Acórdão TCU 8497-2022 - Segunda Câmara - Superfaturamento

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.
675/2018-7
GRUPO I – CLASSE II – Segunda Câmara
TC 011.675/2018-7
Natureza: Tomada de Contas Especial.
Entidade: Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do
Rio Grande do Norte (Sesap-RN).
Responsáveis: Edmilson de Albuquerque Júnior (406.531.964-15);
Ednice Moreira de Souza (720.629.084-15); Eulalia de
Albuquerque Alves (704.105.344-04); Jarbas Miguel Fernandes
Mariano (369.917.404-20); Joana Darc Borges (736.852.164-49);
Jose Geraldo Couto da Costa (086.175.894-34); Rodolfo da
Nobrega Correa (063.954.614-51); e W. Felipe da Silva – EPP
(04.099.366/0002-00).
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SISTEMA

ÚNICO DE SAÚDE. IRREGULARIDADES EM AQUISIÇÕES
DE DISPOSITIVOS MÉDICOS IMPLANTÁVEIS – DMI.
SUPERFATURAMENTO E RESTRIÇÃO À
COMPETITIVIDADE EM PREGÃO ELETRÔNICO.
CONTRATAÇÃO DIRETA SEM A DEVIDA
FUNDAMENTAÇÃO. REGULARIDADE DAS CONTAS DE
UM GESTOR. IRREGULARIDADE DAS CONTAS DA
EMPRESA E DE AGENTES PÚBLICOS. DÉBITO. MULTA
PROPORCIONAL AO DANO. MULTA POR ATO PRATICADO
COM GRAVE INFRAÇÃO À NORMA LEGAL.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de Controle Externo da

Saúde (peça 72), abaixo reproduzida, com pequenos ajustes de forma, que contou com a anuência do
escalão dirigente daquela unidade especializada (peças 73 e 74):
“INTRODUÇÃO
1. Cuidam os autos de tomada de contas especial (TCE) instaurada pelo Tribunal de Contas
da União em obediência ao item 9.1. do Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, da relatoria do
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa (peça 1), proferido nos autos do TC 021.258/2017-
1, que, por seu turno, também julgou o relatório de auditoria realizado nas entidades: Secretaria
de Saúde Pública Governo do Estado do Rio Grande do Norte (Sesap-RN), Hospital Regional
Deoclécio Marques de Lucena (HRDML), Hospital Regional Tarcísio Vasconcelos Maia
(HRTVM), Secretaria Municipal de Saúde de Natal/RN (SMS-Natal), Hospital do Coração de
Natal Ltda., Instituto do Coração de Natal Ltda. (Incor), Clínica Ortopédica/Traumatológica de
Natal Ltda.; com o objetivo de verificar a regularidade das aquisições de Dispositivos Médicos
Implantáveis (DMI) realizadas no Estado do Rio Grande do Norte para utilização em pacientes
do Sistema Único de Saúde (SUS).
1.1. O TCU decidiu no mencionado decisum, in verbis:
‘9.1. Converter estes autos em Tomada de Contas Especial, com fundamento no art. 47 da
Lei 8.443/1992;
9.2. determinar à Secex/RN, com fundamento no art. 12, inciso II, da Lei 8.443/1992, que
promova a citação dos responsáveis abaixo identificados, bem como de outros que
eventualmente venha a identificar, para que, no prazo de 15 dias, apresentem alegações
defesa quanto ao superfaturamento do produto denominado Dynamic Hip Screw, previsto
Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o código 72455184.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.675/2018-7
no item 1.28 do Pregão 1/2016 Sesap/RN, do qual foram vendidas quinze unidades para o
Hospital Regional Monsenhor Walfredo Gurgel e 375 unidades para o Hospital Regional
Deoclécio Marques de Lucena, com excesso de preço unitário de R$ 2.564,66, ou
recolham o débito solidário discriminado a seguir:
9.2.1. W Felipe da Silva – ME, por vender o produto em questão com excesso de preço em
relação ao mercado;
9.2.2. Joana Darc Borges, por realizar pesquisa de preços referente ao Pregão 1/2016 sem
observar os preços praticados no pregão anterior realizado pela Sesap, os preços de outras
licitações da Administração Pública e os de mercado, com ofensa aos arts. 15, inciso V, e
43, inciso IV, da Lei 8.666/1993 e ao art. 2º, inciso II, da IN-MP/SLTI 5/2014,
contribuindo para o superfaturamento abaixo descrito;
9.2.3. Rodolfo da Nobrega Correa, Pregoeiro da Secretária de Estado da Saúde Pública do
RN, por realizar, julgar e adjudicar o Pregão 1/2016-RP com base em pesquisa de preços
incompatível com critérios aplicáveis, contrariando os comandos dispostos no art. 4º,
inciso XI, da Lei 10.520/2002 c/c o art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, quando deveria
ter verificado, ou solicitado que fosse avaliada, a adequação da oferta selecionada aos
preços de mercado, contribuindo para o superfaturamento abaixo descrito;
9.2.4. Eulália de Albuquerque Alves, Secretária de Estado da Saúde Pública do RN, por
homologar o Pregão 1/2016 RP-Sesap e assinar a ata de registro de preços, com base em
pesquisa de preços incompatível com os critérios aplicáveis, contrariando os comandos
dispostos no art. 4º, inciso XI, da Lei 10.520/2002 c/com o art. 43, inciso IV, da Lei
8.666/1993, quando deveria ter verificado, ou solicitado que fosse verificada, a adequação
da oferta selecionada aos preços de mercado, contribuindo, assim, para o superfaturamento
abaixo descrito.
DANO (R$) DATA
1.000.217,40 2/8/2017
9.3. Realizar a audiência dos responsáveis abaixo mencionados, com fulcro no art. 43,
inciso II, da Lei 8.443/1992, e art. 250, IV, do Regimento Interno do TCU, para que, no
prazo de 15 dias, apresentem razões de justificativa para as falhas discriminadas a seguir:
9.3.1. Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano, Diretor Geral do HRTVM, por adquirir
material para uso em cirurgias por meio de dispensa de licitação (Processos 119181/2015-8
e 417405/2016-1) e do instituto da inexigibilidade (Processo 147.407/2015-5), sem que a
situação emergencial ou a inviabilidade de competição estivessem caracterizadas, com
ofensa aos arts. 24, inciso IV, 25, inciso I, e 26, inciso I, da Lei 8.666/1993;
9.3.2. Sr. José Geraldo Couto da Costa, Assessor Jurídico do HRTVM, por emitir
pareceres favoráveis à aquisição, por meio de dispensa de licitação (Processos
119181/2015-8 e 417405/2016-1) e do instituto da inexigibilidade (Processo
147.407/2015-5), com erro grosseiro, visto que não foram observados os requisitos da
situação emergencial ou da inviabilidade da competição, quando deveria ter recomendado
a contratação via procedimento licitatório, com ofensa aos arts. 24, inciso IV, 25, inciso I,
26, inciso I, e 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993;
9.3.3. Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, Diretor Geral do HRDML, por adquirir
materiais para procedimentos cirúrgicos de ortopedia, por meio de dispensa indevida
(Processo 88519/2016-6), sem que a situação emergencial estivesse caracterizada, quando
deveria ter realizado processo licitatório, com ofensa aos arts. 24, inciso IV, 26, inciso I, da
Lei 8.666/1993.
9.3.4. Sra. Ednice Moreira de Souza, Coordenadora da Coordenadoria de Hospitais em
substituição, por elaborar o Termo de Referência do Pregão 1/2016, datado de 08/08/2015,
contendo cláusula restritiva ao caráter competitivo do certame (item 12.1.4.9 do edital),
consubstanciada na exigência de que a empresa vencedora possuísse instalações físicas em

Natal/RN, com ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e ao art. 3º,
§ 1º, inciso I, Lei 8.666/1993, quando deveria ter excluído ou justificado tal exigência;
9.3.5. Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, Pregoeiro da Sesap, por realizar, julgar e adjudicar o
Pregão 1/2016-RP contendo cláusula restritiva ao caráter competitivo do certame (item
12.1.4.9 do edital), consubstanciada na exigência de que a empresa vencedora possuísse
instalações físicas em Natal/RN, com ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI, da
Constituição Federal e ao art. 3º, § 1º, inciso I, Lei 8.666/1993, quando deveria ter negado
andamento ao certame e comunicado o fato à autoridade competente;
9.3.6. Eulália de Albuquerque Alves, Secretária de Estado da Saúde Pública do RN, por
homologar o Pregão 1/2016-RP-Sesap e assinar a ata de registro de preços contendo
cláusula restritiva ao caráter competitivo do certame (item 12.1.4.9 do edital),
consubstanciada na exigência de que a empresa vencedora possuísse instalações físicas em
Natal/RN, com ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e ao art. 3º,
§ 1º, inciso I, Lei 8.666/1993.’
2. A TCE foi motivada por irregularidades detectadas no Pregão 1/2016 (superfaturamento –
item 1.28 produto denominado Dynamic Hip Secrew – Valor R$ 1.000.217,40; e cláusula
restritiva ao caráter competitivo – item 12.1.4.9 do Edital), nos processos de dispensas de
licitação (Processos 119181/2015-8, 417405/2016-1 e 88519/2016-6) e de inexigibilidade de
licitação (Processo 147.407/2015-5) indevidamente fundamentados, todos realizados pela Sesap-
RN e pagos com recursos transferidos pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS) para o Fundo
Estadual de Saúde do Rio Grande do Norte, na rubrica de Média e Alta Complexidade (MAC),
fonte 160, recursos SUS, exercício de 2016.
3. A presente TCE era originalmente da extinta Secex-RN, mas se encontra atualmente sob a
responsabilidade da SecexSaúde por força do art. 40 c/c o art. 98 da Resolução TCU 305/2018.
HISTÓRICO
4. Em obediência à Portaria de Fiscalização Secex-RN 866 (peça 3 do TC 021.258/2017-1),
de 31/8/2017, foi realizada a auditoria de conformidade na Secretaria de Saúde Pública Governo
do Estado do Rio Grande do Norte (Sesap-RN), com o objetivo de verificar a regularidade das
contratações de prestadores de serviço de alta complexidade, bem como das aquisições das
Órteses, Próteses e Materiais Especiais (OPME), que se referem à aquisição e utilização de
Dispositivos Médicos Implantáveis (DMI) para uso em pacientes do SUS, tendo gerado o
TC 021.258/2017-1, o qual consta, em sua peça 33, a íntegra do relatório de auditoria,
reproduzido neste processo (peça 29).
5. A auditoria abrangeu os procedimentos médicos e a verificação da legalidade das
aquisições de OPME realizadas pela Sesap-RN. Esta TCE aborda apenas as irregularidades
identificadas nos procedimentos licitatórios: Pregão Eletrônico 1/2016 RP-Sesap-RN, dispensas
de licitação (Processos 119181/2015-8, 417405/2016-1 e 88519/2016-6) e de inexigibilidade de
licitação (Processo 147.407/2015-5), destinados à aquisição de materiais de consumo de trauma-
ortopedia para as unidades hospitalares da rede pública de saúde do Rio Grande do Norte.
6. A TCE, determinada pelo Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-
Substituto Marcos Bemquerer Costa, nos seus itens 9.2. e 9.3., foi inicialmente examinada na
extinta Secex-RN (instrução e pronunciamento da unidade às peças 50 e 51), que, após exame
técnico das ocorrências, na forma dos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e II, da Lei 8.443/1992 c/com
o art. 202, incisos I e II, do RI/TCU, definiu a responsabilidade solidária da Sra. Eulália de
Albuquerque Alves, do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa e da Sra. Joana Darc Borges, bem como
da empresa W. Felipe da Silva – ME e quantificou o débito a eles atribuído. Propôs-se, nesses
parâmetros, a citação dos responsáveis.
7. Nesse mesmo exame técnico, foram atribuídas as responsabilidades do Sr. Jarbas Miguel
Fernandes Mariano, do Sr. José Geraldo Couto da Costa, do Sr. Edmilson de Albuquerque
Júnior, da Sra. Ednice Moreira de Souza, do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa e da Sra. Eulália de

Albuquerque Alves, por atos de gestão que, apesar de não configurarem débito, ensejavam, na
forma dos arts. 10, § 1º, e 12, incisos I e III, da Lei 8.443/1992 c/com o art. 202, incisos I e III,
do RI/TCU, a promoção de audiências.
8. As citações e as audiências foram realizadas às peças 52 a 59, e 69, dos autos, conforme
delegação de competência conferida pelo relator, Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
Os responsáveis arrolados apresentaram, à Corte, alegações de defesa e/ou expuseram razões de
justificativa, que serão analisadas a seguir. Apenas a Sra. Eulália de Albuquerque Alves,
secretária da Sesap-RN, objeto de citação e principal agente na cadeia de responsabilização,
encontra-se em revelia (Ofício 36/2019 Sec-RN, peça 69, e ciência de comunicação AR, peça
70).
Quadro 1 – Relação de expedientes do TC 011.675/2018-7
Reponsável Expediente Ofício Defesa
W Felipe da Silva – Citação Ofício 1087/2018-TCU/SECEX-RN Peça 61
ME (peça 55)
Joana Darc Borges Citação Ofício 1088/2018-TCU/SECEX-RN Peça 60
(peça 56)
Rodolfo da Nobrega Citação e Ofício 1084/2018-TCU/SECEX-RN Peça 66
Correa Audiência (peça 52)
Eulália de Citação e Ofício 1085/2018-TCU/SECEX-RN Sem
Albuquerque Alves Audiência (peça 53) e resposta
Ofício 0036/2019-TCU/Sec-RN (peça
69)
Jarbas Miguel Audiência Ofício 1089/2018-TCU/SECEX-RN Peça 62
Fernandes Mariano (peça 57)
José Geraldo Couto Audiência Ofício 1091/2018-TCU/SECEX-RN Peça 65
da Costa (peça 58)
Edmilson de Audiência Ofício 1092/2018-TCU/SECEX-RN Peça 64
Albuquerque Júnior (peça 59)
Ednice Moreira de Audiência Ofício 1086/2018-TCU/SECEX-RN Peça 63
Souza (peça 54)
EXAME TÉCNICO
9. Preliminarmente, cabe observar que, por força do disposto no art. 40, combinado com o
98 da Resolução TCU 305/2018, a responsabilidade técnica por este processo passou da extinta
Secex-RN para a SecexSaúde.
10. Cabe ainda ressaltar que a pretensão punitiva do TCU, conforme Acórdão 1.441/2016-
Plenário, da relatoria do Ministro Benjamin Zymler, que uniformizou a jurisprudência acerca
dessa questão, subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205 do Código Civil,
que é de dez anos, contado da data de ocorrência da irregularidade sancionada, nos termos do art.
189 do Código Civil, sendo este prazo interrompido pelo ato que ordenar a citação, a audiência
ou a oitiva do responsável. No caso em exame, não ocorreu a prescrição, uma vez que a
irregularidade sancionada foi cometida em 2/8/2017 e o ato de autorização das citações dos
responsáveis sobreveio em 14/11/2018 (peça 51).
11. Preliminarmente, pela importância que os conceitos de ‘boa-fé’ x ‘ausência de má-fé’
possuem para as análises de responsabilidades no âmbito do TCU e pela frequência com que tais
elementos são usados pelos responsáveis, faz-se os seguintes esclarecimentos válidos para todas
as análises das defesas feitas neste processo: a análise da conduta é feita sob o ponto de vista
objetivo, sem que seja necessária a comprovação de má-fé (dolo), havendo possibilidade de
responsabilização apenas pela ausência de comprovação da boa-fé objetiva do agente (Acórdão
7.936/2018-Segunda Câmara, relator Ministro-Substituto Augusto Sherman).

