Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Comunicação

DEMOCRACIA E REGULAÇÃO MIDIÁTICA:

UM ENFOQUE HISTÓRICO

Fernando Lattman-Weltman1

Resumo: O artigo pretende contribuir para a abertura – ou retomada – do

debate acadêmico sobre a regulação dos meios de comunicação de massa no
Brasil, a partir de uma breve recapitulação do processo histórico de
construção da noção de liberdade de expressão e imprensa na democracia
moderna, com rápidas descrições de tipos-ideais de modelos de regulação e
sumária caracterização do contexto histórico nacional referente.

Palavras-chave: liberdade de expressão; regulação; democracia.

Introdução:

“Confesso não conceder à liberdade de imprensa esse

amor completo e instantâneo que se dá às coisas
soberanamente boas por natureza. Amo-a mais pelos males
que impede do que pelos bens que causa. (...) Em matéria de
imprensa não há, (...), justo meio entre a licença e a servidão.
Para colher os bens inestimáveis assegurados pela liberdade
de imprensa, é preciso saber submeter-se aos males inevitáveis
que provoca. Querer obter uns, escapando aos outros, é
entregar-se a uma dessas ilusões de que se acalentam as
nações enfermas, no momento em que, fatigadas de lutas e
exaustas de esforços, buscam os meios de coexistência no
mesmo solo de opiniões inimigas e princípios contrários (...)”

(Alexis de Tocqueville, A democracia na América)

Quando examinou o funcionamento do que chamava de democracia, em plena

gestação original no Novo Mundo, nas primeiras décadas do século XIX, Tocqueville
não somente assinalou o peso institucional estratégico da recém-consagrada liberdade
de imprensa para a operação adequada da nova ordem em evolução, como também não
se furtou a apontar – ceticamente – os efeitos perversos da novidade. Do mesmo modo
pouco apaixonado com que saudou o advento inexorável da nova era de equalização

1
Cpdoc/FGV e PUC-RJ; weltmanf@fgv.br

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civil, política e social – a “democracia” –, ele aí inseriu a nova instituição com seus
contraditórios potenciais. Além de inevitável, a imprensa, para Tocqueville, era um mal
necessário (TOCQUEVILLE, 1973).
Ora, o que ainda podemos aprender com o peculiar misto de conformismo e
desconfiança com que genial visionário francês caracterizou a importância e os riscos
inerentes à liberdade de expressão e de imprensa? De que modo sua prudente – e, no
entanto, resoluta – atitude diante do fenômeno pode nos auxiliar, hoje, no debate sobre
seu funcionamento e (des)regulação?
Para dar conta, minimamente, dessas e outras questões, precisaríamos, primeiro,
atentar para o caráter de novidade que o estatuto da liberdade de imprensa assumia à
época. Ao contrário do que poderíamos inferir de nossas condições atuais, a existência
de sociedades como a nossa, em que se pretende dotar o debate, a coleta, o
processamento e a difusão de “informações”, da mais ampla liberdade – e, em níveis
variados, de quase ausência de regulação – não constitui propriamente a regra na
história e na diversidade da experiência humana, mas sim, muito mais a exceção. Com
efeito, se quiséssemos poderíamos datar o surgimento de uma defesa explícita da
liberdade de expressão como tomando forma, ou “consciência de si”, somente em
meados do século XVII – tendo como índice, por exemplo, a publicação, na Inglaterra,
da Areopagítica de John Milton – e desenvolvendo-se, de modo contraditório até,
eventualmente, o século de Tocqueville, quando, como vimos, já estamos propriamente
diante de uma instituição, com sua legitimidade relativamente consolidada, e
razoavelmente conhecidos e estimados os seus efeitos e defeitos. 2
Por isso mesmo, por se tratar muito mais de uma instituição perfeitamente
datada – e, portanto, circunscrita a uma forma de vida social muito particular –, é
necessário também atentar para as especificidades históricas e para as eventuais
(des)funcionalidades próprias à sua operação. Principalmente no que diz respeito a seus
impactos éticos, culturais e políticos mais significativos, ou, dito de outro modo, seus
riscos inerentes. Já que sua especificidade está relacionada de modo indissolúvel à
configuração institucional peculiar em que assumiu seu sentido e importância atuais.
Acima de tudo, a validade de um enfoque histórico – ou historicista – como o
aqui proposto, dependerá exatamente da capacidade que tivermos de demonstrar o
quanto as origens da moderna liberdade de imprensa não se vinculam, necessariamente,

