo 7 - B

Equilíbrio em sentido substancial: permite Medidas Expansionistas

evidenciar a situação orçamental do Estado,
confrontando um certo tipo de receita, com um certo
tipo de despesa (receitas e despesas de referência) e
definindo uma linha, acima da qual haverá
equilíbrio e abaixo da qual se verificará uma
situação de défice orçamental.
1 - Política orçamental restritiva: quando as receitas
superam as despesas – orçamento excedentário.
2 – politica orç expansionista – quando as despesas
ultrapassam as receitas – orç deficitário.
O Estado pode atenuar o efeito das crises com
políticas orçamentais expansionistas. Do ponto de
vista monetário, o aumento da moeda em circulação
é um dos meios da política monetária expansionista.
Através do aumento da moeda em circulação, e da
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consequente procura de bens, a economia tende a
crescer mais do que se se tivesse seguido uma
política monetária restritiva. De igual forma, o
aumento do consumo e do investimento público
aumentará a procura de bens, aumentando a
produção nacional (apenas em parte, visto que
muitos bens são importados).
Se a política expansionista tem a vantagem de fazer
crescer a economia no curto prazo (nem sempre isso
acontece, cada vez sucederá menos), uma política
mais restritiva tem a vantagem de repercutir-se em
finanças públicas mais saudáveis e de incentivar o
esforço individual para ultrapassar os problemas
económicos, tornando as pessoas mais competitivas
e mais bem preparadas para ultrapassar as
dificuldades que as esperam.
No fundo, as políticas mais restritivas têm a
vantagem de permitirem políticas mais
expansionistas no futuro, na medida em que se
equilibram as contas públicas, primeiro, para depois
poder baixar os impostos e incentivar o investimento.
As políticas expansionistas com recurso a
investimento público podem agravar o desequilíbrio
orçamental e, desta forma, pôr em causa a
sustentabilidade futura das contas públicas. Foi o que
aconteceu em Portugal: o Estado gastou e investiu
mais, mas a economia não cresceu o suficiente para
conseguir pagar o excesso de despesa/investimento
efetuado.
Artigo 8º
Saldo orçamental
O saldo orçamental traduz a diferença entre as receitas e
as despesas de referência.
A poupança bruta corresponde à noção de saldo
corrente (salC = reC – desC), sendo que esta noção
aparece tradicionalmente associada à definição da regra
de ouro da política orçamental.
Em certos casos servir para tolerar o endividamento
público, quando este se destine a fazer face às despesas
de investimento. O sentido da regra de ouro,
concretizada no pacto orçamental, de que antes tratámos,
é diferente: aqui, do que se trata, é de garantir que o
saldo estrutural anual das administrações atinja o
objetivo de médio prazo específico desse país, tal como
definido no PEC revisto, com um limite de défice
estrutural de 0,5% do PIB a preços de mercado. Esta
previsão remete-nos para uma outra forma de olhar para
o saldo orçamental que não a convencional.
saldo global (salG = reEf – desEf). Este saldo pode
traduzir-se em duas situações: uma situação de superavit
(havendo um excesso de receitas efetivas em face das
despesas efetivas, o Estado apresenta capacidade de
financiamento líquido); uma situação de défice
orçamental (havendo insuficiência de receita efetiva
para suportar a despesa efetiva, o Estado tem
necessidade de financiamento líquido). Ou seja, as
receitas e as despesas correspondentes a passivos
financeiros situam-se abaixo desta linha, sendo
qualificadas como receitas e despesas não efetivas.
O saldo primário ((salP = reEf – (desEf –
jurosDivPub)) tem um grande interesse analítico por
duas razões:
em primeiro lugar, porque é através do confronto do
saldo primário com o saldo global que é possível
estimar o peso que os juros da dívida pública têm no
saldo global;
em segundo lugar, porque a obtenção de saldos
primários positivos é uma das condições de
sustentabilidade da dívida pública.
Artigo 12º
I. Défice: quando o valor das despesas de 1
governo é maior que as suas receitas. % sobre
PIB do país, comparando e avaliando excessos
em relação ao valor de produção.
II. Austeridade: implica o restabelecimento das
condições de competitividade através da
desvalorização.
III. Discriminação: económica, orgânica, funcional.
IV. Anotação praisional (n conhecida imediata com
orç): imprevisível e inadiável.
Artigo 14º
Abba Lerner vem dizer que as finanças públicas devem
ser funcionais e ativas e objetivo é o combate ao
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desemprego, de tal forma que o pleno emprego não
poderá ser sacrificado, em circunstância alguma:
funcionalização das finanças.
Artigo 15º
Estratégia da política orçamental vem suscitar, se a
política orçamental deve ser marcada pela
discricionariedade ou pela sujeição a regras. Nas
políticas discricionárias, o Estado pode fazer o que
quiser, tendo total liberdade para conduzir a sua política.
Esta ideia faz da política orçamental o exercício de
escolhas, em função das legitimidades do momento. Nas
regras, destaca-se Milton Friedman sendo que, para este,
a política económica deveria ficar confinada à definição
de regras do jogo, claras e estáveis, que permitissem a
antecipação e a previsibilidade. Aparece também
Prescott com o modelo das expectativas racionais,
segundo o qual se há um governo que dá sinais de ser
um Governo gastador, que realiza despesa pública, é
claro que há uma antecipação da inflação. A grande
preocupação destes autores era controlar a inflação e,
para isso, eram definidas regras para que ela não
ultrapassasse certos valores.
Artigo 16º
AR diz se o orç é viável ou não, é por votação global art
a art ou se alguém quiser votar a norma de um art, terá
de ser norma em normal. Existe 1 guião que vai para a
AR com os moldes de votação: regra parlamentar.
Artigo 17º
O estado não tem dinheiro, tem receitas, que provem de
bolso dos contribuintes. Taxas, impostos, lucros quando
existem, coimas/sanções e vendas. Divida contraída
hoje, paga-se com os impostos de amanhã.
Artigo 18º
- Princípio da legalidade tributária: as receitas devem
ser regidas e criadas por lei, ou então em respeito pela
Lei. - Princípio da renovação anual: as receitas não
podem ser cobradas sem autorização orçamental anual. -
O Princípio de que as receitas devem encontrar-se
integralmente previstas no OE. - Principio da não
dedução das despesas de cobrança, como
consequência da regra da não compensação - Princípio
da não consignação a despesas específicas, salvo em
relação a casos especiais ou excecionais previstos na lei.
Artigo 19º
Modalidades de receitas:
a) Receitas Patrimoniais São as que resultam da
administração do património do Estado ou da
disposição de elementos do seu ativo e que não
tenham carater tributário.
b) Receitas Tributárias São as receitas provenientes
da cobrança de tributos, tais como os Impostos,
as Taxas e as Contribuições financeiras. (tudo
disto em baixo)
c) Imposto de soma fixa: são impostos que
resultam do estabelecimento de um montante
uniforme a ser pago por todos os contribuintes.