12. Nessa esteira, para processos de responsabilização na esfera do controle externo, a boa-fé
do responsável deve ser aferida objetivamente, sendo necessária a constatação de algum ato ou
fato capaz de caracterizar a conduta zelosa e diligente do responsável. Isso significa que o fato de
não ter havido a comprovação da má-fé, não significa que exista, necessariamente, boa-fé na
conduta do responsável.
13. Relativamente a esse aspecto, a jurisprudência deste Tribunal sedimentou entendimento de
que quando se trata de processos atinentes ao exercício do controle financeiro da Administração
Pública, tais como o que ora se examina, a boa-fé não pode ser presumida, devendo ser
demonstrada e comprovada a partir dos elementos que integram os autos.
14. Tal interpretação decorre da compreensão de que, relativamente à fiscalização dos gastos
públicos, privilegia-se a inversão do ônus da prova, pois cabe ao gestor comprovar a boa
aplicação dos dinheiros e valores públicos sob sua responsabilidade.
15. Como forma de demonstrar a predominância desse entendimento no Tribunal, pode-se citar
os Acórdãos 10.995/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Subst. Marcos Bemquerer Costa;
7.473/2015-TCU-1ª Câmara, rel. Min. Benjamin Zymler; 9.376/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Min.
Vital do Rêgo; 8.928/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Subst. Marcos Bemquerer Costa;
1.895/2014-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Ana Arraes; 1.455/2018-TCU-Plenário, rel. Min.
Benjamin Zymler; 14.913/2018-TCU-1ª Câmara, rel. Min. Benjamin Zymler; 2.741/2018-TCU-
Plenário, rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, entre outros.
16. Feito este esclarecimento preliminar, passa-se às análises das defesas propriamente ditas.
Das citações
17. As citações foram efetuadas em função da irregularidade apontada no Acórdão 785/2018-
Plenário, item 9.2., referente a superfaturamento do produto denominado Dynamic Hip Screw,
previsto no item 1.28 do Pregão 1/2016 Sesap-RN, do qual foram vendidas quinze unidades para
o Hospital Regional Monsenhor Walfredo Gurgel (Nota Fiscal 000.002.504, peça 41, p. 22) e
375 unidades para o Hospital Regional Deoclécio Marques de Lucena (Notas Fiscais
000.002.483 e 000.002.672, peça 41, p. 1 e 12-15), com excesso de preço unitário de
R$ 2.564,66.
W. Felipe da Silva - ME (CNPJ 04.099.366/0001-10)
18. A empresa W. Felipe da Silva – ME, vendedora do produto com excesso de preço, datas
das Notas Fiscais 000.002.483 (21/9/2016), 000.002.504 (13/10/2016) e 000.002.672 (4/4/2017),
item 9.2.1. do Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, apresentou à Corte alegações de defesa na peça
61. Em síntese, afiança que todas as etapas do certame foram regularmente cumpridas, havendo a
comissão de licitação feito a devida pesquisa mercadológica, conforme se observa no edital, para
então estabelecer os valores de referência que constam no edital. Os valores com os quais a
empresa venceu o processo licitatório foram abaixo do valor dado como referência no edital de
licitação, não podendo a firma ser culpada pela não realização de uma atribuição que não lhe foi
imposta. Posto isso, requer que seja a responsabilização por qualquer eventual irregularidade no
certame atribuída tão somente à comissão de licitação. Anexa ao expediente de defesa
documentação atinente ao processo licitatório.
Análise
19. Das evidências detectadas pela equipe de auditoria, constantes no relatório do
TC 021.258/2017-1, que comprovam o sobrepreço unitário de R$ 2.564,66, destacam-se a
pesquisa de preços realizada pela Sesap-RN para o Pregão 1/2016-RP, a documentação de
aquisição das placas Dynamic Hip Screw (DHS) pela Sesap à empresa W. Felipe da Silva, a
planilha final do Pregão 163/2013, da própria Sesap-RN, tomada como referência, notas fiscais
da empresa MCI que forneceu ao Hospital Memorial placa DHS similar ao preço de R$ 634,34,
e pesquisa de mercado de placa DHS similar no Registro de Preços 11/2016-Famesp.
20. As alegações de defesa em nenhum momento demonstram que os preços praticados eram
alinhados com os preços de mercado da época e o fato de que a proposta da W. Felipe da Silva –

ME foi a de menor valor no Pregão 1/2016-RP não explica a discrepância de mais de 400% dos
valores vigentes até meados de 2015. Ademais, outras irregularidades apuradas neste processo e
na auditoria que foi julgada pelo Acórdão 785/2018-TCU-Plenário põem em dúvida a lisura do
procedimento licitatório do Pregão 1/2016, quais sejam, as deficiências na pesquisa de preços
usada como referência e a presença de cláusulas restritivas ao caráter competitivo do certame
(peça 2).
21. Do todo, fica evidenciada a ocorrência de sobrepreço pelo qual é responsabilizada
solidariamente toda a cadeia envolvida na ocorrência, mormente a principal beneficiária material
pela sua ocorrência, vale dizer, a empresa vendedora do produto com excesso de preço, e não
apenas a comissão de licitação. Ademais, a empresa não apresentou elementos novos que
conduzissem à elisão da responsabilidade apontada na instrução de peça 50 (p. 23-25).
22. Não foram apresentados aos autos elementos aptos a afastar ou justificar os preços
praticados pela W. Felipe da Silva – ME na contratação decorrente do Pregão 1/2016-RP-Sesap.
O relatório que fundamentou o Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-
Substituto Marcos Bemquerer Costa, deixou evidente falhas grosseiras na pesquisa de preços
utilizadas como parâmetro para o Pregão 1/2016 – Sesap, bem como os preços incompatíveis
com os praticados pelo mercado e com o contrato anterior firmado pela própria Sesap, vigente
até agosto de 2015, que culminou no superfaturamento do produto Dynamic Hip Screw,
ocasionando um dano ao erário de R$ 1.000.217,40 em valor histórico (peça 2, p. 14-17).
23. Desta feita, inexistem nos autos elementos aptos a evidenciar a boa-fé objetiva do
responsável, o que insta considerar as irregularidades para o julgamento das contas da
responsável. Assim, deve o Tribunal julgar, desde logo, as contas da W. Felipe da Silva – ME
como irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento Interno/TCU, procedendo-se à sua
condenação em débito em solidariedade aos demais responsáveis e à aplicação da multa prevista
no art. 57 da Lei 8.443/1992.
Joana Darc Borges (CPF 736.852.164-49)
24. A Sra. Joana Darc Borges, responsável pela pesquisa de preços, na Sesap-RN, no período
de 1º/9/2015 a 12/1/2016, no qual se deu a ocorrência, enviou alegações de defesa acostadas à
peça 60. Nela informa que a IN 5/2014 do extinto Ministério do Planejamento dispõe em seu
parágrafo 2° que a pesquisa de preços deve ser realizada mediante utilização dos seguintes
parâmetros: painel de preços disponível em endereço eletrônico, contratações similares de outros
entes públicos, em execução ou concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços,
pesquisa publicada em mídia especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio
amplo, desde que contenha a data e hora de acesso, e pesquisa com os fornecedores, desde que as
datas das pesquisas não se diferenciem em mais de 180 dias.
25. Pondera a Sra. Joana Darc que a parametrização de preços, nas contratações públicas, é
um dos procedimentos que mais atrasam as compras, haja vista a ausência de resposta do setor
privado das pesquisas solicitadas, principalmente pela falta de interesse em respondê-las. Para
mitigar esse problema, a Sesap-RN adquiriu o sistema eletrônico Banco de Preços (contrato e
aditivos anexados ao expediente da defendente), que é um avançado banco de dados
desenvolvido para auxiliar em todas as fases da contratação pública, garantindo segurança,
agilidade e economia aos processos. Alterca que agiu de boa-fé e que não possuía nenhum
conhecimento técnico a respeito dos produtos licitados.
Análise
26. Se por um lado o sistema eletrônico adquirido pela Sesap-RN garantiu agilidade ao pregão
objeto da citação solidária, por outro não garantiu segurança ou economia ao resultado da
compra efetivada. Confrontando-se a pesquisa de preços realizada pela Sesap-RN e a
documentação de aquisição das placas Dynamic Hip Screw (DHS) junto à empresa W. Felipe
da Silva com a planilha do Pregão 163/2013, da própria Sesap-RN, a equipe de auditoria
constatou que anteriormente fora adquirido placa similar à DHS por um quinto do valor

contratado (Pregão 163/2013). Situação semelhante também ocorreu com a Fundação para o
Desenvolvimento Médico e Hospitalar de São Paulo (Famesp) que, em 2016 (Ata de registro de
Preços 11/2016-Famesp), adquiriu produto similar a aproximadamente um quinto do valor pago
pela Sesap em 2017, segundo apuração da equipe de auditoria (peça 2, p. 15-17).
27. A documentação referente ao sistema eletrônico Banco de Preços contratado pela Sesap-
RN, apresentado pela responsável, não acrescentou novos elementos que conduzissem à elisão
da responsabilidade apontada na instrução de peça 50 (p. 23-25). Ademais, nenhum elemento
trazido pela defesa é capaz de justificar tamanha discrepância entre os preços de produtos
similares em um intervalo de tempo tão pequeno.
28. Ademais, de forma não intencional, a defesa corrobora a fragilidade do processo uma vez
que a responsável afirma não ter ‘nenhum conhecimento técnico para esse procedimento’ (peça
60, p. 4). Numa situação como essa era esperado que o agente público solicitasse uma avaliação
sobre adequação, especificações e preços dos itens para a área técnica com profissionais que
detenham o ‘conhecimento técnico’ suficiente ou, ainda, alguma outra medida visando mitigar os
riscos do processo. Outrossim, uma mera checagem nos preços praticados no contrato anterior
assinado pela Sesap e vigente até agosto de 2015 seriam suficientes para, no mínimo, lançar
dúvidas sobre os preços pesquisados.
29. Quanto à boa-fé alegada, não há nenhum elemento que a comprove objetivamente sua
presença na conduta da Sra. Joana Darc Borges, visto que a responsável tinha consciência de seu
desconhecimento acerca do objeto que lhe foi incumbido cotar e que poderia, caso tivesse agido
com cautela esperada, ter evitado o dano ao erário decorrente do superfaturamento ao solicitar
uma avaliação sobre as especificações e preços obtidos em sua pesquisa.
30. Assim sendo, cabe ao Tribunal julgar, desde logo, as contas da Sra. Joana Darc Borges
no art. 57 da Lei 8.443/1992.
Rodolfo da Nobrega Correa (CPF 063.954.614-51)
31. O Sr. Rodolfo da Nóbrega Corrêa, pregoeiro do certame questionado na TCE, foi citado
por realizar, julgar e adjudicar o Pregão 1/2016-RP, o qual se baseou em pesquisa de preços
incompatível com a legislação e com os preços praticados no mercado, levando a arrematar
proposta superfaturada. O responsável apresentou suas alegações de defesa na peça 66. Nelas ele
declara que, se exigir dos agentes públicos, que participam de aquisições, conhecimento
específico de todos os itens objeto delas, no âmbito de uma Secretaria de Estado, é afastar-se da
realidade fática.
Análise
32. Nestes autos, não foi exigido que o pregoeiro deve ter conhecimento específico sobre
todos os itens licitados. A conduta do pregoeiro gravada foi realizar, julgar e adjudicar o PE
1/2016 - RP com base em pesquisa de preços incompatível com os critérios aplicáveis,
contrariando os comandos dispostos no art. 4º, inciso XI, da Lei 10.520/2002, c/c o art. 43, inciso
IV, da Lei 8.666/93, quando deveria ter verificado, ou solicitado, que fosse avaliada adequação
da oferta selecionada aos preços de mercado. Nesse pregão, fez o julgamento e adjudicação na
presença de cláusula restritiva ao seu caráter competitivo, consubstanciada na exigência de que a
vencedora possuísse instalações físicas em Natal/RN, com ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI
da Constituição Federal e ao art. 32, § 12, inciso I, Lei 8.666/1993, quando deveria ter negado
andamento ao pregão, comunicando o fato à autoridade. Eram duas atitudes que estavam no
nível da sua governança. Sua omissão contribuiu para o superfaturamento, que trouxe ganho
indevido à empresa vencedora.
33. Ademais, o referido pregoeiro não apresentou elementos novos que conduzissem à elisão
da responsabilidade apontada na instrução de peça 50 (p. 23-25). Não foram apresentados aos
autos elementos aptos a afastar ou justificar as condutas que levaram à irregularidade a que ora

