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ESTOCOLMO, RIO, JOANESBURGO
O BRASIL E AS TRS CONFERNCIAS AMBIENTAIS DAS NAES UNIDAS
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br
O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, rgo do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Setor de Administrao Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: www.mre.gov.br/irbr
Andr Aranha Corra do Lago
ESTOCOLMO, RIO, JOANESBURGO

O BRASIL E AS TRS CONFERNCIAS AMBIENTAIS DAS NAES UNIDAS
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Braslia, 2006
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br E-mail: pub1icacoes@funag.gov.br
Capa: Mmomomomomom
Equipe Tcnica Coordenao: CLAUDIO TEIXEIRA ELIANE MIRANDA PAIVA Assistente de Coordenao e Produo: ARAPU DE SOUZA BRITO Programao Visual e Diagramao: PAULO PEDERSOLLI E CLUDIA CAPELLA
Impresso no Brasil 2006
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
Agradecimentos
Adnan Amin, Enrique Iglesias, Fabio Feldmann, Henrique Brando Cavalcanti, Jos Domingos Miguez, JoAnn Disano, Lucas Assuno, Luiz Filipe de Macedo Soares, Paulo Tarso Flecha de Lima, Pedro Malan, Pedro Moreira Salles, Ronaldo Sardenberg e Washington Luiz Pereira de Souza, por terem-me concedido seu tempo para entrevistas que muito enriqueceram este trabalho. Cludio Garon, Everton Vargas, Helio Vitor Ramos Filho, Luiz Figueiredo Machado, Marcos Galvo, Maria Luiza Ribeiro Viotti, Pedro Borio, Raphael Azeredo, Ricardo Neiva Tavares e Sergio Danese, amigos sem os quais no poderia ter desenvolvido o projeto, e a quem devo o que h de melhor neste trabalho. Batrice, pelo amor, o estmulo e a pacincia.
ndice
Prefcio ............................................................................................... 9 Introduo ......................................................................................... 15 Captulo 1: De Estocolmo a Joanesburgo: a evoluo da agenda de meio ambiente ................................................................ 23 A) A Conferncia de Estocolmo .................................................... 25 - principais temas da Conferncia e das reunies preparatrias .......................................................................... 33 - principais conquistas e crticas Conferncia ....................... 47 B) A Conferncia do Rio ................................................................ 52 - principais temas da Conferncia e das reunies preparatrias .......................................................................... 66 - principais conquistas e crticas Conferncia ....................... 85 C) A Cpula de Joanesburgo ......................................................... 87 - principais temas da Cpula e das reunies preparatrias .... 103 - principais conquistas e crticas Cpula ............................. 110 Captulo 2: A atuao do Brasil nas trs conferncias ................. 113 A) O Brasil na Conferncia de Estocolmo ................................... 115 B) O Brasil na Conferncia do Rio ............................................... 144 C) O Brasil na Cpula de Joanesburgo ....................................... 167
Captulo 3: O discurso brasileiro nas trs conferncias: a evoluo da expresso das prioridades nacionais ................. 181 A) Tratamento nas trs conferncias dos temas originrios da agenda ambiental ................................................................... 185 B) Tratamento dos temas da agenda ambiental derivados dos temas originrios ............................................................. 203 Concluses ...................................................................................... 217 Bibliografia ..................................................................................... 229 Apndices ....................................................................................... 241 I - O Artigo 20 da Declarao de Estocolmo (Anexo E do Relatrio da Delegao do Brasil) ......................................................................... 243 II - Declarao de Estocolmo ........................................................... 255 III - Declarao do Rio ...................................................................... 267
PREFCIO
PREFCIO
Desde os embates do movimento extrativista no Acre, na dcada de 80, at o Ministrio do Meio Ambiente, no atual governo, transitei pela experincia de muitas pessoas e instituies e da formei as idias, princpios e metas que hoje me movem e do sentido minha atuao na esfera pblica. No comeo no existia para ns, no Acre, o ambientalismo; era uma luta por um estilo de viver e produzir no qual a floresta era o centro, a provedora, uma presena da qual no podamos abrir mo, por motivos que iam do afetivocultural ao econmico. Depois veio a conscincia da insero em algo muito maior. Maior do que nossas colocaes (unidade de moradia e produo de seringueiros dentro da floresta), maior do que o Acre, do que a Amaznia. Maior do que o Brasil. Do tamanho do mundo. Nesse perodo, de cerca de 25 anos, foi como se nossa pequena canoa tivesse, de repente vindaa de um rio de trajetria previsvel, com suas margens e curvas conhecidas , desaguado no mar. Onde se mais frgil, onde se quase nada diante de riscos desconhecidos e onde a vista s alcana a imensido, no os limites. E onde, muito mais do que no rio, so necessrios instrumentos de navegao. O interessante que hoje, tanto mar percorrido, vejo que meus instrumentos de navegao so, basicamente, aqueles que o Acre e a floresta me deram, ou seja, a compreenso de que no h uma luta ambientalista e uma luta social apartadas. O que h a
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ANDR ARANHA CORRA DO LAGO
concepo de mundo no qual a produo, a qualidade da vida das pessoas e do ambiente natural devem ser indissociveis, gerando uma nova viso de tica pblica. Nesse sentido, encontro-me e aos meus desafios na tese (agora livro) do Andr. Esse o lado para o qual devemos remar: o de descrever, analisar e desvendar processos complexos que envolvem a questo ambiental, sem perder a riqueza das interaes e dos mltiplos significados dessa complexidade, e assim informar consistentemente a ao poltica, seja do indivduo, seja das comunidades ou das naes. uma tese em que o conhecimento faz uma ponte imediata com a realidade, preocupa-se com respostas. Diria at recuperando um mote antigo, numa tentativa de rel-lo que um trabalho engajado, no do ponto de vista da demarcao de um espao ideolgico, mas de uma postura que poderamos chamar de cidadania intelectual ativa. O autor est presente nas anlises que faz; sem perder o rigor acadmico, deixa clara sua tica e suas escolhas. Trata do seu tempo e nele se inclui como agente. Para alm de sua notria contribuio ao conhecimento de processos fundamentais para o futuro do nosso Pas e do mundo, o texto tem caractersticas importantes: direto, no se rende tentao de ser excludente e elitista por meio da palavra, expande o direito leitura e compreenso de temas complexos. O que no pouco, pois, muitas vezes, trabalhos extraordinrios so desprovidos de um mnimo esforo comunicativo, que bom indicador de esprito democrtico. Andr d grande contribuio acadmica e poltica, ao percorrer o perodo em que acontecem os grandes marcos do tratamento multilateral questo ambiental no mundo especialmente as conferncias de Estocolmo e do Rio de Janeiro e a de Joanesburgo localizando neles temas, conceitos, cenrios, negociaes, jogos de poder e tendncias que compem essa questo em mbito global, com fortes repercusses no Brasil, o pas mais identificado com Meio Ambiente no mundo.
PREFCIO
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O papel do Brasil sua decisiva atuao e liderana para que o tratamento do meio ambiente fosse associado questo do desenvolvimento competente e criticamente tratado, assim como a atuao do Itamaraty na formulao e na expresso das posies brasileiras e sua progressiva interao com outros segmentos do governo e da sociedade civil, sobretudo a partir da Rio 92 e da criao do Ministrio do Meio Ambiente. Andr tambm registra e analisa a aplicao do conceito de governana, identificando seu carter inovador na gesto pblica e apontando, igualmente, sua manipulao pelos pases desenvolvidos para limitar a cooperao internacional (e, implicitamente, os compromissos de solidariedade e responsabilidade compartilhadas assumidos na Rio 92) aos pases em desenvolvimento. Ele lembra, bem a propsito, que a questo ambiental foi criada e moldada segundo os interesses dos pases industrializados, mas deturpada pelos pases em desenvolvimento, com forte liderana brasileira, para abranger tambm sua viso e suas necessidades, num balano mais equilibrado que est contido, afinal, na construo do conceito de desenvolvimento sustentvel e em seus desdobramentos. Desenvolvimento sustentvel hoje pano de fundo de um debate nacional sobre retomada do crescimento econmico com poltica ambiental clara, transversal e multifacetada, condio e base de governabilidade. Ainda no o , mas h uma travessia evidente, em experincias emblemticas, como a do combate ao desmatamento na Amaznia, que acabam funcionando como espao de elaborao e implementao de polticas, tanto no que diz respeito s suas vitrias, quanto no que se refere ao mapeamento dos entraves e contradies. O importante a convergncia de inmeros atores para o objetivo de criar processos e dar-lhes qualidade em avanos na cultura poltica e institucional e nas prticas democrticas. No importam apenas as metas; tambm est em pauta o processo por meio do qual as alcanaremos.
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Este livro merece ateno tambm por isso: de certa forma, expressa um ganho enorme de processo, pois alia pesquisa e mtodo sensibilidade do autor para as inmeras vivncias diretas que experimentou como membro do Itamaraty, muitas das quais compartilhamos. Nestas ocasies, ficaram patentes sua disciplina, seu preparo e, principalmente, sua habilidade pessoal de interagir de maneira correta e equilibrada com a grande diversidade de segmentos sociais e tcnicos ali representados. Andr um diplomata dotado da essencial capacidade de olhar para o mundo sem perder o contato com a pluralidade e a complexidade do Brasil, revelando na atuao profissional um sentido de pertencimento e compromisso profundo com o Pas. Seu trabalho smbolo de talentos conectados com as atuais necessidades do espao pblico, tanto no plano nacional quanto no global, preparados para responder conseqente demanda por competncias diferenciadas e permanentemente inovadoras.
Marina Silva Junho, 2005
INTRODUO
INTRODUO
O grande interesse provocado no Brasil pela Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, que se realizou em agosto e setembro de 2002, em Joanesburgo, no deixou dvida quanto ao espao que os temas ligados questo ambiental haviam conquistado nos mais diversos setores da sociedade brasileira. Ao mesmo tempo em que se confirmou a posio da questo ambiental entre os grandes temas globais, tornou-se patente o grau de complexidade que o tema adquiriu em poucas dcadas. Inicialmente identificado como um debate limitado pelas suas caractersticas tcnicas e cientficas, a questo do meio ambiente foi transferida para um contexto muito mais amplo, com importantes ramificaes nas reas poltica, econmica e social. Esta evoluo deve-se, em grande parte, forma como foi tratado o tema no mbito multilateral, cujos trs marcos principais foram as Conferncias de Estocolmo, do Rio de Janeiro e de Joanesburgo. A Conferncia de Estocolmo (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, 1972) foi a primeira grande reunio organizada pelas Naes Unidas a concentrar-se sobre questes de meio ambiente. Sua convocao foi conseqncia da crescente ateno internacional para a preservao da natureza, e do descontentamento de diversos setores da sociedade quanto s repercusses da poluio sobre a qualidade de vida das populaes. A ateno da opinio pblica e as presses polticas verificavam-se principalmente nos pases industrializados, onde as comunidades cientficas e um nmero crescente de organizaes no-governamentais conquistavam amplo espao para
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a divulgao de suas denncias e alertas. A Conferncia introduziu alguns dos conceitos e princpios que, ao longo dos anos, se tornariam a base sobre a qual evoluiria a diplomacia na rea do meio ambiente. A Conferncia do Rio (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1992) foi convocada dois anos aps a publicao do Relatrio Brundtland (elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pela ento Primeira-Ministra da Noruega, Gro Brundtland), cuja ampla divulgao permitiu que novos aspectos enriquecessem o debate em torno do meio ambiente. O relatrio introduziu, igualmente, novos enfoques e cunhou o conceito de desenvolvimento sustentvel, objetivo que exige equilbrio entre trs pilares: as dimenses econmica, social e ambiental. A Conferncia do Rio consagrou o conceito de desenvolvimento sustentvel, e contribuiu para a mais ampla conscientizao de que os danos ao meio ambiente eram majoritariamente de responsabilidade dos pases desenvolvidos. Reconheceu-se, ao mesmo tempo, a necessidade de os pases em desenvolvimento receberem apoio financeiro e tecnolgico para avanarem na direo do desenvolvimento sustentvel. Naquele momento, a posio dos pases em desenvolvimento tornou-se mais bem estruturada e o ambiente poltico internacional favoreceu a aceitao pelos pases desenvolvidos de princpios como o das responsabilidades comuns, mas diferenciadas. A mudana de percepo com relao complexidade do tema deu-se de forma muito clara nas negociaes diplomticas, apesar de seu impacto ter sido menor do ponto de vista da opinio pblica. A Cpula de Joanesburgo (Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, 2002) foi convocada, por sua vez, com vistas a estabelecer um plano de implementao que acelerasse e fortalecesse a aplicao dos princpios aprovados no Rio de Janeiro. A dcada que separa as duas conferncias confirmou o diagnstico feito em 1992 e a dificuldade em se implementar suas recomendaes.
INTRODUO
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Joanesburgo demonstrou, tambm, a relao cada vez mais estreita entre as agendas globais de comrcio, financiamento e meio ambiente. O fato de a Cpula ter-se realizado meses aps as Conferncias de Doha (IV Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio) e Monterrey (Conferncia Internacional das Naes Unidas para o Financiamento do Desenvolvimento) facilitou essa percepo e permitiu que as trs conferncias passassem a ser vistas como importantes etapas para o fortalecimento da cooperao entre os Estados. O Brasil, tradicionalmente um dos pases mais atuantes dentro do sistema das Naes Unidas, ocupou posio de particular importncia nas discusses sobre meio ambiente desde o primeiro momento. Ao mesmo tempo, a questo do meio ambiente transformouse em um dos temas que maior interesse levantam com relao ao Brasil no mundo, principalmente nos pases desenvolvidos. Apesar das diferentes condicionantes internas, regionais e internacionais que marcaram os momentos em que se realizaram essas conferncias ambientais, as posies do Brasil asseguraram-lhe um papel de liderana reconhecido, mesmo quando polmico. O forte engajamento brasileiro na grande maioria dos temas explica-se, seguramente, pela coexistncia no Pas de interesses muitas vezes contraditrios que so direta ou indiretamente afetados pela agenda internacional de meio ambiente, tendo em vista no s o tamanho de sua economia e de sua populao, as suas dimenses continentais, as suas riquezas naturais, mas tambm as desigualdades regionais e as injustias sociais. Por conter grandes reservas de recursos naturais entre as quais as maiores de gua potvel e por ser o maior repositrio de biodiversidade do planeta, o Brasil alvo de constante ateno. O foco da opinio pblica internacional, ao concentrar-se na preservao dos recursos naturais, chocou-se com a nfase brasileira no desenvolvimento industrial e agrcola. A partir de Estocolmo, consolidouse a percepo internacional de que o Brasil no parecia capaz de
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preservar esse extraordinrio patrimnio. Isto fortaleceu-se ainda mais nos anos subseqentes, agravando-se na segunda metade dos anos oitenta em razo da repercusso da intensificao das queimadas na Amaznia. O processo de desenvolvimento do Pas nas ltimas dcadas, por sua vez, permitiu avanos considerveis em reas como a indstria, a agricultura, e a cincia e a tecnologia, mas no corrigiu, e s vezes acentuou, as desigualdades internas: uma parte da populao enfrenta desafios para o desenvolvimento sustentvel similares aos de pases desenvolvidos, tendo de alterar seus padres insustentveis de produo e consumo; outra parte da populao, por no ter acesso s mais bsicas necessidades econmicas e sociais, no pode levar em considerao a dimenso ambiental do desenvolvimento. O Brasil procurou, nas trs conferncias, dar nfase s questes que considerava cruciais para o seu desenvolvimento. As negociaes na rea de meio ambiente passaram a ter conseqncias sobre as negociaes de comrcio e financiamento, adquirindo particular relevncia para pases como o Brasil, a China, a ndia e as demais importantes economias em desenvolvimento, que viam ameaas ao seu crescimento econmico. A obteno de recursos financeiros e a transferncia de tecnologias que favoream o desenvolvimento sustentvel principais objetivos dos pases em desenvolvimento tendem a se chocar com interesses econmicos e polticos dos pases desenvolvidos. O temor de que a agenda ambiental crie novas barreiras ao comrcio, bem como as tentativas dos pases desenvolvidos de favorecer agendas seletivas de cooperao, tm acentuado as divergncias Norte-Sul. O papel desempenhado pelo Brasil nessas conferncias merece ser amplamente discutido. Este papel evoluiu significativamente com a participao crescente de outros rgos governamentais, da comunidade acadmica, de organizaes no-governamentais e de diversos outros atores no debate que se criou no Pas em torno do
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desenvolvimento sustentvel. Nesse contexto, parece necessrio examinar a atuao oficial brasileira nas trs conferncias das Naes Unidas que trataram da temtica do meio ambiente, levando em considerao a evoluo da agenda ambiental e as mudanas polticas e econmicas que se verificaram no Brasil no perodo entre Estocolmo e Joanesburgo, e dando nfase ao papel do Itamaraty na elaborao do discurso brasileiro entendido como o conjunto de manifestaes e pronunciamentos que refletem as posies do Pas. Ser examinado, igualmente, de que maneira as posies brasileiras evoluram, tanto pelas mudanas internas do Pas, quanto em funo do fortalecimento de novos conceitos e princpios aceitos internacionalmente. Ao procurar acentuar a importncia da ampliao da agenda de meio ambiente, o trabalho oferece estudo sumrio das diferentes reas nas quais se verificou esta ampliao e anlise das implicaes e das oportunidades oferecidas por tal ampliao, alm da forma como isso se reflete no discurso brasileiro. O trabalho est dividido em trs captulos. O primeiro apresenta uma anlise das trs conferncias na qual se procura situar a evoluo do debate ambiental no contexto internacional e em funo dos interesses dos principais grupos negociadores. Uma breve descrio dos processos preparatrios e do desenrolar das prprias conferncias permite apontar alguns dos momentos em que a atuao dos pases em desenvolvimento foi mais decisiva. No segundo captulo, examina-se a importncia das trs conferncias no contexto brasileiro. Uma breve anlise do contexto poltico nacional nos trs momentos em que se realizaram as conferncias seguida descrio do processo preparatrio no Pas e dos aspectos mais marcantes da atuao brasileira. O terceiro captulo contm a anlise do discurso brasileiro estruturada por temas. Foram selecionados alguns temas principais, divididos entre aqueles que constam da agenda ambiental desde Estocolmo entre os quais esto os princpios estabelecidos e
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fortalecidos pelas trs conferncias e temas derivados que ganharam importncia no Rio e em Joanesburgo. Tendo em vista que foram elaborados relatrios das Delegaes brasileiras que apresentam estudo pormenorizado das trs conferncias, o trabalho pretende reunir, por meio de breve anlise destsas conferncias, as informaes que permitam justificar a escolha dos temas que sero tratados de maneira prioritria. Cabe esclarecer, finalmente, que temas de grande relevncia, como a relao entre comrcio e meio ambiente, que mereceriam estudos especficos por sua complexidade e amplitude, sero analisados no contexto mais amplo da evoluo das posies brasileiras. O Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia do Rio foi publicado pelo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) em 1993, e o Relatrio da Delegao do Brasil Cpula de Joanesburgo, em 2005. O Relatrio da Delegao Conferncia de Estocolmo, no entanto, no foi publicado. Em funo disso, o trabalho traz, em apndice, documentao de particular interesse relativa Conferncia de Estocolmo: o captulo do Relatrio da Delegao que descreve a negociao do Princpio 20 da Declarao referente notificao sobre riscos fora da jurisdio de um Estado, motivo de embate entre as delegaes do Brasil e da Argentina que marcou a atuao brasileira em 1972. Os textos das Declaraes de Estocolmo e do Rio tambm constam dos apndices, em funo de seu estudo comparativo no captulo 3.
C APTULO I
RETROSPECTIVA HISTRICA
DE ESTOCOLMO
JOANESBURGO:
A EVOLUO DA AGENDA INTERNACIONAL DE MEIO AMBIENTE
A) A CONFERNCIA DE ESTOCOLMO A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano foi convocada para examinar as aes nos nveis nacional e internacional que poderiam limitar e, na medida do possvel, eliminar os obstculos ao meio ambiente humano1 e provide a framework for comprehensive consideration within the U.N. of the problems of the human environment in order to focus the attention of governments and public opinion on the importance and urgency of this question.2 (fornecer um quadro para a ampla considerao dentro das Naes Unidas dos problemas do meio ambiente humano, de maneira a dirigir a ateno dos governos e da opinio pblica sobre a importncia e a urgncia dessa questo). O Secretrio-Geral da Conferncia, o canadense Maurice Strong, na cerimnia de abertura, declarou que Estocolmo lanava a new liberation movement to free men from the threat of their thralldom to environmental perils of their own making.3 (um movimento de libertao, para livrar o homem da ameaa de sua escravido diante dos perigos que ele prprio criou para o meio
UNITED NATIONS, ECOSOC, doc. E/RES/1346 (XLV). 30 de julho de 1968. Question de la convocation dune confrence internationale sur les problmes du milieu humain.
2 1
UNITED NATIONS, A/RES/2398 (XXIII). 6 dezembro de 1968. The problems of human environment. STRONG, Maurice. Discurso na Cerimnia de Abertura da Conferncia de Estocolmo, UNEP website. Stockholm, 1972, Brief Summary of the General Debate.
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ambiente). No h dvida de que a Conferncia permitiu elevar o patamar de discusso dos temas ambientais a um nvel antes reservado a temas com longa tradio diplomtica. A preparao e a realizao da Conferncia de Estocolmo deram-se em momento histrico marcado pelo forte questionamento tanto do modelo ocidental de desenvolvimento quanto do modelo socialista. Nos anos 60, assistiu-se nos EUA intensa luta pelos direitos civis, ao debate em torno da Guerra do Vietn e emergncia de novos padres de comportamento, inclusive no que se refere aos direitos do consumidor. Na Europa ocidental, o ano de 1968 simbolizou a resistncia de uma nova gerao aos valores estabelecidos. No mesmo ano, a Unio Sovitica enterrou o sonho tcheco do socialismo com rosto humano e estabeleceu uma nova doutrina que no fundo [...] pode no ser seno uma verso, um pouco mais rebarbativa, um pouco mais tosca e um pouco menos refinada da doutrina de Monroe.4 Fora dos dois centros de poder, que constituam os plos por excelncia da Guerra Fria, os questionamentos concentravam-se na busca de solues para os graves problemas sociais e econmicos. Em grande nmero de pases em desenvolvimento, do Brasil Espanha, o temor expanso do comunismo justificava regimes autoritrios que buscavam legitimar sua presena no poder com resultados marcantes na rea econmica. Na frica e na sia, ainda sob o impacto da descolonizao e apesar das tentativas do Movimento NoAlinhado de procurar caminhos que assegurassem maior autonomia aos pases em desenvolvimento, as novas idias e os desafios desenvolviam-se no contexto aparentemente incontornvel da Guerra Fria. Como diz o economista indiano Amartya Sen:
the United States and the West were ready to support undemocratic governments if they were sufficiently
4
AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. p. 302.
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anticommunist, and the Soviet Union and China would support governments inclined to be on their respective sides no matter how antiegalitarian they might be in their domestic policies.5 (os EUA e o Ocidente estavam dispostos a apoiar governos nodemocrticos, se estes fossem suficientemente anti-comunistas, e a Unio Sovitica e a China apoiavam governos que adotassem posies similares s suas, independentemente de adotarem polticas internas anti igualitrias).
As preocupaes ambientais na dcada de sessenta obtinham eco somente em alguns setores da sociedade civil dos pases mais ricos do Ocidente. Embora exista desde o incio da dcada [de sessenta] sensibilidade de setores da opinio pblica, principalmente nos Estados Unidos, para problemas ecolgicos [...], a ascenso dos verdes como movimento poltico esteve, em grande medida, ligada aos movimentos de contestao de 1968.6 A maior ateno a questes de meio ambiente nessas sociedades deu-se por diversos motivos, entre os quais uma srie de acidentes ecolgicos de grandes propores (como o caso de intoxicao por mercrio de pescadores e suas famlias em Minamata, no Japo, entre os anos 50 e 70 que provocou revolta na opinio pblica com a ampla divulgao mundial das extraordinrias e dramticas fotos de W. Eugene Smith ou os danos causados nas costas inglesa e francesa pelo naufrgio do petroleiro Torrey Canyon, em 1967) e denncias de membros das comunidades cientfica e acadmica. Entretanto, a fora do movimento ecolgico, nos anos 60, vem, sobretudo, do fato de as conseqncias negativas da industrializao, como poluio, trfego e barulho, terem passado a afetar a maior faixa da populao dos pases ricos a classe mdia, cuja educao e cujo
5 6
SEN, Amartya. Development as Freedom. p. 183.
ALMINO, Joo. Naturezas Mortas: ecofilosofia das relaes internacionais. p. 30.
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grau de liberdade permitiam explorar alternativas polticas para expressar sua insatisfao. A classe mdia nas sociedades mais ricas, aps vinte anos de crescimento ininterrupto, durante os quais haviam sido supridas as suas necessidades bsicas nas reas de sade, habitao, educao e alimentao, estava pronta a alterar suas prioridades para abraar novas idias e comportamentos que alterassem diretamente seu modo de vida. A repercusso de obras como Silent Spring (1962), de Rachel Carson, e This Endangered Planet (1971), de Richard Falk, ou de ensaios e livros de Garrett Hardin, como The Tragedy of Commons (1968) e Exploring New Ethics for Survival (1972), tiveram forte impacto na opinio pblica. As mudanas sugeridas pelos ambientalistas mais radicais desde a alterao profunda nos padres de produo e consumo at a noo de no growth (crescimento zero) ganhavam ampla divulgao pela imprensa, mas pareciam dificilmente aceitveis tanto do ponto de vista econmico quanto do poltico, principalmente em curto prazo. Apesar de sua considervel influncia, esses livros no obtiveram o impacto poltico internacional de The Limits to Growth, publicado sob os auspcios do Clube de Roma. Os encontros do Clube de Roma foram concebidos, em 1968, pelo industrial italiano Aurlio Peccei, e patrocinados por grandes empresas como a FIAT e a Volkswagen. No incio dos anos setenta, os encontros reuniam cerca de setenta cientistas, acadmicos, economistas, industriais e membros de instituies pblicas de pases desenvolvidos. O foro de discusso mostrou que a preocupao com o meio ambiente no se limitava a uma parcela alternativa das sociedades mais desenvolvidas, mas atingia, tambm, alguns decision makers, conscientes das implicaes polticas e econmicas de uma mudana de paradigma. Sabia-se da prxima publicao de amplo estudo patrocinado pelo Clube de Roma graas circulao, ainda em 1971, de documento que resumia os resultados do estudo sob o ttulo alentador de The Club of Rome Project on the Predicament of
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Mankind (O projeto do Clube de Roma sobre o apuro da humanidade). Publicado com o ttulo de The Limits to Growth, poucos meses antes da abertura da Conferncia de Estocolmo (maro de 72), este documento apresentava perspectiva quase apocalptica das conseqncias do progresso nas bases em que se estava desenvolvendo. O livro refletia a viso de que a sociedade moderna se encaminhava para a autodestruio, viso cada vez mais explorada naquele momento, que fez que diversos autores devolvessem popularidade s teorias de Thomas Malthus de que a populao mundial ultrapassaria a capacidade de produo de alimentos. The Limits to Growth, segundo o economista Tom Tietenberg7, um importante exemplo de modelo pessimista do desenvolvimento em funo dos recursos naturais. O livro, escrito por diversos autores sob a coordenao de D. H. Meadows, baseou-se nos resultados de modelo desenvolvido pelo professor Jay Forrester, do MIT, graas a um avanado computador (para a poca), que simulava a evoluo da economia mundial. O resumo do livro publicado pelo Woodrow Wilson Center assinala que:
[a]ssumptions were made, tested against existing knowledge, revised if necessary, and implications for the future traced without error by computer. While the model is imperfect and will be constantly improved, the broad conclusions reached probably will not be substantially altered. [] All peoples will be required to prepare for a great transition the transition from growth to equilibrium.8 (cenrios foram desenvolvidos, testados a partir dos conhecimentos existentes, revisados, caso necessrio, e
7 8
TIETENBERG, Tom. Environmental and Natural Resource Economics. p. 4.
WOODROW WILSON INTERNATIONAL CENTER FOR SCHOLARS. The Human Environment. A Selective, Annotated Bibliography of Reports and Documents on International Environmental Problems. Volume 1, p. 90.
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implicaes para o futuro traadas sem erro por computador. O modelo pode ser imperfeito e ser constantemente melhorado, mas as concluses gerais provavelmente no sero alteradas substancialmente. [...] Todos os povos devero preparar-se para a grande transio, a transio do crescimento para o equilbrio.).
As solues apresentadas colocavam em questo diversos aspectos da sociedade industrial moderna, mas pressupunham a necessidade de aes drsticas nas reas demogrfica e de preservao de recursos naturais, problemas associados aos pases do Terceiro Mundo. Estes, naturalmente, viam com temor o apoio do Clube de Roma s idias de alguns setores do movimento ecolgico, que interpretavam o desenvolvimento dos pases pobres como uma ameaa para o planeta. Para estes setores, os pases desenvolvidos poluem, mas, se os pobres se desenvolvem, a escala da destruio ser muito maior. Outro livro que causou forte impacto logo antes da Conferncia foi Blueprint for Survival, publicado em janeiro de 1972, pela revista inglesa The Ecologist. As propostas, hoje de difcil aceitao, foram apoiadas poca por um importante nmero de respeitveis cientistas ingleses, e incluam a limitao da populao mundial a 3,5 bilhes, a proibio da imigrao e um durssimo controle do crescimento demogrfico. A responsabilidade de manter a populao em nvel recomendvel ficaria a cargo de national population services:
There is no doubt that the long transitional stage that we and our children must go through will impose a heavy burden on our moral courage and will require great restraint. Legislation and the operations of police forces and the courts will be necessary to reinforce this restraint.9 (no h dvida de que o longo estgio de
9
ROWLAND, Wade. The plot to save the world. Citado p. 23-24.
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transio pelo qual ns e nossos filhos teremos de passar dever impor um grande peso sobre nossa coragem moral e exigir grande controle. A legislao, a atuao das foras policiais e dos tribunais sero necessrias para fortalecer esse controle.).
Na viso de diversos pases em desenvolvimento, no final dos anos 60, a agenda ambiental desenvolvida to recentemente nas sociedades mais ricas estava sendo transposta para o plano internacional de maneira precipitada. A convocao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, pela Resoluo 2398 da XXIII Sesso da Assemblia Geral, entretanto, tornava inevitvel que os pases em desenvolvimento passassem a estudar estratgias e posies que orientassem a insero do tema nas discusses internacionais de maneira a favorecer os seus principais pleitos. O ritmo acelerado desse processo de internacionalizao da questo do meio ambiente, porm, s fazia reproduzir a rapidez com a qual havia evoludo a agenda ambiental domstica dos principais pases desenvolvidos. O que havia comeado com pequenas vitrias de grupos organizados da sociedade civil com relao a problemas de poluio na maioria dos casos, de dimenso meramente local (lixo, fumaa e outros) transformou-se, gradualmente, em um tema de grande impacto poltico e econmico, recebendo amplo apoio da opinio pblica e conquistando ateno no plano nacional. Em poucos anos, principalmente nos EUA e em particular em alguns de seus Estados, como a Califrnia, a legislao ambiental evoluiu de forma extraordinria, tomando muitos setores econmicos de forma desprevenida. Desde o primeiro momento, amplas faixas do setor produtivo indstria, agricultura e energia opuseram-se ao fortalecimento das legislaes ambientais, tanto nos pases desenvolvidos, quanto naqueles em desenvolvimento. O setor produtivo teve de enfrentar com rapidez o desafio: em certos casos, incorporou valores pelos quais lutava o
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movimento ambientalista. Em outros, encontrou maneiras de enfraquecer ou contornar a legislao ambiental e a ateno da mdia. Alguns analistas interpretavam a maior nfase para a preservao como uma ttica dos pases mais ricos para que a ateno se centrasse nos problemas dos pases em desenvolvimento. Nesse contexto, a Conferncia de Estocolmo constituiu etapa histrica para a evoluo do tratamento das questes ligadas ao meio ambiente no plano internacional e tambm no plano interno de grande nmero de pases. O tema, no entanto, ao ganhar crescente legitimidade internacional, passou a ser discutido cada vez menos do ponto de vista cientfico, e cada vez mais no contexto poltico e econmico. Como consta no relatrio da Delegao brasileira Conferncia de Estocolmo, o meio ambiente corresponde a [...] uma problemtica essencialmente poltica. [...] o que realmente importa saber quem toma as decises, a quem estas ltimas devem beneficiar e a quem deve caber o nus.10 As divises no seio da comunidade cientfica, as imprecises estatsticas, os diferentes objetivos polticos e os grandes interesses econmicos haviam permitido que o tema ambiental sofresse fortes manipulaes j no final dos anos sessenta. A tentativa de encontrar responsveis pelos problemas ambientais tornou-se cada vez mais complexa, na medida em que se passou da dimenso local na qual so apontados os culpados de maneira razoavelmente objetiva para as dimenses regional e nacional, at chegar, finalmente, s questes globais que se fundiam aos contextos j estabelecidos pelos confrontos Leste-Oeste e Norte-Sul. A Conferncia de Estocolmo contribuiu significativamente para que o meio ambiente conquistasse a ateno da comunidade internacional, como desejavam os mais fervorosos ambientalistas. Segundo o jornalista Wade Rowland, que publicou em 1973 um registro pormenorizado da Conferncia, the fight to preserve the global
MINISTRIO DO INTERIOR. Relatrio da Delegao Brasileira Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente. p. 6.
10
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environment required international action, and only the U.N. was equipped to encourage and co-ordinate that action.11 (a luta para preservar o meio ambiente global exigia ao internacional, e somente as Naes Unidas estavam preparadas para encorajar e coordenar essa ao.). De maneira geral, no entanto, a importncia do tratamento diplomtico do tema do meio ambiente, e os resultados obtidos graas s negociaes internacionais, no so percebidos pelo grande pblico, pela imprensa e, muitas vezes, sequer por autores de influentes livros sobre a matria. O processo negociador visto muito mais sob um ngulo pessimista como um triturador de idias progressistas do que de maneira positiva, como um mecanismo de introduo e fortalecimento de algumas idias progressistas, de maneira imperfeita, mas consideravelmente democrtica. PRINCIPAIS TEMAS DA CONFERNCIA E DAS REUNIES PREPARATRIAS A XXIII Assemblia Geral das Naes Unidas endossou, pela Resoluo 2398, a proposta de uma Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, transmitida pela Resoluo 1346 (XLV) do Conselho Econmico e Social (ECOSOC). Esta havia sido redigida com base em proposta sueca apresentada, no ano anterior, na XLIV Sesso do ECOSOC. Pela Resoluo 2581 da XXIV Sesso da Assemblia Geral, foram acolhidos os termos da Resoluo 1448 (XLVI) do ECOSOC, que transcrevia os resultados de grupo ad hoc (Doc. E/4667) com sugestes para a preparao e a organizao da Conferncia. Na Resoluo constava, igualmente, a aceitao do oferecimento do Governo sueco para que a Conferncia se realizasse em Estocolmo, e o estabelecimento de um Comit Preparatrio integrado por 27 representantes nomeados pelos Governos dos seguintes pases:
11
ROWLAND, Wade. op cit, p. 135.
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Argentina, Brasil, Canad, Chipre, Cingapura, Costa Rica, EUA, Frana, Gana, Guin, ndia, Ir, Itlia, Iugoslvia, Jamaica, Japo, Ilhas Maurcio, Mxico, Nigria, Pases Baixos, Reino Unido, Repblica rabe Unida, Sucia, Tchecoslovquia, Togo, Unio Sovitica e Zmbia. A Primeira Sesso do Comit realizou-se em maro de 1970, em Nova York, e centrou-se na definio da estrutura organizacional, no contedo do programa e na seleo dos tpicos da Conferncia e estabeleceu recomendaes. J era visvel, porm, a insatisfao dos pases em desenvolvimento com relao ao caminho que estava sendo traado para Estocolmo. Quando surgiu a proposta de uma conferncia sobre meio ambiente, lembra Rowland
Opinion among the developing nations ranged from an assumption that problems relating to the environment were a concern for the highly-developed nations alone [] to a belief that the developed nations were using environmental doomsday predictions as a racist device to keep the non-white third world at a relatively low level of development. Environmental concerns were a neat excuse for the industrialized nations to pull the ladder up behind them.12 (As opinies entre os pases em desenvolvimento variavam da premissa de que os problemas relacionados ao meio ambiente eram preocupao apenas para as naes altamente desenvolvidas [...] at a certeza de que os pases desenvolvidos estavam usando previses catastrficas como instrumento racista, para manter o terceiro mundo no-branco em nvel relativamente baixo de desenvolvimento. As preocupaes com o meio ambiente seriam tima desculpa para as naes industrializadas puxarem o tapete.).
Durante a XXV Assemblia Geral, dois meses antes da Segunda Sesso do Comit, realizou-se reunio informal das delegaes com o
12
Ibid, p. 47.
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recm-designado Secretrio-Geral da Conferncia de Estocolmo, Maurice Strong, para examinar sugestes de alterao na agenda da Segunda Sesso do Comit, que acentuassem a importncia da relao entre desenvolvimento e meio ambiente. Segundo Enrique Iglesias, Strong sentiu desde o incio que a resistncia dos pases em desenvolvimento podia comprometer a Conferncia e procurou demonstrar que o meio ambiente no seria para eles uma armadilha.13 Iglesias, um seguidor do influente economista argentino Raoul Prebisch14 que seria mais tarde Secretrio-Executivo da Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), Ministro das Relaes Exteriores do Uruguai, e que atualmente Presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento , foi chamado em 1971 por Strong para fazer parte de um grupo de assessores, entre os quais estava tambm James Wolfensohn, atual Presidente do Banco Mundial. A Resoluo 2657 da XXV Assemblia Geral foi um primeiro passo significativo na nova direo que tomaria o processo preparatrio da Conferncia, ao dar particular importncia s preocupaes dos pases do Terceiro Mundo:
[...] environmental policies should be considered in the context of economic and social developments, taking into account the special needs of the developing countries. (as polticas ambientais devem ser consideradas no contexto do desenvolvimento econmico e social, levando em considerao as necessidades especiais dos pases em desenvolvimento.).
Maurice Strong no escondia que sua sensibilidade com relao s preocupaes dos pases em desenvolvimento se devia, em parte, a suas origens modestas e, tambm, a sua experincia de quase dois
13 14
Entrevista ao autor, Washington, outubro de 2003. STRONG, Maurice. Where on Earth are We Going?. p. 125.
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anos de vida na frica, principalmente no Qunia, entre os 22 e 25 anos de idade. Em entrevista revista New Yorker, Strong comentou que because of my experience, I feel that the elimination of basic poverty should be the mans top priority. The existence of mass poverty is totally incompatible with the concept of human dignity.15 (por causa de minha experincia, sinto que a eliminao da pobreza deveria ser a prioridade mxima do homem. A existncia de bolses de pobreza totalmente incompatvel com o conceito de dignidade humana). Strong dirigia a entidade canadense de cooperao internacional (Canadian International Development Agency), quando foi convidado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, U Thant, e pelo PrimeiroMinistro sueco, Olof Palme, para planejar a Conferncia de Estocolmo. Strong tinha trabalhado durante anos na rea de petrleo na qual havia feito fortuna , mas abandonara, em 1962, a carreira de empresrio:
it was my longstanding concern with the destructiveness of poverty that got me into foreign-aid work []. I felt I could make an impact there.16 (foi minha preocupao de anos com as conseqncias destrutivas da pobreza que me levou a trabalhar na rea de cooperao internacional [...]. Senti que podia ter um impacto positivo nesta rea.).
Para obter maior apoio dos pases em desenvolvimento com relao Conferncia, Strong realizou inmeras viagens para encontrarse pessoalmente com lderes do mundo em desenvolvimento e esclarecer qual direo, como Secretrio-Geral, ele pretendia dar Conferncia de Estocolmo. Mas o fator determinante para obter o apoio da maioria dos pases em desenvolvimento foi a sua deciso de
15 16
ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 36. Ibid, citado p. 36.
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convocar o Grupo de Peritos sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, que se reuniria em Founex, na Sua, em junho de 1971. Essa deciso foi tomada na Segunda Sesso do Comit Preparatrio, que se realizou em Genebra, em fevereiro de 1971, na qual se avanou consideravelmente nos preparativos de Estocolmo: foi elaborada uma agenda provisria da Conferncia, discutiu-se a forma e o contedo da Declarao sobre o Meio Ambiente Humano e decidiuse pela realizao, alm da reunio de peritos j mencionada, de um simpsio do UNITAR (United Nations Institute for Training and Research) sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente e de uma srie de seminrios a serem organizados pelos Comits Regionais das Naes Unidas, naquele ano de 1971: em maio, em Praga; em agosto, em Bancoc e Addis Abeba; e, em setembro, na Cidade do Mxico e em Beirute. Founex foi determinante para a definio do foco que teria a Conferncia. Iglesias acredita que, no incio do processo preparatrio, Estocolmo, em suas palavras, no tinha libretto e que Founex trouxe um. Esse libretto, pode-se afirmar hoje, mudou o rumo das negociaes de meio ambiente de um modo geral, ampliando de forma significativa a relevncia do debate ambiental para os pases em desenvolvimento, portanto, a insero mais legtima do tema na agenda internacional. O prprio Strong17 confirma, em texto publicado em 2003, que a reunio produced a seminal document articulating the essential relationships between environment and development that provided the policy and intellectual underpinnings for the Stockholm Conference. (produziu um documento seminal que articulava as relaes essenciais entre meio ambiente e desenvolvimento, e que forneceu o suporte intelectual e a base para polticas com vistas Conferncia de Estocolmo.). A reunio de Founex realizou-se de 4 a 12 de junho de 1971. Havia 27 peritos, entre os quais o Embaixador Miguel Ozrio de
STRONG, Maurice. Stockholm Plus 30, Rio Plus 10: Creating a New Paradigm of Global Governance. In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 35.
17
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Almeida, nico diplomata entre todos os participantes. Foram apresentados Reunio nove working papers, entre os quais um de autoria de Miguel Ozrio (Economic Development and the Preservation of the Environment), outro de Enrique Iglesias (Development and the Human Environment) e, tambm, um de Ignacy Sachs (Environmental Quality Management and Development Planning: some suggestions for action), cuja crescente dedicao ao tema de meio ambiente e desenvolvimento ele hoje um dos promotores do chamado eco-desenvolvimento levaria Strong a cham-lo novamente para assessor-lo na Rio-92. Tiveram particular impacto em Founex o trabalho e as intervenes do economista paquistans Mahbub ul Haq, International Aspects of Environmental Concern.18 A presena de Iglesias e Miguel Ozrio asseguraria que o documento final refletisse a linha de pensamento da CEPAL, instituio na qual ambos tiveram papel importante. Poucas vezes terei visto algum empenhar-se na defesa de uma causa com tal ardor e poder de convencimento, escreve Celso Furtado sobre Miguel Ozrio em A Fantasia Organizada.19 Furtado referia-se Conferncia do Mxico, em maio de 1951, ocasio em que o ento Secretrio Miguel Ozrio, membro da Delegao brasileira, simplesmente salvou a CEPAL, afirma Iglesias. O Embaixador brasileiro mostraria, no processo preparatrio e durante a Conferncia, o mesmo empenho que marcou Celso Furtado. Segundo o Relatrio de Founex, intitulado Report on Development and Environment, enquanto a degradao do meio ambiente nos pases ricos derivava principalmente do modelo de desenvolvimento, os problemas do meio ambiente dos pases em desenvolvimento eram conseqncia do subdesenvolvimento e da pobreza. O Relatrio propunha princpios e aes que se tornaram argumentos clssicos nas negociaes de meio ambiente, como as
Entrevista de Enrique Iglesias ao autor, Washington, outubro de 2003, e STRONG, Maurice, Where on Earth are we going?, p. 125.
19 18
FURTADO, Celso. A fantasia organizada. p. 113.
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referncias aos major threats that may arise to the exports of the developing countries from the environmental concerns of developed countries (principais ameaas que podem surgir para as exportaes de pases em desenvolvimento em conseqncia das preocupaes ambientais dos pases desenvolvidos), ou a necessidade de monitor the rise of non-tariff barriers on grounds of environmental concerns20 (monitorar a criao de barreiras no-tarifrias baseadas em preocupaes ambientais) e de que
additional aid funds will be required to subsidise research on environmental problems for developing countries, to compensate for major dislocations in the exports of the developing countries, to cover major increase in the cost of development project owing to higher environmental standards, and to finance restructuring of investment, production or export patterns necessitated by the environmental concerns of the developed countries.21 (sero necessrios fundos adicionais para subsidiar pesquisas sobre problemas ambientais de pases em desenvolvimento, para compensar grandes deslocamentos de exportaes de pases em desenvolvimento, para cobrir importantes aumentos no custo de desenvolvimento de projetos devido a padres ambientais mais elevados e para financiar a reestruturao do investimento, da produo ou do perfil das exportaes, que se tornariam necessrios pelas preocupaes ambientais dos pases desenvolvidos).
Na anlise das vantagens que a agenda ambiental poderia trazer aos pases em desenvolvimento, no entanto, algumas propostas do Relatrio surpreendem:
20
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. United Nations Conference on the Human Environment. Development and Environment (Founex Report). p. 33. Ibid, p. 34.
21
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In some fields, environment issues open up new possibilities for developing countries. The structural changes in production and trade, as well as the geographical relocation of productive enterprises which might be necessitated by environmental considerations, should provide new opportunities for meeting some of the developmental needs of the developing nations. [] In some cases, developing countries might have a possibility of increasing the inflow of foreign capital and of creating new industries.22 (Em algumas reas, questes ambientais abrem novas possibilidades para pases em desenvolvimento. As mudanas estruturais na produo e no comrcio, e a realocao geogrfica de empresas produtivas como conseqncia de consideraes ambientais, devem fornecer novas oportunidades para suprir algumas das necessidades de desenvolvimento dos pases em desenvolvimento [...]. Em alguns casos, os pases em desenvolvimento podero ter a possibilidade de aumentar a entrada de capital estrangeiro e de criar novas indstrias.).
A partir do Relatrio de Founex, o processo preparatrio da Conferncia deixaria claro que os pases em desenvolvimento haviam conseguido ser ouvidos. Ao endoss-lo com entusiasmo, Strong conseguira, com habilidade, afastar o que, segundo Henrique Brando Cavalcanti, membro da Delegao brasileira Conferncia de Estocolmo, era o seu maior temor: que a Conferncia fosse um fracasso antes mesmo de comear.23 O ento Primeiro-Secretrio Bernardo de Azevedo Brito que se tornaria um dos mais ativos diplomatas brasileiros nos foros ambientais, um ms aps Founex, declarava em discurso: Although we cannot be certain that the Conference will be a success, it is now possible to say that it can be
22 23
Ibid, p. 4. Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003.
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a success.24 (Apesar de no podermos estar certos de que a Conferncia ser um sucesso, possvel agora dizer que poder vir a ser um sucesso.). Nos meses seguintes, com a realizao dos seminrios regionais de Bancoc, Addis Abeba e Cidade do Mxico, e com a realizao da II Reunio Ministerial do Grupo dos 77, a posio dos pases em desenvolvimento se consolidaria em torno do Relatrio de Founex, e seria contornada a possibilidade de levantarse a falta de legitimidade dos trabalhos do Comit Preparatrio, que, afinal, s agrupava 27 dos 130 pases que se esperava reunir em Estocolmo. Na Terceira Sesso do Comit Preparatrio, que se realizou em Nova York em setembro de 1971, foi examinado o Relatrio do Secretrio-Geral sobre o andamento dos trabalhos, e discutiu-se a elaborao do Relatrio sobre o Estado do Meio Ambiente, cujos coordenadores seriam Barbara Ward e Ren Dubos, que viria a ser publicado, por ocasio da Conferncia, sob o ttulo Only one Earth (Somente uma Terra), moto oficial da Conferncia. Este estudo, realizado por especialistas alguns dos quais particularmente identificados com o movimento ambientalista nos pases desenvolvidos e sem a participao de governos, preocupava os pases em desenvolvimento, por ser um possvel contraponto ao Relatrio de Founex, como acabou ocorrendo nos pases ricos, porque foi muito mais divulgado. Os debates na Segunda Comisso na qual so discutidos at hoje os temas ambientais no contexto da Assemblia Geral das Naes Unidas so lembrados pelo brilho e pela virulncia do embate entre o Embaixador Miguel Ozrio e o Representante Permanente dos Estados Unidos na ONU, Daniel Patrick Moynihan que seria, mais tarde, um dos mais influentes senadores do Partido Democrata e cujo teor discutido no captulo seguinte.
24
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e preparao da Conferncia de Estocolmo. LI Sesso do ECOSOC, Interveno do Brasil, julho de 71. p. 2.
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Durante a XXVI Sesso da Assemblia Geral, foi aprovada a Resoluo 2849 sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, que, ao incorporar importantes elementos de interesse dos pases em desenvolvimento, de certa maneira formalizou o esprito do Relatrio de Founex em um texto oficial que orientava os trabalhos de Estocolmo. O texto inclui, igualmente, in the context of measures designed to improve environmental conditions on a world-wide basis25 (no contexto das medidas que visam melhoria das condies ambientais do mundo inteiro), um apelo ao fim de todos os testes nucleares e proibio da produo e uso de armas nucleares, qumicas e biolgicas. Ao ler o texto final da Resoluo, que contm muito mais recomendaes que se referem aos direitos dos pases em desenvolvimento e s ameaas a seu desenvolvimento que as questes de meio ambiente poderiam acarretar , entende-se a decepo com o rumo que a Conferncia havia tomado de parte dos pases desenvolvidos, mais interessados em avanar com uma agenda essencialmente ambientalista. Restava a estes pases, cujas teses haviam sido desestabilizadas no seio das Naes Unidas durante o processo preparatrio, a possibilidade de utilizar outros instrumentos como a mdia, relatrios cientficos independentes e organizaes nogovernamentais para transmitir opinio pblica de seus pases a percepo de que a agenda essencialmente ambientalista continuaria a dominar os debates e as deliberaes da Conferncia. Terminada a IV Sesso do Comit Preparatrio, no entanto, segundo Wade Rowland, in its largely successful attempt to make itself relevant to the developing countries it [the Stockholm Conference] had decreased its direct relevance to the developed world.26 (na sua amplamente bem-sucedida tentativa de tornar-se relevante para os pases em desenvolvimento, a Conferncia de Estocolmo reduziu a relevncia para os pases desenvolvidos).
UNITED NATIONS, doc. A/RES/2849 (XXVI), 17 de janeiro de 1972, Development and Environment.
26 25
ROWLAND, Wade, op cit, p. 79.
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A cerimnia de abertura da Conferncia, no dia 4 de junho, foi marcada pela presena da China e a ausncia da Unio Sovitica. Era o primeiro grande evento internacional do qual participava a Repblica Popular da China como membro das Naes Unidas. Unio Sovitica, Bulgria, Hungria, Polnia e Tchecoslovquia, que haviam participado ativamente do processo preparatrio, no se fizeram representar, em protesto pela deciso da Assemblia Geral das Naes Unidas, em dezembro de 1971, de limitar a participao em Estocolmo aos pases membros da ONU, ou membros de uma ou mais de suas Agncias Especializadas. Com isso, a Repblica Federal da Alemanha, membro da Organizao das Naes Unidoas para a Educao, Cincia e Cultura (UNESCO) e da Organizao Mundial da Sade (OMS), podia participar, mas no a Repblica Democrtica Alem. Os dois documentos que deveriam emanar da Conferncia a Declarao sobre o Meio Ambiente Humano, e o Plano de Ao para o Meio Ambiente Humano haviam sido amplamente discutidos durante o processo preparatrio. Todavia, novas discusses e emendas eram previsveis, uma vez que, dos 115 pases presentes Conferncia, somente 27, como mencionado anteriormente, haviam participado do Comit Preparatrio. A discusso do Plano de Ao foi dividida em seis temas distribudos entre trs comisses Primeira Comisso: planejamento e administrao de assentamentos humanos com vistas qualidade ambiental (tema 1) e aspectos educacionais de informao, sociais e culturais dos assuntos do meio ambiente (tema 4); Segunda Comisso: administrao de recursos naturais (tema 2) e desenvolvimento e meio ambiente (tema 5); e Terceira Comisso, presidida pelo Embaixador brasileiro Carlos Calero Rodrigues: identificao e controle dos poluentes de amplo significado internacional (tema 3) e conseqncias institucionais no plano internacional (tema 6). O Presidente da Conferncia, Ingemund Bengtsson, Ministro da Agricultura e Chefe da Delegao da Sucia, tomou a deciso de que as Comisses passariam imediatamente a considerar as propostas
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de recomendao para ao internacional, sem qualquer debate geral, e que as recomendaes para ao nacional fossem diretamente encaminhadas pelo plenrio ateno dos governos, para sua considerao e para a ao que julgassem apropriada.
Como conseqncia dessa proposta, registra o Relatrio da Delegao brasileira, eliminava-se a possibilidade da discusso dos documentos laboriosamente preparados pelo SecretariadoGeral da Conferncia []. Se a deciso salvava a Conferncia de um de seus maiores riscos, o de tentar discutir uma impossvel massa de material em apenas dez dias, fazia-o custa de outro risco, certamente menos perigoso, qual fosse, ao retirar as propostas de ao internacional de seu contexto tcnico explicativo [], deix-las pairando em espao puramente poltico.27
Os debates durante a Conferncia muito menos focados do que no Comit Preparatrio permitiram a incluso de todas as questes mais importantes da poltica internacional naquele momento. Vrias delegaes mencionaram, no contexto da problemtica ambiental, as questes de descolonizao (principalmente com relao s colnias portuguesas), apartheid, guerra do Vietn, armas nucleares, avies supersnicos (o Concorde foi assunto amplamente debatido), territrios ocupados etc. Outras delegaes argued that such matters, although of substantial importance, should be discussed in other organs of the U.N. and were not appropriate to the Conference.28 Na medida em que avanava a Conferncia, ganhavam espao os temas previsivelmente mais polmicos, com dose redobrada de preocupao dos pases em desenvolvimento pela recente publicao
27 28
MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. 22, 23. UNEP. Summary of the General Debate, UNEP website.
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de The Limits to Growth e Blueprint for Survival. Strong, consciente do mal que o recrudescimento das teses ligadas ao Clube de Roma podia causar, havia expressado muito claramente, em seu primeiro pronunciamento, que o conceito de no growth era inaceitvel. A ligao conceitual entre desenvolvimento e meio ambiente foi obtida no processo preparatrio e se tornaria incontestvel durante a Conferncia, e verificar-se-ia mais tarde marcaria de forma definitiva o tratamento multilateral do meio ambiente. Entretanto, havia ainda diversas reas em que permaneciam divergncias entre Norte e Sul. Nas questes de crescimento demogrfico e de soberania, os pases em desenvolvimento conseguiram conter as tentativas de incluso da maioria dos conceitos que lhes pareciam prejudiciais. Nas reas de financiamento e cooperao, os desenvolvidos tambm o conseguiram. Alguns representantes de pases ricos demonstraram, no entanto, que existia espao para uma perspectiva mais otimista ou at para a autocrtica. Robert McNamara, ex-Secretrio de Defesa dos EUA nas presidncias Kennedy e Johnson e, naquele momento, Presidente do Banco Mundial, causou grande indignao entre os ambientalistas ao declarar que:
there is no evidence that the economic growth which the developing countries so desperately require will necessarily involve an unacceptable burden on either their own or anybody elses environment. (no h evidncias de que o crescimento econmico do qual os pases em desenvolvimento precisam desesperadamente vai necessariamente provocar um fardo inaceitvel para o meio ambiente destes pases ou de outros).
Em uma meno ao que mais tarde se convencionaria chamar de padres insustentveis de produo e consumo nos pases desenvolvidos, McNamara afirmou que:
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the achievement of a level of life in accord with fundamental human dignity for the worlds two and three quarter billion people is simply not possible without the continued economic growth of the developing nations, and the developed nations as well. But economic growth on the pattern of the past and most particularly that in the already highly-industrialized wealthy nations poses an undeniable threat to the environment and to the health of man.29 (atingir um padro de vida de acordo com a dignidade humana fundamental para uma populao de 2,75 bilhes simplesmente impossvel sem o continuado desenvolvimento econmico tanto de naes em desenvolvimento quanto das desenvolvidas. Mas o crescimento econmico nos padres do passado e particularmente aquele das naes ricas j altamente industrializadas representa uma ameaa inegvel ao meio ambiente e sade humana.)
Essa questo tambm foi abordada pelo holands Sicco Manshold, Presidente da Comunidade Europia:30
Can we in the West [] continue to pursue economic growth on the present pattern? [] If we are to be sincere in our promise to close the gap between the rich and poor nations we must be ready to accept the consequences for our own rate of growth and its direction. [] Are our present social structures and production methods defensible? And what about the problem of the struggle to safeguard the environment? Are we ready we in the rich countries to face the consequences? Or will we rather hide behind the struggle to cure the symptoms in order to avoid answering the question?31 (Podemos ns, no Ocidente, [...]
29 30
ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 67.
Mansholt foi Ministro da Agricultura dos Pases Baixos e um dos idealizadores da Poltica Agrcola Comum da Comunidade Europia.
31
ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 75.
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continuar a perseguir o crescimento econmico nos padres atuais? [...] Se formos sinceros na nossa promessa de fechar o fosso entre as naes pobres e ricas, devemos estar prontos para aceitar as conseqncias para nosso ritmo de crescimento e a sua direo. [...] Nossas estruturas sociais e nossos mtodos de produo so defensveis? E o problema da luta pela proteo do meio ambiente? Estamos prontos ns, nos pases ricos para enfrentar as conseqncias? Ou vamos esconder-nos atrs da luta pela cura dos sintomas, de maneira a evitar responder s perguntas?).
Ao encerrar-se a Conferncia, foram aprovados a Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, com 26 princpios, e o Plano de Ao para o Meio Ambiente Humano, com 109 recomendaes. O nico ponto de toda a negociao que foi encaminhado considerao da XXVII Assemblia Geral referiase redao do Princpio 20 da Declarao, para o qual se verificou impasse entre a proposta defendida principalmente pelo Brasil e, outra, defendida pela Argentina. A China procurou, tambm, encaminhar Assemblia Geral o Princpio 21, cuja referncia a armas nucleares lhe parecia excessivamente branda. A China acabou cedendo e fez declarao sobre suas objees ao texto. A questo, que dividiu o Brasil e a Argentina de forma particularmente pblica em Estocolmo e ser analisada no prximo captulo , acabou por transmitir comunidade internacional a percepo de grave rivalidade entre os dois pases, apesar de Brasil e Argentina terem conseguido apresentar proposta conjunta de texto alternativo, que foi aprovada em plenrio durante a XXVII Assemblia Geral. Principais conquistas e crticas Conferncia As Naes Unidas, para muitos observadores, teriam sado fortalecidas de Estocolmo, no s porque o sucesso do modelo de
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Conferncia acabou gerando uma srie de outras importantes Conferncias nos anos seguintes como a de Populao, em Bucareste (1974); a de Mulheres, no Mxico (1975); e a Habitat, em Vancouver (1976) , mas tambm porque, de certa maneira, o meio ambiente dava uma nova raison dtre32 a uma organizao acusada de no acompanhar as rpidas mudanas do mundo moderno. A maioria dos autores considera que as principais conquistas da Conferncia de Estocolmo independentemente dos xitos ou derrotas de pases especficos ou de grupos negociadores teriam sido as seguintes: a entrada definitiva do tema ambiental na agenda multilateral e a determinao das prioridades das futuras negociaes sobre meio ambiente; a criao do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente PNUMA (UNEP, pelas iniciais em ingls); o estmulo criao de rgos nacionais dedicados questo de meio ambiente em dezenas de pases que ainda no os tinham; o fortalecimento das organizaes no-governamentais e a maior participao da sociedade civil nas questes ambientais. A entrada definitiva do temrio ambiental na agenda multilateral deu-se principalmente pela noo dos principais atores de que seria necessrio estar plenamente preparados para enfrentar as ameaas que o tema avanaria e, eventualmente, para aproveitar as oportunidades. A Declarao e o Plano de Ao de Estocolmo criaram a base sobre a qual se iniciaria um processo de negociaes que atingiriam tal importncia e tamanho grau de complexidade que, poca, nenhum governo podia imaginar. A criao do PNUMA foi determinante para que se mantivesse um ritmo mnimo de progresso nos debates sobre meio ambiente no mbito das Naes Unidas nos anos seguintes. Como diz James Gustave Speth, ex-Administrador do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), no entanto, o PNUMA uma peanut32 Ibid, p. 135
49
sized UN agency tucked away in Nairobi,33 (microscpica agncia das Naes Unidas, perdida em Nairobi), cuja difcil funo, desde a sua criao, a de estimular e coordenar os trabalhos de agncias maiores e mais poderosas. Para alguns analistas, o xito do PNUMA em vrias atividades poderia ser atribudo, em grande parte, forte personalidade e tenacidade de seus dois primeiros Diretores-Executivos: Maurice Strong e Mostafa Tolba. A necessidade de acompanhamento das questes ambientais pelos prprios pases e a perspectiva de canalizao de recursos para estudos e projetos ligados a problemas ambientais levaram grande nmero de pases a criar instituies adequadas e a estabelecer, ou aperfeioar, programas nacionais de defesa do meio ambiente. No caso brasileiro, logo aps a Conferncia, foi criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente, a SEMA, no mbito do Ministrio do Interior.34 As organizaes no-governamentais em Estocolmo haviam procurado obter informaes, oferecer assistncia e transmitir pontos de vista, sem, todavia, demonstrar a persistncia e a influncia que, 20 anos mais tarde, lhes permitiria alcanar melhores resultados na Conferncia do Rio, diz Ricardo Neiva Tavares.35 O PNUMA, no entanto convidou as ONGs com interesse na rea ambiental a apoiar as Naes Unidas with a view to achieving the largest possible degree of co-operation and coordination..36 (com vistas a obter o mais amplo grau de cooperao e coordenao possvel). Em Estocolmo, ficou clara a diferena entre ONGs naturalistas ou conservacionistas, mais tradicionais, e as ONGs ambientalistas militantes, que colocavam em
SPETH, James Gustave. The Global Environmental Agenda: Origins and Prospects, Yale School of Forestry & Environmental Studies website.Yale University, 2002. p. 11. GUIMARES, Roberto Pereira. Ecopolitics in the Third World: an institutional analysis of environmental management in Brazil: contm ampla discusso sobre a criao da SEMA. p. 314 - 334.
35 34 33
TAVARES, Ricardo Neiva. As Organizaes No-Governamentais nas Naes Unidas. p. 97. Ibid, Resoluo 2997 (XVII), citada p. 97.
36
50
questo o desenvolvimento baseado na industrializao e que passaram a ter papel muito mais destacado na evoluo do debate ambiental.37 Estocolmo teve, segundo Roberto Guimares, a galvanizing effect within national societies38 (um efeito galvanizador dentro das sociedades nacionais), que esse novo tipo de ONG soube explorar de forma extraordinria, mantendo atualizados o interesse e o engajamento de certos setores da populao em um nmero de pases cada vez maior. Todas as ONGs de pases em desenvolvimento presentes Conferncia, no entanto, could hardly fill a conference table.39. (dificilmente podiam preencher uma mesa de reunies). No Brasil, por exemplo, como lembra Henrique Brando Cavalcanti, s existiam naquele momento as ONGs mais tradicionais, que contavam com vrios membros na Delegao, como ele prprio.40 As crticas Conferncia por parte dos ambientalistas mais radicais concentram-se no fato de o processo preparatrio ter desviado o foco original da Conferncia para a sua incluso no debate mais amplo do desenvolvimento. Para a maioria dos governos de pases em desenvolvimento, esta era a condio sine qua non para a prpria realizao da Conferncia. Ao contrrio dos ganhos que se podem apontar de maneira mais objetiva e imparcial, impossvel identificar crticas a Estocolmo que no estejam ligadas sensao de derrota de algumas delegaes. Os pases desenvolvidos acabaram sendo os mais crticos, pois, certamente, no esperavam o tournant que tomaria a Conferncia, que acabou sendo possvel e favorvel aos pases em desenvolvimento pela diviso que havia entre os prprios desenvolvidos, cujas prioridades no eram coincidentes em vrios pontos da agenda.
37 38 39 40
LE PRESTRE, Philippe. Ecopoltica Internacional. p. 169. GUIMARES, Roberto Pereira, op cit, p. 286. Ibid, p. 286. Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003.
51
To put it crudely, the conference had turned out to be something more than the public-relations festival they (United States) had apparently been counting on. They had not been alone in their hopes: most other major industrial powers would also have preferred to see less substantive action.41 (Dito de forma clara, a conferncia transformou-se em mais do que o festival de relaes pblicas que eles (EUA) aparentemente contavam que fosse. Eles no estavam ss em suas esperanas: a maioria das potncias industrializadas tambm teria preferido ver menos ao substantiva.).
Trinta anos mais tarde, ao avaliar a Conferncia de Estocolmo, Strong conclui que:
The Stockholm Conference starkly brought out the differences between the positions of developing and more industrialized countries but did not resolve them. Indeed, the issues of finance and the basis for sharing responsibilities and costs continue to be the principal source of differences and controversy [] and have become central to international negotiations on virtually every environment and sustainable development subject [] the principal importance of Stockholm was that it established the framework for these negotiations and for the cooperative arrangements they have produced. Most of all, it brought developing countries into a full and influential participation in these processes.42 (A Conferncia de Estocolmo trouxe claramente tona as diferenas entre as posies dos pases em desenvolvimento e daqueles mais industrializados, mas no
41 42
ROWLAND, Wade, op cit, p. 100
STRONG, Maurice. Stockholm Plus 30, Rio Plus 10: Creating a New Paradigm of Global Governance. In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 37.
52
resolveu estas diferenas. De fato, as questes financeiras e as bases para estabelecer a diviso de responsabilidades e de custos continuam a ser as principais fontes de diferenas e controvrsia [...], e se tornaram centrais nas negociaes internacionais sobre qualquer tema de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel [...]. A principal importncia de Estocolmo foi estabelecer o quadro para estas negociaes e para os instrumentos de cooperao que elas produziram. Mais do que tudo, [a Conferncia] levou os pases em desenvolvimento a participar de forma plena e influente nesses processos.).
B) A CONFERNCIA DO RIO: Os nmeros da Conferncia do Rio so eloqentes: o maior evento organizado pelas Naes Unidas at aquele momento, a Conferncia reuniu delegaes de 172 pases e trouxe ao Rio de Janeiro 108 Chefes de Estado ou de Governo. Segundo dados das Naes Unidas, foram credenciados cerca de 10.000 jornalistas e representantes de 1.400 organizaes no-governamentais, ao mesmo tempo em que o Frum Global, evento paralelo, reunia membros de 7.000 ONGs.43 A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED, em ingls) foi convocada para
elaborate strategies and measures to halt and reverse the effects of environmental degradation in the context of increased national and international efforts to promote sustainable and environmentally sound development in all countries.44 (elaborar
43
BREITMEIER, Helmuth & RITTBERGER, Volker. Environmental NGOs in an emerging global civil society. In: CHASEK, Pamela. The Global environment in the twenty-first century, p. 130. UNITED NATIONS, doc. A/RES/44/228, United Nations Conference on Environment and Development.
44
53
estratgias e medidas para parar e reverter os efeitos da degradao ambiental no contexto dos crescentes esforos nacionais e internacionais para a promoo do desenvolvimento sustentvel e ambientalmente adequado em todos os pases).
O Secretrio-Geral da Conferncia, novamente Maurice Strong, declarou, no ltimo dia de reunio, que a Conferncia do Rio havia sido um historic moment for humanity.45 (um momento histrico para a humanidade). Do ponto de vista da percepo pela opinio pblica, os dados acima mostraram, antes de tudo, que a questo do meio ambiente, vinte anos aps Estocolmo, havia-se tornado suficientemente importante na agenda internacional para justificar o deslocamento de um nmero indito de Chefes de Estado e de Governo para uma nica reunio. Outro fato que, de imediato, marca uma sensvel diferena com relao a 1972 a realizao da Conferncia em um pas em desenvolvimento pas que chegou a ser considerado a bte noire de Estocolmo 46, indicao de que o tema no era mais considerado um luxo de pases ricos e, sim, uma questo que exigia um engajamento coletivo da comunidade internacional. Os objetivos dos pases em desenvolvimento e os dos pases desenvolvidos continuavam, no entanto, sensivelmente diferentes, no obstante as mudanas de percepo quanto ao tema, as transformaes radicais no cenrio internacional e o novo papel que se parecia esboar para as Naes Unidas, com a diminuio das tenses entre as superpotncias. O final dos anos 80 e o incio dos anos 90, quando foi convocada e preparada a Conferncia do Rio, foram marcados pelo fim da Guerra Fria, cuja lgica bipolar se havia impregnado, ao longo de quatro dcadas, em quase todas as dimenses do relacionamento entre os
45
STRONG, Maurice. Discurso na Cerimnia de Encerramento da Conferncia do Rio, 14 de junho de 1992. ROWLAND, Wade, op. cit., p. 53.
46
54
Estados. Naquele momento, vislumbrou-se a possibilidade de que fossem resgatados o humanismo e a tica universalista como veculos da generalizao de valores, como a proteo dos direitos humanos e do meio ambiente, o pluralismo, o fortalecimento do multilateralismo e a solidariedade como cimento do relacionamento entre os Estados.47 Aliava-se ao contexto poltico favorvel a confiana na capacidade de crescimento da economia mundial, graas s novas oportunidades de investimento principalmente para as maiores economias desenvolvidas , com a abertura dos mercados dos pases do leste europeu, assim como os primeiros passos para a abertura econmica da China. Contribua para esse otimismo, em certa medida, o sucesso vivido por pases em desenvolvimento de porte mdio, como o Chile, a Malsia ou Cingapura, que haviam optado pela franca liberalizao de suas economias nos anos 80 e cujos bons resultados econmicos pareciam indicar que o liberalismo era um caminho adequado para o desenvolvimento. A crise da dvida externa de pases que haviam optado por modelos desenvolvimentistas, como o Brasil, fortalecia a tese de serem infrutferasquaisquer tentativas de intervir na economia.48 As discusses sobre o tratamento multilateral das questes comerciais mostravam progressos e, apesar da persistncia de subsdios na maior parte dos pases e das dificuldades dos pases em desenvolvimento em incluir na agenda das negociaes temas que lhes so essenciais como a agricultura -, intensificavam-se os esforos para o encerramento da Rodada Uruguai do GATT, o que acabaria ocorrendo em 1993. O enriquecimento do debate em torno da questo do meio ambiente nas duas dcadas entre Estocolmo e o Rio de Janeiro deu-se em todos os nveis governamental, no-governamental, empresarial, acadmico e cientfico. O fato de que, entre 1973 e 1990, a proporo
47 LAFER, Celso. Discurso no Seminrio Rio +10. Rio de Janeiro, 25 de junho de 2002. 48 GUIMARES, Samuel Pinheiro. Estratgias para um Projeto Nacional. p. 7.
55
de pases no mundo com sistemas democrticos tenha crescido de 24,6 para 45,4%49 favoreceu a discusso dos chamados novos temas alm de meio ambiente, direitos humanos, narcotrfico e diferentes tipos de discriminao nos nveis comunitrio, regional e nacional em pases em desenvolvimento. Estes temas, provenientes muitas vezes da agenda internacional, e introduzidos de maneira parcial e de cima para baixo na agenda interna, passaram a ser discutidos de baixo para cima, graas maior participao da sociedade civil nos planos poltico, social e econmico. Assim, o meio ambiente conquistou, progressivamente, maior legitimidade nos pases em desenvolvimento. Como aponta o economista Charles Kolstad, intelligent and thoughtful people can have very different beliefs about environmental protection.50 (pessoas inteligentes e sensveis podem ter opinies muito diferentes sobre proteo do meio ambiente). O fortalecimento de novas tendncias da tica ecolgica permitiam integrar o tema do meio ambiente em contextos menos radicais do que os sugeridos pelo biocentrismo, ou ecocentrismo. Segundo Joo Almino, este se apia na negao do antropocentrismo51 e, segundo Kolstad, views human as just another species with no special claim to the world resources.52 (v o ser humano como apenas outra espcie que no deveria ter direitos especiais com relao aos recursos naturais). Contrape-se a essa viso o conceito de sustentabilidade, o entendimento de que o equilbrio do meio ambiente no incompatvel com o progresso do homem, que passa a ser aceito at por ecologistas e ativistas ecolgicos como uma fresh alternative to blind economic growth.53 (nova alternativa ao crescimento econmico per se).
49 50 51 52 53
BREITMEIER, Helmuth & RITTBERGER, Volker, op cit, citado p. 140. KOLSTAD, Charles D. Environmental Economics. p. 30. ALMINO, Joo, op cit, p. 39. KOLSTAD, Charles D, op cit, p. 30. Ibid, p. 31.
56
Um dos motivos pelos quais a sustentabilidade ganhava cada vez mais adeptos era a prpria dificuldade de defini-la. Com a publicao do Relatrio Brundtland, em 1987, surge uma definio do conceito de desenvolvimento sustentvel com ampla aceitao, que se tornaria quase oficial: desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a capacidade das geraes futuras de atender suas prprias necessidades.54 Segundo Egon Becker,
the career of sustainable development as a keyword for a new understanding of the modern world results from its function as a link between two different crisis discourses one being on the environment and the other on development; and the tacit promise of a possible rescue from both crises. 55 (a trajetria de desenvolvimento sustentvel como expresso-chave para uma nova compreenso do mundo moderno resulta de sua funo como vnculo entre dois diferentes discursos em crise um, o do meio ambiente, e outro, o do desenvolvimento e como promessa de um possvel resgate dessas crises).
A noo de que o desenvolvimento sustentvel se baseia em trs pilares o econmico, o social e o ambiental favorece, nas discusses do Rio de Janeiro, tanto as prioridades dos pases desenvolvidos, quanto aquelas dos pases em desenvolvimento. Um ano aps a Conferncia de Estocolmo ocorreu o primeiro choque do petrleo, que, alm de suas conhecidas conseqncias para a economia mundial, tambm obrigou os pases a enfrentar, no curto prazo, uma das maiores ameaas vistas pelos ecologistas: a escassez
54 55
ALMINO, Joo. op cit., p. 100.
BECKER, Egon. Fostering Transdisciplinary Research into Sustainability in an Age of Globalization: A Short Political Epilogue. In: BECKER, Egon and JAHN, Thomas (Eds.). Sustainability and the Social Sciences. p. 287.
57
de recursos naturais. As lies das crises do petrleo de 1973 e 1979 tiveram fortes repercusses no pensamento ecolgico, e favoreceram o que Joo Almino56 chama de pensamento ecolgico tecnocntrico otimista, que defende a idia de que, atravs da nova revoluo tecnolgica, ingressamos numa era ps-industrial [...] caracterizada pela expanso dos servios e da informtica, pelo uso menos intensivo dos recursos naturais propiciado pelo emprego de novos materiais e pelo desenvolvimento de tecnologias em campos novos (biotecnologia, por exemplo).57. A teoria econmica, nesse perodo, integrou progressivamente as questes ambientais, e certos autores chegaram a afirmar que o meio ambiente no seria uma entidade separada da economia e que no haveria mudana no meio ambiente sem impacto econmico.58 O crescente interesse da academia, impulsionado por estudos das Naes Unidas e de organismos como o Banco Mundial e a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), permitiram a distino ou evoluo entre economia ecolgica (ecological economics) e economia ambiental (environmental economics): a primeira, segundo Charles Kolstad, tends to involve ecologists who have extended their discipline and paradigm to consider humans and the economy (tende a envolver ecologistas que estenderam sua disciplina e seu paradigma para levar em considerao os seres humanos e a economia). A segunda tends to involve economists who have extended their discipline and paradigm to consider the environment.59 (tende a envolver economistas que estenderam sua disciplina e seu paradigma para levar em considerao o meio ambiente).
56 57 58
ALMINO, Joo. op cit, p. 50-51. Ibid, p. 51.
TURNER, R. Kerry, PEARCE, David and BATEMAN, Ian. Environmental Economics: an elementary introduction. p.VII. KOLSTAD, Charles D, op cit, p. 5.
59
58
Para os economistas Turner, Pierce e Bateman, a economia ecolgica no desconsidera o argumento moral de defesa do meio ambiente, mas acredita que:
[...] the economic argument is often more powerful, and especially so when, as is frequently the case, the right thing by nature contradicts other rights such as the right to develop economically and the right to have food and shelter.60. (o argumento econmico muitas vezes mais poderoso, especialmente quando, como ocorre freqentemente, a coisa certa do ponto de vista da natureza contradiz outros direitos, como o direito ao desenvolvimento econmico e o direito a ter casa e comida).
Segundo os mesmos autores, a essncia da economia ambiental:

lies in a sequence of logical steps: assessing the economic importance of environmental degradation; looking for the economic causes of degradation; and designing economic incentives to slow, halt and reverse that degradation.61 (repousa em uma seqncia de etapas lgicas: avaliao da importncia econmica da degradao ambiental, busca das causas econmicas da degradao, e desenvolvimento de incentivos econmicos para desacelerar, parar e reverter a degradao).
Grande evoluo sofrera, tambm, a atitude do empresariado internacional, como demonstra o livro, publicado no incio de 1992 pelo industrial suo Stephan Schmidheiny, Presidente do Conselho Empresarial para o Desenvolvimento Sustentvel (Business Council for Sustainable Development, BCSD), intitulado Mudando o Rumo.
60 61
TURNER, R. Kerry, PEARCE, David and BATEMAN, Ian, op cit, p.VIII. Ibid, p.VII.
59
Uma perspectiva Empresarial Global sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente. Este livro pretendia, de certa forma, ter o impacto sobre a Conferncia do Rio, que teve a publicao The Limits to Growth em Estocolmo. O BCSD reunia, naquele momento, 48 grandes empresrios, quinze dos quais de pases em desenvolvimento. Ao contrrio do Clube de Roma, que pregava solues que atingiam o direito ao desenvolvimento dos pases mais pobres e populosos, o BCSD propunha solues globais: cada pas tem suas prprias precondies e necessidades, seu prprio caminho de Desenvolvimento. Entretanto, certos conceitos oferecem a todos os pases uma orientao para o futuro.62 O livro chega at a admitir que muitos lderes nos pases em desenvolvimento [...] temem que os pases da OCDE venham a ditar as condies ecolgicas sob as quais a ajuda ser concedida. Suas suspeitas de condicionalidade e protecionismo verde so procedentes.63 A nova atitude do empresariado d-se, em grande parte, pelo progressivo conhecimento dos custos reais de empreendimentos que levam em considerao aspectos ambientais, ou que esto dirigidos a sanear problemas ambientais. No momento em que se discutia a Conferncia de Estocolmo, tanto governos quanto grupos empresariais temiam os possveis custos das medidas que favoreceriam o meio ambiente. Segundo o Relatrio Brundtland:
some felt that they would depress investment, growth, jobs, competitiveness, and trade while driving up inflation. Such fears proved misplaced. A 1984 survey by the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD), of assessments undertaken in a number of industrial countries, concluded the expenditures on environmental measures over the
SCHMIDHEINY, Stephan. Mudando o Rumo: uma perspectiva empresarial global sobre desenvolvimento e meio ambiente. p. 162.
63 62
Ibid, p. 165.
60
past two decades had a positive short-term effect on growth and employment as the increased demand they generated raised the output of economies operating at less than full capacity.64 (alguns acreditavam que isto diminuiria os investimentos, o crescimento, os empregos, a competitividade e o comrcio, e elevaria a inflao. Ficou provado que esses temores eram incorretos. Uma pesquisa da OCDE de 1984 sobre avaliaes feitas em diversos pases industrializados concluiu que gastos em medidas favorveis ao meio ambiente durante as duas dcadas anteriores tiveram impacto positivo, em curto prazo, sobre o crescimento e o emprego, uma vez que a demanda adicional gerada por estes gastos elevou o produto das economias que operavam abaixo da capacidade total).
Finalmente, a influncia da comunidade cientfica fortaleceu-se nos anos que se seguiram Conferncia de Estocolmo, principalmente graas aos processos negociadores da Conveno de Viena para a Proteo da Camada de Oznio, encerrado em maro de 1985, e do Protocolo de Montreal sobre Substncias que Destroem a Camada de Oznio, encerrado em setembro de 1987. Em treze anos, um fenmeno at ento desconhecido passou da discusso no mbito cientfico sua regulamentao, graas a instrumentos internacionais que se tornariam referncias para a diplomacia ambiental, criando new standards in international relations.65 (novos parmetros para as relaes internacionais). Os estudos de Sherwood Rowland e Mario Molina sobre o potencial de destruio da camada de oznio dos gases CFCs (clorofluorcarbonos), publicados em 1974 (Stratospheric Sink for
WORLD COMMISSION ON SUSTAINABLE DEVELOPMENT. Our Common Future. p. 211.
65 64
TOLBA, Mostafa K. Global Environmental Diplomacy: negotiating environmental agreements for the world, p. 55.
61
Chlorofluoromethanes: Chlorine Catalysed Destruction of Ozone), trouxeram, em 1995, o primeiro e at hoje nico Prmio Nobel para pesquisa na rea de meio ambiente. Uma srie de estudos nos anos seguintes comprovou que existiam fortes motivos para que se justificasse um esforo internacional para a restrio do uso de CFCs. O PNUMA teve papel determinante ao promover uma reunio em Washington, em 1977, que discutiu a camada de oznio e as mudanas causadas pelas atividades humanas, e os efeitos dessas mudanas sobre o homem, a biosfera e o clima. Um dos resultados da reunio foi a criao, pelo PNUMA, junto com a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM), de um Comit de Coordenao sobre a Camada de Oznio (Coordination Committee on the Ozone Layer), que passou a apresentar, duas vezes ao ano, os resultados das avaliaes da destruio da camada de oznio e suas conseqncias. Aps acumular maiores informaes cientficas, criou-se, em 1981, o Grupo de Trabalho ad hoc para a preparao de uma conveno-quadro sobre a proteo da camada de oznio, que se reuniu quatro vezes at a Conferncia de Viena. Richard Elliot Benedick, o principal negociador norte-americano da Conveno de Viena e do Protocolo de Montreal, afirma em seu livro Ozone Diplomacy que havia pouca expectativa de sucesso, uma vez que o objetivo era:
craft an international accord based on unproved scientific theory that certain antropogenic chemicals could destroy a remote gas in the stratosphere and thereby possibly bring harm to human health and the environment in the distant future.66 (elaborar um acordo internacional baseado em uma teoria cientfica no comprovada de que certos qumicos antropognicos podiam
BENEDICK, Richard Elliot. Ozone Diplomacy: new directions in safeguarding the planet. p. IX.
66
62
destruir um remoto gs na estratosfera e, conseqentemente, provocar dano eventual sade humana e ao meio ambiente em futuro distante).
O xito das negociaes, no entanto, foi extraordinrio, e, mais do que qualquer outro instrumento internacional na rea ambiental at as negociaes do Protocolo de Quioto , a Conveno de Viena e o Protocolo de Montreal conseguiram envolver governos, comunidades cientfica e acadmica, a indstria, a mdia e a opinio pblica, e mostrar, igualmente, como aponta o professor canadense Philippe Le Prestre, que um acordo preventivo era possvel, mesmo na ausncia de conhecimentos precisos. A incerteza cientfica pode at jogar a favor da cooperao.67 Nesse contexto de entusiasmo, iniciaram-se, no final da dcada, as negociaes das duas Convenes que foram abertas para assinatura na Conferncia do Rio: a Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima e a Conveno sobre Diversidade Biolgica. O fator decisivo para a convocao de uma nova Conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente foi, sem dvida, o Relatrio da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, conhecido como Relatrio Brundtland. A Comisso, criada em 1983 e presidida pela Primeira-Ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland, conseguiu galvanizar novo interesse nos pases desenvolvidos pelas questes de meio ambiente, confirmando o fenmeno de ateno cclica aos problemas de meio ambiente, apresentado por Anthony Downs em Up and Down with Ecology, the Issue-Attention Cycle.68 Essa variao no grau de interesse pela questo ambiental, comenta Le Prestre, revela-se em fases de mobilizao, adoo de programas e criao de novas instituies, seguidas de fase de desinteresse progressivo, seja porque se pense que o problema foi
67 68
LE PRESTRE, Philippe, op cit, p. 36. Ibid, citado p. 78.
63
resolvido, seja porque se perceba que o problema mais complicado do que parecia o conhecimento escasso, os custos so elevados e o esforo precisar ser mais prolongado do que o previsto..69 Esse fenmeno, segundo John Kingdon70 afeta igualmente os governos, quando os funcionrios se do conta de que todo sucesso no ser alcanado sem custos econmicos, sociais e polticos. A estagnao da economia europia e o perodo inicial das mudanas radicais na economia norte-americana, promovidas pelo Governo de Ronald Reagan, foram momentos em que o meio ambiente deixou de ser prioritrio nos pases mais ricos. Muitos problemas do meio ambiente nesses pases notadamente o controle da poluio j haviam sido tratados ou contornados a um custo inferior ao imaginado, mas na Europa e nos Estados Unidos crescia a preocupao com a previso de custos elevados de uma nova onda ambientalista, na qual se buscasse alterar significativamente os padres de produo e consumo. O Relatrio Brundtland, que aponta vrias reas nas quais progressos ainda podem ser feitos nos pases ricos sem custos excessivos, chegou no momento em que se fortalecia nova fase de atribuio de todos os males aos pases em desenvolvimento ou aos pases do bloco socialista. Esta fase foi impulsionada, com certa justificativa, pelo trauma que causou na Europa Ocidental o acidente na central nuclear de Chernobyl, na Unio Sovitica, em 1986. Como aponta o Embaixador Samuel Pinheiro Guimares:
Para os Governos dos pases industrializados, diante da presso de sua opinio pblica para reduzir os nveis de poluio, h duas estratgias, que podem ser simultneas ou alternativas: a) reduzir suas emisses [...] com custos polticos e financeiros considerveis; e/ou b) aumentar a presso sobre os pases subdesenvolvidos,
69 70
Ibid, p. 78. Ibid, citado p. 78.
64
para que reduzam sua pequena participao na degradao do meio ambiente, atravs de um processo de transferncia e de magnificao de responsabilidades.71
O Relatrio Brundtland foi o resultado de cerca de quatro anos de trabalho da Comisso Mundial para Meio Ambiente e Desenvolvimento, instituda pela Assemblia Geral das Naes Unidas. Diversos autores colocam o Relatrio, publicado sob o nome Our Common Future, na mesma linhagem de The Limits to Growth, publicado em 1972 sob os auspcios do Clube de Roma. Do ponto de vista de impacto sobre o pblico no-especializado, talvez seja correto associar as duas obras, que tiveram, ambas, ampla divulgao. No entanto, a primeira, como j se viu, representou uma reflexo de um grupo restrito, que analisou, de maneira fria e calculista, solues para que o mundo desenvolvido no tivesse de diminuir, ou melhor, no parasse de elevar seu padro de vida. A Comisso Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, por sua vez, era composta por 23 comissrios de 22 pases, que atuaram sem vinculao com seus governos: Noruega (Presidente), Sudo (Vice-Presidente), Alemanha, Arbia Saudita, Arglia, Brasil (Paulo Nogueira Neto), Canad (dois representantes, um dos quais Maurice Strong), China, Colmbia, Cte dIvoire, Estados Unidos, Guiana, Hungria, ndia, Indonsia, Itlia, Iugoslvia, Japo, Mxico, Nigria, Unio Sovitica e Zimbbue. Foram encomendadas dezenas de estudos e consultadas milhares de pessoas nas mais variadas reas. Membros da Comisso visitaram inmeros pases, entre os quais o Brasil, nos quais realizaram reunies com comunidades locais para discutir as questes do meio ambiente e do desenvolvimento.72
71 72
GUIMARES, Samuel Pinheiro, op cit, p. 15 e 16.
DEAN, Warren. A Ferro e Fogo: a histria e a devastao da mata atlntica brasileira. p.344. Dean descreve a visita dos membros da Comisso Brundtland, em 1985, a Cubato (As fbricas paralisavam suas atividades medida que a comisso
65
As concluses do Relatrio no poupam os pases desenvolvidos nem aqueles em desenvolvimento, mas oferecem alternativas e apontam caminhos viveis que no excluem o desenvolvimento dos pobres e o questionamento dos padres dos pases mais ricos. Se h um documento que se pode comparar ao Relatrio Brundtland, este seria o Relatrio de Founex: ambos enfocam o meio ambiente no contexto do desenvolvimento e estabelecem a base conceitual das Conferncias de Estocolmo e do Rio de Janeiro. Vale ressaltar os avanos que haviam sido obtidos aps a Conferncia de Estocolmo em dois importantes processos negociadores, no direito do mar e na rea de resduos perigosos. Aps nove anos de negociaes, a Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar havia sido aberta assinatura em 1982, mas s entraria em vigor em 1994, um ano aps a sexagsima ratificao (o Brasil a ratificou em 1988). A Conveno da Basilia sobre o Controle do Movimento Transfronteirio de Resduos Perigosos e seu Depsito foi adotada em 1989 e entrou em vigor um ms antes da abertura da Rio92 (o Brasil ratificou a Conveno nesse mesmo ano). A Conveno de Viena, o Protocolo de Montreal e o Relatrio Brundtland tornaram vivel a Conferncia do Rio, que, se no foi clearly the most important [] high level intergovernmental conference ever held on our planet (claramente a conferncia intergovernamental de alto nvel mais importante j realizada em nosso planeta), como declarou Strong,73 ou a mais importante reunio na histria da humanidade, segundo Jos Lutzenberger,74 representou,
excursionava pelo local, manobra que no passou despercebida.) e a So Paulo (Na sede da Cetesb, em So Paulo, a comisso deparou com centenas de cidados aterrorizados e irados, de todo o Sul do Brasil ela nunca havia visto semelhante multido ansiosa para se queixar do que fizeram a seu mundo.).
73
STRONG, Maurice. Discurso na Cerimnia de Encerramento da Conferncia do Rio, 14 de junho de 1992.
LUTZENBERGER, Jos. Discurso na I Sesso do Comit Preparatrio da Conferncia de 1992. Nairobi, 29 de agosto 1990.
74
66
certamente, o momento em que o meio ambiente despertou maior interesse em todo o sculo XX. Anlise dos principais temas da Conferncia do Rio e das reunies preparatrias Pela Resoluo 44/228, aprovada pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em 22 de dezembro de 1989, foi aceito o oferecimento do Governo brasileiro para sediar a Conferncia. A partir da aprovao desta Resoluo, como apontou em 1994 o ento Ministro Pedro Motta Pinto Coelho, o desenvolvimento sustentvel passa a ser um trunfo para os pases do Sul e propicia a retomada das negociaes globais entre o Norte e o Sul, num momento em que a agenda internacional j havia h muito excludo tais negociaes de seu calendrio.75 O prprio nome oficial da Conferncia Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento incorpora as aspiraes do Sul. A Conferncia do Rio teria o nome que sintetizava, na realidade, os trabalhos de Estocolmo, ou melhor, o Relatrio de Founex, que se intitulava Report on Development and Environment. Isso tambm ocorreria com o nome oficial da Cpula de Joanesburgo sobre Desenvolvimento Sustentvel , expresso que sintetiza os trabalhos do Rio, e que foi cunhada pelo Relatrio Brundtland. A Resoluo relacionava vinte e trs objetivos para a Conferncia, divididos em quatro grupos. O primeiro concentrava-se nos temas relativos identificao de estratgias regionais e globais, com vistas a restabelecer o equilbrio do meio ambiente e evitar a continuao de sua degradao no contexto do desenvolvimento econmico e social, e na questo do avano do direito ambiental. O segundo reunia os objetivos associados relao entre degradao
COELHO, Pedro Motta Pinto. O Tratamento Multilateral do Meio Ambiente: ensaio de um novo espao ideolgico. In: Caderno do IPRI, n. 18. p. 25.
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ambiental e o quadro econmico mundial, bem como necessidade de recursos financeiros. O terceiro grupo inclua as questes de formao de recursos humanos, educao ambiental, cooperao tcnica e intercmbio de informao. O quarto grupo, finalmente, abordava os aspectos institucionais pertinentes execuo das decises da Conferncia. O Comit preparatrio, presidido com grande eficincia, segundo os mais diversos testemunhos, por Tommy Koh, Embaixador de Cingapura em Washington,76 reuniu-se quatro vezes: a primeira Sesso, em Nova York, foi em maro de 1990; a segunda e a terceira Sesses em Genebra, em maro/abril e em agosto/setembro de 1991, e, finalmente, a quarta Sesso em Nova York, em maro/abril de 1992. De acordo com o Relatrio da Delegao brasileira, somente a partir da terceira sesso comearam a ser obtidos resultados palpveis com referncia aos documentos-chave que deveriam ser adotados no Rio. A complexidade da temtica da Conferncia foi um dos motivos do lento comeo das negociaes, assim como a relutncia dos pases desenvolvidos em debater proposies luz do enfoque integrado meio ambiente/desenvolvimento.77 Um fator que daria Conferncia carter particular foi a atribuio, desde a sua convocao, de importante papel s organizaes no-governamentais, em reconhecimento ao crescimento exponencial da influncia das ONGs na rea ambiental, desde Estocolmo, junto a governos, a organismos multilaterais, mdia e, principalmente, junto opinio pblica. O Relatrio Brundtland, como lembra Ricardo Neiva Tavares, havia constitudo estmulo adicional para a atuao das ONGs na rea ambiental, no apenas ao ressaltar o fracasso governamental em promover o desenvolvimento sustentvel, mas tambm ao reconhecer papel indispensvel para aquelas
76 77
Koh havia sido determinante para o xito das negociaes sobre Direito do Mar.
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio da Delegao do Brasil: Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. p. 20.
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organizaes in maintaining the high degree of public and political interest required as a basis for action.78 (em manter o alto grau de interesse pblico e poltico necessrio como base para a ao). A participao de especialistas, cientistas, acadmicos e outros representantes da sociedade de maneira geral tambm contribua para dar ao pblico a sensao de que no seria mais uma Conferncia na qual os burocratas destruiriam os sonhos de uma gerao. Segundo o jornalista Gregg Easterbrook, em seu livro A Moment on the Earth: the coming age of environmental optimism:
By the time Rio rolled around, traditional diplomats were horrified [], since the issues in play were technical questions requiring the negotiators to consult scientists and non-governmental organizations. This turn of events is terrific [] Perhaps [] environmental concerns will be among the best things ever to happen to international relations.79 (Ao iniciar-se a Conferncia do Rio, os diplomatas tradicionais estavam horrorizados [...], j que as questes em pauta eram tcnicas e exigiam que os negociadores consultassem cientistas e organizaes nogovernamentais. Essa evoluo foi muito positiva [...] Talvez [...] as preocupaes ambientais estejam entre as melhores coisas que j aconteceram para as relaes internacionais.).
A opinio pblica manteve-se interessada at o final da Conferncia, o que certamente teve influncia sobre o tratamento de certos temas. Mas a dose considervel de ingenuidade da mdia e de algumas ONGs e, conseqentemente, da opinio pblica provocou certa desiluso. Para muitos, como expressou a revista The Economist, em seu editorial sobre os resultados da Conferncia do Rio: After all
78
TAVARES, Ricardo Neiva, op cit., p. 100.
79 EASTERBROOK, Gregg. A Moment on the Earth: the coming age of environmental optimism. p. 468.
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the idealism, the Earth Summit turned out to be mainly about money and sovereignty. That should not be surprising: those are the main themes of most international meetings.80 (Aps todo o idealismo, a Cpula da Terra passou a tratar principalmente de dinheiro e de soberania. Isto no deveria surpreender: estes so os temas principais da maioria dos encontros internacionais). Um fenmeno interessante foi o resultado da grande interao ocorrida entre as ONGs de pases ricos e de pases em desenvolvimento em funo da Conferncia. Por um lado, muitas ONGs de pases ricos descobriram que as prioridades nos pases pobres podiam ser diferentes. Esse fenmeno manifestou-se de maneira particularmente surpreendente no seio das grandes ONGs transnacionais: em seu livro Divided Planet: the ecology of rich and poor, o jornalista e ambientalista Tom Athanasiou relata que:
just before the Earth Summit, [] Greenpeaces German, Dutch and British offices (the G-3) refused to distribute copies of Beyond UNCED, a fine pamphlet produced for the Rio gathering by Greenpeace USA and Greenpeace Latin America. The G-3, it turned out, strongly objected to its use of leftist terms like social equity and even democracy. When I asked Paul Hohnen, head of Greenpeace Internationals political unit, about the flap [...] [he] appealed to Greenpeaces canvassers, who cant be expected to go door-to-door raising money for a socialist organization.81 (pouco antes da Cpula da Terra [...], os escritrios da Greenpeace na Alemanha, nos Pases Baixos e no Reino Unido (o G-3) recusaram-se a distribuir cpias de Alm da Conferncia do Rio, um bom panfleto produzido para a Conferncia pelos Greenpeace dos EUA e da Amrica Latina.
80 81
THE ECONOMIST, 13 de junho de 1992, p. 12. ATHANASIOU, Tom. Divided Planet: the ecology of rich and poor. p. 17.
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O G-3 objetava o uso de termos esquerdistas tais como equidade social e at democracia. Quando eu perguntei a Paul Hohnen, chefe da unidade poltica do Greenpeace Internacional sobre o documento [...], ele apelou para o fato de que os os encarregados de arrecadar fundos no podiam ir de porta em porta, pedindo dinheiro para uma organizao socialista).
A mudana de foco de muitas ONGs resultou, tambm, de diversas iniciativas em pases do Terceiro Mundo, que no obtiveram bons resultados por ignorarem as comunidades locais. Apesar de a proteo da natureza ter mais atrativo para o pblico dos pases desenvolvidos, a questo social inevitavelmente ganhou maior espao, na medida em que se democratizavam os pases em desenvolvimento e que os ambientalistas se viam obrigados a respeitar as prioridades dos grupos locais diretamente envolvidos. Segundo Athanasiou:
it is past time for environmentalists to face their own history, in which they have too often stood not for justice and freedom, or even for realism, but merely for the comforts and aesthetics of affluent nature lovers. They have no choice. History will judge greens by whether they stand with the worlds poor.82 (j mais do que tempo para os ambientalistas enfrentarem a prpria histria, durante a qual eles freqentemente apoiaram no a justia e a liberdade, nem mesmo o realismo, mas meramente o conforto e a esttica dos ricos amantes da natureza. Eles no tm escolha. A histria julgar os verdes pelo critrio de terem ficado ou no do lado dos pobres do mundo.).
Os principais documentos que seriam assinados na Conferncia do Rio no dependiam todos do Comit Preparatrio: a Conveno
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Ibid, p. 304.
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sobre Diversidade Biolgica foi negociada pelo Grupo de Trabalho de Especialistas Tcnicos e Jurdicos, redenominado, em 1991, Comit Intergovernamental de Negociao de uma Conveno sobre Diversidade Biolgica. A mudana do clima, por sua vez, comeou a ser discutida, de 1988 a 1990, no mbito do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e da Organizao Meteorolgica Mundial (OMM), com o apoio dos estudos do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima, conhecido pela sigla, em ingls, IPCC. O IPCC, criado em 1988, rene mais de mil cientistas de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, e constitui o principal foro para a avaliao dos conhecimentos cientficos sobre mudana do clima. Em maio de 1989, o PNUMA e a OMM passaram a promover reunies de grupos restritos que tinham por objetivo arrolar elementos para um projeto de conveno.83 Em 1990, as negociaes da Conveno sobre Mudana do Clima passaram a realizar-se sob a gide da Assemblia Geral das Naes Unidas, com a criao do Comit Intergovernamental Negociador de uma Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, deciso que enfraqueceu o PNUMA, na medida em que lhe retirou a liderana nas negociaes. Segundo Mostafa Tolba, em seu livro Global Environmental Diplomacy:
for reasons that were never clearly stated, the convening governments removed the proceedings for the preparation of a Framework Convention on Climate Change from management by the UNEP. It has been speculated that the developed countries were not ready for the positive action and concrete measures advocated by the UNEP executive director.84 (por motivos nunca
VARGAS, Everton. Parceria Global? As alteraes climticas e a questo do desenvolvimento. p. 62.

