1004-Manual Do Candidato - PolItica Internacional

Poltica Internacional
Cristina Soreanu Pecequilo

Ministrio das
Relaes Exteriores
Ministro de Estado
Embaixador Antonio de Aguiar Patriota
Secretrio-Geral
Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira
Presidente
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais
Diretor
Nome do Diretor
Centro de Histria e Documentao Diplomtica
Diretor
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada
ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a fnalidade de levar sociedade civil informaes
sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso
promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes interna-
cionais e para a poltica externa brasileira.
Fundao Alexandre de Gusmo - FUNAG
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 - Braslia - DF
Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847
Fax: (61) 3411-9125
Site: www.funag.gov.br
2
a
Edio Atualizada
Fundao Alexandre Gusmo
Braslia 2012
Direitos reservados
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Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Jess Nbrega Cardoso
Rafael Ramos da Luz
Wellington Solon de Sousa Lima de Arajo
Reviso:
Programao Visual e Diagramao:
Grfca e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2012
M217
PECEQUILO, Cristina Soreanu.
Manual do Candidato Poltica Internacional / Cristina Soreanu Pecequilo -- Braslia :
FUNAG, 2012.
354 p.; 22,5 cm.
ISBN: 978-85-7631-404-2
1. Poltica Internacional. 2. Tribunal Penal Internacional (antecedentes histricos). 3.
Poltica Externa (Estados Unidos). I. Fundao Alexandre de Gusmo.
CDU: 343.17(100)
Ficha Catalogrfca elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Existem duas respostas frequentes para qualquer evento
histrico, ambas inapropriadas, seno totalmente equivocadas:
dizer que tudo mudou ou dizer que nada mudou.
Fred Halliday, 2002.
A meus pais
Professora de Relaes Internacionais da Universidade Federal de So
Paulo (UNIFESP).
Pesquisadora Associada do Ncleo Brasileiro de Estratgia e Relaes
Internacionais (NERINT/UFRGS) e dos Grupos de Pesquisa Insero
Internacional Brasileira:
Projeo Global e Regional da UNIFESP/UFABC e Relaes Internacionais
do Brasil Contemporneo da UnB.
Mestre e Doutora em Cincia Poltica pela FFLCH/USP.
Autora de diversos livros e artigos sobre as Relaes Internacionais
Contemporneas e a poltica externa do Brasil e dos EUA.

E-mail: crispece@gmail.com
Embaixador Georges Lamazire
Diretor do Instituto Rio Branco
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) retoma, em importante iniciativa, a pu-
blicao da srie de livros Manual do Candidato, que comporta diversas obras dedicadas a
matrias tradicionalmente exigidas no Concurso de Admisso Carreira de Diplomata. O pri-
meiro Manual do Candidato (Manual do Candidato: Portugus) foi publicado em 1995, e
desde ento tem acompanhado diversas geraes de candidatos na busca por uma das vagas
oferecidas anualmente.
O Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, cumpre ressaltar, refete de maneira
inequvoca o perfl do profssional que o Itamaraty busca recrutar. Refro-me, em particular,
sntese entre o conhecimento abrangente e multifacetado e a capacidade de demonstrar
conhecimento especfco ao lidar com temas particulares. E assim deve ser o profssional que
se dedica diplomacia. Basta lembrar que, em nosso Servio Exterior, ao longo de uma carreira
tpica, o diplomata viver em diversos pases diferentes, exercendo em cada um deles funes
distintas, o que exigir do diplomata no apenas uma viso de conjunto e entendimento am-
plo da poltica externa e dos interesses nacionais, mas tambm a fexibilidade de compreender
como esses interesses podem ser avanados da melhor maneira em um contexto regional
especfco.
Nesse sentido, podemos indicar outro elemento importante que se encontra sempre
presente nas avaliaes sobre o CACD: a diversidade. O Itamaraty tem preferncia pela diver-
sidade em seus quadros, e entende que esse enriquecimento condio para uma expresso
externa efetiva e que faa jus amplitude de interesses dispersos pelo pas. A Chancelaria
brasileira , em certo sentido, um microcosmo da sociedade, expressa na mirade de diferen-
tes divises encarregadas de temas especfcos, os quais formam uma composio dos temas
prioritrios para a ao externa do Governo brasileiro. So temas que vo da Economia e Fi-
nanas Cultura e Educao, passando ainda por assuntos polticos, jurdicos, sobre Energia,
Direitos Humanos, ou ainda tarefas especfcas como Protocolo e Assistncia aos brasileiros no
exterior, entre tantas outras. Essa diversidade de tarefas ser tanto melhor cumprida quanto
maior for a diversidade de quadros no Itamaraty, seja ela de natureza acadmica, regional ou
ainda tnico-racial. O CACD , em razo disso, um concurso de carter excepcional, dada a
grande quantidade de provas de diferentes reas do conhecimento acadmico, buscando
com isso o profssional que demonstre o perfl aqui esboado.
No entanto, o perfl multidisciplinar do Concurso de Admisso Carreira de Diplomata
pode representar um desafo para o candidato, que dever desenvolver sua prpria estratgia
de preparao, baseado na sua experincia acadmica. Em razo disso, o Instituto Rio Branco
e a Funag empenham-se em disponibilizar algumas ferramentas que podero auxiliar o can-
Apresentao
didato nesse processo. O IRBr disponibiliza, anualmente,
seu Guia de Estudos, ao passo que a Funag publica a srie
Manual do Candidato. Cabe destacar, a esse propsito,
que as publicaes se complementam e, juntas, permitem
ao candidato iniciar sua preparao e delimitar os conte-
dos mais importantes. O Guia de Estudos encontra-se
disponvel, sem custos, no stio eletrnico do Instituto Rio
Branco e constitudo de coletneas das questes do con-
curso do ano anterior, com as melhores respostas selecio-
nadas pelas respectivas Bancas.
Os livros da srie Manual do Candidato, por sua vez,
so compilaes mais abrangentes do contedo de cada
matria, escritos por especialistas como Bertha Becker (Ge-
ografa), Paulo Vizentini (Histria Mundial Contempornea),
Evanildo Bechara (Portugus), entre outros. So obras que
permitem ao candidato a imerso na matria estudada
com o nvel de profundidade e refexo crtica que sero
exigidos no curso do processo seletivo. Dessa forma, a ade-
quada preparao do candidato, ainda que longe de se es-
gotar na leitura das publicaes da Funag e do IRBr, deve
idealmente passar por elas.
Introduo
Captulo 1 - As Relaes Internacionais
1.1 As Bases da Disciplina
A) Conceitos e Atores
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX
B.1) O Realismo Poltico
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia
B.3) O Marxismo e as Vises Crticas
1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses (1989/2012)
A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o Momento Unipolar
B) A Globalizao e a Regionalizao
C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um Outro Mundo Possvel
D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Poder e a No Polaridade
Captulo 2 - O Sistema Internacional Ps-Guerra Fria (1989/2012)
Parte I - O Ocidente e a Rssia
2.1 Os Estados Unidos
A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992)
B) Bill Clinton e o Engajamento e Expanso (1993/2000)
C) George W. Bush (2001/2008)
D) Barack Obama (2009/2012)
2.2 A Europa e a Integrao Regional
A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht (1989/1992)
B) De Maastricht a Lisboa (1992/2009)
C) A Crise da Zona do Euro (2009/2012)
2.3 Da URSS Rssia
A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991)
B) Alinhamento e Crise (1992/1999)
C) Autonomia e Pragmatismo (1999/2012)
Sumrio
Parte II - O Mundo Afro-Asitico
2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano
A) O Japo
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana
C) A China
D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto
2.5 A frica
A) Um Balano das Crises e Mudanas (1989/2012)
B) O Renascimento Africano
2.6 O Oriente Mdio e a sia Central
A) O Processo de Paz Israel/Palestina
B) O Ir e a sia Central
C) A Primavera rabe

Captulo 3 - As Relaes Internacionais do Brasil
Parte I - Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos
3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989)
3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria (1990/2002)
3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Combinados (2003/2012)
Parte II - O Brasil e as Amricas
3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a Amrica Latina
A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e NAFTA (1989/1992)
B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA (1993/2000)
C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico Brasil-EUA (2001/2008)
D) A Agenda de Barack Obama (2009/2012)
3.5 O Espao Sul-Americano
A) O Cone Sul
A.1) O Mercosul
A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias Complementares:
Paraguai, Uruguai e Chile
B) A Regio Andina
C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA e a Unasul
Captulo 4 - O Brasil e o Mundo
4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul
A) IBAS
B) Os BRICS
C) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desenvolvimento e os PMDRs
4.2 O Eixo Vertical: a Cooperao Norte-Sul
A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Ocidental
B) O Japo
C) O G4
Captulo 5 - O Brasil e o Multilateralismo
5.1 As Naes Unidas
A) Agenda, Reforma e Estrutura
B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais
B.1) Meio Ambiente
B.2) Os Direitos Humanos
C) As Operaes de Paz
5.2 A Agenda de Segurana Internacional
5.3 A Economia Global
A) A OMC e o G20 Comercial
B) O Sistema de Bretton Woods e o G20 Financeiro
Concluso
Referncias Bibliogrcas
15
Em 2009, quando da publicao da primeira edio deste Manual de Poltica Internacio-
nal, o sistema mundial se encontrava em meio a negociaes poltico-econmicas que visa-
vam superao da crise iniciada em 2008 nos Estados Unidos (EUA), com extenso Europa
Ocidental e a zona do euro. Em um cenrio de incertezas, as naes emergentes representa-
das pela sigla BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) ainda sofriam os efeitos destas instabilidades,
mas demonstravam que, diferente de dcadas passadas, estavam menos vulnerveis a estes
desequilbrios e mais preparadas para contribuir com a superao das difculdades.
Ao mesmo tempo, a ascenso de Barack Obama ao poder parecia indicar que esta su-
perao da crise viria por meio de esforos coordenados e compromissos compartilhados,
associado reforma e atualizao dos organismos multilaterais. A era do unilateralismo e da
Guerra ao Terror de George W. Bush, que gerara duas operaes militares no Oriente Mdio, no
Afeganisto e no Iraque, encontrava um ponto de infexo. Guardadas as propores, o cen-
rio de alguma forma se assemelhava ao da Queda do Muro de Berlim em 1989, por trazer certo
otimismo entre as naes de que as difculdades poderiam ser superadas. Inclusive, regies
que enfrentavam signifcativas encruzilhadas no incio do ps-Guerra Fria haviam encontrado
certo nvel de estabilidade, como a Amrica Latina e a frica. A despeito da permanncia de
problemas sociais, polticos e econmicos, ambas seguiam alternativas diferenciadas, produto
de mudanas em suas arenas domsticas e relaes externas, iniciando um renascimento. As
tendncias de progresso poderiam prevalecer sobre as de regresso.
Entretanto, como os anos seguintes demonstraram esta polarizao no foi eliminada
medida que assimetrias sociais e polticas permaneceram inalteradas no sistema e muitos
processos sofreram estagnao. Tais processos envolvem desde as reformas em instituies
internacionais, at ajustes de polticas internas dos Estados, e negociaes diplomticas nas
mais diversas esferas. Se eventos como a Queda do Muro, o 11/09 e a Guerra Global contra
o Terror marcaram os primeiros vinte anos depois da Guerra Fria, o trmino da dcada inicial
do sculo XXI caracterizada pela continuidade da acelerao dos fenmenos histricos, a
emergncia do Sul, a crise econmica global e a Primavera rabe. Assim, a poltica internacio-
Introduo
16
nal continuava em ebulio, em resposta a estes sentidos
de permanncia e ao descolamento entre as realidades do
reordenamento de poder mundial e as dinmicas das rela-
es interestatais e transnacionais.
Diante deste contexto, o objetivo desta segunda
edio do Manual, com o apoio da FUNAG (Fundao Ale-
xandre de Gusmo), recuperar, de forma atualizada esta
trajetria do perodo do ps-Guerra Fria desde 1989 at a
primeira metade de 2012. A estrutura do livro, assim como
seu nmero de captulos permanecem os mesmos, mas
foram introduzidas modifcaes de contedo em alguns
subitens. Alm disso, estes mesmos subitens foram realoca-
dos e outros adicionados a fm de abarcar as novas questes
geopolticas e geoeconmicas do cenrio contemporneo:
as dimenses econmicas da crise, as negociaes comer-
ciais e fnanceiras para a sua superao, a diferenciada atu-
ao dos emergentes no cenrio mundial, a atualizao da
poltica externa brasileira e os acontecimentos da Primavera
rabe so algumas das temticas atualizadas e ampliadas.
Em linhas gerais, o primeiro captulo, As Relaes In-
ternacionais, apresenta uma breve discusso sobre as Rela-
es Internacionais, destacando suas principais temticas,
atores e paradigmas, a partir de um prisma mais terico e
conceitual. Alm disso, examina a evoluo da poltica in-
ternacional de 1989 a 2012 e as interpretaes desenvolvi-
das para explicar este cenrio. Tais interpretaes pouco se
modifcaram nos ltimos anos, preservando as tendncias
de debate entre o uni e o multipolarismo e o choque entre
a permanncia das estruturas de poder mundial e as de-
mandas por sua atualizao e democratizao diante dos
inmeros fenmenos sociais, polticos, estratgicos e eco-
nmicos associados aos processos de reordenamento do
poder mundial, envolvendo atores estatais e no estatais.
No Captulo 2, O Sistema Internacional Ps-Guerra
Fria (1989/2012) estas hipteses so avaliadas a partir dos
atores, estando dividido em duas partes: O Ocidente e a
Rssia e O Mundo Afro-Asitico. Na parte I, os subcaptulos
examinam os EUA de Bush pai a Barack Obama, a Europa
e a Integrao Regional, chegando aos acontecimentos da
crise da zona do euro, e a transformao da Unio Sovi-
tica (URSS) Rssia. Por sua vez, a Parte II aborda o Leste
Asitico e o Subcontinente Indiano, examinando o Japo,
a ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico) e a
Pennsula Coreana, a China, a ndia e o Paquisto. A frica, o
Oriente Mdio e a sia Central complementam esta Parte,
avaliando seus processos de crise, estagnao e dinamis-
mo das revolues populares iniciadas em 2010.
Neste contexto, os prximos captulos analisam os
desafos e a agenda do Brasil em sua insero internacio-
nal. Este debate inicia-se no Captulo 3 As Relaes Inter-
nacionais do Brasil, composto por duas partes: Os Prin-
cpios Clssicos e os Temas Contemporneos e O Brasil e
as Amricas. A parte inicial do Captulo traz um panora-
ma das tradies externas do pas, enfatizando o debate
17
contemporneo, atualizado at o governo da Presidente
Dilma Roussef. Por sua vez, a segunda parte examina o
intercmbio bilateral com os EUA, Argentina, Venezuela,
dentre outros, somado s iniciativas de integrao regional
na Amrica do Sul do Mercado Comum do Sul (Mercosul)
Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), e os esforos di-
ferenciados na Amrica Central na forma da Comunidade
de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).
Em O Brasil e o Mundo, que corresponde ao Ca-
ptulo 4, o texto aborda os eixos horizontal e vertical das
Relaes Internacionais, avaliando as parcerias Sul-Sul e
Norte-Sul, em suas dimenses bi e multilaterais. Na agen-
da Sul-Sul iniciativas como o IBAS (ndia, Brasil e frica
do Sul), o BRICS, as relaes com o continente africano
e pases de menor desenvolvimento relativo so analisa-
das. O adensamento do IBAS e dos BRICS um fenmeno
contemporneo e que, em pouco tempo, vem ganhando
espao como fruns de negociao e articulao das na-
es do Sul. No eixo Norte-Sul, as relaes com a Unio
Europeia, o Japo e a experincia do G4 so examinadas.
Por fm, o Captulo 5, O Brasil e o Multilateralismo apre-
senta estudos sobre a atuao do Brasil nas Naes Uni-
das e suas posies, os temas de segurana internacional
e uma discusso sobre a economia global, com destaque
participao do pas nos G20s, comercial e fnanceiro,
a luz do reordenamento do poder mundial e das presses
sobre os Estados e o sistema multilateral.
Desafadora, esta agenda demonstra a existncia de
um mundo ainda em construo neste incio de sculo XXI,
no qual o Brasil pode, e deve, desempenhar um papel deci-
sivo amparado por suas tradies, capacidades, potenciali-
dades e viso de futuro. Para o pas, e seus futuros diploma-
tas, analistas e cidados, o momento traz uma signifcativa
quantidade de indagaes, que somente podero ser res-
pondidas a partir de uma perspectiva autnoma e soberana.
Para a elaborao desta segunda edio, destaca-se
o apoio da equipe de pesquisa composta por alunos do
Curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal
de So Paulo UNIFESP, campus Osasco, Polyana Arthur,
Marcela Franzoni e Mrcio Jos de Oliveira Junior (Turma
2011, Noturno e Integral) e Clarissa Forner e Natasha Ervi-
lha Ortolan (Turma 2012 Integral). O trabalho desta equipe
foi essencial na construo do o texto, com auxlio na atu-
alizao e sistematizao de referncias bibliogrfcas, do-
cumentos e estatsticas. Ao longo do trabalho, sero indi-
cadas as partes nas quais cada um colaborou diretamente.
Na UNIFESP, ainda, cujo curso de Relaes Interna-
cionais encontra-se em seus estgios iniciais no campus
Osasco, em meio a inmeros desafos, preciso agradecer
aos que colaboram com o dia a dia para a consolidao
de um novo espao de refexo sobre a poltica mundial:
aos docentes do curso, Flvio Rocha de Oliveira e Jos Ale-
xandre Altahyde Hage, Valria Curac e ao Anibal Mari (e
Erica e ao Ruy, e todos do corpo tcnico, administrativo
Introduo
18
e acadmico), e last but no least, direo do campus, Pro-
fessora Doutora Ieda Therezinha Nascimento Verreschi e
Professora Doutora Debora Amado Scerni.
Igualmente, estendo meus agradecimentos ao co-
lega Professor Corival Alves do Carmo por sua colaborao
direta neste texto, com a elaborao de materiais de refe-
xo para as discusses sobre a crise econmica nos EUA,
da Zona do Euro e da economia global (em 2.1 e 5.3). Estas
contribuies se estendem aos debates sobre a Venezue-
la e dilogos acadmicos realizados ao longo da elabora-
o de diversos trabalhos em coautoria nos ltimos anos
(e que ajudaram na elaborao da primeira verso deste
Manual em 2009).
Por fm, no possvel encerrar esta Introduo sem
mencionar todos que estiveram presentes na primeira eta-
pa de elaborao deste trabalho: os alunos do curso de
Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulis-
ta UNESP, colegas professores do Departamento de Ci-
ncias Polticas e Econmicas- DCPE, mas em particular
Edna e aos hoje Bacharis em Relaes Internacionais pela
UNESP de Marlia, Alessandra Aparecida Luque, Ellen Cristi-
na Borges Fernandes e Glauco Fernando Numata Batista; e
Mrcia Pires de Campos e ao Dr. Hitoshi, Vanessa, Tais e
Marina pela ajuda e pacincia.
Agosto 2012.
19
As Relaes Internacionais
O estudo da poltica internacional envolve o conhecimento dos acontecimentos, atores,
fenmenos e processos que ocorrem alm das fronteiras dos Estados nacionais. Para analisar
estas dimenses, a disciplina das Relaes Internacionais uma ferramenta essencial. Nas pa-
lavras de Braillard,
Relaes Internacionais (...) constituem um objeto cujo estudo hoje um local privilegiado de en-
contro de diversas Cincias Sociais (...) O que caracteriza propriamente as Relaes Internacionais
o fato delas constiturem fuxos que atravessam as fronteiras (...) Podemos pr em evidncia a
especifcidade das Relaes Internacionais defnindo-as como as relaes sociais que atravessam as
fronteiras e que se estabelecem entre as diversas sociedades. (BRAILLARD, 1990, pp. 82-83 e p. 86)
Neste captulo, os conceitos, atores e teorias desta disciplina so apresentados de forma
introdutria em 1.1
1
. Na sequncia, o item 1.2 discute as principais tendncias da poltica inter-
nacional a partir das interpretaes e hipteses sobre o ps-Guerra Fria.
1.1 As Bases da Disciplina
Traando algumas linhas gerais, os temas examinados neste item so: o Sistema Interna-
cional (SI), os Atores Internacionais (Estados, OIGs, FTs) e as Foras Internacionais.
A) Conceitos e Atores
O primeiro conceito a ser apontado na rea de Relaes Internacionais o do espao no
qual ocorrem as interaes sociais mencionados por Braillard, o do Sistema Internacional (SI).
1 As referncias bsicas para o desenvolvimento deste captulo so Marcel Merle (1981), Duroselle (2000) e BAYLIS and SMITH,
(2001). As partes 1.1 e 1.2 possuem perfl mais terico, buscando apresentar alguns dos principais, conceitos e debates da
rea de Relaes Internacionais, mas sem a pretenso de esgotar o tema ou abordar sua evoluo histrica. Para estes estudos
histricos ver VISENTINI e PEREIRA, 2008.
20
Outros termos que podem ser indicados como sinnimos de
SI so cenrio e ambiente. Sua caracterstica bsica a anar-
quia, representada pela ausncia de um governo ou leis que
estabeleam parmetros regulatrios para estas relaes, em
contraposio ao sistema domstico dos Estados. A partir deste
princpio bsico, a ordem internacional defnida por meio dos
intercmbios e choques que se estabelecem entre os atores da
poltica internacional. O ponto de partida desta viso clssica
o surgimento do Estado Moderno e a Paz de Westphalia em
1648 (o outro marco o Tratado de Utrecht, 1713).
Avaliando o SI
2
a partir desta viso, trs caracters-
ticas defnem este ambiente: a sua dimenso global e fe-
2 A concepo de sistema internacional apresentada por Hedley Bull
(representante da escola realista inglesa e tambm chamado de neogrociano )
distinta desta defnio baseada em Merle. Bull defne o sistema internacional
como um sistema de Estados quando dois ou mais Estados tm sufciente
contato entre si, com sufciente impacto recproco nas suas decises, de tal
forma que se conduzam, pelo menos at certo ponto, como partes de um
todo.(BULL, 2002, p. 15). Na anlise de Bull, o conceito central o de Sociedade
Internacional, como resultante da evoluo da poltica internacional alm das
concepes do realismo hobbesiano (Estado de Natureza) e do idealismo
kantiano. Para o autor, a Sociedade Internacional se constitui quando um
grupo de Estados, conscientes de certos valores e interesses comuns formam
uma sociedade no sentido de se considerarem ligados no seu relacionamento
por um conjunto comum de regras e participam de instituies comuns.
(BULL, 2002, p. 19). Para Bull, trs etapas podem ser identifcadas na evoluo
da sociedade internacional, isto, da sociedade anrquica: a crist (sculos XVI/
XVII), a europeia (XVIII/XIX) e a global (XX). Jackson and Owens (2001) inserem
outras divises nesta evoluo: Grcia Antiga ou Helnica (500-100 a.c),
Renascena Italiana (1300-1500), Europa Pr-Moderna (1500-1650), Europa
Ocidental (1650-1950) e Global (1950 em diante). Para leituras adicionais ver
WIGHT, 2002 e WATSON, 2004.
chada, resultante do processo de expanso do mundo
ocidental iniciada pelas potncias portuguesa e espa-
nhola nos sculos XV e que atingiu no sculo XX o li-
mite de todos os fuxos e Estados que compem o SI; a
heterogeneidade que corresponde s diferenas entre
os atores que ocupam o espao internacional, a diversi-
dade destes mesmos atores (Estados, OIGs e FTs) e dos
fenmenos que ocorrem no ambiente global (igual-
mente conhecidas como foras que se subdividem
em naturais, demogrfcas, econmicas, tecnolgicas
e ideolgicas); e, por fm, a estrutura, que representa a
ordem do SI, ou seja, o Equilbrio de Poder (EP) que se
estabelece entre os Estados e defne uma determinada
hierarquia.
Em termos tericos, o EP um dos principais pila-
res da teoria realista clssica das Relaes Internacionais
do sculo XX, mas suas origens podem ser encontradas
nos escritos de Tucdides (A Guerra do Peloponeso, 2001)
e nas dimenses prticas das relaes intraeuropeias
dos sculos XVII a XIX, sendo o Concerto Europeu es-
tabelecido no ps-Congresso de Viena considerado o
tipo ideal deste modelo. Mas, em que consiste o EP e
qual sua importncia para as Relaes Internacionai
s3
?
3 Bull, inclusive, reconhece a importncia do EP na evoluo e
estabilizao das Relaes Internacionais.
