DECISÕES ALOCATIVAS NO SETOR PÚBLICO:

ORGANIZANDO O MOSAICO DAS PROPOSIÇÕES TEÓRICAS COM

O AUXÍLIO DE LENTES CONCEITUAIS – UM ENSAIO
EXPLORATÓRIO

Autoria: Paulo Carlos Du Pin Calmon, Carlos Leonardo Klein Barcelos

RESUMO: A alocação dos recursos públicos é sempre uma decisão importante. Não
só por apontar a origem de receitas que são escassas, mas também por sinalizar os problemas
que se pretende enfrentar. Em boa medida, esse processo reflete as escolhas, em termos de
políticas públicas, que são feitas em nome de uma determinada sociedade, retratando sua
capacidade de entender e superar os desafios que se apresentam no trajeto de seu
desenvolvimento coletivo. Facilmente constatável, a bibliografia que trata do assunto é
vigorosa e impressiona por seu volume. Contudo, as abordagens usuais da análise
orçamentária focalizam o Estado como um ente meramente residual, auxiliar do mercado, ou
simplesmente um reflexo da dinâmica de forças sociais mais profundas. Por conseguinte,
acaba-se ofuscando as implicações que as decisões orçamentárias têm sobre a governança
democrática. Em face disso, ainda que de forma exploratória e incompleta, o presente texto
traz à tona um conjunto de enfoques que destaca, além de aspectos fiscais e econômicos,
também as dimensões organizacionais e políticas imbricadas no processo de alocação dos
recursos públicos. Com o auxílio de duas lentes conceituais alternativas (ator estritamente
racional e comportamento organizacional), examinam-se as opções epistemológicas e
metodológicas dos aportes teóricos da economia do bem-estar, da rational choice, do
incrementalismo, dos multiple streams, das coalizões de defesa e do equilíbrio pontuado. O
texto evidencia que divergências na assunção de premissas em cada enfoque provocam
distintas interpretações e conclusões sobre o fenômeno estudado, especialmente em relação à
quantidade, ao papel das preferências, à capacidade cognitiva e à lógica de processamento
subjacente à decisão dos atores envolvidos na orçamentação. Ao procurar reconhecer
caminhos de pesquisa mais proveitosos à compreensão do processo de alocação dos recursos
públicos, bem como instigar a reflexão sobre mecanismos de governança orçamentária,
observa-se que os enfoques dos multiple streams, das coalizões de defesa e do equilíbrio
pontuado apresentam maior potencial explicativo em comparação aos demais, na medida em
que admitem (mais realisticamente) a limitação cognitiva dos agentes (indivíduos e
organizações), a complexidade e a ambigüidade dos contextos e as múltiplas dimensões que
caracterizam as decisões de políticas públicas.
2 INTRODUÇÃO
A alocação dos recursos públicos é sempre uma decisão importante. Ela não só aponta
a origem e a aplicação de receitas que são escassas, como também define os instrumentos que
serão empregados para esse fim. Nesse sentido, as decisões alocativas sinalizam quais
problemas se pretende enfrentar, em que extensão isso será feito e como tais propósitos serão
alcançados. Em boa medida, elas refletem as escolhas, em termos de políticas públicas, que
são feitas em nome de uma determinada sociedade, retratando sua capacidade de entender e
superar os desafios que se apresentam no trajeto de seu desenvolvimento coletivo.
Assim, quando se considera o caso brasileiro, onde as condições sociais e econômicas
são sensíveis ao curso das ações governamentais, o assunto ‘decisões orçamentárias’i torna-se
ainda mais relevante. Em vista disso, o compromisso intelectual de tentar observar, refletir e
compreender como tais decisões se processam, nos seus variados aspectos e estágios, parece
algo realmente notável.
Além desta introdução, o presente texto divide-se em mais 5 seções. A seção 2 discute a
importância do uso de múltiplas lentes na análise de fenômenos complexos. As seções 3 e 4
apresentam as proposições teóricas de acordo com duas macro-perspectivas. A seção 5 busca
contrastar e situar os enfoques e modelos apresentados a partir de suas opções
epistemológicas e metodológicas. A seção 6 apresenta uma breve conclusão do trabalho.

3 A IMPORTÂNCIA DE MÚLTIPLAS LENTES NA ANÁLISE DAS DECISÕES

ALOCATIVAS DO SETOR PÚBLICO
De fato, sobretudo depois do lamento de V. O Key Jr. (1940), inúmeros acadêmicos e
experts têm empreendido tentativas de descrever, explicar ou, meramente, prescrever como
é/deveria ser o processo de alocação dos recursos públicos. Facilmente constatável, a
bibliografia que trata do assunto é vigorosa e impressiona, tanto pelo seu volume quanto pela
diversidade da sua substância (KHAN & HILDRETH, 2002; RUBIN, 1988, 1992, 2006).
Naturalmente atraente, o processo orçamentário pode ser visto como o espaço onde se
define quem recebe/arca com os benefícios/custos da atuação governamental. Por conta de seu
largo escopo, esse é um tema que chama a atenção de diversas disciplinas (ou programas de
pesquisa). Cada qual seguindo uma tradição de pensamento, comunidades acadêmicas e
associações de profissionais costumam examinar, enfatizar e interpretar aspectos distintos do
fenômeno que caracteriza as escolhas alocativas.
Com efeito, o problema que motiva esse tipo de decisão está longe de ser considerado
‘bem comportado’.ii O que se observa é que o terreno dos estudos orçamentários está marcado
por importantes diferenças em relação às escolhas epistemológicas e metodológicas refletidas
nas proposições que o constitui. São inúmeros e distintos os recortes, as heranças intelectuais,
os domínios e as ideologias sob os quais esse tema vem sendo tratado.
Essa ausência de consensos mínimos em torno de premissas, frameworks, teorias e
modelos adequados ao exame das decisões alocativas transforma o campo orçamentário num
confuso mosaico teórico. Por conseguinte, tal estado da arte não parece capaz de orientar a
pesquisa e guiar o debate rumo ao aperfeiçoamento da prática orçamentária. Teóricos
contemporâneos, como Rubin (2006), Kraan (1996), Bartle (2001) e Khan & Hildreth (2002),
alertam para essa dificuldade e apontam a urgência de se encontrar caminhos que auxiliem os
pesquisadores na compreensão dos problemas fundamentais do campo, na identificação das
suposições e das questões básicas da pesquisa, no reconhecimento do ‘core’ de suas idéias e
na organização de um quadro referencial que facilite a acumulação do conhecimento já
produzido. Até que se alcance tal estágio, embora intelectualmente excitante, o campo
orçamentário permanecerá um pouco confuso (RUBIN, 1992), ambíguo (BARTLE, 2001) e
até mesmo misterioso e desconcertante para os que se dispuserem a abordá-lo (NICE, 2002).
2
 A fim de lidar melhor com tal realidade, propõe-se examinar os aportes teóricos com
base em duas diferentes lentes de análise:iii racionalidade econômica estrita (quadro de
referência I) e processo/comportamento organizacional (quadro de referência II). Presume-se
que essa estratégia confira maior organicidade e sentido lógico a mosaico de proposições
teóricas, na medida em que possa facilitar a identificação das fraturas, das tensões e das
conexões que caracterizam as idéias mais influentes do campo.

