Celso Furtado e o Desenvolvimento Regional: Resumo

nova Economi a_Bel o Hori zonte_19 (2)_227-249_mai o-agosto de 2009
Celso Furtado e o desenvolvimento regional

Cllio Campolina Diniz
Professor do Cedeplar/UFMG
Palavras-chave
desenvolvimento regional,
estrutura espacial, polticas
pblicas, nordeste.
Classificao JEL O18, R11,
R12.
Key words
Celso Furtado, regional
inequalities, Northeast
(Brazil), SUDENE.
JEL Classification O18, R11,
R12.
Resumo
O presente texto visa analisar as contribuies de
Celso Furtado para a interpretao dos determi-
nantes das desigualdades regionais e para a for-
mulao de polticas de desenvolvimento para as
regies menos desenvolvidas. Toma como pano
de fundo os antecedentes tericos e as principais
experincias mundiais de polticas de desenvolvi-
mento regional, que serviram de referncia para
Celso Furtado. Mostra a originalidade de Furtado
ao articular as questes de desigualdades regionais
natureza das estruturas subdesenvolvidas. Mos-
tra os fundamentos tericos e empricos na anli-
se sobre a questo nordestina, as diretrizes para a
atuao da futura SUDENE, as presses polticas
e as insuficincias na conduo da poltica de de-
senvolvimento para o Nordeste. Por fim, mostra
a atualidade de Furtado, seja nas formulaes an-
teriores criao da SUDENE como nos desen-
volvimentos tericos posteriores. Nesses, Furta-
do supera a noo de regio e passa a tratar de
estruturas espaciais; introduz o papel central dos
ndulos urbanos, de suas hierarquias e articula-
es, ou seja ,o papel da rede urbana no comando
e estruturao do territrio; do papel central da
tecnologia e dos processos de inovao e; por
fim, da necessidade de um esforo interdiscipli-
nar, tanto para o entendimento dos problemas re-
gionais quanto para a formulao de polticas e
de sua implementao.
Abstract
This text analyzes the contributions by Celso Furtado
to interpreting the determinants of regional
inequalities and to the formulation of development
policies for less developed regions.
It uses a backdrop the theoretical antecedents and
principal global experiences of regional development
policies, which served as a reference for Celso Furtado.
It shows Furtado's originality when he linked
questions of regional inequality with
the nature of underdeveloped structures.
It shows the theoretical and empirical foundations in
the analysis of the Northeast question, guidelines for
the future SUDENE, political pressures and the
insufficiencies in the way development policies for the
Northeast are carried out. Finally, it shows how
Furtado's positions are still relevant, whether in the
formulations prior to the creation of SUDENE
or in the later theoretical developments. In these,
Furtado overcomes the notion of region and begins
to examine spatial structures;
he introduces the central role of urban nodes,
of their hierarchies and articulations;
in other words, the role of the urban network in the
command and structuring of the territory;
of the central role of technology and innovation
processes, and finally, of the need for an
interdisciplinary effort for both understanding
regional problems as well as for the formulation
of policies and their implementation.
1_ Antecedentes: origens,
generalizao, crise e
retomada do planejamento
e das polticas regionais
At a Segunda Guerra Mundial, a questo
regional era predominantemente tratada
como uma matria de localizao das ati-
vidades agrcolas e industriais, conforme
comprovam os clssicos trabalhos de Von
Thune (1816: 1966), Weber (1907: 1969)
e Losch (1933: 1954) ou da oferta de ser-
vios e da consequente hierarquia das
centralidades urbanas, na formulao de
Christaller (1939: 1966). A questo urba-
na ainda no havia emergido como um
problema social e poltico, exceo dos
Estados Unidos, como bem retratam os
trabalhos da Escola de Chicago (Park,
1926; Wirth, 1928; Munford, 1938).
A primeira experincia mundial de
planejamento regional pode ser considera-
da como tendo origem na Unio Sovitica,
atravs do seu Plano de Eletrificao Naci-
onal, estabelecido em 1925. Aquele plano
definia a construo de vrias usinas hidro-
eltricas, prevendo seu aproveitamento co-
mo base para o desenvolvimento regional e
de sua interligao futura.
1
A Comisso
Nacional de Planejamento, criada na Unio
Sovitica, em 1928, introduziu a dimenso
regional e a preocupao geopoltica de ocu-
pao da Sibria, presente desde Catarina, a
Grande. Durante a Segunda Guerra Mun-
dial, essa preocupaose tornou central, com
a invaso alem e com a alta concentrao
populacional e produtiva na Rssia euro-
peia. A estratgia de defesa territorial levou
transferncia de vrias atividades para trs
dos Urais, coma constituio de complexos
produtivos voltados para o aproveitamento
de recursos naturais e o planejamento do
desenvolvimento de vrias cidades na Sib-
ria, comlocalizaode atividades industriais,
especialmente industrial-militar. Mais tar-
de, foi tambm planejado o desenvolvi-
mento de centros urbanos dotados de ser-
vios cientficos e culturais como base para
o desenvolvimento tecnolgico, cujo me-
lhor exemplo a cidade cientfica de Aka-
demgorodok, em Novosibirsk (Nekrasov,
1971; Castells e Hall, 1994).
A crise de 1929, ao provocar gene-
ralizada recesso econmica no mundo ca-
pitalista, colocou s claras o problema das
desigualdades regionais na maioria dos pa-
ses industrializados, as quais vinham se
formando desde o sculo anterior, mas no
eramexplicitadas Atomada de conscincia
dessas desigualdades e a mudana na con-
cepo do papel do Estado, com a revolu-
o keynesiana e o avano das tcnicas e
prticas de planejamento, promoveram a
criao de polticas de reduo das desi-
gualdades regionais e de reordenamento
Celso Furtado e o desenvolvimento regional 228
1
Aquele plano exerceu forte
influncia sobre o Plano de
Eletrificao de Minas Gerais,
elaborado em 1948 e
implantado com a criao da
Cemig, a partir de 1952. Ver
Plano de Eletrificao, 1949
(Diniz, 2008).
do territrio emvrios pases, coma criao
de instituies especficas para a implemen-
tao dessas polticas. Ocaso mais claro foi
o dos Estados Unidos, com a criao do
TVA (Tennesse Vale Authority), em 1933, co-
mo parte do New Deal. O TVA introduziu
uma nova sistemtica de planejamento com
o intuito de promover o desenvolvimento
da regio, composta de seis Estados. Os ob-
jetivos eram amplos e generalizados: obras
para controle de cheias; construo de usi-
nas hidroeltricas; desenvolvimento da na-
vegao; transporte rodovirio; expanso e
modernizao da agricultura, inclusive pro-
gramas de irrigao; crescimento e moder-
nizao da indstria; desenvolvimento ur-
bano e dos servios.