2
Sobre a evolução do conceito da liberdade de imprensa, ver, por exemplo, Holmes (1995) e Kelley;
Donway (1995).

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com funcionalidades pressupostas de seu próprio funcionamento, hoje. Mas sim, se

referem a um percurso histórico peculiar, em que não apenas tal estatuto tomou forma,
mas no qual também assumiu funções transformadoras específicas. De modo que as
expectativas que hoje podemos cultivar com relação à imprensa – ou às mídias que a
sucederam – e sua liberdade e (des)regulação, podem mesmo ser mais facilmente
compreendidas como constituindo mais parte de um mito – o mito da moderna
democracia – do que, exatamente, uma descrição adequada de seu modus operandi,
nesta mesma formação política e institucional.
Do mesmo modo, tal escolha deverá nos auxiliar a, prudentemente, não tomar tal
possível caráter mítico – e, portanto, fundador – da liberdade de imprensa, em nossa
sociedade (assim como o próprio status hegemônico atribuído a seu discurso
democrático auto-referente), como algo monolítico e/ou harmônico; porventura isento
de conflitos e contradições, ou incapaz de conter variada prole de correntes ideológicas
em disputa.
Acima de tudo, o que me inspira nesta recapitulação, é o já referido ceticismo
moderado de Tocqueville, e a crença de que as soluções para os efeitos perversos da
diferença e da luta egoísta dos interesses devem ser buscados na matéria mesma dessas
diferenças e interesses. Assim como a defesa para os riscos terríveis do avanço
democrático – nos quais a mídia certamente tem papel de destaque – não podem ser
buscados no passado; mas sim, como diria o autor da Democracia, na prática
conseqüente da arte institucional-política, voltada para o futuro.

Difusão e regulação: das origens à institucionalização da imprensa

É sempre atraente a crença de que nossas idéias mais agradáveis a nosso próprio
respeito, e que os ideais que julgamos mais edificantes em nossa própria cultura e
sociedade, constituam, de fato, as suas verdadeiras bases operacionais. Ou, de modo
semelhante, as molas propulsoras do seu desenvolvimento histórico, e que certamente
nos conduziram de etapas anteriores – e infelizes – ao bem-estar atual. Não seria
realmente nem um pouco desagradável se os aspectos mais prezados por nós em nossa
realidade atual fossem mesmo produto de tais valores tão caros a nós. A liberdade de
imprensa, por exemplo: não seria bom acreditar que é a ela que devemos todas as
demais liberdades e direitos, hoje experimentados? E que, desde o surgimento dessa

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idéia tão aparentemente basilar – de que a expressão e a impressão do pensamento

devem ser livres de qualquer interdição – o desenvolvimento dos nossos direitos e
instituições atuais se deu de modo natural e harmônico?
Nada, porém, mais distante do que parece ter sido a história efetiva de como se
construiu tal noção na chamada cultura Ocidental.
Antes que se afirmasse a liberdade de imprensa era preciso, ao menos, que
surgisse a própria imprensa. E esta, ao que tudo indica, não parece ter sido criada, em
sua tecnologia moderna, com nenhuma finalidade de caráter filosófico tão elevado.
Como a maioria das grandes inovações tecnológicas – inclusive as mais revolucionárias
– o advento dos tipos móveis de Gutenberg atendia a motivações puramente práticas e,
portanto, imediatistas (para não dizer, simplesmente, míopes).
Já o que pode ter, sim, contribuído decisivamente para difundir (e aperfeiçoar) as
novas técnicas de impressão na Europa na virada dos séculos XV e XVI, foram razões
maiores, seja de ordem econômica, seja religiosa (BURKE; BRIGGS, 2004). No
primeiro caso, é razoável especular a respeito de demandas potenciais do que viria a ser
um mercado para publicações, da mais variada natureza e conteúdos, tornado agora
possível pela nova tecnologia.
No segundo, é certo que a recém-chegada imprensa e a Reforma Protestante se
impulsionaram mútua e dialeticamente. Com sua ênfase estratégica no acesso do crente
aos textos sagrados, impressos doravante nos idiomas vernaculares, a Reforma não
apenas se valeria da novidade para o seu proselitismo, como a impulsionaria
decisivamente. Não é de espantar que uma das iniciativas da Igreja Católica, em seu
esforço de “contra-reforma”, fosse a criação do famoso “index”, com a relação dos
livros considerados indesejados e, desse modo, proscritos. A luta pelas consciências
cristãs seria travada, a partir de agora, também em uma nova trincheira. E levando-se
em conta as sangrentas repercussões desse conflito, pelos séculos seguintes, não deve
surpreender o fato de que a difusão das novas técnicas – e de seu crescente mercado –
dificilmente poderia, no entanto, dar margem (ao menos inicialmente) a quaisquer
conclusões favoráveis a um princípio como o da ampla e irrestrita liberdade de
imprensa. Com efeito, se para os protestantes a nova “mídia”, além de congruente com
sua concepção de formação do fiel, se encaixava como luva em sua estratégia geral de
subversão e dispersão da autoridade hermenêutica de Roma, para os católicos o combate
implicava a tentativa de neutralização da própria “arma” (e a conseqüente reafirmação

