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Resumo Um novo código fiscal como proposta de reconstrução da governança

Autores José Roberto Afonso Leonardo Cezar Ribeiro
Professor João Victor Rezende Disciplina Introdução às Finanças Públicas
Ariane Mansur Deivison Souza Gilberto Tulli
Grupo
Davi Salgueiro Flávia Ribeiro João Mello

O artigo "Um novo código fiscal como proposta de reconstrução da governança", de José Roberto
Afonso e Leonardo Cezar Ribeiro, apresenta uma proposta de reforma tributária e administrativa para
simplificar o sistema tributário brasileiro e melhorar a governança pública.

Os autores defendem a simplificação do sistema tributário por meio da eliminação da sobreposição de

impostos e contribuições federais, estaduais e municipais, o que reduziria a complexidade do sistema,
o que eleva os custos de transação e administração fiscal, o que desestimula o investimento
estrangeiro no país, bem como a conformidade para os contribuintes e o governo. Essa simplificação
também permitiria a redução da carga tributária sobre investimentos e exportações.

Identifica-se que a trajetória institucional brasileira é cambiante, com momentos de avanços

significativos, entrecortados por longos períodos de retrocessos. Houveram inovações importantes o
Código de Contabilidade Pública de 1922 (Decreto nº 4.536, de 28 de janeiro de 1922) o Brasil adotou
um Código de Contabilidade Pública, que permitiu ordenar os procedimentos orçamentários no setor
público. Em sequência a Lei nº 4.320, de 17/3/1964, que unificou a “visão estratégica e integrada dos
processos e dos instrumentos de gestão orçamentária, financeira e patrimonial” e “aplicação do
regime de competência para a despesa não financeira”.

A CF88 incluiu dispositivos de controle do endividamento e previsão da economicidade como princípio