responde o Sr. Rodolfo da Nóbrega Corrêa. O relatório que fundamentou o Acórdão 785/2018-
TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa, deixou evidente
falhas grosseiras na pesquisa de preços utilizadas como parâmetro para o Pregão 1/2016 – Sesap,
bem como os preços incompatíveis com os praticados pelo mercado e com o contrato anterior
firmado pela própria Sesap vigente até agosto de 2015 (peça 2, p. 14-17).
34. Inexistem nos autos elementos aptos a evidenciar a boa-fé objetiva do responsável,
podendo-se considerar as irregularidades apontadas na pesquisa de preços e na diferença dos
preços de mercado contratados a partir do Pregão 1/2016 como evitáveis com a média diligência
por parte do gestor público, o que caracteriza erro grosseiro na conduta do responsável.
35. Assim, deve o Tribunal julgar, desde logo, as contas do Sr. Rodolfo da Nóbrega Corrêa
no art. 57 da Lei 8.443/1992.
Eulália de Albuquerque Alves (CPF 704.105.344-04)
36. A Sra. Eulália de Albuquerque Alves, secretária da Sesap-RN, à época dos fatos, não
apresentou alegações de defesa à citação presente no Ofício 1085/2018-TCU/SECEX-RN (peça
53), reiterado pelo Ofício 36/2019 Sec-RN (peça 69), cuja ciência se deu conforme peça 70.
Registra-se que não estão presentes nos autos aviso de recebimento do Ofício 1085/2018-
TCU/SECEX-RN. Contudo, com a sua reiteração e comprovação de entrega às peças 69 e 70, tal
falha processual pode ser considerada saneada.
37. Transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inerte, impõe-se que a Sra. Eulália
de Albuquerque Alves seja considerada revel, dando-se prosseguimento ao processo com a
devida apuração dos fatos e eventuais responsabilizações que possam ocorrer, de acordo com o
art. 12, § 3º, da Lei 8.443/1992.
Análise
38. A Sra. Eulália foi citada por homologar e assinar a ata de registro de preços com base em
pesquisa de preços incompatível com a legislação e com os preços praticados no mercado, tendo
havido ata de registro de preços em vigência relativamente recente no âmbito da Sesap, com item
similar por um quinto do valor do que fora arrematado no Pregão 1/2016, quando deveria ter
verificado ou solicitado que fosse verificada a adequação da oferta selecionada aos preços
praticados no mercado. Ademais, o certame também apresentava vícios em seu termo de
referência por inserir cláusula que restringia ilegitimamente a competitividade do certame (tal
irregularidade foi motivo de audiência da responsável e será abordada nos parágrafos 82-87). Ao
não agir de forma diligente como gestora pública, contribuiu para a contratação e pagamento de
itens superfaturados no valor histórico apurado de R$ 1.000.217,40.
39. Não foram apresentados aos autos elementos aptos a afastar ou justificar as condutas que
levaram à irregularidade a que ora responde a Sra. Eulália de Albuquerque Alves. O relatório que
fundamentou o Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, da relatoria do Ministro-Substituto Marcos
Bemquerer Costa, deixou evidente falhas grosseiras na pesquisa de preços utilizada como
parâmetro para o Pregão 1/2016 – Sesap, bem como os preços incompatíveis com os praticados
pelo mercado e com o contrato anterior firmado pela própria Sesap vigente até agosto de 2015
(peça 2, p. 14-17).
40. Inexistem nos autos elementos aptos a evidenciar a boa-fé objetiva da responsável,
podendo-se considerar as irregularidades apontadas na pesquisa de preços e na diferença dos
preços de mercado como facilmente evitáveis com o mínimo de diligência por parte do gestor
público, o que caracteriza erro grosseiro na conduta da responsável.
41. Assim, deve o Tribunal declarar revel a responsável e julgar, desde logo, as contas da Sra.
Eulália de Albuquerque Alves como irregulares, nos termos do art. 202, § 6º, do Regimento
Interno/TCU, procedendo-se à sua condenação em débito em solidariedade aos demais
responsáveis e à aplicação da multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992.

Das audiências
42. As audiências foram efetuadas em função das falhas apontadas no processo de aquisição de
materiais hospitalares, por meio do Acórdão 785/2018-Plenário, item 9.3.
Jarbas Miguel Fernandes Mariano (CPF 369.917.404-20)
43. O Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano, diretor-geral do Hospital Regional Tarcísio de
Vasconcelos Maia (HRTVM), foi chamado em audiência por efetuar contratações mediante
dispensa e inexigibilidade de licitação, respectivamente, sem que houvesse situação emergencial
ou inviabilidade de competição. O responsável informa, em suas razões de justificativa (peça
62), que as aquisições questionadas foram feitas junto à Empresa W. Felipe da Silva - ME, para
abastecimento da unidade de atendimento do hospital, para serem utilizadas cotidianamente na
assistência de toda a população na cidade de Mossoró/RN e da Região Oeste do Estado,
inclusive cidades vizinhas de outras unidades da federação, totalizando atendimento de cerca de
oitocentas mil pessoas.
44. Ele ressalta que, além da discricionariedade administrativa, existe caráter emergencial na
aquisição, presidido pelo interesse público. A realização de licitação na espécie viria a sacrificar
o interesse público, motivo pelo qual o legislador teria concedido ao administrador tal faculdade
de dispensar o certame licitatório. Na aquisição, definiu-se claramente objeto e fornecedor, com
registro regular no mercado.
45. Quanto à inexigibilidade de licitação, o gestor afirmou que a empresa W. Felipe - ME
possui a exclusividade, em todo o Rio Grande do Norte, na comercialização dos produtos da
marca Hexagon. Haveria, no caso, impossibilidade de concorrência. O gestor hospitalar anexou
ao arrazoado documentação comprobatória da requisição e da aquisição em tela.
Análise
46. No que tange à emergência como supedâneo para dispensa de licitação, vê-se no art. 24,
inciso IV, da Lei 8.666/1993, que é dispensável a licitação nos casos de emergência ou
calamidade pública, mas somente para os bens necessários ao atendimento da situação
emergencial ou calamitosa. Do informado pelo gestor, não se configura situação calamitosa, mas
apenas a situação contingencial de Mossoró/RN, como centro de irradiação regional, e seu
entorno.
47. Ademais, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano
presumem a situação emergencial a partir da essencialidade dos insumos para a realização de
procedimento de implante bucomaxilofacial, sem haver qualquer demonstração da situação
emergencial alvitrada. Com efeito, após tratar da questão em abstrato, citando doutrinas e uma
decisão deste Tribunal, ao adentrar concretamente na ‘emergência’, a defesa se atém apenas a
mencionar (peça 62, p. 2-6):
‘Enfim, a aquisição de material de implante para uso em cirurgias de bucomaxilofacial, em
geral, utilizados pela Equipe Médica de um hospital, visa atender a necessidades de
serviços essenciais e imprescindíveis em quaisquer nosocômio [sic].
I - O Objeto é Claro: A Dispensa Emergencial para aquisição de material cirúrgico em
implantes; itens: Mini placa reta 16 furos, parafusos de fendas, brocas mini e micro, placas
de reconstrução loocking, placa de reconstrução larga (entre outros materiais) relação
anexa Memo. 183/2016 e Memo. Interno n° 073/2015 (v. doe. 01 e 02, anexos);
II - O fornecedor é claro: Empresa W- FELIPE DA SILVA - ME, CNPJ n°.
04.099.366/0001-10; pessoa jurídica de direito privado, localizada à Av. Almirante
Alexandrino de Alencar, 575, SL. 104, Alecrim Natal/ Rn., CEP: 59050-350, é fornecedor
com Registro regular no comércio.
II - DA CONCLUSÃO
Ante o exposto, atendidas as condições e recomendações supra, opinou-se pela
possibilidade jurídica de contratação direta por dispensa de licitação emergencial, com
fulcro no art. 24, inciso IV, da Lei n° 8.666/93; porém deixou-se a decisão de mérito

acerca, da necessidade e viabilidade orçamentaria a cargo da autoridade financeira;

formalizando-se todo o processo com a devida URGÊNCIA que o caso requeria para que
não ocorresse a paralisação dos serviços essenciais a população mais carente.’
48. Sobre o tema cabe mencionar o entendimento do Tribunal assentado no Acórdão
504/2011-TCU-1ª Câmara, relatado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira, o qual
estabelece que a dispensa de licitação com base em emergência no art. 24, inciso IV, da Lei
8.666/1993 deve ser apropriadamente evidenciada, justamente o que não ocorre nas razões de
justificativa do Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano. Desta forma, não é compatível a afirmação
da mera essencialidade do insumo configura, per si, uma situação emergencial como ora alterca
o responsável.
49. No que tange à aquisição por inexigibilidade no Processo 147.407/2015-5, a defesa do
responsável é enfática em afirmar a exclusividade do fornecedor e reproduz, com fins de
evidenciação, o teor de requisição da direção técnica do HRTVM e o Memorando Interno
081/2015 (peça 62, p. 6-8). Contudo, em ambos há uma violação clara ao inciso I do art. 25 da
Lei 8.666/1993, qual seja, a vedação por preferência de marca. Em ambos os documentos, está
em destaque a especificação da marca ‘Hexagon’, o que é frontalmente contrário ao que dispõe o
inciso I do art. 25 da Lei 8.666/1993:
‘Art. 25. É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial:
I - para aquisição de materiais, equipamentos, ou gêneros que só possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferência de marca,
devendo a comprovação de exclusividade ser feita através de atestado fornecido pelo órgão
de registro do comércio do local em que se realizaria a licitação ou a obra ou o serviço,
pelo Sindicato, Federação ou Confederação Patronal, ou, ainda, pelas entidades
equivalentes;’ (destaques inseridos)
50. Diante destas considerações, devem ser rejeitadas as razões de justificativa do Sr. Jarbas
Miguel Fernandes Mariano, cabendo ao Tribunal aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II,
da Lei 8.443/1992, por atos praticados com grave infração à norma legal.
José Geraldo Couto da Costa (CPF 086.175.894-34)
51. O Sr. José Geraldo Couto da Costa, assessor jurídico do HRTVM, foi chamado em
audiência por emitir pareceres jurídicos contendo erro grosseiro, permitindo a aquisição de
materiais por meio de dispensa e inexigibilidade de licitação sem que se configurasse a situação
emergencial e a inviabilidade da competição.
52. O responsável apresentou razões de justificativa na peça 65. Nelas, salientou que a
dispensa por emergência tem lugar quando a situação exige da administração providências
rápidas para debelar consequências lesivas à coletividade. Nesse contexto, a aquisição de
material de implante para cirurgias bucomaxilofaciais, em geral, utilizado pela equipe médica,
visava atender necessidades de serviços essenciais e imprescindíveis em qualquer hospital.
Quanto à inexigibilidade do certame, informou que, apesar de não haver sido instaurada a
licitação, no processo de compra, estavam documentadas, justificadas e detalhadas em minúcias
as razões que levaram à contratação direta de um fornecedor específico. Anexou ao arrazoado
documentação concernente ao fornecedor Hexagon.
Análise
53. As razões de justificativa apresentadas pelo Sr. José Geraldo Couto da Costa compartilham
dos mesmos argumentos levantados pela defesa do Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano. Sobre
a questão da dispensa de licitação com justificativa na situação emergencial, traz trechos
idênticos à defesa do Sr. Jarbas Miguel, inclusive aqueles citados no parágrafo 47. Dessa
maneira, o então assessor jurídico do HRTVM presume a situação emergencial a partir da
essencialidade do insumo que fora adquirido, sem demonstrar qualquer situação excepcional que
pudesse configurar a situação emergencial ou calamitosa.
54. Assim, cabe mencionar novamente entendimento deste TCU assentado no Acórdão
10

504/2011-TCU-1ª Câmara, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, o qual estabelece que

a dispensa de licitação com base em emergência no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 deve ser
apropriadamente evidenciada e não presumida, como se depreende da defesa do responsável.
55. Sobre a inexigibilidade, os argumentos levantados pelo Sr. José Geraldo também são os
mesmos daqueles do Sr. Jarbas Miguel. As razões de justificativa evidenciam uma clara violação
ao art. 25, inciso I, da Lei 8.666/1993, haja vista demonstrarem ter havido a especificação da
marca ‘Hexagon’ para os insumos que seriam adquiridos.
56. Assim sendo, não reside razão à defesa do Sr. José Geraldo Couto da Costa, na condição
de assessor jurídico do HRTVM, cabendo ao Tribunal rejeitar suas razões de justificativa e
aplicar-lhe multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por atos praticados com grave
infração à norma legal.
Edmilson de Albuquerque Júnior (CPF 406.531.964-15)
57. O Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, diretor-geral do Hospital Deoclécio Marques de
Lucena (HRDML), foi ouvido em audiência por realizar aquisição, por meio dispensa de
licitação, de material de consumo para uso em cirurgias ortopédicas, sem que a situação
emergencial estivesse devidamente caracterizada.
58. O responsável apresentou razões de justificativa com o intento de caracterizar a situação
emergencial que justificaria a aquisição de insumos para procedimentos cirúrgico-ortopédicos.
Sua defesa enumera eventos para contextualizar a situação e acompanha extensa documentação
para evidenciar suas alegações (peça 64).
59. Em síntese, o responsável afiançou, entre outras coisas, que (peça 64, p. 2-12):
a) já havia pedido de abertura de procedimento licitatório para o HRDML, sob o
protocolo 437483/2016-8, para aquisição de materiais de trauma-ortopedia desde 2016, não
tendo sido autorizada sua realização até o dia de 10/12/2018, data da elaboração da defesa;
b) devido à demora para a realização da aquisição via procedimento licitatório,
houve agravo da situação da ortopedia;
c) as licitações para aquisições de alto valor e/ou para procedimentos de elevada
complexidade são realizadas de forma centralizada, pela equipe de licitação da Secretaria
Estadual de Saúde, ficando a cargo das unidades (como o HRDML) aquisições de menor valor;
d) tanto a assessoria jurídica da secretaria, quanto a Procuradoria Geral do Estado,
após ajustes e incrementos nas justificativas, concordaram com o procedimento da compra de
materiais ortopédicos por meio de dispensa de licitação;
e) durante o ano de 2017, ano em que ocorreu de fato a aquisição dos materiais por
dispensa de licitação, estava em vigor Decreto Estadual estabelecendo estado de calamidade
pública no setor hospitalar nas unidades do serviço de saúde do estado do Rio Grande do Norte;
f) na época da autorização da compra havia uma situação calamitosa no estado do
Rio Grande do Norte, pois apenas o Hospital Monsenhor Walfredo Gurgel e o HRDML estavam
realizando cirurgias ortopédicas, tendo havido uma greve no Hospital Memorial por suposta
ausência do envio de contrapartidas municipal e estadual para cirurgia de fêmur de pacientes
idosos, aumentando sobremaneira a demanda dos demais; e
g) dada a situação decorrente dos fatos já enumerados, houve um incremento
substancial de demandas judiciais para procedimentos ortopédicos, especialmente o de fratura
femoral.
60. A partir desses argumentos, o responsável pugna, entre outras coisas, pela exclusão de sua
responsabilidade e pelo acolhimento de seu relato e de suas provas ora apresentadas (peça 64, p.
13).
61. Acompanhando o teor de suas razões de justificativa, foram anexados elementos para
evidenciar os fatos narrados, os quais estão apensos às páginas 14 a 449 da peça 64, cabendo
destacar as páginas com o histórico do protocolo da solicitação de abertura de processo
licitatório para aquisição de materiais de trauma-ortopedia (p. 112-113); Decretos 26.988/2017 e
11

