CAPÍTULO I

O caso da Guarda
Ana Margarida Almeida

Introdução
Numa tentativa de minorar as situações de desigualdade e de exclusão foi fundamental tentar ajustar a globalização
económica à globalização dos padrões sociais ou, mesmo, de fazer evoluir a globalização económica para uma
golbalização socialmente responsável (Hespanha, 2001: 177). Face a problemas de causalidade global, que não
encontraram resposta nas políticas sociais convencionais, o desenvolvimento local foi ganhando mais forca, fazendo
nascer uma nova logica através daqueles que estão mais próximos dos problemas no local. Segundo Elisa Santos, foi a
partir da década de 1980 que se começou a assistir à emergência de novos conceitos de desenvolvimento. Falar em
“desenvolvimento sustentável”1 tornou-se corrente. Começa-se, assim, a desenhar a emergência de uma nova
abordagem de desenvolvimento equacionado numa perspetiva integrada e integradora. Citando Santos Silva, a autora
refere que desenvolvimento é um processo global de satisfação de necessidades e realização de projetos que passa
pela vinculação de uma comunidade à sua história, aos seus indivíduos e grupos, às suas condições e projetos (Santos,
2000:19). Com efeito, e porque as logicas regionais e locais coexistem com as logicas transnacionais, constatámos que
devíamos pensar localmente para existir globalmente. Trata-se da ideia de aldeia global sintetizada por Roque Amaro
(1990b), ao referir que a consciência de pertencer ao mundo (aldeia global) se articula e enriquece pela aquisição de
uma mais forte identidade local. Tanto para Henriques (1987) como para Roque Amaro (1991b), o desenvolvimento
deverá ser um processo de desenvolvimento que fomente ideais como participação, autonomia, solidariedade e
diferença. Assim, de um paradigma funcionalista, centralizado e imposto a “partir de cima”, e de um modelo de
sociedade, que sobrevalorizava o vector económico, meramente quantitativo, passou-se a um novo modelo de
desenvolvimento, descentralizado e imposto a “partir de baixo”, isto é, um modelo de desenvolvimento diferenciado,
qualitativo e adaptado às especificidades de cada território em que o impulso vital do desenvolvimento parte das
comunidades locais. De um modelo de desenvolvi- mento que fazia do crescimento económico a sua aposta principal,
efectuou-se a substituição por um processo de “desenvolvimento”, isto é, os objetivos, os meios e as estratégias de
desenvolvimento devem subordinar-se ao primado das maneiras de sentir, pensar e agir dos grupos cujas necessidades
cabe satisfazer. Paralelamente, ao nível das políticas de desenvolvimento, o empowerment, enquanto uma perspetiva
de participação, ganhou crescente importância. Este conceito prende-se com a possibilidade de as pessoas serem
protagonistas da sua própria história. É um poder coletivo que alia o coração à prática numa alternativa de
desenvolvimento, dando-se ênfase à autonomia e às decisões tomadas pelas comunidades territorialmente organizadas
(Friedman, 1992). Trata-se, pois, de um desenvolvimento local direto, participativo e democrático assente na
aprendizagem com base na experiência social. Assim, o desenvolvimento é construído pelas pessoas onde elas vivem,
trabalham, amam e morrem. O papel atribuído à população e às suas perspetivas em relação ao espaço onde vive
talvez seja a principal inovação desta nova concepção de desenvolvimento. Às comunidades locais é agora exigida a
participação nos processos de desenvolvimento. As pessoas são e devem ser o ponto de par- tida de cada intervenção,
abandonando assim o papel de objetos e assumindo o de sujeito ativo (Santos, 2000: 23).

O desenvolvimento local, enquanto uma nova ideia de desenvolvimento, passa, então, a ser entendido como um
processo2 que perceciona, de forma integrada, os problemas de uma determinada zona e cuja principal meta é a
melhoria das condições de vida da população. Para tal, aposta na valorização dos recursos endógenos; no reforço da
mobilização da população; na intensificação das relações de cooperação entre agentes; na criação de redes de forma a
promover estratégias concertadas de desenvolvimento entre pessoas e territórios; na melhoria do capital humano,
através de acções de educação e formação profissional; no apoio ao investimento produtivo; na criação e melhoria de
infraestruturas económicas (transportes, etc.); na protecção do meio ambiente.
De uma divisão sectorizada dos problemas sociais – o económico, o social, o cultural, etc. – passou-se a uma concepção
global e uma articulação entre as diferentes causas e diferentes efeitos sobre o mesmo território. Procura-se articular o
económico, o social, o cultural, associando os vários agentes/parceiros que usam e apropriam um mesmo espaço.

