Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

7 9

13 19 21 43 67

97 99 123

133

149 155

Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

197

199 219 225 247 249 269

289

APRESENTAO
Elisabete Ferrarezi

O principal objetivo deste livro constituir uma fonte de pesquisa para o estudo do processo de produo e implementao de polticas pblicas. Por meio de textos selecionados, analisa-se o prprio conceito de polticas pblicas, discute-se as definies utilizadas para distinguir suas diversas fases e apresenta-se algumas das principais correntes tericas de anlise sobre o processo de polticas pblicas. A proposta inicial de elaborao dessa coletnea surgiu durante a reformulao dos cursos de formao para carreiras, que teve incio em 2003, em que foram feitas mudanas visando atualizar os programas e melhorar a gesto desses cursos. Nesse processo, constatamos a ausncia de trabalhos sistematizados sobre polticas pblicas, em lngua portuguesa, o que dificultava a indicao bibliogrfica essencial para a segunda fase do concurso pblico das carreiras dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) e dos Analistas de Planejamento e Oramento (APO). Naquele momento, a presidente da ENAP, Helena Kerr do Amaral, props substituir a antiga prtica de usar cpias de textos como bibliografia bsica pelo uso de livros especialmente preparados para os cursos e confiou-me o desafio de organiz-los. Foi assim que demos incio a essa publicao, e sua irm gmea, a Coletnea de planejamento e oramento. Embora o objetivo inicial fosse oferecer uma bibliografia bsica obrigatria para os cursos de formao e aperfeioamento de carreiras, a coletnea no apenas dirigida a esse pblico, j que poder ser til para os que trabalham com o tema, tm interesse por ele ou precisam dele: dirigentes pblicos, gerentes, planejadores, pesquisadores, estudantes e professores. Grande parte da coletnea composta por captulos que seguem as fases da produo das polticas pblicas, dos quais alguns textos so considerados clssicos. Segundo Alexander1, clssico o resultado do primitivo esforo da explorao humana que goza de status privilegiado em face da
9

Elisabete Ferrarezi

explorao contempornea no mesmo campo. Significa que os modernos cultores da disciplina acreditam poder aprender tanto com o estudo dessa obra antiga quanto com o estudo da obra de seus contemporneos. Assim, foram escolhidos autores clssicos e pioneiros no desenvolvimento dos modelos de polticas pblicas, como Charles Lindblom, Yehezkel Dror e Amitai Etzioni, e autores que revisam o debate terico daqueles. H os que consideramos clssicos, embora no necessariamente antigos, como Ellen Immergut, Michael Hill, Joan Subirats e John Kingdon. Na seqncia do processo de polticas pblicas, vm os captulos que versam sobre a sua elaborao, formulao, implementao e execuo. A parte de avaliao ficou propositalmente fora da coletnea, porque possumos, hoje, uma boa bibliografia que trata exclusivamente do assunto. Uma segunda vertente da coletnea explora algumas especificidades brasileiras nas polticas pblicas. o caso do texto que discute as caractersticas da descentralizao das polticas sociais; do que aborda um caso sobre execuo e dos que versam sobre os novos arranjos no desenho e na implementao das polticas, propiciados, principalmente, pelos governos locais em suas parcerias com o setor privado e o terceiro setor e pela participao dos conselhos locais. No poderiam faltar, ainda, questes contemporneas pouco exploradas, s quais o policy maker deve estar atento. Assim, comparecem as discusses sobre a tomada de decises e a adequao dos modelos de poltica pblica em pases em desenvolvimento, bem como as redes de poltica pblica. De modo algum houve a pretenso de esgotar essas temticas, at porque, nas cincias sociais, essa uma tarefa metodologicamente improvvel, j que so muitos os paradigmas que as compem. No caso especfico das polticas pblicas, o conhecimento cientfico ainda reconhecidamente incompleto e o campo relativamente novo. Mesmo tendo clareza em relao a essas limitaes e definio dos objetivos que a coletnea deveria perseguir, o drama das escolhas, em um grande universo de possibilidades, permaneceu. Para nos auxiliar nessa tarefa, contamos com a participao do professor Enrique Saravia, que, de pronto, aceitou nosso convite. Os debates com ele tornaram o processo de seleo das obras muito mais interessante, e
10

Apresentao

creio que as diretrizes metodolgicas para a organizao do livro foram, assim, muito bem traduzidas. Sua vasta experincia em sala de aula trouxe a possibilidade de tornar a leitura mais agradvel e pedaggica, guiando o leitor pelos temas e explicando os conceitos-chave para uma compreenso mais completa das abordagens realizadas pelos autores. A introduo constitui uma orientao para a leitura dos textos, apontando os assuntos que sero trabalhados por cada autor em cada fase do ciclo das polticas pblicas. Nela, o professor Saravia convida o leitor a conhecer como se originou e desenvolveu o campo da teoria da poltica pblica, apresentando seus fundamentos conceituais e um resumo dos temaschave tratados no livro. Por fim, destaca-se o fato de a coletnea apresentar textos de autores de diferentes nacionalidades espanhola, argentina, mexicana, chilena, inglesa, francesa, americana, sul-africana e brasileira retratando um amplo e diverso leque da produo intelectual no campo das polticas pblicas. Essa coletnea no teria sido produzida sem a participao de vrias pessoas a quem gostaria de agradecer. Primeiramente, minha equipe na ENAP, a quem deixo meus agradecimentos especiais: Adlia Zimbro, assessora, e Talita Victor Silva, estagiria, que foram incansveis na produo do livro, e Surda Farias da Silva, que nos apoiou nos procedimentos administrativos. assessoria da Presidncia, Juliana Silveira Leonardo de Souza e Maria Rita Garcia de Andrade, que nos auxiliaram na rdua busca da permisso de uso das editoras e dos autores. Ao pessoal da biblioteca da ENAP, Elda Campos Bezerra e Incio Soares de Oliveira, na busca de material bibliogrfico. Ao pessoal da editorao, coordenado por Livino Silva Neto. presidente da Escola, Helena Kerr do Amaral, e ao diretor de Formao Profissional, Paulo Carvalho, por terem tornado possvel esta publicao. s editoras e aos autores que permitiram a utilizao dos direitos de publicao dos textos, contribuindo para a constituio de um livro indito sobre polticas pblicas no Brasil.

11

Elisabete Ferrarezi

Nota
1

ALEXANDER, Jeffrey C.. A importncia dos clssicos. In: GIDDENS, Anthony; TURNER, Jonathan (orgs.). Teoria social hoje. So Paulo: Ed. Unesp, 1999.

Elisabete Ferrarezi doutora em Sociologia pela Universidade de Braslia, mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas/SP. Pertence carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental do governo federal. Foi coordenadora-geral de formao de carreiras da ENAP, de 2003 a 2006. Atualmente, coordenadora-geral da Pesquisa ENAP. 12