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TOLBA, Mostafa, op cit, p. 95.
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esclarecidos, os governos retiraram o processo de preparao da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima do PNUMA. Especulou-se que os pases desenvolvidos no estavam prontos para as aes positivas e as medidas concretas advogadas pelo Diretor-Executivo do PNUMA.).
Na realidade, essa mudana de foro negociador refletiu o interesse de um grupo de pases em desenvolvimento, liderados pelo Brasil, que preferiam ver a Conveno ser negociada muito mais sob o ngulo poltico e econmico do que sob uma orientao tcnica e cientfica. Para uma conveno que contemplasse os interesses dos pases em desenvolvimento, era fundamental que as questes econmicas tivessem relevo na negociao. A deciso da Assemblia Geral, portanto, foi crucial para permitir um resultado equilibrado, amplo e favorvel a nossos interesses.85 Ao final da Conferncia do Rio, o Brasil apoiaria outra deciso que seria interpretada como uma nova demonstrao de enfraquecimento do PNUMA: a criao da Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) para monitorar os progressos realizados na implementao da Agenda 21 e das atividades relacionadas com a integrao dos objetivos de meio ambiente e desenvolvimento em todo o sistema das Naes Unidas.86 Na realidade, como recorda o Ministro Everton Vargas, Diretor do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais do Ministrio das Relaes Exteriores, tendo em vista que o PNUMA no tem mandato na rea de desenvolvimento, a CDS foi criada como forma de dar maior perfil poltico e de reunir as vrias agncias e rgos das Naes Unidas que tratam das matrias relacionadas ao desenvolvimento sustentvel.87
86 85
CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO. Agenda 21. Pargrafo 38.13(a). Entrevista ao autor, Braslia, novembro de 2003.
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A Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima provavelmente o documento internacional mais debatido dos ltimos anos, no s pela polmica que se verificou, desde o incio das negociaes, por motivo das profundas divergncias Norte-Sul e, tambm, entre os pases desenvolvidos , mas, sobretudo, pelo impasse a respeito da entrada em vigor do Protocolo adotado na 3a Reunio das Partes da Conveno, em Quioto, em 1997, que persistiu at novembro de 2004, quando a Rssia ratificou o Protocolo e permitiu sua entrada em vigor em fevereiro de 2005. A Conveno-Quadro era, para muitas delegaes, o documento mais importante a ser assinado no Rio. Outras delegaes consideravam que havia excessiva ateno com relao mudana do clima. Na opinio expressada pelo The Economist, em seu editorial sobre o incio da Conferncia, the main certainty about global warming is that its consequences are uncertain and far off, whereas the measures needed to prevent it are immediate and (in some cases) costly.88 (a principal certeza sobre o aquecimento global de que suas conseqncias so incertas e distantes, enquanto as medidas necessrias para preveni-lo so imediatas e, em alguns casos, caras.). Vrias questes, como as incertezas cientficas, tornaram o processo negociador particularmente complicado, mas o custo das medidas que permitiriam desacelerar o processo de aquecimento global foi o fator que maiores dificuldades provocou, dividindo as delegaes em basicamente trs grupos: 1) os pases em desenvolvimento, que esperavam recursos financeiros novos e adicionais e a transferncia de tecnologia, para tomar as medidas que exigem maiores recursos, com base no princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas; 2) os pases ricos, representados principalmente pelos membros da Comunidade Europia, que j haviam progredido na diminuio de emisses e cujos gastos para atingir as primeiras metas sugeridas no
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THE ECONOMIST, 30 de maio de 1992. p. 12.
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pareciam proibitivos; e 3) outros pases ricos, como os Estados Unidos, e pases produtores de petrleo, que no viam como possvel atingir as metas sugeridas sem sacrifcios econmicos excessivos. A soluo encontrada foi a de diluir o texto, e no mencionar metas especficas, mas houve, pelo menos, consenso quanto necessidade de reduo das emisses de gases de efeito estufa. Segundo Daniel Bodansky, em The History of the Global Climate Change Regime, a Conveno:
reflects a carefully balanced compromise []. Many of its provisions do not attempt to resolve differences so much as paper them over, either through formulations that preserved the positions of all sides, that were deliberately ambiguous, or that deferred issues until the first meeting of the conference of the parties. From this perspective, the Convention represents not an end point, but rather a punctuation mark in an ongoing process of negotiation.89 (reflete um compromisso que resulta de equilbrio delicado [...] Vrios de seus dispositivos no procuram resolver diferenas e, sim, lev-las adiante, ou por meio de formulaes que preservem as posies de todas as partes, deliberadamente ambguas, ou deixando que as questes sejam abordadas na primeira Conferncia das Partes. Sob esta perspectiva, a Conveno representa no um ponto final, mas uma vrgula em um processo de negociao aberto.).
O impasse que se evitou na Conveno, e que permitiu que os Estados Unidos a assinassem e a ratificassem, foi apenas postergado, e reapareceu com toda a fora no Protocolo de Quioto.
89
BODANSKY, Daniel. The History of the Global Climate Change Regime: In: LUTERBACHER, Urs and SPRINZ, Detlef (Eds.). International Relations and Global Climate Change. p. 34.
75
A Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), assinada no Rio de Janeiro por 154 pases, estabelece trs objetivos muito claros: a conservao da biodiversidade, o uso sustentvel de seus componentes; e a repartio justa e eqitativa dos benefcios derivados da utilizao desses recursos. A Conveno exigiu longas e penosas negociaes que procuraram encontrar um enfoque satisfatrio para uma questo que parte de uma realidade difcil: dois teros dos recursos genticos mundiais encontram-se em pases em desenvolvimento, mas a grande maioria dos recursos tecnolgicos e financeiros para explorlos pertence aos pases desenvolvidos. Ao mesmo tempo, existia e continua a existir a percepo de certos setores de que os recursos biolgicos e genticos deveriam ser includos entre os global commons.90 Apesar das concesses feitas para contemplar as principais reticncias norte-americanas na rea de propriedade intelectual, a Conveno no foi assinada pelos Estados Unidos no Rio (a Conveno foi assinada durante o Governo Clinton, mas os EUA ainda no a ratificaram). Com o argumento de que grande parte da tecnologia foi desenvolvida e patenteada por empresas privadas, a sua transferncia, segundo os pases industrializados, deveria ser feita segundo as normas de proteo da propriedade intelectual e de acordo com as regras de mercado. Segundo Mostafa Tolba, o consenso foi obtido over a text of the convention that pleased no one. This seems a good indication that the provisions of the convention were balanced.91 (sobre um texto que no agradou ningum. Isto parece uma boa indicao de que havia equilbrio entre os dispositivos da conveno) Os principais documentos negociados pelo Comit Preparatrio, para serem aprovados no Rio foram, portanto, a
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Uma ampla discusso dos global commons feita por Le Prestre, op cit, p. 41 a 60. TOLBA, Mostafa, op cit, p. 159.
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Agenda 21, a Declarao do Rio e a Declarao de princpios sobre florestas. A Agenda 21, apesar de longa e ambiciosa mais de seiscentas pginas, com propostas de aes em mais de uma centena de reas, para serem executadas ao longo de dcadas , revelou-se documento profundamente relevante. Trata-se de um programa de ao que atribui novas dimenses cooperao internacional e estimula os governos, a sociedade civil e os setores produtivo, acadmico e cientfico a planejar e executar juntos programas destinados a mudar as concepes tradicionais de desenvolvimento econmico e de proteo do meio ambiente. O documento est organizado em quatro sees. So elas: Seo 1: as dimenses social e econmica do desenvolvimento sustentvel (dois dos trs pilares do desenvolvimento sustentvel); Seo 2: gesto dos recursos naturais para o desenvolvimento sustentvel (terceiro pilar do desenvolvimento sustentvel), dividida em a) proteo da atmosfera, b) desertificao e seca, c) oceanos, d) gua doce, e) resduos, f) diversidade biolgica e g) combate ao desflorestamento; Seo 3: fortalecimento dos grupos sociais na implementao do objetivo do desenvolvimento sustentvel (mulheres, crianas, indgenas, ONGs, sindicatos, academia, etc.); e Seo 4: meios de implementao, dividida em a) recursos e mecanismos financeiros; b) tecnologia; c) instituies e d) instrumentos jurdicos. As negociaes da Agenda 21 avanaram consideravelmente durante o III e IV Comits Preparatrios, mas, apesar desses progressos, uma parte significativa do documento (cerca de 15%) chegou ao Rio para ser ainda negociada. A idia de Strong era criar mais do que um plano de ao dirigido a governos: tratava-se de documento que deveria ser a base para a atuao de governos, mas que atribua papel primordial sociedade civil, que, com as ONGs, participariam da avaliao dos progressos alcanados. Trs elementos permitiriam Agenda 21 adquirir uma importncia impar, comparada
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a outros planos de ao: um mecanismo financeiro com autonomia e recursos vultosos; um compromisso que permitisse a criao de um sistema eficaz de transferncia de tecnologia; e a reforma e o fortalecimento das instituies para que o objetivo do desenvolvimento sustentvel fosse levado adiante de forma efetiva e para que houvesse acompanhamento atento a esse processo. A concepo original desses trs elementos sofreu profundas alteraes durante as negociaes, contrariando as expectativas de Strong. O mecanismo de acompanhamento dentro das Naes Unidas acabou ficando a cargo de uma Comisso, no mbito do ECOSOC, especfica para essa funo a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS), que, entre suas vrias funes, coordenaria o trabalho dentro das Naes Unidas e velaria pela evoluo da Agenda 21, com a participao de ONGs. A criao da CDS no era a soluo que Strong favorecia: sua tendncia pendia para o fortalecimento do PNUMA. Para grande nmero de delegaes, principalmente de pases em desenvolvimento, entretanto, no havia sentido em fortalecer uma agncia eminentemente ambiental, quando se pretendia criar um novo paradigma o desenvolvimento sustentvel, cuja grande fora seria a transversalidade, exigindo a participao de organismos ligados aos trs pilares: ambiental, econmico e social. Os recursos financeiros a serem transferidos anualmente dos pases desenvolvidos para os pases em desenvolvimento para implementar a Agenda 21 foram estimados pelo Secretariado da Conferncia em 125 bilhes de dlares por ano, durante sete anos. Os pases em desenvolvimento seriam responsveis por cerca de 480 bilhes de dlares anuais, para que fosse atingido um total de cerca de 600 bilhes de dlares.92 Tendo em vista a crescente presso interna e externa sobre os pases desenvolvidos para que se comprometessem financeiramente com os objetivos da Agenda 21, estes procuraram
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encontrar alternativa idia, que se fortalecia no processo preparatrio, de uma entidade independente que administraria os recursos novos e adicionais pelos quais lutavam os pases em desenvolvimento: alguns meses antes de realizar-se a Conferncia, foi anunciada a criao do Global Environmental Facility (GEF), fora do contexto das negociaes e sem qualquer articulao com os pases em desenvolvimento. Segundo Korinna Horta, economista do Environmental Defense Fund:
[t]he creation of GEF prior to the Rio Earth Summit allowed the US and its G-7 partners to define global environmental problems as they perceived them and to establish the limits and scope of their responsibilities in assisting developing countries []. Northern governments established the GEF to demonstrate environmental leadership to domestic constituencies and [] to sidestep the more ambitious North-South funding plan outlined in Agenda 21.93 (a criao do GEF antes da Cpula da Terra no Rio permitiu aos EUA e seus parceiros do G-7 definir os problemas ambientais globais da maneira como eles os percebiam, e estabelecer os limites e a amplitude de suas responsabilidades em ajudar os pases em desenvolvimento [...]. Os governos do Norte estabeleceram o GEF para demonstrar sua liderana ao pblico interno e para deslocar o plano de um fundo Norte-Sul, conforme previsto na Agenda 21).
O Global Environmental Facility (GEF) estava longe de ser o mecanismo financeiro que os pases em desenvolvimento e as ONGs gostariam de ver criado no Rio, no s pelos recursos que seriam necessrios para a execuo dos programas da Agenda 21, que o GEF no poderia nem pretendia cobrir, mas tambm pelo fato de
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HORTA, Korinna. Global Environment Facility. In: Foreign Policy in Focus, Vol.3, n. 39, December 1998.
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o GEF ter sido colocado sob a gide do Banco Mundial, isto , sujeito lgica das instituies de Bretton Woods nas quais predomina o voto ponderado, e no ao contexto da Assemblia Geral das Naes Unidas, mais igualitrio, transparente e democrtico. Ademais, o GEF s apoiaria projetos cujos resultados trouxessem benefcios globais, ou seja e segundo os mais crticos , os pases ricos s financiariam, em pases em desenvolvimento, iniciativas que melhorassem a prpria situao. Segundo Pedro Motta Pinto Coelho:
Foi notria a divergncia de posies entre desenvolvidos e em desenvolvimento no contexto negociador do Rio, os primeiros insistindo sempre na globalizao dos fenmenos ambientais de interesse, deles excluindo processos de efeito localizado, e os segundos defendendo a convergncia desses processos e a no distino entre [] benefcios globais e benefcios nacionais ou locais.94
As discusses no Rio em torno dos Recursos e Mecanismos Financeiros acabaram criando alguns dos momentos mais dramticos da Conferncia.95 As questes mais polmicas, alm do GEF, foram a reposio de capital da Associao de Desenvolvimento Internacional (IDA, em ingls)96, cujo aumento substantivo o Presidente do Banco Mundial, Lewis Preston, havia anunciado no incio da Conferncia, e a questo da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA, em ingls), para
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COELHO, Pedro Motta Pinto, op cit, p. 30.
RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero do Brasil. Um relato pormenorizado dessas negociaes encontra-se nas pginas 130 a 148.
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A IDA do Banco Mundial oferece financiamento apenas aos pases mais pobres. As informaes fornecidas pela prpria IDA explicam alguns dos motivos das reticncias de pases em desenvolvimento: The Bank took important steps in the spring of 2001 to increase transparency and broaden participation in the formulation of IDAs operational approaches. [] in June 2001, for the first time in IDAs 41-year history, representatives of borrowing countries joined donors in discussions about IDAs future directions. IDA website, The World Bank Group.
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a qual os pases em desenvolvimento desejavam obter um compromisso dos pases ricos com o patamar de 0,7% do PIB. Para isso, o Grupo dos 77 contava com o apoio de alguns poucos pases desenvolvidos que j haviam atingido esta cifra, como a Dinamarca e os Pases Baixos, e que desejavam mostrar sua diferena com relao aos outros pases ricos. Ao final das negociaes, nas quais o papel do Embaixador Rubens Ricupero ento Embaixador do Brasil nos Estados Unidos foi determinante, evitou-se a temida ruptura e foi possvel encontrar formulaes consideradas aceitveis por todas as partes: com relao ao GEF, menciona-se a necessidade de maior transparncia, universalidade e equilbrio na sua gesto e no seu processo decisrio; com relao meta de 0,7% do PIB para ODA, os pases desenvolvidos reafirmam seu compromisso com a cifra, mas ficavam subentendidas diferentes categorias: pases que aceitam ou j aceitaram atingir a meta no ano 2000, e pases que concordam em aumentar seus programas de ajuda de forma a alcanar a meta to cedo quanto possvel.97 Quanto IDA, aps a constatao de que os principais pases doadores no estavam de acordo com a meno literal s propostas de Preston no documento final, acabou-se por adotar frmula em que se daria especial considerao s propostas do Presidente do Banco Mundial. Conforme relato do Embaixador Ricupero, em vez de um fundo verde, a Conferncia
montou um verdadeiro sistema financeiro, um conjunto de elementos inter- relacionados com o objetivo comum de custear os programas ambientais [], sistema flexvel composto de mecanismos de financiamento diversificados (IDA, bancos regionais, o GEF e outros fundos multilaterais, agncias especializadas da ONU, instituies de cooperao tcnica, os
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programas bilaterais responsveis por quase dois teros da ajuda, alvio de dvida, fundos privados, investimentos, financiamento inovador como o os tradable permits etc.) []. Uma das contribuies principais da UNCED foi justamente imprimir a esse sistema diversificado e difuso uma unidade bsica proveniente, de um lado, de um minucioso plano de ao consubstanciado na Agenda 21 [] e, de outro, as normas que devero orientar a operao financeira dos mecanismos que, em conjunto, podem ser considerados como uma espcie de superfundo.98
Um tema que ganhara fora no perodo preparatrio da Conferncia do Rio, mas que acabou apenas constando de forma diluda na Agenda 21, foi a questo das empresas transnacionais e o meio ambiente. O documento preparado pelo Centro das Naes Unidas sobre Corporaes Transnacionais (United Nations Centre on Transnational Corporations, UNCTC), Transnational Corporations and Sustainable Development: Recommendations of the Executive Director, nem sequer circulou na Conferncia. Segundo o ento Diretor Executivo do UNCTC, Peter Hansen:
[t]he U.S. and Japan had [...] made it clear that they were not going to tolerate any rules or norms on the behaviour of the TNCs, and that any attempts to win such rules would have real political costs in other areas of the negotiations.99 (os EUA e o Japo deixaram claro que no tolerariam qualquer tipo de regra ou norma sobre o comportamento das corporaes transnacionais e que
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RICUPERO, Rubens, op cit, p. 145-146.
ATHANASIOU, Tom. op cit, citado p. 199. O autor relata que, no incio de 1992, o United Nations Centre on Transnational Corporations (UNCTC) foi reestruturado e transformou-se em uma diviso (Transnational Corporations Management Division) do novo Department of Economic and Social Development, uma manobra que teria diludo a importncia do tema na ONU.
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qualquer tentativa de obter vitrias nessa rea teria custos polticos reais em outras reas da negociao).
A questo relativa tecnologia, finalmente, exigiu difceis negociaes, pois alguns dos temas eram considerados chasse garde de outros organismos e de grupo diferente de negociadores, principalmente o da propriedade intelectual, negociada no contexto do GATT, durante a Rodada Uruguai. Foram obtidos, no entanto, progressos considerveis, em parte pelo precedente do Protocolo de Montreal, cujas emendas aprovadas em Londres, em 1990, previam que os pases em desenvolvimento s poderiam eliminar a produo de gases que destroem a camada de oznio na medida em que recebessem apoio financeiro e tecnolgico. Na Agenda 21, est prevista a necessidade de criarem-se condies mais favorveis para a obteno de tecnologias por parte dos pases em desenvolvimento, como estmulos ao setor privado, alm da transferncia para pases em desenvolvimento, em bases no-comerciais, de tecnologias cujas patentes seriam compradas para este fim por governos de pases ricos. No tocante ao que viria a ser a Declarao do Rio, a inteno original de Maurice Strong, expressa na primeira Sesso do Comit Preparatrio, era de que emanasse da Conferncia do Rio uma Carta da Terra (Earth Charter) texto de apenas uma pgina, em linguagem simples.100 Ao final da IV Sesso do Comit Preparatrio, entretanto, chegou-se ao texto final de um documento de poucas pginas que conseguia resumir, com surpreendente conciso, muitas das mais importantes questes que dividem os interesses e preocupaes dos pases desenvolvidos, em desenvolvimento e com economias em transio. Intitulado Declarao do Rio, o documento que representava equilbrio to delicado que no sofreu alteraes na prpria
STRONG, Maurice. Discurso em 6 de agosto de 1990. UNCED website, Preparation for UNCED.
100
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Conferncia , contm 27 princpios que passaram a ser invocados com freqncia e inspiraram extensa literatura interpretativa.101 Alguns princpios favorecem claramente as posies dos pases em desenvolvimento, ao reiterar e fortalecer suas prioridades em Estocolmo como o fato de os seres humanos estarem no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel (Princpio 1), a questo do direito soberano dos pases de explorar os prprios recursos segundo as prprias polticas de meio ambiente e desenvolvimento (Princpio 2), o direito ao desenvolvimento (Princpio 3) e o fato de normas ambientais aplicadas por alguns pases serem inadequadas para outros (Princpio 11). Constituem franco progresso no arcabouo conceitual das negociaes sobre meio ambiente e desenvolvimento o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas (Princpio 7), e a necessidade de reduzir e eliminar os padres insustentveis de produo e consumo (Princpio 8). Os pases desenvolvidos, por sua vez, obtiveram a incluso de diversos princpios que os favoreciam, ou que representavam importante passo na direo de suas prioridades, como o princpio de que a proteo ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento (Princpio 4); o de que os Estados iro facilitar e estimular a conscientizao e a participao popular (Princpio 10); o de que o princpio da precauo dever ser amplamente observado pelos Estados (Princpio 15); o de que seja efetuada avaliao do impacto ambiental (Princpio 17); e, finalmente, o de que seja fortalecido o papel das mulheres (Princpio 20). Os princpios que os pases desenvolvidos mais se esforaram em aprovar permitem, muitas vezes, sua utilizao como critrios a serem invocados para orientar ou justificar suas polticas de cooperao. Todos os princpios so, evidentemente, resultado de formulao que contempla disclaimers, que permitem sua aceitao pela parte
101
O texto completo da Declarao consta no Apndice IV.
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menos interessada. Os mais cticos acreditam que s no mdio prazo se pode medir a fora de cada princpio, dependendo da capacidade de seus defensores de inseri-los em outros contextos, para que, aos poucos, se diluam os disclaimers. Por exemplo, as maiores batalhas nesse sentido travaram-se, nos ltimos anos, com relao aos Princpios 7 (responsabilidades comuns, porm diferenciadas) e 15 (precauo). Dada a ateno mundial ao problema do ritmo acelerado da destruio das florestas, esperavam os ambientalistas que fosse negociada, com vistas Conferncia do Rio, uma conveno sobre florestas. Os lderes do G7, reunidos em Houston, em 1990, e o DiretorGeral da Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) rgo das Naes Unidas no qual tradicionalmente tratada a questo de florestas manifestaram seu apoio ao incio das negociaes de uma conveno global sobre florestas. Os maiores interessados em um instrumento jurdico vinculante sobre florestas tropicais so, evidentemente, os pases que no as possuem. A posio dos pases em desenvolvimento, eminentemente defensiva, acabou prevalecendo: o nome completo da Declarao aprovada no Rio : Declarao de Princpios com Autoridade e NoJuridicamente Obrigatria para um Consenso Mundial sobre o Manejo, Conservao e o Desenvolvimento Sustentvel do todos os Tipos de Florestas. A questo do desmatamento foi abordada tanto na Declarao quanto na Agenda 21, mas os pases em desenvolvimento procuraram assegurar que fosse dada contribuio das queimadas para o agravamento do aquecimento global a sua verdadeira dimenso. Com isso, contornou-se a tendncia de atribuir aos pases em desenvolvimento maior responsabilidade, com o objetivo de desviar a ateno do fato de que as emisses dos pases ricos, em razo de seus padres de produo e consumo, so majoritariamente responsveis pelo aquecimento global. Segundo Everton Vargas, o tema florestal foi um dos principais cenrios da disputa NorteSul no Rio e levou a que os
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pases desenvolvidos sob a liderana do Ministro do Meio Ambiente da Alemanha, Klaus Tpfer, hoje Diretor-Executivo do PNUMA procurassem, at o ltimo momento, impor a idia de uma conveno. Para Strong, the struggle to obtain an agreement on the modest set of Forestry Principle underscores the difficulty of obtaining binding commitments from governments on protection of the worlds forests.102 (a luta para obter um consenso em torno de um conjunto modesto de princpios sobre florestas demonstra a dificuldade de se obterem compromissos legalmente vinculantes dos governos sobre a proteo da florestas do mundo). Mas o aspecto defensivo da Declarao mostra, ao mesmo tempo, a reticncia dos pases em desenvolvimento em aceitar o maior envolvimento dos pases desenvolvidos nas suas polticas florestais, e, sobretudo, a incapacidade dos pases desenvolvidos de oferecer argumentos slidos ou propostas objetivas que justifiquem o maior envolvimento. Principais conquistas e crticas Conferncia A Conferncia do Rio foi, sob os mais diversos pontos de vista, um grande sucesso. Vinte anos aps Estocolmo, o mundo parecia pronto a colocar o meio ambiente entre os temas prioritrios da agenda mundial. A perspectiva de que o desenvolvimento sustentvel seria a base de um novo paradigma da cooperao internacional, no entanto, revelouse ilusria, uma vez que o processo de globalizao se sobreps. O desenvolvimento sustentvel no necessariamente incompatvel com a globalizao: para muitos, ao contrrio, a preocupao com o meio ambiente uma das conseqncias da globalizao. Entretanto, vrios aspectos apontam para as dificuldades que a globalizao representa para a tentativa de se impor o desenvolvimento sustentvel como novo
STRONG, Maurice. Stockholm Plus 30, Rio Plus 10: Creating a New Paradigm of Global Governance In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 38.
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paradigma, como a incompatibilidade entre o crescimento das empresas transnacionais e a mudana dos padres de produo e consumo. As crticas pontuais aos resultados da Conferncia concentram-se principalmente na Declarao de Florestas afinal, a opinio pblica, em todo o mundo, havia sido convencida de que algo tinha de ser feito para acabar com a destruio das florestas e na diluio, no texto final da Agenda 21, dos temas de energia pela firme oposio dos pases produtores de petrleo e dos consumidores de carvo. A questo da populao, que continuava a preocupar diversos analistas de pases desenvolvidos e mesmo em desenvolvimento, mereceu da revista The Economist um editorial The Question Rio Forgets103 (a pergunta que o Rio esquece), no qual se refere ao problema do crescimento demogrfico como o mais crucial para o desenvolvimento sustentvel. Dez anos mais tarde, no entanto, o economista W.W. Rostow, cujas teorias foram, ao longo das ltimas cinco dcadas, to apreciadas pelo The Economist, escreveria: No meu ponto de vista, o acontecimento mais importante do sculo XXI, na economia, ser a diminuio da populao mundial. Isto se dar tanto nos pases em desenvolvimento quanto nos pases industrializados.104 Muitos motivos podem ser apontados para explicar a frustrao com alguns dos resultados de negociaes. O consenso, que d a todos os pases poder de veto, muitas vezes leva ao mnimo denominador comum. A avaliao mais correta da Conferncia do Rio talvez tenha sido dada pela prpria agenda da Cpula de Joanesburgo: no se deve questionar nem corrigir o legado do Rio; deve-se melhorar e fortalecer os instrumentos que tornem possvel a implementao mais efetiva de seus resultados.
103 104
THE ECONOMIST, 30 de maio de 1992, p. 12.
ROSTOW, W.W. conomie et stagnation dmographique In: MEIER, Gerald M., et STIGLITZ, Joseph E. (Eds.). Aux frontires de lconomie du dveloppement: le futur en perspective. p. 441.
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C) A CPULA DE JOANESBURGO. Pela Resoluo 55/199 da Assemblia Geral das Naes Unidas, intitulada Reviso decenal do progresso alcanado na implementao dos resultados da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, foi convocada a Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel em 2002. O consenso poltico obtido na Conferncia do Rio em torno do conceito de desenvolvimento sustentvel parecia haver criado uma slida base para a colocao em prtica das recomendaes da Agenda 21. Avanos inegveis ocorreram nas reas de conhecimento cientfico, progresso tecnolgico e envolvimento do setor privado, ao mesmo tempo em que, na maioria dos pases, se fortaleceu a legislao ambiental e cresceram a informao e a participao da sociedade civil. Diante das expectativas criadas no Rio, no entanto, o Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, reconheceria, um ms antes de Joanesburgo, que the record in the decade since the Earth Summit is largely one of painfully slow progress and a deepening global environmental crisis.105 o registro da dcada desde a Cpula da Terra principlamente uma demonstrao de progresso penosamente lento e de uma crise ambiental que se aprofunda). Apesar de enriquecimento do arcabouo jurdico negociado no mbito das Naes Unidas com conseqncias diretas ou indiretas sobre o desenvolvimento sustentvel, a dificuldade de implementao dos compromissos era inegvel. O descompasso entre a disposio dos governos de negociar e a vontade poltica de assumir os desafios criou na opinio pblica um distanciamento que se justificaria na medida em que os principais atores manifestavam ceticismo nos meses que antecederam a Cpula. O sistema multilateral, que parecia haver-se fortalecido no Rio, tornara-se referncia de insucesso pela falta de
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TIME. World Summit Special Report, 26 de agosto de 2002, p. 22.
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resultados: [...] as is so often the case, our understanding popular and scientific has run ahead of our political response. Johannesburg offers a chance to catch up.106 (como ocorre freqentemente, nossa compreenso popular e cientfica foi mais rpida do que a nossa resposta poltica). Os dez anos que se seguiram Conferncia do Rio constituram o perodo de maior crescimento econmico da histria. Este crescimento foi impulsionado por circunstncias polticas, como o fim da Guerra Fria e a deciso da China de integrar ao seu modelo, progressivamente, aspectos do sistema capitalista; por avanos tecnolgicos, que permitiram grandes saltos setoriais, como nas comunicaes; e, sobretudo, pelo vertiginoso aumento do fluxo de transaes comerciais e financeiras. Esse processo revelou o fortalecimento, em todo o mundo, da atrao pelos padres de vida ocidentais, cuja existncia passara a ser conhecida mesmo nos locais considerados mais isolados graas aos meios de comunicao. O objetivo de atingir os padres de desenvolvimento ocidentais o impulso que faz da globalizao the most pressing issue of our time, something debated from boardrooms to op-ed pages and in schools all over the world.107 (a mais urgente questo da atualidade, algo debatido nas salas de reunies das empresas, nos jornais e nas escolas de todo o mundo). O desenvolvimento associado globalizao, no entanto, no segue os preceitos do desenvolvimento sustentvel. A globalizao, em sua fase atual, parece corresponder mais ao capitalismo selvagem do que viso mais humanista contida no conceito de desenvolvimento sustentvel. Na realidade, com a proposta de equilbrio entre seus trs pilares econmico, social e ambiental, o desenvolvimento sustentvel apresenta-se como uma frmula politicamente aceitvel de promoo de valores econmicos, polticos e ticos do Ocidente, resultado de
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Ibid, p. 22. STIGLITZ, Joseph. Globalization and its Discontents. p. 4.
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processos negociadores no mbito das Naes Unidas, smbolo mximo da democracia multilateral. A globalizao, segundo seus defensores, tambm promove valores como a democratizao e o combate corrupo, mas o resultado de processos negociadores diferentes, dirigidos pelas three main institutions that govern globalization: the IMF, the World Bank and the WTO.108 (trs principais instituies que administram a globalizao: o FMI, o Banco Mundial e a OMC). Como diz Egon Becker:
[...] after the Rio Conference, we can observe within the public debate as well as in scientific discourse the emergence of new keywords, focusing public attention and intellectual energies and perhaps also money on selected issues. Sustainable development is still one of them, globalization is another.109 (aps a Conferncia do Rio, observa-se no debate poltico e no discurso cientfico a emergncia de novas palavras-chave que dirigem a ateno do pblico e as energias intelectuais e talvez, tambm, recursos financeiros para certas questes. Desenvolvimento sustentvel ainda uma delas, e outra globalizao).
Em pouco tempo, entretanto, a globalizao monopolizou o debate, ocupando muito do espao que, nos ltimos anos, esperavase, poderia ter tomado o desenvolvimento sustentvel. Do ponto de vista dos pases em desenvolvimento, a adoo dos princpios do Consenso de Washington austeridade fiscal, privatizaes e abertura de mercados no traria os resultados esperados. Como aponta Joseph E. Stieglitz, globalization has not
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Ibid, p. 10. BECKER, Egon, op cit, p. 287.
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succeeded in reducing poverty, neither has it succeeded in ensuring stability.110 (a globalizao no conseguiu reduzir a pobreza nem conseguiu assegurar a estabilidade), As crises financeiras internacionais, que se sucederam entre 1994 e 2001 iniciadas no Mxico (1994) e seguidas pela sia (1997), Rssia (1998), Brasil (1999) e Argentina (2001) , abalaram profundamente a confiana de muitos pases em desenvolvimento na capacidade das polticas neo-liberais de lev-los superao de seus problemas. Esse questionamento da frmula de desenvolvimento econmico, preconizada pelo Consenso de Washington, tem importantes repercusses polticas nos pases em desenvolvimento democrticos, onde cresce a convico de que:
critical public discussion is an inescapably important requirement of good public policy since the appropriate role and reach of markets cannot be predetermined on the basis of some grand, general formula or some all-encompassing attitude either in favor of placing everything under the market, or of denying everything to the market.111 (o debate pblico essencial para as boas polticas pblicas, j que o papel e o alcance dos mercados no pode ser determinado com base em uma frmula grandiosa ou uma atitude geral que a favor de colocar tudo sob o mercado ou, ao contrrio, a favor de negar tudo ao mercado).
A IV Conferncia Ministerial da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que se realizou em Doha, em novembro de 2001, e a Conferncia Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, realizada em Monterrey, em maro de 2002, organizada pelas Naes Unidas, transformaram-se em eventos de imensa repercusso na mdia por serem apresentados como o incio da reestruturao do comrcio internacional e das regras financeiras.
110 111
STIEGLITZ, Joseph, op cit, p. 6. SEN, Amartya, op cit, p. 124.
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Apesar de alguns avanos significativos sobretudo diante dos impasses que encontros anteriores, como a Conferncia da OMC em Seattle, haviam suscitado, as conferncias de Doha e Monterrey no resultaram em mudanas substanciais, mas sinalizaram alteraes de rumo que permitiriam alguma flexibilizao do sistema. O lanamento de nova rodada de negociaes em Doha foi interpretado, de maneira geral, como uma forma de fortalecer e aprimorar o sistema multilateral de comrcio, e de defesa contra o unilateralismo dos grandes.112 J a Conferncia de Monterrey, segundo avaliao do Embaixador Gelson Fonseca Jr., Representante Permanente junto s Naes Unidas, havia conseguido, por um lado, aproximar a ONU das instituies de Bretton Woods, mas confirmou, por outro lado, os princpios do Consenso de Washington, tal como defendiam os Estados Unidos.113 A ltima dcada do sculo XX havia sido extraordinria do ponto de vista de crescimento econmico, mas favorecera de forma desigual os diferentes setores das economias desenvolvidas, cuja fragilidade tambm se comprovou, sobretudo pela longa estagnao econmica japonesa, e pelo torpor do crescimento europeu. Nesse contexto, o crescente nmero de protestos antiglobalizao nos pases desenvolvidos adquiriu cada vez mais fora poltica. Apesar de reunirem grupos com interesses muito diversos sob a mesma bandeira antiglobalizao, as manifestaes provocaram distrbios que no eram vistos na Europa e na Amrica do Norte desde 1968. Os manifestantes procuram chamar a ateno para o fato de que no so necessrias apenas correes de rumo, mas, sim, mudanas profundas no sistema financeiro e de comrcio. Os protestos, ironicamente, obtiveram mais efeito sobre o establishment do que as estatsticas do crescimento das desigualdades no mundo na dcada de 90 ou o clamor dos pases em desenvolvimento. Segundo Stieglitz:
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LAFER, Celso. Mudam-se os Tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002. Volume 1. p. 243. Telegrama 608 da Misso em Nova York, de 28 de maro de 2002.
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[] until the protestors came along there was little hope for change and no outlets for complaint [] it is the trade unionists, students, environmentalists ordinary citizens marching in the streets of Prague, Seattle, Washington and Genoa who have put the need for reform on the agenda of the developed world.114 (at aparecerem os manifestantes, havia pouca esperana de mudana e no havia espao para protestos [...]. Foram os sindicalistas, os estudantes e os ambientalistas cidados ordinrias , manifestando-se nas ruas de Praga, Seattle, Washington e Gnova, que puseram a necessidade de reformas na agenda do mundo desenvolvido.).
Se, pelo lado econmico, j se anunciava difcil um xito em Joanesburgo, por outro, os atentados de 11 de setembro de 2001 provocaram uma mudana radical das prioridades da agenda poltica internacional que, tambm, no favorecia o debate sobre o desenvolvimento sustentvel. Apesar de existirem mltiplos elementos que correlacionem segurana e desenvolvimento sustentvel, com efeitos de mdio e longo prazo, o momento poltico tinha como prioridade o curto prazo. Mesmo sem os atentados de 11 de setembro, os Estados Unidos poderiam no ter dado maior ateno Cpula, mas o contexto poltico permitiu que se justificasse a percepo de que Joanesburgo era uma distrao, ou uma perda de tempo, diante de tantas questes urgentes na agenda internacional. A nova era de cooperao internacional to esperada aps o fim da Guerra Fria no se materializou. Uma das esperanas que se alimentavam no incio da dcada de 90 era o possvel direcionamento de parte do oramento militar mundial para Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA) e outras iniciativas que pudessem favorecer o desenvolvimento sustentvel. Como aponta Amartya Sen, no entanto,
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STIEGLITZ, Joseph, op cit, p. 9.
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significativo que, anos aps o fim da Guerra Fria, no perodo de 1996 a 2000, os membros permanentes do Conselho de Segurana os pases mais poderosos tenham sido responsveis por 81% das exportaes de armas convencionais, chegando os EUA, por si ss, a exportar quase 50% das quais 68% para pases em desenvolvimento. Vistos sob o ngulo econmico, os dados conseguem ser um pouco mais eloqentes: os membros do G 8 os pases mais ricos foram responsveis por 87 % das exportaes de armas no perodo mencionado. Sen aponta que os lderes who express deep frustration at the irresponsibility of anti-globalization protesters, lead the countries that make the most money in this terrible trade.115 (que expressam profunda frustrao pela irresponsabilidade dos manifestantes antiglobalizao so os mesmos que lideram os pases que mais ganham com esse terrvel comrcio [de armamento].). A Cpula de Joanesburgo, apesar desses obstculos, pde estruturar-se com base em algumas evolues positivas. Muitos dos compromissos assumidos por governos no Rio de Janeiro, na realidade, foram cumpridos graas ao empenho de comunidades e governos locais, empresas e organizaes no-governamentais, o que mostrou que o conceito de desenvolvimento sustentvel pode ter um impacto direto sobre as populaes. Outras atitudes positivas verificaram-se por parte de grandes empresas que adotaram individualmente ou em grupos normas de responsabilidade nas reas social e ambiental. Em Cumprindo o Prometido, livro publicado em 2002 pelo Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel (WBCSD, em ingls), o compromisso das grandes empresas transnacionais com o desenvolvimento sustentvel explicado de maneira muito clara:
Em suas primeiras manifestaes, o desenvolvimento sustentvel era, em boa parte, uma agenda verde. Em meados da dcada de
SEN, Amartya. Addressing Global Poverty. In: The Economist, the World in 2002, p. 50.
115
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1990, a situao mudou. No que as empresas tenham percebido, de repente, que estavam ignorando o lado social do conceito; a transformao foi mais no sentido de que os problemas de muitos negcios deslocaram-se do ambiental para o social []. Como causa ou efeito de vrios escndalos, as pesquisas de opinio revelavam que os consumidores demonstravam tanta preocupao com o histrico das relaes trabalhistas das empresas quanto com seus antecedentes em termos de meio ambiente e tratamento dispensado aos animais.116
A percepo de que os humanos, a natureza e os animais merecem preocupao similar no deveria ser uma revelao para o empresariado, mas trouxe grande alvio s delegaes dos pases em desenvolvimento, que tanto lutaram no processo preparatrio de Estocolmo para que as preocupaes ambientais fossem colocadas em seu devido contexto, com o ser humano como prioridade. O desenvolvimento sustentvel ganhou adeptos, tambm, em crculos polticos conservadores, por atribuir menos poder ao governo central, por incentivar a tecnologia e, mais importante, por ter provado ser, em nmero cada vez maior de reas, economicamente vivel. O desenvolvimento sustentvel, ademais, estimularia a coordenao interna dos governos e equilibraria polticas de curto, mdio e longo prazos.117 A viso conservadora em 2002, portanto, no estava mais preocupada com a escassez de recursos naturais ou com o aumento nos preos desses recursos. Os grandes progressos na rea ambiental, no entanto, atingiram principalmente os pases ricos. Isto no se deu graas a importantes mudanas nos padres de produo e consumo, mas, sim, com intervenes em reas crticas, onde progressos visveis para as
HOLLIDAY JR., Charles O., SCHMIDHEINY, Stephan and WATTS, Philip. Cumprindo o Prometido: casos de sucesso de desenvolvimento sustentvel. p. 25 e 26.
117 116
THE ECONOMIST. Survey: How many planets?, 6 de julho de 2002, p. 13-15.
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populaes locais eram conquistados sem custos inviveis, como muitos temiam. Na rea energtica, por exemplo, apesar dos progressos no desenvolvimento de novas tecnologias e na reduo dos custos das energias alternativas como as energias solar e elica, os subsdios ao uso de energias sujas, como o carvo, parecem ainda inalterveis por motivos polticos. As emisses dos pases ricos continuam a crescer, e a famosa frase de Mahatma Gandhi permanece vlida: God forbid that India should ever take to industrialism after the manner of the West [] it took Britain half the resources of the planet to achieve this prosperity. How many planets will a country like India require?118 (Deus nos proteja de que a ndia se industrialize da mesma maneira que o Ocidente[...] O Reino Unido usou a metade dos recursos do planeta para atingir sua prosperidade. De quantos planetas vai precisar a ndia?). A questo da mudana do clima evoluiu de maneira particularmente complexa entre o Rio e Joanesburgo. Como visto anteriormente, o sucesso da frmula que se adotou para combater as substncias que destroem a camada de oznio uma conveno-quadro com princpios bsicos e compromissos vagos, seguida de protocolo em que so especificados metas e compromissos nas reas financeira e de transferncia de tecnologia levou a que se procurasse soluo equivalente para as negociaes de mudanas do clima. A assinatura no Rio de Janeiro da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima foi seguida, como previsto, da negociao de protocolo que incluiria metas e compromissos mais especficos. Uma questo-chave nas negociaes internacionais de meio ambiente o papel desempenhado pelos Estados Unidos. Como aponta James Gustave Speth, The worlds most powerful country led in the fight for national level action in the 1970s, but has largely failed to provide international leadership on the global agenda.119 (O pas mais poderoso
118 119
Ibid, p. 5.
SPETH, James Gustave. Two Perspectives on Globalization and the Environment. In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 8.
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do mundo liderou a luta por medidas domsticas nos anos 70, mas falhou amplamente no papel de lder internacional no que se refere agenda global.). Stephen Hopgood fornece, em seu ensaio Looking beyong the K-Word: Embedded Multilateralism in American Foreign Environmental Policy, uma interessante interpretao de importantes aspectos da atitude norte-americana, ao lembrar que:
[c]oncerted multilateral action on the international environment dates back to the late 1960s and a Swedish proposal to hold a UN environment conference because of fears about transnational industrial pollution, especially acid rain. Thus, the unrivalled scale of domestic environmental politics in the United States at this time was not the catalyst for international action. As a result, the international agenda was framed in a very different way from the domestic American agenda, the latter much less clearly reflected in the former than is apparent in other issue areas like international trade, terrorism, or drug-traficking.120 (A ao multilateral em torno do meio ambiente global iniciou-se no final dos anos 60 com a proposta sueca de realizar-se uma conferncia das Naes Unidas, pelo temor causado pela poluio industrial transfronteiria, principalmente pela chuva cida. a escala incomparavelmente maior de polticas ambientais domsticas nos EUA naquele momento, portanto, no foi o catalisador da ao internacional. Como resultado, a agenda internacional foi pautada de maneira muito diferente da agenda domstica norte-americana, a ltima tornando-se muito menos refletida na primeira do que em outros temas, como os casos de comrcio internacional, terrorismo ou trfico de drogas.).
120
HOPGOOD, Stephen. Looking Beyond the K-Word: Embedded Multilateralism in American Foreign Environmental Policy. In: FOOT, Rosemary, MACFARLANE, S. Neil and MASTANDUNO, Michael (Eds.). US Hegemony and International Organizations. p. 141.
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Outro aspecto importante a conhecida dificuldade dos EUA em aceitar discutir temas que lhes parecem relevantes em contextos mais amplos, como a Assemblia Geral ou as grandes Conferncias das Naes Unidas, em que sua condio excepcional de facto no reconhecida formalmente. Esta muito mais reconhecida no Conselho de Segurana, na Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN), na OCDE ou no seio das instituies de Bretton Woods, contextos multilaterais nos quais claramente os EUA preferem atuar. De certa maneira, como apontam Foot, Mac Farlane e Mastanduno, em vez de os Estados Unidos reconhecerem a compatibilidade entre o multilateralismo e seu to prezado valor domstico de pluralismo, o que acaba por ocorrer que the pervasive yet very parochial American concern over the suffocating power of big government is carried over into the international arena.121 (a ampla, porm paroquial, preocupao americana a respeito do poder sufocante do governo central transferida para a arena internacional.). A anlise das posies dos Estados Unidos sobre os Protocolos de Montreal e de Quioto por autores norte-americanos oferece perspectiva interessante: no primeiro, houve uma clara liderana norteamericana; no segundo, houve relutncia, seguida de tentativa de adaptar o documento aos interesses do pas, mas, em ltima anlise, foi considerado inadequado. Para Hopgood122, na realidade, os mesmos motivos teriam provocado atitudes opostas. As negociaes sobre a camada de oznio foram incentivadas pelos EUA, porque levavam ao nvel global uma deciso que j havia sido tomada internamente: a legislao interna determinou, em 1978, a eliminao do uso de CFCs para aerossis, o que obrigou as principais empresas qumicas norteamericanas a encontrar substitutos. Uma vez encontrados estes substitutos, as empresas norte-americanas tinham interesse em apoiar
121
FOOT, Rosemary, MACFARLANE, S. Neil and MASTANDUNO, Michael (Eds.). US Hegemony and International Organizations. p. 3 e 11. HOPGOOD, Stephen, op cit, p. 141-150.
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a Conveno de Viena, para criar, tambm mundialmente, limitaes que j lhes haviam sido impostas pela legislao norte-americana, o que as favoreceria frente concorrncia de empresas de outros pases. Assim, o Congresso norte-americano aprovou a Conveno e o Protocolo, pois ambos legitimavam a agenda domstica e, tambm, o que Arajo Castro considerava ser a tendncia americana de conferir sua legislao interna uma validade e uma vigncia universais.123 A atitude norte-americana inverte-se no caso do aquecimento global: a Conveno incentivada pelos europeus por motivos similares aos norte-americanos no caso do oznio sua vantagem comparativa. A matriz energtica europia j sofrera modernizao em funo de ajustes provocados pelas crises do petrleo e pela cada vez mais severa legislao ambiental na Unio Europia. Do lado norte-americano, no entanto, [a]mbiguous science, higher potential costs, and the lack of industry support [] all gave a boost to those arguing that climate change would simply be used by Americas competitors to make relative gains at the USs expense.124 (as ambigidades cientficas, a perspectiva de custos elevados e a falta de apoio da indstria [...], tudo isso incentivou aqueles que defendiam que a mudana do clima iria ser simplesmente usada pelos competidores para obter ganhos relativos s custas dos EUA). O governo de George Bush, em 1992, conseguiu negociar linguagem suficientemente vaga, e assinou a Conveno. Clayton Yeutter, que coordenava as polticas de mudanas climticas na Casa Branca, tranquilizou o Congresso, afirmando que os EUA would do its share only because of domestic policy and not [] because of any compulsion arising from this proposed document.125 (fariam a sua parte somente para cumprir com sua poltica interna, e no [...] por obrigaes que resultassem do documento proposto).
123 124 125
AMADO, Rodrigo, op cit, p. 318. HOPGOOD, Stephen, op cit, p. 149. Ibid, p. 150.
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Em 1997, no entanto, enquanto o Governo de Bill Clinton negociava o Protocolo de Quioto, the Senate took pre-emptive action, with support from the Departments of Commerce, Energy, and Defense, passing a resolution (Byrd-Hagel) 95-0 that it would not ratify any protocol emerging from Kyoto that did not explicitly include emissions restrictions from developing countries.126 (o Senado tomou medida preventiva, com o apoio dos Departamentos de Comrcio, Energia e Defesa, e passou a resoluo Byrd-Hagel, por 95-0, segundo a qual o Senado no ratificaria qualquer Protocolo que resultasse de Quioto que no inclusse explicitamente restries de emisses (metas) de pases em desenvolvimento). O Governo Clinton assinou o Protocolo, mesmo sabendo que no poderia ser ratificado naquele momento: this may have happened if Al Gore had been elected President.127 (isto poderia ter acontecido se Al Gore tivesse sido eleito Presidente). Para os pases em desenvolvimento e, sobretudo, para as maiores economias em desenvolvimento como Brasil, China e ndia, o apoio incondicional ao Protocolo de Quioto tornou-se prioritrio na agenda de Joanesburgo. A importncia do instrumento dava-se, principalmente, por dois motivos: do ponto de vista poltico, o fato de os pases do Anexo 1 (Membros da OCDE e economias em transio) terem metas, e os pases em desenvolvimento no as terem, representou o claro reconhecimento em um documento capital do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, um dos pilares da posio do G77 e China no tocante a desenvolvimento sustentvel. Do ponto de vista econmico, o fato de os pases fora do Anexo 1 no terem metas assegurava certa flexibilidade a seus projetos de desenvolvimento. Se a previso dos custos de cumprimento das metas do Protocolo de Quioto justificava a sua
126 127
Ibid, p. 159. Ibid, p. 160.
100
no-ratificao pelos Estados Unidos, os pases em desenvolvimento certamente no poderiam aceitar metas. Ao terem de enfrentar a necessidade de, ao mesmo tempo, inserirse na moderna economia globalizada e superar seus passivos social e econmico, os pases em desenvolvimento chegaram a Joanesburgo com renovadas reivindicaes, conscientes de que as relaes internacionais, como aponta o ex-Chanceler Celso Lafer, haviam sido pautadas menos pela gide da cooperao, da justia e da eqidade do que pelo recrudescimento das divergncias Norte-Sul [...] e do surgimento de agendas seletivas de cooperao.128 O recurso a agendas seletivas torna-se instrumento de importncia capital para que os pases industrializados transmitam a suas constituencies a percepo de que esto contribuindo com grande empenho para o desenvolvimento sustentvel dos pases em desenvolvimento. As falhas de governana nestes pases so apontadas como o principal fator para que os esforos de cooperao dos pases desenvolvidos no frutifiquem. Governana mais um conceito fortalecido nos ltimos anos e cuja definio pode variar. Segundo Rosenau e Czempiel, em Governana sem governo:ordem e transformao na poltica mundial:
Governana no o mesmo que governo. Pode, em casos extremos, haver governanca sem governo e governo sem governana. Governo sugere uma autoridade formal, dotada de poder de polcia, que garante a implementao de polticas institudas. Governana refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns e partilhados, que abrangem tanto as instituies governamentais quanto mecanismos informais, de carter no-governamental, mas que s funcionam se forem aceitos pela maioria ou, mais precisamente, pelos principais atores
LAFER, Celso. Discurso na Conferncia Rio + 10, Rio de Janeiro, 25 de junho de 2002.
128
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de um determinado processo. Em outras palavras, governana um fenmeno mais amplo do que governo.129
A questo da governana, que provocou grande interesse na Cpula por ser um dos temas que envolvem a participao de diversos setores da sociedade, identificada com a agenda dos pases desenvolvidos, no contexto do estmulo maior participao da sociedade civil destes pases. Na mesma linha, a nfase que a Cpula de Joanesburgo atribuiu s iniciativas de Tipo 2 projetos que independem de entendimentos entre governos e que estimulam a relao direta entre governos locais, comunidades, entidades e empresas ou ONGs foi interpretada por certas delegaes como uma forma de privatizar as Naes Unidas, diminuindo a interveno governamental e dando iniciativa privada, s ONGs e sociedade civil a capacidade de efetivamente acelerar os avanos na rea ambiental. Essas iniciativas, no entanto, receberam amplo apoio por fortalecerem a tendncia que se verificou frutfera nos dez anos que se seguiram Conferncia do Rio. O Diretor-Executivo do PNUMA, Klaus Tpfer, considera que um dos maiores xitos de Joanesburgo foi o estabelecimento de parcerias.130 A atitude seria, antes qualquer coisa, realista, pois, como aponta Paul Wapner, em 1994, o oramento do PNUMA era de 75 milhes de dlares, enquanto o do Greenpeace era de 100 milhes e o do WWF, de 200 milhes de dlares.131 A principal crtica s iniciativas de Tipo 2, porm, no se refere ao estabelecimento de parcerias e, sim, possibilidade de se
129
CAMARGO, Aspsia. Governana para o Sculo 21. In: TRIGUEIRO, Andr (Ed.). Meio Ambiente no sculo 21, 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. p. 307.
TPFER, Klaus. Discurso no Ministrio do Meio Ambiente, Braslia, agosto de 2003. WAPNER, Paul. The transnational politics of environmental NGOs: Governmental, economic, and social activism. In: CHASEK, Pamela. The Global Environment in the Twentieth Century. p. 92.
131
130
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transformarem em outro instrumento de cooperao seletiva, pelo qual os governos de pases desenvolvidos poderiam canalizar suas contribuies diretamente para projetos e pases de seu interesse e, o mais grave, por meio de instrumento sacramentado pelas Naes Unidas. A preocupao dos pases em desenvolvimento seria no sentido de que esse processo legitimasse a tendncia dos pases industrializados para esvaziar a dimenso da cooperao nas atividades operacionais das Naes Unidas, da qual um dos exemplos seria a reforma do PNUD na ltima dcada. As iniciativas de Tipo 2 demonstram, tambm, o quanto cresceu, no perodo entre a Conferncia do Rio e a Cpula de Joanesburgo, a aceitao por parte de nmero significativo de ONGs das foras de mercado como aliado da proteo ao meio ambiente. Essa perspectiva revelou-se essencial nos pases desenvolvidos, onde se comeou a reconhecer os limites do chamado sistema de comando e controle. Quando as iniciativas eram locais, quando no havia nem legislao, nem instituies que defendessem o meio ambiente, os progressos eram rapidamente visveis e os custos revelaram-se razoveis. medida que a fase dos desafios locais nos pases desenvolvidos era superada, as questes globais como a camada de oznio ou a mudana do clima passaram a exigir altos investimentos e mudanas nos padres de produo e consumo. Mesmo os ambientalistas mais radicais sabem da dificuldade de aprovao, hoje, nos pases ricos, de uma lei com impacto ambiental sem que as entidades empresariais tenham analisado os custos de sua implementao. Esse fator representa um dos grandes incentivos para projetos em pases de menor desenvolvimento, onde cada dlar aplicado pode produzir resultados incomparveis ao que se poderia obter na Europa ou nos Estados Unidos. Nos anos que se seguiram Conferncia do Rio, outra mudana significativa deu-se por causa do maior conhecimento e do interesse pelo meio ambiente por parte das instituies e as organizaes nogovernamentais nos pases em desenvolvimento. Assim, muitos conceitos
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ligados proteo do meio ambiente, criados em pases desenvolvidos, passaram a ser analisados em contextos especficos de pases em desenvolvimento. A formao, ainda que parcial, do pensamento ambiental no Terceiro Mundo foi um dos principais elementos para que se legitimasse o movimento ambientalista nos pases em desenvolvimento. Como explica Mark Malloch Brown, Administrador do PNUD, [] the old environmental movement had a reputation of elitism [] the key now is to put people first and the environment second, but also to remember that when you exhaust resources, you destroy people.132 (o velho movimento ambientalista tinha a reputao de elitista [...]. A chave agora era colocar as pessoas em primeiro lugar e o meio ambiente em segundo, mas tambm lembrar que, quando se esgotam os recursos, as pessoas so destrudas) O contexto no qual se desenvolve a preparao da Cpula de Joanesburgo resumido por Kofi Annan: Clearly, this is not Rio.133 (Claramente, isto no o Rio). Com suas deficincias e decepes, no entanto, Joanesburgo no deixou de representar uma etapa significativa na evoluo da agenda do meio ambiente e do desenvolvimento. Anlise dos principais temas da Cpula e das reunies preparatrias O processo preparatrio da Cpula de Joanesburgo foi, desde o incio, menos ambicioso que o do Rio: no havia processos de negociao para Convenes a serem assinadas na Conferncia, nem se pretendia elaborar um documento da complexidade e abrangncia da Agenda 21. O desafio do processo preparatrio era progredir onde, no Rio, se havia verificado impasse ou no se lograra cumprimento, e
132 133
TIME, op cit, p. 12.
SPETH, James Gustave. Environment and Globalization after Johannesburg. In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 155.
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encontrar caminhos realistas para que o acordado no Rio fosse implementado. O Comit Preparatrio da Cpula do Desenvolvimento Sustentvel reuniu-se trs vezes em Nova York: em abril/maio de 2001; em janeiro/fevereiro e em maro/abril de 2002; e uma vez a quarta reunio, de carter ministerial em Bali, em maio/junho de 2002. Foi eleito para a Presidncia do Comit o Dr. Emil Salim134, da Indonsia (para uma das dez vagas de Vice-Presidente, foi eleita a Ministra Maria Luiza Ribeiro Viotti, da Misso do Brasil junto s Naes Unidas). Kofi Annan indicou para Secretrio-Geral da Cpula o indiano Nitim Desai, Secretrio-Geral Adjunto para Temas Econmicos e Sociais das Naes Unidas. Desai, que havia sido Secretrio-Geral Adjunto da Conferncia do Rio, no contava com a personalidade expansiva e a rede de conhecimentos de Maurice Strong, seu antecessor em Estocolmo e no Rio. Era inegvel, no entanto, sua larga experincia burocrtica, no Ministrio da Fazenda indiano e nas Naes Unidas, e seu conhecimento dos temas pertinentes ao desenvolvimento sustentvel. Desai foi Senior Economic Advisor da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento a Comisso Brundtland , da qual Emil Salim havia sido um dos membros, como tambm fora Strong. A Cpula foi planejada para dar especial importncia s contribuies que demonstrassem a viabilidade do desenvolvimento sustentvel nos nveis local, regional, nacional e internacional, e aos papis que podiam exercer os multistakeholders, atores nogovernamentais das mais diversas reas da sociedade civil, como o setor produtivo, os sindicatos, as organizaes no-governamentais e as comunidades cientfica e acadmica. A partir da segunda Sesso do Comit Preparatrio, j se revelava importante a participao de setores no-governamentais, que, graas a reunies, apresentaes e eventos
O talento negociador e conciliador de Salim, segundo diplomatas que participaram dos dois processos, no era comparvel ao de Tommy Koh, no processo preparatrio da Rio92.
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paralelos, trouxeram diversos elementos enriquecedores para o debate intergovernamental. Parecia clara a noo de que o exerccio poltico-diplomtico enfrentaria obstculos considerveis por no existir sinalizao por parte dos principais atores polticos no processo Estados Unidos, Unio Europia e o Grupo dos 77 e China de que estariam dispostos a ir mais alm de Doha e Monterrey (frase constantemente repetida no processo preparatrio e durante a Cpula), ou a fazer maiores concesses. Uma alternativa era atribuir maior importncia e papel na Cpula aos multistakeholders, frmula que permitiria acentuar a relevncia da reunio aos olhos da opinio pblica e de setores influentes da sociedade civil, que poderiam, por sua vez, exercer presso para que houvesse maior comprometimento por parte dos governos. medida que a Cpula de Joanesburgo se aproximava, e todos os seus objetivos faziam referncia a outras reunies como Rio, Doha e Monterrey , a frica do Sul soube aproveitar a oportunidade poltica para elevar ao mximo a ateno a ser dada pela Conferncia s prioridades da regio. Perguntado sobre qual seria o tema principal da Conferncia de Joanesburgo, o Ministro do Meio Ambiente da frica do Sul, Valli Moosa, respondeu: pobreza.135 O Princpio 1 da Declarao do Rio Os seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. d razo a Valli Moosa, mas o foco sobre a pobreza e pobreza extrema, na interpretao africana representava desvio considervel da prioridades do G77 e China, que, alm de fortalecer os princpios do Rio, queria ver progressos nos compromissos dos pases desenvolvidos com relao a recursos financeiros novos e adicionais, transferncia de tecnologia e acesso a mercados. A questo da pobreza envolvia, sem dvida, outra das reivindicaes mais tradicionais do Grupo, a do aumento da Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA), mas a ateno
135
THE ECONOMIST, 24 de agosto de 2002, p. 38.
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excessiva ajuda, representaria uma sria simplificao da agenda dos pases em desenvolvimento com relao ao desenvolvimento sustentvel. O foco sobre a pobreza era bem visto pelos pases desenvolvidos, que, ao fortalec-lo, podiam satisfazer importantes setores da sociedade civil de seus pases que queriam ver atitudes que demonstrassem algum progresso na mitigao dos impactos negativos da globalizao. Trinta anos aps o pronunciamento de Indira Gandhi na Conferncia de Estocolmo, no qual disse a frase poverty is the greatest polluter (a pobreza o maior poluidor), a relao entre pobreza e meio ambiente continuava a ser interpretada de maneiras diferentes. Os pases em desenvolvimento liam a frase da seguinte maneira: o combate pobreza o principal caminho para o desenvolvimento sustentvel, ou condio essencial para o desenvolvimento sustentvel. Os pases industrializados preferiram, em 1972, entend-la de outra forma: a diminuio da poluio passa pela diminuio da populao pobre, via controle de natalidade (e no desenvolvimento). Em Joanesburgo, a interpretao dos pases desenvolvidos teria evoludo: os principais problemas do meio ambiente esto ligados pobreza, portanto, aos pases em desenvolvimento. Entre avanos nas reas financeira, comercial e tecnolgica, ou maior ajuda para combater a pobreza, no havia dvida para os pases desenvolvidos de que o foco sobre a pobreza extrema representaria desafio poltico menor. O documento preparado pelos pases africanos com a expectativa de ser um dos principais resultados de Joanesburgo, New Partnership for African Development (NEPAD) (Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica), contm as legtimas prioridades da regio, mas revela sua disposio em ser individualizada com relao ao resto do mundo em desenvolvimento e, sobretudo pela prpria ausncia do termo sustainable em seu ttulo , a falta de compromisso com a slida, coesa e coerente posio construda a duras penas pelo G77 e China entre Estocolmo e Joanesburgo.
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Era impossvel para os membros no-africanos do G77 e China no apoiar o NEPAD, mas a iniciativa africana de singularizar-se levou o grupo de Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (SIDS, em ingls) a reivindicar, igualmente, a sua excepcionalidade. O pequeno grupo rene pases particularmente sensveis s questes de pesca e energia, e, principalmente, vulnerveis s mudanas climticas. Pases, como Tuvalu, dependem da diminuio do ritmo do aquecimento global para sua prpria existncia, visto que a maior parte de seu territrio poderia desaparecer com a elevao no nvel do mar. Quando Emil Salim apresentou, na Terceira Sesso do Comit Preparatrio, a sua proposta de plano de ao, j se podia reconhecer a estrutura do Plano de Implementao que seria aprovado em Joanesburgo.136 O documento, dividido em dez sees, dedicava uma (seo 7) exclusivamente aos SIDS, e outra (seo 8) frica. Em Bali, no entanto, durante a Quarta Sesso do Comit Preparatrio, o G77 e China, por iniciativa do Brasil, conseguiram criar uma nova seo no Plano de Implementao, na qual foram inseridas as reivindicaes da Amrica Latina e Caribe, s quais se juntaram as da sia e Pacfico, e at as da Europa por iniciativa dos pases com economias em transio, diluindo-se, assim, de forma considervel, o foco sobre a frica, to marcante no documento original. Os demais temas prioritrios constantes da proposta de plano de ao eram: erradicao da pobreza (seo 2); alterao dos padres insustentveis de produo e consumo (seo 3); proteo e gesto das bases de recursos naturais para o desenvolvimento econmico e social (seo 4); desenvolvimento sustentvel em um mundo voltado para a globalizao (seo 5); sade e desenvolvimento sustentvel (seo 6); e meios de implementao (seo 9) e governana (seo 10). A parte 1 do documento era reservada introduo.
136
A traduo para o portugus do Plano de Implementao foi publicada, em 2003, pelo Ministrio do Meio Ambiente.
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A negociao do Plano de Implementao revelou-se mais difcil do que inicialmente se imaginava, e o objetivo do Presidente do Comit Preparatrio de poder anunciar um Bali Consensus ao final da reunio no se materializou. Emil Salim atribua grande importncia associao de seu pas ao documento que seria formalmente acordado somente em Joanesburgo: a Indonsia havia desistido com dificuldade de sua candidatura para sediar a Cpula e, por motivos internos, tinha expectativas de conseguir algo mais do que organizar a ltima Sesso do Comit Preparatrio ainda que em nvel ministerial e presidida por um indonsio. Os relatos de imprensa e de participantes da reunio de Bali foram unnimes quanto ao profundo impasse ao qual se havia chegado e ao lado da preocupante quantidade de temas substantivos que ficariam pendentes para soluo em Joanesburgo. O segundo documento a ser aprovado em Joanesburgo, a Declarao Poltica, sequer fora discutido em Bali, tendo em vista a concentrao dos esforos na discusso do Plano de Implementao. O impasse provocado pela radicalizao das posies dos pases desenvolvidos e em desenvolvimento no processo preparatrio levou a que temas como a reiterao de princpios acordados no Rio, a globalizao, os meios de implementao no contexto dos quais era dada especial ateno questo de comrcio e a governana tivessem de ser negociados, sob forte presso, durante a prpria Cpula. Importantes temas, no entanto, dividiam os pases desenvolvidos. Estados Unidos e Unio Europia enfrentaram-se em diversos momentos, como nas questes de energias renovveis, de mudana do clima, de acompanhamento das iniciativas de Tipo 2 ou, ainda, de responsabilidade corporativa. Outro fenmeno marcante foi a dificuldade de coordenao entre os membros da prpria Unio Europia: alguns embates chegaram a interromper por diversas vezes, durante horas, as negociaes dos Grupos de Trabalho, pois nenhum representante da
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UE podia estar presente antes de ser conseguido o consenso entre os quinze. Nesse sentido, vale registrar o comentrio do ento portavoz da Unio Europia em Bali, o diplomata espanhol Romn Oyarzun, de que, contrariamente UE, o Grupo dos 77 e China, apesar de ter de conciliar as posies de 133 pases, em nenhum momento havia paralisado as negociaes. Isso ocorreu em Bali e, sobretudo, em Joanesburgo, pelos embates entre pases-membros e funcionrios da Comisso Europia.137 A presena de mais de cem Chefes de Estado e de Governo em Joanesburgo apesar da ausncia do Presidente George W. Bush assegurou Cpula a ateno da mdia, um dos elementos importantes do encontro. A frmula de Conferncia das Naes Unidas, inaugurada em Estocolmo e repetida para os mais diversos temas de crianas a racismo, pareceu para muitos esgotada com Joanesburgo, onde os resultados no teriam sido atingidos: much ado about nothing, como comentou um delegado ingls para um membro da delegao brasileira. Para outros, no entanto, os resultados so menos importantes do que o evento em si, uma vez que, na sociedade de hoje, profundamente influencivel pela mdia e com pouco tempo a dedicar a tantos acontecimentos, os temas adquirem importncia proporcional ao espetculo que conseguem colocar disposio dos meios de comunicao. A prioridade poltica que o meio ambiente adquiriu no perodo da Conferncia do Rio no se repetiria, mas o patamar atingido teria sido preservado pelo envolvimento dos novos atores. Para o Natural Resources Defense Council, se o Rio foi o Earth Summit (Cpula da Terra), Joanesburgo seria o Down to Earth Summit138 (Cpula dos ps no cho).
137 138
Entrevista ao autor, Nova York, outubro de 2003.
SPETH, James Gustave. Environment and Globalization after Johannesburg. In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 156.
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Principais conquistas e crticas Cpula Os mais significativos resultados da Cpula de Joanesburgo incluem, na maioria das opinies, a fixao ou a reafirmao de metas para a erradicao da pobreza, gua e saneamento, sade, produtos qumicos perigosos, pesca e biodiversidade; a incluso de dois temas de difcil progresso em inmeras negociaes anteriores (energias renovveis e responsabilidade corporativa); a deciso poltica de criao de fundo mundial de solidariedade para erradicao da pobreza; e o fortalecimento do conceito de parcerias entre diferentes atores sociais para a dinamizao e eficincia de projetos. As maiores vitrias, para os grandes grupos negociadores, tambm foram contabilizadas pelo que conseguiram impedir que fosse aprovado na Cpula. As crticas Cpula sobre Desenvolvimento Sustentvel foram infinitamente mais numerosas do que as menes s suas conquistas. Os resultados demonstraram, no entanto, que persiste considervel consistncia no tratamento das questes ligadas ao meio ambiente, e no se pode minimizar a importncia da manuteno da continuidade do caminho traado no Rio, apesar dos obstculos econmicos e polticos da dcada que separa as duas Conferncias. Se no Rio as ONGs conquistaram legitimidade, aps terem sido vistas por muita delegaes como intrusas em Estocolmo, em Joanesburgo tiveram seu papel ainda mais fortalecido. A superao de vises maniquestas e idealistas aproximou-as da dimenso mais poltica do que cientfica dos temas, e permitiu que se integrassem, na maioria dos casos, de maneira construtiva. Com alguns de seus membros presentes em diversas delegaes oficiais defendendo interesses locais, regionais ou nacionais e outros que representavam as prprias organizaes em alguns temas favorveis a uns pases e, em outros, apoiando pases diferentes , as ONGs revelaram-se mais maduras. As atitudes combativas no desapareceram, mas se consolidaram outros modos de atuao, assim como a tendncia de muitas ONGs
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internacionais para ver o mundo, tambm, pela tica dos subdesenvolvidos. Joanesburgo assistiu, ainda, ao fortalecimento da participao mais efetiva e construtiva do empresariado nas discusses internacionais sobre desenvolvimento sustentvel. Na realidade, o setor produtivo sempre teve papel preponderante nas decises dos pases com relao a suas polticas internas de meio ambiente. No se pode negar, nesse sentido, a legitimidade da maior participao do setor produtivo sobretudo transnacional quando evidente que a globalizao tem o potencial de promover ou de descaracterizar o desenvolvimento sustentvel em poucos anos. compreensvel, entretanto, a preocupao de certos governos e ONGs quanto aos possveis excessos das empresas transnacionais ao defenderem os seus interesses em diferentes pases do mundo, em funo de suas lutas por mercado. Na avaliao de Margot Wallstrm, ento Comissria Europia responsvel pelo meio ambiente
Johannesburg [...] with Doha and Monterrey, have shaped a global partnership for sustainable development. This partnership includes commitments to increased development assistance and market access for developing countries, good governance and a better environment.139 (Joanesburgo, com Doha e Monterrey, moldaram uma parceria global para o desenvolvimento sustentvel. Esta parceria inclui compromissos de aumento da assistncia ao desenvolvimento e do acesso a mercados para pases em desenvolvimento, da boa governana e de meio ambiente mais saudvel.).
A Conferncia do Rio havia estabelecido um dilogo entre pases em desenvolvimento e pases desenvolvidos que permitiu a aceitao
139
WALLSTRM, Margot. Discurso From Words to Deeds. The Results of the Sustainability Summit in Johannesburg., 11 de setembro de 2002, comentado pelo Telegrama 883 de Braseuropa, de 13 de setembro de 2002.
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universal do conceito de desenvolvimento sustentvel. Em Joanesburgo, onde se procurou traduzir o conceito em aes concretas, no se pde negar, como aponta James Gustave Speth, que the transition to a globalized world is progressing rapidly, but the transition to a sustainable one is not.140 (a transio para um mundo globalizado est progredindo rapidamente, mas a transio para um mundo sustentvel no est). Da mesma maneira que a Conferncia do Rio teve um nome oficial que refletia, na realidade, o principal tema de Estocolmo meio ambiente e desenvolvimento , a Cpula de Joanesburgo teve o nome do principal tema do Rio: desenvolvimento sustentvel. Se a prxima Conferncia adotasse o nome que melhor refletisse o foco da Cpula de Joanesburgo, seria desenvolvimento sustentvel e globalizao.
SPETH, James Gustave. Two Perspectives on Globalization and the Environment. In: SPETH, James Gustave (Ed.) Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 2.
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C APTULO 2
ATUAO DO
BRASIL
NAS TRS CONFERNCIAS
ATUAO DO
BRASIL
NAS TRS CONFERNCIAS
A) O BRASIL NA CONFERNCIA DE ESTOCOLMO No momento da realizao da Conferncia de Estocolmo, o Brasil vivia seu milagre econmico, com taxas de crescimento at superiores a 10% ao ano. O perodo correspondia, igualmente, ao de maior represso poltica na histria do Pas. Como diversos outros governos autoritrios de importantes pases em desenvolvimento, o Governo brasileiro dependia, para manter o apoio que recebia de setores influentes da sociedade, de bons resultados econmicos medidos pelo crescimento do PIB, e no pela distribuio de renda. No incio dos anos 70, pases com regimes autoritrios e com altas taxas de crescimento econmico, como a frica do Sul, a Espanha, o Ir ou a Coria do Sul, viam todos com preocupao o crescimento de um movimento a favor do meio ambiente, cujas repercusses para suas economias eram uma incgnita e cujos efeitos polticos sobre suas sociedades no podiam ser positivos, uma vez que o ambientalismo era associado aos movimentos de esquerda.1 Existia, portanto, dupla preocupao por parte de pases em desenvolvimento com regimes totalitrios como o Brasil: temiam-se, por um lado, o questionamento de polticas econmicas que
1
O jornalista e ambientalista Tom Athanasiou refere-se a never-ceasing charge that environmentalists are only watermelons, green on the outside but red on the inside.. ATHANASIOU, Tom. Divided Planet: the ecology of rich and poor. p. 17.
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sustentavam o regime e, por outro, a possibilidade de criao de novo fator de desestabilizao poltica. Ambos os temores tinham fundamento: o crescimento econmico de pases em desenvolvimento, conforme exposto anteriormente, era, de fato, colocado em questo por correntes de pensamento que favoreciam o no growth ou as limitaes ao crescimento. Existia, tambm, a percepo de que favorecer o crescimento econmico de pases totalitrios agravava ainda mais os problemas nas reas dos direitos humanos e ambiental. Havia, naquele momento, uma separao considervel entre a posio da opinio pblica dos pases ricos com relao ao Brasil, e a posio dos governos. A opinio pblica criticava abertamente os abusos do Governo brasileiro nas reas de direitos humanos principalmente a questo dos ndios e de meio ambiente. Os governos, tendo em vista suas prioridades polticas e econmicas, viam um pas que era inimigo do comunismo e que oferecia excelentes perspectivas de investimento. As principais apreenses dos governos da Europa ocidental e dos EUA com relao aos regimes autoritrios dos pases em desenvolvimento manifestavam-se, na realidade, na rea de segurana, pela modernizao e pelo crescimento do poder das foras armadas, e pelo desenvolvimento de programas nucleares, e suas conseqncias para as rivalidades e os conflitos regionais. Nos pases nrdicos, como a Sucia, no entanto, a atitude dos governos era mais prxima daquela de sua opinio pblica, e o meio ambiente era visto como prioritrio. Temia-se no Brasil, naturalmente, que as posies do Pas durante a Conferncia fossem interpretadas no contexto da falta de democracia e dos abusos aos direitos humanos. O Governo sueco, naquele momento liderado pelo Primeiro-Ministro Olof Palme, caracterizava-se por uma poltica de contestao e militncia que provocava, principalmente nos Estados Unidos, forte preocupao: Palme provocou a ira do Chefe da Delegao norte-americana ao referir-se, em discurso no plenrio, ao ecocdio provocado pelos Estados Unidos no Vietn.2 Conforme
A ATUAO DO BRASIL NAS TRS CONFERNCIAS
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consta do Relatrio da Delegao brasileira, os pases escandinavos e a Sucia em particular pareceriam dispostos [] a fazer da cruzada ambiental a fora recuperadora de suas sociedades e um elemento de prestgio nacional.3 O Brasil acabaria sendo alvo de crticas inclusive no contexto das negociaes , mas certamente no foi um alvo preferencial do Governo sueco durante a Conferncia.4 No contexto geral da poltica externa do pas, o Governo brasileiro interpretava a crescente ateno internacional ao meio ambiente como parte de um processo que no podia favorecer o Brasil, um processo que daria prioridade s chamadas novas tarefas, especialmente s questes de meio ambiente, dos direitos humanos, das leis martimas, dos narcticos, e de populao, entre outras. Segundo o Embaixador Arajo Castro, Representante Permanente junto s Naes Unidas, em discurso proferido em 1970:
[n]ingum pe em dvida a necessidade de medidas prontas e eficazes, algumas das quais recaem no mbito da cooperao internacional, com vistas ao combate contaminao e preservao do meio humano. O que parece indispensvel que essas medidas no sejam tomadas em abstrato, sem que se levem em considerao as necessidades vitais do desenvolvimento econmico. Os pases em desenvolvimento s podem ver com apreenso uma tendncia para uma poltica de estabilizao do poder que coloca toda nfase no desarmamento regional, controle da populao, desestmulo ao uso da energia nuclear para fins pacficos e desestmulo a um rpido processo de industrializao.5
2 3
ROWLAND, Wade. The Plot to save the World p. 118. MINISTRIO DO INTERIOR. Relatrio da Delegao Brasileira Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, p. 1 e 2. 4 Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003. 5 AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. p. 183.
118
As posies que o Brasil levaria Conferncia de Estocolmo refletiam esse contexto, no qual muitos elementos diferentes e contraditrios pareciam contrariar os interesses do pas. A Delegao sabia com que imagem o Brasil chegava a Estocolmo: no era a do milagre econmico, da bossa nova e do tri-campeonato de futebol. Era a de um pas que estava, havia oito anos, sob um regime militar que dava nfase absoluta a seu crescimento econmico, que no pretendia controlar o crescimento demogrfico, que tinha pssimos records nas reas de direitos humanos e de preservao da natureza, que tinha fortes tendncias nacionalistas e ambies de domnio da tecnologia nuclear. A principal ameaa para o Brasil em Estocolmo, no entanto, no viria da Europa ou dos EUA, e ,sim, da Argentina, cuja posio com relao ao aproveitamento do potencial hidreltrico do Rio Paran ameaava os planos de construo da usina que seria, naquele momento, a maior hidreltrica do mundo: Itaipu. A oposio proposta argentina tornou-se a principal batalha da Delegao brasileira, chefiada pelo Ministro do Interior, General Jos Costa Cavalcanti, que havia sido Ministro de Energia e que seria, poucos anos mais tarde, o primeiro Presidente brasileiro da empresa Itaipu binacional. A preparao da Conferncia de Estocolmo pelo Governo brasileiro foi de responsabilidade exclusiva do Itamaraty. A conscincia de que a Conferncia teria carter eminentemente poltico, segundo Henrique Brando Cavalcanti, ento Secretrio-Geral do Ministrio do Interior e membro da Delegao brasileira6, tornava natural aos demais membros da Delegao que o processo preparatrio fosse to centrado no Ministrio das Relaes Exteriores. Em Exposio de Motivos ao Presidente da Repblica, datada de 22 de dezembro de 1971, o Secretrio-Geral do Conselho de Segurana Nacional, General Joo Baptista de Oliveira Figueiredo,
6
Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003.
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lista os seis itens que o Ministrio das Relaes Exteriores, atento para o problema e julgando oportuno fixar uma posio consentnea com os interesses nacionais, prope como linha de atuao a ser adotada pelo Brasil, entre os quais se encontram: (item 5) Evitar iniciativas isoladas e fracionrias por parte de rgos da administrao pblica do pas, que possam prejudicar a poltica estabelecida; e (item 6) Desenvolver ao junto opinio pblica para esclarecer as implicaes e repercusses de cada iniciativa proposta, neutralizando possveis presses consideradas prejudiciais aos nossos interesses. Segundo o mesmo documento, Considerando a complexidade do assunto [], fez-se necessrio ouvir os ministrios mais ligados ao problema. Todos os rgos consultados manifestaram apoio linha de atuao proposta pelo Ministrio das Relaes Exteriores.7 Ao chegar essa informao ao Presidente da Repblica, s faltava realizar-se a IV Sesso do Comit Preparatrio. Quando a Delegao oficial, designada por Decreto Presidencial de 24 de abril de 1972, que inclua diversos representantes de outros rgos, se reuniu pela primeira vez, o processo preparatrio j se havia encerrado. Nesse primeiro encontro, ocorrido nos dias 10 e 11 de maio de 1972, foram analisados os antecedentes da Conferncia bem como um dos documentos bsicos [] [e] foram distribudas em seguida as tarefas, por tema e por comisso aos vrios participantes, que receberam ento a incumbncia de analis-los e apresentar relatrio da aplicabilidade e das repercusses, das respectivas recomendaes, ao caso brasileiro. Nova reunio em 25 de maio dedicou-se apreciao dos temas e dos documentos gerais da Conferncia.8
7
MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. A-2. Os demais itens mencionados referemse defesa das teses de que: a) o nus maior de corrigir a deteriorao do meio ambiente cabe aos pases desenvolvidos; b) o desenvolvimento econmico o instrumento adequado para resolver os problemas de poluio dos subdesenvolvidos; c) devem ser contrapostas proposies que resultem em compromisso que prejudique o desenvolvimento; e) deve ser conduzido o debate sob enfoque tcnico-poltico. 8 Ibid, p. 19.
120
A autonomia do Itamaraty no processo preparatrio foi tal que se podia ler no Relatrio da Delegao brasileira:
As limitaes intrnsecas da reunio, tempo, diversidade temtica, interesses conflitantes, entre outras [] restringiam o valor da Conferncia como foro efetivo de negociao, contribuam para que a fase preparatria de Estocolmo se transformasse, na prtica, num verdadeiro processo de entendimento e reunio [] [A}a partir da segunda sesso do Comit Preparatrio, realizada em Genebra em fevereiro de 1971, a Conferncia j estava de fato em curso.9
O Chefe da Delegao brasileira Primeira Sesso do Comit Preparatrio, que se realizou em Nova York, em maro de 1970, Embaixador Joo Augusto de Arajo Castro, conferiu ao discurso brasileiro, desde o primeiro momento, a tnica que caracterizaria as posies brasileiras nos anos seguintes. Segundo Vera Pedrosa:
Obrava a Delegao brasileira no sentido de reorientar os trabalhos preparatrios da Conferncia, ampliando o escopo inicialmente previsto, de forma a que inclusse o tema do desenvolvimento como elemento positivo de soluo de problemas ambientais. Dessa forma, evitar-se-ia que a Conferncia constitusse exerccio meramente conservacionista, de interesse apenas para os pases desenvolvidos. Travava-se uma batalha para impedir que os interesses conservadores dos pases desenvolvidos, no sentido da manuteno do statu quo econmico mundial, se valessem da via ambiental para tentar justificar procedimentos e estratgias imobilistas.10
9
10
Ibid, p. 13. PEDROSA, Vera. O Meio Ambiente Dez Anos Aps Estocolmo: a perspectiva brasileira. p. 29.
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muito importante, nessa anlise, a curiosa associao entre os interesses dos conservacionistas e dos conservadores, cujo casamento de curta durao s foi possvel graas s polmicas linhas de ao propostas pelo Clube de Roma. Vale ressaltar, como aponta Arajo Castro, que os argumentos de limitao ao crescimento s se aplicavam aos pases em desenvolvimento: claro que os pases em desenvolvimento no querero incorrer nos mesmos erros em que incorreram os pases altamente industrializados, mas evidente que no poderamos aceitar a resurreio, em pleno sculo XX, da teoria do selvagem feliz, de Rousseau, que deu sabor e colorido a todo o romantismo francs.11 Jean-Jacques Rousseau era apontado naquele momento como um precursor do pensamento ambiental. Segundo o professor suo Bernard Gagnebin, Rousseau lve une vhmente protestation contre le progrs des sciences et laccumulation des richesses [...] il ne faut pas oublier quen plein Sicle des Lumires lide de progrs tait ancre dans tous les esprits.12 (Rousseau faz um protesto veemente contra o progresso da cincia e o acmulo de riquezas [...] no se pode esquecer que, em pleno Sculo das Luzes, a idia de progresso estava impregnada em todos os espritos.), A busca de justificativa para o ambientalismo moderno no Romantismo no era um argumento aceitvel para a grande maioria dos analistas no final dos anos 60, perodo em que o conceito de desenvolvimento e progresso estava, tambm, impregnado em todos os espritos. Anos mais tarde, ao analisar a evoluo do pensamento ambientalista, Luc Ferry, autor de Le Nouvel Ordre Ecologique (1992), manifesta sua opinio de que existe antihumanismo na linha filosfica que procura colocar a biosfera como preocupao prioritria e denuncia esta atitude que, segundo ele, est inspirada no Romantismo alemo, e constitui desvio des droits de
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12
AMADO, Rodrigo, op cit, p. 183. GAGNEBIN, Bernard. Jean Jacques Rousseau In : Enciclopeadia Universalis, Corpus 16, p. 202.
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lhomme codifis par la Rvolution Franaise.13 (dos direitos humanos codificados pela Revoluo Francesa). No h duvida de que o discurso ambientalista tinha forte influncia do Romantismo14, mas talvez meream especial ateno os perigosos desvios que teve, no sculo XX, o enfoque conservador da questo do meio ambiente. Como lembra Joo Almino, o nazismo possibilitou que o ecologismo se apresentasse como ideologia de Estado, havendo inclusive idelogos ecologistas entre a liderana nazista.15 O ativista verde Peter Staudenmaier, estudioso da ala verde do partido nazista, afirma que from its very beginning [] ecology was bound up in an intensely reactionary political framework.16 (desde seu incio [...] a ecologia estava ligada a um quadro poltico intensamente reacionrio). O prprio Ernst Haekel, bilogo que cunhou, em 1867, o termo ecologia, acreditava na superioridade da raa nrdica e opunha-se mistura racial. Em 1930, Richard Walther Darr, ao proclamar que a unidade do sangue e do solo deve ser restaurada, transformou o lema romntico em doutrina. O movimento blut und boden, sangue e solo, esposa, segundo Joo Almino, ideais ecolgicos: o apego ao solo, natureza () a crtica ao progresso, ao mundo industrial e ao artificialismo da tecnologia moderna () vai tambm reforar a tendncia, no plano ideolgico, do nazismo de recusar tanto o capitalismo e seu consumismo de mercado, quanto o socialismo.17
DOELNITZ, Tristan. Environnement et dveloppement: le rendez-vous de Rio In: Universalia 1993, p. 95. Luc Ferry, que foi Ministro da Educao da Frana entre 2002 e 2004, causou comoo nos meios ambientalistas franceses ao associar o ambientalismo ao nazismo, em 1992. 14 ALMINO, Joo. Naturezas Mortas: ecofilosofia das relaes internacionais. Almino comenta a influncia do Romantismo nas pginas 13 e 14. 15 Ibid, p. 28. 16 STAUDENMAIER, Peter. Fascist Ecology: The Green Wing of the Nazi Party and its Historical Antecedents. Institute for Social Ecology website, Vermont. 17 ALMINO, Joo, op cit, p. 28.
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Rudolf Hess, o maior promotor da ala verde do partido nazista, colocou Darr em postos-chave no governo (Lder dos Camponeses do Reich e, posteriormente, Ministro da Agricultura): uma nova legislao ambiental implantada na Alemanha j em 1933 e, em 1935, seria aprovada legislao particularmente severa quanto preservao da flora, da fauna e de monumentos naturais. Pouco depois, apresentada a proposta de uma lei abrangente para a proteo da Me Terra: segundo Staudenmaier, all the ministries were prepared to cooperate, save one; only the minister of the economy opposed the bill because of its impact on mining.18 (todos os ministrios estavam preparados para colaborar. menos um: o ministro da economia ops-se proposta de lei por seu impacto sobre a minerao). Seria tentador associar os resultados das novas pesquisas sobre o ecologismo na Alemanha nazista com acontecimentos recentes. A acusao de Daniel Cohn-Bendit, ex-lder estudantil e lder ambientalista, de que se podia detectar ecofascismo no perigoso retorno do movimento sangue e solo na Alemanha19 parece fortalecida pelo revisionismo histrico da figura de Darr.20. As teorias do Clube de Roma, ao representarem a volta da defesa do ecologismo pela elite empresarial no momento em que o movimento era associado principalmente esquerda tambm podem ser vistas sob a tica ecofascista. Apesar das credenciais antifascistas de Aurlio Peccei o fundador do Clube de Roma foi um heri da resistncia na Segunda Guerra , no podem deixar de impressionar suas opinies expressas em Estocolmo, durante a Distinguished Lectures Series, paralela Conferncia:
Vale registrar que Goebbels, Bormann e Heydrich, segundo Staudenmaier, se opunham ala verde e consideravam Hess e seus companheiros, undependable dreamers, excentrics, or simply security risks. Aps a viagem de Hess para a Inglaterra, the environmentalist tendency was for the most part suppressed. 19 ALMINO, Joo, op cit, p. 29. 20 BRAMWELL, Anna. Darr: Was this man the Father of the Greens? In: History Today, setembro de 1984, citada por Staudenmaier.
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The main conclusion to be drawn from this study (The Limits to Growth) is that equilibrium within the human system and between it and its environment will anyhow be re-established. Evidently, it is in our collective interest rationally to plan for it, even at the cost of heretofore unimaginable sacrifices, and not to wait for forces outside our control to settle it. [] Collapse may also be caused by war and civil strife if, for instance, the next wave of human population which will invade the planet in the next three or four decades does not find a place to settle or the means to satisfy its needs. [] On the other hand society in equilibrium does not mean stagnation. Non-material-consuming and nonenvironment-degrading activities may be pursued indefinitely such as education, art, music, religion, scientific research, sport, social interactions and most service activities.21 (A principal concluso a ser tirada desse estudo ( Os Limites do Crescimento) de que o equilbrio dentro do sistema humano e entre este e seu meio ambiente ser de qualquer maneira reestabelecido. Evidentemente, do nosso interesse coletivo que isso seja planejado racionalmente, mesmo ao custo de sacrifcios atualmente inimaginveis, e no esperar que foras fora de nosso controle o faam. [...] O colapso poder ser causado pela guerra e a desordem civil se, por exemplo, a prxima onda de populao humana que invadir o planeta nas prximas trs ou quatro dcadas no encontrar um lugar para viver ou os meios para satisfazer suas necessidades [...] Ao mesmo tempo, uma sociedade em equilbrio no significa estagnao. Atividades que no consomem material ou que no degradam o meio ambiente podem continuar indefinidamente, como educao, arte, msica, religio, pesquisa cientfica, esporte, interao social e quase todos os servios).
21
ROWLAND, Wade, op cit, p 15 18.
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Os estudos que associam o ambientalismo ao nazismo, acima mencionados, no existiam no incio da dcada de 70, mas tornam ainda mais justificvel, hoje, a indignao de Arajo Castro e Miguel Ozrio com relao ao Clube de Roma e outros promotores dos limites ao crescimento. Por telegrama datado de 12 de novembro de 1970, o Embaixador Arajo Castro relata a primeira reunio de Strong como SecretrioGeral da Conferncia de Estocolmo, mencionada no captulo anterior:
o Senhor Maurice Strong (canadense) a quem U Thant acaba de designar Secretrio-Geral da Conferncia [] procurou evitar os pontos mais obviamente contenciosos na apresentao puramente conservacionista das teses do environment e, em conversa privada com o representante brasileiro, adiantou mesmo o desejo de assegurar uma posio de maior equilbrio em face das prioridades dos pases em desenvolvimento.22
A evoluo positiva da ateno reservada s reivindicaes dos pases em desenvolvimento a partir da nomeao de Strong j foi relatada no captulo 1 e, nesse contexto, interessante registrar o entusiasmo do Embaixador Arajo Castro com a evoluo. Segundo ele, a Resoluo 2657 sobre o trabalho preparatrio da Conferncia, aprovada pela Assemblia Geral
causou descontentamento em certos meios, pois os elementos introduzidos, por iniciativa do Brasil, [] tendem a transformar em um movimento claramente reivindicatrio o que antes parecia destinado a constituir apenas uma consagrao do statu quo e do gap econmico entre pases desenvolvidos e naes em desenvolvimento.23
22 23
Telegrama 1140 da Misso em Nova York, confidencial. Telegrama 1552 da Misso em Nova York, confidencial.
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Arajo Castro no esconde suas reticncias com relao capacidade de Strong de resistir s presses dos pases ricos, malgrado suas repetidas profisses de f desenvolvimentistas. Sempre segundo Arajo Castro, apesar da disposio do Senhor Strong de jogar politicamente em duas frentes [] suas inclinaes tendem j, de forma bastante clara, para um conceito de polticas sobre o meio humano ( sic ) orientado sobretudo para as preferncias do mundo industrializado.24 Strong demontrou, no entanto, que conseguiria resistir s presses dos pases ricos e acabou levando a Conferncia para a direo que interessava ao Brasil. Strong sentiu que seu mandato seria breve se no fosse mudado o rumo que a Conferncia estava tomando. Em texto publicado recentemente, ele afirma que when I became secretary-general of the Conference [] there was a strong movement on the part of developing countries, led by Brazil, to boycott the Conference.25 (quando me tornei secretrio-geral da Conferncia [...] havia um forte movimento por parte dos pases em desenvolvimento, liderado pelo Brasil, de boicotar a Conferncia.). Na realidade, no existia, por parte do Brasil, desejo de boicotar a Conferncia e, sim, de inseri-la em contexto que nos fosse favorvel e que pudesse contar com o apoio dos demais pases em desenvolvimento. O Brasil vinha tendo, na Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio e o Desenvolvimento (UNCTAD) e na Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL), papel de grande destaque.
No negaremos que, a partir de 1964, quando se tentou obter, pela primeira vez, o reconhecimento da ntima correlao entre os problemas de desenvolvimento econmico e os problemas do
Ibid. STRONG, Maurice. Stockholm Plus 30, Rio Plus 10: Creating a New Paradigm of Global Governance In: SPETH, James Gustave (Ed.). Worlds Apart: Globalization and the Environment. p. 35.
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comrcio internacional, os pases desenvolvidos apresentaram alguns sinais de uma considerao mais construtiva em relao aos problemas dos pases subdesenvolvidos.26
A mesma lgica passaria a orientar as posies brasileiras com relao ao meio ambiente: os pases em desenvolvimento aceitariam o novo tema proposto pelos pases ricos, mas queriam v-lo includo no contexto do desenvolvimento econmico e social, uma de suas prioridades tradicionais no mbito das Naes Unidas, um dos famosos trs D Desarmamento, Descolonizao e Desenvolvimento do discurso de Arajo Castro na XVIII Assemblia Geral das Naes Unidas, em 1963. No surpreende, portanto, que o diplomata brasileiro encarregado de preparar as posies brasileiras e defend-las tenha sido o Embaixador Miguel Ozrio de Almeida, reconhecido por ser um dos primeiros diplomatas a se dedicar aos temas de desenvolvimento econmico. Dotado de extraordinria inteligncia, Miguel Ozrio no era tanto um formulador de idias quanto Arajo Castro, mas tinha profunda cultura e particular talento para estruturar argumentos pontuais.27 A forte personalidade e o brilho das intervenes de Miguel Ozrio, aliados sua liberdade de ao no tocante s negociaes, tornaram-no uma das figuras centrais do processo preparatrio da Conferncia. Strong preferiria, provavelmente, ter dado conotao mais ambientalista a Estocolmo, mas, diante da oposio consistente do Brasil, j ento seguido por importantes pases em desenvolvimento, percebeu que existia uma alternativa que, se por um lado desviava os objetivos da Conferncia, por outro certamente no diminua sua relevncia. Em uma atitude pragmtica, Strong criou as condies para
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AMADO, Rodrigo, op cit, p. 193. No Apndice I deste trabalho, encontram-se dois discursos de Miguel Ozrio.
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que a Conferncia fosse adiante com alguns dos seus impulsos originais , permitindo, ao mesmo tempo, que o meio ambiente fosse discutido no contexto do desenvolvimento econmico. Miguel Ozrio e Strong, lembra Enrique Iglesias, respeitavamse mutuamente e tinham bom relacionamento pessoal. Miguel Ozrio sabia que uma atitude menos inteligente por parte do Secretrio-Geral da Conferncia poderia significar um impasse, cujas repercusses polticas no interessavam ao Brasil.28 A coletnea de discursos e documentos O Brasil e a Preparao da Conferncia de Estocolmo, preparada em abril de 1972, reconhece essa entente da qual tanto Strong como Miguel Ozrio saram vencedores: na apresentao de apenas trs curtos pargrafos , l-se: O Senhor Maurice F. Strong, Secretrio-Geral da Conferncia, ao visitar o Brasil em Janeiro de 1972, qualificou essa presena brasileira [entre os 27 pasesmembros que compuseram o Comit Preparatrio] como a maior contribuio que recebera de qualquer pas, que vinha agradecer pessoalmente.29 Antes mesmo de iniciar-se a Segunda Sesso do Comit Preparatrio, Arajo Castro j se refere importncia de se acentuar a liderana que o Brasil soube assumir com vistas reformulao da poltica das Naes Unidas em relao ao meio humano.30 Esta reformulao se tornaria definitiva aps o Reunio de Founex, em junho de 1971, em que Miguel Ozrio teria papel fundamental ao conseguir incluir as teses brasileiras no Relatrio final. No documento de trabalho que apresentou na Reunio, o representante brasileiro estrutura uma verdadeira teoria sobre a interrelao entre desenvolvimento econmico e meio ambiente, e consegue, de forma extraordinariamente direta e sucinta, criar argumentos que constituem a base de conceitos que, fortalecidos desde
Entrevista ao autor, Washington, outubro de 2003. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES., Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 2. 30 Telegrama 1553, da Misso em Nova York, confidencial.
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ento, continuam utilizados pelos pases em desenvolvimento. Ao explicar a srie de obstculos enfrentados pelos pases pobres ao procurar acelerar seu desenvolvimento tendo como referncia os pases ricos, mas sem todos os instrumentos de que estes dispem , Miguel Ozrio argumenta que
[w]henever the perspective of an investment in environment improvement cannot be directly or indirectly linked up to an increase of production (or productivity) and if this increase is not equal to or greater than the average productivity obtained in other economic endeavours, then the investment in environment will not be justified at this specific stage of economic development.31 (toda vez que a perspectiva de um investimento na melhoria ambiental no possa ser direta ou indiretamente ligado a um aumento da produo ou da produtividade, e se o aumento no for igual ou maior do que a produtividade mdia obtida em outras iniciativas econmicas, o investimento em meio ambiente no se justificar neste estgio especfico de desenvolvimento econmico.
Miguel Ozrio no nega que alguns investimentos em preservao ambiental ou recuperao podem ter importante impacto positivo sobre o crescimento econmico, mesmo em economias particularmente subdesenvolvidas, e acredita at que investimentos ambientais possam se justificar meramente por motivos econmicos. Ao discutir as possveis inter-relaes de desenvolvimento econmico e meio ambiente, o Embaixador brasileiro seleciona nove elementos que representariam as principais aes e reaes, econmicas e ambientais, para criar uma srie de combinaes que mostram casos
OZRIO, Miguel. Economic Development and the Preservation of Environment. Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 14.
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que vo de atividades ambientais capazes de provocar excessivas limitaes econmicas, a casos de atividades econmicas cujas conseqncias ambientais exigiriam recuperao excessivamente dispendiosa. Miguel Ozrio demonstra com este exerccio que existem muitas opes de relao entre desenvolvimento e meio ambiente a serem usadas nos casos especficos de cada pas ou regio.32 As teses preservacionistas e de controle populacional so abordadas com ironia e coragem:
for whom or under what criteria is the environment to be considered healthy, pleasant, desirable? If the subject should be an anaconda, the world should be a swampy forest; if a dromedary, then the destruction of forests and the creation of deserts would be proceeding at too slow a pace; if the human race, then there are too many forests and deserts [] In short, the environment under consideration will have to be considered from a subjective standpoint, and the subject will have to be man. Even more than that, man must be understood as homosapiens at his most advanced civilization stage []. It is for that subjec that environment must be preserved or recuperated.33 (para quem ou com base em que critrio o meio ambiente deve ser considerado saudvel, agradvel ou desejvel? Se o interessado for uma anaconda, o mundo deveria ser uma floresta mida; se for um dromedrio, ento a destruio das florestas e a criao de desertos estaria ocorrendo de forma excessivamente lenta; se for a raa humana, ento h excesso de desertos e florestas [...]. Em resumo, o meio ambiente em considerao ter de ser considerado de um ponto de vista
Miguel Ozrio antecipa a tese que viria a ser defendida no Rio e em Joanesburgo, de que no h receita nica para a preservao do meio ambiente e para a promoo do desenvolvimento. 33 OZRIO, Miguel, op cit, p 3 e 4.
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subjetivo, e o sujeito ter de ser o homem. Mais do que isso, o homem dever ser compreendido como o Homo sapiens em seu estgio de civilizao mais avanado [...]. para esse sujeito que o meio ambiente deve ser preservado ou recuperado.).
As teses de controle do crescimento populacional e limitaes ao crescimento so rejeitadas por representarem uma confuso entre meios e fim, e ignorarem a importncia da escala e do crescimento das economias para se criar a prpria capacidade de compreenso do meio ambiente:
any processes that would limit the dimensions of the subject, as a condition for environment improvement, would tend to reduce the overall enjoyment to be derived from the environment in inverse proportion to its improvement. It might have some characteristics of a zero sum game.34 (qualquer processo que criasse limitaes como condio para a melhoria das condies do meio ambiente, tenderia a reduzir os frutos ocasionalmente derivados do meio ambiente em proporo inversa sua melhoria. Isto poderia levar a algumas caractersticas de um jogo de soma zero.).
As concluses de Miguel Ozrio apontam para a diferena de responsabilidade entre os pases:

the main environmental responsibility belongs to developed countries, and the main responsibility of underdeveloped countries is accelerated economic develoment itself [] the responsibility for the preservation of the environment grows as a function of economic development itself, being at a maximum among the
34
Ibid, p. 9.
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most developed nations and at an absolute minimum in the conditions of initial stagnation.35 (a principal responsabilidade ambiental dos pases desenvolvidos, e a principal responsabilidade dos pases subdesenvolvidos o desenvolvimento econmico acelerado em si mesmo [] a responsabilidade pela preservao do meio ambiente cresce em funo do desenvolvimento econmico, chegando ao seu mximo entre os pases desenvolvidos e ao seu mnimo absoluto nas condies de estagnao inicial.).
O Relatrio de Founex, que incorporaria a linha de pensamento do representante brasileiro, consegue manter surpreendente atualidade, sobretudo quando comparado aos documentos que procurava contestar, como os textos do Clube de Roma que, lidos hoje, parecem extraordinariamente datados e chocantes, tanto pelo aspecto ecofascista, mencionado anteriormente, quanto pelo seu distanciamento do pensamento humanista. A posio defendida pelo Brasil, ironicamente, preconizava uma atitude essencialmente mais democrtica do que a posio defendida pela linha de pensamento que tinha forte influncia sobre pases desenvolvidos europeus. O seminrio da CEPAL, held in beautiful and as they say with pride highly-polluted Mexico-City36, que se realizou na bela e como eles dizem com orgulho altamente poluda Cidade do Mxico, revelou que a percepo do continente era de que ainda estava em posio confortvel com relao poluio, o que lhe asseguraria ampla vantagem para maior desenvolvimento industrial. Assim, Miguel Ozrio podia expressar viso mais amigvel do meio
Ibid, p. 14. OZRIO, Miguel. Discurso na Terceira Sesso do Comit Preparatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano, Nova York, 14 de setembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 9.
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ambiente, diante da ausncia de desenvolvidos: As we begin to see, in the long run the very goals of development become environmental in nature37 (Como podemos comear a ver, a longo prazo os prprios objetivos do desenvolvimento tornam-se ambientais por natureza). Nessa ocasio, a Delegao obteve o apoio dos governos da regio ao Relatrio de Founex e linha de atuao que o Brasil estava mantendo no Comit Preparatrio. Na Terceira Sesso do Comit Preparatrio, em setembro, apesar da boa receptividade do Relatrio de Founex, permaneciam no relatrio do Secretrio-Geral elementos que poderiam prejudicar a posio do Brasil38 e dos pases em desenvolvimento. Iniciou-se, assim, esforo destes pases para elaborar um projeto de Resoluo a ser apresentado XXVI Assemblia Geral das Naes Unidas. Em outubro, em Lima, a Delegao do Brasil Reunio Ministerial do Grupo dos 77 articulou a negociao de ante-projeto de texto de Resoluo, com o ttulo de Desenvolvimento e Meio Ambiente, que acabaria sendo apresentado pela presidncia do Grupo dos 77 na Assemblia-Geral. A atuao do Brasil na XXVI Assemblia Geral contribuiu para que a Resoluo 2849 fosse aprovada com 85 votos a favor, 2 contra e 34 abstenes. Essa vitria mostrou-se particularmente importante no contexto da renovada ateno dada pela imprensa internacional s idias de no growth pela publicao, no mesmo ms de janeiro de 1972 em que fora aprovada a Resoluo, do livro Blueprint for Survival, examinado no captulo anterior. A Assemblia Geral representou, tambm, ocasio para que tanto o Representante Permanente junto s Naes Unidas, Embaixador Sergio Armando
OZRIO, Miguel. Discurso no Seminrio Regional Latino-Americano sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente. 6-11 de setembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 12. 38 PEDROSA, Vera, op cit, p. 42.
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Frazo, como o Embaixador Miguel Ozrio de Almeida fizessem discursos particularmente duros. O Embaixador Frazo, ao se referir maneira como a questo do meio ambiente vinha sendo usada para criar um novo cdigo de comportamento dos pases desenvolvidos e das instituies financeiras internacionais, alertava que os pases em desenvolvimento are being called upon to share the burden of the preservation of the ecology while the war on poverty is still considered to be une petite guerre. (esto sendo chamados para compartilhar o fardo da preservao da ecologia, enquanto a guerra contra a pobreza ainda considerada uma (pequena guerra). Frazo denunciou, tambm, o malicious trend according to which the old patterns of colonial paternalism are being replaced by a pseudo-scientific outlook to justify non-development.39 (a tendncia maliciosa pela qual antigos padres de paternalismo colonial esto sendo substitudos por perspectivas pseudo-cientficas que buscam justificar o no-desenvolvimento). J Miguel Ozrio, em seu primeiro discurso na II Comisso, apresenta um verdadeiro relatrio, no qual explica o que a Delegao do Brasil considera serem os motivos legtimos e ilegtimos para a convocao da Conferncia de Estocolmo. Ao abordar, entre os motivos legtimos, a poluio em escala mundial, o representante brasileiro lista os dez maiores poluentes, explica de maneira pormenorizada sua utilizao e suas conseqncias e conclui:
The whole world and, certainly, the underdeveloped countries, are looking at Stockholm as the place and time when the developed countries will commit themselves to taking all necessary steps to reduce or neutralize the emission of pollutants of broad international significance. This commitment should entail all the
FRAZO, Sergio Armando. Discurso na II Comisso. XXVI Assemblia Geral, 8 de outubro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 6.
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necessary national measures but also the financing of research in areas of world significance.40 (O mundo inteiro e, certamente, os pases em desenvolvimento, esto olhando para Estocolmo como o lugar e o momento em que os pases desenvolvidos vo se comprometer a tomar as medidas necessrias para reduzir ou neutralizar as emisses de poluentes de amplo escopo internacional. Este compromisso dever significar todas as medidas domsticas necessrias, mas tambm o financiamento de pesquisa em reas de escopo mundial).
As partes mais incisivas do discurso referem-se a dois dos motivos ilegtimos: a questo do controle demogrfico e a dos common goods (bens comuns). Sobre a forma como estava sendo tratada a questo populacional no processo preparatrio de Estocolmo, Miguel Ozrio reitera os argumentos que vinha apresentando nas reunies anteriores e faz um protesto contra a atitude calvinista, segundo a qual os pases desenvolvidos consideram que haviam, pelo prprio desenvolvimento, demonstrated their right to salvation and perpetuation which would require the more numerous underdeveloped peoples to stop breeding and encroaching upon their delicious enjoyment of nature and of other natural resources. demonstrado seu direito salvao e perpetuao, o que requereria aos mais numerosos povos subdesenvolvidos parar sua reproduo e assegurar [aos ricos] o delicioso desfrute da natureza e de outros recursos naturais). Com relao aos common goods, menciona a simpatia de diversas delegaes por um World Trust (fundao ou administradora mundial), que resguardaria criteriosamente certas riquezas naturais: If resources are shared, in trust by all peoples, then economic power, industrial productivity and financial control should also be shared. Since
OZRIO, Miguel. Discurso na II Comisso. XXVI Assemblia Geral, 29 de novembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 11.
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the latter is unthinkable to developed countries, the former shall also be unthinkable by underdeveloped countries.41 (Se os recursos [naturais] devem ser compartilhados, para o bem de todos os povos, ento o poder econmico, a produtividade industrial e o controle financeiro deveriam tambm ser compartilhados. J que impensvel para os pases desenvolvidos que isso acontea com os ltimos, o primeiro deve ser impensvel para os pases em desenvolvimento As palavras do representante brasileiro causaram reao violenta do representante norte-americano, Daniel Patrick Moynihan, que, em seu discurso, acusou de paranica e superficial a atitude brasileira com relao a questes como populao, common goods e crescimentozero, e explicou que no havia atitude calvinista e, sim, o xito dos pases desenvolvidos como resultado do hard work (trabalho rduo). O Representante brasileiro, em resposta brilhante42, demonstrou que todas as paranias da Delegao brasileira estavam solidamente baseadas em documentos, leu os principais trechos desses documentos e explicou que o delegado norte-americano, ao contestar a atitude calvinista apenas a reforava:
for him [Moynihan] underdevelopment is the result of laziness in the poor corners of the world while wealth is the result of hard work []. I can assure the distinguished delegate of the United States that there is an inverse correlation between hard work and wealth and that the hardest working people in the world are the poor of the underdeveloped world when they find a job.43 (para ele [Moynihan], o subdesenvolvimento o resultado da preguia nas regies mais pobres, e a riqueza o resultado do
Ibid, p.17 e 22. Cpia do referido discurso encontra-se no apndice I. 43 OZRIO, Miguel. Discurso na II Comisso. XXVI Assemblia Geral, 2 de dezembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p. 16.
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trabalho rduo [...] Posso assegurar ao delegado dos EUA que h uma relao inversa entre trabalho rduo e riqueza e que os mais rduos trabalhadores so os pobres dos pases em desenvolvimento, quando encontram um trabalho).
Ao chegar ltima Sesso do Comit Preparatrio, o Brasil havia obtido vitrias significativas e, sobretudo, havia conseguido reunir o mundo em desenvolvimento em torno de uma reao viso restritiva proposta pelos pases desenvolvidos para a abordagem multilateral da questo do meio ambiente. Era, como disse Miguel Ozrio a Iglesias, uma holy conspiracy (conspirao sagrada).44 A atitude brasileira no significava bloquear a agenda ambiental internacional, como acusavam certas delegaes, uma vez que era acompanhada de viso alternativa, integrada no Relatrio de Founex e na Resoluo 2849. Um tema, no entanto, no foi resolvido de forma satisfatria no contexto do Comit Preparatrio: o Princpio 20, sobre notificao sobre riscos fora da jurisdio de um Estado. O Grupo de Trabalho que havia negociado o texto da Declarao conseguiu sua aprovao por 26 de seus 27 membros. Somente a Argentina manifestou reserva, por no estar satisfeita quanto no-incluso de clusula de notificao prvia no texto do Princpio, em que se lia:
Relevant information must be supplied by States on activities or developments within their jurisdiction or under their control whenever they believe, or have reason to believe, that such information is needed to avoid the risk of significant adverse effects on the environment in areas beyond their national jurisdiction.45 (Deve ser fornecida pelos Estados informao
Entrevista ao autor, Washington, outubro de 2003. O anexo E do Relatrio da Delegao Brasileira Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, com o relato da atuao do Brasil em Estocolmo com relao ao Artigo 20 da Declarao, encontra-se no Apndice II deste trabalho.
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relevante sobre atividades ou desenvolvimentos dentro de suas jurisdies ou sob seu controle, sempre que acreditem, ou tenham razes para acreditar, que essa informao necessria para evitar riscos de efeitos adversos significativos ao meio ambiente em reas fora de sua jurisdio.).
A reivindicao argentina, apresentada anteriormente em outros foros, era que Estados a montante de rios internacionais tinham de notificar os Estados a jusante sobre as atividades que pretendiam empreender, e que as informaes que estes recebessem teriam de ser fornecidas em tempo hbil para exame e eventuais verificaes. Para o Brasil, que estava desenvolvendo, junto com o Paraguai, o projeto de Itaipu, tal posio era inaceitvel.46 s vsperas da Conferncia, a Argentina fez circular proposta de emenda aditiva ao Pargrafo 20: This information must also be supplied at the request of any of the parties concerned within appropriate time and with such data as may be available and as would enable the above mentioned parties to inform and judge by themselves of the nature and probable effects of such activities,47 (Essa informao deve ser igualmente fornecida a pedido de qualquer Parte envolvida, com antecedncia e com os dados disponveis, de maneira a que as Partes mencionadas acima possam informar e julgar por si prprias a natureza e os provveis efeitos dessas atividades.), o que levou o Brasil a ter de dedicar grande parte de seus esforos durante a Conferncia de Estocolmo a contornar a iniciativa argentina. Ao iniciar-se a Conferncia, a questo do Princpio 20 havia adquirido importncia vital: lidava com um dos projetos de maior relevncia poltica e econmica do Governo. Envolvia, ao mesmo tempo, a questo tradicionalmente mais delicada da poltica externa brasileira,
Para relatos pormenorizados sobre a negociao do Artigo 20, ver anexo E do Relatrio, O Artigo 20 da Declarao, e PEDROSA, Vera, op cit, p. 47-49 e 60-67. 47 PEDROSA, Vera, op cit, p. 49.
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a relao com a Argentina. Os maiores desafios de Estocolmo haviam sido vencidos na fase preparatria. Da oposio proposta Argentina, portanto, dependia o xito da Delegao brasileira e, nesse sentido, particularmente interessante observar que haviam sido preparadas quatro tticas, sendo a ltima, que evidenciaria a discordncia brasileiroargentina para mbito muito mais amplo, afinal necessria. Segundo o relatrio da delegao, o Brasil verificou que estava praticamente isolado e que a tese Argentina havia ganho numerosos aliados. Diante do fato de que, a pedido da China, um comit ad- hoc havia sido criado para negociar a Declarao, a ttica da Delegao brasileira foi de propor quatorze emendas ao projeto de Declarao para transmitir a sensao ou de que no se conseguiria negoci-lo, ou de que teria de ser reduzido a um ou poucos pargrafos, ou de que se tinha de retornar ao projeto encaminhado pelo Comit Preparatrio. O Brasil tambm defendeu que a Declarao tinha de ser aprovada por consenso, contornando a possibilidade de que fosse aprovada por votao. Ao mesmo tempo, graas a manobras parlamentares, a Delegao atrasou por trs dias o incio dos trabalhos do Comit ad-hoc.48 O Brasil, porm, foi surpreendido pela rapidez dos trabalhos do Comit ad- hoc, teve de abandonar as tticas dilatrias49 e decidiu propor mudanas nos princpios que tratavam de compensaes por danos em seu territrio em razo de obras sob a jurisdio de outras Partes, bem como introduzir mais uma alternativa de texto para o Princpio 20. No obtendo sucesso, adotou a Delegao sua ltima opo: manobrar para retirar o Princpio 20 da Declarao, remetendo o assunto, sem soluo, para a Assemblia Geral.50 O tema seria negociado, pelos Chanceleres da Argentina e do Brasil, durante a XXVII Assemblia Geral, o que resultaria na apresentao conjunta de texto
Anexo E do Relatrio da Delegao Brasileira Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, p. E4 e E5. 49 Ibid, p. E7 e E8. 50 Ibid, p. E8.
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sobre cooperao entre Estados no campo do meio ambiente, aprovado sob a forma da Resoluo 299551. O Princpio 20, assim, no constou da Declarao de Estocolmo, o que no impediu a Argentina de continuar sua cruzada pela consulta prvia obrigatria em outros foros.52 O sucesso em impedir a aprovao da proposta argentina teve tal repercusso, tanto naquele momento quanto na memria coletiva, que os outros xitos da atuao da Delegao brasileira foram subestimados. Em 1972, de fato, a prioridade de evitar obstculos construo de Itaipu no se podia comparar com o que poderia vir a ser o legado da Conferncia de Estocolmo. A atitude firme da Delegao do Brasil, principalmente no tocante ao Princpio 20, provocou, fora do Brasil, reaes negativas: segundo o Relatrio da Delegao:
Notou-se [...] uma tendncia, manifestada sobretudo na imprensa, de procurar atribuir a certos pases uma atitude de intransigncia que estaria pondo em risco as possibilidades de sucesso da Reunio. [...] A Delegao do Brasil foi considerada por alguns um bom alvo para esses movimentos da opinio talvez em funo de sua atitude firme e decidida durante o perodo preparatrio. [...] Alm das tentativas efetuadas por certa imprensa de apontar o Brasil como atuando em liderana negativa na Conferncia, algumas delegaes tambm o fizeram [...].53
O Relatrio refere-se, principalmente, aos pases nrdicos, cujas atitudes com relao s posies brasileiras, segundo Henrique Brando Cavalcanti, eram muito mais negativas do que a dos demais pases desenvolvidos.54 Segundo Wade Rowland, The ambiguous position
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PEDROSA, Vera, op cit, p. 65-66. Ibid, p. 66-67. 53 MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. 23-24. 54 Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003.
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of these countries [U.S. and Western European Nations] twisted itself into a series of inexplicable, rosily favourable comments on the brilliance and hard-working nature of the Brazilian delegation which were to be a source of continual bafflement for reporters attending press conferences and briefings held by these delegations.55 (A posio ambgua desses pases EUA e pases da Europa Ocidental] levava a que fossem feitos comentrios rseos inexplicveis a favor do brilho e do trabalho rduo da delegao brasileira, que deixavam atnitos os jornalistas que assistiam s conferncias de imprensa destas delegaes.). A Delegao brasileira, no entanto, havia tornado possvel o que Iglesias chamaria the great intellectual reconciliation of Stockholm: development and the environment.56 (a grande reconcialiao intelectual de Estocolmo: desenvolvimento e meio ambiente). Essa vitria, indiscutvel do ponto de vista diplomtico, enriquecia a dualidade que existia no Ministrio das Relaes Exteriores, durante a primeira metade do regime militar e que se revelou amplamente em Estocolmo: um lado essencialmente conservador, presente na posio soberanista, e outro em que se preconizava o direito ao desenvolvimento e a diminuio dos desnveis de riqueza entre as naes posio moderna, vista com respeito e simpatia at hoje. O ex-Chanceler Luiz Felipe Lampreia, em seu livro Diplomacia Brasileira, refere-se a essa dualidade: havia um regime conservador, mas isso era um pouco arejado por uma poltica externa que, na rea econmica, tinha um discurso agressivamente reformador e desafiador de uma ordem internacional. O Itamaraty tinha de lidar com presses internacionais em prol da democracia, dos direitos humanos e, no caso, do meio ambiente: Ns no sabamos disso, mas era, de certo modo, uma maneira de neutralizar, de contra-atacar essas presses que se faziam sobre o Brasil de Castello Branco, sobre o Brasil de Costa e
ROWLAND, Wade, op cit, p. 55. GUIMARES, Roberto Pereira. Ecopolitics in the Third World: an institutional analysis of environmental management in Brazil. p. 287.
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Silva, sobre o Brasil de Mdici. Segundo o Embaixador Lampreia, o ento Ministro da Fazenda, Delfim Netto, achava uma graa extraordinria nas posies do Itamaraty, que, certamente, no refletiam o pensamento dele, mas eram a palavra do Brasil nesses foros.57 No auge do regime militar, o Brasil, portanto, defendeu uma agenda que, nos anos subseqentes, provaria ser adequada a um pas democrtico. Alguns setores do ambientalismo brasileiro apontam para a atitude do Brasil em Estocolmo como um erro histrico: o Brasil ajudou a bloquear a agenda ambiental pelo temor criao de instrumentos que legitimassem a diminuio da soberania, temor que s se justificava pelos abusos que eram cometidos pelo Governo, principalmente na rea de direitos humanos. Essa anlise estaria baseada no princpio de que a agenda proposta pelos pases ricos era progressista. Em retrospecto, no entanto, indiscutvel que as solues propostas pelos pases ricos em 1972 se revelaram muito mais incorretas e pouco democrticas do que a luta dos pases em desenvolvimento para que a agenda ambiental fosse inserida no contexto mais amplo do desenvolvimento. A Delegao brasileira poderia ter bloqueado as negociaes e boicotado de fato a Conferncia, como temia Strong? Dificilmente, pois o preo poltico seria muito elevado: esta atitude, certamente, dividiria os pases em desenvolvimento e, sobretudo, representaria um duro golpe contra um dos pilares da diplomacia brasileira: o fortalecimento do multilateralismo. O Brasil poderia ter aceitado a agenda proposta pelos desenvolvidos? Sim, mas isso nos teria permitido uma alternativa limpa ao nosso desenvolvimento? Teramos evitado erros? Apesar de declararmos que no queramos repetir os erros cometidos pelos pases ricos em seu processo de desenvolvimento, sabamos que dificilmente poderamos evit-los. Que alternativas nos ofereceram os pases ricos em 1972? A conservao dos recursos
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LAMPREIA, Luiz Felipe. Diplomacia Brasileira: palavras, contextos e razes. p. 86-87.
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naturais e o controle demogrfico, o que significava, em outras palavras, que, para crescer, teramos de poluir. A agenda original seguia, de certa forma, uma lgica comparvel do Tratado de No-Proliferao (TNP), uma vez que procurava congelar o statu quo, fortalecendo os que j se haviam desenvolvido, e proibindo a entrada de novos membros, que ameaariam a estabilidade dos outros. No caso do meio ambiente, entretanto, quem possui os arsenais no caso, os recursos naturais so os pases em desenvolvimento. A posio brasileira de no aceitar o tratamento multilateral dos temas ambientais de forma isolada, e de associ-lo ao do desenvolvimento econmico, representava uma alternativa construtiva e comprovou-se uma opo poltica acertada, uma vez que, at hoje, permanecem sob esta tica as negociaes ambientais. Vale ressaltar, alm do acerto poltico, a qualidade das intervenes brasileiras, principalmente as de Miguel Ozrio. A leitura de seus discursos, dois dos quais esto no Apndice I deste trabalho, revela, ao mesmo tempo, seu profundo conhecimento do tema e sua absoluta convico de estar defendendo os interesses do Pas. O Itamaraty saiu fortalecido da Conferncia de Estocolmo por ter demonstrado que sabia cumprir as prioridades do Governo o caso de Itaipu e que podia exercer liderana internacional, graas a posies gestadas dentro da Casa. Saiu fortalecida, tambm, a confiana no multilateralismo, em razo dos instrumentos que colocava disposio dos pases em desenvolvimento. Para Marcel Merle, [a]s Organizaes Internacionais so agentes de transformao da sociedade internacional, na medida em que [] ofereceram uma tribuna massa dos povos deserdados. Mesmo que isso ainda no tenha provocado uma mudana na distribuio dos meios de poder, tem afetado a relao das foras, que no so todas foras materiais.58 A Delegao brasileira soube usar a
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MERLE, Marcel. Sociologia das Relaes Internacionais. p. 271.
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tribuna, soube usar as foras no-materiais e conseguiu dar um passo importante na transformao da sociedade internacional. B) O BRASIL NA CONFERNCIA DO RIO O Brasil, ao assumir a organizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, tomou uma deciso que teve importantes repercusses nas polticas interna e externa do Pas. O Brasil, em termos ambientais, nunca foi o mesmo depois da Rio-92, afirma a sociloga Samyra Crespo, que realizou a importante pesquisa O que o brasileiro pensa sobre o meio ambiente e o desenvolvimento sustentvel?59 Sem ter a pretenso de poder resumir, em poucas linhas, a histria do Pas nas duas dcadas desde Estocolmo, mas no intuito de esclarecer o que levou o Governo a oferecer o Brasil como sede da Conferncia, parece necessria uma breve anlise do perodo. Do ponto de vista econmico, o chamado milagre brasileiro havia sido desafiado e, finalmente, vencido pelas duas crises do petrleo, pela crise da dvida externa e pela inflao. O modelo de desenvolvimento brasileiro, apesar de seus aspectos positivos, no foi adaptado s mudanas no contexto mundial e, pior, o Pas teve de assistir ao crescimento de economias consideradas muito menos promissoras do que a brasileira. No se podia culpar apenas a economia mundial e os pases desenvolvidos pelo declnio da situao econmica. Ao contrrio, a grande ironia vinha do fato de o maior desafio ao nosso modelo de desenvolvimento a crise do petrleo ter sido iniciado, de maneira voluntria, por pases em desenvolvimento. O Brasil sofreria outras crises causadas por pases em desenvolvimento, todas, no entanto, conseqncias de crises
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CRESPO, Samyra. Uma viso sobre a evoluo da conscincia ambiental no Brasil nos anos 1990 In: TRIGUEIRO, Andr. Meio Ambiente no Sculo 21: 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. p.63.
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internas desses pases, e no resultado de planejamento poltico, como no caso dos pases membros da OPEP. Do ponto de vista poltico, a abertura e o fim do regime militar permitiram grandes mudanas e questionamentos, mas, sobretudo, a maior participao da sociedade civil e o fortalecimento dos poderes locais, em detrimento do tradicional modelo centralizador. Graas a isso, fortaleceram-se as instituies, e as grandes questes sociais puderam ser focadas de maneira direta, o que demonstrou que os problemas do Pas estavam longe de ser resolvidos apenas com o retorno democracia. As conhecidas conseqncias da m distribuio de renda, no entanto, agravaramse, sobretudo nas cidades: a criminalidade a face mais visvel da injustia social passou a ser uma das maiores preocupaes da vida urbana e a nova marca registrada do Pas no exterior, em substituio aos abusos contra os direitos humanos praticados pelo Estado no perodo militar. Na rea ambiental, as circunstncias brasileiras favoreceram o crescimento do interesse da opinio pblica pelo tema, mas tambm alimentaram a frustrao com a qual o Pas assistia destruio desnecessria de alguns recursos naturais simbolizada pelas queimadas na Amaznia e ao desprezo pelo bem-estar das populaes, cujo maior exemplo foi o incndio causado pelo vazamento de uma tubulao de gasolina em Cubato, em fevereiro de 1984. Com a volta democracia, na realidade, a sociedade brasileira passou a poder manifestar sua insatisfao com a piora das condies ambientais, que repetia, fase por fase, mas com atraso e em ritmo acelerado, o mesmo processo que se observou nos pases desenvolvidos nas dcadas de 50 a 70. A classe mdia urbana, alm de conviver com a degradao de seus bairros, passou a constatar, com o aumento do turismo interno, a destruio das paisagens e a m manuteno dos parques, lagos e praias. Essa similaridade com o processo ocorrido nos pases desenvolvidos, lembra o Professor
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Goldemberg60, tambm se verificou na criao de ONGs ambientais no Pas e na maior participao da comunidade cientfica, cujas primeiras reivindicaes estavam ligadas oposio construo de usinas nucleares. A sociedade brasileira, no entanto, no havia resolvido os problemas bsicos da populao, como sade, educao ou alimentao, identificados como pr-condies para que uma sociedade passe a ter o meio ambiente como prioridade. Com isso, a questo ambiental entrou em uma longa lista de dvidas sociais e colocou-se, com novos elementos, no contexto descrito pelo historiador Jos Augusto Pdua como a convivncia no Brasil desse duplo movimento: uma rica tradio de simpatia cultural e elogio laudatrio da natureza, de um lado, e, do outro, uma histria de contnua agresso contra as suas principais manifestaes.61 A simpatia pela questo ecolgica espalhou-se pelo pas, as ONGs ganharam mais fora no combate s agresses contra o patrimnio ambiental62, mas os inegveis progressos na legislao ambiental no asseguravam aos Governos Federal, Estaduais e Municipais a capacidade e os meios de combater efetivamente os abusos ambientais, nem pelo fato de a defesa do meio ambiente ter sido situada, na Constituio de 1988, entre os nove princpios gerais da atividade econmica, ou de houver todo um captulo sobre o Meio Ambiente (Art. 225) no Ttulo VIII, da ordem social daquela carta. Como diz Montesquieu, em De lEsprit des Lois: Quand je vais dans un pays, je nexamine pas sil y a des bonnes lois, mais si on excute celles qui y sont, car il y a des bonnes lois partout.63 (Quando vou a um pas, no verifico se ele tem boas leis, mas se as que existem so observadas, pois boas leis h em todo lugar.). O grande
Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003. GIL, Gilberto. Algumas notas sobre cultura e ambiente In: TRIGUEIRO, Andr. Meio Ambiente no Sculo 21: 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. Ccitado p. 56-57. 62 Lei 7347, de 27 de julho de 1985. 63 LE PRESTRE, Philippe. Ecopoltica Internacional. Citado p. 82.
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salto do ambientalismo localizado e comunitrio para uma viso contempornea das implicaes econmicas polticas e cientficas da questo ambiental no Brasil ocorre, indiscutivelmente, com a preparao e a realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Pas. A superexposio que o tema obteve por aqui antes, durante e aps a Conferncia, segundo Samyra Crespo:
descolou definitivamente, para os brasileiros, a problemtica ecolgica ou ambiental daquela moldura provinciana que colocava o ambientalismo na caixinha da contracultura, e, rapidamente, tanto entre as elites informadas quanto entre a populao (atravs da mdia), meio ambiente comeou a ser relacionado a uma srie de eventos dramticos que a pauta dos chamados problemas globais fez emergir.64
O que levou o Governo do Presidente Jos Sarney, em dezembro de1988, a propor o Brasil para sede da segunda grande conferncia das Naes Unidas sobre questes ambientais? Certamente a avaliao de que, politicamente e em matria de imagem, o Pas tinha mais a ganhar do que a perder ao tomar essa deciso que representava altos riscos. Uma srie de acontecimentos fez de 1988 o ano em que o Brasil se tornou o foco principal do debate ambiental internacional: a segunda onda do meio ambiente, como se refere o Embaixador Luiz Filipe de Macedo Soares, desencadeada, em grande parte, pela ampla divulgao do Relatrio Brundtland, trazia uma agenda aggiornata que refletia as preocupaes ambientais de uma nova gerao nos pases desenvolvidos65. No era mais a poluio que havia sido satisfatoriamente contornada nos pases mais ricos que dominava a
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CRESPO, Samyra,, op cit, p. 62. Entrevista ao autor, Braslia, novembro de 2003.
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opinio pblica: entre as novas preocupaes, estavam a mudana do clima e a perda de biodiversidade. O aumento das queimadas na Amaznia, segundo novos dados independentemente de serem ou no confiveis, recebeu particular destaque na mdia internacional, assim como suas conseqncias para o clima e a biodiversidade. Alguns artigos na imprensa internacional tiveram grande impacto, principalmente o que foi publicado no The New York Times, em 12 de agosto de 1988, sob o ttulo Vast Amazon Fires, Man Made, linked to Global Warming (Grandes incndios na Amaznia, provocados pelo homem, relacionados ao aquecimento global) , e o editorial do mesmo jornal Who is burning the Amazon? (Quem est queimando a Amaznia?). Na realidade, o vero de 1988 no hemisfrio Norte lembrado pelos ecologistas como o vero da Terra ameaada, pois reuniu tantas notcias negativas na rea de meio ambiente que a revista Time, em 1989, escolheu, em vez do tradicional Homem do Ano, a Terra como Planeta do Ano66. O calor do vero norte-americano e europeu convenceu a opinio pblica de que o efeito-estufa no era apenas terico, e as notcias de secas na China e na Unio Sovitica, de inundaes em Bangladesh e de furaces no Caribe confirmavam que o problema era global. As queimadas na Amaznia mereceram particular destaque: era um fenmeno em princpio local, mas com conseqncias globais, pelos efeitos sobre as mudanas climticas e pela destruio da biodiversidade. Alm disso, era provavelmente o nico fenmeno sobre o qual se imaginava ter algum controle: afinal, as queimadas eram provocadas, em sua maioria, pelo homem, e medidas adequadas poderiam impedir que continuassem. Furaces, secas, chuvas e calor no podiam ser eliminados de um ano para o outro, mas os incndios, sim. A opinio pblica, no Brasil e no exterior, recebeu informaes que mesclavam dados cientificamente comprovados e mitos quase
SALE, Kirkpatrick. The Green Revolution: the environmental movement 19621992. p. 72.
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inabalveis, como o de que a Amaznia continuava sendo o pulmo do mundo. A apelao aos sentimentos da opinio pblica chegou a ter momentos francamente grotescos, como no caso da revista Time, que chegou a publicar que This year the Earth spoke, like God warning Noah of the deluge. Its message was loud and clear, and suddenly people began to listen, to ponder what portents the message held.67 (Este ano a Terra falou, como Deus anunciando o dilvio a No. Sua mensagem foi em alto e bom som, e repentinamente as pessoas passaram a ouvir e a pensar sobre as consequncias dessa mensagem.). O Governo do Presidente Jos Sarney, apesar de concentrado nos inmeros problemas internos, em plena Assemblia Nacional Constituinte, e atravessando um dos piores momentos financeiros da histria do Pas, teve de tomar medidas que transmitissem, interna e externamente, a importncia que o Brasil atribua questo ambiental. O Presidente lanou, em outubro de 1988, no mesmo ms em que foi adotada a nova Constituio, o Programa Nossa Natureza, que envolvia sete Ministrios e que tinha como objetivos: a) conter a ao predatria do meio ambiente e dos recursos naturais renovveis; b) fortalecer o sistema de proteo ambiental na regio amaznica; c) desenvolver o processo de educao ambiental e de conscientizao pblica para a conservao do ambiente; d) disciplinar a ocupao e explorao racional da Amaznia Legal, fundamentadas no ordenamento territorial; e) regenerar o complexo de ecossistemas afetados pela ao antrpica; e f) proteger as comunidades indgenas e as populaes envolvidas nos processos extrativistas.68 O Governo anunciou, tambm, a suspenso dos incentivos fiscais a projetos agropecurios nas reas de floresta tropical densa. No dia 6 de dezembro de 1988, em discurso proferido pelo Embaixador Paulo Nogueira Batista, Representante Permanente junto
Ibid, p. 72. MESQUITA, Fernando Csar de Moreira. Polticas de Meio Ambiente no Brasil. p. 15 e 16.
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s Naes Unidas, na Segunda Comisso da Assemblia Geral, o Brasil apresenta sua candidatura para sediar a planejada Conferncia de 1992 sobre questes ambientais the envisaged 1992 conference on environmental matters (a conferncia sobre questes ambientais que est sendo prevista): a Conferncia ainda no tinha nome oficial, uma vez que a Comisso no lograra um acordo sobre o ttulo ante as divergncias acerca do contedo e do enfoque que ela teria. Quinze dias depois, Chico Mendes assassinado no Acre. O Governo surpreende-se com a repercusso internacional da morte de um seringueiro conhecido no Brasil principalmente nos crculos ambientalistas apesar de j ter recebido um dos mais prestigiosos prmios ambientais, o Global 500, concedido pelo PNUMA.69 Era uma morte que confirmava todos os piores aspectos da sociedade brasileira na viso da imprensa estrangeira e podia ser abordada pelos mais diversos ngulos: violncia, meio ambiente, direitos humanos, trabalhadores rurais, latifundirios, sindicalismo, impunidade etc. Ademais, desafiava diretamente o Programa Nossa Natureza, principalmente no tocante ao objetivo de proteger [] as populaes envolvidas nos processos extrativistas. Poucos meses depois, para complementar as medidas anunciadas pelo Governo, foi decidida a criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA), que assumiria as funes de quatro rgos a serem extintos: o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA), a Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca e a Superintendncia do Desenvolvimento da Heveicultura. Para presidir o IBAMA, nomeado o ento porta-voz da Presidncia, Fernando Csar de Mesquita, que tinha acesso direto ao Presidente Sarney, em mais uma indicao da prioridade do tema ambiental para o Governo.
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VENTURA, Zuenir. Chico Mendes, Crime e Castigo. p.10.
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O processo pelo que passou, dentro do Ministrio das Relaes Exteriores, a idia de sediar a Conferncia no Brasil merece especial registro. A deteriorao da imagem do Pas no exterior vinha sendo acompanhada com preocupao pelo Itamaraty e, principalmente, por suas reparties na Europa e nos EUA, onde o Brasil se tornara o grande alvo de grupos ambientalistas e da imprensa. As questes ambientais, aliadas s dificuldades financeiras e desacelerao da economia, constituam importantes barreiras para que aspectos mais positivos da sociedade brasileira, como a redemocratizao e o processo de elaborao da nova Constituio, pudessem ser percebidos no exterior. Apesar da fama de ser uma instituio avessa a decises ousadas, foi do Itamaraty que partiu a idia de sediar a Conferncia de 1992 no Brasil. Havia pouco entusiasmo no Itamaraty pela ampliao da discusso em nvel global de diversos temas ambientais nos anos 70 e 80, mas, como afirma Everton Vargas, o Itamaraty o nico rgo do Governo que vem acompanhando, h mais de trinta anos, a evoluo das questes ambientais sob seu aspecto poltico.70 Como visto anteriormente, o Ministrio das Relaes Exteriores repetiu, na rea ambiental, o papel precursor que teve no Governo brasileiro com relao s questes de desenvolvimento econmico. O Itamaraty apesar de percebido por alguns crticos como uma instituio que sabe justificar o injustificvel com talento tem tido, segundo o Embaixador Roberto Abdenur, a capacidade de consolidar a noo de que a insero externa do pas , sempre mais, uma fonte de oportunidades para o desenvolvimento nacional.71 Alguns diplomatas viram que, naquele momento de crise, a questo do meio ambiente poderia representar uma oportunidade. Um grupo de pases, liderados pelos pases nrdicos e o Canad, consultou o Brasil, durante a XLIV Assemblia Geral das
Entrevista ao autor, Braslia, novembro de 2003. AMORIM, Celso. Poltica Externa. Democracia. Desenvolvimento. Apresentao de Roberto Abdenur. p. 11.
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Naes Unidas, em outubro de 1988, sobre a possibilidade de copatrocinar um projeto de Resoluo pelo qual se convocaria uma world conference on environmental matters, under the auspices of the United Nations (conferncia mundial sobre questes ambientais sob os auspcios das Naes Unidas). Estes pases no haviam esquecido a firme atuao brasileira em Estocolmo e sua capacidade de juntar outros pases em desenvolvimento em torno de posies que defendia. O texto, como lembra Everton Vargas, encarregado, naquele momento, de temas ambientais na Misso em Nova York, no lograra aglutinar o Grupo dos 77, pois vrios pases do Grupo viam na iniciativa apenas uma tentativa de angariar apoio s teses do Relatrio Brundtland. No obstante isso, Paulo Nogueira Batista imediatamente props que o Brasil sediasse a eventual conferncia, sem prejuzo de sugerir uma srie de mudanas no projeto de Resoluo.72 Em Braslia, o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, discutiu a idia de sediar a Conferncia no Brasil com o Subsecretrio-Geral para Assuntos Multilaterais, Embaixador Bernardo Perics Neto. Segundo Flecha de Lima, o foco da questo do meio ambiente estava em cima do Brasil, mas, na realidade, os pases ricos eram os principais responsveis pelas ameaas globais ao meio ambiente, e os problemas do Brasil, comparados aos de outros pases em desenvolvimento ou aos do Leste Europeu, no tinham motivo de ser escondidos. No havia porque ter medo do debate, pois essa atitude s fazia agravar a situao, que tenderia a piorar com a perspectiva de trs anos de preparao da conferncia que estava por ser convocada. O Embaixador Flecha de Lima, naquele momento Ministro de Estado interino, levou a proposta de sediar a Conferncia no Brasil ao Presidente da Repblica, que comprou a idia na hora.73
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Entrevista de Everton Vargas ao autor, Braslia, novembro de 2003. Entrevista de Paulo Tarso Flecha de Lima ao autor, Braslia, novembro de 2003.
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Os outros candidatos a sediar a Conferncia de 1992 eram a Sucia e o Canad. O Brasil, no querendo alimentar uma campanha de candidatura, com seus possveis desgastes, decidiu negociar de imediato o apoio do Canad. O Embaixador Flecha de Lima viajou para Ottawa, obteve o apoio canadense e concordou em dar o apoio do Brasil indicao de Maurice Strong para o cargo de SecretrioGeral da Conferncia.74 Os Embaixadores Flecha de Lima e Nogueira Batista estavam longe de querer assumir, com a deciso de sediar a Conferncia, uma posio de alinhamento s prioridades dos pases desenvolvidos: as mudanas na posio brasileira davam-se muito mais pelas circunstncias internas, em funo da redemocratizao e da nova Constituio. O Brasil podia assumir diante de sua sociedade civil os problemas ligados ao meio ambiente e a dificuldade de combat-los, mas o Pas continuaria a defender que seu desenvolvimento econmico era o melhor caminho para lidar com os problemas ambientais e que a soberania sobre seus recursos naturais era indiscutvel. No final dos anos 80 e incio dos 90, no havia a ameaa quase ideolgica do Clube de Roma, mas ganhavam espao novas idias quanto aos bens comuns globais (global commons), cuja definio continuava vaga e sujeita a amplas variaes. Desde o livro The Tragedy of the Commons, do bilogo Garret Hardin, publicado em 1968, surgiam alternativas sobre o uso e a preservao dos bens
Miguel Ozrio havia manifestado oficialmente o apreo do Governo brasileiro pelo papel de Strong na preparao de Estocolmo: I would like to put on record the appreciation of the Brazilian Government for the efforts he (Strong) has done to ensure that the interests of the developing countries are adequately taken care of. (discurso na XXVI Assemblia Geral, 2 de dezembro de 1971). Nenhum dos dois podia imaginar que, vinte anos mais tarde, a segunda conferncia das Naes Unidas sobre meio ambiente se realizaria no Brasil. Miguel Ozrio, debilitado por uma longa doena, no poderia participar da Conferncia do Rio. Segundo o economista brasileiro Lucas Assuno (entrevista ao autor, dezembro de 2003), ento assessor de Strong, este fez questo de visitar Miguel Ozrio em casa, em 1992. Ao sair do encontro, manifestou a Assuno sua profunda admirao pela atuao do delegado brasileiro em Estocolmo.
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comuns, que normalmente se referiam ao ar e ao mar. Os progressos cientficos passaram a justificar certas posies de que o conceito de bem comum poderia extender-se, por exemplo, s florestas tropicais. As florestas, tradicionalmente valorizadas por sua beleza, seus ndios e seus animais, passaram a s-lo, mais ainda, pela nova nobre funo de sumidouro de gases de efeito estufa, e pela biodiversidade que mantm, cuja utilizao com tecnologia adequada permitiria extraordinrios progressos na medicina, na agricultura etc. Sua destruio tornara-se, por outro lado, mais grave, pois os cortes e as queimadas liberariam quantidades preocupantes de emisses, e a perda de biodiversidade seria irrecupervel. A incompetncia dos pases detentores destas florestas em preserv-las justificaria, assim, a interveno estrangeira para proteger a humanidade de um modo geral. Essa idia, que se tornava ainda mais atraente para os pases desenvolvidos se a preservao das florestas tropicais permitisse que estes no precisassem alterar seus padres de produo e consumo, apresentava vrios problemas bastante evidentes, principalmente o desprezo pelo princpio da soberania dos Estados sobre os recursos naturais, que constava muito claramente na Declarao de Estocolmo, e a incorreo cientfica de que se podem comparar quantitativamente as emisses dos pases ricos com a capacidade de sumidouro das florestas. A presso internacional manifestava-se de diversas maneiras e, poca, no havia encontro com autoridade de pas desenvolvido em que no se abordasse a questo ambiental. Um exemplo caracterstico foi a viagem ao Brasil de influentes membros do Congresso norteamericano, no incio de 1989, entre os quais estavam o Deputado John Bryant e os Senadores Tim Wirth, Jack Heinz e Al Gore que se tornaria Vice-Presidente poucos anos depois , em misso que tinha como objetivo principal conhecer melhor a situao do meio ambiente no Pas. A agenda original da viagem, organizada com antecedncia pelo bilogo Tom Lovejoy, da Smithsonian Institution, inclua uma visita
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a Chico Mendes. O grupo entrevistou-se com polticos, entre os quais o Presidente da Repblica, alm de empresrios e representantes da sociedade civil, mas Chico Mendes j havia sido assassinado. A idia de estender o droit dingrence (direito de ingerncia), ou devoir dingrence (dever de ingerncia), a questes ambientais tambm ganhava corpo: o conceito havia sido desenvolvido, em 1987, para questes humanitrias, pelo poltico francs Bernard Kouchner, criador do Mdecins sans frontires entidade ganhadora do Prmio Nobel da Paz em 1999.75. No contexto do fim da Guerra Fria, com o fortalecimento mundial de valores como a democracia e o respeito aos direitos humanos, parecia inadmissvel a Kouchner que estivesse subentendido, no formalismo jurdico, que seria licite, quoique inlgant, de massacrer sa propre population (lcito, porm deselegante, massacrar sua prpria populao). Essa nova doutrina, que desafiava abertamente o conceito de soberania, imporia o devoir dassistance peuple en danger (dever de assistncia a povo em perigo).76 No ano seguinte, diante do foco meditico sobre o meio ambiente, surgiram vozes que defendiam o desenvolvimento da doutrina para massacres ambientais. O droit dingrence foi, de imediato, fortemente criticado por numerosos juristas, que no aceitavam a simplificao que os seus defensores faziam do Direito Internacional e a omisso por eles dos recursos jurdicos existentes para se condenar e agir em caso de abusos repetidos de direitos humanos em um pas.77. Mesmo assim, ganhou adeptos a idia de que se deveria intervir ou limitar a soberania de um pas caso este no parecesse capaz de defender sua populao ou preservar o meio ambiente.
O conceito foi desenvolvido por Kouchner e Mario Bettati, Professor de Direito Internacional Pblico na Universidade Paris II, a partir de idia original de Jean-Franois Revel. Kouchner foi, mais tarde, administrador da ONU em Kosovo. 76 CORTEN, Olivier. Les Ambigits du Droit dIngrence Humanitaire In : Courrier de lUNESCO, junho de 1999. 77 Ibid.
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Na reunio sobre a proteo da atmosfera, na Haia, em maro de 1989, para a qual foram convidados 24 pases, em nvel de Chefe de Estado e de Governo, o ento Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima, que representava o Presidente Jos Sarney, ouviu diretamente do ento Primeiro-Ministro da Frana, Michel Rocard, que o Brasil no era capaz de cuidar da Amaznia.78 Ao final da reunio, foi aprovada uma declarao que foi recebida, por alguns analistas, como demonstrao cabal da disposio dos Estados de abrirem mo de sua soberania em relao a polticas que afetam o meio ambiente global.79 Essa interpretao fortaleceu-se, sobretudo, depois de o Governo francs publicar nos principais jornais de seu pas anncios que alegavam que o Governo do Presidente Sarney estaria pronto a abrir mo de parte da soberania nacional para que pudesse atuar um organismo supranacional de defesa do meio ambiente. O Governo brasileiro manifestou oficialmente perplexidade e desagrado pelo incidente que tomou propores considerveis.80 O Brasil procurou articular posies regionais em duas importantes reunies que se realizaram no Pas, ainda no perodo em que o Brasil era apenas candidato a sediar a Conferncia de 1992: a IV Reunio Ministerial sobre Meio Ambiente da Amrica Latina e Caribe, em maro de 1989, em Braslia, e a I Reunio dos Presidentes dos Pases Amaznicos, em Manaus, em maio do mesmo ano. Em ambas, foram reiteradas a importncia de se discutir o meio ambiente no contexto do desenvolvimento e a necessidade de se melhorar as condies sociais das populaes. Os trs pilares do desenvolvimento sustentvel se fortaleciam, assim, como legtimas aspiraes da regio, trs anos antes da consagrao do conceito no Rio.
Entrevista ao autor, Braslia, novembro de 2003. VARGAS, Everton. Parceria Global? As alteraes climticas e a questo do desenvolvimento. p. 61. 80 DAUNAY, Ivo. Financial Times, 7 de abril de 1989.
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Fabio Feldmann, Deputado Federal que havia organizado o grupo de parlamentares que conseguiram dar particular destaque ao meio ambiente na nova Constituio, lembra que, apesar da disposio de membros do Governo Sarney de alterar o discurso brasileiro, a atitude defensiva e soberanista reaparecia na medida em que as discusses cpunham em questo a capacidade brasileira de enfrentar o desafio de proteger o patrimnio ambiental.81 Isto se reflete, por exemplo, em discursos como o de Paulo Nogueira Batista, um ano depois de o Brasil se oferecer para sediar a Conferncia: Environmental degradation in the developing world is essentially a problem of local dimension. Seldom can we speak in this connection of transboundary environmental effects, specially of a global nature. (A degradao ambiental no mundo em desenvolvimento essencialmente um problema de dimenso local. Raramente se pode falar a respeito de efeitos ambientais transfronteirios, especialmente de natureza global.) .82 Menos de um ano e meio depois, no entanto, o ento Chanceler Francisco Rezek diria em discurso no Mxico:
no pretendemos y que esto quede muy claro huir de las responsabilidades que nos caben en lo que atae al mantenimiento del equilibrio ambiental planetario. Nos disponemos, con esa finalidad, a trabajar intensamente con los pases de todas las dems reas en la busca de soluciones para los grandes problemas que afectan el medio ambiente comn.83 (no pretendemos, e isso deve ficar muito claro, fugir das responsabilidades que nos cabem no tocante manuteno do equilbrio ambiental planetrio. Estamos dispostos, para essa finalidade, a trabalhar intensamente
Entrevista ao autor, Braslia, outubro de 2003. BATISTA, Paulo Nogueira. Discurso na Assemblia Geral das Naes Unidas, 23 de outubro de 1989. 83 REZEK, Francisco. Discurso na Reunio Preparatria da Amrica Latina e do Caribe, Cidade do Mxico, 5 de maro de 1991.
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com os pases de todas as outras regies em busca de solues para os grandes problemas que afetam o meio ambiente global.).
Tornara-se impossvel continuar a negar as dificuldades do Governo em lidar com as questes que mais provocavam interesse pelo Brasil no exterior. As presses externas tiveram forte influncia, mas foi sobretudo a reao da sociedade civil brasileira transparncia que o Governo ajudou a promover que obrigaria a mudar o discurso. O desprezo pelo meio ambiente acabou sendo associado aos males do perodo militar, e a questo passou a adquirir dimenso poltica importante, que se fortaleceria no Governo do Presidente Fernando Collor de Mello. Ao assumir a Presidncia da Repblica, em maro de 1990, Fernando Collor anunciou que o meio ambiente seria uma das suas prioridades. Consciente de que presidiria a maior conferncia internacional de todos os tempos, no meio de seu mandato, o Presidente, com sua considervel sensibilidade para a importncia do marketing poltico, colocou o respeitado ecologista Jos Lutzemberger na Secretaria de Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, e adotou discurso que conseguiu agradar pelo menos inicialmente at ao ctico professor norte-americano Warren Dean, autor de A ferro e fogo e grande especialista em Mata Atlntica.84 Por ocasio do anncio oficial de que a Conferncia se realizaria no Rio, em agosto de 1990, o Presidente se autoproclamou lder mundial da causa ambiental:
Lidero com convico e com firmeza a luta pela defesa do meio ambiente e pelo fortalecimento da conscincia ecolgica no Brasil e em todo o mundo. O meu engajamento ativo nessa causa deriva
DEAN, Warren. A Ferro e Fogo: a histria e a devastao da mata atlntica brasileira. p. 355.
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de sentimentos pessoais muito profundos, que nada tm que ver com consideraes de outra ordem. Perteno gerao que colocou a questo ecolgica como problema central da agenda internacional. Tenho um compromisso com a minha gerao, com o meu tempo.85
A responsabilidade pela organizao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ficaria a cargo do Itamaraty e de diplomatas lotados na Presidncia da Repblica. Foi criada a Diviso do Meio Ambiente (DEMA) ligada diretamente Secretaria-Geral de Poltica Exterior e chefiada pelo ento Ministro Luiz Filipe de Macedo Soares, que assumiu tambm as funes de Secretrio-Executivo da Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA). Os aspectos operacionais da organizao da Conferncia foram tratados pelo Grupo de Trabalho Nacional (GTN), cujo Presidente era o ento Ministro Carlos Moreira Garcia, que tinha como Secretrio Executivo o ento Ministro Flvio Miragaia Perri, com equipe de mais de vinte diplomatas, entre outros integrantes. Iniciou-se na DEMA um amplo trabalho de reavaliao das posies brasileiras. Segundo Macedo Soares, esta reavaliao j havia ocorrido parcialmente no incio dos anos 80, mas de forma muito sutil e pouco perceptvel. Na realidade, as concluses da tese apresentada por Vera Pedrosa, em 198486, sugeriam que j havia chegado o momento para certas mudanas nas posies brasileiras:
As caractersticas da situao mundial em 1982 [...] retiravam do exerccio ambiental algumas das motivaes to bem
COLLOR, Fernando. Discurso na visita ao Parque Nacional da Tijuca, Rio de Janeiro, 11 de agosto de 1990. 86 Vera Pedrosa havia trabalhado com Luiz Filipe de Macedo Soares na Diviso das Naes Unidas at 1983.
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diagnosticadas em 1972 pelos responsveis pela poltica externa brasileira. [...] Tanto a continuao do estudo do tema das interrelaes (entre populaes, recursos e meio ambiente), quanto a elaborao do documento prospectivo para o ano 2000, dariam ensejo a uma reviso, em profundidade, de certos aspectos dos posicionamentos brasileiros fixados em 1970/72. [...] a dcada de 80 apresenta-se como favorvel a uma alterao da perspectiva em que o Brasil se situou, na dcada passada, com relao cooperao internacional em matria ambiental. [...] Como decorrncia dos desenvolvimentos verificados, as posies brasileiras no foro ambiental podem hoje ser consideravelmente mais flexveis que no passado.87
Segundo Macedo Soares, no entanto, persistiu, at o final da dcada de 1980, a orientao bsica de no se discutirem as questes. A partir de 1990, no houve um intuito de mudar por mudar, como se houvesse algo a corrigir: a mudana seria, simplesmente, passar a discutir as questes. Tnhamos que acabar com a tendncia a no falar dos temas: quando nos perguntavam sobre a Amaznia, respondamos sobre soberania, e assim por diante.88 Uma das primeiras preocupaes foi a de obter informaes e de utilizar de maneira dinmica os vrios rgos dos Governos Federal, Estaduais e Municipais, e as comunidades cientfica e acadmica, para demonstrar que havia base slida sobre a qual se podia aperfeioar a proteo do meio ambiente no Brasil. O estudo sobre o desflorestamento empreendido pelo Instituto de Pesquisas Espaciais (INPE) e pelo Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA) com base em informaes de satlite obtidas em agosto de 1989, e publicado em agosto de 199089, era um
PEDROSA, Vera, op cit, p. 150 a 152. Entrevista ao autor, Braslia, novembro de 2003. 89 FEARNSIDE, Philip, TARDIN, Antonio Tebaldi e MEIRA FILHO, Luiz Gylvan. Deforestation Rate in Brazilian Amazonia.
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caso exemplar, sobretudo porque mostrava a capacidade nacional de contestar nmeros obtidos com menor rigor por fontes externas. O Governo, coerente com a ampla abertura da economia que pretendia empreender, estava mais aberto colaborao estrangeira na rea do meio ambiente, mas no queria deixar de fortalecer suas prprias instituies. A interao da DEMA com a sociedade brasileira dava-se por intermdio da CIMA, e constituiu experincia nova para o Itamaraty na rea ambiental em termos de elaborao de instrues para a Delegao brasileira: reunia funcionrios de diversos rgos governamentais e, como observadores, representantes de entidades de classe e um representante de ONGs. A CIMA reuniu-se pela primeira vez em junho de 1990, quando s havia ocorrido a Primeira Sesso do Comit Preparatrio, cujo objetivo era organizacional, e no substantivo. At a Conferncia, a CIMA reuniu-se mais treze vezes, contribuindo para a elaborao das posies brasileiras e, tambm, do relatrio nacional que foi apresentado Conferncia. Durante o perodo preparatrio da Conferncia, o Brasil adotou atitude de liderana muito diferente da que assumira em Estocolmo: a Conferncia do Rio havia sido convocada com esprito que resguardava os principais princpios pelos quais o Brasil havia lutado em Estocolmo. O prprio ttulo da Conferncia, de certa maneira, homenageava a Reunio de Founex.90 Mas para o Brasil, como para a Sucia em 1972, o xito da Conferncia era essencial. As posies do Brasil teriam de ser firmes, mas a atuao do Pas teria de levar em conta a necessidade de ajudar na busca de consenso. Na Reunio Preparatria da Amrica Latina e do Caribe, realizada no Mxico, em maro de 1991, o Brasil contribuiu para que as posies comuns dos pases da regio fossem reunidas em declarao a Plataforma de Tlatelolco sobre Meio Ambiente e
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Conforme visto no captulo 1, o ttulo do Relatrio era: Development and Environment.
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Desenvolvimento. Com o intuito de fortalecer ainda mais a liderana regional do Brasil e do Presidente da Repblica , foram organizadas a Reunio dos pases membros do Tratado de Cooperao Amaznica, em Manaus, e a Reunio dos pases membros do Mercosul, mais Bolvia e Chile, em Canela, Rio Grande do Sul. Ambas as reunies tiveram nvel presidencial e ocorreram em fevereiro de 1992. Ao aproximar-se a Conferncia, os olhos de todo o mundo estavam voltados para o Rio de Janeiro, cidade que como disse o Presidente Collor no discurso em que formalizava sua designao como sede fora escolhida a despeito de me terem apresentado numerosas opinies divergentes, [] argumentos que desaconselhavam essa escolha pelos mais diversos motivos, entre eles o da insegurana e o da suposta decadncia da cidade.91 O Governo Federal, por meio do Grupo de Trabalho Nacional (GTN) e em estreita colaborao com os Governos do Estado e da Cidade do Rio de Janeiro apesar das diferenas polticas entre o Presidente Collor, o Governador Leonel Brizola e o Prefeito Marcelo Alencar , promoveu uma gigantesca organizao que assegurou, com o apoio dos habitantes da cidade, um excelente ambiente para os milhares de delegados Conferncia, convidados especiais, membros de ONGs e, nos ltimos trs dias, para a maior concentrao de Chefes de Estado e de Governo em uma s cidade no sculo XX. Quando o Presidente Collor chegou ao Rio para o que deveria ser a sua apoteose, no entanto, o desgaste de seu Governo pelas acusaes de corrupo j era imenso, e s lhe restariam trs meses de Presidncia. A Delegao do Brasil para a Conferncia refletia a importncia poltica e a ateno que a mdia havia dado ao maior evento de carter internacional que jamais se realizara no Brasil: 150 membros oficiais, entre Governo Federal, Governos Estaduais e Municipais, e
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COLLOR, Fernando. Discurso na visita ao Parque Nacional da Tijuca, Rio de Janeiro, 11 de agosto de 1990.
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Parlamentares. Havia, no entanto, apenas oito representantes de entidades no-governamentais. Ao iniciar-se a Conferncia, a Presidncia brasileira dividiu os trabalhos em oito grupos de contato negociadores. Os quatro grupos nos quais se esperavam negociaes mais duras eram o Grupo sobre Finanas, que foi presidido pelo Embaixador Rubens Ricupero; o Grupo sobre Transferncia de Tecnologia, sob a responsabilidade do Embaixador Celso Amorim; o Grupo sobre a Declarao de Florestas, a cargo do Embaixador Bernardo Perics Neto; e o Grupo sobre Diversidade Biolgica, sob a responsabilidade do Embaixador Luiz Felipe Teixeira Soares. O Embaixador Marcos Azambuja tinha a funo de Representante Especial para Coordenar as Posies Brasileiras, o Embaixador Ronaldo Sardenberg estava encarregado dos contatos da Delegao com os grupos regionais e as altas autoridades das Naes Unidas, e o Embaixador Luiz Augusto Saint-Brisson de Arajo Castro foi o portavoz da Delegao. A Delegao contava ainda com mais cinco Embaixadores que assessoravam diretamente o Presidente da Repblica e o Ministro de Estado, e mais vinte e dois diplomatas exclusivamente para os esforos negociadores.92 O Brasil teve ativa participao durante o processo preparatrio e durante a prpria Conferncia nas negociaes dos cinco documentos que seriam assinados no Rio, nos quais tinha profundos interesses envolvidos por sua circunstncia excepcional de Pas que rene, por si s, quase toda a agenda ambiental: poluio, florestas, pesca, populao, pobreza, biodiversidade, desertificao e seca, recursos do solo, recursos hdricos, resduos txicos, emisses, todos os temas acabavam sendo importantes para o Pas. No tocante Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, o Brasil liderou o movimento que retirou do PNUMA as negociaes para coloc-las
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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio da Delegao do Brasil: Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. p. 65-66.
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sob a gide da Assemblia Geral, com o objetivo de torn-las menos tcnicas e cientficas e fortalecer seu carter poltico. O Brasil procurou, tambm, evitar as manobras que dariam nfase ao papel das florestas como sumidouros de CO2, o que desviava o foco dos verdadeiros responsveis pelas emisses: os pases industrializados. Na Conveno sobre Diversidade Biolgica, o Brasil teve de evitar, antes de tudo, o avano do conceito de que os recursos biolgicos representariam patrimnio comum da humanidade. O Brasil conseguiu que se reconhecesse, ao contrrio, a soberania sobre recursos naturais: isto ocorria pela primeira vez em uma Conveno, um passo importante, pois passava ao direito positivo um Princpio da Declarao de Estocolmo. As outras principais preocupaes centravam-se em conseguir o reconhecimento do valor econmico da necessidade de compensar as comunidades indgenas e locais pela utilizao de seus conhecimentos tradicionais. O Brasil encontrava-se, ao mesmo tempo, na posio de pas detentor de biotecnologia, com jurisdio sobre a maior proporo de recursos biolgicos e genticos do planeta, e de demandeur de mais recursos e de transferncia de novas tecnologias. Coube-lhe, assim, papel conciliador de grande valia para que a Conveno fosse terminada em tempo hbil para a Conferncia do Rio. A Declarao sobre Florestas foi certamente o mais importante documento consensual assinado at aquele momento sobre o tema, mas foi tambm o resultado da firme oposio do Brasil e de outros pases em desenvolvimento, especialmente a Malsia, a que se negociasse uma conveno de florestas. O Brasil, em coordenao com os demais pases em desenvolvimento, conseguiu que o documento acentuasse a importncia da cooperao, e no da tutela internacional, e que inclusse florestas austrais, boreais, subtemperadas, temperadas e subtropicais, alm das tropicais. O Brasil desempenhou papel determinante para que a Declarao reconhecesse, tambm, a importncia das populaes que vivem nas florestas, e seu direito ao desenvolvimento social e econmico em bases sustentveis. Finalmente,
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os pases em desenvolvimento, com o empenho do Brasil, lograram que no houvesse meno a uma futura conveno sobre florestas e que fosse diminuda a nfase sobre o papel das florestas como sumidouro de carbono, como na Conveno do Clima. Conforme visto no Captulo 1, tanto a Agenda 21 quanto a Declarao do Rio contaram com inmeras contribuies da Delegao brasileira. A conscincia de que a agenda ambiental permeava toda a temtica multilateral, e tendia a faz-lo cada vez mais intensamente, levou o Brasil a procurar aproveitar a ocasio de enfrentar o novo espao de cooperao que se abria e dom-lo na medida do possvel transformando-o em campo construtivo do desenvolvimento.93 Esperava a Delegao brasileira que a Agenda 21 e a Declarao do Rio se transformassem em acervo conceitual que poderia pautar etapas subseqentes da cooperao internacional. Os dois documentos, de fato, transformaram-se em referncias obrigatria, mas chocaram-se com a dificuldade de implementao da Agenda 21, diante da falta de cumprimento por parte dos pases ricos dos compromissos assumidos no Rio. Mas, como lembra Rubens Ricupero em seu livro Vises do Brasil, a dimenso interna da implementao tem, tambm, grande importncia: para aplicar os objetivos da Conferncia, o Brasil precisaria empreender um srio esforo interno a fim de demonstrar que somos capazes de implementar com eficincia uma poltica nacional de meio ambiente que nos torne credores da credibilidade internacional94 Ao descrever a cerimnia de abertura da Conferncia do Rio em seu livro de memrias, Where on Earth are We Going?, Strong diz que o discurso do Presidente Collor was something of a surprise, so candid was he about Brazils environmental problems, including those affecting the Amazon. At the same time he strongly articulated the position
COELHO, Pedro Motta Pinto. O Tratamento Multilateral do Meio Ambiente: ensaio de um novo espao ideolgico In: Caderno do IPRI, n. 18, p. 32. 94 RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero do Brasil. p. 148.
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of the developing countries on the issue of new and additional financial resources. (foi uma surpresa, pela sua sinceridade com relao aos problemas ambientais brasileiros, inclusive aqueles que afetam a Amaznia. Ao mesmo tempo, ele defendeu com firmeza a posio dos pases em desenvolvimento sobre a questo dos recursos financeiros novos e adicionais.)95 Poucos estrangeiros estariam mais habilitados a compreender as mudanas no discurso brasileiro do que o SecretrioGeral das Conferncias de Estocolmo e do Rio. O Brasil, como aponta o Relatrio da Delegao, conseguiu defender na Conferncia do Rio com especial empenho em assegurar que as negociaes flussem da melhor maneira possvel posies cuidadosamente desenvolvidas, e desempenhou suas funes de pas-sede sem fugir constatao transparente dos problemas e dificuldades que ainda to claramente marcam a sociedade brasileira, de maneira a ser o pas-sntese da Conferncia.96 O discurso brasileiro, como se viu, foi alterado em funo das mudanas internas do Pas: a questo da soberania passara de um instrumento que assegurava ao Governo a legitimidade para fazer tudo o que quisesse dentro do territrio nacional, a um princpio que devia ser mantido para ser usado quando surgissem ameaas interpretadas como tal por um regime democrtico. O Brasil passou a admitir que o que ocorria dentro de seu territrio podia ser de interesse dos outros pases, mas continuava a ser de sua inteira responsabilidade. O Brasil no era mais o Pas que tivera de aceitar parte da agenda ambiental por imposio dos pases industrializados. Os males que se abateram sobre a classe mdia norte-americana e europia nos anos 60 j afetavam a nossa nos anos 80: cidades poludas, como eram Pittsburgh ou Birmingham nos anos 60, acidentes ambientais Cubato foi a nossa Minamata. O Brasil passou pelos traumas que provocaram e justificaram o crescimento do movimento ambientalista
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STRONG, Maurice. Where on Earth are We Going? p. 226. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, op cit, p. 11.
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nos EUA e na Europa. Os principais problemas ambientais dos pases ricos passaram a ser legitimamente nossos. Ao mesmo tempo, o Pas continuava a ter uma das maiores reservas de recursos naturais do planeta. Como lembra o Embaixador Ramiro Saraiva Guerreiro em suas memrias, a poltica externa a primeira linha de defesa do pas.97 Em 1992, j se podia ver a formao de novas linhas de defesa do Brasil, graas ao fortalecimento das instituies e da legislao, mas, sobretudo, graas maior participao dos muitos atores que passariam a dar, nos anos seguintes, nova dimenso ao debate ambiental no Pas. C) O BRASIL NA CPULA DE JOANESBURGO Nos dez anos que separam a Conferncia do Rio da Cpula de Joanesburgo, a posio internacional do Brasil no tocante ao meio ambiente mudou de forma significativa. Por um lado, o foco das maiores crticas do ambientalismo contemporneo concentrou-se na globalizao, da qual pases em desenvolvimento, como o Brasil, so vistos como vtimas ou como tendo pouco poder para mudar. Por outro, reconhecido internacionalmente que o Brasil um dos pases em desenvolvimento que maiores progressos conseguiu realizar na rea ambiental nos ltimos anos. Graas crescente conscientizao interna da complexidade cientfica e das implicaes econmicas e sociais da questo ambiental, criou-se uma dinmica prpria, na qual o Governo Federal interage com inmeros outros atores: a maior demonstrao disso foi a cuidadosa elaborao da Agenda 21 brasileira, apresentada em Joanesburgo, resultado de cinco anos de trabalho e consultas a mais de quarenta mil pessoas. O Brasil, com todas as dificuldades econmicas, com toda a desigualdade e injustia e com todos os abusos contra o meio ambiente,
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GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Lembranas de um empregado do Itamaraty. p. 201.
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pde chegar a Joanesburgo com uma delegao de 230 pessoas, entre as quais 170 membros de ONGs. Segundo Fabio Feldmann, Representante Especial do Presidente da Repblica para a Participao da Sociedade Brasileira na Cpula Mundial do Desenvolvimento Sustentvel e Secretrio-Executivo do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, Joanesburgo foi a nica das trs grandes Conferncias das Naes Unidas sobre meio ambiente na qual o Brasil chegou de cabea erguida.98 O fortalecimento da sociedade civil talvez seja o maior legado desse perodo em que se assistiu ao impeachment do Presidente Collor, ao lanamento do Plano Real na Presidncia de Itamar Franco e a um longo perodo de estabilidade econmica, desconhecido na segunda metade do sculo XX, com o Presidente Fernando Henrique Cardoso. Com mais de oito anos sem inflao significativa, a economia brasileira no disparou, como se esperava, mas a sociedade civil, sim. O Brasil, graas sua forte identidade, com suas idiossincrasias e sua capacidade de absorver o novo, no naufragou na tentativa de ser outro pas do que aquele que realisticamente pode ser. Aps a Conferncia do Rio, [o] principal fator interno que contribuiu para a modernizao conceitual da gesto ambiental e o progressivo crescimento do tema na agenda pblica, afirma Samyra Crespo, foi a extenso e o aumento da densidade da vida poltica democrtica. Foi tambm, e este fator no positivo, o aumento e o agravamento de problemas ambientais que afligem a nossa populao. O aumento da densidade da vida poltica democrtica, de fato, deu outra dinmica utilizao dos instrumentos de defesa do meio ambiente que j existiam no pas: a Poltica Nacional de Meio Ambiente, por exemplo, havia sido criada em 1981, estabelecendo, como lembra o ex-Ministro do Meio Ambiente Jos Carlos Carvalho, em A vocao democrtica da gesto ambiental brasileira e o papel do Poder
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Entrevista ao autor, Braslia, outubro de 2003.
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Executivo, mecanismos de gesto colegiada e participativa, atravs da criao do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), colegiado de natureza deliberativa, em cuja composio, j quela poca, assegurou-se a participao da sociedade civil. 99 No Congresso Nacional, igualmente, houve evoluo no tratamento da questo: Aos poucos os parlamentares vo se acostumando a tratar da ecologia onde ela aparentemente no deveria estar, afirma o Deputado Federal Fernando Gabeira., Se a primeira etapa dessa saga parlamentar se orientou para uma ttica defensiva, tentando evitar o pior e conter o processo de destruio, num segundo momento, a tarefa talvez seja reordenar o Pas para a sustentabilidade.100 O Congresso passou a reagir muito mais, nos ltimos anos, a demandas internas do que a situaes criadas em funo de presses internacionais. Um amplo estudo, baseado em sondagens realizadas em 1992, 1997 e 2002, demonstra o notvel crescimento do interesse da sociedade civil brasileira pela questo do meio ambiente, mas revela, tambm o que preocupou os autores da pesquisa , a persistncia de alguns preconceitos que caracterizam uma fase inicial de conscincia ambiental: Independentemente da classe social, da escolaridade, da cor, do sexo e da religio, os brasileiros consideram o meio ambiente como sinnimo de fauna e de flora. Ser ambientalista defender a natureza. Quando se perguntou sobre o maior problema ambiental no Pas ou no mundo, a resposta de mais da metade dos entrevistados o desmatamento. Por outro lado, e de modo similar ao que se observa nos pases mais ricos , a maioria dos entrevistados manifestou preocupao com a natureza que est longe [...], que no se relaciona com a sua experincia sensvel. O estudo mostra que, para quem
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CARVALHO, Jos Carlos. A vocao democrtica da gesto ambiental brasileira e o papel do Poder Executivo In: TRIGUEIRO, Andr. Meio Ambiente no Sculo 21: 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. p. 261. 100 GABEIRA, Fernando, Congresso e Meio Ambiente In: TRIGUEIRO, Andr, op cit, p. 281 e 283.
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mora no Sudeste, a prioridade para proteo a Amaznia [...]; para os nordestinos, as prioridades para a proteo devem ser dadas Floresta Amaznica e Mata Atlntica.101 As dificuldades ligadas vida urbana podem no ser reconhecidas pela maioria da populao como problema ambiental, mas isso no impede que a pesquisa tambm revele que cada vez maior o nmero de brasileiros que acredita que os problemas das comunidades e bairros devem ser resolvidos no nvel local, e no via Governos central e estaduais. Nesse sentido, aponta Samyra Crespo, o aumento dos mecanismos de democratizao na participao poltica, na formulao de polticas pblicas e na gesto de programas comunitrios tem contribudo [...] para que a populao se engaje mais ativamente na soluo dos problemas identificados.102 A conscincia ambiental em um pas em desenvolvimento cujas preocupaes naturais esto mais ligadas ao desemprego, sade, educao, segurana pblica e outras desenvolve-se com mais naturalidade graas ao conceito de desenvolvimento sustentvel. Enquanto nos pases ricos a necessidade de alterar os padres de consumo recebida com temor pela grande maioria da populao, que j atingiu elevado nvel de conforto e servios, no Brasil, onde a dvida social ainda muito grande, progressos sociais podem ser atingidos respeitando os princpios do desenvolvimento sustentvel. Como aponta Fernando Gabeira, a interface entre questes sociais e ambientais talvez seja o caminho.103 O Brasil comporta, na rea ambiental, como em tantas outras, imensos contrastes, complexidades e contradies. Falar sobre o Brasil fcil, comentou uma vez o Embaixador Marcos Azambuja: tudo que se disser sobre o Pas verdade.104 Na rea de meio ambiente, isso se
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CRESPO, Samyra, op cit, p. 59 a 73. Ibid, p. 72. 103 GABEIRA, Fernando, op cit, p. 283. 104 Entrevista ao autor, Braslia, 2002.
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comprova: h projetos de manejo sustentvel de florestas, sim, e exemplares; ao mesmo tempo, at 1997, a metade do desmatamento na Amaznia se devia reforma agrria.105 O Brasil tem centros de estudos avanados de biotecnologia, sim, mas apenas 7% da Mata Atlntica sobrevivem, e apenas 7% do cerrado no sofreram explorao intensiva ou extensiva.106 As cidades brasileiras tm nvel de poluio alarmante, sim, mas Curitiba apresentada pelas Naes Unidas como cidademodelo em matria de gesto ambiental. Chico Mendes foi assassinado por latifundirios habituados a que no Acre seu poder no fosse desafiado, sim, mas menos de quinze anos depois, entre os mais prximos companheiros de Chico Mendes, uma Ministra do Meio Ambiente, outro Senador pelo Acre, e um terceiro Governador do Acre.107 Os interesses do Brasil a serem defendidos na Cpula de Joanesburgo refletiam esses contrastes, mas, igualmente, o profundo debate interno que foi levado s discusses no seio da Comisso Interministerial para a Preparao da Participao do Brasil na Cpula sobre Desenvolvimento Sustentvel, criada em maro de 2001. A Comisso beneficiou-se, tambm, dos aportes da Comisso de Polticas de Desenvolvimento Sustentvel, coordenada pelo Ministrio do Meio Ambiente, que conduziu um amplo processo de consulta pblica para a elaborao da Agenda 21 Brasileira. As contribuies feitas pela sociedade civil, pelas comunidades acadmica e cientfica, pelos sindicatos e pelas entidades empresariais, via seus representantes na Comisso, deram uma orientao mais prtica e precisa abordagem da mudana de paradigma que o desenvolvimento sustentvel pressupe. A primeira reunio da Comisso Interministerial, que se realizou em 3 de outubro, permitiu que se preparasse a participao brasileira
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BEZERRA, Maria do Carmo de Lima, FACCHINA, Marcia Maria e RIBAS, Otto. Agenda 21 Brasileira, Resultado da Consulta Nacional. p. 46. 106 BEZERRA, Maria do Carmo de Lima, FACCHINA, Marcia Maria e RIBAS, Otto. Agenda 21 Brasileira, Aes Prioritrias. p. 62. 107 VENTURA, Zuenir, op cit, p. 234.
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Conferncia da Amrica Latina e do Caribe Preparatria para a Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel, no Rio de Janeiro, nos dias 23 e 24 de outubro, ocasio em que se aprovou a Plataforma Regional, a ser encaminhada ao Comit Preparatrio da Conferncia, com as prioridades da regio com relao ao desenvolvimento sustentvel. A Comisso voltou a reunir-se em novembro de 2001 e em janeiro de 2002 para preparar os subsdios Segunda Sesso do Comit Preparatrio, no mesmo ms de janeiro, primeiro encontro em que seriam tratados os temas de substncia da Conferncia. A partir desse momento, a Comisso reuniu-se mais quatro vezes, tendo a ltima reunio contado com a presena do Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado das Relaes Exteriores, de Cincia e Tecnologia e do Meio Ambiente. Em reunio do PNUMA, em Cartagena, na Colmbia, em fevereiro de 2002, o Ministro do Meio Ambiente, Jos Carlos Carvalho que acabara de suceder Jos Sarney Filho no Ministrio , manifestou sua preocupao com o fato de a Cpula estar cada vez mais focada nas questes africanas e de pobreza. Com vistas a dar maior visibilidade aos aspectos prioritrios para o Brasil e a regio, o Governo brasileiro decidiu propor o lanamento de uma iniciativa latino-americana e caribenha, mais incisiva e objetiva do que a Plataforma adotada no Rio em outubro. A proposta de ao conjunta da regio foi levada VII Reunio do Comit Intersessional do Frum de Ministros do Meio Ambiente da Amrica Latina e do Caribe, que se realizou em So Paulo, em maio de 2002. Por deciso unnime das delegaes presentes, foi aprovada a Iniciativa Latino-Americana e Caribenha para o Desenvolvimento Sustentvel (ILAC), que incorporava a Proposta Brasileira de Energia, elaborada e apresentada na Reunio de So Paulo pelo Professor Jos Goldemberg, Secretrio de Meio Ambiente do Estado de So Paulo. A proposta continha uma meta para que a regio adotasse uma matriz energtica com pelo menos 10% de energias renovveis at 2010. Aps obter o apoio regional, o Brasil continuaria
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a exercer papel de franca liderana na rea de energias renovveis na Cpula de Joanesburgo e, mais tarde, em 2003, com a organizao, em Braslia, da Conferncia Regional da Amrica Latina e do Caribe sobre Energias Renovveis. Por iniciativa do Deputado Fabio Feldmann, e com o objetivo de ressaltar internacionalmente a liderana brasileira, realizou-se no Rio de Janeiro, nos dias 23 a 25 de junho de 2002, o Seminrio Internacional Rio+10, que contou com mais de 1.200 participantes, entre os quais o Secretrio-Geral das Conferncias de Estocolmo e do Rio, Maurice Strong, e o Secretrio-Geral da Cpula de Joanesburgo, Nitim Desai. O objetivo do Seminrio era, em primeiro lugar, reunir personalidades e especialistas para discutir os impasses que se haviam verificado no processo preparatrio da Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, reiterar a importncia do legado do Rio e identificar os resultados que se podia esperar de Joanesburgo. No dia 25, organizou-se uma srie de eventos que contaram com a presena do Presidente Fernando Henrique Cardoso, do Presidente da frica do Sul, Thabo Mbeki, e do Primeiro-Ministro da Sucia, Gran Persson, entre outras personalidades polticas, que culminou com a cerimnia simblica de transferncia de sede da Conferncia do Rio de Janeiro para Joanesburgo. O encontro dos trs lderes procurou transmitir opinio pblica mundial o compromisso dos trs pases-sede das conferncias ambientais das Naes Unidas com o desenvolvimento sustentvel e a sua confiana no sucesso da Cpula de Joanesburgo, apesar do ceticismo da mdia e das incertezas quanto aos seus resultados, faltando apenas dois meses para a sua realizao. Segundo a Ministra Marina Silva, o Brasil, desde o incio do perodo preparatrio, adotou firme posio protagonista e destacouse nas tentativas de superao dos impasses regionais e internacionais que impediam o progresso das negociaes.108 Para esse papel,
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Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel. Declarao de Joanesburgo e Plano de Implementao. Apresentao de Marina Silva. p. 5.
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contribuiu a nomeao, em janeiro de 2001, do Professor Celso Lafer para o Ministrio das Relaes Exteriores, cargo que j ocupara no Governo Collor, justamente no perodo da Conferncia do Rio. O envolvimento pessoal do Chanceler nas negociaes no mbito da OMC109 fortaleceu a sua percepo de que se deviam fortalecer os vnculos entre os importantes processos negociadores de comrcio, financiamento e desenvolvimento sustentvel. Ao pronunciar discurso na Segunda Sesso do Comit Preparatrio, o Chanceler acentuou a importncia do processo que se iniciara com as Reunies de Doha e Monterrey, para o qual a Cpula de Joanesburgo tinha o papel fundamental de manter o legado do Rio, de reiterar os princpios que haviam transformado o desenvolvimento sustentvel em um paradigma mundial e de contribuir para a superao dos impasses e obstculos que estava enfrentando a implementao da Agenda 21. A Delegao atuou nas sesses do Comit Preparatrio, e durante a Cpula, obedecendo a formato que determinava que os membros do Grupo dos 77 e China tomavam as decises, por consenso, em reunies internas. Nas reunies gerais, as delegaes podiam acompanhar e assessorar o representante da Venezuela, presidente do G77 e China, nico a ter voz nas negociaes. Nos Grupos de Trabalho, pela limitao numrica da delegao venezuelana, foram indicados para serem porta-vozes do G77 e China delegados de outros pases. O Brasil ocupou esta funo em diversas reunies. Alm de propor alteraes no texto do Plano de Implementao com vistas a cumprir as suas instrues, a Delegao teve papel decisivo na incluso da ILAC no Plano de Implementao. Como visto no Captulo 1, das dez sees do Plano de Implementao, uma era dedicada aos Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento (SIDS) e outra, frica. Ao apresentar o Brasil, ao Grupo dos 77 e China, a proposta de insero de uma referncia ILAC no Plano de
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Celso Lafer foi Representante permanente em Genebra de 1995 a 1998 e Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio em 1999.
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Implementao, houve, naturalmente, forte resistncia dos SIDS e dos pases africanos. Com o apoio dos pases asiticos que manifestaram seu interesse de incluir, igualmente, uma referncia direta sua regio no documento , G77 e China acabaram aprovando a proposta, que se transformaria em uma nova seo do Plano, na qual seria tambm mencionada a condio dos pases com economia em transio. Com isso, foram valorizados os resultados das reunies organizadas pelas Comisses Econmicas Regionais das Naes Unidas, cujos objetivos eram, justamente, o de elaborar propostas que pudessem ser enviadas ao Comit Preparatrio com vistas elaborao de Plano de Ao e o de estimular, em nvel regional, a participao dos atores nogovernamentais. A questo das energias renovveis, discutida no contexto das mudanas de padro de consumo e produo (seo 3), dividiu tanto os pases desenvolvidos quanto o Grupo dos 77 e China. Unio Europia e Amrica Latina e Caribe, sob a liderana da Delegao brasileira que contava com a presena do Professor Jos Goldemberg, um dos mais respeitados especialistas em energia no mundo , empreenderam uma verdadeira campanha em Joanesburgo para que fosse incorporada ao Plano de Implementao uma meta de fontes renovveis de energia no total da matriz energtica mundial. Esse esforo no conseguiu vencer os obstculos dos principais pases produtores de petrleo e dos Estados Unidos, mas deixou esses pases suficientemente desgastados para que aceitassem a incluso no texto final de diversos pargrafos sobre as mudanas necessrias na rea de energia, que incluam desde a meno eliminao de subsdios a energias prejudiciais ao meio ambiente, at a recomendao de com sentido de urgncia, aumentar substancialmente a participao global das fontes de energia renovvel.110 Esse talvez seja um dos avanos mais significativos com relao ao Rio, onde os pases produtores de
CPULA MUNDIAL SOBRE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL, op cit, p. 27.
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petrleo haviam conseguido bloquear as referncias a maiores incentivos s energias renovveis. Merece registro o apoio da Venezuela a uma meta de renovveis, tanto no mbito regional, apoiando a ILAC, quanto em Joanesburgo, no papel de Presidente do G77 e China, apesar da posio inflexvel dos demais membros da OPEP. Outro importante resultado para o Brasil foi o lanamento da negociao de um instrumento internacional sobre a repartio de benefcios derivados da utilizao de recursos genticos, no contexto da Conveno sobre Diversidade Biolgica. Como se viu anteriormente, o Brasil havia sido instrumental para que a Conveno, aberta para assinatura no Rio, tivesse na repartio de benefcios um de seus trs pilares. Em Joanesburgo, o Brasil porta-voz do Grupo dos 77 e China na seo de proteo e gesto da base de recursos naturais (seo 4) atuou a partir de proposta desenvolvida no seio do Grupo de Pases Megadiversos Afins, cujos quinze membros (frica do Sul, Brasil, Bolvia, China, Costa Rica, Colmbia, Equador, Filipinas, ndia, Indonsia, Qunia, Malsia, Mxico, Peru e Venezuela) renem mais de 70% da biodiversidade mundial. Nas sees sobre globalizao (seo 5) e meios de implementao (seo 10), o Brasil tambm atuou como porta-voz do G77 e China. Na primeira, assegurou que as referncias globalizao no fossem limitadas a um grupo de pargrafos na seo 10 e, sim, que constassem de seo independente, que refletisse a importncia do fenmeno, com as oportunidades e desafios que representa para o desenvolvimento sustentvel. Um pargrafo sobre responsabilidade e accountability corporativas (p.62), contra o qual os Estados Unidos apresentaram resistncias at a ltima hora e que acabou aprovado com base em argumentao brasileira foi apontado pelas organizaes no-governamentais como uma das maiores vitrias da Cpula, principalmente pela decepo que tiveram estas, no Rio, com a tmida meno s responsabilidades das empresas transnacionais na Agenda 21, como anteriormente assinalado.
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Na seo de meios de implementao, foi contida a atitude dos pases desenvolvidos, principalmente da Unio Europia, de procurar introduzir em nome de avanos elementos que, na realidade, relativizavam os ganhos de Doha e Monterrey para os pases em desenvolvimento. Essa posio evoluiu para nada a conceder depois de Monterrey [...] e nada a acrescentar a Doha111, desde que os pases em desenvolvimento, tambm, deixassem de querer ir mais alm de Doha e Monterrey. O impasse que se verificou nestas duas sees s foi superado graas a um texto alternativo, elaborado pela frica do Sul e pelo Brasil, que serviu de base para o difcil consenso. O segmento de Cpula, em que o Plenrio foi destinado aos discursos dos Chefes de Estado e de Governo, deu grande visibilidade ao evento na imprensa mundial e permitiu ao Presidente Fernando Henrique Cardoso reiterar as prioridades brasileiras. O Presidente mencionou a meta de 10% da Proposta Brasileira de Energia e a criao do Parque Nacional do Tumucumaque, a maior rea de proteo de floresta tropical do mundo. O Brasil, com estes dois exemplos, mostrava seu empenho em deter o processo de aquecimento global e em evitar que se assistisse passivamente destruio dos complexos ecossistemas de que depende a Terra. O Presidente afirmou que [o] desenvolvimento no ser sustentvel se for injusto. Nem ser sustentvel se estiver constrangido pelas dificuldades de uma globalizao assimtrica []. Gosto do conceito de cidadania planetria. Cabe-nos ir mais alm da perspectiva meramente nacional, por mais legtima que seja.112 A Delegao do Brasil foi reconhecida, de maneira geral, como uma das mais atuantes na Cpula de Joanesburgo: havia coordenado o Grupo dos 77 e China em diversas negociaes, e liderado a tentativa de fixao de uma meta para energias renovveis na matriz energtica
Telegrama 1159 da Misso em Nova York, em 12.06.2002. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio da Delegao do Brasil: Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel. p. 57-58.
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mundial. Ademais, como relata Gelson Fonseca Jr., em telegrama de avaliao da Cpula, a frica do Sul recorreu constantemente Delegao brasileira para aconselhamento na conduo dos trabalhos e na soluo dos impasses que ocorreram no curso da conferncia.113 Na opinio do Diretor do PNUMA em Nova York, Adnan Amin, a Delegao brasileira em Joanesburgo mostrou grande consistncia e certa flexibilidade. Mas essa flexibilidade no conseguiu esconder que as posies ainda so conservadoras, e que a atitude mais propositiva como, segundo ele, a iniciativa de energias renovveis no se deu por motivo de princpio e, sim, pelo fato de o Brasil estar em posio confortvel nessa rea, pela sua matriz energtica excepcionalmente limpa, graas energia hidreltrica.114 Tanto Amin quanto JoAnn Disano115 Chefe da Diviso de Desenvolvimento Sustentvel do Departamento de Assuntos Econmicos e Sociais das Naes Unidas manifestaram que os pases em desenvolvimento esperavam do Brasil mais propostas e, sobretudo, maior liderana em Joanesburgo, principalmente pelo papel que poderia desempenhar o Pas com uma posio mais flexvel na rea de boa governana. A mesma opinio foi manifestada por organizaes nogovernamentais brasileiras, que entenderam, no entanto, as limitaes impostas ao Brasil por ter de atuar no contexto do Grupo dos 77 e China, onde muito forte a resistncia ao conceito da boa governana. A atuao no seio do G77 e China , nesse sentido, criticada por aquelas organizaes, pois obriga o Brasil a se alinhar a posies de um grupo que rene diversos pases com governos autoritrios, e que enfoca o mundo, por princpio, sob a tica das diferenas Norte-Sul. Entretanto, e como aponta Ronaldo Sardenderg, nas Naes Unidas essencial atuar em grupo.116
Telegrama 608 da Misso em Nova York, em 28 de maro de 2002. Entrevista ao autor, Nova York, setembro de 2003. 115 Entrevista ao autor, Nova York, setembro de 2003. 116 Entrevista ao autor., Nova York, outubro de 2003. Segundo Sardenberg: nas Naes Unidas no existe a opo Greta Garbo (I want to be alone).
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As vantagens de pertencer ao G77 e China foram amplamente demonstradas em Joanesburgo, no s pelo apoio que o Brasil recebeu do Grupo em temas prioritrios, mas tambm pelo exemplo do Mxico, que est fora do Grupo, e cujas posies isoladas em nenhum momento tiveram qualquer repercusso. O principal xito desse pas foi na rea de biodiversidade, por ter liderado o Grupo dos Pases Megadiversos Afins, que, como se viu, foi particularmente atuante na questo. No entanto, cabe notar que tal xito s foi alcanado em razo do apoio dado pelo Grupo dos 77 e China matria: dos quinze pases megadiversos, s o Mxico no membro do ltimo Grupo. A questo da boa governana, no entanto, merece especial ateno. Muitos dos maiores progressos do Brasil deram-se, nos ltimos anos, na rea de governana. O Brasil tem, naturalmente, restries em apoiar uma agenda que j , e pode vir a ser, cada vez mais, manipulada pelos pases desenvolvidos. Ao mesmo tempo, poucos pases em desenvolvimento conseguiram estruturar internamente condies to favorveis cooperao internacional: legislao moderna, democracia, descentralizao, presena das ONGs, participao da mulher e de grupos minoritrios. Em suma, todos os temas que constituem a agenda de governana fazem parte da agenda interna do Pas. Nossos maiores obstculos nesta rea devem-se a dificuldades de enforcement (termo que se refere aplicao e respeito s leis, e execuo de decises e polticas), em parte por problemas estruturais amplamente debatidos na Agenda 21 Brasileira de difcil soluo em curto e mdio prazos, mas tambm por problemas relacionados falta de recursos financeiros e necessidade de formao de recursos humanos, bem como de cooperao tcnica, cientfica e tecnolgica. A maior cooperao internacional nestas reas representa, certamente, mais oportunidades do que ameaas para o Brasil de hoje.
C APTULO 3
DISCURSO BRASILEIRO NAS TRS
CONFERNCIAS: A EVOLUO DA EXPRESSO DAS PRIORIDADES NACIONAIS
O DISCURSO
BRASILEIRO NAS TRS CONFERNCIAS: PRIORIDADES NACIONAIS
A EVOLUO DA EXPRESSO DAS
Para examinar a evoluo do discurso brasileiro, cabe primeiro lembrar como este foi elaborado. Conforme visto anteriormente, a autonomia do Itamaraty em 1972 foi absoluta e indiscutida: esta autonomia permitiu que o Embaixador Miguel Ozrio de Almeida, naquele momento Assessor Especial do Ministro de Estado, tivesse controle sobre os aspectos tcnicos, polticos e econmicos do processo negociador. Em 1992, um grande nmero de novos elementos que incluam desde a volta democracia at a crescente complexidade tcnica das questes discutidas exigia o maior envolvimento de diversos setores do Governo. A Comisso Interministerial para a Preparao da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CIMA) teve papel importante, sobretudo do ponto de vista tcnico: sob o comando do ento Ministro Luiz Filipe de Macedo Soares, Chefe da Diviso do Meio Ambiente, as prioridades polticas foram traadas com considervel autonomia, mas no sem tenses, tendo em vista a participao de diferentes rgos governamentais na Conferncia do Rio de Janeiro, alm do interesse dentro do prprio Itamaraty, o que levou ao envolvimento direto de diversos Chefes da Casa em sua preparao e execuo. Segundo Rubens Ricupero, Macedo Soares foi indiscutivelmente a pessoa que, em condies adversas, mais contribuiu
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para desenvolver com inteligncia e integridade as posies substantivas brasileiras na conferncia.1 No tocante Cpula de Joanesburgo, a Comisso Interministerial para a Preparao da Participao do Brasil na Cpula sobre Desenvolvimento Sustentvel contribuiu significativamente no que tange tanto a questes tcnicas, como polticas. Foi de seus membros que partiram iniciativas como a Proposta Brasileira de Energia, a ILAC e a realizao da Conferncia Rio+10, no Rio de Janeiro. As propostas tomaram sua forma final, foram negociadas e ganharam projeo sob a coordenao do Ministro Everton Vargas, Chefe do Departamento de Meio Ambiente e Temas Especiais. A ampla participao de outros Ministrios principalmente os do Meio Ambiente e de Cincia e Tecnologia, cujo Ministro era o Embaixador Ronaldo Sardenberg e de outras entidades e organizaes nogovernamentais certamente contribuiu para que a atuao brasileira fosse mais propositiva. A Comisso permitiu, tambm, que fosse mais bem compreendido, pelos diversos novos atores, o papel do Itamaraty como coordenador das posies brasileiras e a atuao de seus funcionrios nas negociaes. Para examinar, a seguir, a evoluo das posies brasileiras com relao a algumas das principais questes da agenda ambiental internacional, foram selecionados sete temas. Na parte A, sero tratados quatro temas j considerados prioritrios em 1972 e que passaram a merecer ateno diferenciada nas conferncias subseqentes: recursos naturais, poluio, populao e desenvolvimento; ao final da parte A, sero examinados, igualmente, sob a tica dos interesses brasileiros, alguns dos mais importantes princpios estabelecidos pela Declarao de Estocolmo e pela Declarao do Rio de Janeiro. Na parte B, sero abordados trs temas que ganharam dimenso particular na Conferncia do Rio e na Cpula de Joanesburgo: mudana do clima, biodiversidade e governana.
1
RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero do Brasil. p. 132.
O DISCURSO BRASILEIRO NAS TRS CONFERNCIAS
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A) TRATAMENTO NAS TRS CONFERNCIAS DOS TEMAS ORIGINRIOS