4 A ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA COMO DECISÃO DE UM ATOR RESIDUAL

E ECONOMICAMENTE RACIONAL (QUADRO DE REFERÊNCIA – I)
Esta seção apresenta conceitos e teorias fundados na idéia de que a engrenagem central
das decisões orçamentárias é a racionalidade econômica estritaiv que subjaz a elas. Exploram-
se duas proposições oriundas da economia neoclássica: ótica do bem-estar (welfare
economics) e ótica da public choice. Dentro dessa macro-perspectiva o governo é uma ‘caixa-
preta’ que opera/deveria operar apenas com vistas ao cumprimento de sua ‘função residual’ de
auxiliar o bom funcionamento do mercado.
4.1 Welfare Economics: Decisões alocativas como resposta às falhas de mercado
Tido como referência fundamental no moderno debate orçamentário, V. O. Key Jr.
publicou em 1940 seu mais famoso texto (MEYERS, 1986; DUNCOMBE, 1996). Em “The
Lack of a Budgetary Theory” (1940) Key reclama a falta de respostas claras à questão que
supunha ser a mais relevante no contexto da alocação dos recursos públicos: “em que se deve
basear a decisão de alocar ‘X’ dólares na atividade ‘A’ ao invés fazê-lo na atividade ‘B’?”
(KEY, 1940 p. 1138). Implicitamente, a indagação de Key sugere que o problema poderia ser
abordado por meio da aplicação da teoria econômica.
Duas grandes Escolas do Pensamento Econômico aportaram contribuições na tentativa
de solucionar o problema básico da alocação dos recursos públicos (FOZZARD, 2001, p. 5;
MEYERS, 1986, p. 187).v
Fundada nos desenvolvimentos de Pigou (1920), Bergson (1938, 1954), Samuelson
(1954, 1969) e Musgrave (1959) (apud Besley, 2006), a primeira tradição neoclássica enfatiza
o governo como um ator (racional e ideal) que decide em favor do interesse público (a
função-objetivo da sociedade é exógena). Embora nesta visão o papel governamental se limite
a apoiar e fortalecer os mecanismos de mercado (definindo, por exemplo, direitos de
propriedade e meios de adjudicação), sob certas circunstâncias (falhas de mercado e ajustes
redistributivos) o governo atuará com vantagens comparativas, devendo intervir
deliberadamente no sistema de preços.
Por esse ponto de vista, o governo deverá criar políticas públicas que regulem as
externalidades que o mercado livre é incapaz de internalizar, que corrijam a oferta de bens
públicos (ou semi-públicos) e que combatam os abusos de poder nas estruturas sub-ótimas do
mercado. Compete ainda ao governo promover uma distribuição de recursos que seja
socialmente justa. Assim, sempre que for violada a suposição de que o sistema de livre troca
aloca recursos de modo ótimo, surge uma justificativa para o exercício da atividade
orçamentária governamental, como coordenadora da ação coletiva (veja-se, por exemplo,
MUSGRAVE em Voluntary Exchange Theory of Public Finance, 1959).
A lógica por trás dessas idéias segue os critérios da eficiência paretiana e da equidade, e
tem sido largamente desenvolvida pelo que se convencionou chamar de ‘moderna teoria do
estado’ segundo a proposição da ‘economia do bem-estar’ ou ‘welfare economics (WE)’
(TRESCH, 2002; BESLEY, 2006; GRUBER, 2007).
Inegavelmente, a WE produziu avanços teóricos e empíricos que permitem, sob certas
hipóteses, apontar as melhores ocasiões e estimar o impacto da atividade alocativa do governo
sobre o bem-estar social (SMITH, 2008, p. 729). Especialmente após a II Grande Guerra, a
3
WE passou a contar com um conjunto de ferramentas analíticas bastante sofisticadas. Se
podem citar, por exemplo, os refinamentos conceituais e metodológicos aplicáveis à análise
das falhas de mercado, as definições de critérios de redistribuição, os modelos de otimização
do sistema de taxação/subsídio, as fórmulas de cálculo de eficiência (paretiana e também o
princípio de compensação de Kaldor-Hicks) e as análises de custo-benefício/efetividade.
4.2 Public Choice: Decisões Orçamentárias como Falhas Políticas
Uma segunda visão a respeito de como são/deveriam ser alocados os recursos públicos
vem da chamada ‘teoria da escolha pública’ ou ‘public choice theory (PCT)’, na qual o
governo é tratado como um ator que tende a decidir em favor de interesses individuais
privados. Alvo da ação de rent-seekers, o poder fiscal do Estado é visto como incapaz de
promover o interesse público, uma vez que a captura estatal significa tomar decisões
enviesadas, em prol dos atores mais poderosos e em detrimento da grande maioria dos
cidadãos. Assim, as decisões alocativas não necessariamente vão ao encontro do cumprimento
virtuoso das funções econômicas sugeridas pela economia do bem-estar.
Assumindo um eleitorado racionalmente ignorante (problemas de custo da informação,
de principal-agente e de ação coletiva), a burocracia auto-interessada passa a decidir em favor
de quem melhor a recompensar. O ‘espírito público’ é um incentivo insuficiente para guiar as
decisões alocativas na direção do interesse coletivo, de modo que boas políticas públicas
tornam-se um bem subofertado por governos democráticos. Nesse caso, não é razoável supor
que a alocação governamental, automaticamente, leve a resultados mais eficientes. Conforme
advoga Stigler (1993), as falhas de mercado costumam ser muito menores do que as falhas
políticas, de modo que mercados não-regulados tornam-se preferíveis àqueles que se poderia
obter com a regulação governamental (apud SOBEL, 2004).
Em que pese a PCT partilhar o núcleo teórico da WE, inclusive quanto ao tratamento
‘caixa-preta’ dispensado à dinâmica decisória do governo (Calmon, 2009), essa tradição se
vale de heurísticas diametralmente opostas para desenvolver seus argumentos centrais.
Enquanto a WE supõe a existência de um governo que maximize o bem-estar social
(lógica da demanda), a PCT alega que as decisões governamentais seguem a preferência
egoísta de políticos, burocratas, grupos de interesse e rent-seekers, que ignoram (quase
sempre) a vontade dos cidadãos/tax-payers (lógica da oferta). Assim, partindo do modelo
teórico do homo economicus, pesquisadores engajados na tradição da PCT têm desenvolvido
explicações e prescrições que enquadram o governo como um ente cujo comportamento é
socialmente ‘patológico’, requerendo, portanto, controle e redução de sua capacidade de ação.
Dentre os muitos temas focalizados pela PCT (seguidamente referidos como falhas de
política), alguns parecem relacionar-se mais diretamente ao debate orçamentário. Log-rolling,
por exemplo, diz respeito à barganha de votos, influências e favores entre políticos, com
vistas ao apoio na aprovação de matérias legislativas (geralmente de difícil trâmite).
Teorizado e pesquisado na tradição da PCT, esse comportamento tem sido interpretado
negativamente, entendido como uma atividade quase sempre prejudicial e carente de
princípios éticos (ORCHARD & STRETTON, 1997, p. 410).
Grupos de interesse, outro tópico analisado pela PCT, diz respeito à influência de
grupos organizados sobre as decisões governamentais. Basicamente, essa atividade é
entendida como uma distorção do equilíbrio político, que gera favorecimentos aos setores
mais poderosos em detrimento daqueles pior representados.
Decididamente importante no contexto orçamentário, o comportamento da burocracia
permeia trabalhos de expoentes como Tullock e Downs. Mas foi Niskanen (1971) quem
delineou o burocrata como alguém que jamais tomará decisões baseadas em espírito público.
Primeiramente, porque quase sempre ele é movido por retribuição pecuniária, ganhos de
reputação, obtenção de patronagem, empoderamento do seu bureau e outras motivações
4
típicas do indivíduo egoísta (ORCHARD & STRETTON, 1997, p. 414). Por fim, porque “é
impossível para qualquer burocrata agir no interesse público em virtude de suas limitações
informacionais e do conflito de interesse com outros burocratas [...],” ainda que ele assim o
desejasse. “Em contraste, o burocrata racional está bem posicionado para agir em nome do
seu próprio interesse. Afinal, tudo que ele precisa saber é sobre suas próprias preferências”
(FREDERICKSON & SMITH, 2003, p.190).
Na seção seguinte examinam-se proposições teóricas sob a perspectiva de que as
decisões orçamentárias (e de políticas públicas) se processam sob uma lógica de racionalidade
limitada, na qual o Estado é um ente político constituído por inúmeros atores (individuais e
coletivos) que interagem em contextos permeados por ambigüidade e incerteza.

