BIBLIOGRAFIA
>- M. SEABRA FAGUNDES - o Con-
trôle dos .4. tos Administmti-
vos 'Felo Púdlyr Judiciário -
Segunda Edição (atualizada)
- José KOllfino, editor - Rio
de Janeiro - 507 págs.
Ao ensejo da segunda edição, que
aparece nove anos depois da primeira,
já não teria cabimento uma apreciação
da obra em que o Desembargador Mi-
guel Seabra Fagundes fez sua estréia
como escritor de direito administrativo
e, ao mesmo tempo, se consagrou mes-
tre incontestado da especialidade. Com
a publicação dêsse livro, que deu início
a abundante produçã!> de alto valor ci-
entífico, o nome do modesto magistra-
do, que já grangeara reputação em seu
Estado natal, conquistou definitiva-
mente os meios jurídicos de todo o país.
Em pouco tempo a obra e autor se
tornariam clássicos, de citação obri-
gatória em alegações forenses, traba-
lhos de doutrina e decisõe<>. judiciária~.
E' bastante compulsar a coleção da
Revista de Direito Administrativo,
fundada em 1945, vam que se tenha
idéia da ampla ~colÍ1ida das contri-
buições científicas de Seubra Fagun-
des, hoje egresso voluntário da judica-
tura, reengajado nas fileiras da advo-
cacia.
osegrêdo dêsse êxito que o elevou
ao mais alto posto da carreira judi-
CIarIa em seu Estado, que o creden-
ciou ao carg:J de Consuitor Geral da
República na fase pré-constitucional
do atual Govêrno, que o sagrou auto-
ridade de primeiro tomo em direito
administrativo não resulta somente da
sua sólida cultura jurídica, fruto de
incansável e metódico esfôrço, mas
igualmente, em magna parte, da sua
equilibrada, límpida e penetrante in-
teligência.
Não teria cabimento, repetimos, nes-
ta oportunidade, uma nova apreciação
de obra tão familiar a todos quantos
lidamos com a literatura jurídica por
dever de ofício. Cumpre dizer, entre-
tanto, que o livro reaparece muito am-
pliado, bastando notar-se que às 347
páginas da primeira edição se contra-
põem 507 da segunda. A maior parte
dos acréscimos se verificou nas notas,
desenvolvimento indispensável do tex-
to, cuja redação é muito concisa. No
próprio texto, porém, foram feitas vá-
rias adições, que por vêzes podem ser
reconhecidas, como nas notas, pela
aposição de letras à primitiva nu-
meração.
Mas não são somente os acréscimos
que caracterizam esta segunda tiragem,
completamente atualizada em função
dos novos textos constitucionais e le-
gais e de novas contribuições da juris-
prudência e de doutrina aparecidas
desde a primeira edição. A atualiza-
ção empreendida pelo autor consistiu,
em vários pontos, em autêntica refu-
são do trabalho anterior, completamen-
te restrito em alguma~ de suas passa-
gens e muitas vezes melhorado em por-
menores de estilo.
Não quer isto dizer que o Desembar-
gador Se abra Fagundes tenha sentido
necessidade de alterar a redação por
haver modificado 9.1guns de seus pon-
tos de visVl. Muito p€lo contrário.
Tais alterações, ou foram devidas às
exigências da atualização da obra, ou
refletem preocupação de aperfeiçoa-
mento, ou consistem precisamente na
refutação daqueles que sustentaram
opmlOes divergentes das do autor.
"Nenhuma das objeçõf\s conhecidas aos
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tlOSSOS pontos de vista deixou de ser
analisada no lugar próprio" - escla-
rece o prefácio, acentuando a firmeza
de convicção que presIdiu à feitura do
livro, resultado de paciente estudo. O
próprio signatário desta nota mereceu
a honra de algumas réplicas, tôdas
dignas de meditação e às quais POSSI-
velmente ainda terá oportunidade de
se referir.
Ao terminarmos o rEexame, na se-
gunda edição, da conceituada obra do
Desembargador Seabra Fagundes, fica-
mos com a sensação de estar compul-
sando um livro novo, embora conhe-
cido nas suas teses principais, pela
abundância dos seus novos subsídios
doutrinários e jurisprudenciais e pela
segurança com que, em muitos pontos,
especialmente nos que provocaram con-
trovérsia, o autor aduziu novos argu-
mentos em abono da sua opinião.