No ps-guerra, almda continuidade
da poltica e dos programas do TVA, foram
criados programas para outras bacias hidro-
grficas, estabelecida a Area Redevelopment
Administration (ARA), em 1961, transfor-
mada emEconomic Development Area (EDA),
e criado o programa especial para os Apa-
laches, ambos em 1965. Essas instituies
e os respectivos programas estabeleciam
crditos e critrios especiais para alavancar
o desenvolvimento regional. Naquele mo-
mento, havia se generalizado a prtica do
planejamento e das polticas regionais nos
Estados Unidos, comgrande influncia so-
bre o sistema acadmico-universitrio e a
concepo de programas de ps-gradua-
o emdesenvolvimento regional e urbano
em vrias universidades (Cumberland, 1973;
Rothblat, 1971; Chinitz, 1969; Friedman,
1961; Isard, 2003).
Ainda antes da Segunda Guerra, na
Inglaterra, a crise e a estagnao das re-
gies mineradoras e das reas da velha in-
dustrializao pesada do norte do pas, em
contraste com a concentrao industrial
em Londres e seus arredores, trouxeram
tona o que ficou conhecido como a divi-
so norte-sul. Como decorrncia, foi ins-
tituda a Comisso Barlow (1937-40), da
qual nasceu, no ps-guerra, a poltica ori-
entada para a recuperao e expanso da
indstria da regio norte (Hall, 1975).
Na Itlia, a diferena entre os rit-
mos de desenvolvimento entre o norte e o
sul do pas tornou-se um problema grave,
especialmente na fase de redemocratizao
do ps-fascismo. Em funo disso, foi cri-
ada a Cassa del Mezzogiorno, em 1950, e uma
ambiciosa poltica de industrializao para
o sul da Itlia. Essa poltica introduziu a
sistemtica de uso de incentivos fiscais para
o barateamento da formao de capital e
da produo, a qual foi assimilada e genera-
lizada para outros pases, a exemplo do sis-
tema de incentivos fiscais para a industriali-
zao do Nordeste do Brasil, por ocasio
da criao da Sudene (Carvalho, 1979). Pos-
Clli o Campoli na Di ni z 229
teriormente, a reavaliao dessas polticas
demonstrou as dificuldades de o Sul compe-
tir como Norte, pelo dinamismo do ltimo,
caracterizando as dificuldades de superar o
dualismo (Chenery, 1964; Amendola e Ba-
rata, 1978). Posteriormente, houve uma con-
trovertida interpretao de que o desenvol-
vimento do Sul havia sido obstaculizado
pela falta de capital social (Putnam, 1993).
Na Frana, a grande concentrao
populacional emParis e o esvaziamento do
campo levantaram o alerta para os riscos
dessas tendncias. Esse fenmenoest bem
retratado no clebre livro de Gravier (2003)
Paris e o deserto francs, no qual o autor
indica, em tom dramtico e moralista, as
consequncias dessa concentrao. A fim
de enfrentar esse desafio, foi estabelecida
ambiciosa poltica de desconcentrao pro-
dutiva e de reordenamento do territrio,
atravs de um conjunto de instrumentos.
Entre esses, destacam-se a orientao dos
investimentos das empresas estatais para
regies selecionadas e um audacioso e di-
versificado programa de infraestrutura, en-
faticamente implementado a partir do final
da dcada de 1940 (Datar, 2003). Aps vrios
ajustes institucionais, foi criada a poderosa
Delegation Dmanagement du Territoire (Datar),
em 1963 (Datar, 2003). Entre as novas po-
lticas e objetivos, ressalta-se o fortaleci-
mento de uma rede de cidades, denomina-
das metrpoles de equilbrio, com con-
centrao de investimentos industriais e
equipamento pblico, com destaque para
aqueles de natureza cultural e educacional.
A generalizao das polticas regio-
nais nos pases centrais foi assimilada pelos
pases perifricos. Na Amrica Latina, a
maioria dos pases criou programas espec-
ficos de desenvolvimento regional, a exem-
plo dos programas de fronteira e de bacias,
no Mxico; da regio de Guayana, na Ve-
nezuela; do Cuyo e da Patagnia, na Ar-
gentina. Segundo levantamento realizado
por Sthor (1972), poca foramlistados 73
planos ou programas de desenvolvimento
regional nos pases latino-americanos. No
conjunto dessas polticas, cabe destaque s
polticas brasileiras para o Nordeste e para a
Amaznia, oque ser tratadode forma mais
detalhada em outra parte deste trabalho.
Ao lado da continuao e da gene-
ralizao das polticas de desenvolvimento
regional, foi desenvolvido grande esforo
de interpretao terica sobre a questo
das desigualdades regionais e da concen-
trao, bemcomo de metodologias e tcni-
cas de planejamento e de interveno p-
blica. Esse esforo pode ser sintetizado no
que ficou conhecido como duas escolas
de pensamento. Uma delas resgatou a tra-
dio germnica das teorias da localizao
e adaptou-a ao pensamento econmico neo-
clssico, constituindo a chamada cincia
regional, inclusive com a criao da Asso-
ciao de Cincia Regional (Regional Science
Association), sob a liderana de Walter Isard.
Essa escola trabalhou com noo de mo-
delos de equilbrio, comnfase no papel dos
custos de transporte, em mercados concor-
renciais, desenvolvendo, paralelamente, um
conjunto de tcnicas de anlise regional, en-
tre as quais os modelos de insumo-produto.
Essas contribuies esto sintetizadas em
dois livros que se transformaram em verda-
deiras bblias da denominada cincia re-
gional, a saber: Location and space economy e
Methods of regional and interregional analysis
(Isard, 1956 e 1960). Posteriormente, Isard
organizou a histria da cincia regional e da
associao de cincia regional (Isard, 2003).
A outra escola foi desenvolvida
na Frana, sob liderana de Franois Per-
roux. Partindo da noo de economia do-
minante e empresa dominante e dos efeitos
interindustriais, foi desenvolvido o concei-
to de polo de crescimento e do papel cen-
tral da empresa motriz para o crescimento
desses polos. Na sua concepo de empre-
sa motriz, Perroux havia recebido forte in-
fluncia de Schumpeter, como conceito de
inovao, j que Perroux havia traduzido,
em1935, a Teoria doDesenvolvimentoEco-
nmico, de Schumpeter, do alemo para o
francs. Oconceito de dominao e de po-
lo de crescimento levaram Perroux con-
cepo das diferentes naturezas do espao,
comsua ideia de espao homogneo, espa-
o polarizado e espao plano (Perroux,
1967).
2
Essas noes de espao, semconti-
guidade geogrfica, foram adaptadas por
Boudeville (1969), com a concepo de re-
gio homognea, regio polarizada e regio
plano, que serviram de base e critrio para
a regionalizao do territrio e para o esta-
belecimento de polticas regionais.
A linha do desenvolvimento polari-
zado e desequilibrado recebeu grande con-
tribuio de vrios autores que se tornaram
clssicos, como Myrdal (1957), Hirschman
(1958), Kaldor (1966 e 1970), entre outros.
Esses autores analisaram os efeitos da po-
larizao na criao e na manuteno das
desigualdades regionais e apontaramposs-
veis sadas. A partir da dcada de 1960, a
criao e o fortalecimento de polos de de-
senvolvimento passaram a ser generaliza-
damente utilizados como metodologia e
instrumento de desenvolvimento regional
na maioria dos pases. Nos ltimos anos,
esses polos ganharam nova roupagem, co-
mo a concepo de distritos industriais,
clusters, parques tecnolgicos, entre ou-
tras denominaes.