5 A ORÇAMENTAÇÃO PÚBLICA COMO DECISÕES DE UM CONJUNTO DE

INDIVÍDUOS, ORGANIZAÇÕES E PROCESSOS SOB RACIONALIDADE
LIMITADA (QUADRO DE REFERÊNCIA – II)
Embora se reconheça a relevância teórica das proposições baseadas em escolha
estritamente racional, sua aplicabilidade é reduzida no universo das políticas públicas, uma
vez que refletem apenas casos particulares da conduta humana. Nesse sentido, há evidências
de que o quadro referencial anterior é insuficiente para explicar, de modo mais verossímil,
como se processa a maior parte das decisões alocativas. Considerando-se que as decisões
orçamentárias refletem a persistência e a mudança nas políticas públicas, examinam-se
também as contribuições teóricas que focalizam de modo mais amplo essa dinâmica.
Herbert A. Simon (1947, 1958) questionou duramente as incongruências do modelo da
escolha puramente racional e, junto com seus seguidores, demonstrou que mesmo depois de
alguns aprimoramentos (tal como o da teoria das expectativas racionais), a escolha racional é
incapaz de se sustentar empiricamente (JONES, 1999, 2003; JONES et al. 2006).vi Todavia, o
pioneirismo de Simon não se restringiu às críticas.
Simon ainda era aluno de graduação quando retornou à Milwaukee (sua terra natal) em
1935 para examinar como se processavam as decisões orçamentárias. Lá observou que o
processo decisório, tanto no nível individual quanto no organizacional, é um tanto mais
complexo e ambíguo do que supunham os teóricos da escolha estritamente racional. Simon
constatou que as decisões orçamentárias seguem usualmente uma lógica incremental,
refletindo compromissos e barganhas típicas da dinâmica política. Percebeu que fatores
ambientais e cognitivos, tal como a saliência dos problemas, os prazos exíguos do processo e
a interpretação que os indivíduos fazem a respeito das questões públicas influenciam
profundamente a busca por soluções (THOMPSON & GREEN, 2001; JONES et al., 2006).
Desafiando o modelo racional-compreensivo do homo economicus, Simon (1947, 1958)
propôs a noção de racionalidade limitada, ou ‘Bounded Rationality (BR)’, a qual se reflete
profundamente no comportamento do indivíduo por ele cunhado como homo administrativus.
Simon (2000, p. 25) esclarece que BR diz respeito simplesmente ao fato de que as
escolhas são fortemente influenciadas pela visão de mundo que os indivíduos carregam, e
também por suas habilidades em invocar oportunamente o conhecimento, pelas experiências
que trazem consigo, pelo dom de imaginar cada uma das alternativas de ação, pelo modo
como medem e antecipam as conseqüências de seus atos, pela maneira como lidam com as
incertezas (inclusive aquela que diz respeito à resposta dos demais atores) e, inclusive, pelo
talento em reconciliar todos os seus múltiplos e concorrentes (quiçá conflitantes) desejos.
A racionalidade é limitada porque tais habilidades estão sob severa restrição. Assim, a
conduta racional no mundo real está tão determinada pelo ‘interior’ das mentes das pessoas
(conteúdos de memória e seus processos) como pelo mundo exterior em que elas atuam, o
qual também atua sobre elas. Nesse sentido, a BR refere-se muito mais à racionalidade
5
procedimental e à qualidade do processo decisório do que propriamente à racionalidade
substantiva ou à qualidade dos resultados. Enquanto que para a racionalidade substantiva
basta derivar a função de utilidade (dados os incentivos formais do ambiente externo), para a
racionalidade procedimental é preciso compreender também a teoria psicológica subjacente às
decisões de cada indivíduo, o contexto organizacional e a dinâmica do ambiente no qual se
insere o processo (SIMON, 2000, p.25-26; JONES et al. 2006, pp. 40-42). Em face disso, o
modo como indivíduos e organizações lidam com suas próprias insuficiências interfere nos
julgamentos, na busca de alternativas e nos caminhos escolhidos para tentar resolver seus
problemas (BOBROW & DRYZEK, 1987; ALLISON & ZELIKOW, 1999).
Dos insights de Simon surgiram novas e importantes formas de descrever o
comportamento de indivíduos e organizações em contextos de decisão. Dentre os mais
relevantes, se podem citar os seguintes modelos/enfoques: incrementalista (Wildavsky, 1964),
multiple stream (Kingdon, 1985),vii modelo de coalizões de defesa (Sabatier & Jenkins-Smith,
1988) e equilíbrio pontilhado (Baumgartner & Jones, 1993).viii Sob o ‘guarda-chuva’
conceitual do processo organizacional, expõem-se as mencionadas contribuições.
5.1 Orçamentação Baseada em Consenso: o Incrementalismo de Aaron Wildavsky
O incrementalismo é uma abordagem ampla e particularmente aplicável ao campo da
política e dos estudos orçamentários. Notadamente apoiados nas construções intelectuais de
Simon, Charles E. Lindblom (1959) e Aaron Wildavsky (1964) dedicaram grande atenção a
essa abordagem, desenvolvendo hipóteses que até hoje ajudam a explicar certos padrões
verificados nas decisões governamentais.
Embora a idéia mais ampla de ajustes graduais seja atribuída a Lindblom, foi Wildavsky
(1964) quem esculpiu a reputação de principal teórico da orçamentação incremental
(PREMFORS, 1981, p. 211). Em The Politics of the Budgetary Process (1964), Wildavsky
sugere que o principal fator determinante do tamanho e do conteúdo do orçamento atual é
orçamento do ano anterior. A maior parte de um orçamento é produto de decisões tomadas no
passado, de tal sorte que se poderia enxergá-lo como um iceberg, cuja parte mais significativa
se encontra abaixo da superfície das escolhas, fora de qualquer discricionariedade. Assim, a
orçamentação é um processo incremental e não compreensivo, no qual a grande sabedoria de
uma unidade orçamentária está em reconhecer que sua programação não será revista como um
todo a cada ano. Ao contrário, apenas uma mínima parte disso receberá efetiva atenção
(WILDAVSKY, 1964 pp. 13-15).
Em que pesem as muitas definições diferentes de incrementalismo (vide Berry, 1990), a
idéia básica é de que as dotações orçamentárias são relativamente estáveis ao longo do tempo,
já que o orçamento corrente é amplamente baseado no orçamento do ano anterior. Wildavsky
& Caiden (2003, p. 46-50) argumentam que grande parte da programação orçamentária é
padronizada, repetida a cada ano pela simples razão de que não há motivos para contestá-la.
Há inúmeras despesas que representam comprometimentos de longo prazo, as quais são
replicadas na programação orçamentária do ano seguinte. Analogamente, alguns programas
de duração continuada que desempenham satisfatoriamente tornam-se isentos de
questionamentos. A realidade política e as limitações cognitivas restringem a atenção possível
e, assim, apenas uns poucos programas novos e alguns eventuais cortes em programações
problemáticas serão objeto de análise mais profunda.
Essa noção de orçamentação incremental está vinculada aos conceitos de ‘base’ e
‘quinhão justo’. A base diz respeito à expectativa de que os programas sejam mantidos em
níveis de despesas similares aos anteriormente executados. Com efeito, ter um projeto
incluído na base orçamentária justifica a suposição de que a despesa permanecerá em
execução, sem que haja a necessidade de reexaminá-la minuciosamente. Quinhão justo refere-
se à expectativa que as unidades orçamentárias têm quanto aos eventuais aumentos/reduções
6
na base orçamentária de outras unidades, no sentido de que tais ajustes se refletirão
proporcionalmente em suas programações. De acordo com Wildavsky & Caiden (2003), se
deveria esperar gradualismo e estabilidade como regra nas decisões orçamentárias porque,
caso contrário, os decisores ficariam enleados em escolhas extremamente difíceis, num
processo politicamente delicado e temporalmente insustentável. Logo, a obrigação de
renegociar políticas já examinadas e adotadas nos orçamentos passados, em busca de espaço
para programas novos tende a tornar mais difícil a tarefa da orçamentação. Analogamente,
decisões incrementais facilitam a aprendizagem, pois permitem acumular experiências por
meio de referenciais históricos, reduzindo o risco das intervenções agudas.
Diante da impossibilidade de se avaliar compreensivamente todas as propostas de
alocação, a precedência de análise recai sobre casos onde os ajustes mostram-se mais
significativos. Nesse sentido, as instâncias de análise tratam apenas de um fragmento do todo.
Por conseguinte, os agentes do processo de orçamentação não tentam maximizá-lo, mas
apenas torná-lo satisfatório. Considerando que a cada ano há um novo orçamento e que este
resulta de ajustamentos graduais, a única maneira de se corrigir as deficiências é atuar sobre
elas quando elas se tornarem salientes (WILDAVSKY & CAIDEN, 2003). Portanto, as
unidades de alocação orçamentária não tentam manejar todos os problemas ao mesmo tempo.
Ao contrário, evitam tratar de muitos deles num ano em particular. Na verdade, os problemas
são tratados em ocasiões e momentos diferentes, serialmente. Quando decisões orçamentárias
apontam conflitos entre si, a dificuldade é manejada segundo a ‘tática do bombeiro’, na qual
cada problema é tratado por vez e na jurisdição em que ele ocorre. As dificuldades são
superadas não tanto pela coordenação ou pelo planejamento central, mas por uma abordagem
seqüencial e local, conforme surgem, nas inúmeras instâncias de decisão.
5.2 Idéias, Agendas e Empreendimento Político nas Decisões Alocativas: o Multiple
Streams de Kingdon
Basicamente, o enfoque de análise dos fluxos múltiplos, ou Multiple Streams (MS), de
John Kingdon (1985, 1995) emprega a GCTix a fim de esclarecer ‘como e por que’ varia a
propensão da adoção das políticas públicas. O principal argumento de Kingdon é que a
escolha das políticas não decorre de uma simples função de agregação de utilidades ou
esforços individuais. O MS assume que esse é um fenômeno bem mais complexo, resultando
da combinação entre forças estruturais, processos cognitivos e afetivos, ambos altamente
dependentes do contexto. Nesse sentido, a ambigüidade e a triagem temporal são entendidas
como condições persistentes, que afetam tanto a definição quanto a solução dos problemas.
Assim, uma mesma questão se sujeitará a inúmeras interpretações, provocando dilemas que
dificilmente se resolverão pela simples adição de informação (ZAHARIADIS, 2003).
O MS assume que: indivíduos processam informações serialmente; o processamento
sistêmico é paralelo, mas sujeito a limitações (JONES, 2003); decisores operam sob
significativa pressão do tempo (prazos exíguos, crises e outros indicadores de urgência); e, as
preocupações (problemas), as respostas (produtos e soluções) e o clima político possuem vida
própria e movimentam-se de forma independente através dos diversos sistemas.
A metáfora de fluxos múltiplos serve para ilustrar o modo como a dinâmica entre
problemas (problem stream), soluções (policy stream) e ocasiões politicamente favoráveis
(politics stream) determina o surgimento e a adoção das políticas públicas (policy output).
O problem stream explicita o modo como certas situações sociais despertam a atenção
de decisores, alcançam o status de problema e se incorporam à agenda governamental. No MS
a atenção é um recurso escasso e as situações sociais competem por espaço na agenda
decisória. Portanto, a forma como as questões são apresentadas e o modo como os decisores
as percebem e as interpretam afetam a propensão de reconhecê-las como problema.

