7566 Diário da República, 1.ª série — N.
º 178 — 11 de setembro de 2015
ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA
Lei n.º 151/2015
de 11 de setembro
Lei de Enquadramento Orçamental
A Assembleia da República decreta, nos termos da
alínea c) do artigo 161.º da Constituição, o seguinte:
Artigo 1.º
Perímetro orçamental e desorçamentação
1.Uma das questões mais críticas à contabilidade
nacional: controlo e prevenção de situações de
desorçamentação.
2.Desorçamentação é uma forma de fraude à lei ou
manipulação de regras contabilísticas: é o processo pelo
qual algumas receitas e despesas que antes eram objeto
de relevação orçamental agora passam a estar na esfera
de entidades fora das administrações públicas, não
ficando por isso sujeitas ao controlo financeiro da
execução do OE. (não é necessariamente negativa: pode
resultar da necessidade d de adoção de formas
autónomas e modernas de gestão ou mesmo de objetivos
de descentralização e racionalidade económicas)
3.Exemplos de desorçamentação:
a)Retirada artificial de uma entidade do sector
público (qualificando-a como entidade privada, mesmo
deixando de ser apoiada pelo lado do financiamento,
continua a ser favorecida pelo regime fiscal)
b)Retirada artificial do perímetro orçamental (ou
seja, do orçamento do estado) de algumas entidades
qualificando-as como empresas públicas, mas mantendo
o financiamento público às mesmas.
Artigo 2.º
Orçamentos das empresas públicas
1.Não figuram no OE.
2.No entanto, as regras do SEC (sistema europeu de
contas) 95 intentam capturar os encargos financeiros
associados a transferências financeiras entre as
administrações públicas e sectores empresariais
locais, através da consolidação de contas: ou seja- a
contabilização de receitas e despesas deverá fazer-se,
não apenas através de valores brutos de transferência
mas também de valores líquidos.
3. A consolidação permite verificar quais as receitas
públicas que advém da sua relação direta com a
economia e quais as receitas que resultam das
intermediações com outros sectores públicos e
privados de que o estado recebe transferências. De
igual modo, a consolidação permite verificar quais as
despesas realizadas diretamente com a economia e
quais as que supõem uma intermediação de outros
sectores para os quais o estado realiza transferências.
4.Engenharia financeira/contabilidade criativa:
prática que torna possível contornar as exigências
legais impostas pelas rigorosas regras da U.E (que
tentam impedir situações de mentira orçamental).
Artigo 3.º
Reclassificação de entidadas empresariais
Forma de capturar a realidade orçamental de certas
entidades empresariais. Consideram-se entidades
públicas reclassificadas as que foram incluídas no sector
público administrativo no âmbito do SEC.95. Isto
porque o SEC.95 integra, nas administrações públicas,
as instituições controladas pelo Estado seja qual for a
sua natureza e forma, desde que não mercantis (não
mercantil: a entidade que não vende a sua produção a
preços economicamente significativos, de tal modo que
a sua principal fonte de financiamento não é a receita
associada a um preço ou taxa pelos bens e serviços que
presta.
Artigo 4º
Parcerias público-privadas
Pressupõe uma intervenção ou financiamento público
e uma gestão privada e cuja partilha de riscos nem
sempre é assumida da forma mais transparente. Não
existe um modelo de contabilidade das PPP, o que
contribui para que as PPP sejam utilizadas para
contornar os controlos financeiros a que o sector
público está adstrito, bem como para retirar o
investimento público e dívida associada ao balanço
do estado. As garantias que o estado geralmente
concede nas PPP, ao financiamento privado, acabam
por expô-lo a custos ocultos mais elevados que os
custos resultantes do financiamento público
tradicional.
A existência de um modelo, internacionalmente
aceite, de contabilidade contribuiria certamente para
promover uma maior transparência na celebração de
PPP. Modelo concessivo: as concessões constituem
pelo menos em Portugal, a forma jurídica de
contratualização de uma PPP. Mapas orçamentais:
impõe-se a apresentação por programas das despesas
associadas à PPP e a elaboração de um programa
alternativo de despesas, concretizando o art.19º2.
Deve também existir um elemento que justifique o
recurso a parcerias dos sectores públicos e privados
face a um programa alternativo elaborado nos termos
do art.19º2 c)- art.37º1 LEO. O art.31º1 da LEO
condiciona o contéudo da LOE apontando que aí se
deve prever um limite máximo de compromissos com
as PPP. Para além destas limitações, está escrito num
artigo pertencente a um diploma regulador das PPP
que a qualquer momento de pode pôr termo à PPP
sempre que os resultados não correspondam aos fins
de interesse público que estavam estipulados.
 Artigo 5º
Conceitos relevantes
1-Descentralização financeira: serve para explicar as
relações financeiras organizadas entre níveis
diferenciados de decisão.
2-Descentralização político-administrativa: O estado
português é um estado unitário, parcialmente regional.
Os dois subsectores (RA e AL) são a expressão máxima
da descentralização.
3.Descentralização fiscal: refere-se à receita fiscal
própria (cobranças efetuadas pelos serviços resultantes
da sua atividade específica) e pode desdobrar-se em 2
planos diferentes:
a) Possibilidade que estas entidades têm de
serem titulares da receita tributária
b) Possibilidades de essas mesmas entidades
tributárias exercerem poderes tributários em relação a
esses tributos/impostos- autonomia fiscal.
4- Independência orçamental destas entidades
relativamente ao OE. Os orçamentos anuais das RA e
das AL não constam do OE. Tem-se vindo a assistir a
um alargamento do perímetro orçamental no sentido de
garantir uma visão completa de todo o estado, incluindo
por isto mesmo também o sector empresarial regional e
local.
5-Autonomia financeira: é bastante mais reduzida do
que já foi no passado. Hoje reduz-se à autonomia
orçamental e patrimonial, e está hoje fortemente
condicionada pelas autorizações do ministro das
finanças.
Artigo 6º
Orçamento de estado
É um documento onde são previstas e computadas as
receitas e as despesas anuais, competentemente
autorizadas. Tem 2 elementos centrais:
1- Previsão: associam-se funções económicas do
OE.
a. Perspetiva da racionalidade económica-
OE permite uma gestão mais eficiente
e racional dos dinheiros públicos
b. Perspetiva da eficácia- quadro de
elaboração de políticas financeiras
2- Autorização: associam-se funções jurídicas e
políticas do OE.
a. Autorização política que visa por um
lado a garantia dos direitos
fundamentais
b. Equilíbrio e separação de poderes
c. Limitação jurídica da administração,
pois os poderes financeiros têm de ser
anualmente autorizados
Artigo 7º
Natureza e características do OE
É uma lei em sentido formal e material. A concretização
de um sistema monista (que junta esses 2 elementos) só
aconteceu na revisão constitucional de 1982, antes disso
eram disseminados por dois documentos distintos. Faz
da LOE uma lei particular pois tem um objeto
ambivalente: é uma lei (vertente normativa) mas
também é um conjunto de mapas (vertente
contabilistica).
Artigo 7º
Relações entre LEO e LOE
1-LEO resulta do artigo 106º1 CRP: nos termos do qual
a LOE é elaborada. A LEO é uma lei de valor reforçado:
ela própria de uma forma redundante se auto-qualifica
como tal (art.3º) - de uma forma redundante pois ela já é
considerada pela própria CRP como tal e só à CRP
compete definir o que sejam leis de valor reforçado.
Acontece que o OE também é uma lei em sentido formal
e material e é considerada por diversos autores como
sendo uma lei de valor reforçado.
2-Surgem 2 grandes obstáculos:
a) Está na não previsão de qualquer relação de
dependência hierárquica de uma das leis de
valor reforçado em relação a outras: entre si
são leis de igual valor valendo desde logo
as regras gerais de direito
b) A função paramétrica da LEO não aparecer
blindada e por isso poder ser alterada por
qualquer lei parlamentar aprovada por
maioria simples (OE).