Embora essas duas escolas par-
tissem de proposies tericas e analticas
distintas, elas tm em comum a ideia de re-
2
A obra de Perroux foi
produzida ao longo das
dcadas de 1940 e 1950, em
vrios artigos, e uma grande
sntese encontra-se em
Economia do sculo XX
(Perroux, 1967).
laes interindustriais ou insumo-produ-
to, como elemento central no processo de
desenvolvimento regional e da criao de
externalidades. Em torno dessas duas es-
colas, foram derivadas vrias linhas de in-
terpretao e de ao escala mundial.
Aps oauge da produoterica e da
implementao de polticas de desenvolvi-
mento regional, nas dcadas de 1950 e 1960,
a atividade entrou em crise. Entre os ele-
mentos explicativos dessa crise, podem ser
listados: a) o sucesso da expanso econmi-
ca do ps-guerra e a reduo da preocupa-
o com a questo regional; b) reaes po-
ltico-ideolgicas contra a interveno do
Estado na economia; c) insatisfao e crti-
ca dos resultados das polticas regionais pe-
los grupos de esquerda; d) incapacidade
terica de explicar os novos fenmenos
(desindustrializao, emergncia de novos
centros baseados em alta tecnologia, mu-
danas na diviso internacional do traba-
lho, comos NICs); e) enfraquecimento das
polticas regionais nos Estados Unidos, com
a ascenso de Nixon e dos governos repu-
blicanos; f) enfraquecimento das polticas re-
gionais, por pases, na Europa, como avan-
o da Unio Europeia; g) crise do Estado
interventor, com dficit pblico e proces-
sos inflacionrios; h) alegao de corrup-
o emvrias das instituies encarregadas
das polticas regionais; i) desenho de uma
nova viso do papel do Estado, o que ficou
conhecido como neoliberalismo.
No bojo deste ltimo ponto, foi de-
senvolvida a corrente de pensamento do
crescimento endgeno que procurava de-
monstrar que o mercado, deixado livre, le-
varia convergncia de rendas entre pases
e regies. Caberia ao Estado resolver os
problemas de educao, dotao de infra-
estrutura e estabilidade poltico-institucio-
nal (Romer, 1994; Sala-y-Martin, 1996).
Passada a tormenta crtica e o des-
nimo comas polticas regionais, nas dcadas
de 1970 e 1980, a questo voltou tona,
terica e praticamente, a partir da dcada
de 1990. Do ponto de vista prtico, os
avanos da Unio Europeia mudaram a
natureza das polticas regionais. Alm da
diversidade interna em cada pas, as dife-
renas entre pases passaram a ser vistas
como problemas regionais de escala trans-
nacional para o conjunto da regio (Unio
Europeia). Isso obrigou a Unio Europeia
a avanar na formulao e prtica da poltica
regional. Simultaneamente, os problemas
de integrao regional em outras partes do
mundo e o arrefecimento das esperadas
convergncias de renda recolocaram a po-
ltica regional na agenda das regies e dos
governos. Por outro lado, as aceleradas mu-
danas tecnolgicas e a emergncia de no-
vos centros produtores baseados em tec-
nologias avanadas abriram a corrida para
a busca da inovao como mecanismo de
desenvolvimento regional (Diniz e Gon-
alves, 2005; Diniz, Santos e Crocco, 2006).
Do ponto de vista terico, a cres-
cente integrao da economia mundial, a
criao de regies preferenciais de comrcio
e o aumento dos fluxos comerciais recolo-
carama questo do comrcio internacional
como umassunto do comrcio inter-regio-
nal. A integrao da economia mundial su-
perou as fronteiras nacionais e estabeleceu
um sistema de fluxos onde as localidades
se articulam diretamente, recolocando a
questo das economias de aglomerao e
das externalidades como elementos centrais
nos padres locacionais e no sucesso com-
petitivo. Nessa linha de raciocnio, entra de
cheio o economista Paul Krugman (1991)
comuma nova teoria da relao centro-pe-
riferia, introduzindo concorrncia imper-
feita e economias de escala na gerao de
externalidades e dos retornos crescentes pa-
ra explicar os padres de concentrao ter-
ritorial da produo. Paralelamente, a geo-
grafia econmica passou a buscar diferentes
elementos explicativos para o entendimento
da reorganizao territorial da produo
escala mundial (Storper, 1995; Swyngedouw,
1989; Markusen, 1985; Brenner, 1999). Es-
to, pois, postas as condies para uma vi-
gorosa retomada do debate terico e das
polticas de desenvolvimento regional, no
mundo e no Brasil.
2_ A questo regional
brasileira
2.1_ As secas nordestinas,
a geopoltica amaznica
e a origem das aes regionais
A preocupao com o problema regional
no Brasil esteve presente desde o sculo
XIX, embora no tivesse essa denomina-
o, emfuno das consequncias sociais
das secas, no Nordeste, e da necessidade
de controle do territrio da Amaznia,
como retratam as vrias comisses e ten-
tativas de polticas realizadas desde aque-
le sculo.
Para o caso nordestino, como decor-
rncia das secas, em1877 foi criada a Comis-
so Imperial, encarregada de analisar o pro-
blema e propor solues. Aquela comisso
sugeriu o desenvolvimento dos transpor-
tes, a construo de barragens e a transpo-
sio do rio So Francisco. As aes foram,
no entanto, limitadas e lentas, enquanto se
aprofundava o problema social da regio.
Estima-se que, como consequncia das se-
cas e dos problemas sociais, tenhammorri-
do entre 100 e 200 mil pessoas nas ltimas
dcadas do sculo XIX. Estima-se tam-
bm que, entre o final do sculo XIX e in-
cio do sculo XX, aproximadamente 500
mil pessoas tenham se transferido ou fo-
ram transferidas para a regio amaznica,
na expectativa das oportunidades de traba-
lho vinculadas explorao da borracha,
que emergia como novo produto de ex-
portao(Furtado, 2001; Cano, 1977 e 1985).
Em 1904, foram criadas comisses para
analisar o problema das secas no Cear e
no Rio Grande do Norte e, no mesmo ano,
criada a Inspetoria de Obras Contra as Secas
(IOCS), transformada emInspetoria Fede-
ral de Obras Contra as Secas (IFOCS), em
1906, e em Departamento Nacional de
Obras Contra as Secas (DNOCS), em1945.
Em1920, havia sido criada a Caixa Especial
de Obras de Irrigao de Terras Cultivveis
no Nordeste do Brasil, com 2% do ora-
mento da Unio. Em 1923, a Constituio
Federal fixou em4%do oramento federal
para o controle das secas. Em 1945, se-
guindo a experincia do TVA, foi criada a
Companhia Hidroeltrica do So Francis-
co. A nova Constituio Federal, aprovada
em 1946, estabeleceu vinculaes oramen-
trias especficas para o desenvolvimento
das regies Nordeste e amaznica. Por essa
razo, foi criada a Comisso de Desenvol-
vimento do Vale do So Francisco (Code-
vasf), em 1948. Em 1951, seria institudo o
Banco do Nordeste do Brasil (BNB).