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da hierarquia e monopólio interpretativo da Igreja). Em ambos os casos, porém, a

difusão de impressos, ou sua repressão, eram avaliadas predominantemente – senão
exclusivamente – em seus significados estritamente religiosos e, consequentemente,
políticos (e não, como hoje pensamos, enquanto parte das pré-condições neutras da
coexistência pacífica entre crenças e opiniões diferentes).
Talvez ainda mais significativo com relação ao seu caráter de constructo
histórico imprevisto, é o fato de que mesmo as primeiras defesas da liberdade de
expressão, já no século XVII, não estavam articuladas – como, talvez, esperássemos
hoje – à defesa também da própria tolerância inter-religiosa (que, afinal, seria a solução
definitiva da guerra). De fato, pode surpreender a leitores contemporâneos o fato de que
a defesa da liberdade de expressão em Milton não fosse, de modo algum, acompanhada
de tolerância para com os “papistas” (tal como eram pejorativamente chamados os
católicos, à época, na Inglaterra). Muito pelo contrário, para o puritano poeta inglês, a
liberdade de expressão se justificava pela crença inabalável na verdade exclusiva de sua
crença, a qual, se deixada livre, certamente triunfaria sobre o erro das visões
concorrentes. E se as idéias dos “hereges” poderiam ser derrotadas num livre embate de
argumentos, isso de modo algum significava tolerar suas práticas religiosas perniciosas
(principalmente quando consideradas contrárias ao interesse do Estado, como era o caso
– sempre pressuposto, então – dos “papistas”) (MILTON, 1991).
Foi somente quando a chamada liberdade de consciência religiosa pôde se
afirmar sem que fosse mais considerada uma ameaça efetiva ao status quo – processo
certamente intermitente e problemático, para cada contexto nacional; e que, com efeito,
se deveu menos à pura e simples evolução natural do pensamento ético e político
moderno, do que ao conturbado avanço institucional e ideológico do Estado-Nação
laico, no rumo de obtenção de seu “monopólio de violência legítima” –, que as
conseqüentes liberdades de expressão e imprensa se desembaraçaram completamente,
podendo, inclusive, se referir também a outros conteúdos informativos e ideológicos,
independentes frente à própria questão religiosa.
Com efeito, se os efeitos das guerras de religião nunca devem ser perdidos de
vista em tudo o que se refere ao processo de construção do Estado moderno
(KOSELLECK, 1999) – e, nesse sentido, as próprias liberdades conectas de
consciência, expressão e imprensa não são nada além de capítulos desse longo e
decisivo processo – por outro lado, foi o desenvolvimento imprevisível e, portanto,

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imprevisto destes conflitos, em meio a outras importantes transformações tecnológicas e

econômicas (como já sugerido acima), que permitiram o surgimento de instituições em
que hoje mal se pode reconhecer qualquer traço de preocupação de ordem
transcendente.
O resultado final, como é conhecido, se deu na afirmação histórica da separação
ideológica entre as esferas do Público e do Privado, essenciais ao desenvolvimento da
Ética e do Direito modernos. A partir daí, a sujeição pública do súdito ao Soberano, sua
proteção e justiça – prevista de modo paradigmático na concepção do contrato, seja este
o de Hobbes ou o de Locke – libera este mesmo súdito para a prática privada de sua
confissão. Separação que foi expressa, inclusive, na interessantíssima e polêmica
concepção habermasiana de uma “esfera pública letrada” de pessoas privadas
(HABERMAS, 1984).
Conforme a descrição hoje clássica deste autor, tal esfera, índice dos crescentes
processos de mobilidade social na nascente sociedade burguesa e industrial, originara-se
nos salões das classes elevadas, assumindo em seguida sua forma institucional mais
perfeita nas páginas da imprensa cotidiana em franca expansão. Híbrido de boletim
informativo impessoal com panfleto político declarado – mas, em breve, também
empreendimento com grandes potenciais comerciais próprios –, o jornal será uma
espécie de desaguadouro, ou síntese de todas essas revoluções operadas na experiência
comum do novo protagonista: o indivíduo. Consagrado em sua dignidade fundacional
pelo Iluminismo triunfante do século XVIII, porém histórica e socialmente determinado
– já agora pela imaginação crítica e sociológica emergente do XIX (NISBET, 1980).
De um ponto de vista político, mais especificamente, num primeiro momento a
construção ideológica do indivíduo moderno, ao mesmo tempo singular e universal em
seus traços antropológicos e em seus direitos naturais (como um “fim em si mesmo”),
constituiu-se em arma poderosa contra o “Antigo Regime”, suas estratificações e formas
descentralizadas de poder. O beneficiário histórico de seu sucesso, portanto, não foi
outro senão seu “duplo” institucional: o Leviatã absolutista. Em seguida, porém, após a
ascensão deste, o mesmo “aríete” ideológico serviria, por assim dizer, à domesticação
do próprio Estado e à sua contenção aos limites – constitucionais – de uma outra
criatura. De proporções igualmente assustadoras e sobre-humanas – e por isso mesmo,
digna de portar o mesmo nome bíblico –, mas agora disciplinado e obediente aos
imperativos deste indivíduo genérico, sua unidade constitutiva. É em nome deste que o