Ex: Taxa de audiovisuais na fatura da EDP ou
valor fixo igual para todos os contribuintes
(10€). Não atende à capacidade tributária de
cada contribuinte.
d) Imposto progressivo: imposto com várias taxas
consoante as classes de contribuintes
apresentadas. Este imposto segue os propósitos
da igualdade verticais e horizontais próprias da
capacidade de pagar. Ou seja, atende à
capacidade tributária de cada contribuinte, pois
quem mais rendimento tira, mais paga.
Imposto proporcional: imposto com taxa fixa. Ex: 3%
Este tipo de imposto não atende à capacidade tributária
de cada contribuinte, uma vez que cada um paga um
valor cero do seu rendimento.
Esta distinção das receitas tribuárias tem relevância a
nível jurídico-constitucional, designadamente quanto ao
princípio da legalidade fiscal, pois de acordo com o art.
165º nº1, alínea I da CRP, a criação de impostos, regime
geral das taxas e demais contribuições financeiras, é da
reserva relativa da AR. Deste princípio podemos
concluir: - Relativamente aos impostos: exige que o tipo
fiscal, bem como os demais elementos essenciais (103º
nº2 CRP) sejam criados por lei. - Relativamente às taxas
e contribuições financeiras: apenas se impõe que da lei
especifique o respetivo regime geral. Quer isto dizer que
o tipo de cada taxa ou contribuição financeira pode ser
concretizado por um ato normativo inferior
Artigo 29º
Os tributos são prestações pecuniárias em favor do
Estado (ou de outras entidades públicas), de natureza
obrigatória e sem carater sancionatório.
Imposto: constituem tributos unilaterais, pois o
pagamento de impostos não envolve qualquer
contraprestação direta.
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O princípio da capacidade contributiva (art. 104º nº1
CRP) está ligado ao imposto, pois cada
contribuinte/sujeito passivo deve pagar consoante a sua
capacidade, ou seja, consoante o seu rendimento pagará
mais ou menos. Os tributos unilaterais típicos
(Impostos), situa-se fora da relação entre sujeito passivo
e administração, cujo pressuposto assentando no
património do sujeito passivo e outros fatores de riqueza
(ex: consumo, rendimento), e têm como finalidade o
financiamento geral das despesas públicas em geral.
Artigo 20º
O sistema Fiscal português - Então, no nosso sistema
fiscal, temos impostos sobre três componentes:
a) Impostos sobre o rendimento: temos o imposto
sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) e o
imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas
(IRC).
b) Impostos sobre o património: a criação de um
sistema efetivo de avaliação dos prédios urbanos e
rústicos fez com que fosse possível estabelecer o
valor patrimonial próximo do valor de mercado
desses mesmos prédios (IMI), e não sobre o
rendimento.
c) Impostos sobre o consumo (existência de um custo
social associado ao consumo de determinados bens,
tendo em vista a internalização de externalidades
negativas geradas, como seja o deperecimento da
saúde pública ou do meio ambiente, que
fundamenta a arrecadação da receita do estado. Há 3
impostos sobre o consumo:
d) O imposto sobre o valor acrescentado (IVA); O
IVA é um imposto de tipo consumo assente no
sistema de pagamentos fracionados destinados a
tributar o consumo final, sendo que a dedução do
imposto pago nas operações intermédias do circuito
económico é, desta forma, indispensável ao
funcionamento deste sistema
e) - Impostos especiais sobre o consumo (IEC); Os
IEC pretendem punir o consumo de determinados
bens, assumindo-se como sendo uma alternativa à
proibição. Assim, a tributação é de caráter
repressivo, no caso dos tabacos e das bebidas
alcoólicas e, no caso dos produtos petrolíferos e
energéticos, a tributação visa a proteção do
ambiente. Os IEC constituem verdadeiros impostos
pigouvianos, sendo que são um instrumento
incontornável na correção das externalidades.
Estamos na presença de impostos de finalidade
extrafiscal.
f) - Impostos sobre os veículos (ISV). O ISV traz
como principal inovação o alargamento da base de
incidência a veículos que, até agora, não estavam
sujeitos ao imposto automóvel e cuja sujeição a
imposto especial no momento da compra se justifica
pelos custos ambientais, viários e de sinistralidade
que lhes estão sempre associados. Assim se sucede
com os motociclos e autocaravanas, integrados no
âmbito de incidência do novo impostos, ainda que
lhes sejam aplicáveis taxas de imposto menos
elevadas, pelo menor custo ambientável e viário que
produzem. A base tributável desde imposto é
constituída pelo nível de emissão de dióxido de
carbono ou de partículas pesadas.
Artigo 21º
Taxas: constituem tributos bilaterais, pois o seu
pagamento pressupõe uma determinada contrapartida
específica, tendencialmente direta e imediata (em alguns
casos pode ser diferida no tempo). As taxas são cobradas
tendencialmente numa de 3 situações: - Pela utilização
de bens de domínio público Ex: taxa de saneamento -
Pela obtenção de um serviço público - Pela remoção de
um obstáculo jurídico ao exercício da atividade privada
Ex: Obtenção de Licenças, Alvarás e taxas de justiça O
Princípio da equivalência jurídica está subjacente à taxa,
pois esta deve ser tanto maior quanto o benefício obtido,
ou seja, tem de existir uma relação paritária entre o
imposto e a contrapartida recebida. A taxa tem como
pressuposto uma prestação administrativa de que o
sujeito passivo seja efetivo causador ou beneficiário e
tem como finalidade a compensação à administração
dessa mesma prestação.
Artigo 23º
Receitas creditícias São as receitas resultantes do
crédito público e ao contrário das demais receitas
públicas, são receitas não efetivas. Embora se traduzam
numa entrada de ativos monetários no património de
tesouraria do Estado, implicam o registo no passivo
financeiro, de um valor exatamente igual ao do da
receita assim obtida. O recurso ao crédito é explicado: -
Pela existência de défice orçamental: as receitas efetivas
são insuficientes para cobrir as despesas efetivas (assim,
o défice influencia a valor da dívida pública) - Ou pela
existência de um stock prévio de dívida acumulado
Artigo 24º
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Conceito de dívida pública e suas modalidades
principais Numa aceção ampla, podemos considerar a
dívida pública como a dívida do Estado, que como
qualquer dívida, traduz um, ou um conjunto, de
compromissos financeiros vencíveis num determinado
prazo. Não se deve confundir a dívida pública com a
dívida soberana, pois: - A dívida pública: tanto pode
aferir-se a dívida de curto como de longo prazo - A
dívida soberana: respeita apenas à divida de longo prazo.
A dívida pública abarca a dívida do Estado (stricto
sensu), a dívida das administrações regionais e do SEE.