21
Entidades soberanas, os Estados no possuem nenhu-
ma autoridade acima da sua para regular suas relaes no
cenrio internacional, cujo princpio central , como citado,
a anarquia. Diferente do ambiente domstico no qual se es-
tabelecem pactos e/ou contratos para regular as interaes
internas, o mbito externo no possui princpios organizado-
res, assemelhando-se ao Estado de Natureza de Thomas Ho-
bbes. A ordem internacional emerge a partir da dinmica de
competio e choque mtuo entre os Estados que se anulam
mutuamente ao perseguir seus interesses nacionais (a razo
de Estado orienta o seu comportamento). A prioridade pri-
meira a manuteno da soberania e da segurana de cada
unidade poltica individual. Este processo de conteno e dis-
suaso mtuas entre os diferentes polos produz uma condi-
o de estabilidade que se no satisfaz plenamente a todas
as naes, evita a ecloso constante de guerras e o extremo
dos jogos de soma zero. Neste contexto, tais relaes ocorrem
sob a sombra da guerra e visam estabilidade de no a paz,
percebida como um objetivo utpico.
Com o surgimento da arma nuclear, estes equilbrios
se tornaram mais sensveis, dado o poder de destruio
mtua assegurada desta tecnologia. Para se referir a esta
dinmica contempornea, Raymond Aron (2001) faz uso
do termo Equilbrio do Terror que simboliza a possibilida-
de da poltica voltar a ser um jogo de soma zero e o con-
gelamento do poder mundial por aqueles que detm esta
tecnologia, caracterstico de toda a bipolaridade.
Ao longo da histria, trs tipos de ordem podem ser
encontrados: o unipolar,com a proeminncia de um polo
de poder (Imprio Romano); o bipolar, com a existncia
de dois polos principais (Guerra Fria, 1947/1989 entre EUA
e URSS); e o multipolar composto por diferentes polos.
Como indicado, o tipo ideal do EP foi o Concerto Europeu
de 1815 a 1914, composto pelos polos Frana, Gr-Breta-
nha, Prssia (Alemanha depois de 1870 com a unifcao),
Rssia e Imprio Austro-Hngaro
4
. No ps-Guerra Fria, ob-
servam-se articulaes complexas entre os modelos uni e
multipolar (abordado no 1.2).
Defnido o SI, cabe analisar as categorias de atores
que interagem em seu ambiente: os Estados (estatais), as
OIGs e as FTs (no estatais, i.e, que no so Estados).
- Estados Unidades polticas centralizadas surgidas
a partir da Paz de Westphalia em 1648, contrapondo-se s
instncias fragmentadas e no seculares da Idade Mdia.
Os princpios bsicos do Estado Moderno so a territoriali-
dade com base em fronteiras defnidas, a soberania poltica
sobre este territrio, constituindo um governo organizado,
e a existncia de uma populao que habita este espao
4 Mesmo no EP europeu, a Gr-Bretanha possua uma posio mais destacada
do que estes outros polos devido a seu poder poltico-econmico e, durante
o sculo XIX, construiu sua hegemonia na era que fcou conhecida como
Pax Britannica. Porm, sua ttica de ao preservava o EP (isolamento
esplndido), atuando como mantenedora do equilbrio e reguladora de suas
aes (primus inter pares).
As Relaes
Internacionais
22
geogrfco. Juridicamente, os Estados reconhecem-se mu-
tuamente, respeitando seus limites territoriais (respeito aos
princpios de no interveno e no ingerncia), e estabe-
lecem relaes diplomticas entre si. Em sntese, trs com-
ponentes materiais compem estas unidades polticas, o
territrio, a populao e o governo. Todos os Estados so,
portanto, soberanos dentro de seu determinado territrio.
Ainda que os Estados sejam iguais de direito, no o
so de fato. As diferenas referem-se a suas histrias (pro-
cesso de construo e idade como Estados Westphalianos),
constituies domsticas (regimes, formas de governo e di-
nmica dos atores da sociedade civil
5
) e a seus recursos de
poder. Na medida em que o poder um elemento essen-
cial da poltica (seja ela domstica ou internacional), a posse
destes recursos por um determinado Estado delimita sua
capacidade de atuao e projeo no sistema e sua medida
de vulnerabilidade. Estes elementos correspondem ao nvel
de autonomia.
A anlise dos recursos de poder disposio do
Estado deve levar em conta duas dimenses, a da posse
e a da converso dos recursos. A partir desta premissa
preciso fazer a distino entre o poder potencial de um
Estado, aquele que existe em sua condio bruta, e o seu
5 Os partidos polticos, os grupos de interesse e a opinio pblica nacional,
alm de atores individuais compem as foras da sociedade civil.
poder real, defnido por sua capacidade de converso.
Exemplifcando: um Estado pode ser detentor das maio-
res reservas petrolferas do mundo, mas se no possuir
capacidade tecnolgica para explorar este recurso, o seu
potencial energtico no se concretizar em recursos
disposio de sua populao.
Outra distino a ser realizada quanto ao poder refe-
re-se tipologia dos recursos: o poder duro (hard power) e
o poder brando e de cooptao (soft and cooptive power)
6
.
O poder duro corresponde aos recursos de carter tradi-
cional: dimenses territoriais, posicionamento geogrfco,
clima, demografa, capacidade industrial instalada, dispo-
nibilidade de matrias-primas e status militar. Por sua vez,
o poder brando e de cooptao refere-se s fontes de po-
der econmicas, ideolgicas, tecnolgicas e culturais que
correspondem capacidade de adaptao, fexibilidade e
convencimento de um determinado Estado sobre seus pa-
res. A habilidade poltica, da disseminao de valores e de
produo de modos de vida (modelos ideolgicos) insere-
-se nesta dimenso. Em 2009, em uma discusso mais re-
lacionada s perspectivas da poltica externa dos EUA (ver
2.1), introduziu-se o conceito de poder inteligente (smart
power), que se relaciona juno equilibrada das fontes
de poder duro e brando na ao dos Estados. Tendo como
6 Esta classifcao desenvolvida por Nye Jr (1990).
23
base estes recursos, algumas categorias de Estado podem
ser identifcadas
7
:
- Superpotncias ou Potncias Globais, que detm
recursos nestes dois nveis, exercendo e projetando seu
poder de forma multidimensional em nvel mundial, o que
lhes capacita ao exerccio da hegemonia. O grau de auto-
nomia elevado, mesmo que estas naes eventualmen-
te possuam vulnerabilidades especfcas (como os EUA e
o petrleo). Os recursos brando e duro so utilizados de
forma alternada, ou simultnea, para a realizao de seus
interesses nas relaes estatais e no estatais;
- Potncias Regionais, com capacidade para ao
em nvel regional em suas respectivas esferas de infun-
cia, com menor disponibilidade de recursos que as naes
de projeo global. Sua presena defnidora do equilbrio
ou do desequilbrio em seu espao geogrfco (Estados
piv). Detm quantidade razovel de poder brando e duro,
mas com defcincias de capacitao em algumas reas.
Pode-se inserir uma defnio adicional neste grupo, iden-
tifcando potncias regionais localizadas no mundo desen-
volvido (Alemanha e Japo, por exemplo) e as naes em
desenvolvimento (Brasil, China e ndia).
7 Estas categorias, assim como as de recursos de poder, possuem diferentes
interpretaes e nomeaes dependendo dos autores. Os debates do 1.1
encontram-se em maior extenso em PECEQUILO, 2008.
Avaliando as naes em desenvolvimento do Sul, clas-
sifcaes alternativas so as de Grandes Estados Perifricos
(GEP
8
), Potncias Mdias e Pases Emergentes (termos como
pases baleias e continentais eram utilizados, mas se tornaram
menos frequentes). Devido a sua condio, estes Estados pos-
suem caractersticas paradoxais: ao mesmo tempo em que
detm quantidade signifcativa de recursos de poder duro, sua
capacitao branda apresenta vulnerabilidades. Outro termo
que passou a ser aplicado a estas naes de novo Segundo
Mundo (durante a Guerra Fria o termo correspondia ao mun-
do comunista) referente aos emergentes (KHANNA, 2008). O
Primeiro Mundo mantm-se como dos pases desenvolvidos
e o Terceiro Mundo abrigaria as naes mais pobres, tambm
conhecidas como Pases de Menor Desenvolvimento Relativo
(PMDR). Esta diferenciao entre Segundo e Terceiro Mundo
no aceita de forma ampla, havendo a preservao do con-
ceito do Terceiro Mundo como mundo em desenvolvimento
que abarca os GEPs aos PMDRs
9
.
- Papel Local/Restrito pases de baixa projeo
global e regional, cujas polticas externas tradicionalmente
8 Os Grandes Estados Perifricos (GEP) so aqueles pases no desenvolvidos
de grande populao e de grande territrio no inspito, razoavelmente
passvel de explorao econmica e onde se constituram estruturas
industriais e mercados internos signifcativos (GUIMARES, 1999, p. 21).
9 Neste texto, optou-se por utilizar a opo Estado emergente, em
desenvolvimento, Terceiro Mundo e GEP para naes como Brasil, China,
ndia e Rssia, e PMDRs para os mais pobres.
As Relaes
Internacionais
24
so satlites destes outros nveis e que exercem um papel
limitado, restrito a seu espao fsico. Duas categorias po-
dem ser identifcadas: a dos pases menores e estabiliza-
dos, como o Chile, e a de Estados menos desenvolvidos e
com elevada vulnerabilidade, vide Haiti. Esta segunda cate-
goria corresponde aos PMDR e, na classifcao da poltica
externa norte-americana, aos Estados falidos.
Porm, os Estados no se constituem nos nicos
atores das Relaes Internacionais, apesar de se mante-
rem como os principais. O campo dos atores no estatais
divide-se em Organizaes Internacionais Governamentais
(OIGs) e as Foras Transnacionais (FTs).
- Organizaes Internacionais Governamentais ou
Intergovernamentais (OIG) referem-se aos grupos polti-
cos formados por Estados que ganharam impulso a partir
de 1945 no encerramento da Segunda Guerra Mundial.
Seu antecedente contemporneo foi a Liga das Naes
proposta pelo Tratado de Versalhes a partir dos Quatorze
Pontos de Woodrow Wilson (para a contextualizao hist-
rica ver VISENTINI e PEREIRA, 2008).
Naquele momento, as OIGs surgem como espa-
os de negociao diplomtica e construo de consen-
sos, estabelecendo relaes diretas entre os Estados que
facilitem a mediao de suas relaes, a cooperao e a
perseguio de objetivos comuns. Estes fruns multilate-
rais permitem o aumento dos contatos entre as unidades
polticas e canais alternativos de ao. As OIGs atuam em
dimenses diversas da poltica internacional, dividindo-
-se segundo seus propsitos e extenso (esfera de ao,
membros e dimenso): as de Propsito Abrangente (PA)
e as de Propsito nico (PU) e as Globais e Regionais. A
ONU, por exemplo, uma PA global, enquanto o FMI e a
OMC so OIGs de PU global. Em termos regionais, a OTAN
apresenta PU, enquanto a UE e o Mercosul seriam PAs.
Formadas por Estados, as OIGs possuem uma rela-
o complexa e paradoxal com seus membros fundadores.
medida que se comprometem com as OIGs, os Estados
concordam em abrir mo de parte de sua soberania e a
respeitar a Carta/Tratado que constituem estas instituies.
Com isso, as OIGs ganham autonomia para discutir e pro-
por polticas, fortalecendo seu papel como frum de ne-
gociao e tomada de decises. Esta autonomia relativa
medida que o seu funcionamento depende da ao dos
Estados membros que contribuem para a sua manuteno
em diversas reas, desde a fnanceira at a militar e estra-
tgica. O poder das OIGs no se sobrepe soberania dos
Estados, o que gera, por vezes, desrespeito a suas decises
e prescries. No so inditas as oportunidades nas quais
os pases alegam questes de segurana e interesse nacio-
nal para ultrapassar o mbito multilateral e agir individual-
mente. A ao dos EUA na conduo da Guerra do Iraque
2002/2003 ilustra esta situao, como abordado no item
2.1, e os dilemas associados preservao da credibilidade
e integridade destas OIGs.
25
preciso igualmente fazer uma distino entre as pers-
pectivas que os Estados de diferentes portes trazem para o
mbito multilateral. Para as naes menores, as OIGs so
elementos essenciais de ao, uma vez que o multilatera-
lismo permite sua atuao mais equilibrada e equitativa no
sistema internacional diante das naes mais fortes e permi-
te a insero de demandas e reivindicaes nestes espaos.
Para os Estados com maiores recursos, alm de funcionarem
como canais diplomticos, as OIGs podem ser criticamente
percebidas como meios alternativos de presso e exerccio
de poder.
Existe, assim, uma relao ambgua entre as OIGs e
os Estados, sustentada em uma dinmica de autonomia e
dependncia, de igualdade e presso. Estas difculdades
no eliminam o papel fundamental que estas instituies
desempenham na poltica mundial contempornea e sua
relevncia para as Relaes Internacionais do Brasil em par-
ticular. Superando a lgica de confito do EP, as OIGs so um
mecanismo que facilita as interaes entre os Estados, inse-
rindo, ao lado do confito, possibilidades de cooperao.
- Foras Transnacionais (FTs) Pertencentes catego-
ria dos atores no estatais, as FTs diferenciam-se das OIGs
por representar fuxos privados mltiplos ligados socieda-
de civil (comunicaes, transportes, fnanas e pessoas) que
afetam a poltica dos Estados tanto positiva quanto nega-
tivamente. O progresso tecnolgico permitiu a acelerao
deste fenmeno, dinamizando sua intensidade e relevncia
na poltica internacional. As Organizaes No Governamen-
tais (ONGs), as Multinacionais (ou Companhias Multinacio-
nais ou Transnacionais, CMNs ou CTNs), os Grupos Diversos
da sociedade civil e, por fm, a Opinio Pblica Internacional
representam as FTs.
Analisando-as individualmente, as ONGs represen-
tam foras da sociedade civil, entidades no lucrativas
podendo ser locais, regionais ou mundiais, detendo ca-
rter privado, espontneo e solidrio. A base de sua uni-
dade so valores comuns e a busca da conscientizao,
focando em reas como o meio ambiente e os direitos
humanos, aes comunitrias. Ocupando espaos tra-
dicionalmente no atendidos pelo Estado, as ONGs ga-
nharam impulso considervel com o fm da Guerra Fria.
Positivamente, incentivam a cidadania e a participao
popular, mas do lado negativo podem atuar como pode-
res paralelos (em particular em pases em desenvolvimen-
to). Dentre as ONGs mais conhecidas podem ser citadas
a Cruz Vermelha, o Greenpeace, a Anistia Internacional,
o Human Rights Watch e a Fundao Mata Atlntica, o
Banco do Povo, dentre outros.
As Companhias Multinacionais ou Transnacionais (CMNs
ou CTNs) so empresas de atuao global em diversos Estados,
cuja sede localiza-se em um determinado pas de origem. Ao
se instalarem em naes fora desta base nacional, as CMNs se-
guem as regras destes Estados e infuenciam, principalmente
em pases menores, a poltica interna destas naes por conta
As Relaes
Internacionais
26
de questes tributrias e fnanciamentos. Para os Estados mais
poderosos, representam, mesmo que indiretamente, fontes de
poder brando.
Os Grupos Diversos da Sociedade Civil correspon-
dem a sindicatos, Igrejas, Partidos Polticos, Mfas, Grupos
Terroristas. A Opinio Pblica Internacional ainda um mo-
vimento embrionrio, mas que com as interaes cada vez
mais rpidas das comunicaes e transportes tem desen-
volvido um perfl prprio. As manifestaes globais contra
Guerra do Iraque em 2003, a defesa do meio ambiente so
alguns acontecimentos relacionados a esta consolidao.
Finalmente, preciso discutir o papel das Foras
Internacionais, tambm chamadas de fatores ou aconte-
cimentos, e que correspondem a aes dos agentes inter-
nacionais e a fenmenos que independem de sua deciso.
Cinco foras podem ser citadas: a natural, a demogrfca, a
econmica, a tecnolgica e a ideolgica. Os elementos na-
tural e demogrfco correspondem a dimenses de poder
duro, enquanto as seguintes referem-se ao brando.
A fora natural corresponde aos elementos geogr-
fcos, climticos e de recursos/matrias-primas. Ainda que
os desenvolvimentos tecnolgicos tenham permitido aos
homens melhor administrar estes fatores naturais ao longo
dos sculos, muitos fenmenos continuam no depen-
dendo das aes humanas como terremotos e desastres
naturais similares. A temtica ambiental relaciona-se ma-
neira como as sociedades relacionam-se com a natureza,
gerando efeitos positivos (irrigao em terras de deserto)
ou negativos (aquecimento global).
A segunda fora, o fator demogrfco, refere-se aos
impactos populacionais. Os principais componentes re-
lacionados a este tema so o crescimento populacional
10

e os deslocamentos (migraes). Atualmente, enquanto
algumas naes continuam sofrendo problemas relativos
exploso demogrfca e controle de natalidade no Ter-
ceiro Mundo, os pases do Norte apresentam ndices de
crescimento negativo (e mesmo algumas potncias m-
dias como o Brasil tambm observam declnio populacio-
nal e envelhecimento). O fuxo Sul-Norte das migraes
contemporneas, as questes relativas aos direitos e con-
dies de vida das populaes (representadas pelo ndice
de Desenvolvimento Humano das ONU-IDH), os temas de
sade (HIV/Aids, epidemias de gripe como a suna e avi-
ria, retorno de doenas como tuberculose e poliomielite
em naes pobres) tambm se inserem neste conjunto de
preocupaes.
A terceira fora, o fator tcnico ou tecnolgico,
representada pelo campo das inovaes tecnolgicas, que
10 Os trabalhos de Malthus e a avaliao de que a populao cresce em
proporo geomtrica, enquanto a produo de alimentos em aritmtica
representam algumas das principais preocupaes na passagem do
sculo XIX ao XX. O desenvolvimento da tecnologia, contudo, no levou
confrmao das previses.
27
ao longo da histria do sistema internacional, permitiu s
sociedades que tomaram frente destes processos alarem
posies de destaque no equilbrio de poder mundial. O fa-
tor tecnolgico impacta diretamente as relaes sociais, os
modos de vida e os meios de produo, apresentando pro-
funda interdependncia com a fora econmica que deli-
mita o progresso e a riqueza das naes. A primeira onda de
colonizao martima, as Revolues Industriais (engloban-
do a criao da mquina a vapor na primeira, os desenvol-
vimentos da indstria qumica na segunda, a cientfco-tec-
nolgica na terceira e, possivelmente, a quarta da gentica
e biotecnologia), o avano do poderio blico e estratgico
(advento do poder nuclear e de outros meios de destruio
em massa), a renovao das comunicaes com a internet,
so alguns dos fenmenos que podem ser mencionados de
forma no exaustiva.
No sculo XXI, um conceito que se torna cada vez
mais presente o das guerras cibernticas (cyberwars),
que traz uma ameaa diferenciada segurana dos Esta-
dos. Segundo este conceito, os confitos interestatais as-
sumem uma dimenso virtual, e passam a ser travadas
por meio de invases de computadores, stios ofciais de
governo e empresas, que podem paralisar servios pbli-
cos (energia, transporte, gua) e servios em geral (bancos,
supermercados, escolas). Outras questes relacionadas so
a espionagem, o roubo de dados pessoais e trfco de in-
formaes.
O fator econmico infuencia as esferas sociais, pro-
dutivas, ideolgicas e culturais das sociedades modernas,
resultando em diferentes formas de diviso de trabalho no
cenrio global e na separao interna das classes depen-
dendo do modelo adotado. Durante o sculo XX, dois mo-
delos econmicos confrontaram-se, o capitalista e o socia-
lista. A Guerra Fria representou o auge desta confrontao,
respectivamente entre os blocos liderados pelos EUA e a
antiga URSS, e a precedncia do capitalismo liberal norte-
-americano sobre este outro modo de vida (ver 1.2). Estes
modelos no eram nicos, apresentando variaes: no ca-
pitalismo, alm do norte-americano, a Europa desenvolveu
a socialdemocracia (um capitalismo regulado) e os pases
asiticos um capitalismo de Estado. No campo socialista,
os modelos sovitico e chins apresentavam diferenas.
No sculo XXI, o modelo hbrido da Economia Socialista de
Mercado chinesa ganhou destaque, assim como as teorias
da globalizao e, mais recentemente, da crise.
A fora ideolgica representa o conjunto de valores e
percepes desenvolvidas pelas sociedades humanas para
explicar e compreender sua realidade. As ideologias so
instrumentos de construo poltica e produzem sistemas
de pensamento e agendas capazes de motivar e comandar
Estados e suas populaes (e coopt-los). O liberalismo, o
nacionalismo, o fascismo, o socialismo so exemplos destas
construes e smbolos que prescrevem e orientam certos
modelos de comportamento e modos de vida, sustentan-
As Relaes
Internacionais
28
do paradigmas sociais, culturais e econmicos. A partir
desta breve abordagem, o prximo item apresenta uma
viso panormica das principais correntes tericas da rea.
B) As Teorias: As Origens Clssicas e o Sculo XX
Ainda que o desenvolvimento das Relaes Interna-
cionais como disciplina em separado no quadro das Cincias
Humanas localize-se no sculo XX a partir da ascenso da he-
gemonia norte-americana
11
, as bases de seu pensamento da-
tam das refexes poltico-sociais-econmicas que emergem
a partir do sculo XV. A classifcao destas bases, que origi-
nam as divises tericas do campo das Relaes Internacio-
nais, no so consensuais entre a literatura, havendo uma ra-
zovel quantidade de terminologias para express-las: alguns
autores tendem a dividir as escolas de pensamento somente
entre realismo e idealismo, outros entre realismo, pluralismo e
globalismo, existindo tambm a opo das teorias sistmicas,
da integrao, da paz e confito ou ambientais
12
.
Apesar do predomnio das perspectivas anglo-sa-
xnicas, outras escolas de Relaes Internacionais devem
merecer ateno como as tradies francesa de Pierre Re-
nouvin (1967), Marcel Merle e Jean Baptiste Duroselle, as-
sim como as refexes de Raymond Aron e os estudos cr-
ticos. Ainda que aqui mencionadas, estas escolas e alguns
de seus conceitos no podem ser trabalhados em maior
11 Esta associao leva alguns autores a defnir as Relaes Internacionais
como uma Cincia Social norte-americana (HOFFMAN, 1987).
12 Para estas discusses ver ARON, 2001, KAUPPI and VIOTTI, 2008, DOUGHERTY
and PFALTZGRAFF, 1997.
29
extenso. A opo aqui desenvolvida inspira-se nos estu-
dos Michael Doyle (1997) e de Baylis and Smith (2001) que
agrupam as teorias conforme as linhas clssicas da cincia
poltica, o realismo, o liberalismo e o marxismo
13
.
13 O construtivismo e as abordagens alternativas das Relaes Internacionais
precisam ser mencionados como vises tericas possveis: a sociologia
histrica, a teoria normativa, a teoria feminista, o ps-modernismo e o
ps-colonialismo. O construtivismo ganha cada vez mais espao devido
a seu enfoque sociolgico, focando sua preocupao na construo das
identidades, valores e o estudo da relao entre agentes e estruturas (ver
WENDT, 1999). Estas teorias mais especfcas, entretanto, no sero aqui
abordadas em extenso dado o escopo deste texto.
B.1) O Realismo Poltico

Conhecida como a mais tradicional abordagem
terica das Relaes Internacionais, o Realismo Poltico
sistematiza suas preocupaes em torno de dois concei-
tos-chave, o poder e o confito. A percepo da natureza
humana sustentada em uma avaliao que a identifca
como propensa conquista, egosta e predatria (seguran-
a, glria, prestgio so objetivos a serem perseguidos).
Desde suas fontes clssicas na Cincia Poltica como
Maquiavel e Hobbes, ao anterior estudo de Tucdides sobre
as interaes Atenas e Esparta, passando por Max Weber
e chegando a E.H Carr e Hans Morgenthau no sculo XX,
alm das novas vertentes estruturais e neoclssicas
14
com
Kenneth Waltz, John Mearsheimer, Randal Schweller, Jose-
ph Grieco e Christopher Layne, estas orientaes mantm-
-se praticamente as mesmas, com variaes de nfase.
Avaliando rapidamente esta progresso, como men-
cionado, as origens clssicas do Realismo remetem s refe-
14 De acordo com Tim Dunne e Brian Schmidt (2001), a abordagem realista pode
ser dividida em Realismo Clssico, Realismo Estrutural, Realismo Neoclssico
e Realismo da Escolha Racional. Tambm no se pode esquecer-se da Escola
Inglesa das Relaes Internacionais de Hedley Bull. No campo da guerra e da
segurana, os trabalhos clssicos de Clausewitz, as preocupaes de geopoltica
(Mackinder) e a atualidade dos estudos de securitizao de Barry Buzan e da
Escola de Copenhagen relacionam-se ao campo realista, preservando, contudo,
sua identidade prpria que as aproxima de premissas sociolgicas.
