Adi 7064

Supremo Tribunal Federal
Ementa e Acórdão
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 258
01/12/2023 PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.064 DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. LUIZ FUX

REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS
ADVOGADOS DO BRASIL - CFOAB
REQTE.(S) : ASSOCIAÇÃO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO E
OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : ALBERTO PAVIE RIBEIRO
ADV.(A/S) : MANUELA ELIAS BATISTA
INTDO.(A/S) : CÂMARA DOS DEPUTADOS
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : SENADO FEDERAL
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO-FIRJAN
ADV.(A/S) : CARLOS EDUARDO CAPUTO BASTOS
ADV.(A/S) : DANIEL CORREA SZELBRACIKOWSKI
ADV.(A/S) : SERGIO ANTONIO FERREIRA VICTOR
ADV.(A/S) : THAYNARA TEIXEIRA RODRIGUES
AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE SÃO PAULO/SP
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO
ADV.(A/S) : FELIPE FARIA DA SILVA
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO
BRASIL - CSPB
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS SERVIDORES E
FUNCIONARIOS PUBLICOS DAS FUNDACOES,
AUTARQUIAS E PREFEITURAS MUNICIPAIS - CSPM
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE
TRABALHADORES POLICIAIS CIVIS - COBRAPOL
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DAS CARREIRAS
TIPICAS DE ESTADO
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIS WAGNER E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA -
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código CBDE-C51B-629D-23F4 e senha 38A7-5B03-4ADA-2B52
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
AFIPEA
ADV.(A/S) : JOAO MARCOS FONSECA DE MELO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES
DO TRABALHO - ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS
MINISTÉRIOS PÚBLICOS ESTADUAIS - FENAMP
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS
RODOVIÁRIOS FEDERAIS - FENAPRF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS
DO TRABALHO - SINAIT
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DO PLANO ESPECIAL DE
CARGOS DA POLÍCIA FEDERAL - SINPECPF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES DO
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES -
SINDITAMARATY
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS
AGRÁRIOS - SINDPFA
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DAS JUSTIÇAS
FEDERAIS NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO -
SISEJUFE/RJ
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS OFICIAIS DE
JUSTIÇA AVALIADORES FEDERAIS - FENASSOJAF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER
JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE MINAS
GERAIS - SITRAEMG
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS AUDITORES DA RECEITA DO
DISTRITO FEDERAL - SINDIFISCO/DF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER
JUDICIÁRIO NO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO -
SINDIJUDICIÁRIO /ES
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS
DA JUSTIÇA DO TRABALHO DA 15ª REGIÃO -
SINDIQUINZE
JUDICIÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO -
SINDJUSTIÇA/RJ
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO

FEDERAL NO ESTADO DE SÃO PAULO -
SINTRAJUD
JUDICIÁRIO FEDERAL EM PERNAMBUCO -
SINTRAJUF/PE
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES EM
EDUCAÇÃO DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO
DE JANEIRO SINTUFRJ
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS
FEDERAIS NO ESTADO DE GOIÁS - SINPRF/GO
JUDICIÁRIO FEDERAL EM MATO GROSSO DO SUL
- SINDJUFE/MS
JUDICIÁRIO FEDERAL NO ESTADO DE GOIÁS -
SINJUFEGO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO INSTITUTO
NACIONAL DO CÂNCER - AFINCA
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA
AVALIADORES FEDERAIS EM MINAS GERAIS -
ASSOJAF/MG
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE DA JUSTIÇA
ELEITORAL - ABJE
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES
DO JUDICIÁRIO FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO
DA UNIÃO - FENAJUFE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO
CONSUMIDOR - IDEC
ADV.(A/S) : WALTER JOSE FAIAD DE MOURA
ADV.(A/S) : CHRISTIAN TARIK PRINTES
ADV.(A/S) : OTAVIO MADEIRA SALES LIMA
AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS PREVIDENCIÁRIOS -
CONSELHO FEDERAL - IAPE
ADV.(A/S) : JOSE ENEAS KOVALCZUK FILHO
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO -

IASP
ADV.(A/S) : RENATO DE MELLO JORGE SILVEIRA
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO -
AASP
ADV.(A/S) : EDUARDO FOZ MANGE
ADV.(A/S) : RUY PEREIRA CAMILO JUNIOR
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES E
ADVOGADOS PÚBLICOS FEDERAIS - ANPPREV
ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DE
TRABALHADORES EM SAÚDE, TRABALHO,
PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL - FENASPS
ADV.(A/S) : LUIS FERNANDO SILVA
AM. CURIAE. : INSTITUTO DE ESTUDOS PREVIDENCIÁRIOS -
IEPREV
ADV.(A/S) : ROBERTO DE CARVALHO SANTOS
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES FEDERAIS DO BRASIL -
AJUFE
ADV.(A/S) : ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA
ADV.(A/S) : ANA LUISA VOGADO DE OLIVEIRA
ADV.(A/S) : MATHAEUS LAZARINI DE ALMEIDA
ADV.(A/S) : FELLIPE MATHEUS DA CUNHA GONCALVES
ADV.(A/S) : NATALIE ALVES LIMA
ADV.(A/S) : ALINE CRISTINA BENCAO
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS
TRIBUTÁRIOS DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL -
SINDIRECEITA
ADV.(A/S) : ALESSANDRA DAMIAN CAVALCANTI
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES
FEDERAIS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, PROFISSIONAL
E TECNOLÓGICA - SINASEFE NACIONAL
ADV.(A/S) : VALMIR FLORIANO VIEIRA DE ANDRADE
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO
PREVIDENCIÁRIO - IBDP
ADV.(A/S) : GISELE LEMOS KRAVCHYCHYN
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
SÃO PAULO - FIESP

ADV.(A/S) : ALEXANDRE RAMOS
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS LOTADOS
NAS SECRETARIAS DE EDUCAÇÃO E CULTURA DO
ESTADO DO CEARÁ E NAS SECRETARIAS OU
DEPARTAMENTOS DE EDUCAÇÃO E/OU CULTURA
DOS MUNICÍPIOS DO CEARÁ ¿ S INDICATO
¿ APEOC
ADV.(A/S) : FRANCISCO ALDAIRTON RIBEIRO CARVALHO
JUNIOR
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO -

PRECATÓRIOS - EMENDAS CONSTITUCIONAIS 113 E 114/2021 -
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL - INEXISTÊNCIA - REGIME
DE PAGAMENTO VIA PRECATÓRIO - CLÁUSULAS DE ISONOMIA
E SEGURANÇA JURÍDICA - CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE DAS EMENDAS À CONSTITUIÇÃO -
JUDICIAL REVIEW DO MÉRITO DAS EMENDAS
CONSTITUCIONAIS - POSSIBILIDADE - TETO PARA
PAGAMENTO DOS PRECATÓRIOS EM CADA EXERCÍCIO - ART.
107-A DO ADCT - CONSTITUCIONALIDADE APENAS PARA O
EXERCÍCIO DE 2022 - PANDEMIA - COTEJO ENTRE DIREITO À
SAÚDE E ASSISTÊNCIA SOCIAL E A GARANTIA DA SEGURANÇA
JURÍDICA AO CREDOR DO ESTADO - DECLARAÇÃO DE QUE AS
DESPESAS COM PRECATÓRIOS SEJAM ESCRITURADAS COMO
DÍVIDA CONSOLIDADA - IMPOSSIBILIDADE - JUDICIAL
RESTRAINT - EFEITOS SOBRE O NOVO ARCABOUÇO FISCAL -
AFASTAMENTO - ENCONTRO DE CONTAS -
INCONSTITUCIONALIDADE NOS TERMOS EM QUE
FORMULADO - UTILIZAÇÃO DA SELIC COMO ÍNDICE
UNIFICADO DE ATUALIZAÇÃO DOS PRECATÓRIOS -
PRATICABILIDADE - POSSIBILIDADE - ALTERAÇÃO DA DATA
LIMITE PARA INCLUSÁO DO REQUISITÓRIO NO ORÇAMENTO
DO EXERCÍCIO SEGUINTE - CONSTITUCIONALIDADE -
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
COMPATIBILIDADE COM A LDO - INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO

À IRRETROATIVIDADE - PRECATÓRIO - PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO E JUDICIAL - AÇÃO DIRETA JULGADA
PARCIALMENTE PROCEDENTE.
1. A Constituição Federal não disciplina questões relativas à votação
remota de parlamentares; momento da apresentação de emendas ao
projeto; cisão e aglutinação de projetos; e tramitação do projeto por
comissões temáticas antes da apreciação pelo Plenário de cada Casa do
Congresso Nacional.
2. As normas regimentais das Casas do Congresso Nacional não
constituem parâmetro de validade nas ações de controle abstrato de
constitucionalidade, na medida em que versam matéria interna corporis
resguardadas pela cláusula da separação de poderes. Nesse sentido:
ADPF 832, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/5/2023; ADI
5693, Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/5/2022; ADI 6696,
Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021; ADI 2038,
Plenário, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 25/2/2000; e ADI 6986, Plenário,
Rel. Min. Edson Fachin, DJe de 19/5/2022.
3. O Supremo Tribunal Federal reconhece a possibilidade de judicial
review do mérito das emendas constitucionais sempre que estas colidam
com o core constitucional do texto originário de 1988. (ADI 939, Rel. Min.
Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado em 15/12/1993, DJ 18/03/1994, e
ADIs 4357 e 4425, Rel. Min. Ayres Britto, Redator p/ acórdão o Min. Luiz
Fux, Tribunal Pleno, julgado em 14/03/2013, DJe 26/09/2014).
4. O direito é reflexo do tempo em que editado e em matéria
constitucional, o texto posto na lei fundamental, tanto de maneira
originária quanto em sede de revisão, decorre do espírito da época em
que produzido.
5. A legitimidade de determinada disposição precisa ser realizada
em contexto com o ambiente em que elaborada bem como apreciada em
cotejo com os efeitos que a norma é capaz de produzir.
6. A modelagem do tempo não é estranha aos juízos competentes
para declarar a inconstitucionalidade de determinada norma mercê da
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
modulação de efeitos da decisão de inconstitucionalidade atribuída à

jurisdição constitucional, a partir de preceitos de segurança jurídica. A
possibilidade é representativa do domínio sobre o fator tempo que o
exercício da interpretação constitucional é capaz de promover, conforme
se observa da jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal no
reconhecimento de uma norma “ainda” constitucional. (RE 147776, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, Primeira Turma, DJ 19/06/1998).
7. O exame da compatibilidade das Emendas Constitucionais 113 e
114/21 com os princípios constitucionais postos no texto de 1988 não pode
prescindir da avaliação a respeito da legitimidade das mudanças
efetivadas, especialmente sob a ótica dos momentos vividos pela
sociedade brasileira nos últimos três anos.
8. O exercício do poder constituinte de maneira legítima precisa estar
acorde ao pensamento social vigente ao momento em que as alterações
constitucionais são processadas. Esta é, em verdade, umas das
implicações da teoria dos “momentos constitucionais“, desenvolvida por
Bruce Ackerman.
9. O judicial review é parte do processo de emendas à Constituição,
uma vez que toda democracia liberal funcional depende de uma
variedade de técnicas para introduzir flexibilidade no quadro
constitucional.
10. A postergação do pagamento de valores relativos aos precatórios
que excederam o teto fixado em Emenda à Constituição ensejou o
sacrifício de direitos individuais do cidadão titular de um crédito em face
do poder público, abalando sobremodo a legítima confiança nas
instituições violando os efeitos da coisa julgada que foi favorável aos
credores.
11. Os recursos financeiros destinados ao atendimento a tais direitos
foi aproveitado em ações sociais e de saúde em momento em que o
orçamento público viveu situação delicada decorrente de uma pandemia
de proporções mundiais.
12. A medida adotada pelo Congresso, por meio de emenda à
Constituição, representou uma opção política dotada de legitimidade no
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
momento em que realizada.

13. O Supremo Tribunal Federal reconheceu em julgados recentes a
legitimidade de medidas concretizadas pelo poder público para
atendimento de demandas exigidas pela população para o combate aos
efeitos do coronavírus. (ADIs 6357 MC-Ref, Rel. Min. Alexandre de
Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 13/05/2020, DJe 20/11/2020, e a ADI
6970, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado em 16/08/2022, DJe
29/08/2022).
14. A opção do constituinte derivado, in casu, privilegiou cláusulas
constitucionais estabelecidas, especialmente, nos arts. 1º, III, 3º, 5º caput,
6º, 194, caput, 196, bem como o inciso VI do art. 203.
15. A medida adotada em 2021, em que pese tenha se mostrado
legítima no momento da aprovação da Emenda Constitucional, necessita
de escrutínio contínuo de seus efeitos, em vista da gravidade de suas
consequências. É que os direitos suprimidos àquele momento excepcional
não podem se tornar letra morta máxime em vista da possibilidade de a
rolagem da dívida estatal torná-la completamente impagável em um
momento futuro.
16. A postergação do pagamento das dívidas de precatórios, que se
mostrou medida proporcional e razoável para que o poder público
pudesse enfrentar a situação decorrente de uma pandemia mundial em
2022, a partir do exercício de 2023 caracteriza-se como providência fora
de esquadro com os princípios de accountability que constam do próprio
Texto Constitucional. É dizer que a limitação a direitos individuais que
inicialmente manifestou-se como um remédio eficaz para combater os
distúrbios sociais causados pela COVID-19, neste momento caminha para
se tornar um veneno com possibilidade de prejudicar severamente, em
um futuro breve, o pagamento das mesmas despesas com ações sociais
anteriormente prestigiadas.
17. Nesse segmento revelam-se legítimas as medidas concernentes à
limitação ao pagamento de precatórios apenas para o exercício de 2022,
sendo certo que para além desse momento resta incompatível com as
cláusulas constitucionais a limitação a direitos dos cidadãos a partir do
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ADI 7064 / DF
momento em que cessaram os eventos que justificavam a restrição.

18. A quitação do passivo criado pelas Emendas Constitucionais 113
e 114/2021 é medida que se impõe, sob pena de se inviabilizar a atividade
da administração pública em um futuro breve.
19. A dívida pública em matéria de Direito Financeiro,é sempre
decorrente ou (i) de empréstimos realizados pelo ente público ou (ii) da
emissão de títulos. As dívidas decorrentes do pagamento de condenações
judiciais não são classificadas como dívida pública mas como despesas.
20. A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00)
estabeleceu situações em que não se tem necessariamente a emissão de
título ou a contratação de um empréstimo, mas há a caracterização da
despesa como dívida pública. Assim o é no que tange à assunção, ao
reconhecimento ou à confissão de dívidas pelo ente da Federação,
conforme estabelecido no art. 29, § 1º, da referida lei complementar.
21. In casu, o pedido formulado na petição inicial da demanda busca
a tutela jurisdicional para que o valor a ser despendido com a
regularização do passivo de precatórios tenha sua classificação
orçamentária alterada de modo a não ser incluído no anterior regime
fiscal do teto de gastos, aprovado pela EC 95/2016, já modificado.
22. O pedido para que os valores despendidos com precatórios seja
reclassificado em despesas primárias e dívida consolidada esbarra nas
limitações inerentes ao exercício da jurisdição constitucional. A
reclassificação orçamentária das despesas com o pagamento de
precatórios é medida que escapa ao âmbito de atribuição exclusiva do
Poder Judiciário.
23. No caso sub judice a intervenção judicial, inobstante mostre-se
incompetente para a reclassificação contábil das despesas orçamentárias,
deve ser efetivada para a solução concreta da demanda, posto exigência
de “congruência” (SUNSTEIN; Cass e VERMEULE, Adrian) em que a
pretensão de quitação do passivo gerado pela aplicação do subteto dos
precatórios precisa se coadunar com regras de responsabilidade fiscal
aprovadas recentemente que permitam a solução do caso concreto.
24. Os pagamentos relativos ao passivo de precatórios ocasionado
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
pelas Emendas Constitucionais 113/02 e 114/02 devem ser incluídos nas

excepcionalidades do art. 3º, § 2º, da Lei Complementar 200/23, tais
valores devem ser considerados, exclusivamente para fins de
verificação do cumprimento da meta de resultado primário a que se
referem o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000,
prevista na lei de diretrizes orçamentárias, sendo possível a sua
classificação para todos os fins financeiros, a critério dos órgãos
competentes.
25. A formulação do “Novo Regime Fiscal Sustentável” levou em
conta a existência do subteto para pagamento de precatórios vigente até
2026, assim, a declaração de inconstitucionalidade da limitação para os
exercícios de 2024 a 2026 retira o substrato no qual está ancorado o
regime, na medida em que o montante a ser pago a título de precatórios
judiciais não pode ser antevisto em situações ordinárias, ao contrário do
que acontecia quando vigente o subteto.
26. A exclusão das consequências para atingimento das metas fiscais
dos valores que ultrapassarem o subteto, também para os exercícios de
2024 a 2026, deve ser reconhecida, de modo a que a credibilidade do
regime fiscal possa ser mantida.
27. A fortiori, o cumprimento desta decisão dispensa a observância de
quaisquer limites legais e constitucionais ou condicionantes fiscais,
financeiras ou orçamentárias aplicáveis para o pagamento dos
requisitórios expedidos para os exercícios de 2022, 2023, 2024, 2025 e
2026, quando excedentes do subteto fixado pelo art. 107-A do ADCT.
28. A redação do art. 100, § 9º, da CRFB, estabelecida pela Emenda
113/2021, apesar de sensivelmente diferente daquela declarada
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal nas ADIs 4425 e 4357,
contém a mesma essência e não se coaduna com o texto constitucional.
29. A compensação requerida pelo titular do precatório nas situações
descritas no § 11 do mesmo artigo 100 somente mantém sua legitimidade
após a exclusão do subteto para pagamento dos requisitórios se afastada
a expressão que determina sua auto aplicabilidade à União.
30. A atual sistemática de atualização dos precatórios não se mostra
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Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
adequada e minimamente razoável em vista do sem número de regras a

serem seguidas quando da realização do pagamento do requisitório.
31. O tema 810 de Repercussão Geral, bem como a questão de
ordem, julgada na ADI 4425, em conjunto com o tema 905 de recursos
repetitivos fixado pelo Superior Tribunal de Justiça demonstram os
diversos momentos e índices a serem aplicados para atualização,
remuneração do capital e cálculo da mora nos débitos decorrentes de
precatórios.
32. A unificação dos índices de correção em um único fator mostra-se
desejável por questões de praticabilidade. No sentido técnico da
expressão consagrada pela Ministra do Superior Tribunal de Justiça,
Regina Helena Costa, “a praticabilidade, também conhecida como praticidade,
pragmatismo ou factibilidade, pode ser traduzida, em sua acepção jurídica, no
conjunto de técnicas que visam a viabilizar a adequada execução do ordenamento
jurídico”. Cuida-se de um princípio difuso no sistema jurídico, imposto a
partir de primados maiores como a segurança jurídica e a isonomia que
impõem ao Estado o dever de tornar exequível o conjunto de regras
estabelecido para a convivência em sociedade.
33. A Taxa Referencial e a taxa SELIC não são índices idênticos;
sequer assemelhados, conforme já decidiu o Supremo Tribunal Federal,
no sentido de que a utilização da taxa SELIC para a correção de débitos
judiciais na Justiça do Trabalho em substituição à Taxa Referencial é
plenamente legítima. (ADC 58, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno,
julgado em 18/12/2020, DJe 07/04/2021)
34. O precedente formado nas ADIs 4425 e 4357, que julgou
inconstitucional a aplicação da Taxa Referencial para a atualização dos
valores dos precatórios, não ostenta plena aderência ao caso presente, em
que o índice em debate é a taxa SELIC.
35. A taxa SELIC, desde 1995, é o índice utilizado para a atualização
de valores devidos tanto pela Fazenda quanto pelo contribuinte nas
relações jurídico-tributárias e sua legitimidade é reconhecida pela
uníssona jurisprudência dos tribunais pátrios, estando sua aplicação
pontificada na já vetusta Súmula 199 do Superior Tribunal de Justiça.
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Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
36. A alegada dissonância entre os índices de inflação e o valor

percentual da taxa SELIC não corresponde exatamente à realidade. A
SELIC é efetivamente fixada pelo Comitê de Política Monetária do Banco
Central do Brasil, entretanto, suas bases estão diretamente relacionadas
aos pilares econômicos do país. A partir da Lei Complementar 179/2021, a
autonomia técnica do Banco Central do Brasil é um fator que afasta o
argumento de que o índice seria estabelecido de maneira totalmente
potestativa pela Fazenda. A lei impõe como objetivo fundamental à
autoridade monetária assegurar a estabilidade de preços (art. 1º da LC
179/21). Consectariamente, há elementos outros que não a mera vontade
política para a fixação dos patamares da SELIC.
37. A correlação entre a taxa de juros da economia e a inflação é
extremamente próxima na medida em que um dos indicadores para que o
índice se mova para mais ou para menos é justamente a projeção da
inflação para os períodos subsequentes. Não há desproporcionalidade
entre uma grandeza e outra, mas sim, relação direta e imediata.
38. A determinação para que os requisitórios sejam enviados até o
dia 02 de abril permite à Administração provisionar os valores que serão
despendidos com o pagamento das condenações antes da elaboração da
Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), conforme termos dos arts. 165 da
CRFB/88 e 35 do ADCT, o que não era possível na sistemática anterior. A
LDO conterá, dentre outras disposições, as diretrizes de política fiscal e
respectivas metas, em consonância com trajetória sustentável da dívida
pública. Forçoso reconhecer que as dívidas decorrentes do pagamento
dos precatórios são uma parcela extremamente relevante do orçamento
público; consectariamente, é praticamente impossível ao gestor público
descrever metas e trajetória sustentável da dívida pública sem levar em
consideração o quanto terá de despender a título de pagamento em
condenações judiciais. A alteração torna mais realista a perspectiva de
equacionamento da dívida que constará da lei orçamentária.
39. O estabelecimento de uma comissão de controle externo junto ao
Poder Legislativo para avaliação dos precatórios expedidos pelo Poder
Judiciário, conforme art. 6º da EC 114/21 destoa do sistema de separação
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Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
de poderes posto na Constituição Federal. O dispositivo havido da

Emenda Constitucional 114/21 subverte a ordem de atribuições, impondo
um controle sobre a atividade tanto do Poder Executivo, condenado em
demandas judicais, quanto do Poder Judiciário, que julga o melhor direito
e condena o Estado a pagar o cidadão.
40. O trâmite desde a expedição do precatório até sua inclusão no
orçamento para pagamento inclui procedimentos distintos, um de
natureza jurisdicional e outro de natureza administrativa. Na execução
proposta contra a Fazenda Pública, a atividade judicial de primeiro grau é
cumprida e acabada com a expedição do precatório por parte do juízo
exequente. A partir daí, o que se desenvolve é a atividade do Presidente
do Tribunal quanto ao encaminhamento a ser dado à ordem de
pagamento.
41. A possibilidade de a nova legislação captar requisitórios já
expedidos não encerra violação à irretroatividade. A aplicação da novel
legislação dá-se após o encerramento da fase judicial do procedimento e
antes do início da fase administrativa. É dizer que a norma produzirá
efeitos após o encerramento das discussões relativas à condenação
judicial do Poder Público e antes de finalizados os trâmites
administrativos para a inclusão do crédito no orçamento.
42. O § 5º do art. 101 do ADCT incluído pela EC 113/21 possibilitou a
contratação do empréstimo referido no § 2º, III, do dispositivo (qual seja,
sem quaisquer limitações fiscais) “exclusivamente” para a modalidade de
pagamento de precatórios por meio de acordo direto com o credor,
modalidade na qual o titular do crédito se obriga a aceitar um deságio de
40% do valor de seu precatório.
43. A contrario senso, para todas as outras formas de quitação não é
possível a contratação específica daquela modalidade de empréstimo.
Torna-se possível que sobejem recursos para o pagamento de precatórios
sob a forma de acordo com deságio e falte dinheiro para a quitação de
débitos na modalidade usual, qual seja, em espécie pela ordem
cronológica de apresentação e em respeito às preferências constitucionais.
44. Como asseverado pela Procuradoria-Geral da República em sua
13
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
manifestação (fls. 79): “É como se o Estado dissesse ao credor que, para

pagamento com deságio de 40%, há dinheiro disponível, mas não há para
pagamento integral”. Ao privilegiar determinada modalidade de quitação
de dívida, o art. 101, § 5º, do ADCT prejudica todas as outras opções,
inclusive aquela que ontologicamente decorre do regime de precatórios
que é o pagamento em dinheiro na ordem de antiguidade da dívida e
respeitadas as preferências constitucionais.
45. Ação Direta julgada PARCIALMENTE PROCEDENTE para: (i) dar
interpretação conforme a constituição do caput do art. 107-A do ADCT,
incluído pela Emenda Constitucional 114/2021 para que seus efeitos
somente operem para o exercício de 2022; (ii) a declaração de
inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos incisos II e III do
mesmo dispositivo; (iii) a inconstitucionalidade por arrastamento dos §§
3º, 5º e 6º do mesmo art. 107-A; (iv) declaração de inconstitucionalidade
do art. 6º da Emenda Constitucional 114/2021; (v) a declaração de
inconstitucionalidade do art. 100, § 9º, e do art. 101, § 5º, do ADCT, com
redação estabelecida pelo art. 1º da EC 113/21; (vi) dar interpretação
conforme a Constituição do art. 100, § 11, da Constituição, com redação
da EC 113/21 para afastar de seu texto a expressão “com auto aplicabilidade
para a União”.
Consequentemente: (i) o cumprimento integral da decisão desta
Ação Direta insere-se nas exceções descritas no art. 3º, § 2º, da Lei
Complementar 200/23, que institui o Novo Regime Fiscal Sustentável,
cujos valores não serão considerados exclusivamente para fins de
verificação do cumprimento da meta de resultado primário a que se
referem o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000,
prevista na lei de diretrizes orçamentárias em que for realizado o
pagamento; (ii) deferimento do pedido para abertura de créditos
extraordinários para quitação dos precatórios expedidos para os
exercícios de 2022, 2023, 2024, 2025 e 2026, quando excedentes do subteto
fixado pelo art. 107-A do ADCT; (iii) autorizada à União a abertura de
créditos extraordinários necessários ao pagamento imediato dos
precatórios referidos, estando presentes, no caso concreto, os requisitos
14
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
constitucionais da imprevisibilidade e urgência previstos no § 3º do art.

167 da CF, deduzidas as dotações orçamentárias já previstas na proposta
orçamentária para o exercício de 2024, aberta a possibilidade de edição de
medida provisória para o pagamento ainda no exercício corrente.
ACÓRDÃO
O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na conformidade da ata de

julgamento virtual Extraordinária de 30/11/2023 (00h00) a 30/11/2023
(23h59), por maioria, converteu o julgamento da medida cautelar em
julgamento de mérito e CONHECEU da presente ação direta para julgá-la
PARCIALMENTE PROCEDENTE para: (i) dar interpretação conforme a
Constituição ao caput do art. 107-A do ADCT, incluído pela Emenda
Constitucional 114/2021 para que seus efeitos somente operem para o
exercício de 2022; (ii) declarar a inconstitucionalidade, com supressão de
texto, dos incisos II e III do art. 107-A do ADCT; (iii) declarar a
inconstitucionalidade por arrastamento dos §§ 3º, 5º e 6º do mesmo art.
107-A; (iv) declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da Emenda
Constitucional 114/2021, bem como dos arts. 100, § 9º, da Constituição
Federal, e 101, § 5º, do ADCT, com redação estabelecida pelo art. 1º da EC
113/21; (v) dar interpretação conforme a Constituição ao art. 100, § 11, da
Constituição, com redação da EC 113/21, para excluir a expressão “com
auto aplicabilidade para a União” de seu texto; (vi) reconhecer que o
cumprimento integral do teor desta decisão insere-se nas exceções
descritas no art. 3º, § 2º, da Lei Complementar 200/23, que institui o Novo
Regime Fiscal Sustentável, cujos valores não serão considerados
exclusivamente para fins de verificação do cumprimento da meta de
resultado primário a que se refere o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar
101, de 4 de maio de 2000, prevista na lei de diretrizes orçamentárias em
que for realizado o pagamento; (vii) deferir o pedido para abertura de
créditos extraordinários para quitação dos precatórios expedidos para os
exercícios de 2022, 2023, 2024, 2025 e 2026, quando excedentes do subteto
fixado pelo art. 107-A do ADCT, deduzidas as dotações orçamentárias já
previstas na proposta orçamentária para o exercício de 2024, estando
15
Ementa e Acórdão
ADI 7064 / DF
presentes, no caso concreto, os requisitos constitucionais da

imprevisibilidade e urgência previstos no § 3º do art. 167 da CF, e sendo
possível a edição de medida provisória para o pagamento ainda no
exercício corrente. Tudo nos termos do voto do Relator, vencido
parcialmente o Ministro André Mendonça.
Brasília, 1º de dezembro de 2023.
Ministro LUIZ FUX - RELATOR
Documento assinado digitalmente
16
Relatório

OUTRO(A/S)
DE JANEIRO-FIRJAN
PAULO
BRASIL - CSPB
TIPICAS DE ESTADO
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código ED6A-2106-C71D-5636 e senha DD20-98E4-93F4-8E08
Relatório
ADI 7064 / DF
AFIPEA
DO TRABALHO - ANPT
SINDITAMARATY
AGRÁRIOS - SINDPFA
SISEJUFE/RJ
GERAIS - SITRAEMG
SINDIQUINZE
SINDJUSTIÇA/RJ
Relatório
ADI 7064 / DF

SINTRAJUD
SINTRAJUF/PE
DE JANEIRO SINTUFRJ
- SINDJUFE/MS
SINJUFEGO
ASSOJAF/MG
ELEITORAL - ABJE
CONSUMIDOR - IDEC
Relatório
ADI 7064 / DF

IASP
AASP
IEPREV
AJUFE
SINDIRECEITA
Relatório
ADI 7064 / DF
SÃO PAULO - FIESP

¿ APEOC
JUNIOR
RE LAT Ó RI O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de ação direta

de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada pelo
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB, pela
Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, pela Confederação dos
Servidores Públicos do Brasil - CSPB, pela Confederação Nacional dos
Servidores e Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e
Prefeituras Municipais - CSPM, pela Confederação Nacional das
Carreiras Tipicas de Estado - CONACATE e pela Confederação Brasileira
de Trabalhadores Policiais Civis - COBRAPOL, tendo por objeto as
Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021, bem como o artigo 107,
caput e I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
acrescentado pela Emenda Constitucional 95/2016, de seguinte teor:
“Emenda Constitucional 113/2021

Art. 1º Os arts. 100 e 160 da Constituição Federal passam a
vigorar com as seguintes alterações:
‘Art.100. (...)
§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório
e mediante comunicação da Fazenda Pública ao Tribunal, o
valor correspondente aos eventuais débitos inscritos em dívida
ativa contra o credor do requisitório e seus substituídos deverá
Relatório
ADI 7064 / DF
ser depositado à conta do juízo responsável pela ação de

cobrança, que decidirá pelo seu destino definitivo.
(...)
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei
do ente federativo devedor, com auto aplicabilidade para a
União, a oferta de créditos líquidos e certos que originalmente
lhe são próprios ou adquiridos de terceiros reconhecidos pelo
ente federativo ou por decisão judicial transitada em julgado
para:
I - quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em
dívida ativa do ente federativo devedor, inclusive em transação
resolutiva de litígio, e, subsidiariamente, débitos com a
administração autárquica e fundacional do mesmo ente;
II - compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo
ente disponibilizados para venda;
III - pagamento de outorga de delegações de serviços
públicos e demais espécies de concessão negocial promovidas
pelo mesmo ente;
IV - aquisição, inclusive minoritária, de participação
societária, disponibilizada para venda, do respectivo ente
federativo; ou
V - compra de direitos, disponibilizados para cessão, do
respectivo ente federativo, inclusive, no caso da União, da
antecipação de valores a serem recebidos a título do excedente em
óleo em contratos de partilha de petróleo.
(...)
§ 14. A cessão de precatórios, observado o disposto no § 9º
deste artigo, somente produzirá efeitos após comunicação, por
meio de petição protocolizada, ao Tribunal de origem e ao ente
federativo devedor.
(...)
§ 21. Ficam a União e os demais entes federativos, nos
montantes que lhes são próprios, desde que aceito por ambas as
partes, autorizados a utilizar valores objeto de sentenças
transitadas em julgado devidos a pessoa jurídica de direito
público para amortizar dívidas, vencidas ou vincendas:
Relatório
ADI 7064 / DF
I - nos contratos de refinanciamento cujos créditos sejam

detidos pelo ente federativo que figure como devedor na sentença
de que trata o caput deste artigo;
II - nos contratos em que houve prestação de garantia a
outro ente federativo;
III - nos parcelamentos de tributos ou de contribuições
sociais; e
IV - nas obrigações decorrentes do descumprimento de
prestação de contas ou de desvio de recursos.
§ 22. A amortização de que trata o § 21 deste artigo:
I - nas obrigações vencidas, será imputada primeiramente
às parcelas mais antigas;
II - nas obrigações vincendas, reduzirá uniformemente o
valor de cada parcela devida, mantida a duração original do
respectivo contrato ou parcelamento.
(...)
Art. 160. (...)
§ 1º (...)
§ 2º Os contratos, os acordos, os ajustes, os convênios, os
parcelamentos ou as renegociações de débitos de qualquer
espécie, inclusive tributários, firmados pela União com os entes
federativos conterão cláusulas para autorizar a dedução dos
valores devidos dos montantes a serem repassados relacionados
às respectivas cotas nos Fundos de Participação ou aos
precatórios federais.’
Art. 2º O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 101. (...)
§ 5º Os empréstimos de que trata o inciso III do § 2º deste
artigo poderão ser destinados, por meio de ato do Poder
Executivo, exclusivamente ao pagamento de precatórios por
acordo direto com os credores, na forma do disposto no inciso III
do § 8º do art. 97 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
(...)
Art. 107. (...)
Relatório
ADI 7064 / DF
§ 1º (...)
II - para os exercícios posteriores, ao valor do limite
referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela
variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA), publicado pela Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-
lo, apurado no exercício anterior a que se refere a lei
orçamentária.
(...)
§ 12. Para fins da elaboração do projeto de lei
orçamentária anual, o Poder Executivo considerará o valor
realizado até junho do índice previsto no inciso II do § 1º deste
artigo, relativo ao ano de encaminhamento do projeto, e o valor
estimado até dezembro desse mesmo ano.
§ 13. A estimativa do índice a que se refere o § 12 deste
artigo, juntamente com os demais parâmetros macroeconômicos,
serão elaborados mensalmente pelo Poder Executivo e enviados à
comissão mista de que trata o § 1º do art. 166 da Constituição
Federal.
§ 14. O resultado da diferença aferida entre as projeções
referidas nos §§ 12 e 13 deste artigo e a efetiva apuração do
índice previsto no inciso II do § 1º deste artigo será calculado
pelo Poder Executivo, para fins de definição da base de cálculo
dos respectivos limites do exercício seguinte, a qual será
comunicada aos demais Poderes por ocasião da elaboração do
projeto de lei orçamentária.
(...)
Art. 115. Fica excepcionalmente autorizado o
parcelamento das contribuições previdenciárias e dos demais
débitos dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações,
com os respectivos regimes próprios de previdência social, com
vencimento até 31 de outubro de 2021, inclusive os parcelados
anteriormente, no prazo máximo de 240 (duzentos e quarenta)
prestações mensais, mediante autorização em lei municipal
específica, desde que comprovem ter alterado a legislação do
regime próprio de previdência social para atendimento das
Relatório
ADI 7064 / DF
seguintes condições, cumulativamente:

I - adoção de regras de elegibilidade, de cálculo e de
reajustamento dos benefícios que contemplem, nos termos
previstos nos incisos I e III do § 1º e nos §§ 3º a 5º, 7º e 8º do
art. 40 da Constituição Federal, regras assemelhadas às
aplicáveis aos servidores públicos do regime próprio de
previdência social da União e que contribuam efetivamente para
o atingimento e a manutenção do equilíbrio financeiro e
atuarial;
II - adequação do rol de benefícios ao disposto nos §§ 2º e
3º do art. 9º da Emenda Constitucional nº 103, de 12 de
novembro de 2019;
III - adequação da alíquota de contribuição devida pelos
servidores, nos termos do § 4º do art. 9º da Emenda
Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019; e
IV - instituição do regime de previdência complementar e
adequação do órgão ou entidade gestora do regime próprio de
previdência social, nos termos do § 6º do art. 9º da Emenda
Constitucional nº 103, de 12 de novembro de 2019.
Parágrafo único. Ato do Ministério do Trabalho e
Previdência, no âmbito de suas competências, definirá os
critérios para o parcelamento previsto neste artigo, inclusive
quanto ao cumprimento do disposto nos incisos I, II, III e IV do
caput deste artigo, bem como disponibilizará as informações aos
Municípios sobre o montante das dívidas, as formas de
parcelamento, os juros e os encargos incidentes, de modo a
possibilitar o acompanhamento da evolução desses débitos.
Art. 116. Fica excepcionalmente autorizado o
parcelamento dos débitos decorrentes de contribuições
previdenciárias dos Municípios, incluídas suas autarquias e
fundações, com o Regime Geral de Previdência Social, com
vencimento até 31 de outubro de 2021, ainda que em fase de
execução fiscal ajuizada, inclusive os decorrentes do
descumprimento de obrigações acessórias e os parcelados
anteriormente, no prazo máximo de 240 (duzentos e quarenta)
prestações mensais.
Relatório
ADI 7064 / DF
§ 1º Os Municípios que possuam regime próprio de

previdência social deverão comprovar, para fins de formalização
do parcelamento com o Regime Geral de Previdência Social, de
que trata este artigo, terem atendido as condições estabelecidas
nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 115 deste Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias.
§ 2º Os débitos parcelados terão redução de 40% (quarenta
por cento) das multas de mora, de ofício e isoladas, de 80%
(oitenta por cento) dos juros de mora, de 40% (quarenta por
cento) dos encargos legais e de 25% (vinte e cinco por cento) dos
honorários advocatícios.
§ 3º O valor de cada parcela será acrescido de juros
equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de
Liquidação e de Custódia (Selic), acumulada mensalmente,
calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o
mês anterior ao do pagamento.
§ 4º Não constituem débitos dos Municípios aqueles
considerados prescritos ou atingidos pela decadência.
§ 5º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas
competências, deverão fixar os critérios para o parcelamento
previsto neste artigo, bem como disponibilizar as informações
aos Municípios sobre o montante das dívidas, as formas de
parcelamento, os juros e os encargos incidentes, de modo a
possibilitar o acompanhamento da evolução desses débitos."
Art. 117. A formalização dos parcelamentos de que tratam
os arts. 115 e 116 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias deverá ocorrer até 30 de junho de 2022 e ficará
condicionada à autorização de vinculação do Fundo de
Participação dos Municípios para fins de pagamento das
prestações acordadas nos termos de parcelamento, observada a
seguinte ordem de preferência:
I - a prestação de garantia ou de contra garantia à União
ou os pagamentos de débitos em favor da União, na forma do §
4º do art. 167 da Constituição Federal;
II - as contribuições parceladas devidas ao Regime Geral
10
Relatório
ADI 7064 / DF
de Previdência Social;
III - as contribuições parceladas devidas ao respectivo
regime próprio de previdência social.
Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a
Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de
atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da
mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até
o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial
de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.
Art. 4º Os limites resultantes da aplicação do disposto no inciso
II do § 1º do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias serão aplicáveis a partir do exercício de 2021, observado o
disposto neste artigo.
§ 1º No exercício de 2021, o eventual aumento dos limites de
que trata o caput deste artigo fica restrito ao montante de até R$
15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), a ser destinado
exclusivamente ao atendimento de despesas de vacinação contra a
covid-19 ou relacionadas a ações emergenciais e temporárias de caráter
socioeconômico.
§ 2º As operações de crédito realizadas para custear o aumento
de limite referido no § 1º deste artigo ficam ressalvadas do estabelecido
no inciso III do caput do art. 167 da Constituição Federal.
§ 3º As despesas de que trata o § 1º deste artigo deverão ser
atendidas por meio de créditos extraordinários e ter como fonte de
recurso o produto de operações de crédito.
§ 4º A abertura dos créditos extraordinários referidos no § 3º
deste artigo dar-se-á independentemente da observância dos requisitos
exigidos no § 3º do art. 167 da Constituição Federal.
Art. 5º As alterações relativas ao regime de pagamento dos
precatórios aplicam-se a todos os requisitórios já expedidos, inclusive
no orçamento fiscal e da seguridade social do exercício de 2022.
Art. 6º Revoga-se o art. 108 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias.
Art. 7º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de
sua publicação.
11
Relatório
ADI 7064 / DF
Emenda Constitucional 114/2021

Art. 1º Os arts. 6º, 100 e 203 da Constituição Federal passam a
vigorar com as seguintes alterações:
‘Art. 6º (...)
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de
vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar,
garantida pelo poder público em programa permanente de
transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão
determinados em lei, observada a legislação fiscal e
orçamentária.
(...)
Art. 100. (...)
§ 5º É obrigatória a inclusão no orçamento das entidades
de direito público de verba necessária ao pagamento de seus
débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado constantes
de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril, fazendo-se
o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus
valores atualizados monetariamente.
(...)
Art. 203. (...)
VI - a redução da vulnerabilidade socioeconômica de
famílias em situação de pobreza ou de extrema pobreza.’
passa a vigorar acrescido dos seguintes arts. 107-A e 118:
‘Art. 107-A. Até o fim de 2026, fica estabelecido, para
cada exercício financeiro, limite para alocação na proposta
orçamentária das despesas com pagamentos em virtude de
sentença judiciária de que trata o art. 100 da Constituição
Federal, equivalente ao valor da despesa paga no exercício de
2016, incluídos os restos a pagar pagos, corrigido na forma do §
1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, devendo o espaço fiscal decorrente da diferença
entre o valor dos precatórios expedidos e o respectivo limite ser
destinado ao programa previsto no parágrafo único do art. 6º e à
seguridade social, nos termos do art. 194, ambos da
Constituição Federal, a ser calculado da seguinte forma:
12
Relatório
ADI 7064 / DF
I - no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da

diferença entre o valor dos precatórios expedidos e o limite
estabelecido no caput deste artigo deverá ser destinado ao
programa previsto no parágrafo único do art. 6º e à seguridade
social, nos termos do art. 194, ambos da Constituição Federal;
II - no exercício de 2023, pela diferença entre o total de
precatórios expedidos entre 2 de julho de 2021 e 2 de abril de
2022 e o limite de que trata o caput deste artigo válido para o
exercício de 2023; e
III - nos exercícios de 2024 a 2026, pela diferença entre o
total de precatórios expedidos entre 3 de abril de dois anos
anteriores e 2 de abril do ano anterior ao exercício e o limite de
que trata o caput deste artigo válido para o mesmo exercício.
§ 1º O limite para o pagamento de precatórios
corresponderá, em cada exercício, ao limite previsto no caput
deste artigo, reduzido da projeção para a despesa com o
pagamento de requisições de pequeno valor para o mesmo
exercício, que terão prioridade no pagamento.
§ 2º Os precatórios que não forem pagos em razão do
previsto neste artigo terão prioridade para pagamento em
exercícios seguintes, observada a ordem cronológica e o disposto
no § 8º deste artigo.
§ 3º É facultado ao credor de precatório que não tenha sido
pago em razão do disposto neste artigo, além das hipóteses
previstas no § 11 do art. 100 da Constituição Federal e sem
prejuízo dos procedimentos previstos nos §§ 9º e 21 do referido
artigo, optar pelo recebimento, mediante acordos diretos perante
Juízos Auxiliares de Conciliação de Pagamento de Condenações
Judiciais contra a Fazenda Pública Federal, em parcela única,
até o final do exercício seguinte, com renúncia de 40% (quarenta
por cento) do valor desse crédito.
§ 4º O Conselho Nacional de Justiça regulamentará a
atuação dos Presidentes dos Tribunais competentes para o
cumprimento deste artigo.
§ 5º Não se incluem no limite estabelecido neste artigo as
despesas para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11, 20 e
13
Relatório
ADI 7064 / DF
21 do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste artigo,

bem como a atualização monetária dos precatórios inscritos no
exercício.
§ 6º Não se incluem nos limites estabelecidos no art. 107
deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o
previsto nos §§ 11, 20 e 21 do art. 100 da Constituição Federal e
§ 7º Na situação prevista no § 3º deste artigo, para os
precatórios não incluídos na proposta orçamentária de 2022, os
valores necessários à sua quitação serão providenciados pela
abertura de créditos adicionais durante o exercício de 2022.
§ 8º Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de
que trata o art. 100 da Constituição Federal serão realizados na
seguinte ordem:
I - obrigações definidas em lei como de pequeno valor,
previstas no § 3º do art. 100 da Constituição Federal;
II - precatórios de natureza alimentícia cujos titulares,
originários ou por sucessão hereditária, tenham no mínimo 60
(sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave ou
pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, até o
valor equivalente ao triplo do montante fixado em lei como
obrigação de pequeno valor;
III - demais precatórios de natureza alimentícia até o valor
equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação
de pequeno valor;
IV - demais precatórios de natureza alimentícia além do
valor previsto no inciso III deste parágrafo;
V - demais precatórios.
(...)
Art. 118. Os limites, as condições, as normas de acesso e
os demais requisitos para o atendimento do disposto no
parágrafo único do art. 6º e no inciso VI do caput do art. 203 da
Constituição Federal serão determinados, na forma da lei e
respectivo regulamento, até 31 de dezembro de 2022,
dispensada, exclusivamente no exercício de 2022, a observância
das limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao
14
Relatório
ADI 7064 / DF
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de

despesa no referido exercício.'
Art. 3º O art. 4º da Emenda Constitucional nº 113, de 8 de
dezembro de 2021, passa a vigorar acrescido dos seguintes §§ 5º e 6º:
‘Art. 4º (...)
§ 5º O aumento do limite previsto no § 1º deste artigo será
destinado, ainda, ao atendimento de despesas de programa de
transferência de renda.
§ 6º O aumento do limite decorrente da aplicação do
disposto no inciso II do § 1º do art. 107 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias deverá, no exercício de 2022, ser
destinado somente ao atendimento das despesas de ampliação de
programas sociais de combate à pobreza e à extrema pobreza, nos
termos do parágrafo único do art. 6º e do inciso VI do caput do
art. 203 da Constituição Federal, à saúde, à previdência e à
assistência social.’
Art. 4º Os precatórios decorrentes de demandas relativas à
complementação da União aos Estados e aos Municípios por conta do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério (Fundef) serão pagos em 3 (três) parcelas
anuais e sucessivas, da seguinte forma:
I - 40% (quarenta por cento) no primeiro ano;
II - 30% (trinta por cento) no segundo ano;
III - 30% (trinta por cento) no terceiro ano.
Parágrafo único. Não se incluem nos limites estabelecidos nos
arts. 107 e 107-A do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, a partir de 2022, as despesas para os fins de que trata
este artigo.
Art. 5º As receitas que os Estados e os Municípios receberem a
título de pagamentos da União por força de ações judiciais que tenham
por objeto a complementação de parcela desta no Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef) deverão ser aplicadas na
manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público e na
valorização de seu magistério, conforme destinação originária do
Fundo.
15
Relatório
ADI 7064 / DF
Parágrafo único. Da aplicação de que trata o caput deste artigo,

no mínimo 60% (sessenta por cento) deverão ser repassados aos
profissionais do magistério, inclusive aposentados e pensionistas, na
forma de abono, vedada a incorporação na remuneração, na
aposentadoria ou na pensão.
Art. 6º No prazo de 1 (um) ano a contar da promulgação desta
Emenda Constitucional, o Congresso Nacional promoverá, por meio
de comissão mista, exame analítico dos atos, dos fatos e das políticas
públicas com maior potencial gerador de precatórios e de sentenças
judiciais contrárias à Fazenda Pública da União.
§ 1º A comissão atuará em cooperação com o Conselho Nacional
de Justiça e com o auxílio do Tribunal de Contas da União e poderá
requisitar informações e documentos de órgãos e entidades da
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, buscando
identificar medidas legislativas a serem adotadas com vistas a trazer
maior segurança jurídica no âmbito federal.
§ 2º O exame de que trata o caput deste artigo analisará os
mecanismos de aferição de risco fiscal e de prognóstico de efetivo
pagamento de valores decorrentes de decisão judicial, segregando esses
pagamentos por tipo de risco e priorizando os temas que possuam
maior impacto financeiro.
§ 3º Apurados os resultados, o Congresso Nacional encaminhará
suas conclusões aos presidentes do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça, para a adoção de medidas de sua
competência.
Art. 7º Os entes da Federação que tiverem descumprido a
medida prevista no art. 4º da Lei Complementar nº 156, de 28 de
dezembro de 2016, e que optarem por não firmar termo aditivo na
forma prevista no art. 4º-A da referida Lei Complementar poderão
restituir à União os valores diferidos por força do prazo adicional
proporcionalmente à quantidade de prestações remanescentes dos
respectivos contratos, aplicados os encargos contratuais de
adimplência e desde que adotem, durante o prazo de restituição dos
valores para a União, as medidas previstas no art. 167-A da
Constituição Federal.
16
Relatório
ADI 7064 / DF
Art. 8º Esta Emenda Constitucional entra em vigor:

I - a partir de 2022, para a alteração do § 5º do art. 100 da
Constituição Federal, constante do art. 1º desta Emenda
Constitucional;
II - na data de sua publicação, para os demais dispositivos.
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites
individualizados para as despesas primárias:
I - do Poder Executivo;”
Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º, 2º, 5º,

caput, XXII, XXXVI, LIV e LXXVIII, 37, caput, 55, III, 60, I e § 2º, da
Em sede preliminar, as associações Requerentes afirmaram ser

entidades de classe de âmbito nacional representativas dos interesses da
magistratura e de servidores públicos. No mérito, os Requerentes
apresentaram argumentos no sentido da inconstitucionalidade formal e
material das normas impugnadas, in verbis:
“No que se refere às Emendas Constitucionais nº 113/2021 e nº

114/2021, tem-se que, admitida pela Comissão de Constituição e
Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados - CCJC CD, a PEC
23/2021 chegou na Comissão Especial da Câmara dos Deputados -
CESP CD. Na CESP CD, a proposta não recebeu sugestões de
emendas que preenchessem a exigência de quórum qualificado, tendo
aprovado a PEC 23/2021 nos termos do substitutivo do relator em 21
de outubro de 2021. Encaminhada para a votação em Plenário, foi
então publicado o Ato da Mesa nº 212 com o único objetivo de alterar
o Ato da Mesa nº 123/2020, de modo a permitir que parlamentares
licenciados para o desempenho de missão autorizada pela Câmara –
como aqueles que se encontravam na 26ª Conferência das Partes das
Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas de 2021 (COP 26) –
participassem da votação e compusessem o quórum exigido pelo art.
60, § 2º, da Constituição Federal, manobra que burla o devido
17
Relatório
ADI 7064 / DF
processo legislativo e demonstra o açodamento com que a questão foi

tratada.
Ainda por ocasião do encaminhamento da votação da PEC
23/2021 pelo Plenário da Câmara dos Deputados, fase em que não se
admite a apresentação de emendas, foi votada e aprovada Emenda
Aglutinativa Substitutiva ‘EMA 1’, que aglutinou o substitutivo do
relator com emenda inexistente em 03 de novembro de 2021; ato
contínuo foi apresentada nova Emenda de Redação. Tudo em
desconformidade com o regular processo legislativo e particularmente
o Regimento Interno da Casa.
Encerrada a tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal, a parte da PEC 23/2021 entendida como de ‘comum acordo’
pelo Congresso Nacional foi promulgada sob a denominação de
Emenda Constitucional nº 113, de 08 de dezembro de 2021, enquanto
a parte cujas alterações promovidas na Casa Revisora foram
entendidas como substanciais retornou à Câmara dos Deputados para
seguir a tramitação sob a denominação de PEC 46/2021. A PEC
46/2021 foi, então, apensada à PEC 176/2021, que já havia tramitado
na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania e Comissões
Especiais, a fim de permitir sua imediata apreciação pelo Plenário;
sendo, ao final, promulgada sob a nomenclatura da Emenda
Constitucional nº 114, de 16 de dezembro de 2021. Ocorre que este
‘fatiamento’ acordado pelo Congresso Nacional para viabilizar espaço
orçamentário imediato executável pelo Auxílio Brasil eiva ambas as
normas com vício de forma ao desconsiderar ser incindível a ratio da
PEC n. 23/2021.
(...)
No que tange à inconstitucionalidade formal, viola-se ao devido
processo legislativo nos termos dos artigos 5º, inciso LIV, 55, inciso III
e 60, § 2º da CF.
No que concerne às inconstitucionalidades materiais, (...) os
dispositivos ora impugnados afrontam justamente cláusulas pétreas
eis que provocam o esvaziamento de direitos e garantias fundamentais
que caracterizam o próprio cerne do Estado Democrático de Direito
(art. 1º, CF) ao estabelecerem privilégios desarrazoados ao Poder
Público face aos cidadãos. Atentam contra o princípio da separação
18
Relatório
ADI 7064 / DF
dos poderes (art. 2º, CF), o direito de propriedade (art. 5º, inciso XXII,
CF), o princípio da isonomia (art. 5º, caput, CF), o direito à tutela
jurisdicional efetiva e razoável duração do processo (art. 5º, inciso
LXXVIII, CF), o princípio da segurança jurídica (art. 5º, inciso
XXXVI, CF), o respeito à coisa julgada e ao direito adquirido (art. 5º,
inciso XXXVI, CF), ao princípio do juiz natural (art. 5º, LIII) e, por
fim, os princípios da impessoalidade, moralidade e eficiência
administrativas (art. 37, caput, CF).
(...)
O art. 1º da EC n. 113/2021 conferiu nova redação ao § 9º do
art. 100 da CRFB, que passou a dispor nos seguintes termos:
Art. 100. (...)
§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório
e mediante comunicação da Fazenda Pública ao Tribunal, o
valor correspondente aos eventuais débitos inscritos em dívida
ativa contra o credor do requisitório e seus substituídos deverá
ser depositado à conta do juízo responsável pela ação de
cobrança, que decidirá pelo seu destino definitivo.
Trata-se, desse modo, de nova tentativa estatal de impor aos
credores das Fazendas Públicas o ‘encontro de contas’, procedimento
através do qual os créditos de precatórios devem ser compensados com
eventuais débitos inscritos em dívida ativa contra o mesmo credor.
Diz-se ‘nova tentativa’ porque, sem constrangimento, a EC n.
113/2021 repete o conteúdo que foi incluído no § 9º do art. 100 da
CRFB pela Emenda Constitucional n. 62/2009, senão vejamos:
(...)
Ocorre que a redação incluída pela EC n. 62/2009 no corpo da
Constituição Federal foi declarada inconstitucional por esse E. STF no
âmbito das ADIs n. 4357 e n. 4425, oportunidade em que foi
rechaçado o acréscimo desta nova prerrogativa processual ao Estado,
‘como se já fosse pouco a prerrogativa do regime em si do
precatório’, sobre os créditos privados; (...)
Com efeito, a redação dada pela EC n. 113/2021 ao § 9º do art.
100 da CRFB vulnerabilizada a separação dos poderes eis que, a um só
tempo, restringe a eficácia das decisões judiciais transitadas em
julgado e subordina a atuação dos magistrados do Juízo responsável
19
Relatório
ADI 7064 / DF
pela ação de cobrança a adotar, por consequência lógica-jurídica, a

providência do ‘encontro de contas’ a partir do crédito disponibilizado.
Caracterizada a violação aos limites materiais do poder
reformador com tendência a abolir direitos e garantias individuais
(art. 60, § 4º, inciso IV, CRFB), tem-se impositiva a declaração de
inconstitucionalidade sobre o § 9º do art. 100 da CRFB.
(...)
O art. 1º da EC n. 113/2021 conferiu nova redação ao § 5º do
art. 101 do ADCT, que passou a dispor nos seguintes termos:
Art. 101. (...)
acordo direto com os credores, na forma do disposto no inciso III
do § 8º do art. 97 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias.
O empréstimo a que o dispositivo se refere é o destinado ao
pagamento de precatórios no âmbito do regime especial – não sujeitos
a quaisquer limites de endividamento previstos em lei e a vinculação
de receitas do art. 167, inciso IV, da CRFB.
Isso significa que a redação incluída sob o § 5º do art. 101 do
ADCT pelo art. 2º da EC 113/2021 desafia a ordem constitucional
vigente ao permitir que, através de simples ato, o Poder Executivo,
após pactuar empréstimos não contabilizáveis nos limites legais,
empregue tais receitas exclusivamente no pagamento de precatórios
sob a modalidade de acordo direito, isto é, com os credores que aceitem
o deságio.
A um só tempo, portanto, a medida viola: a) o princípio da
isonomia (art. 1º, caput, e art. 5º, caput, CRFB) ao não fazer uso de
motivo hábil a estabelecer diferenciação sobre credores das Fazendas
estatais, distrital e municipais; b) o regime de preferências adotado
pela Constituição Federal na forma do § 2º do art. 100 estendido ao
Regime Especial nos termos do § 6º do art. 97 do ADCT, isto é, regime
por meio do qual os pagamentos preferíveis seguem critérios que se
lastreiam em motivos hábeis à diferenciação dos credores à exemplo da
idade, da existência de doença grave, deficiência e a natureza
20
Relatório
ADI 7064 / DF
alimentar do débito; e c) o próprio § 8º do art. 97 do ADCT no que

estabelece outras formas pelas quais poder-se-á aplicar os recursos.
Ademais, ao autorizar que as receitas oriundas de empréstimos
sejam utilizadas exclusivamente para o pagamento de credores que
aceitem o deságio comum aos acordos diretos com credores, o Estado
faz uso imoral do seu poder normativo para institucionalizar a
utilização da própria torpeza com fins de enriquecimento ilícito. (...)
A Emenda Constitucional nº 113/2021 estabelece que para fins
de atualização monetária, remuneração do capital e juros moratórios
relativos aos débitos da Fazenda Pública incidirá, uma única vez, o
índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de
Custódia - Selic, independente da natureza da condenação, in verbis:
Art. 3º. Nas discussões e nas condenações que envolvam a
Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para
fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de
compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a
incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da
taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia
(Selic), acumulado mensalmente.
A estipulação da taxa Selic como índice aplicável para fins de
correção e juros das dívidas da Fazenda Pública de qualquer natureza
é inadequada e inconstitucional, haja vista que os débitos devem ser
atualizados por índice que recomponha adequadamente as perdas
inflacionárias, bem como indenize o credor a título de juros de mora. A
atualização abaixo do índice inflacionário, de forma unilateral e
impositiva, representa confisco do patrimônio do particular e viola o
princípio da justa indenização, em relação a direitos já reconhecidos
judicialmente e transitados em julgado.
(...)
A Emenda à Constituição nº 114/2021 limita, a partir de 2022 e
até 2026, a disponibilização de recursos para o pagamento das
requisições judiciais ao valor correspondente aos precatórios vincendos
de 2016, atualizado, instituindo um ‘subteto dos precatórios’ e
adiando indefinidamente o pagamento dos requisitórios que superem o
valor deste subteto. A medida reduz o valor dos precatórios a ser pago
em 2022 de R$ 89 bilhões para cerca de R$ 45 bilhões. Nesse sentido,
21
Relatório
ADI 7064 / DF
veja-se o que dispõe o art. 107-A, caput do ADCT, inserido pela

Emenda Constitucional 114/2021:
(...)
Não bastasse a inconstitucional e arbitrária estipulação de um
limite para o pagamento de dívidas já reconhecidas por sentença
transitada em julgado, o dispositivo em seu §3º, estabelece que, para
aqueles que tiverem os seus créditos (direito líquido e certo) preteridos
em virtude da limitação aposta pelo subteto, só terão a garantia de
receber os valores no exercício financeiro seguinte mediante renúncia
de 40% de seus créditos, verdadeiro confisco estatal do patrimônio dos
cidadãos, em direta violação ao direito de propriedade (art. 5º, inciso
XXII, CF). Veja-se:
(...)
A imposição de um limite, um teto, ao pagamento dos
precatórios viola o princípio da separação dos poderes (art. 2º), os
direitos fundamentais à isonomia e à propriedade (art. 5º, caput e
inciso XII), à efetividade da tutela jurisdicional (art. 5º, inciso
XXXV), à coisa julgada e segurança jurídica (art. 5º, inciso XXXVI),
à razoável duração do processo (art. 5º, inciso LXXVIII), à moralidade
e eficiência administrativas (art. 37, caput) e, por fim, ao Estado
Democrático de Direito (art. 1º, caput).
(...)
O texto constitucional até então vigente previa que os
precatórios apresentados até 1º de julho deveriam ser pagos até
dezembro do exercício seguinte (art. 100 § 5º CF), atribuindo-se ao
ente federativo devedor um ‘período de graça’, no qual não há a
incidência de juros de mora por até 18 meses, se a expedição se desse
até julho, ou de até 30 meses, se expedição se desse em 2 de julho, por
exemplo.
O art. 1º da EC alterou a redação do § 5º do art. 100 para
prever:
‘§ 5º É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades
de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus
débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado,
constantes de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril,
fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando
22
Relatório
ADI 7064 / DF
terão seus valores atualizados monetariamente.’

