Soliloquio del desarrollo rural en Colombia

Soliloquy of rural development in Colombia

Solilóquio do desenvolvimento rural na Colômbia
Soliloque du développement rural en Colombie

Resumen: Este artículo contribuye a comprender el concepto de desarrollo rural expreso en

los planes nacionales de desarrollo desde 1961. Resulta de la investigación que incluye el
procesamiento de tales planes en el programa Nvivo 12 con estructuración y caracterización
de la intersección desarrollo rural + complementos. Los hallazgos muestran que, tras 60 años
de operaciones fallidas para la naturaleza y la sociedad, es necesario tomar distancia crítico-
propositiva de dicha concurrencia con referentes compartidos, impulsando investigaciones e
intervenciones que faciliten romper las tendencias instaladas.
Palabras claves: desarrollo rural, planificación rural, extensión al medio rural, población
rural, crisis política.

Abstract: This article contributes to understanding the concept of rural development

expressed in national development plans since 1961. It results from the research that includes
the processing of such plans in the Nvivo 12 program with structuring and characterization
of the intersection rural development + complements. The findings show that, after 60 years
of failed operations for nature and society, it is necessary to take a critical-propositional
distance from said concurrence with shared references, promoting research and interventions
that facilitate breaking the established trends.
Keywords: rural development, rural planning, extension to rural areas, rural population,
political crisis.

Resumo: Este artigo contribui para a compreensão do conceito de desenvolvimento rural

expresso nos planos nacionais de desenvolvimento desde 1961. Resulta da pesquisa que
inclui a tramitação de tais planos no programa Nvivo 12 com estruturação e caracterização
da intersecção desenvolvimento rural + complementos. Os achados mostram que, após 60
anos de operações fracassadas para a natureza e a sociedade, é necessário distanciar-se dessa
concorrência com referências compartilhadas, promovendo pesquisas e intervenções que
facilitem o rompimento com as tendências estabelecidas.
Palavras-chave: desenvolvimento rural, planejamento rural, extensão ao meio rural,
população rural, crise política.

Résumé: Cet article contribue à la compréhension du concept de développement rural

exprimé dans les plans nationaux de développement depuis 1961. Il résulte de la recherche
qui inclut le traitement de tels plans dans le programme Nvivo 12 avec structuration et
caractérisation de l'intersection développement rural + compléments. Les résultats montrent
qu'après 60 ans d'opérations ratées pour la nature et la société, il est nécessaire de prendre
une distance critique-propositionnelle par rapport à cette concordance avec références
partagées, en promouvant la recherche et les interventions qui facilitent la rupture des
tendances établies.
Mots clés: développement rural, planification rurale, extension aux zones rurales, population
rurale, crise politique.

1
Introducción
Este artículo contiene la síntesis del diseño y los resultados de la investigación realizada para
comprender el concepto de desarrollo rural plasmado en los planes nacionales de desarrollo
impulsados desde 1961 en Colombia. Precisa sus acotaciones, causalidades, objetivos,
medidas, lugares y actores sin perder de vista las críticas efectuadas a estos componentes.
Permite: (i) visibilizar la evolución del concepto oficial del desarrollo rural; (ii) advertir sus
(des)articulaciones; y (iii) registrar los resultados, los efectos o los impactos generados en la
sociedad y la naturaleza, sujetos de su investigación e intervención.

Metodología
En Colombia, a partir de la segunda mitad del siglo XX, con diferentes perspectivas,
propósitos y productos, se elaboran estudios sobre el desarrollo rural implementado por los
gobiernos a variadas escalas recomendando complementos, sustituciones o extinciones del
mismo que tienden a: (i) enmarcarse en referentes distantes de los postulados de las personas
más vulneradas por sus aplicaciones; (ii) olvidar las deconstrucciones de los conceptos de
desarrollo rural plasmados en los instrumentos de planeación gubernamentales; y (iii)
postergar diálogos que ofrezcan aportes para trascender sus limitaciones.
Con el ánimo de contribuir a modificar tal tendencia, en este análisis se responde a la pregunta
¿cómo ha variado el concepto de desarrollo rural expreso en los planes nacionales de
desarrollo, desde 1961? que se subdivide en tres: ¿cuáles son los componentes básicos de
dicho concepto? ¿Cuáles son las continuidades y las rupturas de estos componentes? ¿Cuáles
son las principales críticas formuladas ante sus ciclos de (des)conocimientos?
Para avanzar, se asume que el desarrollo rural no es una locución foránea en el campo del
desarrollo moderno sino una combinación compleja que posee significados distintos a la
suma de los significados de sus términos. Por ejemplo, el desarrollo rural y el desarrollo
moderno son distinguibles por su asociación, causalidad, inclusión, instrumentalidad,
meronimia, secuencialidad y similitud (Feliu, Solé, Tebé y Cabré, 2002).
Además, los vínculos trazados entre uno y otro son de orden: (i) genérico/específico debido
a que el desarrollo rural pertenece al dominio del desarrollo moderno y comparte sus rasgos,
pero posee peculiaridades que le diversifican; (ii) parte/todo, pues ambos están formados por
más de un constituyente; (iii) polivalente, ya que el desarrollo rural se puede situar en