7
 Três elementos interferem nesse processo. Indicadores, por sua capacidade de sinalizar
a amplitude e a severidade de uma circunstância. Eventos relevantes e crises, pela propriedade
de reforçar uma percepção pré-existente e focalizar uma dimensão específica da questão; e,
feedback sobre uma política pública que está em curso, por sua capacidade de refletir a
percepção de principais (ouvidorias) ou por destacar aspectos sobre o desempenho dessas
políticas (sistemas de monitoramento e avaliação).
Já o policy stream, origina-se de uma ‘sopa primitiva de idéias/soluções’ que lutam por
aceitação dentro de redes de políticas. Nascidas geralmente no interior das comunidades
epistêmicas, as idéias são submetidas a diversos fóruns e sob diversas formas, com a
finalidade de difundi-las, sensibilizar aliados e angariar apoio para sua adoção. Enquanto
algumas se mantêm intactas, outras são combinadas em novas propostas, rejeitadas ou
simplesmente desconsideradas. Critérios de viabilidade técnica, razoabilidade de custos e
aceitação política importam nesse processo.
Por fim, o politics stream é um constructo de três elementos: ‘clima’ nacional; grupos
de interesse; e, alteração na estrutura governamental. O clima nacional é uma espécie de
bússola indicadora da opinião publica. Ele estimula os decisores a promoverem ações que vão
ao encontro das expectativas gerais. Já o posicionamento dos grupos de interesse na arena
política, sinaliza o grau de consenso em torno de uma proposta. A rejeição à emergência de
uma questão pode ser vista como um aumento no custo de sua adoção. Mudanças na
composição (ou no arranjo de competências do sistema de comando), por sua vez, dizem
respeito ao fato de que substituições de lideranças, chefias e outras posições estratégicas
propiciam mudanças nas políticas públicas.
Uma vez que os fluxos convirjam num determinado ponto do tempo, abre-se uma janela
que oportuniza aos empreendedores políticosx a introdução dos assuntos que eles desejam
promover na agenda governamental. Kingdon reconhece que esses movimentos dependem
primordialmente do politics stream e do problem stream, e adverte sobre o caráter transitório
das janelas, que ao se fecharem encerram a oportunidade de mudança. Por isso mesmo, a
atuação dos empreendedores políticos é essencial. São eles que investem tempo, energia e
outros recursos para ‘amarrar’ os fluxos e fazer com que uma idéia alcance a janela adequada
e oportunamente. Mais do que defensores de uma política pública em particular, esses atores
mediam forças e manejam habilmente as preferências e as tecnologias indeterminadas.
Dada a atenção escassa, é necessário algum mecanismo de priorização que limite a
quantidade de idéias. Zahariadis (2003) assinala que esse dilema é resolvido em função da
estrutura institucional e do tipo de janela de oportunidade. Uma vez que os problemas têm alta
complexidade, o sistema como um todo se reparte em inúmeros subsistemas especializados
(comunidades de políticas), os quais atuam como filtros primários na incubação de problemas
e soluções. Outro aspecto relevante nesse mecanismo é a seqüência na qual os fluxos
alcançam as janelas de oportunidade. No MS, as mudanças podem surgir também de soluções
(ideológicas), ligadas a problemas independentemente de conexões causais.
Visto que a busca/disponibilidade de soluções ocorre no interior de redes de políticas, o
design institucional que elas mantêm (nível de integração) é um atributo fundamental, pois
isso afeta o modo como as soluções são geradas, difundidas e debatidas. O tamanho, a
disposição à cooperação/ competição, a capacidade administrativa e a facilidade de acesso aos
fóruns que uma rede é capaz de sustentar interferem no sucesso/fracasso das idéias
desenvolvidas em seu interior (ZAHARIADIS, 2007).
Como bem sintetizou Zahariadis (2007), se a ambigüidade é um fato inescapável à vida
política, então o contexto onde os problemas são definidos e as ‘soluções’ são postas em
marcha pode ser apenas parcialmente compreendido.