27.567/2017 do Governo do estado do Rio Grande do Norte, instituindo e prorrogando,

respectivamente, o estado de calamidade no setor hospitalar e nas unidades do serviço de saúde
do estado (p. 114-119); e parecer da Procuradoria-Geral do Estado favorável à realização de
aquisição por dispensa de licitação após reconhecer a ausência de desídia pela já existente
solicitação de abertura de licitação e pela menção de ações civis públicas com vistas ao
atendimento de cirurgias trauma-ortopédicas (p. 347-354).
Análise
62. Há verossimilhança nos fatos apresentados pelos Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, as
quais se robustecem com os elementos anexados à defesa, que evidenciam os argumentos
apresentados.
63. A existência de um protocolo solicitando, junto à Secretaria Estadual de Saúde Pública, a
abertura de procedimento licitatório para compra dos materiais trauma-ortopédicos aberto em
2016 e sem atendimento até outubro de 2018 já seria, no entendimento desta análise, suficiente
para justificar uma situação emergencial para aquisição dos materiais por meio de dispensa neste
caso concreto. Somou-se a essa situação o reconhecimento e prorrogação da situação calamitosa
por meio de decreto estadual durante o ano em que ocorreu tal aquisição, bem com a abertura de
ações civis públicas diante do não atendimento da demanda das cirurgias trauma-ortopédicas.
64. Por tudo isso, devem ser integralmente acolhidas as razões de justificativa do Sr. Edmilson
de Albuquerque Júnior, excluindo-se sua responsabilidade sobre os elementos aos quais fora
ouvido em audiência por este Tribunal.
Ednice Moreira de Souza (CPF 720.629.084-15)
65. A Sra. Ednice Moreira de Souza, coordenadora da Coordenadoria de Hospitais em
substituição, foi ouvida em audiência por ser a responsável pela elaboração do termo de
referência do Pregão 1/2016-RP-Sesap/RN, o qual conteve a cláusula restritiva à competitividade
do certame ao exigir da empresa arrematante possuir instalações físicas em Natal/RN, com
responsável técnico.
66. Sua defesa está acostada à peça 63 e esclarece que o processo do pregão gravado foi
analisado pela Assessoria Jurídica e pela Procuradoria Geral do Estado, como também pela
Controladoria, órgão auxiliar do Tribunal de Contas do Estado, e que nenhum deles a diligenciou
no sentido de retificar qualquer uma das cláusulas do termo de referência por ela elaborado.
Ademais, afirma que, pela análise dos autos conduzidos pelo TCU, não se infere má-fé em sua
conduta e reafirma que esta era a mais adequada para garantir a melhor proposta e eficiência na
prestação dos serviços.
Análise
67. A defesa da Sra. Ednice é sucinta e se pauta na ausência de demonstração de má-fé em sua
conduta e na ausência de questionamento por parte de outras instâncias de controle. A defesa não
nega expressamente a presença de cláusula restritiva ao caráter competitivo do certame no termo
de referência do Pregão 1/2016, consubstanciada na exigência de que a vencedora possuísse
instalações físicas em Natal/RN.
68. Sobre a ausência de comprovação de má-fé, cabe repisar o que fora exposto nos parágrafos
11 a 15 desta instrução. A não comprovação da presença de má-fé não implica necessariamente o
reconhecimento de boa-fé por parte do agente. Como fora dito, para a análise da conduta do
gestor público pelo TCU, a boa-fé deve ser objetivamente comprovada nos autos, não podendo
ser presumida, inclusive pela eventualidade de não ser possível comprovar uma suposta má-fé do
agente. Dessa forma, para a conduta da Sra. Ednice Moreira de Souza, a existência ou não de
má-fé é somente relevante para fins de agravante da culpabilidade e de dosimetria da pena, não
sendo possível excluir sua culpabilidade.
69. Ademais, o fato de a assessoria jurídica, a Procuradoria Geral do Estado, a Controladoria,
órgão auxiliar do Tribunal de Contas do Estado não terem questionado o termo, não afeta em
12

nada o dever e a competência desta Corte de Contas em apurar os fatos em questão, haja vista a
completa independência deste órgão de controle dos demais mencionados.
70. Sobre a exigência de que a arrematante possuísse instalações físicas em Natal/RN, cabe
retomar o teor do relatório do Acórdão 785/2018-TCU-Plenário, que determinou a autuação
deste processo de tomada de contas especial (peça 2, p. 13):
‘130. Do exame do Termo de Referência (peça 18, p. 21-27) e do Edital (peça 18, p. 10-
20), verificou-se, para habilitação no quesito ‘capacitação técnica’, a inserção de cláusula
restritiva ao caráter competitivo do certame (item 1 do Anexo do Termo de Referência e
subitem 12.1.4.9 do Edital):
‘A empresa arrematante deverá apresentar declaração de que possui instalações físicas em
Natal/RN, com responsável técnico na área de saúde (tais como Instrumentador Cirúrgico,
Farmacêutico ou Enfermeiro) que possam responder em caso de dúvida no uso dos
materiais pelos hospitais e comprovar contrato deste responsável com a empresa;’
131. Essa regra editalícia não se enquadra nas exigências previstas no art. 30 da Lei
8.666/1993. Ela prejudica o caráter competitivo da licitação na medida em que limita o
universo de eventuais competidores apenas àqueles que já tenham instalações físicas no
município de Natal, o que inviabiliza a obtenção da proposta mais vantajosa para a
Administração, contrariando o disposto no art. 37, caput e inciso XXI, da CF/88 e no art.
3º, parágrafo 1º, inciso I, da Lei 8.666/1993.
132. Não há nos autos qualquer justificativa para que se exija a comprovação de
qualificação técnica nos termos estipulados no item 1 do Termo de Referência e no
subitem 12.1.4.9 do Edital.
133. Sobre o assunto, a jurisprudência desta Corte é pacífica no sentido de que a
Administração deve consignar, expressa e publicamente, os motivos de exigência de
comprovação de qualificação técnica, sejam elas de caráter técnico-profissional ou técnico-
operacional, e demonstrar, fundamentadamente, que os parâmetros fixados são adequados,
necessários, suficientes e pertinentes ao objeto licitado, a fim de assegurar a não ocorrência
de restrição ao caráter competitivo do certame (Acórdão 489/2012-TCU-Plenário, Relator
Ministro Valmir Campelo, Acórdão 2.297/2005-TCU-Plenário, Relator Ministro Benjamin
Zymler).
71. Assim, não havendo a defesa da responsável trazido elementos que justificassem a inserção
da exigência de que a empresa arrematante possuísse instalações físicas em Natal/RN, com
responsável técnico na área de saúde, cabe ao Tribunal rejeitar suas razões de justificativa e
aplicar-lhe multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por atos praticados com grave
infração à norma legal.
Rodolfo da Nobrega Correa, CPF 063.954.614-51
72. Foi promovida a audiência do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, pregoeiro da Sesap/RN, por
realizar o Pregão 1/2016-RP-Sesap, para aquisição de materiais para realização de
procedimentos trauma-ortopédicos, com inserção de cláusula restritivas à competitividade do
certame, exigindo do vencedor possuir instalações físicas no município de Natal/RN, quando
deveria ter negado andamento ao certame e comunicado o fato à autoridade competente.
73. O responsável apresentou razões de justificativa afirmando, em síntese, que a exigência foi
incluída no edital por fazer parte do termo de referência redigido pela Coordenação de
Operações de Hospitais e Unidades de Referência (Cohur). Alega também que a exigência não
restringia a competitividade, pois apenas a empresa vencedora era obrigada a comprovar possuir
instalações físicas no município de Natal/RN.
74. Menciona também que não houve questionamentos por parte da assessoria jurídica e da
Procuradoria-Geral do Estado e ressalta a quantidade de itens licitados e sua atuação de boa-fé
no processo. Por fim, pugna pelo reconhecimento de sua ausência de culpa, excluindo-o de
eventuais sanções.
13

Análise
75. A ausência de impugnação por parte da assessoria jurídica da Sesap/RN ou da
Procuradoria-Geral do Estado não torna lícita eventuais irregularidades contidas no processo
licitatório. Sendo assim, esse argumento não afasta a responsabilidade do Sr. Rodolfo. O fato de
o arrematante ter de possuir instalações físicas no município advir do modelo de termo de
referência elaborado pela Cohur também não alteram a responsabilidade sobre o agente público
responsável por conduzir o processo licitatório.
76. Quanto à alegação da presença de boa-fé em sua conduta, cabe retomar as conclusões já
expostas nesta instrução, qual seja, a de que, no âmbito do TCU, a boa-fé não pode ser
presumida, devendo ser objetivamente comprovada. Isto é, vale dizer ser necessária a
constatação de algum ato ou fato capaz de caracterizar a conduta zelosa e diligente do
responsável, o que não se encontra nestes autos.
77. Este é o entendimento dominante e já sedimentado por este Tribunal, podendo-se
mencionar as seguintes decisões neste sentido: Acórdãos 10.995/2015-TCU – 2ª Câmara, rel.
Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; 7.473/2015-TCU-1ª Câmara, rel. Ministro
Benjamin Zymler; 9376/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Ministro Vital do Rêgo; 8.928/2015-TCU-2ª
Câmara, rel. Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa; 1895/2014-TCU – 2ª Câmara, rel.
Ministra Ana Arraes; 1.455/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro Benjamin Zymler; 14.913/2018-
TCU-1ª Câmara, rel. Ministro Benjamin Zymler; 2.741/2018-TCU-Plenário, rel. Ministro
Walton Alencar Rodrigues, entre outros.
78. Sobre a alegação de que a exigência recairia apenas sobre o vencedor, o que, per si, não
restringiria a competitividade do certame, pois outros fornecedores poderiam concorrer mesmo
não possuindo instalações na localidade exigida, o argumento é meramente retórico. O fato de
não haver uma desclassificação prévia e apenas posterior ao julgamento do primeiro colocado,
não torna a exigência menos restritiva, pois, ao final do processo, apenas empresas com sede em
Natal/RN poderiam assinar a ata e fornecer os materiais.
79. Assim, as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, na
condição de pregoeiro da Sesap/RN, não foram capazes de demonstrar motivos legítimos e justos
para que um fornecedor de materiais para cirurgias trauma-ortopédicas devesse possuir
instalações físicas no município de Natal/RN. Em face disso, cabe ao Tribunal rejeitar as razões
de justificativa apresentadas pelo Sr. Rodolfo da Nobrega Correa.
80. Contudo, não cabe ao Tribunal aplicar-lhe multa por ato praticado com grave infração à
norma legal, fundamentada no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, pois existe relação de
subordinação entre as irregularidades de condução do certame contendo cláusula restritiva ao seu
caráter competitivo e realizar, julgar e adjudicar o Pregão 1/2016-RP com base em pesquisa de
preços incompatível, ocasionando dano ao erário (irregularidade já tratada nos parágrafos 31-35).
Sendo a aquisição com preços superfaturados também consequência da restrição à
competitividade do certame, entende o Tribunal que a pena mais gravosa absorve a pena menos
grave. Sobre esse entendimento pode-se mencionar as decisões: Acórdãos 9.579/2015 - Segunda
Câmara, Relator Vital do Rêgo; 2.469/2019-Primeira Câmara, Relator Augusto Sherman,
7.999/2020-Primeira Câmara, Relator Augusto Sherman.
81. Assim, o Sr. Rodolfo da Nobrega Correa deve ser sancionado apenas com fundamento no
art. 57 da Lei 8.443/1992, conforme fora tratado nos parágrafos 31 a 35 desta instrução.
Eulália de Albuquerque Alves (CPF 704.105.344-04)
82. A Sra. Eulália de Albuquerque Alves, secretária da Sesap-RN à época dos fatos, foi
também instada a apresentar razões de justificativa por meio de audiência contida no Ofício
1085/2018-TCU/SECEX-RN (peça 53), reiterado pelo Ofício 36/2019 Sec-RN (peça 69), cujo
aviso de recebimento está apenso à peça 70. A audiência foi promovida devido à homologação
do Pregão 1/2016-RP-Sesap e assinatura da ata de registro de preços contendo cláusula restritiva
ao caráter competitivo do certame, que consistiu na exigência de comprovação pela empresa
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vencedora de possuir instalações físicas no município de Natal/RN, quando era esperado da