As Relaes
Internacionais
30
xes de Tucdides em Histria da Guerra do Peloponeso (2001)
que examina o confito entre Atenas e Esparta na Grcia. As
formulaes de Tucdides abordam o funcionamento do
mecanismo do equilbrio de poder, demonstrando as intera-
es e choques entre as cidades gregas. O Dilogo Meliano
apontado como um dos exemplos mais claros da dinmi-
ca realista de contraposio de interesses e preparao da
Guerra (ver Dunne e Schmidt, 2001).
Em um diferente contexto e perodo histrico, re-
ferente ao processo de formao dos Estados na Europa
Ocidental, Maquiavel examina em O Prncipe a dinmica da
conquista, manuteno e expanso do poder. O objetivo
da poltica refere-se ao poder e as aes do governante
devem ser julgadas quanto sua efcincia na perseguio
deste alvo especfco
15
.
A estas percepes agrega-se a de Thomas Hob-
bes
16
em O Leviat, cuja imagem do Estado de Natureza
pr-pacto social simboliza o cenrio de anarquia das Re-
laes Internacionais. Soberanos, os Estados organizam-se
dentro de suas fronteiras por meio do contrato, o que esta-
15 As refexes de Weber sobre a separao do poder e da moral e a lgica da
ao poltica tambm se incluem neste campo (tica da responsabilidade
e da convico). Outro elemento essencial do estudo weberiano para a
constituio do Estado Moderno o uso legtimo da fora e a anlise sobre
as formas de dominao derivadas da lei, da tradio e do carisma.
16 Rousseau tambm considerado um autor realista por alguns analistas
como Doyle, Dunne and Schmidt.
belece controles e leis sobre a vida dos cidados. No cam-
po internacional, contudo, prevalece o Estado de Natureza
e competio original, no qual a anarquia fator defnidor
e a guerra uma possibilidade real como um jogo de soma
zero. O EP e a diplomacia tero como funo evitar estas
ameaas constantes de destruio, seja pelo choque de in-
teresses entre os Estados, como pelo estabelecimento de
relaes regulares e mediadas entre os mesmos.
Com a formao dos Estados Nacionais, estas con-
cepes tericas passaram a ganhar uma dimenso prtica
no desenvolvimento das polticas das naes nos sculos
XVII/XIX. Dentre estas, emerge o conceito de Razo de
Estado (raison dtat) francesa desenvolvida pelo Cardeal
Richelieu (1585/1642) que estabelece que os interesses
nacionais do Estado constitudo devem ser buscados de
forma racional, seguindo um clculo de custos e benef-
cios, visando o incremento do poder nacional e sendo
julgados a partir de critrios exclusivamente polticos. Na
Alemanha unifcada de Bismarck (1815/1898), as prticas
do equilbrio de poder e a ao baseada em consideraes
racionais visando o interesse do Estado passam a ser def-
nidas como realpolitik.
A distino entre a baixa e a alta poltica (low and
high politics) tambm emerge no cenrio europeu, iden-
tifcando as esferas da economia e da cultura (low) e da
diplomacia, do poder e da guerra (high). No perodo con-
temporneo, estas classifcaes so intercambiveis com
31
as perspectivas do poder brando e duro, podendo ser per-
cebida a variao em seu peso ao longo dos sculos. Para
a consolidao do Estado, o poder duro estava no ncleo
das preocupaes, mas com a evoluo de suas dinmicas
e a maior complexidade do cenrio, o brando ganhou es-
pao, superando a condio secundria da baixa poltica
(reconhecendo a multidimensionalidade do poder).
A transio do sculo XIX ao XX representada pela
ecloso da Primeira Guerra Mundial (1914/1918), seguida
pela Segunda Guerra Mundial (1939/1945) e a Guerra Fria
(1947/1989) representam a consolidao dupla do realis-
mo e da disciplina das Relaes Internacionais. As refexes
de E. H. Carr em Vinte Anos de Crise (2001) dialogam com os
defensores do idealismo wilsoniano (ver B2). Em sua obra,
o autor oferece sua crtica e diagnstico dos arranjos de
paz ps-1918. Confrontando as utopias realidade, o texto
fundamental na consolidao do pensamento realista,
destacando a necessidade de repensar a poltica a partir
de seu elemento real, qual seja, o poder.
Compartilhando as percepes de Carr de que era
preciso compreender a poltica internacional pelo prisma de
qualquer poltica, o da luta pelo poder, Hans Morgenthau
desenvolve em Politics Among Nations uma teoria que ten-
ta entender a poltica internacional como ela realmente
(MORGENTHAU, 1985, p.17). No livro, o autor defne os seis
princpios do realismo poltico partindo dos pressupostos
clssicos do realismo sobre o confito, a natureza humana, a
autonomia e centralidade dos Estados. Sistematizando bre-
vemente estes princpios, segundo Morgenthau, o conceito-
-chave do realismo poltico o interesse defnido em termos
de poder, meio e fm da ao estatal, e que varia conforme
suas necessidades e contextos histricos.
A prioridade primeira, porm, permanece a mesma:
a preservao da segurana e da soberania. Para defnir ou-
tros componentes deste interesse, o Estado atua como ser
racional, avaliando seus riscos e seus benefcios. A coope-
rao, bi ou multilateral, uma ttica possvel de ao, no
assumindo o carter de valor. Demandas morais e idealis-
tas no devem ser levadas em conta neste processo, uma
vez que a poltica internacional e a domstica representam
esferas separadas e de lgicas distintas.
Estes princpios e a ideologia de um determinado
Estado no podem, ou devem, ser impostas a outras socie-
dades, evitando a pretenso de universalizao de modos
de vida e valores (o que, como ser analisado, contrasta
com algumas das interpretaes liberais e hipteses so-
bre o ps-Guerra Fria). A ordem internacional sustentada
pelo Equilbrio de poder e Morgenthau defne a diploma-
cia como um fator de relevncia na conduo dos Esta-
dos e suas interaes no ambiente mundial. No extremo,
a guerra mantm-se presente como instrumento vivel e,
por vezes, necessrio, de poltica internacional.
Predominantes nos anos 1950 e 1970 estas ava-
liaes sofreram o desafo da emergncia de tendncias
As Relaes
Internacionais
32
contemporneas do liberalismo (B2) e de revises tericas
dentro do realismo a partir dos desenvolvimentos da po-
ltica internacional. Tais desenvolvimentos, principalmente
os da integrao regional e o multilateralismo nas OIGs,
colocam em questo a ao dos Estados somente como
maximizadores de poder e que no valorizam a coopera-
o, abrindo novas perspectivas tericas.
Na dcada de 1970, o Neorrealismo ou Realismo
Estrutural de Kenneth Waltz surge como um desafador
destas premissas clssicas, ainda que compartilhe em larga
medida as vises tradicionais do realismo (anarquia, cen-
tralidade do Estado e EP, no qual a posio dos Estados
defne-se por seus recursos de poder). Man, The State and
War (2001) e Theory of International Politics (1979) so as ba-
ses destas refexes, nas quais se estabelecem os nveis de
anlise, ou trs imagens de Waltz: natureza humana, orga-
nizao interna dos Estados e sistema (estrutura).
Muito resumidamente, de acordo com a viso ne-
orrealista, o sistema internacional a estrutura dentro da
qual se processam as Relaes Internacionais, delimitando
a atuao dos agentes, isto , os Estados, segundo par-
metros da socializao e da competio. O sistema deter-
mina as aes dos atores que, por sua vez, infuenciam as
transformaes da estrutura a partir de suas aes em um
argumento de certa forma circular. A socializao se refere
ao compromisso do Estado a certas regras de conduta e
a competio o EP. Em qualquer uma destas condies,
predomina para os Estados a lgica do self-help (autoaju-
da). De acordo com esta lgica, os Estados somente podem
contar consigo mesmos para sua proteo e sobrevivncia
e, mais do que naes expansionistas, convertem-se em
defensores de posio.
O Realismo Estrutural abre espao para as interaes
interno-externo nos processos de elaborao de polticas
e tomada de deciso, mas no avana muito na resoluo
dos dilemas relativos cooperao dos Estados. A coope-
rao percebida como instrumental, viso que se repete
nas abordagens neoclssicas e racionalistas. Autores como
John Mearsheimer, Christopher Layne, Schweller, Grieco
situam-se nestas dimenses contemporneas do realismo,
tambm no sendo facilmente classifcados: ou seja, alm
de neoclssicos e racionalistas, outros termos a eles asso-
ciados so realistas ofensivos ou defensivos. Mas, como
destacado, medida que no objetivo estender discus-
ses destas particularidades tericas, tenta-se, apenas deli-
near o debate em suas linhas gerais.
Resumindo-as, Dougherty e Pfaltzgraf, assim sinte-
tizam os seis componentes bsicos compartilhados pelas
vises realistas,
(1) o sistema internacional baseado no Estado-Nao
como seu ator-chave (2) a poltica internacional essen-
cialmente confituosa, uma luta por poder em um am-
biente anrquico no qual estes Estados inevitavelmente
dependem de suas prprias capacidades para garantir
sua sobrevivncia (3) os Estados existem em uma condi-
33
o de igualdade de soberania, porm detm diferentes
capacidades e possibilidades (4) os Estados so os ato-
res principais e a poltica domstica pode ser separada
da poltica externa (5) os Estados so atores racionais,
cujo processo de tomada de deciso sustentado em
escolhas que levem maximizao de seu interesse na-
cional (6) o poder o conceito mais importante para
explicar e prever o comportamento dos Estados. (DOU-
GHERTY e PFALTZGRAFF, p. 58).
Adicionalmente, preciso ressaltar que apesar de
seu foco no poder e confito, e no Estado como percebido
pelos itens acima, o realismo sustenta-se como uma ferra-
menta crtica para revelar a jogo dos interesses nacionais
sob a retrica do universalismo. (DUNNE and SCHMIDT,
2001, p. 179). Em outra vertente, as vises liberais procu-
ram ampliar o espectro realista a partir da interao entre
Estados, sociedades, valores e cooperao.
B.2) O Liberalismo, o Idealismo e a Interdependncia
Assim como o nascimento do realismo poltico en-
contra-se condicionado ao surgimento e consolidao do
Estado Moderno, a corrente liberal relaciona-se a um fen-
meno poltico: a ascenso da classe burguesa e seu ide-
rio poltico-social e econmico. Os sculos XVII e XVIII so
marcados pelas Revolues Liberais, a Revoluo Gloriosa
de 1688/89, a Revoluo Americana de 1776 e a Revoluo
Francesa de 1789, orientadas segundo os princpios da li-
berdade, da igualdade, do individualismo e da reforma do
Estado absolutista
17
.
De John Locke a Montesquieu, dos Federalistas
Americanas a Bentham e Mill, o pensamento liberal res-
salta a importncia da lei e da legitimidade que permitem
s sociedades humanas realizar seus potenciais. Embora
compartilhem com o realismo o princpio da anarquia e
mesmo a desconfana sobre o carter da natureza huma-
na, o caminho liberal substitui o confito pela cooperao e
redireciona o contedo do poder para o lucro e benefcios
(gerao de riqueza). Recuando ao pensamento de Gro-
tius, possvel estabelecer tanto dentro quanto fora das
sociedades regras, normas de direito que conduzam a um
17 No campo econmico, Adam Smith representa o pensamento liberal
clssico.
As Relaes
Internacionais
34
ambiente propcio a interaes pacfcas e construtivas (a
inspirao da sociedade internacional de Bull).
No sculo XIX, Immanuel Kant em A Paz Perptua
aborda temas relativos ao cosmopolitismo e a governana
global ao discutir a formao de uma federao de Estados
livres e republicanos. Suas refexes encontram-se nas ra-
zes das teorias de integrao europeia, demonstrando a
capacidade transformadora dos indivduos e seu potencial
para alcanar uma conscincia universal.
No sculo XX, com o Idealismo Wilsoniano, estas
concepes liberais ganham maior destaque, estando re-
lacionadas ao processo de construo de ordem no ps-
-Primeira Guerra Mundial e citada ascenso hegemnica
norte-americana (ver PECEQUILO, 2005). Embora o realis-
mo de Morgenthau reivindique o carter de formulao
terica inicial da rea, a disciplina das Relaes Internacio-
nais emerge como ctedra em separado j nos anos 1920
(HALLIDAY, 1999), consistindo-se na viso americana des-
te campo. Esta viso estabelecida nos Quatorze Pontos
discurso proferido por Woodrow Wilson no Senado dos
EUA em 1918 (tambm conhecido como Programa para a
Paz Mundial) e ser base desta viso terica e do Tratado
de Versalhes (1919).
O idealismo sustenta-se em trs premissas: a demo-
cracia e a disseminao de seus valores, universalizando
prticas legtimas e transparentes entre as sociedades e os
Estados (as democracias no vo guerra umas com as
outras a concluso daqui derivada); a segurana coletiva
para garantir a cooperao e defesa mtua entre as naes,
prevenindo o avano de agressores, a partir da instituio
de um mecanismo coletivo (a Liga das Naes, embrio
da ONU e cuja lgica multilateral estende-se s OIGs em
geral); a autodeterminao dos povos, que estabelece o di-
reito soberania aos povos que detiverem uma identidade
e unidade comum.
As dcadas de 1920 e 1930 assistiram ao colapso
destes arranjos por conta de uma combinao de fatores
como as opes da poltica externa dos EUA, a conjuntura
da Grande Depresso e os fascismos. Em 1939, a Segunda
Guerra parecia encerrar estas prescries idealistas, mas a
constrio da ordem depois de 1945 levou a recuperao de
alguns de seus mais importantes princpios como o multila-
teralismo e a segurana coletiva. Na oportunidade, porm,
a hegemonia, os EUA, buscou corrigir seus erros de 1918,
desenvolvendo o que alguns autores como Ikenberry (2006)
defnem de Internacionalismo Liberal. Este internacionalis-
mo agrega elementos de poder ao idealismo, sustentando a
hegemonia em trs pilares: o estrutural (poder duro), o ins-
titucional e o ideolgico (ambos brandos e de cooptao
representados pelas OIGs e a retrica cooperativa)
18
.
18 Para a Teoria da Estabilidade Hegemnica ver Kindleberger (1973) e
para discusses sobre as aes dos EUA, GILPIN, 2002. Gilpin apresenta
interessante debate terico sobre a Economia Poltica Internacional.
35
Todavia, esta viso no representa uma nova verten-
te terica ou corpo conceitual para o liberalismo, o que se
consolida nos anos 1960 e 1970 a partir das abordagens
de Robert Keohane e Joseph Nye em obras que se tornam
clssicas na rea das Relaes Internacionais: Transnational
Relations, Power and Interdependence e After Hegemony. As-
sim como as discusses sobre o Neorrealismo dominam os
anos 1970 no realismo, as obras de Keohane e Nye, e sua
ponte entre realismo e liberalismo, a partir da introduo
de conceitos como interdependncia e transnacionaliza-
o tornam-se recorrentes no campo liberal. Estas vises
so conhecidas como Liberal Institucionalismo, Neolibera-
lismo ou Paradigma da Interdependncia
Para Keohane e Nye, a evoluo da poltica interna-
cional desde 1945 e as estruturas multilaterais construdas
para organizar as relaes entre os Estados nos mais diversos
campos, incrementou as possibilidades de cooperao en-
tre as naes, reduzindo a incerteza e aumentando a trans-
parncia nas relaes interestatais. A partir destes mecanis-
mos facilitadores, o confito passa a ser secundrio diante da
cooperao, uma vez que os Estados comeam a dar prefe-
rncia a este mbito institucional e mudar a natureza de seu
comportamento voltado apenas para o confito.
Com isso, estabelecido um conjunto claro de re-
gras e princpios, facilitando a ao coletiva. Alm de parti-
ciparem em OIGs, os Estados tambm apoiam a criao de
regimes, regulando suas relaes (a relevncia e a magni-
tude do multilateralismo podem ser facilmente percebidas
nas anlises do Captulo 5). Em defnio bastante conhe-
cida, Krasner afrma que os
Regimes so conjuntos de princpios, normas, regras e
procedimentos de tomada de deciso implcitos e ex-
plcitos em torno dos quais as expectativas dos atores
convergem em uma determinada rea das Relaes
Internacionais e fornecem as estruturas nas quais as re-
laes entre os Estados podem se organizar de maneira
mais completa e equilibrada
19
.
Como resultado deste espiral e disseminao da
cooperao (spillover) e da interligao cada vez maior dos
Estados e suas sociedades, existe a crescente relevncia dos
atores no estatais. Neste contexto mais complexo e multidi-
mensional, os temas clssicos do confito entre os Estados e
os recursos duros comeam a ser acompanhados por preo-
cupaes cada vez mais diversas na economia, na cultura, na
poltica e na sociedade, como democracia, meio ambiente e
direitos humanos. A acelerao do desenvolvimento tecno-
lgico e seus impactos nos fuxos de capital, bens, pessoas e
informao reforam os fenmenos da interdependncia e
da transnacionalizao, elementos essenciais da globalizao.
Em termos conceituais a interdependncia corres-
ponde aos efeitos recprocos que se estabelecem entre
19 KRASNER, 1983, p. 2
As Relaes
Internacionais
36
pases ou entre atores de diferentes pases como produto
do aumento e aprofundamento dos contatos internacio-
nais. Estes contatos ocorrem alm-fronteiras e produzem
situaes de dependncia mtua, abrangendo fenmenos
diversos: socioculturais, polticos, econmicos (comerciais
e fnanceiros), ambientais e tcnicos. Os canais da interde-
pendncia so mltiplos, interestatais, transgovernamen-
tais e transnacionais. Os Estados so afetados e determina-
dos signifcativamente por foras externas, tanto de forma
simtrica quanto assimtrica (dependendo de seu grau de
exposio e vulnerabilidade externa).
O segundo conceito, o de transnacionalizao, rela-
ciona-se interdependncia e emerge da ao dos agen-
tes privados no sistema internacional que se intensifcou a
partir dos desenvolvimentos tecnolgicos e dos fenme-
nos que surgem alm dos Estados e seus limites, mas que
por eles no podem ser controlados. Apesar de nascerem
dentro dos Estados, estes fenmenos ultrapassam suas
fronteiras, sendo representados por quatro fuxos: comu-
nicaes, transportes, fnanas e pessoas (no que se rela-
cionam s foras internacionais e aos atores FTs analisados
no item 1.1 A).
No contexto da globalizao (1.2B), alguns autores
indicam que a correlao destes fenmenos levaria ao de-
saparecimento e superao do Estado, enquanto outros,
incluindo Keohane e Nye, indicam a existncia de uma
transio e convivncia de formas mltiplas e tabuleiros
diferenciados nas Relaes Internacionais. Esta multiplici-
dade refere-se ampliao das questes que interessam
e afetam os Estados alm do poder militar, do incremento
da ao de outros atores, da ampliao das interaes es-
tatais e no estatais e das transformaes das sociedades.
Trata-se de um debate relevante que, como o marxista, de-
monstra a complexidade da poltica internacional.
37
B.3) O Marxismo e as Vises Crticas
Diferente do realismo e do liberalismo que, depois
de suas bases clssicas, desenvolveram concepes teri-
cas especfcas para as Relaes Internacionais, o marxismo
ainda no gerou um enfoque disciplinar claro para a rea
como sustenta Fred Halliday (1999). O domnio do campo
de estudos pela escola norte-americana difcultou o desen-
volvimento de refexes, principalmente ao longo da Guerra
Fria e depois de 1989 dada a queda dos regimes socialistas
como o da URSS e a reavaliao do modelo (ver 1.2C).
Porm, desde suas origens que datam do sculo XIX
com a anlise da Revoluo Industrial, suas transformaes
e a contestao da sociedade burguesa pelo proletariado
nos trabalhos de Karl Marx e Friedrich Engels (O Capital, 18
Brumrio, O Manifesto Comunista so algumas obras que
podem ser mencionada), o marxismo detm preocupa-
es sobre o internacional Assim, esta corrente apresenta
formas crticas de questionamento sobre a realidade e ele-
mentos que compem uma possvel agenda para compre-
end-la. As vises de Marx sobre a economia capitalista e
seu processo de expanso e presso sob outras sociedades
detm um perfl claramente internacional, demonstrando
o poder global deste modo de produo.
Como indica Halliday, o materialismo histrico
uma teoria geral abrangente da ao poltica, social e eco-
nmica, capaz de considerar todos os campos da ao so-
cial (HALLIDAY, 1999, p. 69) que pode nos ajudar a pensar
as Relaes Internacionais e transformar a realidade. Mas,
quais so os pilares que embasam esta refexo? Para Halli-
day, estes pilares so a determinao material, a determi-
nao histrica, a centralidade das classes e a revoluo.
A determinao material refere-se ao peso da eco-
nomia na organizao social, poltica e cultural de uma
sociedade. A estrutura, os meios de produo, determi-
nante na defnio de suas demais formas de reproduo
social e ideolgica (superestrutura). No campo da determi-
nao histrica o que se observa o peso do passado so-
bre a histria presente, no se podendo ignorar o processo
formativo das sociedades para, posteriormente, mud-las.
O processo de evoluo destas sociedades ocorre por
meio do confito, um movimento dialtico, gerado a partir
dos outros dois pilares do pensamento marxista: a diviso
das classes entre burgueses e proletrios, seu antagonismo
natural, e a inevitabilidade da revoluo (que se consiste
em um dos elementos mais criticados desta corrente
20
). No
caso da diviso de classes, Halliday indica que a mesma se
estende ao sistema internacional, entre diferentes burgue-
sias e proletariados nacionais.
20 Dentre estas crticas apontadas por Halliday encontram-se a subestimao
da democracia, da reforma e do nacionalismo e da tecnologia como
elementos de atualizao do capitalismo diante de seus desafadores de
esquerda e de direita.
As Relaes
Internacionais
38
Para Halliday, o potencial do marxismo como instru-
mento analtico reside em sua concepo das interaes
sociais. Autores como Lenin, Rosa de Luxemburgo, Gramsci
oferecem importantes contribuies para o estudo do im-
perialismo, da evoluo do capitalismo e, principalmente
no caso de Gramsci, da construo e exerccio da hegemo-
nia em suas formas concretas e ideolgicas. Abordagens
inspiradas por Gramsci no estudo da reproduo hegem-
nica foram desenvolvidas por autores como Robert Cox
no perodo mais contemporneo, alm da viso da teoria
crtica com Andrew Linklater a partir dos estudos da Escola
de Frankfurt. Dentre os representantes do novo marxismo
encontram-se Bill Warren e Justin Rosenberg
21
.

Alm destas refexes, historiadores como Eric Ho-
bsbawm desenvolvem um pensamento de orientao
marxista e merece destaque a anlise sistmica de Imma-
nuel Wallerstein sobre a evoluo do capitalismo e das
Relaes Internacionais, a Teoria dos Sistemas Mundiais.
Na viso de Wallerstein
22
, o sistema capitalista a fora
motriz do desenvolvimento e sua evoluo poltica e eco-
nmica leva a formao do sistema mundo e fenmenos
contemporneos. A partir deste processo, estabelece-se
uma diviso social de trabalho entre os Estados compos-
21 Para uma anlise mais extensa ver HOBDEN and JONES, 2001.
22 The modern world system, vols. I, II e III so os textos nos quais Wallerstein
desenvolve esta abordagem (WALLERSTEIN, 1980, 1980, 1988).
ta por Estados no Ncleo, na Semiperiferia e Periferia do
cenrio global.
Finalmente, preciso mencionar dentre as vises
tericas de esquerda a Teoria da Dependncia elaborada
pela CEPAL (Comisso Econmica das Naes Unidas para
a Amrica Latina e o Caribe)
23
. Esta teoria sustenta a diviso
estrutural do cenrio entre Norte e Sul (pases desenvol-
vidos e em desenvolvimento). A base do pensamento a
defesa da nova ordem econmica internacional (NOEI) e
do desenvolvimento autctone dos pases do Sul por meio
da superao da deteriorao dos termos de intercmbio
por meio da ao estatal e da substituio de importaes.
A partir deste breve panorama, percebe-se a ri-
queza das Relaes Internacionais e os diversos prismas e
conceitos que ajudam a compreender sua dinmica. Ace-
lerada pelo fm da Guerra Fria, esta dinmica trouxe desa-
fos renovados s linhas tericas e o questionamento das
vises tradicionais. Dentre as correntes examinadas, realis-
mo e marxismo foram considerados superados em 1989,
consolidando a supremacia do liberalismo. Acontecimen-
tos como o 11/09, a desigualdade social, as guerras, a po-
breza, reverteram esta tendncia. Estas oscilaes revelam
a complexidade do perodo e inspiram muitas discusses
23 Ral Prebisch e Fernando Henrique Cardoso so alguns dos representantes
desta corrente.
