Articulação Do Programa Bolsa Família e Do Benefício de Prestação Continuada - 2011

Sumrio Executivo
Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome Braslia, novembro de 2011
Sumrio Executivo
1. Apresentao
Este projeto est inserido na Cooperao Tcnica desenvolvida entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), denominada Apoio Agenda do Conhecimento, que compreende a oferta de assistncia tcnica direta e o apoio financeiro para a contratao de estudos. Para execuo do projeto, o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) foi contratado por meio do processo licitatrio BR-T1080 - ATN/OC-11485-BR - SDP 002/2009. Com o objetivo de apoiar os municpios que participam do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), o MDS definiu uma srie de ordenamentos sobre como o municpio deveria organizar e gerir sua poltica de assistncia social em escala local1. Entre outros elementos, tal ordenamento prope que a porta de entrada do usurio no sistema seja o Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), equipamento que deve prioritariamente se localizar prximo aos locais de moradia da populao vulnervel. Um dos maiores desafios com que o MDS tem se deparado consiste em promover a articulao entre os benefcios de transferncia de renda, o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), e os servios prestados pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), de modo a potencializar os resultados gerados pela poltica de desenvolvimento social e combate fome, disseminados entre larga parcela da populao brasileira. Esse desafio assume uma complexidade ainda maior quando enfocado o contexto dos territrios metropolitanos. Nesse sentido, o MDS tem investido, desde 2005, na articulao entre o PBF e o Programa de Ateno Integrada a Famlia (PAIF), orientando os gestores municipais e tcnicos que atuam nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS)
1 Ver Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS), Resoluo n 130, de 15 de julho de 2005 do Conselho Nacional de Assistncia Social.
a desenvolver metodologias para o acompanhamento dos beneficirios do PBF. Avanando em sua estratgia de integrao entre as aes do PBF, BPC e a rede de servios socioassistenciais do SUAS, foi aprovado em 2009 na Comisso Intergestores Tripartite (CIT) o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Entre outras questes, o protocolo determina que as estratgias de monitoramento desenvolvidas pelo MDS favoream a identificao das localidades em que ainda no h cobertura de Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS). Tais normas colocam uma srie de desafios novos para a poltica de assistncia social de muitos municpios brasileiros. Algumas das principais perguntas que emergem so as seguintes: Como definir populao vulnervel? Onde localizar o CRAS? Como ajustar a oferta de servios s caractersticas da populao existente no local? Como definir a rea de ao a ser coberta por um dado equipamento social (territrio de abrangncia)? Que informaes usar para elaborar um diagnstico adequado sobre esse territrio (diagnstico socioterritorial)? Como pensar a distribuio dos beneficirios dos programas sociais em relao distribuio dos equipamentos existentes? Como julgar a qualidade dos servios oferecidos em cada equipamento social? O conjunto dessas questes e temas mais amplos aos quais elas se remetem podem ser entendidos como relacionados articulao entre beneficirios e servios de assistncia social. Buscando responder a essa demanda, no perodo de maro de 2010 a maro de 2011, o CEBRAP desenvolveu um estudo sobre a articulao do PBF e do BPC com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos CRAS e CREAS situados em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade. Por meio da realizao de um estudo de caso na regio metropolitana de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro, municpios localizados no estado de Sergipe, e utilizao de diferentes abordagens analticas e fontes de dados, pretendeu-se elaborar um protocolo para viabilizar, posteriormente, a transferncia de tecnologia de anlise espacial para o MDS, a fim de possibilitar sua adoo por parte de outros municpios brasileiros com o propsito de expandir as aes de vigilncia social. Com este estudo foi possvel desenvolver e aplicar uma metodologia que visa contribuir para o processo de territorializao da poltica de assistncia social, de acordo com as diretrizes do SUAS. Este sumrio apresenta os principais elementos da metodologia adotada e os principais resultados obtidos pelo estudo.
2. Metodologia
Este estudo compreende quatro componentes analticos principais, como forma de analisar a articulao entre benefcios (anlise da demanda) e servios oferecidos nos CRAS e CREAS (anlise da oferta), visando elaborar uma proposta de protocolo que poder ser adotado pelos municpios para territorializao da poltica de assistncia social.