A dívida pública traduz o conjunto de situações passivas
de que o Estado (lato sensu) seja titular, determinada
pelo recurso ao crédito (daí se falar em passivo
financeiro, ou seja, enquanto correlação da contração de
empréstimos). Tal como as receitas do crédito público
traduzem receitas não efetivas do Estado, também a
amortização da dívida traduz uma despesa não efetiva.
a) - Dívida Financeira do Estado: a que está
associada à contração de empréstimos ou à
emissão de dívida pública (de forma geralmente
titulada)
b) - Dívidas não Financeiras: são as dívidas
contraídas a quem o Estado adquire bens e
serviços. Embora esta dívida seja registada, não
é avaliada na sua relação com o PIB.
c) Dívida direta do Estado: situações em que o
Estado é o devedor principal
d) - Dívida acessória do Estado: situações em que
o Estado é devedor subsidiário
e) Critério de maturidade - Curto prazo: no caso de
ser inferior a 1 ano. - Longo prazo: o caso de a
dívida é superior a 1 ano
f) - Dívida Flutuante: quando a amortização da
dívida ocorre no mesmo exercício orçamental
(01JAN a 31DEZ) em que a dívida foi
contraída.
g) Dívida Fundada: se a amortização ocorre em
exercício orçamental diferente daquele em que
haja sido contraída. Ex: Dívida em Dezembro de
2014 a pagar em janeiro de 2015 A distinção de
curto ou longo prazo não releva neste critério. O
regime jurídico aplicável a esta distinção é dos
art. 161º alínea H da CRP e Lei 7/98, sendo
mais exigente na dívida fundada.
Artigo 26º
Emissão e gestão da dívida pública direta
O processo de emissão de dívida pública é regulado pela
CRP, pela LEO e pela lei 7/98 que limitam todos os
setores do Estado.
1) A primeira limitação resulta da necessária
autorização parlamentar quando esteja em causa
dívida pública fundada – art. 161º alínea H da
CRP. Esta autorização decorre do princípio da
democracia financeira e visa assegurar que os
representantes do povo exercem o controlo
efetivo sobre os futuros encargos do país.
Representa ainda uma garantia aos credores da
satisfação do seu crédito. À AR, com base neste
preceito, compete ainda a definição das
condições gerais dos empréstimos a emitir que
são, de acordo com o art. 4º nº1 da Lei 7/98, o
respetivo montante e os prazos de vencimento.
2) Além disso, a LEO define, no art. 31º alíneas E
a G, que a lei parlamentar onde consta a
autorização para a contratação de empréstimos e
a definição das respetivas condições gerais é A
Lei do Orçamento de Estado, logo essa
autorização é anual.
3) Neste processo, segue-se, de acordo com o art.
5º nº1 da Lei 7/98, a definição das condições
complementares a que devem obedecer a
emissão, negociação e contratação da dívida em
Conselho de Ministros
4) Por último, é ainda necessário a definição das
condições específicas dos empréstimos a
contrair pela Agência de Gestão da Tesouraria e
da Dívida pública – IGCP, EPE, onde o
Ministro das Finanças tem um papel
preponderante, mediante as linhas de orientação
que emite. O IGCP é a principal entidade
responsável pela gestão da dívida.
5) A hipótese de renegociação da dívida pública
portuguesa de que tanto se fala, traduz uma
forma de gestão anormal da dívida pública,
qualificado como conversão, que consiste na
alteração, por acordo ou pelo devedor, das
condições contratuais em que foi celebrado o
empréstimo público, no decurso da vigência
deste.
Artigo 27º
Instrumentos da dívida direta (art. 11º Lei 7/98)
1) - Contrato É a forma convencional de
empréstimos a que o Estado recorre. Franco
defende que este contrato é um contrato
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financeiro de direito público, com características
mais próximas do Dto Comercial que do Dto
Administrativo
2) - Obrigações do Tesouro (OT) – DL- 280/98
Constituem o principal instrumento utilizado
pelo Estado português para se financiar. As OT
são valores mobiliários de médio e longo prazo,
cuja emissão se efetua através de operações
sindicadas, leilões ou por operações de
subscrição limitada (tappng). O IGCP tem
privilegiado as duas primeiras formas.
3) - Bilhetes do Tesouro (BT) – DL- 279/98 e DL-
261/2012 Constituem um importante
instrumento de financiamento do Estado e de
intervenção monetária. Nelson Pimenta FDL
24761 31 Os BT são valores mobiliários de
curto prazo com o valor unitário de um Euro,
podendo ser emitidos com prazos até um ano,
colocados a desconto através de leilão ou
subscrição limitada e reembolsáveis o
vencimento pelo seu valor nominal.
4) - Certificados de Aforro (CA) – DL- 122/2002
São instrumentos de dívida cridos com o
objetivo de captar a poupança das famílias.
Artigo 28º
A dívida pública condicional e acessória
A dívida pública é uma dívida acessória pois não
constitui uma divida direta do Estado. Nem mesmo do
ponto de vista orçamental é percecionada como tal, pois
nem sempre chega a materializar-se. Logo, é uma divida
condicional e subsidiária, uma vez que o Estado só a
assume, se e quando esta não for paga pelo devedor
principal, sendo o primeiro o garante do direito de
crédito do credor. O regime jurídico resulta do art. 161º
alínea H da CRP e da Lei 112/97, que de acordo com o
art. 7º, as garantias pessoais abrangem os Avales e as
Fianças. Conjugados os dois preceitos legais, podemos
retirar o exigente processo de concessão pelo Estado
dessas garantias:
1) - Afixação, por lei parlamentar, do limite
máximo de garantias a conceder pelo Governo
(161º alínea H da CRP), cuja lei, por força do
art. 31º da LEO é a lei orçamental.
2) - Relativamente ao processo de concessão: -
Pedido dirigido ao Ministro das Finanças -
Apresentação, anexa ao pedido, que ateste a
verificação de um manifesto interesse para a
economia nacional (art. 8º Lei 112/97) e das
condições suplementares previstas no art. 9º
(viabilidade financeira e solidez económico-
financeira do solicitante). - Elaboração de
pareceres que venham a ser solicitados em apoio
à decisão governamental - Decisão final do
Ministro, mediante Despacho, onde fundamente
a demonstração que o projeto reúne as
condições legais e é de manifesto interesse para
a economia nacional (art. 15º)
Artigo 29º
Despesa pública: é o conjunto de dispêndios realizados
pelos entes públicos para custear os serviços públicos
(despesas correntes) prestados à sociedade ou para a
realização de investimentos (despesas de capital).
Despesas de consumo: engloba a despesa do Estado na
aquisição de bens, tendo em vista a satisfação das
necessidades presentes a que um sujeito se propõe.
Despesas de investimento: engloba a despesa pública
que visam um rendimento ou um retorno futuro.
