Faculdade de Direito da Universidade do Porto 2021/2022

APONTAMENTOS SEMANAIS DE FINANÇAS PÚBLICAS

AULA DE DIA 04/10/2021

Dúvida: Fundos integrados e fundos autónomos?

è Distinção: os fundos integrados são os que têm menos autonomia orçamental e de
gestão. Os autónomos são os que têm mais autonomia orçamental (têm orçamento
próprio) e de gestão.
Continuação dos princípios de natureza orçamental, presentes em legislação e
doutrina:
4º Princípio: de equilíbrio orçamental:
É clássico, sendo até para alguns autores, o mais importante principio orçamental. São
feitas referências a equilíbrio orçamental em várias temas e sobre a sua importância.
Alguns entendem que, sendo o princípio orçamental muito importante deve ser mantido
custe o que custar, enquanto outros entendem que temos de olhar para outras
circunstâncias, que podem condicionar a execução do Orçamento tal como ele foi
previsto.

• Existe uma ideia geral de que o equilíbrio orçamental é essencial na lógica de

manutenção e comparação entre receitas por um lado, e despesas por outro.
• O ótimo, para o equilíbrio orçamental, é que se alcance uma situação de zero, ou,
ainda melhor, uma situação de superavit.
Recorde-se que o orçamento é um documento com normas jurídicas, em que se prevêem
as receitas e as despesas.
è No plano nominal é isso que está em causa.
è Embora também seja relevante, olhar setor a setor da Administração Pública, de
acordo com a lógica do equilíbrio.

• O equilíbrio orçamental é conseguido com uma limitação das despesas públicas,

atuando sobre o fator despesa. Existem ministros que pretendem afazer mais
despesa no seu setor de ação e esta despesa acaba por ser limitada pelo ministro
das finanças, o que acaba por desencadear uma certa tensão.

A discussão do orçamento, em Conselho de Ministros, leva a que os ministros tentem que

a sua despesa seja o mais alta possível, enquanto o Ministro das Finanças tenta limitar as
despesas da maioria.
Podemos obter a ideia de equilíbrio, numa base de equilíbrio formal: em que as receitas
e despesas devem corresponder. Isto interdita a ideia de défice, porque o défice de um
ano leva à divida; e em economias livres, leva à emissão de moeda.

Iara Nóbrega 1
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Estas circunstâncias estão associadas à ideia de inflação.

è Isto acontece quando se mexe na política monetária. É preciso atender à política
monetária, no curto prazo, porque esta tem de ser positiva, já que no medio e/ou
longo prazo é normal que as economias se venham ressentir.
NOTA: Uma circunstância de superavit também pode demonstrar algum desequilíbrio na
economia. Visto que o superavit se baseia numa ideia de que o Estado está numa
circunstância de excesso de poupança, logo está a cobrar demais aos contribuintes, aos
seus cidadãos.
è Tal situação também pode levar a uma circunstancia de se repensar as funções do
Estado, de modo que não se cobre tanto aos contribuintes e a melhor solução será
baixar os impostos.

A ideia de equilíbrio orçamental não pode deixar de ser vista de acordo com a sua inserção
na UEM (União Económica Monetária), que leva à existência de uma moeda única, o
euro.
Temos, então, de partir para uma ideia de equilíbrio substancial, que ultrapassa a mera
comparação entre receitas e despesas e permite que apareçam orçamentos cíclicos, que
são aqueles que existem para equilibrar a economia. Se uma economia está em recessão
é normal que o orçamento do Estado seja mais proativo. Por outras palavras, se a
economia está em recessão é normal que apareçam, por iniciativa do Estado, modos de
fomentar o crescimento económico. É o próprio Estado que apresenta medidas que podem
levar ao crescimento económico.
Quando falamos de equilíbrios substanciais, para além da ideia dos orçamentos cíclicos
(orçamento de retração quando a economia esta em expansão), também atendemos aos
défices sistemáticos. Pode acontecer que uma economia esteja numa circunstancia em
que, de ano para ano, se repitam os défices orçamentais e o que se esta a fazer é uma
atuação do Estado sobre o desemprego, cujos níveis são estruturais e por isso o Estado
atua sobre esses défices.
O Estado pode gerir défices, para manter um dado nível de emprego. Ou então pode o
Estado gerar défices, para conseguir pagar os subsídios necessários àqueles que não têm
emprego - o Estado tem função de empregador e de pagador de subsídios.
è Existem, inclusive, elementos relacionados com os ciclos económicos e
necessidade de atuar sobre a economia que são relevantes.
Critérios que podem existir para se determinar a existência de equilíbrio:
Sempre numa lógica de relevância de equilíbrio substancial:
1. Equilíbrio entre receitas normais (engloba as receitas patrimoniais e não
patrimoniais) e não normais (são as creditícias) - a ideia aqui presente é que as
receitas normais devem cobrir todas as despesas. Este conceito de equilíbrio não
elimina a possibilidade de existência de défice, que sucederá quando tal seja
necessário para manter níveis mínimos de existência nacional. Quando existe

Iara Nóbrega 2
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défice, de acordo com este conceito, o que se deve fazer é aumentar a receita
normal. Como?