2.1 Anlise da Demanda Em primeiro lugar, foi realizada uma anlise das informaes socioeconmicas, demogrficas e de saneamento, disponveis na escala de setores censitrios do censo de 2000, de modo a compreender a distribuio espacial da vulnerabilidade social na regio metropolitana de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro. Tal estudo, acompanhado da discusso conceitual das categorias territrio e vulnerabilidade, deu origem a um modelo de mapa de vulnerabilidade social2. O mapa de vulnerabilidade foi produzido, a partir de 15 variveis consagradas na literatura, que abrangem alguns temas relevantes para a poltica social como a pobreza, a baixa escolaridade, a proporo de grupos etrios particularmente vulnerveis (como crianas e idosos) e as condies de saneamento3. O Quadro 1 detalha a lista de indicadores selecionados para o projeto e a dimenso da vulnerabilidade que cada um deles buscou representar. Quadro 1 Indicadores sintticos selecionados Dimenses
Socioeconmicas
Indicadores
% de responsveis com renda inferior a 2 salrios mnimos % de responsveis com renda superior a 10 salrios mnimos Mdia do rendimento mensal do responsvel pelo domiclio % de responsveis no alfabetizados
Demogrficas
% de responsveis com 65 anos e mais % de pessoas de 65 anos e mais no setor censitrio % de crianas de 0 a 14 anos no setor censitrio % da populao de 10 anos e mais no setor censitrio % de menores de 4 anos no setor censitrio % de menores de 1 ano no setor censitrio % de responsveis com menos de 30 anos
Saneamento
% de populao com abastecimento de gua por rede geral % de populao com banheiro ou sanitrio % de populao com coleta de lixo % de populao com rede de esgotamento sanitrio ou fossa sptica
Fonte: Elaborao da equipe de pesquisadores do CEBRAP destinada ao estudo Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade contratado pelo MDS/BID.
2 As tcnicas estatsticas utilizadas para tal anlise foram os modelos de anlise fatorial e clusters. 3 A combinao desses indicadores para gerar um indicador sinttico por dimenso foi produzida a partir de um modelo de anlise fatorial.
Em segundo lugar, por meio de ferramentas de geoprocessamento, foram mapeados 99% dos beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Tal ferramenta, combinada s informaes produzidas pelo mapa de vulnerabilidade social, permitiu a gerao de anlises espaciais. Essas anlises enfocaram a adequao ou no da localizao espacial dos equipamentos sociais (CRAS e CREAS), bem como examinaram as caractersticas do pblico-alvo ao redor de cada um dos equipamentos. Denominou-se tal anlise de articulao espacial4. Em terceiro lugar, foi realizada uma pesquisa quantitativa (survey) em 4.500 (quatro mil e quinhentos) domiclios, incluindo beneficirios do PBF e BPC e no beneficirios que fizessem parte do pblico-alvo do PBF5. Tal pesquisa tinha por objetivo compreender at que ponto o pblico de referncia dos programas de assistncia social conhecia e usava os equipamentos sociais disponibilizados pelas polticas. Pretendia-se tambm compreender os graus e tipos de utilizao de tais servios e a avaliao que os usurios faziam deles. Essa anlise foi chamada de articulao operacional. Produziu-se tambm uma anlise da articulao operacional-espacial, que integrou as duas dimenses anteriores. 2.2 Anlise da Oferta Finalmente, o estudo procurou tambm avaliar a articulao pelo lado da oferta, isto , buscando compreender como os servios estavam estruturados ou no para atender demanda. Para tanto, foram utilizados dados secundrios (Censo SUAS 2009 - CRAS e CREAS) e dados de uma pesquisa qualitativa, com a realizao de 72 entrevistas em profundidade com roteiros semiestruturados em todos os CRAS e CREAS dos municpios de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro.
