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Jovens e Adultos:
insumos, processos e resultados
Educação de Jovens e Adultos:
insumos, processos e resultados
Relatório Final de Pesquisa do Núcleo de
Educação de Jovens e Adultos: insumos,
processos e resultados apresentado ao
Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(INEP) em cumprimento ao convênio
737533/2010.
São Paulo
Ação Educativa
2014
1
Pesquisadoras/es Responsáveis Consultoria Pedagógica
Denise Carreira Cátia Alvisi
Eliane Ribeiro (UNIRIO) Denise Mendes
Maria Clara Di Pierro (USP) Gilberto Pamplona
Maria Virgínia de Freitas Marianka Gonçalves
Roberto Catelli Jr. Maria Cecília Guedes Condeixa
Salomão Ximenes Dulce Satiko
Sérgio Haddad
Vera Masagão Ribeiro Consultoria Estatística
Fernando Guarnieri
Assistentes de Pesquisa
Bianca Boggiani Cruz Transcrição de entrevistas
Bruna Gisi Daniele Amaral de Oliveira Cruz Vicenti
Luis Felipe Serrao
Luiz Sousa (UNIRIO) Revisão e Editoração
Mariana Sucupira La Plume
Michele Escoura
Uvanderson Silva
Pesquisadoras/es de Campo
Bruna Gisi
Leonor de Campos Dias (UNIRIO)
Rosilaine Gonçalves da Fonseca Ferreira (UNIRIO)
Taisa de Souza Santos
Uvanderson Silva
Consultoria de Projeto
Marília Pontes Sposito (USP)
1414 p.
ISBN: 978-85-86382-33-8
2
Meta 3
O impacto da inclusão da Educação de Jovens e Adultos
no Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica
(FUNDEB) no Estado de São Paulo.
827
Meta 3 -Equipe
828
Agradecimentos
A equipe de pesquisa agradece a todos os informantes, mencionados ao longo do
relatório, e às seguintes pessoas, por sua especial colaboração no acesso aos dados e
contribuições a sua análise.
829
Lista de tabelas, gráficos e quadros
Tabelas
830
Tabela 21 - Taxas de ocupação por faixa etária na Região Metropolitana de São Paulo
(2005/10) – em %
Tabela 22 - Estado de São Paulo: Taxas de fecundidade por faixa etária (2000 e 2006) –
por 1.000 mulheres
Tabela 23 - Demanda e cobertura da EJA no Estado de São Paulo (2010)
Tabela 24 - Regiões Administrativas dos municípios da amostra
Tabela 25 - Porte populacional dos municípios da amostra (2010)
Tabela 26 - Taxa de urbanização dos municípios da amostra (2010)
Tabela 27 - Grupos de IPRS dos municípios da amostra
Tabela 28 - Dimensão de Escolaridade no IPRS 2008 nos municípios da amostra
Tabela 29 - Taxas de analfabetismo por UF (em %)
Tabela 30 - Taxa de analfabetismo da população de 15 anos e mais nos municípios da
amostra
Tabela 31 - Taxa de analfabetismo da população de 15 anos e mais por localização
(2010)
Tabela 32 - Taxa de analfabetismo nos municípios da amostra por faixa etária
Tabela 33 - Demanda potencial de EJA no ensino fundamental nos municípios da
amostra (2000)
Tabela 34 - Quantidade de municípios da amostra que não apresentaram matrículas de
EJA
Tabela 35 - Participação das matrículas de EJA no total da educação básica nas redes
públicas no Estado de São Paulo (2005-2010)
Tabela 36 - Proporção de matrículas de EJA na rede estadual em relação ao total de
matrículas da educação básica estadual nos municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 37 - Participação da EJA no total da educação municipal nos municípios da
amostra (2005-2010)
Tabela 38 - Estado de São Paulo: Evolução da matrícula de EJA (2005-2010)
Tabela 39 - Evolução das matrículas de EJA nos municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 40 - Evolução das matrículas estaduais de EJA nos municípios da amostra
(2005-10)
Tabela 41 - Municípios com as maiores variações nas matrículas de EJA na rede
estadual (2005-10)
Tabela 42 - Evolução das matrículas municipais de EJA nos municípios da amostra
(2005-2010)
Tabela 43 - Municípios com as maiores variações nas matrículas de EJA nas redes
municipais (2005-10)
Tabela 44 - Variação das matrículas e participação da EJA nos municípios da amostra
com as maiores redes de educação (2005-2010)
Tabela 45 - Evolução das matrículas de EJA por etapa/segmento e dependência
administrativa no Estado de São Paulo (2005-2010)
831
Tabela 46 - Evolução das matrículas de EJA EF/anos iniciais nas redes municipais de
educação nos municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 47 - Proporção das matrículas de EJA por tipo de curso no Estado de São Paulo
(2005-2010)
Tabela 48 - Proporção de matrículas de EJA em cursos presenciais na rede estadual nos
municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 49 - Municípios da amostra com menos de 60% de matrículas de EJA de tipo
presencial na rede estadual em 2010
Tabela 50 - Proporção de matrículas de EJA em cursos presenciais nas redes municipais
nos municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 51 - EJA integrada à Educação Profissional (ensino fundamental ou médio) no
Estado de São Paulo
Tabela 52 - Matrículas no Programa Brasil Alfabetizado (2005-2010) nos municípios da
amostra
Tabela 53 - Matrículas no ProJovem nos municípios da amostra (2005-2010)
Tabela 54 - FUNDEB e EJA no Estado de São Paulo (2009)
Tabela 55 - Municípios da amostra sem matrículas de EJA (2009)
Tabela 56 - Despesa aluno/ano em EJA (2009)
Tabela 57 - Menores e maiores despesas aluno/ano em EJA (2009), em R$
Tabela 58 - Despesas na subfunção EJA em relação às despesas na função educação
(2009)
Tabela 59 - Despesas na subfunção EJA nas bases FINBRA e SIOPE – 2009, em R$
Tabela 60 - Despesas na subfunção nas bases FINBRA e SIAPNet em 2009, em R$
Tabela 61 - Despesas na subfunção EJA na amostra (2005-2009)
Tabela 62 - Despesa aluno/ano em EJA na amostra (2005-2009)
Tabela 63 - Valor aluno/ano estimado da modalidade EJA no FUNDEB no Estado de
São Paulo (2007/2009)
Tabela 64 - Municípios da amostra com elevadas despesas aluno/ano em EJA entre
2005 e 2009 (em R$)
Tabela 65 - Despesas totais e despesas aluno/ano em EJA entre 2005 e 2009 (em R$)
Tabela 66 - Despesas na subfunção EJA em relação às despesas na função educação na
amostra (2005-2009)
Tabela 67 - Municípios da amostra com elevadas despesas em EJA em relação às
despesas na função educação entre 2005 e 2009 (em %)
Tabela 68 - Jundiaí – Escolaridade da população residente – 2010
Tabela 69 - Jundiaí - Evolução da Matrícula na Educação Básica por Dependência
Administrativa (2005/2010)
Tabela 70 - Jundiaí - Matrícula Inicial por Etapa e Dependência Administrativa – 2012
832
Tabela 71 - Jundiaí - Evolução das matrículas na EJA por etapa e dependência
administrativa (2005/2010)
Tabela 72 - Jundiaí – Inscritos, presentes e ausentes no Encceja em 2008 e 2011
Tabela 73 - Jundiaí – Evolução da matrícula em EJA por dependência administrativa e
modalidades presencial e semipresencial (2005/2010)
Tabela 74 - Jundiaí: Jovens e Adultos no ensino regular – 2007 a 2010
Tabela 75 - Jundiaí: Evolução da despesa em EJA no município de Jundiaí (2005/2010),
em R$
Tabela 76 - Jundiaí: Evolução das despesas em EJA 2005-2011 em R$
Tabela 77 - Ribeirão Preto: Analfabetismo por grupos de idade – 2010
Tabela 78 - Ribeirão Preto: Escolaridade da população residente 2010
Tabela 79 - Ribeirão Preto: Evolução das matrículas na educação básica por
dependência administrativa 2005-2010
Tabela 80 - Ribeirão Preto: Matrícula inicial na Educação Básica em 2012
Tabela 81 - Ribeirão Preto: Jovens e Adultos no Ensino Regular por Etapa 2007-2010
Tabela 82 - Ribeirão Preto: Turmas e Inscritos do Programa Brasil Alfabetizado –
2005/2010
Tabela 83 - Ribeirão Preto: Atendimento do Programa Alfabetiza São Paulo 2010/2012
Tabela 84 - Ribeirão Preto: Evolução da matrícula pública na EJA por dependência
administrativa 2005/2010
Tabela 85 - Ribeirão Preto: Evolução das matrículas municipais em EJA 2005-2011
Tabela 86 - Ribeirão Preto: inscrições no ENCCEJA
Tabela 87 - Evolução das matrículas na rede estadual por modalidade – 2005/2010
Tabela 88 - Ribeirão Preto: Evolução da despesa realizada pelo Município na Subfunção
EJA 2005/2009
Tabela 89 - Ribeirão Preto: Despesas previstas e realizadas com a EJA (2006-2010) em
R$
Tabela 90 - Dois Córregos: Evolução das matrículas na educação básica por
dependência administrativa
Tabela 91 - Dois Córregos: Escolaridade da população residente 2010
Tabela 92 - Dois Córregos: Evolução das despesas na Função Educação 2005-2009
Tabela 93 - Dois Córregos: Matrícula Inicial na Educação Básica 2012
Tabela 94 - Dois Córregos - Evolução das matrículas na EJA por dependência
administrativa
Tabela 95 - Dois Córregos: Jovens e Adultos no ensino regular – 2007 a 2010
Tabela 96 - Dois Córregos - Evolução das despesas municipais com EJA (2005-2009)
Tabela 97 - Cubatão: Analfabetismo por grupos de idade – 2010
Tabela 98 - Cubatão: Escolaridade da população residente – 2010
833
Tabela 99 - Cubatão: Matrícula inicial na Educação Básica por Dependência
Administrativa – 2012
Tabela 100 - Cubatão: Evolução da Matrícula na Educação Básica 2005-2010
Tabela 101 - Cubatão: Turmas e Inscritos no Programa Brasil Alfabetizado 2005/2010
Tabela 102 - Cubatão: Evolução da matrícula na Educação de Jovens e Adultos e da
participação na matrícula total da Educação Básica - 2005-2010
Tabela 103 - Cubatão: Evolução das matrículas no Ensino Fundamental de Jovens e
Adultos por Dependência Administrativa 2005-2010
Tabela 104 - Cubatão: Evolução das matrículas no Ensino Fundamental de Jovens e
Adultos por Dependência Administrativa 2005-2010
Tabela 105 - Cubatão: Jovens e Adultos no Ensino Regular Fundamental e Médio
2007/2010
Tabela 106 - Cubatão - Distribuição dos gastos na Educação (2011)
Tabela 107 - Cubatão: Despesas efetuadas na subfunção EJA – 2005/2009 (em R$)
Tabela 108 - São Caetano do Sul: Analfabetismo por grupos de idade – 2010
Tabela 109 - São Caetano do Sul: Escolaridade da população residente – 2010
Tabela 110 - São Caetano do Sul: Evolução das matrículas na educação básica por
dependência administrativa (2005/2010)
Tabela 111 - São Caetano do Sul: Evolução das despesas na Função Educação 2005-
2009
Tabela 112 - São Caetano do Sul - Evolução das matrículas na EJA por dependência
administrativa 2005/2010
Tabela 113 - São Caetano do Sul: Jovens e Adultos no ensino regular – 2007 a 2010
Tabela 114 - São Caetano do Sul - Número de inscritos, presentes e ausentes no
ENCCEJA
Tabela 115 - São Caetano do Sul - Evolução das despesas municipais com EJA (2005-
2009)
Tabela 116 - Demanda potencial e cobertura da EJA – 2010
Tabela 117 - Jovens e Adultos no Ensino “Regular” – 2007/2010
Tabela 118 - Evolução do atendimento público na EJA 2005-2010 (em %)
Quadros
834
Quadro 5 - Municípios com informações de gastos em EJA em 4 e 5 anos entre 2005-
2009
Quadro 6 - Valor aluno/ano estimado para o FUNDEB no Estado de São Paulo (2009)
Quadro 7 - Divisão territorial adotada para fins de seleção dos estudos de caso
Gráficos
835
Sumário
836
3.4.1. SOBRE OS PROBLEMAS DE INFORMAÇÃO ............................................................... 1016
3.4.2. SOBRE AS TENDÊNCIAS DA DEMANDA E DO ATENDIMENTO NA EJA ....................... 1018
3.4.3. SOBRE AS RELAÇÕES ENTRE AS ESFERAS DE GOVERNO NA GARANTIA DO DIREITO À
EJA................................................................................................................................. 1022
3.4.4. SOBRE O FINANCIAMENTO DA EJA E A POLÍTICA DE FUNDOS ............................... 1025
4. REFERÊNCIAS ................................................................................................................ 1027
ANEXO 1 ............................................................................................................................... 1034
INSTRUMENTO DE COLETA DE INFORMAÇÕES JUNTO À REDE ESTADUAL DE
EDUCAÇÃO .......................................................................................................................... 1034
ANEXO 2A ............................................................................................................................ 1037
INSTRUMENTO DE COLETA DE INFORMAÇÕES JUNTO À REDE MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO .......................................................................................................................... 1037
ANEXO 2B ............................................................................................................................. 1041
INSTRUMENTO DE COLETA DE INFORMAÇÕES JUNTO À REDE MUNICIPAL DE
EDUCAÇÃO – ASPECTOS FINANCEIROS .................................................................... 1041
ANEXO 3 ............................................................................................................................... 1043
MATRÍCULAS EM EJA E FUNDEB (NOTA TÉCNICA) .............................................. 1043
ANEXO 4 ............................................................................................................................... 1059
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ....................................... 1059
DADOS DE IDENTIFICAÇÃO .......................................................................................... 1059
ANEXO 5A ............................................................................................................................ 1060
ARTIGO 1.............................................................................................................................. 1060
ANEXO 5B ............................................................................................................................. 1079
ARTIGO 2.............................................................................................................................. 1079
837
Nota explicativa sobre o percurso de
pesquisa
O estudo “O impacto da inclusão da Educação de Jovens e Adultos no Fundo de
Desenvolvimento da Educação Básica (FUNDEB) no Estado de São Paulo” foi
desenvolvido com apoio do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
(INEP) e configurou um dos subprojetos de pesquisa do Núcleo de Estudos “Educação
de Jovens e Adultos: Insumos, Processos e Resultados”, em resposta à Chamada Pública
por Edital INEP/MEC de agosto de 2009, e concretizado em Convênio em julho de
2010.
838
formação e às condições de trabalho docente, uma vez que não vislumbramos a
possibilidade de desagregar os dados e isolar o fator que interessava à perspectiva de
análise escolhida: os salários dos docentes da EJA e seu peso relativo na composição
dos gastos com a modalidade .
839
1. Introdução
As políticas públicas de educação escolar de jovens e adultos no Brasil
remontam a meados do século XX e, desde então, sua trajetória foi marcada pela
indução federal à implementação descentralizada de sucessivas campanhas de
alfabetização (BEISIEGEL, 1974; PAIVA, 1983).
840
Nesse contexto, os municípios, alçados pela Constituição à condição de entes
federados autônomos, foram impelidos a assumir crescentes responsabilidades
educativas, dentre as quais a alfabetização e o ensino fundamental aos jovens e adultos
(ABRUCIO, 2005; VOLPE, 2010). Em meio às dificuldades que os governos
subnacionais enfrentaram nesse período para assegurar oportunidades apropriadas de
educação básica aos jovens e adultos, sobressai a escassez de meios financeiros, posto
que as políticas de fundos da época focalizassem os investimentos públicos na instrução
das crianças e adolescentes (DI PIERRO, 2005; PINTO, 2002)1.
1
A Emenda Constitucional 14/1996 condicionou o financiamento da educação a um regime de fundos
contábeis, que focalizou e subvinculou 60% dos recursos atribuídos pelos estados e municípios ao setor à
ampliação da matrícula escolar do Ensino Fundamental de crianças e adolescentes, bem como à melhoria
da formação e das condições de trabalho dos docentes. Ao aprovar a instituição do Fundeb, o Congresso
incluiu o ensino de jovens e adultos entre os beneficiários, mas o Presidente Fernando Henrique Cardoso
vetou essa parte da lei com o intuito de minimizar a complementação financeira devida pelo governo
federal aos Estados mais pobres, mantendo assim coerência com a diretriz de contenção do gasto social
público e com as demais medidas de ajuste estrutural da economia então realizada nos moldes neoliberais.
841
2005; RIBEIRO e BATISTA, 2006), cuja inadequação à cultura e às condições de
aprendizagem dos destinatários resulta em elevados índices de abandono escolar
(HADDAD et al, 2002).
2
Instituído pela Emenda Constitucional 53 e pela Lei 11.494/2007, o Fundeb reformulou as regras de
colaboração entre as três esferas de governo para o financiamento de todas as etapas e modalidades da
educação básica, incluindo progressivamente em seus cálculos o ensino de jovens e adultos que,
entretanto, foi considerado com o menor fator de ponderação (inicialmente 0,7 e depois 0,8 do valor de
referência) e o gasto limitado a um teto de 15% do Fundo, restrições estas baseadas em temores (que se
mostrariam totalmente infundados) de um “crescimento desordenado ou explosivo das matrículas na
EJA” (BORGES, 2007, p. 117).
842
do Fundo Nacional de Desenvolvimento do Ensino Fundamental – Fundef (DI
PIERRO, 2001, 2005; GOUVEIA, 2008). O financiamento é também um dos meios
pelos quais a União exerce a indução de políticas desconcentradas, empregando
recursos fiscais na operação de transferências “voluntárias”, condicionadas à adesão dos
governos subnacionais aos programas concebidos e controlados pela esfera federal.
Até a década de 1980, a oferta pública de ensino para jovens e adultos no Estado
de São Paulo era realizada predominantemente pela rede estadual de ensino. A
descentralização da modalidade teve início em 1990 quando muitos municípios
absorveram os serviços de alfabetização e pós-alfabetização até então mantidos pela
843
extinta Fundação Educar, sucedânea do Mobral (HADDAD et al, 1993). A tendência à
municipalização se aprofundou a partir de 1996, quando, pelo Decreto 40.673, o
governo estadual retirou-se da oferta das séries iniciais da EJA, delegando essa tarefa às
municipalidades (CARVALHO, 2006; FURLAN, 2007; VIEIRA, 2011). Desde então,
as estatísticas registram a intensificação da municipalização do Ensino Fundamental de
jovens e adultos, concomitante ao declínio da oferta privada e, mais recentemente,
também das matrículas na rede estadual (Tabela 1).
Diante desse quadro, este estudo também procurou aferir em que medida essa
municipalização respondeu aos estímulos da política nacional de fundos de
financiamento, ou às estratégias de gestão adotadas pela Secretaria de Estado da
Educação em seu relacionamento com os municípios.
Tabela 1
São Paulo: Evolução da matrícula no Ensino Fundamental de Jovens e Adultos
por Dependência Administrativa 1995/2009
Total Federal Estadual Municipal Particular
Ano
N N % N % N % N %
1995 347.905 0 - 144.007 41,39 144.082 41,41 59.816 17,19
2000 577.992 33 - 236.293 40,88 297.357 51,44 44.309 7,66
2005 598.384 0 - 250.322 41,83 325.747 54,43 22.315 3,73
2009 389.582 0 - 144.100 36,98 241.300 61,93 4.182 1,07
Fonte: CIE. SEESP. Apud Vieira, 2011.
A hipótese de expansão das matrículas na EJA, por sua vez, baseou-se nas
evidências de que, malgrado os termos desfavoráveis pelos quais a modalidade fora
incluída no Fundeb, as condições de financiamento por ele criadas eram relativamente
melhores que aquelas da década precedente 3 , o que gerou a expectativa de que os
governos subnacionais seriam induzidos à ampliação de oportunidades educacionais
para a população com idade superior a 15 anos. Essa segunda hipótese logo caiu por
terra, quando o exame das estatísticas evidenciou que as matrículas nas redes estadual e
municipais paulistas sofreram um decréscimo em ritmo superior ao nacional (que foi de
15% no período 2007/2010), operando um recuo de 35,7% matrículas entre 2007 e
2010, sendo que, somente entre 2009 e 2010, essa redução chegou a quase 25%.
3
Em 2007 (quando o fator de ponderação da modalidade era de apenas 0,7), os cálculos do custo por
aluno ao ano na EJA, para efeito de captação do Fundeb variaram de R$_662 nos estados mais pobres a
R$1_433 naqueles com maior arrecadação tributária. Embora insuficientes para prover um ensino de
qualidade, esses valores eram bem superiores, por exemplo, aos R$ 250 por aluno/ano repassados entre
2002 e 2006 pela União aos Estados e Municípios no Programa Fazendo Escola, ou do per capita gasto
pelo governo federal no Programa Brasil Alfabetizado, cuja média dos anos 2007 a 2010 foi, segundo
estimativas de Cara e Araújo (2011), de R$ 264,70.
844
Esse resultado nos levou a problematizar mais detidamente as relações
federativas, examinando os mecanismos de articulação sistêmica e coordenação
intergovernamental, bem como as tensões inerentes aos processos de descentralização e
re-centralização das decisões e das responsabilidades pelo financiamento e provisão dos
serviços educativos (OLIVEIRA e SANTANA, 2010), em especial aqueles fenômenos
que Abrucio (2005) qualificou como característicos do “federalismo
compartimentalizado” brasileiro: isolamento e heterogeneidade dos municípios, cuja
capacidade financeira, administrativa e pedagógica é muito desigual; fragmentação de
políticas e programas; competição político-eleitoral entre os governos das três
instâncias; falta de mecanismos efetivos de redistribuição e coordenação entre elas.
845
2. Etapa quantitativa de construção e
análise do banco de dados
2.1. Percurso metodológico e instrumentos de pesquisa
846
do atendimento escolar, sobretudo no Ensino Infantil e Fundamental, etapas de atuação
prioritária dos municípios segundo a LDB. Nesse novo contexto, a participação das
redes municipais no total das matrículas da Educação Básica vem crescendo; em 2012,
de acordo com o Censo Escolar, das mais de 32 milhões de matrículas no Ensino
Fundamental no país (aí incluídos crianças, adolescentes, jovens, adultos e idosos),
55,55% se efetivaram nas redes municipais de ensino e 33,22% nas estaduais.
Volpe (2010) considera que o debate sobre educação na esfera municipal emerge
na discussão sobre as estratégias de descentralização na política brasileira – em especial,
no âmbito educacional – e, logo, vincula-se ao tema das possibilidades dos mecanismos
descentralizadores articularem-se ou não ao processo de democratização. Nessa
perspectiva, estudar os impactos do Fundeb na esfera municipal adquire relevância
crescente. As prefeituras executam a política educacional conferindo à oferta escolar
brasileira uma diversidade significativa quanto a elementos fundamentais, tais como:
carreira de professores, estratégias de formação e condições de oferta. Importa, pois,
acompanhar com um pouco mais de cuidado a trajetória do âmbito municipal como
espaço de elaboração e implementação de políticas públicas (GOUVEIA, 2008).
Quadro 1
Integração das matrículas e dos recursos no Fundeb em comparação ao Fundef4
Fundeb Fundef
1º ano 2º ano 3º ano %
Matrículas em EJA 33,33% 66,66% 100,00% -
ICMS 16,66% 18,33% 20,00% 15,00%
FPM 16,66% 18,33% 20,00% 15,00%
Lei Kandir (LC nº87/96) 16,66% 18,33% 20,00% 15,00%
ITR 6,66% 13,33% 20,00% -
IPVA 6,66% 13,33% 20,00% -
ITCMD 6,66% 13,33% 20,00% -
Complementação da União 2 3 4,5 bilhões (a partir do 4º ano: Sem
bilhões bilhões 10% do Fundo) especificação
Fonte: CALLEGARI, 2010.
4
Siglas utilizadas na tabela: FPM (Fundo de Participação do Município), ITR (Imposto Sobre a
Propriedade Territorial Rural), ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), IPVA
(Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores), ITCMD (Imposto sobre Transmissão Causa
Mortis e Doação de Quaisquer Bens e Direitos).
848
Quadro 2 - Eixo I: Dados sociodemográficos
Variável Descrição Data Fonte
1. Nome e código do Nome e código do município de acordo com o IBGE. 2010 IMP/Seade
município
2. Área territorial total Somatório da área territorial urbana e rural (em km2). 2010 IMP/Seade
3. Região Administrativa e O poder Executivo de São Paulo desagrega o Estado em 2010 IMP/Seade
Região de Governo 15 Regiões Administrativas e 42 Regiões de Governo a
fim de delimitar conjuntos de municípios com
características semelhantes.
4. Taxa de urbanização Percentual da população urbana em relação à população 2010 IMP/Seade
total.
5. População por faixa etária Número de pessoas de 15 anos e mais; número de 2000 e IMP/Seade
pessoas de 15 a 19 anos, de 20 a 24 anos, de 25 a 29 2010
anos, de 30 a 59 anos, com 60 anos e mais; percentual da
população de 15 anos em mais em relação ao total da
população.
6. Incidência de pobreza Estimativa do percentual de pessoas abaixo da linha de 2003 Mapa da
pobreza em relação à população total. Realizada a partir Pobreza e
da Pesquisa de Orçamentos Familiares 2002-2003 e do Desigualda
Censo 2000. de do IBGE
7. Índice de Gini Medida do grau de desigualdade existente na 2003 Mapa da
distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar Pobreza e
per capita. Seu valor varia de 0, quando não há Desigualda
desigualdade (a renda de todos os indivíduos é igual), a de do IBGE
1, quando a desigualdade é máxima (apenas um
indivíduo detém toda a renda da sociedade). Realizado a
partir da Pesquisa de Orçamentos Familiares 2002-2003
e do Censo 2000.
8. Índice de Indicador que reúne as dimensões de longevidade, 2000 IMP/Seade
Desenvolvimento Humano educação e renda. O IDH se situa entre 0 e 1, sendo que
(IDH) os valores mais altos indicam níveis superiores de
desenvolvimento humano. Inclui o ranking de IDH dos
municípios paulistas.
9. Renda per capita em Soma da renda mensal das pessoas residentes nos 2000 e IMP/Seade
salários mínimos domicílios, dividido pelo total de pessoas (2000). 2010
10. Índice Paulista de Síntese da situação de cada município no que diz 2006 e IMP/Seade
Responsabilidade Social respeito a riqueza, escolaridade e longevidade. As 2008
(IPRS/Seade) variáveis são combinadas em uma tipologia que
classifica os municípios em cinco grupos, conforme as
características descritas anteriormente. A dimensão
escolaridade é classificada da seguinte forma: baixa (até
67), média (68 a 70) e alta (71 e mais).
11. Produto Interno Bruto Soma em valores a preços correntes de todos os bens e 2005 a IMP/Seade
(PIB) a preços correntes serviços finais produzidos nos municípios em um ano. 2008
Inclui o PIB nominal total (em milhões de reais
correntes), o PIB per capita e o percentual de
participação do PIB municipal em relação ao total do
Estado.
850
administrativos que satisfizessem as condições de qualidade, periodicidade e cobertura,
necessárias à produção de um indicador passível de atualização nos anos intercensitários
e com a cobertura de todos os municípios do Estado.
Foram coletados, no Censo Escolar, quatro tipos de dados para cada um dos
municípios do estudo: número de matrículas na EJA, percentual das matrículas nessa
modalidade de ensino em relação ao total de matrículas na educação básica, número de
funções docentes e de estabelecimentos escolares com turmas de EJA. Para cada uma
das informações, procuramos observar estratificações de etapa, dependência
administrativa e localização. Informações relativas a sexo, faixa etária e raça/cor dos
estudantes foram analisadas para o conjunto do Estado. As informações do Censo
Escolar foram analisadas a partir das sinopses estatísticas elaboradas pelo Inep e dos
853
microdados manipulados por meio do programa Statistical Package for the Social
Sciences (SPSS). Todas as fontes utilizadas nesta pesquisa têm como unidade o
município, com exceção das variáveis que envolvem os microdados do Censo Escolar,
para os quais a unidade é o aluno ou a escola.
Não seria possível, nesta fase da pesquisa, realizar o esforço de buscar em cada
prefeitura e nos tribunais de contas, pessoalmente ou por meio das páginas eletrônicas
das administrações municipais, os demonstrativos e balancetes referentes às receitas e
855
despesas em Educação, o que foi planejado para a segunda fase de estudos de caso.
856
Fundeb para as unidades da federação que não atingirem o valor mínimo nacional – o
que não é o caso de São Paulo. Segundo os documentos oficiais, uma das
funcionalidades do sistema é apresentar mecanismos que promovem a correspondência
dos dados declarados com os demonstrativos contábeis publicados pelos entes da
federação, ou seja, a validação dos dados é realizada antes da transmissão das
informações, mediante a utilização de “filtros de consistência”. O sistema também está
sujeito a alterações constantes. Ao longo da pesquisa, nos deparamos com diversas
mudanças nos dados do Siope e localizamos inconsistências de informações no seu
interior.
857
Quadro 4. Eixo III: Dados de financiamento da educação
a) Capacidade financeira dos municípios
Variável Descrição Datas Fonte
1. Receita Montante per capita dos recursos públicos municipais anuais (com 2005, Finbra/STN
Orçamentária base na população no ano de 2010). É formada pela Receita 2007
Tributária (proveniente da arrecadação própria do município, como e
as receitas do IPTU e ISS) e pelas Transferências 2009
Intergovernamentais (provenientes da União e dos Estados).