2
desiguales lugares del desarrollo moderno como sistema conceptual; y (iv) complejo, debido
a que los dos se interrelacionan en jerarquías de causa-efecto, proceso-producto, actividad-
lugar de realización, etcétera (Pérez, 2000).
En Occidente, el desarrollo moderno es un ámbito de data antigua que amplía desigualmente
sus ciclos de conocimientos a partir de la segunda mitad del siglo XX. Es decir, mientras sus
producciones y circulaciones de conceptos son discutibles, sus aplicaciones de los mismos
son dogmáticas. En Latinoamérica, desde la década de 1950, la materialización de los
conceptos de desarrollo como (neo)modernización, especialmente por actores estatales y
mercantiles, ha sido hegemónica. Sus promotores tienden a matizarlos con elementos de los
conceptos de desarrollo como: satisfacción de necesidades básicas; sostenible; proceso de
expansión de libertades reales o fundamentales relacionadas entre sí; y humano. A su vez, en
la región, circulan conceptos de desarrollo que les impugnan como los de: la dependencia; a
escala humana; el buen vivir y el posdesarrollo. Ciertamente, la batalla de las ideas en el
campo del desarrollo es irresoluta (Contreras, 2006; 2017)1.
En los conceptos enunciados se incorpora la palabra “rural” como sustantivo y adjetivo, con
diversas potencias, sentidos y lógicas. Puntualmente, el desarrollo rural se registra: (i) en el
desarrollo como (neo)modernización para identificar los “atrasos” de su población; designar
los “desaprovechamientos” de sus “recursos”; y proyectar “la senda” de su desarrollo; (ii) en
el desarrollo como dependencia y a escala humana para controvertir las causas de tales
“rezagos”; y proponer sus reconfiguraciones explicativas; y (iii) en el postdesarrollo y el buen
vivir para comprender la adopción de este molde mental; y crear alternativas al mismo en
razón a que ha empeorado la vida con su instauración.
Ahora bien, los contenidos del desarrollo rural no son exclusivamente derivaciones de los
conceptos de desarrollo moderno mencionados, tal como ya se planteó. En varios estados de
la cuestión es posible verificar este hecho.
Por ejemplo, Romero (2006) indica que el desarrollo rural —ideado por el pensamiento
funcionalista y reforzado por el pensamiento estructuralista— no ha sido lineal, libre de
obstáculos ni estático. En cambio, muestra variaciones por décadas. En compendio:
 En las décadas de 1950 y 1960: prevaleció el concepto de modernización de la producción
agrícola con crecimiento de los pequeños productores y revolución verde.

1
Véase una descripción de estos conceptos en Contreras (2017).

3
 En las décadas de 1970 y 1980: resaltó la visión neoliberal con reducción del Estado, ajustes
estructurales, liberalización del mercado, inserción de cuestiones ecológicas, predominio de
movimientos sociales y de género.
 En las décadas de 1980 y 1990: sobresalió el modelo regional y local “desde abajo”, con
participación y empoderamiento de actores –mujeres, jóvenes, indígenas, entre otros– no
considerados en las políticas de desarrollo rural; e inclusión de la temática de la producción
sustentable vinculada a la estructura del desarrollo rural.
 A principios de la década de 2000: se cruzaron la participación y el empoderamiento citados con
el enfoque territorial del desarrollo rural, definido como un proceso de transformación productiva
para articular la economía del territorio a los mercados de modo competitivo y sustentable; y se
impulsaron ejercicios de transformación institucional con mecanismos autopoiéticos dirigidos a
concretar los derechos ciudadanos en un espacio rural, lo que generó un sistema de protección
social descentralizado y orientado a erradicar la pobreza rural (Romero, 2006, pp. 287-313).

Valcárcel (2007) coincide con Romero en cuanto nota que, durante los últimos 50 años, sobre
todo en Latinoamérica, se impulsó un concepto de desarrollo rural con enfoques,
significados, prácticas y estrategias propias. Explica que el hilo cronológico del concepto no
fue lineal ni válido stricto sensu en los países de la región porque, en ciertos lapsos, unos
enfoques antecedieron o se yuxtapusieron a los nuevos enfoques herederos, en parte, de
miradas y praxis tradicionales, así como a visiones redefinidas o superadas por la realidad y
sus representaciones. En síntesis:

 En la década de 1950, surgió el desarrollo comunal con: (i) transformación mediante proyectos o
programas de los valores y las condiciones de vida de multitudes campesinas, vistas como
uniformes, sin conflictos ni contradicciones, en condiciones de pobreza, ignorancia, atraso
tecnológico y aislamiento geográfico y cultural; (ii) captación de líderes naturales para influir en
sus vecinos con demostraciones de los resultados logrados en sus parcelas; y (iii) transformación
de la tecnología campesina.
 En la década de 1960, inició la revolución verde con modernización del agro “tercermundista” y
cambio en la producción agrícola, mediante usos de: (i) semillas de alto rendimiento; (ii) paquetes
tecnológicos de corporaciones transnacionales con fertilizantes y pesticidas agroquímicos; (iii)
sistemas sofisticados de riego; y (iv) extensión agrícola.
 En la década de 1970, nació el desarrollo rural integral con: (i) incremento de la productividad
de la pequeña agricultura y (ii) coordinación de las actividades estatales en zonas y periodos
precisos, a fin de brindar asistencia técnica, apoyo, insumos e infraestructura para impulsar,
masivamente, mejoras en las condiciones de producción y de vida.
 En la década de 1970, circuló el microdesarrollo regional con: (i) inclusión de dimensiones,
análisis, políticas, propuestas, experiencias y estructura internacional vinculada con actores
sociales, estatales y mercantiles para lograr niveles aceptables de producción y productividad de
la agricultura campesina, así como bienestar de la población rural; (ii) impulso a procesos
socioeconómicos basados en la dinámica social con inserción de aspectos centrales en el ciclo de
las políticas que se suelen olvidar; y (iii) atención del punto de vista campesino.
 En la década de 1970, emanó el desarrollo rural sostenible con: (i) análisis dinámico e integral de
las dimensiones económica, sociocultural, ambiental y político-institucional; (ii) promoción del
bienestar de la sociedad rural con instrumentos de política conducentes al desarrollo territorial en
regiones principalmente rurales; y (iii) revelación del carácter polifacético del territorio rural,