3. Resultados
Os resultados obtidos podem ser desdobrados segundo o tipo de metodologia especfica que foi adotado nas diversas fases do estudo, apresentados a seguir. 3.1. Construo do Mapa da Vulnerabilidade Social A identificao dos tipos predominantes de vulnerabilidade para cada setor censitrio de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro foi produzida a partir de combinaes dos trs indicadores sintticos construdos (socioeconmico, demogrfico e de saneamento). Como na maior parte das cidades brasileiras, existem na regio estudada setores com elevada condio socioeconmica e que renem simultaneamente elevada proporo de famlias de maior renda, baixa proporo de pobres,
4 Para tanto, foi criado um sistema de informaes geogrficas com mais de 10 camadas de informao. 5 A mostra foi distribuda de modo aleatrio nos setores censitrios de mdia e alta vulnerabilidade dos municpios de Aracaj e Nossa Senhora do Socorro, conforme definidos pelo Mapa de Vulnerabilidade Social. Houve uma saturao de entrevistas nos setores censitrios de alta vulnerabilidade.
poucos analfabetos e boas condies mdias de saneamento. No caso de Aracaju, estes setores esto localizados beira-mar, na poro central do municpio. Faz sentido classificar setores censitrios desse tipo como sendo de baixa ou baixssima vulnerabilidade. Analogamente, existem tambm setores censitrios com elevadssima concentrao de pobres, elevada concentrao de analfabetos e condies de saneamento particularmente precrias. Tambm faz sentido classificar esse tipo de setor como sendo de altssima vulnerabilidade. Alm disso, tambm existem situaes intermedirias de diferentes matizes, dadas por variaes nas condies sociais, de saneamento ou demogrficas que tambm merecem ser contempladas. A partir da observao dessas diversas modalidades de variao entre setores, foi construda uma classificao de setores censitrios de interesse da poltica de assistncia social6. A escolha do nmero de tipos considerados na classificao foi arbitrria nesse caso e pode evidentemente variar conforme o tamanho e a complexidade do municpio objeto da anlise. A lista de tipos ou agrupamentos de setores censitrios, identificada no caso de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro apresentada no Quadro 2. Quadro 2 Classificao dos setores censitrios de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro Grupos ou tipos de setores censitrios identificados
Grupo 1: Baixssima vulnerabilidade Melhor nvel socioeconmico, baixa proporo de crianas e maiores ndices de cobertura de servios urbanos Populao mais bem posicionada na escala social de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro Grupo 2: Baixa Vulnerabilidade e Idosos Segundo lugar na escala socioeconmica Nvel socioeconmico prximo a mdia dos dois municpios e boas condies de saneamento Presena expressiva de populao acima de 65 anos Grupo 3: Mdia Vulnerabilidade Nvel socioeconmico inferior a mdia regional e populao mais jovem que a mdia da regio. Condies de saneamento muito superiores aos grupos 4 e 5 Nveis de pobreza elevados em 2000 Grupo 4: Alta vulnerabilidade Populaes jovens que, em mdia, tinham os piores indicadores socioeconmicos da regio Condies de saneamento superiores quelas observadas no grupo 5 Grupo 5: Altssima Vulnerabilidade Indicadores socioeconmicos muito ruins e srios problemas sanitrios Localizados em reas de expanso urbana, com crescimento demogrfico mais acentuado e menor densidade demogrfica mdia Fonte: Elaborao da equipe de pesquisadores do CEBRAP destinada ao estudo Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade contratado pelo MDS/BID. 6 Para tanto foi utulizado um modelo de anlise fatorial. 6
Desta forma, no que diz respeito metodologia empregada para a construo do Mapa da Vulnerabilidade Social, a anlise mostrou que a regio pesquisada altamente segregada do ponto de vista espacial, com forte concentrao das famlias de baixa vulnerabilidade na rea central do municpio de Aracaju. Analogamente, identificam-se tambm regies de altssima vulnerabilidade social, como as reas de expanso urbana recente ao sul de Aracaju e a oeste do municpio de Nossa Senhora do Socorro. Esses resultados so resumidos no Mapa 1. Mapa 1 - Distribuio dos Setores por Grupos de Vulnerabilidade de Aracaju e Nossa Senhora do Socorro, segundo Distritos de Aracaju, 2000
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico 2000. Fonte: Elaborao da equipe de pesquisadores do CEBRAP destinada ao estudo Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade contratado pelo MDS/BID.