2. Diz respeito à situação fiscal dos municípios, isto é, aponta se há 2005, Finbra/STN
Déficits/superávit sobra ou falta de recursos (dívidas) em determinado ano. É obtido 2007
s primários através da subtração das Receitas pelas Despesas Orçamentárias. O e
número é dado em termos percentuais em relação à Receita 2009
Orçamentária.
3. Transferências Recursos que são transferidos da União para o município como, por 2005, Finbra/STN
da União para o exemplo, a cota-parte do FPM, ITR e IOF e transferências do SUS 2007
município e do FNDE. O número é dado em termos percentuais em relação à e
Receita Orçamentária. 2009
4. Transferências Recursos que são transferidos do Estado para o município como a 2005, Finbra/STN
do Estado para o cota-parte do ICMS, IPVA e IPI-Exportação e transferências 2007
Município relativas a consórcios públicos. O número é dado em termos e
percentuais em relação à Receita Orçamentária. 2009
b) Receitas relativas à Educação
5. Receitas do Receitas do Fundef/Fundeb por aluno/ano. Para o Fundef, 2005, Finbra/STN
Fundef/Fundeb considera-se as matrículas no Ensino Fundamental da rede 2007
municipal, e para o Fundeb, na Educação Básica da mesma rede. e
Também calculamos o valor do teto de gastos em EJA de 15% do 2009
total do fundo em cada ano para o Estado de São Paulo.
6. Receita líquida Diz respeito às perdas ou ganhos de recursos de cada município 2005, Finbra/STN
do devido à política de fundos. É obtida através da subtração das 2007
Fundeb/Fundef receitas “recebidas” do fundo pelas receitas “entregues” ao fundo e
(subvinculação de impostos e transferências). Expresso em 2009
percentuais em relação ao total das receitas vinculadas à Educação.
7. Outras receitas Total das receitas destinadas à Educação provenientes de 2005, Finbra/STN
vinculadas à transferências do FNDE (inclui o salário-educação) e de convênios 2007
Educação com a União, o Estado ou outros municípios. O número é dado em e
termos percentuais em relação ao total das receitas vinculadas à 2009
Educação.
8. Total das Montante de recursos que constitucionalmente são destinados à 2005, Finbra/STN
receitas Educação. É obtido pela soma dos seguintes elementos: 25% de 2007
vinculadas à impostos e transferências; receita líquida do Fundef/Fundeb; outras e
Educação receitas da Educação (recursos do FNDE, salário-educação, 2009
convênios, etc.). O número é dado em termos percentuais em
relação às Receitas Orçamentárias.
c) Despesas em Educação
9. Despesas Gastos municipais em Educação (inclui todas as etapas e 2005, Finbra/STN
empenhadas na modalidades oferecidas pelo município). Os valores são fornecidos 2007
Função Educação por aluno/ano e em termos percentuais em relação às Despesas e
Orçamentárias. 2009
10. Despesas Gastos municipais em EJA. Os valores são fornecidos: a) em 2005, Finbra/STN
empenhadas na número absoluto (para as três fontes pesquisadas); b) aluno/ano; c) 2007 Siope/FNDE
subfunção EJA em termos percentuais em relação às Despesas na Função e TCE
Educação; 2009
11. Despesas Gastos municipais no Ensino Fundamental (aluno/ano e em relação 2005 Finbra/STN
empenhadas nas às despesas na Função Educação) e na Educação Infantil (aluno/ano -2009
subfunções EF e e em relação às despesas na Função Educação). Os valores serão
EI utilizados para efeitos de comparação.
858
12. Percentual de Cálculo do percentual de investimento em manutenção e 2005, TCE
aplicação em desenvolvimento do ensino (MDE) para verificar o cumprimento do 2007
MDE mínimo constitucional de 25%. Para os municípios, o artigo 11 da e
LDB determina que os 25% obrigatórios devem ser aplicados 2009
exclusivamente em Educação Infantil e Ensino Fundamental.
13. Valor aluno- Estimativa do valor aluno-ano do Fundeb no Estado de São Paulo 2007 Inep/MEC
ano estimado para para as duas modalidades de EJA que entram na composição do e
a EJA no Fundeb fundo: a) EJA presencial com avaliação no processo; b) EJA 2009
presencial integrada à Educação Profissional. Corresponde ao
resultado da divisão do montante de recursos (estimativa de
arrecadação) pelo número de alunos, de acordo com as ponderações
pertinentes.
Quase 34% dos municípios paulistas declararam gastos em EJA em 2009, ano
em que esse número foi mais elevado (Tabela 2). Esse valor aponta que os gastos em
EJA ainda são, na maior parte dos casos, declarados em outras rubricas, o que dificulta a
avaliação do financiamento dessa modalidade. Também não sabemos, nessa fase da
pesquisa, a qualidade e a consistência dos dados informados – podemos apenas afirmar
que são diferentes de zero. A Tabela 2 aponta uma tendência de ligeiro aumento do
860
número de municípios que declaram gastos em EJA a partir de 2005, com um recuo
entre 2007 e 2008.
Tabela 3
N. de anos e de municípios com informações de gastos em EJA entre 2005-2009
Número de anos Número de municípios
0 339
1 67
2 55
3 56
4 51
5 77
Total 645
Fonte: Finbra/STN
861
Quadro 5 – Municípios com informações de gastos em EJA em 4 e 5 anos entre
2005-2009
Municípios com informações para 5 anos da série Municípios com informações
histórica para 4 anos da série histórica
ITAPECERICA DA
AMPARO AGUAI
SERRA
ANDRADINA ITUVERAVA ATIBAIA
APARECIDA JABORANDI AVARE
AREIOPOLIS JABOTICABAL BARRETOS
ARTUR NOGUEIRA JACAREI BARUERI
ARUJA JUMIRIM BIRITIBA-MIRIM
ASSIS MAUÁ BORBOREMA
AVANHANDAVA MIRASSOL CABREÚVA
BADY BASSITT MOJI MIRIM CAIEIRAS
BARBOSA MOMBUCA CASTILHO
BARRINHA MURUTINGA DO SUL CORDEIRÓPOLIS
BATATAIS OSASCO CRUZEIRO
BEBEDOURO PALMEIRA D'OESTE CUBATÃO
BENTO DE ABREU PEREIRA BARRETO DOBRADA
BOM JESUS DOS PERDÕES PIRACAIA GUATAPARA
BOTUCATU PIRACICABA HOLAMBRA
BREJO ALEGRE PLATINA IBATE
CAFELANDIA PRADÓPOLIS ILHA SOLTEIRA
CAIABU PRAIA GRANDE ITAÍ
CAMPINAS PRES. VENCESLAU JUNDIAÍ
CAPAO BONITO PROMISSÃO LENCÓIS PAULISTA
CARAPICUÍBA QUEIROZ MACATUBA
CASA BRANCA REGISTRO MARINÓPOLIS
COLÔMBIA RIBEIRÃO DOS ÍNDIOS MOGI DAS CRUZES
CORUMBATAÍ RIBEIRÃO PIRES MOGI GUAÇU
CRAVINHOS RINCÃO MONTE ALTO
CRUZÁLIA SANDOVALINA MORRO AGUDO
S. BERNARDO DO
DIADEMA NOVAIS
CAMPO
DOIS CÓRREGOS SAO CAETANO DO SUL NOVO HORIZONTE
FRANCA SAO CARLOS PEDERNEIRAS
GARCA SAO PAULO PEDREGULHO
GUAÍRA SERTAOZINHO PIRAJUÍ
GUARARAPES SETE BARRAS POÁ
GUARAREMA TAIAÇU PRESIDENTE EPITÁCIO
GUARUJA TAQUARITUBA RIBEIRAO BONITO
GUARULHOS URU SUMARÉ
IBIRAREMA VALPARAÍSO SUZANO
IGARACU DO TIETÊ VÁRZEA PAULISTA TABOÃO DA SERRA
INÚBIA PAULISTA TAGUAÍ
Fonte: Finbra/STN
862
2.2. Análise do banco de dados
2.2.1. A cobertura da EJA no conjunto do Estado de São Paulo
Foram analisados os microdados do Censo Escolar e das Sinopses Estatísticas do
Censo Escolar para o período entre 2005 e 2010, com o objetivo de detectar as
tendências da evolução na cobertura de EJA no Estado de São Paulo ao longo dos anos
e observar as características das matrículas, enfatizando as redes públicas de educação.
Trabalhamos com as seguintes variáveis relativas às matrículas de EJA: etapa/segmento
(Ensino Fundamental/anos iniciais, Ensino Fundamental/anos finais, Ensino Médio);
tipo de curso (presencial, semipresencial, integrada à Educação Profissional) e
dependência administrativa (federal, estadual, municipal, privada). Também coletamos
dados relativos à faixa etária e localização do domicílio dos alunos da EJA.
Tabela 4
Evolução das matrículas presenciais de EJA no Estado de São Paulo (2005-2010)
Educ.
Total Total Fundamental Médio
Ano Prof.
Geral* (Pres.)
Total Fed Est. Mun. Part Total Fed. Est. Mun. Part. Fed.
200 1.136.87 873.564 473.417 - 143.717 314.559 15.14 400.147 - 367.897 14.10 18.143 -
5 2 1 7
200 1.067.56 834.894 433.056 - 142.165 284.101 6.790 401.838 32 373.562 13.74 14.500 -
6 3 4
200 932.658 755.173 375.600 - 125.748 246.112 3.740 379.573 46 358.410 11.52 9.593 161
7 4
200 911.241 742.704 380.162 - 108.310 267.808 4.044 362.542 14 340.653 11.49 10.380 234
8 5
200 794.129 638.244 324.329 - 87.230 233.442 3.657 313.915 - 294.708 10.41 8.794 300
9 3
201 606.029 503.350 260.477 - 58.139 200.114 2.224 242.873 - 228.970 9.268 4.635 328
0
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
*Inclui Ensino Fundamental e Ensino Médio em cursos presenciais, semipresenciais e EJA-EP. Não
inclui as matrículas de jovens e adultos na Educação Especial, organizados em separado nas Sinopses
Estatísticas do Censo Escolar. Em 2010, foram registradas pouco mais de 7 mil matrículas nessa
modalidade.
863
Tabela 5
Evolução das matrículas semipresenciais de EJA no Estado de São Paulo
(2005-2010)
Total Total Fundamental Médio
Ano
Geral* (Semi) Total Fed. Est. Mun. Part. Total Fed. Est. Mun. Part.
2005 1.136.872 263.308 124.967 - 106.605 11.188 7.174 138.341 - 124.800 4.400 9.141
2006 1.067.563 232.669 105.549 - 93.346 7.882 4.321 127.120 - 117.911 1.899 7.310
2007 932.658 177.324 77.938 - 68.461 8.025 1.452 99.386 - 92.805 4.338 2.243
2008 911.241 168.303 72.526 - 61.137 10.020 1.369 95.777 - 88.152 5.110 2.515
2009 794.129 155.585 65.253 - 56.870 7.858 525 90.332 - 84.355 5.218 759
2010 606.029 102.351 42.431 - 34.435 7.952 44 59.920 - 53.826 6.005 89
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
*Inclui Ensino Fundamental e Ensino Médio em cursos presenciais, semipresenciais e EJA-EP. Não
inclui as matrículas de jovens e adultos na Educação Especial.
Tabela 6
Evolução das matrículas de EJA no Estado de São Paulo por etapa (2005-2010)
Ano Total* EF EF (%) EM EM (%) PBA PBA (%)
2005 1.221.96 598.384 48,97 538.488 44,07 85.090 6,96
2
2006 1.140.30 538.605 47,23 528.958 46,39 72.738 6,38
1
2007 950.726 453.538 47,70 479.120 50,40 18.068 1,90
2008 919.718 452.688 49,22 458.553 49,86 8.477 0,92
2009 807.990 389.582 48,22 404.547 50,07 13.861 1,72
2010 617.010 302.908 49,09 303.121 49,13 10.981 1,78
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Secad/MEC. Organização das autoras.
*Inclui as matrículas no PBA e em EJA Ensino Fundamental e Ensino Médio em cursos presenciais,
semipresenciais e EJA-EP. Não inclui as matrículas de jovens e adultos na Educação Especial.
7
É necessário salientar que a organização dos cursos do PBA e a metodologia de coleta de dados são
específicas do programa e, a rigor, não são comparáveis aos registros do Censo Escolar. Diferente da
modalidade EJA, os jovens e adultos matriculados no PBA não são contabilizados no Censo Escolar; as
estatísticas são organizadas separadamente pelo MEC. Incluímos o PBA na Tabela 6 e no Gráfico para
compreender a dimensão relativa do programa e a evolução das matrículas entre 2005 e 2010.
864
Gráfico 1 – Matrículas de EJA no Estado de São
Paulo por etapa (2005-2010)
1.250.000
1.000.000
Brasil
750.000
Alfabetizado
500.000 Ensino
médio
250.000 Ensino
fundamental
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fontes: Censo Escolar, INEP/MEC. Secad/MEC. Organização das autoras.
*Inclui as matrículas no PBA e em EJA Ensino Fundamental e Ensino Médio em cursos presenciais,
semipresenciais e EJA-EP. Não inclui as matrículas de jovens e adultos na Educação Especial.
865
de São Paulo nos anos iniciais do Ensino Fundamental, nos anos finais e no Ensino
Médio, por dependência administrativa. Essa forma de analisar os dados permite
visualizar o comportamento das diferentes redes de educação, levando em conta a
responsabilidade de cada ente federado. De acordo com o artigo 211 da Constituição
Federal, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios organizarão em regime
de colaboração seus sistemas de ensino. Especifica-se que os municípios atuarão
prioritariamente no Ensino Fundamental e na Educação Infantil. Já os Estados e o
Distrito Federal atuarão prioritariamente no Ensino Fundamental e Médio. A divisão das
responsabilidades das matrículas de EJA também deve seguir essa delimitação de
responsabilidades.
866
Tabela 7 – Participação dos provedores nas matrículas de EJA nos anos iniciais do
Ensino Fundamental no Estado de São Paulo (2005-2010)
Ano Total Estadual (em %) Municipal (em %) Federal (em %) Privada (em %)
2005 141.771 0,00 94,07 0,00 5,93
2006 122.500 0,21 98,60 0,00 1,18
2007 106.419 0,66 98,57 0,00 0,77
2008 112.001 0,39 98,90 0,00 0,71
2009 99.653 0,51 98,74 0,00 0,75
2010 84.877 0,66 98,54 0,00 0,92
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
Como aponta a Tabela 7, a rede estadual absteve-se da provisão dos anos iniciais
do Ensino Fundamental de jovens e adultos, etapa na qual também o setor privado tem
reduzida expressão e a esfera federal não se faz presente8, fazendo com que as redes
municipais apareçam como provedoras quase exclusivas nessa etapa.
140.000
120.000 Total
100.000
Federal
80.000
60.000 Estadual
40.000 Municipal
20.000 Privada
‐
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tabela 8 – Participação dos provedores nas matrículas de EJA nos anos finais do
Ensino Fundamental no Estado de São Paulo por dependência administrativa
(2005-2010)
Ano Total Estadual (em %) Municipal (em %) Federal (em %) Privada (em %)
2005 456.613 54,82 42,13 0,00 3,05
2006 416.105 56,54 41,14 0,00 2,32
2007 346.748 55,81 42,93 0,00 1,26
2008 340.687 49,61 49,04 0,00 1,35
2009 289.929 49,53 49,29 0,00 1,19
2010 218.031 42,53 57,02 0,00 0,73
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
868
vigor desde 2007 – pode ter atuado como um mecanismo de indução da
municipalização; ainda que tenha ocorrido diminuição do número de matrículas mesmo
nas redes municipais, é possível que, em determinados municípios, tenha havido
absorção da demanda de EJA pela esfera municipal. Houve, nas redes municipais, um
aumento de 12,22% em 2008, mas, em todos os outros anos, observa-se perda de
matrículas de EJA. Na rede estadual, houve queda de matrículas em todos os anos; a
maior diminuição entre um ano e outro ocorreu em 2010, quando houve perda de
35,85% das matrículas nos anos finais do Ensino Fundamental sob responsabilidade da
rede estadual. Como ocorreu com as matrículas nos anos iniciais do Ensino
Fundamental, a rede privada diminuiu sua participação e a rede federal manteve-se nula.
9
A realização de gastos com o oferecimento da EJA no Ensino Médio pelas redes municipais dentro do
limite de 25% da receita de impostos é vedada pela LDB enquanto não estiver satisfeita a demanda por
Educação Infantil e Ensino Fundamental, mas alguns municípios, como São Paulo, Jundiaí, Ribeirão
Preto e São Caetano do Sul mantêm turmas de Ensino Médio.
869
Tabela 9 – Participação dos provedores nas matrículas de EJA nos Ensino Médio
no Estado de São Paulo (2005-2010)
Ano Total Estadual (em %) Municipal (em %) Federal (em %) Privada (em %)
2005 538.488 91,50 3,44 0,00 5,07
2006 528.958 92,91 2,96 0,00 4,12
2007 478.959 94,18 3,31 0,03 2,47
2008 458.319 93,51 3,62 0,05 2,81
2009 404.247 93,70 3,86 0,07 2,36
2010 302.793 93,29 5,04 0,11 1,56
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
A maior parte das matrículas de EJA no Ensino Médio é oferecida pela rede
estadual, mas houve diminuição das matrículas em todos os anos da série histórica; a
queda mais acentuada ocorreu mais uma vez em 2010: houve diminuição de 25,40% das
matrículas na rede estadual de Educação. O número de matrículas na rede federal é bem
pequeno e corresponde ao Proeja (Programa de Integração da Educação Profissional ao
Ensino Médio na modalidade de Educação de Jovens e Adultos).
870
Tabela 10 - Variação (em %) da participação das esferas de governo nas
matrículas de EJA por etapa/segmento no Estado de São Paulo (2005-2010)
Etapa/segmento Total Estadual Municipal
EF/anos iniciais -40,13 - -37,28
EF/anos finais -52,25 -63,20 -35,38
Ensino médio -43,77 -42,60 -17,47
Fonte: Censo Escolar, INEP/MEC. Organização das autoras.
Tabela 11 - Matrículas de EJA no Estado de São Paulo por tipo de curso (2005-
2010)
Ano Matrícula total Presencial (em %) Semipresencial (em %)
2005 1.136.872 76,84 23,16
2006 1.067.563 78,21 21,79
2007 932.658 80,99 19,01
2008 911.241 81,53 18,47
2009 794.129 80,41 19,59
2010 606.029 83,11 16,89
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
10
No cálculo estão incluídos os jovens e adultos matriculados na educação regular (maiores de 15 anos no
EF e maiores de 18 no EM), em cursos de EJA, no Programa Brasil Alfabetizado e no ProJovem Urbano
no Estado de São Paulo em 2010. Fonte: Censo Escolar/MEC, Secad/MEC, SNJ e Pnad/IBGE.
871
Gráfico 5 – Matrículas de EJA no Estado de São Paulo
por tipo de curso (2005-2010)
900.000
750.000 Presencial
Semipresencial
600.000
450.000
300.000
150.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
600.000
Total
400.000
Presencial
200.000 Semipresencial
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
872
Nas redes municipais de educação, a presença de cursos de tipo semipresencial é
muito menor que na rede estadual. O percentual de matrículas semipresenciais
aumentou de 4,53%, em 2005, para 6,25%, em 2010. Na realidade, o que ocorreu foi
que as matrículas de tipo presencial decaíram em um ritmo ligeiramente mais elevado
que as semipresenciais – movimento contrário do observado na rede estadual. Em 2005
foram contabilizadas pelo Censo Escolar, 15.588 matrículas semipresenciais nas redes
municipais; em 2010, foram 13.957.
Tabela 13 - Matrículas de EJA nas redes municipais por tipo de curso (2005-2010)
Semipresencial
Ano Matrícula total Presencial (em %)
(em %)
2005 344.254 95,47 4,53
2006 307.626 96,82 3,18
2007 269.999 95,42 4,58
2008 294.433 94,86 5,14
2009 256.931 94,91 5,09
2010 223.339 93,75 6,25
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras
300.000
250.000
200.000
Total
150.000 Presencial
100.000 Semipresencial
50.000
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010
874
2.2.1.b. Jovens e adultos na educação no Estado de São Paulo
Os jovens e adultos que estudam no Estado de São Paulo podem estar
matriculados na modalidade EJA ou no ensino organizado para atender crianças e
adolescentes (usualmente discriminado como ensino regular). Assim, uma apropriada
compreensão do comportamento da oferta escolar para esse segmento da população
requer a análise das matrículas em ambas as modalidades. As Tabelas 16 e 17
apresentam a quantidade de jovens e adultos matriculadas no ensino regular por faixa
etária, no Fundamental (acima de 15 anos) e no Médio (acima de 18 anos). No Ensino
Fundamental, há uma forte concentração na faixa de 15 a 17 anos, o que evidencia a
existência de um numeroso contingente de estudantes com defasagem idade-série na
educação pública. Há também um número considerável de pessoas maiores de 18 anos
que estão em cursos regulares; é possível que parte dessas matrículas seja de cursos de
EJA, cujas matrículas são declaradas como ensino regular para receber um valor mais
elevado do Fundeb.
875
Tabela 17 – Pessoas de 18 anos e mais matriculadas no Ensino Médio regular no
Estado de São Paulo (2007-2010)
Faixas etárias
Ano Total
18 a 21 anos 22 a 29 anos 30 a 59 anos Mais de 60 anos
2007 408.984 25.136 5.701 52 439.873
93,0% 5,7% 1,3% 0,0% 100,0%
2008 398.444 19.355 4.479 59 422.337
94,3% 4,6% 1,1% 0,0% 100,0%
2009 378.157 13.973 3.146 53 395.329
95,7% 3,5% 0,8% 0,0% 100,0%
2010 385.414 13.170 3.006 56 401.646
96,0% 3,3% 0,7% 0,0% 100,0%
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
Quanto à faixa etária dos alunos matriculados nos anos iniciais da EJA no
Ensino Fundamental em cursos presenciais no Estado de São Paulo, observa-se uma
concentração de adultos de mais de 40 anos e uma redução em números absolutos em
todas as faixas etárias (Tabela 18 e Gráfico 8).
Tabela 18 – Idade dos alunos matriculados nos anos iniciais da EJA no Ensino
Fundamental em cursos presenciais no Estado de São Paulo (2005-2010)11
Ano Até 14 15 a 17 18 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 Mais de 40 Total
2005 636 6.717 15.888 18.762 21.145 21.452 57.171 141.771
0,45% 4,74% 11,21% 13,23% 14,91% 15,13% 40,33% 100,00%
2006 1.287 5.489 12.513 15.353 18.211 17.792 51.855 122.500
1,05% 4,48% 10,21% 12,53% 14,87% 14,52% 42,33% 100,00%
2007 670 4.928 9.290 11.751 15.025 15.425 49.330 106.419
0,63% 4,63% 8,73% 11,04% 14,12% 14,49% 46,35% 100,00%
2008 697 4.980 8.395 11.322 15.816 16.177 54.450 111.837
0,62% 4,45% 7,51% 10,12% 14,14% 14,46% 48,69% 100,00%
2009 560 4.484 6.885 8.696 13.338 14.604 50.974 99.541
0,56% 4,50% 6,92% 8,74% 13,40% 14,67% 51,21% 100,00%
2010 208 3.741 5.719 6.550 10.561 12.176 45.819 84.774
0,25% 4,41% 6,75% 7,73% 12,46% 14,36% 54,05% 100,00%
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
11
Para 2005 e 2006, o Censo Escolar disponibilizou apenas dados referentes à faixa etária dos alunos da
EJA em cursos presenciais. Para tornar possível a comparação histórica, optamos por organizar os dados
de 2007 a 2010 apenas dos cursos presenciais.
876
Gráfico 8 – Faixa etária dos alunos dos anos
iniciais do Ensino Fundamental de Jovens e
Adultos em cursos presenciais (2010)
Até 14 anos
15 a 17 anos
18 a 24 anos
25 a 29 anos
54,05%
30 a 34 anos
14,36%
35 a 39 anos
40 anos ou mais
877
Tabela 19 – Faixa etária dos alunos matriculados na EJA nos anos finais do
Ensino Fundamental em cursos presenciais no Estado de São Paulo (2005-2010)12
Ano Até 14 15 a 17 18 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 Mais de 40 Total
2005 1.401 49.216 89.206 53.334 48.262 37.736 52.491 331.646
0,42% 14,84% 26,90% 16,08% 14,55% 11,38% 15,83% 100,00%
2006 4.149 56.624 76.481 46.490 43.730 34.571 48.511 310.556
1,34% 18,23% 24,63% 14,97% 14,08% 11,13% 15,62% 100,00%
2007 1.039 53.044 66.055 35.578 36.502 30.768 45.824 268.810
0,39% 19,77% 24,62% 13,26% 13,60% 11,47% 17,08% 100,18%
2008 1.882 58.816 63.921 31.159 35.041 29.907 47.599 268.325
0,70% 21,92% 23,82% 11,61% 13,06% 11,15% 17,74% 100,00%
2009 1.532 53.930 53.599 22.275 27.135 25.149 41.168 224.788
0,68% 23,99% 23,84% 9,91% 12,07% 11,19% 18,31% 100,00%
2010 237 34.080 48.085 16.658 21.042 20.142 35.459 175.703
0,13% 19,40% 27,37% 9,48% 11,98% 11,46% 20,18% 100,00%
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras. Organização das autoras.
Até 14 anos
15 a 17 anos
20,18% 19,40%
18 a 24 anos
25 a 29 anos
27,37%
30 a 34 anos
35 a 39 anos
40 anos ou mais
O Gráfico 9 mostra que, em 2010, a faixa etária da maioria dos alunos dos anos
finais da EJA foi de 18 e 24 anos (27,37%), seguida da faixa das pessoas maiores de 40
anos (20,18%). Chama atenção que a porção de jovens até 29 anos, que foi de apenas
19,14% nos anos iniciais do Ensino Fundamental em 2010, ficou em 46,90% no
segundo segmento do Ensino Fundamental. Os dados apontam que esses jovens tiveram
que abandonar a escola ou apresentam defasagem idade-série, passando a frequentar
cursos de EJA para concluir o Ensino Fundamental. Na série-histórica, não houve
grandes alterações: entre 2005 e 2010, as maiores oscilações são a diminuição da
proporção de adultos jovens entre 25 e 34 anos e o crescimento da participação de
12
Para 2005 e 2006, o Censo Escolar disponibilizou apenas dados referentes à faixa etária dos alunos da
EJA em cursos presenciais. Para tornar possível a comparação histórica, optamos por organizar os dados
de 2007 a 2010 apenas dos cursos presenciais. *
878
jovens de 15 a 17 anos e de adultos maiores de 40 anos. Os dados confirmam a
tendência à juvenilização da EJA, reiteradamente mencionada na literatura (Andrade,
2004; Brunel, 2004; Carrano, 2007 e 2008).
15 a 17 anos
15,73%
18 a 24 anos
25 a 29 anos
49,22%
30 a 34 anos
35 a 39 anos
40 anos ou mais
14
A faixa etária é responsável por 53,35% da queda do número de alunos da EJA em cursos presenciais
no Estado.
880
Tabela 21
Taxas de ocupação por faixa etária na Região Metropolitana de São Paulo
(2005/10) – em %
10 a 15 16 a 24 25 a 39 50 a 59 Mais de 60
Ano 40 a 49 anos
anos anos anos anos anos
2005 8,6 76,8 84,5 78,2 60,3 21,1
2006 7,2 76,9 85 78 59,9 20,9
2007 6,2 76,4 84,8 78,2 60,3 21
2008 7,6 77,8 85,7 79,2 62,9 21,2
2009 5,7 75,6 86,1 79,9 63,3 21,1
2010 5,2 76 85,9 80,5 64,8 22,6
Fonte: Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional. Seade-Dieese. Pesquisa de Emprego e
Desemprego - PED. Organização das autoras.
Tabela 22 - Estado de São Paulo: Taxas de fecundidade por faixa etária (2000 e
2006) – por 1.000 mulheres
15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49
Ano
anos anos anos anos anos anos anos
2000 77,6 123,2 109,6 76,2 36,5 9,2 0,7
2006 58,6 89,5 85,7 67,3 36 9,5 0,6
Variação -24,5% -27,3% -21,8% -11,7% -1,1% 3,6% -15,7%
Fonte: Fundação Seade. Organização das autoras.
881
Tabela 23 – Demanda e cobertura da EJA no Estado de São Paulo (2010)
1.404.985
Analfabetismo (Censo 2010)
4,34%
11.237.289
Demanda potencial de EJA Demanda potencial EF (PNAD 2009)
34,82%
4.578.716
Demanda potencial EM (PNAD 2009)
15,08%
Presencial 503.350
Semipresencial 102.351
Matrículas na EJA
EJA-EP 328
(Censo Escolar 2010)
Educação Especial-EJA 7.307
Total 613.336
EF - Ciclo 1 (maiores de 15 anos) 3.637
Matrículas de jovens e adultos EF - Ciclo 2 (maiores de 15 anos) 449.131
no ensino regular EM - Regular (maiores de 18 anos) 397.357
(Censo Escolar 2010) EM - Técnico (maiores de 18 anos) 4.289
Total 854.414
Encceja 67.523
Certificação na EJA – 2010
ENEM (Certificação) 83.058
(MEC)
Total 150.581
Brasil Alfabetizado – 2010
(MEC) Matrículas 10.981
ProJovem Urbano – 2010
(SNJ) Entradas 6.042
Total de jovens e adultos que estudavam em 2010 1.635.354
Total de jovens e adultos que estudam* em
relação à demanda potencial** 9,39%
Demanda atendida
Ensino Fundamental 6,88%
Ensino Médio 15,39%
* Matrículas de jovens e adultos de ensino regular, EJA, Programa Brasil Alfabetizado e ProJovem
Urbano.