8
5.3 Processo Cognitivo na Decisão de Políticas Públicas: as Coalizões de Defesa de
Sabatier & Jenkins-Smith
O enfoque das coalizões de defesa, ou Advocacy Coalitions Framework (ACF), foi
inicialmente proposto por Paul A. Sabatier, no final da década de 1980, consolidando-se com
a edição do livro Policy Change and Learning: an Advocacy Coalition Approach (1993;
1999).xi De lá para cá, o ACF recebeu aprimoramentos em sua estrutura, e mostra-se bastante
útil para examinar as mudanças nas políticas públicas, especialmente em relação ao papel dos
aspectos cognitivos nesse processo.
Dada a importância e complexidade das decisões de políticas, os diversos participantes
do processo buscam meios de anuir e influenciar na definição dos problemas, no debate
público, na escolha do curso de ação e na implementação em favor de suas posições.
Nos subsistema encontram-se uma ou mais coalizões de defesa – comunidades semi-
autônomas que se reúnem em torno de idéias e compartilham um conjunto de crenças – que
atuam de forma mais ou menos coordenada e relativamente estável no tempo. As coalizões de
defesa buscam traduzir suas crenças em políticas públicas e programas governamentais. Note-
se, no entanto, que participam dessas comunidades não apenas os membros do governo, mas
todos os muitos atores implicados em fazer de uma idéia uma política pública.
Assim, as escolhas de políticas públicas no ACF não derivam puramente da
racionalidade técnica ou da vontade do ator mais poderoso. Tampouco se processam no vácuo
do espaço e do tempo. Ao contrário, o jogo das políticas é intrincado, e com equilíbrios
múltiplos e instáveis, conforme o contexto e o momento. Há vieses e cargas valorativas
importantes na interpretação dos problemas, na definição de sua amplitude e na escolha dos
instrumentos ‘adequados’ ao seu enfrentamento. O modo como se definem as relações
causais, os cursos de ação e as metas pretendidas dependem da visão de mundo subjacente, ou
mais precisamente, de um sistema de crenças que é próprio a cada coalizão.
Sabatier & Weible (2007) esclarecem que o sistema de crenças no ACF possui três
níveis, hierarquicamente relacionados. No nível mais alto está o ‘núcleo profundo’ (deep core
beliefs), o qual se constitui de crenças ontológicas e normativas básicas. O nível intermediário
corresponde ao ‘núcleo da política’ (policy core), e representa os compromissos normativos e
as percepções causais básicas da coalizão. Esse nível de crenças funciona como o catalisador
das coalizões, aglutinando-as no interior do subsistema. Por fim, têm-se os ‘aspectos
secundários’ (secondary aspects), que compreendem um grande conjunto de crenças mais
estreitas – e que não abarcam todo o subsistema. De cima para baixo, essas categorias
estruturais impõem resistência às mudanças.
Sendo o sistema de crenças a heurística principal das coalizões, mudanças nas políticas
públicas dependerão de acomodações valorativas. Alterações profundas demandarão em
transformações substanciais no núcleo da política, enquanto os ajustamentos menores exigirão
apenas mudanças nos aspectos secundários.
Sabatier & Weible (2007) argumentam que essa dinâmica responde também ao tipo de
recurso disponível às coalizões. Sugerem uma tipologia baseada em seis categorias: (a)
autoridade formal/legal para a tomada de decisões; (b) suporte da opinião pública; (c) domínio
de informação relevante; (d) tropas prontas para mobilizações; (e) disponibilidade de recursos
financeiros; e, (f) habilidades de liderança.
Para explicar a mudança nas políticas públicas Sabatier & Weible (2007) fazem menção
a quatro caminhos (ou processos) típicos. O primeiro é de natureza endógena, e decorre de
uma atividade cognitiva: aprendizagem por meio da acumulação de conhecimento. O
segundo, diz respeito a choques provocados por perturbações externas, as quais afetam o
comportamento dos atores de um subsistema. Embora não se constituam em condição
suficiente, os choques externos representam reais oportunidades para as mudanças de grande
9
escala. Outro caminho refere-se a choques internos, os quais provocariam uma reconfiguração
dos recursos de poder e/ou um reforço das crenças das coalizões minoritárias. A quarta via de
mudança diz respeito aos acordos negociados e se concretiza quando as coalizões rivais
superam um longo histórico de conflitos, unindo-se em torno de acordos substantivos. Na
ausência de perturbações externas e de choques internos, essas mudanças podem ser vistas
como produtos do processo de aprendizagem ou da resolução alternativa das disputas. Nesse
sentido, no ACF as decisões alocativas são entendidas tanto como uma função da competição
entre coalizões no interior de um subsistema quanto da influência de eventos externos.xii
5.4 Incrementalismo Interrompido: a Teoria da Atenção de Baumgartner & Jones
Numa analogia à teoria paleontológica evolucionista de Gould & Niles, Frank
Baumgartner & Bryan D. Jones utilizam a metáfora do equilíbrio pontuado (punctuated
equilibrium theory, 1993 – PET) para explicar por que os processos de políticas, tipicamente
marcados por gradualismo e estabilidade, ocasionalmente produzem mudanças em grande
escala (True, Jones & Baumgartner – T,J&B, 2007 p. 155).
Especialmente aplicável ao contexto decisório da orçamentação, as explicações que a
PET oferece são relevantes e abrangentes, pois alcançam tanto a regularidade dos ajustes
incrementais quanto as repentinas e drásticas mudanças (punctuations) que, de tempos em
tempos, afetam a programação das políticas públicas.
Seguindo a idéia de ‘processamento desproporcional das informações’ de Padgett
(1980),xiii a PET assinala que os elementos centrais para entender a alternância desses
movimentos são a geração e a difusão de temas/idéias (issues), a definição da agenda e a
estrutura institucional que está presente nas instâncias decisórias (venues).
True, Jones & Baumgartner (T,J&B, 2007) definem as venues em duas categorias
principais: subsistemas e macro-sistemas; as quais operam por meio de processos paralelos ou
seriais, respectivamente. Considerando a limitação cognitiva dos atores e a complexidade dos
problemas enfrentados, os subsistemas podem ser vistos como componentes de uma teia de
organizações (tais como repartições governamentais, comunidades epistêmicas, ONGs,
grupos de pressão e outras formas de associação coletiva) que abordam problemas de maneira
parcelada e especializada. Por conta de aspectos como ideologia, cultura organizacional e
rigidez de repertórios de soluções técnicas, os subsistemas tendem a reforçar positivamente as
políticas públicas já adotadas, freando mudanças e cortes orçamentários drásticos. Uma vez
que os subsistemas políticos compartilham interesses e têm significados de sucesso comuns,
eles lançam mão de ‘feedback negativo’ para desencorajar novas idéias e manter issues de
interesse em seus domínios, lutando sempre por arranjos institucionais que preservem seus
canais de atuação (monopólios de políticas). Por conseguinte, nesse espaço dos subsistemas o
padrão natural é a estabilidade por meio de ajustes marginais.
Já os macro-sistemas, representam as instâncias que tratam de questões macro-políticas.
Se uma issue ganha proeminência e é capturada por essa esfera, abre-se a oportunidade para
as mudanças rápidas e agudas (as quais se refletirão em pontuações no orçamento).
Nessa direção, T,J&B (2007) ressaltam que o enquadramento que se dá às questões de
políticas públicas é essencial à dinâmica das venues e, portanto, ao padrão das mudanças. Os
monopólios de políticas (que refreiam a escala das mudanças) dependem diretamente da
imagem que os subsistemas são capazes de gerar em apoio a seus interesses. No entanto, essa
imagem (entendida como forma de definir, difundir, discutir e compreender as questões que
envolvem as políticas públicas) tanto influencia quanto é influenciada pelos arranjos
institucionais que se interpõem nos espaços políticos. Assim, enquanto os defensores de uma
dada política pública buscam enquadrá-la a partir de seus aspectos mais positivos, grupos
rivais tendem a difundir imagens de desaprovação dessa mesma política, o que pode ser
determinante para a estabilidade das políticas.xiv Na medida em que não há um controle
10
absoluto do impacto das imagens nos macro-sistemas, antigos monopólios de políticas
públicas podem entrar colapso, enquanto outros surgem à procura do espaço deixado.
Assim, o sucesso do fluxo das issues depende de uma dupla habilidade dos atores.
Importa a aptidão em manipular símbolos, retóricas e evidências com o fito de gerar as
imagens capazes de mobilizar a atenção dos macro-sistemas. E também a capacidade de
reconhecer e escalar as jurisdições (venue shopping) e os rosters apropriados à formação dos
consensos que as mudanças requerem. Se isso acontece, é sinal de que o processamento
paralelo do subsistema falhou (possivelmente porque não houvesse repertórios e
procedimentos operacionais prontos para lidar com um novo problema). O aumento da
atenção eleva a issue na direção do macro-sistema, onde o processamento passa ser serial, em
virtude da incerteza e da escala envolvidas na eventual mudança. Vale destacar que o PET
assume sobrecarga de informação e escassez de tempo e atenção. Tal como no ACF, as
imagens competem entre si, impelindo o governo a priorizar a atenção.
Em harmonia com a GCT, a PET não assegura que os problemas capturados na
instância macro-política se liguem a soluções estritamente racionais. A eventual adoção de
soluções logicamente conectadas aos problemas requer uma ação de empreendimento político.
Uma vez que o processamento das informações é ‘desproporcional’, a resposta dada aos
problemas governamentais não guarda, necessariamente, relação com a severidade dos sinais
(JONES & BAUMGARTNER, 2005). Assim, o governo tanto pode reagir exageradamente a
problemas fracamente sinalizados como se omitir diante de sinais contundentes.
B,J&T (2007, pp. 168-169) defendem que, embora a orçamentação seja mormente
incremental e estocástica, é possível desenvolver hipóteses seguras sobre a distribuição
estatística das mudanças de políticas. Pelo fato de o orçamento mudar marginalmente na
maior parte do tempo, com ajustes radicais apenas ocasionalmente, a curva que representa as
alterações orçamentárias no tempo/espaço assumirá uma forma leptocúrtica. Assim, a
distribuição univariada das decisões orçamentárias terá um pico central alto e delgado
(representando a absoluta recorrência de ajustes meramente marginais), ombros fracos
(indicando a baixa probabilidade de alterações moderadas) e caldas pronunciadas no limite
(retratando as pontuações episódicas). Em grande medida, o PET oferece uma explicação
original, sugerindo distribuição não-gaussiana nos ajustes, e choques episódicos decorrentes
tanto de fatores endógenos quanto exógenos.