39
contemporneas, envolvendo a arena mais concreta de
como pensar a ordem internacional. No prximo item, so
examinadas as interpretaes e hipteses sobre a poltica
internacional no ps-Guerra Fria.
1.2 O Ps-Guerra Fria: Interpretaes e Hipteses
(1989/2012)

Ao longo do ps-Guerra Fria, as interpretaes sobre
o funcionamento e a reestruturao da poltica mundial
envolvem diferentes percepes sobre o papel e o peso
dos atores internacionais, estatais e no estatais, fenme-
nos sociais, culturais, polticos e econmico, o novo equil-
brio de poder e a dinmica entre padres de cooperao e
confito em nvel global.
A) O Fim da Histria, a Nova Ordem Mundial e o
Momento Unipolar
No imediato ps-Guerra Fria, em 1989, a publicao
do artigo de Francis Fukuyama, The End of History?, no
peridico The National Interest, ao qual seguiu o livro O
Fim da Histria e o ltimo Homem, sintetizou o sentimen-
to corrente de paz e cooperao que dominava o mundo.
Segundo a hiptese de Fukuyama, a histria, entendida
como a competio ideolgica e concreta entre modelos
alternativos de sociedade teria chegado ao fm em 1989
devido ao desaparecimento do desafo representado pelo
comunismo ao ocidente.
Este desaparecimento era simbolizado pelo predo-
mnio do modelo norte-americano sobre o sovitico e pela
As Relaes
Internacionais
40
adeso deste bloco adversrio, incluindo de seu Estado l-
der, a URSS, a este modelo de forma pacfca, voluntria e
consensual. O resultado desta adeso era a disseminao
e a universalizao dos princpios liberais, na economia e
na poltica. A partir deste compartilhamento de valores, o
confito seria substitudo pela cooperao, permitindo o
estabelecimento de uma era de paz no sistema interna-
cional. Este predomnio revelava o sucesso da estratgia
de expanso do modelo ocidental desenvolvida pelos EUA
ao longo da Guerra Fria como parte da poltica de con-
teno. Desde 1947, a grande estratgia norte-americana
sustentava-se em trs prioridades: a conteno da URSS,
a conteno do comunismo e a disseminao da ordem
liberal democrtica.
O fm da histria simbolizava a concretizao destes
objetivos de forma coordenada e a disposio positiva dos
EUA e seus aliados em integrar seus antigos adversrios em
seu sistema de relaes estatais e multilaterais. No mbito
multilateral, as organizaes internacionais governamen-
tais criadas no ps-Segunda Guerra Mundial preservavam
sua funcionalidade e eram os canais por meio das quais os
EUA exerceram, e continuavam exercendo sua liderana.
A globalizao e a regionalizao reforavam esta unidade
das democracias e a transformao dos tradicionais par-
metros da poltica internacional, favorecendo a coopera-
o em detrimento da guerra.
Diferente de outras eras de ps-guerra, a vitria era
apresentada como um encaminhamento natural da ade-
so do bloco oriental ao ocidental, que no diferenciaria
ganhadores e perdedores, que no gerava a emergncia
de vcuos de poder ou a necessidade de construir uma
nova ordem mundial. Prevalecia um cenrio de estabilida-
de da hegemonia e das estruturas por meio das quais seu
poder era exercido. Segundo Fukuyama,
O triunfo do ocidente, da ideia ocidental evidente, em
primeiro lugar, pela exausto total de alternativas sist-
micas viveis ao liberalismo ocidental (...) O que talvez
estejamos testemunhando no seja somente o fm da
Guerra Fria, ou a passagem de um perodo particular
da histria ps-guerra, mas o fm da histria como tal:
isto , o ponto de chegada da evoluo ideolgica da
humanidade e a universalizao da democracia liberal
ocidental como a forma ltima de governo humano.
(FUKUYAMA, 1989, s/p).
Em termos polticos e econmicos, esta ordem liberal
que passava a ser dominante, seno universal, era caracteri-
zada pelos seguintes padres: na poltica, sociedades aber-
tas, transparentes, livres e sem censura para a organizao
de partidos, grupos e expresso de ideias, que permitiam a
participao de seus cidados em eleies peridicas (as re-
gras do jogo); na economia, tambm uma sociedade livre,
que recuperava as foras e a lgica do mercado como refe-
renciais do sistema produtivo, com um Estado mnimo, de
baixa interveno e presena em temas sociais, de defesa da
abertura econmica e do comrcio sem barreiras.
41
Esta agenda econmica era sintetizada nos precei-
tos do neoliberalismo, implementado desde os anos 1980
a partir das aes de Margaret Thatcher, Primeira-ministra
Britnica, e de Ronald Reagan, Presidente dos EUA. Em am-
bas as naes, ncleo do capitalismo mundial, estas medi-
das de diminuio do Estado, abertura comercial, privatiza-
es, fexibilizao das leis trabalhistas, corte de assistncia
social, desregulamentao haviam surgido para reformar
os Estados de Bem-Estar Social e reduzir custos.
O argumento para estas reformas e o retorno do
Estado mnimo do liberalismo clssico e da mo invisvel
sustentava-se em duas vertentes: primeiro, nos dfcits or-
amentrios gerados pelos programas sociais e, segundo,
na alegao de que as polticas assistencialistas coibiam o
desenvolvimento humano. Para as sociedades em transi-
o, tanto as do Leste quanto as do Oeste pertencentes
ao mundo em desenvolvimento, a agenda neoliberal con-
substanciou-se no Consenso de Washington.
O Consenso de Washington, termo cunhado por
John Williamson, correspondia a um conjunto de dez pres-
cries elaboradas a partir de discusses das principais ins-
tituies econmicas internacionais sediadas em Washing-
ton (FMI e Banco Mundial) para direcionar as reformas dos
pases em desenvolvimento, em particular os da Amrica
Latina, luz de suas reformas estruturais internas e da tran-
sio do ps-Guerra Fria. As dez prescries do Consenso
de Washington eram: disciplina fscal, direito de proprieda-
de, privatizao, desregulamentao, abertura comercial,
atrao ao investimento estrangeiro direto, taxas de juros
favorveis aos investidores estrangeiros e poupana e ta-
xas de cmbio variveis adequadas ao mercado.
Estas medidas que combinaram estudos do Banco
Mundial, FMI e do governo dos EUA foram aplicadas na
Amrica Latina, na frica e nas sociedades em transio do
Leste Europeu. Tanto no ncleo quanto na periferia do ca-
pitalismo mundial, as recomendaes neoliberais tiveram
impactos decisivos para gerar crises sociais, econmicas e
polticas com diferentes perfs e graus de intensidade que
sero abordados ao longo do texto, polarizando defenso-
res e crticos desta agenda.
Bastante populares e difundidas no imediato ps-
1989, estas avaliaes e agendas associadas ao Fim da
Histria foram completadas no binio 1990/1991 pela
hiptese de construo de uma nova ordem mundial.
Contrariando as previses iniciais de que o ps-Guerra
Fria seria uma era de paz, este conceito emerge a partir
da invaso do Iraque de Saddam Hussein ao Kuwait em
1990. Sem entrar em detalhes da dinmica desta invaso
e da posterior Operao Tempestade do Deserto, analisa-
da no item 2.1, importante ressaltar que esta invaso e
a resposta da comunidade internacional foram apresen-
tadas, neste momento, como uma prova no do fracasso,
mas sim do sucesso das hipteses sobre a universalizao
do liberalismo.
As Relaes
Internacionais
42
A invaso foi avaliada como uma exceo regra
da paz, perpetrada por um dirigente autoritrio com pre-
tenses de expanso regional que ignorara as tendncias
positivas do sistema internacional em nome de seus inte-
resses. Uma vez que as demais naes do cenrio compar-
tilhavam de similares regras e valores, a clara agresso de
Hussein a uma nao soberana foi rechaada, com as Na-
es Unidas funcionando como principal frum de debate
e formulao de polticas. Coletiva e consensual, a respos-
ta ao Iraque deu-se dentro dos ditames da ONU, gerando
aes legais e legtimas de defesa do Kuwait por meio de
uma coalizo militar liderada pelos EUA (segurana cole-
tiva). A efcincia da ONU e seus pases membros ao lidar
com o Iraque preconizavam o nascimento de uma nova
ordem mundial, nucleada por esta organizao, e pelos va-
lores e princpios que a regem. Nas palavras de Bush pai,
Este um mundo novo e diferente. Nunca desde 1945 ha-
vamos tido a possibilidade de usar as Naes Unidas da
maneira que foram concebidas: como um centro para a se-
gurana coletiva internacional (...) A tarefa central do mundo
antes, agora e sempre deve ser demonstrar que a agres-
so no ser tolerada ou recompensada (...) As Naes Uni-
das podem ajudar a trazer um novo dia (...) Est em nossas
mos (...) deixar as trevas onde elas pertencem e impulsionar
um movimento histrico em direo a uma nova ordem
mundial e a uma longa nova era de paz. (BUSH, 1990, s/p).
Em termos tericos, as vises do Fim da Histria e da
Nova Ordem Mundial, inserem-se no mbito de uma tradi-
o liberal. No auge destas vises, chegou-se a considerar
que no somente a histria vista como confrontao ide-
olgica havia chegado ao fm, mas que paradigmas tradi-
cionais como o realismo e o pensamento de esquerda no
teriam mais espao no debate poltico. Contudo, mesmo
neste primeiro momento reaes de diversas linhas con-
testaram estas previses.
A despeito das difculdades apresentadas pela es-
querda em se reorganizar luz do declnio sovitico, pen-
sadores como Eric Hobsbawm, Fred Halliday e Immanuel
Wallerstein alertavam sobre as limitaes destas interpre-
taes, em particular a do Fim da Histria, diante de um
cenrio internacional que possua um elevado potencial
de instabilidade devido s assimetrias de poder poltico e
social vigentes. Embora a Guerra Fria tenha se encerrado
como confito entre os sistemas estatais sovitico e nor-
te-americano, eliminando o vis Leste-Oeste, as contra-
dies Norte-Sul (a oposio Primeiro e Terceiro Mundo)
continuavam presentes. Tambm se indagava sobre o Mo-
vimento no alinhado, e era questionado se o discurso de
integrao via adeso ao liberalismo traria a prosperidade
e crescimento prometidos.
Muitos dos confitos sociais, tnicos, polticos,
estratgicos e religiosos que haviam sido congelados
durante a bipolaridade, recuperaram sua lgica, contra-
pondo-se a este suposto cenrio de estabilidade entre as
potncias dominantes, sustentando fortes instabilidades
43
na periferia e na reorganizao de poderes regionais em
suas zonas de infuncia (e levando em conta o declnio
do imprio sovitico).
Wallerstein ainda completa afrmando que a supre-
macia do capitalismo como projeto vencedor diante de
seus dois principais adversrios do sculo XX, o socialista
sovitico (cujas origens so a Revoluo Russa de 1917) e
o fascista alemo-japons dos anos 1930, representava a
contradio fnal do modelo. De acordo com este autor, a
ausncia do contraponto ideolgico ao capitalismo traria a
exacerbao das tendncias de desregulamentao, per-
da de parmetros sociais e lucratividade a ele associadas,
uma vez que no existiria um contraponto e crtica a esta
expanso. Caracterizado por crises cclicas, o capitalismo
teria, talvez, no ps-Guerra Fria a sua crise fnal, uma vez
que seus rumos no seriam corrigidos (o que pareceu se
comprovar com a crise de 2008, defnida como similar e,
por vezes, pior que a Grande Depresso de 1929).
Esta ausncia de alternativas ideolgicas e deba-
tes tambm apresentada por autores norte-americanos
como Ikenberry (2006), que ressaltam a presso pela una-
nimidade de formas de viver e pensar como momentos de
inrcia. Alternativas em construo como o socialismo de
mercado chins que mesclava tendncias capitalistas e so-
cialistas ainda eram vistas como incipientes, havendo um
considervel refuxo do pensamento de esquerda apesar
das tentativas de refexo mencionadas.
Mesmo com o desaparecimento do socialismo de
tipo sovitico, prevaleciam em pases como Cuba e Coreia
do Norte modelos que sustentavam uma linha mais pr-
xima a estas vises, no se deve esquecer os paradigmas
associados socialdemocracia europeia e o capitalismo de
Estado asitico que, mesmo pressionados pelas demandas
neoliberais, tentavam sustentar-se em alguma medida.
Tambm importante ressaltar que mesmo dentro do blo-
co ocidental, naes como a Frana, que tradicionalmente
detinham uma poltica externa autnoma, j expressavam,
suas preocupaes diante da supremacia dos EUA e seu
modelo que, mais adiante, traduzir-se-iam em crticas
hiperpotncia imperial norte-americana, conforme as pa-
lavras de Hubert Vedrine Ministro das Relaes Exteriores
francs em 1999.
Ikenberry, contudo, ressalta que no havia uma ide-
ologia alternativa forte o sufciente capaz de contrapor-se
norte-americana, seja para oferecer-lhe crticas como
para permitir o seu aperfeioamento. Esta ausncia de al-
ternativas somente comea a ser superada a partir da se-
gunda metade dos anos 1990. O marco para o renascimen-
to destas tentativas de repensar o mundo justamente a
crise uma vez que os resultados incipientes das transies
ao modelo ocidental comeam a se tornar mais evidentes,
associados estagnao, desemprego e perda de valores.
A frustrao relativa diante das promessas da prosperida-
de e igualdade da globalizao e a regionalizao sero
As Relaes
Internacionais
44
componentes deste processo. A reao vir tanto da direi-
ta quanto da esquerda nas formas da reviso das polticas
neoliberais, a Terceira Via e o incio da realizao dos Fruns
Sociais Mundiais.
Este vcuo ideolgico era acompanhado pela ma-
nuteno das estruturas hegemnicas de poder comanda-
das pelos EUA que permitiam que a construo do mundo
ps-1989 partisse de um patamar diferenciado de outros
ps-guerras. Neste patamar, prevaleceria a legitimidade e
a legalidade da ordem vigente, sendo tarefa da hegemonia
no mais construir um novo mundo, mas sim reformar e
atualizar o anterior a fm de responder a seus novos desa-
fos e realidades de poder. Tal avaliao de certa forma
acrtica uma vez que considera como natural a preserva-
o do status quo, sem dar conta das alteraes de poder
relativo em curso, referente hegemonia dos EUA e as de-
mais potncias regionais, que colocaram em xeque a esta-
bilidade hegemnica.
Outra reao s vises de cooperao, paz e multi-
lateralismo, prevalecentes nas hipteses do fm da histria
e da nova ordem mundial, nas quais os EUA desempe-
nhavam um papel de parceria com as demais naes do
sistema, nasciam do debate domstico norte-americano.
Enquanto as premissas at aqui analisadas supunham a
preservao do perfl da hegemonia dos EUA conforme es-
tabelecida no ps-1945, caracterizada pelo internacionalis-
mo multilateral e pela construo de canais alternativos de
domnio, que implicava a manuteno da autorrestrio
estratgica e a percepo da ascenso de potncias regio-
nais a leste e oeste, analistas defendiam a retomada de um
padro de expanso de poder e unilateralismo.
A base para a substituio da conteno pela expan-
so residia na percepo de que o sistema internacional
atravessava o que escritores como Charles Krauthammer
defniam como momento unipolar. O momento unipolar
era sustentado na supremacia estratgica, poltica, econ-
mica, mas principalmente militar norte-americana, o que
permitia a emergncia do pas como nica superpotncia
restante do sistema internacional e sua projeo global e
regional. Neste quadro, seria possvel e prioritrio aos EUA
agir de forma unilateral, recuperando seus recursos e mar-
gem de manobra perdida durante a Guerra Fria que levara
a uma acomodao dos interesses nacionais agenda de
aliados e das instituies multilaterais. Segundo Krautham-
mer, a adeso s percepes do fm da histria e da nova
ordem somente agravariam esta acomodao permitindo
que os adversrios dos EUA recuperassem o tempo perdi-
do e posteriormente contestassem a hegemonia.
As razes desta concepo remetem viso das rela-
es norte-americanas defendida por George Washington
no sculo XVIII que ditava a regra das alianas no perma-
nentes e do unilateralismo (por vezes confundida com o
isolacionismo), e chocam-se diretamente com a tradio
internacionalista multilateral de uma hegemonia integrada
45
ao mundo
24
. Mais do que o poder ideolgico ou institu-
cional da liderana dita benigna dos EUA, do imprio por
convite, os defensores desta reviso estratgica aposta-
vam no poder militar, estrutural e bruto norte-americano.
Associado ao pensamento realista e ao neocon-
servadorismo na poltica norte-americana
25
, cujas origens
remetem aos anos 1960, atingindo sua maior expresso
na Presidncia Reagan, este vis estratgico ser o respon-
svel pelas grandes polarizaes e oscilaes da poltica
internacional e domstica dos EUA. Durante o ps-Guerra
Fria, dois ciclos podem ser associados ao momento unipo-
lar: 1990/1992, que engloba as discusses iniciais sobre o
equilbrio de poder mundial a reviso da estratgia da con-
teno, culminando no Defense Planning Guidance (DPG) e
2001/2005, referente ao primeiro mandato de George W.
Bush, com impactos da Estratgia de Segurana Nacional
de 2002, ps-11/09 (ver item 2.1). De acordo com Krau-
thammer,
24 A citao de Ikenberry ilustra o carter desta relao ordem/hegemonia na
lgica da liderana dos EUA: (...) a ordem Americana do ps-guerra uma
hegemonia penetrada, um sistema abrangente no qual a poltica domstica
e a internacional se misturam, criando um elaborado sistema poltico
transnacional e transgovernamental com os EUA no ncleo (IKENBERRY
2006, p. 131).
25 As identidades e divises entre neoconservadores, realistas e liberais, nem
sempre so claras ou consensuais. Fukuyama, por exemplo, identifcado
como um neoconservador liberal enquanto Krauthammer, Kagan e Kristol
como neoconservadores realistas.
O mundo imediato do ps-Guerra Fria no multipolar.
unipolar. O centro do poder mundial a superpotn-
cia sem desafadores, os EUA, acompanhado por seus
aliados ocidentais. (KRAUTHAMMER, 1990, s/p).
As previses de um mundo mais complexo sobre-
puseram-se ao momento unipolar. Indo alm do fm da
histria e da nova ordem, avaliaes que sustentavam que
o desenho do novo equilbrio de poder, superando a bi-
polaridade, era o de uma ordem liderada pelos EUA que
tendia multipolaridade e sustentada nas OIGs. De acordo
com Paul Kennedy (1990), as relaes internacionais ca-
minhavam para a restaurao de um equilbrio multipolar
similar ao do sculo XIX, dividido entre a hegemonia decli-
nante, os EUA, e as potncias ascendentes, Japo, Europa
e URSS, quando da edio do livro Ascenso e Queda das
Grandes Potncias. Natural e comum a outras hegemo-
nias antes da norte-americana, este processo de declnio
era avaliado como produto das contradies entre os com-
promissos assumidos pela nao lder e os seus recursos
de poder: a equao da superextenso imperial e do gap
entre recursos e compromissos resumia o dilema norte-
-americano.
No campo econmico, autores como Arrighi cita-
vam o declnio da hegemonia ocidental, tanto dos EUA
quanto da Europa, e a ascenso da sia como espao do
novo capitalismo. A expanso japonesa serve como funda-
mento destas anlises, assim como o crescimento do Leste
As Relaes
Internacionais
46
Asitico. Atualmente, a China e a ndia surgem como os mo-
tores do desenvolvimento desta regio. Arrighi indica que,
Desde, aproximadamente a dcada de 1970, tm sido
fartamente observadas as mudanas no modo como
funciona o capitalismo em termos locais e globais (...) a
substituio de uma regio antiga (a Amrica do Nor-
te) por uma nova (o leste asitico) como o centro mais
dinmico dos processos de acumulao de capital em
escala mundial j uma realidade (...) o capitalismo do
leste asitico j passou a ocupar uma posio de lide-
rana (...). (ARRIGHI, 1996, p.1, p. 344, p. 351).
Estas interpretaes de declnio do eixo hegemnico
ocidental no eram, entretanto, consensuais, e no s pelo
lado dos defensores do momento unipolar, mas pelo cam-
po dos que previam a continuidade sem contestao da
hegemonia dos EUA, ainda que o sistema tivesse sinais de
multipolaridade. Autores como Joseph Nye Jr e Samuel Hun-
tington ofereceram hipteses intermedirias entre a unipo-
laridade e a multipolaridade, assim como se posicionaram
contra a inevitabilidade do declnio dos EUA e a ascenso de
polos de poder regionais. Esta ascenso e a transio dos ei-
xos de poder Ocidente-Oriente somente so reconhecidas
a partir da segunda metade da primeira dcada do sculo
XXI, devido a um momento de crise econmica e poltica
dos EUA, mantendo-se latente durante todo este perodo.
De acordo com Nye Jr, os EUA atravessavam um mo-
mento de crise em seu poder, mas de carter passageiro,
que poderia ser superado por meio de uma readequao
de polticas. Alm de deter recursos mltiplos que permi-
tem esta reviso de polticas, em particular a vanguarda do
poder brando e de cooptao, os EUA no possuam ad-
versrios imediatos em nenhum nvel de poder. A lideran-
a era favorecida pelo desenvolvimento de um equilbrio
de poder mundial multidimensional, com a poltica inter-
nacional sendo jogada em mltiplos tabuleiros. Se no ta-
buleiro econmico, os EUA poderiam eventualmente per-
der no ideolgico e no militar e estariam frente de seus
aliados e potenciais inimigos: ou seja, em alguns tabuleiros
haveria a unipolaridade, em outros, a multi.
Compartilhando similar postura quanto renovao
do poder dos EUA no que se refere aos recursos dispon-
veis, Huntington levanta a hiptese de um mundo uni-
multipolar (a hiptese mais controversa de autor sobre o
ps-Guerra Fria foi, contudo, o Choque das Civilizaes, o
contraponto ao Fim da Histria de Fukuyama, examinado
no item 1.2C). Neste sistema, os EUA manteriam sua posi-
o como lderes do equilbrio devido supremacia militar,
mas nos demais nveis, econmico e poltico, estariam sen-
do acompanhados pela ascenso de potncias asiticas e
ocidentais.
Mais realista do que seus colegas, e mais prximo
de Kennedy, contudo, o ex-Assessor de Segurana Nacio-
nal Zibgniew Brzezinski (1997) sustenta que a despeito
deste otimismo, os EUA eram, no ps-Guerra Fria, a pri-
meira, a nica e ltima superpotncia restante e que a sua
47
era de supremacia ps-bipolaridade seria muito mais com-
plexa, contestada e conturbada, chamando a ateno para
a acelerao da poltica um mundo ps-americano e as
transformaes do poder relativo da superpotncia de seu
lugar no equilbrio de poder mundial.
Antes de examinar as hipteses da desordem e do
choque que se colocaram diante do esgotamento das pre-
vises otimistas sobre o ps-Guerra Fria, em particular a
partir de 1993, interpretaes adicionais associadas uni-
versalizao de valores e princpios e o aprofundamento
da cooperao, precisam ser discutidas. Tais interpretaes,
alm disso, pareciam questionar, pelo menos a mdio e
longo prazos, as formas tradicionais de poder e soberania
vigentes desde o sculo XVII, consubstanciando-se nas hi-
pteses da globalizao e da regionalizao.
B) A Globalizao e a Regionalizao
Anteriores ao fm da Guerra Fria, os processos de
globalizao e regionalizao ganharam maior visibilidade
e impulso com a quebra dos constrangimentos bipolares.
Aumentaram as interpretaes sobre o cenrio que apon-
tavam duas tendncias tanto opostas quanto complemen-
tares: a da universalizao de princpios e quebra de fron-
teiras que levariam ao desaparecimento da soberania dos
Estados e a construo e fortalecimento de blocos regio-
nais
26
. At o momento, estas interpretaes no se realiza-
ram em sua plenitude, cabendo analisar individualmente
estes fenmenos, iniciando pela globalizao.
De acordo com a defnio de McGrew (MCGREW,
2001, p. 19), a globalizao um processo histrico que
envolve a ampliao, aprofundamento, acelerao e im-
pacto crescente da interconexo em nvel mundial. Este
um processo que se desenrola de forma assimtrica com
tendncias positivas e negativas, apresentando diferentes
intensidades e velocidades.
No campo positivo, existe o incremento da coope-
rao e da interdependncia entre os Estados e suas socie-
26 Aqui so delineadas apenas as linhas gerais destes fenmenos, no se
aprofundando discusses sobre teorias da integrao ou da globalizao.
Para discusses tericas sobre a integrao recomenda-se DEUTSCH, 1982 e,
da globalizao, HIRST and THOMPSON, 1999, CASTELLS, 2000.