Como se pode observar, o período de graça foi
desproporcionalmente alargado, agravando o descompasso já existente
entre a posição processual da Fazenda Pública e a do particular que
contra ela litiga. O litígio contra a Fazenda Pública – que já é mais
longo que os litígios entre privados – obteve, com a alteração do
comando constitucional, roupagem ainda mais privilegiada,
aprofundando o desnivelamento processual entre o particular e o
Poder Público em juízo, que agora terá ainda mais dificuldades para
obter a expedição do precatório.
(...)
Segundo preceitua a nova regra inserta no art. 6º da EC
114/2021:
‘Art. 6º No prazo de 1 (um) ano a contar da promulgação
desta Emenda Constitucional, o Congresso Nacional promoverá,
por meio de comissão mista, exame analítico dos atos, dos fatos e
das políticas públicas com maior potencial gerador de
precatórios e sentenças judiciais contrárias à Fazenda Pública da
União.
§ 1º A comissão atuará em cooperação com o Conselho
Nacional de Justiça e com o auxílio do Tribunal de Contas da
União e poderá requisitar informações e documentos de órgãos e
entidades da administração pública direta e indireta de qualquer
dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, buscando identificar medidas legislativas a serem
adotadas com vistas a trazer maior segurança jurídica no âmbito
federal.
§ 2º O exame de que trata o caput analisará os
pagamento de valores decorrentes de decisão judicial,
segregando esses pagamentos por tipo de risco e priorizando os
temas que possuam maior impacto financeiro.
§ 3º Apurados os resultados, o Congresso Nacional
encaminhará suas conclusões aos presidentes do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, para a
adoção de medidas de sua competência.’
23
Relatório
ADI 7064 / DF
O novo dispositivo viola frontalmente o princípio da separação

de poderes (art. 2º CF), na medida em que autoriza o Legislativo a
invadir função constitucional típica do Poder Judiciário, eis que lhe
compete a palavra final no que tange à expedição o precatório, não sem
antes ser observado o percurso processual, em estrita reverência às
balizas do devido processo legal. O dispositivo quase que reveste as
decisões condenatórias do Poder Público de desconfiança acerca da
condução dos processos pelos cerca de 18.000 membros da
magistratura nacional, criando verdadeira dúvida seletiva acerca do
resultado da entrega da prestação jurisdicional.
Igualmente configura violação ao espaço de competência
atribuído ao Poder Executivo na gestão dos passivos judiciais e nos
correspondentes pagamentos, sendo certo que a Advocacia Geral da
União, responsável pela representação judicial e extrajudicial da
União detém conhecimento e competência constitucional para
promover as avaliações de risco e para proceder às respectivas
comunicações ao Poder Executivo.
Em última análise, o que se observa com a criação da referida
comissão mista, instituída pelo Congresso Nacional, em suposta
cooperação com outras Instituições é a formação, pelo Estado, de uma
frente institucional para dificultar o acesso do cidadão aos valores que
lhe são devidos.
(...)
Na análise da questão, tomada em seu conjunto, não se pode
desconsiderar que as dívidas das Fazendas Públicas, decorrentes de
sentenças judiciárias, jamais deveriam encontrar-se sujeitas aos
limites do Novo Regime Fiscal instaurado pela Emenda
Constitucional n. 95/2016, arts. 106 a 114 do ADCT, notadamente ao
art. 107, caput e inciso I, do ADCT no que dispõe:
Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites
individualizados para as despesas primárias: I - do Poder
Executivo; (...)
Assim, em que pese a existência de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade nas quais a constitucionalidade da EC 95/2016
é questionada sob o fundamento de consubstanciar manifesto
retrocesso social, é preciso observar que, ante a ausência de contexto
24
Relatório
ADI 7064 / DF
fático, nenhuma destas ações ateve-se a discutir a especificidade da

submissão das dívidas judiciais aos limites individualizados impostos
ao Poder Executivo, providência que ora se faz imperiosa inclusive
para que não venham a ser propostas outras medidas com conteúdo
semelhante, notadamente às vésperas de 2027, quando encerrar-se-á a
vigência da moratória e do contingenciamento de recursos e a
consolidação do passivo judicial evidenciar tratar-se de dívida
impagável à luz do Novo Regime Fiscal.
(...) desconsiderando os motivos e a finalidade pelas quais o
Novo Regime Fiscal foi instituído, bem como as características das
verbas que o excetuam, vige interpretação equivocada no sentido de
que as dívidas judiciais sobre as quais versa o art. 100 da Constituição
Federal submetem-se ao conceito de ‘despesa pública primária’ para
os fins de incidência do art. 107 do ADCT e, agora, do art. 107-A do
ADCT.
(...)
Nesse contexto, a única interpretação que conforma o conteúdo
do art. 107, caput e inciso I, do ADCT aos valores e princípios
constitucionais vigentes é a que equipara as dívidas judiciais sobre as
quais versa o art. 100 da Constituição Federal à dívida pública
mobiliária que, consoante exposto acima, não se encontra submetida
ao Novo Regime Fiscal. Isso porque, tal como ocorre com as dívidas
mobiliárias – e com as despesas extraordinárias e não recorrentes
excepcionadas pelo NRF –, as dívidas judiciais representam montante
em relação ao qual o Poder Executivo e o Poder Legislativo não
possuem qualquer espécie de controle ou ingerência, mas cuja quitação
é absolutamente inescusável. Aliás, sob o viés das dívidas judiciais,
poder-se-ia sustentar com muito mais razão à exclusão do NRF
porquanto a quitação, nestes casos, representa corolário ínsito ao
princípio da harmonia e da independência dos Poderes da União (art.
2º da CF).
(...)
A apreciação da inconstitucionalidade dos dispositivos trazidos
pelas EC 113/2021 e 114/2021 e da necessária interpretação conforme
a ser dada ao art. 107, caput e inciso I, do ADCT na redação incluída
pela EC 95/2016, a par dos relevantes fundamentos constitucionais
25
Relatório
ADI 7064 / DF
expendidos, não pode ser feita de forma desvinculada dos

significativos impactos das alterações constitucionais por elas
perpetradas, os quais denotam a manifesta ausência de
proporcionalidade sob qualquer um dos seus subprincípios -
adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
Isso significa que as Emendas Constitucionais n. 113/2021 e
114/2021: I) não são adequadas para produzir o resultado desejado eis
que, como exposto supra, padecem de vícios formais e materiais de
constitucionalidade; II) não são necessárias porque substituíveis por
meio menos gravoso e igualmente eficaz; e III) principalmente, porque
não estabelecem uma relação ponderada de proporcionalidade entre o
grau de restrição a que submetem um conjunto de princípios para fins
de realização do princípio contraposto.
(...)
As Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021 não se
limitaram a disciplinar questões para o futuro, como sugere a
prudência legislativa, mas, de forma autoritária, atropelaram situações
constituídas anteriormente à sua edição. Veja-se o que dispõem acerca
do momento em que iniciam sua vigência:
Art. 5º da EC 113/2021:
precatórios aplicam-se a todos os requisitórios já expedidos,
inclusive no orçamento fiscal e da seguridade social do exercício
de 2022.
Art. 8º da EC 114/2021:
Constitucional21;
Como se vê, tais dispositivos atribuem efeito retroativo às novas
normas, o que é vedado pela Constituição Federal, segundo a qual: ‘a
lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e
a coisa julgada’ (art. 5º, inciso XXXVI, CF). (...)”
Ao fim, pleitearam provimento desta Corte para i) “conferir
26
Relatório
ADI 7064 / DF
interpretação conforme, sem redução de texto, a fim de excluir o conteúdo do art.

100 da Constituição Federal dos limites estabelecidos pelo art. 107, caput e inciso
I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” e ii) “declarar a
inconstitucionalidade in totum da Emenda Constitucional n. 113, de 08 de
dezembro de 2021, e a Emenda Constitucional n. 114, de 16 de dezembro de
2021” ou iii) “sucessivamente, declarar a inconstitucionalidade do § 9º do art.
100 da CRFB, do § 5º do art. 101 do ADCT, do art. 107-A do ADCT, dos arts. 3º
e 5º da EC n. 113/2021 e do art. 8º da EC n. 114/2021”.
Foram solicitadas informações às autoridades Requeridas e

pareceres ao Advogado-Geral da União e ao Procurador-Geral da
República, conforme o rito veiculado pelo artigo 10 da Lei federal
9.868/1999 (Doc. 69).
A Câmara dos Deputados e o Senado Federal aduziram que os

alegados vícios no processo legislativo configurariam questões interna
corporis e que a escolha do poder constituinte derivado reformador estaria
intimamente ligada a objetivos políticos de defesa de interesses da
coletividade e não atentaria contra nenhuma cláusula de garantia da
Constituição, vez que lastreou-se em preocupações legítimas quanto à
fruição de direitos fundamentais por milhões de brasileiros, sem sacrificar
desproporcionalmente o justo direito dos credores da Fazenda Pública
(Docs. 74 e 81).
O Presidente da República prestou informações em petição assim

ementada:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE -

EMENDAS CONSTITUCIONAIS Nº 113/2021 E Nº 114/2021 -
ART. 107, CAPUT, INCISO I, DO ADCT (COM REDAÇÃO
INCLUÍDA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 95/2016) -
AUSÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL -
INEXISTÊNCIA DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.
I - Preliminarmente, quanto às confederações sindicais e
27
Relatório
ADI 7064 / DF
entidades de classe de âmbito nacional Autoras, extrai-se pelo não

conhecimento da presente ação, com o indeferimento da petição inicial
e a consequente extinção do processo sem exame do mérito em relação
a elas, por ilegitimidade ativa, conforme o art. 485, VI, do CPC;
II - No mérito, inexiste inconstitucionalidade formal no que
tange às Emendas Constitucionais nº 113/2021 e nº 114/2021, uma
vez que, além de não se verificar qualquer desrespeito ao disposto no
inciso III do art. 55 da Constituição Federal, tampouco prejuízo ao
respectivo processo legislativo, foram devidamente respeitados todos os
parâmetros constitucionais ‘formais/procedimentais’ inerentes a
emendas à Constituição (art. 60, incisos I, II e III e §§ 2º, 3º e 5º, da
CF), bem como as questões ventiladas pelos Autores dizem respeito,
em última análise, à interpretação e à aplicação de normas regimentais
das Casas do Congresso Nacional, que tanto não se constituem em
parâmetro de controle no âmbito de controle abstrato de
constitucionalidade, quanto configuram atos de natureza interna
corporis, os quais não devem se submeter ao crivo do Poder Judiciário,
em observância ao princípio da Separação dos Poderes;
III - Ademais, não há, por parte das Emendas Constitucionais nº
113/2021 e nº 114/2021 e do inciso I do caput do art. 107 do ADCT
(com redação incluída pela EC nº 95/2016), qualquer
inconstitucionalidade material, já que eles não configuram alteração
constitucional tendente a abolir cláusulas pétreas, não tendo havido
ameaça aos seus núcleos essenciais, bem como não se verificando
violação aos dispositivos constitucionais suscitados pelos Autores; e
IV - Os fundamentos jurídicos evidenciam o descabimento do
provimento liminar pleiteado, bem como a improcedência dos pedidos
formulados na inicial.” (Doc. 78)
O Advogado-Geral da União exarou parecer pelo não conhecimento

da ação e, sucessivamente, pelo indeferimento da medida cautelar, nos
termos da seguinte ementa:
“Precatórios. Emendas Constitucionais nº 113/2021 e nº

114/2021, que estabelecem o novo regime de pagamentos de
precatórios, modificam normas relativas ao Novo Regime Fiscal e
28
Relatório
ADI 7064 / DF
autorizam o parcelamento de débitos previdenciários dos Municípios.

Preliminares. Ilegitimidade ativa. Irregularidade na representação
processual de parcela das autoras. Mérito. Ausência de fumus boni
iuris. Alegação de inconstitucionalidade formal. A interferência
judicial contra o trâmite do processo legislativo só deve ocorrer
quando houver violação direta e clara a requisitos constitucionalmente
estabelecidos para a aprovação de emendas constitucionais, o que não
se verifica na hipótese. Alegação de inconstitucionalidade material. As
disposições contra as quais se insurgem as requerentes não vulneram
nenhum dos preceitos constitucionais suscitados como parâmetro de
controle (artigos 1º; 2º; 5º, caput e incisos XXII, XXXV, XXXVI, LIII,
LIV e LXXVIII; 37; 55, inciso III; e 60, inciso I e §§ 2º e 4º, da
Constituição Federal) e sequer tangenciam o núcleo essencial dos
preceitos considerados imutáveis pelo legislador constituinte
originário. Ausência de periculum in mora. Manifestação pelo não
conhecimento da ação direta e, quanto ao pedido de medida cautelar,
pelo seu indeferimento.”(Doc. 142)
O Procurador-Geral da República se manifestou no sentido da

exclusão do polo ativo da ação de parte dos Requerentes, do
conhecimento parcial da ação e, na parte conhecida, da procedência
parcial dos pedidos, em parecer assim ementado:
“CONSTITUCIONAL. AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. ILEGITIMIDADE ATIVA.
PERTINÊNCIA TEMÁTICA. PROCURAÇÃO. PODERES
ESPECÍFICOS. NÃO REGULARIZAÇÃO. EMENDAS
CONSTITUCIONAIS 113 E 114/2021. PRECATÓRIOS. CÂMARA
DOS DEPUTADOS. PARLAMENTARES EM MISSÃO
AUTORIZADA. VOTAÇÃO A DISTÂNCIA. APRESENTAÇÃO
DE EMENDA AGLUTINATIVA. ‘FATIAMENTO’ DE
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO. ASSUNTOS
INTERNA CORPORIS. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. INEXISTÊNCIA. DEPÓSITO DO VALOR DE
PRECATÓRIO À CONTA DO JUÍZO DE EXECUÇÃO DE
DÍVIDA ATIVA DA FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE.
29
Relatório
ADI 7064 / DF
DÍVIDAS LÍQUIDAS, CERTAS E EXIGÍVEIS. CORREÇÃO

MONETÁRIA, REMUNERAÇÃO DO CAPITAL E
COMPENSAÇÃO DA MORA. TAXA SELIC. ADEQUAÇÃO.
LIMITE ANUAL, ATÉ 2026, PARA PAGAMENTO DE
PRECATÓRIOS DA UNIÃO. COVID-19. CALAMIDADE
PÚBLICA. SERVIÇOS PÚBLICOS E BENEFÍCIOS
ASSISTENCIAIS INDISPENSÁVEIS. PROPORCIONALIDADE.
COMISSÃO ESPECIAL. CONGRESSO NACIONAL. EXAME DE
ATOS COM MAIOR POTENCIAL DE GERAR PRECATÓRICOS.
SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONSTITUCIONALIDADE.
PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS. TETO DE GASTOS.
DESPESAS PRIMÁRIAS. ALTERAÇÕES DO REGIME DE
PRECATÓRIOS. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO
DIREITO ADQUIRIDO E DA COISA JULGADA.
INEXISTÊNCIA. USO DE RECURSOS ORIUNDOS DE
EMPRÉSTIMOS EXCLUSIVAMENTE PARA PAGAMENTO DE
PRECATÓRIOS POR ACORDO DIRETO. INTERPRETAÇÃO
CONFORME À CONSTITUIÇÃO.
1. A simples condição de possíveis credores da Fazenda Pública
não constitui vínculo jurídico suficiente para a legitimação ativa em
controle concentrado de constitucionalidade de toda e qualquer
entidade de classe de âmbito nacional ou confederação sindical que
pretenda impugnar alterações no regime de pagamento dos
precatórios.
2. Não se conhece de ação direta de inconstitucionalidade
quando não cumprida a diligência destinada à regularização da
representação processual (procuração com poderes específicos para
atacar a norma impugnada).
3. O Ato da Mesa 212/2021 da Câmara dos Deputados, que
dispensou do registro biométrico de presença, para fins de votação
eletrônica das matérias, os parlamentares que estiverem em missão
autorizada pela Câmara dos Deputados constitui assunto interna
corporis, inexistindo violação de norma constitucional.
4. Descabe o controle judicial de ato legislativo quando ausente
demonstração de que a deliberação sobre proposta de emenda
constitucional pelo Plenário da Câmara dos Deputados, sem prévia
30
Relatório
ADI 7064 / DF
submissão à Comissão Especial, tenha ocorrido com violação direta de

normas da Constituição Federal.
5. O ‘fatiamento’ de proposta de emenda à Constituição, desde
que as alterações empreendidas por uma casa legislativa não importem
em mudança substancial do sentido da norma aprovada pela outra
casa, é medida que respeita o § 2º do art. 60 da Constituição Federal.
6. A nova redação do § 9º do art. 100 da Constituição Federal,
ao permitir que a Fazenda Pública requeira ao tribunal, ‘sem que haja
interrupção no pagamento do precatório’, que ‘o valor correspondente
aos eventuais débitos inscritos em dívida ativa’, desde que líquidos,
certos e exigíveis, ‘contra o credor do requisitório e seus substituídos’
seja ‘depositado à conta do juízo responsável pela ação de cobrança,
que decidirá pelo seu destino definitivo’, respeita as garantias
constitucionais da efetividade da jurisdição, do contraditório e da
ampla defesa.
7. É constitucional o art. 3º da Emenda Constitucional
113/2021, que elegeu a ‘taxa referencial do Sistema Especial de
Liquidação e de Custódia (Selic)’ como índice de atualização
monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora’ nas
‘discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública,
independentemente de sua natureza (...), inclusive do precatório’.
8. O art. 107-A do ADCT inclui-se no cenário de calamidade
pública ainda vivenciado pelos brasileiros em decorrência da pandemia
de Covid-19, tendo como propósito viabilizar as políticas públicas
necessárias à concretização de direitos fundamentais.
9. É constitucional a alteração empreendida pela Emenda
Constitucional 114/2021 no § 5º do art. 100 da Constituição Federal,
não se aplicando ao exercício de 2022.
10. É constitucional o art. 6º da Emenda Constitucional
114/2021, que prevê a criação, pelo Congresso Nacional, de comissão
mista para proceder a ‘exame analítico dos atos, dos fatos e das
políticas públicas com maior potencial gerador de precatórios e de
sentenças judiciais contrárias à Fazenda Pública da União’.
11. O caput e o inciso I do art. 107 do ADCT não comportam
interpretação conforme à Constituição para retirar o pagamento dos
precatórios do limite de despesas primárias.
31
Relatório
ADI 7064 / DF
12. A aplicação imediata (inclusive aos precatórios já expedidos)

das alterações relativas ao regime de pagamento de precatórios,
trazidas pelas Emendas Constitucionais 113 e 114/2021, não viola as
garantias constitucionais do direito adquirido e da coisa julgada nem
os princípios da isonomia e da efetividade da jurisdição.
13. É constitucional o § 5º do art. 101 do ADCT, que permitiu
que os empréstimos de que trata o inciso III do § 2º do mesmo artigo
sejam destinados ‘exclusivamente ao pagamento de precatórios por
acordo direto com os credores’, desde que respeitados o § 6º do art. 97 e
o caput do art. 102, ambos do ADCT, ou seja, desde que, somando-se
todos os recursos disponíveis para pagamento de precatórios (verbas
orçamentárias, empréstimos, depósitos judiciais, etc), pelo menos
metade seja utilizada no pagamento segundo a ordem cronológica de
apresentação. Interpretação conforme à Constituição.
- Parecer, preliminarmente: a) pela exclusão do polo ativo da
ação, por ilegitimidade, da Confederação dos Servidores Públicos do
Brasil - CSPB, da Confederação Nacional dos Servidores e
Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras
Municipais - CSPM, da Confederação Nacional das Carreiras e
Atividades Típicas de Estado – Conacate e da Confederação Brasileira
de Trabalhadores de Policiais Civis - Cobrapol; b) pelo não
conhecimento da ação quanto ao caput e ao inciso I do art. 107 do
ADCT. No mérito, pela procedência parcial dos pedidos, apenas para
conferir interpretação conforme à Constituição ao § 5º do art. 101 do
ADCT, a fim de que sejam respeitados o § 6º do art. 97 e o caput do
art. 102, ambos do ADCT, ou seja, que, somando-se todos os recursos
disponíveis para pagamento de precatórios (verbas orçamentárias,
empréstimos, depósitos judiciais, etc), pelo menos metade seja
utilizada no pagamento segundo a ordem cronológica de
apresentação.” (Doc. 184)
O Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil - CFOAB

juntou procuração com outorga de poderes específicos para a
impugnação da totalidade das normas objeto da ação (Doc. 269).
Foi determinada a exclusão da Confederação dos Servidores
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Relatório
ADI 7064 / DF
Públicos do Brasil - CSPB, da Confederação Nacional dos Servidores e

Funcionários Públicos das Fundações, Autarquias e Prefeituras
Municipais - CSPM, da Confederação Nacional das Carreiras Típicas de
Estado - CONACATE e da Confederação Brasileira de Trabalhadores
Policiais Civis - COBRAPOL do polo ativo da ação, em razão da
ilegitimidade ativa ad causam, e sua inclusão no feito na qualidade de
amici curiae (Doc. 266).
A União Nacional dos Auditores e Técnicos Federais de Finanças e

Controle - UNACON, a Associação Nacional dos Servidores Públicos da
Previdência e Seguridade Social - ANASPS, a Associação Nacional dos
Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil - ANFIP (Petição nº
6910/2022), o Sindicato Nacional dos Auditores-Fiscais da Receita Federal
do Brasil - SINDIFISCO NACIONAL, o Sindicato dos Trabalhadores da
Educação de Alagoas - SINTEAL, a Federação das Indústrias do Estado
do Rio de Janeiro - FIRJAN, a Associação dos Funcionários do IPEA -
AFIPEA, a Associação Nacional dos Procuradores do Trabalho - ANPT, a
Federação Nacional dos Servidores dos Ministérios Públicos Estaduais -
FENAMP, a Federação Nacional dos Policiais Rodoviários Federais -
FENAPRF, o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho -
SINAIT, o Sindicato Nacional do Plano Especial de Cargos da Polícia
Federal - SINPECPF, o Sindicato Nacional dos Servidores do Ministério
das Relações Exteriores - SINDITAMARATY, o Sindicato Nacional dos
Peritos Federais Agrários - SINDPFA, a Associação Nacional dos Oficiais
de Justiça Avaliadores Federais - FENASSOJAF, o Sindicato dos
Servidores das Justiças Federais no Estado do Rio de Janeiro -
SISEJUFE/RJ, o Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário Federal
no Estado de Minas Gerais - SITRAEMG, o Sindicato dos Auditores da
Receita do Distrito Federal - SINDIFISCO/DF, o Sindicato dos Servidores
do Poder Judiciário no Estado do Espírito Santo - SINDIJUDICIÁRIO/ES,
o Sindicato dos Servidores Públicos Federais da Justiça do Trabalho da
15ª Região - SINDIQUINZE, o Sindicato dos Servidores do Poder
Judiciário do Estado do Rio de Janeiro - SINDJUSTIÇA/RJ, o Sindicato
33
Relatório
ADI 7064 / DF
dos Trabalhadores do Judiciário Federal no Estado de São Paulo -

SINTRAJUD, o Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário Federal
em Pernambuco - SINTRAJUF/PE, o Sindicato dos Trabalhadores em
Educação da Universidade Federal do Rio de Janeiro - SINTUFRJ, o
Sindicato dos Policiais Rodoviários Federais no Estado de Goiás -
SINPRF/GO, o Sindicato dos Servidores do Poder Judiciário Federal em
Mato Grosso do Sul - SINDJUFE/MS, o Sindicato dos Servidores do Poder
Judiciário Federal no Estado de Goiás - SINJUFEGO, a Associação dos
Funcionários do Instituto Nacional do Câncer - AFINCA, a Associação
dos Oficiais de Justiça Avaliadores Federais em Minas Gerais -
ASSOJAF/MG, a Associação Beneficente da Justiça Eleitoral - ABJE, a
Federação Nacional dos Trabalhadores do Judiciário Federal e Ministério
Público da União - FENAJUFE, o Instituto Brasileiro de Defesa do
Consumidor - IDEC, o Instituto dos Advogados Previdenciários -
Conselho Federal - IAPE, o Instituto dos Advogados de São Paulo - IASP,
a Associação dos Advogados de São Paulo - AASP, a Associação Nacional
dos Procuradores e Advogados Públicos Federais - ANPPREV, a
Federação Nacional dos Sindicatos de Trabalhadores em Saúde, Trabalho,
Previdência e Assistência Social - FENASPS, o Instituto de Estudos
Previdenciários - IEPREV, a Associação dos Juízes Federais do Brasil -
AJUFE, o Sindicato Nacional dos Analistas Tributários da Receita Federal
do Brasil - SINDIRECEITA, o Sindicato Nacional dos Servidores Federais
da Educação Básica, Profissional e Tecnológica - SINASEFE NACIONAL,
o Município de São Paulo e o Instituto Brasileiro de Direito
Previdenciário - IBDP foram admitidos a se manifestar no feito, na
qualidade de amici curiae (Docs. 73, 210, 264, 267 e 282).
Em 25 de setembro de 2023, a Advocacia-Geral da União apresenta

petição (Doc. 286) em que complementa e modifica alguns dos
entendimentos trazidos inicialmente ao feito. Eis o resumo da peça:
Precatórios. Artigo 2º da Emenda Constitucional nº 114/2021,

que estabelece regime transitório de pagamentos de precatórios, e
artigo 100, § 11, da Constituição Federal, introduzido pela Emenda
34
Relatório
ADI 7064 / DF
Constitucional nº 113/2021, que cria a faculdade de compensação de

créditos líquidos e certos reconhecidos por ente federativo ou decisão
judicial transitada em julgado com determinadas dívidas e obrigações
perante o ente federativo devedor. Evolução do entendimento
apresentado por esta Advocacia-Geral da União quanto a esses
dispositivos. O novo regime de pagamento de precatórios impõe
dificuldades à sustentabilidade fiscal de longo prazo e produz impactos
negativos nas estatísticas fiscais e efeitos econômicos nocivos
indiretos. Violação à cláusula constitucional do Estado de Direito (art.
1º, caput, da CF), ao princípio da separação do Poderes (CF, art. 2º),
ao postulado da isonomia (CF, art. 5º, caput), à garantia do acesso à
justiça e à efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, inciso
XXXV), ao direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, inciso
XXXV). Precedentes dessa Suprema Corte (ADIs nº 2356, nº 4357 e
nº 4425). Manifestação pela inconstitucionalidade do regime
transitório de pagamento de precatórios estabelecido no artigo 2º da
Emenda Constitucional nº 114/2021 e da faculdade de compensação
prevista no artigo 100, § 11, da Lei Maior, com a adoção de diversas
medidas voltadas a solucionar de modo definitivo o problema gerado
pelo estoque acumulado de precatórios expedidos e não pagos.
A manifestação foi ratificada pela Associação dos Magistrados

Brasileiros em petição de 29 de setembro de 2023.
É o relatório.
35
Voto - MIN. LUIZ FUX
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Senhor Presidente,

eminentes pares, ilustre representante do Ministério Público, senhores
advogados, a controvérsia posta em debate cinge-se à constitucionalidade
das Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021, bem como do artigo
107, caput e I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
acrescentado pela Emenda Constitucional 95/2016.
Como parâmetro de controle, foram indicados os artigos 1º, 2º, 5º,

caput, XXII, XXXVI, LIV e LXXVIII, 37, caput; 55, III, 60, I e § 2º, da
Trata-se de saber se são válidas normas relativas aos regimes fiscal e

de pagamento de precatórios.
Ab initio, converto o julgamento da medida cautelar em julgamento

de mérito. Considerando que o feito se encontra devidamente instruído,
acompanhado das manifestações da Presidência da República, do Senado
Federal, da Câmara dos Deputados, da Advocacia-Geral da União e da
Procuradoria-Geral da República, torna-se possível o julgamento do cerne
da demanda. No sentido da possibilidade de conversão do julgamento da
medida cautelar em julgamento definitivo confira-se: ADI 4163, Rel. Min.
Cézar Peluso, Tribunal Pleno, DJe 1º/03/2013; ADI 6497 MC, Rel. Min.
Rosa Weber, Tribunal Pleno, julgado em 14/12/2021, DJe 1º/02/2022; ADI
6080, Rel. Min. André Mendonça, Tribunal Pleno, julgado em 05/12/2022,
DJe 10/01/2023; ADI 6928, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno,
julgado em 23/11/2021, DJe 1º/12/2021.
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código D41B-E287-797A-D61C e senha DECB-A312-5D15-44E5
ADI 7064 / DF
PRELIMINAR:
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM
O artigo 103 da Constituição de 1988 ampliou consideravelmente a

legitimidade ativa para provocar o controle normativo abstrato, antes
restrito ao Procurador-Geral da República. Pretendeu, assim, reforçar a
jurisdição constitucional através da democratização das suas vias de
acesso.
A Constituição Federal privilegiou o Conselho Federal da OAB como

legitimado especial à propositura de ações diretas de
inconstitucionalidade, diferenciando esse ente das confederações
sindicais e das entidades de classe (artigo 103, VII). Essa escolha se
justifica pelo papel essencial atribuído à OAB para a consolidação do
regime democrático e proteção dos direitos fundamentais. Portanto,
desnecessária a avaliação de pertinência temática na hipótese.
Quanto às demais entidades de classe, ante a ausência de disciplina

constitucional, coube ao Supremo Tribunal Federal, por meio de
construção jurisprudencial, estabelecer algumas balizas interpretativas a
respeito de sua atuação no processo objetivo de controle de
constitucionalidade. Assim, construíram-se as seguintes condicionantes
procedimentais:
a) a homogeneidade (dimensão positiva) ou, ao revés, a ausência de

hibridismo (dimensão negativa) entre os membros integrantes da
entidade, sejam eles pessoas físicas ou jurídicas (ADI 108-QI, Plenário,
Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 5/6/1992; ADI 146, Plenário, Rel. Min.
Maurício Corrêa, DJ de 19/12/2002);
b) o atendimento ao requisito subjetivo de legitimação em sede de

tutela coletiva (representatividade da “categoria” em sua totalidade) e ao
ADI 7064 / DF
requisito objetivo de “legitimação nacional” (comprovação do “caráter

nacional” pela presença efetiva de associados – pessoas físicas e/ou
jurídicas – em, pelo menos, nove Estados da Federação, em aplicação
analógica do artigo 7º, § 1º, da Lei 9.096/1995). Vide: ADI 386, Plenário,
Rel. Min. Sydney Sanches, DJ de 28/6/1991; e ADI 1486-MC, Plenário, Rel.
Min. Moreira Alves, DJ de 13/12/1996;
c) pertinência temática entre os objetivos institucionais/estatutários

da entidade postulante e a norma específica objeto de impugnação (ADI
1873, Plenário, Rel. Min. Marco Aurélio,DJ de 19/9/2003).
Em conjunto, tais requisitos permitem a avaliação, caso a caso, da

legitimidade ativa para a propositura das ações de controle concentrado.
É dizer, na hipótese do inciso IX do artigo 103 da Constituição Federal, a
apreciação da legitimação ativa não se verifica de maneira apriorística.
In casu, é incontroverso que a Associação dos Magistrados Brasileiros

- AMB preenche os requisitos para ser considerada entidade de classe de
âmbito nacional, conforme jurisprudência assente da Corte. Demais disso,
considero haver pertinência temática entre o interesse a ser
institucionalmente tutelado pela referida associação (defesa dos direitos e
prerrogativas dos magistrados brasileiros) e os dispositivos normativos
ora impugnados, que disciplinam matéria afeta à atividade jurisdicional.
Dessa forma, impõe-se o conhecimento da ação direta de

inconstitucionalidade.
MÉRITO
CONSTITUCIONALIDADE FORMAL DAS EMENDAS CONSTITUCIONAIS

113/2021 E 114/2021 - OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO
CONSTITUCIONAL
ADI 7064 / DF
Os Requerentes sustentam a inconstitucionalidade formal das

Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021 pelas seguintes razões:
“No que se refere às Emendas Constitucionais nº 113/2021 e nº

114/2021, tem-se que, admitida pela Comissão de Constituição e
Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados - CCJC CD, a PEC
23/2021 chegou na Comissão Especial da Câmara dos Deputados -
CESP CD. Na CESP CD, a proposta não recebeu sugestões de
emendas que preenchessem a exigência de quórum qualificado, tendo
aprovado a PEC 23/2021 nos termos do substitutivo do relator em 21
de outubro de 2021. Encaminhada para a votação em Plenário, foi
então publicado o Ato da Mesa nº 212 com o único objetivo de alterar
o Ato da Mesa nº 123/2020, de modo a permitir que parlamentares
licenciados para o desempenho de missão autorizada pela Câmara –
como aqueles que se encontravam na 26ª Conferência das Partes das
Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas de 2021 (COP 26) –
participassem da votação e compusessem o quórum exigido pelo art.
60, § 2º, da Constituição Federal, manobra que burla o devido
processo legislativo e demonstra o açodamento com que a questão foi
tratada.
Ainda por ocasião do encaminhamento da votação da PEC
23/2021 pelo Plenário da Câmara dos Deputados, fase em que não se
admite a apresentação de emendas, foi votada e aprovada Emenda
Aglutinativa Substitutiva ‘EMA 1’, que aglutinou o substitutivo do
relator com emenda inexistente em 03 de novembro de 2021; ato
contínuo foi apresentada nova Emenda de Redação. Tudo em
desconformidade com o regular processo legislativo e particularmente
o Regimento Interno da Casa.
Encerrada a tramitação na Câmara dos Deputados e no Senado
Federal, a parte da PEC 23/2021 entendida como de ‘comum acordo’
pelo Congresso Nacional foi promulgada sob a denominação de
Emenda Constitucional nº 113, de 08 de dezembro de 2021, enquanto
a parte cujas alterações promovidas na Casa Revisora foram
entendidas como substanciais retornou à Câmara dos Deputados para
seguir a tramitação sob a denominação de PEC 46/2021. A PEC
46/2021 foi, então, apensada à PEC 176/2021, que já havia tramitado
ADI 7064 / DF
na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania e Comissões

Especiais, a fim de permitir sua imediata apreciação pelo Plenário;
sendo, ao final, promulgada sob a nomenclatura da Emenda
Constitucional nº 114, de 16 de dezembro de 2021. Ocorre que este
‘fatiamento’ acordado pelo Congresso Nacional para viabilizar espaço
orçamentário imediato executável pelo Auxílio Brasil eiva ambas as
normas com vício de forma ao desconsiderar ser incindível a ratio da
PEC n. 23/2021.
(…)
No que tange à inconstitucionalidade formal, viola-se o devido
processo legislativo nos termos dos artigos 5º, inciso LIV, 55, inciso
III, e 60, § 2º, da CF.”
O artigo 60, § 2º, da Constituição Federal dispõe que a proposta de

emenda à Constituição será discutida e votada em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se
obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
Por sua vez, o artigo 55, III, da Constituição Federal dispõe que
perderá o mandato o Deputado ou Senador que deixar de comparecer,
em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da Casa a
que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada, nada dizendo,
contudo, sobre a possibilidade de participação remota dos parlamentares
nas sessões legislativas.
Assim, observa-se que não encontram disciplina na Constituição

Federal questões relativas à votação remota de parlamentares; momento
da apresentação de emendas ao projeto; cisão e aglutinação de projetos; e
tramitação do projeto por comissões temáticas antes da apreciação pelo
Plenário de cada Casa do Congresso Nacional.
Saliente-se que as normas regimentais das Casas do Congresso

Nacional não constituem parâmetro de validade nas ações de controle
abstrato de constitucionalidade.
ADI 7064 / DF
Demais disso, trata-se de matéria interna corporis do Congresso

Nacional que, como tal, não se submete ao exame judicial, sob pena de
ofensa ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido: ADPF 832,
Plenário, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 5/5/2023; ADI 5693, Plenário,
Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/5/2022; ADI 6696, Plenário, Rel. Min.
Roberto Barroso, DJe de 13/12/2021; ADI 2038, Plenário, Rel. Min. Nelson
Jobim, DJ de 25/2/2000; e ADI 6986, Plenário, Rel. Min. Edson Fachin, DJe
de 19/5/2022, essa última assim ementada:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIMENTO INTERNO DA
CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL.
PROCESSO LEGISLATIVO. REQUERIMENTO DE URGÊNCIA.
CONSTITUCIONALIDADE. NECESSIDADE DE
FUNDAMENTAÇÃO CONCRETA PARA O
RECONHECIMENTO DA URGÊNCIA. MATÉRIA INTERNA
CORPORIS. AÇÃO DIRETA JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A
previsão regimental de um regime de urgência que reduza as
formalidades processuais em casos específicos, reconhecidos pela
maioria legislativa, não ofende o devido processo legislativo. 2. A
adoção do rito de urgência em proposições legislativas é matéria
genuinamente interna corporis, não cabendo ao STF adentrar tal
seara. Precedente. 3. Quando não caracterizado o desrespeito às
normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, é defeso ao
Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à
interpretação do sentido e do alcance de normas meramente
regimentais das Casas Legislativas. Precedente. 4. Ação direta julgada
improcedente.”
Destarte, forçoso concluir pela constitucionalidade formal das

Emendas Constitucionais 113/2021 e 114/2021, em razão da ausência de
ofensa ao devido processo legislativo constitucional.
(IN)CONSTITUCIONALIDADES MATERIAIS
ADI 7064 / DF
A) O MODELO DE PAGAMENTO DAS DÍVIDAS ESTATAIS POR MEIO DE

PRECATÓRIOS.
Ab initio convém tecer breves considerações a respeito do sistema de

pagamento por meio de precatórios estabelecido atualmente no art. 100
da Constituição Federal de 1988.
O instituto remonta à consolidação do ordenamento jurídico

brasileiro em tempos em que a proclamação da independência ocasionou
a adoção de normas jurídicas da Coroa portuguesa no sistema ainda em
formação. “Dessa forma, (...) o ordenamento brasileiro permaneceu regido pelas
leis portuguesas, essencialmente as Ordenações Filipinas. E, sob a égide de tais
ordenações, a execução em face da Fazenda Pública se fazia da mesma forma
como que a perante o particular, inclusive com a penhora, uma vez que não havia
privilégio a proteger os bens do Estado. Existia apenas rol determinado de bens
que se consideravam impenhoráveis, estabelecido em lei de 27 de julho de 1582 e
ampliado por diplomas subsequentes, abarcando, por exemplo, os cavalos, as
armas, os livros, os vestidos de seus corpos e as camas dos fidalgos, dos
cavalheiros e dos desembargadores.”
Posteriormente, o Direito brasileiro adotou a regra segundo a qual os

bens públicos não podem ser objeto de constrição para o pagamento de
débitos devidos pelo Estado a particulares, nos termos do art. 1.277, § 16,
da Consolidação das Disposições Legislativas e Regulamentares
Concernentes ao Processo Civil de Antonio Joaquim Ribas (1878) e
definitivamente sedimentada nos arts. 66 e 67 do Código Civil de 1916.
Essa organização ainda incipiente levou a que em fins do século XIX

a cobrança de créditos em face do Estado Brasileiro junto ao Poder
Judiciário fosse operada por meio de cartas precatórias, encaminhadas
pelos Juízos em que os processos tramitavam diretamente à autoridade
responsável pela guarda dos recursos públicos. Daí a expressão
ADI 7064 / DF
“precatório”, utilizada pela primeira vez quando a sistemática restou

devidamente formalizada em ato normativo, especificamente, o Decreto
3.084, de 05 de novembro de 1898.
O modelo de pagamento via precatórios, ao momento de sua

instituição, padecia de vício determinante para sua execução: os
pagamentos não respeitavam a ordem de precedência das dívidas dos
particulares. Por vezes, determinado cidadão obtinha a ordem precatória
antes de credores cuja ancianidade da dívida era muito maior,
ocasionando violação direta à isonomia. Não raro, conforme relatos
históricos, o próprio sistema público contribuía para a precedência no
recebimento de determinados credores em detrimento de outros a partir
de uma advocacia administrativa levada a efeito por alguns servidores
públicos.
O pagamento pela via do precatório aparece em sede constitucional

pela primeira vez no texto da Constituição de 1934. A partir deste
momento, estabeleceu-se a obrigatoriedade de respeito à ordem de
apresentação dos débitos, preservando, desta feita, a isonomia.
Leonardo Carneiro da Cunha, citando Pontes de Miranda, assevera

que “a instituição do precatório, nos sucessivos textos constitucionais, concorreu
para a moralização da administração pública no Brasil, eliminando uma das
formas mais correntes de advocacia administrativa”.
O Supremo Tribunal Federal já reconheceu este papel do regime de

precatórios em diversas oportunidades. Nos autos da Reclamação 3.220
ED, pontificou o Ministro Celso de Mello:
“O regime constitucional de execução por quantia certa contra o

Poder Público, qualquer que seja a natureza do crédito exeqüendo
(RTJ 150/337) - ressalvadas as obrigações definidas em lei como de
pequeno valor -, impõe a necessária extração de precatório, cujo
pagamento deve observar, em obséquio aos princípios ético-jurídicos
ADI 7064 / DF
da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental

que outorga preferência apenas a quem dispuser de precedência
cronológica (“prior in tempore, potior in jure”).
A exigência constitucional pertinente à expedição de precatório -

com a consequente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da
ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição
judicial de pagamento - tem por finalidade (a) assegurar a igualdade
entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver
os débitos judicialmente reconhecidos em decisão transitada em julgado
(RTJ 108/463), (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar
tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ou
preterições motivadas por razões destituídas de legitimidade jurídica.
(Rcl 3220 ED, Rel. Min. Celso de Melo, Tribunal Pleno, julgado em
24/04/2008, DJe 14/02/2013)
O assento constitucional do regime de pagamento pela via dos

precatórios também pode ser extraído de outros elementos fundantes da
Constituição de 1.988, para além da decorrência direta do princípio da
isonomia.
Prima facie, uma decorrência lógica da preservação da coisa julgada e

mesmo da segurança jurídica emerge da sistemática. O cidadão que
ostenta ordem judicial contrária ao Estado deposita no sistema de
pagamento via precatório a confiança de que receberá o que lhe é devido
a partir da inclusão da ordem no orçamento público.
Na mesma esteira, se há a prerrogativa da Administração Pública de

somente pagar o que deve pela via especial dos precatórios, é indelével
que dentro do mecanismo brasileiro de cobrança forçada de débitos, o
papel de imputar ao Estado a quitação das referidas obrigações compete
ao Poder Judiciário. É dizer que malgrado haja o privilégio estatal para
pagamento de seus débitos, decorre deste mesmo modelo a necessidade
de que o Poder Executivo cumpra as determinações encaminhadas via
ADI 7064 / DF
precatório pelo Poder Judiciário. A atual redação do art. 100, § 6º, da

Constituição estabelece que as dotações abertas no orçamento para o
pagamento dos precatórios serão consignados diretamente ao Poder
Judiciário, de modo a garantir o respeito à ordem de pagamento exarada.
Trata-se de decorrência lógica do sistema de freios e contrapesos

estabelecido na Lei Maior, máxime da cláusula de separação de poderes
do regime democrático brasileiro (art. 2º).
Noutro giro, pode-se dizer que o regime de precatórios consagra a

representação de um modelo estatal de responsabilidade fiscal,
guarnecido por elementos como a moralidade e a transparência na gestão
do orçamento público. O sistema constitucional que estabelece as regras
sobre finanças públicas é enfático ao adotar ditas premissas. Basta ver o
teor do art. 167, II, da Constituição que estabelece a expressa vedação de
“realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais”.
Neste desiderato é que o pagamento pela via do precatório favorece

o papel do gestor público responsável, impedindo que despesas
extraordinárias ou não provisionadas sejam exigidas de imediato sem que
tenham sido incluídas na peça orçamentária do exercício. Fornece-se à
Administração a garantia de que o modelo de receitas e despesas
programado na Lei Orçamentária não seja totalmente desconstruído por
exigências extraordinárias havidas no curso do ano em que aquele
orçamento está sendo executado.
Este é o contexto para o exame da matéria posta a julgamento nos

autos das Ações Diretas em pauta, qual seja, estabelecer se há
compatibilidade das Emendas Constitucionais 113 e 114/2021 com o texto
original da Lei Maior ou se o constituinte derivado exorbitou de seu
poder reformador, promovendo mudanças incompatíveis com os
princípios consagrados pela redação de 1988.
10
ADI 7064 / DF
B) O PODER DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO E O PAPEL DAS CORTES

CONSTITUCIONAIS
A discussão em torno das possibilidades e maneiras de reforma das

Constituições não é nova entre os países que adotam o modelo
republicano de organização jurídica a partir de uma ordem
constitucional.
Um dos pontos mais relevantes das discussões promovidas durante

a Convenção de Filadélfia de 1787, que deu origem à Constituição
estadunidense, está registrado nos debates encetados entre Thomas
Jefferson e James Madison a respeito do atual artigo V daquela Carta, que
estabelece a possibilidade de emendas à Constituição.
Madison defendia a ideia de que o Poder Constituinte emana do

povo e que as ideias elaboradas durante a Convenção que redigiu o texto
constitucional deveriam ser modificadas minimamente, visto que o
questionamento constante das disposições constitucionais e sua
respectiva revisão podem ocasionar instabilidade política e insegurança
jurídica.
Jefferson adotava a premissa de que a Constituição não é uma obra

acabada. A sociedade se modifica e o texto constitucional precisa ser
constantemente revisitado. A Constituição é imperfeita e precisa ser
escrutinada frequentemente. O professor da Universidade do Texas,
Sanford Levinson, bem resumiu os pontos em debate em artigo no qual
menciona a “veneração” (veneration) constitucional como elemento
determinante para Madison. Nas palavras do Professor Levinson:
A razão básica para a existência do Artigo V [cláusula de revisão da

constituição norte americana] e a sua rejeição explícita da esperança
lockeana de "inalterabilidade" foi precisamente o reconhecimento - por
11
ADI 7064 / DF
pessoas ideologicamente tão distantes umas das outras como Mason e

Hamilton - que a Constituição da Filadélfia era muito provavelmente
imperfeita e necessitava de escrutínio contínuo por parte das pessoas
governadas pelas instituições que ela estabeleceu. No entanto, Madison
argumenta que esse mesmo reconhecimento de possível imperfeição e o
concomitante espírito de reflexão crítica sobre a Constituição são eles
próprios perigosos para a ordem constitucional, que depende, para a sua
estabilidade, do estabelecimento de um clima de "veneração" e de
"preconceito" positivo em favor da Constituição. Para Madison, ao
contrário de Jefferson e sua fé na capacidade popular, o escrutínio
generalizado e o debate sobre a adequação constitucional serviriam
simplesmente para libertar "paixões públicas", em contraste ao discurso
verdadeiramente fundamentado, e, claramente, Madison acreditava que
nada de bom pode resultar disso”.
Em que pese o aparente antagonismo dos modelos propostos, tem-se

que ambos acabaram compatibilizados nos sistemas constitucionais
adotados pelas diversas democracias ocidentais. Nos variados
ordenamentos constitucionais incorporou-se, de diversas maneiras, a
chamada “teoria do poder constituinte “.
A teoria, inspirada em doutrina francesa, parte da dicotomia havida

entre: (i) o poder capaz de elaborar nova constituição (pouvoir constituant)
e (ii) aquele limitado pelo anterior, cuja competência se restringe a
aprimorar os ideais adotados àquele momento inicial, sem, entretanto,
modificá-los em sua estrutura (pouvoir constitué) .
O pressuposto é o de que uma sociedade não pode ser condenada

para sempre às escolhas feitas em outro momento temporal. Não há
constituição mais antagônica aos anseios populares do que aquela não
emendável, que aprisiona o povo de amanhã às escolhas irreversíveis de
ontem.
12
ADI 7064 / DF
O modelo proposto pela teoria do poder constituinte é, em tese,

relativamente simples. Entretanto, a prática revela que as emendas à
Constituição levadas a efeito pelos diversos países têm levantado
enormes discussões a respeito do limite até o qual tem-se uma emenda
constitucional legítima e a partir de quando a modificação é tamanha que
seria necessária a formação de um novo poder constituinte.
Stephen Holmes e Cass Sunstein descrevem o desconforto na prática

de se classificar determinada emenda constitucional como decorrência do
exercício do poder constituinte ou do poder constituído. Para os autores,
as emendas constitucionais habitam uma zona cinzenta em que podem
ser definidas como “framing and framed”. In verbis:
(...) Seguindo o uso estabelecido por Abbé Sieyes no final do

século XVIII, os constitucionalistas franceses distinguem entre o
poder de enquadramento – “le pouvoir constituant” e os três ramos
estabelecidos do governo – “les pouvoirs constitués”. O poder de
alteração não se enquadra confortavelmente em nenhuma das
categorias. Habita uma zona crepuscular entre poderes autorizadores e
autorizados. Para classificá-lo, portanto, os constitucionalistas
franceses recorrem a termos rebuscados, como “le pouvoir constituant
institué” e “le powvoir constituant derivé”. Eles poderiam muito bem
ter confessado seu constrangimento e chamado isso de “le powvoir
constituant constitué”.
Estranhamente, há algo neste oxímoro. O poder modificativo é
simultaneamente enquadrante e enquadrado, licenciante e licenciado,
originário e derivado, superior e inferior à constituição. Este padrão
acrobático de ambos alerta-nos para o dilema subteorizado colocado
pelo poder regulado constitucionalmente para rever as
regulamentações constitucionais do poder.”
No Direito Brasileiro as limitações ao poder de emenda à

Constituição de 1.988 encontram-se expressamente encetadas em seu art.
60, § 4°, verbis:
13
ADI 7064 / DF
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante

proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos
Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das
unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria
relativa de seus membros.
(...)
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
A cláusula constitucional de revisão traz alguma segurança jurídica

acerca das possibilidades de uma formal modificação constitucional.
Ainda assim, diversas questões se impõem no controle de
constitucionalidade das modificações à Constituição elaboradas pelo
Congresso Nacional.
A Carta Constitucional de 1988, como qualquer constituição

republicana e democrática, para além das limitações expressas contidas
no art. 60, § 4º, contém cláusulas implícitas de não revisão que decorrem
naturalmente do restante de seu texto. O professor de ciência política da
Universidade do Tennesse, John R. Vile, capta a origem dessas limitações
tácitas citando Thomas Cooley que, em exemplo comezinho, afirma que
não é necessário a um fazendeiro plantador de frutas dizer aos
empregados que não se deve colocar veneno nos pomares. Nas palavras
de Cooley, “Esta atitude é proibida por uma lei maior e mais imperativa que
qualquer outra que o fazendeiro pudesse estabelecer”.
No mesmo artigo, Vile, citando William Marbury, transcreve outra

frase elucidativa da questão. Segundo Marbury, “o poder de emenda à
14
ADI 7064 / DF
Constituição não inclui o poder de destruí-la, mas apenas o de adicionar

propósitos para os quais ela foi moldada”.
Entre nós, o professor Paulo Bonavides também escreve sobre as

limitações ao poder de emenda à Constituição que ultrapassam a redação
do art. 60 da CRFB/88:
O poder de reforma constitucional exercitado por um poder

constituinte derivado, sobre ser um poder sujeito a limitações
expressas do gênero daquelas acima expostas, é também um poder
circunscrito a limitações tácitas, decorrentes dos princípios e do
espírito da Constituição.
Essas limitações tácitas são basicamente aquelas que se referem à
extensão da reforma, à modificação do processo mesmo de revisão e a
uma eventual substituição do poder constituinte derivado pelo poder
constituinte originário.
Quanto à extensão da reforma, considera-se, no silêncio do texto
constitucional, excluída a possibilidade de revisão total, porquanto
admiti-la seria reconhecer ao poder revisor capacidade soberana para
ab-rogar a Constituição que o criou, ou seja, para destruir o
fundamento de sua competência ou autoridade mesma. Há também
reformas parciais que, removendo um simples artigo da Constituição,
podem revogar princípios básicos e abalar os alicerces a todo o sistema
constitucional, provocando, na sua inocente aparência de simples
modificação de fragmentos do texto, o quebrantamento de todo o
espírito que anima a ordem constitucional.
Trata-se em verdade de reformas totais, feitas por meio de
reformas parciais. Urge precatar-se contra essa espécie de revisões que,
sendo formalmente parciais, examinadas, todavia, pelo critério
material, ab-rogam a Constituição, de modo que se fazem equivalentes
a uma reforma total, pela mudança de conteúdo, princípio, espírito e
fundamento da lei constitucional.
Nas sobreditas hipóteses temos no âmago essa deplorável
conseqüência: a Constituição ab-rogada, configurando-se assim o
fenômeno político que os publicistas consignam debaixo da designação
de "fraude à Constituição". São freqüentes os exemplos históricos
15
ADI 7064 / DF
dessa prática abusiva de viração da Constituição, em que as formas se

resguardam para mais facilmente alterar-se o fundo ou a base dos
valores professados.
Os sistemas ideológicos e totalitários foram bem sucedidos no
emprego dessa técnica fraudulenta, que lhes valeu na Itália fascista, na
Alemanha nacional-socialista e em algumas democracias populares e
marxistas da Europa Oriental o desimpedido acesso ao poder, sob o
respeito aparente e cômodo da legalidade constitucional, cujo
formalismo pareciam conservar, ao mesmo passo que com suas
reformas violavam a Constituição na essência e substância, nos seus
valores improfanáveis, afastando assim ou ferindo de morte os
preceitos básicos da ordem estabelecida. As leis de Hitler de 24 de
março de 1933 e 31 de janeiro de 1934 praticamente despedaçaram a
Constituição de Weimar, criando um novo direito constitucional fora
da legitimidade democrática, em consonância com o nacional
socialismo e sua fé ideológica.
A fortiori, o fato de a constituição brasileira conter suas próprias

cláusulas revisionais não confere ao Congresso Nacional o poder de,
atendido o processo ali descrito, levar a cabo emendas que desconstituam
o modelo fundamental aprovado pelo constituinte originário.
O Supremo Tribunal Federal, em algumas oportunidades, foi

chamado a exercer o controle constitucional de emendas editadas pelo
Congresso Nacional no exercício de sua função de constituinte derivado.
Em certas situações coube à Corte exercer o judicial review de maneira a
restabelecer o arranjo original da Carta Constitucional, abalado por
modificações que lhe agrediram a essência.
Assim deu-se no julgamento da Ação Direta de