**A demanda potencial foi calculada a partir dos dados da PNAD 2010.
Fontes: Inep/MEC, SNJ, Secad/MEC, Fundação Seade e PNAD/IBGE. Organização das autoras.
882
2.2.2. Caracterização dos municípios da amostra: dados sociodemográficos
Quanto à localização, os 128 municípios da amostra encontram-se distribuídos
nas 15 Regiões Administrativas do Estado de São Paulo. A divisão em Regiões
Administrativas (RA) é baseada na metodologia da Fundação Seade, adotada
oficialmente pelo Governo do Estado de São Paulo, além de outros órgãos de pesquisa,
e traduz uma preocupação de identificar conjuntos de cidades com características
semelhantes quanto a padrões de polarização e hierarquia funcional.
884
Gráfico 11 – Porte populacional dos
municípios da amostra
Menos de 10 mil
De 10 a 20 mil
De 20 a 50 mil
De 50 a 100 mil
De 100 a 500 mil
Mais de 500 mil
26,56%
O PIB per capita médio anual dos municípios da amostra, em reais correntes
para o ano de 2008, foi de R$ 18.882,47. Há disparidades significativas: Igaraçu do
Tietê, por exemplo, apresentava um PIB per capita de apenas R$ 5.742,00 e Barueri,
município da Região Metropolitana de São Paulo, de R$ 102.013,46. Outros 27
municípios da amostra (21,1% do total) não atingiram o patamar de R$ 10 mil anuais.
Barueri apresenta um valor discrepante em relação aos demais municípios ricos do
Estado, já que São Caetano do Sul (R$ 67.361,35) e Cordeirópolis (R$ 66.878,18), os
próximos colocados da lista, estão num patamar bastante inferior15.
O indicador refere-se à riqueza gerada no município, mas não mostra como esse
montante é distribuído entre a população. A desigualdade na distribuição de renda é um
fator importante na compreensão sobre os avanços e retrocessos da educação de adultos
no Estado. De qualquer maneira, o indicador tem um peso relevante, pois as receitas
15
O PIB municipal de Barueri é muito elevado, pois o município baseia sua economia na arrecadação de
impostos, em especial o ISS, proveniente da prestação de serviços. A cidade abriga o bairro de
Alphaville, rico centro empresarial e residencial, contando com sedes e filiais de grandes empresas. Para
atrair as empresas, o município adota uma política de baixa tributação e possui a alíquota de ISS mais
baixa da Região Metropolitana de São Paulo.
886
arrecadadas pelo município – sobre as quais incide a vinculação de 25% dos impostos e
transferências para educação – são maiores ou menores em função das riquezas geradas
nas localidades.
887
aos indicadores socioeconômicos. Considerando o universo do Estado de São Paulo,
observa-se que há uma sobrerrepresentação de municípios dos grupos 1 e 2, o que
aponta que a amostra abarca em maior número proporcional municípios com elevados
níveis de riqueza.
16
Em comparação ao IDH, o IPRS fornece informações mais recentes.
888
Tabela 28 – Dimensão de Escolaridade no IPRS 2008 nos municípios da amostra
Amostra Estado de São Paulo
Escolaridade17 Quantidade de Proporção de Quantidade de Proporção de
municípios municípios (em %) municípios municípios (em %)
Baixa (até 67) 57 44,5 273 42,33
Média (68 a 70) 28 21,9 102 15,81
Alta (71 e mais) 43 33,6 270 41,86
Total 128 100,00 645 100,00
Fonte: Fundação Seade. Organização das autoras.
17
A divisão entre baixa, média e alta escolaridade é definida pela metodologia da Fundação Seade.
18
Considera-se que o analfabetismo é residual quando os índices de alfabetização são superiores a 95%,
as pessoas analfabetas pertencem aos grupos com idades mais avançadas ou se encontram em situação de
extrema marginalização. Nesses casos, as políticas educacionais isoladas são pouco efetivas, sendo
necessárias estratégias intersetoriais que atuem sobre a motivação e incidam sobre os fatores
socioeconômicos que obstaculizam o acesso à educação.
889
de São Paulo apresentaram um comportamento semelhante (Tabela 29). De 2000 a
2010, dentre as unidades da federação com as menores taxas de analfabetismo, a maior
queda ocorreu no Estado do Paraná, onde a taxa era mais elevada. Os demais Estados
apresentaram decréscimos semelhantes – entre 2,13 e 2,34 pontos percentuais.
Para todos os municípios da amostra, entre 2000 e 2010, houve queda na taxa
analfabetismo das pessoas jovens e adultas, mas a intensidade desse decréscimo variou.
Em Ilha Solteira e Corumbataí, as taxas decresceram menos de 1%; em Marinópolis,
Uru, Morro Agudo e Castilho, por outro lado, as taxas caíram mais de 5%, ritmo mais
acelerado que a média.
890
Tabela 30
Taxa de analfabetismo da população de 15 anos e mais nos municípios da amostra
Quantidade de Proporção de Quantidade de Proporção de
Taxa de
municípios municípios (em %) municípios municípios (em %)
Analfabetismo
2000 2000 2010 2010
Menor que 6,5 25 19,53 61 47,65
Entre 6,5 e 9,5 39 30,47 48 37,50
Entre 9,5 e 12,5 42 32,81 16 12,50
Maior que 12,5 22 17,19 3 2,34
Total 128 100,00 128 100,00
Fonte: Fundação Seade. Organização das autoras.
19
Os treze municípios nos quais não há domicílios na zona rural e, portanto, as taxas de analfabetismo na
área são nulas, foram desconsiderados no cálculo.
891
Tietê, apenas 108.
Outro dado que chama atenção é que 30 dos 115 municípios em questão –
desconsideram-se os 13 municípios com taxa de urbanização de 100% – apresentam
taxas de alfabetização da população jovem e adulta mais elevadas na zona rural que na
urbana em 2010. A relevância desse dado também deve ser ponderada pelo baixo
número de pessoas residentes da zona rural em alguns desses municípios. É possível
observar que as taxas de analfabetismo, em geral, continuam mais elevadas na zona
rural que na urbana. Por outro lado, como a urbanização é cada vez maior, em termos
absolutos, o número de analfabetos é bem maior na cidade que no campo. De todo
modo, as taxas de analfabetismo oferecem uma evidência adicional de que o fenômeno
conhecido como “urbanização da pobreza” não se restringe às grandes cidades do
Estado, estendendo-se também àquelas de menor porte.
Em relação aos grupos de idade, observa-se que as taxas mais elevadas referem-
se às pessoas de mais de 50 anos, extrato populacional no qual o analfabetismo é bem
superior à média. Entre 2000 e 2010, houve queda nas taxas de analfabetismo em todas
as faixas de idade. Nos segmentos mais jovens, que frequentaram o Ensino Fundamental
892
a partir da década de 1990 e para os quais esse indicador já estava abaixo de 2%, houve
ligeiro decréscimo no período. Há três municípios (Cruzália, Marinópolis e Zacarias),
que apresentam taxas nulas para o segmento de 15 a 19 anos, isto é, nenhum jovem
dessa faixa etária é analfabeto absoluto. Trata-se de localidades muito pequenas, de
menos de 2.700 habitantes, com baixos níveis de riqueza, mas com bons indicadores de
escolaridade.
894
jovem e adulta dos municípios da amostra não possuía o Ensino Fundamental completo.
896
Em primeiro lugar, vamos examinar a participação da EJA no montante das
matrículas da Educação Básica no Estado de São Paulo e nos 128 municípios da
amostra (Tabela 35) 20 . Entre 2005 e 2010, houve diminuição no número total de
matrículas na Educação Básica na rede estadual, mas a queda na modalidade EJA foi
ainda mais acentuada. Assim, em 2005, a EJA representava 13,62% das matrículas na
rede estadual e passou para 7,97% em 2010. Na rede municipal, a situação foi
ligeiramente diferente: a quantidade total de matrículas na educação básica manteve-se
praticamente estável, mas o número de alunos da EJA diminuiu. Dessa forma, a EJA
representava 8,89% das matrículas, em 2005, passando para apenas 5,78% em 2010.
Entre 2007 e 2008, houve um ligeiro aumento das matrículas municipais.
20
Esse valor é obtido dividindo-se o número matrículas de EJA na rede municipal pelo total de matrículas
na rede básica municipal; o mesmo cálculo foi realizado para a rede estadual.
897
das matrículas da educação básica estadual.
898
Tabela 38 - Estado de São Paulo: Evolução da matrícula de EJA (2005-2010)
Ano Total (em %) Rede estadual (em %) Rede municipal (em %)
2006 -6,10 -2,16 -10,64
2007 -12,36 -11,22 -12,06
2008 -1,78 -7,31 9,15
2009 -12,84 -12,55 -12,67
2010 -23,42 -28,25 -13,15
2005-2010 -46,05 -49,48 -34,95
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
21
Inclui os municípios que passaram de zero para alguma matrícula entre um ano e outro.
22
Municípios que permaneceram sem matrículas de EJA entre um ano e outro.
899
Em 2008, observa-se uma mudança na tendência de queda – assim como ocorreu
para o conjunto do Estado (Tabela 38): houve diminuição no número de matrículas, mas
a intensidade da queda não foi tão acentuada. O ritmo mais lento de queda das
matrículas demonstra uma estabilidade do tamanho da EJA entre o primeiro e o segundo
ano de implementação do Fundeb. Em 2010, observa-se o cenário mais intenso de
diminuição de matrículas: apenas 6,25% dos municípios da amostra tiveram variação
positiva; por outro lado, 89,06% apresentaram queda – concentrada na faixa “entre 20 e
50%”. Nove municípios perderam mais de 60% do total de matrículas. Não foram,
portanto, perdas insignificantes. Nenhum município que não tinha matrículas em 2009
abriu cursos de EJA em 2010.
900
A Tabela 40 aponta que também na rede estadual houve aumento do número de
municípios com variação negativa nas matrículas de EJA. Entre 2005 e 2010, apenas 10
localidades (7,81% da amostra) apresentaram incremento no oferecimento da EJA. Os
municípios de Cruzália, Ibirarema, Jumirim, Rincão e Taquarivaí não apresentavam
matrículas de EJA em 2005 e passaram a ter alguma matrícula em 2010. No entanto,
esses municípios têm redes de educação muito pequenas e apresentaram queda nos
outros anos, sobretudo em 2010. Na série histórica, 86,72% dos municípios
apresentaram queda no número de matrículas de EJA, concentrada na faixa “entre 50 e
100%”. Dez localidades deixaram de apresentar matrículas da modalidade.
Nota-se que a queda mais abrupta nas matrículas ocorreu em 2007 – ano do
começo da implementação do Fundeb – e em 2010 – segundo ano em que 100% das
matrículas de EJA compunham o fundo. A queda mais branda ocorreu entre 2005 e
2006, quando 42 municípios apresentaram incremento de matrículas e a queda geral na
rede estadual de São Paulo foi de apenas 2,16%. Cabe lembrar, que o Fundeb ainda não
estava em vigor nesse período.
Tabela 40: Evolução das matrículas estaduais de EJA nos municípios da amostra
(2005-10)
Variação no número Quantidade e proporção de municípios
de matrículas 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
42 25 28 25 11 10
Positiva
32,81% 19,53% 21,88% 19,53% 8,59% 7,81%
Maior 100%23 6 4 0 2 2 5
Entre 50 e 100% 3 1 1 2 0 4
Entre 20 e 50% 10 9 7 4 4 1
Entre 10 e 20% 7 1 6 9 3 0
Menor que 10% 16 10 14 8 2 0
79 95 88 90 101 111
Negativa
61,72% 74,22% 68,75% 70,31% 78,91% 86,72%
Menor que 10% 32 28 31 30 3 2
Entre 10 e 20% 21 35 26 29 11 0
Entre 20 e 50% 21 25 26 27 64 38
Entre 50 e 100% 3 3 3 1 22 61
100% 2 4 2 3 1 10
Sem matrículas24 7 8 12 13 16 7
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
23
Inclui os municípios que passaram de zero para alguma matrícula entre um ano e outro.
24
Municípios que permaneceram sem matrículas de EJA entre um ano e outro.
901
A Tabela 41 lista as localidades com as maiores variações nas matrículas de EJA
na rede estadual entre 2005 e 2010. Analisar o comportamento dos casos extremos pode
ajudar a compreender a tendência de queda acentuada do número de matrículas de EJA
na rede estadual de São Paulo.
Nos outros anos da série histórica, a queda ficou em volta dos 12%, sem grandes
oscilações; a diminuição, apesar de não ser progressiva, foi constante (com exceção de
2008). Nas redes municipais, não encontramos a queda abrupta entre 2009 e 2010
observada na rede estadual; a diminuição da EJA nas redes municipais do Estado ficou
em 13,07% em 2010, valor bastante inferior ao decréscimo na rede estadual (28,25%).
Dessa forma, chegamos a 2010 passado com apenas 27 municípios (21,09% da amostra)
com variação positiva no número de matrículas municipais de EJA, concentrada na
faixa “até 10%”. Por outro lado, a queda das matrículas ocorreu em 68,75% dos casos –
concentrada na faixa “entre 20 e 50%”. Chama atenção o número de localidades sem
nenhuma matrícula: 15 (11,71% da amostra).
902
Tabela 41 - Municípios com as maiores variações nas matrículas de EJA na rede
estadual (2005-10)
Matrícula de EJA Variação entre Participação da EJA
Variação Município
2005 2010 2005-2010 (em %) em 2010 (em %)
Positiva Cruzália 0 139 - 29,08
Ibirarema 0 123 - 15,13
Jumirim 0 11 - 11,00
Rincão 0 65 - 5,78
Taquarivaí 0 28 - 3,90
Colômbia 96 186 93,75 38,51
Guatapará 52 88 69,23 20,28
Artur Nogueira 297 486 63,64 10,18
Holambra 47 75 59,57 15,66
Dobrada 126 178 41,27 10,93
Negativa Aguaí 95 0 -100,00 0,00
Barbosa 78 0 -100,00 0,00
Bento de Abreu 19 0 -100,00 0,00
Brejo Alegre 49 0 -100,00 0,00
Caiabu 109 0 -100,00 0,00
Igaraçu do Tietê 200 0 -100,00 0,00
Jaborandi 80 0 -100,00 0,00
Mombuca 41 0 -100,00 0,00
Pirajuí 328 0 -100,00 0,00
Zacarias 41 0 -100,00 0,00
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
903
ocorrido municipalização, no sentido de transferência de encargo da rede estadual para a
municipal.
Tabela 42
Evolução das matrículas municipais de EJA nos municípios da amostra (2005-
2010)
Variação no número Quantidade e proporção de municípios
de matrículas 2006 2007 2008 2009 2010 2005-2010
46 32 63 42 27 25
Positiva
35,94% 25,00% 49,22% 32,81% 21,09% 19,53%
Maior 100%26 8 5 7 7 1 9
Entre 50 e 100% 8 5 7 4 4 2
Entre 20 e 50% 8 5 19 9 4 7
Entre 10 e 20% 10 6 10 5 5 1
Menor que 10% 12 11 20 17 13 6
Negativa 72 86 56 78 88 95
56,25% 67,19% 43,75% 60,94% 68,75% 74,22%
Menor que 10% 18 25 21 12 19 6
Entre 10 e 20% 23 20 11 22 19 2
Entre 20 e 50% 25 32 20 31 37 48
Entre 50 e 100% 4 8 3 8 11 32
100% 2 1 1 5 2 7
Sem matrículas27 10 10 9 8 13 8
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
25
O relatório da primeira fase da pesquisa Políticas públicas de educação de jovens e adultos e juventude
na região metropolitana de São Paulo (SPÓSITO et al; 2005) aponta que o município de Guarulhos
implementou, a partir de 2001, em parceria com a Escola Sindical da CUT (Central Única dos
Trabalhadores), o Programa de Educação de Jovens e Adultos Fundamental Regular com Educação
Profissional. Em substituição aos cursos supletivos, o programa era destinado ao público da EJA, mas foi
enquadrado como ensino regular e recebia o financiamento do Fundef.
26
Inclui os municípios que passaram de zero para alguma matrícula entre um ano e outro.
27
Municípios que permaneceram sem matrículas de EJA entre um ano e outro.
904
sendo registradas apenas 125 em 2010 (perda de 86,56%). Na verdade, houve um ligeiro
aumento das matrículas em 2006 e 2007; em 2008 começou a queda e, em 2010, houve
uma drástica diminuição de 76,28%. Nesse município, ironicamente, à medida que as
matrículas de jovens e adultos passaram a ser incluídas no Fundeb, houve um corte
radical no tamanho da EJA.
Tabela 43
Municípios com as maiores variações nas matrículas de EJA nas redes municipais (2005-
10)
Matrícula de EJA Variação entre Participação da EJA
Variação Município
2005 2010 2005-2010 (em %) em 2010 (em %)
Positiva Dobrada 0 90 - 17,61
Guarulhos 0 12.888 - 13,41
Marinópolis 0 12 - 4,82
Pirajuí 0 309 - 40,39
Rincão 0 56 - 4,05
Várzea Paulista 0 259 - 2,52
Aparecida 45 393 773,33 5,97
Sumaré 176 507 188,07 2,37
Pedregulho 26 70 169,23 5,84
Negativa Areiópolis 95 0 -100,00 0,00
Brejo Alegre 19 0 -100,00 0,00
Guararema 180 0 -100,00 0,00
Mombuca 37 0 -100,00 0,00
Ribeirão Pires 47 0 -100,00 0,00
Uru 23 0 -100,00 0,00
Zacarias 11 0 -100,00 0,00
Ribeirão Bonito 207 18 -91,30 9,85
Moji Mirim 927 125 -86,52 1,40
Amparo 585 114 -80,51 2,42
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
28
Foram considerados os municípios com mais de 17 mil matrículas na rede municipal em 2010.
905
EJA entre 2005 e 2010; a tabela aponta que as perdas foram significativas. Os destaques
negativos foram Franca (-71,18%), São Caetano do Sul, Osasco e Suzano (com perdas
em torno de 60%); Jundiaí ficou bem abaixo da média, com uma perda de 22,04% das
matrículas de EJA entre 2005 e 2010.
906
Em relação às redes municipais, houve expansão das matrículas de EJA, entre
2005 e 2010, apenas em Jundiaí, Guarulhos29, Sumaré e Taboão da Serra. Destaca-se o
município de Sumaré, que passou de 176 para 507 matrículas no período e houve
incremento de 16% em 201030. Todos os outros tiveram perdas de matrículas, em alguns
casos, superior à média do Estado, como Campinas, Franca, Mogi das Cruzes,
Piracicaba, São Paulo e Praia Grande (município com o pior índice: -55,29%).
2.2.3.c. Evolução das matrículas de EJA por etapa/segmento e tipo de curso (2005 a 2010)
A análise da variação das matrículas de EJA por etapa/segmento deve levar em
conta as responsabilidades das esferas administrativas definida pela LDB. As matrículas
municipais representavam 98,54% das matrículas de EJA no Ensino Fundamental/anos
iniciais em 2010; as matrículas na rede estadual e na rede privada são residuais. Dessa
forma, a análise da evolução nas matrículas nesse segmento será realizada apenas para a
esfera municipal da amostra.
Por fim, 93,29% das matrículas de EJA no Ensino Médio no Estado de São
Paulo em 2010 foram realizadas na rede estadual, como determina a LDB. Assim, a
análise da EJA no EM será focalizada no comportamento da rede estadual. Alguns
municípios mantiveram seus cursos de EM, contrariando a legislação. Na amostra, em
Aguaí, Igaraçu do Tietê, Palmeira, Pirajuí, Pradópolis e Taiaçu, 100% das matrículas de
EJA no EM foram de responsabilidade da esfera municipal em 2010; em Jundiaí e
Franca esse percentual foi maior que 80%; em outras 11 localidades, também foram
registradas matrículas na rede municipal, mas o percentual não foi tão elevado.
29
Como explicado anteriormente, o caso de Guarulhos é especial, pois o forte crescimento das matrículas
de EJA não corresponde à realidade da evolução da modalidade no município, e sim a uma redefinição
normativa e administrativa.
30
Apesar desse incremento, a taxa de participação da EJA no município de Sumaré ainda é relativamente
baixa (3,24%).
907
dependência administrativa no Estado e a Tabela 44 mostra a variação percentual dos
municípios da amostra.
31
O município de Guarulhos, mais uma vez, deve ser olhado com cuidado, pois a evolução do número de
matrículas no EF/anos iniciais, de zero para quase nove mil, é explicada pela declaração das matrículas de
jovens e adultos como ensino regular em 2005, 2006 e 2007.
908
Tabela 46 – Evolução das matrículas de EJA EF/anos iniciais nas redes municipais
de educação nos municípios da amostra (2005-2010)
Variação no Quantidade de municípios
número de EF/ anos iniciais EF/ anos finais EF/ anos finais Ensino médio
matrículas (rede municipal) (rede estadual) (rede municipal) (rede estadual)
Positiva 25 6 18 12
Maior 100%32 6 4 13 9
Entre 50 e 100% 2 0 0 2
Entre 20 e 50% 6 1 3 0
Entre 10 e 20% 1 1 2 0
Menor que 10% 10 0 0 1
Negativa 91 102 39 106
Menor que 10% 4 1 1 0
Entre 10 e 20% 4 2 2 2
Entre 20 e 50% 35 20 22 50
Entre 50 e 100% 40 64 8 44
100% 8 15 6 10
Sem matrículas 33 12 20 71 10
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
A etapa/segmento com queda mais intensa de matrículas no período foi o
EF/anos finais na rede estadual (-63,20%). Entre 2005 e 2009, o decréscimo anual foi
em média de 13%, saltando para 35,85% em 2010. A intensidade da queda nesse
segmento poderia ser creditada ao processo de municipalização das matrículas, mas
também a rede municipal perdeu 35,27% do seu tamanho nesse segmento. Assim,
apenas seis municípios passaram pelos últimos seis anos incólumes à queda: Artur
Nogueira, Cruzália, Ibirarema e Ribeirão Bonito (não tinham matrículas em 2005 e
foram registradas, respectivamente, em 2010: 252, 82, 54 e 69); Avanhandava (de 88
para 100 matrículas) e Moji Mirim (de 264 para 382 matrículas).
32
Inclui os municípios que passaram de zero para alguma matrícula entre 2005 e 2010.
33
Municípios que não apresentaram matrículas de EJA em 2005 e em 2010.
909
finais, os municípios diminuíram sua oferta ou permaneceram ausentes.
Nos demais municípios que ofereciam cursos de EJA nesse segmento (ao todo
39), houve queda no número de matrículas, concentrada na faixa entre “20 e 50%”.
Somadas à queda na rede estadual que ocorreu em quase todos eles34, a situação da EJA
no EF/anos finais é preocupante.
34
Dos 39 municípios com queda nas matrículas municipais de EJA no EF/anos finais, apenas Artur
Nogueira, Ribeirão Bonito e Moji Mirim tiveram aumento no número de matrículas estaduais no
segmento. Mesmo assim, a variação total no segmento foi negativa, pois o crescimento das matrículas
estaduais não compensou a queda nas matrículas municipais.
910
Quanto ao tipo de curso informado no Censo Escolar, há um predomínio dos
cursos presenciais na EJA no Estado de São Paulo, que, em 2010, correspondiam a
83,31% das matrículas na rede estadual e 93,77% na municipal. Na série histórica, a
tendência é de crescimento da proporção de matrículas estaduais de tipo presencial; nas
redes municipais a situação é estável.
Tabela 47 - Proporção das matrículas de EJA por tipo de curso no Estado de São
Paulo (2005-2010)
Rede estadual Rede municipal
Ano Presencial Semipresencial Presencial Semipresencial
(em %) (em %) (em %) (em %)
2005 76,84 23,16 95,47 4,53
2006 78,21 21,79 96,82 3,18
2007 81,01 18,99 95,43 4,57
2008 81,68 18,32 94,88 5,12
2009 80,57 19,43 94,93 5,07
2010 83,31 16,69 93,77 6,23
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
911
Por outro lado, em oito municípios da amostra, todas as matrículas de EJA na
rede estadual eram de tipo semipresencial. Trata-se de municípios pequenos, com um
número baixo de matrículas (22 em média). A Tabela 49 mostra outras doze localidades
em que o percentual de matrículas presenciais não chegou a 60% em 2010; chama
atenção a presença de grandes municípios, como Praia Grande, Campinas, Piracicaba e
Ribeirão Preto. Em certos municípios, os dados sugerem que houve uma política de EJA
na rede estadual, voltada predominantemente para o oferecimento de cursos de tipo
semipresencial. Em alguns desses municípios, diferente do ocorrido na média do
Estado, houve aumento da proporção de matrículas semipresenciais ao longo da série
histórica.
912
Tabela 50 – Proporção de matrículas de EJA em cursos presenciais nas redes
municipais nos municípios da amostra (2005-2010)
Proporção de matrículas Quantidade e proporção de municípios
presenciais (em %) 2005 2006 2007 2008 2009 2010
100% 109 110 112 113 110 109
95,61% 94,83% 95,73% 95,76% 95,65% 96,46%
Entre 85 e 100% 0 0 0 0 0 0
0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
Entre 60 e 85% 0 1 2 2 2 2
0,00% 0,86% 1,71% 1,69% 1,74% 1,77%
Até 60% 5 5 3 3 3 2
4,39% 4,31% 2,56% 2,54% 2,61% 1,77%
Sem matrículas 14 12 11 10 13 15
Fonte: Inep/MEC. Organização das autoras.
913
ano da passagem do primeiro para o segundo mandato do Presidente Luiz Inácio Lula
da Silva, quando o Programa sofreu mudanças importantes de orientação, deixando de
realizar convênios com organizações sociais, passando a conveniar-se apenas com os
órgãos públicos estaduais e municipais. O município com o maior número de matrículas
em 2005 foi São Paulo, com 38.669 – responsável por 65% das matrículas do Estado;
em 2006, a capital contou com 30.787 matrículas, mas, a partir de 2007, não houve mais
matrículas do PBA no município, pois as mesmas eram resultado de convênios com
entidades da sociedade civil – como a Associação Alfabetização Solidária (AlfaSol), a
Pastoral da Criança, o Instituto Paulo Freire e a Central Única dos Trabalhadores
(CUT). Em 2010, dentre os 19 municípios participantes, Guarujá era a localidade com
o maior número de matrículas (1.290); o município com o menor número era Monte
Alto, que contava com apenas 30 alunos em duas turmas do programa.
Tabela 52
Matrículas no Programa Brasil Alfabetizado (2005-2010) nos municípios da
amostra
Ano Número de municípios da amostra Número de matrículas nos Média de matrículas por
que aderiram ao programa municípios da amostra município da amostra
2005 44 59.124 1.344
2006 44 49.937 1.135
2007 21 7.232 344
2008 14 5.417 387
2009 24 5.523 230
2010 19 4.764 251
Fonte: Secad/MEC. Organização das autoras.
914
pois a capital deixou de fazer parte do programa e não houve adesão do governo
estadual.
915
orçamentária é proveniente das transferências intergovernamentais. O repasse da União
– formado fundamentalmente pelo Fundo de Participação dos Municípios (FPM), que
incide sobre o porte populacional dos municípios – representou em média 33,21% da
receita orçamentária dos municípios da amostra em 2009. Há uma enorme variação
entre as localidades. Municípios grandes e com economias dinâmicas como São Paulo
(6,31%), São Bernardo do Campo (8%), Cubatão (8,29%) e São Caetano do Sul
(9,82%) apresentaram índices baixos. Por outro lado, Uru (70,42%), Cruzália (66,03%),
Barbosa (65,23) e Ribeirão dos Índios (64,38%), têm orçamentos públicos municipais
que dependem, em larga escala, dos recursos federais. Tais municípios não possuem
uma base de arrecadação própria significativa – como IPTU e ISS.
Para saber qual a relevância das transferências do Fundeb para os cofres dos
municípios, calculamos a relação entre as receitas líquidas do Fundeb e as receitas
municipais vinculadas à educação. Os recursos recebidos do fundo não são
proporcionais à arrecadação de cada município, mas ao montante de matrículas na
educação básica na rede municipal. Em certas localidades que optaram por intensificar a
municipalização do ensino, esse montante representa uma fatia considerável dos
recursos destinados à Educação. Em Aparecida, Areiópolis, Barrinha, Capão Bonito,
Ituverava e Praia Grande, os recursos recebidos “a mais” pelo Fundeb representaram
mais de 40% dos recursos municipais vinculados à educação em 2009. Isso quer dizer
que, se o fundo não existisse como mecanismo de redistribuição de receitas no Estado
de São Paulo, tais municípios teriam, em 2009, uma disponibilidade de recursos para
investir em educação 50% menor. Em Barrinha, onde essa situação é mais acentuada,
dos R$ 15.766.557,82 vinculados à educação, R$9.201.902,12 (58%) referem-se às
receitas líquidas do Fundeb (o dinheiro recebido “a mais”).