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Leviatã passa a ser um “Estado de Direito”: uma unidade política auto-contida em sua
soberania para a garantia dos direitos individuais e seus sucedâneos.
Assim, também de uma perspectiva econômica, a auto-contenção do ser sobre-
humano gerado pela agregação dos interesses individuais atomizados passaria a se
traduzir, ao mesmo tempo, na pré-condição de funcionamento e na liberação de um
mecanismo impessoal e incerto de distribuição de riquezas – o mercado –, onde esses
mesmos indivíduos poderiam buscar a realização material de seus interesses, livres de
entraves ou barreiras adscritas (que não aquelas próprias da distribuição prévia e
razoavelmente aleatória – quer dizer, sujeita aos mesmos riscos de um mercado “livre”
– dos diversos recursos econômicos).
Um mercado onde a própria informação passaria a conter não apenas, como
antes, um determinado valor de uso – o que já a tornaria perfeitamente assimilável como
mercadoria –, mas onde também poderia assumir, portanto, determinados valores de
troca. Desse modo, não haveria, em 1º lugar, qualquer empecilho à transformação da
atividade jornalística em empresa capitalista – e sem prejuízo, inclusive, de suas
vocações anteriores, sejam estas pensadas em termos estritamente informativos ou
políticos (LATTMAN-WELTMAN, 1994). Em segundo lugar, isso significava também
que mesmo sendo a liberdade de imprensa originada de um longo processo em que,
como vimos, interesses econômicos podem ter tido restrita relevância original em sua
promoção – ao lado de preocupações predominantemente religiosas, e, pour cause,
eminentemente políticas –, uma vez superados os conflitos confessionais, com a
autonomização relativa (mas decisiva) do Estado moderno, o direito de livre expressão e
difusão de informações podia assumir ele mesmo um valor institucional econômico
praticamente – ou aparentemente – auto-suficiente.
Não obstante, como veremos a seguir, se todo esse longo processo e seus
conflitos hoje se apresentam quase como que esquecidos – dando lugar, como
sugerimos inicialmente, a verdadeiras mitologias democráticas (LATTMAN-
WELTMAN, 2007) –, os seus elementos contraditórios seguem se manifestando na
diversidade de modelos e pontos de vista invocados para o (des)controle e a
(des)regulação das práticas jornalísticas e assemelhadas.

Modelos de regulação

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A consumação ideológica e jurídica da aludida separação entre as esferas pública