Inconstitucionalidade, Rel. Min. Sydney Sanches, Tribunal Pleno, julgado
em 15/12/1993, DJ 18/03/1994, em que a Corte declarou inconstitucional a
emenda que instituiu o chamado “Imposto Provisório sobre
Movimentações Financeiras”. Eis a ementa do julgado:
16
ADI 7064 / DF
EMENTA: - Direito Constitucional e Tributário. Ação Direta de

Inconstitucionalidade de Emenda Constitucional e de Lei
Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou
a Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza
Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150,
incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constituição Federal. 1.
Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte
derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser
declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja
função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, "a", da C.F.).
2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2.,
autorizou a União a instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de
inconstitucionalidade, ao dispor, no paragrafo 2. desse dispositivo,
que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da
Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e
normas imutáveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da
anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par.
2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constituição); 2. - o
princípio da imunidade tributaria reciproca (que veda a União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de
impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que
e garantia da Federação (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da
C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a
criação de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer
culto; "c"): patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos,
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores,
das instituições de educação e de assistência social, sem fins
lucrativos, atendidos os requisitos da lei; e "d"): livros, jornais,
periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e
inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993,
sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do
tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades
previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8.
do mesmo diploma, L.C. n. 77/93). 4. Ação Direta de
Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por
maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a todos
17
ADI 7064 / DF
os contribuintes, em caráter definitivo, a medida cautelar, que

suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993.
Mais recentemente, em caso similar ao presente, o Supremo Tribunal

Federal expungiu do mundo jurídico disposições constitucionais que não
se amoldavam à ideia original do Texto Constitucional e, portanto, não
poderiam constar de seu corpo. Refiro-me às ADIs 4357 e 4425, assim
ementadas:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE

EXECUÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA MEDIANTE
PRECATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL NÃO
CONFIGURADA. INEXISTÊNCIA DE INTERSTÍCIO
CONSTITUCIONAL MÍNIMO ENTRE OS DOIS TURNOS DE
VOTAÇÃO DE EMENDAS À LEI MAIOR (CF, ART. 60, §2º).
CONSTITUCIONALIDADE DA SISTEMÁTICA DE
“SUPERPREFERÊNCIA” A CREDORES DE VERBAS
ALIMENTÍCIAS QUANDO IDOSOS OU PORTADORES DE
DOENÇA GRAVE. RESPEITO À DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA E À PROPORCIONALIDADE. INVALIDADE
JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DA LIMITAÇÃO DA
PREFERÊNCIA A IDOSOS QUE COMPLETEM 60 (SESSENTA)
ANOS ATÉ A EXPEDIÇÃO DO PRECATÓRIO.
DISCRIMINAÇÃO ARBITRÁRIA E VIOLAÇÃO À ISONOMIA
(CF, ART. 5º). INCONSTITUCIONALIDADE DA SISTEMÁTICA
DE COMPENSAÇÃO DE DÉBITOS INSCRITOS EM
PRECATÓRIOS EM PROVEITO EXCLUSIVO DA FAZENDA
PÚBLICA. EMBARAÇO À EFETIVIDADE DA JURISDIÇÃO (CF,
ART. 5º, XXXV), DESRESPEITO À COISA JULGADA
MATERIAL (CF, ART. 5º XXXVI), OFENSA À SEPARAÇÃO DOS
PODERES (CF, ART. 2º) E ULTRAJE À ISONOMIA ENTRE O
ESTADO E O PARTICULAR (CF, ART. 1º, CAPUT, C/C ART. 5º,
CAPUT). IMPOSSIBILIDADE JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DO
ÍNDICE DE REMUNERAÇÃO DA CADERNETA DE
POUPANÇA COMO CRITÉRIO DE CORREÇÃO MONETÁRIA.
18
ADI 7064 / DF
VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE

PROPRIEDADE (CF, ART. 5º, XXII). INADEQUAÇÃO
MANIFESTA ENTRE MEIOS E FINS.
INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DO
RENDIMENTO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO
ÍNDICE DEFINIDOR DOS JUROS MORATÓRIOS DOS
CRÉDITOS INSCRITOS EM PRECATÓRIOS, QUANDO
ORIUNDOS DE RELAÇÕES JURÍDICO-TRIBUTÁRIAS.
DISCRIMINAÇÃO ARBITRÁRIA E VIOLAÇÃO À ISONOMIA
ENTRE DEVEDOR PÚBLICO E DEVEDOR PRIVADO (CF, ART.
5º, CAPUT). INCONSTITUCIONALIDADE DO REGIME
ESPECIAL DE PAGAMENTO. OFENSA À CLÁUSULA
CONSTITUCIONAL DO ESTADO DE DIREITO (CF, ART. 1º,
CAPUT), AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES (CF,
ART. 2º), AO POSTULADO DA ISONOMIA (CF, ART. 5º,
CAPUT), À GARANTIA DO ACESSO À JUSTIÇA E A
EFETIVIDADE DA TUTELA JURISDICIONAL (CF, ART. 5º,
XXXV) E AO DIREITO ADQUIRIDO E À COISA JULGADA (CF,
ART. 5º, XXXVI). PEDIDO JULGADO PROCEDENTE EM
PARTE. 1. A aprovação de emendas à Constituição não recebeu da
Carta de 1988 tratamento específico quanto ao intervalo temporal
mínimo entre os dois turnos de votação (CF, art. 62, §2º), de sorte que
inexiste parâmetro objetivo que oriente o exame judicial do grau de
solidez da vontade política de reformar a Lei Maior. A interferência
judicial no âmago do processo político, verdadeiro locus da atuação
típica dos agentes do Poder Legislativo, tem de gozar de lastro forte e
categórico no que prevê o texto da Constituição Federal. Inexistência
de ofensa formal à Constituição brasileira. 2. Os precatórios devidos a
titulares idosos ou que sejam portadores de doença grave devem
submeter-se ao pagamento prioritário, até certo limite, posto
metodologia que promove, com razoabilidade, a dignidade da pessoa
humana (CF, art. 1º, III) e a proporcionalidade (CF, art. 5º, LIV),
situando-se dentro da margem de conformação do legislador
constituinte para operacionalização da novel preferência subjetiva
criada pela Emenda Constitucional nº 62/2009. 3. A expressão “na
data de expedição do precatório”, contida no art. 100, §2º, da CF, com
19
ADI 7064 / DF
redação dada pela EC nº 62/09, enquanto baliza temporal para a

aplicação da preferência no pagamento de idosos, ultraja a isonomia
(CF, art. 5º, caput) entre os cidadãos credores da Fazenda Pública, na
medida em que discrimina, sem qualquer fundamento, aqueles que
venham a alcançar a idade de sessenta anos não na data da expedição
do precatório, mas sim posteriormente, enquanto pendente este e ainda
não ocorrido o pagamento. 4. A compensação dos débitos da Fazenda
Pública inscritos em precatórios, previsto nos §§ 9º e 10 do art. 100 da
Constituição Federal, incluídos pela EC nº 62/09, embaraça a
efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV), desrespeita a coisa
julgada material (CF, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação dos
Poderes (CF, art. 2º) e ofende a isonomia entre o Poder Público e o
particular (CF, art. 5º, caput), cânone essencial do Estado
Democrático de Direito (CF, art. 1º, caput). 5. O direito fundamental
de propriedade (CF, art. 5º, XXII) resta violado nas hipóteses em que a
atualização monetária dos débitos fazendários inscritos em precatórios
perfaz-se segundo o índice oficial de remuneração da caderneta de
poupança, na medida em que este referencial é manifestamente
incapaz de preservar o valor real do crédito de que é titular o cidadão.
É que a inflação, fenômeno tipicamente econômico-monetário, mostra-
se insuscetível de captação apriorística (ex ante), de modo que o meio
escolhido pelo legislador constituinte (remuneração da caderneta de
poupança) é inidôneo a promover o fim a que se destina (traduzir a
inflação do período). 6. A quantificação dos juros moratórios relativos
a débitos fazendários inscritos em precatórios segundo o índice de
remuneração da caderneta de poupança vulnera o princípio
constitucional da isonomia (CF, art. 5º, caput) ao incidir sobre débitos
estatais de natureza tributária, pela discriminação em detrimento da
parte processual privada que, salvo expressa determinação em
contrário, responde pelos juros da mora tributária à taxa de 1% ao
mês em favor do Estado (ex vi do art. 161, §1º, CTN). Declaração de
inconstitucionalidade parcial sem redução da expressão
“independentemente de sua natureza”, contida no art. 100, §12, da
CF, incluído pela EC nº 62/09, para determinar que, quanto aos
precatórios de natureza tributária, sejam aplicados os mesmos juros de
mora incidentes sobre todo e qualquer crédito tributário. 7. O art. 1º-F
20
ADI 7064 / DF
da Lei nº 9.494/97, com redação dada pela Lei nº 11.960/09, ao

reproduzir as regras da EC nº 62/09 quanto à atualização monetária e
à fixação de juros moratórios de créditos inscritos em precatórios
incorre nos mesmos vícios de juridicidade que inquinam o art. 100,
§12, da CF, razão pela qual se revela inconstitucional por
arrastamento, na mesma extensão dos itens 5 e 6 supra. 8. O regime
“especial” de pagamento de precatórios para Estados e Municípios
criado pela EC nº 62/09, ao veicular nova moratória na quitação dos
débitos judiciais da Fazenda Pública e ao impor o contingenciamento
de recursos para esse fim, viola a cláusula constitucional do Estado de
Direito (CF, art. 1º, caput), o princípio da Separação de Poderes (CF,
art. 2º), o postulado da isonomia (CF, art. 5º), a garantia do acesso à
justiça e a efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV), o
direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, XXXVI). 9. Pedido de
declaração de inconstitucionalidade julgado procedente em parte.
(ADI 4357, Relator AYRES BRITTO, Redator p/ acórdão o Min.
LUIZ FUX, Tribunal Pleno, julgado em 14/03/2013, DJe
26/09/2014)
A partir destes precedentes, a Suprema Corte brasileira alinhou-se a

modelos em que se admite o judicial review do mérito de emendas à
Constituição, ainda que formalmente legítimas.
Um grande estudioso dos regimes constitucionais ao redor do

mundo, o professor Richard Albert, da Universidade do Texas, aponta
casos em que as Cortes Constitucionais exerceram o papel de judicial
review em face de emendas à Constituição, basicamente pelo mesmo
fundamento: agressão à estrutura original da Carta. O autor cita
precedentes das Cortes Supremas da Colômbia, de Taiwan e da Índia. O
caso indiano merece destaque, visto que, nas palavras de Albert, teria
sido um dos precursores na utilização da doutrina alemã da “identidade
constitucional” para exercer o controle de constitucionalidade de
emendas à Constituição.
O primeiro precedente julgado pela Corte indiana data de 1973
21
ADI 7064 / DF
(Kesavananda Bharati Sripadagalvaru vs Kerala) quando o Tribunal

reconheceu que uma emenda não poderia abolir ou violar direitos
constitucionais fundamentais. Nos termos da decisão, “todas as disposições
da Constituição podem ser alteradas, desde que o resultado básico e a estrutura
da Constituição permaneçam os mesmos”. Estes elementos fundantes não
estão necessariamente descritos expressamente na Constituição mas
emergem da interpretação adotada pela Corte Constitucional. Na
expressão cunhada pelo Tribunal, trata-se da “basic structure doctrine”.
Posteriormente, em precedente de 1981 (Minerva Mills Ltd. vs Union

of India), a Corte indiana novamente invocou a “basic structure doctrine”.
Desta feita para exercer o controle sobre emenda constitucional aprovada
pelo Parlamento que afastava justamente o judicial review sobre as
emendas à Constituição. A vigésima quarta emenda à Constituição
indiana estabeleceu expressamente que nenhuma emenda à Constituição
poderia ser objeto de controle judicial. O Tribunal, então, repeliu a
modificação com base nas mesmas premissas anteriores. Nas palavras do
Chief Justice “(...) embora seja dado ao Parlamento o poder de alterar a
Constituição, é claro que este poder não pode ser exercido de forma a danificar as
características básicas da Constituição ou a destruir a sua estrutura básica”.
C) MOMENTO CONSTITUCIONAL COMO FATOR RELEVANTE PARA A

AFERIÇÃO DA LEGITIMIDADE DA REGRA DO LIMITE ANUAL DO PAGAMENTO
DE PRECATÓRIOS
O direito é reflexo do tempo em que editado. Em matéria

constitucional, o texto posto na lei fundamental, tanto de maneira
originária quanto em sede de revisão, decorre do zeitgeist em que
produzido. A análise de legitimidade de determinada disposição precisa
ser realizada em contexto com o ambiente em que elaborada bem como
apreciada em cotejo com os efeitos que a norma é capaz de produzir.
Em sede de jurisdição constitucional, o tempo é fator determinante
22
ADI 7064 / DF
para exame da compatibilidade das normas com a ordem constitucional

posta. O controle de constitucionalidade se exerce, em regra, pela
expulsão do mundo jurídico da norma incompatível com a Constituição,
afastando-se seus efeitos, passados e futuros.
A modelagem do tempo não é estranha aos juízes competentes para

declarar a inconstitucionalidade de determinada norma mercê da
modulação de efeitos da decisão de inconstitucionalidade atribuída à
jurisdição constitucional, a partir de preceitos de segurança jurídica. A
possibilidade é representativa do domínio sobre o fator tempo que o
exercício da interpretação constitucional é capaz de promover.
Há que se referir ainda à possibilidade construída pela

jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal do reconhecimento de
uma norma “ainda” constitucional. Cite-se a ementa do emblemático caso
julgado nos autos do RE 147776, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, Primeira
Turma, DJ 19/06/1998. In verbis:
EMENTA: Ministério Público: legitimação para promoção, no

juízo cível, do ressarcimento do dano resultante de crime, pobre o
titular do direito à reparação: C. Pr. Pen., art. 68, ainda constitucional
(cf. RE 135328): processo de inconstitucionalização das leis.
1. A alternativa radical da jurisdição constitucional ortodoxa
entre a constitucionalidade plena e a declaração de
inconstitucionalidade ou revogação por inconstitucionalidade da lei
com fulminante eficácia ex tunc faz abstração da evidência de que a
implementação de uma nova ordem constitucional não é um fato
instantâneo, mas um processo, no qual a possibilidade de realização da
norma da Constituição - ainda quando teoricamente não se cuide de
preceito de eficácia limitada - subordina-se muitas vezes a alterações
da realidade fáctica que a viabilizem.
2. No contexto da Constituição de 1988, a atribuição
anteriormente dada ao Ministério Público pelo art. 68 C. Pr. Penal -
constituindo modalidade de assistência judiciária - deve reputar-se
transferida para a Defensoria Pública: essa, porém, para esse fim, só se
23
ADI 7064 / DF
pode considerar existente, onde e quando organizada, de direito e de

fato, nos moldes do art. 134 da própria Constituição e da lei
complementar por ela ordenada: até que - na União ou em cada Estado
considerado -, se implemente essa condição de viabilização da cogitada
transferência constitucional de atribuições, o art. 68 C. Pr. Pen. será
considerado ainda vigente: é o caso do Estado de São Paulo, como
decidiu o plenário no RE 135328.
In casu, a avaliação do fenômeno temporal é determinante para a

solução da controvérsia. A limitação no pagamento das dívidas públicas
com a rolagem dos saldos remanescentes para o futuro pode se mostrar
condizente com princípios constitucionais até o ponto em que vencido o
momento excepcional que justificou a decisão.
Doutro tanto, a manutenção da regra em período que não mais a

legitima tem como contrapartida a possibilidade de criação de uma cifra
impagável pelo Estado em futuro breve, em completo prejuízo a direitos
inicialmente sacrificados mas que, de maneira alguma, podem ser
suprimidos.
O exame da compatibilidade das Emendas Constitucionais 113 e

114/21 com os princípios constitucionais postos no texto de 1988 não pode
prescindir da avaliação a respeito da legitimidade das mudanças
efetivadas, especialmente sob a ótica dos momentos vividos pela
sociedade brasileira nos últimos três anos.
Conforme afirma Richard Albert, o exercício do poder constituinte

de maneira legítima precisa estar acorde ao pensamento social vigente ao
momento em que as alterações constitucionais são processadas. A
roupagem de uma Emenda à Constituição formalmente aprovada não
oferece ao poder constituinte derivado a chave para quaisquer mudanças
no texto fonte do ordenamento. Nas palavras do professor:
O poder constituinte é um conceito sociológico, nem legal nem
24
ADI 7064 / DF
moral. Aos olhos do poder constituinte – deixando de lado por agora a

forma como o identificamos de fato – as armadilhas formais da lei são
menos importantes do que a eficácia política e a aceitação social.
Quando a classe política reconhece a validade de uma mudança
constitucional e o povo a aprova ou concorda com ela, essa mudança
tem direito à legitimidade, embora não necessariamente à legalidade:
uma constituição pode, portanto, ser simultaneamente ilegal e
democraticamente legítima.
Esta é, em verdade, umas das implicações da teoria dos “momentos

constitucionais“, desenvolvida por Bruce Ackerman. Segundo o professor
de Yale, a elaboração de normas constitucionais não acontece apenas nos
momentos em que formalmente o parlamento põe em prática seu poder
de revisão. A voz do povo (“We, the people”) materializa-se em diversos
momentos e promove mudanças na ordem constitucional, expressando a
vontade democrática aferível em determinadas circunstâncias.
Ackerman reconhece o papel fundamental da Suprema Corte neste

mister:
Deste ângulo, o exercício retrospectivo de interpretação da Corte

Suprema começará a parecer um aspecto fundamental de um
empreendimento mais amplo de soberania popular, orientado para o
futuro. Ao tentar representar as implicações concretas de princípios
passados afirmados em nome do Povo, o Tribunal convida o grupo
dominante de políticos/estadistas, e o público em geral, a um diálogo
crítico sobre o futuro: se há algo seriamente errado com o legado da lei
superior herdado do passado, o que é exatamente? Poderemos nós, o
povo de hoje, articular as nossas propostas de revisão numa linguagem
que incite a massa de cidadãos passivos a uma actividade política
mobilizada?
No atual estágio da produção jurisprudencial e doutrinária a

respeito do controle de constitucionalidade das emendas constitucionais
tem-se elaborado a ideia, por diversos autores e tribunais, de que não há
25
ADI 7064 / DF
apenas um conjunto binário de respostas a ser dado aos casos em debate.

É dizer que em situações quejandas não é possível ao intérprete
constitucional apenas conferir se a proposta de emenda condiz com a
redação original da constituição e, portanto, seria legítima; ou, atestar que
não há aderência entre emenda e constituição, afirmando pela nulidade
da disposição.
Este modelo cartesiano vem sendo severamente criticado quando

posto em prática, especialmente porque tende a estabelecer um peso
maior para a caneta da revisão judicial em detrimento da proposta
aprovada pelo Parlamento, quando, em verdade, o que interessa é a
apreensão da expressão democrática posta na mudança constitucional.
Nestas situações o papel da Corte é defender a Constituição,

valendo-se ao máximo da substância democrática presente na emenda
aprovada pelo poder constituinte derivado. A Corte deve ser catalisadora,
não obstrutiva; os tribunais constitucionais não devem invalidar as
alterações, mas sim unir-se de forma colaborativa e construtiva com os
atores políticos para verificar se a mudança transformadora reflete o
julgamento ponderado das pessoas e dos seus representantes.
O judicial review é parte do processo de emendas à Constituição.

Toda democracia liberal funcional depende de uma variedade de técnicas
para introduzir flexibilidade no quadro constitucional. Os dois métodos
habituais de mudança constitucional são, em primeiro lugar, a alteração e,
em segundo lugar, a interpretação judicial à luz das circunstâncias e
normas sociais em evolução. Há uma interação ou compensação mútua
entre a alteração constitucional e a interpretação constitucional, como um
reflexo da relação entre o poder judicial e os poderes políticos. Assim é
que em um cenário de extremo rigor para o procedimento parlamentar de
emenda, cabe à Corte Constitucional adaptar o texto da Lei Fundamental
aos interesses da sociedade, por meio da interpretação constitucional.
Noutro tanto, a interpretação desacorde aos anseios da sociedade pode
26
ADI 7064 / DF
ser a qualquer momento objeto de um backlash por parte dos poderes

políticos quando do exercício da prerrogativa de emendar o Texto
Constitucional.
No Brasil, o Professor Oscar Vilhena Vieira vem produzindo

diversos estudos que buscam analisar o comportamento da Constituição
de 1988 em reação a todas estas atividades institucionais de emenda e
interpretação exercidas pelos poderes da República, ao que nominou de
“resiliência constitucional”. Nas palavras de Vilhena:
Tomando livremente emprestado um conceito da física,

resiliência é a propriedade que possuem alguns materiais de acumular
energia, quando exigidos ou submetidos a estresse, sem que ocorra
ruptura ou modificação permanente da sua natureza. Perduram no
tempo, retornando ao ponto de equilíbrio. Não são rígidos no sentido
da intolerância a certas pressões. Tampouco são flexíveis no sentido de
modificarem radicalmente sua natureza quando pressionadas.
"Acomodam" estímulos e pressões, adaptam-se, sem perder sua
função e identidade.
E buscando explicação para esta ampla capacidade de resiliência da

Constituição de 1988, o professor atribui tal qualidade justamente ao art.
60, § 4º, fundamento para o controle de constitucionalidade posto nesta
ADI. In verbis:
De acordo com esse dispositivo [art. 60, § 4º] não podem ser
objeto de deliberação as propostas de emenda "tendentes a abolir" a
forma federativa, o voto (a democracia), a separação de Poderes e os
direitos e as garantias individuais. Dessa forma, bloco que estrutura
nossa democracia constitucional encontra-se num patamar superior de
proteção. Não seria incorreto afirmar que temos um núcleo
constitucional super-rígido, circundado por dispositivos
constitucionais mais flexíveis. A facilidade em reformar esses
dispositivos mais flexíveis, assegurando a preservação dos princípios
basilares da democracia constitucional, permitiu uma intensa
27
ADI 7064 / DF
atualização, em que sua identidade fosse alterada. Daí o texto

constitucional ter se mostrado resiliente até esse momento.
A expressão também pode ser encontrada em doutrina estrangeira,

traduzida do inglês como “constitutional resilience”.
Xenophon Contiades e Alkeme Fotiadou, citados por Richard Albert,

descrevem os fatores que levam ao reconhecimento da resiliência de uma
constituição:
O conceito de resiliência incorpora quatro fatores: continuidade

jurídica, continuidade funcional, texto e propósito duradouros e
distanciamento temporal. Primeiro, uma constituição resiliente pode
sobreviver a choques internos ou externos ao regime. Contiades e
Fotiadou utilizam a crise financeira global de 2008 para ilustrar o tipo
de choque que uma constituição resiliente é capaz de suportar. Uma
constituição resiliente terá a capacidade de desencadear mecanismos
incorporados, como regras de alteração e gatilhos que lhes permitam
adaptar-se a novas pressões sem recorrer a procedimentos
anticonstitucionais ou extraconstitucionais. Estes mecanismos
permitem que a constituição mantenha continuidade jurídica à
medida que enfrenta o choque. Em segundo lugar, uma constituição
resiliente também manterá a continuidade funcional, o que significa
que o seu objetivo central será alcançável mesmo quando confrontado
com o choque. Pode haver um período de ajustamento para lidar com o
choque enquanto a constituição se recalibra para as novas condições,
mas a questão é que o objetivo da constituição não mudará após o
choque nem será frustrado por ele. Por exemplo, se o objetivo de uma
determinada constituição é proteger os direitos humanos, essa
constituição não pode ser descrita como resiliente se os violar quando
o choque ocorrer. Terceiro, quando confrontado com um choque
interno ou externo, o objetivo da constituição perdura, mas por isso
faz seu texto. A resistência textual não é suficiente, mas é um fator
necessário para a resiliência das constituições. Quarto, ao contrário do
conceito de resistência constitucional que é limitado no tempo, a
resiliência constitucional é temporalmente desvinculada. Como
28
ADI 7064 / DF
explicam Contiades e Fotiadou, “[R]esiliência não tem a ver com

tempo e não é medida em relação ao tempo: o que é importante é a
continuidade no desempenho das funções necessárias face ao
desastre.” Estes quatro factores explicam resiliência constitucional.
D) O CASO CONCRETO: O CONTROLE JUDICIAL DAS EMENDAS

CONSTITUCIONAIS 113 E 114/2021
Estabelecidas as premissas em que está inserida a discussão acerca

do controle judicial das Emendas Constitucionais impugnadas na
presente Ação Direta, cumpre verificar o contexto fático em que as
referidas modificações foram operacionalizadas.
Conforme termos da Exposição de Motivos da Proposta de Emenda

Constitucional 23/2021, encaminhada pelo Ministério da Economia ao
Congresso, a mudança no regime de pagamento dos precatórios
justificava-se pela excepcionalidade havida no exercício financeiro de
2022.
Segundo informações dispostas na manifestação da Advocacia-Geral

da União (e-Doc. 142, página 22):
(...) para composição da próxima Lei Orçamentária, cerca de

R$90 bilhões deveriam ser direcionados para gastos com sentenças
judiciais no Orçamento federal de 2022, o que representa um elevado
comprometimento das despesas discricionárias e uma variação
positiva de 143% se comparados com os montantes de 2018.
3. Apenas à guisa de esclarecimento, enquanto no presente
exercício cerca de R$ 54,4 bilhões serão gastos com pagamento de
condenações em sentenças judiciais, o que equivale a 46% de toda a
despesa discricionária, para o próximo exercício (2022) estima-se que
R$ 89,1 bilhões serão necessários, o que equivaleria a mais de dois
terços de todo o orçamento federal destinado a despesas
discricionárias.
29
ADI 7064 / DF
Ainda conforme informações trazidas pela representação judicial da

União, em debate na Câmara dos Deputados a proposta ganhou um
substitutivo. Nesta emenda parlamentar foi apresentada a necessidade de
vinculação de recursos do orçamento a serviços especiais de saúde e de
assistência social relativos aos efeitos da pandemia de coronavírus.
Assim, propôs-se a destinação dos recursos que seriam alocados no
pagamento de precatórios para investimentos em ações de vacinação e de
inclusão social a partir da oferta de renda à população mais afetada pelos
efeitos da pandemia. In verbis:
É inegável a necessidade de um equacionamento para a questão

do pagamento dos Precatórios, que poderão inviabilizar uma série de
ações governamentais, isto posto, conciliar interesses de credores e do
Estado é um imperativo que não pode atender a um governo específico
e a uma situação determinada, deve propor soluções perenes que
garantam a execução de políticas públicas. Nesse sentido,
apresentamos o substitutivo em anexo, que acreditamos, concilia os
interesses envolvidos na questão. Adicionalmente, após a apresentação
de nosso primeiro relatório, atendemos ao clamor social para permitir
a alocação de maiores recursos no combate aos efeitos econômicos
provocados pela pandemia. A necessidade de medidas de combate ao
vírus, como vacinação e ações emergenciais e temporárias de caráter
socioeconômico pressupõe medidas excepcionais em tempos
excepcionais e ao mesmo tempo que se apresenta o desafio de garantir
o equilíbrio das contas públicas com a devida previsibilidade de
crescimento da despesa.
Aprovado o substitutivo na Câmara dos Deputados, a proposição

passou a ser discutida no Senado Federal. Uma vez mais demonstrou-se
que as modificações propostas se justificavam ante a necessidade de ações
de saúde, de assistência social e ainda a exigência de que fosse cumprido
o teto de gastos públicos, criado pela Emenda Constitucional/2016.
No Parecer SF (Senado Federal) 17/2021 menciona-se o incremento

dos recursos a serem utilizados no pagamento do benefício denominado
30
ADI 7064 / DF
Auxílio Brasil, criado pela Medida Provisória 1.061/21, posteriormente

convertida na Lei 14.284/2021. Transcrevemos mais uma vez:
A PEC nº 23, de 2021, vem à CCJ para oferta de parecer em

atendimento ao disposto no art. 356 do Regimento Interno do Senado
Federal. Atende, assim, às exigências relativas à regimentalidade, não
havendo óbice a opor, dado que a proposição está sendo submetida à
regular tramitação nesta Casa. A técnica legislativa é adequada, não
exige reparos, estando a construção da proposição, suas divisões
internas, articulação e linguagem inteiramente compatíveis com os
ditames da Lei Complementar nº 95, de 1998. Todavia, para fins de
clareza redacional, ofereceremos ao final três sugestões de adequação
ao texto enviado pela Câmara dos Deputados.
Quanto à constitucionalidade, não se registram eventos de
inconstitucionalidade formal por lesão às limitações circunstanciais e
às limitações processuais ou formais. São mantidas hígidas,
igualmente, as limitações materiais expressas ao poder reformador do
Congresso Nacional, inexistindo qualquer lesão, mesmo que oblíqua,
ao art. 60, § 4º, da Carta da República.
Quanto ao mérito, é indiscutível a necessidade de abertura de
espaço fiscal dentro do Teto de Gastos para abrigar um novo programa
social robusto, tanto em termos do tamanho do público alvo atendido
quanto em termos do valor mensal dos benefícios disponibilizados às
famílias. Caso aprovada, a proposição em exame contribuirá para que
o número de famílias que serão atendidas pelo Programa Auxílio
Brasil, instituído pela Medida Provisória nº 1.061, de 9 de agosto de
2021, salte de 14,6 milhões para 17 milhões.
O aumento de 16,4% na cobertura do Auxílio Brasil significará
que a fila de espera de pessoas inscritas no Cadastro Único, mais
conhecido como CadÚnico, e aptas a receber apoio financeiro
assistencial do governo federal seja zerada. Com isso, cerca de 50
milhões de brasileiros, quase um quarto da população, terão apoio
governamental para fugir da pobreza ou da extrema pobreza.
Outrossim, a aprovação da matéria permitirá que haja aumento
no valor dos benefícios mensais pagos às famílias. Com o Programa
Bolsa Família, o tíquete médio era de R$ 186,68; com o Programa
31
ADI 7064 / DF
Auxílio Brasil, é atualmente de R$ 224,41. Com maior espaço fiscal,

será possível majorar substancialmente o tíquete médio do novo apoio
assistencial e, além disso, implantar um piso de R$ 400 mensais por
beneficiário. Não há dúvidas de que o novo arcabouço social que se
desenha amenizará as agruras financeiras atuais de contingente
expressivo da população, impactando positivamente na redução da
desigualdade de renda, que é um problema observado no País há longo
tempo e necessita de soluções. O Auxílio Brasil, contudo, como se
sabe, não se limita a apenas isso. (…)
A PEC nº 23, de 2021, possibilita a ampliação de espaço para a
execução de gasto social com a preservação dos fundamentos do Teto
de Gastos, que é a âncora que baliza a política fiscal. O aumento de
despesa na área social continuará computado no limite de despesas
primárias do Poder Executivo. Destarte, o efeito da proposição sobre o
endividamento público será pouco expressivo em 2021 e 2022.
Conforme os dados divulgados recentemente pelo Ministério da
Economia em apresentação sobre a matéria, a aprovação da PEC nº 23,
de 2021, aumentaria apenas marginalmente nestes dois anos o citado
endividamento. Com efeito, a dívida bruta do governo geral (DBGG)
seria de 80,8% do produto interno bruto (PIB) em 2021 e de 80% do
PIB em 2022 no cenário sem a aprovação da PEC, e de 81% em
termos do PIB tanto em 2021, quanto em 2022 no cenário com a
aprovação da PEC.
As informações de que o montante de recursos destinado ao

pagamento do Auxílio Brasil foi aumentado pode ser ratificada pelos
dados trazidos pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania -
SENARC, então responsável pela administração do benefício referido.
3. Entretanto, em consonância com o Despacho n°

3/2021/SEDS/SENARC/DEOP (SEI 11896010), de 28 de janeiro de
2022, deve-se ressaltar que o espaço fiscal proporcionado pelas
Emendas Constitucionais n° 113/2021 e n° 114/2021 foi fundamental
para a implementação de políticas sociais essenciais para o
enfrentamento da crise criada pela pandemia da Covid-19, bem como
para a proteção da parcela da população mais vulnerável na forma de
32
ADI 7064 / DF
distribuição de alimentos e no enfrentamento das consequências das

fortes chuvas que acometeram algumas regiões do Pais nos últimos
dias, principalmente nos Estados de Minas Gerais e Bahia.
(…)
5. Neste sentido, conforme explicitado pelo Despacho n°
3/2021/SEDS/SENARC/DEOP (SEI 11896010), a flexibilização no
regime de pagamentos de precatórios possibilitou a implementação do
Programa Auxilio Brasil, que em atenção à população em condição de
extrema pobreza aumentou os benefícios do extinto Programa Bolsa
Família, simplificou sua estrutura de atendimento e instituiu o
Auxílio Inclusão Produtiva Rural, para incentivo à produção, doação
e consumo de alimentos saudáveis pelos agricultores familiares e o
Auxílio Inclusão Produtiva Urbana para os beneficiários do Programa
que comprovarem vinculo de emprego formal. Para tanto, está foi
disponibilizado na Lei Orçamentária Anual de 2022 a dotação de R$
90,55 bilhões.
6. Também com o espaço fiscal criado com a aprovação da
Emendas Constitucionais n° 113/2021 e n° 114/2021 possibilitou-se a
publicação da Medida Provisória n° 1.092, de 31 de dezembro de
2021, que designou ao Ministério da Cidadania o valor de R$ 700,00
milhões a serem destinados aos estados da Bahia e Minas Gerais que
foram acometidos por fortes chuvas, deixando milhares de pessoas
desabrigadas ou desalojadas, como consequência direta de
alagamentos, deslizamentos de terra e danos à infraestrutura dos
municípios afetados. com interdição de estradas, quedas de pontes e
viadutos e interrupção de fornecimento de energia elétrica e água
potável.
7. Finalmente, por intermédio do crédito extraordinário
implementado pela Medida Provisória n° 1.087, de 28 de dezembro de
2021, que concedeu a esta Pasta o montante de R$ 167,29 milhões, o
limite fiscal criado possibilitou o atendimento à Arguição de
Descumprimento de Preceitos Fundamentais - ADPF n° 742, que diz
respeito à distribuição de alimentos às comunidades quilombolas por
parte do Governo Federal. Com estes recursos estão sendo atendidas
cerca de 200 mil famílias de quilombolas, com a distribuição de cestas
por, no minimo, 6 meses.
33
ADI 7064 / DF
A principal modificação promovida pelas Emendas Constitucionais

113 e 114 impugnadas nesta ação direta da qual resultou a abertura de
espaço no orçamento está resumida no art. 107-A do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias:
Art. 107-A. Até o fim de 2026, fica estabelecido, para cada

exercício financeiro, limite para alocação na proposta orçamentária das
despesas com pagamentos em virtude de sentença judiciária de que
trata o art. 100 da Constituição Federal, equivalente ao valor da
despesa paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos,
corrigido na forma do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, devendo o espaço fiscal decorrente da
diferença entre o valor dos precatórios expedidos e o respectivo limite
ser destinado ao programa previsto no parágrafo único do art. 6º e à
seguridade social, nos termos do art. 194, ambos da Constituição
Federal, a ser calculado da seguinte forma: (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 114, de 2021)
I - no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da diferença
entre o valor dos precatórios expedidos e o limite estabelecido no caput
deste artigo deverá ser destinado ao programa previsto no parágrafo
único do art. 6º e à seguridade social, nos termos do art. 194, ambos
da Constituição Federal; (Incluído pela Emenda Constitucional nº
114, de 2021)
precatórios expedidos entre 2 de julho de 2021 e 2 de abril de 2022 e o
limite de que trata o caput deste artigo válido para o exercício de 2023;
e (Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021) (Vide MI
7300)
III - nos exercícios de 2024 a 2026, pela diferença entre o total de
precatórios expedidos entre 3 de abril de dois anos anteriores e 2 de
abril do ano anterior ao exercício e o limite de que trata o caput deste
artigo válido para o mesmo exercício. (Incluído pela Emenda
§ 1º O limite para o pagamento de precatórios corresponderá, em
cada exercício, ao limite previsto no caput deste artigo, reduzido da
34
ADI 7064 / DF
projeção para a despesa com o pagamento de requisições de pequeno

valor para o mesmo exercício, que terão prioridade no pagamento.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 114, de 2021)
O dispositivo impõe um teto para o pagamento das despesas com

condenações judiciais da União, postergando-se para os exercícios
posteriores os montantes que exorbitem o limite imposto para cada ano.
Por um lado, foram sacrificados direitos individuais do cidadão

titular de um crédito em face do poder público. Restaram abaladas sua
legítima confiança nas instituições e mesmo agredido seu direito de ver
atendidos os efeitos da coisa julgada que lhe foi favorável. Inobstante, os
recursos financeiros desviados do atendimento a tais direitos restaram
aproveitados em ações sociais e de saúde em momento em que o
orçamento público viveu situação delicada decorrente de uma pandemia
de proporções mundiais.
É certo que em recente manifestação, a mesma Advocacia-Geral da

União traz aos autos requerimento acompanhado de Nota Técnica
editada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e pela Procuradoria-
Geral da Fazenda Nacional (PGFN) em que afirma que àquele momento
haveria outra opção ao gestor público, qual seja a aprovação de crédito
extraordinário exorbitando ao regime fiscal do teto de gatos aprovado
pela EC 95/2016. Veja-se o teor da Nota Técnica:
22. Dessa forma, não parece proceder a afirmação, com base nos
números, de que teria sido inviável, do ponto de vista fiscal, honrar em
dia as obrigações decorrentes de precatórios judiciais por conta do
incremento de R$ 33,7 bilhões, pela simples razão de que, ato contínuo
à aprovação das suprareferidas PECs, foram criadas novas despesas de
caráter continuado no montante aproximado de R$ 41 bilhões/ano.
23. Essa suposta divergência entre a motivação da PEC nº
23/2021 exposta na EM nº 00206/2021 ME (transcrita
anteriormente) e a criação de despesas obrigatórias que se seguiu à
aprovação das Emendas Constitucionais nºs 113 e 114, ambas de
35
ADI 7064 / DF
2021, não representa apenas uma contradição retórica, mas também

uma verdadeira incongruência entre o que se divulgou oficialmente e
as consequências fáticas advindas da promulgação das referidas
emendas.
24. O indício de que a motivação do ato era destoante do que foi
formalmente comunicado à época ganha reforço no fato de que --
tivesse mesmo sido identificada a inviabilidade do pagamento integral
dos precatórios expedidos dentro do ordenamento fiscal vigente, com
risco de comprometimento do funcionamento regular da máquina
administrativa e de políticas públicas fundamentais --, bastaria ter
sido solicitada ao Congresso a excepcionalização do pagamento desse
excedente dos precatórios (da ordem de R$ 33,7 bilhões) do limite de
despesas vigente à época, popularmente conhecido como “Teto de
Gastos”, lembrando que esses gastos são de certa forma aceitos como
imprevisíveis.
25. O comprometimento do Governo com a sustentabilidade
fiscal não seria prejudicado ao excepcionalizar essas despesas do
“Teto”, uma vez que seria facilmente reconhecido que o “abrupto”
aumento desta despesa não significaria necessariamente uma piora da
situação fiscal do País. A meta de resultado primário estabelecida na
Lei nº 14.194, de 20 de agosto de 2021 (Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO 2022) comportava o pagamento total das
obrigações de precatórios previstas para aquele ano. Mas apenas
excepcionalizar o pagamento de precatórios do “Teto de Gastos”, tudo
o mais constante, não abriria espaço para a ampliação de novas
despesas de caráter continuado.
Não pode ser papel da jurisdição constitucional dizer qual a melhor

opção a ser tomada pelo administrador público na implementação de
políticas públicas. Some-se a isso o fato de que a escolha levada a efeito
pelo Poder Executivo àquele momento contou com a legitimação do
Parlamento por meio da aprovação das emendas constitucionais ora
impugnadas.
Ao Poder Judiciário, nestes termos, compete apenas dizer se a opção

escolhida é válida ou não em cotejo ao regramento constitucional vigente.
36
ADI 7064 / DF
Neste particular, tenho que a medida adotada pelo Congresso, por

meio de emenda à Constituição, representou uma opção política dotada
de legitimidade no momento em que realizada.
Este Supremo Tribunal Federal reconheceu em julgados recentes a

legitimidade de medidas concretizadas pelo poder público para
atendimento de demandas exigidas pela população para o combate aos
efeitos do coronavírus. Citem-se a ADIs 6357 MC-Ref, Rel. Min.
Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 13/05/2020, DJe
20/11/2020 e a ADI 6970, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, julgado
em 16/08/2022, DJe 29/08/2022:
Ementa: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR. AÇÃO

DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF). ARTS. 14, 16, 17 e 24. LEI
DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO/2020). ART. 114,
CAPUT, E PARÁGRAFO 14. INTERPRETAÇÃO CONFORME À
CONSTITUIÇÃO. AFASTAMENTO DA EXIGÊNCIA DE
DEMONSTRAÇÃO DE ADEQUAÇÃO E COMPENSAÇÃO
ORÇAMENTÁRIAS. CRIAÇÃO E EXPANSÃO DE
PROGRAMAS PÚBLICOS DESTINADOS AO
ENFRENTAMENTO DA PANDEMIA CAUSADA PELA COVID-
19. PROTEÇÃO DA VIDA E DA SAÚDE. CONFIRMAÇÃO DA
MEDIDA CAUTELAR. PROMULGAÇÃO DA EMENDA
CONSTITUCIONAL 106/2020. PERDA SUPERVENIENTE DO
INTERESSE DE AGIR. EXTINÇÃO DA AÇÃO. 1. A Lei de
Responsabilidade Fiscal instituiu um inovador modelo regulatório das
finanças públicas, baseado em medidas gerais de transparência, de
programação orçamentária, de controle e de acompanhamento da
execução de despesas e de avaliação de resultados, destinadas, entre
outros pontos, a incrementar a prudência na gestão fiscal e a
sincronizar as decisões tomadas pelos Estados e pelos Municípios com
os objetivos macroeconômicos estabelecidos nacionalmente pela União.
2. No entanto, existem situações nas quais o surgimento de condições
37
ADI 7064 / DF
supervenientes absolutamente imprevisíveis afetam radicalmente a

possibilidade de execução do orçamento planejado. Inteligência do art.
65 da LRF. 3. O surgimento da pandemia de COVID-19 representa
uma condição superveniente absolutamente imprevisível e de
consequências gravíssimas, que afetará, drasticamente, a execução
orçamentária anteriormente planejada. 4. O excepcional afastamento
da incidência dos arts. 14, 16, 17 e 24 da LRF e 114, caput, in fine, e §
14, da LDO/2020, durante o estado de calamidade pública e para fins
exclusivos de combate integral da pandemia de COVID-19, não
conflita com a prudência fiscal e o equilíbrio orçamentário
intertemporal consagrados pela LRF. Realização de gastos
orçamentários destinados à proteção da vida, da saúde e da própria
subsistência dos brasileiros afetados pela gravidade da situação
vivenciada. 5. Medica cautelar referendada. 6. O art. 3º da EC
106/2020 prevê uma espécie de autorização genérica destinada a todos
os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
para a flexibilização das limitações legais relativas às ações
governamentais que, não implicando despesas permanentes, acarretem
aumento de despesa. 7. Em decorrência da promulgação da EC
106/2020, fica prejudicada a Ação Direta de Inconstitucionalidade,
por perda superveniente de objeto e de interesse de agir do Autor.
Precedentes.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 14.128, DE 26 DE
MARÇO DE 2021. COMPENSAÇÃO FINANCEIRA AOS
TRABALHADORES DA ÁREA DA SAÚDE. COVID-19. MORTE
OU INCAPACITAÇÃO PERMANENTE PARA O TRABALHO.
POLÍTICA PÚBLICA SOCIAL. AUSÊNCIA DE
INTERFERÊNCIA NO REGIME JURÍDICO DE SERVIDORES
PÚBLICOS DA UNIÃO OU ALTERAÇÃO NAS ATRIBUIÇÕES
DE ÓRGÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL.
LEGISLAÇÃO INSTITUÍDA COM BASE NO REGIME
EXTRAORDINÁRIO FISCAL DAS EMENDAS
CONSTITUCIONAIS N. 106/2020 E N. 109/2021.
ENFRENTAMENTO DA CRISE SANITÁRIA CAUSADA PELA
38
ADI 7064 / DF
COVID-19 E DE SUAS CONSEQUÊNCIAS SOCIAIS E

ECONÔMICAS. ART. 167-D DA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA. RECONHECIMENTO DO ESTADO DE
CALAMIDADE PÚBLICA E PROLONGAMENTO DA CRISE
SANITÁRIA CAUSADA PELA COVID-19. AÇÃO DIRETA
JULGADA IMPROCEDENTE. 1. Instruído o feito nos termos do
art. 10 da Lei n. 9.868/1999, é de cumprir-se o princípio
constitucional da duração razoável do processo, com o conhecimento e
julgamento definitivo de mérito da ação direta por este Supremo
Tribunal, ausente a necessidade de novas informações. Precedentes. 2.
É formalmente constitucional a Lei n. 14.128/2021 por não dispor
sobre regime jurídico de servidores públicos da União ou interferir nas
atribuições de órgãos da Administração Pública federal. 3. É
constitucional a compensação financeira de caráter indenizatório
prevista na Lei n. 14.128/2021, inserida no regime fiscal excepcional
disposto nas Emendas Constitucionais n. 106/2020 e n. 109/2021, no
contexto de enfrentamento das “consequências sociais e econômicas”
da crise sanitária da Covid-19. Ação direta de inconstitucionalidade:
conversão do julgamento da medida cautelar em definitivo de mérito;
improcedência do pedido formulado na ação para declarar
constitucional o disposto na Lei n. 14.128, de 26 de março de 2021.
Em linha com os precedentes desta Corte, a opção do constituinte

derivado, in casu, privilegiou cláusulas constitucionais estabelecidas,
especialmente, nos arts. 1º, III, 3º, 5º caput, 6º, 194, caput, 196, bem como o
inciso VI do art. 203. In verbis:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-
se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
[…]
III - a dignidade da pessoa humana;
[…]
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;II - garantir o
39
ADI 7064 / DF
desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à
segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[…]
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos
desamparados, na forma desta Constituição. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 90, de 2015)
Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade
social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder
público em programa permanente de transferência de renda, cujas
normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a
legislação fiscal e orçamentária (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 114, de 2021)
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto
integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco
de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às
ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela
necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e
tem por objetivos:
[…]
VI - a redução da vulnerabilidade socioeconômica de famílias em
situação de pobreza ou de extrema pobreza. (Incluído pela Emenda
40
ADI 7064 / DF
Afigura-se, àquele momento, uma legítima ponderação levada em

conta pelos poderes constituídos, de maneira a atender aos interesses
imediatos e urgentes da população.
É dizer que para que houvesse recursos no orçamento para o

atendimento das demandas existentes naquele instante, respeitando-se o
teto de despesas discricionárias, promoveu-se um remanejamento dos
pagamentos devidos pelo Poder Executivo, impondo-se a determinados
cidadãos uma moratória compulsória de seus créditos.
A confluência dos elementos apresentados sindica a conclusão de

que a medida assumida, em que pese tenha se mostrado legítima no
momento da aprovação da Emenda Constitucional, necessita de
escrutínio contínuo de seus efeitos, em vista da gravidade de suas
consequências. Outrossim, não se pode admitir que os direitos
suprimidos àquele momento excepcional pela emenda aprovada tenham,
na prática, se tornado letra morta, o que pode ocorrer caso a rolagem da
dívida estatal a torne impagável em um momento futuro.
Dessa forma, as impugnações trazidas no bojo da presente ação

direta devem ser julgadas sob as lentes da situação atual, em que temos
uma pandemia sob controle, com parcela considerável da população
vacinada e na qual o pagamento dos benefícios sociais encontra-se
estabilizado em programas perenes de governo.
Conforme informações trazidas em memoriais pela Ordem dos

Advogados do Brasil, posteriormente à adoção do limite no pagamento
dos precatórios por exercício, o estoque de débitos que não foram pagos
em 2022 totaliza R$ 22,31 bilhões, enquanto o montante devido dos
precatórios apresentados até 02 de abril de 2023 está estimado em R$
51,68 bilhões. A consequência é que o estoque de precatórios já alcança a
cifra de R$ 56,89 bilhões.
41
ADI 7064 / DF
A entidade também faz menção ao Acórdão 1.476/2023 do Tribunal

de Contas da União (TCU), datado de 19 de julho de 2023, decorrente de
processo de representação apresentado àquela Corte para avaliar os reais
impactos e riscos orçamentários, financeiros e fiscais das ECs 113 e
114/2021.
Na referida decisão, o TCU reconheceu os riscos fiscais decorrentes

da adoção do limite para pagamento das despesas com precatórios a
partir do exercício de 2022, especialmente a protração no tempo das
medidas dispostas nas ECs 113 e 114.
A Corte de Contas atesta o incremento na alocação de valores para

pagamento do Auxílio Brasil, asseverando que “especificamente quanto ao
impacto fiscal do Programa Auxílio Brasil (sucedido, em 2023, pelo Programa
Família), ‘houve incremento de R$ 54,4 bilhões no valor alocado em ações
relacionadas ao Auxílio Brasil durante a tramitação do PLOA 2022 no Congresso
Nacional. O valor inicialmente fixado no PLOA 2022 de R$ 35,3 bilhões passou
para R$ 89,7 bilhões quando da sanção da LOA 2022.”
Já em relação ao risco fiscal, o acórdão menciona sua gravidade, caso

a medida se mantenha: “(...) a postergação, para 2027, do pagamento de
precatórios autorizada pelas ECs 113/2021 e 114/2021, embora surta efeitos
positivos mais imediatos na execução orçamentária, contribui, a médio prazo,
para o aumento da dívida pública derivada dos precatórios, culminando com um
passivo estimado em 2% do PIB, a ser pago em 2027 (Relatório de
Acompanhamento Fiscal da IFI 64/2022) “;
Assim é que os Ministros da Corte de Contas julgaram procedente a

representação para que, dentre outras medidas, os órgãos do Poder
Executivo “adotem, de forma coordenada, as providências necessárias à
elaboração de estimativas anuais do passivo acumulado em decorrência dos
limites de pagamento de precatórios instituídos pela EC 114/2021, com indicação
42
ADI 7064 / DF
de medidas compensatórias para manutenção do equilíbrio fiscal, baseando-se em

diferentes cenários de evolução de valores.”
Mais recentemente, a Nota Conjunta SEI 1/2023/STN/PGFN-MF

trazida aos autos pela Advocacia-Geral da União informa que o custo
total da medida (somando-se o incremento dos custos de rolagem da
dívida pública e os prêmios de risco nas contratações públicas) pode ter
alcançado a ordem de R$ 150 bilhões até julho de 2022.
Nessa toada, é inegável que a postergação do pagamento das dívidas

de precatórios, que se mostrou medida proporcional e razoável para que
o poder público pudesse enfrentar a situação decorrente de uma
pandemia mundial em 2022, a partir do exercício de 2023 começa a se
caracterizar como providência fora de esquadro com os princípios de
accountability que constam do próprio Texto Constitucional. É dizer que a
limitação a direitos individuais que inicialmente manifestou-se como um
remédio eficaz para combater os distúrbios sociais causados pela COVID-
19, neste momento caminha para se caracterizar como um veneno com
possibilidade de prejudicar severamente, em um futuro breve, o
pagamento das mesmas despesas com ações sociais anteriormente
prestigiadas.
E) A DECLARAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO

DO ART. 107-A DO ADCT
Em linha com as atribuições da jurisdição constitucional dispostas na

primeira parte deste voto, é papel deste Supremo Tribunal Federal atuar
de maneira a resguardar a interpretação constitucional que dê a solução
mais eficaz para o conflito de direitos em testilha. No entanto, conforme
reconhece Sunstein, a Suprema Corte encontra, em suas próprias
limitações, a definição de qual é a solução mais adequada ao caso
concreto. Em verdade, a solução perfeita e adequada não existe, ou, se
existe, está fora da órbita de competência institucional ou financeira que a
43
ADI 7064 / DF
jurisdição constitucional pode oferecer.
Apontou-se que a moratória compulsória no pagamento das dívidas

devidas pelo Estado ao cidadão decorrentes de decisões judiciais
transitadas em julgado ofende direitos individuais consagrados em nosso
Texto Constitucional. Há precedentes desta Corte que, em situações
próximas, reconheceu que a medida exorbita do poder do Constituinte
Derivado.
A partir de uma análise contextualizada da situação, conclui-se que

as atitudes correspondiam à salvaguarda dos interesses que se
encontravam em jogo para o exercício financeiro de 2022.
A medida não se afigura desproporcional para aquele momento, tal

qual advoga a inicial da ação direta. O fato de constar saldo na conta
única do Tesouro, divorciado de outros elementos contábeis, não afasta a
situação de penúria fiscal exposta pelas diversas instituições públicas.
É dizer que o exercício democrático ao tempo em que editadas as

medidas questionadas impunha o privilégio dos direitos à assistência
social e à saúde em detrimento da segurança jurídica decorrente do
pagamento das dívidas dos precatórios. O compromisso social é cláusula
indisputável da Constituição de 1988, no que a reafirmação destes
deveres por meio das ECs 113/114 mostrou-se em harmonia com a leitura
que o próprio Supremo Tribunal Federal fazia daquele momento
constitucional.
O pacto social da CRFB/88 é tão indissociável de seu core

constitucional que o próprio Richard Albert trata a emenda constitucional
do chamado teto de gastos (EC 95/2016) como um desmembramento
constitucional (constitucional dismemberment) que se opõe à redação
original do texto. Nas palavras do autor:
O Brasil, por sua vez, concluiu recentemente um esforço bem-
44
ADI 7064 / DF
sucedido para desmembrar um direito constitucional. Em junho de

2016, o presidente interino propôs uma alteração constitucional que
limitaria a despesa pública até vinte anos, com o crescimento anual da
despesa limitado à taxa de inflação do ano anterior.
Esta alteração ao limite da despesa pública foi recebida com
críticas de muitos lados, apesar da sua capacidade de ajudar a atenuar
as pressões econômicas no país. A razão para isto reside no
enraizamento dos direitos sociais na Constituição. O Estado
compromete-se no seu preâmbulo a garantir o exercício dos direitos
sociais, e este compromisso está refletido noutras partes do texto da
Constituição e na forma como os atores políticos o tem aplicado. Por
exemplo, a Constituição identifica os “valores sociais” como um dos
seus princípios fundamentais e declara que um dos seus principais
objetivos é “erradicar a pobreza e as condições de vida precárias e
reduzir as desigualdades sociais e regionais”. Além disso, a
Constituição consagra toda uma seção de direitos sociais, incluindo os
direitos à alimentação e à habitação. (…)
A concretização dos direitos sociais poderá ficar gravemente
comprometida com o limite máximo de despesas agora em vigor. Esta
não é uma mudança de proporções modestas; terá impacto numa
geração inteira e os seus efeitos poderão repercutir muito para além
desse período.
(…)
O impacto desta Emenda ao Limite de Gastos Públicos no gozo
dos direitos sociais pela próxima geração no Brasil, combinado com a
forma como ela prejudica diretamente a fundação da Constituição e o
compromisso contínuo com os direitos sociais, sugere que ela pode ser
mais do que uma simples emenda. O seu propósito e efeito sugerem
que deveria ser chamado de desmembramento constitucional.
No caso em julgamento, a conjuntura que resultou na adoção das

medidas extremas para a abertura de espaço no orçamento público não se
sustentou nos mesmos termos para os exercícios que se seguiram ao de
2022. O próprio limite com despesas discricionárias foi abandonado, com
a substituição do chamado “teto de gastos”, aprovado pela Emenda
Constitucional 95/2016, pelo novo “arcabouço fiscal”, criado tanto pela
45
ADI 7064 / DF
Emenda Constitucional 126/22 quanto pela recentemente aprovada Lei