3.2 O desenvolvimento de um Sistema de Informaes Geogrficas (SIG) e a articulao espacial entre beneficirios e servios da assistncia social A utilizao do geoprocessamento para a anlise da distribuio dos beneficirios do PBF e do BPC evidenciou resultados muito positivos para a articulao espacial do programa nas reas de vulnerabilidade social, sobretudo para o municpio de Aracaju. Em relao ao PBF, em torno de 87% dos beneficirios pesquisados em Aracaju em 2010 encontram-se a menos de 1,5 km de distncia de um CRAS. Essa proporo de 49% em Nossa Senhora do Socorro. Esses resultados so apresentados de forma grfica no Mapa 2. Clculos semelhantes poderiam ser feitos para o CREAS. Entretanto, dado o pequeno nmero de tais equipamentos (dois em Nossa Senhora do Socorro e trs em Aracaju) e a especificidade dos servios prestados por tais centros, essa mtrica tem utilidade limitada em termos de avaliao da cobertura. Para os beneficirios do BPC os resultados so anlogos. Em Aracaju, 78% dos beneficirios cadastrados encontram-se a menos de 1,5 km de um CRAS e em Nossa Senhora do Socorro essa proporo atinge 61%. Em outras palavras, esses resultados mostram que nesses municpios, de modo geral, os equipamentos sociais esto situados em locais prximos ao local de residncia dos beneficirios dessas duas polticas sociais. A anlise oferecida evidencia, porm, que existe elevada desproporo entre o tamanho da populao residente nas diferentes reas de influncia7 dos equipamentos estudados. Assim, podemos afirmar que, apesar da boa distribuio dos equipamentos sociais, h locais onde a infraestrutura existente parece estar relativamente sobrecarregada.
7 Utilizou-se aqui o termo reas de influncia e no reas de abrangncia dos equipamentos estudados, para evitar ambigidades e confuso de conceitos e categorias. Territrio de abrangncia a expresso adotada pela NOB/SUAS para se referir rea geogrfica de atuao de um dado equipamento social. Esse termo tambm aparece na Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (Resoluo 109 de 11/11/2009). Entretanto, at onde foi possvel averiguar, ainda no foi definida na normatizao da poltica de assistncia social um critrio especfico e objetivo para a definio da populao referenciada dos CRAS. Sendo assim, conforme critrios utilizados neste estudo, preferiu-se utilizar o termo reas de influncia para definir a rea geogrfica que seria de abrangncia de cada equipamento estudado.
Mapa 2 - Faixa de distncia dos beneficirios do PBF at o CRAS mais prximo. Aracaju e Nossa Senhora do Socorro, 2010
Fonte: IBGE e MDS. Fonte: Elaborao da equipe de pesquisadores do CEBRAP destinada ao estudo Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade contratado pelo MDS/BID.
3.3 Pesquisa quantitativa a articulao operacional entre benefcios e servios da assistncia social Na pesquisa quantitativa, realizada em 4.500 domiclios, foram entrevistadas famlias formadas predominantemente por mulheres (53,9%), sendo que aproximadamente 5,4% dessas mulheres eram gestantes ou lactantes na data da entrevista (setembro/ novembro de 2010). Na faixa de 15 a 19 anos, essa proporo atingia 8,7%, evidenciando que a questo da gravidez na adolescncia um tema de grande relevncia social no mbito do grupo pesquisado. Quase 48% do total dos indivduos entrevistados tinham menos de 20 anos e a idade mdia dos entrevistados era de 25 anos. Como esperado, a populao pesquisada tinha baixo nvel educacional, com um expressivo nmero de adultos (20 a 65 anos) analfabetos (10,8%). Do conjunto de entrevistados, apenas 19,1% dos adultos pesquisados informaram ter concludo o ensino mdio. Apesar dos baixos nveis educacionais, uma parte importante dos indivduos no grupo etrio de 6 a 14 anos (92%) frequenta a escola. A renda mdia domiciliar observada era muito baixa, sendo de apenas R$ 322,00 (trezentos e vinte e dois reais) por domiclio. Isso significa que os entrevistados pertencem, de fato, ao pblico-alvo que a pesquisa buscava caracterizar. Em parte, esse baixo nvel de rendimentos pode ser associado ao baixo grau de participao do grupo entrevistado no mercado de trabalho. Apenas 38% dos entrevistados com idade entre 20 e 64 anos declararam trabalhar. Alm das vulnerabilidades relacionadas ao desemprego, baixa escolaridade, gravidez na adolescncia e baixos nveis de renda, a pesquisa captou outras dimenses relevantes da vulnerabilidade. Observou-se