Artigo 8º
Planos de incidência da LEO
1.Planos de incidência formal (estrutura e
procedimentos orçamentais).
2. Planos de incidência substancial (resultados
orçamentais).
LEO é cada vez menos uma lei de incidência formal
para ser cada vez mais uma lei preocupada com os
resultados orçamentais. No passado bastava que o
processo orçamental fosse certo e devido: hoje é o
resultado orçamental que tem de ser certo e devido. São
identificáveis 3 eixos na parte integrante do corpo de
umaLEO.
Artigo 9º
Razões das alterações mais recentes (ver artigo 10 e 11)
1.Crise económico-financeira e memorando de
entendimento assinado com a Troika (A necessidade de
assistência financeira foi o que levou a que o governo
português e a Troika, em maio de 2011, assinassem o
Memorando de Entendimento, do qual resulta um
programa de ajustamento que regula e condiciona os
termos da mencionada assistência).
2.Boas práticas internacionais do domínio das finanças
públicas.
Artigo 10º
Objetivos fundamentais do programa de ajustamento
1. Realização de reformas estruturais que potenciem o
crescimento económico.
2. Implementação de uma estratégia de consolidação
(ajustamento orçamental- processo de redução de défice
orçamental das administrações públicas), apoiada por
medidas orçamentais de natureza estrutural e por um
maior controlo financeiro sobre as PPP e empresas
públicas tendo em vista a diminuição da dívida pública
para valores sustentáveis e redução do défice para
valores inferiores a 3%.
3. Implementação de uma estratégia para o sector
financeiro.
Os saldos superavitários e deficitários são o resultado
dos estabilizadores automáticos. Se a economia enfrenta
uma recessão, o desemprego aumenta e cobrar efetivamente durante o ano e as despesas
consequentemente a despesa pública com os subsídios
também, agravando o défice. Se a economia cresce, os
impostos aumentam e o superavit torna-se uma
realidade.
Artigo 11º
Boas práticas internacionais
1-Os sistemas orçamentais estão menos concentrados
nos procedimentos e nos formatos orçamentais e mais
nos resultados orçamentais, pelo que a micro
orçamentação está subordinada aos objetivos da macro
orçamentação:
a) Os países devem promover planos credíveis de
redução do défice público;
b) Os planos melhor sucedidos envolvem
ajustamentos a longo prazo;
c) A consolidação orçamental deve dar preferência
às restrições do lado da despesa, pois garantem
melhores resultados económicos, do que
subidas de impostos;
d) Orçamentação deve basear-se em previsões
económicas prudentes e realistas
2-Microorçamentação exibe um conjunto de
características novas:
a) Aumento dos instrumentos de programação
plurianual da despesa pública (constitui a base
da consolidação orçamental)
b) Desenvolvimento de técnicas orçamentais top-
down (implica a definição prévia de tetos
máximos de despesa para cada ministério
sectorial)
c) Novas regras ou princípios orçamentais (não
fazem parte integrante do orçamento mas
devem ser respeitadas; diferentemente das
regras clássicas procuram condicionar os
resultados orçamentais (consolidação
orçamental e disciplina financeira,
sustentabilidade financeira de longo prazo,
eficiência agregada e eficiência alocativa) Estas
novas regras abrangem a integralidade das
administrações públicas e não apenas o sector
estado.
3-Relaxamento, na gestão orçamental, dos controlos
sobre o input e focalização nos resultados (a gestão
orçamental parte de uma menor rigidez no regime de
classificação pressupondo um sistema orçamental com
maior flexibilidade por parte do gestor, tendo em vista o
cumprimento dos objetivos traçados para aquele
departamento ou programa-gestão por objetivos).
Artigo 12º
Princípio da anualidade (art.14º)
Dupla exigência:
1. Votação anual do OE pelo parlamento
2. Execução anual do OE pelo governo e AP.
2 tipos de orçamento:
1. Orçamento de gerência/compromissos:
incluem-se no orçamento tanto as receitas a
a realizar efetivamente.
a. Período complementar de execução é
uma demonstração do princípio da
anualidade do orçamento de gerência.
b. O que interessa é o momento em que
eu me comprometo com a despesa e
não quando a pago - despesa
compromissada no orçamento de 2017
mesmo que seja paga já no início de
2018 ainda é execução de 2017 -
período complementar de execução
orçamental
-vantagens: fácil e clara a execução
orçamental
-desvantagens: dificulta a responsabilização
de cada Governo pela elaboração e
execução dos orçamentos que lhe são
imputáveis.
2. Orçamento de exercício/caixa: créditos e
débitos originados naquele período orçamental,
independentemente do momento em que se
viessem a concretizar.
-vantagem: permitem mais facilmente a
responsabilização do governo
-desvantagem: num determinado ano não
sabemos ao certo a situação financeira.
Sistema vigente: de gerência.
Nota: mesmo quando a lei prevê a existência de mapas
plurianuais, as verbas neles incluídas devem ser inscritas
no OE de cada ano, sob pena de não poderem ser
realizadas por falta de cabimento orçamental (art.106º1)
Artigo 12º-A
Período complementar
Art.14º4 da lei nova: o período anual é o período
mínimo de vigência orçamental, sendo o período
máximo definido pelo poder executivo, através da
existência ou não de período complementar (período
para fecho de contas) que se admite até 15 de fevereiro,
embora nos últimos anos, este período tenha decorrido
até 21 de janeiro. É um período com duração variável e
é estipulado anualmente pelo decreto-lei de execução
orçamental.
Artigo 13º
Princípio da plenitude
1-“Um só orçamento e tudo no orçamento”. Pretende-se
evitar a existência de receitas e despesas que escapam à
autorização parlamentar e ao controlo orçamental.
Permite aos serviços e organismos administrativos tomar
conhecimento das receitas que podem cobrar e das
despesas que podem realizar.
A regra da plenitude tem uma abrangência limitada, não
abrange: operações de tesouraria, gestão patrimonial do
estado, fenómenos de independência orçamental (esta
última só se faz no sentido de as RA e as AL poderem
ter os seus próprios orçamentos e não o intuito de as
isentar à apresentação de todas as receitas e despesas
num só orçamento), já que isso contraria os artigos
1º/2ºLEO.
2-Plenitude orçamental só se aplica a receitas e despesas
de:
a) Serviços integrados
b) Serviços e fundos autónomos
c) Segurança social
Artigo 14º
Discriminação
Tem 3 sub-regras: não compensação, não consignação e
especificação
Artigo 14º-A
Princípio da não compensação/orçamento bruto
As receitas e as despesas devem ser inscritas no OE de
uma forma bruta e não líquida, não devendo ser
deduzidas às receitas as importâncias gastas com a sua
cobrança, nem às despesas as receitas originadas pela
sua realização. O fundamento é o facto de se exigir uma
maior racionalidade e de possibilitar um controlo
efetivo, político e administrativo da execução
orçamental.
Artigo 14º-B
Princípio da não consignação
Não pode num orçamento afetar-se qualquer receita à
cobertura de determinada despesa: pretende-se evitar a
existência de uma AP fragmentária. Exceções: art.16º/2.
Artigo 14º-C
Princípio da especificação
1.OE deve individualizar suficientemente cada receita e
cada despesa. Assim, para cada despesa pública deverá
ser concedido um crédito que deve ser exclusivamente
afeto ao serviço (órgão) ou função prescrita.
2.Impõe uma organização por classificadores que
permite perceber para identificar ao que cada despesa ou
receita está afeta: classificador económico (receitas e
despesas), orgânico e funcional (despesas):
a) Funcional (com que fim)- ficamos a saber
quanto se gasta por exemplo na saúde, na educação,
etc…
b) Orgânico (quem?) - qual o responsável
político por cada parte do orçamento:
c) Económico (sem saber para que órgão e para
que função é):
-Receita (há diferentes impostos)
-Despesa (contratação de pessoal, bens e
serviços)
3. Art.105/3 CRP
4.Fundamento: clareza e limpidez na elaboração,
execução e controlo orçamentais.