1 Esta autora entende o desenvolvimento sustentável como um processo que permite a melhoria da qualidade de vida da população,
procurando que as gerações futuras tenham as mesmas possibilidades. Neste conceito, integram-se imediatamente aspetos
ecológicos e demográficos inerentes ao próprios conceito de desenvolvi- mento económico. Um outro especto a considerar nos
novos conceitos de desenvolvimento é a valorização do “investimento em capital humano”, em oposição ao capital físico

1
característico dos anos de 1950. Um terceiro aspeto relaciona-se com os diversos níveis (mundial, nacional, regional e local) que
intervêm no processo de desenvolvimento.

2 Segundo Jacqueline Mengin (1989) e Isabel Guerra (1996), citadas por Elisa Santos, o desenvolvimento local pressupõe seis tipos
de operações: (i) o desenvolvimento é, antes de mais, um processo; (ii) o desenvolvimento apoia-se em forças endógenas sobre
redes locais, sejam elas grupos socioeconómicos, quadros locais, redes de vizinhança ou outras. Estas forças não se avaliam em
função da sua representatividade, mas da sua implicação no processo. É a partir deste processo de mobilização que se desencadeia o
processo de desenvolvimento. O desenvolvimento apoia-se, igualmente, “nos recursos endógenos”, tanto materiais como humanos;
(iii) o desenvolvimento local ou social é territorial e não sectorial, uma vez que o espaço é o elemento aglutinador da acção. A
criação de atividades económicas supõe a existência de equipamentos adaptados, uma população qualificada, um meio social e
cultural vivo; (iv) o desenvolvimento é a fuga ao isolamento, pois procura estabelecer laços com outras localidades, criar identidades
próprias e dar uma nova dinâmica ao espaço; (v) um processo de desenvolvimento local ou social supõe que os diversos atores
económicos, sociais, culturais construam acções integradas – trata-se de um plano de desenvolvimento integrado; (vi) a criação de
um espaço de negociação é uma das dimensões indispensáveis ao desenvolvimento local. Não se trata apenas de criar um espaço de
atores, mas também de parcerias capazes de negociar projetos de desenvolvimento local (Santos, 2000: 24).

A(s) Rede(s) ao serviço do desenvolvimento social:

dificuldades e virtualidades do trabalho em rede

O desenvolvimento social, conforme é referido nas conclusões da Conferência de Copenhaga,3 visa a erradicação da
pobreza e pressupõe uma noção de desenvolvimento sustentável que articula o desenvolvimento económico, social
ambiental com a participação ativa e concertada dos atores interessados, resultando na criação de transparência nas
formas de administração. Segundo Castro, o desenvolvimento social: (i) pressupõe “a tomada de consciência dos atores
locais e das populações dos problemas que entravam o desenvolvimento e originam situações de pobreza e exclusão
social e da necessidade de encontrar soluções para superar esses problemas”; (ii) pressupõe “a mobilização dos atores
em torno de objetivos concretos que visam a solução dos problemas existentes”; (iii) apoia-se nas “forças endógenas e
nas redes locais, abarcando sectores económicos, entidades de índole politica e cultural e associações representativas
das populações que convergem na vontade de promover o desenvolvimento”; (iv) incidindo em territórios específicos,
deve ter uma dinâmica territorial e não sectorial. Isto é, alicerça-se em acções multidimensionais trans- versais que
articulam as intervenções em diferentes áreas como a economia, o emprego, a saúde, a habitação, o ambiente, a
educação, etc. “Este pressuposto não se traduz na rejeição das políticas e medidas especificas sectoriais, mas na sua
utilização de forma concertada e enquadrada numa planificação estratégica territorial que visa o desenvolvimento
local” (Castro, 2000: 46-47).
A intervenção em rede constitui, portanto, o motor dos processos de desenvolvimento social locais, na medida em que
favorece a articulação das intervenções sociais em diferentes áreas protagonizada pelas diferentes redes locais. Para
autores como Castells, a própria contemporaneidade pode ser definida, entre outras coisas, pelo “estar em rede”,
sendo esse um dos traços que caracterizam esta época. Segundo o autor, “[...] a rede é um conjunto de nós
interconectados. O nó é o ponto no qual uma curva se entrecorta” (Castells, 2000: 498). Euclides Mance, ao abordar as
redes sociais, define-as como:

uma articulação entre diversas unidades que, através de certas ligações, trocam elementos entre si, fortalecendo-se reciprocamente,
e que se podem multiplicar em novas unidades, as quais, por sua vez, fortalecem todo o conjunto na medida em que são fortalecidas
por ele, permitindo-lhe expandir-se em novas unidades ou manter-se em equilíbrio sustentável. Cada nódulo da rede representa
uma unidade e cada fio um canal por onde essas unidades se articulam através de diversos fluxos” (Mance, 2000: 24).