4
 redefinición del papel del Estado, formulación de políticas públicas contextualizadas y
cooperación entre agentes públicos y privados.
 En las décadas de 1980y 1990, emergió el desarrollo agroexportador con: (i) fomento de las
exportaciones, especialmente de las no tradicionales agrarias, incentivando las inversiones
privadas nacionales y extranjeras; y (ii) colocación transnacional de las agroindustrias cerca de
las zonas productivas o en alianza con los propietarios nativos de las agroindustrias existentes,
aprovechando las privilegiadas condiciones ambientales, el acceso preferencial a los mercados
de consumo del mundo rico occidental, los menores costos tributarios y salariales.
 A principios del siglo XXI, fluyó el desarrollo rural territorial como un proceso simultáneo de
transformación productiva, institucional y social, de mediano y largo plazo, en un territorio rural
específico, con el fin de reducir la pobreza rural (Valcárcel, 2007, pp. 45-68).

Por su parte, Castillo (2008) enriquece los estados de la cuestión previos, ya que identifica
paradigmas, debates, conceptos y acepciones del desarrollo rural dadas en al menos 50 años.
Señala que, en este lapso, el desarrollo rural mantuvo elementos comunes en sus objetivos,
pero sus conceptos variaron. Resalta que los paradigmas, los discursos y las prácticas del
desarrollo rural se confrontan, desbordan, entrelazan, oscilan, retornan, superponen y
traspasan aceptando que las categorizaciones expuestas terminan simplificándoles (2008, pp.
6-7, 32-33). En resumen:

 En la década de 1960, inició la revolución verde como forma de modernización del campo con:
(i) respaldo del paradigma de la economía dual que enfrenta lo urbano a lo rural, lo atrasado a lo
moderno y la producción tradicional a la producción industrial; y (ii) uso de insumos químicos y
semillas mejoradas para aumentar la producción de alimentos.
 En la década de 1970, afloró la controversia campesinistas/descampesinistas con: (i) soporte del
paradigma de la dependencia estructural y esquemas de centro-periferia y cepalino; y (ii)
polémicas sobre los conceptos, los devenires y las (des)apariciones de los campesinos en sus
contextos (inter)nacionales.
 En la década de 1980, apareció la nueva ruralidad con: (i) sustento del paradigma neoliberal; (ii)
dos sesgos: respuesta al neoliberalismo y a la globalización o (neo)propuesta de desarrollo rural
ligada a una comprensión particular del territorio; y (iii) distintos modos de cristalización, por
ejemplo, como paradigma de la estrategia de desarrollo territorial rural que vincula: concepto de
región, carácter sustentable del desarrollo, fortalecimiento de las instituciones dentro de la
reforma estatal, reforma agraria por el mercado, visión de género, recurso subestimado del capital
social, participación democrática de los ciudadanos del medio rural, y autogestión comunitaria
(Banco Mundial, 2000, p. 27, citado en Castillo, 2008, p. 26).
 En la década de 1980, germinaron las estrategias de supervivencia con: (i) soporte en el
paradigma de estrategias de vida (medios de vida, estrategias de supervivencia); (ii) similitud con
la estrategia del desarrollo rural integrado; (iii) identificación del papel activo de las poblaciones
pobres a nivel familiar para sostenerse en condiciones adversas; e (iv) implicación en el enfoque
de las estrategias del hogar que asume la racionalidad campesina como parte integral del sistema
capitalista.
 Desde la década de 1960 hasta 2008, irrumpieron conceptos y acepciones del desarrollo rural con
agregación de énfasis, variables y características descritas: (i) desarrollo rural local, municipal,
regional o territorial; (ii) desarrollo rural integrado o integral; (iii) desarrollo urbano-rural; y (iv)
desarrollo rural sostenible o sustentable (Castillo, 2008, pp. 8-46).

5
Considerando los aportes de Romero, Valcárcel y Castillo, los arqueos del concepto de
desarrollo rural implementado en América Latina, desde 1950, muestran saldos negativos
para la naturaleza y los grupos más vulnerados de la sociedad, especialmente para las
comunidades étnico-campesinas, a las cuales ofrecieron favorecer en todas las escalas:
Estados y gobiernos, organismos gubernamentales y no gubernamentales, empresas, así
como centros de docencia, investigación y extensión.
En efecto, el concepto de desarrollo rural extendido en Latinoamérica ha ostentado rotaciones
en su ciclo. Pero quienes siguen, evalúan o sistematizan sus aplicaciones tienden a señalar
sus adversos objetivos, procedimientos y logros en la región. Por ejemplo: (i) invisibilización
de sus bases epistemológicas, contextuales, teóricas y metodológicas; (ii) recubrimiento de
sus marcos lógicos; (iii) exclusión dialógica; (iv) naturalización de sus medidas; (v)
trivialización de sus nocivos resultados, efectos e impactos; (vi) supresión de reformas
agrarias para los sectores sociales más desfavorecidos; (vii) profundización de la “pobreza”;
(viii) aumento de las desigualdades; (ix) sostenimiento de las brechas rurales-urbanas; (x)
destrucción de la naturaleza; (xi) renominación de sus infructuosas prácticas; (xii) manejo
diestro de su enfoque territorial para extraer “recursos naturales” (Castillo, 2008; Romero,
2006; Valcárcel, 2007; cf. otros autores citados en Contreras, 2015-2019).
En el panorama latinoamericano, cada país posee su propio itinerario de desarrollo rural,
como múltiples voces lo argumentan. Por consiguiente, es fundamental estudiar cada
proceso. Este artículo contiene un acercamiento al caso colombiano.
Dada la compleja tarea, aquí se describen, analizan e interpretan los componentes del
desarrollo rural –unidad de análisis– inscritos en los planes nacionales de desarrollo desde
1961 –unidad de observación– por los actores públicos encargados de su operación.
Para responder la pregunta central, se impulsa un método con: (i) recolección de información
sobre el desarrollo rural en Colombia: identificación, compilación, revisión, selección y
síntesis del material bibliográfico; (ii) procesamiento de los planes nacionales de desarrollo:
ubicación, organización, clasificación y codificación en el programa Nvivo 12; (iii) consulta
a profundidad de tales planes con énfasis en la intersección desarrollo rural + complementos,
(iv) estructuración de esta conjunción: revisión, organización, clasificación, codificación y
articulación; y (iv) caracterización de dicha encrucijada: descripción, análisis e interpretación
crítico-propositiva.