No que se refere Amaznia, em
1912, foi criada a Superintendncia de De-
fesa da Borracha, preocupada com a con-
corrncia asitica, transformada em Insti-
tuto Internacional da Hileia Amaznica,
em 1945; em Superintendncia do Plano
de Valorizao Econmica da Amaznia
(SPVEA), em 1953; e em Superintendn-
cia de Desenvolvimento da Amaznia (Su-
dam), em 1966. Em 1942, no bojo dos
acordos de Washington, foi criado o Banco
de Crdito da Borracha, transformado em
Banco de Crdito da Amaznia, em 1957,
e em Banco da Amaznia S.A. (Basa), em
1966. Em 1967, seria criada a Suframa.
A generalizao da poltica regional
levou criao de superintendncias para as
demais regies do Pas, a saber: Superinten-
dncia do Plano de Valorizao Econmi-
ca da Regio da Fronteira Sudoeste do Pas
(SPVERFSP), em 1961, transformada em
Sudesul, em1967; a Comissode Desenvol-
vimento do Centro-Oeste (Codeco), em
1961, transformada em Sudeco, em 1967.
Conclui-se que o Brasil foi pioneiro
na busca de instrumentos e aes para ala-
vancar o desenvolvimento do Nordeste e
da Amaznia. A primeira, pelas graves cri-
ses sociais e pela fora regionalista de sua
elite. A segunda, pela preocupao com o
controle poltico do vasto territrio ama-
znico. As crticas a essas instituies, a ale-
gada existncia de corrupo e as mudanas
na concepo e no papel do Estado, duran-
te a era neoliberal, levaram ao esvaziamen-
to e posterior fechamento da maioria delas.
Forammantidos a Suframa, o BNBe o Ba-
sa. A Sudene foi transformada em Adene
e, posteriormente, recriada a Sudene. Mo-
vimento semelhante ocorreu com a Su-
dam, transformada em ADA e novamente
recriada. A Sudeco foi extinta e recriada.
2.2_ Celso Furtado, o subdesenvolvimento
e a questo regional
A origem nordestina, a trajetria intelec-
tual e pessoal de Celso Furtado e o mo-
mento histrico do ps-Segunda Guerra
se conscientizaram para o problema do
subdesenvolvimento e, por consequncia,
das desigualdades dos ritmos de desen-
volvimento entre os territrios, seja entre
naes, seja entre espaos sub-regionais
dentro de cada pas. Inicialmente, seu es-
foro se concentrou na busca do enten-
dimento do Brasil, atravs da anlise da
sua formao histrica e dos condicio-
nantes estruturais que essa herana havia
deixado, refletido na sua tese de doutora-
mento sobre a economia colonial brasile-
ira, concluda em 1948 (Furtado, 2001).
Posteriormente, Furtado aprofun-
dou seus estudos sobre o subdesenvolvi-
mento, durante o perodo emque trabalhou
na Comisso Econmica para a Amrica
Latina e o Caribe (Cepal), entre 1949 e
1957, durante o qual manteve profcua con-
vivncia profissional comRaul Prebish. Na
qualidade de chefe da Diviso de Desenvol-
vimento da Cepal, ele realizou vrios traba-
lhos sobre pases especficos e aprofundou
sua interpretao sobre a problemtica do
subdesenvolvimento latino-americano. No
Grupo de Trabalho Cepal/BNDE, Furta-
do retomou seus estudos sobre a econo-
mia brasileira, cujo relatrio influenciou o
diagnstico e a montagemdo Programa de
Metas do Governo Juscelino Kubitschek.
3
Nesse perodo, Furtado consolida sua for-
mao terica e sua capacidade de inter-
pretao do subdesenvolvimento como uma
questo histrico-estrutural. No ano aca-
dmico de 1957/58, como visitante e fellow
do Kingss College, em Cambridge, Furtado
organiza suas reflexes, o que seria retrata-
do nas obras seminais publicadas nos anos
seguintes. Entre essas obras, destacam-se
Formao econmica do Brasil, publicada em
1959; Desenvolvimento e subdesenvolvimento, pu-
blicada em 1961 e republicada em verso
expandida como Teoria e poltica do desenvolvi-
mento econmico, em 1967, e Dialtica do desen-
volvimento, publicada em 1964, s vsperas
do golpe militar.
No nosso entendimento, o livro For-
mao econmica do Brasil pode ser lido como
a primeira interpretao do desenvolvimen-
3
Embora Lucas Lopes
mencione em suas memrias
que no estava interessado em
macroeconomia e que no
conhecia o trabalho de
Furtado, o Programa de Metas
foi fundamentalmente
desenvolvido e gerido dentro
do BNDE. Como as equipes
do BNDE estavam tambm
envolvidas no Grupo de
Trabalho Cepal/BNDE, no
h como desvincular essas
experincias. A Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos,
que deu origem ao BNDE e
da qual Lucas Lopes fazia
parte, havia sido extinta.
Com a posse de JK, Lucas
Lopes assume a presidncia
do BNDE e a secretaria do
Conselho de Desenvol-
vimento, responsvel pela
conduo do Programa
de Metas.
to regional brasileiro.
4
Segundo Furtado, sua
anlise do processo histrico de formao da
economia brasileira parte de uma viso am-
pla, procurando captar a cadeia de causali-
dades nesse processo de desenvolvimento.
A obra se concentra na anlise dos
trs grandes ciclos e atividades: acar, no
Nordeste; ouro e diamante, em Minas Ge-
rais, emGois e no Mato Grosso; e caf no
Sudeste (Rio de Janeiro, Esprito Santo,
Minas Gerais e So Paulo). Alm do pr-
prio efeito dessas atividades e suas articula-
es locais, os efeitos de expanso e decl-
nio dessas deram origem a movimentos de
ocupao territorial, configurando o mapa
regional brasileiro. No caso do Nordeste,
as crises aucareiras e a invaso holandesa
provocarammovimentos de deslocamento
populacional para o Norte, com espasmos
de ocupao no Cear, no Maranho e no
Par. No final do sculo XIX, os desloca-
mentos populacionais se dirigiram Ama-
znia, alargando a dimenso da ocupao
territorial. No caso do ouro e do diamante,
alm da extenso das reas de explorao
(Centro e Vale do Jequitinhonha, emMinas
Gerais, Centro de Gois e Mato Grosso), a
necessidade de alimentos, animais de carga
e couro fortaleceu a integrao entre as re-
gies mineradoras, So Paulo e Oeste de
Minas (passagempara Gois e Mato Gros-
so), e o Sul do Brasil. No que se refere ao
caf, este se expande procurando as terras
mais apropriadas (Rio de Janeiro, Esprito
Santo, Minas Gerais, So Paulo e Paran).
A introduo do trabalho livre, os efeitos
de encadeamento da atividade cafeeira, os
processos migratrios, a demanda de ali-
mentos, insumos e matrias-primas e a ex-
panso ferroviria exerceram forte impac-
to na integrao territorial do Pas.
Nesse sentido, pode-se concluir que
a interpretao do desenvolvimento brasi-
leiro, entre os sculos XVI e XX, contida
na Formao econmica do Brasil, pode ser lida
como uma interpretao das condicionan-
tes, dos efeitos e dos resultados da dinmi-
ca econmica e populacional sobre a din-
mica territorial do Pas.