que em 12,2% dos domiclios pesquisados existiam pessoas que necessitavam de ateno constante ou cuidado por parte de outra pessoa. Verificou-se tambm, que em 4,3% das famlias existiam crianas cuidando de outras crianas. No se observaram, porm, nveis particularmente elevados de trabalho infantil fora do domiclio. Foram encontradas 1,7% das crianas de 6 a 14 anos realizando algum tipo de trabalho. As famlias pesquisadas conviviam com situaes de violncia ou de privao de liberdade de seus membros. Por exemplo, 40,8% dos entrevistados declararam a existncia de brigas e discusses na regio onde residem, incluindo ameaas de violncia fsica. Alm disso, em 3,9% das famlias pesquisadas existia pelo menos um dos membros da famlia que esteve ou est cumprindo pena judicial. Mais de 64% dos entrevistados declararam conhecer pessoas que abusam de lcool ou drogas e 4,0% declararam conhecer pessoas que podem estar sofrendo abuso sexual. Em relao aos programas sociais, observou-se que 79,4% das famlias j foram cadastradas (ou tiveram algum membro cadastrado) no Cadnico. Vale notar que o nvel de no cadastrados relativamente elevado, sendo quase igual a quatro quintos do total da populao-alvo da pesquisa. Dos cadastrados, 47,7% fizeram
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seu cadastramento na prefeitura municipal, sendo que apenas 14,2% dos cadastrados declararam ter realizado seu cadastramento em um CRAS. Esse ltimo dado mostra que o CRAS ainda no a porta de entrada para o sistema e que a articulao operacional ainda incipiente nos municpios pesquisados. De fato, a pesquisa quantitativa tambm mostrou que, a despeito da localizao relativamente adequada dos equipamentos sociais (CRAS e CREAS) nos dois municpios pesquisados, apenas 38% dos beneficirios do PBF e do BPC entrevistados conheciam esses centros. Alm disso, uma proporo um pouco menor tinha utilizado servios oferecidos por esses equipamentos, o que demonstra nveis de articulao operacional entre benefcios e servios relativamente insatisfatrios. Porm, a pesquisa quantitativa tambm mostrou que, quando atendidos, a grande maioria desses beneficirios se declarara satisfeita com os servios. Em suma, essa anlise identificou que o grau de articulao operacional ainda bastante limitado nos locais pesquisados. A combinao da articulao operacional espacial permitiu detalhar esses elementos em alguma medida, indicando as reas onde os problemas da articulao operacional se mostraram ainda mais agudos. 3.4 A pesquisa qualitativa a perspectiva da oferta dos servios O estudo qualitativo realizado nos CRAS e CREAS evidenciou que os profissionais engajados no processo de oferta da poltica de assistncia social tinham conhecimento limitado sobre as polticas em questo. Esses profissionais gastam parte significativa do tempo no atendimento de situaes emergenciais e na execuo de tarefas de carter beneficente, no necessariamente associadas aos objetivos principais da poltica de assistncia social preconizada pelos protocolos e normativas do SUAS. Um maior grau de articulao da poltica tambm depende de profissionais treinados, conhecedores dos procedimentos operacionais propostos pela poltica e com tempo disponvel para o exerccio das tarefas associadas articulao. Essas tarefas devem contemplar atividades pouco frequentes como a busca ativa, a elaborao do diagnstico socioterritorial e a atualizao peridica do mapa da rede socioassistencial. Quanto a esses dois ltimos aspectos, o municpio tem um papel fundamental, mas sua ao ainda bastante acanhada. 3.5 Protocolo para a articulao espacial entre benefcios e servios de assistncia social Com base no estudo realizado, foi elaborado um protocolo para a articulao espacial entre benefcios e servios de assistncia social. Este protocolo tem por objetivo auxiliar os gestores municipais da poltica de assistncia social em municpios com populao superior a 50 mil habitantes a melhor articular a distribuio da sua rede de equipamentos socioassistenciais, tornando-a mais compatvel com a distribuio dos beneficirios dos programas sociais e da populao socialmente vulnervel residente no interior de cada municpio. Nesse sentido, foi desenvolvido um guia para o gestor local sobre como territorializar a poltica de assistncia social e sobre como gerar indicadores de apoio aos diagnsticos socioterritoriais previstos no mbito da NOB/SUAS.