6
Resultados
En Colombia, desde 1961 hasta 2020, el desarrollo en el sector rural es una realidad vigente
con incalculables sentidos, lógicas, intencionalidades y significados. Los planes nacionales
de desarrollo son una evidencia empírica de ello (tabla 1).

Tabla 1. Planes nacionales de desarrollo en Colombia (1961-2020)

N. Título Vigencia Norma Presidente

1 Plan general de
1961- Alberto Lleras
desarrollo económico y Sin ley de aprobación.
1970 Camargo
social
2 Planes y programas de 1969- Carlos Alberto Lleras
Sin ley de aprobación.
desarrollo 1972 Restrepo
3 1970- Misael Pastrana
Las cuatro estrategias Sin ley de aprobación.
1974 Borrero
4 1974- Alfonso López
Para cerrar la brecha Sin ley de aprobación.
1978 Michelsen
5 Plan de integración 1978- Julio César Turbay
Sin ley de aprobación.
nacional 1982 Ayala
6 1982- Belisario Betancur
Cambio con equidad Sin ley de aprobación.
1986 Cuartas
7 1986-
Plan de economía social Sin ley de aprobación. Virgilio Barco Vargas
1990
8 1990- César Augusto Gaviria
La revolución pacífica Sin ley de aprobación.
1994 Trujillo
1994- Ley 188 de 1995, “Plan Nacional de
9 El salto social Ernesto Samper Pizano
1998 Desarrollo e Inversiones 1995-1998”.
Ley 508 de 1999, "Por la cual se expide el
Cambio para construir la 1998- Andrés Pastrana
10 Plan Nacional de Desarrollo para los años de
paz 2002 Arango
1999-2002".
Ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el
11 Hacia un Estado 2002-
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, Álvaro Uribe Vélez
comunitario 2006
hacia un Estado comunitario”.
Estado comunitario 2006- Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el
Álvaro Uribe Vélez
12 desarrollo para todos 2010 Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.
2010- Ley 1450 de 2011, “Por la cual se expide el Juan Manuel Santos
13 Prosperidad para todos
2014 Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. Calderón
14 Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide el
2014- Juan Manuel Santos
Todos por un nuevo país Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018
2018 Calderón
‘Todos por un nuevo país’”.
Ley 1955 de 2019, “Por el cual se expide el
15 Pacto por Colombia, 2018- Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Iván Duque Márquez
pacto por la equidad 2022
‘Pacto por Colombia, pacto por la equidad’”.
Fuente: elaboración propia.

En estos 15 instrumentos gubernamentales, existen 69 confluencias del desarrollo en el sector

rural (figura 1) que se demarcan con descriptores explícitos de tiempo, espacio, actor,
dimensión, subsector, atributo o “recurso”.

7
 Figura 1. Desarrollo en el sector rural (1961- 2020)

Fuente: elaboración propia.

En el total de convergencias detectadas, se identifican 13 concurrencias del “desarrollo rural

+ complementos”, ubicadas en una o en las dos partes de los planes nacionales de desarrollo,
según los artículos 4 a 6 de la Ley 152 de 1994.
En los planes nacionales de desarrollo, el desarrollo rural con o sin complementos se localiza
443 veces. De este total, el desarrollo rural inicia su inclusión en “Planes y programas de
desarrollo” (1969-1972). Desde entonces, se inscribe 291 veces en los planes nacionales de
desarrollo: 219 veces en la parte general y 72 veces en el plan de inversiones de las entidades
públicas del orden nacional.
Por su parte, el desarrollo rural con complementos empieza su instalación en el “Plan general
de desarrollo económico y social” (1961-1970). A partir de la fecha se incorpora 152 veces
en los planes nacionales de desarrollo: 147 veces en la parte general y 5 veces en el plan de
inversiones de las entidades públicas del orden nacional, como desarrollo rural urbano (3),
desarrollo rural integrado (100), desarrollo rural y minero (2), desarrollo rural campesino (5),
desarrollo rural campesino e indígena (2), desarrollo rural agropecuario (16), desarrollo rural
microempresarial, ambiental y cultural (1), desarrollo rural sostenible (6), desarrollo rural
regional (5), desarrollo rural integral (10), desarrollo rural y la paz (1) y desarrollo rural con
enfoque territorial (1).