Em geral, municípios com altas receitas orçamentárias per capita, como São
Caetano do Sul e Cubatão, entregaram mais verbas do que receberam, pois têm uma
expressiva arrecadação per capita de impostos, contribuíram com um alto valor ao
Fundeb, mas têm um número reduzido de matrículas. Há também municípios pequenos
na mesma situação, como Uru e Zacarias, que apresentaram elevadas receitas
orçamentárias per capita, pois têm um número muito reduzido de habitantes (1.248 e
2.330, respectivamente) e poucas matrículas na rede municipal.
Por outro lado, municípios muito populosos e com receitas orçamentárias per
capita médias ou baixas, como São Paulo, Guarulhos, Carapicuíba, Mogi das Cruzes e
Osasco, apresentaram “ganhos” com o Fundeb, uma vez que mantêm extensas redes
municipais de educação.
918
induzido uma ampliação da oferta de vagas de EJA, seja pela municipalização de
matrículas, seja por uma expansão da modalidade.
O total das receitas vinculadas à educação foi obtido através da soma dos
seguintes valores: 25% de impostos e transferências intergovernamentais; receita líquida
do Fundeb; outras receitas da educação (repasses do FNDE, salário-educação e
convênios). Para tornar o montante comparável, calculamos o quanto ele representa das
receitas orçamentárias dos municípios e o valor aluno/ano35.
Por outro lado, em Uru (RA de Bauru) e Jacareí (RA de São José dos Campos),
os percentuais foram de 7,72% e 8,48%, respectivamente. Todos os municípios que
apresentaram taxas abaixo de 15% tiveram receitas líquidas do Fundeb negativas. Como
os municípios “perderam” dinheiro por causa do fundo, os valores vinculados à
educação acabaram ficando abaixo da média. Já os municípios que “ganharam” recursos
com o Fundeb tendem a apresentar uma vinculação elevada em relação à receita
orçamentária.
35
Receitas vinculadas à educação (E) = 25% de impostos e transferências + receita líquida do FUNDEB +
outras receitas da educação. Utilizamos as fórmulas E/receitas orçamentárias municipais e E/número de
matrículas na rede municipal de educação básica.
919
Guararapes, mas que apresentaram elevados recursos aluno/ano vinculados à educação,
porque as redes municipais não são grandes. Há também municípios populosos e com
redes municipais extensas como São Paulo, Campinas, Cubatão, Jundiaí e São Caetano
do Sul, que possuem arrecadação elevada e valores per capita acima da média.
36
Instituído em 1964, é uma contribuição social destinada ao financiamento de programas, projetos e
ações voltados para o financiamento da educação básica pública. É cobrado de todas as empresas e
entidades vinculadas à previdência social num valor correspondente a 2,5% da contribuição
previdenciária registrada na folha de pagamento. É arrecadado e fiscalizado pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda, sendo transferido aos Estados e municípios pelo FNDE. A
cota federal é de 30% e a cota estadual e municipal de 60%, distribuída entre o Estado e seus municípios
de forma proporcional ao número de alunos matriculados no Ensino Fundamental nas respectivas redes de
ensino. Os 10% restantes são aplicados pelo FNDE em programas voltados para a educação básica.
920
Tabela 54 – Fundeb e EJA no Estado de São Paulo (2009)
Receitas e matrículas de EJA Estado Municípios Total
Receitas totais do Fundeb R$ 14.320.287.957 R$ 6.758.205.633 R$ 21.078.493.590
Matrículas de EJA 446.536 262.187 708.723
Matrículas ponderadas de EJA 357.228,8 209.749,6 566.978,4
Receitas do Fundeb relativas à EJA R$ 808.425.992 R$ 474.673.454 R$ 1.283.099.446
Receitas da EJA em relação ao total 5,65% 7,02% 6,09%
Fonte: CALLEGARI, 2010. Organização das autoras.
921
uma arrecadação per capita elevada e “entrega” mais recursos do que “recebe” do
Fundeb; seus gastos com educação superaram em muito suas receitas vinculadas.
37
Despesa na subfunção EJA/número de matrículas na EJA na rede municipal de educação.
38
O município de Barretos declarou ter gasto R$ 0,00 em 2009 na subfunção EJA em todos os sistemas
pesquisados.
39
Os dados mostram que nenhum desses municípios teve turmas do ProJovem Urbano em 2009; em
relação ao Programa Brasil Alfabetizado, apenas Sales de Oliveira apresentou 30 matrículas em 2009.
923
Tabela 55 – Municípios da amostra sem matrículas de EJA (2009)
Município Despesas na subfunção EJA (em R$)
Bento de Abreu 33.937,68
Caiabu 5.876,96
Corumbataí 1.141,00
Dois Córregos* 223.105,59
Guararema 792.398,91
Jaborandi* 14.638,78
Jumirim* 6.460,00
Mombuca 1.117,52
Queiroz* 8.628,17
Ribeirão Pires 101.185,00
Sales Oliveira* 31.099,00
Uru 21.343,30
Zacarias 1.268,10
Total 1.242.200,01
*Municípios que não tiveram nenhuma matrícula municipal de EJA entre 2005-2010, mas
declararam gastos com a modalidade em, pelo menos, quatro anos do período.
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar/Inep. Organização das autoras.
924
Tabela 56 – Despesa aluno/ano em EJA (2009)
Despesa aluno/ano em Quantidade de Proporção de
EJA (em R$) municípios Municípios (em %)
Até 100,00 26 22,60
De 100,00 a 500,00 31 27,00
De 500,00 a 1.000,00 28 24,35
Mais de 1.000,00 30 26,08
Total 115 100,00
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar. Organização das autoras.
De acordo com a Tabela 57, diversos municípios apresentaram valores irrisórios
e pouco críveis (abaixo de R$ 50,00), o que sugere que é frequente e disseminada a
subdeclaração dos gastos na modalidade.
Para operar o cálculo do Fundeb, o FNDE divulga a cada ano as estimativas dos
valores por aluno nas diferentes modalidades e etapas de ensino, de acordo com os
respectivos fatores de ponderação. O quadro apresenta alguns valores estimados para o
Estado de São Paulo.
Esses valores podem ser usados como base para comparar os gastos declarados
pelos municípios da amostra nas diferentes etapas e modalidades de ensino. Segundo os
cálculos do FNDE, o valor aluno/ano da EJA em 2009 no Estado era de R$ 1.810,44, o
menor dentre todas as modalidades e etapas de ensino, uma vez que conta com o fator
de ponderação de 0,80. Cada aluno de EJA (presencial) no Ensino Médio “vale” quase
mil reais a menos que um aluno de Ensino Médio regular. Esse valor é a receita à qual a
EJA teria direito tendo em vista os recursos do Fundeb.
40
Nenhuma localidade apresentou esse tipo de matrícula na rede municipal em 2009.
926
matrículas de EJA vinculam certo montante de recursos, mas é a administração
municipal que decide onde serão efetivamente aplicados; de qualquer forma, os
números revelam a situação de subfinanciamento da EJA e/ou subdeclaração dos gastos
na modalidade.
41
Não se considera o município de Pirajuí, pois não há registro de nenhuma matrícula no ensino
fundamental em sua rede municipal.
927
Tabela 59 – Despesas na subfunção EJA nas bases Finbra e Siope – 2009, em R$
Município Finbra Siope
Artur Nogueira 24.267,56 178,17
Bady Bassitt 17.337,23 158,4
Carapicuíba 236.342,00 1.501,00
Casa Branca 550,90 68.953,40
Jaboticabal 1.699.433,16 10.000,00
Novo Horizonte 166.175,80 900,00
Praia Grande 1.087.102,82 12.818,71
Sales Oliveira 31.099,00 549.671,54
Salesópolis 580,18 20.817,31
São Bernardo do Campo 3.689.054,38 2.090,54
São Carlos 143.481,36 1.506.880,39
Sete Barras 220,00 2.000,00
Taboão da Serra 64.316,00 560.000,00
Fontes: Siope/FNDE e Finbra/STN. Organização das autoras.
928
Tabela 60 – Despesas na subfunção nas bases Finbra e SIAPNet em 2009, em R$
Município Finbra SIAPNet
Avaré 889.212,00 199,20
Marinópolis 15.812,54 60,64
Platina 50.466,81 214,55
Novo horizonte 166.175,80 900,00
Suzano 1.957.762,38 20.920,03
Dois Córregos 223.105,59 3.895,50
Igaraçu do Tietê 316.622,21 8.777,69
Bom Jesus dos Perdões 80.486,80 3.231,76
Carapicuíba 236.342,00 9.649,44
Salesópolis 580,18 31,26
Fonte: Siope/FNDE e SIAPNet/TCE. Organização das autoras.
929
transferidos42. A receita média aluno/ano, que diz respeito aos demais 114 municípios
da amostra, variou de R$ 614,60, em Novo Horizonte, a R$ 2.597,98 em Pedregulho.
Como visto anteriormente, o valor médio das receitas do Fundeb em 2009 foi de
R$ 2.103,74. Também houve diferenças entre os municípios, mas, em todos eles, foi
observado um patamar mínimo de R$ 1.000,00 por aluno no ano de 2009. Observa-se
que o Fundeb corrigiu uma distorção causada pela estratégia de focalização no EF, mas
a EJA ficou de fora por quase dez anos do principal mecanismo de financiamento da
educação pública no Brasil, o que pode ter trazido consequências perversas para uma
modalidade que já apresenta uma complexidade intrínseca para organizar os cursos,
aproximar os educandos e evitar a evasão.
42
A liminar foi baseada na decisão de inconstitucionalidade da emenda 14/96, que regulamentou o
Fundef. De acordo com a Constituição, os municípios têm que aplicar no mínimo, 25% de sua
arrecadação em educação. Os municípios que entraram na Justiça contra o Fundef alegaram ter prejuízo
com o repasse, porque geralmente têm uma rede de Ensino Fundamental pequena ou não mantêm esse
segmento.
930
que, em 2005, a receita foi nula. O município passou de zero para 180 matrículas de EF
no mesmo período. Em Pereira Barreto e Zacarias, houve aumento de mais de R$ 2.200
entre 2005 e 2009.
43
O Siope/FNDE e o SIAPNet/TCE foram utilizados para coletar os dados de alguns municípios que não
apareceram no Finbra/STN em determinados anos.
931
Em todos os anos, há entre 10 a 13 municípios que declararam algum gasto em
EJA, mas não foram contabilizadas matrículas na modalidade. Novamente, fica a
indagação de onde efetivamente foram gastos os recursos. A Tabela 61 apresenta a
quantidade de municípios da amostra com informações sobre despesas em EJA, mas
sem matrículas na modalidade; também mostra o montante das despesas em EJA nessas
localidades. Em 2005, 2006 e 2007, o município de Guarulhos informou ter gasto com a
modalidade EJA, respectivamente, R$ 1.045.567,00, R$ 2.505.186,29 e R$
2.422.323,13. Como visto na seção anterior, a prefeitura declarou para o Censo Escolar
as matrículas de EJA como ensino regular nesses mesmos anos; de acordo com o
Finbra, as despesas na modalidade foram contabilizadas na subfunção EJA.
932
lado, encontramos valores aluno/ano irrisórios, mesmo em se tratando de grandes
municípios, como Mogi das Cruzes: R$ 0,81 (2005); Taboão da Serra: R$ 5,65 (2006);
Barretos: R$ 0,50 (2007); São Sebastião: R$ 1,29 (2008) e Cubatão: R$ 19,46 (2009).
Nesse caso, a mediana retrata melhor a situação, pois é uma medida de tendência
central, um valor que separa a metade inferior da metade superior da amostra. Entre
2005 e 2009, a mediana da despesa aluno/ano em EJA nos municípios da amostra
variou de R$ 284,67 a R$ 514,70, com uma tendência de pequeno crescimento (Tabela
62). Em 2005 e 2006, último biênio de vigência do Fundef, a mediana foi um pouco
mais baixa que nos três primeiros anos do Fundeb, mas o valor não cresceu
significativamente. As matrículas em cursos semipresenciais não entram no cálculo do
Fundeb e são, em tese, menos custosas que as matrículas de tipo presencial. A Tabela 62
também mostra que, mesmo se retirarmos as matrículas semipresenciais do cálculo da
despesa aluno/ano, o valor não sofre alterações expressivas (entre 2005 e 2009, o valor
variou de R$ 300,94 a R$ 540,66).
933
gasto médio mais discrepante é o de São Caetano do Sul (R$ 30.535,54) e Aparecida
(R$ 7.997,67). Apesar disso, Aparecida apresenta uma tendência de queda de
investimento per capita de recursos na EJA ao longo dos anos, pois houve um aumento
acentuado do número de matrículas na modalidade entre 2005 e 200944, mas o montante
de recursos investidos não acompanhou a expansão. Entre estes municípios, não há um
padrão na evolução dos gastos declarados na subfunção EJA entre 2005 e 2009; em
alguns, houve queda significativa, como Aparecida e Suzano, em outros encontramos
um aumento acentuado, como Areiópolis, Jaboticabal e Caieiras.
Tabela 64
Municípios da amostra com elevadas despesas aluno/ano em EJA entre 2005 e
2009 (em R$)
Município 2005 2006 2007 2008 2009 Média (2005-2009)
Aparecida 10.462,05 16.717,36 5.735,86 5.281,19 1.791,89 7.997,67
Areiópolis 100,03 1.241,41 2.797,70 2.332,42 4.220,94 2.138,50
Avanhandava 2.442,46 1.947,65 2.073,80 2.376,01 2.790,79 2.326,14
Caieiras N 638,65 1.020,40 1.637,78 4.809,78 2.026,65
Campinas 1.419,27 1.587,20 2.174,12 2.900,00 3.054,06 2.226,93
Guararapes 1.435,08 1.479,37 1.694,23 1.689,78 3.785,18 2.016,73
Guararema 3.005,90 3.484,48 5.426,47 N N 3.972,28
Jaboticabal 1.720,23 3.070,64 3.863,44 4.729,39 4.760,32 3.628,80
Pedregulho N 3.568,25 3.461,38 3.440,85 2.989,47 3.364,99
Ribeirão dos Índios 3.730,79 2.403,37 2.395,51 3.294,23 3.602,68 3.085,32
São Caetano do Sul 24.675,82 40.249,17 51.803,24 13.898,97 22.050,48 30.535,54
Suzano N 6.318,91 2.150,08 1.360,27 2.330,67 3.039,98
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar. Organização das autoras.
44
Ente 2005 e 2009, o município passou de 45 para 363 matrículas de EJA.
45
Em 25 deles, não há informações sobre as despesas em EJA em 2005, então consideramos o intervalo
2006 a 2009.
934
diminuição do valor em 31 casos (28,44%) e aumento em 78 (71,55%), o que aponta
que, pelo menos nos valores declarados, existiram mais casos de expansão do que de
redução de recursos por aluno. No entanto, é importante salientar que houve, de forma
geral, diminuição do número de matrículas de EJA; logo, parte do incremento no valor
per capita não foi necessariamente fruto de maiores investimentos na modalidade, pois a
partilha dos recursos passou a ser feita por um número menor de educandos.
Essa inconstância nos valores pode ser sinal de que a declaração dos gastos é
realizada de maneira pouco criteriosa, o que gera enormes variações entre um ano e
outro, dependendo da metodologia empregada pelos responsáveis pelo preenchimento
do sistema. Além disso, há divergência entre os municípios nos critérios utilizados; por
isso, é necessário encarar com muita cautela os dados disponíveis sobre despesas na
modalidade EJA.
936
ensino regular. Outra localidade que se destaca é São Caetano do Sul. O município é o
que mais investe recurso por aluno de EJA; esse alto valor não advém apenas da alta
arrecadação municipal, mas é fruto de um alto investimento dos recursos da educação
em EJA, se comparado ao padrão encontrado na amostra.
Apesar disso, para alguns municípios dessa lista, os patamares de 2005 e 2006,
antes da entrada do Fundeb em vigor, são mais elevados que os valores declarados em
2007, 2008 e 2009, quando a EJA já fazia parte do fundo. Isso ocorreu em Guararema,
Pirajuí e, em maior escala, em Bento de Abreu e São Caetano do Sul.
Média
Município 2005 2006 2007 2008 2009
(2005-2009)
Avanhandava 3,81 4,11 4,10 4,05 5,01 4,21
Igaraçu do Tietê 5,82 4,64 2,89 3,95 4,93 4,45
Bento de Abreu 7,82 7,07 5,04 2,61 1,51 4,81
Campinas 5,37 5,63 5,20 5,16 4,95 5,26
Guararema 7,47 4,93 4,28 3,88 4,71 5,05
Jaboticabal 5,74 8,15 7,20 7,20 5,17 6,69
Mauá 4,03 5,03 3,93 6,65 4,54 4,84
Palmeira D'Oeste 4,21 4,94 6,13 8,73 7,94 6,39
Pedregulho N 4,58 4,41 5,55 4,38 4,73
Pirajuí 12,15 10,47 9,84 9,80 9,11 10,28
São Caetano do Sul 10,24 12,85 11,21 4,03 4,24 8,51
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar. Organizado pelas autoras.
938
A análise da cobertura de EJA no Estado de São Paulo e nos municípios da
amostra apontou que a tendência geral no período 2005-2010 foi de acentuada queda no
número de matrículas, contrariando a hipótese inicial da pesquisa. No agregado do
Estado, houve diminuição de matrículas em todos os anos do período analisado, com
queda de 46,69% entre 2005 e 2010, isto é, em cinco anos, o número total de matrículas
de EJA no Estado de São Paulo caiu quase pela metade, sendo tal redução mais
acentuada na rede estadual (-49,48%) que na municipal (-35,12%).
940
investiam em Educação Infantil e EJA, modalidades que passaram a ser retribuídas pelo
novo Fundo.
Toda conclusão sobre esse aspecto, porém, merece cautela, pois a aferição da
despesa efetuada com EJA é prejudicada pela subdeclaração dos gastos na modalidade,
já observada por Volpe (2010) e Araújo (2012)46. De fato, dos 645 municípios paulistas,
339 (52,5%) não informaram ao Tesouro Nacional quaisquer despesas na modalidade ao
longo do período 2005-2010 e, dentre os 128 (19,8%) que o fizeram por pelo menos
quatro dos cinco anos considerados, muitos declararam valores irrisórios, incompatíveis
com o porte do atendimento realizado. Os dados informados aos diferentes bancos
públicos – FINBRA/STN, SIOPE/FNDE e SIAP/TCE-SP – com frequência são
incompletos e divergentes, a análise da série histórica evidencia inconsistências e, em
alguns casos, os valores declarados são inverossímeis. Encontramos evidências de que,
na declaração dos gastos aos bancos públicos somente uma pequena parcela dos valores
investidos na EJA são contabilizados como tal, sendo frequente a omissão do principal
componente de gasto que são os salários e encargos com pessoal, provavelmente devido
a que os educadores da EJA sejam docentes da Educação Infantil e do Ensino
Fundamental regular que completam a jornada de trabalho em período noturno. A
invisibilidade dos gastos na EJA repercute negativamente sobre o controle e a avaliação
46
O estudo promovido pela União Nacional dos Dirigentes Municipais de Ensino contrastou o gasto
médio da EJA registrado no SIOPE em 2009 - de apenas R$ 140,10 (evidentemente subestimado) - com
dados coletados direta e criteriosamente em uma amostra de 224 municípios de todo o país. Na coleta
direta de informações, a média nacional, de gasto por aluno da EJA foi de R$ 1.881,95, que correspondia
a 0,67 do valor obtido para as séries iniciais do ensino fundamental de crianças e adolescentes (ou seja,
menor que o fator de ponderação atribuído à EJA no FUNDEB), evidenciando a pouca prioridade que os
municípios concedem à modalidade. A pesquisa registrou significativa variação entre as regiões Nordeste
(cujo gasto médio na modalidade foi de R$ 1.075,83) e a despesa média dos Estados do centro-sul do país
(R$ 2.369,89 no Sul, R$ 2.417,91 no Centro Oeste e R$ 2.778,52 no Sudeste). A amostra não permitiu a
obtenção de valor para a região Norte (ARAUJO, 2012).
941
das políticas públicas.
942
administração pública confira alguma prioridade à modalidade.
943
3. Etapa qualitativa de Estudos de Caso
3.1. Introdução
Condicionada por limites de tempo, recursos materiais e humanos, a etapa
qualitativa de pesquisa consistiu na realização de cinco estudos de casos, cujos objetivos
específicos foram:
3.2. Metodologia
Esta segunda fase da pesquisa foi precedida de um estudo piloto realizado em
Jundiaí, com o objetivo de testar os instrumentos e procedimentos de pesquisa.
944
pela pesquisadora e assistente. Algumas dúvidas foram esclarecidas por telefone ou
correio eletrônico.
Com base nessas análises, procurou-se escolher um grupo diverso de casos com
base em uma matriz composta pelos seguintes indicadores:
47
GUARNIERI, Fernando. Matrículas em EJA e Fundeb: nota técnica. São Paulo, 2012.
48
Rede urbana e regionalização do Estado de São Paulo. São Paulo: EMPLASA, 2011. Disponível em
http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/ProjetosEstudos/Relatorios/Livro_miolo%20em%20baixa.pdf
945
Quadro 7: Divisão territorial adotada para fins de seleção dos estudos de caso
Região População
Administrativa Municípios da amostra Absoluta %
N amostra
1 Arujá, Barueri, Biritiba Mirim, Caieiras, Carapicuíba,
Diadema, Guararema, Guarulhos, Itapecerica da Serra,
São Paulo Mauá, Mogi das Cruzes, Osasco, Poá, Ribeirão Pires,
Salesópolis, São Bernardo do Campo, São Caetano do Sul,
São Paulo, Suzano, Taboão da Serra 20 16.946.239 70%
2 Central Borborema, Dobrada, Ibaté, Ribeirão Bonito, Rincão, Santa
Ernestina, São Carlos, Taquaritinga 8 356.830 1,47%
Barrinha, Cravinhos, Guatapara, Jaboticabal, Monte Alto,
Ribeirão Preto Pradópolis, Ribeirão Preto, Sertãozinho 8 917.147 3,78%
Barretos Barretos, Bebedouro, Colombia, Guaíra, Jaborandi, Taiaçu 6 242.928 1,00%
Batatais, Franca, Ituverava, Morro Agudo, Pedregulho,
Franca Sales Oliveira 6 468.832 1,93%
Subtotal 28 1.985.737 8,20%
3 Araçatuba Andradina, Avanhandava, Barbosa, Bento de Abreu, Brejo
Alegre, Castilho, Guararapes, Ilha Solteira, Murutinga do
Sul, Pereira Barreto, Valparaíso 11 203.818 0,84%
Bauru Cafelândia, Dois Córregos, Igaraçu do Tietê, Lençóis
Paulista, Macatuba, Pederneiras, Pirajuí, Promissão, Uru 9 243.402 1,00%
Marília Assis, Cruzália, Garça, Ibirarema, Platina, Queiroz, Tarumã 7 166.021 0,68%
Pres. Prudente Caiabu, Inubia Paulista, Marinópolis, Presidente Epitácio,
Presidente Venceslau, Ribeirão dos Índios, Sandovalina 7 94.901 0,39%
S. J. Rio Preto Bady Bassit, Mirassol, Novaes, Novo Horizonte, Palmeira
d’Oeste, Zacarias 6 121.436 0,5%
Subtotal 40 829.578 3,42%
4 Aguaí, Amparo, Atibaia, Artur Nogueira, Bom Jesus dos
Campinas Perdões, Cabreuva, Campinas, Casa Branca, Cordeirópolis,
Corumbatai, Holambra, Jundiai, Mogi Guaçu, Mogi Mirim,
Mombuca, Piracaia, Piracicaba, Sumaré, Valinhos, Varzea
Paulista 20 2.915.250 12,04%
5 Registro Registro, Sete Barras 2 67.256 0,27%
Santos Cubatão, Guarujá, Praia Grande 3 669.108 2,76%
S. J. Campos Aparecida, Cruzeiro, Jacareí, São Sebastião 4 396.842 1,63%
Areiópolis, Avaré, Botucatu, Capão Bonito, Itai, Jumirim,
São Manuel, São Miguel Arcanjo, Taguaí, Taquarituba,
Sorocaba Taquarivaí 11 401.586 1,65%
Subtotal 20 1.534.792 6,33%
Total 128
Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2010. Organização das autoras.
946
Comportamento da matrícula na EJA: Procuramos selecionar casos em
que o comportamento da matrícula fosse diferenciado, desde aqueles
municípios em que as matrículas municipais eram inexistentes (o que era
uma incógnita, já que existia declaração de gasto na modalidade); aqueles
em que as matrículas nas duas redes eram declinantes (tendência dominante
no Estado); aqueles em que a matrícula municipal era ascendente e a
estadual declinante (municipalização); e aqueles em que as matrículas
mantiveram certa estabilidade.
49
Disponível em http://www.seade.gov.br/produtos/perfil
50
Disponível em http://www.cepam.sp.gov.br/arquivos/Perfil/perfil_completo_web_.pdf
947
3.3. Os casos selecionados
Ponderados os critérios anteriormente expostos, produziu-se uma matriz que
continha cerca de 20 municípios, em meio aos quais foram feitas escolhas por
sucessivas exclusões.
Embora Jundiaí, com seus 360 mil habitantes, já tivesse preenchido a categoria
de porte de 100 a 500 mil habitantes, acabamos escolhendo um segundo município
desse porte, pois, desde o início da pesquisa, o rico município de São Caetano do Sul
suscitou interesse, pelo elevado gasto por aluno efetuado na EJA em uma rede de ensino
relativamente pequena e com matrículas declinantes, apesar da abundância de recursos.
Essa escolha prevaleceu sobre outros casos interessantes na Região Metropolitana da
Grande São Paulo, como Taboão da Serra (município populoso com analfabetismo
elevado, reduzida despesa por aluno da EJA e forte declínio da rede estadual) e Ribeirão
Pires (que declarou despesa em EJA, mas não registrou matrículas da modalidade na
rede municipal).
Cubatão, no litoral, foi um terceiro município com porte entre 100 e 500 mil
habitantes selecionado por um conjunto de características relevantes: governado pelo PT
e com forte vocação industrial, o município tem programas federais como o Brasil
Alfabetizado e o Proeja, e teve uma redução significativa do analfabetismo no período
intercensitário. Mesmo com receita tributária e recursos vinculados à educação
elevados, houve declínio nas matrículas na EJA em ambas as redes. Trata-se de um dos
948
casos em que a subdeclaração de gastos na EJA é evidente, posto que a despesa
declarada por aluno é ínfima.
Como os municípios com porte entre 100 e 500 mil habitantes já estavam
suficientemente representados, descartamos o interesse pelo caso de Franca, onde se
observou intensa redução de matrículas nas duas redes. Em seu lugar, escolhemos, na
região, o município de Ribeirão Preto, para representar os municípios com mais de 500
mil habitantes, que acolhem grande parte da população estadual e constituem polos
dinâmicos da economia, cultura e educação. Governado pelo DEM, Ribeirão também
representa os municípios em que houve queda de matrículas nas duas redes, e guarda o
interesse adicional de manter programas federais, como o Brasil Alfabetizado e o
Projovem Urbano.
Para representar o grupo de municípios que declaram despesas na EJA, mas não
registram matrículas na modalidade, optamos pelo município de Dois Córregos, no
oeste, de 25 mil habitantes e com taxa de analfabetismo acima da média estadual
(8,5%). O município era governado pelo PSDB.
949
Também constatamos que a seleção de casos não contemplou municípios
governados pelo PMDB, que divide com o PT a liderança na administração de
municípios com mais de 200 mil habitantes do Estado. Essa lacuna pode vir a ser
parcialmente preenchida com a consulta aos dados coletados pela estudante de Iniciação
Científica Alyne Figueiredo Ferraz com os mesmos instrumentos de pesquisa no
município de Santos, cujo prefeito era filiado ao PMDB.
51
As informações constantes neste relatório têm por fontes principais o banco de dados da pesquisa, os
documentos colhidos na visita ao município, realizada em novembro de 2011, entrevista telefônica com a
supervisora responsável pela EJA na Diretoria de Ensino de Jundiaí, e as entrevistas presenciais
realizadas com a Diretora de EJA Kátia Losovoi Carletti de Oliveira, com a Diretora Técnico Financeira
da Secretaria Municipal de Educação, Marlene Leme dos Santos, e com Edneia Martinez Jandoti,
Diretora da Escola Estadual João Batista Curado. Foram utilizados também dados cedidos por Jorge
Kayano do Índice de Condições de Vida do Programa Prefeito Amigo da Criança da Fundação Abrinq.
950
expansão da cafeicultura e à industrialização que a ela se seguiu, atraindo mão de obra
de imigrantes italianos. Ao longo do século XX, o desenvolvimento econômico
municipal deveu-se à fruticultura e à indústria de móveis, cerâmica, química e
metalúrgica. Ao lado do diversificado parque industrial (com destaque para minerais
não metálicos, metalurgia, máquinas e equipamentos, material de transporte, produtos
químicos, de plástico, alimentícios e bebidas), a economia é dinamizada, na atualidade,
pelo papel de centro de logística de distribuição, favorecido pela posição geográfica
estratégica do município.
Trata-se de um município rico, com economia dinâmica, elevado PIB per capita
e capacidade de arrecadação tributária própria, o que permite ao poder público executar
as políticas que competem à esfera local de governo (segundo o Finbra/STN, a receita
orçamentária per capita em 2009 foi de R$ 2.470,49).