Representa todo o capital físico adicional adquirido pelo
setor público e privado ao fim de um determinado
período de tempo.
Despesas Produtivas: é a despesa pública que se limita a
gerar utilidades no presente, esgotando-se a sua utilidade
Despesas reprodutivas: são as despesas públicas que
implicam o aumento da capacidade produtiva no futuro,
ou seja, aquela utilidade repete-se.
despesas produtivas, ela esgota-se naquele momento,
sendo apenas uma despesa sem qualquer tipo de
benefício, ao passo que nas despesas reprodutivas, o
objetivo que a despesa visou, “dá alguns frutos”
Despesas de funcionamento: despesas públicas afetas
aos gastos necessários para assegurarem o normal
funcionamento da máquina administrativa
Despesas de investimento: são as despesas que
concorrerem para o formação/aumento do capital fixo do
Estado. São as despesas que embora se esgotem naquele
momento, acabam por ter algum retorno em forma
diferente/transformada. Ex: € para uma obra. Acaba por
ter o retorno material/físico dessa obra
Despesas de bens e serviços: são as despesas que
asseguram a criação de utilidades, por meio da aquisição
de bens e serviços do Estado.
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
Despesas de transferência: são os tipos de despesas que
se limitam a proceder a uma redistribuição de recursos,
atribuindo-os a entidades que se situam no setor público
ou no setor privado
As despesas de transferência, podem, após a reafectação,
ter uma natureza distinta: - Transferência de capital ou
correntes: consoante afetem ou não o património
duradouro do Estado - Transferência direta ou indireta:
consoante visem aumentar diretamente os rendimentos
disponíveis (pagamento de pensões) ou traduzem um
benefício meramente indireto pelo aumento das
possibilidades de consumo (subsídios a preços) -
Transferência para entidades do setor público ou para o
setor privado
Artigo 31º
Diferença tipos de receitas e tipos de despesa
públicas
existem 3 tipos de modalidades a ter em conta, que se
aplicam tanto às despesas como às receitas públicas.
Ordinárias: são as receitas ou despesas públicas que se
repetem com um certo carater de frequência. Ex: IRS e
pagamentos de salários dos trabalhadores da função
pública
Extraordinária: são as receitas ou despesas públicas que
se verificam pontualmente. Ex: venda de património
estadual
A distinção fundamental entre ambas, é a frequência
com que são realizadas.:
Correntes: são as despesas ou receitas públicas
relacionadas com o consumo que não afetam o
património duradouro do Estado (não aumentam nem
oneram o capital do Estado).
Capital: são as despesas ou receitas públicas associadas
ao investimento.
Efetiva: as que traduzem em entradas efetivas ou em
saídas efetivas de massa monetária no património de
tesouraria do Estado. Ex: os Juros, cumprimento de uma
garantia, Estas estão consagradas no art. 9º nº2 da LEO.
Não efetiva: são as despesas e receitas públicas que não
alteram a massa monetária da tesouraria do estado. Ex:
emissão ou amortização da dívida pública.
Artigo 32º
Setor público e as regras de contabilidade pública e
da contabilidade nacional
Pode entender-se por setor público todas a s entidades
controladas pelo poder político que abrange a totalidade
da AP(Central, Regional, Local e Segurança Social) e o
Setor Empresarial do Estado (SEE). Ambos os conceitos
(contabilidade pública e contabilidade nacional), são
sistemas contabilísticos de natureza orçamental (registo
de execução orçamental, quer quanto às receitas quer
quantos às despesas) e de natureza patrimonial (balanço
e demonstração de resultados), com critérios e lógicas
diferentes.
• Contabilidade pública: baseia-se em critérios de
natureza jurídico-institucional, e encontra-se
regulada pela Lei de bases da contabilidade
pública (Lei 8/90 20 FEV) e o regime da
administração financeiro do Estado regulado no
DL 155/92.
• Contabilidade Nacional: baseia-se em critérios
de natureza económica, desde logo, quando se
trata de proceder à distinção entre AP e SEE.
(Regulamento 2223/96) O seu regime
fundamental é de origem comunitária (SEC 95)
que divide: - Administrações públicas: as
entidades qualificadas como produtores não
mercantis, em relação a cujos bens o consumo
seja de natureza individual ou coletiva e dando
azo a pagamentos obrigatórios. As suas
instituições têm natureza redistributiva. - SEE:
as entidades qualificadas como produtores
mercantis, os que realizam atos de comercio,
venda de bens e serviços
• Concretização das regras do SEC 95 e o
conceito de unidade institucional
Artigo 33º
As unidades institucionais encontram-se, então,
agrupadas em cinco sectores institucionais, mutuamente
exclusivos, constituídos pelos seguintes tipos de
unidades: i. Sociedades não financeiras; ii. Sociedades
financeiras; iii. Administrações públicas; iv. Famílias; v.
Instituições sem fim lucrativo ao serviço das famílias.
Quando a função principal da unidade institucional
consiste na produção de bens serviços, é necessário,
primeiramente, distinguir o tipo de produtor a que a
mesma pertence para, depois, se poder decidir sobre a
inclusão da unidade num determinado sector. No SEC
95, distinguem-se três tipos de produtores: - Produtores
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
mercantis privados e públicos: são classificados nos
sectores sociedades não financeiras, sociedades
financeiras ou famílias; - Produtores privados para
utilização final própria: são classificados no sector
família; - Outros produtores não-mercantis privados e
públicos: são classificados no sector das administrações
públicas ou das instituições sem fim lucrativo ao serviço
das famílias.
Umas das questões mais críticas da contabilidade
nacional é o controlo e prevenção de situações de
desorçamentação (é uma forma de fraude à lei ou de
manipulação das regras contabilísticas).
São situações de desorçamentação, exemplos como:
- A retirada artificial de uma entidade do setor público,
qualificando-a como entidade privada ainda que ela
possa ser continuada a ser apoiada se não pelo lado do
financiamento, ao menos pela via fiscal, - A retirada
artificial do perímetro artificial do perímetro orçamental
(do OE) de entidades, qualificando-as já não como
entidades administrativas mas sim como empresas
públicas e mantendo embora canais de financiamento
público às mesmas.
- Qualificação como receitas de fluxos financeiros que
podem, em futuros exercícios orçamentais, gerar
despesa pública (ex: receitas extraordinárias que
implicam despesa para o futuro, como a integração de
fundos de pensões privadas no “orçamento” da
segurança social, PPP´s que implicam a assunção de
encargos futuros para o Estado) e consubstanciando
formas de dívida implícita.
Artigo 35º
O OE é uma previsão: associado às funções económicas
do OE, que se subdividem em 2 perspetivas: - Perspetiva
da racionalidade económica: o OE permite uma gestão
mais eficiente e racional dos dinheiros públicos -
Perspetiva da eficácia como quadro de elaboração das
políticas financeiras: o OE permite conhecer as politicas
económicas do Estado.