8
Las 13 configuraciones poseen 120 acotaciones, catalogables en: (i) referentes: alternativa
de vida, enfoque visión, base de política (5); (ii) medios: proceso, estrategia, locomotora,
herramienta, estrategia) (12); y (iii) productos: política, plan, programa, proyecto (103).
Las razones de incorporación de las 13 configuraciones en los planes nacionales de desarrollo
son 65. Estas –factibles de encasillar con diferentes criterios– por el carácter del corpus, se
clasifican en: sociales (12), ambientales (7), económicas (34), políticas (11) y culturales (1).
Las orientaciones de inclusión de dichas configuraciones son 52. Muestran heterogeneidad
ya que se insertan como propósito superior, objetivo o resultado de los planes nacionales de
desarrollo en horizontes temporales de 4 años. Son próximas a los nortes de los conceptos de
desarrollo: como neomodernización (33), satisfacción de necesidades básicas (13), sostenible
(1) y proceso de expansión de libertades reales o fundamentales relacionadas entre sí (5).
Aclarando, los enunciados afines a los postulados del desarrollo como (neo)modernización
concilian: (i) mejores condiciones de asistencia técnica, bienestar, competencia en mercados
globalizados, competitividad, crecimiento, empleo, equidad, exportación, ingresos,
organización comunitaria, paz, producción, productividad, progreso, sostenibilidad, trabajo
y vida; (ii) mayores accesos a activos básicos, créditos, mercados, recursos y tierras; (iii)
reducciones de costos y pobreza; y (iv) aumentos en acción municipal, presencia
institucional, inserción productiva y comercial de la agricultura campesina, familiar y
comunitaria en cadenas de valor agroalimentarias y agroindustriales.
Las expresiones parecidas a los contenidos del desarrollo como satisfacción de necesidades
básicas combinan: (i) provisiones de agua potable, alimentos, educación, infraestructura
productiva y social, ingresos, recursos productivos, salud, saneamiento básico, servicios
públicos, seguridad social, servicios sociales básicos y vivienda; y (ii) promociones de la
integración, la organización y la participación de las comunidades, así como el acceso, uso e
incorporación de las tecnologías de la información y la comunicación en la vida cotidiana.
Las especificaciones semejantes a los fondos del desarrollo como expansión de libertades
reales o fundamentales, relacionadas entre sí, armonizan: (i) mayores oportunidades; (ii)
mejores condiciones de confianza mutua, convivencia y vida; y (iii) búsquedas de goce
efectivo de derechos y reconstrucción de proyectos de vida.

9
La revelación similar a la declaración del desarrollo sostenible alude al “aprovechamiento
sostenible de los sistemas agroalimentarios y la incorporación de criterios espaciales en la
localización de infraestructuras sociales y productivas”.
Para cristalizar las orientaciones del desarrollo rural con o sin complementos en los planes
nacionales de desarrollo se introducen 119 operaciones dirigidas a elevar la cantidad y la
calidad de los factores de producción (capital, tierra, trabajo y tecnología), así como a
fortalecer al Estado.
Precisando, las 29 ejecuciones enfiladas al capital abarcan inversiones en: conectividad,
crédito, electrificación, extensión agrícola, infraestructura física y social, logística, mercadeo
obras públicas y transporte, que contribuyen a la producción de otros bienes y servicios en el
sector rural colombiano.
Las 58 intervenciones dirigidas al trabajo apuntan al fortalecimiento de las capacidades de
los “trabajadores” requeridas en la producción de bienes y servicios. Entonces, impulsan
políticas, planes, programas, proyectos o actividades (inter)sectoriales en: activos básicos
(agua potable, saneamiento, energía, telecomunicaciones y vías); activos físicos y
financieros; servicios sociales (alimentación, nutrición, salud, educación, vivienda, predios,
empleo); acceso a la propiedad de la tierra; capital (inclusión productiva, alianzas público-
privadas, capital humano, créditos, ingresos, mercados, economía solidaria, competitividad,
negocios, capacitación, exportaciones, agroturismo, comercialización, toma de decisiones);
seguridad; tecnología (conectividad, tecnología, asistencia técnica); obras comunitarias;
organización y participación de la comunidad, convivencia pacífica, reconstrucción del tejido
social, igualdad de oportunidades.
Las 6 realizaciones dispuestas sobre la tierra refieren a: (i) la tierra en sí para desplegar
acciones que faciliten la producción de bienes y servicios (adecuación, titulación de baldíos,
acceso a la propiedad, saneamiento, construcción de viviendas, ampliación de resguardos
indígenas, conservación del patrimonio natural, control al avance de la frontera agrícola); (ii)
los “recursos naturales” provechosos en tal producción (control a la deforestación de los
bosques, protección y conservación de ecosistemas estratégicos, fomento de alternativas
productivas sostenibles en áreas ambientales estratégicas, aprovechamiento alternativo de
fuentes de energía —energía solar, energía eólica, bioconversión, briquetas de carbón y
estufas de leña— y aprovechamiento de pequeños caudales para instalar minicentrales).