De facto, a multidimensionalidade da pobreza e da exclusão social salientam a necessidade de serem encontradas

respostas diversificadas para problemas também eles diversificados e concretos em áreas como o emprego, a
habitação, a saúde, a educação, etc., pressupondo uma intervenção articulada entre estas áreas. Esboça-se a
necessidade de estabelecer compromissos entre diversos atores locais e centrais. Perante o exposto, depreende-se
com alguma facilidade que potenciar um trabalho em rede, ultrapassando eventuais dificuldades e aproveitando as
suas reais potencialidades, implica desenvolver um partenariado, funcionando sem cair em possíveis derivações
negativas. Só́ assim será́ possível romper compartimentações políticas; encontrar novas formas de expressão e novas
afinidades coletivas; promover os diversos sectores (educação, saúde, trabalho, habitação, etc.); promover sinergias
para rentabilizar os recursos existentes; promover a capacitação dos atores responsáveis pela implementação da(s)
rede(s) num determinado território. A(s) Rede(s) através da sua estratégia de intervenção são, deste modo, um fator
potenciador e impulsionador do desenvolvimento social local.

2
3 Ver as conclusões sobre a Cimeira Mundial do Desenvolvimento Humano realizada em Copenhaga, em Março de 1995; ver
também Castro, 2000:4.3 e DIC, 2000.

O Programa Rede Social

A resolução do Conselho de Ministros n.o 197/97 criou a RS com o intuito de promover a articulação da intervenção das
autarquias, serviços públicos e entidades privadas sem fins lucrativos que trabalham no domínio da acção social, com
vista à erradicação ou atenuação da pobreza e exclusão social e a promoção do desenvolvimento social. Segundo
Castro, esta resolução alicerça a noção de Rede Social na “tradição secular de entreajuda familiar e de solidariedade
mais alargada que está na base do surgimento de inúmeras instituições particulares, designadamente pequenas
unidades produtivas de base familiar, e de inúmeros grupos e iniciativas de acção social disseminados por todo o país”
(Castro, 2000: 52).

A RS assume-se como um fórum de articulação e congregação de esforços. O que se propõe é que em cada comunidade
se criem novas formas de conjugação de esforços, se avance na definição de prioridades e que, em suma, se planeie de
forma integrada e integradora o esforço coletivo através da constituição de um novo mpo de parceria entre enmdades
publicas e privadas com intervenção nos mesmos territórios.
A RS surge no contexto de afirmação de uma nova geração de polímcas sociais amvas, baseadas na responsabilização e
mobilização do conjunto da sociedade e de cada individuo para o esforço de erradicação da pobreza e da exclusão social
em Portugal. De acordo com Isabel Guerra e José́ Manuel Henriques, consultores do PRS, este programa tem como
finalidade combater a pobreza e exclusão social numa perspemva de promoção do desenvolvimento social. Desta
finalidade decorrem os seguintes objemvos estratégicos: desenvolver uma parceria efemva e dinâmica que armcule a
intervenção social dos diferentes agentes locais; promover um planeamento integrado e sistemámco, potenciando
sinergias, competências e recursos a nível local; garanmr uma maior eficácia do conjunto de respostas nos concelhos e
freguesias.

Pretende-se, assim, com este Programa: (i) induzir o planeamento estratégico participado; (ii) promover a coordenação
das intervenções ao nível concelhio e de freguesia; (iii) procurar soluções para os problemas das famílias e pessoas em
situação de pobreza e exclusão social; (iv) formar e qualificar agentes envolvidos nos processos de desenvolvimento
local, no âmbito da Rede Social; (v) promover uma cobertura adequada do concelho por serviços e equipamentos; (vi)
potenciar e divulgar o conhecimento sobre as realidades concelhias.