- O OE é uma autorização: associado às funções
politicas e jurídicas do OE, que visa por um lado a
garantia dos DF e o equilíbrio da separação de poderes,
devido à necessidade de aprovação da AR. Pode ainda
verificar-se que o OE é uma limitação jurídica da AP, na
medida em que os respetivos poderes financeiros
carecem de ser autorizados anualmente. O OE é uma lei
em sentido formal e em sentido material.
Artigo 36º
Posto isto, podemos assim identificar, como fazendo
parte integrante do corpo regulador de uma LEO, três
eixos principais de matérias ou temas: - Primeiro eixo:
estrutura, conteúdo e resultados orçamentais; - Segundo
eixo: processo orçamental; - Terceiro eixo: controlo
orçamental e responsabilidade financeira.
Artigo 37º
História
Após a entrada de Portugal na EU, tem-se verificado
várias alterações à LEO. Em 2002, foi alterado o
Capitulo V da LEO, referente ao princípio da
estabilidade orçamental, na sequência da aprovação do
Tratado da União Europeia e do Pacto de Estabilidade e
Crescimento em 1997. Embora tenham havido outras
alterações à LEO, não foram significativas. Em 2011,
com a assinatura do Memorando de Entendimento
assinado com a Troika, deu-se a maior e mais
importante alteração da LEO, que assenta: (“Six Pack”)
- Na consolidação orçamental - Definição de um
objetivo orçamental de médio prazo - Cálculo de saldos
orçamentais - Endurecimento das exigências de feitura
do OE e da condução das Finanças públicas Já em 2013,
o Governo propôs à AR a introdução da “regra de ouro
das finanças públicas” na LEO. Determinantes das
alterações mais recentes são de dupla ordem: 1. Por um
lado, a crise económico-financeira e o Memorando de
Entendimento assinado com a Troika; 2. Por outro lado
também, as boas práticas internacionais do domínio das
finanças públicas e da orçamentação pública e que
vinham sendo incorporadas também na legislação ou
documentação europeia relevante.
Os objetivos fundamentais do programa de ajustamento
eram, então: i.Realização de reformas estruturais que
potenciem o crescimento económico; ii. A
implementação de uma estratégia de consolidação
orçamental, apoiada por medidas orçamentais de
natureza estrutural e por um maior controlo financeiro
sobre as PPP e empresas públicas, tendo em vista a
diminuição do rácio da dívida pública/PIB para valores
sustentáveis e a redução do défice orçamental para
valores inferiores a 3% do PIB em 2013; iii. A
implementação de uma estratégia para o sector
financeiro, baseada na recapitalização e
desalavancagem, com medidas que salvaguardem o
sector financeiro dos perigos de uma desalavancagem
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
não regulada, reforçando os mecanismos de mercado,
apoiadas em facilidades não convencionais.
Art. 39º
Boas práticas internacionais, sendo elas:
o 1) Os sistemas orçamentais estão menos
concentrados nos procedimentos e nos formatos
orçamentais e mais nos resultados orçamentais,
pelo que a micro orçamentação está subordinada
aos objetivos da macro orçamentação. Neste
sentido: - Os países devem promover planos
credíveis de redução do défice público; - Os
planos melhor sucedidos envolvem
ajustamentos a longo prazo; - A consolidação
orçamental deve dar preferência às restrições do
lado da despesa, pois garantem melhores
resultados económicos, do que subidas de
impostos; - A orçamentação deve basear-se em
previsões económicas prudentes e realistas,
utilizando adequados métodos de trabalho, tais
como: abertura total; análise de sensibilidade;
comparações com as previsões feitas por
entidades ou agentes privados; que o trabalho
seja atribuído a agências ou organismos
independentes do governo.
o A micro orçamentação exibe um conjunto de
características novas, a saber: - Primeira
característica: exacerbação dos instrumentos de
programação plurianual da despesa pública – a
programação plurianual da despesa pública
constitui a base fundamental da consolidação
orçamental, trançando os objetivos de médio
prazo em termos de níveis elevados de decisão.
Em regra, são formas de programação
deslizante, apresentadas todos os anos com o
orçamento. Estes institutos não têm forma legal,
mas, ainda assim, traduzem um bom
compromisso em torno da disciplina orçamental.
A programação enquadra e informa o
Orçamento do Estado, sendo que, no limite,
estamos perante um verdadeiro sistema de
programação da despesa que integra diferentes
peças/patamares: projeções de longo prazo;
programação económica e financeira de médio
prazo; programação orçamental. - Segunda
característica: desenvolvimentos de técnicas
orçamentais “top-down” – implica a definição
prévia de tetos máximos de despesa para cada
ministério sectorial e só depois a concretização
de dotações para cada rubrica orçamental. Em
certos países, a utilização de tais técnicas
aparece associada à implementação de processos
orçamentais de duas fases, sendo que estes
processos visam obviar às tensões sentidas em
diversos sistemas orçamentais entre totais
previstos no orçamento e nas suas partes e evitar
tentações despesistas, mormente em períodos de
expansão. - Terceira característica: novas regras
ou princípios orçamentais – estas novas regras
não fazem parte integrante do orçamento, sendo
exteriores a este, mas devendo por ele ser
respeitadas. Estas regras, diferentemente das
regras clássicas, procuram condicionar os
resultados orçamentais (consolidação
orçamental e a disciplina financeira, a
sustentabilidade financeira de longo prazo, a
eficiência agregada e a eficiência alocativa). As
novas regras abrangem a integralidade das
Administrações Públicas e não apenas o sector
Estado. Existem dois grandes tipos de regras
orçamentais: - Regras de natureza
procedimental, que regulam sobretudo os
procedimentos e o papel dos diversos atores no
processo orçamental; - Regras de natureza
quantitativa ou numérica, que fixam alvos
específicos quantitativos relativamente a um ou
a vários agregados financeiros. - Quarta
característica: relaxamento, na gestão
orçamental, dos controlos sobre os inputs e
focalização nos resultados – a gestão orçamental
parte de uma menor rigidez no regime de
classificação e uso das dotações orçamentais,
pressupondo um sistema orçamental com menos
rubricas, atribuindo-se antes ao gestor um
envelope financeiro que ele irá gerir com maior
flexibilidade, tendo em vista o cumprimento dos
objetivos traçados para aquele departamento ou
programa (gestão por objetivos). O gestor é
responsável pela concretização dos objetivos
traçados, baseando-se a execução orçamental na
performance. A orçamentação é, também, uma
orçamentação por objetivos, onde interessam
não os meios, mas antes os fins, orientando-se a
gestão por preocupações de eficiência e eficácia.