6 CONTRASTANDO PROPOSIÇÕES TEÓRICAS

Como se observou, em alguma medida, cada uma das proposições teóricas oferece
algum tipo de subsídio à compreensão das decisões alocativas – especialmente quanto aos
fatores/mecanismos que explicam persistência e mudança em políticas públicas. Contudo, o
modo de examinar e explicar esse fenômeno varia em função de opções epistemológicas e
metodológicas. Embora essas escolhas estejam refletidas nos modelos analíticos, nos
esquemas conceituais e, portanto, na forma de enquadrar a realidade observada, as
implicações disso nem sempre são muito evidentes.
Inspirada no pioneiro trabalho de Allison (1969), nas consagradas idéias de March
(1994) e nas instigantes reflexões de Capano (2009a, 2009b), esta seção traça uma paisagem
abrangente e integradora das proposições (embora sinteticamente), auxiliando a esclarecer o
impacto das escolhas epistemológicas e metodológicas na abordagem das decisões alocativas.
Para tanto, no Quadro 1 (abaixo) contrastam-se os aportes teóricos quanto aos seguintes
aspectos: (a) unidade básica de análise; (b) padrões dominantes de inferência (c) modelo de
indivíduo (d) seqüência de progressão das decisões; e, (e) mecanismos e padrões de mudança.

11
 Quadro 1 – Contraste das proposições teóricas
Garbage-Can + Coalizões de Julgamento serial
Wefare economics Pub lic choice Incrementalismo
Multiple streams defesa + Equil. pontuado

Decisões
Decisões Decisões alocativas como
alocativas como alocativas como resultantes da
produto de Decisões resultantes do competição entre
compromissos alocativas como impacto das idéias fluxos
políticos prévios e resultantes do sobre o sistema informacionais
Decisões de repertórios empreendimento de crenças (que (temas/idéias) que
alocativas como organizacionais político e da estabelecem a tentam penetrar
Decisões uma escolha (procedimentos combinação de visão de mundo, num limitado
alocativas como estratégica dos operativos fluxos de inclusive quanto à espaço de agenda
uma escolha atores em posição padronizados). problemas, casuação dos (atenção do macro-
otimizante. de decidir. Governo Governo visto soluções e do problemas sistema). Governo
Unidade
Governo visto visto como um como uma contexto político, sociais). Governo visto como um
básica de
como um monolito conjunto de constelação de segundo uma visto como um aglomerado de
análise
que seleciona o agentes egoístas atores restringidos ordem temporal conjunto de subsistemas que
curso de ação que que selecionam as em suas (componentente subsistemas produzem e
maximiza o ações que capacidades de estocástico). (constituído por processam
objetivo nacional. maximizam seus processar Governo visto coalizões que informações
objetivos informações, de como uma rede de competem entre (desproporcionalm
pessoais. comparar interações si) que respondem ente) no intuito de
alternativas e de complexas a eventos controlar as
julgar marcadas por econômicos e imagem que
consequências de ambiguidade. sociais, bem como favorecem aos
todas as suas à aprendizagem respectivos
ações. política. monopólios de
políticas.