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Esse protocolo se beneficiou da extensa discusso conceitual realizada durante a pesquisa a respeito das categorias territrio e vulnerabilidade. Ao longo dessas discusses, chegou-se a um relativo consenso sobre como operacionalizar categorias como territrio de vivncia e territrio de abrangncia, previstas na Tipificao Nacional de Servios Scioassistenciais (Resoluo CIT n 109 de 11/11/2009), de modo que tais categorias pudessem servir de base para a construo de indicadores socioeconmicos de interesse da poltica e que so insumos necessrios para os chamados diagnsticos socioterritoriais, tambm previstos pela poltica. Esse protocolo prope, para cada municpio, a criao de um Mapa da Vulnerabilidade Social e descreve os indicadores e procedimentos tcnicos necessrios para tal exerccio. Tais procedimentos so uma verso simplificada dos utilizados nesse estudo. Alm disso, esse protocolo tambm prope, para os municpios com maior disponibilidade de recursos humanos e tcnicos, o desenvolvimento de um sistema de informaes geogrficas (SIG) voltado para a poltica local de assistncia social. O protocolo est estruturado de forma a indicar o conjunto de atividades que um municpio pode seguir no sentido de melhor garantir a territorializao da poltica de Assistncia Social. Algumas dessas atividades so relativamente simples e podem ser produzidas sem maior dificuldade. Outras envolvem maior dificuldade tcnica e podero ser desenvolvidas por aqueles municpios de maior porte. No Quadro 3, abaixo, apresentamos de modo resumido o conjunto de passos que devem ser seguidos como parte desta proposta. Quadro 3 - Passos para aprofundar a territorializao da poltica de assistncia social
1. Construir o mapa da vulnerabilidade social 2. Construir a diviso dos territrios de abrangncia dos CRAS 3. Produzir a base de dados dos territrios de abrangncia 1.1 Obter o mapa de setores censitrios de 2010 e os dados do censo sobre esses setores 1.2 Classificar os setores segundo tipos de vulnerabilidade 2.1 Desenvolver com coordenadores de CRAS e gestores da poltica a identificao dos territrios de vivncia da populao vulnervel 2.2 Consolidar a diviso de toda cidade em territrios de abrangncia, segundo a distribuio dos territrios de vivncia, a diviso dos setores censitrios e informado pelo mapa da vulnerabilidade 3.1 Obter dados de interesse Dados scio-econmicos (Censo) Dados de utilizao dos CRAS (Censo de CRAS e CREAS) Dados de outras reas (ex. postos de sade) 3.2 Consolidar indicadores sobre os territrios de abrangncia 4.1 Consolidar as etapas anteriores em um sistema georreferenciado 4.2 Adquirir e/ou aprimorar um mapa de logradouros dentro desse sistema 4.3 Geocodificar equipamentos sociais e os beneficirios (PBF e BPC) 4.4 Consolidar novos indicadores sobre os territrios de abrangncia
4. Construir o sistema georreferenciado da poltica social
Fonte: Elaborao da equipe de pesquisadores do CEBRAP destinada ao estudo Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade contratado pelo MDS/BID.