e privada na sociedade moderna, embora tenha obtido enorme sucesso – não apenas no
encaminhamento razoável dos conflitos confessionais originais, mas também na
resolução de outras disputas políticas3 –, não é capaz, por si só, de superar suas próprias
contradições inerentes. Tal como o próprio Habermas indicara em sua análise sobre a
Mudança estrutural da esfera pública – e Marx, muito antes dele –, as fronteiras entre
as duas esferas não podem ser fixadas em termos abstratos, nem, muito menos, sem que
as tentativas para isso envolvam tomadas de posição ideológica conflitantes ou, no
limite, mutuamente excludentes.
Assim, os limites a serem fixados para o exercício da liberdade de imprensa
sempre foram motivo de controvérsia, mesmo em contextos liberais – e, em breve,
democráticos – onde o princípio em si não era mais ponto de discórdia. Qual deve ser
este limite? As garantias da integridade física e moral dos indivíduos, sua privacidade,
e/ou o interesse público em ser bem informado? Que estatuto deve ser atribuído à
Publicidade dos jornais e assemelhados? O mesmo que constrange o das pessoas físicas
comuns contra os desvios da calúnia e da difamação?
E como devemos regular – se é que devemos – tais atividades? Através de leis
genéricas? Ou constituindo órgãos específicos com poder de fiscalização? E os próprios
modelos de propriedade e uso dos meios necessários à produção e à difusão da
informação, em escala social ampla: devem ser eles os mecanismos principais
responsáveis pela efetivação do quadro normativo ideal para a oferta de tal bem ou
serviço?
Tendo também em conta que este debate em nada parece ter se reduzido, nem
muito menos se simplificado, em função das grandes transformações tecnológicas,
econômicas e sociais por que passou o mercado da informação, nos últimos duzentos
anos, não pode surpreender o fato de que sua organização tenha assumido as formas
mais variadas nas diversas unidades políticas do planeta.
Desse modo, por um lado, as formas de propriedade dos meios têm se
distinguido, basicamente, entre aquelas caracterizadas pelo controle privado, com ou
sem fins lucrativos, e as que delegam isso ao Estado. Se as primeiras podem variar
enormemente em termos de sua racionalidade editorial predominante – formas
lucrativas competitivas, órgãos da sociedade civil, veículos associados a grupos

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Como, por exemplo, as que se referem à emancipação civil e política dos indivíduos e ao provimento de
direitos sociais e de bem-estar.

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confessionais, etc. –, também as segundas podem operar com maior ou menor

autonomia frente às mudanças e interesses específicos da administração pública. E não
faltam mesmo índices de grande diversidade interna a algumas dessas categorias
mencionadas: pense-se, inclusive, nas variedades de jornalismo comercial impresso,
quando comparamos, por exemplo, famosos títulos franceses (com suas vinculações
partidárias), tablóides sensacionalistas ingleses ou grandes jornais “apartidários” norte-
americanos ou brasileiros.
Por outro lado, se há tamanha diferença no que tange à propriedade e às
finalidades principais dos meios, não é menor a variação em matéria de (des)regulação –
e é claro que uma diversidade está fortemente relacionada à outra.
Assim, grosso modo, é possível distinguir-se tais mecanismos de regulação – ou
sua ausência – com base em alguns modelos típico-ideais, a partir das propriedades de
umas poucas variáveis (LICHTENBERG, 1995; JONES, 2001; HARVEY, 1998).
Em primeiro lugar, existem aqueles sistemas políticos em que não há
propriamente regulação da imprensa escrita – resumindo-se esta a leis genéricas contra a
calúnia e a difamação – e nos quais a única restrição à iniciativa privada em termos de
mídia eletrônica opera na disciplina dos espectros de radiodifusão, impedindo-se que
mais de uma emissora transmita seu sinal no mesmo canal. Este modelo, que
chamaríamos de “ultra-liberal”, caracteriza-se, portanto, pela quase que completa
ausência de marcos regulatórios, funcionando o mais próximo possível de um mercado
livre. Embora, é claro, em função das restrições técnicas da radiodifusão, seja necessário
um mínimo de controle de acesso e de coordenação na utilização dos canais de rádio e
de TV. Controle este que dificilmente poderá prescindir da figura de uma agência como
o Estado, e do uso de formas de “concessão” (mas qual mercado liberal pode operar
totalmente livre de tais instâncias?).
Em seguida, seria possível falar-se de um modelo que poderíamos chamar de
“liberal-republicano”, e que se afirmaria pela presença de formas jurídicas de regulação,
e que atuariam predominantemente sobre um sistema de propriedade privada de
veículos de comunicação. A regulação seria exercida basicamente a posteriori, através
da ativação privada da Justiça. A sua forma usual se daria na existência de leis
específicas para a regulação da atividade jornalística, ou seja, leis de imprensa, que
definam especificamente os eventuais delitos e as conseqüentes punições para abusos
cometidos por órgãos de comunicação no exercício de suas atividades, seja o objeto de

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tais abusos os indivíduos ou grupos diversos da sociedade. O pressuposto evidente, aqui