DA AGENDA AMBIENTAL
Uma das questes de meio ambiente que tinham maior apelo junto opinio pblica de maneira geral, no final dos anos sessenta, era a preservao de espcies ameaadas de extino. O Brasil no via problemas na ampliao dos esforos internacionais nesta rea, e a Delegao foi instruda a apoiar, na Conferncia de Estocolmo, o Projeto de Conveno de Exportao, Importao e Trnsito de Espcimes Naturais, uma vez que era compatvel com os dois instrumentos jurdicos que regulavam a questo no Pas: a Conveno para a Proteo da Flora, da Fauna e das Belezas Cnicas Naturais dos Pases da Amrica, de 1940, ratificada em 1965, e a Portaria do IBDF, que continha a Lista Oficial Brasileira das Espcies de Plantas e Animais Ameaadas de Extino, de 1968. A agenda ambiental internacional, como visto no captulo 1, tinha como prioridades, na realidade, as questes de poluio, de crescimento demogrfico e de acesso a recursos naturais As preocupaes brasileiras em tais reas concentravam-se, em Estocolmo, na demonstrao de que a poluio era um problema dos pases ricos e de que as solues propostas por estes escassez de recursos naturais eram incompatveis com desenvolvimento e soberania. Os pases ricos alegavam que o caminho era o controle populacional e o uso racional dos recursos naturais o que era entendido pelo Brasil como menor autonomia quanto explorao e uso de seus recursos naturais, para preserv-los em funo das necessidades dos pases mais ricos. O melhor caminho, segundo os pases em desenvolvimento, era o desenvolvimento econmico, com a cooperao dos pases ricos no tocante a recursos financeiros e transferncia tecnolgica. Quatro temas na realidade quatro captulos, que envolvem cada um diversos temas acabaram dominando a agenda ambiental em 1972: recursos naturais, poluio, populao e desenvolvimento. Esstes temas sero
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examinados a seguir, assim como o tratamento dos princpios estabelecidos e fortalecidos pelas trs conferncias. Recursos naturais Existia, em 1972, com base nas informaes e projees da poca, preocupao real com relao escassez de recursos naturais. A questo primordial para o Brasil em Estocolmo era assegurar o princpio de que os pases tinham o direito soberano de utilizar seus recursos naturais de acordo com suas prioridades. Este tema acabaria sendo a principal preocupao do Brasil, como se viu no captulo 2, pelo impasse em torno do Princpo 20 e suas possveis conseqncias para a utilizao do potencial hidreltrico do Rio Paran. Segundo o relatrio da Delegao, [n]a rea de aproveitamento de recursos naturais, os interesses do Brasil, em termos econmicos e de segurana eram de tal monta, que qualquer frmula que, sob o pretexto ecolgico, impusesse uma sistemtica de consulta para projetos de desenvolvimento seria simplesmente inaceitvel para o Brasil. A posio, no entanto, no era meramente criar obstculos: Havia de ter em conta, por outro lado, a necessidade de se manter um dilogo construtivo e o fato mesmo de que, por sua prpria natureza, os problemas ambientais apresentam uma permeabilidade que realmente desafia as fronteiras polticas. Nossa posio no podia ser definida, ademais, apenas no contexto da Bacia do Prata e de nossas relaes com os pases da rea..2 Como recorda Henrique Brando Cavalcanti, o Brasil tinha de ter posio ambgua j que na Bacia Amaznica as guas do Pas estavam a jusante.3 No Rio, a preocupao do Brasil com relao a recursos naturais concentrou-se na questo de florestas, tema tratado tanto na Conveno de Diversidade Biolgica, quanto na Declarao sobre
2
MINISTRIO DO INTERIOR. Relatrio da Delegao Brasileira Conferencia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente. p. 10. 3 Entrevista ao autor, Braslia, dezembro de 2003.
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Florestas e na Agenda 21. Passou-se a distinguir o aspecto da floresta como sumidouro de carbono, quer dizer, seu papel na questo das mudanas climticas [...], a floresta vista como o local de mxima concentrao da diversidade biolgica [...], a floresta como habitat (de comunidades humanas indgenas e transplantadas) e como repositrio de recursos naturais.4 Ao reiterar o princpio de soberania na utilizao dos recursos naturais, o Brasil admitiu, no entanto, responsabilidades perante a comunidade internacional: o Brasil saber conduzir sem complexos a defesa de sua soberania, com uma atitude positiva e conseqente, e no defensiva, face a um problema cuja dimenso afeta o destino do planeta e, conseqentemente, do gnero humano.5 Segundo Marcos Azambuja, [n]o plano de suas relaes externas o Brasil arquivou a prtica de esconder as agresses natureza sob o argumento da soberania. Passamos a advogar um relacionamento maduro com nossos parceiros, pautado no mais pelo maniquesmo das incriminaes unilaterais e sim pelo nimo da cooperao.6 Abriuse, assim, o caminho para a maior participao direta de governos, organismos internacionais e entidades estrangeiras em projetos de desenvolvimento sustentvel no Brasil: em parceria com o setor privado e com assistncia financeira internacional, o Governo dever promover a implementao de rede de projetos-piloto de manejo florestal.7 Vale registrar o principal exemplo disso: o Programa Piloto para a Conservao das Florestas Tropicais brasileiras conhecido como PPG7 , institudo oficialmente em 1992. Mais de 280 milhes de dlares foram mobilizados at 2002, dos quais cerca de 230 milhes provenientes de doaes dos pases membros do G7 (principalmente da Alemanha) e da Unio Europia (e 50 milhes como contrapartida
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Posies Brasileiras sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. p. 45. 5 Ibid, p. 8. 6 Ibid, p. 8. 7 Ibid, p. 43.
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do Governo brasileiro), principalmente por intermdio do Rainforest Trust Fund, administrado pelo Banco Mundial, para a implementao de projetos de desenvolvimento sustentvel e reduo dos ndices de desmatamento da Amaznia e da Mata Atlntica. O Programa Piloto coordenado pelo Governo Federal, com a participao de Governos Estaduais e de grupos que representam a sociedade civil, como o Grupo de Trabalho da Amaznia (GTA) e a Rede Mata Atlntica (RMA).8 Em Joanesburgo, o tema dos recursos naturais para o Brasil envolve principalmente a questo da diversidade biolgica, que ser analisado na parte B. No tocante a florestas, o Brasil no s anuncia a criao da maior rea de proteo de floresta tropical do mundo o Parque Nacional do Tumucumaque mas tambm promove a divulgao do Programa ARPA (reas Protegidas da Amaznia) como exemplo de cooperao entre governo, sociedade civil e instituies internacionais: a cooperao do Governo brasileiro no ARPA com o Banco Mundial, o GEF e a organizao no-governamental WWF demonstrou que um longo caminho havia sido percorrido com relao s condicionalidades exigidas pelo Banco Mundial, ao foco do GEF sobre as questes globais e ao papel das organizaes no-governamentais. Os avanos obtidos na convergncia de objetivos e mtodos devem-se, por um lado, a mudanas de enfoque por parte do Governo e, por outro, evoluo da atitude do Banco Mundial, do GEF e da WWF diante das preocupaes apresentadas pelo Governo brasileiro, e pela constatao de que existiam no Pas instituies adequadas, mas que necessitavam de maior apoio. O Brasil, at aquele momento o segundo pas recipiendrio de recursos do GEF (hoje o terceiro), dispe de base institucional e funcional eficaz e consolidada para tratar dos assuntos do GEF, principalmente se comparado maioria dos outros pases em desenvolvimento.9
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MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Pilot Program to conserve the Brazilian Rain Forests 2002. 9 Telegrama da Embaixada em Washington 3045, Confidencial, de 19 de dezembro de 2002.
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Ainda sobre recursos naturais, vale reiterar a insistncia dos pases desenvolvidos em procurar caracterizar como common goods (bens comuns) alguns desses recursos, o que, como se viu nos captulos 1 e 2, se verificou nas trs conferncias: o Brasil, em Estocolmo, diante das primeiras tentativas nesse sentido, empenhou-se pelo fortalecimento do direito soberano dos pases de usar seus recursos naturais. Em 1992, o princpio foi reforado na Declarao do Rio em resposta s renovadas presses sobre os pases em desenvolvimento, que no Brasil se fizeram sentir, sobretudo, no tocante a florestas. Em Joanesburgo, a idia de bens comuns ressurge com nova roupagen, como na idia de estabelecimento de um Conselho de Segurana Econmico e Social das Naes Unidas para tratar, entre outras coisas, dos bens pblicos globais (global public goods), proposta do Presidente da Frana, Jacques Chirac. Segundo o Embaixador Sardenderg, no entanto, o Brasil tem hoje credibilidade internacional e capacidade interna para que no se justifiquem mais tentativas de fazer da Amaznia um common good.10 Poluio A posio brasileira em Estocolmo era clara: o nus maior da despoluio e de controle da poluio cabe aos pases desenvolvidos, maiores responsveis pela deteriorao do meio ambiente.11 A poluio no era ainda um problema para os pases em desenvolvimento, afirmava Miguel Ozrio: the effluents of affluency, [] [are] eluding us much more than crushing us. (os efluentes da afluncia [...] esto nos escapando mais do que nos esmagando.).12 O Brasil defende:
Entrevista ao autor, Nova York, outubro de 2003. MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. 24. 12 OZRIO, Miguel. Discurso no Seminrio Regional Latino-Americano sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente. 6-11 de setembro de 1971, Ministrio das Relaes Exteriores, Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente: o Brasil e a preparao da Conferncia de Estocolmo. p.9.
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o aspecto relativo (e no absoluto) da poluio e que as indstrias de base no poluiro na primeira fase, em virtude da capacidade do meio ambiente dos pases subdesenvolvidos de anular esse efeito. Quando comearem a saturar o ambiente com poluentes j tero gerado os recursos necessrios para as convenientes correes.13
Com relao instalao de indstrias poluidoras em pases em desenvolvimento, Miguel Ozrio afirma que:
in relative terms the industries that are polluting in Japan or France, because of their low carrying capacity of their densely saturated environment, are not polluting in Central Brazil or Southern Argentina or in any area where the environment still presents ample restorative capabilities. (em termos relativos, as indstrias que esto poluindo no Japo ou na Frana, pelas limitaes de seu meio ambiente densamente saturado, no esto poluindo na regio central do Brasil ou no Sul da Argentina ou em outras reas em que o meio ambiente ainda apresenta ampla capacidade regenerativa).14
Segundo o Chefe da Delegao do Brasil em Estocolmo, o Ministro do Interior Costa Cavalcanti:

ao contrrio do que ocorre em geral nos pases industrializados, essa degradao (a poluio da pobreza ou do subdesenvolvimento) tende a diminuir como resultado do prprio desenvolvimento econmico, [...] devemos confiar em que as solues viro no tempo necessrio a evitar perigos em um futuro demasiado distante. Uma atitude sensata e objetiva nos impedir
13 14
MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. B-12. Ibid, p.10.
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de crer seriamente em ameaas humanidade, apresentadas de forma exagerada e emocional.15
O conjunto de argumentos brasileiros com relao pouca relevncia da questo da poluio para os pases em desenvolvimento talvez seja a posio que se tenha revelado, trinta anos depois, a menos acertada. As previses do Clube de Roma, como se viu, ficaram ainda mais distantes da realidade do que a posio do Brasil, mas no deixa de surpreender que no se antecipassem as conseqncias negativas da rpida industrializao e do crescimento da populao urbana no Pas fenmenos muito similares aos que ocorreram na Europa aps a Segunda Guerra, mesmo se levados em considerao os fatores de maior territrio e de menor densidade populacional no Brasil. Como previa Maurice Strong, em 1972, [t]he eco-catastrophes of which we hear so much are much more likely to occur in the developing world than in the wealthier countries that have the resources to deal with these problems (as eco-catstrofes das quais tanto ouvimos falar devem ocorrer muito mais no mundo em desenvolvimento do que nos pases mais ricos, que tm os recursos para lidar com esses problemas).16 Dois dos fatores que os analistas mais otimistas quanto ao crescimento do Pas talvez no tenham levado em considerao e que certamente acentuaram a rapidez com a qual os problemas ambientais passaram a afetar o Brasil foram a piora da distribuio de renda no Pas, e a demora da participao da sociedade civil, em funo de mais de uma dcada de regime militar aps Estocolmo. No Rio, o Brasil j no pode negar que enfrenta graves problemas de poluio similares aos que enfrentaram os pases desenvolvidos na dcada de 1970 , sem ter, no entanto, os recursos destes pases para contorn-los no curto prazo. Impedir em Estocolmo que se limitasse o crescimento econmico dos pases em
15 16
Ibid, C3 e C4. ROWLAND, Wade. The Plot to save the World, p. 66.
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desenvolvimento no foi suficiente: a rpida industrializao de um pas como o Brasil vista por muitos como um processo que acaba criando um crculo vicioso em que os problemas ambientais agravam os da pobreza e vice-versa. Segundo o Embaixador Marcos Azambuja, em discurso proferido em Nairobi, por ocasio da Primeira Sesso do Comit Preparatrio da Conferncia do Rio:
os problemas abordados pela primeira vez em escala mundial, h dezoito anos [em Estocolmo], ainda esto muito presentes em nossa agenda. Alguns, entretanto, foram superados ou controlados substancialmente, sempre e quando a tecnologia necessria e os recursos financeiros estiveram disponveis e no faltou a indispensvel vontade poltica. No entanto, em outras partes do mundo, alguns problemas parecem ter-se agravado, em grande parte devido a processos industriais, agrcolas ou urbanos conduzidos sem o acesso a essas tecnologias e recursos financeiros adicionais.17
O discurso passa a admitir a gravidade da poluio, mas a palavra em si deixa praticamente de ser utilizada no Rio, tendo em vista que se tornara necessariamente mais precisa a terminologia para os diferentes tipos de poluio. Ao mesmo tempo, na medida em que se passou a usar expresses mais gerais, como degradao ambiental, para os casos em que diferentes elementos entram em jogo (populao, saneamento, indstria etc.), a palavra poluio passou, tambm, a ser considerada restritiva. Um bom exemplo em que se contorna o uso da palavra poluio pode ser encontrado nesta frase de Marcos Azambuja sobre a relao entre pobreza e poluio:
[s]eria ingnuo supor que, mantidos os atuais nveis de atividade econmica nos pases em desenvolvimento, poder-se-ia neutralizar
SOARES, Guido Fernando Silva. A Proteo Internacional do Meio Ambiente: antecedentes, de Estocolmo ECO/92. p. 71.
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ou reverter os processos que perturbam o equilbrio ecolgico. Muito ao contrrio, a manuteno dos nveis atuais de atividade agravaria as agresses ao meio ambiente, pela presso que sobre ele exercem a pobreza e as condies que a acompanham.18
A associao direta entre pobreza e poluio tratada pelo Brasil de forma cuidadosa, de maneira a evitar que seja deturpada pelos pases desenvolvidos, com o intuito de desviar, sobre os pases em desenvolvimento, a responsabilidade pelos problemas ambientais globais. A prioridade a necessidade de reforo dos mecanismos de cooperao internacional nas reas econmica, tecnolgica e ambiental, tendo em vista que no se geraram recursos suficientes para as correes dos problemas ambientais, como se acreditava em 1972. Segundo o Presidente Fernando Collor, tratamento diferenciado e preferencial, mobilizao de recursos adicionais, bem como o acesso a novas tecnologias [...] [so] condies sine qua non para que possamos gradualmente adaptar as atividades produtivas a padres ambientais mais exigentes.19 Como se ver mais adiante, a questo da poluio emigra gradativamente para outros temas e, em Joanesburgo, integra-se no contexto de mudana do clima e padres de produo e consumo. O Brasil, nestas reas, teve de levar em conta, ao mesmo tempo, os seus desafios na busca do desenvolvimento sustentvel provocados por problemas derivados da afluncia o Brasil tem a 9a indstria qumica do mundo, por exemplo , da pobreza e da utilizao de seus recursos naturais. Populao Os pases ricos estavam convencidos, em 1972, de que a limitao de natalidade dos pases pobres era um imperativo para que
18 19
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, op cit, p. 20. Ibid, p. 31.
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o mundo fosse vivel, uma vez que, segundo estudos publicados poca, o crescimento da populao deveria chegar, por volta de 2050, a 14 bilhes antes de se estabilizar. O Brasil reagiu, afirmando ser a poltica demogrfica de inteira responsabilidade nacional.20. O verdadeiro problema no era o crescimento populacional, e, sim, a pobreza: a melhor maneira de enfrentar os desafios ambientais dos pases em desenvolvimento era o combate pobreza, por intermdio do crescimento econmico. Afirma-se que a chamada population bomb poder vir a ser mais fatal e mais nefanda do que a prpria bomba nuclear e pronunciase uma tendncia para tratar o problema em bases uniformemente universais, com o esquecimento de que o problema, de competncia exclusiva de cada Estado, no exerccio de sua plena soberania, tem de levar em conta fatos e circunstncias de carter peculiarmente nacional.21 No Rio, as previses foram menos pessimistas, mas a preocupao dos pases desenvolvidos ainda era grande.22. O Brasil reiterou sua posio: The environmental interdependence of the world will not be served by narrowing the approach to the global ecological threat we appear to be faced with to the control of the economic development and of the demographic growth of developing countries.23 (A interdependncia ambiental do mundo no ser bem servida pela viso estreita de que a ameaa ecolgica pode ser enfrentada pelo controle do desenvolvimento econmico e do crescimento demogrfico dos pases em desenvolvimento.). O sensvel crescimento das cidades dos pases do Terceiro Mundo e suas conseqncias sociais contribuem para que a questo da populao seja cada vez mais orientada para o contexto dos direitos humanos, de saneamento e de infra-estrutura. A pobreza, por outro lado, passa a ser vista cada vez mais como uma
MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. 24. AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. p. 182. 22 THE ECONOMIST : The question Rio forgets, editorial mencionado no captulo 1. 23 BATISTA, Paulo Nogueira. Discurso na Assemblia Geral das Naes Unidas, 23 de outubro de 1989.
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causadora de danos ambientais, ao que o Brasil responde, alegando que mais do que causadora da destruio do meio ambiente, a pobreza conseqncia desta destruio. O Brasil, no Rio de Janeiro, contrariamente ao que ocorreu em Estocolmo, sentiu-se confortvel em discutir diversos temas ligados a questes sociais. Em Joanesburgo, os mais novos estudos fornecidos pelas Naes Unidas indicavam que a populao mundial chegaria a 9 nove bilhes de pessoas na metade do sculo XXI. Uma vez afastado o perigo da bomba populacional, o novo perigo que a populao dos pases em desenvolvimento representaria para o resto do mundo passaria a ser o impacto da pobreza sobre o meio ambiente. Conforme visto nos dois captulos anteriores, diversos pases em desenvolvimento, principalmente na frica, aceitaram que a Cpula de Joanesburgo tivesse como uma de suas prioridades a erradicao da pobreza. A Pobreza no causa maior da degradao ambiental, afirma Celso Lafer no Rio de Janeiro, em outubro de 200124, ao colocar a questo no contexto das mudanas de padres de produo e consumo dos pases desenvolvidos. A pobreza deve ser vista em contexto mais amplo, e no individualizada. A cooperao internacional, no momento em que se realiza a Cpula de Joanesburgo, deve ser, para Celso Lafer, centrada na interdependncia construtiva das soberanias, e [...] alimentada pela natureza heurstica do desenvolvimento sustentvel, que associa a preocupao com o meio ambiente e a erradicao da pobreza.25 Diante da ateno excessiva questo da pobreza na frica, o Brasil reage, insistindo nas diferentes prioridades regionais. Se as necessidades da frica parecem exigir um recrudescimento do assistencialismo, pases como o Brasil insistem que o importante, como dizia o economista argentino Ral Prebisch, trade, not aid. (comrcio, sim, ajuda [ao desenvolvimento], no.)26.
24 25
LAFER, Celso. Mudam-se os Tempos: diplomacia brasileira, 2001-2002. p. 80. Ibid, p.75. 26 Telegrama 608 da Misso em Nova York, de 28 de maro de 2002.
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Desenvolvimento O Brasil foi instrumental para que todos os temas da Conferncia de Estocolmo fossem analisados dentro do contexto do desenvolvimento econmico. As menes especficas necessidade de obter recursos financeiros novos e adicionais, de transferir tecnologia e de evitar o desenvolvimento de novas barreiras ao comrcio so trs importantes elementos do discurso brasileiro nas trs conferncias. A terminologia usada no relatrio da Delegao Conferncia de Estocolmo poderia ser usada ainda hoje: o Brasil deveria, por um lado,
evitar que as medidas e decises a serem adotadas [...] incentivassem a adoo de padres de consumo que se pudessem converter em obstculos s exportaes dos pases em desenvolvimento, como uma alternativa ecolgica para as barreiras alfandegrias j existentes. Havia, por outro lado, a convenincia de que as novas medidas e decises [...] facilitassem o livre acesso dos pases em desenvolvimento, no somente aos conhecimentos cientficos, mas tambm s novas tecnologias que se possam desenvolver no domnio do meio ambiente, procurando dissociar os mecanismos de transferncia de tecnologia na rea ambiental dos sistemas tradicionais de patentes e royalties [...] [e] impedissem, na medida do possvel, que recursos disponveis para a assistncia internacional, tcnica e financeira, ao desenvolvimento propriamente dito fossem canalizados pelos pases doadores para a esfera do meio ambiente, cujas necessidades deveriam ser sempre atendidas atravs de recursos adicionais.27
No Rio de Janeiro e em Joanesburgo, estas trs reas comrcio, finanas e transferncia de tecnologia exigiram especial ateno das Delegaes do Brasil.
27
MINISTRIO DO INTERIOR, op cit, p. 9.
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No Rio, com relao ao comrcio internacional, as crticas brasileiras ao protecionismo dos pases desenvolvidos e suas conseqncias para o meio ambiente foram muito claras: devemos combater as prticas protecionistas que no mercado internacional deprimem os preos das matrias-primas exportadas pelos pases em desenvolvimento, gerando presses adicionais sobre suas economias, e acelerando a explorao irracional dos recursos naturais.28 A questo da relao entre meio ambiente e comrcio no havia avanado em ritmo acelerado entre Estocolmo e o Rio de Janeiro. Como aponta Pedro Motta Pinto Coelho, o Grupo de Trabalho sobre Medidas Ambientais e Comrcio Internacional do GATT, criado no contexto de Estocolmo, em 1972, nunca se reuniu, e foi ativado somente em 1991. igualmente significativo que a Rodada Uruguai, lanada em 1986, com uma agenda de abrangncia sem precedentes, identificando pela primeira vez servios, investimentos e propriedade intelectual como atividades passveis de ordenamento dentro da esfera do comrcio internacional, no tenha contemplado o meio ambiente.29 Em Joanesburgo, no entanto, o comrcio adquire importncia primordial no contexto da globalizao e da recente realizao da Conferncia de Doha, como visto no captulo 1. Uma das reas em que a desconexo entre a retrica e a ao se apresenta mais evidente o comrcio internacional. A liberalizao elogiada, mas no praticada, na medida em que os setores exportadores de interesse para os pases em desenvolvimento se encontram ainda longe de estar sujeitos s mesmas regras que se aplicam aos setores nos quais os pases desenvolvidos possuem vantagens competitivas.30 Certo de que progressos significativos haviam sido obtidos em Doha, o Governo brasileiro defendeu que o Plano de Implementao
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, op cit, p. 17. COELHO, Pedro Motta Pinto. O Tratamento Multilateral do Meio Ambiente: ensaio de um novo espao ideolgico In: Caderno do IPRI n. 18, p. 22. 30 LAFER, Celso, op cit, Volume 2, p. 61.
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de Joanesburgo fosse compatvel com as decises de Doha e com o tratamento do tema comrcio e meio ambiente no contexto da OMC. Esta posio teve forte influncia sobre os demais membros do Grupo dos 77 e China, que acabaram aceitando as inmeras menes a Doha e OMC no Plano, no entendimento de que no existia superioridade hierrquica da OMC com relao a outros organismos. A questo financeira mereceu especial empenho da diplomacia brasileira no Rio, conforme visto no Captulo 2. Em 1992, a crise financeira dos pases em desenvolvimento dominava as preocupaes e dirigia a ateno das negociaes para ODA, GEF e a abertura de outros canais para o financiamento concessional: imperativo, diz o Ministro Rezek, em abril de 1991, ampliar [...] os fluxos e crdito para financiamento de iniciativas ambientais, sem desviar recursos destinados a programas de desenvolvimento econmico. Os recursos para a proteo ambiental devem portanto ser novos e adicionais. As restries quanto ao GEF como soluo questo do financiamento internacional na rea ambiental tambm so claramente expressados:
O Brasil acredita que tcnicas financeiras especficas devem ser previstas nos instrumentos jurdicos ora em negociao (sobre mudana do clima e biodiversidade) [...]. O recente estabelecimento do Global Environmental Facility no Banco Mundial no elimina a necessidade de mecanismos financeiros prprios a cada conveno internacional.
Com relao ao fato de o GEF estar direcionado a financiar apenas projetos de impacto global, seria necessria a criao de outro mecanismo, possivelmente um Fundo, para o financiamento, em bases ocasionais, de programas adicionais de meio ambiente e de componentes ambientais em projetos internos de desenvolvimento.31
31
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, op cit, p. 34.
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Em Joanesburgo, a questo financeira esteve ligada aos resultados da Conferncia de Monterrey sobre Financiamento do Desenvolvimento e s Metas do Milnio, estabelecidas em setembro de 2000 pela Resoluo 55/2 da Assemblia Geral das Naes Unidas. O Brasil defendeu, como em Monterrey, a reforma da arquitetura do sistema financeiro internacional e sua maior transparncia. Merece registro que, apesar de no ter contemplado todas as reivindicaes dos pases em desenvolvimento, a reforma da estrutura do GEF proporcionou progressos na transparncia e na participao dos pases em desenvolvimento em suas decises. O Brasil havia recebido mais de 160 milhes de dlares em doaes (grants) at 2001, tendo alavancado cerca de 550 milhes em co-financiamento. O anncio, em Joanesburgo, do third replenishment do GEF de cerca de 2,9 bilhes de dlares, superando em quase um bilho de dlares os montantes acordados para as duas fases anteriores foi bem recebido, mas foi reiterada a necessidade de um aumento significativo do fluxo de recursos financeiros novos e adicionais para os pases em desenvolvimento. No tocante a transferncia de tecnologia, o Brasil continuou a defender, no Rio de Janeiro:
a necessidade de que sejam estabelecidos mecanismos para assegurar aos pases em desenvolvimento o acesso, em termos favorveis, s tecnologias ambientalmente adequadas, ora disponveis nos pases industrializados. O acesso a essas tecnologias no se pode fundamentar em condies puramente comerciais ou de mercado.32
Segundo o Presidente Collor, em discurso pronunciado em junho de 1990, por ocasio do Dia Mundial do Meio Ambiente, [n]o
32
Ibid, p. 36.
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se justifica a existncia de monoplios de conhecimento, impedindo o acesso aos instrumentos necessrios tarefa comum de proteo da natureza. Em Joanesburgo, os esforos nessa rea concentraram-se na reiterao da posio brasileira de que devem ser cumpridos os compromissos dos pases ricos no sentido de dar maior acesso a tecnologias em termos concessionais e preferenciais. O Brasil se ops argumentao de certos pases desenvolvidos, como os Estados Unidos, de que a maioria das tecnologias ambientalmente saudveis, por constiturem propriedade particular, devem ser tranferidas por meio de investimentos diretos estrangeiros. Na opinio brasileira, os pases mais ricos devem utilizar seu poder regulatrio para facilitar a transferncia de tecnologias privadas, e no para obstruir esse processo. O Brasil apoiou as menes separao digital (digital divide), que acentua as diferenas entre pases pobres e ricos, e concordou com a necessidade de instrumentos que democratizem o acesso a novas tecnologias de informao. Princpios estabelecidos e fortalecidos pelas trs conferncias A Declarao da Conferncia de Estocolmo, cuja cpia se encontra no apndice III, lista vinte e seis princpios que estabeleceram a base para as negociaes ligadas rea ambiental por duas dcadas. Os verbos conservar, salvaguardar, proteger, manter aparecem diversas vezes relacionados a fauna, flora, natureza, recursos naturais e meio ambiente, refletindo a linha proposta originalmente pelos pases desenvolvidos. Como resultado das posies defendidas pelo Brasil, entretanto, desenvolvimento mencionado em dez dos princpios. Os principais objetivos do Brasil esto contemplados no Princpio 9 [a]s deficincias ambientais geradas pelas condies de
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subdesenvolvimento [...] originam problemas graves e o melhor modo de corrigi-las o desenvolvimento acelerado [...]; no Princpio 11 [a]s polticas ambientais de todos os Estados devem ser orientadas no sentido de reforar o potencial de desenvolvimento presente e futuro dos pases em desenvolvimento, e no afetar adversamente esse potencial [...]; no Princpio 17 [d]eve-se confiar a instituies nacionais apropriadas a tarefa de planejar, administrar ou controlar a utilizao dos recursos ambientais dos Estados [...]; no Princpio 21 [...] assiste aos Estados o direito soberano de explorar seus prprios recursos em conformidade com suas prprias polticas ambientais [...]; e no Princpio 23 [...] ser indispensvel considerar os sistemas de valores que prevalecem em cada pas, bem como a aplicabilidade de padres que so vlidos para os pases mais avanados, mas que podem ser inadequados e de custo social injustificado para os pases em desenvolvimento. Na Declarao do Rio, que contm vinte e sete princpios, os interesses dos pases em desenvolvimento esto refletidos de maneira mais clara e objetiva do que em Estocolmo. Por exemplo, o princpio do direito soberano (dos Estados) de explorar seus prprios recursos, que passa a ser mencionado no Princpio 2 (em Estocolmo, encontravase no Princpio 21), e a cooperao de todos os Estados na tarefa essencial de erradicar a pobreza de forma a reduzir as disparidades nos padres de vida, que consta do Princpio 5. Os maiores ganhos conceituais para o Brasil foram as menes ao direito ao desenvolvimento, no Princpio 3; s responsabilidades comuns, porm diferenciadas, no Princpio 7;33 reduo e eliminao dos padres insustentveis de produo e consumo, no Princpio 8; e s medidas de poltica comercial para propsitos ambientais como barreiras disfaradas ao comrcio internacional, no Princpio 12.
Isto permitiu evitar que se fortalecesse o Princpio 24 de Estocolmo, cuja redao sobre responsabilidades dos pases era dbia: Todos os pases, grandes ou pequenos, devem tratar das questes internacionais relativas proteo e melhoria do meio ambiente com esprito de cooperao e em p de igualdade.
33
202
O conceito de desenvolvimento sustentvel, mencionado j no Princpio 1, e que permeia toda a Declarao do Rio o texto completo encontra-se no apndice IV , substitui de forma consideravelmente mais precisa a idia expressada no Princpio 14 de Estocolmo, de que o planejamento racional constitui um instrumento indispensvel para conciliar os imperativos do desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorara o meio ambiente. Na Cpula de Joanesburgo, foram necessrias longas negociaes para que se preservasse o legado do Rio e se fortalecessem os princpios 7 e 15 da Declarao: os pases em desenvolvimento procuraram fortalecer o princpio de responsabilidades comuns, porm diferenciadas (Princpio 7) e os pases desenvolvidos queriam ampliar o escopo do princpio da precauo (Princpio 15), cuja legitimidade, segundo Celso Lafer, depende de sua aplicao criteriosa.34. Segundo Gelson Fonseca Jr., a posio europia buscou a extenso da aplicao do princpio da precauo de forma a criar condies que pudessem vir a legitimar a imposio de restries importao sob o argumento da proteo do meio ambiente e da sade humana.35 Ao final da Conferncia, o nmero de vezes que os princpios foram mencionados no Plano de Implementao foi usado como critrio de vitria dos pases em desenvolvimento. De fato, o princpio das responsabilidades... foi mencionado mais vezes e, principalmente, consta da introduo do documento, o que lhe confere carter transversal, ao contrrio daquilo que ocorreu com o princpio da precauo.36
34 35
LAFER, Celso, op cit, p. 77. Telegrama 1772 da Misso em Nova York, de 11 de setembro de 2002. 36 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, Relatrio da Delegao do Brasil: Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel, p.30. O relatrio da Delegao refere-se a enfoque da precauo, refletindo a inteno da Delegao de diluir a sua importncia no contexto do meio ambiente. O Chanceler, no entanto, refere-se ao princpio da precauo, por exemplo, no discurso Reunio Regional Preparatria da Amrica Latina e do Caribe para a Cpula de Joanesburgo (LAFER, Celso, op. cit. p. 77).
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B) TRATAMENTO DOS TEMAS DA AGENDA AMBIENTAL