2.3_ Celso Furtado e a questo nordestina
As experincias mundiais e brasileira, antes
indicadas, eram de amplo conhecimento
de Furtado, seja pela sua condio de es-
tudante de doutorado na Sorbonne, em
Paris, no imediato ps-guerra, pela sua
passagem por Cambridge, na Inglaterra,
seja pelo trabalho na Cepal. A oportuni-
dade aberta com a incumbncia recebida
do presidente JK, para pensar uma solu-
o para o dramtico problema social e
econmico do Nordeste brasileiro, res-
saltado, uma vez mais, com as graves se-
cas de 1958, permitiu a Celso Furtado a
4
As obras de Simonsen
(1944) e Prado Junior (1996)
trazem os elementos
explicativos da ocupao
territorial no Brasil
(acar, pecuria, minerao,
caf, borracha, mate etc.).
No entanto, Furtado foi o
primeiro a articular esses
fundamentos com o
desenvolvimento regional
e com a formao de
estruturas subdesenvolvidas.
sistematizao de suas ideias. Resgatando
a prpria interpretao sobre o desenvol-
vimento brasileiro e a interpretao da
Cepal (1950), Furtado formula um sint-
tico, porm profundo, diagnstico das
razes do subdesenvolvimento nordesti-
no e cria as bases para a sua superao.
No diagnstico, constante do relatrio
do GTDN, elaborado em 1959 (GTDN,
1967), Furtado comea por negar as vi-
ses correntes de que o problema econ-
mico e social do Nordeste decorria das
secas. Negava, assim, a soluo hidruli-
ca atravs da construo de audes, o que
vinha sendo feito pelo governo federal
atravs do DNOCS, mas que beneficiava
apenas os proprietrios de terra. Contes-
ta tambm a viso de que o subdesenvol-
vimento era uma etapa do processo de
desenvolvimento econmico, como for-
mulado por Rostow (1959) e amplamen-
te aceito na literatura internacional. Ao
contrrio, demonstra que o subdesenvol-
vimento o resultado de uma formao
histrico-estrutural particular e que ele
s pode ser superado por transforma-
es estruturais.
Toma os fundamentos histricos da
colonizao regional como determinante
da dicotomia social da regio. Emprimeiro
lugar, na faixa litornea mida, a empresa
agrcola exportadora de acar estava base-
ada em trabalho escravo. Quando esse foi
formalmente extinto, nofinal dosculoXIX,
mantiveram-se relaes de trabalho pr-ca-
pitalistas, por meio de diferentes formas de
semiescravido, semisservilismo, de meia
e de cambo. Emsegundo lugar, ao deman-
dar animais de carga e alimentos, a econo-
mia exportadora criou a prpria periferia
no interior, a ela subordinada e dependente.
O crescimento demogrfico empurrava a
populao para terras mais ridas, agravan-
do as prprias condies de subsistncia.
Em terceiro lugar, a fazenda do semirido
se baseava em uma populao camponesa,
sem terra e sem salrio, a qual trabalhava
para o dono da terra na forma de meia
(partilha da produo) para as culturas de
exportao, principalmente algodo e, em
compensao, podia produzir a sua subsis-
tncia. Essas trs caractersticas perduraram
por sculos, caracterizando uma situao
estrutural de subdesenvolvimento. Ou se-
ja, mantinha-se uma estrutura agrria dual
e arcaica, comrelaes mercantis para fora,
ao lado de relaes de trabalho pr-capita-
listas ou no mercantis, especialmente das
atividades voltadas para a subsistncia.
Adicionalmente, as elites regionais,
ligadas ao setor exportador ou ao aparelho
de Estado, assumiam padres de consumo
cosmopolitas, incompatveis com o nvel
da renda regional. Nessa condio, os exce-
dentes eram consumidos e no investidos,
impossibilitando a sustentao de um pro-
cesso de desenvolvimento. Esse era tambm
um dos fundamentos da m distribuio
de renda, tema recorrentemente retomado
na maioria dos seus trabalhos posteriores,
mas, de maneira enftica, em Subdesenvolvi-
mento e estagnao na Amrica Latina e em An-
lise do modelo brasileiro (Furtado, 1966 e 1972).
sua interpretao terica do sub-
desenvolvimento, Furtado adaptou a anli-
se cepalina de relao centro-periferia, bus-
cando demonstrar que a relao entre o
Nordeste e o Centro-Sul do Brasil tinha
um efeito extremamente negativo sobre a
economia da primeira. Furtado deixa, por-
tanto, de analisar a regio de forma isolada
e passa a examin-la por meio da articula-
o de sua estrutura interna como exterior
e coma regio Centro-Sul do Pas. Nega os
princpios das vantagens comparativas na-
turais ou ricardianas, baseada na dotao
regional de fatores (terra e trabalho) e o de-
senvolvimento dessa corrente pelo pensa-
mento neoclssico. De forma semelhante
anlise da Cepal para as relaes entre pa-
ses centrais e perifricos, a relao comer-
cial entre o Nordeste e o Centro-Sul do
Brasil tinha um duplo efeito de transfern-
cia de renda da primeira para a segunda e
de impedimento do processo de industria-
lizao do Nordeste.
Por umlado, os supervits comerciais
do Nordeste com o exterior eram utiliza-
dos para financiar as importaes da regio
Centro-Sul do Brasil, beneficiando esta l-
tima. O crescimento e a concentrao in-
dustrial na regio Centro-Sul, a poltica cam-
bial protecionista e a manuteno de uma
economia primria no Nordeste faziamcom
que este importasse bens industrializados
do Centro-Sul, a preos mais altos que os
do exterior, e exportasse matrias-primas e
alimentos para este, Centro-Sul. Adicio-
nalmente, a indstria tradicional do Nor-
deste havia sido afetada pela construo da
rodovia Rio-Bahia, facilitando a penetra-
o dos bens industriais do Centro-Sul no
Nordeste e devastandoa indstria txtil des-
sa regio.
Esse duplo mecanismo de transfe-
rncia de renda provocava um efeito sobre
a economia nordestina semelhante ao efei-
to dos pases centrais sobre a periferia, ca-
racterizado no clssico diagnstico da de-
teriorao dos termos de intercmbio da
Cepal (Cepal, 1949). Assim, a poltica de
industrializao do Brasil era benfica para
a regio Centro-Sul e nefasta para o Nor-
deste. Furtado negava o argumento de que
esses efeitos fossem compensados pelas
transferncias pblicas de recursos via go-
verno federal. Alegava que as transferncias,
mediante mecanismos comerciais, destina-
vam-se ao financiamento de investimentos
produtivos no Centro-Sul, e que as transfe-
rncias pblicas para o Nordeste tinham
carter assistencial e, portanto, destinadas
ao consumo pessoal, sem criar capacidade
produtiva. A consequncia de sua anlise
era de que a distncia entre o Nordeste e o
Centro-Sul tenderia a aumentar.