5.Exceção: dotação provisional - face a despesas
simultaneamente imprevistas e inadiáveis - não viola o
principio da especificação Sé é imprevista não podia
estar inscrita no orçamento Se é inadiável não posso
esperar pelo próximo orçamento Ex: incêndios
Artigo 15º
Princípio da publicidade/transparência
Impõe a publicação oficial no diário da República.
Art.19º lei nova
Artigo 16º
Princípio do equílibrio/estabilidade
Imperativo constitucional-art.105º4
Pode ser encarado de 2 perspetivas:
1) Equilíbrio formal- estrita igualdade entre
receitas e despesas; interdição de défice e
excedentes de receita (é irreal)
2) Equilíbrio substancial- baseia-se nas teorias do
défice sistemático e nos orçamentos cíclicos, ou
seja, nunca é possível a inexistência de défices e
excedentes pois estão sujeitos a períodos
cíclicos e estabilizadores automáticos.
ART.31º
Quais são os critérios do equilíbrio substancial:
1. Critério clássico do equilíbrio orçamental: as
receitas e despesas de referência eram as
normais (patrimoniais e tributárias). Haverá
equilíbrio quando as receitas normais servem
para cobrir pelo menos as despesas normais,
sendo que o recurso ao crédito só seria aceitável
em casos excepcionais. Ex: incêndios
2. Critério do ativo de tesouraria: as receitas e as
despesas de referência são as receitas e despesas
efetivas: consoante se traduzam em entradas
efetivas ou em saídas efetivas de massa
monetária no património de tesouraria do
estado. Haverá equilíbrio quando as despesas
efetivas só poderem ser financiadas por receitas
efetivas, ao passo que despesas não efetivas
podem ser financiadas por receitas efetivas e
não efetivas. As verbas efetivas representam
uma efetiva diminuição do património
monetário do estado.
3. Critério do orçamento ordinário: as receitas e
despesas de referência são as receitas e despesas
ordinárias. Há uma situação de equilíbrio
quando as primeiras servem para cobrir, pelo
menos, as segundas.
4. Critério do ativo patrimonial do estado: receitas
e despesas de referência são as receitas e
despesas correntes: ou seja as que não afetam o
património duradouro do estado. Há equilíbrio
quando as receitas correntes servem para cobrir
as despesas correntes.
Artigo 17º
Diferenças entre regras clássicas e novas regras orçamentais
1.Regras clássicas: respeitam tendencialmente o OE.
Regras novas: respeitam a todas as administrações
públicas
2.Regras clássicas: regulam a fase da elaboração e
aprovação do OE
Regras novas: regulam todo o ciclo orçamental,
respeitam também à fase de execução

3.Regras clássicas: baseiam-se fundamentalmente na
estrutura e no procedimento orçamentais
Regras novas: centram-se nos resultados orçamentais
4.Regras clássicas: sobretudo de cariz continental
Novas regras: nova influencia dominante- a influencia
da literatura internacional mais relevante em matéria de
orçamentação pública.
5.Regras clássicas: consagradas há muito no direito
orçamental
Regras novas: aparecem no nosso direito orçamental
sobretudo a partir da aprovação da atual LEO.
Artigo 18º
Novo princípio: estabilidade orçamental
Art.10º LEO: Impõe a todos as entidades do sector
público administrativo a verificação de uma situação de
equilíbrio ou excedente orçamental, calculada pelo
Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais.
A estabilidade orçamental é o equilíbrio das AP
calculado nos termos do SEC95: está em causa a noção
desaldoglobal.
Artigo 19º
Novo princípio: transparência e solidariedade recíproca
Maior exigência substantiva de bom comportamento
orçamental: informação exata e objetiva sobre o modo
como o Estado utiliza os dinheiros públicos e sobre o
custo dos programas orçamental, facilitando os
mecanismos de controlo orçamental.
Pressupõe a ideia de divulgação público, no que diz
respeito à estrutura e funções do estado e às intenções da
política orçamental e contas públicas.
Pressupõe também abertura interinstitucional: dos
governos nacionais em relação às instâncias
competentes e interessadas; do governo em relação ao
parlamento; dos sectores e subsectores do estado em
relação ao governo, especialmente ao ministro das
finanças.
A solidariedade recíproca estabelece-se na medida em
que apela ao comprometimento de todos os níveis de
decisão a esse esforço de estabilidade.
Artigo 20º
Novo princípio: Equidade intergeracional
Induz a necessidade de avaliação da sustentabilidade de
longo prazo da dívida pública (art.13º)
Artigo 21º
Novas regras numéricas na legislação portuguesa
Decorrentes das exigências da estabilidade orçamental e
da sustentabilidade a longo prazo das finanças públicas:
1. Regras procedimentais: a aprovação do OE faz-
se em articulação com a aprovação de outros
documentos com relevância orçamental que o
vinculam ou condicionam. Acresce cada vez
mais a europeização do processo orçamental-
não há apenas lugar à intervenção de entidades
nacionais mas ainda de instâncias comunitárias
como a Comissão.
2. Existem hoje na legislação 3 tipos de regras
numéricas:
a. Regra do saldo ou equilíbrio (art.12º-
C): saldo estrutural ajustado ao ciclo e
de medidas excecionais/temporárias em
conformidade com o objetivo
orçamental de médio prazo resultante
do PEC.
b. Regras de dívida (art.87º): LOE
estabelece limites de endividamento
dos subsectores do estado. Determinou-
se que tais limites possam ser inferiores
ao que resulte das respetivas leis de
financiamento, quando tal resulte da
necessidade de cumprir o PEC.
c. Regras de despesa: existem 2 tipos: as
regras de despesa de carácter implícito
e indireto (art.12ºD-resulta da
necessária subordinação do OE aos
limites máximos de despesa fixados
pela lei de programação orçamental
plurianual) e as regras de carácter
explícito e direto (art.12ºC/6)
Artigo 22º
Vinculações externas do OE-art.17º
Desenvolvimento no artigo 105º2 CRP.
Constituem vinculações externas:
1. As obrigações decorrentes de lei, contrato ou
sentenças judiciais ou outras obrigações
determinadas pela lei (despesas obrigatórias)
2. Obrigações decorrentes do tratado da U.E
3. Opções em matéria de planeamento e
programação financeira plurianual.
Destas fontes externas resultam hoje importantes
consequências:
1. Subordinação do OE às obrigações definidas
nos programas de estabilidade e crescimento
impostos pelo PEC
2. Subordinação do OE aos limites de despesa
consagrados nos instrumentos de programação
orçamental, quadros plurianuais que fixem
limites máximos para a despesa agregada e para
a despesa em cada sector: LEO criou então o
quadro plurianual de programação orçamental
(art.12ºD- este quadro é o documento através do
qual são definidos os limites da despesa da
administração central financiada por receitas
gerais, os limites da despesa por cada programa
orçamental, para cada agrupamento e
programas e para o conjunto de todos os
programas)
Despesas obrigatórias como vinculação externa do OE-
art.16º- as despesas obrigatórias derivam:
1. Obrigações decorrentes da lei ou contrato
2. Obrigações associadas ao cumprimento de
sentenças judiciais.
No plano da execução orçamental, estas vinculações
associadas a despesas obrigatórias projetam-se na
concretização do princípio da legalidade da despesa.
A realização prática entre as vinculações externas e o
OE permite perceber que constrangimentos económicos
e financeiros, desprovidos geralmente de juridicidade,
acabam por ser mais efetivos e limitativos do que as
verdadeiras obrigações jurídicas. OE é cada vez mais o
instrumento legal por excelência de criação de
obrigações para o estado.
Artigo 23º
Conteúdo do OE e cavaleiros orçamentais
Art.31º formata o conteúdo desejável do OE- indica o
conjunto de matérias que podem e devem estar no
articulado do OE.