1l:sse meticuloso e paternal cuidado
com que foi preparada a segunda edi-
ção de O Contrôle dos A.tos Adminis-
t-naltivos pelo Poder Judwiário merece
o nosso caloroso aplauso e constitui
exemplo a ser seguido pelos nossos au-
tores de obras jurídicas.
Vítor Nunes Leal.
"ANTÔNIO PElDROSA PIRES DE LIMA
- A Tutela Administrativa
nas Autarquias Locais - Ti-
pografia Comerdal - Anadia
1940 - 125 págs.
O autor escreveu esta monografia
para se habilitar à prornoção à 1.a ca-
tegoria do quadro geral administrativo
dos serviços externos do Ministério do
Interior de Portugal. Seu estudo re-
fere-se, portanto, à olganização e ao
direito de seu país, conquanto utilize
ensinamentos e conceitos de alcance
doutrinário mais amplo. Segundo as
palavras do prefaciador, Prof. Marcelo
Caetano, "o triunfo obtido sem favor
de nenhuma espécie uas provas a que
foi submetido fala com suficiente elo-
quência dos méritos do já distinto fun-
cionário", cuja dissertação "enriquece
a biblioteca do direito administrativo
português, tão pobre de boas mono-
grafias".
Para os leitores portuguêses o livro
deve ser de grande utilidade, porque
examina com minúcia, bom senso e co-
nhecimento da matéria as normas le-
gais relativas à tuteIa administrativa
sôbre as autarquias .locais (províncias,
concelhos e freguezias) , procurando
identificar e desenvolver os princípios
que as norteiam. A Exposição é me-
tódica, começando, nos três primeiros
capítulos, pela indicação sucinta da
divisão administrativa portuguêsa e
pela conceituação de autarquia local
e de descentralização. N os dois seguin-
tes o autor define a tutela, acentuando
a distinção entre tutela administrativa
f! tutela jurídica e ·mtre tutela admi-
nistrativa e poder hiel'árquico. No
sexto capítulo estuda cada uma das
formas por Que se manifesta a tutela
administrativ~ - tutela. regulamentar,
tutela corretiva (preventIva e repres-
siva) , tutela substitutiva, tutela ins-
pectiva - e procura definir a natu-
reza jurídica UO fltO de tutela. Os
dois capítulos seguintes E'ão dedicados,
respectivamente, aos recursos cabíveis
dos atos de tutela e às autoridades in-
cumbidas da ação tutelar. Nos dois
últimos, trata o autor da dissolução dos
órgãos das autarquias locais (penali-
dade a que se deve seguir, em prazo
curto, a investidura de outros, pela
mesma formá da anterior) e, finalmen-
te, do t'egime de tutela, Que é a suspen-
são temporária da autonomia da au-
tarquia local \0 que, entre nós se cha-
maria regime de ·intervenção).
Para os leitores brasileiros o inte-
rêsse da obra é duplo: ao mesmo
tempo que 110S ilustra sôbre um as-
pecto tão importante da vida adminis-
trativa de Portugal, eeclarecendo por-
menores: que só seriam possíveis em
tratamento monográfico, permite-nos
avaliar a extensão dos caminhos di-
vergentes que seguiram o municipalis-
mo português e o brasileiro, embora
fôsse êste, na origem, simples trans-
plantação daquele. Outro ponto que
merece nossa atenção, pelas aplicações
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que aqui poderia ter a propósito da
descentralização e personalização de
serviços públicos, é a dístinção - na
qual por várias vezes insiste o autor
- entre subordinação hierárquica e
tutela administrativa.
Se a autarquia local é, por defini-
ção, independente e se orienta por li-
vre deliberação, há de se concluir, com
o autor, que "a indepeJldência é a re-
gra, e a tutela a exceção. E' o que
resulta do próprio conceito de autar-
quia" (p. 33). Os poderes de tutela
são, assim, por sua natureza, limitados
e objetivam certos fins, que o sr. Pires
de Lima, depois de discutir algumas
opiniões a respeito, resume neste con-
ceito de tutela administrativa: "Tõda
a ingerência do Govêrno na atividade
dos órgãos autárquicos. com o fim de
coordenar os serviços descentralizados
com os serviços nacionais e de proteger
os interêsses das autarquias-" (ps.