As Relaes
Internacionais
48
dades, assim como o desenvolvimento de percepes com-
partilhadas sobre problemas comuns que afetam o sistema
internacional. Temas ambientais, sociais, questes de segu-
rana so alguns destes objetos compartilhados. A interao
entre os nveis internos e externos das sociedades torna-se
cada vez menos diferenciado, eliminando barreiras tradicio-
nais pela fuidez das fronteiras e a interpenetrao das socie-
dades (o termo aplicado intermstico). Em termos negati-
vos, a relativizao da soberania e a desigual distribuio de
recursos e benefcios fazem parte da agenda, assim como
o surgimento de movimentos de fragmentao e reao
universalizao dos princpios e abertura das fronteiras
27
.
Do ponto de vista da anlise crtica, a globalizao
defnida por autores como Wallerstein como o movimen-
to de ocidentalizao do mundo iniciado com a expanso
das potncias europeias no sculo XV, culminando com
a hegemonia dos EUA no perodo contemporneo (que
leva a mais um conceito associado globalizao, o de
americanizao do mundo)
28
. Assim, trs fenmenos so
associados globalizao: a j mencionada expanso das
potncias europeias, com uma primeira fase colonial-mer-
27 A globalizao no deve ser confundida com internacionalizao, que
segundo McGrew o aprofundamento da interdependncia entre os Estados,
mas com a preservao de sua identidade como unidades polticas distintas.
Por sua vez, a globalizao implica a quebra destas barreiras entre o interno e
o externo e a interao universal das sociedades (MCGREW, 2001, p. 24).
28 Milton Santos defne a globalizao como o auge do sistema capitalista.
cantilista e uma segunda imperial-capitalista (sculos XV a
XIX), a consolidao da presena norte-americana de 1945
ao fm da Guerra Fria na qual se insere o amplo desenvolvi-
mento econmico do capitalismo do bloco ocidental em
disputa com a URSS (e o fortalecimento dos polos alterna-
tivos asitico e europeu ocidental) e, por fm, a globaliza-
o do ps-1989 baseada na rapidez dos desenvolvimen-
tos tecnolgicos e na consolidao dos polos alternativos.
Trs pilares compem as revolues da globalizao,
traduzidas em dimenses de aprofundamento, extenso e
acelerao destes fenmenos: o econmico-tecnolgico,
o poltico e o cultural. No que se refere ao campo econ-
mico, a diluio das fronteiras tornou-se mais intensa com
o fm da bipolaridade, datando seu incio da construo
e funcionamento do sistema de Bretton Woods nas reas
comercial, de investimentos e fnanceira. Nos anos 1970,
estes processos ganharam especial intensidade com a ter-
ceira Revoluo Industrial, a Cientfco-Tecnolgica (RCT),
que inseriram novos paradigmas produtivos. Os preceitos
do Consenso de Washington e o fm da histria e da nova
ordem mundial inserem-se neste processo. As dimenses
tcnicas e cientfcas da globalizao muitas vezes levam
ao solapamento de estruturas produtivas nacionais dos pa-
ses menos desenvolvidos, gerando desequilbrios como
desemprego, infao e excluso social.
Relacionado aos debates tericos liberais, o pilar
poltico da globalizao simbolizado pela universaliza-
49
o dos princpios e regimes democrticos. A diluio das
fronteiras dos Estados, com a perda gradual da soberania,
a porosidade dos limites e o efeito das foras transnacio-
nais e OIGs sobre os governos estabelecidos igualmente
inserem-se nesta dimenso (encolhimento do mundo
o termo aplicado). Termos como governana global, au-
mento da institucionalizao das relaes internacionais, a
desterritorializao e o surgimento de redes transnacionais
sociais correspondem a estes fenmenos. Hipteses como
a formao de um governo mundial, de uma sociedade
civil transnacional e uma democracia cosmopolita global
fazem parte desta agenda.
A viso cultural da globalizao est associada s ex-
presses da cultura de massa dos EUA ao longo do sculo
XX (expanso de seu poder brando por meio da ideologia).
Implcito neste fenmeno a premissa da homogeneizao e
a diluio das identidades nacionais que geram sentimentos
de desenraizamento e desencantamento. Em resposta s
presses desta identidade nica e s desigualdades da glo-
balizao, aes de violncia ou de reafrmao positiva so
os caminhos possveis. O prprio 11/09 seria a expresso de
uma reao globalizao a partir do centro do processo, os
EUA. No se deve esquecer a avaliao sobre o nascimento
de uma nova Idade Mdia, sem poderes centralizados e v-
cuos de poder sendo ocupados por foras paralelas.
No auge do otimismo, estas objees no possu-
am grande peso, sobrepondo-se a elas a viso da Aldeia
Global. A somatria destas tendncias levantou hipteses
de que o sistema tradicional de Estados Westphaliano esta-
va em decadncia, devido interpenetrao das fronteiras
(perda do referencial da territorialidade), compartilhamen-
to de valores, avano do multilateralismo e incremento da
governana global. Autores como Zacher mencionavam a
porosidade destes Estados e a intensidade dos fuxos da
interdependncia e da transnacionalizao que levavam
ao declnio dos pilares de Westphalia. Estar-se-ia diante de
um mundo no qual a sorte das pessoas est muito ligada
entre si e com a natureza fsica do mundo, e no qual elas
se reconhecem cada vez mais como membros da mesma
humanidade. (ZACHER, 2000, p. 141).
Entretanto, a globalizao se expressa de forma de-
sigual e no se tornou o fator dominante da ordem mun-
dial. Apesar de acelerados, os fenmenos que a compem
de interdependncia e transnacionalizao no suplanta-
ram a soberania estatal. As disparidades e presses da glo-
balizao levam a cenrios de reafrmao dos princpios
nacionais, fragmentao e ao surgimento de alternativas
que se opem a este pensamento de pretenso universal.
A regionalizao, como indicado, representa tanto um mo-
vimento de resistncia quanto de complementaridade a
este fenmeno.
O fm da Guerra Fria correspondeu, segundo alguns
autores como Andrew Hurrell (1995), a um novo impulso
para os processos de regionalismo na poltica mundial. Em
As Relaes
Internacionais
50
artigo bastante conhecido, o autor usa o termo ressur-
gimento para se referir a este fenmeno, representando
uma viso bastante corrente na dcada de 1990, a de que
o mundo passaria a ser dividido em blocos em torno dos
grandes polos econmicos (EUA, Europa Ocidental/UE,
sia Pacfco/Japo). Estes grandes blocos seriam acompa-
nhados por arranjos sub-regionais e a somatria de todos
estes esforos completaria a abertura e eliminao das
fronteiras na globalizao. Outra caracterstica importan-
te apontada pelo autor a intensifcao da cooperao
Norte-Sul nestes arranjos e o carter multidimensional des-
tes fenmenos (NAFTA e Mercosul fazem parte desta nova
onda enquanto a UE, e sua evoluo a partir da CEE, estaria
nas bases dos fenmenos).
A regionalizao pode ser tanto complementar
quanto oposta globalizao. Em termos de complemen-
taridade, a regionalizao parte de princpios similares aos
da globalizao no que se refere consolidao de espa-
os sem fronteiras, que facilitem a livre circulao de bens
e pessoas, partindo de uma concepo e valores comuns
sobre temas polticos, econmicos, sociais e culturais. No
que se refere contraposio, se a regionalizao impli-
ca a relativizao de fronteiras em determinados espaos
geogrfcos (Europa sendo o processo mais conhecido e
discutido no item 2.2), a mesma pode gerar o isolamento
e proteo destes mesmos espaos. Com isso, os blocos
regionais poderiam se constituir como entidades politica-
mente isoladas e independentes que ao abrirem suas fron-
teiras internas as fechariam para o mundo.
Deve-se destacar que ambos os fenmenos tem ca-
minhado lado a lado, com os blocos regionais oscilando
entre formas de proteo e de abertura ao mundo. Para
pases como os EUA, inclusive, o regionalismo tambm
passou a ser uma forma adicional de exerccio de poder
(NAFTA, ALCA). Enquanto isso, potncias mdias e pases
menores buscam a integrao como forma de resistir aos
fuxos da globalizao e de fortalecer suas bases de ao
(Mercosul, Unasul, como abordado no item 3.5).
Os blocos regionais possuem diferentes objetivos e
graus de aprofundamento da integrao, envolvendo des-
de propsitos comerciais limitados criao de uma enti-
dade poltica nica, no qual a soberania dos Estados su-
plantada pela supranacionalidade. A construo da UE ao
longo do sculo XX e neste incio de XXI tipo ideal desta
evoluo e seus desafos. O tipo mais simples de integra-
o comercial a rea de Livre-comrcio que pressupe a
livre circulao de bens entre os pases membros. Por sua
vez, a Unio Aduaneira, complementa esta liberalizao
comercial intra-rea com o estabelecimento de uma Tarifa
Externa Comum (TEC), com a promoo da unifcao de
legislaes e procedimentos aduaneiros.
A prxima etapa de aprofundamento o estabeleci-
mento de um Mercado Comum, estendendo a Unio Adu-
aneira a todos os fatores de produo. A harmonizao de
51
legislaes nacionais, a coordenao de polticas macroe-
conmicas e setoriais, a adoo de polticas comuns fazem
parte desta etapa. Finalmente, o ltimo estgio abrange a
criao de um espao econmico, poltico, jurdico, social
e cultural nico, com a existncia de polticas comuns em
diversas reas. A superao da soberania nacional levaria a
um espao supranacional (esta etapa corresponde ao Mer-
cado nico). A unidade comercial seria acompanhada pela
unio monetria, social e poltica.
Apesar de sua extenso e acelerao, nem a glo-
balizao ou a regionalizao prevaleceram sob o Estado
ou eliminaram as contradies inerentes a seus processos.
Como aponta Clark, hoje vivemos em uma situao hbri-
da na qual os Estados dividem uma srie de responsabili-
dades tanto com as OIGs quanto com uma multiplicidade
de atores no governamentais e transnacionais (CLARK,
2001, p. 740), e isto se refete nas movimentaes abaixo
descritas da desordem, do choque das civilizaes, das al-
ternativas globalizao e do reordenamento do poder
mundial.
C) A Desordem, o Choque das Civilizaes e um
Outro Mundo Possvel
A primeira onda de interpretaes sobre o cenrio
ps-bipolar ressaltou, como indicado, o lado positivo dos
fenmenos associados queda do Muro, obscurecendo a
complexidade e o descongelamento da poltica mundial.
Tal descongelamento somente comeou a se tornar mais
presente, demandando uma maior clareza analtica e esp-
rito crtico a partir da ecloso de diversos confitos regio-
nais. A guerra da antiga Iugoslvia, o recuo das economias
do bloco oriental, a marginalizao da Amrica Latina e do
continente africano e as crises humanitrias trouxeram
tona difculdades, colocando em xeque os princpios asso-
ciado universalizao.
Do esprito da nova ordem mundial, passou-se per-
cepo de um contexto de desordem e fragmentao (sepa-
ratismos nacionais, confitos intraestatais, choques globais).
Do fm ao recomeo da histria, as hipteses sobre o equil-
brio mundial recaram ao extremo da crise, ganhando desta-
que interpretaes que procuravam explicar as novas fontes
de confito que tomariam o lugar da bipolaridade, como o
Choque das Civilizaes de Samuel Huntington. Os efeitos da
desregulamentao neoliberal sobre as sociedades e econo-
mias produziram as refexes associadas Terceira Via e ao re-
nascimento de respostas crticas da esquerda que se fzeram
avanar a partir da realizao do Frum Social Mundial (FSM).
As Relaes
Internacionais
52
Como no caso do Fim da Histria, a tese do Cho-
que das Civilizaes foi primeiramente apresentada em
forma de artigo em um infuente peridico norte-america-
no, Foreign Afairs, para depois tornar-se livro. Assim como
Fukuyama, Huntington era reconhecido como um dos
mais infuentes estrategistas norte-americanos e ligado ao
pensamento conservador. Sua avaliao caminha na dire-
o oposta da de Fukuyama
29
, prevendo a contestao do
modelo ocidental. Como o prprio ttulo de sua refexo
indica, para Huntington, a confrontao geopoltica tradi-
cional entre as superpotncias seria substituda pelo cho-
que das civilizaes. Nas palavras de Huntington,
A identidade civilizacional ser cada vez mais importan-
te no futuro e o mundo ser defnido em grande medi-
da pela interao entre sete ou oito grandes civilizaes.
Estas incluem a ocidental, a Confuciana, a Japonesa, a Is-
lmica, a Hindu, a Eslava-Ortodoxa, a Latino-Americana
e possivelmente uma civilizao Africana. Os confitos
mais relevantes do futuro iro ocorrer ao longo das li-
nhas de fratura que separam estas civilizaes umas das
outras. HUNTINGTON, 1997, s/p.
29 Em 1999, Fukuyama, em novo artigo The National Interest, rev alguns
de seus princpios acerca da universalizao do liberalismo poltico e
econmico. O autor relativiza o fm da histria a partir da considerao de
que o progresso cientfco e a transformao humana tornam-se os motores
da histria. FUKUYAMA, 1999.
A partir destas sete ou oito civilizaes, o autor desen-
volve uma tese extremamente controversa, que indica que a
cultura e no a poltica ser o foco das tenses mundiais. Sem
entrar nas abrangentes crticas seja a esta previso ou a ideia
da subordinao da poltica cultura, de imediato possvel
apontar contradies intrnsecas a esta viso: primeiro a des-
peito da nfase cultural cada civilizao possuir um Estado-
-Ncleo (EUA no Ocidente, Ir no Isl, ndia na Hindu, China na
Confuciana), que indica a prevalncia do elemento geopolti-
co na identifcao destes Estados piv e na dinmica de suas
relaes; segundo, as dimenses intrablocos de Huntington
so extremamente abrangentes e muitas vezes no compe
um conjunto; por fm, a preocupao do autor patente ao
longo do artigo, e depois do livro, com a preservao do do-
mnio ocidental, norte-americano do sistema
30
, o que indica a
preocupao com o poder apesar da premissa do nascimen-
to de um mundo multipolar e multicivilizacional.
possvel identifcar um claro carter excludente
da tese de Huntington na construo da oposio entre
o Ocidente e o Resto (the west and the rest). Esta oposio
destaca uma preocupao recorrente de formuladores
30 Outra hiptese a ser levantada a preocupao do autor com os choques
civilizacionais internos aos Estados do Ocidente, EUA e europeus ocidentais, pela
transformao da composio racial e tnica de suas sociedades e a imigrao.
Esta percepo reforada quando do lanamento de Who Are We? no qual
Huntington discute as linhas de fratura civilizacionais internas aos EUA.
53
de poltica dos EUA que era a transio do eixo do poder
econmico mundial do ocidente para a sia e a ascenso
do mundo islmico. O choque ter dois ciclos: 1993/1995,
associado polmica do seu lanamento e percepo
de declnio dos EUA diante da sia (os perigos amarelo e
vermelho do Japo e da China) e, 2001/2005, com foco no
terrorismo transnacional islmico resultante dos ataques
terroristas de 11/09 e o incio da GWT.
Este perodo marcou as contradies dos processos
imediatos do ps-1989 de universalizao do liberalismo,
e dos mitos associados globalizao e regionalizao. A
ocorrncia de crises econmicas e sociais serviu como pon-
to de partida para um repensar tanto da esquerda quanto
da direita, colocando-se as alternativas da Terceira Via, dos
Fruns Sociais Mundiais e da reviso do Consenso de Wa-
shington. A ecloso da crise fnanceira de 2008 permitiu o
adensamento de novos fruns de negociao para a discus-
so destes fenmenos poltico-econmico-sociais como o
G20 fnanceiro
31
e o BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China).
No que se refere Terceira Via, o movimento as-
sociado ao Primeiro-ministro Tony Blair e sua chegada ao
31 Durante o texto, so mencionados dois G20: o G20 financeiro, criado
em 1999, e que se tornou um relevante frum de negociao com a crise
de 2008 e o G20 comercial, aliana de geometria varivel criado pelo
Brasil em 2003, no mbito das negociaes da Rodada Doha (Reunio
Ministerial de Cancun).
poder pelo Partido Trabalhista ingls nos anos 1990. A Gr-
-Bretanha fora um dos focos do prvio movimento neolibe-
ral iniciado na dcada de 1980. Em meio s difculdades pelo
pas, responsveis inclusive por sua eleio, Blair apresenta
uma agenda inspirada nos trabalhos de Anthony Giddens
da London School of Economics, a Terceira Via, como vistas a
construo de um novo movimento de centro-esquerda.
Oferecendo posies intermedirias entre o que denomi-
nado de velha esquerda, a socialdemocracia e a nova direi-
ta neoliberal, tenta-se reconstruir em certa medida o Estado
e suas polticas sociais (economia mista), atualizar e moder-
nizar a democracia. Criticada tanto direita quanto esquer-
da, sendo considerada um recuo aos padres anteriores, a
Terceira Via no conseguiu cumprir os desafos de rever cri-
ticamente as polticas sociais e econmicas dos anos 1990.
Tal tarefa coube, a partir de 1999, aos defensores do
movimento antiglobalizao, tendo como marco inicial
a reunio da OMC em Seattle nos EUA para a Rodada do
Milnio e os violentos protestos que a acompanharam e
que hoje prosseguem no mundo desenvolvido. Neste con-
texto, um movimento signifcativo foi o renascimento da
esquerda e o incio dos Fruns Sociais Mundiais.
Propondo a construo de um ambiente crtico e
plural de debates frente globalizao e ao neoliberalis-
mo, o Frum Social Mundial (FSM) tem a sua primeira edi-
o internacional realizada no Brasil, na cidade de Porto
Alegre em 2001, simultnea ao Frum de Davos na Sua.
As Relaes
Internacionais
54
Buscando oferecer alternativas a Davos, reunio da qual
participam os Chefes de Estado das principais economias
mundiais desenvolvidas e convidados, assim como no G8,
o FSM nasceu sob o signo da reforma e da agenda social.
De 2001 a 2003, o FSM foi realizado no Brasil, em Porto Ale-
gre, ao qual retornou em 2005. Em 2004, o evento realizou-
-se na ndia e em 2006 em Mali, Venezuela e Paquisto, em
2007 em Nairbi. No houve edio do Frum em 2008,
seguindo-se Belm do Par (2009), Porto Alegre (2010) e
Dacar (2011). No ano de 2012, o Frum ocorreu em Porto
Alegre, mais uma vez, j com um novo formato, com foco
em reas temticas (Frum Social Temtico).
Alertando para as contradies do modelo neoliberal,
cuja exacerbao levaria ao agravamento contnuo das cri-
ses, o FSM tem como prioridade incentivar discusses para
a construo das bases de uma outra globalizao. A emer-
gncia de um sistema mais justo, a partir da regulamentao
econmica e programas sociais, a busca do desenvolvimen-
to sustentvel, a reduo (ou eliminao) da dvida externa
para os pases pobres e a taxao dos capitais especulativos
(Taxa Tobin) so o centro do debate. Em oposio unani-
midade do discurso prvio, a preocupao dos FSM sim-
bolizada na ideia de que outro mundo possvel.
Por sua vez, o G20 fnanceiro e os BRIC so repre-
sentativos do reordenamento do poder econmico glo-
bal, impulsionado a partir da crise de 2008, e que refete
a projeo internacional diferenciada dos emergentes no
cenrio mundial. Expresso criada em 2001 pelo analista
do Goldman Sachs Jim ONeill, os BRIC representavam as
naes do Terceiro Mundo que poderiam desempenhar
um papel central nas relaes internacionais devido a seus
recursos de poder. Quando de sua criao, o termo englo-
bava Brasil, Rssia, ndia e China, e, a partir de 2011, a frica
do Sul passou a fazer parte do grupo. O conceito foi incor-
porado pelas naes do acrnimo, a fm de consolidar um
novo papel nas negociaes mundiais, tendo como base
um discurso comum. Um dos impulsos para a tentativa de
institucionalizao do grupo foi no s a crise econmica
de 2008, mas a ascenso do G20 fnanceiro como frum de
negociao e as difculdades por ele encontradas na coor-
denao de reformas na estrutura do poder mundial, nas
instituies internacionais do setor econmico fnanceiro e
na nova interao entre pases desenvolvidos e emergen-
tes. Estes temas sero desenvolvidos em maior extenso e
detalhamento no item 5.3.
A evoluo destas tendncias demonstra o fortaleci-
mento de hipteses sobre uma nova arquitetura de poder
mundial, as quais se relacionam os conceitos de multipola-
ridade e desconcentrao de poder.
55
D) A Multipolaridade, a Desconcentrao de Po-
der e a No Polaridade
As interpretaes mais recentes sobre o reordena-
mento do poder mundial do conta da formao de novos
equilbrios globais e regionais, retomando a perspectiva da
troca de posies relativas na estrutura de poder mundial.
Tanto na teoria quanto na prtica, a movimentao entre
as potncias ascendentes e em declnio, das Amricas
sia, passando pela Europa e pela frica indica a constitui-
o de um sistema internacional complexo.
As teses da multipolaridade revelam a existncia de
uma maior diviso de poder no cenrio e a necessidade de
reformar e atualizar as estruturas de poder vigentes e o pa-
pel dos Estados na conduo dos negcios internacionais.
Uma rediviso de responsabilidades mais equitativa, assim
como a democratizao destas estruturas uma das priori-
dades das naes emergentes. A maior participao destes
Estados e atores na poltica internacional leva consolida-
o de uma gama mais abrangente de questes e proble-
mas a serem discutidos, que escapam do vis clssico da
segurana, para abordar demandas sociais, econmicas,
humanitrias, visando a reduo das assimetrias existentes.
Diante deste contexto, porm, poucos so os ajustes nas es-
truturas de poder mundial, mesmo diante das presses da
crise econmica, que continua e se aprofunda desde 2008,
e novos fenmenos poltico-sociais globais como as revolu-
es populares de parte do Norte da frica e do Oriente M-
dio (conhecidas como Primavera rabe abordadas em 2.6C).
Descrevendo este cenrio, Brzezinski indica que,
(...) a mudana na distribuio do poder mundial e o
novo fenmeno do despertar poltico das massas inten-
sifca, cada um a seu modo, a volatilidade das relaes
internacionais contemporneas. Ao mesmo tempo
em que cresce a infuncia da China, e outros poderes
emergentes como Rssia, ndia ou Brasil, por exemplo
competem por recursos, segurana e vantagens eco-
nmicas, o potencial para erros de clculo e confitos
cresce. (BRZEZINSKI, 2012, p. 1).
Outros termos associados multipolaridade so os
processos de desconcentrao de poder, a ascenso dos
emergentes e o surgimento de um mundo ps-americano.
A lgica do ocidente e o resto prevista por Huntington an-
teriormente assume uma viso cooperativa e no de con-
fito. Embora no ignorem a existncia de riscos no pre-
sente sistema, a maioria dos autores que defende as teses
de disperso de poder o considera positivo e um refexo
do sucesso do modelo ocidental (em uma relativa verso
renovada do fm da histria). Este sucesso aprofunda as re-
des de interdependncia existentes, valoriza os princpios
liberais democrticos e abre novas oportunidades de par-
cerias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimen-
to, superando o vis Norte-Sul. Autoras como Hachigian
and Stuphen (2008) sugerem que para o sculo XXI uma
poltica externa norte-americana efciente depende do es-
As Relaes
Internacionais
56
tabelecimento de uma relao estratgica com os pases
emergentes. Zakaria (2008) afrma que
Estamos vivendo hoje a terceira grande mudana de
poder da era moderna a ascenso do resto (...) um as-
pecto relacionado desta nova era a difuso de poder
do Estado para outros atores (...) Isto no signifca que
estamos entrando em um mundo antiamericano. Es-
tamos nos movendo para um mundo ps-Americano,
um que defnido e dirigido de muitos lugares e por
muitas pessoas (...) este um processo longo e lento,
mas que garante Amrica um papel vital, ainda que di-
ferente (...) ele envolve consultas, cooperao e mesmo
compromisso. Ele deriva (...) da defnio da agenda, das
questes e da mobilizao de coalizes (ZAKARIA, 2008.
p. 2, pp. 4-5, pp. 232-233).
Esta ascenso do resto, e a disperso dos centros
de poder, traz tona as discusses de Arrighi brevemente
citadas, e a ampliao das fronteiras e transformaes ine-
rentes ao capitalismo global nas ltimas dcadas. A descen-
tralizao, as novas formas de acumulao, as presses da
competio, os fenmenos da globalizao e regionalizao
so componentes deste processo que afeta Estados e socie-
dades. Estas hipteses se associam aos debates sobre quais
Primeiro, Segundo ou Terceiro Mundos prevaleceriam e as
contradies que se encontram na retrica e na prtica nes-
ta tentativa de reclassifcao das naes e compreenso
de novos equilbrios. A citao abaixo refora esta comple-
xidade conceitual, que no deve obscurecer o pensamento
analtico-crtico sobre estes jogos de poder e assimetrias,
Muitos acreditam que a ordem mundial que vem sur-
gindo policntrica (...) Os pases do Segundo Mundo
so os Estados que servem de fel da balana num mun-
do multipolar: suas decises podem alterar o equilbrio
de poder (...) todo pas do Segundo Mundo est em
transio (...) Os pases do Segundo Mundo frequente-
mente so, ao mesmo tempo, do Primeiro e do Terceiro
Mundo tambm (KHANNA, 2008, p. 21, pp. 28-29).