Complementar 200/2023.
Efetivamente, o projeto do teto de gastos foi derrotado em eleições

majoritárias realizadas em 2022, tal qual se denota da referida “PEC da
transição” aprovada ainda no ano de 2022 (EC 126/22), no que seus
fundamentos de legitimidade popular se esvaíram. Consectariamente,
uma das justificativas para a adoção do limite para pagamento de
precatórios (teto das despesas discricionárias) não mais vigora em nosso
ordenamento.
Quanto aos demais elementos que justificavam a adoção da medida,

verifica-se que os gastos extraordinários com vacinação, internação e
mesmo com o incremento dos valores dos auxílios emergenciais também
não se mostram mais presentes na realidade da administração.
De maneira objetiva, extrai-se deste contexto que a solução

imediata para o caso em tela é o reconhecimento da legitimidade da
medida apenas para o exercício de 2022 e sua consequente
incompatibilidade com as cláusulas constitucionais a partir do
momento em que cessaram os eventos que justificavam a supressão dos
direitos individuais concernentes ao recebimento da dívida do Estado
em face dos particulares.
Fernando Facuri Scaff, em artigo sobre a questão publicado no portal

CONJUR, reconhece a dificuldade de se dar solução ao imbróglio em
julgamento. O autor chega a propor soluções alternativas para a
contenda, mas reconhece: “(...) A ideal é a de simplesmente revogar o sistema
de bola de neve criado pelas PECs 113 e 114, através de nova Emenda
Constitucional. Os precatórios federais passariam a ser pagos de forma rotineira,
como antes.”
De se ver, desse modo, que a melhor solução para o caso é
46
ADI 7064 / DF
inescapável: o que se impõe é a interpretação conforme a constituição do

caput do art. 107-A do ADCT para que seus efeitos somente operem para
o exercício de 2022, bem como a declaração de inconstitucionalidade, com
supressão de texto, dos incisos II e III do mesmo dispositivo. Cabe ao
Poder Executivo retomar o pagamento dos precatórios encaminhados
pelo Poder Judiciário sem qualquer limitação orçamentária a partir do
exercício de 2023. Ademais, deve o mesmo Poder Executivo eliminar de
imediato o passivo de precatórios acumulado no exercício de 2022 e
encaminhados até o dia 2 de abril de 2023.
A solução para o caso, adotada nestes termos, deflagra o argumento

ad terrorem da Administração Pública no sentido de que os cofres públicos
não terão recursos para fazer cumprir a decisão judicial assim exarada.
Ocorre que conforme vem sendo noticiado pela imprensa

especializada, a meta de déficit primário fixada pelo Governo para o ano
de 2023 é de R$ 238 bilhões, ou 2,2% do PIB. (SOF revisa projeção para o
déficit primário em 2023 para R$ 145,4 bilhões em Portal do Ministério do
Planejamento, 21/07/2023)
Tal qual se verifica das projeções bimestrais realizadas pela

Secretaria do Tesouro Nacional (STN), é possível que na próxima
estimativa o déficit primário esteja próximo dos R$ 100 bilhões de reais,
ou, aproximadamente, 1,1% 1,2% do PIB (“Ceron admite déficit primário
em 2023, mas reforça busca por déficit zerado em 2024”, em Portal Jota de
13 de setembro de 2023).
No mesmo portal jurídico, Cristiane Coelho, em coluna de opinião,

compartilha de conclusão semelhante, a partir das informações fornecidas
pelo Governo. A articulista defende ainda a reclassificação da dívida com
os precatórios, mas reconhece que ainda que quitados como despesas
primárias, há espaço para o adimplemento do passivo em 2023. Veja-se:
Por fim, nem mesmo a polêmica questão sobre a classificação
47
ADI 7064 / DF
orçamentária das parcelas de juros e principal dos precatórios deveria

ser obstáculo a uma decisão expedita quanto à inconstitucionalidade
do art. 107-A do ADCT. Caso o pagamento do estoque seja autorizado
para este ano, ainda que ele venha a ser (de forma equivocada,
conforme se pretende abordar em artigo próximo) integralmente
contabilizado como despesa primária, seguindo o padrão dos
orçamentos anteriores, é provável que ainda assim se cumpra a meta
de déficit primário fixada para 2023. Embora se frustre a projeção de
déficit de cerca de 1% do PIB almejada pelo Ministério da Fazenda, é
provável que não se infringirá a meta legalmente fixada pelo art. 2º da
LDO/2023 e parágrafo único do art. 3º da EC 126/2022.
(destacamos)
Com efeito, conclui-se que há espaço nas metas orçamentárias de

2023 para o pagamento do passivo gerado nos exercícios 2022 e até abril
de 2023, que, segundo estimativas, está em torno dos R$ 95 bilhões, sem
que se comprometa a estrutura da Administração Pública.
Qualquer argumento que pretenda postergar ainda mais a solução

do problema, em prejuízo aos direitos de diversos administrados que
tiveram seus créditos incluídos em uma moratória compulsória instituída
pela administração federal falece de substrato.
F) DA CONFORMAÇÃO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRA PARA O

CUMPRIMENTO DA DECISÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 107-A
DO ADCT
A quitação do passivo criado a partir das regras aprovadas pelas

Emendas Constitucionais 113 e 114/2021 é medida que se impõe de
imediato, sob pena de se inviabilizar a atividade da administração
pública em um futuro breve.
A respeito da forma contábil-financeira pela qual a quitação do

montante pode ser realizada, a Ordem dos Advogados do Brasil, com
48
ADI 7064 / DF
espeque nas regras de Direito Financeiro vigentes, defende a

possibilidade de que as dívidas com o pagamento dos precatórios não
seja classificada como “despesa pública primária”, e, via de consequência,
seja excluída do regime fiscal do “teto de gastos”, aprovado pela EC
95/2016. Pleiteia, desse modo, “a interpretação conforme, sem redução de
texto, a fim de excluir o conteúdo do art. 100 da Constituição Federal dos limites
estabelecidos pelo art. 107, caput e inciso I, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias” .
Conforme referido alhures, o sistema do teto de gastos mencionado

pela entidade requerente foi atualmente substituído pelo Novo Regime
Fiscal sustentável (“novo arcabouço fiscal”).
Nessa linha, a Advocacia-Geral da União, em manifestação

protocolada em 25 de setembro de 2023, pugna para que as despesas com
o pagamento de precatórios também sejam excluídas da classe de
despesas primárias com o reconhecimento de que os encargos
decorrentes de tal pagamento sejam caracterizados como dívida
consolidada.
Com suporte na Nota Técnica exarada pela Secretaria do Tesouro

Nacional e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a AGU defende
a tese de que o enquadramento dos valores relativos ao pagamento com
precatórios deve ser realizado de maneira dúplice: o valor do montante
principal ser classificado como despesa pública primária e os encargos
incidentes sobre aquele devem ser entendidos como dívida pública.
A pretensão deveria ser aplicada, inclusive, para o pagamento do

passivo decorrente da regra do art. 107-A do ADCT, criada pela EC
114/21, valendo-se o gestor de uma “parametrização” que dê
aplicabilidade à medida.
A efetivação da pretensão resultaria no fato de que a parcela da
49
ADI 7064 / DF
dívida pública consolidada decorrente do pagamento dos precatórios não

seria considerada na formação de superávit primário pelo governo
central, favorecendo as expectativas de credores e investidores com o
desempenho da economia brasileira.
Nos dizeres de Ricardo Lobo Torres, a dívida pública é sempre

decorrente ou (i) de empréstimos realizados pelo ente público ou (ii) da
emissão de títulos.
Régis Fernandes de Oliveira é ainda mais expresso ao afirmar que as

dívidas decorrentes do pagamento de condenações judiciais não são
classificadas como dívida pública mas como despesas. In verbis:
Realmente, ao se falar em divida pública, fala-se em "obrigação

assumida pelo Poder Público através de empréstimos obtidos, no
exterior ou internamente, mediata contratos em que o governo recebe
dinheiro de instituições financeiras ou o consegue pela venda de
títulos ao público, com a obrigação de devolvê-lo com o pagamento de
juros". De qualquer maneira, trata-se de ato contratual, e, pois,
voluntário.
O empréstimo pode atender a razões temporárias para mero
suprimento de caixa (necessidade monetária) ou a objetivos
financeiros de investimento.
As demais despesas que o Estado tem em decorrência de norma
constitucional (saúde, educação e fundos constituídos), norma legal
(pagamento de servidores) ou contratos de obras, fornecimento e
serviços não entram no conceito geral de divida.
Daí afirmar Geraldo Ataliba que no conceito de dívida "não se
compreendem outras relações jurídicas em que o Estado seja devedor,
como é o caso dos pagamento que deve a seus servidores, fornecedores
etc."
Não se pode dizer que o débito em decorrência de decisões
judiciais e existentes mediante expedição de precatórios se inclua na
dívida pública. (destacamos)
50
ADI 7064 / DF
Em que pese a linha ortodoxa desenvolvida pelos insignes

financistas, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/00),
buscando aprofundar a responsabilidade do gestor público em relação ao
endividamento do ente federado, estabeleceu situações em que não se
tem necessariamente a emissão de título ou a contratação de um
empréstimo, mas há a caracterização da despesa como dívida pública.
Assim o é no que tange à assunção, ao reconhecimento ou à confissão de
dívidas pelo ente da Federação, conforme estabelecido no art. 29, § 1º, da
dita LC:
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as

seguintes definições:
I - dívida pública consolidada ou fundada: montante total,
apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da
Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou
tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em
prazo superior a doze meses;
II - dívida pública mobiliária: dívida pública representada por
títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil,
Estados e Municípios;
III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em
razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título,
aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento
mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de
derivativos financeiros;
IV - concessão de garantia: compromisso de adimplência de
obrigação financeira ou contratual assumida por ente da Federação ou
entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dívida mobiliária: emissão de títulos
para pagamento do principal acrescido da atualização monetária.
§ 1º Equipara-se a operação de crédito a assunção, o
reconhecimento ou a confissão de dívidas pelo ente da Federação, sem
prejuízo do cumprimento das exigências dos arts. 15 e 16.
51
ADI 7064 / DF
É certo que em vista da grande celeuma que se tornou o

equacionamento do pagamento dos precatórios decorrente da criação do
regime das ECs 113 e 114, há autores que defendem a reclassificação dos
montantes relativos às condenações judiciais do poder público de
maneira definitiva. Referimo-nos, dentre outros, ao professor da
Universidade de São Paulo, Fernando Facury Scaff, que aponta a previsão
do art. 30, § 7º, da LC 101/00 como disposição apta a reconhecer a dívida
de precatório vencida como dívida consolidada:
Reportagem de Idiana Tomazelli, na Folha de S.Paulo do dia 10

de agosto informa que o governo planeja incluir em uma PEC a
possibilidade de classificar os precatórios como "despesa financeira", e,
com isso, retirá-los dos limites do superavit primário federal.
Marcos Mendes, no mesmo jornal dias após, afirmou que tal
procedimento seria contabilidade criativa representando uma pedalada
fiscal. Está errada a afirmação, pois foram as PECs 113 e 114 que
realizaram uma horrenda e descarada pedalada nos credores judiciais
desses valores devidos pela União. Não há nada de criativo no
procedimento que se pretende fazer acerca do pagamento dos
precatórios pelo atual governo — exceto sua timidez.
De fato, a reportagem indica que a proposta do governo será
retirar do limite apenas o que vier a ser pago além do subteto,
mantendo como despesa primária o pagamento dos precatórios do ano
em curso. Ocorre que o excesso, aquilo que ultrapassa o subteto, já é
legalmente considerado como dívida e não como despesa, a teor do
artigo 30, §7º da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Logo,
nenhuma norma precisa ser alterada para essa solução tímida, que só
resolve o problema do governo, deixando os credores de precatórios a
ver navios.
O mesmo articulista avança para propor o reconhecimento de toda

dívida relativa a precatório como dívida consolidada:
A solução intermediária foi proposta por mim e Felipe Salto no

jornal O Estado de S. Paulo, que é a de alterar o §7º do artigo 30 da
52
ADI 7064 / DF
LRF, a fim de que todos os precatórios passem a ser considerados como

dívida, não só os inadimplidos. Esta proposta atende a
responsabilidade fiscal, mas só atenderá aos credores se, ao mesmo
tempo, passarem a ser pagos todos os precatórios, não apenas os do
subteto.
O professor José Roberto R. Afonso, em parecer juntado a estes autos

pela Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (FIRJAN),
atuando na condição de amicus curiae (e-Doc. 253) também filia-se à tal
possibilidade:
É fato comprovado e oficial que os precatórios constituem dívida

pública. Basta citar o principal documento contábil e cerne da
prestação de contas presidencial, o Balanço Geral da União: o estoque
acumulado de precatórios a pagar é contado e apresentado de forma
clara e discriminada no passivo da União. Ou seja, nas contas da
União elaboradas e submetidas ao crivo de diferentes órgãos de
controle, interno e externo (Tribunal de Contas da União), os
precatórios constituem uma categoria do passivo devido a terceiros.
Emerge do contexto das discussões que a União não se furta a

promover a quitação do passivo gerado pela utilização do subteto no
pagamento dos precatórios dos exercícios de 2022 e 2023. Entretanto,
pugna apenas para que, excepcionalmente, a maneira pela qual o
pagamento seja efetivado opere-se com registros na contabilidade pública
diferentes do habitual.
Entretanto, a questão não é pacífica nem mesmo entre os órgãos

governamentais, que divergem quanto à classificação do pagamento dos
precatórios como dívida. Veja-se recente matéria da imprensa em que se
afirma que o Ministério do Planejamento e o Banco Central discordam da
referida pretensão. (Planejamento quer precatório como despesa
primária, mas fora do limite de gasto - jornal Valor Econômico, edição de
30 de setembro de 2023)
53
ADI 7064 / DF
O parecer de José Roberto R. Afonso, referenciado alhures, também

atesta a divergência de entendimentos:
(...) Não por lei e nem por direito, mas por prática recorrente, a
mensuração de dívida pública que se convencionou seguir no Brasil é
a contemplada nas Estatísticas Fiscais, apuradas e divulgadas
mensalmente pelo Banco Central (em uma nota à imprensa, publicada
no site da Instituição). Este conta para tal o que tramita no mercado
financeiro, como a emissão de títulos e a contratação de empréstimos.
Outros passivos, mesmo constando expressamente na contabilidade
pública e nos documentos exigidos pela legislação, não são contados
como parte da dívida pública para a autoridade monetária. É o caso
dos precatórios, omitidos nesta convenção, embora parte tenha se
tornado mais uma forma de ativo financeiro e, como tal, seja normal e
regularmente transacionada no mercado financeiro brasileiro. Ainda
assim, tanto o BCB não inclui esses valores como dívida pública,
quanto as próprias instituições financeiras não comentam
publicamente que parte dos seus ativos tenha contrapartida em
passivo do governo.
Dessarte, a reclassificação orçamentária das despesas com o
pagamento de precatórios é medida que escapa ao âmbito de atribuição
exclusiva do Poder Judiciário. Trata-se, nitidamente, de mister a ser
exercido pelo Parlamento como representante imediato da sociedade.
Há que imperar, nesta hipótese, a adoção de um minimalismo judicial.
Impõe-se uma postura de autocontenção do Judiciário (judicial self-
restraint) na feliz expressão de Cass Sunstein, sob pena de indevida
incursão na atividade legislativa.
Ademais, a reclassificação geral das despesas com o pagamento
de precatórios poderia ocasionar consequências outras que podem
ainda não estar delimitadas no estreito âmbito de discussão desta ação.
Este alerta consta de artigo de opinião também veiculado pela
imprensa e que merece atenção. (Manobra contábil com precatórios
bagunça conceitos e pode criar precedentes perigosos - Jornal
Folha de São Paulo, 29/09/23).
Assim, no caso concreto, a classificação das referidas despesas como
54
ADI 7064 / DF
dívida pública deve se ater às situações estabelecidas na Lei

Complementar 101/00, não cabendo à Corte estender a classificação legal
para além do que efetivado pelo Congresso Nacional. Citando Sunstein
uma vez mais, valemo-nos na lição do autor que, escrevendo
especificamente sobre o minimalismo judicial, assevera que a solução rasa
(shallow) e estreita (narrow) mostra-se justa, na medida em que não
interdita o debate da matéria pela sociedade, o que lhe imputa ampla
legitimidade.
Entretanto, se de uma banda não pode ser papel da jurisdição

constitucional restabelecer a classificação contábil das rubricas
orçamentárias, é certo que a decisão judicial deve conter um grau mínimo
de exequibilidade para que seja efetivamente cumprida. É dizer que o
provimento jurisdicional, por mais adequado que seja no sentido técnico,
deve deferência à realidade dos fatos.
Neste particular, é cabível o exame da preocupação posta pela União

com relação aos efeitos que o pagamento do passivo de precatórios pode
gerar no “Novo Regime Fiscal Sustentável”, aprovado pela Lei
Complementar nº 200/2023, também conhecido como “novo arcabouço
fiscal”.
Nos termos da Lei Complementar 200/2023, tem-se que o limite de

endividamento estabelecido pode ser prejudicado pelo pagamento do
montante de precatórios sob a rubrica de despesas primárias, visto que
não há correspondentes receitas para fazer face a tais dispêndios, tal qual
exige o art. 3º da referida lei. In verbis:
Art. 3º Com fundamento no inciso VIII do caput do art. 163, no

art. 164-A e nos §§ 2º e 12 do art. 165 da Constituição Federal, ficam
estabelecidos, para cada exercício a partir de 2024, observado o
disposto nos arts. 4º, 5º e 9º desta Lei Complementar, limites
individualizados para o montante global das dotações orçamentárias
relativas a despesas primárias:
55
ADI 7064 / DF
I - do Poder Executivo federal;

II - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de
Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da
Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da
Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, no âmbito do Poder
Judiciário;
III - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal
de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;
IV - do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do
Ministério Público; e
V - da Defensoria Pública da União.
§ 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo
equivalerá:
I - para o exercício de 2024, às dotações orçamentárias primárias
constantes da Lei nº 14.535, de 17 de janeiro de 2023, considerados os
créditos suplementares e especiais vigentes na data de promulgação
desta Lei Complementar, relativas ao respectivo Poder ou órgão
referido no caput deste artigo, corrigidas nos termos do art. 4º e pelo
crescimento real da despesa primária calculado nos termos do art. 5º
desta Lei Complementar, excluídas as dotações correspondentes às
despesas de que trata o § 2º deste artigo; e
II - para os exercícios posteriores a 2024, ao valor do limite
referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido nos termos dos
arts. 4º e 5º desta Lei Complementar, observado que as alterações nas
dotações orçamentárias realizadas para atender à situação prevista no
caput do art. 9º desta Lei Complementar não deverão ser incluídas
para a definição do limite do exercício subsequente.
§ 2º Não se incluem na base de cálculo e nos limites
estabelecidos neste artigo:
I – as transferências estabelecidas no § 1º do art. 20, no inciso
III do parágrafo único do art. 146, no § 5º do art. 153, no art. 157, nos
incisos I e II do caput do art. 158, no art. 159 e no § 6º do art. 212, as
despesas referentes ao inciso XIV do caput do art. 21 e as
complementações de que tratam os incisos IV e V do caput do art. 212-
A, todos da Constituição Federal;
II - os créditos extraordinários a que se refere o § 3º do art. 167
56
ADI 7064 / DF
da Constituição Federal;
III - as despesas nos valores custeados com recursos de doações
ou com recursos decorrentes de acordos judiciais ou extrajudiciais
firmados para reparação de danos em decorrência de desastre;
IV - as despesas das universidades públicas federais, das
empresas públicas da União prestadoras de serviços para hospitais
universitários federais, das instituições federais de educação, ciência e
tecnologia vinculadas ao Ministério da Educação, dos
estabelecimentos de ensino militares federais e das demais instituições
científicas, tecnológicas e de inovação, nos valores custeados com
receitas próprias, ou de convênios, contratos ou instrumentos
congêneres, celebrados com os demais entes federativos ou entidades
privadas;
V - as despesas nos valores custeados com recursos oriundos de
transferências dos demais entes federativos para a União destinados à
execução direta de obras e serviços de engenharia;
VI - as despesas para cumprimento do disposto no § 20 do art.
100 da Constituição Federal e no § 3º do art. 107-A do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias;
VII - as despesas para cumprimento do disposto nos §§ 11 e 21
do art. 100 da Constituição Federal;
VIII - as despesas não recorrentes da Justiça Eleitoral com a
realização de eleições;
IX - as transferências legais estabelecidas nas alíneas a e b do
inciso II do caput do art. 39 da Lei nº 11.284, de 2 de março de 2006, e
no art. 17 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.
A consequência atribuída para o descumprimento da medida fora

das exceções legais é a responsabilização do gestor, nos termos do art. 7º
da mesma lei complementar:
Art. 7º Não configura infração à Lei Complementar nº 101, de 4

de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), o descumprimento
do limite inferior da meta de resultado primário, relativamente ao
agente responsável, desde que:
I - tenha adotado, no âmbito de sua competência, as medidas de
57
ADI 7064 / DF
limitação de empenho e pagamento, preservado o nível mínimo de

despesas discricionárias necessárias ao funcionamento regular da
administração pública; e
II – não tenha ordenado ou autorizado medida em desacordo com
as vedações previstas nos arts. 6º e 8º desta Lei Complementar.
§ 1º Na hipótese de estado de calamidade pública de âmbito
nacional, aplica-se o disposto no art. 167-B da Constituição Federal e
no art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal).
§ 2º O nível mínimo de despesas discricionárias necessárias ao
funcionamento regular da administração pública é de 75% (setenta e
cinco por cento) do valor autorizado na respectiva lei orçamentária
anual.
Na mesma toada, o cumprimento da ordem judicial posta nesta

demanda também pode atingir diretamente as metas de resultado
primário a serem dispostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias, nos
termos do art. 4º, § 1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal. In verbis:
Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no

§ 2º do art. 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas
hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;
f) demais condições e exigências para transferências de recursos
a entidades públicas e privadas;
II – (VETADO)
III – (VETADO)
§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo
de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores
58
ADI 7064 / DF
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados

nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes.
Se por um lado, a reclassificação geral não pode ser assumida pela

Corte Constitucional, por outro, compete ao juiz fornecer ao gestor meios
para que a decisão judicial seja efetivamente atendida.
Neste aspecto, o provimento jurisdicional transita pelos caminhos do

controle dos atos da administração. O professor de Harvard, Leon Fuller,
define os limites para esse controle a partir de uma “moralidade do
Direito”, fundada nos seguintes princípios: generalidade, publicidade,
irretroatividade, intelegibilidade, consistência, praticabilidade,
estabilidade e congruência. Tudo o que ultrapassa desses pressupostos,
pode ser objeto de intervenção judicial.
Aprimorando as premissas de Fuller, Sunstein e Vermeule

desenvolvem essa ideia de Estado Administrativo, regido por uma moral
administrativa, a ser limitada pela intervenção jurisdicional (SUNSTEIN,
Cass e VERMEULE, Adrian. Lei e Leviatã: Resgatando o Estado
Administrativo. Ed. Contracorrente. Nov/21).
Em obra dedicada a avaliar os precedentes da Suprema Corte

americana a respeito do poder das agências estatais na normatização
administrativa, reconhecem Sunstein e Vermeule que se deve deferência
ao campo de atuação da atividade administrativa. Os limites constituem o
que os autores chamam de “salvaguardas substitutivas”, que nada mais
são do que exigências mínimas para o exercício do poder regulador,
mormente (i) o respeito às regras da própria entidade, (ii) a
irretroatividade da normatização e (iii) a congruência entre o que
politicamente o ente estatal está determinado a fazer e o que ele
efetivamente entrega ao cidadão.
In casu, a intervenção judicial, inobstante mostre-se incompetente
59
ADI 7064 / DF
para a reclassificação contábil das despesas orçamentárias, deve ser

efetivada para a solução concreta da demanda. Está-se diante de uma
exigência de “congruência” em que a pretensão de quitação do passivo
gerado pela aplicação do subteto dos precatórios precisa se coadunar com
regras de responsabilidade fiscal aprovadas recentemente que permitam
a solução do caso concreto. Citamos Sunstein e Vermeule:
Uma maneira simples de entender esse recurso é que a Corte

instrui uma agência que se envolveu na justificação sob pretexto para
tornar sua fundamentação congruente com suas ações, de uma forma
ou de outra - seja alterando as ações ou admitindo as justificativas
reais. Dessa forma, o controle do pretexto é melhor entendido como
uma aplicação da oitava maneira de falhar ao elaborar uma lei de
Fuller: "uma falha de congruência entre as regras anunciadas e sua
administração real". Posto de forma positiva, um desiderato de
conduta governamental semelhante à lei - e, no extremo, um requisito
mínimo de legalidade - é que as justificativas declaradas não devem
ser impossíveis de conciliar com o comportamento real dos
funcionários que as declaram.
Dessa maneira, mostra-se pertinente o estabelecimento de um

regime de exceção em que o cumprimento da presente ordem judicial não
acarrete impacto nas regras de accountability expressas no Novo Regime
Fiscal Sustentável.
O Supremo Tribunal Federal já admitiu situações excepcionais ao

sistema de controle orçamentário quando do julgamento das questões
atinentes à pandemia de COVID-19 - ADI 6357 MC-Ref, Rel. Min.
Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 13/05/2020, DJe
20/11/2020)
Nesses termos, é imperioso que seja realizado o pagamento

imediato dos precatórios expedidos e não pagos já informados à União
até 2 de abril de 2023, cujos valores não serão considerados
exclusivamente para fins de verificação do cumprimento da meta de
60
ADI 7064 / DF
resultado primário a que se referem o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar

101, de 4 de maio de 2000, prevista na lei de diretrizes orçamentária em
que for realizado o pagamento, sendo possível, porém, a sua
classificação orçamentária e estatísticas fiscais, a critério dos órgãos
competentes. Ademais, os pagamentos relativos exclusivamente ao
passivo de precatórios ocasionado pelas Emendas Constitucionais
113/02 e 114/02 devem ser incluídos nas excepcionalidades do art. 3º, §
2º, da Lei Complementar 200/23, afastando-se as consequências da
discrepância entre despesas e receitas quando da satisfação dos
referidos créditos. É dizer que as despesas primárias realizadas para
cumprimento da decisão judicial posta nesta ação não devem ser
alcançadas pelas limitações a que se refere a LC 200/23, nos moldes das
exceções previstas na própria norma.
Outrossim, não se pode desconsiderar que a formulação do “Novo

Regime Fiscal Sustentável” levou em conta a existência do subteto para
pagamento de precatórios vigente até 2026.
Nestes termos, a declaração de inconstitucionalidade da limitação

para os exercícios de 2024 a 2026 retira o substrato no qual está ancorado
o regime, na medida em que o montante a ser pago a título de
precatórios judiciais não pode ser antevisto em situações ordinárias, ao
contrário do que acontecia quando vigente o subteto.
Dessarte, a exclusão das consequências para atingimento das metas

fiscais dos valores que ultrapassarem o subteto, também para os
exercícios de 2024 a 2026, deve ser reconhecida, de modo a que a
credibilidade do regime fiscal possa ser mantida.
A fortiori, devem ficar afastados do cumprimento desta decisão

quaisquer limites legais e constitucionais ou condicionantes fiscais,
financeiras ou orçamentárias aplicáveis, inclusive para o pagamento
dos requisitórios expedidos nos exercícios de 2023, 2024, 2025 e 2026,
61
ADI 7064 / DF
quando excedentes do subteto fixado pelo art. 107-A do ADCT,

deduzidas as dotações orçamentárias que seriam previstas nas
respectivas propostas orçamentárias caso houvesse o multicitado
subteto.
G) O PEDIDO PARA QUE OS CRÉDITOS DE PRECATÓRIOS NÃO

QUITADOS SEJAM JUDICIALMENTE RECONHECIDOS COMO CRÉDITOS
EXTRAORDINÁRIOS
Diante da solicitação da União para reclassificação das despesas

relacionadas ao pagamento dos precatórios, a Advocacia-Geral da União
requer ao Supremo Tribunal Federal que reconheça a urgência e
imprevisibilidade decorrentes do pagamento imediato dos precatórios
acumulados. Isso permitiria que o Poder Executivo solicitasse a abertura
de créditos extraordinários para quitar esses passivos.
No que diz respeito à disciplina da abertura de créditos adicionais

no orçamento, o artigo 41 da Lei 4.320/64 classifica esses créditos em
suplementares, especiais e extraordinários. A Constituição Federal, por
sua vez, estabelece as características do crédito extraordinário no artigo
167, § 3º. Importante ressaltar que a Emenda Constitucional 114 sugere a
possibilidade de utilização de créditos adicionais para pagamento de
precatórios que excederam o teto, nos casos de realização de acordo com
deságio de 40%. A disposição não faz menção a créditos extraordinários,
veja-se:

valores necessários à sua quitação serão providenciados pela abertura
de créditos adicionais durante o exercício de 2022.
É fundamental compreender que a abertura de créditos

orçamentários adicionais requer autorização do Poder Legislativo,
conforme previsto na Constituição, em especial, o artigo 167, V. Nesse
62
ADI 7064 / DF
sentido, é relevante mencionar a teoria da responsive judicial review,

desenvolvida por Roselind Dixon, professora da Faculdade de Direito da
University of New South Wales, na Austrália. Essa teoria enfatiza a
necessidade de deferência das Cortes Constitucionais às normas criadas
pelo Parlamento.
A teoria de responsive judicial review de Dixon também considera a

dualidade da intervenção do Judiciário, que pode ser strong ou weak,
dependendo do caso. A intervenção forte não permite alternativas ao
executor da decisão, enquanto a intervenção fraca proporciona maior
flexibilidade na implementação da decisão. Nas palavras da autora:
Ao mesmo tempo, é importante notar uma importante dualidade

ou qualidade de Janus na ideia de revisão judicial responsiva: como
teoria, procura simultaneamente defender uma intervenção judicial
forte e assertiva em defesa da democracia e uma intervenção judicial
mais fraca, mais dialógica e abordagem calibrada por parte dos juízes
para rever certas formas de decisão democrática razoável. Na maioria
dos casos, isto também leva à adoção de uma forma de revisão judicial
fraca-forte ou forte-fraca – ou combinação de elementos de força e
fraqueza judicial, calibrados à natureza e às especificidades do caso.
No caso em questão, a legislação oferece a opção de abertura de

créditos adicionais pelo Poder Executivo para quitar o passivo de
precatórios resultante das Emendas Constitucionais 113 e 114/21.
Portanto, a pretensão da União de abrir créditos adicionais para
pagamento é legítima.
Nestes termos, em vista da excepcionalidade do caso e

especialmente a possibilidade de comprometimento da aprovação da Lei
de Diretrizes Orçamentárias, mostra-se possível, inclusive, a edição de
Medida Provisória para a abertura do crédito extraordinário (ADI 4048
MC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 14/05/2008,
DJe de 22/08/2008)
63
ADI 7064 / DF
A situação subsume-se exatamente a um modelo de judicial review

em que a forma de cumprimento da ordem judicial já está prescrita no
ordenamento, mostrando-se pertinente a opção pugnada pela
Administração.
Com efeito, a ordem para pagamento imediato do passivo de

precatórios denota seu aspecto assertivo, no que impõe ao administrador
a prática da conduta. Doutro tanto, a maneira pela qual a ordem deve ser
cumprida insere-se na situação dialógica referenciada alhures, visto que,
dentre as opções existentes para o cumprimento da determinação, é
possível a abertura de créditos extraordinários, tal como mencionado pela
União.
Dessarte, fica autorizada à União a abertura de créditos

extraordinários necessários ao pagamento imediato dos precatórios
expedidos e não pagos visto que atendidos, no caso concreto, os
requisitos constitucionais da imprevisibilidade e urgência previstos no
§ 3º do art. 167 da CRFB, deduzidas as dotações orçamentárias já
previstas na proposta orçamentária para o exercício de 2024, sendo
possível inclusive a edição de medida provisória para o pagamento
ainda no exercício corrente.
H) A DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE POR

ARRASTAMENTO DAS OUTRAS DISPOSIÇÕES DO ART. 2º DA EMENDA
CONSTITUCIONAL 114/2021
A partir das premissas fixadas anteriormente tem-se que alguns

dispositivos acrescidos ao ADCT pela Emenda Constitucional 114/21 não
mais possuem substrato para se manter no ordenamento constitucional.
Considerando que o subteto para o pagamento dos precatórios

somente deve vigorar no exercício de 2022, todas as disposições que
64
ADI 7064 / DF
assentavam a aplicação da sistemática para além daquele ano devem ser

expungidas da Constituição.
Assim, a partir da exegese imposta pelo Supremo Tribunal Federal

ao art. 2º da Emenda Constitucional 114/2021, nos termos deste voto, as
seguintes modificações constitucionais devem ser declaradas
inconstitucionais com supressão de texto, por arrastamento, a saber: art.
107-A, §§ 3º, 5º e 6º. Transcreve-se:

passa a vigorar acrescido dos seguintes arts. 107-A e 118:
"Art. 107-A. Até o fim de 2026, fica estabelecido, para cada
exercício financeiro, limite para alocação na proposta orçamentária das
despesas com pagamentos em virtude de sentença judiciária de que
trata o art. 100 da Constituição Federal, equivalente ao valor da
despesa paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos,
corrigido na forma do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, devendo o espaço fiscal decorrente da
diferença entre o valor dos precatórios expedidos e o respectivo limite
ser destinado ao programa previsto no parágrafo único do art. 6º e à
seguridade social, nos termos do art. 194, ambos da Constituição
Federal, a ser calculado da seguinte forma:
I - no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da diferença
entre o valor dos precatórios expedidos e o limite estabelecido no caput
deste artigo deverá ser destinado ao programa previsto no parágrafo
único do art. 6º e à seguridade social, nos termos do art. 194, ambos
da Constituição Federal;
precatórios expedidos entre 2 de julho de 2021 e 2 de abril de 2022 e o
limite de que trata o caput deste artigo válido para o exercício de 2023;
e
III - nos exercícios de 2024 a 2026, pela diferença entre o total de
precatórios expedidos entre 3 de abril de dois anos anteriores e 2 de
abril do ano anterior ao exercício e o limite de que trata o caput deste
artigo válido para o mesmo exercício.
65
ADI 7064 / DF

§ 2º Os precatórios que não forem pagos em razão do previsto
neste artigo terão prioridade para pagamento em exercícios seguintes,
observada a ordem cronológica e o disposto no § 8º deste artigo.
§ 3º É facultado ao credor de precatório que não tenha sido pago
em razão do disposto neste artigo, além das hipóteses previstas no § 11
do art. 100 da Constituição Federal e sem prejuízo dos procedimentos
previstos nos §§ 9º e 21 do referido artigo, optar pelo recebimento,
mediante acordos diretos perante Juízos Auxiliares de Conciliação de
Pagamento de Condenações Judiciais contra a Fazenda Pública
Federal, em parcela única, até o final do exercício seguinte, com
renúncia de 40% (quarenta por cento) do valor desse crédito.
§ 4º O Conselho Nacional de Justiça regulamentará a atuação
dos Presidentes dos Tribunais competentes para o cumprimento deste
artigo.
§ 5º Não se incluem no limite estabelecido neste artigo as
despesas para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11, 20 e 21 do
art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste artigo, bem como a
atualização monetária dos precatórios inscritos no exercício.
§ 6º Não se incluem nos limites estabelecidos no art. 107 deste
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o previsto nos §§ 11,
20 e 21 do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste artigo.
valores necessários à sua quitação serão providenciados pela abertura
de créditos adicionais durante o exercício de 2022.
§ 8º Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de que
trata o art. 100 da Constituição Federal serão realizados na seguinte
ordem:
I - obrigações definidas em lei como de pequeno valor, previstas
no § 3º do art. 100 da Constituição Federal;
(sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave ou
66
ADI 7064 / DF
pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, até o valor

equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação de
pequeno valor;
pequeno valor;
IV - demais precatórios de natureza alimentícia além do valor
previsto no inciso III deste parágrafo;
V - demais precatórios."
"Art. 118. Os limites, as condições, as normas de acesso e os
demais requisitos para o atendimento do disposto no parágrafo único
do art. 6º e no inciso VI do caput do art. 203 da Constituição Federal
serão determinados, na forma da lei e respectivo regulamento, até 31
de dezembro de 2022, dispensada, exclusivamente no exercício de
2022, a observância das limitações legais quanto à criação, à expansão
ou ao aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de
despesa no referido exercício.
O fundamento para o reconhecimento da inconstitucionalidade por

reverberação nestes casos é a conexão direta das disposições com os
dispositivos julgados inconstitucionais nesta decisão. Considerando que o
limite de pagamento não mais vigorará, falece de qualquer sentido o
estabelecimento de regras especiais para o regime.
I) DOS OUTROS DISPOSITIVOS IMPUGNADOS NA PRESENTE AÇÃO

DIRETA
I.I ART. 100, §§ 9º E 11, DA CONSTITUIÇÃO - O ENCONTRO DE CONTAS
A partir da redação estabelecida pela Emenda Constitucional

113/2021, o § 9º do art. 100 da Constituição Federal passou a ter a seguinte
redação:
Art. 100. …
§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório e
mediante comunicação da Fazenda Pública ao Tribunal, o valor
67
ADI 7064 / DF
correspondente aos eventuais débitos inscritos em dívida ativa contra

o credor do requisitório e seus substituídos deverá ser depositado à
conta do juízo responsável pela ação de cobrança, que decidirá pelo seu
destino definitivo.
Os autores das ações diretas questionam a validade da disposição.

Argumenta-se que a emenda em questão teria reeditado a chamada
“compensação compulsória”, anteriormente estabelecida na Emenda
Constitucional 62/09, declarada inconstitucional por este Supremo
Tribunal Federal nos autos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº
4.357 e 4.425. Asseveram violação aos artigos 1º, caput, 2º e 5º, I, XXXV,
XXXVI, LXXVII e LIII, da CRFB/88.
Resumidamente, alega-se agressão à duração razoável do processo,

visto que a parte poderá ser demandada a aguardar período maior para
receber seu crédito; à isonomia, porquanto haveria cobrança executiva
diferenciada para os titulares de créditos públicos, além da separação de
poderes.
Ab initio, convém ressaltar que a redação do art. 100, § 9º, da CRFB,

estabelecida pela Emenda 113/2021, contém a mesma ideia daquela
declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal nos
precedentes invocados. Veja-se as duas redações, in verbis:
§ 9º No momento da expedição dos precatórios,

independentemente de regulamentação, deles deverá ser abatido, a
título de compensação, valor correspondente aos débitos líquidos e
certos, inscritos ou não em dívida ativa e constituídos contra o credor
original pela Fazenda Pública devedora, incluídas parcelas vincendas
de parcelamentos, ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa
em virtude de contestação administrativa ou judicial. (Redação da
Emenda Constitucional nº 62, de 2009).
§ 9º Sem que haja interrupção no pagamento do precatório e

mediante comunicação da Fazenda Pública ao Tribunal, o valor
68
ADI 7064 / DF
correspondente aos eventuais débitos inscritos em dívida ativa contra

o credor do requisitório e seus substituídos deverá ser depositado à
conta do juízo responsável pela ação de cobrança, que decidirá pelo seu
destino definitivo. (Redação da Emenda Constitucional nº
113/2021)
Os precedentes do Tribunal não deixam dúvidas quanto à

ilegitimidade da sistemática. O item 4 da ementa de julgamento da ADI
4357, Rel. Min. Ayres Britto, Redator p/ acórdão o Min. Luiz Fux, Tribunal
Pleno, julgado em 14/03/2013, DJe 26/09/2014, não permite maiores
digressões:
(...)
4. A compensação dos débitos da Fazenda Pública inscritos em
precatórios, previsto nos §§ 9º e 10 do art. 100 da Constituição
Federal, incluídos pela EC nº 62/09, embaraça a efetividade da
jurisdição (CF, art. 5º, XXXV), desrespeita a coisa julgada material
(CF, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação dos Poderes (CF, art. 2º) e
ofende a isonomia entre o Poder Público e o particular (CF, art. 5º,
caput), cânone essencial do Estado Democrático de Direito (CF, art.
1º, caput).
(…)
Doutro tanto, o § 11 do art. 100, incluído pela Emenda

Constitucional 113/21, merece uma análise mais detida de seus termos. As
hipóteses elencadas no dispositivo franqueiam ao cidadão a utilização de
seu crédito em situações diversas do recebimento em dinheiro. In verbis:
§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei do ente

federativo devedor, com auto aplicabilidade para a União, a oferta de
créditos líquidos e certos que originalmente lhe são próprios ou
adquiridos de terceiros reconhecidos pelo ente federativo ou por decisão
judicial transitada em julgado para:
I - quitação de débitos parcelados ou débitos inscritos em dívida
ativa do ente federativo devedor, inclusive em transação resolutiva de
litígio, e, subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e
fundacional do mesmo ente;
69
ADI 7064 / DF
II - compra de imóveis públicos de propriedade do mesmo ente

disponibilizados para venda;
III - pagamento de outorga de delegações de serviços públicos e
demais espécies de concessão negocial promovidas pelo mesmo ente;
IV - aquisição, inclusive minoritária, de participação societária,
disponibilizada para venda, do respectivo ente federativo; ou
respectivo ente federativo, inclusive, no caso da União, da antecipação
de valores a serem recebidos a título do excedente em óleo em contratos
de partilha de petróleo.
Prima facie não se vislumbra inconstitucionalidade chapada na

medida, máxime sob a perspectiva de que ela representa a possibilidade
de circulação dos recursos econômicos consignados no precatório.
Inobstante, chama a atenção a previsão exclusiva para os créditos da

União em relação aos quais a prerrogativa de compensação por parte do
credor mostrar-se irrestrita, visto que, assevera o dispositivo, sua auto
aplicabilidade para os precatórios federais. É dizer que inexiste qualquer
possibilidade de a União estabelecer regras e limitações ao exercício do
direito compensatório, ou seja, o dispositivo constitucional criou uma
cláusula totalmente potestativa, submetida a uma vontade arbitrária do
credor, impondo ao ente federal seu jugo a tais ditames.
Buscando um contexto sistemático, é possível que esta prerrogativa

absoluta deferida ao credor tenha sido instituída no afã de dar liquidez
aos precatórios federais, considerando que a existência de um teto para
pagamento no âmbito da União criava uma retenção dos recursos
titularizados pelos particulares. A lógica posta na Emenda Constitucional
instituía um mecanismo que limitava os pagamentos por parte da
Administração, por meio de um teto máximo, mas dava liquidez aos
créditos do cidadão, que poderia, em detrimento de algumas receitas
públicas e de maneira absolutamente potestativa, utilizar seus direitos a
receber.
70
ADI 7064 / DF
Com o reconhecimento da incompatibilidade do limite de gastos

com direitos fundamentais, a regra irrestrita do § 11 perde seu
sustentáculo jurídico. Na forma em que restou estabelecida, há
comprometimento severo da distribuição das prerrogativas das partes na
relação compensatória.
Dessa forma, a partir do reconhecimento da inconstitucionalidade

do subteto de gastos, o regime de compensação de precatórios
titularizados pelo cidadão deve receber interpretação conforme a
constituição para que seja afastada a expressão “ com auto aplicabilidade
para a União” do caput do § 11 do art. 100 da Constituição, de modo a se
consignar a possibilidade de o ente federal, assim como os subnacionais,
definirem os termos em que o encontro de contas pode ser realizado
Outrossim, considerando que a compensação compulsória não se

mostra acorde com o Texto Constitucional, cabe a declaração de
inconstitucionalidade do § 9º do art. 100, ressalvando-se as compensações
que já tenham sido efetivadas com base nos §§ 9º e 11 do art. 100 da
I.II. ART. 3º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 113/21 - A UTILIZAÇÃO DA

TAXA SELIC
A Emenda Constitucional 113/2021, em seu art. 3º, unificou o índice

de atualização monetária, remuneração do capital e de compensação da
mora nas discussões e condenações que envolvam a Fazenda Pública.
Estabeleceu a adoção única da taxa referencial do Sistema Especial de
Liquidação e de Custódia (SELIC), acumulado mensalmente. Eis o teor da
disposição:
Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a

Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de
atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da
71
ADI 7064 / DF
mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até

o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial
de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente.
Consabe-se que atualmente a forma de atualização, remuneração do

capital e cálculo da mora nos débitos de titularidade da Fazenda Pública
se dá por uma miríade de índices e fatores, a depender do momento da
dívida e da regra intertemporal aplicável.
A verificação é extraída das conclusões postas no julgamento do

tema 810 de Repercussão Geral, de minha relatoria, bem como na questão
de ordem, julgada na ADI 4425, também de minha relatoria. Verbis:
Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. REGIME DE

ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA E JUROS MORATÓRIOS
INCIDENTE SOBRE CONDENAÇÕES JUDICIAIS DA
FAZENDA PÚBLICA. ART. 1º-F DA LEI Nº 9.494/97 COM A
REDAÇÃO DADA PELA LEI Nº 11.960/09. IMPOSSIBILIDADE
JURÍDICA DA UTILIZAÇÃO DO ÍNDICE DE REMUNERAÇÃO
DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO CRITÉRIO DE
CORREÇÃO MONETÁRIA. VIOLAÇÃO AO DIREITO
FUNDAMENTAL DE PROPRIEDADE (CRFB, ART. 5º, XXII).
INADEQUAÇÃO MANIFESTA ENTRE MEIOS E FINS.
INCONSTITUCIONALIDADE DA UTILIZAÇÃO DO
RENDIMENTO DA CADERNETA DE POUPANÇA COMO
ÍNDICE DEFINIDOR DOS JUROS MORATÓRIOS DE
CONDENAÇÕES IMPOSTAS À FAZENDA PÚBLICA,
QUANDO ORIUNDAS DE RELAÇÕES JURÍDICO-
TRIBUTÁRIAS. DISCRIMINAÇÃO ARBITRÁRIA E VIOLAÇÃO
À ISONOMIA ENTRE DEVEDOR PÚBLICO E DEVEDOR
PRIVADO (CRFB, ART. 5º, CAPUT). RECURSO
EXTRAORDINÁRIO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. O princípio
constitucional da isonomia (CRFB, art. 5º, caput), no seu núcleo
essencial, revela que o art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com a redação dada
pela Lei nº 11.960/09, na parte em que disciplina os juros moratórios
aplicáveis a condenações da Fazenda Pública, é inconstitucional ao
72
ADI 7064 / DF
incidir sobre débitos oriundos de relação jurídico-tributária, os quais

devem observar os mesmos juros de mora pelos quais a Fazenda
Pública remunera seu crédito; nas hipóteses de relação jurídica diversa
da tributária, a fixação dos juros moratórios segundo o índice de
remuneração da caderneta de poupança é constitucional,
permanecendo hígido, nesta extensão, o disposto legal
supramencionado. 2. O direito fundamental de propriedade (CRFB,
art. 5º, XXII) repugna o disposto no art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com
a redação dada pela Lei nº 11.960/09, porquanto a atualização
monetária das condenações impostas à Fazenda Pública segundo a
remuneração oficial da caderneta de poupança não se qualifica como
medida adequada a capturar a variação de preços da economia, sendo
inidônea a promover os fins a que se destina. 3. A correção monetária
tem como escopo preservar o poder aquisitivo da moeda diante da sua
desvalorização nominal provocada pela inflação. É que a moeda
fiduciária, enquanto instrumento de troca, só tem valor na medida em
que capaz de ser transformada em bens e serviços. A inflação, por
representar o aumento persistente e generalizado do nível de preços,
distorce, no tempo, a correspondência entre valores real e nominal (cf.
MANKIW, N.G. Macroeconomia. Rio de Janeiro, LTC 2010, p. 94;
DORNBUSH, R.; FISCHER, S. e STARTZ, R. Macroeconomia. São
Paulo: McGraw-Hill do Brasil, 2009, p. 10; BLANCHARD, O.
Macroeconomia. São Paulo: Prentice Hall, 2006, p. 29). 4. A correção
monetária e a inflação, posto fenômenos econômicos conexos, exigem,
por imperativo de adequação lógica, que os instrumentos destinados a
realizar a primeira sejam capazes de capturar a segunda, razão pela
qual os índices de correção monetária devem consubstanciar
autênticos índices de preços. 5. Recurso extraordinário parcialmente
provido. (RE 870947, Relator Min. LUIZ FUX, Tribunal Pleno,
julgado em 20/09/2017, DJe 20/11/2017)
Ementa: QUESTÃO DE ORDEM. MODULAÇÃO

TEMPORAL DOS EFEITOS DE DECISÃO DECLARATÓRIA DE
INCONSTITUCIONALIDADE (LEI 9.868/99, ART. 27).
POSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE ACOMODAÇÃO
OTIMIZADA DE VALORES CONSTITUCIONAIS
73
ADI 7064 / DF
CONFLITANTES. PRECEDENTES DO STF. REGIME DE

EXECUÇÃO DA FAZENDA PÚBLICA MEDIANTE
PRECATÓRIO. EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 62/2009.
EXISTÊNCIA DE RAZÕES DE SEGURANÇA JURÍDICA QUE
JUSTIFICAM A MANUTENÇÃO TEMPORÁRIA DO REGIME
ESPECIAL NOS TERMOS EM QUE DECIDIDO PELO
PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. 1. A
modulação temporal das decisões em controle judicial de
constitucionalidade decorre diretamente da Carta de 1988 ao
consubstanciar instrumento voltado à acomodação otimizada entre o
princípio da nulidade das leis inconstitucionais e outros valores
constitucionais relevantes, notadamente a segurança jurídica e a
proteção da confiança legítima, além de encontrar lastro também no
plano infraconstitucional (Lei nº 9.868/99, art. 27). Precedentes do
STF: ADI nº 2.240; ADI nº 2.501; ADI nº 2.904; ADI nº 2.907; ADI
nº 3.022; ADI nº 3.315; ADI nº 3.316; ADI nº 3.430; ADI nº 3.458;
ADI nº 3.489; ADI nº 3.660; ADI nº 3.682; ADI nº 3.689; ADI nº
3.819; ADI nº 4.001; ADI nº 4.009; ADI nº 4.029. 2. In casu,
modulam-se os efeitos das decisões declaratórias de
inconstitucionalidade proferidas nas ADIs nº 4.357 e 4.425 para
manter a vigência do regime especial de pagamento de precatórios
instituído pela Emenda Constitucional nº 62/2009 por 5 (cinco)
exercícios financeiros a contar de primeiro de janeiro de 2016. 3.
Confere-se eficácia prospectiva à declaração de inconstitucionalidade
dos seguintes aspectos da ADI, fixando como marco inicial a data de
conclusão do julgamento da presente questão de ordem (25.03.2015) e
mantendo-se válidos os precatórios expedidos ou pagos até esta data, a
saber: (i) fica mantida a aplicação do índice oficial de remuneração
básica da caderneta de poupança (TR), nos termos da Emenda
Constitucional nº 62/2009, até 25.03.2015, data após a qual (a) os
créditos em precatórios deverão ser corrigidos pelo Índice de Preços ao
Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) e (b) os precatórios tributários
deverão observar os mesmos critérios pelos quais a Fazenda Pública
corrige seus créditos tributários; e (ii) ficam resguardados os
precatórios expedidos, no âmbito da administração pública federal,
com base nos arts. 27 das Leis nº 12.919/13 e nº 13.080/15, que fixam
74
ADI 7064 / DF
o IPCA-E como índice de correção monetária. 4. Quanto às formas

alternativas de pagamento previstas no regime especial: (i)
consideram-se válidas as compensações, os leilões e os pagamentos à
vista por ordem crescente de crédito previstos na Emenda
Constitucional nº 62/2009, desde que realizados até 25.03.2015, data
a partir da qual não será possível a quitação de precatórios por tais
modalidades; (ii) fica mantida a possibilidade de realização de acordos
diretos, observada a ordem de preferência dos credores e de acordo com
lei própria da entidade devedora, com redução máxima de 40% do
valor do crédito atualizado. 5. Durante o período fixado no item 2
acima, ficam mantidas (i) a vinculação de percentuais mínimos da
receita corrente líquida ao pagamento dos precatórios (art. 97, § 10, do
ADCT) e (ii) as sanções para o caso de não liberação tempestiva dos
recursos destinados ao pagamento de precatórios (art. 97, §10, do
ADCT). 6. Delega-se competência ao Conselho Nacional de Justiça
para que considere a apresentação de proposta normativa que
discipline (i) a utilização compulsória de 50% dos recursos da conta
de depósitos judiciais tributários para o pagamento de precatórios e
(ii) a possibilidade de compensação de precatórios vencidos, próprios
ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos em dívida ativa até
25.03.2015, por opção do credor do precatório. 7. Atribui-se
competência ao Conselho Nacional de Justiça para que monitore e
supervisione o pagamento dos precatórios pelos entes públicos na
forma da presente decisão. (ADI 4425 QO, Relator Min. LUIZ FUX,
Tribunal Pleno, julgado em 25/03/2015, DJe 04/08/2015)
A tese firmada no tema repetitivo nº 905 pelo Superior Tribunal de

Justiça produz um resumo dos momentos e dos índices aplicáveis em
cada caso:
1. Correção monetária: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com redação

dada pela Lei 11.960/2009), para fins de correção monetária, não é
aplicável nas condenações judiciais impostas à Fazenda Pública,
independentemente de sua natureza.
1.1 Impossibilidade de fixação apriorística da taxa de correção
monetária.
75
ADI 7064 / DF
No presente julgamento, o estabelecimento de índices que devem

ser aplicados a título de correção monetária não implica pré-fixação
(ou fixação apriorística) de taxa de atualização monetária. Do
contrário, a decisão baseia-se em índices que, atualmente, refletem a
correção monetária ocorrida no período correspondente. Nesse
contexto, em relação às situações futuras, a aplicação dos índices em
comento, sobretudo o INPC e o IPCA-E, é legítima enquanto tais
índices sejam capazes de captar o fenômeno inflacionário.
1.2 Não cabimento de modulação dos efeitos da decisão.
A modulação dos efeitos da decisão que declarou
inconstitucional a atualização monetária dos débitos da Fazenda
Pública com base no índice oficial de remuneração da caderneta de
poupança, no âmbito do Supremo Tribunal Federal, objetivou
reconhecer a validade dos precatórios expedidos ou pagos até 25 de
março de 2015, impedindo, desse modo, a rediscussão do débito
baseada na aplicação de índices diversos. Assim, mostra-se descabida a
modulação em relação aos casos em que não ocorreu expedição ou
pagamento de precatório.
2. Juros de mora: o art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com redação dada
pela Lei 11.960/2009), na parte em que estabelece a incidência de juros
de mora nos débitos da Fazenda Pública com base no índice oficial de
remuneração da caderneta de poupança, aplica-se às condenações
impostas à Fazenda Pública, excepcionadas as condenações oriundas
de relação jurídico-tributária.
3. Índices aplicáveis a depender da natureza da condenação.
3.1 Condenações judiciais de natureza administrativa em geral.
As condenações judiciais de natureza administrativa em geral,
sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até dezembro/2002: juros de
mora de 0,5% ao mês; correção monetária de acordo com os índices
previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque
para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) no período
posterior à vigência do CC/2002 e anterior à vigência da Lei
11.960/2009: juros de mora correspondentes à taxa Selic, vedada a
cumulação com qualquer outro índice; (c) período posterior à vigência
da Lei 11.960/2009: juros de mora segundo o índice de remuneração
da caderneta de poupança; correção monetária com base no IPCA-E.
76
ADI 7064 / DF
3.1.1 Condenações judiciais referentes a servidores e empregados

públicos.
As condenações judiciais referentes a servidores e empregados
públicos, sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até julho/2001: juros
de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária:
índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com
destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b)
agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção
monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora:
remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária:
IPCA-E.
3.1.2 Condenações judiciais referentes a desapropriações diretas
e indiretas.
No âmbito das condenações judiciais referentes a
desapropriações diretas e indiretas existem regras específicas, no que
concerne aos juros moratórios e compensatórios, razão pela qual não
se justifica a incidência do art. 1º-F da Lei 9.494/97 (com redação dada
pela Lei 11.960/2009), nem para compensação da mora nem para
remuneração do capital.
3.2 Condenações judiciais de natureza previdenciária.
As condenações impostas à Fazenda Pública de natureza
previdenciária sujeitam-se à incidência do INPC, para fins de correção
monetária, no que se refere ao período posterior à vigência da Lei
11.430/2006, que incluiu o art. 41-A na Lei 8.213/91. Quanto aos
juros de mora, incidem segundo a remuneração oficial da caderneta de
poupança (art. 1º-F da Lei 9.494/97, com redação dada pela Lei n.
11.960/2009).
3.3 Condenações judiciais de natureza tributária.
A correção monetária e a taxa de juros de mora incidentes na
repetição de indébitos tributários devem corresponder às utilizadas na
cobrança de tributo pago em atraso. Não havendo disposição legal
específica, os juros de mora são calculados à taxa de 1% ao mês (art.
161, § 1º, do CTN). Observada a regra isonômica e havendo previsão
na legislação da entidade tributante, é legítima a utilização da taxa
Selic, sendo vedada sua cumulação com quaisquer outros índices.
4. Preservação da coisa julgada.
77
ADI 7064 / DF
Não obstante os índices estabelecidos para atualização monetária

e compensação da mora, de acordo com a natureza da condenação
imposta à Fazenda Pública, cumpre ressalvar eventual coisa julgada
que tenha determinado a aplicação de índices diversos, cuja
constitucionalidade/legalidade há de ser aferida no caso concreto.
Verifica-se que a pretensão posta na Emenda Constitucional é a de

simplificar a forma pela qual os débitos da Fazenda Pública são
atualizados, unificando a correção em um único índice.
Mencione-se que o Conselho Nacional de Justiça promoveu a

adequação normativa das disposições da Resolução 303, de 18 de
dezembro de 2019, que trata do procedimento de expedição e pagamento
de precatórios no âmbito dos Tribunais do país. Veja-se a atual redação
dos arts. 21 a 21-A da Resolução:
Art. 21. A partir de dezembro de 2021, e para fins de atualização

monetária, remuneração do capital e de compensação da mora, os
precatórios, independentemente de sua natureza, serão corrigidos pelo
índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de
Custódia (Selic), acumulado mensalmente. (redação dada pela
Resolução n. 448, de 25.3.2022)
Art. 21-A Os precatórios não tributários requisitados
anteriormente a dezembro de 2021 serão atualizados a partir de sua
data-base mediante os seguintes indexadores: (incluído pela Resolução
n. 448, de 25.3.2022)
I – ORTN - de 1964 a fevereiro de 1986;
II – OTN - de março de 1986 a janeiro de 1989;
III – IPC / IBGE de 42,72% - em janeiro de 1989;
IV – IPC / IBGE de 10,14% - em fevereiro de 1989;
V – BTN - de março de 1989 a março de 1990;
VI – IPC/IBGE - de março de 1990 a fevereiro de 1991;
VII – INPC - de março de 1991 a novembro de 1991;
VIII – IPCA-E/IBGE - em dezembro de 1991;
IX – UFIR - de janeiro de 1992 a dezembro de 2000;
X – IPCA-E / IBGE - de janeiro de 2001 a 9 de dezembro de
78
ADI 7064 / DF
2009;
XI – Taxa Referencial (TR) – 10 de dezembro de 2009 a 25 de
março de 2015;
XII – IPCA-E/ IBGE - de 26.03.2015 a 30 de novembro de
2021;
XIII – Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e de
Custódia (Selic) - de dezembro de 2021 em diante.
§ 1º Antes do momento definido no caput deste artigo observar-
se-ão os índices de atualização previstos no título executivo ou na
conta de liquidação. (incluído pela Resolução n. 448, de 25.3.2022)
§ 2º Para os precatórios expedidos no âmbito da administração
pública federal, aplicar-se-á o IPCA-E como índice de atualização no
período de vigência dos arts. 27 das Leis no 12.919/2013 e
13.080/2015. (incluído pela Resolução n. 448, de 25.3.2022)
A simples leitura da mixórdia de regras a respeito da forma pela

qual se faz a atualização do valor devido pela Fazenda Pública denota
que o sistema não se mostra nem um pouco funcional.
A unificação dos índices de correção em um único fator mostra-se

desejável por questões de praticabilidade. Adotando o sentido técnico da
expressão consagrada pela Ministra do Superior Tribunal de Justiça,
Regina Helena Costa, podemos dizer que “a praticabilidade, também
conhecida como praticidade, pragmatismo ou factibilidade, pode ser traduzida,
em sua acepção jurídica, no conjunto de técnicas que visam a viabilizar a
adequada execução do ordenamento jurídico”.
Cuida-se de um princípio difuso no sistema jurídico, imposto a

partir de primados maiores como a segurança jurídica e a isonomia que
impõem ao Estado o dever de tornar exequível o conjunto de regras
estabelecido para a convivência em sociedade.
A atual sistemática de atualização dos precatórios não se mostra nem

um pouco adequada e minimamente razoável em vista do sem número
de regras a serem seguidas quando da realização do pagamento do
79
ADI 7064 / DF
requisitório.
Desse modo, a unificação realizada pelo art. 3º da Emenda