5
Alis, essa
afirmativa estava corroborada nos dados
por ele utilizados mostrando que a renda
per capita do Nordeste havia cado de 48%
para 37% da mdia nacional, entre 1948 e
1956, e que o peso da regio no total da
renda nacional havia cado de 15% para
13% no mesmo perodo.
Na mesma linha do diagnstico da
Cepal, ele argumentava que a nica sada
para o Nordeste seria atravs da industriali-
zao. Conclua de forma dramtica caso
se demonstre que a soluo invivel, no
restaria ao Nordeste seno a alternativa entre
despovoar-se ou permanecer como regio
de baixssimo nvel de renda (GTDN,
1967). Enfatizava a importncia do pro-
gresso tcnico e as dificuldades para a sua
gerao e assimilao nas regies subdesen-
volvidas. Por essa razo, no diagnstico e
nas aes propostas, estava explcita a ideia
de criao de centros endgenos de deciso
e de industrializao. Ou seja, de uma indus-
trializao autnoma e de fortalecimento da
burguesia regional. Almde sua forte cren-
a na industrializao, o argumento era re-
forado pelos problemas climticos e pelas
limitaes de terras agricultveis, pelo menos
com os padres tecnolgicos da poca. Em-
bora sua proposta contivesse duas grandes
diretrizes para a transformao do setor
agropecurio na faixa mida e no semirido,
Furtado propunha uma sada para o exce-
dente de trabalho por meio do desloca-
mento da populao para uma nova fron-
teira agrcola no Estado do Maranho.
As diretrizes do Plano de Desenvol-
vimento para o Nordeste, contidas no rela-
trio do GTDN, podem ser sintetizadas
em quatro grandes linhas ou programas:
industrializao; transformao da agricul-
tura da faixa mida; transformao da eco-
nomia do semirido e deslocamento da
fronteira agrcola para oMaranho. Observa-
se, portanto, que o plano de Furtado tinha
carter reformista e modernizador, com
forte influncia das vises keynesiana, de
interveno do Estado para a soluo dos
problemas econmicos e sociais, e de Ma-
nheim,
6
que defendia o planejamento co-
mo soluo para a busca da democracia e
da justia social.
As tentativas de implementao des-
sas diretrizes vo estar contidas nas primeiras
aes do Conselho de Desenvolvimento
do Nordeste (Codeno), criado logo aps a
conclusodorelatriodoGTDN, em1959,
5
Esses argumentos foram
contestados por vrios
autores, como sintetiza Cano
(1985), sem, contudo, negarem
a relao centro-periferia entre
o Nordeste e o Centro-Sul
do Pas.
6
Manheim (1951) analisa
as crises do sculo XX (duas
guerras, Revoluo Russa,
nazismo), refuta as solues
totalitrias (stalinismo e
fascismo) e defende a reforma
do sistema atravs do
planejamento. Os trabalhos
de Manheim tiveram
grande influncia sobre
Celso Furtado.
e no Primeiro Plano Diretor da Sudene, ela-
borado logo aps sua criao, mas somen-
te aprovado em 1961.
2.4_ A Sudene, as dificuldades polticas
e as falhas de orientao
O Codeno e a sucessora Sudene inicia-
ram suas aes sob a liderana de Celso
Furtado e dentro das linhas estabeleci-
das pelo relatrio do GTDN. Essas li-
nhas de ao foramampliadas e detalhadas
no I Plano Diretor preparado pela Sude-
ne, em 1960, para o perodo 1961-1963,
o qual assumiu uma postura de planeja-
mento compreensivo, incluindo infraes-
trutura, reestruturao agrcola, coloniza-
o, desenvolvimento industrial e mineral,
oferta de alimentos, sade pblica, educa-
o, levantamentos cartogrficos, entre ou-
tros aspectos.
No entanto, desde sua criao, a Su-
dene enfrentou fortes reaes poltico-ide-
olgicas de parcela significativa das elites
empresariais, polticas e intelectuais do Nor-
deste, no que se refere s suas linhas de ori-
entao e proposies. As atas do Conse-
lho Deliberativo da Sudene, para o pero-
do, detalhadamente analisadas por Lima
(2008), confirmam essas dificuldades. O
projeto da Lei de Irrigao, enviado ao
Congresso, em 1959, nunca foi aprovado,
uma vez que trazia os meios para o contro-
le do uso da terra e da gua, bases para a re-
forma agrria. Isso obviamente suscitou as
mais diferentes reaes das elites nordesti-
nas. Igualmente, o projeto do I Plano Dire-
tor sofreu fortes reaes dentro do prprio
Conselho Deliberativo da Sudene e, poste-
riormente, dentro do Congresso Nacional,
atrasando sua aprovao. As reaes eram
diversificadas: governadores de Estado, For-
as Armadas, DNOCS, elites polticas e em-
presariais e tambmdo socilogo Gilberto
Freyre (Lima, 2008). Assim, a Sudene se-
guia pelas linhas de menor resistncia.
As mudanas polticas decorrentes
do golpe militar de maro de 1964 alteraram
a nfase nas linhas de ao. Essas foram
concentradas em apenas duas frentes: ex-
panso da malha de infraestrutura (trans-
portes, energia eltrica e saneamento) e su-
porte industrializao. A primeira, com a
aplicao direta de 60% a 70% dos recur-
sos aprovados nos Planos Diretores. A se-
gunda, pelo sistema de incentivos fiscais
canalizados atravs do mecanismo conhe-
cido como 34/18,
7
que conjugava a isen-
o tributria sobre a produo e o financi-
amento dos investimentos mediante o uso
de parcela do imposto de renda devido pe-
las empresas, transformados em debntu-
res e, portanto, no reembolsveis. Ficou
estabelecido tambmque tanto os recursos
oramentrios quanto os recursos advin-
7
A Lei Federal n. 3.692, de
1959, que criou a Sudene,
estabeleceu em seu art. 18 os
incentivos fiscais (iseno
tributria) para projetos
industriais novos e de
expanso a ser implementados
no Nordeste. A Lei Federal n.
3.995, de 1961, que aprovou o
I Plano Diretor, estabeleceu
no seu art. 34 o direito de as
empresas brasileiras (pessoas
jurdicas) vincularem parcela
do imposto de renda a ser
pago para aplicao em
projetos industriais no
Nordeste. Esses dois
mecanismos eram utilizados
de forma conjunta,
conhecidos como
arts. 34/18.
dos da iseno de imposto de renda para
aplicao em projetos de investimento no
Nordeste deveriamser depositados no Ban-
co do Nordeste do Brasil, reforando seu
papel de agente financeiro.
Infraestrutura e incentivos ao cres-
cimento industrial atendiam aos interesses
da classe dominante e do sistema empresa-
rial. Reestruturao do setor agrcola, tanto
na faixa mida quanto no agreste e no se-
mirido, implicava reforma agrria. Essa
era exatamente a reivindicao das corren-
tes progressistas, to bem representadas
pelas Ligas Camponesas, organizadas pelo
deputado Francisco Julio. A contenda foi
resolvida com o golpe militar de 1964, que
aplastou as reivindicaes polticas da clas-
se trabalhadora e de suas lideranas e liqui-
dou a proposta de reforma agrria.