responsável medidas para excluir ou justificar tal exigência.
83. Após a reiteração realizada pelo Ofício 36/2019 Sec-RN (peça 69), a Sra. Eulália de
Albuquerque Alves não apresentou razões de justificativa à audiência. Transcorrido o prazo
regimental fixado e mantendo-se inerte, impõe-se que a Sra. Eulália de Albuquerque Alves seja
considerada revel, dando-se prosseguimento ao processo com a devida apuração dos fatos e
eventuais responsabilizações que possam ocorrer, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992.
Análise
84. O entendimento do Tribunal é uníssono no sentido de que cláusulas com potencial de
restringir o caráter competitivo do certame devem ser objeto de adequada fundamentação,
baseada em estudos prévios à licitação que indiquem a obrigatoriedade de inclusão de tais regras
para atender às necessidades específicas do órgão, sejam de ordem técnica ou econômica, sendo
vedado aos agentes públicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocação, cláusulas
ou condições que comprometam e restrinjam o seu caráter competitivo e estabeleçam qualquer
circunstância impertinente ou irrelevante para o objeto a ser contratado podendo-se mencionar os
Acórdãos 2.441/2017-TCU-Plenário, relator Ministro Aroldo Cedraz, 2.712/2008-TCU-Plenário,
relator Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, entre outros.
85. Exigir que o fornecedor de materiais utilizados em cirurgias trauma-ortopédicas tenha
instalações físicas na capital do Estado do Rio Grande do Norte, com responsável técnico da área
da saúde para responder dúvidas sobre o uso dos materiais pelos hospitais, comprovadamente
com vínculo do profissional com a empresa vencedora, sem haver uma clara e fundamentada
justificativa para tais exigências, viola de forma contundente a legislação e o entendimento
sedimentado por esta Corte de Contas.
86. Diante da inércia da responsável e da inexistência nos autos de elementos que justificassem
tal exigência imposta no Pregão 1/2016-RP-Sesap, cabe ao Tribunal declarar revel a Sra. Eulália
de Albuquerque Alves, porém não deve o TCU aplicar-lhe multa por ato praticado com grave
infração à norma legal prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
87. O Tribunal entende que, havendo subordinação entre as irregularidades, a pena mais
gravosa absorve a pena mais branda. Sendo a aquisição com preços superfaturados
(irregularidade tratada nos parágrafos 36-41 desta instrução) também consequência da restrição à
competitividade do certame, deve o Tribunal aplicar à responsável somente a multa do art. 57 da
Lei. Para fundamentar esse entendimento, pode-se mencionar as decisões: Acórdãos 9.579/2015
- Segunda Câmara, Relator Ministro-Substituto Vital do Rêgo; 2.469/2019-Primeira Câmara,
Relator Ministro-Substituto Augusto Sherman, 7.999/2020-Primeira Câmara, Relator Ministro-
Substituto Augusto Sherman.
CONCLUSÃO
88. Relativamente às irregularidades objeto das citações, resta configurada a venda de produto
com excesso de preço em face do mercado, o que ensejou ganho indevido ao fornecedor. Tal
ocorrência decorreu da elaboração de pesquisa de preço sem a observância de parâmetros
aceitáveis de precificação. A inobservância resultou em projeção de preços superestimada para
balizar o Pregão 1/2016.
89. A realização desse pregão, tendo como parâmetro uma pesquisa de preço com valores
superiores aos praticados no mercado, resultou na adjudicação de ata com claro sobrepreço. A
homologação do certame, com base em pesquisa de preços em desacordo com os praticados pela
administração pública e pelo mercado, resultou em aquisição gravosa com valores
superfaturados e consequentes danos ao erário, acompanhados de ganhos indevidos ao
fornecedor privado.
90. Do exposto, não sendo possível afirmar a presença de boa-fé na conduta dos responsáveis
alcançados pelas citações, é forçoso afirmar que não era possível aos mesmos a percepção da
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ilicitude dos atos praticados. Consideradas as circunstâncias, governança e respectivas áreas de

atuação, os agentes públicos envolvidos na cadeia de procedimentos que ensejaram o sobrepreço
deveriam ter verificado a adequabilidade da pesquisa de preço com os praticados no mercado e
em certames análogos encetados pela administração pública.
91. No entanto, e na contramão das considerações do parágrafo anterior, o ocorrido foi que a
empresa beneficiada cotou uma planilha de preços majorada; o pregoeiro aceitou uma pesquisa
de preços claramente incompatível com o mercado e com a administração pública; e a secretária
da Sesap/RN homologou um certame que resultou em aquisição com preços superfaturados e
danosos ao erário.
92. Tal foi o encadeamento de condutas culpáveis ou reprováveis dos responsáveis, razão pela
qual devem ser apenados com a aplicação individual de multa, por violação a dispositivos da Lei
8.666/1993, arts. 15, inciso V; e 43, inciso IV; da Lei 10.520/2002, art. 4º, inciso XI; e da IN
MP/ SLTI 5/2014, art. 2°, II; com supedâneo do Acórdão 3.516/2007-TCU-1ª Câmara, da
relatoria do Ministro do Aroldo Cedraz.
93. Ademais, devem ser condenados os responsáveis citados ao recolhimento solidário, aos
cofres do Fundo Nacional de Saúde (FNS), da quantia abaixo indicada.
VALOR ORIGINAL DATA DA
(R$) OCORRÊNCIA
1.000.217,40 2/8/2017
Valor atualizado até 27/11/2020: R$ 1.178.746,02 (peça 71)
94. No tocante às audiências já analisadas, há que se registrar três situações.
95. No que concerne à emissão de pareceres favoráveis à aquisição e às contratações diretas,
por dispensa e inexigibilidade de licitação, indevidamente fundamentadas, para adquirir material
para uso em cirurgias por meio de dispensa, assim como por meio do instituto da inexigibilidade,
via processos do Hospital Regional Tarcísio Vasconcelos Maia (HRTVM), sem que a situação
emergencial ou a inviabilidade de competição estivessem caracterizadas, com ofensa aos artigos
24, inciso IV, 25, inciso I, 26, inciso I, e 38, parágrafo único, da Lei 8.666/1993; conclui-se que
as condutas dos responsáveis, Srs. Jarbas Miguel Fernandes Mariano e José Geraldo Couto da
Costa, na impossibilidade de detectar-se a presença de boa-fé, são culpáveis e reprováveis, razão
pela qual devem ser apenados com a aplicação de multa individual.
96. Referentemente à aquisição por meio de dispensa do Hospital Regional Deoclécio Marques
de Lucena (HRDML), o Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, diretor-geral do HRDML,
apresentou razões de justificativa aptas a demonstrar a situação emergencial capaz de justificar a
aquisição mediante processo de dispensa de licitação. Sendo assim, devem ser integralmente
acolhidas as razões de justificativa do Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, excluindo-se sua
responsabilidade sobre a conduta a ele imputada neste processo.
97. No atinente à utilização de critérios de habilitação com injustificada e ilegal restrição ao
caráter competitivo de licitação por elaborar, realizar, julgar, adjudicar e homologar o termo de
referência do Pregão 1/2016-RP-Sesap/RN, datado de 8/8/2015, contendo cláusula restritiva ao
caráter competitivo, consubstanciada na exigência de que a empresa vencedora possuísse
instalações físicas em Natal/RN e profissional da saúde disponível para responder dúvidas, com
ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e ao art. 3º, § 1º, inciso I, Lei
8.666/1993; conclui-se que as condutas dos responsáveis, Srs. Ednice Moreira de Souza, Rodolfo
da Nobrega Correa e Eulália de Albuquerque Alves, na impossibilidade de detectar-se a presença
de boa-fé, são culpáveis ou reprováveis.
98. Todavia, a aplicação de multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 deve recair
apenas na Sra. Ednice Moreira de Souza, Coordenadora de Operações de Hospitais e Unidades
de Referência, pois para os demais responsáveis, Sr. Rodolfo da Nobrega Correa e Sra. Eulália
de Albuquerque Alves, estes devem ser apenados pela multa prevista no art. 57 da Lei
8.443/1992, visto que foram também citados pelas aquisições superfaturadas provenientes do
16

mesmo Pregão 1/2016-RP-Sesap/RN, cuja irregularidade é, em certa medida, consequência da

irregularidade indicada na audiência. Em casos assim, o Tribunal entende que a pena menos
gravosa deve ser absorvida pela pena mais grave, motivo pelo qual apenas a sanção do art. 57
deve ser aplicada a estes responsáveis.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
99. Diante do exposto, os autos são submetidos à consideração superior, com a proposta de
encaminhamento que segue.
I. Considerar revel a responsável, Sra. Eulália de Albuquerque Alves, CPF 704. 105.344-
04, nos termos do § 3º do art. 12 da Lei 8.443/1992. (parágrafos 36 a 41 e 82 a 87)
II. Rejeitar as alegações de defesa e razões de justificativa apresentadas pelo Sr.
Rodolfo da Nobrega Correa, CPF 063.954.614-51 (parágrafos 31 a 35 e 72 a 81), pela Sra. Joana
Darc Borges, CPF 736.852.164-49 (parágrafos 24 a 30), pelo Sr. Jarbas Miguel Fernandes
Mariano, CPF 369. 917.404-20 (parágrafos 43 a 50), pelo Sr. José Geraldo Couto da Costa, CPF
086.175.894-34 (parágrafos 51 a 56), pela Sra. Ednice Moreira de Souza, CPF 720.629.084-15
(parágrafos 65 a 71), e pela empresa W. Felipe da Silva – ME, CNPJ 04099366/0001-10
(parágrafos 18 a 23).
III. Acolher as razões de justificativa apresentadas pelo Sr. Edmilson de Albuquerque
Júnior, CPF 406.531.964-15 em face da análise promovida nos parágrafos 57 a 64.
IV. Julgar irregulares as contas, com fundamento no artigo 71, inciso II, da CF/1988,
nos arts. 1º, inciso I, 8°, § 2°, 15 e 16, inciso III, alínea ‘c’, da Lei 8.443/1992 c/com os arts. 1º,
inciso I, 201, § 2º, 205, e 209, inciso III, do RI-TCU, da empresa W. Felipe da Silva – ME,
CNPJ 04.099.366/0001-10 (parágrafos 18 a 23), e da Sra. Eulália de Albuquerque Alves, CPF
704.105.344-04 (parágrafos 36 a 41 e 82 a 87), do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, CPF
063.954.614-51(parágrafos 31 a 35 e 72 a 81), e da Sra. Joana Darc Borges, CPF 736.852.164-49
(parágrafos 24 a 30).
V. Condenar em débito solidário, ao pagamento da quantia a seguir especificada, a
empresa W. Felipe da Silva – ME, CNPJ 04.099.366/0001-10, e a Sra. Eulália de Albuquerque
Alves, CPF 704.105.344-04, o Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, CPF 063.954.614-51, e a Sra.
Joana Darc Borges, CPF 736.852.164-49, conforme preconizam os arts. 19, caput, e 23, inciso
III, da Lei 8.443/1992, c/com os arts. 210, caput, e 214, inciso III, do RI-TCU, com a fixação do
prazo de quinze dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, nos termos
do art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do RI-TCU, o recolhimento da dívida em favor do Fundo
Nacional de Saúde (FNS), atualizada monetariamente e acrescida dos juros de mora, calculados a
partir das datas de ocorrência do seu fato gerador até o efetivo recolhimento, abatendo-se, na
oportunidade, as quantias já recolhidas ou quaisquer valores eventualmente ressarcidos, na forma
da legislação em vigor.
VALOR ORIGINAL DATA DA
(R$) OCORRÊNCIA
1.000.217,40 2/8/2017
Valor atualizado até 27/11/2020 R$ 1.178.746,02 (peça 71)
VI. Aplicar individualmente multa, prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, à empresa
W. Felipe da Silva – ME, CNPJ 04.099.366/0001-10 (parágrafos 18 a 23), e à Sra. Eulália de
Albuquerque Alves, CPF 704.105.344-04 (parágrafos 36 a 41 e 82 a 87), ao Sr. Rodolfo da
Nobrega Correa, CPF 063.954.614-51 (parágrafos 31 a 35 e 72 a 81), e à Sra. Joana Darc
Borges, CPF 736.852.164-49 (parágrafos 24 a 30), com a fixação do prazo de quinze dias, a
contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do
Regimento Interno), o recolhimento da dívida ao tesouro nacional, atualizada monetariamente
desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas
após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
17

VII. Julgar irregulares as contas, com fundamento no artigo 71, inciso II, da CF/1988,
nos arts. 1º, inciso I, 8°, § 2°, 15 e 16, inciso III, alínea ‘b’, da Lei 8.443/1992 c/com os arts. 1º,
inciso I, 201, § 2º, 205, e 209, inciso II, do RI-TCU, dos Srs. Jarbas Miguel Fernandes Mariano,
CPF 369.917.404-20 (parágrafos 43 a 50) e José Geraldo Couto da Costa, CPF 086.175.894-34
(parágrafos 51 a 56), e da Sra. Ednice Moreira de Souza, CPF 720.629.084-15 (parágrafos 65 a
71).
VIII. Aplicar individualmente multa, prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, aos
Srs. Jarbas Miguel Fernandes Mariano, CPF 369.917.404-20 (parágrafos 43 a 50) e José
Geraldo Couto da Costa, CPF 086.175.894-34 (parágrafos 51 a 56), e à Sra. Ednice Moreira de
Souza, CPF 720.629.084-15 (parágrafos 65 a 71), com a fixação do prazo de quinze dias, a
contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do
Regimento Interno), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se forem pagas
após o vencimento, na forma da legislação em vigor.
IX. Autorizar a cobrança judicial da dívida, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II,
da Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações.
X. Autorizar o parcelamento da dívida, em até 36 parcelas mensais e consecutivas caso
seja solicitado e se o processo não tiver sido remetido para cobrança judicial, nos termos do art.
26 da Lei 8.443/1992 c/com o art. 217 do RI/TCU, fixando-se o vencimento da primeira parcela
em quinze dias, a contar do recebimento da notificação, e os das demais a cada trinta dias,
devendo incidir sobre cada valor mensal os correspondentes acréscimos legais, na forma prevista
na legislação em vigor; bem como esclarecer ao responsável que, em caso de parcelamento da
dívida, a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo
devedor (art. 217, § 2º, do RI/TCU).
XI. Encaminhar cópia da deliberação que vier a ser proferida, bem como do relatório e
do voto que a fundamentarem, ao procurador-chefe da Procuradoria da República do Estado do
Rio Grande do Norte, nos termos do § 3º do art. 16 da Lei 8.443/1992 c/com o § 7º do art. 209
do Regimento Interno do TCU, para adoção das medidas que entender cabíveis.
2. O Ministério Público junto ao TCU, representado pelo Procurador Sérgio Ricardo Costa
Caribé, concordou com a análise da Unidade Especializada, contudo apresentou alguns ajustes ao
encaminhamento, conforme exposto no seguinte trecho do parecer de peça 75:
“11. (...) somente o Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, ao responder a sua audiência face à
realização de dispensa de licitação sem a devida justificativa, trouxe informações que, por sua
‘verossimilhança’, mostraram-se ‘aptas a demonstrar a situação emergencial capaz de justificar a
aquisição mediante processo de dispensa de licitação’ (peça 72, p. 11-12 e 17). Todavia,
diferentemente do que fora aventado pela unidade técnica, no sentido de excluir sua
responsabilidade neste processo (peça 72, p. 12), entendo mais adequado julgar regulares
com ressalva suas contas, com base no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992.
12. Já os demais responsáveis, mesmo nesta fase de oferecimento de defesa, não conseguiram
justificar a necessidade das questionadas dispensa e inexigibilidade de licitação, nem a
pertinência da exigência no Pregão 1/2016 de que a empresa vencedora possuísse instalações
físicas na cidade de Natal/RN.
13. Ainda sobre tais irregularidades, observo que a Sra. Eulália de Albuquerque Alves e o Sr.
Rodolfo da Nobrega Correa foram também responsabilizados pela indevida exigência que
restringira o caráter competitivo do Pregão 1/2016 (peça 72, p. 14-16). No entanto, por entender
que tal ocorrência teria estreita relação com o débito relativo ao superfaturamento atribuído à
secretária e ao pregoeiro, a Secex-Saúde considerou suficientes o julgamento pela irregularidade
de suas contas, com fundamento apenas na alínea ‘c’ do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992, e
a aplicação de multa prevista somente no art. 57 da mesma lei.
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14. Dissinto, com as devidas vênias, do entendimento da unidade técnica. Isso porque, ainda
que situações de falta de competitividade possam favorecer a prática de superfaturamento, a
restrição ao caráter competitivo da licitação não resulta, necessariamente, na prática de
sobrepreços. Uma empresa, ainda que favorecida pela restrição ilegal à competitividade do
certame, não ofertará, necessariamente, preços acima do mercado.
15. Nesse sentido, por não considerar que a aquisição com preços superfaturados seria uma
consequência direta da restrição à competitividade do certame, entendo que a multa do art. 57
concernente ao superfaturamento não absorve a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992,
relativa à inclusão de exigência editalícia que restringira o caráter competitivo do certame. Daí
cabe fundamentar o julgamento pela irregularidade das contas da Sra. Eulália de
Albuquerque Alves e do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa também na alínea ‘b’ do inciso III
do art. 16 da Lei 8.443/1992, bem como lhes aplicar individualmente, além da sanção do
art. 57, a multa do art. 58, inciso II, da mesma lei.
16. Ante o exposto, este membro do Ministério Público de Contas junto ao TCU manifesta-se
de acordo com a Secex-Saúde (peças 72, p. 18; 73 e 74), sugerindo, contudo, que as contas do
Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior sejam julgadas regulares com ressalva, com base no art. 16,
inciso II, da Lei 8.443/1992, e que as contas da Sra. Eulália de Albuquerque Alves e do Sr.
Rodolfo da Nobrega Correa sejam julgadas irregulares, com fundamento no art. 16, inciso III,
alíneas ‘b’ e ‘c’, da Lei 8.443/1992, condenando-os, solidariamente com os demais responsáveis
arrolados pela unidade técnica, no referido débito original de R$ 1.000.217,40 e aplicando-lhes
individualmente as multas dos artigos 57 e 58, inciso II, da citada lei.” (grifos acrescidos)
É o Relatório.
19