951
No que concerne aos indicadores educacionais, Jundiaí apresenta, também,
resultados melhores que a média estadual. A taxa de analfabetismo de 2010 foi de
3,08%, com um recuo de quase dois pontos em relação aos 5,01% registrados de 2000.
O fenômeno, que em 2010 alcançava mais de nove mil jovens e adultos, era mais
frequente entre as pessoas com mais de 60 anos (grupo em que a taxa de analfabetismo
foi de 9,7%), entre as pessoas que vivem na zona rural e entre os negros, grupos para os
quais o índice era da ordem de 5,8%. A taxa de analfabetismo na zona rural (5,81%) em
2010 era mais elevada que na zona urbana do município, mas bem inferior à taxa do
Estado (9,05%).
952
Infantil (com pouco mais de oito mil matrículas) e uma oferta reduzida de Ensino
Fundamental para jovens e adultos na modalidade não presencial. A partir da assinatura
do convênio de municipalização, Jundiaí absorveu integralmente 26 escolas de 1ª a 4ª
séries que o Estado havia reorganizado, incorporando de um ano para outro cerca de
12,5 mil estudantes do Ensino Fundamental, o que teve impacto negativo no
investimento realizado na Educação Infantil; a contrapartida prometida pelo Estado não
se confirmou, e as matrículas nas séries finais do Ensino Fundamental e Médio não se
expandiram, abrindo espaço ao crescimento da rede particular (PAVAN, 1998).
Em 2012, Jundiaí contava com 290 unidades de Educação Básica, sendo 110
delas mantidas pela municipalidade, porém apenas duas escolas públicas urbanas – uma
estadual e outra municipal - mantinham matrículas na EJA: a Escola Estadual João
Batista Curado e a o Centro Municipal de Educação de Jovens e Adultos Prof. Dr.
André Franco Montoro.
52
Por ser uma escola com grande número de matrículas, o CMEJA recebe um montante significativo de
recursos do PDDE – Programa Dinheiro Direto da Escola, o que dá certa autonomia financeira à direção.
Em 2011 o Centro também recebeu do FNDE recursos do Programa Escola Acessível, destinado a
equipamentos e adaptações para inclusão de pessoas com deficiência, no caso, o atendimento de pessoas
cegas.
955
Os educandos são, em sua maioria, jovens provenientes do ensino regular com
defasagem na relação idade série, em busca de aceleração de estudos, mas há também
trabalhadores adultos em busca de maior qualificação. Desde 2010, há também os
trabalhadores lesionados por acidentes, encaminhados pelo INSS, visando a sua
recolocação profissional. Nas escolas estaduais, o encaminhamento de jovens do ensino
regular com defasagem idade série e problemas disciplinares para a EJA é um
expediente usual dos dirigentes escolares.
Tabela 71: Jundiaí - Evolução das matrículas na EJA1 por etapa e dependência
administrativa (2005/2010)
Ensino Fundamental
Ensino Médio
Séries iniciais Séries finais
Tota
Total
Ano Mu Mu Mun Est Part
Est Part Tot Est Part Tot l
n n Tot
2005 735 0 114 84 250 143 437 521 1767 196 982 471
9 0 4 436 0 9 9 8 9937
2006 702 0 0 70 103 163 324 395 945 199 1329 426
2 4 0 585 9 1 1 5 8216
2007 866 0 0 86 314 125 447 534 3508 183 305 564
6 4 2 83 9 5 5 8 10993
2008 890 2 0 89 411 504 593 4463 136 468 629
2 4 790 138 2 4 0 1 12225
2009 876 1 61 93 414 469 563 4518 902 303 572
8 0 427 127 4 2 3 11355
2010 634 1 58 69 307 321 390 3434 409 0 384
3 1 140 0 1 4 3 7747
Variação % -14 - -49 -18 +23 -90 -100 -26 -25 +94 -79 -100 -18 -22
1
Inclui matrículas na EJA presencial e semipresencial. Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar
(microdados)
Quando considerados os cursos presenciais e semipresenciais em todas as redes
de ensino no período 2005-2010, constata-se que houve perda de matrículas em EJA da
ordem de 20%. Nesse período, transcorreu também um duplo processo de publicização,
956
devido à retirada da rede privada na modalidade, e de municipalização da EJA, com
expressiva retração das matrículas estaduais e ampliação das matrículas municipais na
etapa final do Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
Tabela 75
Evolução da despesa em EJA no município de Jundiaí (2005/2010), em R$
Despesa em Receita do Aluno/ano
Ano Despesa em EJA(B) % A/B
Educação (A) Fundeb (R$)
2005 109.018.147,73 29.842.198,89 ND ND
2006 123.121.978,10 - 90.741,69 33,85 0,07
2007 147.856.122,50 45.344.424,09 103.426,21 13,76 0,07
2008 172.803.335.80 - 298.788,00 31,56 0,17
2009 169.975.234,22 62.778.193,70 544.202,82 57,08 0,32
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar. Organização das autoras.
O único dos bancos públicos federais e estadual que registram informações sobre
a despesa em EJA para quatro dos cinco anos em análise é o Finbra (Tabela 75), e nele
os gastos declarados por Jundiaí entre 2006 e 2009 tenderam ao crescimento.
Entretanto, quando calculamos o valor do gasto por aluno, constatamos que houve
subdeclaração das despesas, posto que o valor é tão ínfimo que resulta inverossímil. A
hipótese de subdeclaração é fortalecida pelo fato de o gasto declarado em EJA no Siope
para um só ano – 2007 -, de R$ 1.613.809,2353, ser quinze vezes maior que aquele
constante no Finbra.
53
O gasto por aluno, nesse caso, seria de R$ 214,70, bem abaixo da média da amostra.
959
EJA, encontramos valores mais elevados (Tabela 76). De acordo com a Diretora
Técnico-Financeira da Secretaria de Educação, o Município contabiliza a despesa com
os docentes da EJA no gasto da modalidade, tornando o dado mais fidedigno. Conforme
se observa, a despesa municipal cresceu 77,85% no período 2005-2011, entretanto o
gasto por aluno manteve-se baixo, em valores bem inferiores aos de referência do
Fundeb.
3.3.1.f. Conclusões
Jundiaí é exemplo do efeito indutivo que o Fundef exerceu em prol da
municipalização do Ensino Fundamental na década de 1990, com impactos negativos
sobre a oferta de Educação Infantil, persistindo o déficit no atendimento em creches até
os dias atuais. O município é exemplo, também, de que o efeito de compensação de
desigualdades promovido pelos fundos repercute negativamente nas finanças de
municípios ricos, que têm receita líquida negativa. A vigência do Fundeb não
representou uma expansão da Educação Básica em seu conjunto, embora tenha
propiciado uma elevação na disponibilidade de recursos para a manutenção e o
desenvolvimento do ensino e um aumento no gasto por aluno da rede municipal, com
repercussões positivas sobre a qualidade do atendimento. A rede privada não foi afetada
nesse balanço, mantendo uma posição de destaque na oferta de vagas em todas as etapas
da Educação Básica.
De acordo com os dados obtidos pela pesquisa, a inscrição da EJA nas políticas
universais da Educação Básica (PNATE, PNAE, PDDE) teve efeitos positivos sobre as
condições da oferta da modalidade na rede municipal, mas a vigência do Fundeb em si
não teve qualquer impacto específico evidente. O desenvolvimento de um modelo de
atendimento flexível, apropriado às condições de estudo de jovens e adultos que
possuem certo grau de autodidaxia, realizou-se com investimentos modestos, e parece
resultar da vontade política e capacidade técnica do governo local; nesse caso, a
960
restrição legal de atendimento do Ensino Médio ou de cômputo da modalidade
semipresencial para efeito de cálculos do Fundeb não teriam afetado as opções político-
pedagógicas da Secretaria Municipal de Educação. A vigência do Fundo tampouco teria
estimulado a expansão da EJA, permanecendo sem explicação a recente contração da
oferta municipal.
54
Este tópico foi elaborado com base no banco de dados da pesquisa, na bibliografia citada e em
entrevistas coletivas concedidas pelas equipes da Secretaria Municipal de Educação (Elisabeth Miranda
da Silva, Wanda Maria Pierasso, Maria Antônia Fernandes Dantas e Eufrázio P. dos Santos Jr.) e por
Supervisores da Rede Estadual de Ensino (Martha Vieira Guerreiro Rodrigues, Regina Calor, Suely
Hypolito Guitahara, Cristiane Rose Fraga Gimenez). Em ambos os casos, não houve autorização para
gravação das entrevistas, consultando-se anotações da conversa, posteriormente revistas pelos depoentes.
55
O município é governado pela Prefeita Dárcy Vera, originalmente eleita pelo DEM, reeleita em outubro
de 2012 pelo PSD.
961
analisarmos se esses programas teriam influenciado ou não a queda das matrículas de
EJA da rede municipal de ensino.
962
mil pessoas. O analfabetismo incidia principalmente nos grupos com idade mais
avançada (Tabela 77) e entre os pretos e pardos, cujos índices de 5,7% e 5,1%
respectivamente eram mais que o dobro daquele registrado entre os brancos, de 2%.
963
incremento (Tabela 79), dando sequência ao gradual processo de municipalização,
observado desde a década de 1990, conforme registrava o Plano Municipal de Educação
de 2008.
No que concerne à EJA, que, em 2012, registrava pouco mais que 5% do total de
matrículas, predomina a provisão do Estado, que se destaca na oferta da modalidade
964
semipresencial, realizada no Centro Estadual de Educação de Jovens e Adultos Profa.
Cecilia Dultra Caram, criado em 1984. Das 395 unidades escolares registradas em
Ribeirão Preto em 2012, apenas 36 ofereciam cursos para jovens e adultos (18 escolas
estaduais, 17 municipais e uma única escola particular). Ambas as redes públicas -
estadual e municipal - atuam na EJA de Ensino Fundamental e Médio, embora seja
visível uma divisão de responsabilidades pela qual a municipalidade responde
prioritariamente pelo Ensino Fundamental, enquanto o Estado assume a maior parte das
matrículas do Ensino Médio.
Deve-se considerar, porém, que uma parcela não desprezível dos jovens e
adultos cursa o ensino regular, com defasagem na relação idade-série ideal, o que eleva
os índices de cobertura escolar para a população com 15 anos ou mais de idade para
cerca 8%. De acordo com os Censos Escolares de 2007 a 2010, quase sete mil alunos do
Ensino Fundamental destinado às crianças e adolescentes tinham mais de 15 anos, e
mais de cinco mil estudantes cursavam o Ensino Médio regular, com idades superiores
aos 18 anos (Tabela 81), números estes superiores à oferta de EJA desse período
(Tabela 80).
Tabela 81 – Ribeirão Preto: Jovens e Adultos no Ensino Regular por Etapa 2007-
2010
57
Embora a manutenção do Ensino Médio não seja atribuição do Município, os governos locais de
Ribeirão Preto mantiveram turmas dessa etapa da EJA, porém a oferta foi diminuindo até o patamar atual,
em que apenas duas escolas centrais acolhem, em cursos de EJA de nível médio, os concluintes do Ensino
Fundamental egressos da rede municipal.
966
qualidade e preservar a especificidade da modalidade. Até 2002, a seleção dos
professores era realizada de modo centralizado, mas, a partir de 2003, essa seleção foi
descentralizada nas unidades escolares, medida que enfraqueceu a coordenação do
Programa e fortaleceu os diretores escolares, que puderam atender a demandas dos
professores interessados em complementar sua jornada de trabalho no Programa
(independentemente de sua aptidão para atuar na modalidade). Em 2008, os processos
seletivos anuais foram encerrados e a docência da EJA passou a ser exercida por
professores concursados do quadro do magistério municipal, que ocupam as vagas
disponíveis na atribuição de aulas realizada junto às demais etapas e modalidades de
ensino. Nessa circunstância, os docentes podem optar por realizar sua jornada principal
de trabalho na EJA, mas a maioria apenas complementa a jornada na modalidade.
58
Trata-se da Proposta Curricular para o Primeiro Segmento do Ensino Fundamental de Jovens e
Adultos, elaborada pela Ação Educativa, publicada pelo MEC em 2001, disponível em
http://portal.mec.gov.br/secad/arquivos/pdf/eja/propostacurricular/primeirosegmento/propostacurricular.p
df.
967
utilizados livros do PNLDEJA, a evasão gira em torno de 20% e a reprovação é da
ordem de 27%.
59
Estatísticas fornecidas em fevereiro de 2013 por Bruno S. C. Novelli, do Departamento de Formação e
Acompanhamento Pedagógico do Alfasol.
968
embora existam turmas vespertinas e matutinas; as classes eram urbanas e funcionavam
em espaços cedidos por associações de moradores ou escolas. A maioria dos
alfabetizadores eram desempregados ou professores de ambos os sexos com
escolaridade de nível médio. Entre os educandos, havia grande diversidade de perfis,
mas prevalecia também a presença de pessoas de ambos os sexos desempregadas, que
viviam nas zonas urbanas, se declaravam pardas e não tinham tido experiência escolar
anterior.
60
Ribeirão Jovem é a rede de políticas e serviços voltados à juventude mantidos pela municipalidade.
969
Na opinião da equipe gestora municipal, a convivência de diferentes programas
de EJA com critérios e incentivos diferentes por vezes gera concorrência entre eles,
noutras vezes produz convergência (por exemplo, egressos do PBA ou do Projovem que
seguem estudos na EJA).
970
2009 1.174 990 380 150 700 3.394
2010 812 922 364 195 312 2.605
2011 724 864 274 250 - 2.112
Variaçã -54,7% -34,3% - -55,4% -
-48,6%
o 72,2% 49,9%
Fonte: Secretaria Municipal de Educação de Ribeirão Preto. Setor de EJA.
Essa discrepância é explicada pela SME pela ocasião em que os dados de ambas
as fontes são coletados: as estatísticas da Tabela 80 são informadas à Prodesp
(Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo) no final de maio, que
as transmite ao INEP para elaboração do Censo Escolar; já os dados da Tabela 85 são
colhidos pelo Sistema de Administração Escolar da Companhia de Desenvolvimento de
Ribeirão Preto (Coderp) em dezembro.
972
estudante integralizar os créditos, mas a clientela não apoiou essa mudança, preferindo o
modelo flexível anterior e, em 2012, o Ceeja voltou a registrar matrículas por disciplina.
973
Município absorva a demanda pelas séries finais do Ensino Fundamental, o que
explicaria a diminuição da participação da rede estadual nessa etapa de ensino.
Tabela 88
Ribeirão Preto: Evolução da despesa realizada pelo Município na Subfunção EJA
2005/2009
Despesa % gasto na Valor aluno
Ano Finbra Siope TCE aluno/ano EJA/despesa da EJA no A/B
(A) com MDE Fundeb (B)
2005 ND ND ND ND ND - -
2006 2.240.226,91 4.974.371,70 ND R$ 736,19 1,87 - -
2007 1.532.200,17 1.449.528,58 1.532.200,17 R$ 523,11 0,98 R$ 1.292,03 40,5%
2008 1.147.967,22 1.134.666,72 ND R$ 409,55 0,58 R$ 1.439,33 28,4%
2009 1.003.572,78 ND 495.463,16 R$ 402,39 0,51 R$ 1.810,44 22,2%
Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional/Finbra; FNDE/Siope; TCE/Siapnet. Cálculos das autoras.
974
modestos (representando entre 0,5% e 2% da despesa total realizada com MDE no
período analisado) e – o que é mais surpreendente – foram declinantes, com uma perda
de 55% no período 2006/2009. A despesa por aluno da EJA, calculada com base nas
despesas declaradas ao Finbra, foi declinante e ficou sempre muito abaixo do valor
retribuído pelo Fundeb a partir de 2007 para as matrículas presenciais na EJA no Estado
de São Paulo, e também da mediana de gasto dos municípios da amostra.
61
Segundo informações prestadas pelos gestores, cabe à Secretaria da Fazenda declarar os gastos com
educação ao TCE, por meio do sistema de auditoria eletrônica da Udesp, e para o Siope/FNDE, incluindo
os projetos federais (Brasil Alfabetizado, Projovem Urbano, etc.).
62
Funcionário do Departamento Administrativo da SME afirma que as discrepâncias entre as tabelas 12 e
13 se devem ao fato de que o Município declara ao Finbra os gastos executados com os recursos
vinculados à educação e contabilizados para fins de comprovação dos 25% da receita de impostos
exigidos por lei, enquanto que os gastos contabilizados incluem os recursos obtidos com transferências
voluntárias por adesão a programas federais, como o Brasil Alfabetizado e o Projovem.
975
3.3.2.f. Conclusões
O caso de Ribeirão Preto exemplifica o padrão de comportamento da maior parte
dos municípios da amostra, em que a provisão pública de oportunidades educacionais
para os jovens e adultos está em acentuado declínio, mesmo em uma extensa rede
escolar que desfruta de relativa abundância de recursos financeiros.
63
Os outros são: Arujá, Botucatu, Capivari, Jacareí, Miracatu, Pindamonhangaba, Santos, São Roque, São
Vicente, Sorocaba e Votorantim (PASTORE, 2012).
976
educativa e atribuem o declínio das matrículas à falta de motivação ou de perseverança
da população, supondo ainda que a melhoria do fluxo escolar teria diminuído a
defasagem idade série a ponto de afetar a demanda pela EJA, o que as estatísticas
educacionais não confirmam. Eles afirmam inexistirem restrições orçamentárias ou
diretrizes político-administrativas no sentido de reduzir a oferta da modalidade, e negam
qualquer relação entre a vigência do Fundeb e o comportamento das matrículas. Os
depoimentos colhidos, entretanto, contêm sutis referências a que a possibilidade da
municipalidade dispor de recursos do Fundo para realizar o atendimento impulsionou a
retração da oferta de EJA de Ensino Fundamental na rede estadual, e que essa
transferência de encargos entre as redes foi unilateral e não negociada.
977
3.3.3. Estudo de caso do Município de Dois Córregos
3.3.3.a. Justificativa da escolha do município
Dentre os 128 municípios paulistas que compuseram a amostra da pesquisa, 13
deles declaravam gastos na subfunção educação de jovens e adultos em, pelo menos,
quatro anos no intervalo entre 2005 e 2010, entretanto não registravam matrículas na
modalidade na rede municipal de ensino. Essa incongruência demandava esclarecimento
in loco, e Dois Córregos foi o município selecionado para estudo desse aspecto
particular. Outros critérios utilizados para a seleção de Dois Córregos foram o pequeno
porte populacional (representativo da maioria dos municípios paulistas), sua posição
geográfica no centro do Estado e o fato de tratar-se de um município desfavorecido nos
indicadores econômicos e sociais, com taxa de analfabetismo bastante superior à média
estadual. Foi também considerada a diversidade de orientação político-partidária dos
administradores municipais: na gestão 2009/2012, o prefeito de Dois Córregos é José
Laércio Scatimburgo, do PSDB.
978
pela liderança nacional na produção e processamento da noz macadâmia, destinada à
exportação.
65
3.3.3.c. A situação educacional de Dois Córregos
A evolução das matrículas na Educação Básica entre 2005 e 2010 revela que o
atendimento educacional no município manteve-se praticamente estável no quinquênio,
com importante redistribuição das matrículas entre as mantenedoras: as redes de ensino
estadual e particular reduziram-se à metade, enquanto a rede municipal triplicou de
tamanho (Tabela 90).
64
A Lei Estadual nº 11.241, de 19 de setembro de 2002, dispõe sobre a eliminação gradativa da queima
da palha da cana entre 2002 e 2021, implicando aumento dos índices de mecanização da colheita, com
impactos significativos sobre a economia regional e o emprego no setor sucroalcooleiro.
65
Esse tópico teve por fontes o banco de dados da pesquisa, os documentos colhidos em visita ao
Município, e os depoimentos da Diretora de Educação do Município, Rosa Laura Garcia Calacina, e da
Supervisora de Ensino da Rede Estadual de Educação, Maria José Polli Ferreira.
979
Tabela 90 - Dois Córregos: Evolução das matrículas na Educação Básica por
dependência administrativa
Dependência 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variação
Municipal 1.051 18,3% 1.150 1.152 1.192 2.943 3.012 55,4% +206%
Estadual 3.394 59,2% 3.284 3.273 3.226 1.824 1.788 32,9% -90%
Federal 0 - 0 0 0 0 0 - -
Privada 1284 22,4% 339 452 459 483 635 11,7% -102%
Total 5.729 100,0% 4.773 4.877 4.877 5.250 5.435 100,0% -5%
Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar (microdados)
980
crianças de 4 e 5 anos66. De acordo com a mesma fonte, a taxa de escolarização líquida
no Ensino Fundamental era de 94,6%, caindo substancialmente no Ensino Médio para
53,4%. A distorção idade-série, que era de 8% no Ensino Fundamental, elevava-se a
21,4% no Ensino Médio. O Município elevou o IDEB de 4,5 para 4,8 entre 2005 e
2009, mantendo-se acima da média regional.
Para fazer frente a esses desafios educacionais, o gasto de Dois Córregos com
manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE) vem correspondendo à exigência
legal, mantendo-se próximo aos 25% da receita de impostos. Em valores correntes, a
despesa cresceu substancialmente na vigência do Fundeb, o que se deveu, de um lado,
ao crescimento da arrecadação tributária e, de outro, à receita líquida positiva do Fundo.
As matrículas na rede municipal de ensino também tiveram importante elevação no
período, de modo que em 2009 o Município teve a 2ª menor receita por aluno/ano de
toda a amostra (Tabela 92).
66
Fonte: Base de dados do Índice de Condições de Vida elaborado pela Fundação Abrinq para o
Programa Prefeito Amigo da Criança, gentilmente cedida por Jorge Kayano.
981
Tabela 92: Evolução das despesas na Função Educação 2005-2009
Despesas na Matrículas na Receita do
Aplicação Receita do
Ano função Educação Rede Fundo aluno/ano
em MDE Fundo em R$
(em R$) Municipal (em R$)
2005 25,51% 3.404.270,00 451.044,00 1.051 429,16
2007 26,62% 6.092.107,45 1.203.453,75 1.152 1044,66
2009 24,92% 9.826.965,51 4.597.858,26 2.943 1562,30
Fontes: STN. Finbra para colunas 1 e 2 e 3; MEC. INEP. Censo Escolar para coluna 4. Cálculo dos
autores para coluna 5.
67
A Campanha Nacional de Escolas da Comunidade – CNEC foi criada na década de 1940 com fins de
filantropia e é reconhecida como instituição de assistência social de utilidade pública, operando como
rede escolar privada em todo o país. De acordo com o sítio da rede na Internet, a CNEC está presente em
21 estados brasileiros e possui, atualmente, 20 faculdades, 77 cursos superiores, 264 escolas, 15.649
universitários, 103.800 alunos de educação básica, inclusive 900 alunos de EJA distribuídos em 10
unidades de ensino.
982
séries iniciais da EJA, em 20 horas semanais de sua jornada de trabalho. Atualmente o
Município remunera, também, uma professora experiente às vésperas da aposentadoria,
que cumpre funções de apoio e coordenação pedagógica das demais colegas cedidas à
escola particular. Dentre essas cinco profissionais, quatro têm formação técnica no
Magistério de nível médio e uma tem formação em curso superior de Pedagogia.
Segundo a coordenadora, a escola cenecista faz pouco mais que ceder o espaço e
a biblioteca para as aulas das séries iniciais do Ensino Fundamental, ficando a cargo das
docentes e da Diretoria de Ensino do município o planejamento curricular, a preparação
de materiais pedagógicos e avaliações. Nas séries finais do Ensino Fundamental, a
escola cenecista designa docentes de seus quadros para ministrarem as aulas noturnas,
organizando o ensino de acordo com as normas do Conselho Estadual de Educação68,
porém com calendário escolar próprio. As aulas são ministradas das 19 às 22h, e não é
servida merenda. Os concluintes do Ensino Fundamental são encaminhados para a
escola estadual, que oferece a modalidade EJA, e esse fluxo é facilitado pelo fato de um
funcionário da secretaria escolar, por coincidência, trabalhar também na escola estadual.
68
A organização dos cursos de EJA na rede estadual paulista e municípios sob sua supervisão é regida
pela Deliberação CEE N.º 82, 90 e 91 de2009, que preveem livre organização quando tratar-se das séries
iniciais do Ensino Fundamental e, no caso das séries finais, duração de 24 meses e carga horária de 1600
horas, com exigência de frequência mínima a 75% das aulas. No caso do Ensino Médio, o período
previsto de integralização são 18 meses e a carga horária mínima de 1200 horas.
983
interesses do estabelecimento particular, que complementa sua receita, e a de seus
professores, cujos vencimentos são complementados pela jornada noturna.
A dirigente não admite que esse procedimento viole a Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDB); entretanto reconhece que o município deixa de captar
recursos do Fundeb porque as matrículas são computadas pela rede particular, ficando
impedido de receber assistência estudantil para esse grupo de estudantes, que ficam
excluídos, por exemplo, do Programa Nacional do Livro Didático para a EJA
(PNLDEJA). A dirigente mencionou na entrevista que, caso seja mantida no cargo na
próxima gestão, tem a perspectiva de realizar a oferta das séries iniciais da EJA
diretamente pela rede municipal de ensino.
Tabela 94: Dois Córregos - Evolução das matrículas na EJA por dependência
administrativa
69
Trata-se dos Cadernos do Professor e do Aluno da orientação curricular conhecida pelo título São
Paulo Faz Escola (www.saopaulofazescola.sp.gov.br).
984
Etapa Ensino Fundamental Ensino Médio
Particular Pública Total
Ano Pública F1 F2 Total Estadual Particular Total Geral
2005 0 113 180 293 145 67 212 505
2006 0 94 149 243 110 28 138 381
2007 0 81 129 210 107 0 107 317
2008 0 81 129 210 109 0 109 319
2009 0 117 114 231 111 0 111 342
2010 0 76 108 184 66 0 66 250
Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar (microdados)
70
A Diretora de Ensino admite que o atual Plano de Carreira do Magistério (regido pela CLT), que não
permite ao professor assumir carga complementar, inibe que o Município crie projetos especiais, como os
de alfabetização. Nas condições atuais, é necessário alocar na EJA um docente concursado em sua
jornada principal, o que é difícil, pois não há folga no quadro de pessoal.
985
escolar, divulgando o período de matrícula pelos meios de comunicação – jornais e
rádios – locais.
986
(71,01%) pretendia retornar aos estudos. Já a proporção de membros das famílias com
mais de 14 anos analfabetos elevava-se a 11,37%, porém a maioria (80,34%) não
aspirava voltar a estudar. Nessa amostra de pouco mais de cinco mil domicílios, foram
identificados 697 pessoas analfabetas, em sua maioria, mulheres (56,38%), pessoas com
mais de 55 anos (47,12%), que foram privadas do acesso à educação principalmente
devido ao trabalho precoce ou à ausência de escolas nas zonas rurais.
Tabela 96:
987
Dois Córregos - Evolução das despesas municipais com EJA (2005-2009)
Despesas em Despesas em Gasto por aluno Valor do
Ano % Bolsistas
Educação em R$ EJA em R$ bolsista em R$ Fundeb
2005 3.404.270,00 55.379,00 1,6 293 189,00 -
2006 3.984.447,82 70.740,70 1,8 243 291,11
2007 6.092.107,45 221.259,98 3,6 210 1.053,62 1.292,03
2008 8.000.949,27 206.641,18 2,6 210 984,00 1.439,33
2009 9.826.965,51 223.105,59 2,3 231 965,82 1.810,44
Variação +207,53% +302,87% - -18,1% 411% -
Fontes: Finbra. STN (para despesas) e INEP.MEC (para bolsistas). Cálculos próprios.
O balancete exibido pela dirigente de educação para o ano de 2012 indicava que,
de um orçamento de R$9,7 milhões, 65,4% eram destinados ao Ensino Fundamental,
28,7% à Educação Infantil, 3,8% à Educação Especial e 2% para a Educação de Jovens
e Adultos, confirmando, portanto a queda da participação da modalidade no gasto
municipal com Educação.
3.3.3.f. Conclusões
Dois Córregos é exemplo de que, em muitos pequenos municípios paulistas, o
Fundeb ampliou as receitas disponíveis para o gasto em educação, permitindo a
ampliação da oferta educacional em sua própria rede, aprofundando o processo de
municipalização desencadeado pelo Fundef. O caminho escolhido pela Prefeitura de
Dois Córregos para o emprego desses recursos não foi, até o momento, aquele da
constituição de sistema autônomo de ensino, e sim a expansão da Educação Infantil e,
principalmente, a municipalização das séries iniciais do Ensino Fundamental regular. O
incremento da participação municipal não repercutiu positivamente na oferta
educacional total, devido ao expressivo recuo das redes particular e estadual, persistindo
importantes déficits de cobertura na Educação Infantil, no Ensino Médio e na Educação
de Jovens e Adultos.
988
redes municipal ou estadual, o que fere os desígnios constitucionais. O convênio afeta
negativamente as finanças municipais, que deixam de ser compensadas pelo Fundeb
pelas despesas efetuadas na EJA presencial, e prejudica os estudantes, que são privados
de merenda e livro didático.