Constitucional 113/21 não se mostra objeto de contenda na petição inicial
das ações diretas em julgamento. O ponto questionado diz apenas com o
índice utilizado para a padronização da atualização monetária dos
valores devidos.
Nas palavras das entidades requerentes, a taxa SELIC não

representaria a perda de valor da moeda, e, portanto, não poderia ser
utilizada no desiderato em que aplicada. Invocam, nesse sentido, o
precedente formado nas multicitadas ADIs 4425 e 4357, em que o STF
entendeu que o índice que corrige a caderneta de poupança não poderia
ser utilizado neste mesmo mister, visto que não se presta à correção do
valor da moeda no tempo.
Cumpre esclarecer que Taxa Referencial e taxa SELIC, índices

questionados pelo mesmo fundamento, não são idênticos; sequer
assemelhados. Conforme já decidiu este Supremo Tribunal Federal, a
utilização da taxa SELIC para a correção de débitos judiciais na Justiça do
Trabalho em substituição à Taxa Referencial é plenamente legítima. Eis a
ementa da ADC 58, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em
18/12/2020, DJe 07/04/2021:
EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. DIREITO DO

TRABALHO. AÇÕES DIRETAS DE
INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÕES DECLARATÓRIAS DE
CONSTITUCIONALIDADE. ÍNDICES DE CORREÇÃO DOS
DEPÓSITOS RECURSAIS E DOS DÉBITOS JUDICIAIS NA
JUSTIÇA DO TRABALHO. ART. 879, §7º, E ART. 899, §4º, DA
CLT, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13. 467, DE 2017. ART. 39,
CAPUT E §1º, DA LEI 8.177 DE 1991. POLÍTICA DE
CORREÇÃO MONETÁRIA E TABELAMENTO DE JUROS.
INSTITUCIONALIZAÇÃO DA TAXA REFERENCIAL (TR)
80
ADI 7064 / DF
COMO POLÍTICA DE DESINDEXAÇÃO DA ECONOMIA. TR

COMO ÍNDICE DE CORREÇÃO MONETÁRIA.
INCONSTITUCIONALIDADE. PRECEDENTES DO STF.
APELO AO LEGISLADOR. AÇÕES DIRETAS DE
INCONSTITUCIONALIDADE E AÇÕES DECLARATÓRIAS DE
CONSTITUCIONALIDADE JULGADAS PARCIALMENTE
PROCEDENTES, PARA CONFERIR INTERPRETAÇÃO
CONFORME À CONSTITUIÇÃO AO ART. 879, §7º, E AO ART.
899, §4º, DA CLT, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.467, DE
2017. MODULAÇÃO DE EFEITOS. 1. A exigência quanto à
configuração de controvérsia judicial ou de controvérsia jurídica para
conhecimento das Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC)
associa-se não só à ameaça ao princípio da presunção de
constitucionalidade – esta independe de um número
quantitativamente relevante de decisões de um e de outro lado –, mas
também, e sobretudo, à invalidação prévia de uma decisão tomada por
segmentos expressivos do modelo representativo. 2. O Supremo
Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 1º-F da Lei
9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009, decidindo que a
TR seria insuficiente para a atualização monetária das dívidas do
Poder Público, pois sua utilização violaria o direito de propriedade.
Em relação aos débitos de natureza tributária, a quantificação dos
juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de
poupança foi reputada ofensiva à isonomia, pela discriminação em
detrimento da parte processual privada (ADI 4.357, ADI 4.425, ADI
5.348 e RE 870.947-RG – tema 810). 3. A indevida utilização do
IPCA-E pela jurisprudência do Tribunal Superior do Trabalho (TST)
tornou-se confusa ao ponto de se imaginar que, diante da
inaplicabilidade da TR, o uso daquele índice seria a única
consequência possível. A solução da Corte Superior Trabalhista,
todavia, lastreia-se em uma indevida equiparação da natureza do
crédito trabalhista com o crédito assumido em face da Fazenda
Pública, o qual está submetido a regime jurídico próprio da Lei
9.494/1997, com as alterações promovidas pela Lei 11.960/2009. 4. A
aplicação da TR na Justiça do Trabalho demanda análise específica, a
partir das normas em vigor para a relação trabalhista. A partir da
81
ADI 7064 / DF
análise das repercussões econômicas da aplicação da lei, verifica-se que

a TR se mostra inadequada, pelo menos no contexto da Consolidação
das Leis Trabalhistas (CLT), como índice de atualização dos débitos
trabalhistas. 5. Confere-se interpretação conforme à Constituição ao
art. 879, §7º, e ao art. 899, §4º, da CLT, na redação dada pela Lei
13.467, de 2017, definindo-se que, até que sobrevenha solução
legislativa, deverão ser aplicados à atualização dos créditos
decorrentes de condenação judicial e à correção dos depósitos recursais
em contas judiciais na Justiça do Trabalho os mesmos índices de
correção monetária e de juros vigentes para as hipóteses de
condenações cíveis em geral (art. 406 do Código Civil), à exceção das
dívidas da Fazenda Pública que possui regramento específico (art. 1º-
F da Lei 9.494/1997, com a redação dada pela Lei 11.960/2009), com a
exegese conferida por esta Corte na ADI 4.357, ADI 4.425, ADI
5.348 e no RE 870.947-RG (tema 810). 6. Em relação à fase
extrajudicial, ou seja, a que antecede o ajuizamento das ações
trabalhistas, deverá ser utilizado como indexador o IPCA-E
acumulado no período de janeiro a dezembro de 2000. A partir de
janeiro de 2001, deverá ser utilizado o IPCA-E mensal (IPCA-
15/IBGE), em razão da extinção da UFIR como indexador, nos termos
do art. 29, § 3º, da MP 1.973-67/2000. Além da indexação, serão
aplicados os juros legais (art. 39, caput, da Lei 8.177, de 1991). 7. Em
relação à fase judicial, a atualização dos débitos judiciais deve ser
efetuada pela taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e
Custódia – SELIC, considerando que ela incide como juros moratórios
dos tributos federais (arts. 13 da Lei 9.065/95; 84 da Lei 8.981/95; 39,
§ 4º, da Lei 9.250/95; 61, § 3º, da Lei 9.430/96; e 30 da Lei
10.522/02). A incidência de juros moratórios com base na variação da
taxa SELIC não pode ser cumulada com a aplicação de outros índices
de atualização monetária, cumulação que representaria bis in idem. 8.
A fim de garantir segurança jurídica e isonomia na aplicação do novo
entendimento, fixam-se os seguintes marcos para modulação dos
efeitos da decisão: (i) são reputados válidos e não ensejarão qualquer
rediscussão, em ação em curso ou em nova demanda, incluindo ação
rescisória, todos os pagamentos realizados utilizando a TR (IPCA-E
ou qualquer outro índice), no tempo e modo oportunos (de forma
82
ADI 7064 / DF
extrajudicial ou judicial, inclusive depósitos judiciais) e os juros de

mora de 1% ao mês, assim como devem ser mantidas e executadas as
sentenças transitadas em julgado que expressamente adotaram, na sua
fundamentação ou no dispositivo, a TR (ou o IPCA-E) e os juros de
mora de 1% ao mês; (ii) os processos em curso que estejam sobrestados
na fase de conhecimento, independentemente de estarem com ou sem
sentença, inclusive na fase recursal, devem ter aplicação, de forma
retroativa, da taxa Selic (juros e correção monetária), sob pena de
alegação futura de inexigibilidade de título judicial fundado em
interpretação contrária ao posicionamento do STF (art. 525, §§ 12 e
14, ou art. 535, §§ 5º e 7º, do CPC. 9. Os parâmetros fixados neste
julgamento aplicam-se aos processos, ainda que transitados em
julgado, em que a sentença não tenha consignado manifestação
expressa quanto aos índices de correção monetária e taxa de juros
(omissão expressa ou simples consideração de seguir os critérios
legais). 10. Ação Declaratória de Constitucionalidade e Ações Diretas
de Inconstitucionalidade julgadas parcialmente procedentes.
Consectariamente, o precedente formado nas ADIs 4425 e 4357, que

julgou inconstitucional a aplicação da Taxa Referencial para a atualização
dos valores dos precatórios, não ostenta plena aderência ao caso presente,
em que o índice em debate é a taxa SELIC.
As alegações postas pelas entidades requerentes dirigem-se ao fato

de que a taxa SELIC não representaria índice inflacionário e a fixação de
seu percentual estaria sob a potestade da própria Administração Pública,
no que não seria um índice servível ao objetivo preconizado na emenda
constitucional questionada.
Não parece haja mácula na utilização da taxa SELIC na hipótese em

exame.
Inicialmente deve-se repisar que desde 1995 a taxa SELIC é o índice

utilizado para a atualização de valores devidos tanto pela Fazenda
quanto pelo contribuinte na relações jurídico-tributárias. Sua legitimidade
83
ADI 7064 / DF
é reconhecida pela uníssona jurisprudência dos tribunais pátrios, estando

sua aplicação pontificada na já vetusta Súmula 199, de minha relatoria,
ainda quando judicava junto ao Superior Tribunal de Justiça.
Noutro tanto, tenho que a alegada dissonância entre os índices de

inflação e o valor percentual da taxa SELIC não corresponde exatamente à
realidade. Inobstante a SELIC seja efetivamente fixada pelo Comitê de
Política Monetária do Banco Central do Brasil, fato é que suas bases estão
diretamente relacionadas aos pilares econômicos do país. Acrescente-se
que a partir da Lei Complementar 179/2021, a autonomia técnica do
Banco Central do Brasil é um fator que afasta o argumento de que o
índice seria estabelecido de maneira totalmente potestativa pela Fazenda.
A lei impõe como objetivo fundamental à autoridade monetária assegurar
a estabilidade de preços (art. 1º da LC 179/21). Dessarte, há elementos
outros que não a mera vontade política para a fixação dos patamares da
SELIC.
Ademais, a correlação entre a taxa de juros da economia e a inflação

é extremamente próxima. Basta ver que um dos indicadores para que o
índice se mova para mais ou para menos é justamente a projeção da
inflação para os períodos subsequentes. Não há desproporcionalidade
entre uma grandeza e outra como argumentam as entidades autoras, mas
sim, relação direta e imediata.
Finalmente, as alegações de que o valor pago a título de SELIC

prejudicam o cidadão nem sempre correspondem à realidade. No
exercício de 2023, vg, a remuneração dos investimentos pela SELIC
mostrou-se bem mais vantajosa do que caso o índice utilizado fosse o
IPCA. Segundo dados do IBGE, no ano de 2023, até o mês de agosto, o
IPCA acumula alta de 3,23% e, nos últimos 12 meses, de 4,61%. Já a
SELIC, desde junho de 2022 ao início de agosto de 2023, a taxa esteve em
13,75% ao ano, permanecendo neste patamar até o dia 02 de setembro de
2023, quando foi definida em 13,25%. À evidência, as condições
84
ADI 7064 / DF
macroeconômicas é que definirão a vantajosidade ou não do índice, como

sói acontecer nesta matéria.
Dessa forma, considerando os elementos de praticabilidade que

justificam a unificação dos índices de atualização dos precatórios, bem
como o fato de a taxa SELIC representar um indicador possível para a
atualização de débitos judiciais, conforme já reconheceu esta Corte, são
improcedentes as alegações tecidas em face do disposto no art. 3º da EC
113/21.
I.III. ART. 100, § 5º - INCLUSÃO DOS VALORES RELATIVOS AOS

PRECATÓRIOS NO ORÇAMENTO ATÉ O DIA 02 DE ABRIL DE CADA ANO
A entidade requerente impugna ainda a novel disposição encetada

no § 5º do art. 100 da CRFB, que modificou o prazo limite para inclusão
das dívidas relativas aos precatórios no orçamento para o exercício
seguinte. Até a edição da EC 114/21, os requisitórios apresentados até o
dia 1º de julho de cada ano deveriam ser incluídos no orçamento do ano
seguinte para pagamento. Com a modificação constitucional, a data foi
antecipada para o dia 02 de abril de cada ano.
No lapso temporal previsto na Constituição não flui qualquer

encargo relativo à mora no pagamento do crédito, a não ser que este não
seja quitado até o final do exercício seguinte. Este entendimento está
cristalizado na Súmula Vinculante deste STF. Verbis:
Súmula Vinculante 17
Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da
Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele
sejam pagos.
Cuida-se do chamado “período de graça”.
A entidade requerente aduz que a modificação teve como único
85
ADI 7064 / DF
desiderato beneficiar a Administração, aumentando o prazo em que o

pagamento pode ser efetivado sem sofrer os encargos da mora.
Ocorre que a justificativa para a alteração no prazo remonta aos

prazos previstos para o encaminhamento das leis orçamentárias a que
alude o art. 165 da CRFB/88.
Conforme termos da disposição constitucional, a execução

orçamentária deverá ser antecedida da aprovação de um Plano
Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e, finalmente, da própria
Lei Orçamentária Anual. Cuida-se de um sistema estratificado que parte
das disposições mais abstratas até aquela mais concreta que é a própria
lei orçamentária.
Assim, a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma

regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública
federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
Já a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e

prioridades da administração pública federal, estabelecerá as diretrizes
de política fiscal e respectivas metas, em consonância com trajetória
sustentável da dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
Finalmente, a lei orçamentária anual conterá o demonstrativo de

receitas e despesas em acordo com a legislação aprovada.
O art. 35 do ADCT estabelece que enquanto não editada lei

complementar que fixe os prazos para a aprovação da legislação
orçamentária, estes serão os seguintes:
I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do
86
ADI 7064 / DF
primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente,

será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro
exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da
sessão legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado
até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da
sessão legislativa;
III - o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado
até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e
devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.
Das disposições do ADCT verifica-se que a LDO precisa ser enviada

ao Congresso até o dia 15 de abril de cada exercício financeiro.
Como exposto, a LDO conterá, dentre outras disposições, as

diretrizes de política fiscal e respectivas metas, em consonância com
trajetória sustentável da dívida pública.
Com efeito, de tudo o que já se discutiu nesta ADI, é forçoso

reconhecer que as dívidas decorrentes do pagamento dos precatórios são
uma parcela extremamente relevante do orçamento público.
Consectariamente, é praticamente impossível ao gestor público descrever
metas e trajetória sustentável da dívida pública sem levar em
consideração o quanto terá de despender a título de pagamento em
condenações judiciais.
Na sistemática anterior à mudança constitucional, o precatório

deveria ser expedido até o dia 1º de julho de cada ano para figurar na lei
orçamentária anual aprovada no mesmo exercício que seria executada no
ano seguinte.
No entanto, quaisquer precatórios encaminhados no lapso entre o

dia 16 de abril e 1º de julho poderiam constar da lei orçamentária sem que
87
ADI 7064 / DF
figurassem na lei de diretrizes orçamentárias já encaminhada ao

Congresso. A situação desconsiderava uma das premissas pela qual o
regime de precatórios é adotado: permitir ao gestor público
previsibilidade dos dispêndios, de modo a equalizar a dívida pública.
A determinação para que os precatórios sejam enviados até o dia 02

de abril permite à Administração provisionar os valores que serão
despendidos com o pagamento das condenações, tornando mais realista a
perspectiva de equacionamento da dívida que constará da lei
orçamentária.
É fato que a mudança promoveu um aumento no prazo do chamado

“período de graça” para o pagamento da dívida. No entanto, há
justificativas consubstanciadas nos princípios da gestão fiscal responsável
que permitem reconhecer a proporcionalidade e a razoabilidade da
alteração.
I.IV. ART. 6º DA EC 114/21 - COMISSÃO MISTA PARA EXAME

ANALÍTICO DOS PRECATÓRIOS.
A entidade requerente impugna ainda o teor do art. 6º da Emenda

Constitucional 113/2021, assim redigido:
Art. 6º No prazo de 1 (um) ano a contar da promulgação desta

Emenda Constitucional, o Congresso Nacional promoverá, por meio
de comissão mista, exame analítico dos atos, dos fatos e das políticas
públicas com maior potencial gerador de precatórios e de sentenças
judiciais contrárias à Fazenda Pública da União.
§ 1º A comissão atuará em cooperação com o Conselho Nacional
de Justiça e com o auxílio do Tribunal de Contas da União e poderá
requisitar informações e documentos de órgãos e entidades da
administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, buscando
identificar medidas legislativas a serem adotadas com vistas a trazer
88
ADI 7064 / DF
maior segurança jurídica no âmbito federal.

pagamento de valores decorrentes de decisão judicial, segregando esses
pagamentos por tipo de risco e priorizando os temas que possuam
maior impacto financeiro.
§ 3º Apurados os resultados, o Congresso Nacional encaminhará
suas conclusões aos presidentes do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justiça, para a adoção de medidas de sua
competência.
Aduz a Ordem dos Advogados do Brasil que o estabelecimento de

uma comissão de controle externo junto ao Poder Legislativo para
avaliação dos precatórios expedidos pelo Poder Judiciário destoa do
sistema de separação de poderes posto na Constituição Federal.
Razão assiste à requerente.
A Constituição Federal esquadrinha a distribuição de competências

em matéria orçamentária de modo a equilibrar o sistema de freios e
contrapesos. Assim é que compete ao Poder Judiciário encaminhar sua
proposta orçamentária ao Poder Executivo que a consolida com o
orçamento dos demais poderes e envia ao Congresso para apreciação e
aprovação.
Nestas propostas, à evidência, consta o montante a ser dispendido

com o pagamento de condenações judiciais, o que é objeto de avaliação
pelos três poderes em questão.
O dispositivo havido da Emenda Constitucional 114/21 subverte a

ordem de atribuições, impondo um controle sobre a atividade tanto do
Poder Executivo, condenado em demandas judicais, quanto do Poder
Judiciário, que julga o melhor direito e condena o Estado a pagar o
cidadão.
89
ADI 7064 / DF
De se ver que o papel que está sendo atribuído à referida comissão já

é desempenhado pelos órgãos do Poder Executivo que exercem a defesa e
representação judicial da União, em âmbito federal, e pelos Presidentes
dos Tribunais, que, com base em regulamentação do Conselho Nacional
de Justiça atestam a lisura do ofício precatório e o encaminham para
inclusão no orçamento.
Em verdade, no âmbito federal, a Advocacia-Geral da União já

trabalha em atividades de prevenção de perdas em desfavor do Estado. A
elaboração dos relatórios de riscos fiscais por parte da entidade foi
recentemente consolidada com a edição do Decreto 11.379, de 12de
janeiro de 2023, do Conselho e do Comitê de Acompanhamento e
Monitoramento de Riscos Fiscais, que tem por objetivo propor medidas
de aprimoramento da governança de riscos fiscais judiciais da União, das
suas autarquias e das suas fundações.
Além disso, a entidade vem executando um trabalho de redução de

litigiosidade. Exemplo disso são as medidas tomadas
administrativamente para que as decisões tomadas pelos Tribunais
Superiores e que tenham efeito vinculante sejam, de imediato, cumpridas
pelos órgãos administrativos do Poder Executivo, especialmente Receita
Federal do Brasil e INSS (veja-se Portaria PGFN 502/2016 e Portaria
PGU/AGU 03/2021)
No fim do dia, seria tautológico atribuir ao próprio Poder Legislativo

o controle de medidas que, na maioria das vezes, ele mesmo editou e
foram desaprovadas, de maneira definitiva, pelo Poder Judiciário,
resultando na expedição dos precatórios. O papel estratégico de avaliar o
conjunto de decisões desfavoráveis e encaminhar eventual proposta de
solução compete aos órgãos de representação judicial que atuam nos
feitos e, em conjunto com os órgãos do Poder Judiciário, possuem a visão
de contexto das situações.
90
ADI 7064 / DF
Dessarte, submeter a condenação judicial ao escrutínio de uma

Comissão formada no âmbito do Poder Legislativo parece modificar o
eixo de sustentação do sistema de separação de poderes, no que a medida
deve ser declarada inconstitucional.
I.V. ARTIGOS 5º DA EMENDA CONSTITUCIONAL 113/21 E 8º DA

EMENDA CONSTITUCIONAL 114/21
Impugnam-se ainda as disposições que estabeleceram o momento da

entrada em vigor das novéis disposições relativas ao regime de
precatórios. In verbis:
Emenda Constitucional nº 113/2021

precatórios aplicam-se a todos os requisitórios já expedidos, inclusive
no orçamento fiscal e da seguridade social do exercício de 2022.
Emenda Constitucional nº 114/2021
Constitucional;
Aduz a entidade autora que as normas em referência não poderiam

alcançar os requisitórios já expedidos para inclusão no orçamento em
2022, sob pena de mácula aos princípios da irretroatividade e da
segurança jurídica.
Convém de início estabelecer que o trâmite desde a expedição do

precatório até sua inclusão no orçamento para pagamento inclui
procedimentos distintos, um de natureza jurisdicional e outro de
natureza administrativa. Na execução proposta contra a Fazenda Pública,
a atividade judicial de primeiro grau é cumprida e acabada com a
91
ADI 7064 / DF
expedição do precatório por parte do juízo exequente. A partir daí, o que

se desenvolve é a atividade do Presidente do Tribunal quanto ao
encaminhamento a ser dado à ordem de pagamento.
Vislumbra-se os dois momentos distintos para a cobrança da

condenação judicial: o primeiro, que envolve atividade jurisdicional, que
se encerra com a expedição do precatório; o segundo, de natureza
administrativa, levado a efeito pelo Presidente do Tribunal respectivo,
que concerne ao encaminhamento do ofício ao Poder Executivo para
inclusão do valor relativo ao precatório no orçamento. Este entendimento
pela existência de dois procedimentos distintos já foi perfilhado pela
jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal nos autos da ADI 1098,
Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 11/09/1996, DJ
25/10/1996). Veja-se:
PRECATÓRIO - OBJETO. Os preceitos constitucionais

direcionam à liquidação dos débitos da Fazenda. O sistema de
execução revelado pelos precatórios longe fica de implicar a
perpetuação da relação jurídica devedor-credor. PRECATÓRIO -
TRAMITAÇÃO - REGÊNCIA. Observadas as balizas constitucionais
e legais, cabe ao Tribunal, mediante dispositivos do Regimento,
disciplinar a tramitação dos precatórios, a fim de que possam ser
cumpridos. PRECATÓRIO - TRAMITAÇÃO - CUMPRIMENTO -
ATO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL - NATUREZA. A ordem
judicial de pagamento (§ 2º do artigo 100 da Constituição Federal),
bem como os demais atos necessários a tal finalidade, concernem ao
campo administrativo e não jurisdicional. A respaldá-la tem-se sempre
uma sentença exeqüenda. PRECATÓRIO - VALOR REAL -
DISTINÇÃO DE TRATAMENTO. A Carta da República
homenageia a igualação dos credores. Com ela colide norma no sentido
da satisfação total do débito apenas quando situado em certa faixa
quantitativa. PRECATÓRIO - ATUALIZAÇÃO DE VALORES -
ERROS MATERIAIS - INEXATIDÕES - CORREÇÃO -
COMPETÊNCIA. Constatado erro material ou inexatidão nos
cálculos, compete ao Presidente do Tribunal determinar as correções,
92
ADI 7064 / DF
fazendo-o a partir dos parâmetros do título executivo judicial, ou seja,

da sentença exeqüenda. PRECATÓRIO - ATUALIZAÇÃO -
SUBSTITUIÇÃO DE ÍNDICE. Ocorrendo a extinção do índice
inicialmente previsto, o Tribunal deve observar aquele que, sob o
ângulo legal, vier a substituí-lo. PRECATÓRIO - SATISFAÇÃO -
CONSIGNAÇÃO - DEPÓSITO. Não se há de confundir a
consignação de créditos, a ser feita ao Poder Judiciário, com o depósito
do valor do precatório, de responsabilidade da pessoa jurídica devedora
à qual são recolhidas, materialmente, "as importâncias respectivas" (§
2º do artigo 100 da Constituição Federal).
Diante destes pressupostos subsume-se que a possibilidade de a

nova legislação captar requisitórios já expedidos não encerra violação à
irretroatividade. Muito ao contrário, a aplicação da novel legislação dá-se
após o encerramento da fase judicial do procedimento e antes do início da
fase administrativa. Ou seja, aplica-se após o encerramento das
discussões relativas à condenação judicial do Poder Público e antes de
finalizados os trâmites administrativos para a inclusão do crédito no
orçamento.
Dessarte, não se vislumbram efeitos para o passado das disposições.

As Emendas aprovadas em 2021 estabeleceram a produção de efeitos para
o exercício seguinte, qual seja, 2022, somente para aqueles casos em que a
fase judicial para pagamento do precatório já se encontrava encerrada
mas que ainda não tiveram a fase administrativa concluída. Não há
inconstitucionalidade.
I.VI. ARTIGO 101, § 5º, DO ADCT
Nos termos da petição inicial, as entidades autoras impugnam ainda

o teor do art. 100, § 5º, do ADCT com redação determinada pelo art. 1º da
Emenda Constitucional 113/21, in verbis:
§ 5º Os empréstimos de que trata o inciso III do § 2º deste artigo
93
ADI 7064 / DF
poderão ser destinados, por meio de ato do Poder Executivo,

exclusivamente ao pagamento de precatórios por acordo direto com os
credores, na forma do disposto no inciso III do § 8º do art. 97 deste
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. (Incluído pela
A regra em questão é decorrente do regime especial para pagamento

de precatórios vigente para Estados, Distrito Federal e Municípios, que
sofreu diversas modificações desde a Emenda Constitucional 62/09.
Referido regime especial de pagamentos consta dos §§ 1º e 2º do art. 97
do ADCT:
Art. 97. Até que seja editada a lei complementar de que trata o §
15 do art. 100 da Constituição Federal, os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios que, na data de publicação desta Emenda
Constitucional, estejam em mora na quitação de precatórios vencidos,
relativos às suas administrações direta e indireta, inclusive os
emitidos durante o período de vigência do regime especial instituído
por este artigo, farão esses pagamentos de acordo com as normas a
seguir estabelecidas, sendo inaplicável o disposto no art. 100 desta
Constituição Federal, exceto em seus §§ 2º, 3º, 9º, 10, 11, 12, 13 e 14,
e sem prejuízo dos acordos de juízos conciliatórios já formalizados na
data de promulgação desta Emenda Constitucional. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 62, de 2009) (Vide Emenda Constitucional
nº 62, de 2009)
§ 1º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios sujeitos ao
regime especial de que trata este artigo optarão, por meio de ato do
Poder Executivo: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de
2009)
I - pelo depósito em conta especial do valor referido pelo § 2º
deste artigo; ou (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
II - pela adoção do regime especial pelo prazo de até 15 (quinze)
anos, caso em que o percentual a ser depositado na conta especial a que
se refere o § 2º deste artigo corresponderá, anualmente, ao saldo total
dos precatórios devidos, acrescido do índice oficial de remuneração
básica da caderneta de poupança e de juros simples no mesmo
94
ADI 7064 / DF
percentual de juros incidentes sobre a caderneta de poupança para fins

de compensação da mora, excluída a incidência de juros
compensatórios, diminuído das amortizações e dividido pelo número
de anos restantes no regime especial de pagamento. (Incluído pela
§ 2º Para saldar os precatórios, vencidos e a vencer, pelo regime
especial, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios devedores
depositarão mensalmente, em conta especial criada para tal fim, 1/12
(um doze avos) do valor calculado percentualmente sobre as
respectivas receitas correntes líquidas, apuradas no segundo mês
anterior ao mês de pagamento, sendo que esse percentual, calculado no
momento de opção pelo regime e mantido fixo até o final do prazo a
que se refere o § 14 deste artigo, será: (Incluído pela Emenda
I - para os Estados e para o Distrito Federal: (Incluído pela
a) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento),
para os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além do
Distrito Federal, ou cujo estoque de precatórios pendentes das suas
administrações direta e indireta corresponder a até 35% (trinta e cinco
por cento) do total da receita corrente líquida; (Incluído pela Emenda
b) de, no mínimo, 2% (dois por cento), para os Estados das
regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios pendentes das suas
administrações direta e indireta corresponder a mais de 35% (trinta e
cinco por cento) da receita corrente líquida; (Incluído pela Emenda
II - para Municípios: (Incluído pela Emenda Constitucional nº
62, de 2009)
a) de, no mínimo, 1% (um por cento), para Municípios das
regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, ou cujo estoque de precatórios
pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a até
35% (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida; (Incluído
pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
b) de, no mínimo, 1,5% (um inteiro e cinco décimos por cento),
para Municípios das regiões Sul e Sudeste, cujo estoque de precatórios
95
ADI 7064 / DF
pendentes das suas administrações direta e indireta corresponder a

mais de 35 % (trinta e cinco por cento) da receita corrente líquida.
O ponto em questão nesta ação direta diz com a possibilidade de os

entes subnacionais realizarem o pagamento dos valores relativos a
precatórios aos cidadãos de maneiras alternativas à simples quitação em
dinheiro na ordem cronológica de apresentação, seguindo as regras
constitucionais de preferência. Dispõem os §§ 6 º e 8º do ADCT:
§ 6º Pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos recursos de que

tratam os §§ 1º e 2º deste artigo serão utilizados para pagamento de
precatórios em ordem cronológica de apresentação, respeitadas as
preferências definidas no § 1º, para os requisitórios do mesmo ano e no
§ 2º do art. 100, para requisitórios de todos os anos. (Incluído pela
(…)
§ 8º A aplicação dos recursos restantes dependerá de opção a ser
exercida por Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, por ato
do Poder Executivo, obedecendo à seguinte forma, que poderá ser
aplicada isoladamente ou simultaneamente: (Incluído pela Emenda
I - destinados ao pagamento dos precatórios por meio do leilão;
II - destinados a pagamento a vista de precatórios não quitados
na forma do § 6° e do inciso I, em ordem única e crescente de valor por
precatório; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 62, de 2009)
III - destinados a pagamento por acordo direto com os credores,
na forma estabelecida por lei própria da entidade devedora, que poderá
prever criação e forma de funcionamento de câmara de conciliação.
Da leitura dos §§ 6º e 8º do art. 97 do ADCT apura-se que os meios

alternativos de quitação dos precatórios, inclusive o pagamento direto
com deságio por meio de composição direta com credores (inciso III do §
96
ADI 7064 / DF
8º), não pode exceder a 50% dos recursos disponíveis para a quitação dos
precatórios devidos (§ 6º).
Com efeito, o art. 101 do mesmo ADCT, buscando dar eficácia ao

regime especial de pagamento de precatórios de Estados, Distrito Federal
e Municípios, estabelece a possibilidade, dentre outros instrumentos, de
os entes contratarem empréstimos para realizar o pagamento dos
precatórios nos moldes referidos pelo art. 97 do ADCT. Veja-se o teor do
art. 101, § 2º:
Art. 101. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios que,

em 25 de março de 2015, se encontravam em mora no pagamento de
seus precatórios quitarão, até 31 de dezembro de 2029, seus débitos
vencidos e os que vencerão dentro desse período, atualizados pelo
Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E),
ou por outro índice que venha a substituí-lo, depositando
mensalmente em conta especial do Tribunal de Justiça local, sob única
e exclusiva administração deste, 1/12 (um doze avos) do valor
calculado percentualmente sobre suas receitas correntes líquidas
apuradas no segundo mês anterior ao mês de pagamento, em
percentual suficiente para a quitação de seus débitos e, ainda que
variável, nunca inferior, em cada exercício, ao percentual praticado na
data da entrada em vigor do regime especial a que se refere este artigo,
em conformidade com plano de pagamento a ser anualmente
apresentado ao Tribunal de Justiça local.
(…)
§ 2º O débito de precatórios será pago com recursos
orçamentários próprios provenientes das fontes de receita corrente
líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente, poderão ser
utilizados recursos dos seguintes instrumentos:
(…)
III - empréstimos, excetuados para esse fim os limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do art. 52 da
Constituição Federal e quaisquer outros limites de endividamento
previstos em lei, não se aplicando a esses empréstimos a vedação de
vinculação de receita prevista no inciso IV do caput do art. 167 da
97
ADI 7064 / DF
Constituição Federal;
Verifica-se que a modalidade de empréstimo autorizada pela

Constituição exorbita de quaisquer limites de endividamento, de maneira
a evitar a interdição nos pagamentos a serem realizados pelos entes que
cumpram os requisitos para adesão ao regime.
Neste contexto que se insere o art. 101, § 5º do ADCT questionado

nesta ação direta. A disposição possibilitou a contratação do empréstimo
referido no § 2º, III do dispositivo (qual seja, sem quaisquer limitações
fiscais) “exclusivamente” para a modalidade de pagamento de
precatórios por meio de acordo direto com o credor, modalidade na qual
o titular do crédito se obriga a aceitar um deságio de 40% do valor de seu
precatório.
Para todas as outras formas de quitação não é possível a contratação

específica daquela modalidade de empréstimo. Nesse sentido, a
possibilidade aventada na inicial é a de que sobejem recursos para o
pagamento de precatórios sob a forma de acordo com deságio e falte
dinheiro para a quitação de débitos na modalidade usual, qual seja, em
espécie pela ordem cronológica de apresentação e em respeito às
preferências constitucionais. Como asseverado pela Procuradoria-Geral
da República em sua manifestação (fls. 79): “É como se o Estado dissesse ao
credor que, para pagamento com deságio de 40%, há dinheiro disponível, mas não
há para pagamento integral”.
Nesse sentido salta aos olhos a inconstitucionalidade da disposição.

Ao privilegiar determinada modalidade de quitação de dívida, o art. 101,
§ 5º do ADCT prejudica todas as outras opções, inclusive aquela que
ontologicamente decorre do regime de precatórios que é o pagamento em
dinheiro na ordem de antiguidade da dívida e respeitadas as preferências
constitucionais.
Ante os fundamentos já expostos no corpo deste voto, impõe-se o
98
ADI 7064 / DF
reconhecimento da inconstitucionalidade da disposição.
CONCLUSÃO
Ex positis, CONHEÇO da presente Ação Direta para julgá-la

PARCIALMENTE PROCEDENTE para:
(i) DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO ao caput do art.

107-A do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional 114/2021 para que
seus efeitos somente operem para o exercício de 2022;
(ii) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE, com supressão de texto,
dos incisos II e III do art. 107-A do ADCT;
(iii) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE por arrastamento dos §§
3º, 5º e 6º do mesmo art. 107-A;
(iv) DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE do art. 6º da Emenda
Constitucional 114/2021, bem como dos arts. 100, §§ 9º, da Constituição
Federal, e 101, § 5º, do ADCT, com redação estabelecida pelo art. 1º da EC
113/21;
(v) DAR INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO ao art. 100, §
11, da Constituição, com redação da EC 113/21, para excluir a expressão
“com auto aplicabilidade para a União” de seu texto;
(vi) RECONHECER que o cumprimento integral do teor desta decisão
insere-se nas exceções descritas no art. 3º, § 2º, da Lei Complementar
200/23, que institui o Novo Regime Fiscal Sustentável, cujos valores não
serão considerados exclusivamente para fins de verificação do
cumprimento da meta de resultado primário a que se referem o art. 4º, §
1º, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, prevista na lei de
diretrizes orçamentárias em que for realizado o pagamento;
(vii) DEFERIR o pedido para abertura de créditos extraordinários para
quitação dos precatórios expedidos para os exercícios de 2022, 2023, 2024,
2025 e 2026, quando excedentes do subteto fixado pelo art. 107-A do
ADCT, deduzidas as dotações orçamentárias já previstas na proposta
orçamentária para o exercício de 2024, estando presentes, no caso
99
ADI 7064 / DF
concreto, os requisitos constitucionais da imprevisibilidade e urgência

previstos no § 3º do art. 167 da CF, e sendo possível a edição de medida
provisória para o pagamento ainda no exercício corrente.
É como voto.
100
Voto Vogal

OUTRO(A/S)
DE JANEIRO-FIRJAN
PAULO
BRASIL - CSPB
TIPICAS DE ESTADO
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código B9CE-6B51-C5FF-3750 e senha 81E0-8564-1CB7-A591
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
AFIPEA
DO TRABALHO - ANPT
SINDITAMARATY
AGRÁRIOS - SINDPFA
SISEJUFE/RJ
GERAIS - SITRAEMG
SINDIQUINZE
SINDJUSTIÇA/RJ
Voto Vogal
ADI 7064 / DF

SINTRAJUD
SINTRAJUF/PE
DE JANEIRO SINTUFRJ
- SINDJUFE/MS
SINJUFEGO
ASSOJAF/MG
ELEITORAL - ABJE
CONSUMIDOR - IDEC
Voto Vogal
ADI 7064 / DF

IASP
AASP
IEPREV
AJUFE
SINDIRECEITA
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
SÃO PAULO - FIESP

¿ APEOC
JUNIOR
VOTO
O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES: Em complemento ao

relatório lançado pelo Ministro LUIZ FUX, anoto que o caso trata de
julgamento conjunto das Ações Diretas 7047 e 7064, em que se questiona a
validade das alterações promovidas pelas das Emendas Constitucionais
113 e 114/2021, a respeito das regras orçamentárias para alocação de
recursos financeiros destinados ao pagamento de precatórios.
A ADI 7047 foi proposta pelo Partido Democrático Trabalhista, PDT,
postulando a declaração de inconstitucionalidade da integralidade do
texto da EC 113/2021. Em primeiro lugar, aponta irregularidade no
processo legislativo que produziu a referida emenda, consistente (a) na
produção de ato da Mesa Diretora (Ato da Mesa 212/2021, alterando
disposições do Ato da Mesa 123/2020) que permitiu a participação de
parlamentares que esse encontravam em missão oficial no exterior, e (b) o
processamento irregular de emenda aglutinativa substitutiva, a qual foi
levada à deliberação do Plenário sem prévia análise da Comissão
Especial, o que violaria o art. 58 c/c art. 60, I, CF.
Do ponto de vista da constitucionalidade material, o Requerente
PDT alega, resumidamente:
(a) a nova redação conferida ao art. 100, § 9º, CF,
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
estabelece um mecanismo de compensação automática de

créditos em favor da Fazenda Pública, o que já fora declarado
inconstitucional pela CORTE no julgamento da ADI 4425, em
que apreciado expediente semelhante da EC 62/2009;
(b) o art. 101, § 5º, do ADCT, flexibiliza limites para o
endividamento público, mas apenas no que se refere ao
pagamento de precatórios via acordo direto com os credores
(art. 97, § 8º, III, ADCT), o que violaria o princípio da isonomia
e, em especial, o art. 100, caput, CF, na medida em que favorece
uma classe especial de credores;
(c) o art. 3º da EC 113/2021 estabelece a Taxa SELIC como
critério de atualização e remuneração de todos os créditos
decorrentes de condenação da Fazenda Pública, o que seria
inconstitucional por afronta o direito à propriedade (art. 5º,
XXII, CF), pois se trata de fixação ex ante do fenômeno
inflacionário, sendo inidôneo para a apuração da perda do
poder aquisitivo da moeda; violação ao princípio da isonomia
(art. 5º, caput, CF), pois em relação aos créditos tributários, o
critério legal é 1% a.m. (art. 161 do CTN); e violação ao pacto
federativo, pois sendo a SELIC um índice federal (não
nacional), haveria contrariedade à Súmula Vinculante 42, que
veda a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores
estaduais ou municipais a índices federais de correção
monetária;
(d) o art. 4º, § 4º, da EC 113/2021, permite a abertura de
créditos extraordinários sem observância do art. 167, § 3º, CF, o
que ofenderia o princípio da separação de poderes;
(e) o art. 5º da EC 113/2021 determina a aplicação das
novas regras aos precatórios já expedidos ou inscritos, o que
importaria em efeito retroativo vedado pelo art. 5º, XXXVI, CF;
(f) o art. 115 do ADCT autoriza os Municípios a
parcelarem seus débitos com os respectivos regimes próprios de
previdência social, o que violaria o princípio federativo por
invadir a competência constitucional desses Entes.
A Presidência da República apresentou informações (Pet. STF 5341,
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
eDocs. 26 e 27), nas quais apresentou a manifestação técnica da

Consultoria Geral da União e da Subchefia de Assuntos Jurídicos da Casa
Civil, ambas com conclusão no sentido da constitucionalidade das ECs
113 e 114/2021, uma que ausente a demonstração de afronta tendente a
abolir quaisquer das cláusulas pétreas do art. 60, § 4º, da CF.
Nesse mesmo sentido, a manifestação da Advocacia-Geral da União
(Pet. 7587/2022, eDoc. 31).
O Procurador-Geral da República (Pet. 38.786/2022, eDoc. 99)
apresentou parecer pelo conhecimento parcial da ação, em razão da perda
de seu objeto em relação ao art. 4º, § 4º, da EC 113/2021. No mérito,
defendeu a necessidade de se conferir interpretação conforme à
Constituição ao art. 101, § 5º, do ADCT, “a fim de que sejam respeitados o §
6º do art. 97 e o caput do art. 102, ambos do ADCT, ou seja, que, somando-se
todos os recursos disponíveis para pagamento de precatórios (verbas
orçamentárias, empréstimos, depósitos judiciais, etc), pelo menos metade seja
utilizada no pagamento segundo a ordem cronológica de apresentação”.
A ADI 7064 foi proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos
Advogados do Brasil, CF-OAB, e pela Associação dos Magistrados
Brasileiros, AMB, originalmente em conjunto com outras entidades, as
quais foram excluídas da relação processual pelo Ministro Relator.
As alegações dos Requerentes podem ser sintetizadas nos seguintes
termos:
(a) Violação ao devido processo legislativo, em razão do
“fatiamento” da votação das Emendas, com a sua promulgação
após a deliberação no Senado (com alterações no texto enviado
pela Câmara dos Deputados), em relação aos pontos que as
lideranças dos partidos e os Presidentes das Casas entenderam
não haver sofrido alterações, o que violaria o art. 60, § 2º, da CF;
(b) O art. 100, § 9º, da CF, também impugnado na ADI
7047, estabelece o “encontro de contas” entre o crédito objeto de
precatório e débitos do credor (compensação), violando, assim,
o devido processo legal, a separação de poderes, a efetividade
da jurisdição, a isonomia entre Fazenda Pública e particular, a
coisa julgada, além de desafia a decisão da CORTE nas ADIs
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
4357 e 4425;
(c) o art. 101, § 5º, do ADCT, que estabelece a destinação
de empréstimos para pagamento de precatórios objeto de
acordo direto (com deságio, portanto), violaria o princípio da
isonomia (art. 1º, caput, e art. 5º, caput, CF), o regime de
preferências regrado pelo art. 100, § 2º, CF, e a previsão do art.
97, § 8º, do ADCT, que faculta outras destinações para recursos
financeiros dessa natureza;
(d) O art. 3º da EC 113/2021, que adota a Taxa SELIC como
índice para correção monetária, remuneração do capital e juros
moratórios de todos os débitos da Fazenda, independentemente
de sua natureza; aponta inconstitucionalidade decorrente da
violação do princípio da justa indenização e da vedação de
confisco do patrimônio do particular;
(e) O art. 5º da EC 113/2021 e o art. 8º da EC 114/2021, que
regulam a produção de efeitos das duas emendas,
determinando sua incidência em relação aos precatórios já
expedidos e inscritos e, em relação à regra que ampliou o
período de graça, vigência a partir de 2022;
(f) O art. 107-A do ADCT estabelece um teto (ou “subteto”)
para a alocação de recursos no orçamento destinada ao
pagamento de precatórios, correspondente ao valor total dos
precatórios vincendos de 2016, para o período 2022-2026; os
Requerentes alegam violação ao princípio da separação de
poderes (art. 2º), isonomia e propriedade (art. 5º, caput e inciso
XII), à efetividade da jurisdição, à coisa julgada e segurança
jurídica, à razoável duração do processo, à moralidade e
eficiência administrativas;
(g) O art. 1º da EC 114/2021 altera o art. 100, § 5º, CF, para
estender o “período de graça”, determinando que a inscrição do
precatório, para efeito de pagamento até o final do exercício
seguinte, sem incidência de mora, ocorra até 2 de abril; alega-se
que essa alteração resultaria em desproporcional alargamento
do período de graça, em prejuízo da efetividade e celeridade da
prestação jurisdicional;
(h) O art. 6º da EC 114/2021 prevê a instituição, pelo
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
Congresso Nacional, de comissão mista com a atribuição de

realizar o “exame analítico dos atos, fatos e das políticas públicas com
maior potencial gerador de precatórios e sentenças judiciais contrárias
à Fazenda Pública da União”; o que violaria o princípio da
separação de poderes, “na medida em que autoriza o Legislativo a
invadir função constitucional típica do Poder Judiciário, eis que lhe
compete a palavra final no que tange à expedição o precatório”;
(i) Por fim, requerem seja conferida interpretação
conforme à Constituição ao art. 107, caput e inciso I, do ADCT,
com a redação da EC 95/2016, para excluir as dívidas da
Fazenda Pública, decorrentes de sentenças judiciárias, dos
limites do Novo Regime Fiscal instaurado pela Emenda
Constitucional 95/2016 (Teto de Gastos).
A Câmara dos Deputados (Pet. 12.899/2022, eDoc. 74), a Presidência

da República (Pet. 12.942, eDocs. 78 e 79) e o Senado Federal (Pet.
13.859/2022, eDoc. 81), apresentaram informações nos autos, todos no
sentido da improcedência total da Ação Direta.
Com essa mesma conclusão, o parecer da Advocacia-Geral da União
(Pet. 15.577/2022, eDoc. 142), posteriormente revisto por nova
manifestação do órgão de advocacia pública (Pet. 107.534/2023, eDoc. 283
e seguintes), em que passa a defender a declaração parcial de
inconstitucionalidade das ECs 113 e 114, em parecer que recebeu a
seguinte ementa:
Precatórios. Artigo 2º da Emenda Constitucional nº

114/2021, que estabelece regime transitório de pagamentos de
precatórios, e artigo 100, § 11, da Constituição Federal,
introduzido pela Emenda Constitucional nº 113/2021, que cria a
faculdade de compensação de créditos líquidos e certos
reconhecidos por ente federativo ou decisão judicial transitada
em julgado com determinadas dívidas e obrigações perante o
ente federativo devedor. Evolução do entendimento
apresentado por esta Advocacia-Geral da União quanto a esses
dispositivos. O novo regime de pagamento de precatórios
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
impõe dificuldades à sustentabilidade fiscal de longo prazo e

produz impactos negativos nas estatísticas fiscais e efeitos
econômicos nocivos indiretos. Violação à cláusula
constitucional do Estado de Direito (art. 1º, caput, da CF), ao
princípio da separação do Poderes (CF, art. 2º), ao postulado da
isonomia (CF, art. 5º, caput), à garantia do acesso à justiça e à
efetividade da tutela jurisdicional (CF, art. 5º, inciso XXXV), ao
direito adquirido e à coisa julgada (CF, art. 5º, inciso XXXV).
Precedentes dessa Suprema Corte (ADIs nº 2356, nº 4357 e nº
4425). Manifestação pela inconstitucionalidade do regime
transitório de pagamento de precatórios estabelecido no artigo
2º da Emenda Constitucional nº 114/2021 e da faculdade de
compensação prevista no artigo 100, § 11, da Lei Maior, com a
adoção de diversas medidas voltadas a solucionar de modo
definitivo o problema gerado pelo estoque acumulado de
precatórios expedidos e não pagos.
O novo posicionamento da União foi instruído com a Nota Conjunta