VOTO
Submeto à apreciação deste Colegiado a Tomada de Contas Especial autuada por força do
Acordão 785/2018-Plenário (TC-021.258/2017-1, de minha relatoria), em razão de irregularidades em
aquisições de Dispositivos Médicos Implantáveis realizadas, no Estado do Rio Grande do Norte, para
utilização em pacientes do Sistema Único de Saúde (SUS).
2. No âmbito deste processo, a então Secretaria de Controle Externo no Estado do Rio
Grande do Norte (Secex/RN) promoveu a citação de agentes públicos da Secretaria de Saúde Pública
do Estado do Rio Grande do Norte (Sesap/RN) e da empresa W Felipe da Silva – ME, em decorrência
de superfaturamento de R$ 1.000.217,40 (2/8/2017), em face da aquisição de 390 unidades da placa
óssea em aço inox denominada Dynamic Hip Screw (DHS), com excesso de preço unitário de R$
2.564,66.
3. Por terem sido identificados critérios de habilitação com injustificada/ilegal restrição ao
caráter competitivo no referido certame, foram também promovidas audiências da então Secretária de
Saúde Pública do Rio Grande do Norte, da Coordenadora de Operações de Hospitais e Unidades de
Referência (Cohur) e do Pregoeiro.
4. Ademais, o Diretor-Geral e o assessor jurídico do Hospital Regional Tarcísio Vasconcelos
Maia (HRTVM) e o Diretor-Geral do Hospital Deoclécio Marques de Lucena (HRDML) também
foram ouvidos pela realização de contratações diretas, por dispensa/inexigibilidade de licitação,
indevidamente fundamentadas.
5. O exame dos autos foi promovido pela Secretaria de Controle Externo da Saúde (Secex-
Saúde), que, por força do disposto no art. 40, combinado com o art. 98 da Resolução TCU 305/2018,
passou a ter a responsabilidade técnica por este processo. Em relação ao superfaturamento na aquisição
de dispositivo médico, foi proposto, entre outras medidas, julgar irregulares as contas da empresa W.
Felipe da Silva – ME, da Sra. Eulália de Albuquerque Alves, Secretária da Sesap/RN, do Sr. Rodolfo
da Nobrega Correa, pregoeiro do certame, e da Sra. Joana Darc Borges, responsável pela pesquisa de
preços, com fundamento no artigo 16, inciso III, alínea “c”, da Lei 8.443/1992, condenando-os
solidariamente ao débito calculado nos autos, com aplicação da multa proporcional ao dano, prevista
no art. 57 da referida lei.
6. No que concerne aos atos de gestão, a unidade técnica apresentou proposta no sentido de
julgar irregulares as contas do Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano e do Sr. José Geraldo Couto da
Costa, respectivamente, Diretor-geral e Assessor Jurídico do HRTVM, com aplicação individual da
multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, por contratações diretas indevidas, bem como julgar
irregulares as contas da Sra. Ednice Moreira de Souza, coordenadora em substituição da
Coordenadoria de Hospitais da Sesap/RN, e aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, inciso II, daquela
lei, por elaborar termo de referência contendo cláusula restritiva ao caráter competitivo do Pregão
1/2016.
7. Quanto à aquisição, por meio de dispensa de licitação, de material de consumo para uso em
cirurgias ortopédicas, pelo Hospital Deoclécio Marques de Lucena, a Secex-Saúde entendeu que
deveriam ser aceitas as razões de justificativa do então Diretor-Geral, propondo, então, que fosse
excluída a sua responsabilidade.
8. O Ministério Público junto ao TCU, concordou com a análise empreendida pela unidade
especializada, mas entendeu que as contas do então Diretor-Geral do HDML deveriam ser julgadas
regulares com ressalva, com base no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992, e que as contas da Sra.
Eulália de Albuquerque Alves e do Sr. Rodolfo da Nobrega Correa deveriam ser julgadas irregulares,
não só com fundamento na alínea “c” do inciso III art. 16 da Lei 8.443/1992, mas também na alínea
“b” desse dispositivo legal, devendo ser-lhes aplicada, individualmente, além da multa proporcional ao
dano, como sugerido pela Secex-Saúde, a multa prevista no 58, inciso II, da citada lei, em decorrência
de cláusula restritiva ao caráter competitivo do Pregão 1/2016.

II
9. Relembro, de início, que, no Pregão Eletrônico 1/2016, promovido pela Sesap/RN com
vistas ao registro de preços para futura aquisição de material de consumo em traumato-ortopedia pelas
unidades hospitalares da rede pública do Estado, foi verificada restrição ao caráter competitivo, em
razão da exigência, para fins de habilitação, de que a empresa arrematante apresentasse declaração de
possuir instalações físicas em Natal/RN, com responsável técnico contratado para responder em caso
de dúvida quanto ao uso dos materiais pelos hospitais.
10. Ademais, a pesquisa de preços foi apontada como deficiente, por ter contemplado
descrições genéricas, incompletas ou visivelmente incompatíveis com as especificações constantes do
Termo de Referência da licitação. Não foi considerado, como parâmetro para formação da estimativa
de preços, o valor de outras contratações similares realizadas pela Administração Pública, executadas
ou concluídas nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços, como determina o art. 2º, inciso II,
da Instrução Normativa MP/SLTI 5/2014, nem sequer foram utilizados os preços adotados no Pregão
163/2013, que havia vigorado até o mês anterior ao da realização da pesquisa.
11. Mais detidamente foi avaliado o preço da placa Dynamic Hip Screw (DHS), que possuía
maior representatividade no Pregão 1/2016 Sesap/RN. Esse produto foi fornecido pela empresa W.
Felipe da Silva Ltda. – ME por R$ 3.199,00, enquanto, em 2016, esse produto, oriundo do mesmo
fabricante, foi fornecido por outra empresa pelo preço unitário de R$ 634,34.
12. A empresa contratada, em suas alegações de defesa, ressaltou que todas as etapas do
certame foram regularmente cumpridas e que os valores referenciais foram obtidos com base em
pesquisa de preços elaborada pela Comissão de Licitação, e, por isso, não poderia a firma ser culpada
por atribuição que não lhe foi imposta. Para ela, qualquer eventual irregularidade no certame deve ser
atribuída somente à comissão de licitação.
13. Concordo com as análises da unidade especializada e do MP/TCU de que tais alegações de
defesa não estão aptas a afastar o dano atribuído à sociedade empresarial em solidariedade com
agentes públicos. Especialmente porque a referida firma não conseguiu demonstrar que os preços por
ela oferecidos estavam condizentes com aqueles praticados no mercado.
14. Conforme verificado pela equipe de auditoria (peça 29), placa similar foi adquirida por um
quinto do valor contratado mediante o Pregão 163/2013, e, em 2016, pela Fundação para o
Desenvolvimento Médico e Hospitalar de São Paulo (Ata de registro de Preços 11/2016-Famesp).
15. A simples alegação de que os valores da empresa se situaram abaixo do referencial do
edital, definido pela Administração Pública, não significa que estavam adequados à realidade local. Tal
argumento também não afasta a responsabilidade da empresa, uma vez que a participação em certame
licitatório não é justificativa plausível para a aplicação de preços superiores com a Administração,
ainda que o referencial estivesse falho, por falta de adequação à realidade praticada no mercado.
16. A falha da Administração não afasta a responsabilidade da empresa, pois tanto o agente
público como ela são destinatários do regime jurídico-administrativo relativo às contratações públicas,
tendo a contratada a obrigação de ofertar preços compatíveis com os de mercado.
17. Nesse sentido, trago os seguintes enunciados obtidos na ferramenta “jurisprudência
selecionada” do TCU:
(Acórdão 1427/2021-Plenário, rel. Ministro Bruno Dantas, e Acórdãos 7074/2020-1ª Câmara,
27/2018-Plenário e 2262/2015-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler)
“As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados pelo mercado, tirando
proveito de orçamentos superestimados elaborados pelos órgãos públicos contratantes,
contribuem para o superfaturamento dos serviços, sujeitando-se à responsabilização solidária
pelo dano evidenciado.”
(Acórdão 992/2022-Plenário, rel. Min. Benjamin Zymler)
“As empresas que contratam com a Administração devem ofertar preços compatíveis com os de
mercado, sob pena de serem responsabilizadas por eventual sobrepreço constatado no contrato,
uma vez que o regime jurídico-administrativo relativo às contratações públicas, com a
2

consequente obrigação de seguir os preços praticados no mercado (art. 43, inciso IV, da Lei
8.666/1993), se aplica tanto à Administração Pública quanto aos colaboradores privados.”
18. Assim, como não conseguiu demonstrar que os seus preços estavam adequados à realidade
de mercado à época, deve a empresa W. Felipe da Silva – ME, que foi beneficiária do sobrepreço, ser
responsabilizada juntamente com os demais agentes públicos envolvidos.
19. Sobre a pesquisa de preços, a servidora da Sesap/RN responsável por sua elaboração, Sra.
Joana Darc Borges, observou que a IN 5/2014 do extinto Ministério do Planejamento dispõe em seu
parágrafo 2° que a referida pesquisa deve ser realizada mediante utilização de painel de preços
disponível em endereço eletrônico, contratações similares de outros entes públicos, em execução ou
concluídos nos 180 dias anteriores à data da pesquisa de preços, pesquisa publicada em mídia
especializada, sítios eletrônicos especializados ou de domínio amplo, desde que contenha a data e hora
de acesso, e pesquisa com os fornecedores, desde que as datas das pesquisas não se diferenciem em
mais de 180 dias.
20. Alegou, ainda, que não possuía conhecimento técnico sobre os produtos licitados e que
utilizou um sistema adquirido pela Sesap/RN, que, ao seu ver, garantiria segurança, agilidade e
economia aos processos. Portanto, entende que agiu com boa-fé ao indicar o preço para os produtos
licitados.
21. Ocorre que a garantia de agilidade no processo não é a de segurança do preço,
especialmente quando se trata de produto diferenciado, como as placas Dynamic Hip Screw (DHS).
No caso, a equipe de auditoria identificou, como já mencionado, que o preço estava excessivo frente
ao praticado em processo licitatório anterior (vigente até agosto de 2015), e isso deveria ter sido
observado pelo agente público em sua análise, visando a evitar que o produto fosse adquirido com
superfaturamento.
22. Em uma situação em que a responsável percebesse o seu desconhecimento técnico sobre
um determinado item, deveria ter solicitado uma avaliação sobre adequação, especificações e preços
dos itens à área técnica especializada, como medida de mitigar os riscos do processo.
23. Mas, na contramão desse procedimento, nota-se que a agente elaborou a pesquisa de
preços de forma indevida e negligente em relação a diversos itens, sem observação de critérios
aceitáveis. Conforme consta do Relatório de Auditoria (peça 29) elaborado por equipe deste Tribunal,
dos 186 produtos relacionados no Termo de Referência, apenas 33 obtiveram três cotações. Trinta e
cinco produtos não obtiveram nenhuma cotação e 118 produtos receberam uma ou duas cotações,
conforme declaração constante do Relatório de Pesquisa Mercadológica (peça 17, p. 139-140).
24. Desse modo, concordo com a análise empreendida pela SecexSaúde no sentido de que não
há nos autos elementos a afastar a responsabilidade da Sra. Joana Darc Borges pelo dano apurado nos
autos, uma vez que, no mínimo, agiu com negligência ao não observar os normativos regulamentares.
25. Também foram ouvidos por essa irregularidade a então Secretária da Sesap/RN, Sra.
Eulália de Albuquerque Alves, que homologou o Pregão 1/2016-RP-Sesap e assinou a ata de registro
de preços, bem como o Sr. Rodolfo da Nóbrega Corrêa, Pregoeiro, que julgou e adjudicou o referido
certame.
26. Em síntese, o Sr. Rodolfo da Nóbrega Corrêa declarou que se exigir dos agentes públicos
conhecimento específico de todos os itens objeto de licitações, no âmbito de uma Secretaria de Estado,
é afastar-se da realidade fática. A Sra. Eulália de Albuquerque Alves, por sua vez, manteve-se silente
ao chamamento deste Tribunal, deixando transcorrer o prazo processual, de modo que deve ser
considerada revel, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992.
27. Como lembrado pela unidade técnica, a ata de registro de preços no âmbito da Sesap/RN,
em vigência recente à época, continha item similar por um quinto do valor do que fora arrematado no
Pregão 1/2016. Como o item ora questionado era representativo no certame, deveria a Secretária ter
verificado que ele não estava com os parâmetros adequados para a formação do preço. Ao não agir de
forma diligente como gestora pública, contribuiu para a contratação e pagamento de itens

superfaturados no valor histórico apurado de R$ 1.000.217,40.