– não necessariamente relacionado a eventuais tentativas de cerceamento político do
jornalismo –, é a noção de que em função do poder da mídia os riscos inerentes ao seu
mau uso não têm a mesma dimensão que o mesmo tipo de desvio possui quando
praticado por outros particulares na sociedade, não devendo ser combatidos, portanto,
apenas com base nos códigos genéricos de defesa da integridade moral e física dos
cidadãos. Ou seja: parte-se da constatação de que quando se trata de reputação ou dano
moral, o poder destrutivo da mídia é muito maior do que o da maioria esmagadora dos
outros atores singulares. Por isso, é necessário dotar tais atores de uma proteção jurídica
que lhes permita contrabalançar os privilégios da mídia.
Com base nas mesmas premissas liberal-republicanas – mas também articulando
uma noção relativa a diferenças estruturais entre as mídias impressas e as audiovisuais –
é possível também propor-se uma regulação específica para a radiodifusão, no sentido
da obtenção da maior eqüidade possível no tratamento da informação. A base da
diferença estaria justamente na limitação técnica do número de canais disponíveis para o
rádio e a TV, o que – diferentemente do que (idealmente) poderia ocorrer no setor
impresso (onde, em última instância, “só” o mercado limita a diversidade) –
aumentariam os riscos de vieses excludentes, ou mesmo unilateralidade, na cobertura de
questões polêmicas e/ou divisivas. Embora os valores a privilegiar não sejam muito
diferentes do passo anterior, aqui pode ocorrer uma modificação institucional
importante – e um desvio maior no continuum em direção aos chamados ideais
republicanos – na medida em que a efetivação de tal eqüidade passe a incorporar
questões mais amplas (e mais complexas) não tanto de defesa da integridade de
particulares, mas sim de manutenção de um determinado equilíbrio de interesses e
posições, cuja defesa demandaria, portanto, maior igualdade de oportunidades de
Publicidade. Não é de modo algum contraditório o fato de que a busca por tal eqüidade
na cobertura jornalística – em especial na radiodifusão – pode conduzir os legisladores à
prescrição não somente de mecanismos de recurso jurídico privado, mas também da
constituição de conselhos, ou comitês públicos encarregados de zelar por esse valor.
Com poder, inclusive, de sanção sobre os concessionários de tal serviço público. 4

4
É o caso, por exemplo, da chamada fairness doctrine, posta em prática nos Estados Unidos durante
importante período pelo FCC, Federal Communications Comission. (LICHTENBERG, 1995; JONES,
2001).

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Ampliando-se então o alcance normativo de tais premissas republicanas, e

articulando a elas a noção particularmente decisiva acerca da existência de um interesse
público ainda maior e hierarquicamente superior ao de indivíduos, grupos e/ou facções
ideológicas ou programáticas de uma dada sociedade – quer dizer, um interesse público
geral ao acesso da melhor e mais fidedigna informação a respeito de qualquer assunto –
se poderia chegar a uma nova defesa da intervenção regulatória por parte de conselhos e
comitês públicos. Agora, inclusive, com novas atribuições e metas. Entre estas, por
exemplo, não propriamente a produção de um equilíbrio mais equânime de acesso, mas,
ainda mais ambiciosamente, a garantia da produção de informação imparcial, objetiva e,
como tal, independente diante dos diversos interesses particulares (e usos que estes
pretendam dar àquela). Se, por um lado, tal meta pode ser buscada em caráter privado –
ou corporativo – através da criação de manuais deontológicos de jornalismo, e/ou
comissões de ética –, uma sociedade democrática, organizada em torno de instituições
econômicas liberais – que incluem, portanto, veículos de comunicação privados – pode
perfeitamente tentar obter garantias adicionais a esse respeito, com base na
institucionalização de conselhos públicos de fiscalização da mídia. 5
Finalmente, mas não menos importante, é possível também se procurar obter tais
resultados – ou alguma combinação específica entre eles – através não propriamente, ou
não exclusivamente, de legislação para recurso jurídico particular, ou instauração de
6
comitês públicos de fiscalização e sanção. Mas sim através do que chamaríamos de
mecanismos estruturais de regulação: aqueles que se estabelecem na configuração das
formas aceitas – e eventualmente estimuladas – de organização da propriedade e dos
fins editoriais a que se destinam os veículos de mídia. Assim, por exemplo, um sistema
plural de informação pode contemplar diversos estatutos permitidos para a operação de
mídias, buscando justamente mesclar as vantagens – e minimizar as desvantagens – de
cada tipo de veículo. Poderiam ser então previstas e incentivadas formas privadas,
públicas e/ou estatais de veículos de comunicação, com diferentes racionalidades e
metas. Cabendo a cada uma delas formas específicas de sustentação prática e econômica
– variando de subsídios a direitos próprios de comercialização e capitalização –, assim
como – por que não? – formas diferenciadas de (auto-)controle e (auto-)fiscalização.7
5
Essa tem sido, exatamente, a tradição da Inglaterra (JONES, 2001).
6
Que vêm sendo qualificados na literatura como mecanismos de conteúdo ou comportamento, para a
regulação midiática.
7
Capítulo importante desses mecanismos de regulação estrutural diz respeito à conhecida questão da
propriedade cruzada de meios de comunicação, através da qual grupos possuem mídias diferenciadas nas
mesmas unidades territoriais – jornais, revistas, estações de rádio, TV etc.