10
Las 11 actuaciones previstas en la tecnología incluyen: acceso, suministro, capacitación en
su manejo, aplicación en el manejo sostenible de suelos, capacitación y fortalecimiento de
sistemas de información, innovación, conectividad, emprendimiento, así como generación y
aplicación de conocimiento.
Las 15 obligaciones asignadas al Estado o los gobiernos engloban: adopción de políticas más
comprehensivas, multisectoriales y territoriales; ajustes en las políticas económicas;
articulación y adecuación de políticas sectoriales; restitución como medida preferente de la
reparación integral, en articulación y coordinación con otras políticas; apalancamiento de
recursos regionales; fortalecimiento de capacidades regionales; fortalecimiento del rol de
entes locales; arreglos institucionales de convergencia nacional, local, comunidades rurales,
empresarios del campo y la industria; acceso a los instrumentos del Gobierno nacional;
modernización de las entidades del sector rural; eficiencia en procesos de reforma agraria;
focalización de procesos de redistribución y cambio en la estructura de tenencia y
colonización; acceso de las mujeres en igualdad de condiciones a programas rurales;
construcción de agendas en desarrollo rural, conectividad, energía, seguridad y servicios
públicos; definición de mecanismos para ejecutar agendas de innovación por cadenas
productivas; inclusión productiva.
Las operaciones del desarrollo rural con o sin complementos insertas en los planes nacionales
de desarrollo se localizan 56 veces en una o más escalas del territorio colombiano siendo
tributarias de la organización político-administrativa de Colombia.
Expresamente, el desarrollo rural se aplica a nivel: (i) nacional: territorio nacional, campo
colombiano, zonas urbanas y rurales, y territorios con alto riesgo de conflictividad (28); (ii)
regional: Amazonía, Orinoquía, zona pacífica y área andina (12); (iii) departamental:
Amazonas, Antioquía, Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba,
Cundinamarca, Huila, Magdalena, Meta, Nariño, Norte de Santander, Santander, Sucre,
Tolima y Vichada (5); (iv) municipal: espacios rurales como ejecutores de proyectos con alta
vocación agropecuaria (5); y (v) local: área rural nucleada y veredas (6).
Las operaciones del desarrollo rural con o sin complementos previstas en los planes
nacionales de desarrollo se dirigen 96 veces a “poblaciones meta”, inscritas como
beneficiarios colectivos formales e informales, de pertenencia y referencia, primarios y
secundarios, funcionales y estructurales. Concretamente: (i) colectividades: sociedades

11
rurales, comunidades rurales, comunidades rurales más pobres, comunidades campesinas,
pobladores rurales, población rural, población pobre (19); (ii) grupos compuestos:
campesinos, campesino tradicional-minifundista, trabajadores; trabajadores rurales sin tierra;
minifundistas; comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras; población con
pertenencia étnica; pueblos indígenas; adultos; familias; grupos marginados; pescadores
artesanales; mujeres rurales; mujer artesana; juventud rural; jóvenes; población desplazada y
reincorporada; y población víctima del despojo y el abandono (45); (iii) productores:
productores en general; productores rurales; productores agropecuarios; productor
campesino; pequeños productores; pequeños productores campesinos; pequeños y medianos
productores; pequeños agricultores y ganaderos; y agricultores (24); y (iv) asociaciones:
consejos municipales de desarrollo rural; comités de beneficiarios; comités de veeduría;
cabildos indígenas; comités de usuarios a nivel veredal y municipal; diversos tipos de
asociación campesina; sistemas asociativos de pequeños productores y comerciantes
minoristas; pequeños productores e inversionistas; asociaciones; y gremios (8).
Paralelamente, las operaciones del desarrollo rural con o sin complementos previstas en los
planes nacionales de desarrollo son impulsadas 194 veces por actores pertenecientes a: (i) la
sociedad: comunidades rurales; autoridades y organizaciones indígenas; asociaciones de
productores rurales; comités de beneficiarios, comités de veeduría, Federación Nacional de
Cafeteros, organizaciones campesinas e indígenas; organizaciones no gubernamentales (9);
(ii) el Estado o los gobiernos: (a) en general: Estado colombiano, gobierno local y regional,
gobierno nacional, Presidencia de la República, (b) ministerios: Agricultura y Desarrollo
Rural, Ambiente y Desarrollo Sostenible, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Comercio, Industria y Turismo, Defensa Nacional, Desarrollo, Desarrollo Económico,
Educación, Interior y de Justicia, Minas y Energía, Obras Públicas, Protección Social,
Relaciones Exteriores, Salud, Transporte, Vivienda, Ciudad y Territorio, (c) dependencias de
gobierno: Acción Social, ADR, Aunap, Banco Agrario de Colombia, Caja Agraria, Caja de
Crédito Agrario Industrial y Minero, CDMR-CONSEA, CNAA, Capacitar, Cavecinales,
Cecora, CCF, CDMR-Consea, Cisan, Dirección Nacional de Estupefacientes, Dansocial, DNP,
DPS, FF. MM. y Ponal, Findeter, Fondo de Capacitación Popular, Inravisión, FNH, Fondo de
Desarrollo Rural, Fondo DRI, ICA, IDEMA, INVIMA, ICBF, ICCE, ICEL, IDEAM, IGAC,
Incoder, Incora, Inderena, INS, Institutos de Educación Media Diversificada, Institutos

12
Técnicos Agropecuarios, Meser, Proexport, Secretarías de agricultura, SENA, UPRA, URT,
Telecom (177); (iii) el mercado: sector privado empresarial; empresas especializadas del
sector agropecuario y forestal; empresarios del campo y la industria; y (iv) los organismos
internacionales: BID, Banco Mundial, BIRF, CIDA (4).