A adoção de um
curso de ação é
propiciada pela
Se um agente
abertura de uma O curso de ação
toma um curso de A adoção de um
janela de adotado traduz a
ação hoje, é curso de ação
oportunidade posição valorativa
porque esse está estabilizador(incre
(acaso) e pelo da coalizão
em harmonia com mental)/drástico(p
Se um agente empreendimento dominante ou um
a expectativa ontuações) deve-
toma um curso de político (coupling ). compromisso
histórica dos se a à imagem
Se o Estado toma ação em nome do Resulta de mútuo entre
demais atores e, que
um curso de ação, Estado, esse deve disputas e coalizões
especialmente, desviou/mobilizou
esse deve ser ser entendido barganhas no competidoras
porque a estrutura a atenção do
entendido como a como a decisão interior de redes (mediados por um
organizacional macro-sistema e
decisão que que maximiza a de políticas e da policy b roker ). O
existente já possui restringiu/promove
maximiza o utilidade do agente liderança do enigma do
Padrões as rotinas u a mudança de
objetivo de corrigir dada uma empreendedor. O pesquisador é
dominantes necessárias para agenda. O enigma
a falha de estrutura forma de enigma do solvido em grande
de inferência tratar a alternativa do pesquisador é
mercado. O regras. O enigma pesquisador é parte quando se
escolhida. O solvido em grande
enigma do do pesquisador é solvido compreendem as
enigma do parte quando se
pesquisador é solvido quando se parcialmente crenças políticas e
pesquisador é compreendem o
solvido quando se mapeia a estrutura devido à os recursos
solvido quando se contexto político,
encontra o institucional formal ambiguidade disponíveis em
considera as os arranjos
propósito da ação. e evidencia a estrutural. cada coalizão, a
decisões tomadas institucionais, a
preferência do Identificar a situação do
no ano anterior e identidade dos
decisor. cronologia dos contexto externo
se revela conjunto atores e o
fluxos, decifrar a (dinâmico) e os
de repertórios e processo de
identidade do parâmetros
procedimentos formação da
empreendedor e estáveis do
operacionais da atenção.
mapear o design sistema político.
organização.
da rede auxilia a
entender a
decisão.

Quadro 1 – Contraste das proposições teóricas (continuação)

12
 Garbage-Can + Coalizões de Julgamento serial
Wefare economics Pub lic choice Incrementalismo
Multiple streams defesa + Equil. pontuado

Racionalmente
limitado, satisficer
Racionalmente
Racional, Intencionalmente por meio de
Racionalmente Racionalmente limitado, satisficer
maximizador por racional, atenção seletiva,
limitado, satisficer limitado, satisficer , por meio do
meio de cálculo, otimizador por persegue o
por meio de persegue o sistema de
preferências bem meio de cálculo de interesse do
heurísticas interesse da crenças, persegue
comportadas, expectativas subsistema
Modelo de simples (T-1), comunidade de os interesses da
orientado ao (updater ), político a qual
indivíduo persegue de modo políticas públicas coalizão, dentro de
interesse coletivo orientado ao pertence, dentro de
amplo a segundo uma uma lógica de
do Estado, segue próprio interesse, uma lógica de
estabilidade das lógica de adequação à
uma lógica de segue uma lógica adequação aos
estruturas e o adequação ao estrutura valorativa
consequência nas de consequências processos
consenso político. contexto ambíguo. e às condições do
decisões. nas decisões. cognitivos e
contexto externo.
afetivos e ao
contexto externo.

Linear e Linearidade
parcialmente desconexa e
Não-linear e
previsível. As parcialmente
imprevisível. A
decisões seguem previsível. Existem
interação
Linear e previsível. Linear e previsível. linearmente a mecanismos
idiossincrática do
Linear e previsível. A dinâmica das Decisões se dinâmica do causais que
empreendedor
Segue um roteiro escolhas é pautam por um sistema de permitem estimar
político com a
Seqüência de lógico e causal prestabelecida por referencial crenças. A as respostas
natureza
progressão tanto nos passos uma regra de histórico (T-1) de amplitude das (feedb ack,
randômica dos
das decisões do processo otimização das modo que as mudanças está redefinição de
fluxos torna a
alocativas decisório quanto preferências, mudanças ancorada no nível imagem, escalada
seqüência das
nos estágios das dadas as seguem uma de crenças, mas de sub sistema ).
decisões
políticas. instituições seqüência unitária não se pode prevê- Todavia, essas
indeterminável.
formais. e prestabelecida. las precisamente respostas
Logo, a trajetória
por conta da contingentes não
das mudanças é
importância de conectam
imprevisível.
fatores de ordem linearmente as
exógena. mudanças.

A interação entre
as imagens e as
Preferência pela Perturbações
Coincidência instâncias políticas
estabilidade e externas, choques
Falhas políticas temporal dos três determina tanto a
limitação cognitiva internos,
(problemas de fluxos e estabilidade
Falhas de do agente e da aprendizagem
ação coletiva, empreendedorism quanto a mudança
mercado na estrutura geram orientada e
informação o político brusca das
alocação de gradualismo nas acordos
assimétrica, propiciam as políticas. As crises
Mecanismos recursos privados decisões. negociados são os
instituições mal decisões e as externas e as
e padrões de geram o espaço Saliência das caminhos típicos
desenhadas e etc.) mudanças trocas de partido
mudança para as decisões políticas e eventos para as
permitem que inesperadas. favorecem as
governamentais na sociais e mudanças. A
atores racionais (Eventualmente há pontuações. A
direção do bem- econômicos amplitude das
tomem decisões janelas de estrutura
estar coletivo. drásticos mudanças
contrárias ao oportunidade organizacional e a
ocasionalmente depende de qual o
interesse coletivo. periodicamente regulação
geram mudanças nível de crença
definidas). institucional
abruptas. afetado.
favorecem à
estabilidade.

Fonte: própria, baseada em Allison & Zelikow (1999) e Capano (2009a)

13
 Em boa medida, esses elementos que servem ao contraste das proposições conectam-se
a quatro dimensões distintivas das modernas teorias da decisão, conforme sugere March
(1994, pp. 7-8): (1) autonomia ou interdependência dos atores implicados na decisão; (2)
decisão baseada em lógica de conseqüências (choice-based) ou de adequação (rule-based);
(3) preferências e alternativas estáveis, consistentes e claras ou instáveis, mal-comportadas e
ambíguas; e, (4) conhecimento permite atividade instrumental ou requer interpretação
dinâmica nas situações de decisão.
Organizadas em eixos radiais de duplo pólo, essas dimensões propiciam elaborar uma
ilustração das proposições analisadas segundo as premissas assumidas. A figura 1 explora
essa possibilidade e contrasta graficamente as proposições examinadas no quadro 1.

FIGURA 1 – Contraste gráfico das proposições teóricas

Fonte: própria, baseado em March (1994)