Atribuindo maior nfase difuso do poder, alm
destas interpretaes, o analista Richard Haass (2008) ofe-
rece uma tese adicional sobre o reordenamento da poltica
internacional. Pode-se destacar que a viso de Haass acres-
centa questionamentos importantes, uma vez que ressalta
em sua ordem em construo abrange formas clssicas de
poltica e os fenmenos associados globalizao, regio-
nalizao e ao das foras sociais no cenrio mundial.
Nesta avaliao, o cenrio do ps-Guerra Fria no seria
nem uni, multi ou unimultipolar, mas sim apolar ou no
polar, a partir da desconcentrao dos recursos de poder
entre os Estados e entre os Estados, os organismos multila-
terais e as foras transnacionais. Para Haass,
(...) um sistema internacional no-polar caracterizado
por diversos centros de poder (...) As potncias centrais
China, Unio Europeia, ndia, Japo, Rssia e os EUA
(...) muitos outros numerosos poderes regionais: Brasil,
e talvez, Argentina, Chile, Mxico e Venezuela na Am-
rica Latina; Nigria e frica do Sul; Egito, Ir, Israel e Ar-
bia Saudita no Oriente Mdio; Paquisto no Sul da sia;
Austrlia, Indonsia e Coria do Sul no Leste Asitico e
57
Oceania. Uma boa quantidade de organizaes pode ser
includa na lista dos centros de poder, incluindo os glo-
bais (FMI, ONU e o Banco Mundial) e as regionais (Unio
Africana, Liga rabe, ASEAN, EU, OEA, SAARC) e as funcio-
nais (AIEA, OPEC, OCS, OMS). Assim como estados dentro
de Estados (...) cidades (...) grandes companhias globais,
conglomerados de mdia, partidos polticos, instituies
e movimentos religiosos, organizaes terroristas (...), car-
tis de drogas e ONGS (...) (HAAS, 2008, s/p).
De uma forma geral, pode-se indicar que mesmo
com a crise econmica de 2008 e os acontecimentos que a
ela se seguiram, indicando a transformao real do quadro
geopoltico e geoeconmico das relaes internacionais
em torno do eixo Norte-Sul, estas interpretaes pouco
foram modifcadas. As mesmas oposies unipolarismo X
multipolarismo, acomodao X contestao hegemnica,
reforma e atualizao do multilateralismo X permanncia e
estagnao das negociaes, progresso X regresso ideo-
lgica, continuam como exemplo das tenses vigentes no
cenrio mundial.
Apesar de cada vez mais acelerado, o processo de
reordenamento de poder no encontra contrapartida ade-
quado nas estruturas de poder mundial, no sendo absor-
vido, ou aproveitado em sua plenitude. Ainda que nenhu-
ma destas naes emergentes, demais membros do bloco
ocidental ou polos alternativos detenham pretenses he-
gemnicas, visando substituir os EUA ou gerar confitos,
acentua-se a busca de alternativas s realidades vigentes.
Adicionalmente, a turbulncia e a incerteza da poltica in-
ternacional permanecem elevadas em nvel social. Neste
contexto, avanando estas refexes, os prximos captu-
los analisam Estados, blocos, regies, coalizes e questes-
-chave deste processo para o mundo e para o Brasil.
As Relaes
Internacionais
59
Nas ltimas duas dcadas, as transformaes da poltica internacional foram intensas e
complexas. Apesar de ainda se sustentarem como os principais atores do cenrio mundial, os
Estados sofrem processos de crise e retrocesso poltico-social e econmico, que lhes impem
novos desafos estratgicos. Eventos como a instabilidade na zona do Euro, as revolues po-
pulares da Primavera rabe, colocam em xeque paradigmas vigentes, e demonstram o reor-
denamento global do poder nos eixos Norte-Sul. Neste contexto de mudanas geopolticas
e geoeconmicas, este captulo examina estes desenvolvimentos, sendo composto de duas
sesses: o Ocidente e a Rssia e o Mundo Afro-Asitico.
Parte I
O Ocidente e a Rssia
2.1 Os Estados Unidos
Ao longo de toda a Guerra Fria, os EUA estiveram envolvidos em processos simultneos
de conteno e expanso, ncleo de sua grande estratgia. Tais processos visavam impedir o
avano dos inimigos, fortalecer o bloco ocidental e disseminar o modelo capitalista democr-
tico liberal. O exerccio da hegemonia, do auge s crises da Pax Americana, era dialtico em
seu sentido e natureza, mesclando a fora e o convencimento. Como sustenta Henry Kissinger,
Quase seguindo uma espcie de lei da natureza, a cada sculo parece emergir um pas com o po-
der, a vontade e o mpeto moral e intelectual para moldar todo o sistema internacional de acordo
com seus valores (...) No sculo XX, nenhum pas infuenciou as Relaes Internacionais de forma
to decisiva, e ambivalente, do que os Estados Unidos (KISSINGER, 1994, p. 17).
Com o fm da bipolaridade, ultrapassada a euforia da vitria, a liderana passou a ser
pressionada por fatores domsticos e mundiais referentes ao desgaste da guerra, a alterao
das posies relativas das naes no equilbrio do poder mundial e a presso dos fuxos da glo-
O Sistema Internacional
Ps-Guerra Fria (1989/2012)
60
balizao. A interao entre Washington e sua sociedade
deixou transparecer a infuncia de grupos de interesse
81
,
os choques de liberais e conservadores e as transforma-
es sociais, tnicas e valorativas do pas. As respostas nor-
te-americanas tm sido polarizadas e oscilantes, revelan-
do estas fssuras e os desafos da continuidade do Sculo
Americano
82
.
81 O processo de formulao de polticas e tomada de deciso nos EUA
complexo e envolve o Executivo e suas agncias, o Legislativo, os grupos de
interesse da sociedade civil e setores empresariais e os think tanks. Ao longo
do texto no ser possvel aprofundar estas interaes, sugerindo a leitura de
trabalhos como os de ROSATI and SCOTT, 2011, TEIXEIRA, 2007, JOHNSON,
2004 e KEGLEY and WITTKOPF, 1996.
82 A expresso Sculo Americano foi cunhada pelo articulista Henry Luce
(1941) em artigo para a revista Life. Para a histria da poltica externa dos EUA
ver PECEQUILO, 2011.
A) George Bush e o Status Quo Plus (1989/1992)
Defnido como um homem da Guerra Fria, ex-Em-
baixador na China, Diretor da CIA, representante das inds-
trias energticas do setor petrolfero, Vice-Presidente de
Reagan, o republicano George Bush chegou Casa Branca
em um momento no qual o confito bipolar revelava sinais
claros de desgaste. Contrariando suas expectativas de res-
tabelecer um condomnio sovitico-americano, Bush pai
foi confrontando com a realidade de administrar o fm de
um mundo que ao longo de sua carreira ajudara a cons-
truir e reformular a grande estratgia. Cabia ao novo pre-
sidente lidar com uma economia em recuo, pressionada
por seus dfcits, federal e comercial, e uma sociedade que
dava sinais de esgotamento, como resultado das polticas
neoliberais da Era Reagan.
As presses desta crise socioeconmica somadas
ao misto de euforia externa e desencantamento interno,
levaram a diferentes interpretaes sobre a reforma da
grande estratgia que se dividiu em trs agendas: o iso-
lacionismo, simbolizado pelas ideias da Amrica Primeiro
e da Fortaleza Amrica; os internacionalistas multilaterais
que apontavam o declnio relativo dos EUA e a tendncia
multipolaridade, que argumentavam a favor da renovao
das polticas domsticas e diviso de custos internacionais;
e, por fm, os internacionalistas unilaterais, que pregavam o
61
momento unipolar, encarando o perodo como propcio
expanso da hegemonia
83
.
Durante o governo Bush, e no de seu sucessor, o de-
mocrata Bill Clinton, prevaleceu a poltica do internaciona-
lismo multilateral, buscando sua atualizao e reforma. No
caso de Bush, no foi formulada uma nova grande estra-
tgia, sendo oferecidos ajustes pontuais em determinados
setores da externa ao norte-americana (integrao regio-
nal, reavaliao da misso de alianas, dentre outros), tendo
como base a viso da nova ordem mundial. Este perfl de
transio gradual da agenda levou analistas como Micha-
el Mandelbaum a estabelecer a expresso Status Quo Plus
para se referir s relaes internacionais neste perodo.
Tais ajustes focaram-se inicialmente na sia e na
Europa, estendendo-se s Amricas. Na sia, em resposta
ao crescente protagonismo e competio econmica de
naes como o Japo, os norte-americanos procuraram
reforar sua presena de forma tradicional por meio da re-
novao dos tratados de segurana bilateral: o JUST com
o Japo (Japan-US Security Treaty) e com a Coreia do Sul.
Frente China um relativo silncio a luz dos acontecimen-
tos da Paz Celestial. Diante deste crescimento, e o respec-
83 Outra diviso que se acentua no perodo entre pombas (doves) e falces
(hawks) que se refere ao perfl mais liberal (democracia, paz, multilateralismo)
ou realista da poltica externa (poder militar, fora, agressividade), que
ultrapassa linhas partidrias.
tivo encolhimento dos EUA, cujo dfcit comercial com a
regio crescia exponencialmente (e gerava disputas com o
Japo para abertura de mercado e a aplicao de restries
voluntrias de exportao), o governo Bush props a APEC
(Comunidade Econmica da sia Pacfco). A APEC tinha
como objetivo reintegrar a economia dos EUA no Pacfco,
abrindo os mercados locais. A meta de constituio de
uma zona comercial preferencial em 2020.
Na Europa Ocidental, a manuteno da Organizao
do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) como pilar da pre-
sena regional norte-americana e da segurana europeia
representa este sentido de permanncia e atualizao. Tra-
dicionalmente, alianas cujos alvos so alcanados deixam
de existir, pois perdem sua utilidade. No caso da OTAN esta
previso no se concretizou mesmo com o desapareci-
mento da URSS, cuja conteno representava o ncleo de
sua misso. Tambm em 1991, o Pacto de Varsvia deixa de
existir, na esteira da assinatura do Tratado de Foras Con-
vencionais na Europa (CFE) de 1990. Segundo este tratado,
a URSS concorda com um processo de reduo de suas for-
as armadas convencionais, assim como de seus arsenais
nucleares. Tais redues so quase unilaterais, inserindo-se
no quadro de fraqueza generalizado sovitico e de aumen-
to de vulnerabilidade.
Diferente de sua contraparte, a OTAN entra em uma
nova fase. Em 1991, sofreu sua primeira reviso de misso,
substituindo a prioridade da conteno pela da estabili-
62
dade regional europeia e a renovao de suas foras de
segurana. O tema central da reviso foi a incorporao de
aes fora da rea regional (out of area), estendendo a atu-
ao ao nvel mundial. A justifcativa para esta mudana,
e a posterior ampliao da aliana, reside no aumento e
transnacionalizao dos riscos de segurana. Quais as ra-
zes para a permanncia da OTAN?
Em primeiro lugar, a OTAN continua sendo, at o f-
nal desta primeira dcada do sculo XXI, o principal, e por-
que no dizer, nico pilar de segurana europeia efetivo.
Do lado norte-americano, isto implica a garantia de uma
presena contnua no continente europeu que limita os
esforos do bloco em consolidar uma autonomia no setor
e sustenta o predomnio estratgico. Para os europeus oci-
dentais, no mbito da UE, refora o carter do arranjo como
pacfco, diminui gastos militares e relativiza as difculdades
em defender uma capacidade no campo. Funciona como
um anteparo presena russa, sentimento compartilhado
com os antigos membros da Cortina de Ferro. Segundo, os
pases do Leste percebem a aliana como foco de estabi-
lidade poltica, democratizao e conteno russa. Nesta
primeira fase, 1989/1993, a OTAN surge como esperan-
a de ajuda econmica. Ou seja, tanto norte-americanos
quanto europeus ocidentais e orientais tem na OTAN um
instrumento funcional de seus interesses.
Para o Leste, o governo Bush pouco trouxe alm de
uma retrica de apoio s transies devido crise interna
e certo cuidado com a postura sovitica, uma vez que Gor-
bachev era percebido como um aliado (a despeito de sua
fraqueza). A expectativa republicana era que a mo invisvel
das reformas neoliberais funcionasse e as transies tives-
sem um bom andamento. Isto no ocorreu, com os siste-
mas socialistas implodindo a partir de dentro e gerando um
sensvel declnio do PIB da regio e seus indicadores sociais.
A postura moderada de Bush foi considerada adequada, in-
cluindo seu papel e o de Gorbachev na reunifcao alem.
Desde a queda do Muro em 1989, a questo da
reunifcao era percebida como simblica para encerrar
duas guerras, a Segunda e a Fria. Depois de intensas nego-
ciaes, em Fevereiro de 1990 foi assinado o Tratado 4+2
entre os vencedores da Segunda Guerra (Estados Unidos,
Unio Sovitica, Gr-Bretanha e Frana) e as duas Alema-
nhas, recuperando o status normal deste pas e abrindo o
caminho para a unifcao. A velocidade do processo po-
ltico levou em outubro deste mesmo ano reunifcao
da Alemanha sob a liderana de Helmut Kohl. Devido ra-
pidez da integrao, problemas econmicos tanto a leste
quanto a oeste tornaram-se frequentes, envolvendo custos
sociais: fenmenos como desemprego, excluso, polticas
revisionistas derivadas desta excluso com o nazismo e d-
fcits fscais fzeram parte deste processo.
Mesmo assim, a reunifcao foi apontada como um
caso de sucesso, o que no se repetiu em outras questes
europeias como a escalada das tenses tnicas e religiosas
63
na Iugoslvia que, em 1992, levaram ecloso da guerra que
se estenderia administrao Clinton. Em ano eleitoral nos
EUA, Bush enfrentou uma campanha acirrada com os de-
mocratas e o independente Ross Perot. Situaes como a
da Iugoslvia e tambm a operao humanitria na Somlia,
fcaram em segundo plano, tentando minimizar a imagem
de Bush como o presidente da poltica externa apresentada
por seus adversrios. Na Somlia, as difculdades das tropas
norte-americanas e a morte de soldados funcionaram como
um peso que ofuscaram sua elevada popularidade do en-
cerramento da Operao Tempestade do Deserto no Iraque.
A Operao Tempestade do Deserto foi um marco
para a presidncia Bush pai, sendo representativa do seu
auge e declnio, assim como da nova ordem mundial. Sa-
ddam Hussein, antes um aliado signifcativo na regio do
Oriente Mdio, importante fornecedor de petrleo aos EUA
e politicamente uma pea central do equilbrio local em
particular aps a Revoluo Islmica do Ir em 1979 e ao
longo de toda a Guerra Ir-Iraque (1980/1988), tornara-se,
em 1990, um inimigo. Durante este perodo, o Iraque rece-
bera ajuda econmica e militar norte-americana e contara
com razovel tolerncia a seus atos como a utilizao de
armas qumicas contra o Ir. Aps invadir o Kuwait, Hus-
sein passava a ser um risco, em uma regio de fronteiras
em disputa e rica em petrleo. O controle destas reservas
e a ameaa de expanso a outros pases vizinhos traziam o
risco do monoplio e do desequilbrio geopoltico.
Rechaada pela comunidade internacional no mbi-
to da ONU, a invaso iraquiana ao Kuwait em 02 de Agosto
de 1990 e a resposta do sistema multilateral de segurana
coletiva a mesma, passaram a simbolizar o sucesso de um
novo perodo. Lderes do processo, os norte-americanos
agiram decisivamente contra Saddam Hussein, amparados
pela resoluo 678 do CSONU de 29 de Novembro de 1990
que autorizava o uso de todos os meios necessrios (i.e,
fora) contra o Iraque caso o pas no se retirasse do Kuwait
at o dia 15 de Janeiro de 1991
84
.
Uma vez que o Iraque no cumprira a resoluo da
ONU, no dia seguinte, 16 de Janeiro, os EUA e a coalizo
arregimentada na ONU, cujo apoio era poltico e fnancei-
ro, iniciaram suas aes militares que em cerca de 37 dias
levaram retirada iraquiana do Kuwait e ao cessar-fogo
(resoluo 686 do CSONU). A coalizo impusera uma der-
rota defnitiva a Hussein, mas no avanara a Bagd a fm
de destituir seu governo. Explica-se a moderao de Bush
em trs fatores: a ausncia de um mandato da ONU para a
retirada de Saddam do poder, o temor de que esta retirada
84 As resolues 660 e 661 eram a base desta resoluo fnal: a 660 apontava
que o Iraque rompera a paz e a segurana internacional, demandando o
recuo a suas fronteiras pr-invaso, e a 661 impunha embargo econmico
sobre o pas. Anteriormente, somente nos anos 1950, na Guerra da Coreia, o
CSONU autorizara operao similar. Contra a resoluo 678 votaram Cuba e
Imen, enquanto a China se absteve. O sim sovitico no CSONU foi apontado
como prova do fm da Guerra Fria.
64
geraria um vcuo de poder perigoso no Iraque e o risco de
que as tropas dos EUA tivessem que permanecer em terri-
trio iraquiano por um perodo longo, o que traria custos
econmicos e polticos a Bush (e, nas entrelinhas, o temor
de um novo Vietn).
O ps-guerra foi marcado pela resoluo 687
85
,
na qual o Iraque se comprometia a abdicar de seu pro-
grama de ADMs e seu apoio a grupos definidos como
terroristas, respeitar a fronteira comum como o Kuwait,
restaurar as propriedades deste pas, responsabilizando-
-se por danos materiais causados pela guerra e resolver
o status dos prisioneiros. Caso cumpridas estas metas,
o embargo econmico seria levantado e, no campo da
proliferao, criou-se a UNSCOM (United Nations Special
Commission) para verificar os progressos do desarma-
mento. Normalmente, esta tarefa cabia a AIEA (Agncia
Internacional de Energia Atmica), que passou a auxiliar
a UNSCOM. Ao longo do perodo, 1991/1998, houve su-
cesso neste processo, com a destruio quase total do
arsenal iraquiano, mas a dimenso poltica que o Iraque
assumira no debate interno norte-americano ocasionou
a alterao e o esgotamento destes mecanismos no bi-
nio 1996/1998, seguindo-se a guerra em 2003 como
ser analisado.
85 Segundo Patriota (1998), a 687 fcou conhecida como a me das resolues.
Se para alguns nos EUA, e para a maioria da comuni-
dade internacional, o Iraque era um caso de sucesso, parte
do establishment o avaliou como fracasso parcial, na me-
dida em que a vitria militar no signifcou a retirada de
Hussein do poder. Desde 1991, a situao iraquiana mante-
ve-se como objeto de controvrsia entre os setores mode-
rados e neoconservadores. luz destas divergncias e ten-
tando solidifcar sua posio, em 1992, este grupo lanou,
no mbito do Departamento de Defesa, um documento
original do Pentgono, o Defense Planning Guidance (DPG).
As prioridades do DPG foram recuperadas no Project for the
New American Century (PNAC) em 1999. Em 2002, ambos,
DPG e PNAC, deram forma Doutrina Bush.
De acordo com o DPG, os EUA, como nica super-
potncia restante, deveriam aproveitar o momento uni-
polar para avanar sua liderana. A poltica internacional
percebida pelo prisma da competio interestatal, con-
siderando-se fenmenos como a regionalizao, a globa-
lizao e a ampliao das OIGs limitadores aos interesses
dos EUA. Os poderes ideolgico e institucional, o brando e
de cooptao, so preteridos diante do estrutural, o poder
duro, com o unilateralismo prevalecendo sobre o multi. As
prioridades eram a preservao da superioridade militar
incondicional das Foras Armadas, a retomada da constru-
o do escudo antimsseis, o impedimento do surgimento
de potncias regionais rivais em qualquer continente (fos-
sem elas amigas ou inimigas) e a conquista de novas reas
65
de infuncia. Isto representava um reposicionamento es-
tratgico e a expanso Eursia, domnio prvio sovitico.
O objetivo era o controle das reservas energticas
da regio por meio da explorao de gs e petrleo e das
rotas de passagem, oleodutos e gasodutos. Para os EUA,
este alvo tinha dupla funo: a diminuio de sua vulnera-
bilidade energtica e o controle dos mercados de energia
eurasiano, o que enfraqueceria a Rssia e permitiria aos
norte-americanos impor presses Europa Ocidental, ao
Japo, China e ndia, altamente dependentes desta re-
gio. Dentre estes, pode-se sugerir que o segundo prop-
sito, o controle do fornecimento, at mais relevante que o
primeiro. Afnal, a maior parte do petrleo consumido pe-
los EUA proveniente do hemisfrio ocidental (aproxima-
damente 52%), sendo 22% do Golfo Prsico, 20% da frica
e 6% de outras fontes, incluindo a explorao domstica. O
mesmo se aplica ao gs, cujo fornecimento deriva em sua
quase totalidade do Canad (cerca de 88%)
86
.
Apesar de seu apelo entre os neoconservadores, e
da infuncia de grupos de interesse ligados ao setor ener-
gtico e ao complexo industrial-militar, esta proposta foi
abafada pela Presidncia depois de seu vazamento em jor-
nais como The Washington Post e The New York Times. Isto
levou a um processo de reorganizao ttica deste grupo,
86 Dados US Energy Information Administration, 2012.
que levou a sua aproximao com temas religiosos e va-
lores sociais, que sustentaram a campanha de George W.
Bush em 2000, como analisado em C.
Por fm, outras atualizaes promovidas por Bush pai
foram os conceitos de Estados bandidos ou prias (rogue)
e falidos (failed). Os Estados prias so entidades polticas
organizadas, comandadas por governantes autoritrios,
sustentados pela posse de ADMs e apoio a grupos radicais.
Tais Estados possuem pretenses de hegemonia regional e
agresso global e no cumprem as normas da comunida-
de internacional. Como exemplos deste grupo, o Iraque de
Saddam, a Coreia do Norte, o Ir, a Sria e Cuba. As naes
desorganizadas, fragmentadas tnica e socialmente, que
funcionam como santurios de grupos fundamentalistas
correspondem s naes falidas como Afeganisto, Haiti
e Sudo. A ao dos EUA diante destes Estados deve ser
relacionada mudana de regime, transformando-as em
democracias (mesmo que isso implique o uso da fora).
No possvel encerrar a anlise sobre a administra-
o Bush pai sem mencionar que a mesma foi responsvel
por dar incio s negociaes que resultariam nos Acordos
de Oslo na administrao Clinton e reavaliao das polti-
cas norte-americanas para a Amrica Latina. Como a refor-
ma da OTAN, este foi outro plus, consubstanciado em dois
projetos, a Iniciativa para as Amricas (IA) e o Acordo de
Livre-comrcio da Amrica do Norte (NAFTA), abordados
nos itens 2.2, 2.6A e 3.4.
66
B) Bill Clinton e o Engajamento e a Expanso
(1993/2000)
Depois de uma campanha articulada em torno de
slogans de mudana e esperana (em 2008 retomados
por Barack Obama), Bill Clinton chegou Casa Branca com
uma agenda domstica, quebrando doze anos de domnio
republicano em Washington e como o primeiro presidente
eleito aps a Guerra Fria. O choque entre a nova e velha
gerao da poltica dos EUA esteve presente nos debates,
com os democratas propondo a renovao econmica, so-
cial e internacional face ameaa do declnio, sintetizada
na exclamao Its the economy stupid!.
Ainda que esta plataforma no pregasse o desenga-
jamento, havia uma previso de diminuio dos compro-
missos, com uma maior diviso de custos com aliados e
ampliao da ao das organizaes multilaterais. Na ONU,
a Embaixadora norte-americana, Madeleine Albright, futu-
ra Secretria de Estado a partir de 1997 com a reeleio de
Clinton (no primeiro mandato Warren Christopher esteve
frente do cargo), falava em um multilateralismo assertivo.
Crises legadas por Bush na Iugoslvia
87
e na Som-
lia passaram a ser administradas de longe, pois eram as-
87 Alm da Iugoslvia, outros pases europeus se desmembraram como a
Tchecoslovquia, mas de forma pacfca (Repblica Tcheca e Eslovquia).
sociadas ao fracasso da interveno no Haiti (Operao
Manuteno da Democracia
88
), o que levou a uma im-
presso de fraqueza e a um aumento da instabilidade no
cenrio. O primeiro ataque terrorista ao World Trade Cen-
ter em Fevereiro de 1993 (atribudo a Al-Qaeda) reforou
estas crticas, associadas ao distanciamento das grandes
potncias aliadas como a China e as naes europeias
ocidentais e a inabilidade de avanar projetos de reforma
domstica (sade, economia).