Discusión
Basada en lo descrito, las concurrencias del desarrollo en el sector rural halladas en los planes
nacionales de desarrollo son más extensas que intensas. Asimismo, son similares a las
convergencias encontradas en una parte considerable de los textos latinoamericanos que
abordan la materia (véanse las síntesis de los estados de la cuestión expuestos).
En particular las intersecciones del desarrollo rural con o sin complementos, localizadas en
una o en las dos partes de los planes nacionales de desarrollo, poseen acotaciones análogas a
las expresiones de estos idearios impulsados en Latinoamérica.
El desarrollo rural con o sin complementos se adopta como única megameta posible,
exclusiva senda de progreso e impar alternativa de solución ante los problemas del campo
colombiano. No se revelan sus referentes y, por lo tanto, no se polemizan. Tampoco se
tienden a fundamentar sus cambiantes traslapes en función de las cosechas obtenidas por la
sociedad que aseguran beneficiar, durante décadas.
Por su parte, la mayor concentración de explicaciones causales para establecer el desarrollo
rural con o sin complementos en los planes nacionales de desarrollo es de tipo económico,
mientras que las causas culturales apenas se anuncian. En este orden de ideas, se podría argüir
que los saberes y las prácticas campesinas no son materia de “modernización”, puesto que
no se encuentran móviles explícitos sobre su “conversión”.
Simultáneamente, las orientaciones asignadas al desarrollo rural con o sin complementos en
los planes nacionales de desarrollo son correspondientes con las direccionalidades expresas
en los conceptos del desarrollo moderno más difundidos o aplicados en América Latina.
Dichas orientaciones son coherentes con las operaciones manifiestas en los planes nacionales
de desarrollo para materializarles. Estas operaciones tienden a intensificar la producción del
sector primario de la economía. En palabras de la economía clásica, son proclives a
incrementar la eficiencia, la eficacia y la efectividad de la actividad económica que
transforma insumos, recursos, materias primas o factores de producción en bienes y servicios

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para cubrir necesidades humanas y, por esta vía, obtener mayores ingresos o rentas, salarios
y utilidades, en los sectores rural y urbano.
Sin embargo, tras 60 años de operaciones dirigidas a resolver los problemas rurales con el
desarrollo rural moderno, las cadenas causales manifiestas en los planes nacionales de
desarrollo no solo persisten, sino que se tienden a exacerbar según los informes contratados
por los gobiernos nacionales durante el siglo XXI.
Para ilustrar esto, basta revisar el texto Saldar la deuda histórica con el campo de la Misión
para la Transformación del Campo, constituida por el Departamento Nacional de Planeación
(DNP) y la Presidencia de la República (2014). Con base en datos oficiales, Ocampo plantea
(2014, pp. 5-20) en el diagnóstico que el “mundo rural” en Colombia:

 Contiene enormes riquezas naturales, incluidos “recursos” hídricos, bosques nativos todavía
extensos y mega-diversidad.
 Ha sido un eje del desarrollo económico del país.
 Cerca del 60 % de los municipios colombianos se debe considerar rural y en el 40 % restante
existe una población rural dispersa, “con lo cual la población rural representa poco más de 30 %
de la población del país”.
 Es heterogéneo en términos geográficos, históricos y sociales.
 Abarca zonas con distintos niveles de desarrollo, pobreza, producción, actividad económica,
propiedad de la tierra y uso del suelo.
 Mantiene “atraso económico y social relativo”, lo que devela el sesgo urbano del desarrollo.
 Ha sido el principal escenario del conflicto armado.
 Ostenta elevadísima desigualdad en la distribución de la propiedad rural (coeficientes de Gini del
orden de 0,8-0,9), pese a los esfuerzos de reforma agraria.
 Presenta conflictos en: el uso del suelo, que no siempre es correspondiente con su vocación; el
uso del agua y la tierra con actividades mineras; la ocupación de humedales; la erosión de la capa
vegetal sin prevención; la insuficiente regulación de corrientes que generan inundaciones en
épocas de lluvias; los efectos del cambio climático; la baja inversión en ciencia y tecnología que
dificulta hallar soluciones innovadoras.
 En los últimos diez años, avanza en los indicadores de pobreza, extrema y multidimensional,
incluso mayores “en términos absolutos” que en la zona urbana, pero las brechas relativas son
muy elevadas.
 El 89 % de la población rural es pobre o vulnerable.
 Las oportunidades económicas han sido muy limitadas para los pobres del campo.
 Las mujeres sufren discriminación por ser mujeres y por ser rurales.
 Está insuficientemente diversificado. Posee: actividad agropecuaria que entra en conflicto con
creciente actividad minera; servicios prestados desde los núcleos poblados; turismo rural; y pesca
y acuicultura “subdesarrolladas”.
 El sector agropecuario presenta problemas de competitividad en medio de la apertura económica
y de los tratados de libre comercio como reflejo: del colapso de su participación en el PIB; del
estancamiento o aumento lento de su productividad; de la reducción de las áreas sembradas de
cereales y oleaginosas de ciclo corto; de la expansión paralela del área destinada a la ganadería;
de la contracción del sector cafetero; del lento dinamismo de otros productos agrícolas y del
sector pecuario exceptuando la avicultura; de la revaluación; de la nula diversificación de sus

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 exportaciones agropecuarias; del incremento y diversificación de las importaciones; del deterioro
agudo de su balanza comercial; y de la desaparición de su tradicional superávit.
 Sus resultados económicos y sociales, positivos y negativos, se explican por la evolución de las
instituciones y los instrumentos de política rural y agropecuaria.
 Las movilizaciones sociales son una realidad positiva que ha revivido instrumentos de
concertación departamental y municipal sin usar (Ley 160 de 1994).