71
Este tópico foi elaborado com base no banco de dados da pesquisa, na bibliografia citada e em
entrevistas concedidas em 15/05/2012 pelo Prof. Pedro Nolasco Pereira de Almeida, Chefe do Serviço de
EJA, e Franz Josef Hildinger, Diretor de Planejamento Educacional, contador responsável pelas finanças
da Secretaria Municipal de Educação de Cubatão; e pelo Diretor Técnico de Planejamento Alex Fabiano e
o Supervisor da rede estadual de ensino Valtílio Alves dos Anjos. No caso destes últimos funcionários da
Diretoria de Ensino de Santos, não houve autorização para gravação das entrevistas, consultando-se
apenas anotações da conversa informal e transcrição autorizada de entrevista concedida por Valtílio Alves
dos Anjos e Rejane Gomes Alves à estudante de Graduação Alyne Figueiredo Ferraz Ferreira, bolsista de
Iniciação Científica da Faculdade de Educação da USP, para estudo de caso vinculado a este projeto de
pesquisa, porém com foco no município de Santos.
989
de 2005 a 2010 entre 16% e 11% dos estudantes do ensino municipal e entre 22% e
14% dos estudantes do ensino estadual. Com intenso desenvolvimento industrial e
elevada arrecadação tributária, Cubatão tem receita líquida negativa do Fundeb e
investimento por aluno elevado, mas os gastos com EJA provavelmente foram
subdeclarados, posto que os valores informados aos bancos oficiais são ínfimos, embora
a proporção das matrículas na modalidade seja maior que em boa parte dos municípios
paulistas. Apesar da relativa abundância de recursos e da elevada demanda potencial,
houve declínio das matrículas na EJA em ambas as redes públicas no período da
pesquisa, reproduzindo-se aí o comportamento do conjunto da amostra. O Município
guarda interesse também porque estão em curso três programas federais de EJA: Brasil
Alfabetizado e ProJovem, em parceria com a municipalidade, governada pelo PT72, e o
Proeja, na Unidade Descentralizada do Instituto Federal de Educação, Ciência e
Tecnologia de São Paulo (IFET).
72
A Prefeita Márcia Rosa de Mendonça Silva foi reeleita, em 2012, para um segundo mandato.
990
Presidente Bernardes, da Petrobrás, e a Companhia Siderúrgica Paulista (COSIPA), hoje
incorporada à Usiminas. Nos anos 1980, ganhou notoriedade devido aos graves danos à
saúde dos moradores devidos à poluição atmosférica, dos recursos hídricos e do solo,
parcialmente controlados nas décadas seguintes em consequência da regulação exercida
pelos órgãos ambientais do Estado.
Nos últimos anos, dentre outras políticas públicas, Cubatão foi cenário de
remoção de habitantes de moradias subnormais, localizadas em áreas de risco e proteção
ambiental, e seu reassentamento em projetos habitacionais da Companhia de
Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) em municípios adjacentes (Itanhaém,
Peruíbe, Praia Grande e São Vicente) e em três bairros do próprio Município, o que
implica a (re)alocação de serviços públicos, dentre os quais os de educação, nesses
novos assentamentos.
73
http://www.financasdosmunicipios.com.br/anuarios/paulistas_2011.pdf
74
http://www.portalodm.com.br
991
de 9% em 2000 para 5,3% em 2010 (Tabela 97), declinando em ritmo mais acentuado
que a média estadual, o que pode ser reflexo de esforços educativos empreendidos em
âmbito municipal. Restavam, entretanto, quase cinco mil pessoas por alfabetizar, a
maioria dos quais com idades superiores aos 40 anos.
992
rede municipal e na etapa do Ensino Fundamental (Tabela 99). A rede estadual de
ensino, entretanto, ainda é bastante significativa, abrigando 22% da matrícula no Ensino
Fundamental e 80% do Ensino Médio. O sistema de ensino local contava também com
uma única instituição de Ensino Superior - unidade descentralizada do Instituto Federal
de Educação, Ciência e Tecnologia de São Paulo (IFET/SP) – que, em 2010, registrou
quase duas centenas de estudantes de Graduação.
Tabela 99
Matrícula inicial na Educação Básica(a) por Dependência Administrativa - 2012
Educação Infantil Ensino Fundamental EJA
Ensino Ensino
Dependência Pré Anos Anos Total %
Creche Médio Técnico Fundamental Médio
Escola iniciais finais
Estadual 0 0 1.372 2.560 4.725 627 94 925 10.303 31,5
Federal 0 0 0 0 358 194 0 35 587 1,8
Municipal 1.198 3.114 7.290 5.400 0 38 1.480 0 18.520 56,6
Privada 777 225 769 554 244 698 0 0 3.267 10,0
Total 1.975 3.339 9.431 8.514 5.327 1.557 1.574 960 32.677 100,0
% 16,2 54,9 16,3 4,7 7,7 100,0
(a) Não estão incluídos alunos da Educação Especial em Classes Especiais ou da EJA Semi-Presencial.
Inclui os alunos da EJA Integrada à Educação Profissional
Fonte: http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula. Cálculos das autoras.
993
Devido aos elevados índices de reprovação observados em ambas as redes
públicas, a distorção idade-série era bastante alta no Município, atingindo a quinta parte
dos estudantes do Ensino Fundamental e um terço do alunado do Ensino Médio, etapa
em que também o abandono escolar era elevado. Apesar desses indicadores
desfavoráveis, por ter obtido bons resultados na Prova Brasil, Cubatão alcançou as
metas do IDEB projetadas para 2011 (Di Pierro, Lopes et al, 2012).
75
3.3.4.d. A EJA em Cubatão
A história da educação escolar de jovens e adultos em Cubatão remonta ao início
da década de 1960, quando Estado e Município estabeleceram parceria para promover a
alfabetização em núcleos instalados nas escolas municipais e nas indústrias; os
professores eram contratados pelo Município com recursos repassados pelo Estado.
75
Este tópico foi elaborado pelo cotejo das estatísticas oficiais com informações fornecidas pelo gestor
em entrevista e aquelas contidas no documento de Reestruturação Curricular da EJA (Cubatão, 2011).
994
alfabetização das empresas e do Mobral. O Ensino Supletivo obedecia a normatização
estadual e, mesmo após constituir sistema autônomo de ensino, a Seduc ainda hoje,
segue as normas estaduais relativas à organização da EJA.
77
A SEDUC informa que seleciona os alfabetizadores do PBA por três critérios – moradia na
comunidade, formação acadêmica e experiência anterior – e que a maioria dos selecionados eram
estudantes de Pedagogia.
78
Com assessoria do Instituto Paulo Freire, a Prefeitura de Osasco mantinha, na ocasião da entrevista, um
extenso programa de Educação de Jovens e Adultos, que incluía o MOVA, a EJA nas escolas municipais
e o Projovem.
996
Tabela 102 - Cubatão: Evolução da matrícula na Educação de Jovens e Adultos
e da participação na matrícula total da Educação Básica - 2005-2010
Etapa/Modalidade 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variação
Total Ed. Básica 36.847 35.117 33.554 33.971 33.841 33.534 -9,0%
Total EJA 6.011 5.277 5.140 5.222 4.972 3.882 -35,4%
% EJA/EB 16,3% 15,0% 15,3% 15,4% 14,7% 11,6% -
Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar. Microdados. Cálculos das autoras
No caso da rede municipal de ensino, o declínio foi mais acentuado nas séries
iniciais do Ensino Fundamental (-43,2%) do que nas séries finais (-15%), o que pode
estar relacionado à adesão da Seduc ao Brasil Alfabetizado, cujos inscritos não são
contabilizados no Censo Escolar. Os dados disponíveis a respeito do PBA em Cubatão
(Tabela 101) não permitem confirmar essa hipótese, pois a adesão do Município ao
Programa foi descontínua, e não obedeceu a um padrão que explique a diminuição de
matrículas no primeiro segmento do Ensino Fundamental; muito ao contrário, a
existência de turmas do PBA deveria se refletir num aumento da demanda por EJA por
parte dos egressos do Programa, o que não ocorreu.
997
O responsável pela EJA na administração municipal admite que o fluxo de
egressos do PBA para a EJA é reduzido, e atribui isso à falta de motivação das pessoas
idosas, que não teriam aspirações educacionais para além da alfabetização. Ele declara
que a Seduc de Cubatão realiza campanhas semestrais de divulgação das matrículas,
afixando cartazes e remetendo mala direta para as empresas, associações comunitárias e
igrejas. A EJA municipal também recebe estudantes encaminhados pelo Conselho
Tutelar, Ministério Público, pelos serviços de assistência social e pela Gerência do
INSS79. Diversas empresas do polo industrial incentivam que os trabalhadores sigam
estudos para atender aos padrões de gestão de qualidade.
Quanto à rede estadual de ensino, houve acentuada queda nas matrículas da EJA
nas séries finais do Ensino Fundamental (-62,8%) e, em ritmo menor, no Ensino Médio
(-23,5%).
79
O INSS passou a exigir que os trabalhadores acidentados que recebem benefícios da seguridade social
se capacitem para serem readaptados em novas atividades.
998
De acordo com o responsável pela EJA na Seduc de Cubatão, o Estado retirou-se
progressiva e unilateralmente, da oferta do Ensino Fundamental de EJA sem qualquer
negociação com a municipalidade, e, em 2012, já não mais havia matrículas nessa etapa
mantidas pela dependência estadual.
1000
Proeja – Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação
Básica na Modalidade de Jovens e Adultos, a Unidade do IFET/SP de Cubatão passou a
oferecer, no período noturno, 40 vagas anuais para Ensino Médio na modalidade EJA
integrado à qualificação em Informática Básica, com dois anos de duração e foco no
Desenvolvimento de Páginas de Internet (e não a formação Técnica em Informática,
como esperado pela comunidade). Apesar das medidas de apoio à permanência
estudantil (incluindo bolsa-auxílio de R$ 120,00 mensais e passe escolar), as sucessivas
edições do curso enfrentaram intenso abandono81, o que implicou reduzidos índices de
conclusão 82 . Conforme mencionado anteriormente, a Unidade não implementou o
ProejaA/FIC – Formação Inicial e Continuada com Ensino Fundamental, variante criada
pela Setec/MEC em 2009.
Entre 2006 e 2009, o ingresso no Proeja era foi feito por processo seletivo, que
atraía poucos candidatos, o que obrigava a reabertura de adesões (sem seleção por
desempenho) para preenchimento de vagas remanescentes. A partir de 2010 a seleção
de candidatos ao Proeja passou a ser realizada considerando exclusivamente critérios
sociais (idade, renda, tempo de afastamento da escola). O alunado é bastante
heterogêneo, mas a maioria dos estudantes (tanto os frequentes quanto os desistentes)
eram mulheres, jovens e solteiros, naturais e residentes em Cubatão, já inseridos no
mercado de trabalho (porém muitos desempregados ou na informalidade), com renda
familiar entre um e cinco salários mínimos, que já haviam superado a escolaridade dos
pais, e que nutriam expectativas de continuar trabalhando e seguir estudos de nível
superior ou técnico (INACIO, 2011). O curso também acolheu estudantes com
deficiência auditiva e cadeirantes.
81
Entre 2006 e 2009, a evasão total foi de 86% dos estudantes matriculados (INACIO, 2011, p. 40); e em
2010, dos 41 ingressantes, 12 desistiram na primeira quinzena de aulas (INACIO, 2011, p. 50).
82
As estatísticas registram apenas sete concluintes em 2009 e dez em 2010, o que representava menos de
20% dos inscritos (BRASIL, 2011, p.47).
1001
para atuar com esse perfil de aluno, ou ainda à “falta de pré-requisitos dos estudantes
para o conteúdo dos cursos” (BRASIL, 2010, p. 48).
1002
Ensino Profissional 128.429,01 0,1 3.888,71
Ensino Superior 3.805.127,76 1,8 -
Educação Infantil 69.988.495,41 33,5 17.320,45
Educ. de Jovens e Adultos 3.005.909,40 1,4 2.148,80
Educação Especial 173.873,19 0,1 3.053,79
Salário-Educação 9.486.283,86 4,5 -
Fonte: FNDE/Siope. 2011. Compilado de Di Pierro, Lopes et al, 2012.
3.3.4.f. Conclusões
Verificou-se que, no período analisado, a Educação Básica em Cubatão ficou
estagnada em um patamar próximo a 34 mil matrículas, fenômeno que provavelmente
83
A Seduc informou apenas que o salário dos docentes da EJA é de aproximadamente R$ 1400,00 para
uma jornada de 20 h semanais.
84
Para atender à legislação do Fundef e, posteriormente, do Fundeb, que requer que no mínimo 60% das
despesas do Fundo sejam destinadas à remuneração e formação dos docentes, a estratégia utilizada na
contabilidade da Prefeitura é lançar toda a folha de pagamento como despesa do Fundo.
1003
está associado à dinâmica demográfica, já que a taxa de crescimento populacional do
Município no período intercensitário foi inferior a 1% ao ano. Malgrado a mudança no
perfil etário da população, a participação da EJA na matrícula total declinou ao longo do
período, mas ainda é maior que as médias estadual e nacional.
1004
Ensino Fundamental; as matrículas de EJA no Ensino Médio, majoritariamente
mantidas pela rede estadual, também observaram declínio. Em ambas as etapas,
observam-se elevados índices de abandono, e reduzidas taxas de conclusão dos cursos.
Não foi possível identificar, nesse caso, qualquer relação substantiva entre o
financiamento da EJA e o desenvolvimento dos serviços públicos da modalidade, exceto
pela constatação de que, em condições de abundância de recursos, existe margem para
que as matrículas de EJA representem um percentual expressivo do atendimento
municipal. A impossibilidade de estabelecer relações mais específicas entre
financiamento e atendimento se deve à inexistência de dados fidedignos que permitam
aferir o investimento público realizado, uma vez que os mesmos estão subdeclarados
nos bancos de dados oficiais. Por outro lado, os informantes foram unânimes em
declarar que os valores de referência do gasto por aluno no Fundeb não são utilizados
como padrões de referência para o gasto na modalidade, e que não existiriam
constrangimentos financeiros para o investimento na modalidade. Isso nos leva a
concluir que as dimensões e o formato dos serviços públicos de EJA vêm sendo
deliberados sem referência a critérios objetivos (a demanda potencial ou a
disponibilidade de recursos), ficando à mercê da vontade política dos administradores
dos serviços educacionais, que assumem uma postura passiva diante da baixa procura
por serviços educacionais que se mostram pouco atrativos e inapropriados para atender
às necessidades educativas dos potenciais demandatários.
85
Este tópico foi elaborado com base no banco de dados da pesquisa, na bibliografia citada, em
entrevistas concedidas em 14/08/2012 pela Supervisora de Ensino da Rede Estadual de Educação,
Aparecida Antônia Demambro, e pelo Diretor do Centro de Informações Educacionais e Gestão da Rede
– CIE, Antônio Carlos Scarano, e informações enviadas por escrito pela Secretaria Municipal de
Educação de São Caetano do Sul em resposta ao pedido de informação realizado pela equipe de pesquisa.
1005
ser o município que declarou o maior gasto no ano, de R$22.050,48, muito superior à
média estadual, em uma rede de ensino relativamente pequena e com matrículas
declinantes. Sua média do gasto aluno/ano da EJA entre 2005 e 2010 chegou aos
R$30.535,53. Tal dado, associado à localização na região metropolitana de São Paulo,
que também foi um critério importante para a seleção por ser local de maior
concentração populacional do Estado, chamou a atenção para o município. Com a
gestão 2009/2012, do prefeito José Auricchio Júnior, do PTB, o critério da diversidade
partidária dos governos dos municípios selecionados para estudo também foi
contemplado.
Com pequena área territorial, tem umas das maiores densidades demográficas do
Estado, de 9.708,79 hab/km². De acordo com o Censo, possuía o 37º maior PIB
brasileiro, superior ao de muitas capitais estaduais. Ocupava a 1ª posição no ranking do
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Estado, e era classificado pela Fundação
Seade no Grupo 1 do Índice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS), que
compreende os municípios mais favorecidos, tanto em riqueza como nos indicadores
sociais. No ano de 2003, 12,18% da população local encontrava-se em situação de
86
Cálculo feito com base no Finbra e nos Microdados de matrícula do Censo Escolar 2009.
87
Página eletrônica da prefeitura de São Caetano do Sul
http://www.saocaetanodosul.sp.gov.br/interna.php?conteudo=5424
1006
pobreza, proporção inferior às médias estadual e regional. A melhoria da infraestrutura e
dos serviços no limitado território produziu gentrificação, ou seja, valorização
imobiliária, que tornou inviável para as famílias trabalhadoras de baixa renda manter
moradia em São Caetano, fazendo com que a classe média seja a maioria dos residentes,
enquanto numeroso contingente de trabalhadores das empresas locais se desloquem
diariamente de municípios vizinhos.
88
A elevada proporção de trabalhadores formais em relação à população total do Município se deve a que
muitos desses trabalhadores têm moradia em municípios vizinhos, conforme mencionado anteriormente.
1007
3.3.5.c. A situação educacional de São Caetano do Sul
São Caetano do Sul detém o maior escore de escolaridade do Estado no IPRS e,
de acordo com o Censo Demográfico de 2010, os índices de cobertura da Educação
Infantil no Município eram de 56% em creches para crianças na faixa de 0 a 3 anos, e de
97% em pré-escolas para crianças de 4 e 5 anos.
1008
Em 2012, o Censo Escolar contabilizou 113 escolas na localidade e 37.365
estudantes matriculados em todas as redes no município, 3,6% dos quais inscritos na
EJA. A rede municipal de ensino, única provedora pública das séries iniciais do Ensino
Fundamental teve bom desempenho e elevou o IDEB de 5,4 em 2005 para 5,9 em 2009
e 6,4 em 2011, mantendo-se acima da meta projetada. Já nas séries finais do Ensino
Fundamental, o desempenho de ambas as redes públicas em 2011 ficou em 4,8 e abaixo
da meta projetada para aquele ano.
A evolução das matrículas na Educação Básica, entre 2005 e 2010, revela que o
atendimento educacional no município sofreu uma pequena queda no quinquênio (o que
provavelmente se deve à dinâmica demográfica), com redistribuição das matrículas
entre as mantenedoras: enquanto a rede de ensino estadual reduziu-se à metade, a
municipal quase dobrou de tamanho; a rede privada manteve-se praticamente estável
(Tabela 110).
Tabela 110: São Caetano do Sul: Evolução das matrículas na educação básica
por dependência administrativa (2005/2010)
Educação Básica
Dependência
2005 2006 2007 2008 2009 2010 Variação
Municipal 10.191 25,15% 9.852 16.955 16.624 16.805 17.987 46,89% 76%
Estadual 21.563 53,22% 20.062 14.267 13.423 12.553 11.306 29,47% -48%
Privada 8761 21,62% 6996 6246 6966 7438 9063 23,62% 3%
Total 40.515 100,00% 36.910 37.468 37.013 36.796 38.356 100,00% -5%
Obs.: Não há matrícula federal. Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar (microdados)
1009
oferta de Ensino Médio, e que a intervenção da municipalidade nessa etapa de ensino se
devia à demanda da população por educação de qualidade. Subjaz a essa resposta uma
crítica à qualidade do ensino oferecido nas escolas estaduais. A Supervisora de Ensino e
o Diretor Técnico, entrevistados pela equipe de pesquisa, mencionaram a falta de
professores nas escolas da rede estadual, devido aos salários e às condições de trabalho
pouco atrativos, o que faz com que boa parte do quadro de docentes seja composto por
estudantes de licenciaturas, vinculados à rede como funcionários temporários
contratados a título precário.
Tabela 111: São Caetano do Sul Evolução das despesas na Função Educação
2005-2009
Matrículas na Receita do
Aplicação Despesas na função Receita do
Ano Rede Fundo aluno/ano
em MDE Educação (em R$) Fundo em R$
Municipal (em R$)
2005 25,92% 132.494.311,68 3.399.524,91 10.191 333,58
2007 27,99% 186.180.532,80 8.933.992,93 16.955 526,92
2009 24,59% 195.744.297,45 31.650.187,40 16.805 1.883,38
Fontes: TCE para a coluna 1; STN. FINBRA para colunas 2 e 3; MEC. INEP. Censo Escolar para coluna
4. Cálculo dos autores para coluna 5.
1010
instituindo em 1999 o Proalfa – Projeto de Alfabetização de Adultos, desenvolvido em
parceria entre a prefeitura e o Instituto Mauá de Tecnologia (ANACASSUERD, 2009,
p. 62). Em 2011, foram registrados dez desses núcleos do Proalfa, que desde sua origem
funcionam em escolas municipais e estaduais, tendo por alfabetizadores estudantes
universitários do Instituto Mauá que, participando do projeto, recebem uma bolsa de
estudos para financiar parcialmente seus cursos de graduação.
A rede estadual, por sua vez, oferece os anos finais do Ensino Fundamental e
Ensino Médio em três escolas: Escola Estadual Maria Trujilo Torloni, Escola Estadual
Profº Edgar Alves da Cunha e Escola Estadual Cel. Bonifácio de Carvalho, sempre no
período noturno. Segundo os entrevistados, a rede estadual nunca manteve turmas dos
anos iniciais do Ensino Fundamental na EJA, que sempre esteve a cargo do município.
De acordo com eles, a EJA nas escolas estaduais de São Caetano sempre existiu em
formato presencial, nunca possuiu telessalas ou outro tipo de organização
semipresencial. Afirmaram ainda que, pelo fato de a rede municipal oferecer Ensino
Médio para a EJA, não encaminha os formados no Ensino Fundamental de sua rede para
o Ensino Médio estadual da modalidade. As três escolas estaduais de EJA, segundo eles,
absorvem parte da demanda de municípios vizinhos. Não há critérios específicos para
seleção dos professores da rede estadual que atuam na modalidade; o processo de
atribuição de aulas do regular e da EJA são realizados conjuntamente. No entanto a
administração evita atribuir aulas da EJA a professores efetivos para evitar eventual
redução de jornada de trabalho em caso de fechamento de turmas durante o ano. A
formação docente é realizada pela Oficina Pedagógica e organizada por disciplinas, não
contemplando a especificidade da EJA. As escolas estaduais utilizam na EJA livros do
Programa Nacional do Livro Didático e as apostilas do programa São Paulo Faz Escola
do governo estadual. Os técnicos da Secretaria Estadual informaram que existe
atendimento aos alunos com necessidades especiais, mas que, em São Caetano, há
pouca demanda.
1011
Conforme se observa na Tabela 112 a matrícula total na EJA sofreu, no período
2005/2010, uma contração de 65% e, se considerarmos apenas o período 2007/2010, em
que o Fundeb estava em plena vigência, essa redução foi da ordem de 48,3%. A redução
das matrículas foi mais acentuada no Ensino Médio, cujo recuo foi de 68,1%. É
importante notar que esse recuo ocorreu na rede estadual, já que, na municipal, nessa
etapa de ensino, as matrículas mantiveram-se estáveis. No Ensino Fundamental, a
queda foi de 57,7%, com destaque para a rede estadual, que declinou em 84%.
Tabela 112: São Caetano do Sul - Evolução das matrículas na EJA por
dependência administrativa 2005/2010
Ensino Fundamental Ensino Médio
Etapa Pública Total
Pública Pública Pública
Estadua Particular Geral
Municipal Total Municipa Estadua Particular Total
l
l l
Ano F1 F2 F2 F1 F2
2005 100 245 822 62 46 1.275 205 1.782 249 2.236 3.511
2006 76 187 808 0 66 1.137 211 1.463 186 1.547 2.684
2007 55 181 602 0 36 799 167 1.252 128 1.624 2.423
2008 74 235 474 0 16 799 247 1.224 153 1.624 2.423
2009 43 161 271 0 15 490 172 902 134 1.208 1.698
2010 48 138 131 222 0 539 204 508 0 712 1.251
Fonte: MEC. INEP. Censo Escolar (microdados)
Tabela 113 – São Caetano do Sul: Jovens e Adultos no ensino regular – 2007
a 2010
Ensino Fundamental Ensino Médio
Ano
15 anos ou mais 18 anos ou mais
2007 1.564 1.676
2008 1.529 1.690
2009 1.697 1.452
2010 1.804 1.775
Fonte: INEP – Censo Escolar – Microdados
1013
Uma hipótese para explicar a queda das matrículas seria o direcionamento da
demanda para a certificação em exames. Com relação ao Encceja, os supervisores da
rede estadual informaram que fica a cargo dos diretores escolares promoverem a
divulgação nas escolas, e não souberam informar os números de inscritos e aprovados
no exame. De acordo com dados fornecidos pelo INEP e pela Secretaria Estadual de
Educação, em 2008, 4.379 pessoas se inscreveram no município para realizar a prova
desse Exame, em 2011, 346 (Tabela 114). Esses dados são insuficientes para apreciar o
impacto dos exames nas matrículas, pois seria necessário conhecer os resultados dos
candidatos e também o número de participantes do ENEM provenientes do Município
que solicitaram e obtiveram certificação no Ensino Médio, dados estes que não estão
disponíveis.
1014
Tabela 115: São Caetano do Sul - Evolução das despesas municipais com EJA
(2005-2009)
Gasto por
Despesas em Despesas em Valor do
Ano % Matrícula aluno EJA/ano
Educação em R$ EJA em R$ FUNDEB
em R$
2005 132.494.311,68 13.571.699,00 10% 550 24.675,86 -
2006 148.485.425,60 19.078.105,11 13% 474 40.249,16 -
2007 186.180.532,80 20.876.706,28 11% 403 51.803,24 6.490.794,17
2008 191.649.469,60 7.727.825,62 4% 556 13.898,96 5.788.319,52
2009 195.744.297,45 8.290.980,27 4% 376 22.050,48 31.650.187,40
Variação 48% -38,91% - -32% -11% -
Fontes: Finbra. STN (para despesas) e INEP.MEC (para matrículas). Secretaria Municipal de Educação
(para valor do Fundeb). Cálculos das autoras.
3.3.5.f. Conclusões
É importante ressaltar que neste estudo de caso em particular as dificuldades
para obtenção de dados municipais, especialmente por conta da não realização da
entrevista com os gestores municipais e das discrepâncias com relação aos dados sobre
o financiamento da EJA, muito diferentes a depender da fonte buscada, prejudicaram a
formulação de conclusões mais precisas acerca do impacto do Fundeb na EJA, do
elevado gasto com a modalidade declarado no Finbra e do pequeno e decrescente
número de alunos matriculados nos anos de 2005 a 2010.
A partir dos dados coletados, no entanto, é possível verificar que existe pouca
eficiência nas políticas de EJA da parte dos governos municipais e estadual no sentido
de garantir a escolarização como um direito de jovens e adultos. A proposta dos
governos não tem atraído as quase cinquenta mil pessoas que constituem o público-alvo
dessa política na cidade. Tampouco se sustentou o argumento dos gestores da rede
estadual de que a queda da matrícula na EJA deveu-se à correção de fluxo, pois é
notável a elevada quantidade de jovens e adultos matriculados no ensino regular,
superior inclusive ao número de matriculados na própria EJA.
1015
suficiente, nesse caso, para assegurar ampliação de oportunidades educacionais aos
jovens e adultos, embora tenha concedido flexibilidade aos gestores para atuar em etapa
da Educação Básica que, por lei, não é atribuição municipal, o que aprofundou o
descompromisso da rede estadual de ensino em cumprir suas responsabilidades no
âmbito da EJA.
1016
Outra lacuna de informação refere-se aos exames de certificação que, sendo
organizados em âmbito nacional pelo INEP – no caso do Encceja e do ENEM – em
parceria com secretarias de educação dos estados e municípios, não disponibiliza uma
base de dados com informações municipais, que permita conhecer os índices de
aprovação, reprovação e conclusão em cada localidade, ou mesmo analisar eventuais e
prováveis fluxos de jovens e adultos entre os cursos mantidos pelos diferentes
provedores e os exames. Recomenda-se, portanto, ao INEP organizar e tornar público
em base municipal o banco de dados dos exames nacionais (e também os
descentralizados, quando existirem), com informações sobre inscritos, presentes,
aprovados e concluintes.
89
Conforme explicitado anteriormente, dos 645 municípios paulistas, 339 não informaram qualquer
despesa na modalidade entre 2005 e 2010, e apenas 128 forneceram informações para pelo menos quatro
anos desse período.
1017
execução dos gastos, cuja transparência pública requer urgente regulamentação
nacional.
1020
Tabela 118: Evolução do atendimento público na EJA 2005-2010 (em %)
Ainda que a postergação da EJA na rede estadual de ensino salte aos olhos, os
mecanismos que a promovem não são explícitos, e os agentes governamentais
entrevistados foram extremamente zelosos em negar a existência de políticas de
restrição à oferta. Os sinais de desprestígio da modalidade são discretos e podem ser
encontrados na inadequação do calendário antecipado e na passividade da “chamada
pública” (reduzida à publicação das datas de inscrição no Diário Oficial), na exigência
de número mínimo de candidatos para abertura de turmas, na política de nucleação em
escolas-polo e no veto à atribuição de turmas de EJA a professores efetivos (medidas
estas operadas por comunicação oral ou mecanismos informais, uma vez que não foi
possível localizar portarias ou documentos oficiais que orientem explicitamente nessa
direção), reforçados pela ausência de oportunidades de formação continuada e de
materiais didáticos específicos para a modalidade.
Mesmo que essa convicção não tenha qualquer amparo legal, os discursos dos
gestores deixam entrever a difusão e naturalização da crença de que a provisão da EJA
pelos municípios é conveniente e, no caso daqueles que dispõem de mais recursos
financeiros e técnicos, a transferência de encargos pode estender-se também ao Ensino
Médio (como vimos ocorrer nos casos de Jundiaí, Ribeirão Preto e São Caetano do Sul).