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Seja qual for o modelo, ou modelos, a se privilegiar, creio ser importante não
perder de vista duas lições cruciais mencionadas na breve recapitulação histórica
anterior: 1) que todos esses valores a que se referem tais modelos de (des)regulação não
devem ser tomados como premissas incontestes ou desprovidas de contradição de uma
suposta Ordem Liberal, ou Democrática monolíticas, cuja operação possa ser pensada
como derivada simples e naturalmente de “justos” preceitos ético, jurídicos ou
metafísicos; 2) que ainda é a própria História a melhor fonte para a compreensão dos
riscos e potenciais inerentes à adoção de quaisquer mecanismos de (des)regulação
institucional.
Nesse sentido, encerro este artigo em seguida, com brevíssima análise do quadro
midiático brasileiro contemporâneo e seu contexto histórico e institucional.

O quadro brasileiro

Desde o momento em que nossas elites dirigentes “optaram” por inscrever-se

neste grande movimento histórico mundial – que hoje, tentativamente, chamamos de
Ordem Liberal –, o desenvolvimento entre nós dos valores e instituições relativos ao
exercício e à liberdade de expressão sofreriam, como de costume, também as mesmas
vicissitudes advindas do nosso contexto de longa e relativa instabilidade institucional.
País jovem, mas que já possui em seu patrimônio histórico um acumulo de sete textos
constitucionais diferentes, o Brasil tem sofrido os efeitos prolongados da renitente
permanência ou reprodução em seu território de efetivos bolsões de “Estado de
Natureza”, o que certamente impacta negativamente o exercício, entre outras, também
da liberdade de imprensa.
Assim, se hoje é possível se afirmar, sem dúvidas, que assistimos a um processo
de institucionalização política da nossa grande mídia, sediada nos principais centros
urbanos – de modo que ataques a seu patrimônio ou tentativas de intimidação de seus
profissionais parecem coisas do passado –, não é menos verdadeiro o fato de que a
situação de pequenos veículos situados na periferia dessas cidades, e ainda mais no
interior, é muito diferenciada. Ali a violência contra os jornalistas é muito comum e o
desafio a poderosos locais pode custar bem caro a jornais e a emissoras.

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Por outro lado, a mesma instabilidade institucional se traduziu, mais

especificamente, na manutenção de um quadro de instabilidade jurídica que também não
favorece a atuação livre, desembaraçada e responsável dos veículos de comunicação.
Desse modo, por exemplo, o marco “regulatório” brasileiro vigente à época de
nossa primeira experiência democrática digna desse nome – o período de vigência plena
da Constituição de 1946 – e que se extinguiu com o advento do Regime Militar de 1964
– ou mais exatamente, para nossas preocupações aqui, quando da promulgação da Lei
de Imprensa nº 5.250, de 14 de março de 1967 (COSTELLA, 2001) – poderia ser
classificado dentro das linhas-mestras do que chamamos acima de modelo “ultra-
liberal”.
A partir daí, preocupações de outra natureza – e não exatamente, ou
necessariamente “republicanas” – impuseram-se aos legisladores brasileiros, no sentido
de garantir ao Estado um maior controle sobre a difusão de informações no país.
Uma vez reconquistada a democracia – em novos patamares sócio-econômicos e
políticos – a elaboração da nova Carta de 1987/88 incluiu, por um lado, importante
esforço de aggiornamento normativo das linhas gerais sob as quais deveria operar o
sistema de comunicação brasileiro. Foi assim, por exemplo, que em seus artigos
relativos à Comunicação Social (Capítulo V do Título sobre a Ordem Social), a
Constituição ao mesmo tempo reiterou a tradição liberal de garantia de ampla e irrestrita
liberdade de expressão, e introduziu (ou reestruturou) princípios novos e importantes ao
prever, entre outras coisas: a defesa, em legislação federal complementar, da pessoa e da
família diante do poder da mídia (particularmente o rádio e a televisão), uma série de
princípios norteadores da produção audiovisual – e, portanto, também das eventuais
políticas de concessão que, por sua vez, passam a ser ratificadas, ou canceladas, pelo
Congresso Nacional – e, por último, mas não menos importante, a instituição de um
Conselho de Comunicação Social para a salvaguarda dos efeitos previstos em suas
diretrizes. Não há dúvida, portanto, de que princípios, digamos, moderadores de uma
certa tradição liberal – ou doutrinariamente ultra-liberal – nacional, em matéria de
informação, e que já haviam se manifestado no contexto autoritário pós-64, sofreram
uma inflexão de caráter republicano ao longo da redemocratização, sendo acolhidos pela
Assembléia Nacional Constituinte, no sentido de reconstruir os princípios gerais da
ordem democrática (re)nascente.