Ainda que de modo impreciso, a figura 1 exibe variações na assunção de premissas por
parte das proposições examinadas. Enquanto as visões estritamente racionais (WE e PCT)
ocupam majoritariamente a área direita dos pólos superiores, os enfoques da BR situam-se
mais à esquerda dos pólos inferiores do gráfico. Os casos limites de cada macro-perspectiva
são, possivelmente, a WE e o MS. Essa diferença de posicionamento reflete as divergências
de premissas quanto à lógica de decisão e à quantidade de atores implicados, ao conhecimento
e à visão de mundo (objetiva ou ambígua), à forma de processar informações, ao
comportamento das preferências e aos objetivos que orientam o processo de decisão alocativa.
14
7 CONCLUSÃO
O presente texto resgata e contrasta proposições teóricas influentes no moderno debate
sobre alocação de recursos públicos. Com o auxílio de duas lentes conceituais, expõe as
implicações que as escolhas epistemológicas e metodológicas produzem na forma de abordar
e inferir de cada enfoque/modelo examinado.
O que se observa é que os enfoques MS, ACF e PET apresentam maior potencial
explicativo em comparação aos demais, sobretudo por assumirem mais realisticamente a
limitação cognitiva dos agentes (indivíduos e organizações), a complexidade e a ambigüidade
dos contextos e as múltiplas dimensões que caracterizam as decisões de políticas públicas. Ao
conjugarem idéias, instituições, redes de políticas, escolhas e processos sócio-econômicos
(John, 2003) o MS, o ACF e o PET disponibilizam categorias analíticas que oportunizam ao
pesquisador jogar alguma luz no interior da black-box das decisões alocativas. De modo
destacável, o governo é visto nesses enfoques como uma ordem social que transcende o papel
residual geralmente atribuído a ele pelas abordagens da economia neoclássica.
Embora a riqueza do fenômeno sócio-político não se esgote nas categorias de análise
desses enfoques, há imensas virtudes em sua adoção. Eles permitem capturar a essência do
processo alocativo porque combinam diferentes níveis de análise e conectam diversos avanços
empíricos e conceituais, clássicos e recentes (tais como teoria de redes, teoria dos prospectos,
aprendizagem organizacional, teoria da atenção, path-dependence e tantos outros). Acima de
tudo, eles permitem enxergar o indivíduo na presença das relações político-sociais que se
desenvolvem no tempo e no espaço.
Em face disso, ainda que de forma exploratória e incompleta, este artigo buscou trazer
à tona proposições teóricas que conjuguem também as dimensões organizacionais e políticas
implicadas nas decisões alocativas, reconhecendo sua importância no enfrentamento dos
problemas contemporâneos. Ao contrastar esses aportes, o texto procurou reconhecer os
caminhos de pesquisa mais proveitosos à compreensão do processo de alocação dos recursos
públicos, bem como instigar a reflexão sobre mecanismos de governança orçamentária.

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i
No âmbito deste texto, não se faz distinção formal entre os termos ‘decisões orçamentárias e decisões de políticas públicas’.
Assume-se que orçamentação pública e políticas públicas são dimensões de um mesmo objeto: decisões alocativas. Em que
pese o risco de imprecisão, utilizam-se esses intercambiavelmente, na medida em que ambos reflitam “o compromisso do
governo com um determinado objetivo.” Como ficará claro ao longo do artigo, a indagação latente mais importante é: ‘por
que as decisões alocativas promovem, ora a persistência, e ora a mudança drástica das políticas?’
ii
Conforme assinala Pidd (2003, p. 61), “a wicked problem is a complex issue that contains a high level of uncertainty and
disagreement.”
iii
Esse modo de abordar fenômenos complexos não é exatamente novo. Tal estratégia tornou-se popular especialmente a
partir do consagrado estudo que o Professor Graham T. Allison (The Essence of Decision, 1969) realizou sobre a crise dos
mísseis em Cuba. Allison mostrou que o uso de lentes conceituais concorrentes permite elucidar a posição e os interesses que
o pesquisador carrega implicitamente ao examinar seu objeto e interpretar as evidências que lhe são salientes. Nas palavras
do autor (1971, p. 253), “diferentes lentes conceituais levam os analistas a diferentes julgamentos sobre o que é relevante e
importante.” Mais recentemente, Sabatier (1999, 2007) propôs que esse ‘pluralismo metodológico’ auxilia a perceber as
vantagens comparativas de cada teoria em diferentes contextos, e evita a presunção de que há uma única teoria válida. No
âmbito deste artigo, as diversas teorias e enfoques podem ser agrupados em duas grandes lentes conceituais (racionalidade

17
econômica estrita / racionalidade limitada), as quais se orientam por um conjunto fundamental de premissas que é bastante
distinto.
iv
No sentido de que o indivíduo tem preferências completas, transitivas e atua em função delas. (Veja-se, por exemplo,
Tresch, 2002, pp. 34-35).
v
Conforme assinala Besley (2006), essas duas visões mais destacáveis têm exercido grande influência na definição dos
métodos de análise, dos procedimentos operacionais e do design das instituições orçamentárias.
vi
O comportamento real dos indivíduos seguidamente viola as hipóteses de raciocínio estritamente lógico, auto-interessado,
otimizante e instantaneamente ajustável aos incentivos (JONES, 1999), sobretudo quando se admite que subsistemas políticos
operm em contextos complexos, tipicamente não-estacionários, não-ergódigos, envolvidos por incertezas keynesianas e
marcados por equilíbrios múltiplos e/ou instáveis. Mais recentemente, psicólogos comportamentais encontraram suficientes
evidências de que os indivíduos enfrentam deficiências na formação de suas preferências, na geração e na comparação de
alternativas de ação. Estudos mostram que as pessoas seguidamente tomam decisões desinformadas e, raramente, apóiam-se
em ferramentas de análise estritamente racional. De fato, as preferências e as escolhas moldam-se também pelas emoções
(JONES, 2001).
vii
Conforme será visto adiante, o MS assenta-se no garbage can theory de Cohen, March, & Olsen (1972).
viii
O equilíbrio pontuado vale-se da teoria do julgamento serial de Padgett (1980).
ix
Essencialmente, a Garbage Can Theory (GCT) sugere que nas chamadas ‘anarquias organizadas’ (universidades, comitês
de orçamento e o próprio governo federal como um todo, por exemplo), ao invés de programadas ou previsíveis, as decisões
resultam da confluência casual de atores, problemas e soluções (MARCH, 1994). Entendidas na vertente intelectual da BR,
essas situações de decisão caracterizam-se particularmente por: preferências problemáticas, tecnologia indeterminada e
participação fluida. Dadas tais condições, procurar por alternativas que maximizem o benefício líquido de sua adoção torna-
se uma tarefa impossível. Em face disso, a GCT assume que a decisão é regida por uma lógica temporal e exógena (triagem
temporal). Seus elementos constituintes (atores, problemas e soluções) são vistos como fluxos independentes, caracterizados
em função: do momento no qual se manifestam; da quantidade de energia disponível/exigida (atores e problemas); dos
recursos oferecidos (soluções); e, do acesso às situações de decisão.
x
A competência pessoal (bem como outras características inerentes à figura do empreendedor político) torna-se fundamental
no resultado do empreendimento. Analogamente, organizações podem assumir esse papel.
xi
Em parceria com Hank Jenkins-Smith.
xii
São considerados exógenos ao subsistema (a) os parâmetros relativamente estáveis do sistema (atributos básicos do setor
em que opera o subsistema, distribuição básica dos recursos naturais, valores sócio-culturais e estrutura social e estrutura
constitucional); (b) eventos externos dinâmicos (transformação das condições sócio-econômicas, mudança na opinião
pública, mudanças na coalizão governamental e no impacto de outros subsistemas); (c) estruturas de oportunidade das
coalizões (grau de consenso necessário à mudança e abertura do processo político); e, (d) limitações de recursos dos atores.
xiii
Padgett (1980) examinou a alocação de recursos nos programas domésticos do governo federal norte-americano e propõe
que a decisão orçamentária segue uma lógica de busca seqüencial, dado um conjunto ordenado de alternativas discretas.
Embora também parta de um referencial histórico (tal como propuseram Wildavsky, 1964 e Davis et al., 1966), o modelo de
Padgett reconhece que a direção da busca por alternativas (aumentar ou reduzir dotações) é decidida conscientemente,
sofrendo a interferência de fatores tais como as limitações de ordem legal, técnica e fiscal, o papel institucional e a opinião
que cada ator tem diante da programação analisada. Nesse sentido, Padgett defende que a escolha alocativa tem natureza não-
determinística, já que decorre de uma busca serial que combina predisposição cognitiva e sensibilidade ao contexto
orçamentário. Assim, no ‘julgamento serial’.
xiv
Note-se que a imagem é formada tanto por aspectos de natureza emocional como puramente racional. Assim, tanto as
evidências científicas quanto os apelos ao sentimento servem para direcionar ou desviar a atenção dos macro-sistemas
(T,J&B, 2007).

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