Ante el diagnóstico expuesto2, parece un contrasentido preguntarse ¿cuáles han sido los
resultados, los efectos y los impactos de las acciones ordenadas en los planes nacionales de
desarrollo desde 1961? La respuesta salta a la vista. Además, genera reflexión sobre sus
soluciones. ¿Se trata de formular “nuevas” políticas públicas con los mismos idearios de
desarrollo moderno que tras incontables traslapes, redenominaciones y revigorizaciones
arrojan sistemáticos fracasos en todos los ámbitos de la vida humana y no humana?
Ciertamente, es fundamental saldar la deuda histórica con el campo pero sin “hacer más de
lo mismo”, porque, en términos prospectivos, es fácil visualizar que, con iguales referentes,
conjugados de “inéditas” formas, las políticas o los planes se podrán actualizar, pero los
productos tenderán a ser similares a los cosechados.
Al contrario, es imperativo sistematizar las prácticas para incluir sus aprendizajes en
intervenciones venideras que faciliten variar las tendencias analizadas con lineamientos
compartidos por la sociedad en paz con la naturaleza. Por ejemplo, más que señalar unos
signos de los obstáculos, es básico construir redes causales de los problemas, evitando
recomendar, por lo menos, medidas equivalentes a las ya fracasadas.
Vale decir que, en los planes nacionales de desarrollo, son escasos los tratamientos de las
nociones de tierra, territorio, territorialización o territorialidad rurales y tópicos similares; la
división rural-urbana; la supremacía urbano-rural; y la división político-administrativa
vigente. Así que, con estas omisiones, es difícil concebir intervenciones situadas. ¿Ante la
complejidad rural se despliega simplicidad interventiva?
Además, en tales planes son inconsultas las categorizaciones impuestas a ciertos grupos de
la sociedad por representantes de gobiernos, organismos de cooperación técnico-financiera
internacional, organizaciones no gubernamentales, empresarios y disciplinas científicas. Al
respecto, existen candentes controversias en el campo del posdesarrollo. Ante todo, por las

2
Un insumo similar, en términos de sentido y lógica, pero con mayor información, es el Tercer Censo Nacional
Agropecuario Hay campo para todos elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas
(DANE) en 2014.

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representaciones producidas sobre dichos grupos y, en consecuencia, por sus inclusiones en
las intervenciones rurales proyectadas que, a su vez, originan resultados, efectos e impactos
desfavorables en sus vidas, así como mayores concentraciones de poder en unos cuantos. Por
ejemplo, Escobar afirma que:

La constitución del campesinado como una categoría de cliente de los programas de desarrollo estuvo
asociada con una amplia gama de procesos económicos, políticos, culturales y discursivos. Se basaba
en la habilidad del aparato del desarrollo para crear sistemáticamente categorías de clientes como los
“malnutridos”, los “pequeños agricultores”, los “agricultores sin tierra”, las “mujeres lactantes” y
similares, que permiten a las instituciones distribuir socialmente a individuos y poblaciones en modos
consistentes con la creación y reproducción de las relaciones capitalistas modernas. Los discursos del
hambre y del desarrollo rural mediatizan y organizan la constitución de los campesinos como
productores o como elementos para desplazar en el orden de las cosas (2007, p. 184).

En cambio, en los planes nombrados, las (re)nominaciones y los funcionamientos de los entes
operadores del desarrollo rural con o sin complementos han sido consultadas con sus
dirigentes desde 1961. Con diferentes visiones, misiones, objetivos, procesos y resultados, el
surtidor institucional remodelado se sostiene en el dominio del desarrollo rural moderno.
Incluso, en medio de reformas encaminadas a reducir el Estado, las dependencias encargadas
de la intervención rural se reajustan para continuar labores. Además, cuando los productos
obtenidos por estas entidades son magros, en sus propios términos, más que producir
evaluaciones profundas sobre sí mismas se procede a sus cambios por otras semejantes.
Las críticas sobre este devenir institucional son sistemáticas. Unos avalan su reforzamiento
o modificación para su conservación, en tanto que otros proponen su erradicación. Entre estos
extremos, perviven distintos análisis. Por ejemplo, Escobar asegura que “mientras las
instituciones y los profesionales continúen reproduciéndose a sí mismos con éxito en lo
material, cultural e ideológico, prevalecerán también ciertas relaciones de dominación” y
añade que, “hasta donde esto suceda, el desarrollo seguirá siendo en gran medida
conceptualizado por quienes poseen el poder” (2007, p. 183).

Conclusiones
En el presente texto se describen, analizan e interpretan los aspectos básicos para comprender
el desarrollo rural con o sin complementos manifiesto en los planes nacionales de desarrollo
implementados en Colombia desde 1961. Ello facilita visualizar sus lineamientos y sus
horizontes con sus concernientes despliegues.

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Los hallazgos son patentes. Tras 60 años de operaciones fallidas para la naturaleza y la
sociedad, el mínimo quehacer de la sociedad, el mercado y el Estado debería consistir en
tomar distancia crítico-propositiva de tales acciones con referentes epistemológicos, teóricos,
metodológicos e instrumentales compartidos. En estas reflexiones concertadas es
fundamental analizar las huellas impresas en y por las y los sujetos que, con tales medidas,
los gobiernos prometieron beneficiar.
Ciertamente, el fenómeno de estudio demanda extensa e intensa investigación sobre la
intervención para contribuir a romper las tendencias instaladas en sus devenires, que, de
acuerdo con Meneses (2018), más que las biografías de los cazadores, deberían ser las
creaciones de narrativas por parte de sus protagonistas para (de-re)construir sus sentidos y,
obrar en consecuencia. El presente artículo es apenas un aporte en esta dirección.

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18
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