SEI 1/2023/STN/PGFN-MF, de 21/9/2023, na qual a inconstitucionalidade
do regime das ECs 113 e 114 é demonstrada, entre outros elementos, com
a descrição dos inconvenientes que esse regime fiscal acarreta para o
equilíbrio sustentado das contas da União:
11. Em outras palavras, a EC nº 114/2021 em especial

desconsiderou o efeito do rompimento programado do “dique”
– cujo volume seria pressionado por anos consecutivos de
valores devidos e não pagos aos credores dos precatórios –
sobre a execução das despesas públicas e a elevação abrupta
das necessidades de financiamento do setor público. O efeito
sobre a administração da dívida pública no ano subsequente
ao que a EC nº 114/2021 definiu para a “abertura das
comportas” (i.e., 2027) poderia ser ainda mais drástico do que
o que motivou a própria apresentação da PEC nº 23/2021 pelo
antigo Ministério da Economia, a qual foi o gatilho para as
mudanças constitucionais que advieram em seguida.
12. Se, por um lado, a suspensão do pagamento integral
10
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
dos precatórios trouxe um alívio fiscal imediato às custas da

moratória em créditos líquidos e certos de credores da União,
por outro teve como consequência o agravamento da
sustentabilidade fiscal de longo prazo, além de impactos
relevantes em termos de distorção de estatísticas fiscais e efeitos
econômicos nocivos indiretos, que serão explorados ao longo
desta Nota Conjunta.
A STN e a PGFN propõem equacionar o problema por meio da

reclassificação da despesa com precatórios, “segregando-se os valores
principais e os valores referentes aos encargos financeiros sobre a causa, com
fundamento na supracitada Resolução CNJ nº 303/2019, para fins de sua
quitação imediata por meio, respectivamente, de despesa primária e despesa
financeira”, bem como “sejam reconhecidas a urgência e a imprevisibilidade do
pagamento imediato dos precatórios expedidos e não pagos já informados à União
(item 1 supra), deduzido o espaço Executivo possa solicitar ao Congresso
Nacional a autorização para a abertura de créditos”.
O Procurador-Geral da República (Pet. 38.781/2022, eDoc. 184),
opinou pelo conhecimento parcial da Ação Direta, não a conhecendo em
relação ao art. 107, I, do ADCT, e, no mérito, semelhante ao manifestado
nos autos da ADI 7047, defendeu procedência parcial da ADI, para
conferir interpretação conforme à Constituição ao art. 101, § 5º, do ADCT,
para que “sejam respeitados o § 6º do art. 97 e o caput do art. 102, ambos do
ADCT, ou seja, que, somando-se todos os recursos disponíveis para pagamento
de precatórios (verbas orçamentárias, empréstimos, depósitos judiciais, etc), pelo
menos metade seja utilizada no pagamento segundo a ordem cronológica de
apresentação”.
Várias entidades foram admitidas na relação processual na
qualidade de amicus curiae.
O eminente Relator, Ministro LUIZ FUX, apresenta o caso em sessão
extraordinária do Tribunal Pleno, em ambiente virtual. Em seu voto, o
Min. Relator:
(a) afasta as alegações de inconstitucionalidade formal;
(b) declara inconstitucional o art. 100, § 9º, CF;
11
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
(c) em relação ao art. 100, § 11, CF, declara a

inconstitucionalidade da expressão “com auto aplicabilidade para
a União”;
(d) declara parcialmente procedente o pedido em relação
ao art. 107-A do ADCT, para lhe atribuir interpretação conforme
à Constituição, no sentido de que “seus efeitos somente operem
para o exercício de 2.022”, declarando ainda a
inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos incisos II e
III do mesmo art. 107-A;
(e) declara a inconstitucionalidade do art. 6º da EC
114/2021, ao argumento de que “submeter a condenação judicial ao
escrutínio de uma Comissão formada no âmbito do Poder Legislativo
parece modificar o eixo de sustentação do sistema de separação de
poderes”;
(f) em relação ao art. 107, caput e inciso I, do ADCT, o
Ministro Relator estabelece que “é imperioso que os pagamentos
relativos exclusivamente ao passivo de precatórios ocasionado pelas
Emendas Constitucionais nº 113/02 e 114/02 sejam incluídos nas
excepcionalidades do art. 3º, § 2º da Lei Complementar nº 200/23,
afastando-se as consequências da discrepância entre despesas e receitas
quando da satisfação dos referidos créditos”;
(g) declara a inconstitucionalidade do art. 101, § 5º, do
ADCT, sob o entendimento de que esse dispositivo privilegiaria
uma modalidade de quitação de dívida (acordo direto), em
prejuízo das demais modalidade, “inclusive aquela que
ontologicamente decorre do regime de precatórios que é o pagamento
em dinheiro na ordem de antiguidade da dívida e respeitadas as
preferências constitucionais”;
(h) afasta as demais alegações de inconstitucionalidade.
Além disso, o Ministro LUIZ FUX determina ao Poder Executivo a

retomada do pagamento dos precatórios, sem qualquer limitação
orçamentária, a partir do exercício de 2023, de modo a “eliminar de
imediato o passivo de precatórios acumulado nos exercícios de 2022 e 2023 (até
abril)”. E assenta a possibilidade de abertura de créditos adicionais para
pagamento de precatórios.
12
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
É o relato do essencial.
De início, indico que ACOMPANHO O MINISTRO RELATOR,

afastando as questões preliminares (ilegitimidade ativa dos Requerentes),
para conhecer da Ação Direta 7064.
Também ACOMPANHO Sua Excelência na rejeição das alegações de
inconstitucionalidade formal, relacionadas ao trâmite das emendas
impugnadas no Congresso Nacional, bem como no afastamento das teses
de inconstitucionalidade material referente ao art. 3º da EC 113/2021, ao
art. 100, § 5º, CF, ao art. 5º da EC 113 e ao art. 8º da EC 114.
Como demonstrado pelo Ministro Relator, as alegações de violação
ao devido processo legislativo esbarraram na ausência de um parâmetro
de controle presente no texto constitucional, limitando-se a demonstrar
contrariedade a normas regimentais e atos da Mesa Diretora das Casas
Legislativas, o que caracteriza questões interna corporis, não sindicáveis
pela CORTE.
Conforme já defendi doutrinariamente, não é possível o controle
jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas
Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao
próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão
regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de
ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do
Judiciário no Legislativo (Direito Constitucional. 39ª Ed. São Paulo: Atlas,
2023). Nesse sentido: ADI 6968, Rel. MIN. EDSON FACHIN, Tribunal
Pleno, julgado em 22/4/2022, DJe de 19/5/2022; ADI 5683, Rel. Min.
ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 22/4/2022, DJe de
19/5/2022; MS 33.558-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
DJe de 21/3/2016; MS 34578, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWISKI, DJe
de 10/4/2017; MS 26.062 AgR, Rel. Min. GILMAR MENDES, Tribunal
Pleno, DJe de 4/4/2008; MS 30.672 AgR, Rel. Min. RICARDO
LEWANDOWSKI, Pleno, DJe de 17/10/2011; MS 26074, Rel. Min.
JOAQUIM BARBOSA, DJ de 13/9/2006; MS 34406, Rel. Min. EDSON
FACHIN, DJe de 26/6/2017; MS 21.374, Rel. Min. MOREIRA ALVES,
13
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
Pleno, DJ de 2/10/1992).
Também tenho por legítima a adoção da Taxa SELIC como índice de
atualização, remuneração e mora de todas as dívidas das Fazendas
Públicas, considerando as características desse índice e base normativa e
técnica que preside a sua definição pelo Banco Central do Brasil, o que o
distingue com nitidez da Taxa Referencial, TR, cuja utilização como
critério de atualização foi apreciada em outros julgados da CORTE.
Tampouco entendo haver uma grave desproporcionalidade na
alteração do prazo para apresentação de precatórios para inclusão na
peça orçamentária, de 1º de julho para 2 de abril de cada exercício
financeiro, o que atende ao interesse legítimo de permitir a formação da
LDO com a informação consolidada sobre os montantes a serem pagos no
exercício seguinte.
Quanto ao mais, observando que a discussão em torno das Emendas
113 e 114 somente pode ser compreendida sob o ângulo da pandemia de
COVID-19, e da decorrente calamidade na saúde pública do Brasil,
convém mencionar que a CORTE se debruçou sobre situação semelhante,
por ocasião do julgamento da ADI 6357-MC-Ref. (Rel. Min. ALEXANDRE
DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 13/5/2020), quando afirmado
que os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal (arts. 14, 16, 17 e 24
da LRF, além do art. 114, caput, in fine, e § 14, da LDO/2020) que tratam de
disciplina e controle fiscal, não impediam a adoção das medidas urgentes
necessárias naquele momento de calamidade.
A CORTE reconheceu que há situações em que o surgimento de
condições supervenientes absolutamente imprevisíveis afeta radicalmente
a possibilidade de execução do orçamento planejado, tendo a própria
LRF, em seu art. 65, estabelecido um regime emergencial para os casos de
reconhecimento de calamidade pública, em que haverá a dispensa da
recondução de limite da dívida, bem como o cumprimento da meta fiscal;
evitando-se, dessa maneira, o contingenciamento de recursos; além do
afastamento de eventuais sanções pelo descumprimento de limite de
gastos com pessoal do funcionalismo público.
Naquele momento, o Congresso Nacional havia reconhecido, por
14
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
meio do Decreto Legislativo 6/2020, a ocorrência de estado de calamidade

pública em decorrência da pandemia de COVID-19, declarada pela
Organização Mundial de Saúde, atendendo à solicitação do Presidente da
República encaminhada por meio da Mensagem 93/2020. O surgimento
da pandemia representou uma condição superveniente absolutamente
imprevisível e de consequências gravíssimas, que afetou drasticamente a
execução orçamentária anteriormente planejada, exigindo atuação
urgente e coordenada de todas as autoridades federais, estaduais e
municipais em defesa da vida, da saúde e da própria subsistência
econômica de grande parcela da sociedade brasileira, tornando, por
óbvio, lógica e juridicamente impossível o cumprimento de determinados
requisitos legais compatíveis com momentos de normalidade.
O excepcional afastamento de certas regras da LRF, durante o estado
de calamidade pública e para fins exclusivos de combate integral da
pandemia de COVID-19, não conflitava com a prudência fiscal e o
equilíbrio orçamentário intertemporal consagrados pela LRF, pois não se
cuidava de realização de gastos orçamentários baseados em propostas
legislativas indefinidas, decorrentes de oportunismo político,
inconsequência, desaviso ou improviso nas Finanças Públicas; mas sim,
de gastos orçamentários destinados à proteção da vida, saúde e da
própria subsistência dos brasileiros afetados por essa gravíssima situação,
que são direitos fundamentais consagrados constitucionalmente e
merecedores de efetiva e concreta proteção.
A Constituição Federal, em diversos dispositivos, prevê princípios
informadores e regras de competência no tocante à proteção da vida e da
saúde pública, destacando, desde logo, no próprio preâmbulo a
necessidade de o Estado Democrático assegurar o bem-estar da
sociedade. Logicamente, dentro da ideia de bem-estar, deve ser destacada
como uma das principais finalidades do Estado a efetividade de políticas
públicas destinadas à saúde. O direito à vida e à saúde aparecem como
consequência imediata da consagração da dignidade da pessoa humana
como fundamento da República Federativa do Brasil. Nesse sentido, a
Constituição Federal consagrou, nos artigos 196 e 197, a saúde como
15
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
direito de todos e dever do Estado, garantindo sua universalidade e

igualdade no acesso às ações e serviços de saúde.
A gravidade da emergência causada pela pandemia do COVID-19
(Coronavírus) exigiu das autoridades brasileiras, em todos os níveis de
governo, a efetivação concreta da proteção à saúde pública, com a adoção
de todas as medidas possíveis para o apoio e manutenção das atividades
do Sistema Único de Saúde. A temporariedade e excepcionalidade do
afastamento de regras fiscais durante a manutenção do estado de
calamidade pública; a proporcionalidade da medida que se aplicou,
exclusivamente, para o combate aos efeitos da pandemia do COVID-19, e
a finalidade maior de proteção à vida, à saúde e a subsistência de todos os
brasileiros, com medidas sócio econômicas protetivas aos empregados e
empregadores estão em absoluta consonância com o princípio da
razoabilidade, pois, observadas as necessárias justiça e adequação entre o
pedido e o interesse público.
Ainda no contexto de pandemia, o Congresso Nacional promulgou a
Emenda Constitucional 106/2020, que instituiu o “regime extraordinário
fiscal, financeiro e de contratações para enfrentamento de calamidade pública
nacional decorrente de pandemia”, no qual se possibilitou a adoção de
medidas que dispensavam a demonstração de adequação e compensação
orçamentárias em relação à criação ou expansão de programas públicos e
ações governamentais de enfretamento ao Covid-19.
Com efeito, o art. 3º da EC 106/2020 estabeleceu uma autorização
genérica para a flexibilização das limitações legais relativas às ações
governamentais que, não implicando despesas permanentes, acarretem
aumento de despesa. É o que estabelece o dispositivo abaixo transcrito:
Art. 3º Desde que não impliquem despesa permanente, as

proposições legislativas e os atos do Poder Executivo com
propósito exclusivo de enfrentar a calamidade e suas
consequências sociais e econômicas, com vigência e efeitos
restritos à sua duração, ficam dispensados da observância das
limitações legais quanto à criação, à expansão ou ao
aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento
16
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
de despesa e à concessão ou à ampliação de incentivo ou

benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de
receita.
Parágrafo único. Durante a vigência da calamidade
pública nacional de que trata o art. 1º desta Emenda
Constitucional, não se aplica o disposto no § 3º do art. 195 da
A referida emenda previu, ainda, as seguintes medidas: (a) processos

simplificados de contratação; (b) critérios objetivos para distribuição de
equipamentos e insumos de saúde; (c) a contratação temporária do art.
37, IX, CF não precisou cumprir a exigência do art. 169, §1º da CF; (d)
permissão para que empresas com débitos na previdência contratem com
o poder público ou recebam benefícios e incentivos; (e) em 2020 não foi
necessário cumprir a “regra de ouro” do art. 167, III, da CF; (f)
programação orçamentária específica e prestação de contas avaliada
separadamente; (g) recursos das operações de crédito puderam ser
utilizados para pagamento dos juros e encargos; (h) autorização para o
Banco Central comprar e vender títulos de emissão do Tesouro e outros
ativos; (i) o Congresso Nacional pode sustar decisões do Executivo que
descumprirem a EC 106/2020; (k) confirmação dos atos já praticados pelo
Executivo e que sejam compatíveis com a EC 106/2020; (j) vigência
temporária.
Embora as Emendas Constitucionais ora sob julgamento tenham
sido editadas já em um primeiro momento de “retomada” da
normalidade pós pandemia, é inegável, como apontado pelo Ministro
Relator, que ainda se tratava dos mesmos elementos de fato a pressionar
as contas públicas, como as despesas com programas sociais destinados a
assistir a população mais vulnerável ao efeitos econômicos da calamidade
do coronavírus.
De modo semelhante ao que fora respaldado pela CORTE em
relação aos limites e condicionantes de gestão fiscal no exercício de 2020,
foi necessária uma acomodação entre as necessidades públicas em
conflito, no tocante à disputa por recursos fiscais no orçamento de 2022.
17
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
No entanto, a sensibilidade da CORTE em relação ao momento

vivido em 2020 não deve encobrir o fato de que a análise da
proporcionalidade de medidas excepcionais dessa natureza está
condicionada a um nível de escrutínio rigoroso. Ainda mais quando
constatado que a medida agora sob exame, a moratória de créditos da
Fazenda Pública em decorrência da imposição de um “teto” de
pagamentos, efetivamente põe em causa princípios constitucionais que
nem mesmo emendas constitucionais poderiam menosprezar (art. 60, §
4º, CF), como a isonomia e o direito fundamental à propriedade, como já
assentado no julgamento das ADIs 4357 e 4425, a respeito da EC 62/2009.
As razões trazidas pela Advocacia-Geral da União, com o
posicionamento técnico da Secretaria do Tesouro Nacional e da
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, dão fundamento à conclusão
de que a medida adotada pelo art. 107-A do ADCT, com a redação da EC
114/2021, não é inteiramente justificada pelas razões invocadas por
ocasião de sua edição, notadamente em vista do longo período, 2022-
2026, de moratória nos pagamentos de precatórios.
Ao contrário de permitir a regularização da gestão fiscal, tal medida
constitui, por si só, um fator de desestabilização e incerteza das contas
públicas, com evidente prejuízo para a credibilidade do Estado brasileiro.
O represamento dos pagamentos, além de onerar desproporcionalmente
o interesse de cada credor, apenas posterga o problema para o exercício
seguinte ao desfecho da moratória concedida pela EC 114.
Ainda que se admita excetuar medidas de equilíbrio fiscal e
sacrificar pontualmente outros princípios, a CORTE não pode tolerar a
normalização de soluções casuísticas, com sua projeção sobre exercícios
financeiros futuros, como ocorre no caso em julgamento.
Dessa forma, ACOMPANHO o voto proferido pelo Ministro Relator,
para atribuir interpretação conforme à Constituição ao art. 107-A, caput,
na redação da EC 114/2021, para limitar seus efeitos apenas ao exercício
de 2022, determinando-se o pagamento do estoque de precatórios
expedidos desde então, e para declarar a inconstitucionalidade, por
arrastamento, de seus incisos II e III e dos §§ 3º, 5º e 6º.
18
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
Para a liquidação imediata desse passivo, considerando as

alternativas apresentadas nos autos, também há que se afirmar a
necessidade de rigor na interpretação de regras e critérios de
contabilidade pública, como imposição dos princípios do equilíbrio,
responsabilidade e sustentabilidade fiscais (ADC 69, Rel. Min.
ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 3/7/2023, DJe de
18/7/2023; ADI 6892, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno,
julgado em 15/8/2023, DJe de 25/8/2023).
A viabilidade técnica das soluções apresentadas pela
AGU/PGFN/STN para o equacionamento do estoque de precatórios
decorrente da regra do subteto da EC 114 foi examinada pela Nota
Técnica 2/2023, emitida pelo economista GUILHERME MENDES
RESENDE, Assessor Especial vinculado ao gabinete da Secretaria-Geral
do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Resumidamente, a Nota Técnica se
posiciona contrariamente à proposta de diferenciar o valor original do
precatório (valor nominal pelo qual expedido), como dívida primária, e o
valor dos encargos, como dívida financeira. Alega-se que tal medida
estaria em contraste com padrões internacionais, em prejuízo da
credibilidade do sistema de estatísticas fiscais do Brasil.
Além disso, segundo a Nota Técnica, caso estendida a mesma lógica
a situações semelhantes (p.ex., encargos financeiros de restos a pagar,
pagamentos atrasados de contratos e convênios ou mesmo o atraso no
pagamento de qualquer despesa pública), haveria: (a) impacto
significativo nas despesas sujeitas às metas da LDO e nos limites de
despesa do novo arcabouço fiscal (LC 200/2023), (b) necessidade de
recalcular a série de estatísticas fiscais registradas pelo Banco Central do
Brasil; (c) incerteza no cumprimento do resultado primário e limite de
despesas; (d) ocorreria uma “distorção de incentivos” ou criação de um
“incentivo perverso” na gestão fiscal do Estado, que seria favorecido pelo
adiamento/judicialização de despesas primárias para pagamento por
precatórios, já que as despesas financeiras não estão sujeitas às mesmas
regras fiscais de superávit primário que as despesas primárias.
A Nota Técnica também é contrária a uma “reclassificação seletiva”, ou
19
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
seja, aplicar um critério diferente apenas para a questão sob julgamento

(mudança ad hoc dos critérios de gestão fiscal), por entender que a
consequência seria a perda de credibilidade e confiabilidade do sistema
de estatísticas fiscais e aumento dos custos de rolagem da dívida pública
brasileira.
Por outro lado, o referido estudo é favorável à abertura de créditos
extraordinários para pagamento do estoque de precatórios, sem alteração
das normas de padronização financeira e orçamentária, que é a solução
proposta pelo eminente Ministro Relator, com o acréscimo de que o
pagamento do estoque de precatórios não implicaria inobservância do
art. 3º, § 2º, da LC 200/2023, como exceção ao limite das dotações
orçamentárias relativas a despesas primárias estabelecida pelo Novo
Arcabouço Fiscal.
Assim, tudo considerado, entendo que o pagamento imediato dos
precatórios expedidos após 2022 mediante créditos extraordinários
aprovados pelo Congresso Nacional é a medida que melhor concilia os
aspectos financeiro e social de conjuntura (gestão fiscal e financiamento
de ações governamentais de apoio à população carente) com o interesse
individual constitucionalmente protegido dos credores da Fazenda
Pública.
Também ACOMPANHO o Ministro Relator na declaração de
inconstitucionalidade do art. 100, § 9º, CF, na redação da EC 113, por
considerar que o expediente previsto nesses dispositivos, a remessa de
valores ao Juízo que processa a ação de cobrança ou execução fiscal
movida pela Fazenda em face do credor do precatório, corresponde à
compensação automática antes prevista na EC 62/2009 e já declarada
inconstitucional por essa CORTE.
No que diz respeito ao § 11 do mesmo dispositivo, o qual permite a
compensação em favor do particular, com a oferta de créditos inscritos
em precatório para finalidades diversas, como quitação de débitos fiscais,
compra de imóveis públicos, entre outras obrigações para com o Poder
Público, também acompanho o Ministro Relator na apreciação da
expressão que, em relação à União, confere autoaplicabilidade à referida
20
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
compensação, recusando-lhe a possibilidade de regulamentação de que

gozam os demais entes federativos.
Se tal restrição era justificada sob o ponto de vista da moratória de
créditos federais, a fim de dar liquidez aos precatórios da União, as
alterações decorrentes do presente julgamento tornam insubsistente a
pretendida autoaplicabilidade do mecanismo de compensação, devendo-
se aplicar o art. 100, § 11, CF, de modo uniforme a todos os entes
federativos.
De modo semelhante, também padece de inconstitucionalidade a
determinação contida no art. 6º da EC 113, para que o Congresso
Nacional a constitua uma Comissão Mista para o “exame das políticas
públicas com potencial gerador de sentenças judiciais contrárias à Fazenda
Pública”.
O funcionamento de um órgão legislativo com tal competência
resultaria e interferência na governança dos demais Poderes sobre o
núcleo de suas funções, como gerir e monitorar riscos fiscais (Executivo) e
apreciar lesões a direitos individuais, constituindo título executivo a
quem de direito (Judiciário). Assim, sem prejuízo das competências
normais do Poder Legislativo, tenho que essa inovação destoa do
equilíbrio estabelecido pelo texto constitucional entre os Poderes de
Estado (art. 2º, CF).
Por fim, o art. 101, § 5º, do ADCT, mostra-se inconstitucional por
afronta ao princípio da isonomia, que é promovida pela distinção entre as
fontes de financiamento de créditos devidos pela Fazenda Pública,
favorecendo o pagamento de precatórios cujos credores concordarem,
mediante acordos diretos, com deságios significativos sobre seus créditos.
Trata-se de incentivo perverso à celebração de tais acordos, que debilita a
posição de pessoas já oneradas com longos período de espera pela
satisfação de seus créditos.
Em vista do exposto, ACOMPANHO O VOTO PROFERIDO PELO
MINISTRO RELATOR, para CONHECER as Ações Diretas 7047 e 7064 e
julgá-las PARCIALMENTE PROCEDENTES, de modo a (a) conferir
interpretação conforme à Constituição ao art. 107-A, caput, do ADCT, na
21
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
redação da EC 114/2021, para delimitar que seus efeitos se limitam ao

exercício de 2022, determinando-se o pagamento imediato do passivo de
precatórios ainda não pagos mediante a abertura de créditos
extraordinários, excepcionado dos limites de despesas fixados no art. 3º
da LC 200/2023; (b) declarar a inconstitucionalidade dos incisos II e III e
§§ 3º, 5º e 6º do mesmo art. 107-A; (c) declarar a inconstitucionalidade do
art. 6º da EC 113/2021; (d) declarar a inconstitucionalidade do arts. 100, §
9º, CF, na redação da EC 113/2021; (e) declarar a inconstitucionalidade da
expressão “com autoaplicabilidade para a União”, constante do art. 100, § 11,
CF, com a redação da EC 113/2021; (f) declarar a inconstitucionalidade do
art. 101, § 5º do ADCT, com a redação da EC 113/2021.
É o voto.
22
Voto Vogal

OUTRO(A/S)
DE JANEIRO-FIRJAN
PAULO
BRASIL - CSPB
TIPICAS DE ESTADO
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código B83A-45FD-AA95-CA3E e senha D9BA-474D-9543-B745
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
AFIPEA
DO TRABALHO - ANPT
SINDITAMARATY
AGRÁRIOS - SINDPFA
SISEJUFE/RJ
GERAIS - SITRAEMG
SINDIQUINZE
SINDJUSTIÇA/RJ
Voto Vogal
ADI 7064 / DF

SINTRAJUD
SINTRAJUF/PE
DE JANEIRO SINTUFRJ
- SINDJUFE/MS
SINJUFEGO
ASSOJAF/MG
ELEITORAL - ABJE
CONSUMIDOR - IDEC
Voto Vogal
ADI 7064 / DF

IASP
AASP
IEPREV
AJUFE
SINDIRECEITA
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
SÃO PAULO - FIESP

¿ APEOC
JUNIOR
VOTO–VOGAL
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (VOTO-VOGAL): Adianto que

acompanho o relator quanto à solução para pagamento do passivo
ocasionado com o limite introduzido pelo art. 107-A do ADCT, com
ressalvas quanto à fundamentação.
Sinteticamente, coexistiram, pelo menos, 6 (seis) formas de
pagamento das dívidas vencidas da Fazenda Pública reconhecidas em
processo transitado em julgado (pelo menos até 2010): a regra geral do
art. 100 da CF; as verbas alimentícias; as verbas alimentícias de titulares
com 60 (sessenta) anos de idade ou mais; as requisições de pequeno valor
(RPV, incluindo verbas alimentícias até o limite legal); as parcelas do art.
33 do ADCT (temporalmente provisória); e as dívidas descritas no art. 78
do ADCT (até a suspensão cautelar da vigência pelo STF nas ADIs 2.356 e
2.362, em 2010), cada uma com suas especificidades.
As ordens de pagamento (com lista própria) das RPVs são
destinadas a pagamento de quantias de pequeno valor: no caso da União,
equivalente a sessenta salários mínimos; e nos Estados, Distrito Federal e
Municípios, provisoriamente correspondem a quarenta e trinta salários
mínimos, respectivamente, até que haja a escolha de cada Ente
Federativo, observadas as balizas contidas no art. 87 do ADCT c/c § 4º do
art. 100 da CF.
Em relação aos créditos de natureza alimentícia que superem os
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
limites de pagamento por RPV, existe a fila própria para pagamento

daqueles que se qualificam como tal ordem preferencial de pagamento,
cuja conceituação está prevista no § 1º do art. 100 da CF (à exceção dos
precatórios alimentares de titulares com sessenta anos ou mais):
“§ 1º. Os débitos de natureza alimentícia compreendem

aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos,
pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e
indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em
responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial
transitada em julgado, e serão pagos com preferência sobre
todos os demais débitos, exceto sobre aqueles referidos no § 2º
deste artigo”.
Vê-se que, no regime ordinário de pagamento dos precatórios do art.

100 da CF, existe um tripé a ser observado para o pagamento das dívidas
da Fazenda Pública reconhecidas com trânsito em julgado: 1)
“exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios”, isto é,
seguindo a ordem de precedência e de prioridades constitucionais
(dívidas de pequeno valor, pagamentos superpreferenciais, créditos
alimentares etc.); 2) ”à conta dos créditos respectivos”, ou seja, de acordo
com o fluxo de liberação que for realizado pelo devedor; e 3)
obrigatoriedade de inclusão no orçamento do ano subsequente.
Hodiernamente, no âmbito federal, a Emenda Constitucional 94/2016
e suas alterações subsequentes (Emendas Constitucionais 99/2017, 113 e
114/2021) resolveram estabelecer que, a par das formas de pagamento já
existentes (listas de pagamentos e preferências entre os credores), haveria
uma sistemática de o Poder Público destinar recursos para pagamento de
suas dívidas pretéritas e futuras, com base na receita corrente líquida e no
teto de despesas estabelecido no art. 107-A do ADCT, além possibilitar a
realização de compensação entre o credor e o devedor, acordos, entre
outras soluções, a qualquer tempo.
Tal situação está prevista nos §11, 17 a 22 do art. 100 da CF, in litteris:
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
“§ 11. É facultada ao credor, conforme estabelecido em lei

para:
pelo mesmo ente;
federativo; ou
antecipação de valores a serem recebidos a título do excedente
em óleo em contratos de partilha de petróleo.
(...)
§ 17. A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios aferirão mensalmente, em base anual, o
comprometimento de suas respectivas receitas correntes
líquidas com o pagamento de precatórios e obrigações de
pequeno valor.
§ 18. Entende-se como receita corrente líquida, para os fins
de que trata o § 17, o somatório das receitas tributárias,
patrimoniais, industriais, agropecuárias, de contribuições e de
serviços, de transferências correntes e outras receitas correntes,
incluindo as oriundas do § 1º do art. 20 da Constituição Federal,
verificado no período compreendido pelo segundo mês
imediatamente anterior ao de referência e os 11 (onze) meses
precedentes, excluídas as duplicidades, e deduzidas:
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
I - na União, as parcelas entregues aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municípios por determinação constitucional;
II - nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por
determinação constitucional;
III - na União, nos Estados, no Distrito Federal e nos
Municípios, a contribuição dos servidores para custeio de seu
sistema de previdência e assistência social e as receitas
provenientes da compensação financeira referida no § 9º do art.
201 da Constituição Federal.
§ 19. Caso o montante total de débitos decorrentes de
condenações judiciais em precatórios e obrigações de pequeno
valor, em período de 12 (doze) meses, ultrapasse a média do
comprometimento percentual da receita corrente líquida nos 5
(cinco) anos imediatamente anteriores, a parcela que exceder
esse percentual poderá ser financiada, excetuada dos limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do art. 52 da
Constituição Federal e de quaisquer outros limites de
endividamento previstos, não se aplicando a esse financiamento
a vedação de vinculação de receita prevista no inciso IV do art.
167 da Constituição Federal.
§ 20. Caso haja precatório com valor superior a 15%
(quinze por cento) do montante dos precatórios apresentados
nos termos do § 5º deste artigo, 15% (quinze por cento) do valor
deste precatório serão pagos até o final do exercício seguinte e o
restante em parcelas iguais nos cinco exercícios subsequentes,
acrescidas de juros de mora e correção monetária, ou mediante
acordos diretos, perante Juízos Auxiliares de Conciliação de
Precatórios, com redução máxima de 40% (quarenta por cento)
do valor do crédito atualizado, desde que em relação ao crédito
não penda recurso ou defesa judicial e que sejam observados os
requisitos definidos na regulamentação editada pelo ente
federado.
§ 21. Ficam a União e os demais entes federativos, nos
montantes que lhes são próprios, desde que aceito por ambas as
partes, autorizados a utilizar valores objeto de sentenças
transitadas em julgado devidos a pessoa jurídica de direito
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
público para amortizar dívidas, vencidas ou vincendas:

I - nos contratos de refinanciamento cujos créditos sejam
detidos pelo ente federativo que figure como devedor na
sentença de que trata o caput deste artigo;
II - nos contratos em que houve prestação de garantia a
outro ente federativo;
III - nos parcelamentos de tributos ou de contribuições
sociais; e
IV - nas obrigações decorrentes do descumprimento de
prestação de contas ou de desvio de recursos.
§ 22. A amortização de que trata o § 21 deste artigo:
I - nas obrigações vencidas, será imputada primeiramente
às parcelas mais antigas;
II - nas obrigações vincendas, reduzirá uniformemente o
valor de cada parcela devida, mantida a duração original do
respectivo contrato ou parcelamento”.
Igualmente, foi instituído subteto de gastos orçamentários, no

âmbito federal, para quitação de dívidas reconhecidas judicialmente, com
trânsito em julgado, na forma do art. 107-A do ADCT, in verbis:
“Art. 107-A. Até o fim de 2026, fica estabelecido, para cada

exercício financeiro, limite para alocação na proposta
orçamentária das despesas com pagamentos em virtude de
sentença judiciária de que trata o art. 100 da Constituição
Federal, equivalente ao valor da despesa paga no exercício de
2016, incluídos os restos a pagar pagos, corrigido na forma do §
1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias, devendo o espaço fiscal decorrente da diferença
entre o valor dos precatórios expedidos e o respectivo limite ser
destinado ao programa previsto no parágrafo único do art. 6º e
à seguridade social, nos termos do art. 194, ambos da
Constituição Federal, a ser calculado da seguinte forma:
I - no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da
diferença entre o valor dos precatórios expedidos e o limite
estabelecido no caput deste artigo deverá ser destinado ao
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
programa previsto no parágrafo único do art. 6º e à seguridade

social, nos termos do art. 194, ambos da Constituição Federal;
precatórios expedidos entre 2 de julho de 2021 e 2 de abril de
2022 e o limite de que trata o caput deste artigo válido para o
exercício de 2023; e
III - nos exercícios de 2024 a 2026, pela diferença entre o
total de precatórios expedidos entre 3 de abril de dois anos
anteriores e 2 de abril do ano anterior ao exercício e o limite de
que trata o caput deste artigo válido para o mesmo exercício.
§ 1º. O limite para o pagamento de precatórios
corresponderá, em cada exercício, ao limite previsto no caput
deste artigo, reduzido da projeção para a despesa com o
pagamento de requisições de pequeno valor para o mesmo
exercício, que terão prioridade no pagamento.
§ 2º. Os precatórios que não forem pagos em razão do
previsto neste artigo terão prioridade para pagamento em
exercícios seguintes, observada a ordem cronológica e o
disposto no § 8º deste artigo.
§ 3º. É facultado ao credor de precatório que não tenha
sido pago em razão do disposto neste artigo, além das
hipóteses previstas no § 11 do art. 100 da Constituição Federal
e sem prejuízo dos procedimentos previstos nos §§ 9º e 21 do
referido artigo, optar pelo recebimento, mediante acordos
diretos perante Juízos Auxiliares de Conciliação de
Pagamento de Condenações Judiciais contra a Fazenda
Pública Federal, em parcela única, até o final do exercício
seguinte, com renúncia de 40% (quarenta por cento) do valor
desse crédito.
§ 4º. O Conselho Nacional de Justiça regulamentará a
atuação dos Presidentes dos Tribunais competentes para o
cumprimento deste artigo.
§ 5º. Não se incluem no limite estabelecido neste artigo
as despesas para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11,
20 e 21 do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste
artigo, bem como a atualização monetária dos precatórios
10
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
inscritos no exercício.
§ 6º. Não se incluem nos limites estabelecidos no art. 107
deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o
previsto nos §§ 11, 20 e 21 do art. 100 da Constituição Federal e
§ 7º. Na situação prevista no § 3º deste artigo, para os
valores necessários à sua quitação serão providenciados pela
abertura de créditos adicionais durante o exercício de 2022.
§ 8º. Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de
que trata o art. 100 da Constituição Federal serão realizados na
seguinte ordem:
I - obrigações definidas em lei como de pequeno valor,
previstas no § 3º do art. 100 da Constituição Federal;
(sessenta) anos de idade, ou sejam portadores de doença grave
ou pessoas com deficiência, assim definidos na forma da lei, até
o valor equivalente ao triplo do montante fixado em lei como
obrigação de pequeno valor;
equivalente ao triplo do montante fixado em lei como obrigação
de pequeno valor;
IV - demais precatórios de natureza alimentícia além do
valor previsto no inciso III deste parágrafo;
V - demais precatórios”. (grifo nosso)
A situação constitucional atual acerca do ritmo de quitação dos

precatórios federais não deixa de ser uma espécie de alongamento do
pagamento, no que se denomina de postergação de adimplemento para
observar o trinômio: especialidade da lista; anterioridade da inclusão ; e
fluxo de pagamento de acordo com capacidade financeiro-arrecadatória
do Ente devedor observada a receita corrente líquida (RCL) e o limite
de despesa de gastos.
Presente esse cenário de drástica mudança no fluxo de pagamentos
de dívidas federais, reconhecidas em processo judicial com trânsito em
11
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
julgado, operadas pelas Emendas Constitucionais 113 e 114/2021, aliada à

multiplicidade de vias e possibilidades que se descortinam de pagamento
(compensação, cessão, acordo etc.), entendo que é suficiente considerar a
inconstitucionalidade da parte final do § 3º (“com renúncia de 40%
(quarenta por cento) do valor desse crédito”) unicamente para fins de
desconsideração do limite de despesa, na forma prevista nos §§ 5º e 6º
do art. 107-A do ADCT pagamento em parcela única e até o exercício
financeiro subsequente.
Isso porque, relembre-se que o § 7º do art. 30 da Lei de
Responsabilidade Fiscal é claro em registrar que “Os precatórios judiciais
não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos
integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites”.
Ou seja, é suficiente considerar que, unicamente para fins dos
limites orçamentário e fiscal, os precatórios emitidos que não forem
pagos na forma da sistemática do art. 100 da CF, por força do limite
imposto pelo art. 107-A do ADCT, podem ser quitados pelo Poder Público
fora daqueles limites, na forma dos §§ 5º e 6º do art. 107-A do ADCT.
Não diviso qualquer discrímen razoável para diferenciar o credor de
precatório, que não tenha sido pago por força do novo limite estabelecido
no art. 107-A do ADCT, possa receber em parcela única seu valor devido
se renunciar 40% do valor de face daquele, em detrimento daquele que
tem o valor a receber e também teve o seu adimplemento alargado pela
nova determinação constitucional de limite, mormente diante do primeiro
receber imediatamente, em razão de ser quitado fora dos limites das
dívidas, tanto previsto no § 2º do art. 3º da Lei Complementar 200/2023, a
saber:
“Art. 3º. Com fundamento no inciso VIII do caput do art.

163, no art. 164-A e nos §§ 2º e 12 do art. 165 da Constituição
Federal, ficam estabelecidos, para cada exercício a partir de
2024, observado o disposto nos arts. 4º, 5º e 9º desta Lei
Complementar, limites individualizados para o montante
global das dotações orçamentárias relativas a despesas
primárias:
12
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
I - do Poder Executivo federal;

II - do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de
Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho,
da Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça
Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, no
âmbito do Poder Judiciário;
III - do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do
Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;
IV - do Ministério Público da União e do Conselho
Nacional do Ministério Público; e
V - da Defensoria Pública da União.
§ 1º. Cada um dos limites a que se refere o caput deste
artigo equivalerá:
I - para o exercício de 2024, às dotações orçamentárias
primárias constantes da Lei nº 14.535, de 17 de janeiro de 2023,
considerados os créditos suplementares e especiais vigentes na
data de promulgação desta Lei Complementar, relativas ao
respectivo Poder ou órgão referido no caput deste artigo,
corrigidas nos termos do art. 4º e pelo crescimento real da
despesa primária calculado nos termos do art. 5º desta Lei
Complementar, excluídas as dotações correspondentes às
despesas de que trata o § 2º deste artigo; e
II - para os exercícios posteriores a 2024, ao valor do limite
referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido nos
termos dos arts. 4º e 5º desta Lei Complementar, observado que
as alterações nas dotações orçamentárias realizadas para
atender à situação prevista no caput do art. 9º desta Lei
Complementar não deverão ser incluídas para a definição do
limite do exercício subsequente.
[...]
§ 2º. Não se incluem na base de cálculo e nos limites
estabelecidos neste artigo:
[...]
VI - as despesas para cumprimento do disposto no § 20
do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º do art. 107-A do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias” (grifo
13
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
nosso).
Desse modo, ao meu sentir, seria suficiente declarar a

inconstitucionalidade parcial, sem redução de texto, da expressão “com
renúncia de 40% (quarenta por cento) do valor desse crédito” contida no § 3º
do art. 107-A do ADCT, unicamente para fins de consideração dos §§ 5º e
6º do art. 107-A do ADCT e do art. 3º, §2º, da Lei Complementar 200/2023,
possibilitando que a diferença não paga, por força do art. 107-A do ADCT,
pudesse ser adimplida pelo Poder Público na forma sugerida pelo relator.
Todavia, apesar desse raciocínio e considerando que não adiro tão
somente quanto à fundamentação do relator, ponho-me a favor da
conclusão de Sua Excelência, por considerar que inconstitucional o
alongamento sem qualquer especificação de prazo ou percentual de
pagamento, tal como operado in casu.
Como consequência desta decisão, também adiro à determinação de
que “(i) o cumprimento integral da decisão desta Ação Direta insere-se nas
exceções descritas no art. 3º, § 2º, da Lei Complementar 200/23, que institui o
Novo Regime Fiscal Sustentável, cujos valores não serão considerados
exclusivamente para fins de verificação do cumprimento da meta de resultado
primário a que se referem o art. 4º, § 1º, da Lei Complementar 101, de 4 de maio
de 2000, prevista na lei de diretrizes orçamentárias em que for realizado o
pagamento”; (ii) haja o “deferimento do pedido para abertura de créditos
extraordinários para quitação dos precatórios expedidos nos exercícios de 2022,
2023, 2024, 2025 e 2026, quando excedentes do subteto fixado pelo art. 107-A do
ADCT; (iii) resta “autorizada à União a abertura de créditos extraordinários
necessários ao pagamento imediato dos precatórios referidos, estando presentes,
no caso concreto, os requisitos constitucionais da imprevisibilidade e urgência
previstos no § 3º do art. 167 da CF, deduzidas as dotações orçamentárias já
previstas na proposta orçamentária para o exercício de 2024, aberta a
possibilidade de edição de medida provisória para o pagamento ainda no exercício
corrente”.
De outro lado, considero ser prudente registrar que guardo reservas
quanto à suposta inconstitucionalidade da Comissão Mista do art. 6º da
EC 114/2021, mas, por ora, acompanho o relator também quanto ao
14
Voto Vogal
ADI 7064 / DF
ponto, registrando que me deterei sobre o tema em outra oportunidade.

Destaco, antecipadamente, que não considero este julgamento como
precedente que impeça a criação de uma comissão externa de análise
quanto à classificação dos precatórios para fins orçamentário-fiscais
(riscos fiscais).
Por fim, ainda que o regime fiscal do teto de gastos (EC 95/2016)
tenha sido substituído pelo chamado “Novo Arcabouço Fiscal” (EC
126/2022 e Lei Complementar 200/2023), não considero que tenham se
esvaído os fundamentos de sua legitimidade, mesmo porque os mesmos
vetores de sustentabilidade fiscal e estabilidade macroeconômica que
orientavam o antigo regime fiscal igualmente fundamentam este novo,
que, na visão do Congresso Nacional, melhor atende às atuais
necessidades socioeconômicas do País.
VOTO
Ante o exposto, com ressalva de entendimento quanto à

fundamentação, voto pela procedência em parte dos pedidos para
acompanhar o relator quanto à conclusão, no sentido de conferir
“interpretação conforme a constituição do caput do art. 107-A do ADCT,
incluído pela Emenda Constitucional 114/2021 para que seus efeitos
somente operem para o exercício de 2022; (ii) a declaração de
inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos incisos II e III do
mesmo dispositivo; (iii) a inconstitucionalidade por arrastamento dos §§
3º, 5º e 6º do mesmo art. 107-A; (iv) declaração de inconstitucionalidade
do art. 6º da Emenda Constitucional 113/2021; (v) a declaração de
inconstitucionalidade do art. 100, § 9º, e do art. 101, § 5º, do ADCT, com
redação estabelecida pelo art. 1º da EC 113/21; (vi) dar interpretação
conforme a Constituição do art. 100, § 11, da Constituição, com redação
da EC 113/21 para afastar de seu texto a expressão ‘com auto
aplicabilidade para a União’.”
É como voto.
15
Extrato de Ata - 28/11/2023
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.064

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -
CFOAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI, 463101/SP) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : ALBERTO PAVIE RIBEIRO (07077/DF, 53357/GO)
ADV.(A/S) : MANUELA ELIAS BATISTA (55415/DF)
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO-FIRJAN
ADV.(A/S) : CARLOS EDUARDO CAPUTO BASTOS (02462/DF)
ADV.(A/S) : DANIEL CORREA SZELBRACIKOWSKI (28468/DF)
ADV.(A/S) : SERGIO ANTONIO FERREIRA VICTOR (19277/DF)
ADV.(A/S) : THAYNARA TEIXEIRA RODRIGUES (42816/DF)
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
ADV.(A/S) : FELIPE FARIA DA SILVA (330907/SP)
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL -
CSPB
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS SERVIDORES E FUNCIONARIOS
PUBLICOS DAS FUNDACOES, AUTARQUIAS E PREFEITURAS MUNICIPAIS - CSPM
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS
CIVIS - COBRAPOL
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DAS CARREIRAS TIPICAS DE
ESTADO
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIS WAGNER (1235-A/AP, 17183/DF, 56304/GO,
47516/PE, 18061/PR, 125216/RJ, 18097/RS, 15111/SC) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA - AFIPEA
ADV.(A/S) : JOAO MARCOS FONSECA DE MELO (26323/DF, 643A/SE)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DO TRABALHO -
ANPT
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL (22256/DF, 38605/ES, 165498/MG,
170271/RJ, 49862A/RS, 421811/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS MINISTÉRIOS
PÚBLICOS ESTADUAIS - FENAMP
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS
FEDERAIS - FENAPRF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DO TRABALHO
- SINAIT
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 9811-B370-8604-C994 e senha 3E47-BD1C-35F5-1487
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DO PLANO ESPECIAL DE CARGOS DA

POLÍCIA FEDERAL - SINPECPF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES DO MINISTÉRIO DAS
RELAÇÕES EXTERIORES - SINDITAMARATY
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS -
SINDPFA
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DAS JUSTIÇAS FEDERAIS NO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SISEJUFE/RJ
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA
AVALIADORES FEDERAIS - FENASSOJAF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO PODER JUDICIÁRIO
FEDERAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS - SITRAEMG
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS AUDITORES DA RECEITA DO DISTRITO
FEDERAL - SINDIFISCO/DF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO NO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - SINDIJUDICIÁRIO/ES
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS DA
JUSTIÇA DO TRABALHO DA 15ª REGIÃO - SINDIQUINZE
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SINDJUSTIÇA/RJ
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL NO
ESTADO DE SÃO PAULO - SINTRAJUD
FEDERAL EM PERNAMBUCO - SINTRAJUF/PE
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO SINTUFRJ
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO
ESTADO DE GOIÁS - SINPRF/GO
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL
EM MATO GROSSO DO SUL - SINDJUFE/MS
NO ESTADO DE GOIÁS - SINJUFEGO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO INSTITUTO NACIONAL DO
CÂNCER - AFINCA
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA AVALIADORES
FEDERAIS EM MINAS GERAIS - ASSOJAF/MG
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE DA JUSTIÇA ELEITORAL - ABJE
170271/RJ, 49862A/RS, 421811/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO
FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - FENAJUFE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO (32147/DF, 140251/MG,
234932/RJ, 1190/SE, 439314/SP)
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR - IDEC
ADV.(A/S) : WALTER JOSE FAIAD DE MOURA (17390/DF)
ADV.(A/S) : CHRISTIAN TARIK PRINTES (316680/SP)
ADV.(A/S) : OTAVIO MADEIRA SALES LIMA (53884/DF)
AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS PREVIDENCIÁRIOS - CONSELHO
FEDERAL - IAPE
ADV.(A/S) : JOSE ENEAS KOVALCZUK FILHO (56101/PR, 19657/SC)

AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO - IASP
ADV.(A/S) : RENATO DE MELLO JORGE SILVEIRA (130850/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO - AASP
ADV.(A/S) : EDUARDO FOZ MANGE (222278/SP)
ADV.(A/S) : RUY PEREIRA CAMILO JUNIOR (111471/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS
PÚBLICOS FEDERAIS - ANPPREV
ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO (78982/BA, 44551-A/CE, 25090/DF)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DE TRABALHADORES
EM SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL - FENASPS
ADV.(A/S) : LUIS FERNANDO SILVA (9582/SC)
AM. CURIAE. : INSTITUTO DE ESTUDOS PREVIDENCIÁRIOS - IEPREV
ADV.(A/S) : ROBERTO DE CARVALHO SANTOS (92298/MG, 364864/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES FEDERAIS DO BRASIL - AJUFE
ADV.(A/S) : ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA (46056/DF, 456898/SP)
ADV.(A/S) : ANA LUISA VOGADO DE OLIVEIRA (59275/DF)
ADV.(A/S) : MATHAEUS LAZARINI DE ALMEIDA (60712/DF)
ADV.(A/S) : FELLIPE MATHEUS DA CUNHA GONCALVES (59728/DF)
ADV.(A/S) : NATALIE ALVES LIMA (65667/DF)
ADV.(A/S) : ALINE CRISTINA BENCAO (74199/DF, 104426/PR)
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS TRIBUTÁRIOS DA
RECEITA FEDERAL DO BRASIL - SINDIRECEITA
ADV.(A/S) : ALESSANDRA DAMIAN CAVALCANTI (17717/DF)
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS DA
EDUCAÇÃO BÁSICA, PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA - SINASEFE NACIONAL
ADV.(A/S) : VALMIR FLORIANO VIEIRA DE ANDRADE (1851-A/AP,
26778/DF, 87535A/RS)
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO -
IBDP
ADV.(A/S) : GISELE LEMOS KRAVCHYCHYN (250708/RJ, 18200/SC,
356A/SE, 494709/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO -
FIESP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE RAMOS (188415/SP)
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS LOTADOS NAS
SECRETARIAS DE EDUCAÇÃO E CULTURA DO ESTADO DO CEARÁ E NAS
SECRETARIAS OU DEPARTAMENTOS DE EDUCAÇÃO E/OU CULTURA DOS
MUNICÍPIOS DO CEARÁ ¿ SINDICATO ¿ APEOC
ADV.(A/S) : FRANCISCO ALDAIRTON RIBEIRO CARVALHO JUNIOR (58277/BA,
16045/CE, 9515-A/MA, 1170B/PE, 158222/RJ)
Decisão: Após o voto do Ministro Luiz Fux (Relator), que

convertia o julgamento da medida cautelar em julgamento de mérito
e conhecia da ação direta para julgá-la parcialmente procedente
para: (i) dar interpretação conforme a Constituição ao caput do
art. 107-A do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional 114/2021
para que seus efeitos somente operem para o exercício de 2022;
(ii) declarar a inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos
incisos II e III do art. 107-A do ADCT; (iii) declarar a

inconstitucionalidade por arrastamento dos §§ 3º, 5º e 6º do mesmo
art. 107-A; (iv) declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da
Emenda Constitucional 113/2021, bem como dos arts. 100, § 9º, da
Constituição Federal, e 101, § 5º, do ADCT, com redação
estabelecida pelo art. 1º da EC 113/21; (v) dar interpretação
conforme a Constituição ao art. 100, § 11, da Constituição, com
redação da EC 113/21, para excluir a expressão “com auto
aplicabilidade para a União” de seu texto; (vi) reconhecer que o
descritas no art. 3º, § 2º, da Lei Complementar 200/23, que
institui o Novo Regime Fiscal Sustentável, cujos valores não serão
considerados exclusivamente para fins de verificação do
cumprimento da meta de resultado primário a que se refere o art.
4º, § 1º, da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, prevista
na lei de diretrizes orçamentárias em que for realizado o
pagamento; (vii) deferir o pedido para abertura de créditos
extraordinários para quitação dos precatórios expedidos nos
exercícios de 2022, 2023, 2024, 2025 e 2026, quando excedentes do
subteto fixado pelo art. 107-A do ADCT, deduzidas as dotações
orçamentárias já previstas na proposta orçamentária para o
exercício de 2024, estando presentes, no caso concreto, os
requisitos constitucionais da imprevisibilidade e urgência
previstos no § 3º do art. 167 da CF, e sendo possível a edição de
medida provisória para o pagamento ainda no exercício corrente, no
que foi acompanhado pelos Ministros Luís Roberto Barroso
(Presidente), Edson Fachin e Cármen Lúcia, pediu vista dos autos o
Ministro André Mendonça. Os Ministros Dias Toffoli, Alexandre de
Moraes, Gilmar Mendes e Cristiano Zanin anteciparam seus votos
acompanhando o Relator. Falaram: pela requerente Associação dos
Magistrados Brasileiros, o Dr. Alberto Pavie Ribeiro; pelo amicus
curiae Associação dos Juízes Federais do Brasil – AJUFE, o Dr.
Fellipe Matheus da Cunha Gonçalves; e, pelo amicus curiae
Sindicato dos Servidores Públicos Lotados nas Secretarias de
Educação e Cultura do Estado do Ceará e nas Secretarias ou
Departamentos de Educação e/ou Cultura dos Municípios do Ceará -
SINDICATO – APEOC, o Dr. Francisco Aldairton Ribeiro Carvalho
Júnior. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 27.11.2023
(00h00) a 27.11.2023 (23h59).
Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente),

Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques, André Mendonça e Cristiano
Zanin.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário
Voto Vista
VOTO-VISTA
O SENHOR MINISTRO ANDRÉ MENDONÇA:
1. Trata-se de julgamento da ação direta de inconstitucionalidade nº

7.064/DF ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do
Brasil - CFOAB, pela Associação dos Magistrados Brasileiros - AMB, pela
Confederação dos Servidores Públicos do Brasil - CSPB, pela
Confederação Nacional dos Servidores e Funcionários Públicos das
Fundações, Autarquias e Prefeituras Municipais - CSPM, pela
Confederação Nacional das Carreiras Típicas de Estado - CONACATE e
pela Confederação Brasileira de Trabalhadores Policiais Civis -
COBRAPOL, tendo por objeto as Emendas Constitucionais nº 113, de
2021, e 114, de 2021, bem como o artigo 107, caput e inc. I, do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, incluído pela Emenda
Constitucional nº 95, de 2016.
2. Nas razões da petição inicial, os requerentes sustentaram a

existência de vícios formais e materiais nas EC nº 113, de 2021, EC nº 114,
de 2021, bem como a impossibilidade de os dispêndios com precatórios
federais ser inserido na base do Novo Regime Fiscal da União, instituído
pela EC nº 95, de 2016. De plano, importa dizer que essas serão
analisadas, individualmente, no exame meritório feito por este voto-vista,
em consonância à lógica argumentativa da manifestação do Relator, o i.
Ministro Luiz Fux.
3. Ao fim, requereu o seguinte:
“h) no mérito, o julgamento de total procedência da

presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para fins de:
h.1) conferir interpretação conforme, sem redução de
texto, a fim de excluir o conteúdo do art. 100 da Constituição
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 3560-0110-39AC-5258 e senha 7841-ED1D-47BA-A4BF
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Federal dos limites estabelecidos pelo art. 107, caput e inciso I,

do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias;
h.2) declarar a inconstitucionalidade in totum da Emenda
Constitucional n. 113, de 08 de dezembro de 2021, e a Emenda
Constitucional n. 114, de 16 de dezembro de 2021;
h.3) sucessivamente, declarar a inconstitucionalidade do §
9º do art. 100 da CRFB, do § 5º do art. 101 do ADCT, do art. 107-
A do ADCT, dos arts. 3º e 5º da EC n. 113/2021 e do art. 8º da EC
n. 114/2021;” (e-doc. 1, p. 58-59).
4. Em seguida, a título de aditamento à exordial, solicitaram

acréscimos às redações dos pedidos cautelares e finais, de modo que a
inserir no objeto o art. 1º da EC nº 114, de 2021, no que conferiu nova
redação ao art. 100, §5º, da Constituição, e o art. 6º da EC nº 114, de 2021
(e-doc. 20).
5. De resto, por brevidade, subscrevo o exauriente relatório

produzido pelo e. Ministro Relator.
Passo a votar.
6. Conforme já anunciado pelo Ministro Luiz Fux, a controvérsia

deduzida nos autos refere-se à constitucionalidade da EC nº 113, de
2021, especialmente saber se são válidas as normas relativas aos
regimes fiscal e de pagamento de precatórios.
7. De plano, secundo entendimento de Sua Excelência, com a

finalidade de converter a apreciação da medida cautelar em julgamento
definitivo de mérito.
8. No âmbito das questões preliminares, comungo do entendimento

do e. Ministro Luiz Fux quanto à caracterização da legitimidade ativa no
caso dos autos e aos demais requisitos dos arts. 3º e 4º da Lei nº 9.868, de
1999.
Voto Vista
ADI 7064 / DF
9. Porém, com a devida vênia, entendo que é inviável conhecer-se na

íntegra da presente ação direta de inconstitucionalidade, tendo em vista
que os requerentes impugnaram o art. 107, caput e inc. I, do ADCT,
incluído pela EC nº 95, de 2016, o qual possuía a seguinte redação:
“Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites

individualizados para as despesas primárias:
I - do Poder Executivo; (...)”
10. Conforme longa argumentação, o intento dos requerentes era

exatamente retirar do mecanismo financeiro conhecido como Teto de
Gastos as despesas realizadas com precatórios. Argumentava-se,
portanto, que referidos dispêndios não poderiam se caracterizar como
despesa primária, haja vista que não eram limitados e ostentavam um
regime diferenciado.
11. De todo modo, ocorre que o art. 9º da EC nº 126, de 2022, trouxe o

comando normativo que segue: “Ficam revogados os arts. 106, 107, 109, 110,
111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias após a
sanção da lei complementar prevista no art. 6º desta Emenda Constitucional”.
Por sua vez, como todos saberão, a mencionada lei complementar é a de
nº 200, a qual adveio em 30 de agosto de 2023 e encontra-se citada tanto
no voto quanto na ementa do e. Ministro Luix Fux.
12. Posto esse quadro, respeitosamente, na esteira de remansosa

orientação jurisprudencial deste STF, houve perda superveniente do
objeto, no ponto, pois esse restou revogado. Sendo assim, conforme já
apontado noutras oportunidades pelo preclaro Relator, com o didatismo
que lhe é particular, “a jurisprudência desta Corte é pacífica quanto à
prejudicialidade da ação direta de inconstitucionalidade quando da revogação
superveniente do ato normativo impugnado ou do exaurimento de sua eficácia”
(ementa da ADI nº 3.994/DF, Rel. Min. Luix Fux, Tribunal Pleno, j.
23/08/2019, p. 09/09/2019).
Voto Vista
ADI 7064 / DF
13. Em suma, conheço, em parte, da presente ação direta de

inconstitucionalidade, porquanto é notória a perda parcial de objeto, em
decorrência da posterior revogação expressa do art. 107, inc. I, do ADCT,
incluído pela EC nº 95, de 2016.
14. Em relação ao restante desta manifestação, para facilitar a

compreensão no que diz respeito às convergências e às divergências que
apresento ao voto proferido pelo e. Relator, utilizo-me da mesma forma
expositiva pautada em argumentos relacionados a cada vício de
inconstitucionalidade apontado.
I. Emenda Constitucional nº 113, de 2021 – arts. 58, 60, inc. I e §2º da

CRFB/88 – vício formal e inobservância do devido processo legislativo
constitucional
15. De plano, adianto posicionamento convergente ao apresentado

pelo preclaro Relator. Ou seja, após detido exame da tramitação
legislativa a qual originou o objeto, não visualizo vício formal de
inconstitucionalidade na espécie. Isso porque, salvo quiçá em
decorrência de juízo interpretativo elástico e abrangente, não vejo como
qualquer das normas constitucionais aventadas foi violada pelos
expedientes parlamentares ora hostilizados.
16. Como bem colocado por Sua Excelência, cuida-se de temática

eminentemente interna corporis, o que afasta o controle judicial de índole
abstrata:
“Assim, observa-se que não encontram disciplina na

Constituição Federal questões relativas à votação remota de
parlamentares; momento da apresentação de emendas ao
projeto; cisão e aglutinação de projetos; e tramitação do projeto
por comissões temáticas antes da apreciação pelo Plenário de
cada Casa do Congresso Nacional.
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Saliente-se que as normas regimentais das Casas do

Congresso Nacional não constituem parâmetro de validade nas
ações de controle abstrato de constitucionalidade”.
17. Ademais, assiste razão à Presidência da Câmara dos Deputados

quando diz que é competência privativa dessa Casa Legislativa regular o
seu funcionamento, conforme o art. 51, inc. IV, da Constituição da
República. Veja-se que este Tribunal expressamente reconheceu ser dado
aos órgãos do Congresso Nacional regulamentar o procedimento
legislativo referente ao Sistema de Deliberação Remota no âmbito da
ADPF nº 661/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j.
08/09/2021, p. 15/09/2021, cuja ementa reproduzo:
“CONSTITUCIONAL. ATOS DAS MESAS DIRETORAS

DO SENADO FEDERAL E DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR DURANTE A
EMERGÊNCIA DE SAÚDE PÚBLICA. PANDEMIA COVID-19.
PROCESSO LEGISLATIVO E SISTEMA DE DELIBERAÇÃO
REMOTA. ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO AO TRÂMITE DE
MEDIDAS PROVISÓRIAS. DEVIDO PROCESSO
LEGISLATIVO E SEPARAÇÃO DOS PODERES.
RAZOABILIDADE DA APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS
PROVISÓRIAS DIRETAMENTE NO PLENÁRIO DAS CASAS.
INTERPRETAÇÃO CONFORME. ARGUIÇÕES
PARCIALMENTE PROCEDENTES. 1. O controle legislativo
sobre medidas provisórias editadas pelo Presidente da
República é tão importante para o equilíbrio entre os poderes
da República que a Constituição Federal estabeleceu uma única
hipótese excepcional de suspensão do prazo decadencial de 120
(cento e vinte) dias, durante o recesso do Congresso Nacional
(CF, § 4º, art. 62). 2. As alterações no funcionamento
regimental das Casas Legislativas, em virtude da pandemia da
COVID-19, não caracterizam recesso parlamentar, pois o
Congresso Nacional continuará a funcionar e exercer todas as
suas competências constitucionais. 3. A Constituição Federal
consagrou, juntamente com a necessidade de atuação
Voto Vista
ADI 7064 / DF
harmônica do Legislativo, do Executivo e do Judiciário, o

respeito ao princípio da eficiência, como aquele que impõe a
todos os poderes de Estado e a seus agentes a persecução do
bem comum, por meio do exercício de suas competências de
forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem
burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela
adoção dos critérios constitucionais, legais e morais necessários
para a maior rentabilidade social de suas atividades. 4. Mostra-
se razoável, em tempos de estado de emergência decretado em
face de grave pandemia, a possibilidade de o Congresso
Nacional, temporariamente, estabelecer a apresentação de
parecer sobre as medidas provisórias diretamente em
Plenário, por parlamentar designado na forma regimental, em
virtude da impossibilidade momentânea de atuação da
comissão mista. 5. Medida Cautelar confirmada e ADPFs
julgadas parcialmente procedentes para conferir interpretação
conforme aos atos impugnados, delimitando que, durante a
emergência em Saúde Pública de importância nacional e o
estado de calamidade pública decorrente da COVID-19, as
medidas provisórias sejam instruídas perante o Plenário da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, ficando,
excepcionalmente, autorizada a emissão de parecer, em
substituição à Comissão Mista, por parlamentar de cada uma
das Casas designado na forma regimental; bem como, em
deliberação nos Plenários da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal, operando por sessão remota, as emendas e
requerimentos de destaque possam ser apresentados à Mesa,
na forma e prazo definidos para funcionamento do Sistema
de Deliberação Remota (SDR) em cada Casa, sem prejuízo da
possibilidade de as Casas Legislativas regulamentarem a
complementação desse procedimento legislativo regimental”
(grifos nossos).
18. Além disso, na ADI nº 6.442/DF, Rel. Min. Alexandre de Moraes,

Tribunal Pleno, j. 15/03/2021, p. 23/03/2021, o STF compreendeu pela
“ausência de violação ao processo legislativo em razão de as deliberações no
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Congresso Nacional terem ocorrido por meio do Sistema de Deliberação Remota.