Nesse sentido, Oliveira (1977) diz
que a Sudene foi criada em consonncia
com os interesses da burguesia industrial
da regio Centro-Sul do Brasil e articulada
com os interesses da burguesia decadente
do prprio Nordeste. Foi tambm uma
forma de segurar a presso das foras po-
pulares, cuja ao poderia apontar na dire-
o de uma desintegrao do Pas, pelos
movimentos de carter revolucionrio que
se despontavam na regio, a exemplo das
Ligas Camponesas. Na mesma linha, Cohn
(1976) argumenta que a Sudene foi institu-
da para atender s necessidades de solucio-
nar os problemas sociais e polticos do
Nordeste. Assim, a Sudene teria vindo para
mediar o conflito social e tornar possvel a
expanso capitalista do Brasil.
No entanto, essa uma racionaliza-
o a posteriori. O prprio Oliveira argu-
menta que a Sudene foi umaudacioso pro-
jeto de transformao estrutural da regio.
O resultado poderia ir a direes diferentes,
dependendo das foras polticas que pre-
valecessem no processo. Alm das reaes
internas contra o carter reformista da Su-
dene, houve forte presso internacional con-
tra os movimentos de cunho socialista. O
governo dos Estados Unidos, atravs da
Aliana para o Progresso e da Usaid, lide-
rou programas que visavam a bloquear os
movimentos populares e o risco de uma re-
voluo socialista no Brasil. Com o golpe
militar de marode 1964, as foras populares
foram controladas e dominadas. Predomi-
nou a orientao pela industrializao, pelo
avano da infraestrutura e pela moderniza-
o conservadora da agricultura, com a
abertura de novas frentes proporcionadas
pelo avano da tecnologia, como a agricul-
tura irrigada e a dos cerrados, afastando a
ideia da reforma agrria.
Furtado (1989), em seu livro A fan-
tasia desfeita, confirma essas preocupaes
do governo americano ao relatar sua via-
gem aos Estados Unidos e seu encontro
com o presidente Kennedy, em 1961. Na-
quela ocasio, ficou claro o conflito de vi-
ses do presidente Kennedy, mais flexvel,
e do Departamento de Estado, mais radi-
cal. Acabou prevalecendo a orientao do
Departamento de Estado, como ficou com-
provado pela ao do governo americano,
que agiu no sentido de minar a ao, o
prestgio e o poder da Sudene no perodo
que precedeu ao golpe militar de 1964.
Assim, a ao da Sudene foi esvazia-
da e alterada por trs razes. A primeira foi
o aniquilamento das propostas de reformas
estruturais. Sem a reforma agrria, a estru-
tura de propriedade e explorao da terra
continuou intocada. Com ela, os problemas
de distribuio de renda e de melhoria das
condies sociais. Osegundo problema, pela
drenagem dos recursos previstos no siste-
ma de incentivos fiscais, ao ampliar a sua
rea de aplicao para a regio amaznica,
ainda em 1963, e para vrios setores (turis-
mo, reflorestamento) em todo o Pas, em
anos posteriores. Em terceiro lugar, por-
que muitos projetos industriais aprovados
nas primeiras etapas da Sudene tiveram
funcionamento precrio, levando ao encer-
ramento das atividades. Em 1978, dos 763
projetos industriais que receberam incenti-
vos, 104 estavam funcionando com pro-
blemas, e 88 haviam sido paralisados (Re-
bouas et al., 1979). No h clareza sobre as
razes desses fracassos. Se por m concep-
o ou anlise, se pela competio, ou se
por erros ou desvios de conduta. Qualquer
que seja a razo, o fechamento de muitas
plantas acabou por desacreditar e desmo-
ralizar a Sudene.
Nesse sentido, questionvel a ori-
entao contida no GTDN e no I Plano
Diretor, de nfase emuma industrializao
autnoma no Nordeste, seja porque a eco-
nomia brasileira estava integrada e, portan-
to, o Nordeste teria que competir com as
demais regies do Pas, seja pela debilidade
de sua burguesia industrial. Isso s poderia
ser feito se atendesse aos interesses empre-
sariais das demais regies, o que acabou
acontecendo pelo uso dos incentivos fisca-
is pelo empresariado de outras regies; isso
fortaleceria a capacidade empresarial da re-
gio e de fato vem acontecendo.
3_ Avanos posteriores e a
atualidade de Celso Furtado
Afastado do cargo e do Pas, Furtado se de-
dicou ao aprofundamento de sua interpre-
tao do subdesenvolvimento e tambm
da questo regional. Em 1967, publicou
umartigo terico sobre o desenvolvimen-
to regional denominado Intra-country dis-
continuities: towards a theory of spatial structu-
res (Furtado, 1967). Nesse artigo, almde
uma reinterpretaro crtica dos principais
pilares da Teoria do Desenvolvimento Re-
gional, Furtado introduz pelo menos qua-
tro grandes avanos ou superaes das vi-
ses anteriores. Emprimeiro lugar, supera
a noo de regio e passa a tratar da es-
trutura espacial, demonstrando as vrias
articulaes inter e intraterritorial no pro-
cesso de desenvolvimento, o que nos aju-
da a entender a complexidade das rela-
es entre agentes e atores no territrio.
Em segundo lugar e articulado ao prime-
iro, enfatiza o papel da hierarquia de n-
dulos ou polos e a inter-relao entre es-
ses. Ou seja, introduz, de forma explcita
e direta, o papel do urbano e das cidades
na estruturao e no comando do territ-
rio, cuja importncia e complexidade s
tm se ampliado nos ltimos anos. Em
terceiro lugar, demonstra que as desigual-
dades so produtos das formas em que se
introduzem e se distribuem as modernas
tecnologias, vale dizer dos processos ino-
vativos. Por fim, Furtado ressalta a com-
plexidade dos fenmenos espaciais, pro-
pondo um esforo interdisciplinar como
caminho para a formulao de uma teo-
ria das estruturas espaciais.
Como um pensador engajado, Fur-
tado trabalha a sua construo terica co-
mo fundamento e base para a ao poltica.
Demonstra que as descontinuidades inter-
regionais dentro de cada pas so geradas
pelos padres locacionais, especialmente da
indstria, e sua relao com as polticas ma-
croeconmicas. Analisa a relao negativa
entre concentrao regional e distribuio
de renda, demonstrando que os ganhos de
produtividade tendema se concentrar. De-
fende a criao de externalidades como
forma de beneficiar, em conjunto, empre-
sas e consumidores. Conclui mostrando
que as mudanas espaciais dependem, fun-
damentalmente, de quatro fatores, a saber:
a) do ritmo de crescimento econmico, cu-
jo aumento possibilita maior elasticidade
espacial; b) do nmero de novas plantas,
especialmente de plantas motrizes; c) das
plantas de processamento secundrio, no
dependentes de insumos e matrias-primas
primrias; d) das economias de escala, as
quais se ampliamcomo progresso tcnico.
Para tudo isso, a expanso da infraestrutura
funciona como pr-condio ou pano de
fundo. Embora reconhea que as decises
so de natureza poltica, Furtado enfatiza
uma abordagem interdisciplinar para uma
teoria da estrutura espacial, comnfase nos
estudos sobre os processos de urbanizao,
dos custos de comutao, das migraes.