31º1:
a) Matérias específica e indubitavelmente
orçamentais: a) a d) e alínea p).
b) Matérias não especificamente orçamentais, mas
tornadas orçamentais, legalizando-se numa
prática ou costume orçamental: a) a m) e o)
Matérias que não constam expressamente no 31º/1:
a) Matérias que serão ainda matérias
especificamente orçamentais, surgindo
habitualmente nas leis do OE: caso das
alterações à legislação fiscal ou certas regras
sobre gestão do património público.
b) Matérias que serão ainda matérias
especificamente orçamentais, surgindo
esporadicamente nas leis do OE: caso do
contrato trabalho da Administração Pública.
c) Matérias que só de forma indireta e incidental
têm natureza orçamental: é difícil determinar se
é matéria orçamental ou cavaleiro orçamental-
exemplo: regime de férias, feriados e faltas.
d) Cavaleiros orçamentais: é uma prática que tem
sido exercida pelos governos e que corresponde
a normas de natureza muito diversa e são
incluídas na LOE como expedita, isto é de
forma desembaraçada e eficiente, de obter a sua
aprovação num contexto em que as atenções
estão viradas para outras matérias. Guilherme
d’Oliveira Martins admite que constituem
cavaleiros orçamentais todas as disposições não
financeiras e as financeiras de carácter
permanente.(exemplo- art.75ºLEO)
Artigo 24º
Emenda parlamentar
A iniciativa superveniente dos deputados ou dos grupos
parlamentares conhece maiores limitações quando ela
incide sobre uma proposta de alteração orçamental, do
que quando respeita à proposta inicial do OE.
1.Proposta inicial do OE: não existirão quaisquer
limitações do ponto de vista material. No limite a
questão é política e depende fundamentalmente da
relação de forças existentes no parlamento.
a) Logrolling (troca de votos): a democracia
pode dificilmente gerar o consenso, a democracia apenas
produz maiorias. Exemplos dos “orçamentos limianos”:
O governo socialista que então, eleito sem maioria
absoluta (por apenas um voto) conseguiu aprovar esse
orçamentos com o voto de um deputado do CDS de
Ponte de Lima e eleito pelo círculo de Viana do Castelo.
Em troca o Governo comprometeu-se na realização de
vários investimentos públicos no conselho e no distrito
em causa.
Propostas de alteração orçamental: a emenda
parlamentar está mais limitada- 2 argumentos
1. Alteração de sentido da proposta de lei- tem-se
apenas a pretensão de alterar um plano já
elaborado, que está a ser executado e em áreas
delimitadas pela proposta do governo, que tem
o exclusivo da iniciativa de alteração e o
encargo da responsabilidade, ou seja, os
deputados não podem proceder a modificações
orçamentais que não se inscrevam na proposta
do governo, ou seja, alargar essas modificações
a outras áreas.
2. Lei-travão: aplicação indireta do artigo 167º/2
CRP.
Artigo 25º
Cronologia do processo orçamental em Portugal
1.Envio à AR do programa de estabilidade e
crescimento (março a junho)
2.Início dos trabalhos de preparação do OE para o ano
seguinte (início do 2ºsemestre)
3.Negociação interministerial
4.Aprovação, em Conselho de ministros, da proposta das
GOP (grandes opções dos planos)
5. Envio da proposta de Lei das GOP à AR (setembro)
6. Aprovação, em conselho de ministros, das propostas
de lei do Quadro Plurianual de Despesa Pública e do OE
(outubro)
7.Envio das propostas à AR (outubro)
8.Discussão (novembro)
9.Aprovação (dezembro)
Artigo 26º
Orçamento de base-zero e de base incremental
1.OBZ: art.21ºA a 21ºE.
-Integra todos os serviços do Estado
(administração direta ou indireta)
-Compete ao Governo definir quais os
organismo e programas sujeitos ao OBZ
-OBZ aparece associada à gestão por objetivos
-OBZ consiste na justificação detalhada das
depesas que cada serviço pretende inscrever.
Quando fizemos o acordo com a troika e nos
comprometemos com o novo OE que supostamente ia
entrar em vigor de 2018, foi estabelecido que seria feito
um OBZ em vários sectores da administração publica,
comerçar-se-ia do zero em vez de se utilizar o
incremental, continuando com os anteriores e alterando-
os apenas e basicamente a principal razão para a lei não
entrar em vigor é que nós tinhamos 3 anos de vacatio
legis para realizarmos os mecanismos necessários para
implementarmos OBZ mas como não se formou
nenhuma comissão nem houve qualquer iniciativa nesse
sentido não poderá entrar em vigor.
O que o professor Marco Capitão propõe é que em vez
de se fazer uma mudança drástica de orçamento
incremental para OBZ, é passarmos progressivamente e
fazermos uma comissão que se especialize numa
matéria, contratando as pessoas especializadas nesse
tipo de matérias que vão sendo rotativamente trocadas
para a elaboração do OE, começando por um ministério
e depois por outro e assim sucessivamente.
 a) Fragilidades: prática morosa e burocrática.
b) Exige-se prudência e faseamento na sua
aplicação.
Para além do OBZ também a programação orçamental
visa colocar fim à tentação incremental: LEO estabelece
a programação em sentido material (art.12ºD)- o
objetivo deste quadro é o de definir os limites da
despesa da administração central, financiada por receitas
gerais e em cumprimento dos objetivos do PEC.
2.Orçamento de base incremental: é o que nos dias de
hoje ainda vigora pelo facto de ter sido impossível a
implementação do OBZ pois não foram criados
mecanismos nenhuns que permitissem a implementação
deste. No orçamento de base incremental os gestores de
cada de cada departamento apenas justificam as
variações relativamente a anos anteriores.
Artigo 27º
Processo orçamental originário: aprovação do OE
1.LOE: 106º1
2.A proposta de lei para o ano económico seguinte é
apresentada pelo Governo à AR até 15 de outubro de
cada ano (art.12ºE)
3.A iniciativa em matéria orçamental é um exclusivo do
governo (161º1 CRP)
a)Exclusivismo da iniciativa: OE é o principal
instrumento de concretização financeira e política do
governo, assumida e apresentado ao parlamento. No
final do mandato o governo deverá prestar contas ao
eleitorado, da execução do programa político e
responsabilizqar-se por ela.
4.Votação da proposta: 45 dias (12ºF/2)
5.Plenário discute e vota na generalidade a proposta de
lei, tendo por objeto o articulado e os mapas
orçamentais. A votação é efetuada na generalidade salvo
exceções:
a) casos em que resulta da obrigatoriedade legal
(criação, extinção ou modificação de impostos e
situações em que se autorizam empréstimos e
financiamentos)
b) sempre que a AR entender submeter à
apreciação individual.
Artigo 28º
Prorrogação de vigência do OE (12ºH)
1. Legislador resolve o problema que se arrastava
na doutrina: necessidade ou não de novos
decretos de execução orçamental para sustentar
o regime de prorrogação- Governo pode
aprovar por decreto-lei os dispositivos de
execução orçamental apenas e quando venham
justificar-se.
2. Atenção ao artigo 12ºH/5.
Artigo 29º
Regime de execução orçamental
1.199ºb) CRP: exclusivamente ao Governo porque a
execução orçamental situa-se no quadro da competência
administrativa que é do governo e em principio é no
governo que estão os serviços tecnicamente habilitados
para produzir o OE (ver artigo 43º)
Execução do orçamento da receita obedece a:
1. Princípio da segregação de funções entre
liquidação e cobrança
2. Princípio da legalidade
3. Princípio da tipicidade qualificativa
Execução do orçamento da despesa obedece a:
1. Princípio da segregação de funções entre
liquidação e cobrança.