Normalidade da tramitação da lei”.
19. Da mesma forma, em atenção ao processo legislativo levado a

efeito na PEC nº 23, de 2021, verifico que a Emenda Aglutinativa
Substitutiva nº 1 restou aprovada em 1º turno, realizado em sessão do dia
03/11/2021, com 312 votos em um total de 456 deputados presentes,
conquanto no 2º turno, no âmbito de sessão plenária em 09/11/2021,
votaram a favor do texto 323 parlamentares no universo de 496 presentes.
É consabido que o entendimento jurisprudencial deste STF se revela no
sentido de que o reconhecimento de vício formal exige a demonstração
que os votos viciados são suficientes para comprometer o quórum
exigido pela Constituição. Por todos, veja-se o que decidido na ADI nº
4.889/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, j. 11/11/2020, p.
25/11/2020, cuja ementa reproduzo:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

CONSTITUCIONAL. ALEGADA
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL DA EMENDA
CONSTITUCIONAL N. 41/2003. REFORMA DA
PREVIDÊNCIA. VÍCIO POR QUEBRA DE DECORO
PARLAMENTAR. PRINCÍPIO CONSTITUCIONALIDADE DA
MORALIDADE. NÚMERO DE VOTOS TIDOS COMO
ILEGÍTIMOS: INSUFICIÊNCIA PARA COMPROMETER A
APROVAÇÃO DA EMENDA CONSTITUCIONAL. RESPEITO
AO QUÓRUM CONSTITUCIONAL EXIGIDO. AÇÃO DIRETA
JULGADA IMPROCEDENTE. 1. O partido político com
representação no Congresso Nacional é parte legítima ativa
para o ajuizamento da ação direta de inconstitucionalidade.
Precedentes. 2. As emendas constitucionais são passíveis de
controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. 3. O vício
que corrompe a vontade do parlamentar ofende o devido
processo legislativo contrariando o princípio democrático e a
moralidade administrativa. 4. Quebra do decoro parlamentar
pela conduta ilegítima de malversação do uso da prerrogativa
Voto Vista
ADI 7064 / DF
do voto pelo parlamentar configura crise de representação. 5.

No caso, o número alegado de ‘votos comprados’ não se
comprova suficiente para comprometer o resultado das
votações ocorridas na aprovação da emenda constitucional n.
41//2003. Respeitado o rígido quórum exigido pela
Constituição da República. Precedentes. Ação direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente” (grifos nossos).
20. No caso dos autos, observo que o requerente não se

desincumbiu desse ônus argumentativo. Desse modo, também por essa
razão rejeito a alegação de inconstitucionalidade aventada em função da
utilização do SDR.
21. No tocante às emendas aglutinativas no bojo de Propostas de

Emendas Constitucionais, notadamente no procedimento vulgarmente
conhecido como “fatiamento de PEC”, recente artigo de opinião subscrito
por Roberta Simões dá conta desse fenômeno na prática congressual:
“Deve-se começar explicando que o fatiamento consiste

na promulgação parcial do texto da PEC, eliminando dele a
matéria que não é consensual entre as duas Casas
Legislativas. A parte não promulgada é autuada sob a forma
da chamada ‘PEC paralela’, que continua tramitando
enquanto subsistir a vontade de discussão da proposta. Com
isso, o que já é consenso entre as duas Casas pode ser
promulgado mais rapidamente.
A adoção do fatiamento de PECs, como solução para fazer
cessar os reenvios de uma Casa para outra, se deu a partir de
uma prática costumeira. Não há previsão expressa em
quaisquer dispositivos normativos. Trata-se da estabilização
de uma interpretação legislativa da CF e das normas
regimentais surgida no Senado Federal, e fruto de uma
evolução acidentada das práticas.
O entendimento foi viabilizado pela compreensão de que
é permitido usar os destaques (para votação em separado) por
Voto Vista
ADI 7064 / DF
ocasião da votação de PECs, como ocorreu pela primeira vez na

PEC n. 2/1993. Por intermédio desse expediente (o destaque)
previsto no art. 312 e seguintes do Regimento Interno do
Senado Federal (RISF), é possível desagregar o texto completo
de artigo, inciso ou alínea da proposição (ou mesmo meras
expressões) com o objetivo de submeter tal matéria à votação
separada do texto básico. O destaque é uma típica tática
parlamentar já explicada aqui.
A parte destacada precisa ter autonomia em relação ao
texto remanescente, que também deve continuar fazendo
sentido mesmo sem o trecho apartado. Na prática, tal destaque
faz as vezes de uma emenda supressiva e viabiliza a retirada de
dispositivos da proposição que já está em vias de votação. Se,
no momento em que os destaques forem votados, não for
alcançado o quórum, os trechos destacados são rejeitados e
definitivamente retirados do texto.
Tendo-se entendido que os destaques são possíveis em
relação às PECs, o passo seguinte foi a compreensão de que o
texto aprovado – aquele que, votado em dois turnos, alcançou
3/5 dos votos em cada Casa – cumpriu as exigências
constitucionais e pode ser promulgado (art. 60, § 3º, da CF).
Em uma leitura mais rigorosa da CF, a interpretação
legislativa que viabilizou a promulgação fatiada de PECs seria
inconstitucional, por infringir a lógica de que as decisões das
duas Casas Legislativas precisam ser perfeitamente
congruentes.
Assim, qualquer alteração feita por uma das Casas no
texto de uma PEC oriunda da outra Casa deveria implicar na
devolução do texto para nova apreciação da outra Casa. Por
exemplo, se o Senado mexe na proposta – seja por adição,
modificação ou supressão –, a PEC oriunda da Câmara deve ser
a essa Casa devolvida para nova deliberação.
No entanto, prevaleceu entre os senadores o
entendimento no sentido de que o destaque é diferente de
uma emenda para os fins do art. 60, § 2º, da CF, e que
tradicionalmente são admitidas ‘emendas supressivas’ nos
Voto Vista
ADI 7064 / DF
estágios avançados das discussões legislativas. Inclusive,

assim estava previsto no art. 29 do Regimento Interno da
Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988.
Em resumo, a interpretação legislativa foi a de que a
rejeição da matéria destacada em PEC não obriga o retorno do
texto remanescente, que foi aprovado, para nova apreciação
pela outra Casa Legislativa. A rigor, o entendimento não é
diferente do que já tinha sido decidido pelo STF ainda na ADC
n. 3, que dispensou o retorno à outra Casa diante de emendas
de redação” (grifos nossos).
22. Sendo assim, no que toca às emendas supressivas, vale perceber

que esta Suprema Corte as admite, sem a necessidade de nova remessa
à outra Casa Legislativa. Isso se dá usualmente sob o fundamento de
que elas não ocasionaram modificação substancial na PEC. É o
entendimento que se extrai tanto na ADI nº 2.031/DF, Rel. Min. Ellen
Gracie, Tribunal Pleno, j. 03/10/2002, p. 17/10/2003, quanto na ADI nº
2.666/DF, Rel. Min. Ellen Gracie, Tribunal Pleno, j. 03/10/2002, p.
06/12/2002.
23. Especificamente com relação às emendas aglutinativas, o

Plenário deste STF já reconheceu o caráter interna corporis desse
expediente parlamentar no âmbito do MS nº 22.503/DF, Red. p/ Ac. Min.
Maurício Corrêa, Tribunal Pleno, j. 08/05/1996, p. 06/06/1997, assim
ementado:
“MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA

ATO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS,
RELATIVO À TRAMITAÇÃO DE EMENDA
CONSTITUCIONAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DE
DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART.
60, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRELIMINAR:
IMPETRAÇÃO NÃO CONHECIDA QUANTO AOS
FUNDAMENTOS REGIMENTAIS, POR SE TRATAR DE
MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE
10
Voto Vista
ADI 7064 / DF
ENCONTRAR SOLUÇÃO NO ÂMBITO DO PODER

LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER
JUDICIÁRIO; CONHECIMENTO QUANTO AO
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL. MÉRITO:
REAPRESENTAÇÃO, NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE
PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL DO PODER
EXECUTIVO, QUE MODIFICA O SISTEMA DE PREVIDÊNCIA
SOCIAL, ESTABELECE NORMAS DE TRANSIÇÃO E DÁ
OUTRAS PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995). I -
Preliminar. 1. Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos
Deputados que submeteu a discussão e votação emenda
aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par.
único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava prejudicada nos
termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17,
todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes
de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade
durante o processo de elaboração legislativa. A alegação,
contrariada pelas informações, de impedimento do relator -
matéria de fato - e de que a emenda aglutinativa inova e
aproveita matérias prejudicada e rejeitada, para reputá-la
inadmissível de apreciação, é questão interna corporis do
Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder
Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta parte.
2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60
da Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a
mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão que nela
há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita ao
controle jurisdicional. Mandado de segurança conhecido
quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de
proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder
ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (...) 3.
Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta parte
indeferido” (grifos nossos).
24. Por essas razões, rejeito as alegações pertinentes à existência de
11
Voto Vista
ADI 7064 / DF
vício formal no objeto ora impugnado.
II. Nova redação do art. 100, §9º, da Constituição –

inconstitucionalidade material do encontro de contas
25. Diante do brilhantismo da argumentação exposta pelo e.

Ministro Luiz Fux, revela-se absolutamente ocioso tecer maiores
considerações acerca do regime constitucional dos precatórios e do
controle pelo STF de emendas constitucionais. O mesmo se passa no que
diz respeito ao exame da legitimidade da escolha constituinte expressa
em emenda constitucional em contexto particular. Nesse sentido, avança-
se neste voto-vista diretamente para as impugnações específicas à EC nº
113, de 2021.
26. Para o requerente, o art. 100, §9º, do texto constitucional, na

redação conferida pelo objeto ora atacado, revela-se inválido, porque o
Constituinte Reformador teria apenas conferido nova roupagem à mesma
situação já repelida pelo STF, ao julgar a ADI nº 4.425/DF, no que se refere
à dicção anterior desse parágrafo dada pela EC nº 62, de 2009.
27. Por sua vez, o Relator, e. Ministro Luiz Fux, firmou convicção
pela justeza dessa alegação, isto é, no sentido de que o §9º “contém a
mesma ideia daquela declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal
nos precedentes invocados”. Logo, concluiu pela inconstitucionalidade
desse dispositivo, ressalvando-se as compensações já efetuadas com
base neles.
28. Após exame da matéria, com as mais respeitosas vênias, rogo

licença à Sua Excelência para dissentir no ponto. De início, salvo juízo
mais ilustrado, considero que o §9º do art. 100 na redação conferida pela
EC nº 62, de 2009, e àquela dada pela EC nº 113, de 2021, não se
equivalem. A meu ver, cuida-se de uma tentativa por parte do Poder
Constituinte Reformador em promover diálogo institucional com esta
12
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Suprema Corte, prestando, de um lado, deferência ao que decidido por

esta na ADI nº 4.425/DF, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 14/03/2013,
p. 19/12/2013, e, de outro, contemplar preocupação republicana a respeito
da efetividade da execução judicial movida pela Fazenda Pública. A
última traduzindo temática tratada, com o esplendor doutrinário que lhe
é peculiar, pelo e. Ministro Luiz Fux.1
29. Por oportuno, translado a este voto a redação anterior do §§9º e

10 do art. 100 da parte permanente do texto constitucional, incluídos pela
EC nº 62, de 2009:
“§ 9º No momento da expedição dos precatórios,

independentemente de regulamentação, deles deverá ser
abatido, a título de compensação, valor correspondente aos
débitos líquidos e certos, inscritos ou não em dívida ativa e
constituídos contra o credor original pela Fazenda Pública
devedora, incluídas parcelas vincendas de parcelamentos,
ressalvados aqueles cuja execução esteja suspensa em virtude
de contestação administrativa ou judicial.
§ 10. Antes da expedição dos precatórios, o Tribunal
solicitará à Fazenda Pública devedora, para resposta em até 30
(trinta) dias, sob pena de perda do direito de abatimento,
informação sobre os débitos que preencham as condições
estabelecidas no § 9º, para os fins nele previstos”.
30. Conferida pela EC nº 113, de 2021, a atual redação do § 9º desse

artigo encontra-se assim posta:
“§9º Sem que haja interrupção no pagamento do

precatório e mediante comunicação da Fazenda Pública ao
Tribunal, o valor correspondente aos eventuais débitos inscritos
em dívida ativa contra o credor do requisitório e seus
1 FUX, Luiz. Efetividade jurisdicional e execução no Código de processo civil.

OLIVEIRA, Marco Aurélio Bellizze (Coord.). Execução civil: novas tendências: estudos em
homenagem ao professor Arruda Alvim. Indaiatuba: Foco, 2022, p. 3-16.
13
Voto Vista
ADI 7064 / DF
substituídos deverá ser depositado à conta do juízo

responsável pela ação de cobrança, que decidirápelo seu
destino definitivo” (grifos nossos).
31. Na dicção antecedente, tinha-se uma modalidade de

compensação unilateral, automática, prévia e obrigatória, por
consequência inconstitucional. No particular, no bojo das ADIs 4.357 e
4.425, corrente majoritária deste STF entendeu que a norma em tela
veiculava privilégio processual injustificado em favor do Poder Público.
Nesses termos, valho-me do escólio de Fernando Facury Scaff e de Luma
Macedo Scaff para melhor exposição da antiga sistemática:
“A EC n. 62/2009 inovou quanto à introdução de uma

sistemática de compensação automática, prévia e obrigatória
entre credor e devedor antes mesmo da expedição do
precatório. Deste modo, dois pontos merecem ser esclarecidos:
a) Antes da expedição dos precatórios o Tribunal solicitará
à Fazenda Pública devedora que informe em até trinta dias o
valor de seus créditos fiscais contra o credor originário do
precatório, sob pena de perda do direito de compensação.
b) Na expedição do precatório será feita a compensação
com todos os créditos fiscais que tiverem sido informados pela
Fazenda Pública devedora contra o credor originário do
precatório. A exceção são aqueles créditos cuja exigibilidade
esteja suspensa em virtude de contestação administrativa ou
judicial. Esta norma independe de regulamentação de acordo
com o disposto na própria Constituição.
Com isso, haverá uma compensação entre créditos e
débitos, que poderá ensejar um contencioso fiscal de monta
nesta ‘fase prévia’ dos precatórios. Note-se que o objetivo da
norma é que o valor dos precatórios corresponda ao montante
líquido de dívidas em relação ao devedor, facilitando sua
comercialização com terceiros”2.
2 SCAFF, Fernando Facury; SCAFF, Luma Cavaleiro de Macedo. Art. 100.

CANOTILHO, J. J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L.
14
Voto Vista
ADI 7064 / DF
32. Porém, independentemente da conclusão alcançada por corrente

deste Tribunal Pleno nas ações diretas supracitadas, abalizada doutrina
de Egon Bockmann, Betina Grupenmacher, Rodrigo Kanayama e Diogo
Agottani elucidam que nunca existiu e não há vedação, inclusive de
origem constitucional, à compensação de dívidas de matiz tributária
com créditos de precatórios:
“Ainda que pairem dúvidas, no passado a compensação

foi comum. Estados-membros, devedores de dívidas judiciais
(precatórios), aceitavam o negócio jurídico para extingui-las. Os
particulares, igualmente, eram interessados em extinguir
dívidas tributárias (sobretudo, ICMS), com fundamento no
CTN (art. 170 e seguintes).
Não havia previsão constitucional da compensação antes
de 2009, o que jamais significou sua vedação. Com a EC 62,
incluíram-se duas normas no art. 100 da Constituição: os §§9º e
10º. Ambos os parágrafos foram declarados inconstitucionais
pelas ADI 4.357 e 4.425 acima referidas, pois previam uma
espécie de compensação compulsória.
(...)
Deve-se levantar a seguinte questão: com a redação atual
da CRFB, de fato não há compensação compulsória. Porém, há
impeditivos de ordem constitucional para a compensação nos
moldes do CTN? A resposta deve ser negativa. Não há, na
CRFB, vedação sobre a compensação prevista no CTN como
espécie de extinção do crédito tributário. Em outras palavras,
nos termos da legislação federal, regional e local, será
autorizada a compensação, nos limites previstos no CTN (nos
termos do art. 155, §2º, XII, c, CRFB)”3.
(coord.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013, p. 1343.

3 MOREIRA, Egon Bockmann et al (coord.). Precatórios: o seu novo regime jurídico: a
visão do direito financeiro, integrada ao direito tributário e econômico. São Paulo: Editora Revista
dos Tribunais, 2017, p. 102-104.
15
Voto Vista
ADI 7064 / DF
33. Por fim, Leonardo Carneiro da Cunha esclarece a sucessão

normativa levada a efeito no §9º, com o fito de compará-las:
“Os §9º e 10º do art. 100 da Constituição tiveram sua

inconstitucionalidade proclamada pelo Supremo Tribunal
Federal, quando do julgamento das Ações Diretas de
Inconstitucionalidade 4.357 e 4.425, de sorte que não é mais
possível proceder a essa compensação.
(...)
Diante da proclamação de inconstitucionalidade pelo STF,
a EC 113/2021 conferiu nova redação ao §9º do art. 100 da
Constituição (...) vale dizer que o precatório será inscrito no
valor integral, vindo a ser tal valor pago com a devida correção
monetária. Antes mesmo do pagamento do precatório, a
Fazenda Pública devedora poderá comunicar ao tribunal o
valor dos eventuais débitos inscritos em dívida ativa contra o
credor. Nesse caso, o valor do precatório será depositado em
conta vinculada ao juízo da execução, a quem caberá decidir
sobre o destino dos valores. A inscrição em dívida ativa pode
ter sido anulada, o juiz da execução fiscal pode ter reconhecido
ser indevido o valor executado, ou ser excessivo, ou,
diversamente, entender ser tudo devido, enfim, tudo será
observado e apurado e o juiz da execução, que determinou a
expedição do precatório, irá avaliar e determinar a destinação
dos valores. Se o crédito inscrito em precatório tiver sido
cedido, parte dele poderá ser utilizada para saldar os valores
inscritos em dívida ativa (CF, art. 100, §14)”4.
34. Por conseguinte, renovadas as vênias, não vejo na atual redação

do art. 100, §9º, da Constituição da República, os vícios reconhecidos na
dicção prévia, especialmente a inadequada superioridade processual da
Fazenda sobejamente ofensiva ao princípio da isonomia, efetividade da
jurisdição e devido processo legal. A meu sentir, isso se dá por duas
4 CUNHA, Leonardo Carneiro da. Precatórios: atual regime jurídico. Rio de Janeiro:
Forense, 2023, p. 76-77.
16
Voto Vista
ADI 7064 / DF
razões.
35. Primeira, de uma simples leitura da atual redação dessa norma

constitucional, não é plausível chegar-se à conclusão de que estamos
diante de uma nova compensação unilateral, automática, prévia e
obrigatória. Na verdade, parece-me que a teleologia dessa disposição
milita em favor de garantir tanto a efetividade do juízo (como ocorre no
âmbito da execução fiscal em algumas medidas prévias à penhora ou no
art. 185-A do Código Tributário Nacional) quanto a higidez do trânsito
jurídico referente aos precatórios em livre mercado, ante a possibilidade
de lesão a terceiros de boa-fé.
36. Segunda, em um juízo de proporcionalidade, não concebo como

a metodologia propugnada no art. 100, §9º, do texto constitucional, seria
mais restritiva de direitos fundamentais em comparação a diversas de
suas alternativas. De novo, na ambiência fiscal, podemos citar a
indisponibilidade de ativos financeiros via Bacen Jud ou a própria
penhora. Na linha desse argumento, vale rememorar a ratio decidendi
resultante do julgamento da ADI nº 5.135/DF, Rel. Min. Roberto Barroso,
Tribunal Pleno, j. 09/11/2016, p. 07/02/2018, pertinente à
constitucionalidade do protesto das certidões de dívida ativa.
37. Sendo assim, rogando compreensão das visões distintas, reputo

improcedentes as alegações de inconstitucionalidade do requerente em
relação ao art. 100, §9º, da Constituição da República, na redação
conferida pela EC nº 113, de 2021.
III. Nova redação do art. 100, §11, da Constituição –

inconstitucionalidade material da faculdade de o credor de precatórios
ofertá-los como créditos junto ao ente federado devedor
38. Nota-se que o art. 100, §11, da Constituição da República, na

redação conferida pela EC nº 113, de 2021, ostenta a seguinte redação:
17
Voto Vista
ADI 7064 / DF
“Art. 100 (omissis)

para:
pelo mesmo ente;
federativo; ou
em óleo em contratos de partilha de petróleo.
39. No tocante ao art. 100, § 11, da Constituição da República, o

Ministro Relator estendeu ao dispositivo o seu raciocínio atinente ao §9º
do mesmo artigo, de modo a considerar aquele também inconstitucional.
Em sua visão, o §11 “nada mais é do que a outra face da mesma moeda. As
hipóteses elencadas no dispositivo franqueiam ao cidadão a utilização de seu
crédito em situações diversas do recebimento em dinheiro”. Além disso,
afirmou que:
“De se ver que as medidas elencadas no dispositivo, para

além de diretamente relacionadas com a compensação prevista
para o Fisco no §9º teve como escopo dar liquidez ao precatório
18
Voto Vista
ADI 7064 / DF
em um momento em que a existência do subteto de gastos

dificultava o recebimento do crédito em espécie.
A lógica posta na Emenda Constitucional instituía um
mecanismo que limitava os pagamentos por parte da
Administração, por meio de um teto máximo, mas dava
liquidez aos créditos do cidadão, que poderia, em detrimento
de algumas receitas públicas, utilizar seus direitos a receber.
Com o reconhecimento da incompatibilidade do limite de
gastos com direitos fundamentais e mesmo a impossibilidade já
reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal de limitar o
recebimento dos créditos devidos ao cidadão por meio de um
encontro de contas compulsório, a regra do § 11 perde seu
sustentáculo jurídico, no que deve seguir o caminho da
invalidação atribuído às outras disposições.
Dessa forma, em linha com os precedentes da Corte e
mesmo a partir do reconhecimento da inconstitucionalidade do
subteto de gastos, a sistemática da compensação compulsória
não se mostra acorde com o Texto Constitucional, cabendo a
declaração de sua inconstitucionalidade, ressalvando-se as
compensações que já tenham sido efetivadas com base nos §§ 9º
e 11 do art. 100 da Constituição Federal”.
40. No entanto, data maxima venia, após detido exame dos autos não
consegui aportar no ponto de chegada delineado pelo Relator.
41. De início, tirante grave equívoco ou incompreensão deste

magistrado, reputo que esse tópico sequer pode ser apreciado pelo
Tribunal, sob pena de violarmos a regra da congruência da decisão
judicial. Isso porque a declaração de inconstitucionalidade do art. 100,
§11, da parte dogmática do texto constitucional, não foi, em nenhum
momento, pleiteada pelos legitimados ativos. Como visto no breve
relato acima, nem o CFOAB e outros (ADI nº 7.064), e tampouco o o PDT
(ADI 7.047), formularam pedido de declaração de inconstitucionalidade
do dispositivo em questão. Igualmente, isso não se extrai do relatório do
e. Ministro Luiz Fux.
19
Voto Vista
ADI 7064 / DF
42. A bem da verdade e da lealdade processual, nos autos deste

processo, percebe-se argumentação no sentido da inconstitucionalidade
do art. 100, §11, do texto constitucional, na redação dada pela EC nº 113,
de 2021, apenas no segundo parecer do Advogado-Geral da União,
datado em 25/09/2023. Nele, na melhor das hipóteses, verifica-se leitura
equivocada tanto dos pleitos dos requerentes quanto do julgamento da
ADI nº 4.425/DF:
“De acordo com os requerentes, o regime de

compensação dos débitos da Fazenda Pública inscritos em
precatórios, previsto no artigo 100, § 11, da Lei Maior violaria
a efetividade da jurisdição, a coisa julgada material, a
separação dos Poderes e a isonomia entre o Poder Público e o
particular.
A redação do artigo 100, § 11, da Carta faculta ao credor,
conforme estabelecido em lei do ente federativo, com auto
aplicabilidade para a União, a compens+-ação de créditos
líquidos e certos reconhecidos por ente federativo ou por
decisão judicial transitada em julgado com determinadas
dívidas e obrigações contraídas perante o mesmo ente
federativo devedor.
Observa-se que referido dispositivo constitucional acabou
por impor para a União a obrigação imediata de compensação
de créditos líquidos e certos.
Percebe-se que, consoante alegado pelos autores, tal
dispositivo reitera o que previsto no artigo 100, § 9º da
Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 62/2009,
e declarado inconstitucional por essa Suprema Corte.
(...)
Entretanto,também no presente caso há que se
reconhecer que a obrigatoriedade de a União oferecer uma
forma de compensação ofende os princípios da segurança
jurídica e da proporcionalidade, bem como da
responsabilidade fiscal, especialmente se se observa que a
obrigatoriedade de a União prever um mecanismo de
20
Voto Vista
ADI 7064 / DF
compensação foi inserida no texto da emenda constitucional

como forma de mitigar os nefastos efeitos da sistemática de
imposição de um teto para o pagamento dos precatórios.
Isso porque, consoante se extrai da exposição de motivos
que acompanhou a Proposta de Emenda à Constituição nº 23,
de 2021 (‘PEC dos Precatórios’), essa medida foi adotada ‘na
tentativa de mitigar os efeitos financeiros do pagamento de
requisições a devedores do próprio ente público’. Buscou-se,
então, compensar os beneficiários de precatórios que tiveram
seus direitos creditórios afetados pela postergação de
pagamento promovida pelo regime transitório de pagamento
introduzido pelo artigo 2º da EC nº 114/2021.
Dessa maneira, a aplicação do regime transitório se
afigura uma premissa normativa necessária, sob o ponto de
vista da política fiscal, para a compensação prevista no artigo
100, § 11, da Lei Maior. De fato, como revela a exposição de
motivos, essa solução não teria sido aprovada de maneira
autônoma pelo legislador, tendo sido elaborada como forma
de atenuar os efeitos do novo regime de precatórios.
Sendo assim, existe uma evidente relação de conexão ou
interdependência entre os dois dispositivos.
Ademais dessa afinidade entre as normas apontadas,
seus impactos fiscais também guardam estreita semelhança,
visto que proporcionam distorções nas estatísticas oficiais do
Governo e afetam, por conseguinte, a credibilidade das contas
públicas. Quanto a esse ponto, a Secretaria do Tesouro
Nacional demonstrou que, em razão da sua auto-
aplicabilidade, a possibilidade de compensação inviabiliza,
na prática, o planejamento orçamentário e financeiro da
União, porquanto subtrai do Governo Central o controle
sobre o momento de execução de suas dívidas ou obrigações
decorrentes de sentenças judiciais, tornando a sua
disponibilidade financeira imprevisível, em ofensa direta aos
princípios da segurança jurídica e da responsabilidade fiscal.
Nesse contexto, a supressão isolada do artigo 2º da EC nº
114/2021 do ordenamento jurídico nacional seria medida
21
Voto Vista
ADI 7064 / DF
absolutamente incapaz de sanar as estatísticas oficiais e de

garantir a recuperação da credibilidade fiscal do Governo.
Destarte, tendo-se em vista os efeitos deletérios da
medida prevista no artigo 100, § 11, da Lei Maior sobre a
ordem fiscal, a sua interconexão com o artigo 2º da EC nº
114/2021, assim como a ofensa aos princípios da segurança
jurídica e responsabilidade fiscal, há que se reconhecer
também a inconstitucionalidade do mencionado dispositivo
constitucional” (e-doc. 116, p. 12-13).
43. Em síntese, reafirmada a mais polida mesura aos entendimentos

em sentido contrário, considera-se praticamente ocioso afirmar que, em
sede de controle abstrato, a causa de pedir é aberta, mas o pedido não o é.
Assim, não visualizo como seria possível a este Plenário declarar a
inconstitucionalidade do art. 100, § 11, da Constituição da República,
sem incorrer o decorrente acórdão em vício processual insanável,
justamente por ser chapadamente extra petita, tendo em conta a petição
inicial que inaugurou este feito. É o que se extrai da literalidade do art.
492 do CPC: “É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida,
bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que
lhe foi demandado”.
44. Noutro giro, tende a ser viável formular argumento no sentido de

que essa prestação jurisdicional declaratória se justificaria pela
manifestação do AGU. No segundo parecer, tem-se na conclusão que “o
Advogado-Geral da União manifesta-se pela inconstitucionalidade, com efeitos ex
nunc, do regime transitório de pagamento de precatórios introduzido pelo artigo
2º da Emenda Constitucional nº 114/2021 e, por conseguinte, do mecanismo
de compensação previsto no § 11 do artigo 100 da Lei Maior, introduzido
pela EC nº 113/2021”.
45. Porém, pelo menos segundo meu pensamento jurídico, a norma

constante no art. 103, §3º, da Constituição, não autoriza referido proceder.
Quando esse diz que na hipótese de apreciação de inconstitucionalidade,
22
Voto Vista
ADI 7064 / DF
em tese, pelo Supremo, cabe citação do Advocacia-Geral da União, que

deverá defender o ato ou texto impugnado, não me afigura plausível que
o defensor legis além de defender a inconstitucionalidade do objeto,
que vem a ser uma emenda constitucional, também se posicione pela
nulificação de norma por nenhum dos legitimados ativos pleiteada. Do
contrário, a meu sentir, isso terminaria por descumprir o múnus
indisponível que lhe foi imposto pela Constituição da República na
esteira do que se extrai, inter alia, da ementa da ADI nº 1.254-AgR/RJ, Rel.
Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 14/08/1996, p. 19/09/1997:
“FUNÇÃO CONSTITUCIONAL DO ADVOGADO-

GERAL DA UNIÃO - A função processual do Advogado-Geral
da União, nos processos de controle de constitucionalidade por
via de ação, é eminentemente defensiva. Ocupa, dentro da
estrutura formal desse processo objetivo, a posição de órgão
agente, posto que lhe não compete opinar e nem exercer a
função fiscalizadora já atribuída ao Procurador-Geral da
República. Atuando como verdadeiro curador (defensor legis)
das normas infraconstitucionais, inclusive daquelas de origem
estadual, e velando pela preservação de sua presunção de
constitucionalidade e de sua integridade e validez jurídicas no
âmbito do sistema de direito, positivo, não cabe ao Advogado-
Geral da União, em sede de controle normativo abstrato,
ostentar posição processual contrária ao ato estatal impugnado,
sob pena de frontal descumprimento do ‘munus’ indisponível
que lhe foi imposto pela própria Constituição da República.
Precedentes”.
46. No presente caso, o conhecimento seguido do acolhimento desse

pleito seria ainda mais complexo, haja vista que a declaração de
inconstitucionalidade do art. 100, §11, da Constituição, derivaria da
relação de dependência desse em relação ao art. 2º da EC nº 114, de 2021,
o qual incluiu o art. 107-A no Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias. Ocorre que, nestes autos, mencionada emenda
constitucional sequer foi impugnada pelo autor, dado que esse se
23
Voto Vista
ADI 7064 / DF
limitou a questionar a EC nº 113, de 2021, como já visto.
47. De todo modo, caso essa miríade de argumentos não convença os

eminentes pares no julgamento definitivo de mérito da presente ação
direta, eu rogaria escusas ao insigne Relator para não comungar da
conclusão pela inconstitucionalidade do parágrafo em comento a partir
da fundamentação do defensor legis. Conforme antes anotado, o último a
propugna a inadequação constitucional da disposição normativa em
função de quatro razões. Primeira, haveria um paralelismo entre o art.
100, §11, da Constituição, e o §9º do mesmo artigo, na redação conferida
pela EC nº 62, de 2009, sendo o último declarado inconstitucional na ADI
nº 4.425/DF.
48. Segundo, em reforço à suposta reiteração de vício de

inconstitucionalidade pelo Constituinte Derivado, ao impor à União o
oferecimento de uma forma de compensação, mencionado parágrafo
culminaria por violar os princípios da segurança jurídica, da
proporcionalidade e da responsabilidade fiscal.
49. Terceiro, na leitura que o AGU faz da exposição de motivos

relativa à PEC nº 23, de 2021, não existiria autonomia entre o art. 100, §11,
da parte dogmática da Constituição, e o art. 2º da EC nº 114, de 2021,
tendo em vista que o primeiro foi formulado com a finalidade de atenuar
os efeitos do novo regime de precatórios. Por conseguinte, na visão da
Fazenda Nacional, “buscou-se, então, compensar os beneficiários de precatórios
que tiveram seus direitos creditícios afetados pela postergação de pagamento
promovida pelo regime transitório de pagamento introduzido pelo artigo 2º da
EC nº 114/2021”, assim como alega que “como revela a exposição de motivos,
essa solução não teria sido aprovada de maneira autônoma pelo legislador, tendo
sido elaborada como forma de atenuar os efeitos do novo regime de precatórios”.
50. Quarto, os impactos fiscais da modalidade de compensação

proposta pelo parágrafo em tela distorceriam as estatísticas oficiais do
24
Voto Vista
ADI 7064 / DF
governo federal e, por consequência, afetaria a credibilidade das contas

públicas. Com base em afirmação da Secretaria do Tesouro Nacional,
alude que “a possibilidade de compensação inviabiliza, na prática, o
planejamento orçamentário e financeiro da União, porquanto subtrai do Governo
Central o controle sobre o momento de execução de suas dívidas ou obrigações
decorrentes de sentenças judiciais, tornando a sua disponibilidade financeira
imprevisível, em ofensa direta aos princípios da segurança jurídica e da
responsabilidade fiscal”, de maneira a que “a supressão isolada do artigo 2º da
EC nº 114/2021 do ordenamento jurídico nacional seria medida absolutamente
incapaz de sanar as estatísticas oficiais e de garantir a recuperação da
credibilidade fiscal do Governo”.
51. Por sua vez, conforme já posto anteriormente, o e. Ministro

Relator apresentou entendimento segundo o qual os §§ 9º e 11 do art. 100
da Constituição seriam correlacionados, uma vez que o último franqueou
ao cidadão utilizar seus créditos de precatórios em situação diversas ao
recebimento em dinheiro. Logo, conferiu liquidez ao requisitório, diante
da dificuldade imposta pelo “subteto de gastos”. Em suma, diante da
incompatibilidade do limite de gastos e orientação do STF no sentido da
inconstitucionalidade de um encontro de contas compulsório, a regra do
§ 11 não mais possuiria sustentação jurídica.
52. Fixadas essas balizas argumentativas, peço vênia para divergir,

haja vista que, a meu sentir, nenhuma das razões formuladas tem o
condão de tornar inconstitucional o art. 100, §11, do texto constitucional,
como se passa a demonstrar.
53. Quanto ao argumento de paralelismo entre o encontro de contas

do §9º e a faculdade de oferta relativa a créditos de precatórios, em minha
visão, não se mostra plausível. Verifico que desde a EC nº 30, de 2000,
que incluiu o art. 78 no ADCT, ou seja, há quase um quartel de século
admite-se que o cidadão beneficiário de uma decisão judicial transitada
em julgado condenatória em desfavor da Fazenda Pública utilize os
25
Voto Vista
ADI 7064 / DF
créditos de precatórios “em situações diversas do recebimento em dinheiro”.

Portanto, nos termos do art. 78, §2º, do ADCT, o inadimplemento, em
determinado exercício financeiro, das prestações anuais atinentes à
segunda moratória, conferia poder liberatório do pagamento de tributos
da entidade devedora em favor do contribuinte titular do requisitório.
54. Nessa linha, impende noticiar que este Supremo Tribunal Federal
já reputou ser constitucional lei estadual que, a título de concretizar o art.
78 do ADCT, autorizou a compensação de crédito tributário com débito
da Fazenda do Estado-membro referente a precatório pendente de
pagamento. Confira-se a ementa da ADI nº 2.851/RO, Rel. Min. Carlos
Velloso, Tribunal Pleno, j. 28/10/2004, p. 03/12/2004:
“CONSTITUCIONAL. PRECATÓRIO. COMPENSAÇÃO

DE CRÉDITO TRIBUTÁRIO COM DÉBITO DO ESTADO
DECORRENTE DE PRECATÓRIO. C.F., art. 100, art. 78, ADCT,
introduzido pela EC 30, de 2002. I. - Constitucionalidade da Lei
1.142, de 2002, do Estado de Rondônia, que autoriza a
compensação de crédito tributário com débito da Fazenda do
Estado, decorrente de precatório judicial pendente de
pagamento, no limite das parcelas vencidas a que se refere o art.
78, ADCT/CF, introduzido pela EC 30, de 2000. II. - ADI julgada
improcedente.”
55. Ademais, na moratória seguinte, vertida na EC nº 62, de 2009,

incluiu-se na parte dogmática do texto constitucional o art. 100, §11, em
sua redação original: “é facultada ao credor, conforme estabelecido em lei da
entidade federativa devedora, a entrega de créditos em precatórios para compra de
imóveis públicos do respectivo ente federado”. Vale dizer que, a prevalecer o
entendimento do ilustre Relator, a redação trazida pela EC nº 62, de 2009,
também é inconstitucional.
56. Ainda, contra a alegação de relação intrínseca entre os parágrafos

desse artigo, depõe o fato de que o §11, na redação dada pela emenda de
26
Voto Vista
ADI 7064 / DF
2009, não foi impugnado nas ADIs nº 4.357/DF e 4.425/DF, Red. p/ Ac.
Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, j. 14/03/2013, p. 26/09/2014. Por isso, na
ementa desse julgamento conjunto de mérito, apenas consta referência
aos §§9º e 10 do art. 100 da parte dogmática da Constituição de 1988: “A
compensação dos débitos da Fazenda Pública inscritos em precatórios,
previsto nos §§ 9º e 10 do art. 100 da Constituição Federal, incluídos pela
EC nº 62/09, embaraça a efetividade da jurisdição (CF, art. 5º, XXXV),
desrespeita a coisa julgada material (CF, art. 5º, XXXVI), vulnera a Separação
dos Poderes (CF, art. 2º) e ofende a isonomia entre o Poder Público e o particular
(CF, art. 5º, caput), cânone essencial do Estado Democrático de Direito (CF, art.
1º, caput)” (grifos nossos).
57. No plano empírico, lamentavelmente, alguns fatores inibiram a

utilização generalizada desse expediente, a começar pela relutância dos
entes federados em regulamentarem essa faculdade do cidadão, como se
depreende do pensamento de Leonardo Menin e Diogo Rodrigues:
“O dispositivo permitia, portanto, a utilização de créditos

em precatórios para o pagamento na compra de bens imóveis
do ente federado, nos termos de lei específica.
Entretanto, e à exceção do estado do Rio Grande do Sul,
o qual editou lei que não se mostrou eficaz para a efetiva
aplicação do dispositivo constitucional (Lei estadual nº
13.778/2011), não há notícia da aplicação da hipótese do §11 do
artigo 100 pelos entes da federação.
Entre as razões para ineficácia prática da disposição,
pode-se cogitar: a) a necessidade de autorização legal
específica para a sua plena vigência (artigo 100, §11, CF,
conforme redação dada pela EC 62/2009); b) a limitação do
objeto a ser entregue pelo Estado para a quitação dos
precatórios (bens imóveis); c) a difícil conciliação da entrega de
precatórios para a compra de imóveis com determinação de
obediência à ordem cronológica no pagamento das dívidas do
erário (artigo 100, caput, CF); d) a possível, mas nem sempre
bem vista, necessidade de dispensa de licitação para a
27
Voto Vista
ADI 7064 / DF
conciliação entre a alienação de bens imóveis e a manutenção

da ordem de pagamento dos precatórios (artigo 17, inciso I, Lei
federal 8.666/93; e artigo 76, inciso I, alínea "a", Lei federal
14.133/2021); e) o receio dos gestores públicos na utilização de
dispositivo inédito em face das ameaças de sanções
decorrentes da legislação de proteção à probidade
administrativa; e f) a vedação à aplicação de receita de capital
derivada da alienação de bens e direitos para o pagamento de
despesa corrente (artigo 44, Lei Complementar federal 101/2000
— LRF).
Havia, assim, diversos empecilhos de ordem prática e
jurídica para a implementação do §11 do artigo 100 da
Constituição Federal conforme incluído pela EC 62/2009”5.
58. Ainda, a mesma emenda constitucional trouxe no regime especial

de pagamento de precatórios uma espécie de compensação “sanção”. Esta
seria determinada pelo Presidente do Tribunal requerido em favor dos
credores de precatórios, contra unidades federadas inadimplentes em
função da não liberação tempestiva dos recursos dessa sistemática. É o
que preconiza o art. 97, §10, inc. II, do ADCT:
“Art. 97 (omissis)
§ 10. No caso de não liberação tempestiva dos recursos de
que tratam o inciso II do § 1º e os §§ 2º e 6º deste artigo:
II - constituir-se-á, alternativamente, por ordem do
Presidente do Tribunal requerido, em favor dos credores de
precatórios, contra Estados, Distrito Federal e Municípios
devedores, direito líquido e certo, autoaplicável e
independentemente de regulamentação, à compensação
automática com débitos líquidos lançados por esta contra
aqueles, e, havendo saldo em favor do credor, o valor terá
5 MENIN, Leonardo Catto; RODRIGUES, Diogo Luiz Cordeiro. EC 113 e 114 podem
trazer à luz o ignorado §11 do artigo 100 da Constituição? Consultor Jurídico, 23 de fevereiro
de 2022. Disponível em: <https://www.conjur.com.br/2022-fev-23/opiniao-ecs-113-114-11-
artigo-100-constituicao/>. Acesso em 26 de nov. de 2023. Grifos nossos.
28
Voto Vista
ADI 7064 / DF
automaticamente poder liberatório do pagamento de tributos

de Estados, Distrito Federal e Municípios devedores, até onde
se compensarem” (grifos nossos).
59. Acerca desse tema, recorro ao escólio de Bruno Santos para

compreender o funcionamento desse mecanismo compensatório:
“Com a promulgação da Emenda Constitucional n°

62/2009, duas novas modalidades de compensações foram
inseridas na Constituição da República, uma na parte
permanente, prevendo a compensação que é realizada no
interesse da Fazenda Pública antes da expedição do precatório
(artigo 100, §§ 9º e 10), e a outra regrada na parte transitória,
que se caracteriza como uma espécie de ‘sanção’ que o
Presidente do Tribunal poderá aplicar na hipótese de não
liberação tempestiva dos recursos relativos aos depósitos
mensais para o pagamento de precatórios dos entes federados
que estão no regime especial de pagamento (artigo 97, § 10,
inciso II do ADCT).
(...)
Em relação à compensação ‘sanção’, já mencionada no
capítulo anterior, observa-se que esta modalidade de
compensação independe de lei por expressa determinação
artigo 97, § 10, inciso II do ADCT, bastando seja expedida
ordem de compensação pelo Presidente do Tribunal.
(...)
Parece evidente que, caso seja expedida ordem
reconhecendo o direito à compensação, deverá o Presidente do
Tribunal, no mesmo instrumento, prescrever de forma
pormenorizada o modo pelo qual tal determinação deverá ser
cumprida. Dessa maneira, a ordem judicial fará às vezes da lei
exigida para a compensação tributária, em razão de expressa
autorização da Constituição da República.
Note-se que enquanto vigente o regime especial instituído
pelo artigo 97 do ADCT, não poderá ser aplicado o
parcelamento de débitos do artigo 78 do ADCT, do que se infere
29
Voto Vista
ADI 7064 / DF
que a possibilidade de atribuição de poder liberatório para o

pagamento de tributos atualmente existente, nos termos da
legislação vigente, é apenas a do artigo 97, § 10, inciso II do
ADCT”6.
60. Convém, a propósito, observar que, mediante a sobrevida ao

regime especial transitório do art. 97 do ADCT, em consonância ao que
decidido por esta Suprema Corte na ADI nº 4.425-QO/DF, Rel. Min. Luiz
Fux, Tribunal Pleno, j. 25/03/2015, p. 04/08/2015, todas as compensações
realizadas sob a égide da EC nº 62, de 2009, até 25/03/2015, foram
consideradas válidas, ao passo que também se delegou ao Conselho
Nacional de Justiça o exame da “possibilidade de compensação de
precatórios vencidos, próprios ou de terceiros, com o estoque de créditos inscritos
em dívida ativa até 25.03.2015, por opção do credor do precatório” (grifos
nossos).
61. Com o advento da próxima moratória, instituída pela EC nº 94,

de 2016, uma vez mais, previu-se no art. 105 do ADCT ser facultado aos
credores de precatórios compensá-los com débitos de natureza tributária
ou de outra natureza inscritos em dívida ativa até 25 de março de 2015.
Posteriormente, essa sistemática restou aperfeiçoada pela EC nº 99, de
2017. Veja-se o teor desse artigo:
“Art. 105. Enquanto viger o regime de pagamento de

precatórios previsto no art. 101 deste Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, é facultada aos credores de
precatórios, próprios ou de terceiros, a compensação com
débitos de natureza tributária ou de outra natureza que até 25
de março de 2015 tenham sido inscritos na dívida ativa dos
Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, observados os
requisitos definidos em lei própria do ente federado.
§ 1º Não se aplica às compensações referidas no caput
6 SANTOS, Bruno Maciel dos. A utilização de precatórios como forma de extinção de

créditos tributários. Dissertação (Mestrado em Direito Econômico, Financeiro e Tributário) –
Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2013, p. 99-100.
30
Voto Vista
ADI 7064 / DF
deste artigo qualquer tipo de vinculação, como as transferências

a outros entes e as destinadas à educação, à saúde e a outras
finalidades.
§ 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
regulamentarão nas respectivas leis o disposto no caput deste
artigo em até cento e vinte dias a partir de 1º de janeiro de
2018.
§ 3º Decorrido o prazo estabelecido no § 2º deste artigo
sem a regulamentação nele prevista, ficam os credores de
precatórios autorizados a exercer a faculdade a que se refere o
caput deste artigo” (grifos nossos).
62. Enfim, caso restem quaisquer dúvidas acerca de suposta

codependência entre os mecanismos previstos nos §§9º e 11 do art. 100 da
Constituição da República, urge considerar o julgamento da ADI nº
2.405/RS, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 20/09/2019,
p. 03/10/2019, no qual o Plenário, por unanimidade, reverteu
entendimento exposto em medida cautelar para considerar ser
plenamente possível a utilização de precatórios para compensação de
débitos junto ao Poder Público, assim como para descaracterizar essa
faculdade do contribuinte perante a Fazenda Pública como
‘compensação compulsória’. Por brevidade, transcrevo o exauriente e
brilhante voto condutor proferido pelo i. Ministro Alexandre de Moraes:
“O requerente alega a inconstitucionalidade dos arts. 5º,

caput, e parágrafo único, e 6º da Lei 11.475/2000, sob o
fundamento de que legislação do Estado do Espírito Santo, de
semelhante teor, foi suspensa por esta CORTE, quando do
julgamento das ADIs 2.059 e 2.126.
(...)
Assim, na proposição legislativa, instituiu-se um modelo
de compensação entre créditos tributários e débitos decorrentes
de operações financeiras com os bancos públicos estaduais.
Como visto, no julgamento da medida cautelar, o
dispositivo teve sua eficácia suspensa sob a justificativa da
31
Voto Vista
ADI 7064 / DF
impossibilidade de utilização de precatórios para compensação

de débitos.
Nesse ponto, entendo ser o caso de confirmação da
medida cautelar, embora por outros fundamentos.
Apesar da redação do dispositivo não ser clara quanto ao
destinatário da norma, vislumbra-se que o legislador estadual
pretendeu instituir um sistema de compensação de
precatórios com dívidas decorrentes de operações financeiras
junto à Caixa Econômica Estadual do Rio Grande do Sul e ao
Banco do Estado do Rio Grande do Sul S/A, com a finalidade
de diminuir a inadimplência perante os bancos públicos.
(...)
Analisando a norma em questão, é possível verificar o
envolvimento de ao menos três pessoas distintas: (i) o credor do
precatório; (ii) a Fazenda Pública estadual devedora; e (iii) a
Caixa Econômica Estadual do Rio Grande do Sul e/ou o Banco
do Estado do Rio Grande do Sul S/A na condição de credores de
dívida oriunda de operação financeira. A lei estabelece que a
compensação ocorrerá desde que os decorrentes de operações
financeiras com a Caixa Econômica Estadual do Rio Grande do
Sul e com o Banco do Estado do Rio Grande do Sul S/A tenham
sido contraídos antes de 30 de junho de 1994 e estejam em
cobrança judicial.
No entanto, ao dispor dessa maneira, alterando a
sistemática estabelecida pelo Código Civil no que toca ao
instituto da compensação, verifico que a lei estadual tratou de
tema relacionado ao Direito Civil, invadindo a competência
legislativa privativa da União (CF, art. 22, I). (...) Assim como
consignado pelo relator original da presente demanda, embora
por fundamento diverso, confirmo a medida cautelar para
declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da Lei 11.475/2000 do
Estado do Rio Grande do Sul.
(...)
Como registrado no tópico anterior, o art. 5º, caput e
parágrafo único, da Lei Estadual 11.475/2000 teve sua eficácia
suspensa quando do julgamento da medida cautelar da
32
Voto Vista
ADI 7064 / DF
presente ação, sob o fundamento de impossibilidade de

utilização de precatórios para a quitação de débitos fiscais.
Divirjo, nesse ponto, do julgamento cautelar,
entendendo pela possibilidade da utilização de precatórios
para a quitação de débitos fiscais.
(...)
Quando da edição da lei impugnada, não havia, na
Constituição Federal, dispositivo vedando a possibilidade da
compensação de débitos tributários com precatórios.
Observo, aliás, que, posteriormente, com a promulgação
da EC 30/2000, a qual alterou a redação do art. 100 da
Constituição Federal e acrescentou o art. 78 no Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, referente ao
pagamento de precatórios judiciários, o legislador constituinte
estabeleceu que, atendidas determinadas condições, as parcelas
de precatórios teriam, se não liquidadas até o final do exercício
a que se referem, poder liberatório do pagamento de tributos da
entidade devedora (ADCT, art. 78, § 2º).
(...)
Com relação ao tema, foi depois editada a EC 62/2009, a
qual acrescentou os §§ 9º e 10 ao art. 100 da Constituição (...)
porém, os dispositivos da EC 62/2009 foram objeto de
impugnação nesta CORTE por meio das ADIs 4.357 e 4.425. Na
ocasião, houve a declaração da inconstitucionalidade da
compensação prevista na redação dos §§ 9º e 10 do art. 100 do
texto constitucional (...) no entanto, no julgamento da Questão
de Ordem levantada nas ADIs 4.357 e 4.425, o Plenário deste
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL mitigou o entendimento
anterior, modulando os efeitos da declaração de
inconstitucionalidade (...) Portanto, embora a CORTE tenha
assentado a inconstitucionalidade da compensação compulsória
de dívidas fiscais com precatórios, ficou assentada a validade
das operações realizadas até 25/3/2015 (...) oportuno mencionar,
ainda, que o legislador constituinte, atento ao que foi
decidido pelo STF nessa matéria, promulgou as Emendas
Constitucionais 94/2016 e 99/2017, prevendo o regime de
33
Voto Vista
ADI 7064 / DF
compensação de precatórios com débitos de natureza

tributária ou de outra natureza, desde que inscritos em dívida
ativa até 25/3/2015, observados os requisitos definidos em lei
própria do ente federado.
(...)
Faço essa atualização histórica, a qual me parece
explicita a possibilidade de compensação de débitos
tributários com créditos oriundos de precatórios, observados
determinados contornos normativos.
Entendo, de todo modo, que o texto da Constituição
Federal vigente quando da norma impugnada, embora não se
referisse explicitamente à possibilidade de compensação,
também não a proibia.
Na hipótese dos autos, a lei estadual permitiu, em relação
aos créditos tributários inscritos em dívida ativa até 30/4/1999,
que precatórios de pessoas físicas perante o Estado do Rio
Grande do Sul, decorrentes de sentença judicial transitada em
julgado, proferida em processos onde se decidiu sobre direito
de servidores públicos deste Estado, os quais forem cedidos a
pessoas jurídicas de direito privado, após a expedição do
respectivo precatório pudessem ser utilizados em
compensação aos débitos fiscais.
Não se tratou de mecanismo de compensação
compulsória.
Desse modo, não confirmo a cautelar nesse ponto, e
declaro a constitucionalidade do art. 5º, caput e parágrafo
único, da Lei 11.475/2000 do Estado do Rio Grande do Sul”
(grifos nossos).
63. Portanto, sob todo e qualquer ângulo que se olhe para o

argumento do paralelismo entre o encontro de contas do §9º e a faculdade
do cidadão em promover a compensação de seus créditos de precatórios
vis-à-vis respectivos débitos perante o Poder Público, em conformidade ao
§ 11, parece-me objetivamente indisputável a erronia técnica desse
argumento.
34
Voto Vista
ADI 7064 / DF
64. Quanto às alusões no sentido de ofensa aos princípios da

segurança jurídica, da proporcionalidade e da responsabilidade fiscal,
acompanho o Relator no sentido de não as considerar relevantes. De
minha parte, na esteira de uma fidelidade constitucional desta Suprema
Corte ao papel cabível à instituição no controle judicial de emendas
constitucionais, considero ser relevante apenas observar que não
consigo identificar como a imposição à União de um dever de viabilizar
mencionada compensação por faculdade de seus credores de
precatórios tem o condão de tender a abolir uma das cláusulas pétreas
positivadas no art. 60, §4º, da Constituição da República. Isso se torna
ainda mais claro porque essa opção do constituinte é conhecida e iterativa
na tradição jurídica brasileira há quase 25 anos, sem que nunca houvesse
sido glosada pelo Poder Judiciário. Na verdade, respeitosamente, o
ineditismo reside em sua aplicação ao ente federado União, a qual ocorre
graças à decisão política de colocá-la em um regime especial de
pagamento de precatórios federais.
65. Com referência à alegação de que a eventual nulificação do art.