A performance budgeting supõe uma alteração
estrutural orçamental: definição de programas
orçamentais baseados em atividades. As
especificações fundamentais a considerar num
modelo atual de performance budgeting são as
seguintes: - Regras de agregação das despesas
na estrutura de programas; - Cobertura
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
institucional dos programas e responsabilidade
pela sua gestão; - Implementação de um sistema
de informação de gestão de desempenho
adequado; implementação de um sistema de
financiamento que relacione os outputs
(resultados orçamentais) com os seus custos
orçamentais e benefícios, avaliando-se, assim,
cabalmente, a respetiva performance. Iremos
verificar em que medida estas novas tendências,
domínio orçamental, têm vindo a ser acolhidas
pela legislação portuguesa.
Artigo 40º
Vinculações Internas do OE: as regras orçamentais
clássicas
Anualidade (art. 4º LEO) Esta regra envolve uma dupla
exigência: - Votação anual do OE pela AR - Execução
anual do OE pelo Governo e AP. De acordo com este
princípio, pode-se incluir no OE: - O Orçamento de
Gerência: todas as receitas a cobrarem efetivamente
durante o ano e as despesas a realizar efetivamente,
independentemente do momento em que juridicamente
tenham nascido. Este tipo de orçamento torna mais fácil
e clara a execução orçamental, mas dificulta a
responsabilização de cada Governo pela elaboração e
execução dos orçamentos que lhe são imputáveis - O
Orçamento de Exercício: todos os créditos e débitos
originados naquele período orçamental,
independentemente do momento em que se venham a
concretizar. Permitem a responsabilização do Governo
em exercício, mas não permite saber qual a situação da
tesouraria, não se sabe ao certo quais as despesas que
têm de ser pagas durante esse ano. No ordenamento
financeiro português vigora o Orçamento de gerência.
No entanto, alerta-se para o facto de, mesmo quando a
lei prevê a existência de mapas plurianuais, as verbas
neles incluídas devem ser inscritas no OE de cada ano,
sob pena de não poderem ser realizadas por falta de
cabimento orçamental (art.106º/1 CRP).
Plenitude (art. 5º LEO). o imposição de aprovação de
orçamentos que permitam aos serviços e organismos
administrativos tomar conhecimento das receitas que
podem cobrar e das despesas que podem realizar. Esta
regra tem uma abrangência limitada, não abrangendo: -
As operações de tesouraria - A gestão patrimonial do
Estado - Os fenómenos de independência orçamental:
esta exclusão, relativamente às Regiões Autónomas e às
Autarquias Locais, se faz apenas no sentido de estas
poderem ter o seu próprio orçamento, e não no intuito de
as eximir à apresentação de todas as suas receitas e
despesas num só orçamento (art. 1º, 2º e 3º nº 2 e 3
LEO).
Discriminação- tem 3 sub-regras, as quais pretendem
assegurar uma maior racionalidade financeira e um
efetivo controlo orçamental: A não compensação: art. 6º
LEO (as receitas e as despesas devem ser inscritas no
OE de forma bruta e não liquida, não devem ser
deduzidas às receitas as importâncias gastas com a sua
cobrança (apenas podendo ser deduzidas nos termos do
Nº2 “as estimativas…. cobradas”) nem às despesas, as
receitas originadas pela sua realização (conforme Nº3
“sem dedução de qualquer espécie”). A não
consignação: Art. 7º LEO Segundo esta regra, o OE não
pode afetar qualquer receita à cobertura de uma despesa
determinada (Nº1) . No 7º/2 há a exceção à não
consignação, existindo uma consignação excecional e
temporária por expressa estatuição legal ou contratual,
representando, situações de autonomia financeira em
que as receitas de determinados organismos são afetadas
à cobertura de determinadas despesas – Receitas
consignadas cujas justificações são: reforço do crédito
público, limitação do montante de uma despesa ou
receita, a personalização de um serviço público e
afetação da receita temporária a uma despesa
determinada
A especificação: Segundo esta regra, o OE deve
individualizar suficientemente cada receita e cada
despesa - no art. 105º nº3 CRP. Para o cumprimento da
regra da especificação, prevê-se a existência de três
classificações orçamentais: -Classificação económica
(art. 8º nº1 LEO): encontra-se definido no art. 3º do DL
26/2012 O seu desrespeito gera apenas uma ilegalidade -
Classificação funcional (art. 8º nº2 LEO): encontra-se
definido no art. 5º do DL 26/2012 - Classificação
orgânica (art. 8º nº2 LEO): assenta na organização dos
serviços integrados, na distribuição das despesas pelos
Departamentos do Estado (Ministérios) e pela rubrica
dos Encargos Gerais da Nação e, no orçamento dos
serviços e fundos autónomos, na distribuição das
receitas e despesas por cada um dos referidos serviços e
fundos. O desrespeito pela classificação funcional e
orgânica, gera nos termos do art. 105º nº3, uma
inconstitucionalidade material.
Publicidade: é fundamental não só devido à sua
natureza, que impõe a publicação oficial no diário da
República (119º nº1 Alínea C, da CRP), como condição
de eficácia jurídica da autorização e do consentimento
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
parlamentares para a cobrança de receitas e a realização
de despesas (art. 105º, 106º e 119º nº 2 e 3).
Equilíbrio: mais importante e também se encontra
previsto no art. 105º nº4 da CRP, embora num sentido
formal (só no sentido contabilístico de igualdade entre
receitas e despesas). encarado de 2 perspetivas: -
Equilíbrio Formal: postula a estrita igualdade entre as
receitas e as despesas, o que traduz a interdição dos
défices e excedentes de receita. A interdição dos défices
pressupõe que nunca a totalidade das despesas exceda a
totalidade das receitas (tributárias, patrimoniais). Caso
se excedam, os referidos défices só poderiam ser
financiados com recurso ao empréstimo, o que agravaria
as dificuldades financeiras do Estado. A interdição dos
excedentes, explica que o aumento das receitas faria
aumentar a poupança estadual. - Equilíbrio substancial:
Baseia-se nas teorias do défice sistemático e dos
orçamentos cíclicos. A teoria do défice sistemático:
defendida por William Beveridge que para funcionar, é
preciso que o Estado saiba com rigor qual a situação
conjuntural da economia e qual a eficácia dos
estabilizadores. Esta teoria baseia-se no facto de o
desemprego ser um mal social que não desaparece
espontaneamente.