A RS assenta num conjunto de princípios de acção que garantem a coerência da estratégia de intervenção e a
funcionalidade do dispositivo criado e das acções desenvolvidas no quadro do Programa. Os princípios são: a
integração, a articulação, a subsidiariedade e a inovação. As características do PRS apontam para que a definição das
suas metas se organizem em torno de duas perspetivas, uma relativa aos resultados substantivos do programa e outra,
de carácter operativo, que integra as metas inerentes ao processo (metodologia) de implementação do programa.
Assim, constituem metas do programa para cada concelho: (i) a definição de um modelo de organização e
funcionamento do Conselho Local de Acção Social; (ii) um plano de trabalho do CLAS; (iii) um sistema dinâmico de
informação, nomeadamente nas vertentes de diagnóstico, planeamento e difusão; (iv) um projeto de desenvolvimento
social, articulado, se possível, com os Planos de Desenvolvimento Municipal e outros instrumentos de planificação local
ou regional e de financiamento. Constituem metas (operativas) do Programa a implementação de um sistema de
informação, o apoio técnico e o acompanhamento e avaliação de gestão do programa, assim como a análise e
sistematização da informação concelhia para pistas de diagnóstico nacional e preparatório do PDS e, por fim, a
regulamentação da Resolução com vista à generalização da medida.

Relativamente aos resultados esperados, o Programa define que, num período de dois anos, os concelhos deverão
apresentar os seguintes resultados: (i) constituição da parceria (CLAS e/ou CSF); (ii) regulamento interno; (iii) DS; (iv)
PDS; (v) Plano de Acção (um ano); (vi) sistema de informação; (vii) modelo de articulação para facilitar a articulação e a
cooperação entre as diversas estruturas de parceria; (viii) articulação com outros instrumentos de planeamento (PDM,
Planos Estratégicos, etc.) com vista à promoção das dinâmicas de desenvolvi- mento local.

Quanto aos impactos esperados, a RS tal como está concebida procura produzir mudanças substanciais ao nível
nacional e ao nível local. No plano nacional, a Rede favorece a articulação e a adaptação de políticas e medidas de
âmbito nacional aos problemas e necessidades locais, permitindo: (i) enriquecer o conhecimento e dar visibilidade a

3
realidades locais; e (ii) possibilitar a construção de planos nacionais que contemplem as prioridades e necessidades
locais. No plano local a RS procura qualificar a intervenção social nos locais através: (i) da articulação e adaptação das
políticas e medidas de âmbito nacional aos problemas e necessidades locais e do aumento da capacidade de detecção e
resolução de problemas individuais, gerando respostas especificas para necessidades específicas; (ii) da transformação
da cultura e práticas dos serviços e instituições locais, no sentido de uma maior transparência e abertura a outras
entidades e populações; (iii) da implementação de sistemas de informação eficazes; (iv) do incremento da participação
e envolvimento dos próprios destinatários dos projetos de intervenção.

No que concerne aos destinatários, o Programa da RS considera que existem dois tipos: os diretos e os indiretos. Os
destinatários diretos do programa são os parceiros públicos e privados cuja atividade seja exercida na área geográfica
do concelho e o seu âmbito de intervenção seja relevante para o desenvolvimento social local. Os destinatários
indiretos são as pessoas, famílias e comunidades, às quais se proporciona o acesso a mais e melhores respostas e
serviços, promovendo assim o desenvolvimento social local.

O Programa da RS, visando o desenvolvimento de relações de cooperação entre organismos públicos e a iniciativa
social privada, bem como o incentivo ao desenvolvimento de dinâmicas de articulação e planificação da intervenção
social a nível dos concelhos e das freguesias, constitui-se como uma medida estruturante do conjunto da intervenção
social no plano local e nacional, suscetível de provocar importantes saltos qualitativos. Neste contexto, para atingir os
objetivos da RS, o Programa propõe uma estratégia participada de planeamento cujos instrumentos fundamentais são
o Diagnostico Participado e o PDS. O Programa da RS é, desde modo, encarado como um processo partilhado,
consubstanciado num efetivo trabalho de parceria que pretende promover o desenvolvimento social de um
determinado território, procurando dinamizar formas de planeamento da intervenção social que oriente o trabalho
realizado pelas várias entidades que trabalham neste domínio.

A Rede Social da Guarda

Antecedentes

A ADM ESTRELA, Associação de Desenvolvimento e Melhoramentos, ciente da importância da RS enquanto processo de

empowerment, de capacitação dos atores do território e da mais-valia e necessidade de implementação da mesma no
concelho da Guarda, em articulação com a Câmara Municipal da Guarda, apresentou o projeto de candidatura para
promover a RS neste concelho. O processo de implementação iniciou-se em Abril de 2004 e terminou em Junho de
2006.