DERIVADOS DOS TEMAS ORIGINRIOS
A evoluo da agenda ambiental resultou na incluso de inmeras novas questes, algumas das quais se inseriram dentro dos captulos, ou temas originrios, mencionados acima. Houve, tambm, considervel mudana na importncia atribuda a certos temas, em funo dos progressos nos conhecimentos cientficos, da atitude da sociedade civil de diferentes pases e, tambm, da dimenso econmica que adquiriram, como a maior noo dos custos do combate a diversos problemas ambientais. A tese de que o desenvolvimento econmico a melhor soluo para os problemas ambientais dos pases subdesenvolvidos, defendida pelo Brasil, evoluiu naturalmente no perodo ps-Estocolmo. Como aponta Vera Pedrosa:
foram ganhando terreno [...] conceitos de desenvolvimento diversos dos propostos pelo Brasil, na etapa preparatria da Conferncia. As teses expressas em Founex, no seminrio regional da CEPAL e, mais tarde na reunio organizada pelo UNEP/UNCTAD em Cocoyoc, no Mxico, em 1974, passaram a informar as atividades desenvolvidas pelo UNEP com relao ao estudo das conseqncias ambientais do desenvolvimento.37
Uma discusso interessante sobre a importncia do princpio da precauo para os pases desenvolvidos encontra-se em Mongin Philippe, Le dveloppement durable contre le prncipe de prcaution?, in Esprit, Aot-septembre 2003. Neste artigo, o autor admite que le seul principe qui fasse lobjet dune raffirmation solenelle et rpte ( Johannesburg) concerne les responsabilits communes mais diffrencies [...] il constitue une sauvegarde aux yeux du tiers monde et surtout des tats em phase de dcollage, comme la Chine, lInde ou le Brsil, qui ont t les plus actifs dans la ngotiation (p. 166). 37 PEDROSA, Vera. O Meio Ambiente Dez Anos Aps Estocolmo: a perspectiva brasileira. p. 147.
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Apesar da resistncia do Brasil38, continua Vera Pedrosa, a formulao da poluio da pobreza recebeu novos matizes [...], tendo sido criado um consenso no sentido de que o desenvolvimento no se caracterizava apenas pelas taxas elevadas de crescimento, mas exigia a superao de desnveis sociais internos.39 Segundo Ignacy Sachs, [i]n the intellectual journey which started with the Founex Seminar on Environment and Development in 1971 and led in 1972 to the Stockholm Conference on Human Development (sic) up to the Rio Earth Summit in 1992, the Cocoyoc Symposium has a very special place (na jornada intelectual que se iniciou com o seminrio de Founex sobre meio ambiente e desenvolvimento em 1971, e que se seguiu com a Conferncia de Estocolmo sobre Desenvolvimento Humano (sic) em 1972, o Simpsio de Cocoyoc teve lugar muito especial.). A declarao de Cocoyoc a strongly worded manifesto for a human-centered and need-oriented development (um duro manifesto a favor de um desenvolvimento centrado no homem e nas suas necessidades) foi adaptada pela Dag Hammarskjld Foundation para ser publicada em 1975 como What now?. Segundo Sachs, Founex e Cocoyoc foram instrumentais para o desenvolvimento dos conceitos de eco-development (eco desenvolvimento), another development (outro desenvolvimento) e Third System (terceiro sistema).40 A dimenso social da questo ambiental vista, no primeiro momento, com reticncias pelos pases em desenvolvimento, e negativa a primeira reao destes pases ao Relatrio Brundtland, em
Ibid, p. 108 e 109. Segundo Vera Pedrosa, [e]mbora j tivesse sido definitivamente incorporada [...] a noo da necessidade de coordenao do desenvolvimento com a conservao de recursos naturais [...], a Delegao foi instruda a ter presente que as opes de desenvolvimento decorrem da peculiaridades nacionais e culturais e que o poder decisrio na matria cabe aos Governos. 39 Ibid, p. 147. 40 SACHS, Ignacy. Social Sustainability and Whole Development: Exploring the Dimensions of Sustainable Development In: BECKER, Egon & JAHN, Thomas. Sustainability and the Social Sciences. p. 34.
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1987, no qual se fortalece o conceito de desenvolvimento sustentvel, com seus pilares econmico, social e ambiental. Mas essa posio prontamente reavaliada, pois, segundo Pedro Motta Pinto Coelho, o relatrio:
constituiu pea central para a ampliao do escopo restrito pretendido pelos pases desenvolvidos [...] e representaria a fonte inspiradora mais imediata para o exerccio, promovido pelo Grupo dos 77, de mudana de perspectiva sobre o tema do meio ambiente, identificando-o, nas negociaes da Resoluo 44/228, com as principais aspiraes do Sul e com a prpria agenda para o desenvolvimento.41
A Resoluo 44/228, cuja redao final muito deve a diplomatas brasileiros, utilizou de maneira favorvel aos pases em desenvolvimento elementos do Relatrio Brundtland42, de forma semelhante ao que ocorrera no processo preparatrio de Estocolmo, quando foi negociada a Resoluo 2849 (XXVI) para a incorporar os principais elementos do Relatrio de Founex de interesse dos pases em desenvolvimento. A anlise da questo ambiental no contexto do desenvolvimento sustentvel torna-se ainda mais complexa devido transversalidade de muitos temas: uma questo como a destruio de florestas tem conseqncias para a biodiversidade, para a mudana do clima, para o uso do solo, para as populaes locais etc. O mais recente programa do Ministrio do Meio Ambiente ligado a desmatamento o Plano de Ao para a Preveno e controle do desmatamento da Amaznia
COELHO, Pedro Motta Pinto, op cit, p. 25. Foram usados, igualmente, segundo depoimento de Everton Vargas, diversos elementos do documento Environmental perspective for the year 2000 and Beyond, encaminhado Assemblia Geral das Naes Unidas pelo Conselho de Administrao do PNUMA, e que foi objeto da Resoluo 42/186. O Relatrio Brundtland, examinado na mesma Assemblia-Geral e objeto da Resoluo 42/187, teve divulgao muito maior, e diminuiu o impacto do primeiro documento.
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Legal, por exemplo, envolve quatorze Ministrios. Mas os cross-cutting issues ou temas transversais permitem anlises sob ngulos muito diversos e abrem espao para manipulaes considerveis. O conceito de desenvolvimento sustentvel, por sua vez, tornouse paradigma na rea ambiental, mas ainda no foi plenamente assimilado pelos principais responsveis pelas reas econmica e social os dois outros pilares do mencionado conceito. Na maioria dos pases inclusive entre os mais desenvolvidos , difcil ver a prpria meno ao desenvolvimento sustentvel fora do contexto ambiental. A criao de ministrios do meio ambiente isolou a questo e dificulta agora a etapa de transversalidade, que progride a passos lentos. significativo que a Ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, se refira sensao de que seu Ministrio parece uma ONG dentro do Governo: o desenvolvimento sustentvel ganhar espao adequado quando for defendido no por ministros do meio ambiente, e, sim, pelos da economia.43 Em funo das prioridades brasileiras na Conferncia do Rio e na Cpula de Joanesburgo, sero examinados os seguintes temas da agenda ambiental: mudana do clima, biodiversidade e governana. Mudana do clima A questo da mudana do clima, a partir do final dos anos 80, devolveu ao meio ambiente preeminncia na agenda internacional e evidenciou as conseqncias globais de certas atividades humanas. Os desafios polticos que representa a implementao de medidas efetivas de mitigao do efeito estufa tornam-se ainda mais agudos pelo diferencial de poder entre as naes e a resistncia dos pases industrializados em concordar com uma cooperao genuna para alterar os padres de relacionamento econmico vigentes entre as
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SILVA, Marina. Palestra no Instituto Rio Branco, Braslia, maro de 2003.
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sociedades afluentes do Norte e as naes do Sul.44 Nesse contexto, adquire especial importncia a incluso do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas na ConvenoQuadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima, o documento de maior importncia sobre o tema mais abrangente da agenda ambiental internacional. O Protocolo de Quioto, negociado em 1997, fortaleceu ainda mais o princpio, ao estabelecer metas para os pases desenvolvidos e com economias em transio, e no fix-las para os pases em desenvolvimento. O Brasil defendeu no Rio, como diz Celso Lafer, um dilogo que colocasse as relaes Norte-Sul sob o signo da cooperao.45 A preservao do meio ambiente deixa de ser vista pelo Brasil como uma ameaa, e as grandes questes da agenda ambiental passam a ser identificadas pelas conseqncias da tendncia ao congelamento das desigualdades entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Esta tendncia revela-se, por exemplo, nas tentativas de pases desenvolvidos de minimizar os efeitos causados por suas emisses de gases de estufa devido a seus padres de produo e consumo e de defender a tese de que os problemas engendrados pelo eventual aquecimento da atmosfera resultam da ao da humanidade como um todo, por isso, sua mitigao exige a participao igualitria de todas as naes.46 A maior parte das emisses provm, indiscutivelmente, dos pases industrializados, onde se iniciaram muitas dcadas antes de surgirem as emisses dos pases em desenvolvimento. A questo da mudana dos padres de produo e consumo nos pases ricos os overdeveloped or misdeveloped countries (pases excessivamente desenvolvidos, ou mal desenvolvidos), como dizia o
VARGAS, Everton. Palestra proferida no Seminrio Internacional sobre Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade, Macap, 3 de novembro de 2003, p. 30. 45 LAFER, Celso, op cit, p.77. 46 VARGAS, Everton, op cit, p. 30.
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Secretrio do Meio Ambiente Jos Lutzenberger47 em 1990, foi abordada com grande nfase pelo Brasil: o Presidente Collor, em junho de 1990, afirma que [d]esenvolvimento sustentvel significa, em ltima anlise, que os que possuem pouco devem aceder a patamares mais elevados de qualidade de vida, e os que possuem muito devem controlar a voracidade de seu consumo,48 e o Ministro Francisco Rezek, em abril de 1991, declara que [v]amos trabalhar para conseguir um compromisso que leve a uma sociedade sem a estratificao atual, que configure um adeus coletivo a um estilo de vida gozado por uns, desejado por outros e igualmente desastroso para todos.49 Em Joanesburgo, a posio brasileira de reiterar que a questo da mudana dos padres de produo e consumo nos pases ricos se torna cada vez mais grave diante da falta de progresso na rea de mudana do clima, marcada pelo fato de o Protocolo de Quioto no ter entrado em vigor e por no terem sido dirigidos aos pases em desenvolvimento, em condies preferenciais, recursos financeiros e tecnolgicos. A mudana do clima tornou-se o tema da agenda ambiental a suscitar maior ateno da opinio pblica e ganhou ainda maior notoriedade ao ter dividido os pases desenvolvidos a respeito do Protocolo de Quioto. Apesar de apoiar fortemente a entrada do Protocolo em vigor, o Brasil insistiu, tambm, no cumprimento dos compromissos assumidos na prpria Conveno pelos pases ricos que independem da entrada do Protocolo em
Os discursos do ento Secretrio do Meio Ambiente, segundo entrevista de Fabio Feldmann ao autor, provocavam surpresa e entusiasmo nos encontros multilaterais, pois acentuavam, principalmente, questes ticas e filosficas. Em alguns trechos de seus discursos, Lutzenberger defendia posturas que se aproximam do no growth, mas seus comentrios mais radicais eram entendidos como pessoais e, portanto, no eram interpretados de forma literal como posies do Governo brasileiro. O fato de o Presidente t-lo escolhido como Secretrio do Meio Ambiente, entretanto, era entendido como uma clara indicao de que mudara o discurso brasileiro. 48 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, Posies Brasileiras sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, p. 6. 49 Ibid, p. 6.
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vigor de diminuir suas emisses e de take the lead no combate mudana do clima. Ao afirmar, em 2001, que especial ateno deve ser conferida adoo de padres de produo e consumo que no aprofundem o desequilbrio entre ricos e pobres, em nvel nacional, regional e internacional,50 o Ministro Celso Lafer deixa claro que, apesar de no precisar cumprir metas de reduo de emisses e de ter como prioridade o seu desenvolvimento, o Pas no deixar de combater os desequilbrios internos e de procurar alternativas para seu desenvolvimento sustentvel. Nesse sentido, ganhou especial relevo para o Brasil, na Cpula de Joanesburgo, a questo das energias renovveis, tema no qual como se viu no captulo 2 o Pas mostrou liderana e que permitiu abrir nova esfera de cooperao importante no contexto da mudana do clima, enquanto permanece paralisada a questo de Quioto, pendente da ratificao pela Rssia ou da remota possibilidade de mudana de posio dos Estados Unidos. O Brasil mostrou, com isso, que existe espao considervel para uma atitude mais propositiva. Uma vez consolidado o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, os pases em desenvolvimento podem demonstrar sua disposio e capacidade de enfrentar as mudanas climticas. O apoio ao Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL)51 do Protocolo de Quioto foi tambm um elemento importante na atuao do Brasil: h uma grande expectativa no Pas em torno dos benefcios que poderia trazer o Mecanismo. Por um lado, os projetos a serem
LAFER, Celso, op cit, p. 80. O MDL, ou, em ingls, CDM, um dos mecanismos de flexibilizao criados no contexto do Protocolo de Quioto que permitem aos pases que tm metas de reduo de emisses (pases listados no Anexo 1 do Protocolo) cumprirem parte de seus compromissos, adquirindo crditos de carbono certificados pelo Conselho Executivo do MDL que resultem de projetos realizados em pases em desenvolvimento em reas como energia, reflorestamento, aflorestamento etc.. para complementar as aes internas de mitigao. Os pases em desenvolvimento, assim, receberiam apoio financeiro a projetos de desenvolvimento sustentvel que poderiam, tambm, contribuir para o maior conhecimento cientfico, a transferncia de tecnologia e a capacitao tcnica.
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realizados no mbito do MDL representariam uma fonte de recursos financeiros para projetos de desenvolvimento sustentvel; por outro, estes projetos devero incentivar o maior conhecimento cientfico e tecnolgico. O Brasil est convencido de que o maior conhecimento que resultar de tais projetos permitir a divulgao dos limites da contribuio dos sumidouros de CO2 e dever evidenciar ainda mais a necessidade de os pases ricos alterarem seus padres de produo e consumo, para que seja efetiva a luta contra o aquecimento global.52 Biodiversidade A questo da biodiversidade envolve aspectos diversos que vo da conservao de recursos naturais proteo de propriedade intelectual. Jos Lutzenberger, em agosto de 1990, na I Sesso do Comit Preparatro da Conferncia do Rio, descreveu a dificuldade de se estimar o valor da biodiversidade:
Suppose a valuable work of art is being auctioned, but only ignorant people with no knowledge of art are bidding, or the auctioneer has no idea of the preciousness of the work, it will go for a ridiculously low price. [] future generations cannot bid [...]. A cattle rancher in the rainforest sees a negative value in the forest he clears to make way for pasture. (Imagine que uma valiosa obra de arte esteja sendo leiloada, mas que somente pessoas ignorantes, sem conhecimentos artsticos, estejam fazendo lances e que o leiloeiro no tenha a menor idia da preciosidade da obra: a pea ser vendida por um valor ridiculamente baixo [...] [e] as futuras geraes no podem fazer lances. [...] Um fazendeiro
Vale recordar, igualmente, os estudos que esto sendo desenvolvidos no contexto da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, da Proposta Brasileira.
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de gado na floresta tropical atribui valor negativo a esta floresta e ele a desmata para ter maior rea de pastagem).53
Nesse sentido, o Presidente Collor, ao assinar a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), em 5 de junho de 1992, afirmou que [e]stamos estabelecendo bases novas, verdadeiramente racionais, para a utilizao e valorizao dos recursos biolgicos e, ao valoriz-los, definirmos o melhor caminho para que sejam conservados.54 O discurso brasileiro na rea de biodiversidade revela a importncia que atribuda Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), no s por abrigar o Pas cerca de 20 a 25% dos recursos biolgicos e genticos do planeta, mas tambm pelo valor estratgico da chamada geo-economia: a revoluo da biologia nas ltimas dcadas, cujo marco foi a decifrao do cdigo gentico e suas aplicaes prticas, e as novas tcnicas de manipulao associadas biotecnologia permitiram a melhor compreenso da importncia da diversidade daqueles recursos, principalmente para a produo de frmacos e para a indstria da alimentao. Essas tcnicas, segundo Everton Vargas:
no raro se beneficiam de conhecimentos detidos pelas comunidades locais que utilizavam os recursos biolgicos de maneira artesanal para fins teraputicos, de alimentao ou simplesmente de imagem pessoal. Da a relevncia do reconhecimento na Conveno, de forma clara e insofismvel, da soberania dos Estados sobre seus recursos naturais.55
LUTZENBERGER, Jos. Discurso no International Meeting of Parlamentarians, Washington, 30 de abril de 1990. 54 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio da Delegao do Brasil: Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. p. 81. 55 VARGAS, Everton, op cit, p. 3.
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Luiz Filipe de Macedo Soares descreveu de maneira clara os interesses brasileiros na rea de biodiversidade, em maro de 1991, na II Sesso do Comit Preparatrio:
Os pases em desenvolvimento devem beneficiar-se da pesquisa e do desenvolvimento baseados em material biolgico retirado de seus territrios. Devem ser recompensados os custos de conservao da diversidade biolgica em que tiverem incorrido os pases detentores de tais recursos [...] Os avanos alcanados em matria de biotecnologia e o potencial econmico para a explorao da biodiversidade tornam necessrio um acordo internacional que estabelea mecanismos transparentes, sujeitos ao consentimento expresso do pas possuidor dos recursos genticos originais, que levem ao acesso controlado de tais recursos, com vistas sua explorao comercial e utilizao cientfica. Tais mecanismos devero igualmente conter dispositivos explcitos prevendo a diviso equnime dos benefcios resultantes de tal explorao e utilizao.56
Na Cpula de Joanesburgo, o Brasil defendeu o fortalecimento da CDB em termos similares e atribuiu especial ateno necessidade de esclarecer-se a relao entre a Conveno sobre Diversidade Biolgica e o acordo TRIPS (Trade-Related Intellectual Property Rights), da Organizao Mundial do Comrcio. Conforme visto no captulo 2, o avano verdadeiramente importante nesta rea, e para o qual o Brasil muito contribuiu, graas sua atuao no Grupo de Pases Megadiversos Afins, foi o lanamento das negociaes de um regime internacional para assegurar a repartio de benefcios do uso da diversidade biolgica. Essa negociao, por envolver a proteo adequada aos direitos das comunidades indgenas e locais sobre seus
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Posies Brasileiras sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, p. 42.
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conhecimentos tradicionais associados ao uso de recursos genticos, requerer, como afirma Celso Lafer, um enfoque diferente e mais aberto dos direitos de propriedade intelectual. O sistema que se tem aplicado at agora dirigido aos direitos do indivduo, enquanto o conhecimento tradicional requer um sistema sui generis que salvaguarde os direitos coletivos das comunidades indgenas e locais.57 No se pode subestimar a relevncia dessas negociaes, e suas conseqncias para o Brasil nas reas poltica, econmica, comercial e de cincia e tecnologia. Sua evoluo dever merecer, portanto, ateno prioritria da poltica externa do Pas. Governana A questo da governana envolve, por um lado, o apoio aos pases para aperfeioar suas instituies, para capacitao de seus quadros, para a formao de recursos humanos, para difuso de informao etc., e, por outro, a criao, em nvel global, de arcabouo jurdico internacional e o estabelecimento de mecanismos e instituies que assegurem e orientem a cooperao internacional. A governana global, segundo a sociloga Aspsia Camargo, consistiria na definio da agenda, dos mecanismos e das instituies que deveriam compor uma nova ordem internacional legitimamente aceita por todos e coordenada pelas Naes Unidas. Os avanos nessa direo podem ser medidos pelas inmeras convenes internacionais relacionadas a diversos aspectos do meio ambiente e pela criao do PNUMA, aps Estocolmo, e da CDS, como conseqncia da Conferncia do Rio. A dimenso nacional da governana, por outro lado, e sempre segundo Aspsia Camargo, tornou-se necessria para buscar um novo modelo de cooperao e de parceria entre o governo e a sociedade, abandonando o Estado
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LAFER, Celso, op cit, Volume 2, p. 65.
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burocrtico, patrimonial e corporativo e absorvendo novas formas de gesto e de participao com as novas tecnologias da informao, capazes de dar maior transparncia s decises do governo.58 O tema havia sido abordado timidamente em Estocolmo59 como Conseqncias institucionais constou do Plano de Ao como Institutional and financial arrangements for international environmental co-operation (entendimentos institucionais e financeiros para a cooperao ambiental internacional) e referia-se, basicamente, criao do PNUMA. No Rio de Janeiro, o tema foi tratado como Instrumentos Jurdicos e Instituies e justificou trs captulos da Agenda 21: Mecanismos Nacionais e Cooperao Internacional para Fortalecimento Institucional nos Pases em Desenvolvimento (Captulo 37), Arranjos Institucionais Internacionais (Captulo 38) e Instrumentos e Mecanismos Jurdicos Internacionais (Captulo 39). O Brasil, desde a Conferncia do Rio, tem mostrado maior abertura para a discusso de temas relativos governana do que a maioria dos demais membros do G77 e China. As circunstncias internas no Brasil, graas democracia e maior participao da sociedade civil, tornaram-se favorveis ampliao do debate sobre o fortalecimento das instituies, e necessidade de cooperao internacional, tendo em vista as dificuldades econmicas e financeiras do Pas. O maior aprofundamento, em Joanesburgo, da discusso em torno das questes de governana que, nos ltimos anos, passou ser referido nas negociaes multilaterais como boa governana provm no s da Agenda 21, mas tambm da nfase dada na Declarao do Rio maior participao da sociedade civil, principalmente o papel das mulheres, jovens, populaes indgenas e comunidades locais. O tema ganhou maior ateno, tambm, na agenda da CDS e teve particular destaque em Monterrey: segundo Gelson Fonseca Jr., [u]m
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CAMARGO, Aspsia, op cit, p. 309 e 310. MINISTRIO DO INTERIOR op cit, p. 48 a 50.
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dos resultados da conferncia foi, sem dvida, o fortalecimento do conceito de boa governana.60 A agenda proposta pelos pases desenvolvidos tende a se concentrar na necessidade de fortalecimento institucional nos pases em desenvolvimento respeito aos direitos humanos, promoo da democracia, padres trabalhistas etc. , para que as reivindicaes destes pases possam ser atendidas. De que serve a ajuda financeira e tecnolgica dos pases ricos a pases que no sabero como utiliz-la de forma adequada? Como explicar sociedade civil dos pases ricos que seus impostos esto sendo utilizados para projetos que tm acompanhamento inadequado, cada vez que entram em jogo governos e instituies de pases em desenvolvimento? Para enfrentar o paternalismo dos pases desenvolvidos considerado por muitos como neocolonialismo , diversos pases pobres ainda contrapem o argumento da soberania. O Brasil defendeu que os temas de boa governana interna fossem acompanhados pelos de boa governana internacional, como duas faces de uma mesma questo. [...]a boa governana internacional a includa a governana econmica, financeira e comercial, bem como o reforo das Naes Unidas e do multilateralismo fundamental para a consecuo do desenvolvimento sustentvel.61 Deve-se dar prioridade reforma das instituies e das organizaes internacionais, para que se tornem mais geis e possam dar maior apoio aos pases em desenvolvimento. A discusso estimulada pelos pases desenvolvidos, no entanto, esconde com dificuldade o desejo de justificar a diminuio da cooperao internacional ou, pelo menos de fortalecer as agendas seletivas: a tendncia limitao do compromisso com a cooperao internacional leva a que s sejam favorecidos certos projetos, em certos
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Telegrama 608 da Misso em Nova York, de 28 de maro de 2002. MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Relatrio da Delegao do Brasil: Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel. p. 41.
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pases, em certas condies. A cooperao seletiva vista pelos desenvolvidos como um estmulo boa governana. A definio de boa governana varia, mas tende a incluir todos ou alguns dos seguintes elementos: participao; respeito s leis; transparncia; busca de consenso; equidade e incluso; efetividade e eficincia; responsabilidade (accountability). O Brasil defende internamente todos estes elementos, mas no quer ver a questo da boa governana como instrumento de imposio de critrios favorecidos pelos pases ricos, em vez de representar incentivo execuo de projetos de cooperao baseados nas prioridades definidas pelos prprios pases em desenvolvimento. A anlise desses sete temas, particularmente importantes para o Brasil na agenda ambiental, revela a coerncia do discurso brasileiro nas trs conferncias. Independentemente das conseqncias das mudanas no contexto internacional e nas circunstncias internas do Pas, examinadas nos captulos anteriores, pode-se distinguir de maneira talvez simplificadora, mas objetiva a seguinte evoluo da atuao e das posies brasileiras. A atuao do Brasil em Estocolmo foi de confronto uma vez que a tese brasileira estava em oposio proposta original da Conferncia e as posies do Pas foram defensivas. No Rio de Janeiro, a atuao foi cooperativa, j que o Brasil no tinha uma tese a opor ao desenvolvimento sustentvel e o Pas tinha interesse no sucesso da Conferncia, mas as posies, ainda que mais abertas, continuavam a ser percebidas como defensivas. Em Joanesburgo, a atuao do Brasil foi novamente cooperativa, mas desta vez as posies foram menos defensivas e, pela primeira vez, propositivas. Como diz Ronaldo Sardenberg, o Brasil resistiu agenda ambiental em 1972, associou-se a ela em 1992 e teve postura adiantada com relao maioria dos outros pases, em 2002.62
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Entrevista ao autor, Nova York, outubro de 2003.
CONCLUSES
CONCLUSES
Ao examinar a atuao brasileira nas trs conferncias, devese levar em considerao que as mudanas internas no Brasil e a mudana dos papis dos atores no contexto da agenda ambiental internacional so vias geralmente paralelas e independentes. Na anlise dos trs encontros destas vias, feita nos captulos anteriores, viu-se o quanto a questo ambiental foi criada e moldada de acordo com os interesses dos pases industrializados, e como, progressivamente, os pases em desenvolvimento em grande parte graas ao discurso elaborado pelo Brasil passaram a orient-la em direes que fortalecessem algumas de suas principais reivindicaes. O equilbrio foi encontrado graas ao conceito de desenvolvimento sustentvel que, sem dvida, nasceu da insistncia dos pases em desenvolvimento de integrar a questo ambiental s questes sociais e econmicas. A discusso do tema ambiental em contexto mais amplo e complexo nasce, portanto, da deturpao que fazem os pases em desenvolvimento das intenes originais de Estocolmo, que eram de envolver os pases em desenvolvimento em uma nova agenda, com o objetivo de encontrar solues para problemas que tinham conseqncias diretas sobre os pases industrializados, como a poluio e a ameaa de escassez de recursos naturais. Os pases em desenvolvimento, naquele momento, procuraram transformar a questo do meio ambiente em uma nova dimenso da agenda do desenvolvimento, com o intuito de fortalecer a cooperao internacional. Os pases ricos, no entanto, seqestraram principalmente no Rio, ironicamente o con-
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ceito de cooperao internacional, deslocando-o do contexto do desenvolvimento para inseri-lo no das questes globais. Com isso, passam a merecer apoio e, sobretudo, financiamento e transferncia de tecnologia apenas os projetos que, mais uma vez, tm conseqncia ou reflexo sobre os pases desenvolvidos: a partir do Rio, os ricos se aferram noo de que s merece tratamento internacional aquela atividade ambiental que tenha preciso ver com base em que critrio alcance global.1 Os problemas locais dos pases em desenvolvimento tendem a ser reduzidos a questes de governana como promoo da democracia, maior participao da sociedade civil, fortalecimento de instituies, combate corrupo, que devem ser enfrentados seguindo padres universais. Diante da reao crtica dos pases em desenvolvimento com relao aos parcos resultados palpveis aps a Conferncia do Rio principalmente pelo fortalecimento das agendas seletivas, pela concentrao da ateno dos pases industrializados nas questes globais e, conseqentemente, pelos mnimos progressos no tocante a recursos financeiros novos e adicionais, bem como transferncia de tecnologia , os pases desenvolvidos passam a estimular a maior participao do setor privado como alternativa importante para abordar as questes locais em pases pobres. O fortalecimento de parcerias entre governos, sociedade civil, organizaes no-governamentais e setor privado apresentado pelos pases desenvolvidos como um dos principais progressos da agenda ambiental em Joanesburgo. Essa evoluo pode ser vista, segundo o Professor Eduardo Viola, como resultado de fenmeno mais amplo:
Da mesma forma que nos anos 1970 houve um papel destacado dos estados e nos anos 1980 esse papel de destaque passou para a sociedade civil, nos anos 1990 o eixo da governabilidade se
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COELHO, Pedro Motta Pinto. O Tratamento Multilateral do Meio Ambiente: ensaio de um novo espao ideolgico. In: Caderno do IPRI n. 18, p. 30.
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deslocou gradualmente para o campo dos mercados e seus atores. [] Projetar para o presente o papel que os estados tiveram nos anos 1970, ou a sociedade civil nos anos 1980, seria, portanto, um anacronismo.2
Outros vem o mesmo fenmeno de forma mais crtica, como Everton Vargas, para quem as trs conferncias refletiram, primordialmente, agendas que favoreciam os pases desenvolvidos. Isto obrigou um pas em desenvolvimento como o Brasil nas trs ocasies a ajustar o discurso para reagir s presses e defender-se das tentativas de utilizao das questes ambientais como novo instrumento de congelamento inquo dos atuais padres de qualidade de vida nos diferentes pases, segundo o ento Presidente Collor,3 ou como mais um bom negcio para aqueles que foram tradicionalmente os beneficirios do sistema econmico vigente em detrimento dos demais, sempre desfavorecidos, segundo Luiz Filipe de Macedo Soares.4 difcil negar a anlise feita, em 1994, por Pedro Motta Pinto Coelho de que [e]m um processo que seguramente pressupe mudanas radicais de percepo, no qual o Leste trocado pelo Sul como fonte de ameaas ao bem-estar e prpria (qualidade de) vida no primeiro mundo, a agenda multilateral foi gradualmente adaptandose ao novo jogo de poder proposto.5 A viso dos pases ricos , de certa maneira, que o crescente fosso entre eles e os pases pobres se deve incompetncia, corrupo e falta de vontade poltica das elites dos pases em desenvolvimento.
2
VIOLA, Eduardo. As complexas negociaes Internacionais para atenuar as mudanas climticas. In: TRIGUEIRO, Andr. Meio Ambiente no Sculo 21: 21 especialistas falam da questo ambiental nas suas reas de conhecimento. p.186. 3 MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Posies Brasileiras sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. p. 31. 4 Ibid, p. 32. 5 COELHO, Pedro Motta Pinto, op cit, p. 20.
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A lgica e os princpios ticos que provocam o choque e a indignao dos pases ricos pela indiferena das elites dos pases em desenvolvimento com relao pobreza e s injustias dentro de seus pases, entretanto, no so considerados vlidos quando transferidos para a dimenso global. A indiferena da elite mundial com relao pobreza e s injustias no mundo deveria ser ainda mais chocante, uma vez que esta elite mundial dispe de todos os meios para alterar a situao: meios polticos e econmicos, como muitas vezes tambm dispem as elites dos pases em desenvolvimento, e sobretudo meios tecnolgicos e financeiros, que somente a elite mundial controla. A relao das elites dos pases em desenvolvimento com as parcelas mais pobres de sua populao, na viso dos pases desenvolvidos, corresponde desigualdade social no sculo XVIII na Europa, exemplificada pela relao da aristocracia francesa com o Tiers tat (Terceiro Estado). Nada mais comparvel a essa situao, no entanto, do que a relao entre os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento nas ltimas dcadas, principalmente no que se refere insistncia dos ricos em manter o seu padro de vida e em procurar impor novas prioridades a grupos que ainda no dispem das mais bsicas condies de vida. No por acaso que se firmou a expresso Terceiro Mundo, cunhada pelo economista francs Alfred Sauvy, em artigo no qual faz um paralelo entre a situao do Tiers Monde e do Tiers tat.6 [A]s melhores intenes podem encobrir especiais formas de presso e domnio dos mais fortes e avanados sobre os mais atrasados, lembra o ex-Chanceler Saraiva Guerreiro, a gesta colonizadora ibrica visava tambm, e assim tentava justificar-se, salvao das almas; no sculo XIX, retalhavam-se a frica e partes da sia para
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Sauvy usou a expresso pela primeira vez em um artigo publicado pela revista francesa LObservateur, de 14 de agosto de 1952. [...] car enfin, ce Tiers Monde ignor, exploit, mpris comme le Tiers Etat, veut lui aussi tre quelque chose. Site de Wikipdia, LEncyclopdie Libre.
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levar os benefcios da civilizao a povos considerados selvagens ou brbaros; esse era o fardo do homem branco etc.7 O discurso ambientalista apresentado pelos pases desenvolvidos no mbito multilateral pode ser interpretado como mais um exerccio desse gnero, em que a civilizao busca salvar os selvagens ou brbaros. A destruio da natureza entraria, assim, na linha de barbaridades cometidas no Brasil, que comea na antropofagia, e continua com a escravido, o regime no-democrtico, os abusos contra os direitos humanos, a m distribuio de renda e assim por diante. A hipocrisia embutida nessas crticas evidente, sobretudo diante dos horrores cometidos pelos pases civilizados. J no sculo XVI, Montaigne conclua, referindo-se aos povos da Amrica recm-descobertos, que [p]odemos, portanto, qualificar esses povos como brbaros, em dando apenas ouvidos inteligncia, mas nunca se os compararmos a ns mesmos, que os excedemos em toda sorte de barbaridades.8 A verdade que tais crticas revelam momentos de descompasso entre o pensamento e os costumes dos pases civilizados e a realidade brasileira. Ao analisar este descompasso, verifica-se que a reao defensiva do Brasil, algumas vezes, leva a que se justifiquem situaes como a escravido: na segunda metade do sculo XIX, o Governo brasileiro argumentava que devia manter a escravido por representar para a economia, se usarmos a expresso moderna, uma vantagem comparativa da qual o Pas no podia abrir mo naquele momento. Outros casos, no entanto, devem ser valorizados: quantas vezes o Pas, ao enfrentar uma crise, resistiu tentao de escapar da realidade, culpando outros pases ou grupos humanos, e provocando situaes extremas, como o fizeram tantos pases civilizados?
7 8
GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Lembranas de um empregado do Itamaraty. p. 88. MICHEL DE MONTAIGNE. Essais, livro II, Cap. 31, p. 355, citado por Jean Francois Chougnet, Tupi or not tupi, that is the question In: XXIV Bienal de So Paulo: ncleo histrico: antropofagia e histrias de canibalismos. V.1, p. 90.
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Os ganhos conceituais para os pases em desenvolvimento em Estocolmo e no Rio, como se viu, foram considerveis, e Joanesburgo no representou o recuo que muitos temiam. Houve, tambm, ganhos reais para pases como o Brasil, entre eles a melhor organizao das instituies e o acompanhamento do que se faz no Pas de bom e de mau na rea ambiental, e a crescente participao da sociedade civil, das comunidades cientfica e acadmica e do setor privado. A presso internacional teve, sem dvida, papel preponderante na conscientizao nacional sobre a importncia do tema ambiental. Antes de reagir defensivamente a essa afirmao, no entanto, deve-se apreciar que o Estado e a sociedade civil brasileiros tenham impedido que esse processo chegasse como um produto enlatado e fosse traduzido de maneira a se integrar de modo legtimo entre os valores nacionais. O Estado fez a sua parte no tocante legislao e ao fortalecimento institucional apesar de claras deficincias na implementao e na fiscalizao, e a sociedade civil, a sua, ao promover a conscientizao e o debate sobre as prioridades das comunidades, bem como a melhor definio do interesse nacional. A maturidade da sociedade brasileira tem permitido que o Pas consiga cada vez mais articular de maneira construtiva as suas caractersticas contraditrias, ambivalentes e polmicas. S a antropofagia nos une. Socialmente. Economicamente. Filosoficamente, afirmou em 1928 Oswald de Andrade, em seu Manifesto Antropfago.9 Mas essa antropofagia deve ser vista como o pensamento da devorao crtica do legado cultural universal elaborado, no a partir da perspectiva submissa e reconciliada do bom selvagem, mas segundo o ponto de vista desabusado do mau selvagem..10 Ou ainda, como diz o crtico Paulo Herkenhoff, um pas antropfago, no sentido da absoro, e no mais no sentido de devorar os recursos 11. Um Pas cada
HERKENHOFF, Paulo e PEDROSA, Adriano (curadores)). XXIV Bienal de So Paulo: ncleo histrico: antropofagia e histrias de canibalismos. V.1, p. 532. 10 Ibid, p. 561. 11 Ibid, p. 22.
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vez mais capaz de ver o patrimnio ambiental, como diz Pedro Motta Pinto Coelho, como um extraordinrio recurso a nosso favor, no como um nus.12 Como aponta Rubens Ricupero:
entre as mudanas recentes do panorama internacional, uma das poucas que trabalham em nosso favor a sbita emergncia de um tema como o ambiental onde o Brasil, ao lado de srias vulnerabilidades [...], dispe de cartas preciosas como o fato de deter o maior patrimnio de biodiversidade, de ser o dono da maior floresta tropical existente.13
A agenda ambiental representa, tambm, uma ocasio para o Brasil ajustar-se com naturalidade ao pensamento moderno, no por ser uma resposta cnica ao cinismo dos pases mais ricos, mas como atitude pensada de uma sociedade cujos valores so hoje decididamente modernos. O Brasil tem todas as condies para ampliar o debate interno sobre as verdadeiras formas de adaptar, de forma realista, o seu projeto de desenvolvimento de acordo com padres sustentveis. Podese argumentar que esse processo mais fcil para os pases desenvolvidos. Estes, no entanto, apesar de possurem maiores recursos, enfrentam profundas dificuldades polticas e sociais ao tentarem alterar seus padres de produo e consumo. O Brasil, como potncia mdia, com imenso territrio, densidade populacional relativamente baixa e grande dvida social, tem condies excepcionais para dar um salto qualitativo em diversas reas. Muitos exemplos dados pela sociedade civil e pelo setor privado provam que a responsabilidade social pode vir acompanhada da responsabilidade ambiental.
COELHO, Pedro Motta Pinto, op cit, p. 9. RICUPERO, Rubens. Vises do Brasil: ensaios sobre a histria e a insero do Brasil. p. 147.
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J existe pensamento ambiental no Brasil. necessrio, mesmo assim, maior estmulo s instituies existentes para pesquisa cientfica e tecnolgica, para o maior debate acadmico, e para a maior participao da sociedade civil. Grandes avanos tm ainda de ser feitos, tambm, para que seja mais bem aceita a transversalidade da questo ambiental dentro do Governo Federal tanto entre os ministrios quanto dentro destes e dos Governos Estaduais e Municipais. O que o Brasil fez em 1972 no plano internacional unir conceitualmente meio ambiente e desenvolvimento est sendo feito internamente, paulatinamente, apesar das dificuldades, e em grande parte graas ao dinamismo da sociedade civil brasileira. O Brasil poderia, portanto, consolidar, em poucos anos, uma posio de vanguarda na rea de desenvolvimento sustentvel. necessrio reiterar que a evoluo da questo ambiental abre oportunidades mpares ao Brasil. Uma nova etapa para a atuao da diplomacia brasileira na rea ambiental inicia-se aps Joanesburgo: o legado do Rio foi preservado e os princpios mais importantes para o tratamento do tema na rea multilateral do ponto de vista brasileiro foram fortalecidos. H espao indiscutvel para maior cooperao internacional. O Itamaraty j cumpriu, com talento e seriedade, sua funo de primeira linha de defesa do pas14 nas trs conferncias. Alm de exercer sua atribuio regimental de elaborar e coordenar as posies do Governo brasileiro a serem defendidas em negociaes internacionais em permanente dilogo com os rgos tcnicos e os atores relevantes da sociedade civil , o Itamaraty busca, tambm, oportunidades de projetos de cooperao e identifica reas onde o Brasil estaria habilitado a atuar com antecipao a outros pases. O Itamaraty no pode fazer isso sem o constante aperfeioamento de sua interao com a sociedade civil. Muito j foi feito nesse processo de aproximao, mas ainda notvel o desconhecimento, no Brasil,
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GUERREIRO, Ramiro Saraiva, op cit, p. 201.
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da participao do Itamaraty no processo multilateral na rea de meio ambiente. Transmitir opinio pblica nacional a importncia da atuao brasileira nas trs conferncias ambientais das Naes Unidas pode ser de grande valia no processo de interao que se deseja estabelecer. A atuao dos empregados do Itamaraty como dizia o Embaixador Cyro de Freitas Valle pouco conhecida, e a divulgao da contribuio de figuras histricas como Miguel Ozrio de Almeida contribui para que se valorize o trabalho substantivo dos diplomatas, e o amplo espectro de temas que foram e so tratados pelo Ministrio das Relaes Exteriores. Tendo em vista a importncia e a riqueza que adquiriram os processos preparatrios das principais negociaes multilaterais na rea ambiental pela crescente interao com os mais diversos atores da sociedade brasileira , o Itamaraty procura agora fortalecer, tambm, o processo de acompanhamento dos resultados dessas negociaes. Como conseqncia, seria possvel consolidar um discurso que transmitisse no s uma reao aos fenmenos que afetam o Pas, mas tambm uma viso brasileira da questo do meio ambiente global. Esse exerccio, realizado no contexto da consolidao do universalismo que tem marcado a poltica exterior, e do interesse brasileiro em ter maior e permanente presena no cenrio internacional, contribuiria, tambm, para a conciliao da agenda ambiental multilateral com os interesses econmicos, polticos e sociais do Pas.
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APNDICES
APNDICE I
O ARTIGO 20 DA DECLARAO DE ESTOCOLMO ANEXO E DO RELATRIO DA DELEGAO DO BRASIL
Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Ministrio do Interior (mimeo) Braslia, 1972 O ARTIGO 20 DA DECLARAO A posio brasileira conceitual e operacional, relativamente a bacias hidrogrficas tem sido objeto de srias limitaes em virtude de problemas especficos ora encontrados na bacia do Rio da Prata. Tanto o esprito como a letra das instrues Delegao do Brasil, como componente da posio especial do pas nesse importante setor, determinaram a necessidade de se evitar, em Estocolmo, a aprovao de quaisquer princpios que pudessem prejudicar, mediante aceitao e implementao internacional, as grandes obras que o pas realiza e planeja nessa importante bacia. Entre os princpios cuja aprovao internacional devia ser implicitamente evitada est o da prestao obrigatria de informaes, por Estados a montante de rios internacionais, em condies tais que o Estado recipiente a jusante fosse no somente o determinador de sua qualidade e quantidade mas tambm adquirisse durante o perodo de exame das mesmas o direito de suspender a realizao das obras por tempo indeterminado. essa uma reivindicao argentina contra a qual vem lutando o Brasil,
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bilateralmente, e cuja introduo no Programa de Ao proposto para a Conferncia de Estocolmo e no projeto de Declarao da Conferncia deu lugar a prolongados debates durante o seu perodo preparatrio. Nessa fase venceu o ponto de vista brasileiro, quer no Programa de Ao, quer no projeto de Declarao enviado pelo Comit Preparatrio a Estocolmo, com reservas da delegao argentina. Na discusso do Programa de Ao a Delegao brasileira pde melhorar muito o texto apresentado, mediante reforo da clusula de soberania nacional sobre os recursos naturais e a introduo de outros resguardos que aumentam o arbtrio do pas que realiza obras em bacias fluviais em reas sob sua jurisdio. Com relao Declarao, a atuao argentina foi muito mais vigorosa, apoiando-se em eficiente trabalho de Chancelaria prvio Conferncia, trabalho esse que transcendeu amplamente a Amrica Latina, obtendo significativo apoio de pases africanos. O princpio chave era o de nmero 20 de Projeto de Declarao, cuja traduo (do ingls) a seguinte: Informaes pertinentes devem ser fornecidas pelos Estados sobre atividades ou desenvolvimento dentro de suas jurisdies ou sob o seu controle, sempre que acreditem, ou tenham razo para acreditar, que tais informaes so necessrias a fim de evitar o risco de resultados adversos significativos no meio ambiente de reas fora de sua jurisdio. Essa frmula foi o resultado de um ano de negociaes no Comit Preparatrio e no Sub-Comit da Declarao, ambos com a mesma composio de 27 membros. Esse e os demais pargrafos do Projeto de Declarao eram aceitveis para o Brasil. O pargrafo 20 ressalva para o Estado que realizasse obras o arbtrio soberano na prestao de informaes atravs das palavras ....sempre que acreditem, ou tenham razo para acreditar... combinadas com a clara enunciao do sujeito da proposio, que so os Estados que realizam ...atividades ou desenvolvimentos dentro de suas jurisdies ou sob seu controle....
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Procurou assim o Brasil realizar trabalho de Chancelaria em todos os pases com quem mantm relaes diplomticas a fim de obter sua anuncia para a aprovao do Projeto de Declarao sem emendas. Das 27 potncias que trabalharam no Projeto, s a Argentina fez reservas e procurou negociar bilateralmente com o Brasil um novo texto para o princpio 20, deixando claro que pretendia abrir discusses sobre o mesmo em Estocolmo. Entretanto parecia desde o iniciar-se a Conferncia, que o texto da Declarao seria emendado. Das 115 representaes, s 27 haviam colaborado na preparao desse texto, no qual no havia nenhuma referncia a problemas que muitas Delegaes consideravam importantes, do ponto-de-vista do ambiente humano, como os de segregao racial, guerra qumica e biolgica, e experincia nucleares. Foi assim aprovada em plenrio uma proposta da Repblica Popular da China (Documentos A/Conf. 48/CRP8) para a criao de um comit ad hoc de todos os membros da Conferncia para discutir o texto existente e emend-lo substancialmente. A Argentina apresentou documento (A/Conf. 48/CRP5) a 5 de junho no qual sugeriu a seguinte redao para o princpio 20 (est sublinhada a adio proposta). Informaes pertinentes devem ser fornecidas pelos Estados sobre atividades ou desenvolvimento dentro de suas jurisdies ou sob o seu controle, sempre que acreditem, ou tenham razo para acreditar, que tais informaes so necessrias a fim de evitar o risco de resultados adversos significativos no meio ambiente de reas fora de sua jurisdio. Essa informao deve ser prestada quando solicitada por quaisquer das Partes interessadas, em tempo hbil, e contendo aqueles elementos informativos que, estando disponveis, permitam s citadas Partes interessadas aquilatar e julgar elas prprias da natureza e dos provveis efeitos de tais atividades. Com essa adio ao princpio 20 estavam obviamente subvertidas as posies, ficando explcita a obrigao de prestar
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informaes pedidas a juzo exclusivo de outras Partes interessadas que no o Estado soberano realizador das obras. Foi assim necessrio, em Estocolmo, evitar esforos bilaterais argentinos de negociar esse texto com a Delegao do Brasil. Entretanto um grupo de pases africanos, despertados pela Argentina, apresentou um projeto de emenda ao princpio 20 que consiste em retirar do texto original as palavras centrais ...acreditem ou tenham razo para acreditar... e tambm retirar a palavra significativos logo aps a palavra riscos (Documentos A/Conf. 48/WG1/CRP20). Essa emenda, negociada pelo Egito e copatrocinada pelas Delegaes da Arglia, do Burundi, dos Camares, do Congo, da Guin, do Qunia, da Lbia, da Mauritnia, do Senegal, do Sudo, da Tanznia e da Zmbia, somando ao todo 13 Delegaes, era obviamente inaceitvel pois no s deixava razoalvelmente indefinido o sujeito da obrigao informativa, como tambm, em virtude da retirada da palavra significativas, tornava obrigatria a prestao de informaes base de virtuais suspeitas. Era esse texto, entretanto, apresentado como intermedirio entre os extremos brasileiro-argentino e, como tal, de difcil rejeio. O fato de que os principais propugnadores e endossadores da emenda, como o Egito, eram pases a jusante de grandes rios no passou desaapercebido. Porm com esse novo texto apresentado como resultado de compromisso negociado, tornou-se muito difcil a posio brasileira. O novo texto foi considerado por numerosas Delegaes como representando um justo meio termo e a Argentina percebendo as vantagens do mesmo, retirou a sua prpria emenda e passou a apoiar a emenda africana. Tanto a emenda inicial argentina como a emenda africana receberam forte apoio- latino-americano, especialmente da parte do Delegado do Uruguai, alguma coerncia expositiva da parte do delegado da Costa Rica e a manifestao clssica, pelos demais, que seus Governos apoiavam as emendas acima indicadas.
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Ficou, portanto, a Delegao brasileira isolada das repblicas latino-americanas e, de certa forma, pressionada pelos pases subdesenvolvidos da frica. Simultaneamente, nenhum dos demais 25 pases que constituram com a Argentina e o Brasil o Comit Preparatrio tomou a defesa especfica do princpio 20, que haviam aceito base da contrapartida do apoio brasileiro a reivindicaes especficas em outras reas da Declarao. Numa ttica que foi sendo flexibilizadas medida que as circunstncias o exigiam, a Delegao do Brasil optou por: 1 - Emendar a totalidade do projeto de Declarao, criando a sensao de que aberta a discusso, seria necessrio adotar uma das trs hipteses: a) volver ao texto inicial, pela impossibilidade de assimilar todas as emendas; b) nada declarar em Estocolmo; c) contentar-se com a possibilidade de uma declarao de um s ou poucos pargrafos que se limitassem a encaminhar o plano de ao; 2 - Atrazar, por manobras parlamentares, o incio dos trabalhos do Comit ad hoc; 3 - Criar princpios alternativos que neutralizassem as emendas propostas, caso aprovados, por maioria, em nvel de Comit; 4 - Lutar por uma declarao de Consenso e no de maioria, o que daria poder de veto a cada delegao. Com relao apresentao de emendas recorreu-se s posies anteriores defendidas no perodo preparatrio e a Delegao do Brasil apresentou 14 emendas a diferentes princpios. O conjunto das delegaes, uma vez criada a liberdade nessa rea, apresentou centenas de emendas e adies, sendo de destacar pela sua extenso e contedo as de Santa S e da Repblica Popular da China, prximas em inteno embora diferentes na linguagem utilizada.
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Conseguiu-se igualmente protelar a formao do Comit por trs dias sucessivos (do total de 10 disponveis para trabalho) s se reunindo a partir da quinta-feira, dia 8. Apresentou-se um princpio alternativo, a ser acrescentado aps o nmero 20, cuja redao foi a seguinte: Nenhum Estado est obrigado a suprir informao em condies tais que, a seu juzo fundamentando, possa prejudicar a sua segurana nacional, o seu desenvolvimento econmico ou os seus esforos nacionais para melhoria do meio ambiente. Finalmente, iniciou-se intenso trabalho em favor de Declarao por consenso e no por maioria votante. Nessa rea recebeu a Delegao apoio da Delegao dos Estados Unidos da Amrica porm convm notar que a maioria das posies americanas estavam sendo sistematicamente rejeitadas a nvel do Comit. Iniciando o exame de emendas e adies aos princpios contidos na Declarao (e deixando o Prembulo para exame posterior) o Comit ad hoc comeou por concordar em discordar. S haviam escapado de emendas os princpios 6, 8 e 13 em um projeto que contivera 23 princpios. Somente a emenda brasileira ao princpio 3, que melhorou sua redao e aumentou a rea de resguardo nacional na proteo de reas ecolgicas de interesse internacional foi aprovado nessa fase embora com a reabertura intempestiva do assunto mais tarde pelo Delegado uruguaio. Na tera-feira dia 13 tarde, o Secretrio-Geral Maurice Strong confidenciou que j no acreditava possvel uma Declarao de Estocolmo. Como o Programa de Ao sara melhor do que o esperado nas Comisses, talvez se pudesse passar sem ela, ou reduzi-la a uns dois ou trs pargrafos preambulares de satisfao opinio pblica mundial e, muito especialmente, Sucia. As sesses do Comit ad hoc prolongavam-se, sem que se conseguisse mais do que aumentar a perplexidade com novas emendas e subemendas acumulando-se sem aprovao ou rejeio. Quarta-feira, dia 14, com apenas mais dois dias de trabalho pela frente, o Comit ad
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hoc comeou ento a encontrar condies de acordo. Uma ao pessoal do Senhor Strong junto aos africanos uniformizou vrias de suas mltiplas reivindicaes e as grandes potncias ocidentais dispuseram-se a aceitar no texto da Declarao severas crticas ao colonialismo, segregao racial e a vrios tipos de destruio militar. O primeiro pargrafo dos Princpios da Declarao foi aprovado com a redao seguinte: A humanidade tem o direito fundamental liberdade, igualdade e a condies adequadas de vida, em ambiente de qualidade tal que permita uma vida de dignidade e bem estar, e tem a solene responsabilidade de proteger e melhorar o seu ambiente para as geraes presentes e futuras. Nesse sentido, polticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a segregao racial, a discriminao, o colonialismo e outras formas de opresso e de domnio estrangeiro so condenadas e devem ser eliminadas. Com a aprovao dessa redao, que uma simbiose do princpio no. 1 original, com emendas africanas e chinesas, passaram virtualmente todas as Delegaes africanas e asiticas a propugnar pela aprovao da Declarao. O mesmo aconteceu, em menor grau, com a Repblica Popular da China, que tinha ainda numerosas outras :condenaes a aprovar antes de considerar a Declarao como aceitvel. O Comit mostrou-se, entretanto, surpreendentemente preparado a transigir at mesmo com respeito coerncia e a aspectos lgicos das lnguas de trabalho. Depois de aprovado o princpio 1, acima, foram aprovados todos os princpios at o de nmero 10, convindo indicar alguns exemplos de transigncia que mostram o profundo desejo da Comisso de aprovar uma Declarao. So eles: 1 - No princpio 4 foi adicionada uma emenda da ndia que pede que se d importncia conservao da vida selvagem wild life no planejamento para desenvolvimento econmico.
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2 - No princpio 6, alm de pequena emenda brasileira, foi aprovado o seguinte pargrafo chins: A justa luta dos povos de todos os pases contra a poluio deveria ser apoiada. Trata-se de conhecido slogan chins que se torna claro com a substituio das palavras a poluio por os capitalistas. 3 - O princpio nmero 9 teve uma emenda da Santa S que consubstancia explicitamente a clusula da adicionalidade dos recursos a serem postos disposio dos pases subdesenvolvidos para a proteo ambiental. Esse princpio foi aprovado com a seguinte redao na sua parte fundamental: As deficincias ambientais geradas pelas condies do subdesenvolvimento... tem por melhor remdio o desenvolvimento acelerado atravs da transferncia de substanciais magnitudes de assistncia financeira e tecnolgica.... At esse momento nenhuma potncia industrial do ocidente havia permitido linguagem que de longe se aproximasse dessa redao. Na noite de 13 para 14 foram aprovados os demais princpios da Declarao com exceo dos de nmero 20 e 21, e o Prembulo. Tornou-se impossvel evitar o confronto com a posio Argentina pois o interesse da maioria numa Declarao, j virtualmente possvel era muito grande e a continuao do uso de tticas dilatrias, alm de no apresentar efeito prtico colocar-nos-ia numa posio de intransigncia ostensiva. Adotou-se ento a seguinte ttica: 1 - Reforar os princpios 18 e 19, que confirmavam a responsabilidade dos Estados por compensar a outras Partes interessadas por danos causados em seu territrio por obras sob a jurisdio ou controle dos primeiros. 2 - Introduzir o princpio alternativo (indicado acima) que leva s suas conseqncias lgicas a posio argentina de que nenhum Estado tem a obrigao de prestar informaes em condies tais que
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prejudiquem a sua segurana nacional, desenvolvimento econmico e melhoria do seu ambiente. 3 - Caso falhasse a hiptese 2, manobrar para retirar o princpio 20 da Declarao, remetendo o assunto, sem soluo, para a Assemblia Geral da ONU. O reforo do princpio 18 no foi conseguido, embora a redao j adequada, rezasse em sua parte final: Os Estado.... tm a responsabilidade de evitar que atividades dentro de sua jurisdio ou controle causem dano ao meio ambiente de outros Estados ou a reas alm dos limites de sua jurisdio nacional. O princpio 19 foi bastante fortalecido ao conseguir a delegao brasileira generaliz-lo com a incluso das palavras sublinhadas adiante: Os Estados devero cooperar a fim de continuar a desenvolver o direito internacional com respeito a responsabilidade e compensao para as vtimas de poluio de outras formas de dano ambiental causadas por atividades dentro da jurisdio ou do controle desses Estados e reas situadas alm de sua jurisdio. Manobrou ento a Delegao brasileira para que o seu princpio alternativo fosse examinado antes do princpio 10, conseguindo esse desiderato, lanado o princpio, entretanto, foi o mesmo fortemente atacado por Argentina, Uruguai e Egito. No teve a proposta brasileira um nico apoio embora um certo nmero de Delegaes, previamente consultadas, houvesse manifestado aceitao mesma. Manobrou a Delegao do Brasil para colocar o novo princpio entre aqueles que seriam novamente discutidos. Divergiram nesse ponto o Presidente do Comit e o Delegado Argentino. Embaixador Bradley, que com alguma razo alegava que esse tratamento s fora dado at ento a propostas que houvessem recebido algum apoio. Entrou ento em discusso o Princpio 20. Tomou a palavra o Delegado da Costa Rica que falou com convico e coerncia contra
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a posio brasileira, identificando claramente o Brasil como recalcitrante diante da opinio mundial. Declarou falar em nome do grupo de 5 pases centro americanos. Falou em seguida a Argentina, que atacou violentamente o princpio que desejvamos reter (20) e deu apoio emenda africana que, anunciou, passaria a co-patrocinar. Pediu que diante do impasse s restava ao Comit auscultar as opinies de todos mediante votao da emenda e do princpio. Ao fazer a primeira defesa do princpio 20 a Delegao Brasileira procurou dar a impresso de que a principal caracterstica da mesma cingir-se-ia a aspectos essenciais de soberania nacional dos quais o Brasil no abriria mo. O objetivo era desgastar os ataques contra essa posio e, na ltima hora, mudar a defesa para centralizla no princpio da responsabilidade dos Estados soberanos de no causar danos a terceiros. Seguiram-se Mxico e Egito, este em nome de 13 delegaes africanas, que pediram a eliminao do princpio 20 e substituio do mesmo por sua prpria formulao. O Brasil havia conseguido a promessa de sete apoios, felizmente muito bem distribudos geograficamente pois com Etipia (a Montante do rio Nilo), seguindo-se Uganda, Portugal, Ir e Turquia, Iugoslvia e Romnia, estavam todos os continentes representados. Obteve-se que falasse em primeiro lugar Etipia (a montante do rio Nilo), seguindo-se Uganda, Portugal, Ir e Turquia, o que esgotou o painel de apoios no socialistas disponveis porm causou enorme surpresa, dando a impresso pela primeira vez que a causa brasileira no estava perdida. Seguiram-se, contra o Brasil, declaraes da Colmbia e Uruguai, este fazendo de certa forma apelos conciliatrios porm, em resumo, e apesar da instrues recebidas, colocando-se contra a posio brasileira. Falou ento a Venezuela que acabava de receber apelo da Delegao brasileira para alistar-se. No ficou muito clara a sua posio, embora os argentinos o tenham contado como do seu lado.
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Pronunciaram-se ento, pela posio do Brasil, as Delegaes da Iugoslvia e da Romnia, esgotando-se pois o apoio disponvel. Haviam falado contra a tese brasileira seis pases: Costa Rica, Argentina, Mxico, Egito, Colmbia e Uruguai, sendo que Costa Rica falara em nome de 5 pases e o Egito de 13 pases. O total de pases que se manifestavam contra era portanto de 22 pases. Falaram a favor 7 pases: Uganda, Etipia, Portugal, Ir, Turquia, Iugoslvia e Romnia. Entretanto o impacto parlamentar era-nos favorvel, j que s haviam vocalizado o seu antagonismo seis pases, enquanto haviam externado o seu apoio sete pases. A Delegao brasileira tomou a palavra novamente e, como planejado, fugiu ao conceito de soberania absoluta. Mostrou o Brasil os seguintes pontos principais: 1 - Que o princpio 20 era o resultado de mais de um ano de trabalho, negociao e compromisso por 27 pases e que desses, s um se opunha ao texto apresentando; 2 - Que no se tratava de conflitos bilaterais entre Brasil e Argentina, mas de algo muito mais importante, que era o reconhecimento da responsabilidade dos Estados por danos causados a terceiros, o que interessava a todos; 3 - Que dez (foi o nmero usado e no contestado) pases, alm dos 26 do Comit Preparatrio, j haviam vocalizado o seu apoio ao princpio 20 e, explcita ou implicitamente rejeitado a emenda africana, enquanto que s alguns pases haviam vocalizado apoio a essa emenda; 4 - Que era impossvel aceitar, no caso da Declarao Mundial, nada menos que o consenso pleno, sendo inadmissvel a votao. Esta levaria inmeros pases a fazerem reserva Declarao que perderia o seu significado universal. Assim sendo, a nica coisa a fazer era retirar o princpio 20 da Declarao na sua forma atual ou nas formas emendadas propostas, j que no era possvel obter consenso sobre o mesmo.
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Diante do esgotamento geral dos presentes, e da surpresa argentina pelo apoio de 10 pases ao Brasil (havia-se assegurado da absteno das demais 25 potncias do Comit Preparatrio) o Embaixador Bradley, receoso de novas surpresas e incerto dos apoios prometidos, estava pronto a negociar a retirada do princpio 20. A fim de neutralizar o Uruguai sugerimos que servisse como mediador e concertou-se rapidamente o seguinte texto, que figurou no relatrio do Comit. No foi possvel chegar-se a acordo sobre o texto do princpio 20 na formulao contida no documento (A/Conf. 48/4). Nessas circunstncias, em vista da importncia do assunto, foi acordado, por sugesto do representante do Uruguai, que fosse recomendada ao Plenrio o envio desse princpio Assemblia Geral da ONU para sua considerao. Terminou, assim, satisfatoriamente em Estocolmo, para a Delegao brasileira, a discusso do princpio 20 sobre as obrigaes dos Estados de prestar informaes sob vrios pretextos e condies. O debate foi transferido para a Assemblia Geral da ONU onde se obteve satisfatrio acordo entre Brasil e Argentina, endossado pela ECOSOC e pelo plenrio da Assemblia.
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APNDICE II
DECLARAO DA CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE ANEXO D DO RELATRIO DA DECLARAO DO BRASIL
Relatrio da Delegao do Brasil Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Ministrio do Interior (mimeo) Braslia, 1972 DECLARAO DA CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS SOBRE O MEIO AMBIENTE A Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Tendo-se reunido em Estocolmo de 5 a 16 de junho de 1972 Tendo considerado a necessidade de um ponto de vista e de princpios comuns para inspirar e guiar os povos do mundo na preservao e na melhoria do meio ambiente. PROCLAMA QUE: 1. O homem ao mesmo tempo criatura e construtor do seu meio ambiente que lhe d sustento fsico e lhe oferece a oportunidade de crescimento intelectual, moral, social e espiritual. Na longa e tortu-
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osa evoluo da raa humana neste planeta chegou-se a um estgio em que, atravs da rpida acelerao da cincia e da tecnologia, o homem conquistou o poder de transformar seu meio ambiente de inmeras maneiras e em escala sem precedentes. Ambos os aspectos do ambiente do homem, o natural e o feito pelo homem, so essenciais para seu bem-estar e para o gozo dos direitos humanos fundamentais at mesmo o direito prpria vida. 2. A proteo e a melhoria do meio ambiente humano so um dos principais assuntos que afetam o bem-estar dos povos e o desenvolvimento econmico em todo o mundo; so o desejo urgente dos povos do mundo inteiro e o dever de todos os Governos. 3. O homem tem de constantemente somar experincias e prosseguir descobrindo, inventando, criando e avanando. Em nosso tempo a capacidade do homem de transformar o mundo que o cerca, se for usada sabiamente, pode trazer para todos os povos os benefcios do desenvolvimento e a oportunidade de melhorar a qualidade da vida... Se for aplicado errada ou inconsideradamente, esse mesmo poder capaz de causar danos incalculveis aos seres humanos e ao meio ambiente humano. Vemos nossa volta provas crescentes e o homem tem provocado prejuzos em muitas regies da Terra permitem os nveis de poluio das guas, do ar, da terra e dos seres humanos; destruio e exausto de recursos insubstituveis; e enormes deficincias prejudiciais sade fsica, mental e social do homem, no meio ambiente feito pelo homem, especialmente no ambiente de vida e de trabalho. 4. Nos pases em desenvolvimento a maioria dos problemas ambientais tem sua causa no subdesenvolvimento. Milhes de pessoas continuam vivendo muito abaixo dos nveis mnimos necessrios a uma existncia humana decente, desprovidos de alimentao adequada e de vesturio, abrigo e educao, sade e saneamento. Por conseguinte, devem os pases em desenvolvimento dirigir seus esforos no sentido do desenvolvimento, conscientes de suas prioridades e tendo em mente a necessidade de salvaguardar e melhorar o meio ambiente.
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Pelas mesmas razes, devem os pases industrializados esforar-se para reduzir a distncia entre eles e os pases em desenvolvimento. Nos pases industrializados, os problemas ambientais esto geralmente ligados industrializao e ao desenvolvimento tecnolgico. 5. O crescimento natural da populao suscita continuamente problemas na preservao do meio ambiente, e polticas e medidas adequadas devem ser adotadas, conforme o caso, para fazer frente a estes problemas. De tudo h no mundo, o homem o que existe de mais precioso. o homem que impulsiona o progresso social, cria a riqueza social, desenvolve a cincia e a tecnologia e, atravs de seu trabalho rduo, continuamente transforma o meio ambiente. Juntamente com o progresso social e os avanos na produo, na cincia e na tecnologia, a capacidade de o homem melhorar o meio ambiente aumenta a cada dia que passa. 6. Atingiu-se um ponto na Histria em que devemos moldar nossas aes no mundo inteiro com mais pudente ateno a suas conseqncias ambientais. Pela ignorncia ou indiferena podemos causar danos macios e irreversveis ao ambiente terrestre de que dependem nossa vida e bem-estar. Ao contrrio, por um conhecimento maior e por atos mais pensados, podemos conseguir para ns mesmos e para nossa posteridade uma vida melhor em ambiente que esteja mais de acordo com as necessidades e esperanas do homem. H amplas perspectivas para a melhoria da qualidade ambiental e a criao de uma vida sadia. Precisa-se de um estado de esprito entusistico, mas calmo e de trabalho intenso, mas ordenado. Para conseguir liberdade no mundo da natureza, deve o homem usar seu conhecimento para, em colaborao com a natureza, construir um ambiente melhor. Defender e melhorar o meio ambiente para as geraes atuais e para as futuras tornou-se um fim imperativo para a humanidade um fim que se deve procurar atingir conjuntamente com os objetivos estabelecidos e fundamentais da paz e do desenvolvimento econmico e social em nvel mundial, e em harmonia com eles.
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7. A consecuo deste objetivo ambiental requerer a aceitao de responsabilidades pelos cidados e pelas comunidades, pelas empresas e pelas instituies em todos os nveis, todos compartilhando equitativamente dos esforos comuns. Os indivduos em todas as condies de vida bem como as organizaes em muitos setores, por seus valores e pela coma de seus atos, modelaro o ambiente mundial do futuro. Caber aos governos locais e nacionais o nus maior pelas polticas e aes ambientais de grande escala dentro de suas jurisdies. A cooperao internacional tambm necessria para levantar os recursos que ajudaro os pases em desenvolvimento na execuo de suas responsabilidades neste campo. Um nmero crescente de problemas ambientais, por sua extenso regional ou global ou por afetarem o domnio internacional comum, exigir ampla cooperao entre a naes e ao das organizaes internacionais no interesse comum. A Conferncia concita Governo e povos a se empenharem num comum esforo para a preservao e melhoria do meio ambiente humano, em benefcio do homem e das geraes futuras. II - PRINCPIOS EXPRESSA A COMUM CONVICO QUE: Princpio 1 O homem tem direito fundamental liberdade, igualdade e a condies de vida adequadas em ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bem-estar, e cabe-lhe a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente para as geraes atuais e futuras. A esse respeito condenam-se e devem ser eliminadas as polticas que promovem ou fazem durar o apartheid, a segregao racial, a discriminao, a opresso colonial e outras formas de opresso ou dominao estrangeira.
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Princpio 2 Os recursos naturais da Terra, incluindo-se o ar, a gua, a terra, a flora e a fauna, e especialmente amostras representativas dos ecossistemas naturais, devem ser salvaguardados em benefcio das geraes atuais e das futuras, por meio de cuidadoso planejamento ou administrao, conforme o caso. Princpio 3 A capacidade da Terra de produzir recursos vitais renovveis deve ser mantida e, sempre que possvel, restaurada ou melhorada. Princpio 4 O homem tem uma responsabilidade especial de salvaguardar e administrar conscienciosamente o patrimnio da fauna e da flora selvagens e seu habitat, ora gravemente ameaados por um conjunto de fatores adversos. A conservao da natureza, e incluindo a flora e a fauna selvagens, dever portanto, merecer importncia no planejamento do desenvolvimento econmico. Princpio 5 Os recursos no-renovveis da Terra devem ser aproveitados de forma a evitar o perigo de seu futuro esgotamento e assegurar que os benefcios de sua utilizao sejam compartilhados por toda a humanidade. Princpio 6 A fim de que no se causem danos graves ou irreparveis aos ecossistemas, deve-se pr fim descarga de substncias txicas ou de
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outras matrias bem como libertao do calor, em quantidades ou concentraes tais que ultrapassem a capacidade do meio ambiente de naturaliz-la. Deve-se apoiar a justa luta dos povos de todos os pases contra a poluio. Princpio 7 Os Estados devero tomar todas as medidas possveis para evitar a poluio dos mares por substncias capazes de por em perigo a sade do homem, causar danos aos recursos vivos e vida marinha, prejudicar os meios naturais de recreio ou interferir com outros usos legtimos do mar. Princpio 8 O desenvolvimento econmico e social indispensvel para assegurar ao homem um ambiente favorvel de vida e de trabalho, e criar na Terra as condies que so necessrias para que se melhore a qualidade da vida. Princpio 9 As deficincias ambientais geradas pelas condies de subdesenvolvimento e pelos desastres naturais originam problemas graves e o melhor modo de corrigi-las o desenvolvimento acelerado mediante a transferncia de somas substanciais de assistncia financeira e tecnolgica, como complemento aos esforos internos dos pases em desenvolvimento, e ajuda conjuntural que se tornar necessria. Princpio 10 Para os pases em desenvolvimento, a estabilidade de preos e a obteno de receitas adequadas para os produtos de base e matri-
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as-primas so elementos essenciais na administrao do meio ambiente, j que os fatores econmicos devem ser to levados em conta quanto os processos ecolgicos. Princpio 11 As polticas ambientais de todos os Estados devem ser orientadas no sentido de reforar o potencial de desenvolvimento presente e futuro dos pases em desenvolvimento, e no afetar adversamente esse potencial, nem impedir a conquista de melhores condies de vida para todos. Os estados e as organizaes internacionais devem tomar as medidas apropriadas com vistas a acordo sobre os meios necessrios para fazer frente s possveis conseqncias econmicas, nacionais e internacionais, resultantes da aplicao de medidas de proteo ambiental. Princpio 12 Devem-se prover recursos para proteger e melhorar o meio ambiente, levando-se em considerao as circunstncias e as necessidades especiais dos pases em desenvolvimento e quaisquer despesas que possa acarretar a estes pases a incorporao de medidas de proteo ambiental em seus planos de desenvolvimento, bem como a necessidade de que lhes seja prestada, quando a solicitarem, assistncia internacional financeira e tcnica, adiciona, para tais fins. Princpio 13 A fim de se conseguir uma administrao mais racional dos recursos e assim melhorar as condies ambientais, os Estados devem adotar um mtodo integrado e coordenado para o planejamento de seu desenvolvimento, de modo a assegurar que o desenvolvimento
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seja compatvel com a necessidade proteger e melhorar o meio ambiente em benefcio de sua populao. Princpio 14 O planejamento racional constitui um instrumento indispensvel para conciliar os imperativos do desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente. Princpio 15 No planejamento dos ncleos populacionais e da urbanizao, deve-se evitar efeitos adversos sobre o meio ambiente e promover a obteno dos mximos benefcios sociais, econmicos e ambientais para todos. A este respeito, devem ser abandonados os projetos que visam dominao colonialista e racista. Princpio 16 Polticas demogrficas que respeitem plenamente os direitos humanos fundamentais e que sejam julgadas apropriadas pelos Governos interessados, devem ser aplicadas nas regies em que a taxa de crescimento da populao ou suas concentraes excessivas sejam de molde a produzir efeitos adversos sobre o meio ambiente ou o desenvolvimento ou naquelas em que a baixa densidade populacional possa criar obstculos proteo do meio ambiente e impedir o desenvolvimento. Princpio 17 Deve confiar-se a instituies nacionais apropriadas a tarefa de planejar, administrar ou controlar a utilizao dos recursos ambientais dos Estados com vistas a melhorar a qualidade do meio ambiente.
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Princpio 18 Como parte de sua contribuio ao desenvolvimento econmico e social, a cincia e a tecnologia devem ser aplicadas para identificar, evitar e combater os riscos ambientais, para resolver os problemas ambientais, e, de modo geral, para o bem comum da humanidade. Princpio 19 E educao em assuntos ambientais, para as geraes jovens como para os adultos, com a devida ateno aos menos favorecidos, essencial para ampliar as bases de uma opinio esclarecida e de uma conduta responsvel dos indivduos, das empresas e das comunidades quanto a proteger e melhorar o meio ambiente em sua plena dimenso humana. igualmente essencial que os meios de comunicao de massa evitem contribuir para a deteriorao de meio ambiente, mas pelo contrrio, disseminem informaes de carter educativo sobre a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente de modo a possibilitar o desenvolvimento do homem em todos os sentidos. Princpio 20 Devem ser estimulados em todos os pases, especialmente nos pases em desenvolvimento, a pesquisa e o desenvolvimento cientfico no contexto dos problemas ambientais, tanto nacionais quanto multinacionais. A este respeito, deve-se promover e ajudar a circulao livre de informaes e a transferncia de experincias cientficas atualizadas, de modo a facilitar a soluo dos problemas ambientais; tecnologias ambientais devem ser postas disposio dos pases em desenvolvimento em condies tais que favoream sua ampla disseminao, sem constituir um fardo econmico para esses pases.
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Princpio 21 De acordo com a Carta das Naes Unidas e os princpios do direito internacional, assiste aos Estados o direito soberano de explorar seus prprios recursos em conformidade com suas prprias polticas ambientais e cabe-lhes a responsabilidade de assegurar que as atividades realizadas nos limites de sua jurisdio, ou sob seu controle, no causem prejuzo ao meio ambiente de outros Estados, ou a reas situadas fora dos limites de qualquer jurisdio nacional. Princpio 22 Os Estados devem cooperar para prosseguir no desenvolvimento do direito internacional relativo s questes de responsabilidade legal e de indenizao s vtimas da poluio e de outros danos ambientais causados a reas situadas alm da jurisdio de tais Estados por atividades realizadas dentro de sua jurisdio ou sob seu controle. Princpio 23 Sem prejuzo dos critrios que venham a ser acordados pela comunidade internacional ou dos padres que devero ser definidos no plano nacional, em todos os casos ser indispensvel considerar os sistemas de valores que prevalecem em cada pas, bem como a aplicabilidade de padres que so vlidos para os pases mais avanados, mas que podem ser inadequados e de custo social injustificado para os pases em desenvolvimento. Princpio 24 Todos os pases, grandes ou pequenos, devem tratar das questes internacionais relativas proteo e melhoria do meio ambiente
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com esprito de cooperao e em p de igualdade. A cooperao atravs de acordos multilaterais ou bilaterais ou outros meios apropriados essencial para controlar eficazmente, prevenir, reduzir e eliminar os feitos ambientais adversos que resultem de atividades realizadas em qualquer esfera, de tal modo que a soberania e os interesses de todos os Estados recebam a devida considerao. Princpio 25 Os Estados devem assegurar-se de que as organizaes internacionais desempenhem um papel coordenado, eficiente e dinmico na proteo e na melhoria do meio ambiente. Princpio 26 necessrio preservar o homem e seu meio ambiente dos efeitos das armas nucleares e de todos os outros meios de destruio em massa. Os Estados devem procurar chegar rapidamente a um acordo, nos rgos internacionais competentes, sobre a eliminao e completa destruio de tais armas.
APNDICE III
DECLARAO DO RIO SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Rio de Janeiro de 3 a 14 de junho de 1992 A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Tendo-se reunido no Rio de Janeiro, de 3 a 14 de junho de 1992. Reafirmando a Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, adotada em Estocolmo em 16 de junho de 1972, e buscando avanar a partir dela, com o objetivo de estabelecer uma nova e justa parceria global por meio do estabelecimento de novos nveis cooperao entre os Estados, os setores chave da sociedade e os indivduos. Trabalhando com vistas concluso de acordos internacionais que respeitem os interesses de todos e protejam a integridade do sistema global de meio ambiente e desenvolvimento. Reconhecendo a natureza interdependente e integral da Terra, nosso lar, Problema: Princpio 1 Os seres humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
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Princpio 2 Os Estados, de conformidade com a Carta das Naes Unidas e com os princpios de Direito Internacional, tm o direito soberano de explorar seus prprios recursos segundo suas prprias polticas de meio ambiente e desenvolvimento, e a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdio ou controle no causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou de reas alm dos limites da jurisdio nacional. Princpio 3 O direito ao desenvolvimento deve ser exercido, de modo a permitir que sejam atendidas equitativamente as necessidades de geraes presentes e futuras. Princpio 4 Para alcanar o desenvolvimento sustentvel, a proteo ambiental deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento, e no pode ser considerada isoladamente deste. Princpio 5 Todos os Estados e todos os indivduos, como requisito indispensvel para o desenvolvimento sustentvel, devem cooperar na tarefa essencial de erradicar a pobreza, de forma a reduzir as disparidades nos padres de vida e melhor antender as necessidades da maioria da populao do mundo. Princpio 6 A situao e necessidades especiais dos pases em desenvolvimento, em particular dos pases de menor desenvolvimento relativo e
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daqueles ambientalmente mais vulnerveis, devem receber prioridade especial. Aes internacionais no campo do meio ambiente e do desenvolvimento devem tambm atender os interesses e necessidades de todos os pases. Princpio 7 Os Estados devem cooperar, em um esprito de parceria global, para a conservao, proteo e restaurao da sade e da integridade do ecossistema terrestre. Considerando as distintas contribuies para a degradao ambiental global, os Estados tm responsabilidades comuns porm diferenciadas. Os pases desenvolvidos reconhecem a responsabilidade que tm na busca internacional do desenvolvimento sustentvel, em vista das presses exercidas por suas sociedades sobre o meio ambiente global e das tecnologias e recursos financeiros que controlam. Princpio 8 Para atingir o desenvolvimento sustentvel e mais alta qualidade de vida para todos, os Estados devem reduzir e eliminar padres insustentveis de produo e consumo e promover polticas demogrficas adequadas. Princpio 9 Os Estados devem cooperar com vistas ao fortalecimento da capacitao endgena para o desenvolvimento sustentvel, pelo aprimoramento da compreenso cientfica por meio do intercmbio de conhecimento cientfico e tecnolgico, e pela intensificao do desenvolvimento, adaptao, difuso e transferncia de tecnologias, inclusive tecnologias novas e inovadoras.
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Princpio 10 A melhor maneira de tratar questes ambientais assegurar a participao, no nvel apropriado, de todos os cidados interessados. No nvel nacional, cada indivduo deve ter acesso adequado a informaes relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades pblicas, inclusive informaes sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar em processos de tomada de decises. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientizao e a participao pblica, colocando a informao disposio de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismo judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito a compensao e reparao de danos. Princpio 11 Os Estados devem adotar legislao ambiental eficaz. Padres ambientais e objetivos e prioridades em matria de ordenao do meio ambiente devem refletir o contexto ambiental e de desenvolvimento a que se aplicam. Padres utilizados por alguns pases podem resultar inadequados para outros, em especial pases em desenvolvimento, acarretando custos sociais e econmicos injustificados. Princpio 12 Os Estados devem cooperar para o estabelecimento de um sistema econmico internacional aberto e favorvel, propcio ao crescimento econmico e ao desenvolvimento sustentvel em todos os pases, de modo a possibilitar o tratamento mais adequado dos problemas da degradao ambiental. Medidas de poltica comercial para propsitos ambientais no devem constituir-se em meios para a imposio de discriminaes arbitrrias ou injustificveis ou em barreiras
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disfaradas ao comrcio internacional. Devem ser evitadas aes unilaterais para o tratamento de questes ambientais fora da jurisdio do pas importador. Medidas destinadas a tratar de problemas ambientais transfronteirios ou globais devem, na medida do possvel, basear-se em um consenso internacional. Princpio 13 Os Estados devem desenvolver legislao nacional relativa a responsabilidade e indenizao das vtimas de poluio e outros danos ambientais. Os Estados devem ainda cooperar de forma expedita e determinada para o desenvolvimento de normas de direito internacional ambiental relativas a responsabilidade e indenizao por efeitos adversos de danos ambientais causados, em reas fora de sua jurisdio, por atividades dentro de sua jurisdio ou sob seu controle. Princpio 14 Os Estados devem cooperar de modo efetivo para desestimular ou prevenir a realocao ou transferncia para outros Estados de quaisquer atividades ou substncias que causem degradao ambiental grave ou que sejam prejudiciais sade humana. Princpio 15 De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.
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Princpio 16 Tendo em vista que o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as autoridades nacionais devem procurar promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos, levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais. Princpio 17 A avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser empreendida para atividades planejadas que possam vir a ter impacto negativo considervel sobre o meio ambiente, e que dependam de uma deciso de autoridade nacional competente. Princpio 18 Os Estados devem notificar imediatamente outros Estados de quaisquer desastres naturais ou outras emergncias que possam gerar efeitos nocivos sbitos sobre o meio ambiente destes ltimos. Todos os esforos devem ser empreendidos pela comunidade internacional para auxiliar os Estados afetados. Princpio 19 Os Estados devem prover oportunamente, a Estados que possam ser afetados, notificao prvia e informaes relevantes sobre atividades potencialmente causadoras de considervel impacto transfronteirio negativo sobre o meio ambiente, e devem consultar-se com estes to logo quanto possvel e de boa f.
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Princpio 20 As mulheres desempenham papel fundamental na gesto do meio ambiente e no desenvolvimento. Sua participao plena , portanto, essencial para a promoo do desenvolvimento sustentvel. Princpio 21 A criatividade, os ideais e a coragem dos jovens do mundo devem ser mobilizados para forjar uma parceria global com vistas a alcanar o desenvolvimento sustentvel e assegurar um futuro melhor para todos. Princpio 22 As populaes indgenas e suas comunidades, bem como outras comunidades locais, tm papel fundamental na gesto do meio ambiente e no desenvolvimento, em virtude de seus conhecimentos e prticas tradicionais. Os Estados devem reconhecer e apoiar de forma apropriada a identidade, cultura e interesses dessas populaes e comunidades, bem como habilit-las a participar efetivamente da promoo do desenvolvimento sustentvel. Princpio 23 O meio ambiente e os recursos naturais dos povos submetidos a opresso, dominao e ocupao devem ser protegidos. Princpio 24 A guerra , por definio, contrria ao desenvolvimento sustentvel. Os Estados devem, por conseguinte, respeitar o direito inter-
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nacional aplicvel proteo do meio ambiente em tempos de conflito armado, e cooperar para seu desenvolvimento progressivo, quando necessrio. Princpio 25 A paz, o desenvolvimento e a proteo ambiental so interdependentes e indivisveis. Princpio 26 Os Estados devem solucionar todas as suas controvrsias ambientais de forma pacfica, utilizando-se dos meios apropriados, de conformidade com a Carta das Naes Unidas. Princpio 27 Os Estados e os povos devem cooperar de boa f e imbudos de um esprito de parceria para a realizao dos princpios consubstanciados nesta Declarao, e para o desenvolvimento progressivo do direito internacional no campo do desenvolvimento sustentvel.