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O primeiro passo diz respeito construo do mapa da vulnerabilidade social dos setores censitrios do municpio, a partir de dados censitrios. Essa primeira atividade importante no sentido de construir um entendimento comum a respeito do padro da distribuio das desigualdades sociais no municpio e, principalmente, no sentido de identificar com preciso a localizao das maiores concentraes de populaes vulnerveis. Frequentemente, reas desse tipo so de ocupao recente, apresentam elevada taxa de crescimento demogrfico e localizam-se em franjas urbanas onde, via de regra, a rede de servios socioassistenciais ainda no foi capaz de chegar adequadamente. O segundo passo diz respeito consolidao da diviso do municpio segundo territrios de abrangncia dos CRAS. Esses territrios, previstos no mbito da NOB/ SUAS, so as reas de atuao principal de cada equipamento social. Vale notar que, embora o conceito parea simples, sua delimitao implica alguma complexidade quando se busca considerar todos os aspectos propostos pela poltica. Uma vez que os dois passos anteriores tenham sido seguidos, o municpio dever construir e alimentar sistematicamente uma base de indicadores sobre os territrios de abrangncia (passo 3). esse conjunto de indicadores, consolidado territorialmente, que permitir ao gestor local realizar de modo mais informado os diagnsticos socioterritoriais necessrios ao planejamento e consolidao de suas aes. Finalmente, os municpios que tiverem maior capacidade operacional e tcnica podero construir um sistema georreferenciado de apoio poltica social, inclusive lanando como ponto de um mapa (geocodificando) cada beneficirio da poltica social. Vale notar que alguns municpios j montaram sistemas desse tipo para outras polticas pblicas, como no caso da gesto do cadastro imobilirio, tendo condies tcnicas de avanar mais rapidamente no uso desse tipo de tecnologia. Mas esse no necessariamente o cenrio de todas as administraes locais. 4. Consideraes Finais e Recomendaes
O principal aprendizado deste estudo para a poltica pblica que a articulao espacial uma condio necessria, mas no suficiente para garantir o maior contato entre os beneficirios das polticas sociais e os provedores de servios localizados nos CRAS e CREAS. Embora seja essencial que os equipamentos sociais estejam bem localizados e prximos populao mais vulnervel o que o protocolo desenvolvido como parte do projeto visa garantir tambm necessrio realizar um esforo substancial no sentido de capacitar as equipes locais e fazer com que as grandes transformaes observadas no plano da regulamentao da poltica de assistncia social atinjam efetivamente todos os atores relevantes do sistema. A anlise espacial produzida evidenciou que as reas urbanas de expanso recente so problemticas ou colocam muitos desafios para a poltica de assistncia social. Esse o caso mesmo para os municpios onde a distribuio de equipa-
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mentos bastante consistente com a distribuio dos beneficirios da poltica. Essa no uma especificidade da poltica de assistncia social. reas de expanso recente so um problema para todas as polticas sociais. Frequentemente, uma rea de expanso ainda no atingiu a densidade demogrfica necessria para que um equipamento social seja implantado. Mesmo quando h a deciso de construir tal equipamento em uma rea de expanso, por ser uma rea de expanso irregular h muitos problemas para o Estado aumentar sua presena e ao. Por exemplo, muito difcil para o Estado encontrar terrenos disponveis e livres para a instalao de equipamentos. Como consequncia, a poltica pblica chega atrasada, mesmo quando o gestor tem conhecimento das necessidades locais (o que nem sempre ocorre). No por acaso que tais reas muitas vezes agrupam os grupos mais vulnerveis entre o conjunto da populao vulnervel e alvo das polticas sociais. Nesse sentido, essencial identificar solues criativas, que permitam superar os impasses mencionados para ampliar a oferta de servios em reas de expanso e/ ou que concentram os grandes contingentes da populao vulnervel. H que se avaliar, por exemplo, at que ponto unidades mveis ou itinerantes montadas em trailers poderiam oferecer uma soluo intermediria, at que os obstculos para uma presena mais permanente tivessem sido superados. H que se notar que a lgica da ao dos agentes locais da poltica no prioriza grupos sociais mais amplos, mas est ainda orientada para um olhar mais micro e com ateno em indivduos e/ou famlias isoladas. Esse fato pode ser limitante para que a poltica ganhe maior escala, tanto em termos territoriais (reas geogrficas abrangidas) como numricos (populao atendida). A pergunta que se coloca : como contribuir para que a poltica ganhe escala e maior abrangncia, perdendo o carter atomizado que ela tem hoje? Evidentemente, no temos os elementos para responder a esse desafio, mas ele de grande relevncia. A proporo de crianas de 7 a 14 anos de idade fora da escola entre as famlias beneficirias do PBF foi inferior (7%) a das famlias beneficiadas pelo BPC (17%). No caso do BPC, trata-se de crianas com deficincia, e, como j demonstrado por vrios estudos, existem muitas barreiras de acesso e permanncia dessas crianas na escola. Mesmo reconhecendo essa realidade, poderamos nos perguntar at que ponto tal resultado revelado pela pesquisa no tambm fruto da ausncia de condicionalidades no BPC e de um maior e mais direto acompanhamento dos beneficirios pela rea de assistncia social. possvel que o resultado revelado pelas pesquisas de campo seja influenciado pela presena de pessoas com deficincia no universo de beneficirios do BPC. Entretanto, as pessoas com deficincia tm direito assegurado educao, e se esse direito no est se realizando plenamente, h certamente uma questo relevante a ser enfrentada pelas polticas pblicas como um todo e com aes intersetoriais mais decisivas.