Artigo 41º
Diferença entre regras clássicas e as novas regras
orçamentais:
a) Enquanto as regras clássicas respeitam
tendencialmente ao OE, as novas reras
respeitam a todas as Administrações Públicas
(incluindo
Administrações Regionais e Locais);
b) Enquanto as regras clássicas regulam
fundamentalmente a fase de elaboração e
aprovação do OE, nas novas regras está em
causa todo o ciclo orçamental, ou sejam,
respeitam também à fase da execução;
c) Enquanto as regras orçamentais clássicas se
baseiam fundamentalmente na estrutura e no
procedimento orçamentais, as novas regras
centram-se sobretudo nos resultados
orçamentais;
d) Enquanto as regras clássicas desligam a micro
orçamentação da macro orçamentação, as novas
regras associam claramente estas duas
dimensões, subordinando a primeira à segunda;
e) Enquanto as regras orçamentais clássicas se
filiam na perspetiva tradicional que concebia o
orçamento como um orçamento de meios
focados na dotação orçamental, as novas regras
alicerçam-se nos fins ou objetivos orçamentais;
f) Enquanto as regras clássicas concebem a micro
orçamentação a partir de uma função de
controlo, as novas regras orçamentais são
tributarias de uma função de controlo, as novas
regras orçamentais são tributarias de uma
função de gestão;
g) Enquanto que as regras clássicas são sobretudo
de cariz continental, as novas regras traduzem
claramente uma nova influência dominante: a
influência da literatura internacional mais
relevante produzida em matéria de
orçamentação pública;
h) Enquanto as regras clássicas estão consagradas,
de há muitas décadas, no nosso direito
orçamental, algumas remontando ao direito
liberal clássico, as novas regras orçamentais
aparecem no nosso direito orçamental,
sobretudo, a partir da aprovação da atual LEO e
suas sucessivas alterações.
Artigo 42º
1) Estabilidade orçamental- Ligado com a
preocupação de um maior rigor quanto ao
equilíbrio, surge o princípio da estabilidade
orçamental (art.10º - A LEO), o qual impõe a
todas as entidades do sector público
administrativo a verificação de situação de
equilíbrio ou excedente orçamental, calculada
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
de acordo com a definição constante no Sistema
Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
2) Transparência e solidariedade recíproca- O
princípio da transparência orçamental aparece,
de igual modo, mobilizado pela maior exigência
substantiva de bom comportamento orçamental.
Significa a ideia de informação exata e objetiva
sobre o modo como o Estado utiliza os dinheiros
públicos, sobre o custo dos programas
orçamental e, se possível, sobre os seus
benefícios. Contribui para a disciplina
financeira e para afetação adequada daqueles
recursos.
3) A equidade intergeracional A necessidade de
avaliação da sustentabilidade de longo prazo da
dívida pública induz a previsão do princípio da
equidade intergeracional (art.10º LEO).
4) Regras procedimentais- A aprovação do
Orçamento do Estado faz-se em articulação com
a aprovação de outros documentos com
relevância orçamental que o vinculam ou
condicionam.
5) Regras numéricas - Hoje, podemos encontrar na
legislação portuguesa, sobretudo, três tipos de
regras numéricas: 1- A regra de saldo ou
equilíbrio: saldo estrutural ajustado ao ciclo e de
medidas excecionais/temporárias Com a
alteração de 2011, foi aditado à LEO o art.12º-C
que concretiza a regra do saldo estrutural
ajustado ao ciclo e das medidas temporárias, em
conformidade com o objetivo orçamental de
médio prazo resultante do PEC. 2- Regras de
dívida Podemos identificar dois tipos de regras,
consistentes com dois momentos da história da
LEO: Regras de dívida aplicáveis aos subsetores
institucionais (Adm. Regional e Local). 3-
Regras de despesa Pode-se considerar que
existem, hoje, dois tipos de regras de despesa: -
Uma de caráter implícito e indireto e que resulta
da necessária subordinação do OE aos limites
máximos de despesa fixados pela lei de
programação orçamental plurianual (art.12º-D);
- A segunda, de caráter expresso e direto que
consta do art.12º-C/6. (ver artigo).
Artigo 40º
O regime das vinculações externas consta do
art.17ºLEO, o qual traduz, por sua vez, um
desenvolvimento do disposto do art.105º/2CRP. Nos
termos daquele art.17º, constituem vinculações externas:
- As obrigações decorrentes de lei, de contrato, de
sentenças judiciais ou outras obrigações determinadas
pela lei (despesas obrigatórias); - As obrigações
decorrentes do Tratado da União Europeia; - As opções
em matéria de planeamento e a programação financeira
plurianual.
Artigo 43º
Processo origináro orçamental e aprovação
106º/1 CRP
Elaboração e organização: A proposta de Lei do
Orçamento do Estado para o ano económico seguinte é
apresentada pelo Governo à Assembleia da República,
até 15 de Outubro de cada ano. (Art.12-E, nº1 da LEO)
Este prazo só não se verifica nos casos apresentados no
Nº2. A iniciativa em matéria orçamental é um exclusivo
do Governo: art.161º/1 alínea g) CRP, : o OE é o
principal instrumento de concretização financeira da
política do Governo, assumida e apresentada ao
Parlamento no respetivo programa, logo após a sua
tomada de posse.
Votação: (art. 12-F da LEO) A votação da proposta
realiza-se no prazo de 45 dias após a sua admissão pela
AR (Nº2). Primeiro passo: Votação Geral – inicial e
final. a proposta do OE chumba quase sempre na prática.
Segundo passo: Votação na especialidade A votação é
efetuada na generalidade em regra, salvo algumas
situações de votação obrigatória na especialidade, a
saber: - Nos casos em que resulta de obrigatoriedade
legal, sempre que estejamos perante a criação, alteração
e extinção de impostos e nas situações em que se
autorizam empréstimos e financiamentos; - Nas
restantes situações não mencionadas, sempre que a
Assembleia da República entender submeter à
apreciação individual.
Publicação (12-G da LEO): Levada a cabo pelo
Governo, até ao final do segundo mês após a entrada em
vigor do OE, sob pena de ineficácia jurídica (119º nº 2
CRP.).
Artigo 42º
A prorrogação de vigência do Orçamento de Estado (12-
H da LEO) O art. 12-H, Nº1, estipula quando é que se
pode verificar a prorrogação (atenção ao nr.3 que diz o
que é que não abrange). a prorrogação do OE não é uma
extensão do exercício orçamental, pois o exercício
9123 Diário da República, 2ª série – Nº 123 – 09 de junho de 2016
orçamental termina no fim do dia 31 de Dezembro do
ano em causa (art. 4º nº4 LEO).
Artigo 43º
O conteúdo do OE e os cavaleiros orçamentais
a Leo pretende, pela negativa, afastar do seu âmbito as
matérias que não tenham um conteúdo especificamente
orçamental (cavaleiros ou “boleias” orçamentais) (Nº2)
(Normas que surgem no meio do OE, cujo conteúdo
nada tem a ver com a politica orçamental).
Não esquecer que as autorizações legislativas em
matéria fiscal orçamental ou financeira, não são
prorrogadas, caducando no fim do exercício orçamental
em causa (art.12º-H, º3, alínea A da LEO e art.165º nº5
da CRP )
Quanto ao desvalor jurídico dos cavaleiros orçamentais,
a Doutrina Diverge entre: - Inconstitucionalidade -
Irrelevância jurídica: as regras não orçamentais, não
beneficiam das regras especiais previstas na CRP de
aprovação e de caducidade para a Lei do OE.