2. Princípio da legalidade
3. Princípio da tipicidade qualificativa
4. Princípio da tipicidade quantitativa
5. Regras de economia, eficiência e eficácia.
Artigo 30º
Regime das alterações orçamentais
A necessidade de efetuar alterações orçamentais resulta
da execução orçamental. Há 3 graus:
1. Alterações da competência da AR (art.50ºA)
2. Alterações da competência do Governo (art.51º)
3. Alterações da competência dos serviços.
Artigo 31º
Conceito de equilíbrio orçamental
É considerado um princípio sobre o conteúdo do OE, ou
melhor dizendo, um princípio que atende aos resultados
orçamentais.
1. Equilíbrio em sentido formal- refere-se a uma
igualdade contabilística entre receitas e
despesas, sendo que a violação desta exigência
é quase impensável, apenas podendo acontecer
por um erro.
2. Equilíbrio em sentido substancial- permite
evidenciar a situação orçamental do Estado,
confrontando um certo tipo de receita, com um
certo tipo de despesa (receitas e despesas de
referência) e definindo uma linha, acima da
qual haverá equilíbrio e abaixo do qual se
verificará uma situação de défice orçamental.
Existem diferentes critérios para se optar entre as
receitas e as despesas de referência:
1. Critério clássico do equilíbrio orçamental: as
receitas e as despesas de referência eram as
receitas e despesas normais. À luz desta
concepção, haverá equilíbrio quando as receitas
normais servem para cobrir pelo menos as
despesas normais. O recurso ao crédito só seria
aceitável em situações muito excecionais:
guerra.
2. Critério do ativo de tesouraria: as receitas e
despesas de referência são as receitas e despesas
efetivas, consoante se traduzem em entradas
efetivas ou em saídas efetivas de massa
monetária no património de tesouraria do
estado. À luz desta ideia, haverá equilíbrio
quando as receitas efetivas servirem para cobrir,
pelo menos as despesas efetivas. As receitas
efetivas são todas aquelas que não implicam a
inscrição desse montante no passivo financeiro
do estado, tal como as despesas efetivas são
todas aquelas que não implicam a supressão
desse valor no passivo financeiro do estado. É
este critério que está na base da definição das
principais regras em matéria de saldos
 orçamentais hoje vigente em diversos países
desenvolvidos- constituem concretizações do
ativo da tesouraria: saldos global e primário do
orçamento.
3. Critério do orçamento ordinário: neste, as
receitas e despesas de referência são as receitas
e despesas ordinárias, aquelas que se repetem
em todos os orçamentos, havendo situação de
equilíbrio quando as primeiras servirem para
cobrir pelo menos as segundas.
4. Critério do ativo patrimonial do Estado: aqui, as
receitas e despesas de referência são as receitas
e despesas correntes, ou seja, as receitas e as
despesas que não afetam o património
duradouro do estado. Há equilíbrio quando as
receitas correntes servem para cobrir pelo
menos as despesas correntes.
Artigo 32º
Regra do saldo estrutural
É o equilíbrio orçamental que em termos substanciais
permite determinar se estamos perante uma situação de
défice ou superavite (excesso de receitas sobre
despesas).Os critérios nem sempre foram os mesmos, os
mais importantes são:
1. Critério do saldo corrente/orçamento corrente:
confrontam-se as receitas correntes (não afetam
o património do estado) com as despesas
correntes.
a. SC=RC-DC
2. Critério de saldo global (adotado entre nós):
confrontam-se as receitas efetivas (entrada de
dinheiro no património de tesouraria do estado)
com as despesas efetivas (saída de dinheiro do
património de tesouraria do estado).
a. Receitas e despesas que concorrem,
para os ativos e passivos financeiros
não são contabilizadas (art.32ºA e
32ºB)
3. Critério do saldo primário (tem a ver com o
tratamento dos juros da dívida e distingue-se do
saldo global pela maneira como os juros são
tratados)-art. 33º
Artigo 32º A
Receitas e despesas relacionadas com passivos financeiros
Receita que dá origem a um passivo financeiro- receita
fictícia, é uma receita que implica o endividamento. (o
estado obtém essa receita mas torna-se devedor
exatamente desse montante)
Há uma inscrição no passivo do estado, é uma receita
não efetiva porque implica a inscrição de uma dívida no
passivo financeiro do estado, é uma dívida financeira.
(Se o estado pagar esta dívida passado 5 anos, ele realiza
despesa e amortiza o passivo de 100, esta divida
significa que aquele valor de 100 que estava registado
no seu passivo financeiro desapareceu- a inscrição
desaparece do seu balanço).
Despesa relacionada com passivo financeiro- despesa da
amortização da dívida não é efetiva porque está
relacionada com a supressão de um passivo financeiro.
Despesa com os juros da dívida (o estado quando se
individa, além de ter de pagar esse montante mais arde
paga também juros): os juros são uma despesa corrente e
é uma despesa efetiva porque não tem relação nenhuma
com o passivo financeiro; os juros são um encargo
corrente da dívida mas não tem nada a ver com o
montante do capital principal da dívida, ou seja, são
inseridos no saldo global porque são uma despesa
efetiva (ver artigo 35º)
SG= RE-DE
Artigo 32º B
Receitas e despesas relacionadas com ativos financeiros
Começando pela despesa: imaginem que o estado
português empresta 100 a Moçambique, está a realizar
uma despesa de 100 que vai sair do seu património de
tesouraria, vai tornar-se credor de Moçambique, ou seja,
vai registar a inscrição de 100 no seu ativo financeiro
porque é algo que mais cedo ou mais tarde Moçambique
vai pagar.
Passado 5 anos, Moçambique paga a divida de 100, o
estado recebe essa receita correspondente à amortização.
É considerada uma receita não efetiva relacionada com o
ativo financeiro porque o estado deixa de ser credor de
100.
Artigo 33º
Critério do saldo primário
Critério no saldo primário- continua a ser as receitas
efetivas em oposição às despesas efetivas, mas retira-se
às despesas efetivas os juros da dívida pública.
1. Como calcular? Retira-se previamente do
montante das despesas efetivas o valor dos
juros da dívida pública e ao subtrairmos o valor
dos juros da dívida pública obtemos o saldo
primário.
SP= SG – juros da dívida pública
2. Utilidade do saldo primário: Se subtrairmos os
encargos correntes da dívida, obter-se-á a
percepção de qual é a verdadeira situação
financeira do país naquele ano, isto é, se
retirarmos o valor dos juros vamos ter o total
das receitas (nomeadamente receita fiscal) e
vamos ter o total da despesa (relacionada com o
funcionamento dos serviços públicos, gestão de
pessoal…)
3. Os juros para o estado são uma herança e se se
eliminar o peso dessa herança, consegue-se
compreender o que é que aquele governo em
cada momento está a fazer, e o que é que deixa
para o futuro:
a. Ou deixa um défice primário (gerando
mais necessidade de dívida a
acrescentar à que já vem de trás, ou
seja, as receitas já não são suficientes
para pagar as despesas e portanto vai
haver necessidade de financiamento.
b. Ou deixa um superávite primário: está
a reduzir para o futuro as necessidades
de endividamento da economia, está a
reduzir as necessidades de
financiamento.
4. O saldo primário permite uma informação
acerca do presente e daquilo que o governo
deixa para o futuro.
 5. Saldos primários são uma condição essencial da
chamada sustentabilidade de longo prazo da
dívida pública: se em cada momentos tivermos
supéravites primários, ou seja saldos primários
positivos, significa que estamos a reduzir
progressivamente as necessidades que o estado
tem de recorrer a financiamento.
Artigo 36º
Fórmula do saldo global
Saldo global= receitas efetivas- despesas efetivas
Receitas efetivas – Despesas efetivas
Saldo nominal==
PIB
1º passo: subtrair a despesa efetiva à receita efetiva
2º passo: verificar se temos um saldo positivo ou
negativo
3ºpasso: converter em PIB e isso dá a % de défice
orçamental
A regra no tratado orçamental aprovado em 2012 é a
regra do saldo estrutural: ou seja parte-se do saldo
global.