è Através do aumento dos impostos. Não se deve, em princípio, recorrer ao aumento

de receitas não normais, as creditícias, e quando se esteja perante uma situação de
existência de créditos, isto é, superavit, estes devem ser utlizados para bens
duradouros ou reprodutivos.

Esta ideia de equilíbrio entre receitas normais e não normais será sempre um equilíbrio
em que o principal foco está numa das partes: as receitas normais. As receitas não normais
não devem ser utilizadas, porque há situações em que é mesmo necessário recorrer ao
crédito.
5º Princípio: Critério de equilíbrio das contas públicas/ critério do orçamento
ordinário:
As despesas ordinárias devem ser cobertas por receitas ordinárias (assim como as
despesas extraordinárias devem ser cobertas por receitas extraordinárias).
O problema deste critério é a determinação do que é ordinário e o que é extraordinário.
Havendo quem utiliza o critério da anualidade, da repetição ou da alteração de montantes
para determinar o que é qual.
A questão aqui é que este critério aplicado sozinho torna a previsão orçamental muito
rígida, assim como a sua gestão.
6º princípio: de ativo patrimonial:

Baseia-se na distinção entre orçamento de capital e orçamento corrente, sendo as despesas

correntes cobertas por receitas correntes; da mesma forma que as despesas de capital serão
cobertas por receitas de capital e pelo excedente das despesas correntes.
Qual o conceito relevante?

• O orçamento de capital tem haver com despesas e receitas que alteram situações
ativas ou passivas do património duradouro do Estado.
• O orçamento corrente é aquele em que não há alteração do património. O
problema deste conceito é que baseia em demasia o conceito de equilíbrio com o
património do estado, visto que ele tem mecanismos de intervenção muito mais
importantes.

7º Princípio: Critério de ativo da tesouraria

No qual se distinguem as verbas efetivas, das verbas não efetivas. As verbas efetivas são
aquelas que levam ao aumento ou diminuição do património do Estado. As não efetivas,
levando a uma alteração, não levam a uma alteração idêntica em ambas as partes. Está
aqui presente a ideia de juros e a comparação entre o saldo nominal e o saldo estrutural-
art. 20 da LEO.

Iara Nóbrega 3
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Recorde-se que o PEC tem 3 critérios: há um limite de 60% de dívida pública em

comparação com o PIB e um outro limite de 3% de défice comparado com esse mesmo
PIB.

è Estes critérios são NOMINAIS, e vêm responder às questões:

Como se mantém o equilíbrio das contas publicas? Como se combate o endividamento?
Artigo 20 da LEO estabelece que o saldo estrutural (que corresponde ao saldo a cumprir
pelas várias administrações públicas do Estado), é o saldo que é corrigido de efeitos
cíclicos da economia e também corrigido de medidas extraordinárias e temporárias.
Ou seja, o saldo estrutural vai ao “osso” das despesas do Estado. Para alcançar o equilíbrio
do saldo estrutural não se deve contar com os efeitos líquidos da economia; nem com
efeitos cíclicos.

O que é isto em concreto?

è A ideia é de que o saldo estrutural se aproxima dos Estados que fazem parte da
UEM (união económica monetária) e se aproxima da situação de equilíbrio.
è Enquanto não estiver em equilíbrio, no mínimo, os Estados têm de conseguir um
ajustamento desse saldo de 0,5 pontos percentuais em relação ao PIB. Isto é, se
ainda não estiver a 0, o objetivo dos Estados será baixar a despesa 0,05 pontos
percentuais em relação ao PIB.
è Por outro lado, o aumento da despesa pública nunca poderá ser superior à taxa de
referencia de médio prazo para o crescimento do PIB potencial.

A título de exemplo pensemos numa lógica de 5 anos: nunca pode a despesa pública ter
um crescimento percentual superior ao que para esses 5 anos se prevê que seja o
crescimento do PIB: a despesa não pode crescer acima daquilo que é a receita de uma
economia - numa perspetiva de medio/longo prazo.
Deste conceito de despesa e equilíbrio são retirados os montantes que se pagam com os
juros da divida publica.
Caso existam aumentos de despesa em relação a este objetivo de crescimento potencial
de médio prazo, não haverá incumprimento se esse aumento de despesa pública for
compensado com o aumento dos impostos. Mas a dada altura tal situação torna se
insustentável porque não podemos estar sempre a aumentar os impostos.
--
A despesa publica, de acordo com o que esta previsto, no artigo 20º. da LEO, não pode
aumentar de ano para ano, mais do que aquilo que esta previsto que seja o aumento a
produção da economia. Para se chegar ao aumento previsto do PIB temos de ir as
previsões que são feitas do crescimento do PIB a médio/longo prazo. Caso a despesa
pública tenha um aumento superior aquilo que se prevê que seja ao PIB potencial, não
haverá incumprimento se o excedente da divida pública for compensado com o aumento
do imposto.