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ESTOCOLMO, RIO, JOANESBURGO

O BRASIL E AS TRS CONFERNCIAS AMBIENTAIS DAS NAES UNIDAS

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Andr Aranha Corra do Lago

ESTOCOLMO, RIO, JOANESBURGO

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

Impresso no Brasil 2006

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

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A EVOLUO DA AGENDA INTERNACIONAL DE MEIO AMBIENTE

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

AMADO, Rodrigo. Arajo Castro. p. 302.

SEN, Amartya. Development as Freedom. p. 183.

ALMINO, Joo. Naturezas Mortas: ecofilosofia das relaes internacionais. p. 30.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

TIETENBERG, Tom. Environmental and Natural Resource Economics. p. 4.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

ROWLAND, Wade. The plot to save the world. Citado p. 23-24.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

ROWLAND, Wade. op cit, p. 135.

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ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 36. Ibid, citado p. 36.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

FURTADO, Celso. A fantasia organizada. p. 113.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

Ibid, p. 4. Entrevista ao autor, Braslia, setembro de 2003.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

ROWLAND, Wade, op cit, p. 79.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 67.

ROWLAND, Wade, op cit, citado p. 75.

ANDR ARANHA CORRA DO LAGO

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ROWLAND, Wade, op cit, p. 100

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ALMINO, Joo. op cit., p. 100.

ALMINO, Joo. op cit, p. 50-51. Ibid, p. 51.

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Segundo os mesmos autores, a essncia da economia ambiental:

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LE PRESTRE, Philippe, op cit, p. 36. Ibid, citado p. 78.

Ibid, p. 78. Ibid, citado p. 78.

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GUIMARES, Samuel Pinheiro, op cit, p. 15 e 16.

STRONG, Maurice. Discurso na Cerimnia de Encerramento da Conferncia do Rio, 14 de junho de 1992.

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TAVARES, Ricardo Neiva, op cit., p. 100.

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VARGAS, Everton. Parceria Global? As alteraes climticas e a questo do desenvolvimento. p. 62.

TOLBA, Mostafa, op cit, p. 95.