Artigo 37º
Como é que se calcula o saldo estrutural?
O saldo estrutural é: saldo nominal-medidas extraordinárias-efeito
cíclico
1. Calcular saldo global (saldo nominal, o tal saldo
global efetivo e vemos quanto dá em % do PIB.
2. Há uma diferença entre um saldo de défice de
10% e uma situação em que houve uma
recessão gravíssima OU esses 10%
corresponderem a uma situação de crescimento
económico e a economia do país estar bem.
3. A comissão europeia não só sanciona os países
pela parte que é efetivamente da sua
responsabilidade, por exemplo as catástrofes
naturais ou crises nada têm a ver e por isso
devemo-nos concentrar naquilo que é o saldo
em termos estruturais.
4. Então, a avaliação do comportamento de um
governo e das AP em geral para a aplicação das
regras orçamentais têm em consideração os
aspetos estruturais e não o que tem carácter
cíclico ou extraordinário.
5. Vamos subtrair ao saldo nominal a componente
cíclica e as medidas extraordinárias: retirando
estas 2 vertentes o saldo fica apenas com o que
não é cíclico nem extraordinário.
a. Um país que tenha um saldo estrutural
em boa posição é mais capaz de
acomodar os efeitos de uma recessão:
tem “balões de oxigénio”, tem reservas
porque poupou- é um país que tem as
contas em dia. Tem um saldo estrutural
positivo e apesar da perda fiscal e do
aumento do subsídio de desemprego
tem balões de oxigénio.
SN= SE+SC
6. Portanto, SN é o saldo nominal e corresponde
ao saldo global efetivo e é a diferença entre as
receitas e as despesas, mas a esse saldo temos
de retirar as medidas extracíclicas e a
componente cíclica do saldo.
7. OGP é o desvio do produto do PIB em relação
ao produto potencial
a. OPG+: output gap positivo.
b. OPG-: output gap negativo.
8. Para podermos calcular este output gap temos
de calcular primeiro o produto potencial e só
depois é que podemos saber se há desvio para
mais ou para menos.
9. O nosso saldo cíclico corresponde a este output
gap no ano t multiplicando pelo símbolo E: este
símbolo representa a elasticidade das receitas e
despesas em relação à variação do produto (%
do PIB).
a. Símbolo E: média ponderada de várias
elasticidades: elasticidade da receita e
despesa fiscal, IVA (elasticidade é
menos do que no caso dos impostos
diretos mas também existe)
SC= E (R-D) x OGP
10. 2 medidas para calcular o PIB potencial:
a. FMI- tenta filtrar no produto aquilo que
e PIB potencial daquilo que não é.
b. Comissão europeia- Função de
produção Cobb Douglas (é uma
metodologia necoclássica
convencional, utilizada pelas teorias do
crescimento económico de longo prazo,
pois o PIB potencial é uma curva que
representa uma realidade a longo
prazo, não são cíclicos curtos)
Artigo 38º
Fatores que contribuem para crescimento em termos estruturais
1.Trabalho (disponibilidade de mão de obra)
2.Capital (e produtividade desse capital que existe na
economia)
3. Tecnologia
Relação: as economias mais industrializadas têm um
capital maior e um trabalho menor; as economias menos
industrializadas têm mais trabalho e menos capital. Em
Portugal a nossa economia é baseada no fator trabalho.
Opinião da regente: é preferível calcular o saldo
orçamental isolando esses efeitos do ciclo,
concentrando-nos naquilo que é estrutural porque
efetivamente numa fase de recessão o saldo tende a
deteriorar-se e isso pode não querer significar que o
estado gastou demasiado e de forma irresponsável). A
professora é favorável a uma gestão contracíclica (e não
de autoridade expansionista) nos momentos maus da
economia. Da mesma maneira que nos anos maus deve
haver alguma margem para os estados poderem gastar
um bocadinho mais, também nos anos bons não devem
fazer medidas pro-cíclicas (aproveitar aquele ano para
começar a gastar muito e aliviar a carga fiscal), ou seja,
nos anos bons deve-se fazer uma contenção criando-se
reservas/almofadas financeiras que permitam ao estado
criar algum músculo que o apoie nas situações mais
difíceis.
Artigo 39º
Críticas à regra do saldo estrutural
1. Calcula-se o PIB num ano e estima-se o PIB
para o próximo ano para mais ou menos definir
qual vai ser o OPG no ano seguinte, ou seja,
fazem-se estimativas e quando a regra for valer
no próximo ano se calhar o PIB vai ser outro
porque a estimação não se fez em tempo real.
2. Estimação de taxas e elasticidades:
artificialismo que por vezes não acompanha a
realidade.
Conclusão sobre saldo estrutural:
1. Saber ver quando é medida extraordinária ou
ordinária (integrada no cálculo do saldo
orçamental)
2. A regra do saldo estrutural obriga a que todos
os estados se encaminhem para um valor de
défice que não deve ser superior a 0,5% do PIB.
Se tivermos um saldo estrutural de 0% existe a
tal folga cíclica que permite que numa fase
negativa do ciclo consigamos atingir os -3% (do
PEC) só com medidas cíclicas.
3. O desejável é ficar alinhado com as metas do
PEC.
Artigo 40º
Dívida pública
É o conjunto de situações passivas que o estado tem.
Quando se fala em dívida pública fala-se em dívida que
resulta nomeadamente de empréstimos contraídos pelo
estado português- passivos financeiros.
O balanço do estado é composto pelo ativo e pelo
passivo. Do lado do passivo temos as várias situações de
dívida que um estado pode ter, também está lá incluída a
dívida a fornecedores do estado (na área da saúde- se é
necessário fazer a reposição do stock dos produtos que
os utentes precisam no SNS é evidente que nem sempre
os estabelecimentos de saúde pagam imediatamente os
fornecimentos desses produtos e isso vai gerando uma
dívida).
A dívida aos fornecedores, aos próprios funcionários,
aos beneficiários do estado e clientes não são dívida
financeira: são dívida não financeira, ou seja, não são
passivo financeiro.
Artigo 41º
Dívida pública vs Défice orçamental
1. Dívida pública: conjunto de situações passivas
do estado (passivos financeiros)
2. Défice orçamental: é o saldo orçamental quando
este se caracteriza pelo facto de as receitas
públicas serem inferiores às despesas públicas.
No cálculo do salgo global em termos nominais
podemos ter 2 situações.
a. Situação superavitária (receitas efetivas
superiores às despesas efetivas)- o
estado não tem necessidade de se
financiar e até tem capacidade de
financiamento líquido: tem receitas que
sobram e pode emprestar a outros.
b. Situação deficitária (receitas efetivas
são inferiores às despesas efetivas)- as
receitas efetivas não são suficientes
para pagar as despesas efetivas: é
preciso lançar mão das chamadas
receitas não efetivas, ou seja,
financiamento líquido). O estaod tem
de recorrer ao crédito, tem de recorrer
às receitas não efetivas para financiar
esse défice.
Relação entre as 2 noções: quando há défice, há
necessidade de financiamento, ou seja,
necessidade de recorrer a crédito público
(endividar-se). Nem todas as situações que
implicam alterar os valores da dívida e do
passivo financeiro resultam necessariamente de
variações anuais do défice. O resultado em
termos de saldo orçamental determina as tais
necessidades de financiamento ou pelo
contrário a capacidade de financiamento.
Artigo 41º
Valor da dívida concorre para o cálculo do saldo
A componente mais significativa da despesa
publica associada à divida: juros da divida
publica ( são uma despesa corrente e por isso
não efetiva, está inscrita acima da linha) Quanto
maior força o peso da dívida, mais pesados são
os juros.