Nessa linha de interpretao, repen-
sar a questo regional brasileira em termos
atuais significa reinterpretar as estruturas
espaciais e sociais atuais e suas tendncias e
conjug-las com os objetivos econmicos,
sociais e polticos da Nao.
O primeiro ponto a ser discutido
est relacionado com a superao de se
pensar regies isoladas, para se pensar a es-
trutura espacial. Nesse sentido, uma polti-
ca regional precisa ser concebida e formu-
lada em uma perspectiva nacional, ainda
que as diferentes regies recebam trata-
mento diferenciado, em funo de suas ca-
ractersticas e objetivos gerais. Assim, uma
nova poltica regional, guiada pelos objeti-
vos de coeso econmica e social, necessi-
taria tambm ser pensada em funo da
coeso territorial. A coeso territorial, por
sua vez, passa pelo menos por quatro di-
menses da integrao. Integrao territo-
rial (no sentido fsico), integrao econ-
mica (como complementaridade produtiva
entre as sub-regies), integrao social (que
considere a distribuio de renda, a gerao
de emprego e a incorporao social), inte-
grao poltica (no sentido da recostura do
pacto federativo).
Adicionalmente, h que ser consi-
derada a integrao com a Amrica Latina
(territorial, econmica, social e poltica), a
questo ambiental e a geopoltica brasileira
e sul-americana. Tudo isso implicaria a bus-
ca de um novo ordenamento do territrio
que caminhasse no sentido de reduo das
grandes desigualdades nos padres de ocu-
pao territorial do Pas e apontasse no
sentido de um pas mais integrado.
Do ponto de vista operacional, pen-
sar uma poltica nacional de desenvolvi-
mento regional implica pensar em uma nova
regionalizao do pas para efeitos de pol-
tica pblica, emgeral, e da poltica regional,
emparticular. No caso do Brasil, a regiona-
lizao atual com as cinco macrorregies,
que continua como base para as polticas
regionais, est superada, exigindo uma nova
diviso territorial do Pas. Uma nova regio-
nalizao deveria considerar trs critrios
complementares e articulados: econmico,
ambiental e poltico.
Ocritrio econmico deve ter como
referncia bsica os efeitos de polarizao
exercidos pelas cidades, a partir de cuja hie-
rarquia se definiriam as escalas de polariza-
o, as centralidades e suas reas comple-
mentares. Ocritrioambiental deveria buscar
o ajuste dos recortes territoriais s necessi-
dades de aproveitamento econmico do
patrimnio natural e da sustentabilidade
ambiental. Por fim, o critrio de represen-
tao poltica deveria preservar a relao
entre o recorte territorial e a identidade cul-
tural e poltica de seus habitantes e suas
instituies e, ao mesmo tempo, os aspec-
tos de geopoltica e soberania nacional.
Assim, respeitada a diviso poltico-admi-
nistrativa do Pas emEstados e municpios,
tornar-se-ia necessrio estabelecer pelo me-
nos duas escalas operacionais: uma macro
e outra mesorregional, o que est proposto
em recente trabalho realizado pelo Cede-
plar e publicado pelo Ministrio do Plane-
jamento (2008).
Umsegundo aspecto est relaciona-
do com as fontes de financiamento e sua
operacionalizao institucional. OBrasil pos-
sui diferentes fontes de financiamento e di-
ferentes formas institucionais de sua gesto.
Muitas vezes essas fontes e as orientaes
governamentais soconflitantes. Assim, uma
nova poltica nacional de desenvolvimento
regional teria que considerar a possibilidade
de fuso dessas fontes emumfundo nico,
o qual vemsendo discutido no Brasil atravs
do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional. Essa tarefa complexa porque,
alm de exigir mudanas constitucionais,
ela exige, antes de tudo, um pacto territorial
entre a Unio e os Estados e destes entre si.
Tudo isso implicaria umnovo dese-
nho institucional adequado gesto da nova
poltica. Esse novo desenho, para que te-
nha racionalidade e eficincia, deveria bus-
car construir as formas institucionais do
Governo Central e da articulao dessas
com as instncias estaduais e de outras es-
calas subnacionais. Alm das dificuldades
intrnsecas, surge o problema das atuais
instituies de desenvolvimento regional
que vmsendo recriadas, a exemplo da Su-
dene, Sudam e Sudeco. Ora, a nova regio-
nalizao proposta quebra as continuidades
territoriais constantes no recorte territorial
da atuao dessas instituies. Por sua vez,
essas esto sendo recriadas sem uma ade-
quao de propsitos, instrumentos e for-
mas de atuao, correndo o risco de que
elas se transformem em monumentos s
necessidades do passado, a exemplo do
prdio da Sudene, no Recife.
Um novo ordenamento do territ-
rio, guiado pelos objetivos de coeso eco-
nmica, social e poltica, depende, funda-
mentalmente, de duas grandes dimenses
com impactos estruturais duradouros: da in-
fraestrutura, especialmente de transportes
e; da nova rede urbana. A infraestrutura de
transporte condiciona o sentido dos fluxos
e da integrao e os demais elementos da
infraestrutura e da logstica (telecomunica-
es, energia, armazenamento, entre ou-
tros). Por sua vez, o sistema de transportes
deve ser analisado tendo emvista a integra-
o inter-regional, em uma perspectiva na-
cional, e a integrao intrarregional. Esta
ltima tempapel decisivo no fortalecimen-
to de novas centralidades.
Uma nova rede urbana acarretaria a
necessidade de se escolher ou selecionar no-
vas centralidades urbanas a ser reforadas,
com pelo menos duas escalas: uma macro e
outra meso ou sub-regional. Aescala macro
permitiria mudar o desenho dos fluxos ma-
croespaciais, freando o aumento da mega-
concentrao em alguns centros urbanos
(So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Curitiba, Braslia, Salvador,
Recife, Fortaleza e Manaus) e fortalecendo
novos macropolos. Esses novos macropo-
los contribuiriam para integrar outras re-
gies do Pas, como centros de consumo e
de suporte produo, neles mesmos e em
seus entornos. Os mesopolos ou subpolos
contribuiriam para processos semelhantes,
em escala mais reduzida. Essa conjugao
permitir a constituio de uma rede urba-
na mais integrada e melhor distribuda. O
fortalecimento dessas novas centralidades
depende, afora a infraestrutura de integra-
o inter e intrarregional, da concentrao
de equipamentos pblicos, que, alm da
oferta de servios emsi, contribuampara a
atrao do investimento produtivo priva-
do. Uma orientao de tal natureza estabe-
leceria condies bsicas para a construo
de uma nao com metas, talvez utpi-
cas ou de longo prazo, de um pas poli-
cntrico, integrado em termos territoriais,
econmico, social e poltico.
Por fim, na era do conhecimento ou
da sociedade do conhecimento, educao,
cincia e tecnologia devemser vistos como
a base estrutural que assegura a cidadania e
o avano cientfico e tecnolgico. Avano
cientfico e tecnolgico como base para
uma nao soberana ou menos dependen-
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E-mail de contado do autor:
camp@cedepl ar.ufmg.br
Artigo recebido em maio de 2009;
aprovado em julho de 2009.

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