da fiscalização financeira e orçamentária da União (com inspiração da legislação da então Alemanha
Ocidental), mas persistem pontos sem regulamentação. Em 2000, foi aprovada a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC 101, de 04/05/2000), igualmente inspirada em boas práticas
internacionais, convergiu princípios, padrões de governança e regras para melhorar a gestão fiscal.
Os exemplos mostram que o Brasil apresenta histórico de sucesso, portanto é capaz de reconstruir a
sua governança fiscal diante de um cenário interno e externo instável e complexo, onde o desafio fiscal
depende cada vez mais da governança. O destaque é para o modelo europeu, calcado em três pilares.
1. Novo Código de Finanças Públicas, capaz de harmonizar as regras de governança fiscal
2. Fortalecimento da coordenação intergovernamental da política fiscal, o que é de suma importância
considerando o pacto federativo;
3. Revisões periódicas dos gastos, promovendo disciplina fiscal e eficiência na execução dos
programas.
A governança fiscal tem sido repensada diante de profundas transformações sociais e econômicas dos
anos recentes, vide a revolução digital, pandemia de Covid-19 e emergência de conflitos
internacionais. O cenário Europeu tem buscado inovar com (a) regras fiscais simplificadas e efetivas,
enquanto que na Nova Zelândia o destaque é para a (b) ancoragem em padrões de governança com
prescrições qualitativas e regras procedimentais ex-post.
Regras fiscais são limites numerários que definem parâmetros orçamentários para a sustentação das
finanças públicas de médio-longo prazo. Tais regras delimitam a (i) despesa, (ii) receita e o (iii)
resultado fiscal ou endividamento. Estas, porém, tendem a limitar a capacidade de reação a choques
externos, ou incentivam a prática da "contabilidade criativa" (maquiagem das contas públicas).
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A exceção de Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Noruega, a maioria dos países adota regras fiscais. O
destaque fica para a Europa, que considera estas como fundamentais para a estabilidade
macroeconômica em face da UEE. Por outro lado, os modelos de governança se apoiam nas regras) de
governança (procedimentais ou fiscais), que orientam a política fiscal por prescrições qualitativas e
regras procedimentais ex post, deixando margem e manobra para o governo.
O Pacto de Estabilidade e Crescimento (SGC) criou procedimentos de prevenção e correção de déficits.
O limite da dívida pública dos estados da União Europeia é de 60% do PIB, fixado em 3% o déficit
orçamentário nominal. Todavia, o modelo apresenta algumas fragilidades. Estudos tem concluído
pelos aspectos positivos da limitação da dívida pública, pactuadas pelo consenso e estabilidade das
coalizões políticas, e monitoramento por instituições fiscais independentes.
Entretanto, os autores apontam o atual arcabouço fiscal europeu como complexo. O regramento foi
suspenso na pandemia de Covid19, permitindo que governos injetassem recursos para lidar com
efeitos adversos na economia e nas políticas públicas, elevando a dívida públicas. As sugestões vão no
sentido de simplificação e reforma dos mecanismos de prevenção e correção de desequilíbrios.
No modelo proposto por Gaspar, o objetivo da âncora fiscal é o controle da relação dívida-PIB para
melhorar a administração da despesa, obstando o crescimento da dívida pública. As sanções são
aplicadas quando os limites fiscais são rompidos, com margem para discricionariedade das instituições
fiscais independentes. Blanchard propõe uma mudança profunda no modelo de governança fiscal da
Europa, resumindo pela “inexistência de regras simples que respondam questões complexas”, vide (i)
o risco de recessão, a (ii) distribuição do crescimento potencial e a (iii) probabilidade de cumprimento
de compromissos do governo.
Como referência a Lei de Responsabilidade da Nova Zelândia, Oliver Blanchard propõe padrões de
gestão em vez de regras, em que os princípios qualitativos orientam para a (i) sustentabilidade da
dívida e (ii) equilíbrio do orçamento. Enfatiza a avaliação ex post em vez da fixação ex ante de limites
fiscais. A efetividade da governança é dependente da qualidade dos procedimentos e dos métodos de
execução da política fiscal, destacando a transparência e accountability do processo orçamentário.
Diante desses modelos, qual reforma fiscal cabe ao Brasil? O sucesso dependerá de (i) novo Código de
Finanças Públicas, (ii) fortalecimento da coordenação intergovernamental da política fiscal e (iii)
instituição de revisões periódicas dos gastos. A (a) codificação unificada de regras e padrões de
governança em uma única lei deve (b) incluir princípios orçamentários e (c) regras claras sobre o papel
dos poderes executivo e legislativo, que (d) assegurem a estabilidade de curto prazo e médio prazo.
O sucesso da reforma dependerá da qualidade das informações orçamentárias (transparência),
eficiência técnica (sobretudo de sistematizar, organizar e estimar cenários fiscais com tais ou quais
mudanças) e alocativa dos recursos. Segundo o autor, o objetivo de simplificar as regras deve ter como
espelho de boas práticas internacionais, com destaque para o modelo de governança europeu.
A reforma deve resolver dois problemas, uma é a (a) tendência a constitucionalização das regras fiscais
no Brasil (em que há 177 dispositivos na Constituição relacionados a esse tema), o que tem levado a
(b) judicialização dos conflitos, em que grandes sonegadores para se evadirem de serem tributados.
Abre-se uma janela de oportunidades para retomar os trabalhos abandonado propostos em 1987 para
Assembleia Nacional Constituinte, trata-se do Novo Código de Finanças Públicas juntaria e revisaria os
princípios da Lei nº 4.320 e LRF, dependente de uma emenda constitucional que crie a figura do Código.
A efetivação do Conselho de Gestão Fiscal (proposto pelo FMI e OCDE, e com PL’s tramitando) pode
ajudar a padronizar, monitorar a sustentabilidade fiscal, consistindo num fator crítico para a limitação
do endividamento público. Essa seria uma resposta frente a deterioração das contas públicas, com
aumento das despesas obrigatórias comprometendo os investimentos públicos. A lei do teto de gastos
(EC 95/2016) significou mais contingenciamento, sem comprovada eficiência alocativa.
Alguns Desafios da Reforma Tributária:
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1. Redução da complexidade: simplificação aumenta a eficiência, reduz custos administrativos

para o setor público e privado, reduz a judicialização, evasão e corrupção;
2. Tributar renda e patrimônio: e não apenas consumo, reduzindo o peso sobre os pobres;
3. Consenso político: A reforma fiscal afetar econômicos poderosos que exercem poder de veto;
4. Coordenação: implementação requer atuação conjunta entre Ministério da Economia,
Congresso e as autoridades tributárias estaduais e municipais.
Em resumo, a proposta de reforma tributária e administrativa apresentada pelos autores do artigo
busca simplificar o sistema tributário brasileiro e melhorar a governança pública, seguindo exemplos
de reformas tributárias realizadas em alguns países europeus. A implementação da proposta exigiria
um processo de transição gradual e uma ampla discussão com todos os setores da sociedade, mas
poderia beneficiar a economia brasileira como um todo, aumentando a eficiência do sistema
tributário, tornando-o mais justo e aumentando a competitividade do país.