1021
das matrículas, tendendo a atribuir aos jovens e adultos analfabetos ou com baixa
escolaridade a resistência em superar essa condição. Na sua percepção (nem sempre
isenta de preconceitos) os jovens, adultos e idosos são acomodados e carecem de
motivação para retornar aos estudos ou persistir até a conclusão dos cursos, repetindo o
abandono escolar com o qual estariam familiarizados desde a infância, e que teria se
incorporado à cultura desse grupo social. Ainda que existam evidências demonstrando
que os procedimentos rotineiros de “chamada escolar” são ineficazes ou que a
nucleação de turmas desestimula a demanda social, os gestores não reconhecem ter
responsabilidade na queda das matrículas, insistindo que todos os jovens e adultos que
demandam têm vagas asseguradas, ainda que não na unidade escolar de sua preferência.
1022
estudantes da EJA entre os beneficiários do transporte escolar (PNTE), da merenda
(PNAE), do livro didático (PNLD) e dos recursos descentralizados para as unidades
escolares (PDDE) - melhoraram as condições de oferta da EJA e suprimiram obstáculos
que dificultavam o acesso ou permanência de estudantes. Pode-se cogitar que, se tais
programas não tivessem sido implementados, a redução de matrículas poderia ter sido
ainda mais drástica.
1023
As relações entre o Estado e os municípios se caracterizam mais pela delegação
de responsabilidades que pela colaboração propriamente dita. A Secretaria de Estado da
Educação não provê qualquer aporte aos municípios, seja financeiro ou técnico, para a
provisão da EJA. O Estado, que já se retirara unilateralmente da oferta das séries iniciais
do Ensino Fundamental em 1996 91 , vem progressivamente se retirando também da
oferta das séries finais, sem negociar com os municípios a transferência desse encargo,
o que teve repercussões negativas nas matrículas dessa etapa. Conforme registrado no
Quadro 3, embora, na maior parte dos casos (exceto em Jundiaí), tenha havido queda
nas matrículas em ambas as redes, houve um nítido processo de municipalização das
matrículas, especialmente visível nas séries finais do Ensino Fundamental, mas também
no Ensino Médio (exceção feita a São Caetano do Sul, onde a rede estadual se manteve
estável, enquanto a rede municipal se contraiu). Os estudos de caso registraram
manifestações de insatisfação dos gestores municipais com respeito àquele que é o
único ponto de contato entre as redes municipal e estadual de ensino: a transição dos
egressos das séries iniciais para as séries finais, ou do Ensino Fundamental para o
Ensino Médio.
91
A SEESP mantém o Programa Alfabetiza São Paulo, mas, ao menos no caso de Ribeirão Preto, não
consultou nem negociou com a municipalidade a atuação da organização não governamental
Alfabetização Solidária.
92
Consultar:
http://www.observatoriodaeducacao.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=993:mais-
da-metade-dos-estados-nao-possui-plano-estadual-de-educacao&catid=48:sugestoes-de-
pautas&Itemid=98
93
Sobre esse programa, consultar: http://gestao2010.mec.gov.br/o_que_foi_feito/program_144.php
1024
outro lado, não temos registro de consórcios intermunicipais envolvendo atividades de
EJA, mas experiências promissoras de articulação intermunicipal foram reportadas nos
estudos de caso de Ribeirão Preto (que, em 2005, liderou uma rede de 52
municipalidades do Nordeste Paulista em projeto de formação de educadores,
patrocinado pela Fundação ABRINQ) e de Cubatão (que faz parte de um fórum de
articulação regional de EJA que, desde 2012, envolveu administrações municipais da
Baixada Santista).
1025
confirmam que, embora válidos para os cálculos de receita do Fundo, esses valores não
são considerados como parâmetro para os gastos da modalidade, que são definidos em
referência ao lugar secundário que a EJA ocupa na agenda educacional dos municípios,
tomada por outros desafios como os da universalização da Pré-Escola e implantação do
Ensino Fundamental de tempo integral.
1026
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1033
ANEXO 1
Instrumento de coleta de informações junto à rede estadual de
educação
Nome do município Data da coleta:
E-mail:
Endereço:
A. Informações sobre o informante (apresentar “Termo de consentimento livre e
esclarecido”)
1. Nome:
2. Sexo:
3. Cor/etnia:
4. Idade:
5. Formação?
6. Cargo/função:
7. Há quanto tempo trabalha na diretoria de ensino/escola?
8. Há quanto tempo trabalha com Educação de Jovens e Adultos (EJA)?
9. Recebeu alguma formação para EJA? (se sim, especificar)
1034
4. De acordo com a sua percepção, qual o perfil dos estudantes da EJA? Você observa
alguma tendência marcante (predomínio de grupos por gênero, geração ou raça
dependendo da etapa em questão) Em caso positivo, como você explica as
tendências observadas?
4.1 É possível observar alterações nessa tendência nos últimos seis anos (p.e.
juvenilização)?
4.2 Há alguma orientação curricular ou política específica para esses grupos?
4.3 Há atendimento a pessoas com necessidades especiais? Como?
5. Como é feito o diagnóstico da demanda por EJA? (se usam bases de dados
socioeconômicos e quais; como apuram demanda, se há chamada pública, etc)
6. Quais são as ações da diretoria de ensino para incentivar/facilitar a matrícula em
cursos de EJA?
7. Uma das grandes dificuldades da EJA é a passagem de programas de alfabetização
para a continuidade no EF. Quais as ações da diretoria de ensino ou da escola para
garantir o fluxo escolar na EJA (a continuidade da alfabetização para EF e depois
para EM)?
8. Jovens com defasagem idade-série que estão no ensino regular costumam ser
encaminhados para a EJA? Como ocorre esse processo?
9. Você saberia informar a taxa de reprovação e a taxa de evasão da EJA na escola?
Como poderia explicá-las?
10. Quem é o responsável por declarar as informações dos alunos e das matrículas de
EJA ao Censo Escolar? Como isso é feito?
11. O programa conta com um sistema de planejamento, monitoramento e/ou avaliação
de seus resultados? Se sim, como ele funciona?
12. Como ocorre a articulação com a Secretaria Municipal de Educação em relação à
EJA?
C. Informações sobre a transição FUNDEF/FUNDEB
1. Como se deu a evolução das matrículas de EJA na rede estadual nos últimos seis
anos (2005-2011)?
1.1 As matrículas se ampliaram ou reduziram? Houve uma tendência à abertura ou
fechamento de turmas? Como isso ocorreu? Por quê?
1.2 Houve expansão/redução de alguma etapa específica? Como isso ocorreu? Por
quê?
1.3 Houve alguma alteração dessa dinâmica com o FUNDEB, a partir de 2007?
Como isso ocorreu? Por quê?
2. Como a diretoria de ensino toma decisões de ampliação ou redução da oferta de
EJA? Como vocês fazem para viabilizar isso em termos de recursos físicos,
1035
humanos e financeiros? Verificar se há constrangimentos financeiros ou de outra
ordem para essa tomada de decisão.
3. Você poderia fazer uma breve avaliação da EJA no período de vigência do
FUNDEF (96-2006)? Quais as diferenças em relação ao período do FUNDEB
(2007-2011)?
4. É possível reconhecer algum impacto positivo ou negativo da vigência do
FUNDEB, a partir de 2007? Explique.
5. Na sua opinião, quais são os desafios/principais questões para o desenvolvimento da
educação de jovens e adultos no município?
D. Estrutura, funcionamento, recursos humanos
1. A EJA possui projeto político-pedagógico e/ou proposta curricular sistematizada?
Em caso positivo, solicitar cópia(s).
2. Sobre os recursos financeiros para viabilizar a EJA na rede estadual:
2.1 De que forma se dá a autorização (empenho do recurso), a despesa e o registro
dos gastos em EJA?
2.2 Como ocorre esse processo? Quem é responsável? Como ocorre o controle
sobre as receitas e as despesas da modalidade? Os gastos são contabilizados em
separado das outras modalidades?
3. Como ocorre a certificação? Os alunos participam do ENCCEJA? Especificar.
4. Quais são os horários dos cursos de EJA (matutino, vespertino, noturno)?
5. E os locais de atendimento (escola, locais cedidos, adaptados, etc)?
6. Há disponibilidade de equipamentos nesses locais (bibliotecas, laboratórios de
informática, quadras de esportes, recursos audiovisuais, etc)?
7. Há distribuição de livros didáticos? Especificar e quantificar.
8. A rede estadual de EJA participou do PNLA – Nacional do Livro Didático para a
Alfabetização de Jovens e Adultos (2007)? Está participando do PNLD/EJA ensino
fundamental (2011)? Vai participar do PNLD/EJA ensino médio (2012)?
9. A EJA se ocupa da continuidade de estudos dos egressos? Para onde e como são
encaminhados após a conclusão de estudos?
10. Qual o vínculo de trabalho d@s educador@s? (são voluntários não remunerados,
educadores que recebem alguma ajuda de custo ou profissionais assalariados, são
concursados) Eles atuam em outras atividades profissionais relacionadas à
educação? Em caso positivo, especificar.
11. Quais os critérios e procedimentos de recrutamento, seleção e progressão na carreira
d@s educador@s? Qual a formação mínima exigida? Qual a formação
predominante?
1036
ANEXO 2a
Instrumento de coleta de informações junto à rede municipal de
educação
Nome do município: Data da coleta:
1037
6.3 Como funcionam os cursos semipresenciais? (carga-horária, duração, controle da
presença, avaliações, regime – modular, anual, semestral)
6.4 Há atendimento no campo? Em caso positivo, caracterizar.
16. De acordo com a sua percepção, qual o perfil dos estudantes da EJA? Você observa
alguma tendência marcante? (predomínio de grupos por gênero, geração ou raça
dependendo da etapa em questão) Em caso positivo, como você explica as tendências
observadas?
7.1 É possível observar alterações nessa tendência nos últimos seis anos, de 2005 a 2011
(p.e. juvenilização)?
7.2 Há alguma orientação curricular ou política específica para esses grupos?
7.3 O município atende jovens e adultos com necessidades especiais? Como?
17. Como é feito o diagnóstico da demanda por EJA? Há chamada pública? (usam bases de
dados socioeconômicos? Quais? Como apuram demanda? Houve algum censo
específico?)
18. Quais são as ações da secretaria para incentivar/facilitar a matrícula em cursos de EJA?
19. Uma das grandes dificuldades da EJA é a passagem de programas de alfabetização para a
continuidade no EF. Quais as ações da secretaria para garantir o fluxo escolar na EJA (a
continuidade da alfabetização para EF e depois para EM)?
20. Jovens com defasagem idade-série que estão no ensino regular costumam ser
encaminhados para a EJA? Como ocorre esse processo?
21. Você saberia informar a taxa de reprovação e a taxa de evasão da EJA? Como poderia
explicá-las?
22. Quem é o responsável por declarar as informações dos alunos e das matrículas de EJA ao
Censo Escolar? Como isso é feito?
23. O programa conta com um sistema de planejamento, monitoramento e/ou avaliação de
seus resultados? Se sim, como ele funciona?
24. Como ocorre a articulação com a Secretaria Estadual de Educação em relação à EJA? Há
alguma forma de cooperação para o oferecimento da EJA no ensino fundamental? E no
médio?
25. Há outras iniciativas de EJA federais, estaduais, empresariais, de universidades e/ou da
sociedade civil?
Em caso positivo
16.1 Quais? Existe algum tipo de articulação entre as instituições que desenvolvem tais
atividades?
16.2 Há alguma parceria com governo federal? (Brasil Alfabetizado, ProJovem, etc)
17. Há algum tipo de articulação, cooperação, colaboração com municípios vizinhos
envolvendo a EJA? (parcerias no campo financeiro, pedagógico ou técnico-administrativo).
Em caso positivo, especificar.
C. Informações sobre a transição FUNDEF/FUNDEB
6. Como se deu a evolução das matrículas municipais de EJA nos últimos seis anos (2005-
2011)?
1.4 As matrículas se ampliaram ou reduziram? Houve uma tendência à abertura ou
fechamento de turmas? Como isso ocorreu? Por quê?
1038
1.5 Houve expansão/redução de alguma etapa específica? Como isso ocorreu? Por quê?
1.6 Como você explica a tendência de aumento dos cursos de EJA de tipo semipresencial no
município?
1.7 Os dados do Censo Escolar apontam que houve uma acentuada queda de matrículas
municipais de EJA de 2005 para 2006 (de 5.002 a 2.681); já em 2007 foram registradas
7.518, chegando a 9.500 em 2009. No entanto, em 2010, houve queda de 25% das
matrículas. Você poderia explicitar os razões que explicam essa dinâmica?
7. Como a secretaria de educação toma decisões de ampliação ou redução da oferta de EJA?
Como vocês fazem para viabilizar isso em termos de recursos físicos, humanos e
financeiros? Verificar se há constrangimentos financeiros ou de outra ordem para essa
tomada de decisão.
8. Você poderia fazer uma breve avaliação da EJA no período de vigência do FUNDEF (96-
2006)? Quais as diferenças em relação ao período do FUNDEB (2007-2011)?
9. É possível reconhecer algum impacto positivo ou negativo da vigência do FUNDEB, a
partir de 2007? Qual?
D. Informações sobre financiamento
1. Em relação ao financiamento da EJA (empenho do recurso, a despesa e o registro do
gasto):
1.1 Como ocorre esse processo? Quem é o responsável? Quem faz a solicitação?
Quem autoriza?
1.2 O departamento de EJA tem algum controle sobre as receitas e as despesas da
modalidade?
1.3 O que é incluído nos gastos? (pessoal, material, instalações físicas, serviços de
terceiros, etc)
1.4 Você saberia me dizer qual a distribuição interna dos gastos em EJA para o
período 2005-2011? (proporção aplicada em pagamento de pessoal, formação,
material didático, assistência ao estudante, infraestrutura, administração, etc.)
1.5 Os gastos são contabilizados em separado das outras modalidades?
2. Você sabe dizer se o município acessou recursos dos programas Recomeço (2001-
2002)/Fazendo Escola (2003-2006) durante a vigência do FUNDEF?
3. Como ocorre a declaração das despesas em EJA (mencionar o SIOPE e o Finbra)? Quem
é responsável por fornecer as informações aos sistemas? Como isso é feito?
4. É possível reconhecer mudanças em relação ao financiamento da EJA com o FUNDEB?
Quais?
5. Essas mudanças, na sua percepção, alteraram a qualidade da oferta dos cursos de EJA?
Houve uma melhora ou a situação piorou?
E. Estrutura, funcionamento, recursos humanos
12. A EJA possui projeto político-pedagógico e/ou proposta curricular sistematizada? Em
caso positivo, solicitar cópia(s).
13. O município provê certificação? Os alunos participam do ENCCEJA? Especificar.
14. Quais são os horários dos cursos de EJA (matutino, vespertino, noturno)?
15. E os locais de atendimento (escola, locais cedidos, adaptados, etc)?
1039
16. Há disponibilidade de equipamentos nesses locais (bibliotecas, laboratórios de
informática, quadras de esportes, recursos audiovisuais, etc)?
17. Qual o material didático utilizado? É específico para EJA?
18. O município participou do PNLA – Nacional do Livro Didático para a Alfabetização de
Jovens e Adultos (2007)? Está participando do PNLD/EJA ensino fundamental (2011)?
Vai participar do PNLD/EJA ensino médio (2012)?
19. A EJA se ocupa da continuidade de estudos dos egressos? Para onde e como são
encaminhados após a conclusão de estudos?
20. Qual o vínculo de trabalho d@s educador@s? (são voluntários não remunerados,
educadores que recebem alguma ajuda de custo ou profissionais assalariados, são
concursados) Eles atuam em outras atividades profissionais relacionadas à educação? Em
caso positivo, especificar.
21. Quais os critérios e procedimentos de seleção e progressão na carreira d@s educador@s?
Qual a formação mínima exigida? Qual a formação predominante?
E. Estrutura, funcionamento, recursos humanos
Questionário Observações
1. A EJA possui projeto político-pedagógico e/ou proposta curricular Em caso positivo, por favor,
sistematizada? anexar cópia(s).
2. O município provê certificação dos alunos de EJA? Os alunos Especificar.
participam do ENCCEJA?
3. Quais são os horários dos cursos de EJA? Matutino, vespertino, noturno
4. Quais são os locais de atendimento? Escola, locais cedidos,
adaptados, etc
5. Há disponibilidade de equipamentos nesses locais? Bibliotecas, laboratórios de
informática, quadras de
esportes, recursos
audiovisuais, etc
6. Qual o material didático utilizado? É específico para EJA?
7. O município participou do PNLA – Nacional do Livro Didático para a
Alfabetização de Jovens e Adultos (2007)? Está participando do
PNLD/EJA ensino fundamental (2011)? Vai participar do PNLD/EJA
ensino médio (2012)?
8. A EJA se ocupa da continuidade de estudos dos egressos? Para onde
e como são encaminhados após a conclusão de estudos?
9. Qual o vínculo de trabalho d@s educador@sEles atuam em outras São voluntários, recebem
atividades profissionais relacionadas à educação? Em caso positivo, alguma ajuda de custo ou
especificar. profissionais assalariados.
São concursados?
10. Quais os critérios e procedimentos de seleção e progressão na Qual a formação mínima
carreira d@s educador@s? exigida? Qual a formação
predominante?
1040
ANEXO 2b
Instrumento de coleta de informações junto à rede municipal de educação –
Aspectos financeiros
Nome do município: Data da coleta:
Fone: E-mail:
Endereço:
A. Informações sobre o informante (apresentar “Termo de consentimento livre e
esclarecido”)
10. Nome:
11. Sexo: 13. Idade:
12. Cor/etnia: 14. Formação:
15. Cargo/função:
16. Há quanto tempo trabalha na Secretaria de Educação?
1041
28. Você saberia dizer quanto esse valor representa do total de gastos municipais na
Educação?
29. Quais são as fonte(s) de receita da EJA (orçamento municipal, transferências
intergovernamentais, outra, etc.)?
30. São utilizados na EJA recursos provenientes de transferências governamentais
voluntárias? Se sim, quais são? Como eles são repassados? (convênios, contratos,
etc).
31. Todo ano o FNDE divulga o valor aluno/ano estimado para o FUNDEB no Estado
de São Paulo por modalidade e etapa de ensino. Em 2009, a modalidade EJA teve
como valor R$ 1.810,44. Esse valor é utilizado como baliza para os gastos em EJA?
32. Como ocorre a declaração das despesas em EJA para a publicização dos dados
(mencionar o SIOPE, Fibra e TCE)? Quem é responsável por fornecer as
informações aos sistemas? Como isso é feito?
33. Em relação à EJA, você sabe se o município acessou recursos dos programas
Recomeço (2001-2002)/Fazendo Escola (2003-2006) durante a vigência do
FUNDEF? Como era realizado o financiamento da EJA durante o FUNDEF?
34. É possível reconhecer mudanças em relação ao financiamento da EJA com o
FUNDEB? Quais? Se o município recebia recursos do Fazendo Escola, o que
mudou com o FUNDEB?
35. Essas mudanças, na sua percepção, alteraram a qualidade ou quantidade da oferta
dos cursos de EJA? Houve uma melhora ou a situação piorou?
36. Foi perceptível um aumento considerável do número de matrículas semipresenciais
de EJA entre 2005 e 2010. Aproximadamente 90% das matrículas municipais de
EJA são do tipo semipresencial, mas o FUNDEB não considera essas matrículas.
Quais são os impactos disso no financiamento da modalidade?
37. Vocês participam do Conselho Municipal do FUNDEB? Ocorre algum controle em
relação à utilização dos recursos do fundo na EJA?
C. Informações gerais relativas ao financiamento da educação
38. E em relação à educação básica regular, qual o impacto trazido pelo FUNDEB?
39. Houve um incremento das receitas vinculadas à educação com o fundo? O
município é beneficiado pelo fundo ou “perde” recursos? Solicitar planilhas das
receitas, dos valores orçados e executados vinculados à educação.
40. O município gastou nos últimos anos os 25% das transferências e impostos em
educação?
1042
ANEXO 3
Matrículas em EJA e FUNDEB (Nota Técnica)
Fernando Guarnieri
1043
2. Há alguma relação entre tamanho do município (porte populacional) e
evolução das matrículas de EJA (municipal e estadual, 2005 a 2010)? E entre a
evolução de matrículas e a Região Administrativa?
3. Há alguma relação entre taxa de urbanização e evolução das matrículas
de EJA (municipal e estadual, 2005 a 2010)? [a tendência de queda foi mais
acentuada nos pequenos ou grandes centros urbanos? Tem alguma relação com a
localização ou RA?]
4. Há relação entre evolução das matrículas de EJA/taxa de participação da
EJA (2005 a 2010) e o PIB, IDH, IPRS e a incidência de pobreza? [oferecimento
da EJA e indicadores socioeconômicos]
5. Há alguma relação entre evolução das matrículas de EJA (municipal e
estadual, 2005 a 2010)/taxa de participação da EJA no município e variação da
taxa de analfabetismo entre 2000 e 2010 (rural/urbano)? E entre a EJA e o
número absoluto de analfabetos (nos grandes municípios a taxa de analfabetismo
é baixa, mas há um grande contingente de analfabetos, é possível definir classes
- intervalos de quantidade – para compará-los)? [relação entre oferecimento da
EJA e indicadores educacionais]
6. Há alguma relação entra evolução das matrículas de EJA/taxa de
participação da EJA (2005 a 2010) e receita orçamentária per capita (2009),
receita do FUNDEB aluno/ano (2005, 2007 e 2009), se apresentou receita
líquida do FUNDEB negativa ou positiva (2009), receitas vinculadas à Educação
per capita (2009)?
7. Há mudanças no perfil de financiamento da EJA (despesas aluno/ano e
despesas totais na EJA) em 2005-2006 (FUNDEF), 2007-2008 (transição) e
2009 (FUNDEB)? [aumento ou diminuição na amostra? Isso tem relação com o
porte populacional? Isso tem relação com a evolução das matrículas?]
8. Há alguma relação entra evolução das matrículas de EJA/taxa de
participação da EJA (2005 a 2010) e despesa em EJA aluno/ano (2005-2009)? E
entre evolução das matrículas de EJA (2005 a 2010) e as despesas em EJA em
relação à despesas na função educação (2005-2009)?
Para responder a essas questões foi construído um banco de dados que traz
informações sobre 128 municípios do estado de São Paulo num intervalo de tempo que
1044
vai de 2005 a 2010. Essas informações compreendem 203 variáveis que incluem
características sociodemográficas, informações sobre educação e informações sobre
finanças de cada município.
Segue abaixo a análise de cada uma das questões acima onde além dos
resultados abordamos as opções metodológicas adotadas. No final do documento
teceremos algumas considerações sobre formas de aprimorar a análise e sugeriremos
alguns critérios para selecionar municípios para a fase qualitativa da pesquisa.
1045
municípios apresentaram aumento no número de matricula foi o ano de 2008. Em 2007
e 2010 75% dos municípios apresentaram queda no número de matrículas, mas as
maiores quedas se deram nos anos de 2009 e 2010 o que pode ser visto pela extensão do
primeiro quartil que é de aproximadamente 16% nestes anos contra 14% em 2006 e
2007.
1046
Portanto essa análise gráfica dos dados da variação das matrículas em EJA nos
mostra que na maior parte dos municípios houve queda antes e depois da introdução do
FUNDEB, sendo que em 2008, ano seguinte à introdução do FUNDEB, houve um
aumento no número de municípios que apresentaram variação positiva de matrículas em
sua rede. A partir deste ano as quedas de matrícula foram ligeiramente maiores que no
período anterior.
A Figura 4 mostra que há uma certa concentração de casos positivos, isto é, onde
as matrículas cresceram, na região administrativa de Marília. No entanto a extensão da
caixa do boxplot pode nos levar a engano já que temos apenas sete municípios desta
região em nossa amostra. Apesar disso podemos ver que esta região, em conjunto com
as regiões de Ribeirão Preto, Santos, Campinas e Central, são as que apresentam as
menores quedas na matrícula em EJA.
1047
Ao decompormos a evolução da matrícula em EJA por dependência vemos que a
queda das matrículas na rede estadual foi maior que na rede municipal em todas as
regiões administrativas. A única região em que a maior parte dos municípios teve
aumento no número de matrículas foi a de Barretos. Em todas as outras a mediana está
abaixo da linha do zero com alguns municípios da RA de São José dos Campos e alguns
outliers como exceção.
1048
está associada a diferenças de 0.003% na variação de matrículas. Examinaremos esta
relação novamente quando analisarmos o modelo multivariado, desde já podemos
adiantar que esta relação deixa de ser significativa quando controlamos por dependência
administrativa da escola.
Não parece haver relação entre a variação da matrícula em EJA e o IPRS dos
municípios. A Figura 7 mostra que o único grupo que se diferencia dos demais _e o
grupo 3, dos municípios com nível de riqueza baixo, mas com bons indicadores nas
demais dimensões. Os municípios deste grupo apresentaram a maior queda de
matrículas.
1049
A Figura 8 mostra que não há relação entre a variação na matrícula em EJA, por
um lado, pobreza e variação no PIB municipal, por outro94:
94
Os dados de pobreza se referem apenas ao ano de 2003 e estão em percentuais. Os dados do PIB
municipal se referem aos anos de 2005 e 2008
1050
Além do impacto das diferenças regionais também constatamos um pequeno
impacto da evolução da população com mais de 15 anos entre 2000 e 2010. Utilizamos
uma regressão linear bivariada para verificar a relação entre a evolução da população
jovem e adulta neste período e a evolução do número de matrículas entre 2005 e 2010.
Os resultados mostram que comparando municípios com o dobro da população com
mais de 15 anos teremos uma diminuição de 37% na queda do número de matrícula do
EJA95.
95
A regressão foi feita apenas nos casos onde a variação na matrícula em EJA foi negativa. O coeficiente
para a variação da população jovem e adulta foi de 0.37 com um intervalo de confiança de 95% variando
de 0.22 a 0.52. Esta variável, no entanto, “explica” apenas 4% das diferenças na queda da matrícula em
EJA entre os municípios.
1051
Relação entre variação de matrículas em EJA e receita orçamentária.
96
Receita per capta para o ano de 2009.
1052
A Figura 12 mostra que enquanto nos anos 2005 e 2007 a receita per capta
advinda do FUNDEF exibia alguma relação negativa 97 com a queda do número de
matrículas em EJA, em 2009, com a receita per capta advinda do FUNDEB maior e
com uma variação bem menor entre os municípios, aquela relação passa a não ser mais
aparente.
97
Relação não significativa do ponto de vista estatístico.
98
Municípios que diferem em 1% na relação entre receita do FUNDEB e receita vinculada à educação
apresenta uma redução de 18% na queda no número de matrículas em EJA. Essa relação é
estatisticamente significativa em um nível de 95%. Mas à frente iremos verificar se essa relação persiste
quando incluímos outras variáveis como controle.
1053
Despesa em EJA e evolução nas matrículas
1054
Essa evolução na despesa em EJA não parece ter relação com a queda no
número de matrículas. A Figura 15 mostra que independente da evolução da despesa a
média da queda no número de matrículas é semelhante.
99
Para municípios que diferem e 1% na relação entre despesas em EJA e despesas em educação haverá
uma correspondente diferença de 9% a menos na queda das matrículas em EJA. Este resultado é
estatisticamente significante em um nível de 90%.
1055
Relação entre matrículas, receitas e despesa em EJA controlando por
características demográficas e regionais.
A análise acima apontou que tanto a relação entre Receita Líquida do FUNDEB
e as Receitas vinculadas à Educação como a proporção do gasto em EJA sobre o total
do gasto em educação se mostraram significantes na predição da evolução de matrículas
em EJA. Vamos agoar verificar se esta relação persiste se controlarmos pelas variáveis
demográficas e regionais examinadas acima. Para isso utilizaremos um modelo de
regressão linear onde nossa variável dependente é a variação no número de matrículas e
variáveis explicativas são a relação receita FUNDEB/receita em educação (receitaliq), a
proporção do gasto em EJA sobre o total do gasto em educação (vardespedu),
controlando por evolução na proporção de analfabetos na população com mais de 15
anos (varpop.adult), a taxa de urbanização do município (txurb) e a Região
Administrativa (RA). O modelo é o seguinte:
1056
Estes coeficientes nos dizem que, mantendo as outras variáveis constantes,
municípios com maior receita líquida proveniente do FUNDEB em relação à receita
total vinculada à educação, em 2009, tiveram uma queda menor no número de
matrículas em EJA. O mesmo se deu com relação entre aqueles municípios que
despenderam mais recursos em EJA relativo ao montante gasto em educação em 2009
comparado com 2005.
1057
Esse aprimoramento da base de dados também permitiria exporarmos os fatores
explicativos da evolução da matrícula em EJA em todas as suas etapas.
1058
ANEXO 4
TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO
Dados de identificação
Título do projeto: O impacto da inclusão da EJA no Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica –
FUNDEB – no Estado de São Paulo.
Pesquisador responsável: Prof. Dra. Maria Clara di Pierro.
Assistentes de pesquisa: Mariana Sucupira e Alyne Figueiredo
Entrevistado(a):
Nome:_________________________________________________________________
RG: ________________________________________________________ Idade:________ anos.