Artigo 44º
O processo orçamental subsequente: o regime das
alterações orçamentais
A necessidade de efetuar alterações orçamentais resulta
da execução orçamental. Há três grandes graus: 1)
Alterações da competência da Assembleia da República:
veja-se a redação do art.50º-A LEO; 2) Alterações da
competência do Governo: autorização do Ministro das
Finanças e, eventualmente dos Ministros-adjuntos;
alterações de relevância média, veja-se o disposto no
art.51ºLEO e DL 71/95; 3) Alterações da competência
dos serviços: alterações de muito pequeno significado.
Aquando da proposta inicial do OE (proposta do
Governo e aprovação da AR), os deputados e os grupos
parlamentares podem apresentar propostas de alteração à
proposta originária do Governo. Após a provação do OE
(processo orçamental subsequente), a emenda
parlamentar conhece alguns limites, como a lei-travão
do art. 167º nº2 da CRP. As alterações orçamentais
podem ser, segundo referências do Direito da UE: -
Orçamento suplementar: que consiste numa alteração
profunda ao programa de dotações inicialmente previsto
e aprovado no orçamento das comunidades europeias -
Orçamento retificativo: quando a alteração consiste
apenas em alterações de natureza financeira ou técnica
no OE, sem provocar o aumento do montante global das
dotações e sem prever ovas ações.
Artigo 45º
tem-se considerado que a iniciativa superveniente dos
deputados ou dos grupos parlamentares conhece maiores
limitações quando ela incide sobre uma proposta de
alteração orçamental, do que quando ela respeita à
proposta inicial do OE.
propostas de alteração orçamental, a emenda
parlamentar está, por força da jurisprudência
constitucional, mais limitada. E isto por força de dois
argumentos fundamentais: a) O argumento da alteração
de sentido da proposta de lei (o desvirtuar da proposta):
no caso de alteração do Orçamento, já não se está numa
fase de previsão, nem se pretende traçar um plano
financeiro global.
b) O argumento da “lei-travão”: este argumento trata-se
da aplicação do regime constante do art.167º/2CRP, ou
seja, a aplicação, na fase das alterações orçamentais,
diferentemente do que sucede aquando da proposta
inicial do OE, do regime da “lei-travão”. A “lei-travão”
impede o seguinte (Estas condições são cumulativas): -
Que os deputados, grupos parlamentares e cidadãos
eleitores apresentem projetos de lei, propostas de lei ou
propostas de alteração; - Que envolvam o aumento da
despesa ou a diminuição da receita; - No ano económico
em curso.
Artigo 46º
Problema lei travão
O problema da Lei travão só surge no processo
orçamental subsequente. As alterações ao OE em vigor,
só podem ser feitas nos termos do art. 50º-A
(competência da reserva da AR) ou nos termos do art.
51º (competência residual do Governo após exclusão do
art. 50º-A) Assim, caso se verifique alguma das
situações que não se enquadram nestes artigos, que
visem aumentar a despesa ou diminuir as receitas,
estaremos perante uma inconstitucionalidade ou
ineficácia jurídica, conforme a tese que se escolha. A
contrario, podem apresentar propostas que visem
diminuir a despesa e aumentar a receita. A lei travão
prende-se pelo facto de, ao Governo ser atribuído o
poder de execução orçamental (199º alínea B da CRP).
O desvalor jurídico do desrespeito pela lei-travão - O
TC, no seu acórdão 297/86, considerou que se tratava de
uma inconstitucionalidade parcial, sendo que essa
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proposta de alteração em questão, só seriam
constitucionais na medida em que aplicáveis ao ano
económico em curso, podendo ser constitucionais para o
próximo exercício orçamental. - A tese da ineficácia
jurídica, foi defendida por Gomes Canotilho e o Prof.
Guilherme de Oliveira (A lei inexistente é uma mera
aparência de lei, pelo que não produz qualquer efeito).
Artigo 47º
Ordenamento jurídico-fiscal
Os atuais impostos são um preço que pagamos por
termos a sociedade que temos, assenta na ideia de
liberdade, no reconhecimento dos direitos, liberdades e
garantias fundamentais.
qual, nos termos do art. 103º nº2 da CRP, integra
relativamente a cada imposto, os seus elementos
essenciais (a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as
garantias do contribuinte). Esta exigência deve verificar-
se quer se trate de criação, aumento, extinção ou
diminuição de impostos, conforme Acórdão do TC
48/84. - O princípio da segurança jurídica Este princípio,
assente no conceito de Estado de direito democrático
(art. 2º CRP), impõe-se fundamentalmente ao legislador,
limitando-o em dois sentidos: - Na edição de normas
retroativas desfavoráveis (art. 103º nº2) O contribuinte
tem o direito de resistência, consagrado no art. 103º nº3
da CRP, caso esta norma não seja cumprida. - Na livre
revogabilidade e alterabilidade das leis fiscais
favoráveis.

O valor dos impostos tem de constituir um preço Artigo 50º

aceitável e limitado. O Estado português é um Estado
Limites de natureza material: limites relativos ao que e
fiscal e um Estado fiscal social, ou seja, é um Estado que
tem por suporte financeiro dominante os impostos e um ao quanto se tributa. - Princípio da Igualdade fiscal a
Estado cujo nível de fiscalidade é o reclamado pelo aferir através da capacidade contributiva, da não
Estado social recortado na CRP. discriminação da família e do respeito pelos direitos
fundamentais e pelo princípio do Estado social. O
Os princípios jurídico-constitucionais da tributação: princípio da igualdade tributária (104º nº1 CRP).
Limites de natureza formal: limites relativos a quem
tributa, ao como se tributa e ao quando se tributa.:
Princípio da legalidade fiscal Este princípio tem por
base a ideia de autoimposição, autotributação ou
autoconsentimento dos impostos.;

Artigo 48º

Autotributação:

- Votação anual

- - A exigência de os impostos serem criados e

disciplinados nos seus elementos essenciais através de
lei – instituto da legalidade, que se desdobra em dois
aspectos: - O princípio da reserva da lei (formal) (165º
nº1, alínea I); - Implica que haja uma intervenção de lei
parlamentar, seja: - Uma intervenção material a fixar a
própria disciplina dos impostos, ou - Uma intervenção
de carater formal, autorizando o Governo (165º nº1,
alínea I) - Ou as Assembleias Legislativas Regionais
(227º nº1, alínea I -ou as assembleias das autarquias
locais (238º nº3).

a estabelecer, dentro de certas coordenadas que constam

na lei de autorização, essa disciplina - O princípio da
reserva material da lei (103º nº2) Exige que a lei, no
sentido amplo do art. 112º da CRP, contenha a disciplina
tão completa quanto possível da matéria reservada, a