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Finalmente, cabe ressaltar que as anlises e os instrumentos desenvolvidos no mbito deste projeto podem contribuir para o planejamento de polticas que visam eliminao da pobreza extrema, que comeam a se delinear de forma mais orgnica e programtica no mbito do MDS. O mapa da vulnerabilidade social e a anlise espacial discutidos neste relatrio oferecem ferramentas importantes e muito prticas para o gestor. Elas auxiliam o gestor local a identificar e ter uma melhor compreenso dos locais com maior probabilidade de incidncia de famlias extremamente vulnerveis e sem acesso s polticas sociais. Estaria a um caminho promissor para, uma vez identificadas tais famlias, se atuar de forma mais focada e assim ampliar a cobertura e a qualidade dos servios prestados pelas polticas sociais. Articulao do Programa Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada com os servios oferecidos pelo Sistema nico de Assistncia Social, especialmente os ofertados nos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), em espaos metropolitanos de pobreza e vulnerabilidade FICHA TCNICA Execuo da pesquisa Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP) Coordenador Geral Haroldo da Gama Torres Pesquisadores John Sydenstricker-Neto, Maria Paula Ferreira, Donizete Cazzolato, Otildes Duarte, Silvina Carro Unidades Responsveis Secretrio de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Diretora do Departamento de Avaliao Jnia Valria Quiroga da Cunha Coordenador Geral de Avaliao da Demanda Alexandro Rodrigues Pinto Equipe de acompanhamento da pesquisa na SAGI Maria Cristina Abreu M. Lima, Elizabete Ana Bonavigo, Helena Ferreira de Lima, Rodrigo Costa Capens Secretria Nacional de Assistncia Social Denise Ratmann Arruda Colin
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Diretora do Departamento de Proteo Social Bsica Aid Canado Almeida Diretora do Departamento de Proteo Social Especial Telma Maranho Gomes Diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais Maria Jos de Freitas Diretora do Departamento de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social Simone Aparecida Albuquerque Secretrio Nacional de Renda de Cidadania Tiago Falco Silva Diretor do Departamento de Condicionalidades Daniel de Aquino Ximenes Colaboradores Benefranklin Arnaud (SNAS), Cinthia Barros dos Santos (SNAS), Cludia Francisca de Amorim (SNAS), Genilson Nassur Moreira (SNAS), Ivan Castro de Almeida (SENARC), Keli Rodrigues de Andrade (SNAS), Luis Otvio Pires Farias (SNAS), Marcos Marcelo Brito de Mesquita (SNAS), Simone de Arajo Goes Assis (SNAS) Banco Interamericano de Desenvolvimento Especialista em Proteo Social e Sade - BID Rita Srio Gerente do Projeto Apoio Agenda do Conhecimento - BID Eduardo Kappaun Edio e Diagramao deste Sumrio Executivo Reviso Elizabete Ana Bonavigo, Alexandro Rodrigues Pinto, Jnia Valria Quiroga da Cunha Diagramao Ktia Ozrio e Toms Nascimento
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao Esplanada dos Ministrios | Bloco A | Sala 323 CEP: 70.054-906 Braslia | DF Fone: 61 3433-1509 | Fax: 3433-1529 www.mds.gov.br/sagi

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Sumrio Executivo

4. Construir o sistema georreferenciado da poltica social

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