33/34). Diga-se de passagem que,
para o autor, tôda e qualquer utili-
zação dos poderes de tutela para obten-
ção de vantagens políticas - o grande
inconveniente prático da tutela em
tôda parte - constitui:::á abuso de que
SUa doutrinação teórica não toma co-
nhecimento. Esta é, a fundamental
contradição em que, inevitàvelmente,
incidem os propugnadores dos sistemas
de tutela sôbre o govêrno local: um
dos seus pressapostos é a ignorância,
inexperiência, prodigalidade, espírito de
clã dos administrador::ls locais, isto é,
a freqüência com que exercem o poder
público local sob influências e com pro-
pósitos estranhos ao serviço público;
entretanto, quando se trata do exer-
cício dos poderes de tut.ela, os adminis-
tradores, que dêles dispõem, nos são
apresentados como homens públicos mo-
delares, incapazes do menor desvio,
autêntica encarnação das virtudes CÍ-
vicas e da ciência da administração.
E' certo que sempre existem recursos
ao menos de certos atos tutelares, o
que, porém, não basta para , .
corrigir
todos os abusos que na pratIca se ve-
rificam.
O sr. Pires de Lima é ardoroso par-
tidário da tutela administrativa, nas
amplíssimas bases que a consagra o
vigente direito administrativo portu-
guês e cujas numerosas aplicações êle
próprio se incumbe de descrever com
sólido conhecimento de causa. O que
nos parece, porém, difíril é explicar
a tutela como consequéllcia da própria
autonomia do órgão tut€lado. Isso pa-
rece insinuado em alguns trechos e,
salvo engano, claramente afirmado à
pág. 25. Ali se diz que através das au-
tarquias o Estado procura realizar
seus próprios fins de modo indireto.
Portanto, "o problema da tutela já não
tem independência absoluta; resta ape-
nas saber em que medida deve o Estado·
intervir junto dos órgãos da autarquia.
Em princípio, essa intervenção resulta
da própria Idéia descentralizadora e,
logicamente, deverá ser tanto maior,
quanto maior fôr a descentralização".
O que a nós se afigura evidente é,
ao contrário, que as idéias de autono-
mia e de tutela se repelem. A tutela é
justamente a limitação da autonomia.
Sua existência é a prova de que o po-
der público central reconhece que a
autonomia só é vantajosa em têrmos
restritos, peiada, subjugada ao seu
constante poder je veto, inspeção ou
anulação. Há, porém, certa vantagem
para os defensores da tutela em apre-
sentá-la como emanação da própria au-
tonomia: usa-se, em tal caso, o pres-
tígio das idéias de autonomia e descen-
tralização para se fazer exatamente o
contrário do que elas implicam.
Sem dúvida, não haveria tutela, se
não houvesse ôrgãos autárquicos (ao
menos nominalmente), porque a subor-
dinação pura e simples dispensaria
qualquer outro sistema de contrôle por
parte das autoridades centrais. Mas
isso mostra apenas que, juridicamente,
para certos efeitos, se deve distinguir
entre tutela e subordinação hierár-
quica. N a realidade contudo, tanto
uma como outra conduzem ao mesmo
resultado prático, diferindo somente
em grau ou quantidade: no primeiro
caso, o prisioneiro não pode sair do
,.
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cubículo; no segundo, pode passear pelo
pátio da prisão ...
Apenas queremos, com esta observa-
ção, acentuar que o problema da descen-
tralização administrativa nunca poderá
ser devidamente estudada através de
critérios puramente formais: é essen-
cial verificar-se qual a extensão efetiva
dos poderes conferidos aos órgãos de-
clarados autônomos; do contrário, não
haverá diferença prática entre autar-
quia e órgão subordinado.
A despeito das considerações que pre-
cedem - e que se aplicam às autar-
quias locais portuguêsas, submetidas a
uma tutela extensa e profunda - , re-
comendamos vivamente 2. leitura da
monografia do sr. Antonio Pedrosa Pi-
res de Lima, vasada em estilo claro e
boa linguagem.
Víto-r Nunes Leal.