A herança da dívida tem uma dupla
importância:
1. Em cada ano a variação da dívida
autorizada está dependente do stock de
dívida herdada e dos juros que se pagam
sobre esse stock (um dos fatores que
concorre para a sustentabilidade da dívida
são os juros do passado)
2. O stock da divida tem importância para o
saldo orçamental:
a. Por exemplo: Se tivermos encargos
em 7MM€ temos de os pagar em
juros de dívida e isso é despesa
pública, é despesa corrente do
estado que está no OE para 2018.
b. Para esse saldo concorrem várias
receitas e despesas do estado e
diante as despesas estão os 7 mil
milhões de euros com juros da
dívida pública.Se não tivéssemos
herança ou se fosse mais pequena
estávamos perante o superávite e
tínhamos almofadas financeiras e
mais investimento público.
Artigo 42º
Dívida fundada vs dívida flutuante
1. Dívida fundada- amortiza-se num
período/exercício orçamental diferente de
quando é contraída. Ex: emito uma divida a 10
 anos ( a maturidade ultrapassa o ano orçamental
em que foi contraída). O período de duração de
atividade é normalmente de longo prazo, ou
seja, superior a um ano, mas há exceções (por
exemplo: emissão de dívida no mês de outubro
no ano N para ser paga em março do ano N+1:
é divida fundada e no entanto é curto prazo.
2. Dívida flutuante (menor exigência)-
amortização faz-se no mesmo ano orçamental
que é contraída. É sempre curto prazo.
Artigo 43º
Como é que a agência da dívida decide avançar com estes
processos de emissão?
Processos de emissão: financiamento ao estado pode ser feito atrvés
de contrato de empréstimo, obrigações tesouro, obrigações-tesouro de
rendimento variável, certificados de aforro, bilhetes de tesouro (ver
lei 7/98)
1. Venda a retalho:
a. democratização-qualquer
investidor com capacidade
financeira média pode comprar
estes títulos investindo e juros. Hipóteses de trabalho até à bancarrota.
emprestando ao estado português.
2. Colocações privadas de dívida junto de
investidores institucionais.
a. Normalmente são os tais contratos
celebrados entre o estado e certos
financiadores escolhidos a dedo.
3. Leilões de dívida
a. Estado português decide emitir um
acerto de dívida pública e no dia
em que está marcada a operação e
esse montante é colocado no
mercado, os investidores
interessados farão as suas
propostas. Se houver muita gente a
oferecer e a entrar no negócio vai
haver mais procura que oferta e
por isso há uma redução na taxa de
juro e o estado vai financiar-se em
condições favoráveis. Se houver
pouca gente, a procura não supera
as expectativas e a taxa de juro
subirá.
4. Emissões sindicais- também há licitação e
propostas mas nestas há uma espécie de
“trabalho de casa” antecedendo o dia D.
Trabalho que é feito pelos sindicatos
bancários para estudar as condições de
mercado- se as indicações forem boas
dizem à agencia para avançar com o
processo de emissão.
Artigo 44º
Gestão normal e anormal da divida pública
Gestão normal: pagando a dívida nos prazos que estão
predefinidos; implica por vezes contrair novos
empréstimos.
Gestão anormal- como é que se vai fazendo a gestão?
1. Receita fiscal- cobrança de impostos que são as
receitas efetivas predominantes que o estado
tem ao seu dispor. É assim que o saldo vai
tendo condições orçamentais para ir fazendo
essa gestão e obviamente que implica que o
estado seja controlador do seu gasto.
a. Quanto maior for o défice, menos
capacidade de pagar a dívida
b. Um estado com saldos primários
positivos tem maior capacidade para
gerir a divida que tem.
2. Própria qualidade da dívida que se tem: um
estado que tenha uma dívida
sustentável/pagável tem mais condições para
continuar a endividar-se: os investidores
emprestam aos países que têm boas condições
relativamente à dívida já existente.
3. Financiar a dívida através da criação de moeda:
há um risco de inflação mas é uma prática
seguida por países com autonomia monetária.
(os países da zona euro não têm essa capacidade
de produção autónoma de moeda).
Nota: Um país à beira da bancarrota não é viável. Para
se estar à beira da banca rota não basta ter dificuldades
em pagar o principal (capital mutuário) da dívida: o
estado tem de começar a ter sérias dificuldades em pagar
1. Inflação (os países sem autonomia monetária
estão mais condicionados): normalmente a
inflação interessa a quem deve (pois a divida
perde valor) e prejudica o credor, quem
empresta porque o que emprestou perde valor.
2. Estratégias com os credores:
a. Reestruturação/Negociação da dívida e
esta implica o acolhimento e aceitação
de novos termos por parte dos que
emprestaram: pode haver uma
redefinição da taxa de juro, um
aumento de prazos ou no limite um
perdão da dívida, ou pelo menos
perdão parcial (o credor abdica de uma
parte sob pena de poder não ficar com
nada)
A bancarrota está associada a situações como:
mudança de regime, processos políticos
conturbados… As situações de incumprimento
são de facto gravosas para um estado e esta
situação só acontece no limite, normalmente
pagam as suas dívidas: até porque se deixar de
ter acesso a financiamento o país pode sujeitar-
se a retaliação ( os outros deixam de cumprir e
comprar produtos a este país) ou seja, com
maior ou menos dificuldade, normalmente
pagam as suas dívidas.
Artigo 45º
Despesas públicas
Ver lei da Maria+ art.51
Artigo 46º
Finalização do processo orçamental
LEO concretizou o processo orçamental de 2 fases em
linha com os semestres europeus
1ªfase: art.34º e 35º (submissão do programa de
estabilidade que deve ser remetido à comissão europeia
e ainda aprovação da lei quadro plurianual da despesa
publica)
2ªfase: 36º e ss. Apresentação até 1 de outubro da
proposta de lei do OE pelo governo à AR, proposta essa
que deve ser acompanhada do relatório e elementos
informativos: estes elementos ajudam os deputados a
ficar inteirados e informados sobre o que está a
montante e explica as opções de política orçamental que
o governo toma. (a falta ou insuficiência desses
instrumentos tem como vício de forma que pode no
limite determinar a própria ilegalidade, embora
normalmente se pode dizer que a não apresentação possa
ser suprida pela apresentação tardia, satisfazendo desse
modo as necessidades que os deputados possam ter.
Artigo 47º
Origens da crise europeia atual: da crise financeira à divida
soberana
A crise atual começou com o crash da bolha imobiliária
nos EUA em 2007, deixando as instituições financeiras
com graves problemas e liquidez ou até numa situação
de insolvência. Em grande medida, por causa das
medidas adotadas para salvar as instituições financeiras,
alguns países da zona euro começaram a enfrentar
dificuldades orçamentais de financiamento da respetiva
economia pelo que isso determinou uma mutação na
crise-financeira, numa crise de dívida soberana. A crise
instalada tornou evidente a existência de um Sistema
europeu de bancos centrais, de um banco central
europeu e de uma política monetária e cambial única, a
efetiva fragmentação do mercado financeiro europeu.
Existem essencialmente 3 fatores que concorrem para
essa variabilidade:
1. Aversão internacional ao risco
2. Contágio: probabilidade de outros países
entrarem na mesma situação
3. Elementos específicos do pais como stock de
divida e défice orçamental.
Artigo 48º
Resposta à crise: dos pacotes de estímulo orçamental à
austeridade
Numa primeira fase apelou-se ao estímulo orçamental
como forma preventiva de se cair numa grande
depressão. A segunda fase de 2010 até meados de 2012
enfatizou pelo contrário, o objetivo da consolidação
orçamental à medida que a dimensão da divida pública
foi assumindo valores reconhecidos como
insustentáveis. A terceira fase surgiu a partir dessa altura
quando verificadas as consequências da austeridade
sobre o crescimento económico. Os pacotes de estímulo
orçamental, adotados naquela primeira fase pelos
estados membros foram claramente sancionados e
impulsionados pelas instituições comunitárias que
autorizam o relaxamento no cumprimento dos objetivos
ficados pelo PEC.