Pressionado pelos aliados e setores conservadores,
Clinton foi forado a rever sua postura, culminando no
lanamento da nova grande estratgia do Engajamento
e a Expanso (E&E) em Setembro de 1993. Diferente de
sua antecessora, a conteno, que combatia um inimigo
claro e defnido, o E&E apresentava uma viso multidi-
mensional, centrando-se em elementos econmicos e
polticos. Apesar de s ter se tornado mais efetiva e ef-
ciente a partir de 1996 com a consolidao da retomada
econmica e a resoluo de problemas internos, o E&E
comeou a dar forma ao Segundo Sculo Americano e
reforma do internacionalismo multilateral. Segundo as
palavras de Anthony Lake, Assessor de Segurana Nacio-
nal, um dos mentores do E&E,
88 Na ltima dcada, a questo haitiana tem sido foco permanente de crise
poltica, econmica e social na regio, culminando na presente operao de
paz MINUSTAH, comandada pelo Brasil (Captulo 5).
67
Durante a Guerra Fria contivemos uma ameaa global
s democracias de mercado; agora, devemos buscar es-
tender o seu alcance (...). A sucessora para uma doutrina
de conteno deve ser uma estratgia de expanso (...)
da comunidade mundial das democracias de mercado.
(LAKE, 1993).
Quatro prioridades desdobram-se: o fortalecimento
das democracias de mercado, favorecendo a disseminao
dos valores e princpios democrticos para todo o sistema
a partir desta comunidade; o incentivo implementao e
consolidao de novas democracias e livres mercados em
Estados importantes quando possvel; impedir a agresso
de Estados hostis democracia e incentivar a sua liberali-
zao por meio de polticas especfcas; a perseguio de
uma agenda humanitria para a melhora das condies
de vida em regies prejudicadas, criando condies para a
integrao pacfca destas comunidades ao sistema inter-
nacional de democracias. Diferente dos conservadores que
previam a mudana de regime via fora, a ttica a da co-
operao e da conteno dos Estados bandidos e falidos.
Em um cenrio caracterizado pela globalizao, a
nova grande estratgia associava a geopoltica geoe-
conomia. Analisando a dimenso geoeconmica, come-
ando pelo processo de modernizao e reinveno do
governo, tornando-o mais efciente e menos defcitrio,
a agenda previa o aumento da competitividade e pro-
dutividade interna, voltando ao mesmo nvel dos aliados
europeus e asiticos. Era preciso aumentar os mercados
internacionais para a venda dos produtos norte-america-
nos, reequilibrando as contas externas e alimentando este
processo de recuperao econmica. Para isto, essencial
a promoo do livre-comrcio por meio das negociaes
multilaterais da OMC, incrementando as propostas de in-
tegrao regional na sia com a Cooperao Econmica
da sia Pacfco (APEC) e Amricas. Clinton complemen-
ta estas iniciativas com o lanamento da ALCA, a rea de
Livre-comrcio das Amricas (ver 3.2). No campo de inves-
timentos e fnanas, a infuncia reforada pelo aumento
da ajuda humanitria e a interveno na crise asitica e de
pases como Mxico, Rssia e Brasil entre 1998/1999.
Na poltica externa, a renovao das razes de po-
der era acompanhada pela reduo dos custos e compro-
missos associados liderana, compartilhando tarefas.
Segundo esta perspectiva, a atuao se daria por meio
de um Engajamento Seletivo, preparando a transio da
hegemonia em um mundo que possua tendncias mul-
tipolares derivadas do crescimento e fortalecimento da
Unio Europeia e da China. A ampliao da OTAN e as
negociaes para a incluso da China na OMC fazem par-
te destas iniciativas, visando uma ttica de engajar para
conter. Em tal contexto, as OIGs tambm seriam reforma-
das e fortalecidas. Perigos transnacionais como o terroris-
mo internacional e a proliferao das armas de destruio
em massa (ADM).
68
At 1995, o E&E foi aplicado timidamente e a presi-
dncia sucumbiu s presses internas e sofreu uma impor-
tante derrota eleitoral nas eleies de meio de mandato de
1994. Nestas eleies, liderados por Newt Gingrich e sus-
tentados pela plataforma conservadora do Contrato com
a Amrica, os republicanos reconquistaram a maioria no
Legislativo. Esta eleio representou uma vitria do grupo
neoconservador que buscava retornar linha de frente do
poder e revelou uma Amrica polarizada. Em 1995, Clinton
conseguiu reverter este quadro negativo, enfrentando de
forma presidencial mais um atentado terrorista, realizado
por grupos fundamentalistas brancos em Oklahoma City
no ms de Abril.
Este momento de unio em torno do presidente,
que patrocinou os Acordos de Dayton, que encerraram a
Guerra da Iugoslvia em 1995, permitiu a Clinton recuperar
popularidade. Os Acordos de Dayton garantiam a diviso
do antigo Estado iugoslavo em regies autnomas e so-
beranas segundo a sua composio tnica, reforando o
princpio da autodeterminao. A Iugoslvia foi pulveriza-
da em Srvia, Bsnia-Herzegovina, Crocia e Montenegro.
A implementao de Dayton fcou a cargo das IFOR (Foras
de Implementao de Paz das Naes Unidas), envolvendo
a participao direta dos EUA via OTAN. Em 1997, a IFOR
substituda pela SFOR (Fora de Estabilizao).
Este bom momento no foi compreendido pelos
republicanos que mantiveram a ofensiva. Episdios como o
fechamento do governo pela no aprovao do oramen-
to pelo Congresso, a escolha de Robert Dole como candi-
dato, facilitaram a reeleio de Clinton em 1996. Mais uma
vez, os neoconservadores adiavam sua volta a Washington,
mas aproveitaram o perodo para reforar o processo de
reorganizao de suas bases eleitorais. Os neocons amplia-
ram sua ao via think tanks como o American Enterprise
Institute e a Heritage Foundation e o programa de ao do
Project for the New American Century (PNAC), investindo na
mdia e no fortalecimento de sua corrente no partido. J
visando as eleies presidenciais de 2000, o grupo tornou-
-se uma oposio atuante no binio fnal da administra-
o 1998/1999, sendo responsvel pelo escndalo Monica
Lewinski que levou ao pedido de impeachment do presi-
dente. Ainda que tenha conseguido se manter no poder, o
impeachment gerou o endurecimento da poltica externa e
fragmentao do partido democrata.
Em termos prticos, quais foram as principais aes
de Clinton nas relaes internacionais com base no E&E e
que foram fortalecidas em seu segundo mandato?
No que se refere s instituies internacionais, ex-
ceo da concluso da Rodada Uruguai do GATT e o in-
cio das negociaes na OMC (abordadas no Captulo 5)
e a OTAN, no existiram progressos reais na reforma das
estruturas de poder. Analisando a OTAN, em 1993/1994,
Clinton instaurou a Parceria Para a Paz (PfP), para reforar
a aproximao com os pases do leste e diminuir a sua
69
insatisfao com o descaso do Ocidente. A parceria sus-
tentava-se no reforo das instituies democrticas destes
pases, associada realizao de contatos entre as foras
armadas, por meio de intercmbio de ofcias, avaliao dos
exrcitos, dentre outros elementos que visavam preparar
estas naes para serem futuros membros da OTAN. A luz
da parceria estratgica Clinton-Yeltsin (item 2.3), a Rssia
era defnida como parceira, estabelecendo um Conselho
Rssia-OTAN em 1999, mas que se esgota devido s aes
norte-americanas contrrias aos interesses russos.
Em 1997, com a realizao da Cpula de Madrid, os
EUA formalizaram a primeira onda de expanso da OTAN
com o convite para Repblica Tcheca, Hungria e Polnia
se tornarem membros efetivos. Em 1999, o processo de
incluso dos novos membros j estava fnalizado. O ano
de expanso tambm foi o de sua primeira guerra, a de
Kosovo, sustentada na Doutrina Clinton, com foco em in-
tervenes humanitrias. Segundo a OTAN, a populao
de origem albanesa de Kosovo, parte da Srvia que no
conseguira sua autonomia em 1995 com os Acordos de
Dayton, estava sendo submetida a um processo de geno-
cdio pelos srvios liderados por Milosevic
89
, sendo neces-
sria a presena da comunidade internacional para barrar
89 Milosevic faleceu em Haia durante seu julgamento por crimes de guerra
em 2006 (estava preso desde 2000), mas nunca reconheceu o mandato do
Tribunal Penal Internacional da Ex-Iugoslvia.
este processo. Esta presena deu-se na forma militar des-
de a guerra at a implementao do acordo de paz pelas
foras da ONU (SFOR)
90
, com as tropas da OTAN permane-
cendo na regio at 2008. Neste ano, Kosovo declarou-se
como Estado soberano, no que foi reconhecido pelos EUA,
em ao rechaada pela Rssia (ver 2.3).
Os EUA no demonstraram a mesma disposio
para intervir em situaes similares na frica (Ruanda, Ser-
ra Leoa, Somlia), continente que desde o fm da Guerra
Fria sofria marginalizao na agenda estratgica. Como no
caso do Oriente Mdio, a regio da ex-Iugoslvia, perten-
cente ao continente europeu, central como rota de passa-
gem e acesso, era percebida como relevante aos interesses
de segurana, o que no se aplicava na frica
91
. Esta situa-
o de abandono somente comeou a se alterar no binio
1998/1999 quando as Embaixadas norte-americanas no
Qunia e Tanznia foram alvos de atentados atribudos a
Al-Qaeda (que j havia atingido alvos militares norte-ame-
ricanos na Arbia Saudita e Imen). Em resposta aos aten-
tados, os EUA bombardearam alvos no Sudo identifcados
como santurios da Al-Qaeda.
90 Existem controvrsias legais associadas deciso do CSONU que levou
s operaes em Kosovo, questionando-se se o conselho teria realmente
autorizado a ao das tropas da OTAN.
91 Como ser analisado nos itens 2.4C e 2.5, este vcuo de poder passou a ser
ocupado pela China.
70
Estes bombardeios foram criticados como unila-
terais pela comunidade internacional, e dentro de casa,
atribudos a uma tentativa de Clinton de demonstrar fora
e minimizar a ofensiva dos neocons, uma vez que foram
realizados quase que simultneos aos depoimentos do
presidente e da ex-estagiria Lewinski sobre seu relaciona-
mento. Mais do que isso, eles eram prova do novo clima
presente na poltica externa. Nas palavras de Albright, con-
textualizando estes riscos e o papel do que defne como
Amrica Indispensvel,
Os desafos que enfrentamos, comparados aos das ou-
tras geraes, so difceis de caracterizar, so mais di-
versos e volteis. Mas o que est em jogo no mudou.
O sucesso ou fracasso da poltica externa do povo da
Amrica permanece o nico e maior fator na defnio
de nossa prpria histria e do futuro do mundo. (ALBRI-
GHT, 1998).
No Oriente Mdio, esta combinao de fatores le-
vou a uma reverso das polticas diante do Iraque e do Ir.
Desde 1993, a poltica de Clinton para o Oriente Mdio
havia buscado o reestabelecimento do processo de paz
e a consecuo dos Acordos de Oslo entre israelenses e
palestinos (2.6) e a conteno de Iraque e Ir por meios
polticos e incentivos econmicos. Conhecida como dupla
conteno a ttica frente ao Iraque e Ir havia legado, no
caso do Iraque, programas como o Petrleo por Alimen-
tos (Oil for Food), autorizado pela Resoluo 986 da ONU.
De acordo com esta resoluo, o Iraque poderia exportar,
a cada seis meses, petrleo a fm de comprar remdios e
alimentos para sua populao, minimizando a crise huma-
nitria. O programa foi questionado pelos conservadores,
e alguns democratas, que o consideravam contrrio re-
soluo 687, ajudando Saddam Hussein a permanecer no
poder por meio de chantagens e desvio de recursos para
reequipar suas foras armadas e retomar seus projetos de
ADM. Em 1997, dando razo a estes temores, Saddam
Hussein barra a entrada de inspetores da UNSCOM sob a
alegao de que estariam a servio dos EUA. Esta ao le-
varia a crises constantes entre a Presidncia e a oposio, e
entre os EUA e a ONU, que, em Dezembro de 1998, levou
aos bombardeios unilaterais de Gr-Bretanha e EUA ao ter-
ritrio iraquiano, a Operao Raposa do Deserto.
Processo similar repetiu-se no Ir, cuja sociedade
atravessava uma fase de transio, com a ascenso de Mo-
hammed Khatami ao poder (item 2.6B), reformista e defni-
do como o Gorbachev do Oriente Mdio. Em oposio ao
Choque das Civilizaes, Khatami propunha ao Ocidente o
Dilogo. At 1999, isto gerou um processo de descongela-
mento das relaes bilaterais, mas que, como no caso do
Iraque, sofreu as presses neoconservadoras, retomando
uma postura de fora na fase fnal da presidncia, sendo o
Ir acusado de investir em seus programas de ADMs. Ou-
tros processos que sofreram retrocesso so os da Coreia do
Sul-Coreia do Norte (Sunshine Policy) e com Cuba.
71
No que se refere s grandes e mdias potncias
como China, Japo e as europeias ocidentais, Brasil e frica
do Sul, as propostas de Clinton reforaram a premissa do
E&E de multilateralismo e tendncias multipolares, mas,
novamente, sem que grandes novidades fossem imple-
mentadas. O caso da Rssia torna-se mais sensvel aps
1999 por conta da OTAN e Kosovo, assim como pela pene-
trao de empresas de energia dos EUA e da Gr-Bretanha
na sia Central, que inaugura a Diplomacia dos Dutos, in-
tensifcada no governo W. Bush.
Um dos conceitos mais importantes da campanha
de Bush flho foi o da fraqueza da Amrica. De acordo com
autores como Kagan e Kristol, o pas atravessara a dcada
de 1990 em estado de sonolncia. Apesar dos sucessos do
E&E, da recuperao econmica e da alta popularidade de
Clinton antes, durante e ps-impeachment, estas anlises,
somadas polarizao social entre conservadores e mode-
rados, encontravam ressonncia em alguns setores. Como
mencionado, estes setores mais direita consideravam-se
excludos e foram incorporados como base eleitoral repu-
blicana, levando diviso do pas em 2000 e revoluo
estratgica de George W. Bush.
C) George W. Bush (2001/2008)

A presidncia George W. Bush apresentada como
uma das mais complexas da histria norte-americana, sen-
do apontada como a responsvel pela renovao das hip-
teses de declnio e a polarizao social. Durante seus dois
mandatos, Bush e sua equipe levaram ao extremo as con-
tradies internas e externas do pas. Em muitos aspectos
Bush I (2001/2004) difere de Bush II (2005/2008) justamen-
te pelo peso e pelas consequncias de suas polticas.
Os EUA no qual W. Bush sobe ao poder em Janei-
ro de 2001 so um pas dividido, cuja eleio presidencial
somente foi decidida pela Suprema Corte Federal, que
suspendeu o processo de recontagem de votos em De-
zembro. Apesar de ter se sagrado vencedor no Colgio
Eleitoral, mecanismo de eleio indireta para a presidncia,
Bush flho perdera na votao populao para o candidato
democrata Al Gore. Ambos os candidatos receberam cerca
de 50% dos votos, revelando uma nao polarizada (no Se-
nado, cada partido conquistou 50 cadeiras).
Ignorando estas polmicas, os republicanos passa-
ram a implementar seu programa. Para isso, construram
uma equipe de governo slida, a partir de nomes-chave
do crculo de poder neoconservador. No primeiro escalo,
Dick Cheney (Vice-Presidente), Condoleezza Rice (Asses-
sora de Segurana Nacional), Donald Rumsfeld (Departa-
mento de Defesa-DOD), e, no segundo e como assessores
72
especiais, Paul Wolfowitz (DOD), Richard Perle, Karl Rove e
Lewis Libby. Como moderado, mas sem oferecer real re-
sistncia a estas polticas, Collin Powell (Departamento de
Estado DOS).
Desde Janeiro, a agenda de Bush foi implementada.
Medidas como a recusa em assinar o Protocolo de Quioto
e em aderir ao Tribunal Penal Internacional, seguindo a re-
tomada do escudo antimsseis, choques polticos com as
grandes potncias europeias, com a russa e com a chinesa,
havendo um refuxo da atuao multilateral fzeram par-
te da ofensiva moderada. Internamente foram reduzidos
programas sociais de cunho secular, realocando fundos
para programas educacionais e culturais de teor religioso,
avanando na indicao de juzes conservadores para a Su-
prema Corte. A despeito desta unidade, havia uma fragili-
dade inata da administrao devido sombra do processo
eleitoral. Entretanto, estas barreiras foram superadas em
Setembro de 2001 com os ataques a Nova Iorque e Wa-
shington.
Inditos em sua magnitude, os atentados terroristas
de 11/09 foram parte natural de um processo de contes-
tao hegemnica que emergiu em um sistema de ten-
dncias histricas aceleradas e de presses de crise social e
cultural geradas pela globalizao. Possuindo um impacto
mais moral do que concreto no poder dos EUA, ao atingir
smbolos do poder econmico em Nova Iorque (o World
Trade Center) e estratgico em Washington (o Pentgono),
estes eventos no alteraram a estrutura de poder mundial,
mas geraram dinmicas importantes que levaram a estas
modifcaes. Alm disso, diferenciaram-se em escala e
intensidade dos movimentos terroristas anteriores, ainda
que sua lgica de contestao da ordem estabelecida e do
poder permanea.
Partindo desta premissa, Halliday (2000) faz interes-
sante anlise sobre o tema, classifcando quatro tipos de
terrorismo: o terrorismo de grupos especfcos e motiva-
es polticas direcionadas com aes nacionais e inter-
nacionais, visando a realizao de seus objetivos (IRA, OLP,
ETA); o terrorismo de cima imposto pelo Estado autoritrio
a seus cidados; o terrorismo de baixo caracterizado pela
aplicao da violncia interna entre grupos sociais de um
mesmo espao (guerras comunais na frica como Ruan-
da); o terrorismo como manipulao do discurso poltico
utilizado pelas sociedades ocidentais do medo para impor
controles sobre suas democracias. O episdio de 11/09 e
os eventos subsequentes inserem-se neste quarto tipo.
Os atentados representaram a vlvula de escape
para a agenda neocon e o terror mudou o foco estatal dos
discursos: guerras assimtricas contra Estados bandidos e
falidos e grupos terroristas como a rede Al-Qaeda de Osa-
ma Bin Laden, identifcada como responsvel pelo 11/09,
assumem a centralidade da segurana nacional. Os EUA
iniciaram a Guerra Global Contra o Terrorismo (GWT), uma
guerra justa contra a agresso injustifcada e que somente
73
terminaria quando as ameaas fossem eliminadas. O pri-
meiro passo da GWT foi, com o apoio da ONU e da co-
munidade internacional, a Operao Liberdade Duradoura
iniciada contra o Afeganisto, santurio da Al-Qaeda, pro-
tegida pelo regime talib. Depois de uma rpida vitria mi-
litar ainda em 2001, os EUA e seus aliados iniciaram a cha-
mada transio para a democracia (a mudana de regime
na prtica). Internamente, prevaleceu o medo e a presso
pela unanimidade.
Superando as eleies de 2000, o nacionalismo inter-
no elevou a popularidade de Bush a patamares de mais de
90% de aprovao. Foi criado o Departamento de Seguran-
a Domstica (Homeland Security) e a sociedade norte-ame-
ricana, assim como outras democracias ocidentais, passou a
apresentar preocupante tolerncia com medidas de restri-
o aos direitos humanos e liberdades individuais
92.

Nos EUA, estas medidas consubstanciaram-se no Ato
Patriota (que fornece poderes especiais ao Executivo e suas
agncias como FBI e CIA para espionar, prender, investigar
e interrogar suspeitos de terrorismo) e nos polmicos me-
morandos de autorizao da tortura do Departamento de
Justia que, como citado, foram redefnidas como prticas
duras de interrogatrio. Esta redefnio se estendia tam-
92 Na Gr-Bretanha, a morte do brasileiro Jean Charles simblica deste
processo.
bm ao status de prisioneiros, que no eram vistos como
soldados, conforme previsto pela Conveno de Genebra,
mas combatentes inimigos (enemy combatants) aos quais
no se aplicavam os tratados de direitos humanos.
Tambm foi estabelecido o USNORTHCOM (Coman-
do do Norte) em 2001, como parte dos instrumentos de
defesa dos EUA em seu espao geogrfco da Amrica do
Norte e internamente. A criao do Departamento de Se-
gurana Domstica e do Comando do Norte foi uma alte-
rao importante na estrutura de projeo de foras norte-
-americanas estabelecidas no mbito da Guerra Fria. Tal
estrutura garantia aos EUA uma presena estratgica em
todos os continentes, estando dividido em: USPACOM (Co-
mando do Pacfco, 1947), USEUCOM (Comando da Europa
Ocidental, 1952), USSOUTHCOM (Comando de Foras do
Sul, para a Amrica Central e do Central, 1963) e USCEN-
TCOM (Comando de Foras Central, 1983, para o Oriente
Mdio, sia Central e Norte da frica).
Assim, a criao do USNORTHCOM respondia a uma
nova percepo de ameaa para os norte-americanos. Em
2007, Bush ainda promoveria a criao de mais uma co-
mando o USAFRICOM, um comando prprio para o con-
tinente africano, anteriormente dividido entre o USCEN-
TCOM e o USPACOM. Esta alterao uma reao ttica ao
aumento dos riscos de segurana no continente associa-
dos ao terrorismo, mas tambm crescente presena da
China na regio, o crescimento da ndia e a recuperao
74
da Rssia. Ainda no campo de defesa, em 2001 foi lana-
da uma nova agenda estratgica no Quadrennial Defense
Review, que estabelecia o terrorismo transnacional como
o principal inimigo dos EUA e a necessidade do pas optar
por uma defesa ofensiva na proteo de seus interesses,
base da futura Doutrina preventiva, cuja verso defnitiva
emerge em 2002.
Em Janeiro de 2002, em seu Discurso do Estado da
Unio, Bush anuncia o sucesso no Afeganisto e j lana
alguns conceitos que posteriormente estariam no ncleo
da nova Estratgia de Segurana Nacional, a Doutrina Bush
(NSS-2002), seguindo-se um discurso em Junho na Acade-
mia de West Point. Surgem como pilares da nova grande
estratgia, a preveno e o Eixo do Mal, composto pelos
Estados bandidos Iraque, Ir e Coreia do Norte, aos quais
depois se agregam Cuba, Sria e Lbia.
Inspirada no DPG e no PNAC, a NSS adaptava a vi-
so estatal nova ameaa
93
, afrmando que o maior risco
para os EUA identifcado na combinao entre terrorismo
transnacional, Estados falidos, bandidos e ADMs, devendo-
-se combater preventivamente a emergncia destes riscos.
93 Um dos debates mais controversos entre republicanos e democratas
durante a presidncia W. Bush envolvia a acusao por parte de membros da
administrao Clinton, sendo o mais conhecido Richard Clarke, responsvel
pela rea de terrorismo na parte fnal do governo, de que os republicanos
haviam sido irresponsveis com relao segurana nacional.
O mundo da DB simples, dividido entre aliados e no alia-
dos, sendo que todos so potencialmente inimigos. A DB
revoluciona o Internacionalismo ao desconstruir o multi-
lateralismo, base da liderana hegemnica. Neste sentido,
No podemos defender a Amrica e nossos amigos
esperando pelo melhor. Devemos estar preparados
para derrotar os planos de nossos inimigos (...) A
histria julgar duramente aqueles que viram o pe-
rigo chegando e falharam em agir. No novo mundo
em que entramos, o nico caminho para a paz e a
segurana o caminho da ao (...) Devemos es-
tar preparados para deter Estados bandidos e seus
clientes terroristas antes que se tornem aptos a nos
ameaar ou usar armas de destruio em massa
contra os EUA e seus aliados e amigos (NSS, p. 14)
94
.
Esta rationale e o clima de medo levou Guerra
do Iraque em 2003. Apresentada interna e externamente
como mais um captulo da GWT, ao lado do Afeganisto,
cuja situao poltico-militar mantinha-se tensa, como ser
examinado. Desde seu incio a guerra foi cercada de con-
trovrsia e falta de transparncia.