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Por outro lado, a manutenção da indefinição atual do quadro regulatório

específico das atividades de comunicação de massa – inclusive com a sobrevivência de
normas herdadas, ainda do Regime Militar (ou anteriores a ele)8 – parece espelhar
exatamente um certo equilíbrio de poderes, onde se processam vários conflitos
ideológicos e de interesse plenamente ativos em nossos mercado e sociedade. E nesse
contexto ressalta o que já tive a oportunidade de chamar de exercício de poder de veto
da grande mídia diante de quaisquer iniciativas de rearranjo dos mecanismos de
regulação da liberdade de imprensa (LATTMAN-WELTMAN, 2003). Todas as vezes
em que se discute no Parlamento propostas de encaminhamento do tema, a reação
poderosa dos principais órgãos de classe representantes dos nossos veículos – e o que
tudo indica seja a própria falta de consenso entre estes – se faz(em) sentir. O assunto
reflui e o Legislativo retorna ao leito usual de suas outras pautas (sem que também o
Executivo faça uso de suas prerrogativas legislativas em prol do avanço em questão
aparentemente tão espinhosa).
Como disse, já tive oportunidade de desenvolver algumas reflexões sobre os
sentidos políticos mais amplo desse estado de coisas.
Quero agora apenas encerrar esse breve panorama da questão para corroborar a
opinião daqueles que não crêem seja interessante para todos os envolvidos no tema a
postergação indefinida da revisão de tais marcos regulatórios.
Primeiro, porque a aludida instabilidade jurídica atual, com a manutenção de
normas incompatíveis com o avanço das instituições democráticas no país, pode
começar a se mostrar disfuncional também em termos estritamente econômicos. Com
efeito, diante da evolução dos chamados processos transnacionais de globalização do
mercado internacional de comunicação – e diante das diferenciadas urgências de
capitalização porque passa, ou pode passar, o conjunto de nossas empresas de mídia –, a
estabilização das regras do jogo, com seus efeitos de médio e longo prazo sobre
decisões de investimento, passa a se constituir em objetivo institucional estratégico.
Em segundo lugar, porém, e mais de acordo com as preocupações de ordem
política que deram sentido a toda esta recapitulação, a regulação da atividade midiática
se impõe também por imperativos civis e políticos. Uma boa lei de imprensa, que, ao
mesmo tempo, libere e assegure a atividade jornalística, em todo o território nacional,
mas também preserve as garantias individuais básicas do Estado de Direito – associada
ou não a outros mecanismos de valorização das dimensões republicanas do métier –, de
8
Casos da Lei de Imprensa e de regulamentos sobre a radiodifusão atualmente em vigor.

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par com boas regras para o funcionamento dos veículos de mídia eletrônica, mostram-se
hoje igualmente imprescindíveis, em face de problemas evidentes da produção nacional.
Quer se trate, por exemplo, do combate a efeitos perversos de convergência de
conteúdos e enfoques na oferta de informação disponível, ou na apropriação sem
controle de concessões públicas de rádio e tv barganhadas de modo pouco transparente
entre os poderes Público e privados, ou ainda no modo como se tem praticado, entre
nós, o denuncismo irresponsável, em busca do escândalo fácil e do lucro imediato –
com os possíveis efeitos conseqüentes de deslegitimação das instituições democráticas –
, essas e outras questões poderiam ser minimizadas por um esforço amplo de debate e
concertação entre as diversas forças envolvidas e interessadas num melhor
funcionamento de nosso sistema.
Certamente nenhum dos modelos supramencionados é isento de falhas, nem
muito menos o encaminhamento satisfatório dos problemas aludidos – ou outros que se
queira aqui incluir – se encontra efetivamente em suspenso (porventura aguardando
somente nossa tomada de consciência, ou consenso sobre como agir). Como vimos
acima, muitas das instituições hoje em operação são o resultado não previsível de
processos históricos muito complexos e anárquicos.
Mas é justamente por conta da consciência que hoje possuímos a respeito dos
elevadíssimos custos humanos de tal “evolução natural ou espontânea” o que deve nos
conduzir, para além do imobilismo e do conforto de nossas convicções normativas, no
sentido de uma ação política e institucional conseqüente.

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