O processo de animação e de implementação da Rede Social

A fase de preparação, animação e mobilização dos stakeholders do território, que antecedeu o processo de pré-
diagnostico social, consistiu, essencialmente, num espaço de animação e sensibilização (em formato de sessões de
trabalho) em torno de conceitos como a motivação, a participação, o empowerment, o respeito pelas diferenças, a
partilha, a articulação e a inovação. O objetivo era o de mobilizar esforços, concertar vontades, pessoas, entidades e
sinergias em torno de um projeto comum, a RS do concelho da Guarda.

Em paralelo, foi iniciado o pré-diagnóstico social que, ao contrário do expectável, se caracterizou por períodos de
alguma desorientação, desmotivação, desconfiança e de mobilização para o “caos”. Expectativas elevadas, diferentes
posturas e percepções sobre o processo – decorrente também da diversidade e diferente cultura das instituições
representadas no CLAS – fizeram, e bem, que a equipa da RS da Guarda tivesse que redefinir, em colaboração com a
equipa de acompanhamento e avaliação – UBI-CES –, as futuras acções a implementar. A equipa teve de encontrar
outras metodologias de trabalho, outras formas para transmitir confiança e valorizar os agentes de terreno e passar-
lhes essa confiança, delineando em conjunto outro caminho no trabalho em parceria. De salientar que muitos dos
agentes nunca tinham sido ouvidos em processos de desenvolvimento e, como tal, subvalorizavam a importância da
sua participação no processo.

Ultrapassadas as dificuldades, a fase de elaboração do DS, do PDS e dos planos de acção pautaram-se por uma maior
abertura ao exterior, envolvendo mais agentes-chave (ainda que por determinação do Programa da RS não pudessem
pertencer ao CLAS), que, por seu lado, desenvolveram um processo de sensibilização e mobilização de outras

4
entidades, pessoas e recurso. Foram constituídos grupos de trabalho com actuação nas freguesias do concelho,
agrupadas de acordo com o princípio da proximidade geográfica. E em simpáticos finais de tarde com alguma
informalidade (disposição de espaço e linguagem acessível), sem perder a cientificidade e qualidade exigida no
processo, foram-se criando laços e construindo, de novo, sólidas bases de trabalho.
As fases de elaboração do DS, do PDS e dos planos de acção foram fases de confiança de pensamento, de planeamento
e de decisão colectiva, ou seja, foram fases de “pôr em comum”. De todo o processo destacam-se, em seguida, alguns
dos pontos fortes (aspetos que conduziram ao êxito) e alguns constrangimentos sentidos ao longo do processo de
implementação da RS do concelho da Guarda. Mais do que demonstrações de fracassos ou sucessos, são pontos de
alerta para atuais e futuros processos de desenvolvimento social que se pretendem participativos, dinâmicos e
empreendedores.

Fatores de sucesso

(i) Envolvimento de agentes externos ao CLAS;

(ii) participação ativa dos membros do núcleo executivo em todas as acções desenvolvidas, nomeadamente nos grupos
de trabalho temáticos e nas sessões realizadas nas freguesias;

(iii) competências técnicas e relacionais da técnica da RS e da equipa de back-office da ADM Estrela (entrega,
motivação, convicção e empenhamento);

(iv) acompanhamento e participação da técnica do ISS da equipa de acompanhamento e avaliação do UBI-CES, em

momentos cruciais do processo de animação e implementação da RS;

(v) empowerment: mais do que um princípio, um dos instrumentos mais valiosos;

(vi) responsabilização, divisão de tarefas, partilha na tomada de decisão entre os elementos do CLAS.

Constrangimentos

(i) Promovida por uma Associação, ainda que com a participação da Câmara Municipal, o processo de mobilização e
implementação da RS não tem a mesma força aglutinadora dos agentes do território;

(ii) deveria existir um processo prévio à implementação no território da RS, uma fase anterior à elaboração do pré-
diagnostico, que tivesse por objetivo a sensibilização e a mobilização dos agentes do território. Na RS da Guarda esse
processo foi feito, mas retirou tempo ao pré-diagnostico social (o programa da RS tem tempos definidos para a
produção dos documentos);

(iii) a “obrigatoriedade produtiva” /resultados (do pré-diagnostico social, DS, PDS e planos de acção) no mesmo
período de tempo, definido a nível nacional, sem ter em conta as especificidades de cada território (número de
freguesias, cultura de parceria, grau de envolvimento em processos participativos, etc.).

Em síntese, as metas foram atingidas, o programa foi comprido, mas ficaram no território, acima de tudo, olhares
críticos, vozes participativas, agentes de animação, parcerias ativas e a consciência de que o desenvolvimento social
está, necessariamente, articulado com as dinâmicas territoriais.