Dispenso anonimato
Solicito anonimato
_______________________________________________________
Assinatura
Núcleo de Estudos “Educação de Jovens e Adultos: insumos, processos, resultados”. Ação Educativa –
Assessoria, Pesquisa e Informação – Rua General Jardim, 660 – Vila Buarque – São Paulo (SP) –
Telefone: (11) 3151-2333 www.acaoeducativa.org.br
1059
ANEXO 5a
Artigo 1
A configuração do ensino de jovens e adultos no Estado de São Paulo sob a
vigência do FUNDEB: resultados preliminares de uma pesquisa em andamento100
Resumo
Constatou-se que as despesas municipais com EJA são subdeclaradas nos bancos de
dados públicos, e encontraram-se evidências de que o gasto público na modalidade está
aquém do teto e dos valores estabelecidos no FUNDEB.
Introdução
100
Educação, cultura, pesquisa e projetos de desenvolvimento: o Brasil do século XXI. Anais da 35a
Reunião Anual da Associação Nacional de Pós Graduação e Pesquisa em Educação (Porto de Galinhas,
PE: out. 2012). Rio de Janeiro, ANPEd, 2012 (ISBN 21758484). Disponível em
http://35reuniao.anped.org.br/images/stories/trabalhos/GT18%20Trabalhos/GT18-1668_int.pdf
1060
indução federal à implementação descentralizada de sucessivas campanhas de
alfabetização. Os movimentos de educação e cultura popular do início da década de
1960 fizeram emergir uma identidade pedagógica peculiar à educação de adultos, mas o
pensamento emancipador de Freire foi expurgado dos programas governamentais
durante o regime militar que, no intuito de absorver no mercado de trabalho urbano o
afluxo de migrantes rurais pouco escolarizados, institucionalizou a educação de jovens e
adultos (EJA) no sistema escolar (em especial nas redes estaduais de ensino) por meio
do ensino supletivo, concebido como estratégia alternativa de certificação e reposição
acelerada de escolaridade não realizada na infância ou adolescência. O paradigma da
educação popular, entretanto, inspirou muitas das práticas educativas dos movimentos
sociais que impulsionaram a transição à democracia e inscreveram na Constituição de
1988 o direito à educação escolar em qualquer idade. As leis aprovadas no período de
redemocratização responsabilizaram as três esferas de governo, em regime de
colaboração, pela provisão de cursos e exames para jovens e adultos com baixa
escolaridade. As expectativas então geradas de um reposicionamento da modalidade na
agenda das políticas educacionais foram frustradas quando, na década de 1990, a
reforma do Estado e o ajuste macroeconômico inspirados nos preceitos neoliberais
fizeram com que o governo federal se abstivesse do papel indutor que historicamente
desempenhara, passando a cumprir, sobretudo, funções de regulação, em um sistema de
ensino crescentemente descentralizado, no qual parte das responsabilidades públicas
relativas à EJA foram transferidas para organizações civis. Nesse contexto, os
municípios, alçados pela Constituição à condição de entes federados autônomos, foram
impelidos a assumir crescentes responsabilidades educativas, dentre as quais a
alfabetização e o ensino fundamental aos jovens e adultos. Em meio às dificuldades que
os governos subnacionais enfrentaram nesse período para assegurar oportunidades
apropriadas de educação básica aos jovens e adultos, sobressai a escassez de meios
financeiros, posto que as políticas de fundos da época focalizassem os investimentos
públicos na instrução das crianças e adolescentes101. No início do novo milênio, em um
101
A Emenda Constitucional 14/1996 condicionou o financiamento da educação a um regime de fundos
contábeis que focalizou e subvinculou 60% dos recursos atribuídos pelos estados e municípios ao setor à
ampliação da matrícula escolar do ensino fundamental de crianças e adolescentes, bem como à melhoria
da formação e das condições de trabalho dos docentes. Ao aprovar a instituição do FUNDEF, o
Congresso incluiu o ensino de jovens e adultos entre os beneficiários, mas o Presidente Fernando
Henrique Cardoso vetou essa parte da lei com o intuito de minimizar a complementação financeira devida
pelo governo federal aos Estados mais pobres, mantendo assim coerência com a diretriz de contenção do
gasto social público e com as demais medidas de ajuste estrutural da economia então realizado nos
moldes neoliberais.
1061
contexto político e econômico diverso, a EJA voltou à agenda do governo federal
brasileiro, cujas políticas passaram a combinar medidas de inclusão da modalidade nos
esquemas de colaboração entre as três esferas de governo para a provisão
descentralizada de educação básica (incluindo o financiamento e assistência aos
estudantes) com programas desconcentrados de alfabetização, elevação de escolaridade
e capacitação profissional.
As hipóteses de pesquisa
Até a década de 1980 a oferta pública de ensino para jovens e adultos no Estado
de São Paulo era realizada predominantemente pela rede estadual de ensino. A
descentralização da modalidade teve início em 1990 quando muitos municípios
absorveram os serviços de alfabetização e pós-alfabetização até então mantidos pela
extinta Fundação Educar, sucedânea do Mobral (Haddad et al, 1993). A tendência à
municipalização se aprofundou a partir de 1996, quando pelo Decreto 40.673 o governo
102
Instituído pela Emenda Constitucional 53 e pela Lei 11.494/2007, o FUNDEB reformulou as regras de
colaboração entre as três esferas de governo para o financiamento de todas as etapas e modalidades da
educação básica, incluindo progressivamente em seus cálculos o ensino de jovens e adultos que,
entretanto, foi considerado com o menor fator de ponderação (inicialmente 0,7 e depois 0,8 do valor de
referência) e o gasto limitado a um teto de 15% do Fundo.
1062
estadual retirou-se da oferta das séries iniciais da EJA, delegando essa tarefa às
municipalidades (Carvalho, 2006; Furlan, 2007; Vieira, 2011). Desde então as
estatísticas registram a intensificação da municipalização do ensino fundamental de
jovens e adultos, concomitante ao declínio da oferta privada e, mais recentemente,
também das matrículas na rede estadual (Tabela 1). Diante desse quadro, a pesquisa
procura aferir em que medida essa municipalização responde aos estímulos da política
nacional de fundos de financiamento, ou às estratégias de gestão adotadas pela
Secretaria de Estado da Educação em seu relacionamento com os municípios.
103
Em 2007 (quando o fator de ponderação da modalidade era de apenas 0,7) os cálculos do custo por
aluno ao ano na EJA para efeito de captação do FUNDEB variaram de R$662 nos estados mais pobres a
R$1.433 naqueles com maior arrecadação tributária. Embora insuficientes para prover um ensino de
qualidade, esses valores eram bem superiores, por exemplo, aos R$ 250 por aluno/ano repassados entre
2002 e 2006 pela União aos Estados e Municípios no Programa Fazendo Escola, ou do per capita gasto
pelo governo federal no Programa Brasil Alfabetizado, cuja média dos anos 2007 a 2010 foi, segundo
estimativas de Cara e Araújo (2011), de R$ 264,70.
1063
aos processos de descentralização e re-centralização das decisões e das
responsabilidades pelo financiamento e provisão dos serviços educativos.
104
Foi utilizado o IPRS – Índice Paulista de Responsabilidade Social, um indicador sintético elaborado
pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE) que classifica os municípios paulistas em
cinco grupos, segundo a combinação entre variáveis econômicas e sociais.
1064
da capacidade financeira dos municípios, sua participação no FUNDEB, receitas e
despesas em educação e na EJA105.
105
Foram priorizadas as informações disponíveis no banco Finanças Brasil (FINBRA) da Secretaria do
Tesouro Nacional, alimentado pelos gestores das finanças estaduais ou municipais por exigência da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Esses dados foram cotejados com aqueles disponíveis no Sistema de
Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE) do Fundo Nacional de Desenvolvimento
da Educação (FNDE), que reúne informações prestadas pelos gestores da educação dos estados e
municípios como condição para assinatura de convênios e recebimento de complementação do FUNDEB
pela União. Utilizaram-se também informações do Sistema de Informações da Administração Pública
(SIAP) do Tribunal de Contas do Estado, que fiscaliza as despesas públicas.
1065
população seja constituída por pessoas com mais de 15 anos de idade, sendo de 77,73%
a proporção de pessoas nesse grupo etário na média dos municípios da amostra
pesquisada. Por outro lado, a amostra (assim como o universo do Estado) mostrou-se
extremamente heterogênea quanto ao porte dos municípios, à geração de riquezas
(sendo de R$ 18.882,47 o PIB per capita médio em 2008) e sua distribuição entre os
cidadãos (cuja renda média por ocasião do Censo de 2000 era de dois salários mínimos
mensais), constatando-se que em 75% dos municípios da amostra mais de 20% dos
habitantes viviam em situação de pobreza (segundo dados do IBGE para 2003). As
desigualdades socioeconômicas repercutem no desenvolvimento educacional dos
municípios, cujos indicadores também exibem acentuadas discrepâncias, como veremos
a seguir.
106
Considera-se que o analfabetismo é residual quando os índices de alfabetização são superiores a 95%,
as pessoas analfabetas pertencem aos grupos com idades mais avançadas ou se encontram em situação de
extrema marginalização. Nesses casos, as políticas educacionais isoladas são pouco efetivas, sendo
necessárias estratégias intersetoriais que atuem sobre a motivação e incidam sobre os fatores
socioeconômicos que obstaculizam o acesso à educação.
1066
Tabela 2 - São Paulo: Analfabetismo por grupos de idade - 2010
Faixa etária População Total População analfabeta Taxa de analfabetismo
15 a 19 anos 3.303.908 34.547 2,46% 1,05%
Como os dados de escolaridade coletados pelo Censo de 2010 não foram ainda
divulgados, por ora só foi possível estimar a demanda potencial por escolarização de
jovens e adultos com base em dados de 2000: em média, 60% da população dos
municípios analisados não haviam concluído o ensino fundamental e 15% haviam
concluído esse nível de ensino, mas não o ensino médio. O número médio de séries
1067
concluídas da população de 15 anos e mais em 2000 era de 6,3 – variando entre 4,31 e
8,94 anos entre os municípios da amostra.
1068
redistribuição do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços), e a terceira de
receitas próprias (originárias da arrecadação de impostos sobre a propriedade territorial
ou os serviços). Essas médias, entretanto, ocultam situações extremamente diversas de
municípios fortemente dependentes das transferências intergovernamentais - como os
pequenos Uru, Cruzália, Barbosa e Ribeirão dos Índios - em que essas fontes
representam mais de 60% da receita, e aqueles dotados de grande autonomia financeira -
como São Paulo, São Bernardo do Campo, Cubatão e São Caetano do Sul - em que as
transferências não alcançam 10% da receita.
1069
orçamentos do Estado e dos municípios para uma eventual expansão nas matrículas
públicas.
Em 2009 o valor estimado pelo FNDE para investimento por aluno da EJA em
São Paulo para efeito dos cálculos do FUNDEB foi de R$ 1.810,44. De acordo com os
dados declarados ao FINBRA, quinze municípios da amostra efetuaram gastos
superiores a esse valor109. Por outro lado, a Tabela 6 aponta que quase metade dos 115
municípios da amostra apresentou gasto aluno/ano na EJA inferior a R$ 500,00.
107
São eles Bento de Abreu, Caiabu, Corumbataí, Dois Córregos, Guararema, Jaborandi, Jumirim,
Mombuca, Queiroz, Ribeirão Pires, Sales Oliveira, Uru e Zacarias.
108
Essa média desconsidera Barretos, pois não há informações sobre gasto em EJA nesse município para
2009.
109
São Caetano do Sul, Caieiras, Jaboticabal, Areiópolis, Brejo Alegre, Guararapes, Ribeirão dos Índios,
Campinas, Pedregulho, Avanhandava, Cruzália, Suzano, Palmeira do Oeste, Pereira Barreto e Amparo.
1070
Tabela 6 – São Paulo: Despesa aluno/ano em EJA nos municípios da amostra (2009)
Despesa aluno/ano em EJA (em R$) Quantidade de municípios Proporção de Municípios (em %)
Até 100,00 26 22,60
De 100,00 a 500,00 31 27,00
De 500,00 a 1.000,00 28 24,35
Mais de 1.000,00 30 26,08
Total 115 100,00
Fonte: Finbra/STN e Censo Escolar. Organização própria.
Dezessete municípios – dentre os quais a capital São Paulo e o industrializado
Cubatão - declararam valores irrisórios e pouco críveis (abaixo de R$ 50,00), o que
sugere que é frequente e disseminada a subdeclaração dos gastos na modalidade, que
permanecem invisíveis sob outras rubricas. A explicação mais plausível para isso
relaciona-se ao gasto com pessoal, que é o principal componente de custo do ensino
básico, em proporções estimadas entre 75 e 85% (Relatório, 2001; CARREIRA e
PINTO, 2006). Como a maior parte dos docentes e equipes técnico-pedagógicas da EJA
no Brasil são também professores da educação básica de crianças e adolescentes que
complementam sua jornada de trabalho no período noturno, raramente a despesa com
pessoal da modalidade é contabilizada a parte, permanecendo invisível. O mesmo
ocorre com o gasto com a construção e manutenção das instalações físicas e
equipamentos, que são compartilhados, e contabilizados como despesas do ensino
básico de crianças e adolescentes.
A hipótese de que as despesas com a EJA são subdeclaradas nos bancos de dados
oficiais é reforçada pelos resultados de pesquisa da União Nacional dos Dirigentes
Municipais de Ensino (ARAÚJO, 2012) que contrastou o gasto médio da EJA
registrado no SIOPE em 2009 - de apenas R$ 140,10 (evidentemente subestimado) -
com dados coletados direta e criteriosamente em uma amostra de 224 municípios de
todo o país. Esse estudo constatou, na média nacional, um gasto por aluno da EJA da
ordem de R$ 1.881,95, que correspondia a 0,67 do valor obtido para as séries iniciais do
ensino fundamental de crianças e adolescentes (ou seja, menor que o fator de
ponderação atribuído à EJA no FUNDEB), evidenciando a pouca prioridade que os
municípios concedem à modalidade. A pesquisa registrou significativa variação entre as
regiões Nordeste (cujo gasto médio na modalidade foi de R$ 1.075,83) e a despesa
média dos Estados do centro-sul do país (R$ 2.369,89 no Sul, R$ 2.417,91 no Centro
Oeste e R$ 2.778,52 no Sudeste)110.
110
A amostra não permitiu a obtenção do valor para a região Norte.
1071
Mesmo cientes de que as despesas declaradas pelos municípios na EJA estão
subestimadas, persistimos na análise do banco de dados, procurando aferir o impacto do
FUNDEB no financiamento da modalidade, mediante a comparação entre os anos de
2005, 2007 e 2009.
Tabela 7 – São Paulo: Participação das despesas na subfunção EJA no total da função
educação nos municípios da amostra (2005-2009)
Ano Média Mediana
2005 1,49% 0,62%
2006 1,41% 0,56%
2007 1,24% 0,51%
2008 1,21% 0,53%
2009 1,05% 0,44%
Fonte: Finbra/STN. Organização própria
1072
Tabela 8: São Paulo: Despesa aluno/ano em EJA em municípios da amostra (2005-
2009)
Quantidade Despesa aluno/ano (em R$) (B) Valor de
municípios com (A) Mediana referência da
Ano EJA no A/B
informação sobre Média Mediana (sem matrículas
despesa em EJA FUNDEB
semipresenciais)
2005 103 899,00 284,67 300,94 - -
1073
Entretanto, os gastos declarados representem apenas a terça parte dos valores com os
quais os municípios foram retribuídos pelas matrículas na EJA pelos cálculos do
FUNDEB, o que pode expressar a pouca prioridade atribuída à modalidade, mas
também pode dever-se à subdeclaração das despesas. Tal subdeclaração fica evidente
mais uma vez quando comparamos os valores declarados pelos municípios da amostra
em 2009 com aqueles obtidos na pesquisa da UNDIME para municípios do Estado de
São Paulo (ARAÚJO, 2012), que foi de R$ 2.704,63, valor este 49% superior àquele
atribuído à modalidade nos cálculos do FUNDEB (R$ 1.810,44) e cinco vezes maior
que os R$ 540,66 registrados por nosso estudo.
Considerações finais
1075
Referências
1076
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BUENO, M. S. S. de (orgs.) Descentralização do Estado e municipalização do
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OLIVEIRA, R. P.; SANTANA, W. (orgs.). Educação e federalismo no Brasil:
combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010.
PINTO, J. M. R A política recente de fundos para o financiamento da educação e seus
efeitos no pacto federativo. Educação e Sociedade, v. 28, p. 877-897, 2007.
Relatório sobre Financiamento da Educação. Revista Brasileira de Estudos
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SÃO PAULO. Fundação SEADE. A inversão da pirâmide etária paulista. São Paulo
Demográfico, v. 10, n. 3, abril 2010.
VIEIRA, R. S. O regime de colaboração entre União e o Estado de São Paulo na oferta
de políticas de EJA no período 2003-2009. São Paulo, FEUSP, 2011
(Dissertação de Mestrado).
1077
VOLPE, G. C. M. O financiamento da educação de jovens no período de 1996- 2006:
farelos de migalhas. Campinas, UNICAMP, 2010 (Tese de Doutoramento).
1078
ANEXO 5b
Artigo 2
Políticas e direitos educativos dos jovens e adultos no Estado de São Paulo: notas
de pesquisa e relato de intervenção111
mcpierro@usp.br
salomao.ximenes@acaoeducativa.org
Resumo
Palavras-Chave
Introdução
111
Publicado em 2011 nos anais do XXV Simpósio Brasileiro e II Congresso Iberoamericano de Política
e Administração da Educação, intitulado Políticas públicas e gestão da educação: construção histórica,
debates contemporâneos e novas perspectivas. Biblioteca Anpae - Cadernos 11. São Paulo: ANPAE,
PUCSP, USP (ISBN 16773802).
1079
públicas de educação de jovens e adultos (EJA) no Estado de São Paulo112 e descreve
uma iniciativa de organizações sociais engajadas nessa temática, que exercita a
possibilidade de recurso ao sistema de justiça como meio de fortalecimento dos direitos
reconhecidos na legislação. O estudo se beneficia das informações apuradas durante os
procedimentos administrativos e judiciais em curso, nos quais os atores da sociedade
civil expõem suas reivindicações e as autoridades públicas apresentam suas
justificativas quanto às opções de políticas públicas adotadas no período.
O estudo cujos resultados preliminares são aqui apresentados tem por objetivo
investigar a configuração e o desenvolvimento contemporâneo das políticas públicas de
EJA no Estado de São Paulo, analisando-as enquanto componente e expressão das
reformas das políticas educacionais consoantes à redefinição do papel do Estado na
regulação das políticas sociais (BARROSO, 2005; KRAWCZYC e VIEIRA, 2008).
112
Trata-se da pesquisa “O impacto da inclusão da EJA no Fundo de Desenvolvimento da Educação
Básica - FUNDEB – no Estado de São Paulo”, um dos cinco eixos do Núcleo de Estudos Educação de
Jovens e Adultos, sediado na Ação Educativa e apoiado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais (INEP).
1080
de municípios selecionados segundo o porte e o comportamento das variáveis e
indicadores mencionados. A revisão bibliográfica, análise de documentos
governamentais, aplicação de questionários e entrevistas com gestores proporcionarão
elementos adicionais para interpretação e avaliação das políticas públicas de EJA no
território paulista.
1081
numa intervenção significativa do sistema de justiça, quando comparado ao fenômeno
descrito como “judicialização da educação”, entendido como a crescente intervenção do
Poder Judiciário nas questões educacionais visando a proteção desse direito (CURY e
FERREIRA, 2009), o que contrasta com a influência exercida pelas demandas judiciais
nas políticas públicas de educação infantil, ensino fundamental de crianças e
adolescentes e adaptação de unidades escolares à inclusão de pessoas com deficiência
(SILVEIRA, 2010).
1083
2009, o Censo Escolar registrou apenas 783.476 matrículas - sendo 80,4% presenciais e
19,6% semipresenciais; no Ensino Fundamental, as matrículas somaram 380.866 mil
estudantes e, no Ensino Médio, totalizaram 402.610 inscritos. A rede estadual respondia
por 93,7% das matrículas no Ensino Médio, enquanto as redes municipais registraram
61,6% das matrículas no Ensino Fundamental. Nesse mesmo ano, apenas 86 prefeituras
municipais se conveniaram ao Ministério da Educação para o desenvolvimento do
Programa Brasil Alfabetizado, mantendo 922 turmas de alfabetização nas quais foram
cadastrados 16.299 jovens e adultos.
Essa não foi uma tarefa simples, devido à política de fundos adotada pelo
Governo Federal de então, na qual as matrículas realizadas na EJA não podiam ser
incluídas nos cálculos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF (PINTO, 2002). Nesse
contexto, muitos governos municipais não dispunham de recursos nem tinham razões
políticas para priorizar essa modalidade de ensino em detrimento de outras, como a
Educação Infantil, cuja demanda social se explicita com maior intensidade.
1084
Tabela 1 – Evolução da Matrícula na EJA no Estado de São Paulo 1995-2009
Ensino Fundamental
Ensino Médio
Total Total
Ano
1ª a 4ª 5ª a 8ª 1ª a 8ª Semipre Semipre Geral
Presencial Total Presencial Total
sencial sencial
1995 129.253 218.652 ... ... ...
347.905 ... ... 97.056 444.961
1996 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
1997 137.716 333.243 ... ... ...
470.959 ... ... 162.930 633.889
1998 138.640 384.625 ... ... ...
523.265 ... ... 229.681 752.946
1999 146.103 415.127 ... ... ...
561.230 ... ... 308.005 869.235
2000 149.688 428.304 ... ... ...
577.992 ... ... 371.488 949.480
2001 144.434 427.528 ... ... ...
571.962 ... ... 387.496 959.458
2002 143.139 307.221 ... 450.360 151.333
601.693 287.756 139.863
427.619 1.029.312
2003 146.081 327.193 ... 473.274 145.510
618.784 346.108 137.758
483.866 1.102.650
2004 150.343 337.532 ... 487.875 149.537
637.412 388.724 151.676
540.400 1.177.812
2005 141.771 331.646 ... 473.417 124.967
598.384 400.147 138.341
538.488 1.136.872
2006 122.500 310.556 ... 433.056 105.549
538.605 401.838 127.120
528.958 1.067.563
2007 106.419 268.810 371 375.600 77.938
453.538 379.734 99.386
479.120 932.658
2008 111.837 268.325 - 380.162 72.526
452.688 362.776 95.777
458.553 911.241
2009 99.541 224.788 - 324.329 65.253
389.582 314.215 90.332
404.547 794.129
... dados não coletados
Nota: A partir de 2002 o Censo Escolar discrimina os dados: curso presencial e semipresencial/presença flexível.
Fonte: Centro de Informações Educacionais – CIE/SEESP.
Diante desse quadro, não causava surpresa que a evolução de matrículas na EJA
no Estado de São Paulo tivesse apresentado um crescimento tímido entre 1995 e 2004 e
uma queda real nos anos subsequentes (Tabela 1). As expectativas de reversão dessa
tendência foram depositadas nas novas condições de financiamento do ensino geradas
pela criação em 2007 do FUNDEB113.
114
Segundo a Constituição (CF/88, ADCT, art.60, inciso II) somente as matrículas presenciais podem ser
contabilizadas no FUNDEB.
1086
prestígio e se desenvolve em condições de escassez de recursos materiais e humanos,
trata-se de avaliar o impacto do fator de ponderação que remunera a menor a
modalidade no FUNDEB, analisar as relações federativas, aferir a eventual competição
entre os programas federais - como o Brasil Alfabetizado, o Programa Nacional de
Inclusão de Jovens (ProJovem) - e a oferta das redes municipal ou estadual, bem como o
impacto da certificação via exames (ENCCEJA e ENEM). Cabe verificar também os
efeitos sobre a oferta de EJA da recente onda de programas de remuneração dos
profissionais da educação de acordo com o desempenho dos estudantes em provas
padronizadas e outros indicadores quantitativos de rendimento escolar (CASSETARI,
2008; ZAQUIA, 2009)115.
115
Encontramos evidências de que a adoção da bonificação por resultados na rede estadual paulista de
ensino está impactando negativamente a oferta de EJA, pois os elevados índices de evasão que
caracterizam a modalidade prejudicam a performance das escolas, induzindo as equipes a inibir a
matrícula e apoiar estratégias de nucleação dos cursos como forma de proteger os próprios salários.
1087
populares; os conteúdos veiculados são pouco relevantes e significativos para tornar a
freqüência escolar atrativa e motivadora para pessoas cuja vida cotidiana já está
preenchida por compromissos imperiosos e múltiplas exigências sociais.
1088
organizações componentes do Fórum, ingressaram no processo como assistentes do MP,
sendo formalmente admitidas em fevereiro de 2009116.
116
Trata-se do Processo n° 053.08.102151-6, que tramitou na 4ª Vara da Fazenda Pública da Capital.
1089
diversas unidades escolares, com a “nucleação” do atendimento remanescente.
Utilizando-se das prerrogativas previstas na Constituição, o Fórum encaminhou um
requerimento de informações à Coordenadoria de Ensino da Região Metropolitana de
São Paulo. Em resposta oficial, a administração negou que estivesse em cursos um
processo de “nucleação”, afirmando que “em nenhum momento cogitou-se o fechamento
de classes de EJA em 2010”. No entanto, diante da continuidade das denúncias e como
estas também se referiam a outros municípios, outro requerimento de informações
oficiais foi encaminhado ao poder público, desta vez à Secretaria de Educação do
Estado de São Paulo. O documento encaminhado pelo Fórum pedia providências no
sentido de que fossem revertidas as violações já realizadas (jovens e adultos que, nas
escolas onde o processo havia sido constatado, desistiram ou foram desestimulados a se
matricular) e impedidas violações futuras, com a divulgação de comunicados na
imprensa e a extensão do período de matrículas. Oficialmente, também a Secretaria de
Educação negou haver uma política de redução da quantidade de salas e escolas com
oferta de EJA em 2010, alegando que “atenderia todos os estudantes que solicitassem
matrícula”. No entanto, a posição oficial seria desmentida pelos dados de matrícula
divulgados em 2010.
Frente à redução de 25% das matrículas em EJA no Estado de São Paulo entre
2009 e 2010, foi encaminhado novo pedido de informações públicas à Secretaria de
Educação do Estado. Em sua resposta, as autoridades estaduais argumentam que a
diminuição das matrículas na EJA reflete a combinação de mudanças demográficas com
o recuo da demanda por essa modalidade de ensino. Já as organizações sociais que
atuam na defesa dos direitos dos jovens e adultos denunciam ser este o resultado da
omissão do Estado no cumprimento de suas responsabilidades na mobilização da
demanda social, garantia de oferta suficiente e adequada de oportunidades educacionais.
De fato, se a transição demográfica coloca o Estado de São Paulo entre aqueles em que
a população jovem - que historicamente manifesta a demanda educativa de modo mais
intenso que outros grupos geracionais – diminui sua participação na pirâmide etária, tal
transição se realiza em ritmo discreto que de modo algum justifica a queda das
matrículas (FIPE, 2010; SÃO PAULO, 2010).
1090
de salas em escolas estaduais. Há orientações expressas das Coordenadorias e Diretorias
de Ensino no sentido de que as escolas encaminhem os demandantes de vagas no ensino
fundamental, tanto primeiro quanto segundo segmentos, para que procurem matrícula
junto às redes municipais de ensino, o que representa na prática o aprofundamento da
municipalização. Também com efeito restritivo sobre a oferta de oportunidades na
modalidade, com graves implicações na qualidade do ensino, há orientação
condicionando a autorização para a abertura e continuidade de turmas a um número
“mínimo” de quarenta estudantes cadastrados. Como consequência dessa orientação,
foram identificadas situações em que as escolas são levadas a unificar turmas durante o
período letivo, mesmo que as salas passem a funcionar com mais de sessenta alunos
matriculados.
3. Comentários finais
1091
organizada em relação às políticas públicas de EJA, para além das experimentações de
parceria, adquiriu a feição de resistência ativa àquelas dimensões das políticas
governamentais que desconstituíam os direitos conquistados. Essa resistência política
ancorou-se nas articulações plurais dos fóruns de EJA e pautou-se por sucessivos
intentos de construção de canais de diálogo e elaboração de consensos com os agentes
governamentais e criação de instâncias de controle horizontal das políticas
educacionais, em um movimento contínuo por alargar os espaços de participação
política e ampliar a esfera pública democrática. No período recente, o Fórum Paulista de
EJA incursionou em uma nova modalidade de incidência nas políticas públicas
acionando o sistema de justiça para exigir direitos educativos violados. Até o momento
o Judiciário manteve sua posição tradicional de não interferência nas políticas de outros
poderes. De qualquer modo, reconhecidos os limites atuais de atuação pela via
estritamente judicial, a perseverante pressão jurídico-institucional por parte das
organizações articuladas no Fórum Paulista de EJA exigiu das autoridades que se
posicionassem publicamente a cada opção adotada e tornassem públicas novas
informações. Essas informações foram apropriadas pela pesquisa em curso, cujas
análises vêm incorporando, também, as diferentes concepções dos representantes do
Estado e dos atores da sociedade civil quanto à extensão do direito à educação e das
obrigações devidas pelo Estado. Espera-se, por outro lado, que os resultados da pesquisa
municiem as organizações da sociedade civil com argumentos que fortaleçam suas
demandas junto aos poderes públicos, oportunizando inclusive ao sistema de justiça a
revisão de sua posição de não interferência no controle das políticas governamentais.
1092
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