107-A do ADCT, incluído pelo art. 2º da EC nº 114, de 2021, infirmaria o
embasamento jurídico do art. 100, §11, da parte dogmática da
Constituição de 1988, rogo, uma vez mais, vênia para dissentir.
Igualmente, após verticalizado exame dos autos, externo a conclusão de
que no plano dos fatos não recolhi indícios mínimos da propalada
inexistência de autonomia entre essas disposições constitucionais.
66. De início, com a devida deferência, não há como se extrair dela,

ou mesmo da exposição de motivos a qual acompanhou a multicitada
PEC nº 23, de 2021, elementos suficientes para afirmar que o advento do
art. 100, §11, da parte dogmática, justificou-se precipuamente pelo
objetivo de atenuar os efeitos fiscais, econômicos e sociais do novo regime
dos precatórios federais do art. 107-A do ADCT. Isso ocorre por, no
mínimo, dois motivos.
35
Voto Vista
ADI 7064 / DF
67. Primeiro, a partir de uma leitura objetiva dessas normas

constitucionais, verifico que os sentidos e as abrangências de ambas
pouco se interseccionam. O §11 incide sobre todos os entes federados e a
única distinção feita em relação à União refere-se à autoaplicabilidade da
norma. Contudo, longe de revelar uma inconstitucionalidade, essa opção
constituinte parece em tudo razoável, tendo em conta (i) existir um
histórico de resistência por parte dos entes devedores em regulamentar a
matéria; (ii)a constante alegação, no bojo de outros instrumentos
financeiros, de esse tipo de norma não possuir eficácia plena, mas sim
limitada, o que tem levado o Congresso Nacional formular expressões
linguísticas cada vez mais incisivas; e,(iii) a dispensabilidade da lei ser
determinada pelo Constituinte aos entes que se encontram inadimplentes
no que toca ao regime normal de pagamento de precatórios preconizado
no art. 100 da Constituição, a ponto de parcela da doutrina denominar
essa situação como compensação “sanção”, com algumas variações (arts.
78, § 2º, 97, §10, inc. II, e 105, § 3º, todos do ADCT).
68. Por sua vez, o art. 107-A, do ADCT, é bastante claro em seus §§5º
e 6º no sentido de que as despesas realizadas para fins de concretização
do art. 100, §11, da Constituição, não sensibilizam os limites
estabelecidos, seja no Teto de Gastos do art. 107 do ADCT, seja no
parcelamento daquele artigo. Assim, demonstra-se pouco plausível
concluir que essas disposições são indissociáveis.
69. Segundo, caso se busque adentrar no movediço terreno da mens

legislatoris, com a devida vênia, não encontrei elementos que
corroborassem as afirmações do defensor legis no tocante aos objetivos
do governo federal ao apresentar a PEC. Juntamente à Mensagem
presidencial nº 391, de 2021, uma leitura superficial da Exposição de
Motivos nº 206, de 2021, da lavra do então Ministro da Economia, permite
identificar que as citações as quais embasam as conclusões da
manifestação da AGU referem-se todas ao art. 100, §9º, do texto
constitucional. Ainda, observo que a proposição do governo federal para
36
Voto Vista
ADI 7064 / DF
o §11 cingia-se a possibilitar a aquisição de participação acionária: de

empresas estatais da União por meio de créditos de precatórios federais,
além da hipótese já prevista de compra de imóveis públicos. Enfim, ao
invés de permitir uma faculdade de escolha direta do cidadão credor de
requisitório a concorrer às hipóteses constantes nos incisos do §11, a ideia
do Poder Executivo era empregar os recursos obtidos de operações como
alienações de imóveis e de participações societárias em estatais,
resultados líquidos de dividendos e da redução de gastos tributários para
financiar um Fundo de Liquidação de Passivos da União, por sua vez
voltado a permitir a antecipação de precatórios e requisitórios parcelados.
Vejam-se:
“7. Considerado o reiterado compromisso da União em

honrar todos os seus compromissos, a Proposta de Emenda
Constitucional também propõe a instituição do Fundo de
Liquidação de Passivos da União, suas autarquias e
fundações, com o objetivo de permitir a antecipação de
precatórios e requisitórios parcelados em razão do disposto
nos arts. 100, §20, da Constituição, e 101-A do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, ora propostos, bem
como o pagamento da dívida pública federal, por meio da
utilização do patrimônio da União.
8. Neste sentido, a proposta prevê como possíveis fontes
orçamentárias para a constituição do Fundo os recursos
obtidos com alienação de imóveis da União, a alienação de
participações societárias da União, parcela do resultado
líquido de dividendos do conjunto de Estatais, e eventuais
recursos decorrentes da redução de gastos tributários, nos
termos do art. 4º da Emenda Constitucional 109, de 2021, entre
outros.
9. Uma vez que se trata, em grande medida, de recursos
não recorrentes, oriundos da redução do tamanho do Estado ou
de sua atuação mais eficiente, não há prejuízos para o novo
regime fiscal ao excepcionalizar as restrições orçamentárias
sobre o uso desses recursos, sobretudo quando o objetivo é a
37
Voto Vista
ADI 7064 / DF
redução de passivos.
(...)
11.O novo §9º do art. 100 da proposta, por sua vez, na
tentativa de mitigar os efeitos financeiros do pagamento de
requisições a devedores do próprio ente público estabelece,
em procedimento a ser definido em lei própria, espécie de
depósito em juízo do equivalente ao débito que o credor do
precatório possui com a Fazenda Pública. Trata-se de
dispositivo que visa corrigir o que apontado no âmbito da ADI
4425/DF, que declarou a inconstitucionalidade do atual § 9º.
Parcela ou a totalidade do precatório, portanto, nos termos da
lei, poderiam ser depositados à disposição do juiz exequente
caso o credor do título possua débitos inscritos em dívida ativa,
sem previsão de compensação de ofício, como anteriormente
previsto.
12.Aprimora-se ainda o disposto no § 11, permitindo a
utilização de precatórios, antes prevista para pagamento na
compra de imóveis públicos, também como moeda de
desestatização, para aquisição de participação acionário (sic)
da União em empresas estatais.
(...)
21. Nada obstante a previsão do parcelamento daquela
parcela reduzida de precatórios, com excessivo impacto fiscal, a
criação do Fundo de Liquidação de Passivos da União, suas
autarquias e fundações, reforça o caráter excepcional da
medida, criando mecanismo que permita realizar o pagamento
antecipado de precatórios e requisitórios parcelados em razão
do disposto nos arts. 100, §20, da Constituição, e 101-A do Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias, bem como da
dívida pública federal, sem prejuízo ao funcionamento do
estado e com respeito às âncoras fiscais” (grifos nossos).
70. Posto isso, a partir da ficha de tramitação da referida PEC,

amplamente disponível no sítio institucional da Câmara dos Deputados,
anoto que foi na “Comissão Especial PEC 023-21 – Modifica Regime
Precatórios da União” que o Relator, o Deputado Hugo Motta, reconheceu
38
Voto Vista
ADI 7064 / DF
no âmbito do “Parecer do Relator n. 2 PEC 02321, pelo Deputado Hugo Motta

(REPUBLIC/PB)”, apresentado no dia 21/10/2021, a formatação da
proposta original do Poder Executivo em seu relatório, bem como expôs
no bojo do Substitutivo do Relator à Proposta de Emenda à Constituição
nº 23, de 2021, o desenho normativo que vem a compor a redação atual do
art. 100, §11, da Constituição, embora não tenha explicitado em sua
manifestação os acordos políticos que o ocasionaram:
“Em apertada síntese, a PEC faz as seguintes alterações ao

Texto Constitucional:
a) Art. 100:
(...)
§ 9º dispõe sobre procedimento definido em lei própria de
que o valor correspondente aos eventuais débitos inscritos em
dívida ativa deverá, , (sic) ser depositado à conta do juízo
responsável pela ação de cobrança, que decidirá pelo seu
destino definitivo.
§ 11 Permite a entrega de créditos em precatórios para
aquisição de participação societária do respectivo ente
federado;
(...)
O art. 2º da PEC faz as seguintes alterações ao Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT):
a) Art. 80-A. Acrescentado para criar o Fundo de
Liquidação de Passivos da União, suas autarquias e fundações.
O § 2º estabelece que não se aplica ao Fundo de
Liquidação de Passivos da União, de suas autarquias e
fundações:
I) vedação à vinculação de receitas de impostos (art. 167,
IV), no que tange ao inciso VI do artigo; e II) a observância de
limitações legais relativas às vinculações de receitas ou à
destinação de receitas de capital;
O § 3º define que as despesas custeadas com o fundo não
se sujeitariam ao teto de gastos estabelecido no art. 107 do
ADCT.
(...)
39
Voto Vista
ADI 7064 / DF
SUBSTITUTIVO DO RELATOR À PROPOSTA DE

EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 23, DE 2021
Altera os arts. 100, 160 e 167 da Constituição Federal,
modifica os arts. 101 e 107 e acrescenta os arts. 107-A, 115, 116 e
117 no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para
estabelecer o novo regime de pagamentos de precatórios,
autorizar o parcelamento de débitos previdenciários dos
municípios e dá outras providências
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal,
promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º A Constituição passa a vigorar com as seguintes
alterações: “Art.
100........................................................................................................ ..
.................................................................................................................
..
(...)
da entidade federativa devedora, sendo autoaplicável para a
União, a oferta de créditos líquidos e certos reconhecidos pelo
ente ou por decisão judicial transitado em julgado para:
dívida ativa do ente devedor, nos limites dos montantes que
lhes são próprios, inclusive em transação resolutiva de litígio, e,
subsidiariamente, débitos com a administração autárquica e
fundacional do mesmo ente;
ente, disponibilizados para venda;
pelo mesmo ente;
federado; ou
respectivo ente federado, inclusive, no caso da União, da
40
Voto Vista
ADI 7064 / DF

em óleo em contratos de partilha de petróleo”.
71. De todo modo, importa observar que no âmbito dessa reunião

deliberativa extraordinária, realizada em 21/10/2021, pela Comissão
Especial, o Partido dos Trabalhadores apresentou o DTQ 7 (“destaque para
a votação em separado do § 11 do art. 100 da Constituição Federal na redação
dada pelo art. 1º do Substitutivo apresentado à PEC 23/2021 (art. 161, I)”).
Assim, a despeito de concedida a votação nominal de ofício pelo
Presidente, o órgão colegiado o rejeitou, decidindo por manter o texto do
Relator, por 22 votos a 10. Por conseguinte, operou-se uma decisão
informada, de iniciativa parlamentar, no curso do exercício do Poder
Constituinte Reformador. Haja vista que não identifico uma violação
direta e patente a qualquer dispositivo da ordem constitucional, essa
alegação do Advogado-Geral da União também não merece prosperar.
72. Por fim, cabe-nos enfrentar o argumento segundo o qual os

impactos fiscais dessa compensação seriam inconstitucionais, por
distorcer as estatísticas oficiais do governo federal, afetando a
credibilidade das contas públicas, além de prejudicarem o planejamento
orçamentário da União. De forma bastante singela, respeitosamente,
compete a este Supremo Tribunal Federal guardar a Constituição da
República de 1988, nos termos de seu art. 102, caput. Logo, fogem
completamente ao mister institucional desta Suprema Corte as
preocupações relatadas pelo defensor legis, especialmente por não
estarem vertidas em linguagem minimamente compreensível como da
gramática da jurisdição constitucional.
73. Cumpre, ainda, perceber que a engenharia constitucional

brasileira é particularmente dotada de uma miríade de órgãos, previsto
nesse altiplano normativo, dedicados justamente para o tratamento
dessas questões macroeconômicas. Cito como exemplos a Secretaria da
Receita Federal (art. 37, inc. XXII, CRFB/88), o Tribunal de Contas da
União (arts. 70 e 71, CRFB/88), os Ministros de Estado e seus auxiliares
41
Voto Vista
ADI 7064 / DF
vinculados às pastas dedicadas ao tema (arts. 76, 87 e 88, CRFB/88),

exatamente a Secretaria do Tesouro Nacional na condição de órgão
central de contabilidade da União (art. 163-A, CRFB/88) e a Comissão
Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso
Nacional (art. 166, §1º, CRFB/88).
74. Sendo assim, a meu sentir, sob pena de recairmos em um

preocupante cenário de paternalismo judicial ou o que o Presidente do
TCU, o Ministro Bruno Dantas, denominou de “infantilização da
administração pública”7, revela-se de todo inadequado que este STF exerça
uma espécie de competência atípica (que a ordem constitucional não lhe
confere) com o objetivo de infirmar uma decisão do Poder Constituinte
levada a efeito, diga-se de passagem, com a participação efetiva da
Administração Pública Federal. Prova disso é que a principal voz no
âmbito das audiências públicas realizadas na tramitação da PEC nº 21, de
2021, foi justamente o Secretário Especial do Tesouro e Orçamento do
Ministério da Economia. Por conseguinte, com o mais alto grau de
deferência institucional, compete à própria União tomar as medidas
legislativas adequadas para o saneamento dos problemas apontados
mediante as vias políticas e burocráticas que entender pertinentes.
75. A título de ilustração, basta verificar que o que se passou em

relação aos recursos adicionais ao regime especial de pagamento de
precatórios. Prevista no art. 101, §4º, do ADCT, a partir da EC nº 99, de
2017, por essa sistemática excepcional, a União deveria disponibilizar
linhas de crédito especial em favor dos demais entes, para o pagamento
de requisitórios. Ocorre que, em estreito diálogo com o Congresso
Nacional, o governo federal logrou revogar essa possibilidade por
intermédio da EC nº 109, de 2021. Logo, segundo penso, o caminho
institucional mais adequado para promover as mudanças propugnadas
pela Advocacia-Geral da União consiste em nova decisão informada e
7 DANTAS, Bruno. Consensualismo na Administração Pública e regulação: reflexões para

um direito administrativo do século XXI. Belo Horizonte: Fórum, 2023, passim.
42
Voto Vista
ADI 7064 / DF
deliberada por parte do Poder Constituinte Reformador, e não pela via

judicial, aberta em sede de controle abstrato, nesta Corte.
76. Ainda, é praticamente ocioso destacar que tenho me manifestado

iterativamente dessa forma perante o Tribunal em inúmeras ocasiões e
processos, como se depreende, inter alia, em decisão interlocutória
tomada, em 10/10/2022, no bojo da ADI nº 7.164/DF:
“13. Do mesmo modo, não compete a este Tribunal

prover resposta jurisdicional aos questionamentos ventilados
na Nota Técnica SEI nº 43.668/2022/ME, da Secretaria Especial
do Tesouro e Orçamento, até pelo fato de não ter sido ela
anexada, a despeito de assim constar na petição ora apreciada.
De antemão, urge apenas garantir que não há, a meu sentir,
“mistura” ou “mesclagem” de elementos distintos, “confusão”
entre institutos ou “contradição” nos termos em que exarada
decisão interlocutória, quiçá exista divergência interpretativa
sobre normas jurídicas com vigência recente e caráter
emergencial, a ser enfrentada em azo futuro e adequado pelo
Plenário desta Corte. Nessa seara, a despeito da inegável
conotação técnica do presente debate federativo e fiscal, o que
reclama conhecimentos econômicos, contábeis e orçamentários,
pode-se ter em mente as lições de Piero Calamandrei no sentido
de que o aforisma iura novit curia não representa apenas uma
norma processual, segundo a qual o magistrado deve
oficiosamente reconhecer a norma aplicável aos fatos litigiosos,
independentemente de sugestão das partes, mas é também
regramento de conduta entre os sujeitos processuais perante o
Pretório (CALAMANDREI, Piero. Eles, os juízes, vistos por nós,
os advogados. Trad. Ary dos Santos. Lisboa: Clássica, s/d, p. 39).
No âmbito do julgamento da ADI nº 7.058-MC/DF, de minha
relatoria, Red. Do Acórdão Ministro Nunes Marques, Tribunal,
Pleno, j. 03/03/2022, p. 26/05/2022, o eminente Ministro Gilmar
Mendes advertiu contra a equivocada premissa de aplicar-se
tese de supremacia judicial à orçamentação, “a menos que se
partisse do pressuposto de que apenas o Supremo Tribunal
43
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Federal entende de processo orçamentário, e não os demais

Poderes”. Sendo isso correto, parece-me lógico que o inverso
também o seja, portanto, não é somente um órgão do
Ministério da Economia que detém a última palavra sobre o
regime constitucional da atividade financeira do Estado,
principalmente em reformas formais da Constituição da
República, como se passou na EC nº 123, de 2022.
14. Enfim, salvo hipóteses notáveis de ilegalidade ou de
inconstitucionalidade, tenho defendido no curso de minha
judicatura que também não é próprio a uma Corte
Constitucional avaliar a conveniência e a oportunidade de
adaptações ou aperfeiçoamentos de atos
infralegaisproduzidos por Ministros de Estado no exercício
regular de suas competências jurídicas, previstas no art. 87,
parágrafo único, inc. II, da Constituição da República. Por isso,
expresso dificuldade quanto à aferição dos pressupostos de
admissibilidade em matéria de impugnação por partidos
políticos de decretos, portarias e demais atos administrativos no
âmbito de arguições de descumprimento de preceito
fundamental” (grifos no original).
77. Em suma, não vejo qualquer razão ou esfera competencial que

autorize a este Supremo Tribunal Federal adentrar em temas, como, por
exemplo, eventual distorção das estatísticas fiscais. Na esteira de Fábio
Giambiagi e Ana Além, é patente observar o caleidoscópio de órgãos que
no Brasil cuida do assunto:
“Na maioria dos países do mundo, há pelo menos duas

instituições que divulgam as estatísticas acerca da situação
fiscal. Uma delas é o órgão encarregado de elaborar as Constas
Nacionais (CN), as quais, sendo um retrato da situação global
da contabilidade do país, costumam incluir uma série de tabelas
referentes, especificamente, ao universo do governo. A outra é
responsável pelas estatísticas mais corriqueiras sobre o
desempenho das contas do setor público, mês a mês, o que
cabe, em geral, ao ministério da economia do país ou ao seu
44
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Banco Central (BC).

No Brasil, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) é encarregado da apuração das CN e, nesse sentido, foi
durante muitos anos uma fonte importante de informação para
a avaliação da nossa política fiscal. Entretanto, seus dados
foram deixando, paulatinamente, de ser uma referência no
debate sobre o tema, por três motivos. Primeiro, devido a uma
série de discrepâncias entre a tendência dos dados fiscais das
CN e os do BC.
(...)
O resultado fiscal por excelência – ou seja, o que todos os
analistas interpretam como sendo o resultado fiscal – é apurado
pelo BC e corresponde às denominadas ‘necessidades de
financiamento do setor público’ (NFSP), versão em português de
‘public sector borrowing requirements’ (PSBR) (...) as NFSP
representam apenas o resultado da diferença entre despesas e
receitas, sem que o dado divulgado pelo BC permita saber o
que está causando o desequilíbrio entre essas variáveis. Para
isso, é necessário se valer de estatísticas específicas apuradas
por outros órgãos. Nesse sentido, as informação primárias são
da Secretaria da Receita Federal (SRF), que apura a receita do
governo federal; da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), que
consolida os dados da receita e da execução da despesa do
Tesouro Nacional; e do INSS, que tem o levantamento das
receitas e despesas referentes à previdência social da
responsabilidade desse mesmo órgão”8.
78. Em resumo, ainda que conhecida e apreciada a

constitucionalidade do art. 100, §11, da Constituição —repise-se, o que
não pedido pelos legitimados ativos—, nenhum argumento —posto
justamente por quem tinha o dever de defender a validade do dispositivo
— tem aptidão para modificar conclusão no sentido da sua
constitucionalidade. Desse modo, rogo as mais respeitosas vênias, para
8 GIAMBIAGI, Fabio; ALÉM, Ana Cláudia. Finanças Públicas: teoria e prática no Brasil. 5
ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2016, p. 48-49, grifos nossos.
45
Voto Vista
ADI 7064 / DF
divergir,nesse singelo tópico, ao voto do Ministro Luiz Fux, julgando

improcedente esse “pleito”.
IV. Nova redação do art. 101, §5º, do ADCT – inconstitucionalidade

material da limitação dos empréstimos de unidade federada aderente ao
regime especial de pagamento de precatórios somente ao adimplemento
de acordos diretos entre os credores
79. Na petição inicial desta ação, consta argumento em prol da

declaração de inconstitucionalidade do art. 101, §5º, do ADCT, o qual
deve ser cotejado com o §2º, inc. III, do mesmo artigo. Reproduzo ambos
aqui:
“Art. 101. (omissis)

§ 2º O débito de precatórios será pago com recursos
orçamentários próprios provenientes das fontes de receita
corrente líquida referidas no § 1º deste artigo e, adicionalmente,
poderão ser utilizados recursos dos seguintes instrumentos:
(...)
III - empréstimos, excetuados para esse fim os limites de
endividamento de que tratam os incisos VI e VII do caput do
art. 52 da Constituição Federal e quaisquer outros limites de
endividamento previstos em lei, não se aplicando a esses
empréstimos a vedação de vinculação de receita prevista no
inciso IV do caput do art. 167 da Constituição Federal;
(...)
acordo direto com os credores, na forma do disposto no inciso
III do § 8º do art. 97 deste Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias”.
80. Por brevidade, limito-me a acompanhar o i. Relator, no que toca

à declaração de inconstitucionalidade do art. 101, §5º, do ADCT, uma
46
Voto Vista
ADI 7064 / DF
vez que comungo de sua razão de decidir.
81. Em singelo complemento, conforme visto desde a moratória

originária ao texto primevo da Constituição de 1988, é tradição do Poder
Constituinte dispensar o cumprimento dos limites de endividamento
quando a operação de crédito destina-se a guarnecer o erário dos
recursos necessários ao funcionamento da forma especial de pagamento
dos requisitórios. Veja-se, por exemplo, o que positivado no art. 33,
parágrafo único, in fine, do ADCT: “poderão as entidades devedoras, para o
cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do
dispêndio, títulos de dívida pública não computáveis para efeito do limite
global de endividamento” (grifos nossos). Por evidente, essa flexibilização
tem razão de ser, como explica Diogo Agottani em obra especializada
sobre o tema:
“Conforme adrede analisado, os precatórios não são

abarcados pelo conceito estrito de dívida pública, apenas
passando a integrar seus índices por ocasião do art. 30, §7º da
LRF, que determinou a inclusão dos precatórios posteriores a
05 de maio de 2000, vencidos e não pagos, na dívida
consolidada do devedor.
(...)
Resta evidente, destarte, que a dívida dos Estados e do
Distrito Federal com precatórios se faz bastante relevante na
composição do endividamento total desses entes. Trata-se, no
entanto, de dívida bastante peculiar, tanto que não incluída
em grande parte dos conceitos e dos indicadores da dívida
pública, sendo não só a sua origem distinta dessa, mas
também, em grande medida, as suas justificativas e as
consequências do seu inadimplemento (...)
Caso os valores não sejam pagos no exercício financeiro do
orçamento em que foram incluídos, passarão a integrar a dívida
consolidada da entidade, por expressa disposição do §7º do art.
30 da LRF, submetendo-se aos limites fixados pelo Senado
Federal para essa dívida (duas vezes a RCL do ente para
47
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Estados e Distrito Federal, uma vez e meia para Municípios,

vide art. 3º da Resolução nº 40/2001). A disposição em questão,
todavia, é válida apenas para precatórios expedidos após a
vigência de referida lei, 05 de maio de 2000, motivo pelo qual os
entes discriminam os débitos anteriores e posteriores a essa
data”9.
82. Portanto, a inconstitucionalidade não está nesse ponto. No

entanto, ao instituir condicionamento adicional, cingindo essa hipótese
de obtenção de recursos adicionais para o regime especial de
pagamento apenas aos acordos diretos com o credor da Fazenda
Pública, o qual pressupõe deságio de 40%, o art. 101, § 5º, do ADCT,
incluído pela EC nº 113, de 2021, mostra-se nitidamente
inconstitucional. Isso porque, tratando-se de rendas adicionais aos
recursos orçamentários próprios da unidade federada inserida no regime
especial, não vislumbro qualquer motivação idônea sob a perspectiva
constitucional para referida opção, em prejuízo de todas as demais.
Com efeito, nos termos do art. 60, §4º, inc. IV, da Constituição, ocorre
nessa hipótese patente violação ao princípio da igualdade em sua acepção
formal. Dessa maneira, a conclusão inexorável é àquela apresentada pelo
e. Ministro Luiz Fux.
83. Assim, nesse ponto, julgo procedente o pedido, com a

finalidade de declarar a inconstitucionalidade do art. 101, § 5º, do
ADCT.
V. Art. 3º da EC nº 113, de 2021 – art. 5º, inc. XXII, da Constituição -

impugnação do emprego da taxa SELIC para fins de atualização
monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora do
crédito de precatório
9 AGOTTANI, Diogo Zelak. Dívida pública e precatórios: a evolução do débito e os regimes

especiais de pagamento. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito,
Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2018, p. 35, 38 e 69, grifos nossos.
48
Voto Vista
ADI 7064 / DF
84. Neste ponto, resta saber se ofende o direito fundamental de

propriedade o emprego da SELIC na condição de índice de correção
monetária dos precatórios.
85. Penso não haver razão no pleito do autor. No âmbito do Tema nº

214 do ementário da repercussão geral, cujo paradigma é o RE nº
582.461/SP, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 18/05/2011, p.
18/08/2011, o qual versou, dentre outras questões, acerca da
constitucionalidade do “emprego da taxa SELIC para fins tributários”, esta
Suprema Corte assentou a seguinte tese: “é legítima a utilização, por lei, da
taxa SELIC como índice de atualização de débitos tributários”. No caso dos
autos, não há dúvidas que a espécie legislativa emenda constitucional
satisfaz os requisitos extraídos da orientação jurisprudencial em tela.
86. Por sua vez, a EC nº 113, de 2021, dirige-se à reforma da

Constituição da República Federativa do Brasil, não se limitando essa a
uma ordem fundamental da União. Nesse sentido, por coerência,
também seria por essa razão inconstitucional o art. 101, caput, do ADCT,
quando, no âmbito do regime especial de pagamento dos precatórios
vencidos e pendentes, determina a atualização pelo Índice Nacional de
Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E), o qual parece ser a taxa
mais adequada na visão do requerente. No entanto, o IPCA-E é medido
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, por sua vez também
vinculado à União. Ademais, em relação ao Bacen, este STF recentemente
o reconheceu como árbitro neutro do Sistema Financeiro Nacional,
cuidando-se de instituição de Estado, e não de governo, em consonância
ao que se depreende do julgamento da ADI nº 6.696/DF, Red. p/ Ac. Min.
Roberto Barroso, Tribunal Pleno, j. 26/08/2021, p. 13/12/2021.
87. Noutro giro, a meu ver, revela-se quase despiciendo ratificar

explicitamente a correção jurídica da argumentação levada a efeito pelo
i. Relator, o Ministro Luiz Fux, quando julgou improcedente o pedido
pertinente ao art. 3º da EC nº 113, de 2021. Sua Excelência assim se
49
Voto Vista
ADI 7064 / DF
posicionou:
“Não parece haja mácula na utilização da taxa SELIC na

hipótese em exame.
(...)
Noutro tanto, tenho que a alegada dissonância entre os
índices de inflação e o valor percentual da taxa SELIC não
corresponde exatamente à realidade. Inobstante a SELIC seja
efetivamente fixada pelo Comitê de Política Monetária do
Banco Central do Brasil, fato é que suas bases estão diretamente
relacionadas aos pilares econômicos do país. Acrescente-se que
a partir da Lei Complementar 179/2021, a autonomia técnica do
Banco Central do Brasil é um fator que afasta o argumento de
que o índice seria estabelecido de maneira totalmente
potestativa pela Fazenda. A lei impõe como objetivo
fundamental à autoridade monetária assegurar a estabilidade
de preços (art. 1º da LC 179/21). Dessarte, há elementos outros
que não a mera vontade política para a fixação dos patamares
da SELIC.
Ademais, a correlação entre a taxa de juros da economia e
a inflação é extremamente próxima. Basta ver que um dos
indicadores para que o índice se mova para mais ou para menos
é justamente a projeção da inflação para os períodos
subsequentes. Não há desproporcionalidade entre uma
grandeza e outra como argumentam as entidades autoras, mas
sim, relação direta e imediata.
(...)
À evidência, as condições macroeconômicas é que
definirão a vantajosidade ou não do índice, como sói acontecer
nesta matéria.
Dessa forma, considerando os elementos de
praticabilidade que justificam a unificação dos índices de
atualização dos precatórios, bem como o fato de a taxa SELIC
representar um indicador possível para a atualização de débitos
judiciais, conforme já reconheceu esta Corte, são improcedentes
as alegações tecidas em face do disposto no art. 3º da EC
50
Voto Vista
ADI 7064 / DF
113/21”.
88. Diante dessas razões, secundo entendimento do Ministro Relator,

julgando improcedente o pedido de declaração de
inconstitucionalidade do art. 3º da EC nº 113, de 2021.
VI. Art. 2º da EC nº 114, de 2021, que incluiu o art. 107-A no ADCT –

instituição de subteto anual para pagamento de precatórios federais
89. Os requerentes perfectibilizaram robusto questionamento, em

tese, do art. 107-A do ADCT, incluído pelo art. 2º da EC nº 114, de 2021,
que instituiu um subteto anual para o pagamento de precatórios federais,
segundo a lógica do Novo Regime Fiscal da União. Dito de forma direta,
encontra-se previsto que até o exercício financeiro de 2026, o crescimento
do dispêndio de recursos da União com requisições judiciais fruto de
condenações pecuniárias em face da Fazenda Nacional demonstra-se
constrito ao fenômeno inflacionário, medido pelo IPCA, e tendo como
referencial o montante alocado no ano de 2016. Eis o inteiro teor do
dispositivo ora questionado:
“Art. 107-A. Até o fim de 2026, fica estabelecido, para cada exercício
financeiro, limite para alocação na proposta orçamentária das despesas
com pagamentos em virtude de sentença judiciária de que trata o art. 100
da Constituição Federal, equivalente ao valor da despesa paga no
exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos, corrigido na forma
do § 1º do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
devendo o espaço fiscal decorrente da diferença entre o valor dos
precatórios expedidos e o respectivo limite ser destinado ao programa
previsto no parágrafo único do art. 6º e à seguridade social, nos termos do
art. 194, ambos da Constituição Federal, a ser calculado da seguinte
forma:
I – no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da diferença entre
o valor dos precatórios expedidos e o limite estabelecido no caput deste
artigo deverá ser destinado ao programa previsto no parágrafo único do
51
Voto Vista
ADI 7064 / DF
art. 6º e à seguridade social, nos termos do art. 194, ambos da

Constituição Federal;
II – no exercício de 2023, pela diferença entre o total de precatórios
expedidos entre 2 de julho de 2021 e 2 de abril de 2022 e o limite de que
trata o caput deste artigo válido para o exercício de 2023; e
III – nos exercícios de 2024 a 2026, pela diferença entre o total de
precatórios expedidos entre 3 de abril de dois anos anteriores e 2 de abril
do ano anterior ao exercício e o limite de que trata o caput deste artigo
válido para o mesmo exercício.
§ 2º Os precatórios que não forem pagos em razão do previsto neste
artigo terão prioridade para pagamento em exercícios seguintes,
observada a ordem cronológica e o disposto no § 8º deste artigo. § 3º É
facultado ao credor de precatório que não tenha sido pago em razão do
disposto neste artigo, além das hipóteses previstas no § 11 do art. 100 da
Constituição Federal e sem prejuízo dos procedimentos previstos nos §§
9º e 21 do referido artigo, optar pelo recebimento, mediante acordos
diretos perante Juízos Auxiliares de Conciliação de Pagamento de
Condenações Judiciais contra a Fazenda Pública Federal, em parcela
única, até o final do exercício seguinte, com renúncia de 40% (quarenta
por cento) do valor desse crédito.
§ 4º O Conselho Nacional de Justiça regulamentará a atuação dos
Presidentes dos Tribunais competentes para o cumprimento deste artigo.
§ 5º Não se incluem no limite estabelecido neste artigo as despesas
para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11, 20 e 21 do art. 100 da
Constituição Federal e no § 3º deste artigo, bem como a atualização
monetária dos precatórios inscritos no exercício.
§ 6º Não se incluem nos limites estabelecidos no art. 107 deste Ato
das Disposições Constitucionais Transitórias o previsto nos §§ 11, 20 e 21
do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste artigo.
52
Voto Vista
ADI 7064 / DF
§ 7º Na situação prevista no § 3º deste artigo, para os precatórios não

incluídos na proposta orçamentária de 2022, os valores necessários à sua
quitação serão providenciados pela abertura de créditos adicionais
durante o exercício de 2022.
§ 8º Os pagamentos em virtude de sentença judiciária de que trata o
art. 100 da Constituição Federal serão realizados na seguinte ordem:
I – obrigações definidas em lei como de pequeno valor, previstas no
§ 3º do art. 100 da Constituição Federal;
II – precatórios de natureza alimentícia cujos titulares, originários ou
por sucessão hereditária, tenham no mínimo 60 (sessenta) anos de idade,
ou sejam portadores de doença grave ou pessoas com deficiência, assim
definidos na forma da lei, até o valor equivalente ao triplo do montante
fixado em lei como obrigação de pequeno valor;
III – demais precatórios de natureza alimentícia até o valor
pequeno valor;
IV – demais precatórios de natureza alimentícia além do valor
previsto no inciso III deste parágrafo;
V – demais precatórios”.
90. Nesse tópico, o insigne Ministro Luix Fux considerou que a

decisão do Poder Constituinte Reformador mostrou-se legítima em 2022,
diante de uma ponderação de interesses mediada por um cenário crítico
no que toca à economia nacional e ao cenário de promoção de direitos
fundamentais pertinentes à assistência social. Porém, de 2023 em diante,
deixou de sê-lo.
91. No que diz respeito à exequibilidade do presente julgamento

definitivo de mérito, caso prevalecente seu voto, Sua Excelência sustentou
que não seria a hipótese de reclassificar os gastos com precatório como
despesa financeira, ou mesmo que fosse apenas os juros. Em sua visão,
isso desbordaria da competência institucional deste STF.
92. Porém, noutro giro, o Ministro Relator defendeu que a jurisdição
53
Voto Vista
ADI 7064 / DF
constitucional tem compromisso em tornar suas determinações

exequíveis. Assim, afastou as limitações orçamentárias e fiscais do
Regime Fiscal Sustentável e autorizou o Poder Executivo a abrir créditos
extraordinários com a finalidade de dar execução às determinações de
seu voto.
93. Após detido exame da matéria, rogo compreensão para externar

que não me encontro convencido dos mencionados argumentos, à luz
de posicionamentos prévios deste Supremo Tribunal Federal que se
revelam padrões decisórios. Respeitosamente, aqui apresento aos
eminentes pares o temor de produzirmos, sem maior fundamentação
empírica ou normativa, uma “jurisprudência de crise” no contexto do pós-
pandemia, abrindo um precedente, no mínimo, perigoso sob as luzes do
princípio republicano.
94. Em um instigante esforço argumentativo, o Ministro Luiz Fux

fundamentou sua posição nas limitações inerentes à Justiça
Constitucional, que não estaria capacitada a tornar determinadas decisões
em um estado de crise. Logo, a Corte deveria prestar deferência à opção
do Poder Constituinte Reformador em excepcionar o regime
constitucional dos precatórios, existente desde 1934, especificamente no
exercício de 2022. No entanto, perante modificações conjunturais do
último ano para 2023, o Relator reputa que a decisão de matiz
fundamental deixaria de ter razão de ser.
95. Data venia, minha dificuldade em sufragar esse entendimento já

foi muito melhor descrita em assentadas anteriores neste Plenário. Na
controvertida apreciação da constitucionalidade do art. 23, §§1º e 2º, da
Lei de Responsabilidade Fiscal, que se colocou na ADI nº 2.238/DF, Rel.
Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, j. 24/06/2020, p. 15/09/2020,
Sua Excelência, o Relator, restou vencido no ponto a partir de divergência
inaugurada pelo i. Ministro Edson Fachin, para quem o Juiz
Constitucional tem uma vocação muito própria diante do que considera
54
Voto Vista
ADI 7064 / DF
retrocessos em cenários de recessão econômica:
“Decerto, diante de desafiante quadro de recessão

econômica nacional e de sistêmico desajuste das contas
estaduais e municipais, notadamente no que tange à folha de
salários, reconheço um pleito legítimo por parte dos Chefes do
Poderes Executivos dos diversos entes federativos em ganhar
espaço fiscal para a efetivação de investimentos e
cumprimento de plataforma político-eleitoral sufragada pelas
urnas, o que, no curto prazo, poderia ser feito pela redução do
peso das dotações com pessoal e seus encargos no ciclo
orçamentário.
No entanto, firmo convicção de que esse objetivo deve
ser realizado conforme a Constituição, e não apesar dela.
Tenho buscado manter em linha de coerência em meus
posicionamentos exarados neste E. Plenário, como é dever de
todo magistrado brasileiro. Nesses termos, iterativamente tenho
me posicionado por não transigir com os valores sociais do
trabalho na condição de fundamento do Estado, à luz da matriz
trabalhista consagrada em Assembleia Nacional Constituinte.
A meu ver, eventual panorama econômico que tornasse
imprescindível a adoção de receituário de austeridade somente
reforça a função da Corte Constitucional como locus específico
para impedir retrocessos sociais na seara dos direitos e da
Ordem Social, identificando o núcleo de intangibilidade do
direito fundamental ao trabalho e equilibrando a delicada
relação entre o capital e o trabalho, sempre à luz dos ditames
constitucionais.
Por isso, rogando as mais respeitosas vênias a quem se
posiciona em sentido diverso, declaro que não me gera
desassossego confirmar a correção do juízo de plausibilidade
jurídica das alegações dos Requerentes efetuado por este
Supremo Tribunal Federal em sede cautelar, com base nos
parâmetros protetivos esculpidos na Constituição da República
de 1988.
(...)
55
Voto Vista
ADI 7064 / DF
Com efeito, por mais inquietante e urgente que seja a

necessidade de realização de ajustes nas contas públicas
estaduais, a ordem constitucional vincula,
independentemente dos ânimos econômicos, a todos,
inclusive a este Juiz em atividade de interpretação
constitucional (...) Não cabe ao magistrado flexibilizar o
mandamento constitucional para gerar alternativas menos
onerosas do ponto de vista político aos líderes públicos
devidamente eleitos para tomar decisões difíceis desse jaez”
(grifos nossos).
96. Como já dito, as razões em tela lograram alcançar corrente

majoritária no âmbito do paradigmático julgamento da
constitucionalidade em abstrato da LRF.
97. Igualmente, na transição de 2022 para 2023 e no que se refere à

implementação de renda básica para pessoas em situações de
vulnerabilidade socioeconômica, em 18 de dezembro de 2022 e no bojo do
MI nº 7.300, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão proferida pelo Ministro
Gilmar Mendes, j. 18/12/2022, p. 09/01/2023, o decano deste Tribunal
deferiu, em parte, medidas formuladas por agremiação política, com a
finalidade de conferir “interpretação conforme à Constituição ao art. 107-A,
II, do ADCT, assentar que, no ano de 2023, o espaço fiscal decorrente da
diferença entre o valor dos precatórios expedidos e o limite estabelecido no seu
caput deverá ser destinado exclusivamente ao programa social de combate à
pobreza e à extrema pobreza, nos termos do parágrafo único do art. 6º, da CF, ou
outro que o substitua, determinando que seja mantido o valor de R$ 600,00, e,
desde já, autorizando, caso seja necessário, a utilização suplementar de crédito
extraordinário (art. 167, § 3º, da CF)”.
98. Por conseguinte, verifica-se particular desafio em

compatibilizar as visões que aqui se colocam sobre semelhantes
conjuntura macroeconômica, plexo de direitos fundamentais e
referências temporais.
56
Voto Vista
ADI 7064 / DF
99. Feito esse registro que reputo importante, por fundamentação

diversa, logrei chegar ao mesmo resultado de Sua Excelência, o
Ministro Luix Fux, por entender que, no caso dos autos, houve afronta
às cláusulas pétreas da separação dos poderes e dos direitos e garantias
individuais. Isso inicia-se com a EC nº 126, de 2022, pois previu a
revogação do Novo Regime Fiscal da União, sobretudo do “Teto de
Gastos”, porém manteve a lógica extinta para os precatórios, nos termos
do art. 107-A do ADCT. Portanto, em prejuízo da independência e das
atribuições do Judiciário, bem como dos direitos patrimoniais dos
credores de precatórios, sem qualquer justificativa inidônea, houve uma
discriminação das despesas com condenações judiciais vis-à-vis todas as
outras despesas primárias. Conclui-se, nesse sentido, pela
inconstitucionalidade chapada do art. 107-A do ADCT no momento
deste julgamento.
100. Julgo procedente o pedido de declaração de

inconstitucionalidade do art. 107-A do ADCT, com eficácia ex nunc.
VII. Nova redação do art. 100, §5º, da Constituição, dada pelo art.
1º da EC nº 114, de 2021 - ampliação do período de graça constitucional
101. O dispositivo a ser neste momento analisado ostenta a seguinte

dicção:
“§ 5º. É obrigatória a inclusão no orçamento das entidades

de direito público de verba necessária ao pagamento de seus
débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado
constantes de precatórios judiciários apresentados até 2 de abril,
fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte,
quando terão seus valores atualizados monetariamente.”
102. Nesses termos, os requerentes insurgem-se contra o que

consideram a ampliação do período de graça constitucional e, por
57
Voto Vista
ADI 7064 / DF
consequência, o incremento do lapso temporal em que não incide

encargos.
103. No ponto, não tenho dúvidas em acompanhar o entendimento

do i. Relator no sentido da improcedência do pedido. A meu sentir, a
modificação realizada baseou-se na necessidade do risco fiscal
representado pelos precatórios ser considerado na LDO, que é a lei
orçamentária própria para isso. Na forma como se encontrava, ao tempo
da comunicação por parte dos Tribunais ao Executivo, a LDO já deveria
estar praticamente aprovada, devendo tudo ser resolvido na LOA. Logo,
a modificação demonstrou-se sobejamente relevante para adaptar a
dinâmica dos precatórios ao ciclo orçamentário. Dessa maneira, eventual
restrição ao direito fundamental da propriedade em questão de meses
sem a fluência de encargos moratórios justifica-se em atenção ao princípio
da proporcionalidade.
VIII. Art. 6º da EC nº 114, de 2021 - Instituição de Comissão Mista

no Congresso Nacional destinada ao exame analítico dos atos, fatos e
políticas públicas geradoras de precatórios
104. Na visão dos requerentes, a disposição do art. 6º da EC nº 114,

de 2021, demonstra-se atentatória da cláusula pétrea referente à
separação dos poderes. Eis o teor desse artigo:
“Art. 6º. No prazo de 1 (um) ano a contar da promulgação

desta Emenda Constitucional, o Congresso Nacional
promoverá, por meio de comissão mista, exame analítico dos
atos, dos fatos e das políticas públicas com maior potencial
gerador de precatórios e de sentenças judiciais contrárias à
Fazenda Pública da União.
§ 1º A comissão atuará em cooperação com o Conselho
Nacional de Justiça e com o auxílio do Tribunal de Contas da
União e poderá requisitar informações e documentos de órgãos
e entidades da administração pública direta e indireta de
58
Voto Vista
ADI 7064 / DF
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios, buscando identificar medidas
legislativas a serem adotadas com vistas a trazer maior
segurança jurídica no âmbito federal.
mecanismos de aferição de risco fiscal e de prognóstico de
efetivo pagamento de valores decorrentes de decisão judicial,
segregando esses pagamentos por tipo de risco e priorizando os
temas que possuam maior impacto financeiro.
§ 3º Apurados os resultados, o Congresso Nacional
encaminhará suas conclusões aos presidentes do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, para a
adoção de medidas de sua competência”.
105. Não possuo qualquer achega ou complemento a fazer em

relação ao raciocínio exposto pelo brilhante Ministro Luiz Fux. Desse
modo, secundo a posição de Sua Excelência com a finalidade de julgar
procedente o pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 6º
da EC nº 114, de 2021.
IX. Art. 5º da EC nº 113, de 2021 – art. 5º, inc. XXXVI, da

Constituição – inconstitucionalidade da aplicação imediata do novo
regime de precatórios federais
106. Na qualidade de Relator, o e. Ministro Luiz Fux rebateu

categoricamente as alegações expostas pelos requerentes quanto à
suposta inconstitucionalidade do art. 5º da EC nº 113, de 2021, e do art. 8º
da EC nº 114, de 2021. O primeiro dispõe que “as alterações relativas ao
regime de pagamento dos precatórios aplicam-se a todos os requisitórios já
expedidos, inclusive no orçamento fiscal e da seguridade social do exercício de
2022”, conquanto o segundo vaticina que “esta Emenda Constitucional entra
em vigor: I – a partir de 2022, para a alteração do § 5º do art. 100 da
Constituição Federal, constante do art. 1º desta Emenda Constitucional; II – na
data de sua publicação, para os demais dispositivos”.
59
Voto Vista
ADI 7064 / DF
107. Aproprio-me dos fundamentos de decidir bem lançados pelo

Relator:
“Diante destes pressupostos subsume-se que a

possibilidade de a nova legislação captar requisitórios já
expedidos não encerra violação à irretroatividade. Muito ao
contrário, a aplicação da novel legislação dá-se após o
encerramento da fase judicial do procedimento e antes do início
da fase administrativa. Ou seja, aplica-se após o encerramento
das discussões relativas à condenação judicial do Poder Público
e antes de finalizados os trâmites administrativos para a
inclusão do crédito no orçamento.
Dessarte, não se vislumbram efeitos para o passado das
disposições. As Emendas aprovadas em 2021 estabeleceram a
produção de efeitos para o exercício seguinte, qual seja, 2022,
somente para aqueles casos em que a fase judicial para
pagamento do precatório já se encontrava encerrada mas que
ainda não tiveram a fase administrativa concluída. Não há
inconstitucionalidade”.
108. Enfim, limito-me a acompanhá-lo, julgando improcedente o

pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 5º da EC nº 113,
de 2021.
X. Dispositivo
109. Em balanço conclusivo, convém registrar que acompanho em

grande medida o voto proferido pelo e. Ministro Relator, limitando-me a
divergir em três pontos. Em sede preliminar, não concebo como conhecer
integralmente da presente ação direta de inconstitucionalidade, pois os
requerentes pugnaram pelo emprego de interpretação conforme à
Constituição em relação ao art. 107, caput e inc. I, do ADCT, incluído pela
EC nº 95, de 2016, afinal essas normas encontram-se hodiernamente
revogadas. Além disso, não vislumbro razões com aptidão para ensejar
convicção pela declaração de inconstitucionalidade do art. 100, §§9º e 11,
60
Voto Vista
ADI 7064 / DF
da Constituição da República de 1988, nos termos deste voto.
110. Ante o exposto, conheço, em parte, desta ação direta de

inconstitucionalidade nº 7.064 e, na parte conhecida, julgo-a procedente,
em parte, com a finalidade de declarar a inconstitucionalidade do art.
107-A do ADCT, incluído pelo art. 2º da EC nº 114, de 2021, do art. 101, §
5º, do ADCT, e do art. 6º da EC nº 114, de 2021.
É como voto, Senhor Presidente, eminentes pares.
Ministro ANDRÉ MENDONÇA
61
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.064

PROCED. : DISTRITO FEDERAL
REQTE.(S) : CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL -
CFOAB
ADV.(A/S) : MARCUS VINICIUS FURTADO COÊLHO (18958/DF, 167075/MG,
2525/PI, 463101/SP) E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : MANUELA ELIAS BATISTA (55415/DF)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO-FIRJAN
ADV.(A/S) : CARLOS EDUARDO CAPUTO BASTOS (02462/DF)
ADV.(A/S) : DANIEL CORREA SZELBRACIKOWSKI (28468/DF)
ADV.(A/S) : SERGIO ANTONIO FERREIRA VICTOR (19277/DF)
ADV.(A/S) : THAYNARA TEIXEIRA RODRIGUES (42816/DF)
ADV.(A/S) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO
ADV.(A/S) : FELIPE FARIA DA SILVA (330907/SP)
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO BRASIL -
CSPB
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DOS SERVIDORES E FUNCIONARIOS
PUBLICOS DAS FUNDACOES, AUTARQUIAS E PREFEITURAS MUNICIPAIS - CSPM
AM. CURIAE. : CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DE TRABALHADORES POLICIAIS
CIVIS - COBRAPOL
AM. CURIAE. : CONFEDERACAO NACIONAL DAS CARREIRAS TIPICAS DE
ESTADO
ADV.(A/S) : JOSÉ LUIS WAGNER (1235-A/AP, 17183/DF, 56304/GO,
47516/PE, 18061/PR, 125216/RJ, 18097/RS, 15111/SC) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO IPEA - AFIPEA
ADV.(A/S) : JOAO MARCOS FONSECA DE MELO (26323/DF, 643A/SE)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES DO TRABALHO -
ANPT
170271/RJ, 49862A/RS, 421811/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SERVIDORES DOS MINISTÉRIOS
PÚBLICOS ESTADUAIS - FENAMP
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS
FEDERAIS - FENAPRF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DO TRABALHO
- SINAIT
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 2B5C-C186-F290-F3E6 e senha E60C-ADC0-A6B6-653E
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DO PLANO ESPECIAL DE CARGOS DA

POLÍCIA FEDERAL - SINPECPF
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES DO MINISTÉRIO DAS
RELAÇÕES EXTERIORES - SINDITAMARATY
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS PERITOS FEDERAIS AGRÁRIOS -
SINDPFA
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DAS JUSTIÇAS FEDERAIS NO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SISEJUFE/RJ
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA
AVALIADORES FEDERAIS - FENASSOJAF
FEDERAL NO ESTADO DE MINAS GERAIS - SITRAEMG
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS AUDITORES DA RECEITA DO DISTRITO
FEDERAL - SINDIFISCO/DF
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO NO
ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - SINDIJUDICIÁRIO/ES
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS FEDERAIS DA
JUSTIÇA DO TRABALHO DA 15ª REGIÃO - SINDIQUINZE
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO DO
ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SINDJUSTIÇA/RJ
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO FEDERAL NO
ESTADO DE SÃO PAULO - SINTRAJUD
FEDERAL EM PERNAMBUCO - SINTRAJUF/PE
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO SINTUFRJ
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS POLICIAIS RODOVIÁRIOS FEDERAIS NO
ESTADO DE GOIÁS - SINPRF/GO
EM MATO GROSSO DO SUL - SINDJUFE/MS
NO ESTADO DE GOIÁS - SINJUFEGO
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS FUNCIONÁRIOS DO INSTITUTO NACIONAL DO
CÂNCER - AFINCA
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS OFICIAIS DE JUSTIÇA AVALIADORES
FEDERAIS EM MINAS GERAIS - ASSOJAF/MG
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO BENEFICENTE DA JUSTIÇA ELEITORAL - ABJE
170271/RJ, 49862A/RS, 421811/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO
FEDERAL E MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃO - FENAJUFE
ADV.(A/S) : RAIMUNDO CEZAR BRITTO ARAGAO (32147/DF, 140251/MG,
234932/RJ, 1190/SE, 439314/SP)
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR - IDEC
ADV.(A/S) : WALTER JOSE FAIAD DE MOURA (17390/DF)
ADV.(A/S) : CHRISTIAN TARIK PRINTES (316680/SP)
ADV.(A/S) : OTAVIO MADEIRA SALES LIMA (53884/DF)
AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS PREVIDENCIÁRIOS - CONSELHO
FEDERAL - IAPE
ADV.(A/S) : JOSE ENEAS KOVALCZUK FILHO (56101/PR, 19657/SC)

AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO - IASP
ADV.(A/S) : RENATO DE MELLO JORGE SILVEIRA (130850/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO - AASP
ADV.(A/S) : EDUARDO FOZ MANGE (222278/SP)
ADV.(A/S) : RUY PEREIRA CAMILO JUNIOR (111471/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO NACIONAL DOS PROCURADORES E ADVOGADOS
PÚBLICOS FEDERAIS - ANPPREV
ADV.(A/S) : HUGO MENDES PLUTARCO (78982/BA, 44551-A/CE, 25090/DF)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO NACIONAL DOS SINDICATOS DE TRABALHADORES
EM SAÚDE, TRABALHO, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL - FENASPS
ADV.(A/S) : LUIS FERNANDO SILVA (9582/SC)
AM. CURIAE. : INSTITUTO DE ESTUDOS PREVIDENCIÁRIOS - IEPREV
ADV.(A/S) : ROBERTO DE CARVALHO SANTOS (92298/MG, 364864/SP)
AM. CURIAE. : ASSOCIAÇÃO DOS JUÍZES FEDERAIS DO BRASIL - AJUFE
ADV.(A/S) : ALBERTO EMANUEL ALBERTIN MALTA (46056/DF, 456898/SP)
ADV.(A/S) : ANA LUISA VOGADO DE OLIVEIRA (59275/DF)
ADV.(A/S) : MATHAEUS LAZARINI DE ALMEIDA (60712/DF)
ADV.(A/S) : FELLIPE MATHEUS DA CUNHA GONCALVES (59728/DF)
ADV.(A/S) : NATALIE ALVES LIMA (65667/DF)
ADV.(A/S) : ALINE CRISTINA BENCAO (74199/DF, 104426/PR)
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS ANALISTAS TRIBUTÁRIOS DA
RECEITA FEDERAL DO BRASIL - SINDIRECEITA
ADV.(A/S) : ALESSANDRA DAMIAN CAVALCANTI (17717/DF)
AM. CURIAE. : SINDICATO NACIONAL DOS SERVIDORES FEDERAIS DA
EDUCAÇÃO BÁSICA, PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA - SINASEFE NACIONAL
ADV.(A/S) : VALMIR FLORIANO VIEIRA DE ANDRADE (1851-A/AP,
26778/DF, 87535A/RS, 17246/SC)
AM. CURIAE. : INSTITUTO BRASILEIRO DE DIREITO PREVIDENCIÁRIO -
IBDP
ADV.(A/S) : GISELE LEMOS KRAVCHYCHYN (250708/RJ, 18200/SC,
356A/SE, 494709/SP)
AM. CURIAE. : FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO -
FIESP
ADV.(A/S) : ALEXANDRE RAMOS (188415/SP)
AM. CURIAE. : SINDICATO DOS SERVIDORES PÚBLICOS LOTADOS NAS
SECRETARIAS DE EDUCAÇÃO E CULTURA DO ESTADO DO CEARÁ E NAS
SECRETARIAS OU DEPARTAMENTOS DE EDUCAÇÃO E/OU CULTURA DOS
MUNICÍPIOS DO CEARÁ ¿ SINDICATO ¿ APEOC
ADV.(A/S) : FRANCISCO ALDAIRTON RIBEIRO CARVALHO JUNIOR (58277/BA,
16045/CE, 9515-A/MA, 1170B/PE, 158222/RJ)
Decisão: Após o voto do Ministro Luiz Fux (Relator), que

convertia o julgamento da medida cautelar em julgamento de mérito
e conhecia da ação direta para julgá-la parcialmente procedente
para: (i) dar interpretação conforme a Constituição ao caput do
art. 107-A do ADCT, incluído pela Emenda Constitucional 114/2021
para que seus efeitos somente operem para o exercício de 2022;
(ii) declarar a inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos
incisos II e III do art. 107-A do ADCT; (iii) declarar a

inconstitucionalidade por arrastamento dos §§ 3º, 5º e 6º do mesmo
art. 107-A; (iv) declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da
Emenda Constitucional 113/2021, bem como dos arts. 100, § 9º, da
extraordinários para quitação dos precatórios expedidos nos
medida provisória para o pagamento ainda no exercício corrente, no
que foi acompanhado pelos Ministros Luís Roberto Barroso
(Presidente), Edson Fachin e Cármen Lúcia, pediu vista dos autos o
Ministro André Mendonça. Os Ministros Dias Toffoli, Alexandre de
Moraes, Gilmar Mendes e Cristiano Zanin anteciparam seus votos
acompanhando o Relator. Falaram: pela requerente Associação dos
Magistrados Brasileiros, o Dr. Alberto Pavie Ribeiro; pelo amicus
curiae Associação dos Juízes Federais do Brasil – AJUFE, o Dr.
Fellipe Matheus da Cunha Gonçalves; e, pelo amicus curiae
Sindicato dos Servidores Públicos Lotados nas Secretarias de
Educação e Cultura do Estado do Ceará e nas Secretarias ou
Departamentos de Educação e/ou Cultura dos Municípios do Ceará -
SINDICATO – APEOC, o Dr. Francisco Aldairton Ribeiro Carvalho
Júnior. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária de 27.11.2023
(00h00) a 27.11.2023 (23h59).
Decisão: O Tribunal, por maioria, converteu o julgamento da

medida cautelar em julgamento de mérito e conheceu da presente
ação direta para julgá-la parcialmente procedente para: (i) dar
interpretação conforme a Constituição ao caput do art. 107-A do
ADCT, incluído pela Emenda Constitucional 114/2021 para que seus
efeitos somente operem para o exercício de 2022; (ii) declarar a
inconstitucionalidade, com supressão de texto, dos incisos II e
III do art. 107-A do ADCT; (iii) declarar a inconstitucionalidade
por arrastamento dos §§ 3º, 5º e 6º do mesmo art. 107-A; (iv)
declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da Emenda

Constitucional 114/2021, bem como dos arts. 100, § 9º, da
extraordinários para quitação dos precatórios expedidos para os
medida provisória para o pagamento ainda no exercício corrente.
Tudo nos termos do voto do Relator, vencido parcialmente o
Ministro André Mendonça. Plenário, Sessão Virtual Extraordinária
de 30.11.2023 (00h00) a 30.11.2023 (23h59).
Composição: Ministros Luís Roberto Barroso (Presidente),

Gilmar Mendes, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Edson Fachin,
Alexandre de Moraes, Nunes Marques, André Mendonça e Cristiano
Zanin.
Carmen Lilian Oliveira de Souza

Assessora-Chefe do Plenário

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Supremo Tribunal Federal

Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 258

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.064 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

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AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO

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AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO -

Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 258

SÃO PAULO - FIESP

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E FINANCEIRO -

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COMPATIBILIDADE COM A LDO - INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 258

modulação de efeitos da decisão de inconstitucionalidade atribuída à

Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 258

momento em que realizada.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 258

momento em que cessaram os eventos que justificavam a restrição.

Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 258

pelas Emendas Constitucionais 113/02 e 114/02 devem ser incluídos nas

Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 258

adequada e minimamente razoável em vista do sem número de regras a

Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 258

36. A alegada dissonância entre os índices de inflação e o valor

Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 258

de poderes posto na Constituição Federal. O dispositivo havido da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 258

manifestação (fls. 79): “É como se o Estado dissesse ao credor que, para

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constitucionais da imprevisibilidade e urgência previstos no § 3º do art.

O Plenário do Supremo Tribunal Federal, na conformidade da ata de

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presentes, no caso concreto, os requisitos constitucionais da

Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 258

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 7.064 DISTRITO FEDERAL

RELATOR : MIN. LUIZ FUX

Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 258

Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 258

AM. CURIAE. : SINDICATO DOS TRABALHADORES DO JUDICIÁRIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 258

AM. CURIAE. : INSTITUTO DOS ADVOGADOS DE SÃO PAULO -

Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 258

SÃO PAULO - FIESP

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de ação direta

“Emenda Constitucional 113/2021

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ser depositado à conta do juízo responsável pela ação de

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I - nos contratos de refinanciamento cujos créditos sejam

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 258

seguintes condições, cumulativamente:

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§ 1º Os Municípios que possuam regime próprio de

Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 258

Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 258

Emenda Constitucional 114/2021

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I - no exercício de 2022, o espaço fiscal decorrente da

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21 do art. 100 da Constituição Federal e no § 3º deste artigo,