28. Assim, acolho a análise empreendida pela SecexSaúde e, por não terem sido apresentados
aos autos elementos aptos a afastar ou justificar as condutas que levaram à irregularidade a que ora
responde a Sra. Eulália de Albuquerque Alves, em que se verificou erro grosseiro ao aceitar pesquisa
de preços com falhas e significativa diferença de preço em item relevante, não há como afastar a sua
responsabilidade pelo débito apurado nos autos. Outrossim, conforme a jurisprudência desta Casa, a
homologação de procedimento licitatório não é ato meramente formal, mas sim a aprovação das
decisões tomadas nas etapas anteriores, incluindo as estimativas de preços. A autoridade
administrativa, ao apor a sua assinatura para homologar o certame, ratifica todos os atos pretéritos,
tornando-se por eles igualmente responsável.
29. No que concerne ao Sr. Rodolfo da Nobrega Correa, a SecexSaúde entende que o
pregoeiro concorreu para o dano na medida em que deu andamento e adjudicou o pregão eletrônico,
quando deveria ter verificado ou solicitado mediante diligência que fosse avaliada a adequação da
oferta selecionada aos preços de mercado, e ter percebido a inclusão no edital de cláusula restritiva ao
caráter competitivo do certame, consubstanciada na exigência de que a vencedora possuísse
instalações físicas em Natal/RN, com ofensa ao art. 37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal e
ao art. 32, § 12, inciso I, da Lei 8.666/1993.
30. No que se refere à cláusula restritiva no edital, assim como refletido pelo Parquet
especializado, entendo que, embora essa irregularidade seja passível de favorecer a prática de obtenção
de itens com altos preços, nem sempre essa é uma consequência direta da restrição à competitividade
do certame. Como mencionado pelo MP/TCU: “uma empresa, ainda que favorecida pela restrição
ilegal à competitividade do certame, não ofertará, necessariamente, preços acima do mercado”.
31. No presente caso, o pregão teve orçamento estimado superior a R$ 22 milhões, mas foi
arrematado pelo valor de R$ 14.342.865,50, indicando que a falta de competitividade possivelmente
não impactou no sobrepreço do item DHS.
32. Dessa forma, ainda que a manutenção de cláusula restritiva no pregão possa ser
considerada grave infração à norma legal, não significa que necessariamente seja a causadora do
superfaturamento.
33. O pregoeiro alegou que, “ao receber o processo com o mapa de preço, busca comparar os
descritivos e quantitativos com o Termo de Referência, além de preencher uma planilha eletrônica a
fim de verificar possíveis erros de cálculo, não sendo produtivo realizar nova pesquisa de mercado”.
Ademais, lembrou que a pesquisa mercadológica foi realizada por meio de Banco de Preço adquirido
pela Sesap/RN e que o item questionado foi adquirido em valor abaixo da pesquisa de mercado, com
economia de 46%.
34. O Sr. Rodolfo da Nobrega Corrêa também mencionou que as atividades do pregoeiro se
iniciam a partir da fase externa da licitação com a publicidade do certame, conforme se depreende do
art. 9º do Decreto 3.555/2000, no qual são elencadas as atribuições do pregoeiro, in verbis:
“Art. 9º As atribuições do pregoeiro incluem:
I - o credenciamento dos interessados;
II - o recebimento dos envelopes das propostas de preços e da documentação de habilitação;
III - a abertura dos envelopes das propostas de preços, o seu exame e a classificação dos
proponentes;
IV - a condução dos procedimentos relativos aos lances e à escolha da proposta ou do lance
de menor preço;
V - a adjudicação da proposta de menor preço;
VI - a elaboração de ata;
VII - a condução dos trabalhos da equipe de apoio;
VIII - o recebimento, o exame e a decisão sobre recursos; e
IX - o encaminhamento do processo devidamente instruído, após a adjudicação, à
autoridade superior, visando a homologação e a contratação.”

35. Analisando o caso concreto, compreendo que não seria exigível que o pregoeiro verificasse
os preços de todos os itens do edital, quando havia elementos indicando que a pesquisa de preço teria
sido executada por agente responsável da Sesap/RN e que teria sido utilizado sistema adotado por
aquela secretaria de saúde pública. Assim, na condição de pregoeiro, suas atribuições eram pertinentes
apenas à condução do processo licitatório, não sendo razoável exigir que refizesse ou reavaliasse as
pesquisas de preços efetivadas pelos setores competentes para isso. Nesse sentido, trago à baila o
seguinte precedente colhido da ferramenta “jurisprudência selecionada”:
(Acórdão 1372/2019 – Plenário, rel. Ministro Benjamin Zymler)
“Não cabe ao pregoeiro avaliar o conteúdo da pesquisa de preços realizada pelo setor
competente do órgão, pois são de sua responsabilidade, em regra, apenas os atos relacionados à
condução do procedimento licitatório”.
36. Desse modo, penso adequado acolher suas alegações de defesa, afastando a
responsabilidade solidária do pregoeiro pelo dano. Ressalto que esse posicionamento difere do adotado
em relação à Secretária da Sesap/RN, porque a ela seria exigível conhecer as limitações do sistema da
Sesap/RN, exigindo melhor avaliação dos parâmetros adotados para a formação do preço do item mais
relevante do edital, assim como ter conhecimento de que produto similar ao DHS havia sido contratado
por um quinto do valor do que foi arrematado no Pregão 1/2016, bem como verificar os parâmetros
adotados para a formação de preço.
III
37. No que concerne às audiências, inicio por aquelas feitas em atenção a atos de gestão
irregulares relacionados ao Pregão 1/2016.
38. Foram chamados em audiência a Sra. Ednice Moreira de Souza, Coordenadora de
Operações de Hospitais e Unidades de Referência (Cohur), responsável pela elaboração do Termo de
Referência do Pregão 1/2016-RP-Sesap, o Sr. Rodolfo da Nobrega Corrêa, Pregoeiro que realizou,
julgou e adjudicou o referido certame, e a Sra. Eulália de Albuquerque Alves, então Secretária da
Sesap/RN, que homologou o pregão ora em exame e assinou a ata de registro de preços.
39. Para a participação no Pregão 1/2016-RP-Sesap, foi exigido que a empresa vencedora
possuísse instalações físicas em Natal/RN e responsável técnico na área de saúde com vínculo
comprovado com a empresa e disponível na localidade, sem que houvesse justificativa para tal
restrição.
40. O estabelecimento desses critérios, por si só, contraria a jurisprudência desta Corte de que
a Administração deve consignar, expressa e publicamente, os motivos de exigência de comprovação de
qualificação técnico-profissional ou técnico-operacional, e demonstrar fundamentadamente que os
parâmetros fixados são adequados, necessários, suficientes e pertinentes ao objeto licitado (Acórdão
489/2012-Plenário, rel. Ministro Valmir Campelo; Acórdão 2.297/2005-Plenário, rel. Ministro
Benjamin Zymler), o que não ocorreu no caso em exame.
41. As cláusulas excessivamente restritivas podem ter sido a causa para a existência de apenas
duas empresas arrematantes. Das 47 que manifestaram interesse na licitação, somente quatro
participaram da disputa, sendo que duas delas não possuíam instalações em Natal/RN.
42. A justificativa de que o processo do pregão gravado foi analisado pela Assessoria Jurídica
e pela Procuradoria-Geral do Estado, como também pela Controladoria, órgão auxiliar do Tribunal de
Contas do Estado, e que não houve indicação de correções, não é suficiente para afastar a
responsabilidade por seus atos, nem a competência desta Corte de Contas em apurar os fatos.
43. No caso, ainda após a realização do certame, havendo sido dada oportunidade para defesa,
não foi justificada a necessidade de que a empresa possuísse instalações físicas e responsável técnico
na área de saúde, com vínculo comprovado com a empresa, em Natal/RN.
44. Assim, acolho a análise empreendida pela unidade especializada, inclusive em relação à
alegação da presença de boa-fé na conduta dos agentes, ao citar a jurisprudência deste Tribunal
(Acórdãos 10.995/2015-TCU – 2ª Câmara, de minha relatoria; 7.473/2015-TCU-1ª Câmara, rel. Min.
Benjamin Zymler; 9376/2015-TCU-2ª Câmara, rel. Min. Vital do Rêgo; 2.741/2018-TCU-Plenário,

rel. Min. Walton Alencar Rodrigues, entre outros) e reforçar que não foi constatado algum ato ou fato
capaz de caracterizar a conduta zelosa e diligente dos responsáveis nestes autos sobre as
irregularidades relacionadas às audiências promovidas.
45. Quanto ao Pregoeiro, embora a elaboração do edital não esteja inserida no rol de
competências que lhe foram legalmente atribuídas, a sua responsabilização decorre da prática de atos
omissivos na condução do certame, pois deveria ter-se manifestado em relação à excessiva restrição à
competitividade do certame. Nesse sentido, trago à baila os seguintes enunciados obtidos da
jurisprudência selecionada deste Tribunal:
Acórdão 1729/2015-Primeira Câmara (rel. Ministro Bruno Dantas)
“O pregoeiro não pode ser responsabilizado por irregularidade em edital de licitação, já que sua
elaboração não se insere no rol de competências que lhe foram legalmente atribuídas. No
entanto, imputa-se responsabilidade a pregoeiro, quando contribui com a prática de atos
omissivos e comissivos, na condução de certame cujo edital contenha cláusulas sabidamente
em desacordo com as leis de licitações públicas, porque compete ao pregoeiro, na condição de
servidor público, caso tenha ciência de manifesta ilegalidade, recusar-se ao cumprimento do
edital e representar à autoridade superior (art. 116, incisos IV, VI e XII e parágrafo único, da Lei
8.112/90).” (grifos acrescidos)
Acórdão 7289/2022-Primeira Câmara (rel. Ministro Vital do Rêgo)
“É dever do responsável por conduzir licitação no âmbito da Administração, a partir de
impugnação ao edital apontando a existência de cláusulas restritivas à competitividade do
certame, realizar a revisão criteriosa dessas cláusulas, ainda que a impugnação não seja
conhecida. O agente público tem o dever de adotar providências de ofício com vistas à correção
de eventuais ilegalidades que cheguem ao seu conhecimento.”
46. Dessa forma, entendo que, por terem os agentes mencionados no item 38 acima atuado
com culpa grave, devem ter suas razões de justificativa rejeitadas e serem multados com base no art.
58, inciso I, da Lei Orgânica do TCU pelas cláusulas restritivas inseridas no Pregão 1/2016-RP-Sesap,
conforme as condutas relacionadas nos ofícios de audiência (peças 60, 63 e 66).
47. Dada as divergências dos pareceres em relação à apenação dos responsáveis com base no
referido dispositivo legal, ressalto que, assim como ponderado pelo Parquet especializado, e
mencionado alhures, considero que essa irregularidade não tenha, no pregão ora em exame, dado causa
ao dano, e, portanto, não cabe considerar que a multa do art. 57 da Lei 8.443/1992 tenha absorvido a
penalidade referente à aludida irregularidade.
48. No que se refere aos materiais cirúrgicos adquiridos por meio de dispensa de licitação sem
caracterizar apropriadamente uma situação emergencial e, também, por meio de inexigibilidade de
licitação sem que a inviabilidade de competição estivesse caracterizada, e com especificação da marca
a ser adquirida, foram ouvidos em audiência o Diretor-Geral do Hospital Regional Tarcísio
Vasconcelos Maia (HRTVM), Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano, e o Assessor Jurídico daquele
hospital, Sr. José Geraldo Couto da Costa, quem emitiu pareceres favoráveis a essas aquisições.
49. Entendo que houve violação grave ao disposto nos arts. 24, inciso IV, 25, inciso I, e 26,
parágrafo único, inciso I, da Lei 8.666/1993, pois a justificativa para a dispensa de licitação em duas
aquisições, no valor total de R$ 118.100,00, consistiu apenas no relevante número de acidentes que
ordinariamente ocorriam na região e causavam traumas bucomaxilofaciais, não sendo suficiente para
caracterizar emergência, pois se trata de situação rotineira, passível de solução por meio de
planejamento adequado.
50. Na aquisição direta de materiais realizada pelo HRTVM, em 2015, fundamentada em
inexigibilidade de licitação, no valor de R$ 79.440,00, não foi demonstrado que a marca escolhida era
única e não possuía similar capaz de atender ao interesse público. Ao revés, a equipe de fiscalização
identificou a existência de ao menos três outros fabricantes dos mesmos produtos. Sem a necessária
justificativa da preferência de marca, a inexigibilidade foi embasada meramente em carta de
autorização de distribuição dos produtos.
6