A aprovação do six pack e aprovação em 2012 do pacto
orçamental consubstanciam a recuperação da ortodoxia
que estivera na génese deste pacto e que havia sido
ligeiramente atenuada com a revisão de 2005. A UE foi
obrigada a enquadrar os mecanismos de assistência
financeira: criara em 2010 dois instrumentos através dos
quais foram definidos programas de assistência
financeira no respeito por um principio de estreita
condicionalidade.
Austeridade expansionista: fornece um forte argumento
às políticas que têm vindo a ser seguidas pela europa e
pelos países europeus. Consideram agora, numa
primeira aceção que um período de ajustamento é
expansionista se o crescimento do PIB real durante esse
período for mais elevado do que o crescimento médio
verificado nesse país nos dois anos anteriores.
Artigo 48º
Desenvolvimentos mais recentes na legislação europeia
Embora a austeridade tenha conseguido melhorias em
termos de saldo orçamental nos países em que foi
instalada, essas melhorias teriam sido mais significativas
se a dose de austeridade não tivesse sido tão profunda,
se tivesse existido uma austeridade mais soft a redução
do défice teria beneficiado ainda mais. A estratégia
europeia pareceu basear-se numa linha keynesiana, ora
aceitando e promovendo à adoção, pelos estados
membros, de pacotes de estímulo orçamental, ora
apostando no reforça da intensidade dos estabilizadores
automáticos. O PEC que parecia ter sido
transitoriamente suspendido pelos responsáveis
europeus, na primeira metade do ano de 2009 reganhou,
a partir daí uma nova vida e recuperou a sua missão de
instrumento rígido e implacável de supervisão
multilateral da situação orçamental dos estados
membros.
Desse novo fôlego do PEC e da necessidade de repensar
o quadro europeu resultou um pacote legislativo de 6
medidas de direito comunitário derivado intitulado six
pack (2011): 5 regulamentos e 1 diretiva.
1. Alguns alteram o próprio PEC, fazem
nomeadamente uma redefinição do próprio
procedimento por défice orçamental excessivo.
2. Um dos regulamentos trata do procedimento
por défice orçamental excessivo e introduz
algumas redefinições.
3. Há um regulamento que cria uma figura nova:
Não é o procedimento por défice orçamental
excessivo, é o procedimento por desequilíbrio
macroeconómico excessivo: este destina-se a
fazer “tocar umas campainhas” de alerta sempre
que um país evidencie este desequilíbrio
macroeconómico excessivo.
4. Diretiva comunitária que obrigou os países a
avançarem para a chamada criação de quadros
plurianuais de despesa publica/programação
orçamental: nova LEO contempla o que veio a
estar concretizado nesta diretiva.
Em 2012 foi aprovado o tratado orçamental.
Revisão do PEC em 2013: uma das coisas que foi revista
foi o semestre europeu que consiste em dividir o
processo orçamental em 2 fases: o semestre primavera
(atualização dos programas de estabilidade) e o semestre
de outono (proposta de lei orçamental).
Artigo 49º
Funções musgravianas: teoria das funções financeiras

1. Função alocação de recursos: esta função estuda
as falhas de mercado. Esta função é censurável,
não há consenso entre os economistas. Existem
2 falhas de mercado que podem justificar a
intervenção do estado:
a. Bens coletivos: não exclusivos e não
rivais no consumo.
b. Externalidades
i. Positivas: têm benefícios
múltiplos, são induzidos a toda
a sociedade (exemplo:
vacinação)
ii. Negativas: existe um custo
social que o agente não
suporta, o que faz com que o
estado possa criar por exemplo
impostos ambientais
(ex:poluição).
2. Função redistribuição económica: surgem as 2
correntes:
a. Corrente liberal de carácter
conservador: Hawke é contrário à
tradição do racionalismo cartesiano
(estado surge para corrigir a sociedade
desorganizada). Sugere a ideia de
tradição em vez de razão. As
sociedades vão sendo capazes de
evoluir (tentativa erro): o importante é
que os cidadãos com base no saber vão
construindo sociedades mais
organizadas.
b. Corrente social democrata (igualdade
de oportunidades): Kennedy
(contratualismo constitucional) tem
uma visão negativa, ou seja, defesa da
propriedade, justiça distributiva
(subjetiva): é justo o resultado quando
as regras são justas, sendo assim é
criticada por esta corrente a justiça
adjetiva.
Teoria da justiça de John Rawls: uma nova sociedade
define as suas regras através de uma constituição. Nessa
sociedade ninguém sabe como nasceu, ou seja, ninguém
sabe as suas características (“véu de ignorância”)-
através desse véu os elementos da sociedade definem os
princípios chave que são a liberdade e o principio da
propriedade privada. Os elementos da sociedade vão
querer o elemento da justiça que permita a redistribuição
porque vão ter de admitir que podem ficar na pior
posição possível. Estamos perante uma sociedade
capitalista justa: procura maximizar os efeitos de se estar
na pior situação possível: lança as bases da
solidariedade.
3. Função da estabilização macroeconómica
a. O próprio mercado também induz essa
estabilização. Nem sempre esta
estabilização acontece: o estado tem
uma terceira função que não está
apenas a cargo do governo (as duas
anteriores estão) mas também a cargo
do banco central porque este manipula
e assegura a gestão da política
monetária e o governo da política
orçamental.
Artigo 50º
Modelo keynesiano através de uma equação- PIB
Y= C [ y-T(y)] + I (R) + G
Y= PIB real: aquilo que temos em cada momento da
economia:
1. Consumo (C) das famílias ou empresas- o
consumo depende do rendimento (líquido e não
bruto porque temos de tirar os impostos) das
famílias por exemplo (salários=y)
a. As famílias não ficam com todo o
rendimento que ganham, há uma parte
que é tributada: impostos. A Tributação
também depende do rendimento.
2. Investimento (I) dependente da taxa de juro (R):
a. Quando a taxa de juro é mais elevada,
significa que as pessoas vão menos
pedir crédito a um banco porque o
encargo da dívida é superior. Quanto
mais elevada a taxa de juro, menor
investimento.
3. G (despesa publica)
4. É da conjugação deste 3 fatores que depende o
produto em que momento:
a. Se tudo constante e se o consumo
aumenta, o produto aumenta.
b. Se tudo constante e o investimento
aumenta, o produto aumenta
c. Se tudo constante e a despesa publica
aumenta, o produto aumenta.
Artigo 51º
Despesa pública
A ação do governo tem uma dupla importância:
1. Efeito direto
2. O aumento da despesa publica pode introduzir
um aumento nas outras variáveis,
nomeadamente no consumo privado.
A despesa publica de investimento do estado pode
mibilizar algum investimento privado: porque são as
empresas que são contratadas, estas contratam outras e
portanto há uma dinâmica de investimento que se pode
gerar a partir daí.
A despesa pública pode mobilizar investimento provado
que também favorece o consumo: há mais gente a
trabalhar, a receber salário e por isso a consumir- é um
efeito acionado através da ação da política orçamental
através de uma política expansionista (aumento de
despesa publica).
Como é que avalio o efeito induzido pela despesa no
produto?
1. Através do multiplicador da despesa pública: o
efeito é bastante significativo.
2. Ação do multiplicador da despesa não é igual
em todos os países, não é igual em todas as
circunstâncias nem em todos os contextos.
 a. Quanto mais profunda é a recessão
mais intensa é a ação do multiplicador.
b. Se a recessão for débil provavelmente a
ação do multiplicador não é tão
evidente.
3. A ação do efeito da despesa sobre o produto é
medido através de uma ferramenta matemática
que resulta de uma derivação da equação que se
chama multiplicador da despesa.
4. Além da despesa publica existe outro
instrumento que também depende da ação
governamental: os impostos também dependem
porque o governo pode decidir aumentar ou
diminuir em cada circunstância a carga fiscal.
Este (multiplicador dos impostos) funciona de
forma indireta, primeiro sobre o rendimento e
só depois sobre o consumo: normalmente o
multiplicador dos impostos é menos intenso que
o da despesa.