Iara Nóbrega 4
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Ex: a despesa pública aumenta 5% e o PIB potencial esta nos 4%. Essa diferença de 1%
deve ser compensado com o aumento de impostos. Esta regra vem na sequência do tratado
orçamental da união europeia, sendo que há Estados que adotaram esta regra nos seus
textos constitucionais, pelo que essas leis têm de ter previstas em leis constitucionais ou
leis de valor reforçado.
A ideia de equilíbrio não depende apenas da previsão do orçamento, depende também da
sua execução, pois é na execução que se chega, ou não, ao equilíbrio orçamental, estando
aqui incluídas todas as instituições e entidades do setor publico-administrativo.
Portanto, equilíbrio orçamental tem de se alcançar de acordo com as regras de LEO, que
verte para o nosso ordenamento jurídico aquilo que é determinado pelo PEC. O Estado
português, todos os anos, até ao mês de abril tem de apresentar perante a comissão
europeia, aquilo que se chama um programa para a lógica de estabilidade. Programa esse
em que o Estado português comunica qual a sua previsão de crescimento do PIB
potencial.
è Esse documento é aprovado pelo governo, que tem de o apresentar para discussão
no Parlamento.
Outro princípio:
8º principio: Estabilidade orçamenta: art. 10 da LEO
Princípio relacionado intimamente com o de equilíbrio orçamental. Deve ser visto em
conjunto com o art. 12 da LEO. Aquilo que se pretende é uma ideia de equilíbrio do
conjunto das administrações públicas, que todas elas, pela sua soma, devem levar a uma
ideia de equilíbrio orçamental.

è Tal está relacionado com o PEC ( Pacto de estabilidade e crescimento) (art. 10,
12 e 27º da LEO), de acordo com o qual os serviços de entidades da AP devem
apresentar o saldo global nulo ou positivo, nas previsões orçamentais. Caso não
se alcance esse saldo global nulo ou positivo, deve haver uma justificação por
parte do Estado da razão pela qual isso ano sucedeu (nº5 do art. 27 da LEO.)
É um princípio que se aplica a uma visão de conjunto da previsão orçamental. Existe para
que as FP possam ser sustentáveis (Art. 11 da LEO), baseados na ideia de solidariedade
recíproca, e é um princípio que depreende um pouco de autonomia financeira.
Porquê?
è Todos os elementos da administração estão limitados pela ideia de conseguirem
um equilíbrio orçamental; logo, não se pode dizer que são verdadeiramente
autónomas se têm este princípio geral tende a limitar a sua ação. São impostas por
hard-law, ou seja, documentos normativos.

9º Princípio de transparência:

Iara Nóbrega 5
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Informação transmitida do orçamento do Estado; informação que deve ser dada na altura
de previsão do orçamento; informação que deve ser clara, inteligível e sem aspetos
nebulosos.

Deve ser fiável, completa, compreensível por todos e comparável ao plano internacional.
Esta ideia de transparência orçamental está associada a uma ideia de bom comportamento
orçamental e quanto maior a transparência, maior capacidade de responsabilização. Este
princípio de transparência - art.69 da LEO.
10º Principio NÃO clássico dos orçamentos é o da equidade intergeracional:
Este princípio tem a ver com a política orçamental e os seus efeitos devem ser distribuídos
de forma igual por todas as gerações. Porque a dívida de hoje vai onerar todas as gerações
futuras. E, por isso, na determinação de receitas e despesas o legislador orçamental tem
de tomar isto em atenção.
Este é um problema colocado na Segurança Social, pois nos dias de hoje estou a pagar à
SS pelas reformas que estão a ser liquidadas não sabendo se quando chegar à altura, terei
essas reformas.
NOTAS de revisão:
1º: No principio da anualidade não esquecer que há exceções à ideia de orçamento de 1
de janeiro a 31 de dezembro, havendo períodos suplementares ou até períodos de
orçamento mais curtos.
2º: Princípio da não compensação ou da não especificação: está relacionado com as
receitas serem previstas integralmente sem cobrança de encargos de outras empresas; as
despesas são previstas pela sua importância integral; havendo no entanto, algumas
exceções como as relativas a ativos financeiros; os mecanismos de gestão de dívida do
Estado, entre outros.
3º: Princípio da não consignação: está sujeito a exceções.
4º: As previsões orçamentais são estruturadas por programas. E quando falamos de
despesa podemos ter vários programas: orgânicos, funcionais, etc.
5º: As receitas do Estado são apenas qualificadas pelo elemento económico e pela fonte
de financiamento.
6º: Nunca podem existir fundos secretos.

Iara Nóbrega 6