51. Em suas razões de justificativa, o Sr. Jarbas Miguel Fernandes Mariano informa que as
aquisições feitas junto à Empresa W. Felipe da Silva – ME visavam a atender cerca de oitocentas mil
pessoas da Região Oeste do Estado. Conforme texto citado pelo então diretor do HRTVM, de autoria
de António Carlos Cintra do Amaral, “um caso é de emergência quando se reclama solução imediata”.
Nesse contexto, o responsável pontua que existia o caráter emergencial na aquisição, e, por isso,
haveria discricionariedade administrativa concedida pelo legislador para a dispensa de licitação.
52. Quanto à inexigibilidade de licitação, o gestor afirmou que a aludida sociedade empresarial
possui a exclusividade, em todo o Rio Grande do Norte, na comercialização dos produtos da marca
Hexagon.
53. Concordo com os pareceres precedentes quanto à inviabilidade de se acolher tais razões de
justificativa. O art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, assim dispõe:
“Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando caracterizada urgência de
atendimento de situação que possa ocasionar prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas,
obras, serviços, equipamentos e outros bens, públicos ou particulares, e somente para os bens
necessários ao atendimento da situação emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e
serviços que possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos
e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou calamidade, vedada a prorrogação dos
respectivos contratos;”
54. Dos argumentos apresentados pelo gestor, não ficou demonstrada a situação de emergência
ou de calamidade pública, mas somente uma situação contingencial de Mossoró/RN, como centro de
irradiação regional, e seu entorno. Conforme a jurisprudência deste Tribunal, a dispensa de licitação
com base na emergência mencionada no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993 deve ser
apropriadamente evidenciada (Acórdão 504/2011 – 1ª Câmara, Min. Subst. Weder de Oliveira), o que
não ocorreu no caso em tela. Outrossim, nos termos do aludido dispositivo legal, a contratação
emergencial destina-se somente a contornar acontecimentos efetivamente imprevistos, que se situam
fora da esfera de controle do administrador (Acórdão 4570/2014 – 1ª Câmara, Min. José Múcio), o que
também não restou demonstrado in casu.
55. Também não há como acatar as razões de justificativa do mencionado diretor no que se
refere à aquisição, por inexigibilidade, no Processo 147.407/2015-5, pois, em desacordo com o
previsto no art. 25, inciso I, da Lei 8.666/1993, foi indicada a preferência de marca, alegando-se que
não haveria outros fornecedores porque apenas a empresa contratada era fornecedora da marca
Hexagon.
56. No que concerne ao parecerista jurídico, entendo que houve erro grosseiro em sua análise,
pois as contratações baseadas na essencialidade do insumo a ser adquirido, sem demonstrar qualquer
excepcionalidade que configure a situação emergencial ou calamitosa, são visivelmente contrárias ao
disposto no art. 24, inciso IV, da Lei 8.666/1993, acima reproduzido. Do mesmo modo, flagrante é o
descumprimento do art. 25, inciso I, da mesma lei, pois no dispositivo legal está expressamente vedada
a preferência de marca.
57. Assim, em alinho com os pareceres exarados nos autos, entendo que as contas dos Srs.
Jarbas Miguel Fernandes Mariano e José Geraldo Couto da Costa devem ser julgadas irregulares com
aplicação da multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei 8443/1992.
58. Por último, acolho também a análise da unidade técnica em relação ao Sr. Edmilson de
Albuquerque Júnior, Diretor-Geral do Hospital Deoclécio Marques de Lucena (HRDML), com o ajuste
feito pelo Parquet na proposta de encaminhamento, em razão de aquisições diretas junto a três
fornecedores, com vistas a realizar procedimentos em pacientes idosos, devido a quedas e doenças
como oestopenia e osteoporose, no montante de R$ 1.496.560,00, do qual, R$ 206.560,00 foram
custeados com recursos federais.
59. Em sua manifestação, o responsável enumerou diversos eventos que contextualizaram a

situação emergencial, fazendo acompanhar de extensa documentação (peça 64). Dentre os pontos
arguidos, ressalto a demonstração dos motivos para o incremento de cirurgias com a necessidade de
uso dos materiais adquiridos por dispensa de licitação, dentre elas a concentração desses
procedimentos em um único hospital, a tentativa de realizar licitação desde 2016, que seria realizada
pela Secretaria Estadual de Saúde, por se tratar de aquisições de alto valor, bem como a existência de
ações civis públicas referentes ao não atendimento da demanda de cirurgia trauma-ortopédicas (vide
item 59 da instrução da SecexSaúde transcrita no Relatório precedente).
60. Diante dos elementos que reforçam a decisão adotada pelo Diretor-Geral do Hospital
Deoclécio Marques de Lucena, entendo que cabe acolher as razões de justificativa do Sr. Edmilson de
Albuquerque Júnior e julgar suas contas regulares com ressalva, como proposto pelo MP/TCU.
IV
61. Em conclusão, entendo que as contas da empresa W. Felipe da Silva – ME, bem assim das
Sras. Joana Darc Borges e Eulália de Albuquerque Alves devem ser julgadas irregulares, sendo as dos
dois primeiros responsáveis com fundamento na alínea “c” do inciso III do art. 16 da Lei 8.443/1992 e
a da Secretária da Sesap/RN com base nas alíneas “b” e “c” do referido dispositivo legal, sem prejuízo
de condenar os três aludidos responsáveis, solidariamente, ao pagamento do débito apurado nos autos,
haja vista o superfaturamento de R$ 1.000.217,40 (2/8/2017), em face da aquisição de 390 unidades da
placa Dynamic Hip Screw (DHS), com excesso de preço unitário de R$ 2.564,66.
63. Cabível, ainda, diante da gravidade dos fatos narrados, imputar às três aludidas
responsáveis, de forma individual, a multa proporcional ao dano insculpida no art. 57 da Lei
8.443/1992, pois demonstraram falta de cuidado com o trato da coisa pública, revelando a existência
de culpa grave, ao fornecer ou permitir que fosse ofertado produto com preço acima dos valores de
mercado. A deficiência e a negligência na elaboração de pesquisa de preços, bem como a aceitação de
preços incompatíveis com a realidade mercadológica representa distanciamento do que seria esperado
de um agente público minimamente diligente, restando caracterizado erro grosseiro que alude ao art.
28 do Decreto-lei 4.657/1942.
64. No caso, à Sra. Eulália de Albuquerque Alves também deve ser aplicada a multa prevista
no art. 58, inciso I, da referida lei, em face de ter homologado certame e assinado ata de registro de
preços com cláusulas restritivas, que inviabilizaram a participação na disputa de um número maior de
empresas.
65. As contas dos Srs. Jarbas Miguel Fernandes Mariano, José Geraldo Couto da Costa e
Rodolfo da Nobrega Corrêa e da Sra. Ednice Moreira de Souza devem ser julgadas irregulares, com
fundamento no art. 16, inciso III, alínea “b”, da Lei Orgânica do TCU, em razão, os dois primeiros, de
contratações diretas indevidas, e os dois últimos, em decorrência da existência de cláusulas restritivas
no Pregão 1/2016-RP-Sesap, devendo-se atribuir a todos esses responsáveis a multa prevista no art. 58,
inciso I, da referida lei, em razão da gravidade de suas condutas, conforme indicado acima, em que se
verificou erro grosseiro ao dispensar/inexigir licitação sem atendimento aos preceitos insculpidos nos
arts. 24 e 25 da Lei de Licitações (itens 47 a 57 acima) e na inclusão de cláusula restritiva sem
justificativa (itens 38 a 46).
66. Insta ressaltar que, quanto às prescrições das pretensões ressarcitória e punitiva, relativas,
respectivamente, ao débito e às apenações com multa, não ocorreram no caso concreto, conforme o
disposto na Resolução/TCU 344, de 11 de outubro de 2022, que fixou o prazo de cinco anos para
ambas as prescrições nos processos de controle externo (exceto para atos de pessoal), com base na Lei
9.873/1999, diploma que regula o prazo para o exercício da ação punitiva movida pela administração
pública federal (“poder de polícia”).
67. Na hipótese em exame, o termo a quo é contado da data do conhecimento da
irregularidade, constatada em fiscalização realizada pelo Tribunal, no período de 31/07 a 14/11/2017
(peça 2) (art. 4º, inciso IV, da Resolução/TCU 344/ 2022).
68. Após esse período, ao menos os seguintes eventos processuais interromperam a prescrição,
ou seja, fizeram correr novamente o prazo de cinco anos a partir do ato (interruptivo): a) Acórdão

785/2018-Plenário (peça 1), em 11/4/2018; b) citações e audiências (peças 52 a 59), em 19/11/2018; c)

pronunciamento da SecexSaúde (peças 72 a 74), em 3/12/2020; e d) Parecer do Ministério Público
junto ao TCU (peça 75), em 16/12/2020.
69. Bem se vê que as notificações, as citações, a deflagração da TCE, as análises empreendidas
e deliberações do Tribunal (“atos inequívocos de apuração do fato”) atendem aos comandos do art. 5º,
incisos I e II, da Resolução/TCU 344/2022, referentes às causas interruptivas da prescrição.
Igualmente não incide a prescrição intercorrente no caso, haja vista que os autos não ficaram
paralisados por mais de três anos, pendentes de julgamento ou despacho (art. 8º, caput,
Resolução/TCU 344/ 2022).
70. Quanto ao Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior, suas contas devem ser julgadas regulares
com ressalva, com base no art. 16, inciso II, da Lei 8.443/1992.
71. Por fim, cumpre autorizar o parcelamento das dívidas, se solicitado, e sua cobrança
judicial, bem como encaminhar cópia do Acórdão a ser adotado à Procuradoria da República no Estado
do Rio Grande do Norte, nos termos do art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992 c/c art. 209, § 7º, do
Regimento Interno do TCU.
Ante o exposto, voto por que seja adotada a deliberação que ora submeto a este Colegiado.
T.C.U., Sala das Sessões, em 6 de dezembro de 2022.
MARCOS BEMQUERER COSTA

Relator

ACÓRDÃO Nº 8497/2022 – TCU – 2ª Câmara
1. Processo: TC 011.675/2018-7.
2. Grupo: I; Classe de Assunto: II – Tomada de Contas Especial.
3. Responsáveis: Edmilson de Albuquerque Júnior (406.531.964-15); Ednice Moreira de Souza
(720.629.084-15); Eulalia de Albuquerque Alves (704.105.344-04); Jarbas Miguel Fernandes Mariano
(369.917.404-20); Joana Darc Borges (736.852.164-49); Jose Geraldo Couto da Costa (086.175.894-
34); Rodolfo da Nobrega Correa (063.954.614-51); e W. Felipe da Silva - ME (04.099.366/0002-00).
4. Entidade: Secretaria de Saúde Pública do Governo do Estado do Rio Grande do Norte.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Tomada de Contas Especial – SecexTCE.
8. Representação legal: Daniel Silva Guerra (33.359-D/OAB-PE), representando W. Felipe da Silva –
ME.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes à Tomada de Contas Especial
instaurada em obediência ao item 9.1. do Acórdão 785/2018-Plenário, em razão de irregularidades em
aquisições de Dispositivos Médicos Implantáveis realizadas no Estado do Rio Grande do Norte, para
utilização em pacientes do Sistema Único de Saúde.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão da 2ª
Câmara, ante as razões expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso II, 18 e 23, inciso II, da Lei
8.443/1992, julgar regulares com ressalva as contas do Sr. Edmilson de Albuquerque Júnior e dar-lhe
quitação;
9.2. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “c”, 19, caput, e 23, inciso
III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da empresa W. Felipe da Silva – ME e da Sra. Joana
Darc Borges, e com fulcro nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alíneas “b” e “c”, 19, caput e parágrafo
único, e 23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas da Sra. Eulália de Albuquerque
Alves, condenando as mencionadas três responsáveis, solidariamente, ao pagamento da quantia de R$
1.000.217,40 (um milhão, duzentos e dezessete reais e quarenta centavos), atualizada monetariamente
e acrescida dos juros de mora calculados a partir de 2/8/2017 até o dia do efetivo recolhimento,
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU), o recolhimento do débito ao
Fundo Nacional de Saúde, na forma da legislação em vigor;
9.3. aplicar às Sras. Eulália de Albuquerque Alves e Joana Darc Borges e à empresa W.
Felipe da Silva – ME, individualmente, a multa prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$
130.000,00 (cento e trinta mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação,
para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento Interno/TCU),
o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente
Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
9.4. aplicar à Sra. Eulália de Albuquerque Alves a multa prevista no art. 58, inciso I, da Lei
8.443/1992, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar
da notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea “a”, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data
do presente Acórdão até a do efetivo recolhimento, caso paga após o vencimento, na forma da
legislação em vigor;
9.5. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea “b”, 19, parágrafo único, e
23, inciso III, da Lei 8.443/1992, julgar irregulares as contas dos Srs. Jarbas Miguel Fernandes

Mariano, José Geraldo Couto da Costa e Rodolfo da Nobrega Correa, bem como as da Sra. Ednice
Moreira de Souza, aplicando-lhes, de maneira individual, a multa prevista no art. 58, inciso I, da
mencionada lei, no valor de R$ 8.000,00 (oito mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da respectiva notificação, para que comprovem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
"a", do Regimento Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada
monetariamente desde a data deste Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o
vencimento, na forma da legislação em vigor:
9.6. autorizar, caso requerido, com fundamento no art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217
do Regimento Interno/TCU, o parcelamento das dívidas em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão os correspondentes acréscimos legais (débito: atualização
monetária e juros de mora; multa: atualização monetária), esclarecendo aos responsáveis que a falta de
pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo
das demais medidas legais;
9.7. autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, nos termos do art. 28, inciso II,
da Lei 8.443/1992, caso não atendidas as notificações; e
9.8. enviar cópia deste Acórdão à Procuradoria da República no Estado do Rio Grande do
Norte, com fundamento no art. 16, § 3º, da Lei 8.443/1992, para adoção das providências cabíveis.
10. Ata n° 42/2022 – 2ª Câmara.

11. Data da Sessão: 6/12/2022 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-8497-42/22-2.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Bruno Dantas (Presidente), Aroldo Cedraz e Antonio Anastasia.
13.2. Ministro-Substituto convocado: Marcos Bemquerer Costa (Relator).
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

BRUNO DANTAS MARCOS BEMQUERER COSTA
Presidente Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
LUCAS ROCHA FURTADO
Subprocurador-Geral

Acórdão TCU 8497-2022 - Segunda Câmara - Superfaturamento

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 011.

GRUPO I – CLASSE II – Segunda Câmara

SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. SISTEMA

Adoto como relatório a instrução lavrada no âmbito da Secretaria de Controle Externo da

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acerca, da necessidade e viabilidade orçamentaria a cargo da autoridade financeira;

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504/2011-TCU-1ª Câmara, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, o qual estabelece que

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27.567/2017 do Governo do estado do Rio Grande do Norte, instituindo e prorrogando,

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vencedora de possuir instalações físicas no município de Natal/RN, quando era esperado da

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ilicitude dos atos praticados. Consideradas as circunstâncias, governança e respectivas áreas de

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mesmo Pregão 1/2016-RP-Sesap/RN, cuja irregularidade é, em certa medida, consequência da

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superfaturados no valor histórico apurado de R$ 1.000.217,40.

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785/2018-Plenário (peça 1), em 11/4/2018; b) citações e audiências (peças 52 a 59), em 19/11/2018; c)

T.C.U., Sala das Sessões, em 6 de dezembro de 2022.

MARCOS BEMQUERER COSTA

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