Tanto para o pblico interno quanto para o externo,
as justifcativas para a defesa da guerra foram as mesmas,
com foco na ameaa representada por Saddam Hussein
94 Captulo V da NSS, 2002.
75
e a posse de ADMs pelo Iraque. Internamente, Bush flho
conseguiu aprovao do Congresso e da opinio pblica
para a operao, o que no ocorreu no mbito da comu-
nidade internacional e do CSONU, que se dividiu sobre o
tema. Aos olhos da comunidade internacional, o Iraque
no representava uma ameaa real ou imediata uma vez
que desde 1991 suas atividades vinham sendo monitora-
das pela ONU, primeiro pela UNSCOM, depois pela UNMO-
VIC (Comisso de Monitoramente, Verifcao e Inspeo
da ONU criada em 1999 para substituir a primeira), aliado
grave questo humanitria do pas. A despeito das atitudes
agressivas e pouco transparentes de Hussein, no existiam
indcios de que o Iraque possusse capacidade de projetar
poder regional ou globalmente, como sugeriam os EUA.
Estas diferentes perspectivas sobre a Guerra do
Afeganisto (2001) e a Guerra Iraque (2003) foram, pos-
teriormente, sistematizadas em tom crtico no prprio
debate interno dos EUA quando das eleies presiden-
ciais de 2008. Na oportunidade, Barack Obama defniu o
confito no Afeganisto como a guerra da necessidade
(war of need) e as operaes no Iraque como a guerra
da escolha (war of choice). Com isso, o Iraque era visto
como um confito no prioritrio e que somente ocor-
rera por interesses neoconservadores, o que desviara o
foco norte-americano do Afeganisto e distanciara o pas
da comunidade internacional. Assim, Obama prometia a
reviso da misso de ambas as guerras no conjunto da
GWT, reproduzindo em parte a argumentao que pre-
dominara no CSONU em 2002.
Em 2002, observou-se um racha entre as posies
norte-americanas, a favor da Guerra, e de vrios pases da
comunidade internacional sobre o Iraque na ONU. A po-
larizao das posies foi simbolizada entre a Coalizo da
Vontade, composta pelos EUA, Gr-Bretanha e vrios pa-
ses de menor peso estratgico como Espanha, Portugal,
Bulgria, e o Eixo da Paz. O Eixo da Paz foi simbolizado
pela triangulao Paris-Berlim-Moscou (Frana, Alemanha,
Rssia) e era apoiado por outras naes que defendiam
uma sada multilateral para a crise, dentre elas o Brasil. Esta
polarizao gerou fssuras entre a Europa Ocidental e os
EUA, expondo diferenas preexistentes entre os neocon-
servadores e a base atlntica
95
. Declaraes como as de
Rumsfeld de que os EUA no precisariam da Velha Euro-
pa, o boicote a produtos franceses, a crise das french fries
renomeadas de freedom fries, foram alguns dos episdios
marcantes no perodo.
95 Smbolo deste processo, Kagan afrma que J hora de pararmos de fngir que
europeus e norte-americanos compartilham uma viso sobre o mundo ou
mesmo que ocupam o mesmo mundo. Na questo central do poder efccia,
moralidade e desejo de poder as perspectivas (...) esto se separando. A Europa
est se distanciando do poder (...) ou, melhor dizendo, est se movendo alm do
poder, para um mundo de leis e regras, negociao transnacional e cooperao
(...) Os americanos continuam centrados na histria, exercendo poder em
mundo hobbesiano anrquico.(KAGAN, 2002: s/p).
76
Devido s presses norte-americanas, o CSONU
aprovou por unanimidade a Resoluo 1441 em Novem-
bro de 2002. A Resoluo estabelecia que o Iraque sofreria
srias consequncias caso no cumprisse seus termos e
que todos os meios necessrios seriam empregados con-
tra o Iraque nesta hiptese. A Resoluo permitia diferentes
interpretaes sobre estes termos, o que foi instrumentali-
zado por ambos os lados. Enquanto isso, o Iraque alternava
provocaes abertas, com o cumprimento das exigncias
da ONU. A ONU comprovou a veracidade das afrmaes
de Hussein de que o Iraque no detinha ADMs ou condi-
es de desenvolv-las, mas os relatrios da organizao
no foram aceitos por Bush flho e Blair.
Depois da 1441, existiram tentativas de uma nova
resoluo para autorizar a guerra. Todavia, Frana e Rssia
anunciaram abertamente que a vetariam, em um contexto
no qual as tropas norte-americanas j haviam se deslocado
ao Golfo. Com isso, a Operao Liberdade do Iraque j esta-
va encaminhada, com base na 1441, e no apoio interno da
populao a Bush flho. Assim, no dia 16 de Maro de 2003,
a primeira (e talvez ltima) guerra preventiva foi levada a ter-
mo e, sustentada na ttica do Choque e Terror de Rumsfeld:
em pouco mais de um ms Hussein foi deposto, fugindo de
Bagd. Somente em Dezembro seria capturado pelas foras
da Coalizo, julgado e condenado morte em 2006.
O rpido sucesso da operao levou a especulaes
sobre quais seriam os prximos alvos. Entretanto, os EUA
descobriram que a situao era muito mais complexa do
que o esperado pelo DOD. Confrmavam-se as avaliaes
do DOS e da CIA que sinalizaram que a deposio traria um
vcuo de poder que no seria ocupado por foras nacio-
nais, xiitas, curdas ou sunitas, e poderia levar guerra civil
(similar avaliao havia barrado a entrada de Bush pai em
Bagd em 1991). Exilados polticos repatriados como Ah-
med Chalabi que eram cotados para dirigir o novo Iraque
no eram reconhecidos pelas foras internas em processo
de reorganizao e disputas. Apesar do anncio de W. Bush
em Maio de que as principais operaes militares haviam
se encerrado, o Iraque era um pas beira do caos.
Diante da continuidade da violncia, os EUA impri-
mem a primeira mudana de sua ttica, sem sucesso com
a troca de comando da transio poltica: o General Jay
Garner substitudo por um administrador civil, Paul Bre-
mer. Pressionados, ainda em Maio, os EUA buscam a ONU,
alcanando dois compromissos: a aprovao da Resoluo
1483 que previa o fm das sanes econmicas ao Iraque
e garantia aos EUA e Gr-Bretanha (e aos demais membros
da coalizo) a responsabilidade pelo processo de recons-
truo fsica e poltica at o fm da transio, legando-lhes
autoridade completa para a explorao do petrleo; e a
instituio enviou uma misso poltica comandada por
Srgio Vieira de Mello.
Conhecido representante da ONU, Vieira de Mello j
atuara em Kosovo e Afeganisto. J indicado para assumir o
77
Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (AC-
NUR), e cotado como um dos provveis sucessores de Kof
Annan como Secretrio-Geral da ONU, o diplomata assumiu
a tarefa em Bagd devido gravidade da situao. Com Mello
frente, foi instalada uma misso da ONU em Bagd, visando
promover a negociao entre as faces que estavam levan-
do o pas a uma guerra civil. Mello foi vitima de um atentado
ao Quartel General da ONU em Agosto. Pressionado, o Pent-
gono reconheceu que havia enviado poucas tropas ao pas e
inicia um lento processo de aumento de efetivos.
No Afeganisto, a situao poltica era de deterio-
rao e de difculdades militares com inmeros focos de
resistncia no interior do pas e o ressurgimento do talib.
Apesar do anncio de Bush flho de que as principais ope-
raes militares haviam sido encerradas, as tropas da OTAN
enfrentavam inmeras difculdades em territrio afego.
O estabelecimento do governo de transio liderado por
Hamid Karzai em 2002, ligado s companhias energticas
ocidentais, a eleio para um novo parlamento e a nova
constituio que foi considerada um marco por promover
a democracia e a igualdade entre os sexos eram signifca-
tivos, mas no progressos que se estendiam a todo pas.
Assim, de 2001 a 2008, o pas permanece em situao de
elevada instabilidade. A partir da administrao Obama, o
pas se tornou foco de uma nova ofensiva militar das tropas
da OTAN, como base para o estabelecimento do cronogra-
ma de desengajamento militar da Aliana Atlntica.
O fracasso de estabelecer rpidas transies no Ira-
que e no Afeganisto funcionou como elemento de con-
teno das aes dos EUA na sia Central. Estas movimen-
taes em direo a estes territrios so classifcadas como
o Grande Jogo II (ver item 2.3). Apesar da instalao de
bases na regio e novos acordos energticos, a presena
dos EUA no conseguiu se consolidar, sofrendo rechao da
Rssia e da China. Em resposta, Bush manteve a ampliao
da OTAN, que j em 2002, completara sua segunda onda
de expanso antiga Cortina de Ferro, ampliando seus
contatos para a Ucrnia, Belarus e Gergia (ver 2.3). A fm
de contrabalanar estes eventos, W. Bush aproximou-se da
ndia com o acordo nuclear (2.4D) e retomou gradualmen-
te os laos transatlnticos.
Em 2004, ano de eleies presidenciais nos EUA, a
situao do Iraque continuava imersa em um espiral de
violncia. O atentado a Madrid em Maro de 2004 coloca-
va em xeque as promessas de Bush flho, como indicava as
fssuras iniciais na Coalizo da Vontade que iria se desmon-
tando ano aps ano. Quase na mesma poca, so divulga-
das as imagens de Abu Graib e Guantnamo e dos abusos
sofridos pelos prisioneiros em instalaes norte-america-
nas. Nestas instalaes, os prisioneiros eram defnidos pelo
governo norte-americano como combatentes inimigos,
a eles aplicando-se os mtodos duros de interrogatrio.
Passando de uma posio defensiva ofensiva, Bush acele-
ra a transio poltica no Iraque instaurando o Conselho de
78
Governo Iraquiano (CGI), sem que isso implicasse a retirada
das tropas. A situao era paradoxal: na retrica, o Iraque
tornava-se soberano, mas permanecia um pas ocupado.
Para muitos, esta combinao de fatores internos e exter-
nos levaria a derrota em 2004.
A despeito desta agenda de problemas, os debates
eleitorais continuaram sendo dominados pelos republica-
nos que sustentaram a campanha de Bush na fragilidade
democrata (e de John Kerry seu adversrio), o medo de
novos ataques e o controle da mquina poltica. Em uma
votao mais uma vez dividida, o presidente conquistou a
reeleio e os republicanos mantiveram a maioria no Le-
gislativo. J com a reeleio assegurada, o governo anun-
cia que foi ofcialmente encerrada a procura por ADMs sem
que indcios de sua existncia a base central da justifcati-
va da guerra tenham sido encontrados. Justifcando seus
atos, tanto Bush flho quando Blair afrmaram que houve
problemas na interpretao dos dados da inteligncia so-
bre a capacidade de Hussein, mas que independente disso
a operao se justifcava por si mesma.
Em Janeiro de 2005, a posse de Bush foi cercada de
expectativas de ajustes. J dando sinais de desgaste devi-
do superextenso, a economia desacelerava e os dfcits
cresciam. Entretanto, permanecia o descolamento entre
a agenda neocon e a realidade: na construo do gover-
no isto signifcou a manuteno de Rumsfeld frente do
DOD, com a promoo de Alberto Gonzalez a Ministro da
Justia a despeito de acusaes de abuso de poder e de
suas responsabilidades em Guantnamo e Abu Graib, com
a substituio de Powell por Rice no DOS. Investigaes
sobre corrupo e de abuso de poder que recaiam sobre
Libby e Rove foram relativizadas.
No campo da NSS, o governo comeou a apresen-
tar claros sinais de diviso a partir da chegada de Rice ao
DOS. Enquanto altos membros da administrao, como
Dick Cheney, mantinham uma postura ofensiva com de-
claraes que sugeriam, por exemplo, novas guerras pre-
ventivas, desta vez contra o Ir, Rice administrava o claro
isolamento do pas. A nova Secretria de Estado priorizou a
reconciliao com potncias regionais, incluindo os pases
emergentes. Termos como cooperao e multipolarismo
voltam a ser parte relevante dos discursos norte-america-
nos.
Foram introduzidas como medidas o Multilatera-
lismo Assertivo e a Diplomacia Transformacional e a rea-
proximao com parceiros regionais. O Multilateralismo
Assertivo refere-se a uma tentativa de reconciliao com
as potncias regionais e propostas de reforma de OIGs,
enquanto a Diplomacia Transformacional representa um
programa de ajuda s naes falidas, em direo a transi-
es democrticas. Tanto Rice quanto estes projetos foram
bem recebidos, mas os danos legitimidade da liderana
eram signifcativos. Em 2005, mais um atentado terrorista
de grande porte abalou a integridade da j frgil Coalizo
79
da Vontade quando em 07 de Julho, Londres foi atacada.
Pressionado internamente, Blair consegue manter-se no
poder at 2007. Finalmente, em 2006, os democratas recu-
peravam a maioria no Legislativo.
Em termos externos, os primeiros ajustes de Bush II
datavam de Janeiro de 2005, mas ganharam relevncia nes-
te novo perodo, sem que, contudo, gerassem o consenso
bipartidrio. Alm da reaproximao com poderes regionais,
o governo retoma temas antes considerados irrelevantes,
como aquecimento global, e articula coalizes para lidar
com a proliferao nuclear na Pennsula Coreana
96
.
As primeiras aes democratas concentraram-se no
desmonte do ncleo de confana de Bush, Rumsfeld, Wol-
fowitz, Libby, Rove e Gonzalez, tentar derrubar o Ato Patrio-
ta e rever as polticas que levaram a Abu Graib e Guantna-
mo. Em meio acelerao da corrida presidencial, o foco
passa a ser o estabelecimento de um cronograma para a
retirada das tropas no Iraque, proposta rejeitada de imedia-
to pela Presidncia. No caminho oposto, com a substitui-
o de Rumsfeld no DOD por Robert Gates, a misso militar
redefnida: em Janeiro de 2007 os EUA partem para uma
ofensiva (US troop surge), e aceleram o treinamento das
foras locais. Outra medida foi a recuperao de antigos
96 Depois de reverter a poltica de Clinton, o governo Bush realiza aes similares
em 2006 com as Conversaes das Seis Partes, abordada no item 2.4B.
membros da administrao de Saddam Hussein para a re-
construo do governo.
O fnal da administrao foi caracterizado por uma
sucesso de crises internas, mescladas a sucessos relativos
no exterior resultantes da mudana de atitude e polticas
iniciadas por Rice e que tiveram continuidade com a pre-
sena de Gates na Defesa. Dentre estes, incluem-se a ofen-
siva no Iraque, cujo ciclo terminou em Julho de 2008 com
uma razovel estabilizao do pas, abrindo caminho para
a retirada das tropas e a reaproximao com os aliados. Em
2008, Albnia e Romnia foram convidadas a se juntar
OTAN e intensifcados os contatos com Ucrnia, Belarus e
Gergia, contra o interesse russo. Observou-se uma reapro-
ximao ao continente africano (item 2.5) e a construo
de alianas com os emergentes. A transformao fca clara
nas palavras de Rice,
(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicio-
nais e emergentes ainda importam para a conduo
efciente da nossa poltica (...) Nossas alianas com as
Amricas, a Europa e a sia se mantm como pilares
da ordem internacional e agora as estamos transfor-
mando para encarar os desafos de uma nova era (...)
A importncia de relaes fortes com poderes globais,
estende-se aos emergentes. Com estes, em particular
ndia e Brasil, os EUA construram laos mais amplos e
profundos (...) J que estes pases emergentes mudam a
paisagem geopoltica, importante que as instituies
internacionais tambm refitam esta realidade (...) inves-
tir em poderes emergentes e fortes como responsveis
pela ordem internacional e apoiar o desenvolvimento
80
democrtico de Estados fracos e governados com di-
fculdades so objetivos de poltica externa (...) (RICE,
2008, s/p).
Impulsionado pela crise, este novo discurso reen-
gajou os EUA e seus parceiros de forma positiva, mas os
impactos da era Bush trouxeram custos externos e do-
msticos que no podem ser ignorados. O insulamento
de aliados e o unilateralismo provocaram a desconstruo
das redes de infuncia e interdependncia do pas, minan-
do as estruturas da ordem internacional, os equilbrios de
poder globais e regionais e os fundamentos ideolgicos e
institucionais da hegemonia. Como se analisar nos prxi-
mos itens, as aes dos EUA levam no s perda do seu
carter benigno como tambm formatao de alianas e
coalizes alternativas sua liderana
97
.
J em andamento devido transformao de poder
do sistema, este reequilbrio acelerado e encontra respal-
do na autonomia das potncias regionais. Como resultado
da desordem hegemnica, o acirramento das competi-
es intrarregionais, as corridas armamentistas e as dou-
trinas preventivas tornam-se cada vez mais uma realidade.
Os impactos sobre o multilateralismo no se limitaram
ONU, mas atingiram as negociaes comerciais da OMC e
97 Em termos tericos, alianas como o G20, o IBAS, a OCX so denominadas
como coalizes de equilbrio brando (soft balancing) por oferecer uma
alternativa diplomtica pacfca aos EUA.
o sistema fnanceiro mundial. Outro elemento foi a ausn-
cia de reforma destes organismos.
Em termos domsticos, os efeitos da Era Bush refeti-
ram no aprofundamento da polarizao ideolgica e social e
dos desequilbrios econmicos. Em 2008, estes desequilbrios
atingiram seu auge devido crise do mercado imobilirio e
de crdito em geral
98
. Este processo resulta da desregulamen-
tao do setor bancrio, iniciada pela administrao Clinton
nos anos 1990, incluindo a extino posterior de leis elabora-
das na Grande Depresso de 1929 como a Lei Glass-Steagal
(1933), que foi revogada em 1999
99
. De acordo com esta lei,
os bancos comerciais, que recebem os depsitos das fa-
mlias e empresas e fazem emprstimos convencionais,
estiveram separados dos bancos de investimento, que aju-
dam as empresas a emitir novos ttulos e aes. Em outras
palavras, a mesma empresa no poderia emprestar dinhei-
ro e vender ttulos mobilirios. (STIGLITZ, 2003, p.178).
Mas, como aponta o prprio Stiglitz,
revogar a lei, diziam, no traria nenhuma consequncia,
porque, de qualquer modo, os bancos haviam apren-
dido a burl-la. A resposta lgica, bvio, poderia ter
98 As refexes sobre a crise econmica nos Estados Unidos contaram com
a colaborao do Professor Corival Alves do Carmo do curso de Relaes
Internacionais da Universidade Federal de Sergipe.
99 No incio da dcada de 2000, a crise econmica esteve relacionada ao
crescimento das empresas do setor de tecnologia e a sua expanso.
81
sido uma tentativa de reverter ou limitar a burla que
ocorrera. Mas no fervor da desregulamentao dos exu-
berantes anos 90, nem o Legislativo nem o Executivo do
governo tinham estmago para tal esforo. (STIGLITZ,
2003, p. 180).
Devido ausncia de regulao dos mercados, mui-
tas instituies fnanceiras realizaram emprstimos sem ga-
rantias ao pblico e entre si. Alm disso, os emprstimos,
em particular no setor imobilirio, foram concedidos a con-
sumidores de elevado risco, que no conseguiram cumprir
seus pagamentos tornando-se devedores. A grande ques-
to que estas dvidas dos consumidores eram repassadas
a outros, utilizando a dvida existente como lastro. Ou seja,
o lastro do emprstimo era a capacidade de pagamento
do devedor. Porm, medida que a inadimplncia subiu e
estes emprstimos no puderam ser pagos, houve uma re-
ao em cadeia que levou falncia de diversos fundos de
penso e investimentos que haviam contrado estes ttulos/
dvida (a crise fcou conhecida como crise do subprime).
O marco inicial do processo foi a quebra do banco
de investimentos Lehman Brothers que em 2008 no foi
salvo pelo governo, pois no se considerou que esta fa-
lncia poderia ter impactos no sistema fnanceiro. Todavia,
esta avaliao mostrou-se equivocada no s ao subesti-
mar a perda de confana dos investidores, como conside-
rar que o problema era localizado em somente algumas
instituies fnanceiras. Assim, houve a disseminao da
crise de forma intensa e rpida nos EUA, cujas consequn-
cias chegaram ao cenrio europeu.
Nesta conjuntura, o governo norte-americano foi
obrigado a resgatar as principais empresas de hipotecas
(Fanny Mae e Freddy Mac) a fm de evitar maiores perdas.
Tambm foi estatizada a empresa de seguros AIG e o Merryl
Lynch foi incorporado pelo Bank Of America (instituies
tradicionais como o Citigroup igualmente sofreram impac-
tos signifcativos). O problema se agravou, com a desvalo-
rizao e falncia de empresas, que levou crise na bolsa
de valores, o aumento do desemprego e esvaziamento
dos fundos de penso. Empresas tradicionais do setor au-
tomobilstico como General Motors e Chrysler decretaram
falncia em um cenrio similar ao da Grande Depresso de
1929. A insolvncia dos mercados se estendeu tambm
Unio Europeia, como discutido no item 2.2.
Apesar dos pacotes de ajuda iniciados por Bush flho,
a crise econmica tornou-se fator determinante na eleio
presidencial de 2008, associada ao desgaste das operaes
militares no Afeganisto e Iraque. Deve-se destacar que
desde o incio da crise a sada norte-americana baseou-se
em princpios diferentes dos europeus: enquanto na Euro-
pa (2.2C), a opo recaiu sobre o corte de gastos pblicos
e investimentos, nos EUA, os pacotes tinham como alvo o
estmulo atividade econmica. Com isso, os norte-ame-
ricanos repetiam o padro que utilizaram em 1929, no
quadro da primeira Grande Depresso, quando o pacote
82
de Franklin Delano Roosevelt foi sustentado em polticas
de inspirao keynesiana, para a gerao de empregos,
investimentos em infraestrutura e proteo social (Estado
de Bem-Estar). A opo norte-americana, porm, gera mais
dfcits para o governo, aumentando a dvida pblica, o
que refutado pela Unio Europeia que visa, justamente,
o objetivo contrrio, o controle das contas pblicas. E, na
realidade, tambm uma opo que envolve debates nos
EUA, opondo a percepo democrata e a republicana so-
bre o papel do Estado (respectivamente o debate Estado
Mnimo X Grande Estado, ver PECEQUILO, 2011).
Neste contexto, observou-se a ascenso nas pes-
quisas do candidato democrata Barack Obama, com um
discurso baseado na esperana e na mudana, repetindo
a agenda de Clinton em 1992. Diante da promessa da re-
novao, sustentada nos pilares dos novos contratos e da
refundao hegemnica Obama foi eleito como o pri-
meiro presidente afro-americano do pas, smbolo de uma
Amrica multicultural, multirracial e globalizada.
D) Barack Obama (2009/2012)

A gravidade da crise norte-americana e o desgaste
da administrao Bush flho contriburam para a eleio de
Barack Obama em Novembro de 2008. Aps a vitria, se-
guiu-se uma rpida montagem da equipe de governo, vi-
sando sinalizar populao e comunidade internacional
os compromissos do novo Presidente no campo interno
e externo. Em termos externos, Robert Gates foi mantido
frente do Pentgono e Hillary Clinton indicada ao DOS.
Timothy Geithner, Larry Summers e Paul Volcker compu-
seram a equipe econmica, com Ben Bernake no Federal
Reserve, cargo que ocupa desde 2006.
Apesar de eleito com signifcativa maioria popular e
no Colgio Eleitoral, e da maioria conquistada nas duas ca-
sas do Legislativo, Obama assumiu um pas dividido, no qual
prevaleceu, desde o incio de seu mandato, forte oposio
neoconservadora. Alm disso, manteve-se certa desunio
democrata, principalmente na Cmara, quando muitos
membros do partido chegaram a votar contra as propostas
da Casa Branca, principalmente as de poltica domstica.
Tais polticas, sistematizadas sob a premissa dos no-
vos contratos propunha reformas no paradigma produtivo
norte-americano, no setor energtico, investimentos em
infraestrutura e ajustes nos programas sociais de bem-es-
tar, incluindo a criao de um sistema de sade universal.
O objetivo era recriar o New Deal, novo contrato social de-
83
mocrata, que na era da Grande Depresso foi implementa-
do por Franklin Delano Roosevelt
100
. Tambm se propunha
o aumento da regulao dos mercados fnanceiros. Em ter-
mos energticos, o foco do discurso era o meio ambiente,
mas a questo central permanece sendo a diminuio da
dependncia norte-americana do petrleo. Finalmente,
Obama prometia rever a poltica de direitos humanos de
Bush, com a abolio da autorizao da tortura, o fecha-
mento de Guantnamo (e das prises secretas da CIA) e
a reviso do Ato Patriota. At Agosto de 2012 permanece
pendente a questo de Guantnamo e das prises da CIA,
foi abolida a prtica de tortura e o Ato Patriota foi prorro-
gado at 2015.
Portanto, em termos gerais, esta agenda foi apenas
parcialmente cumprida desde 2009, incluindo a recupe-
rao econmica. As difculdades de Obama j surgiram
logo no incio do governo quando seu pacote de ajuda de
U$ 825 bilhes foi reduzido para U$ 787 bilhes. Adicional-
mente, a administrao Obama buscou a implementao
da Lei Dodd-Frank, visando inserir uma legislao de regu-
lao do setor bancrio. Esta nova legislao tinha como
objetivo o aumento da capacidade do governo de fsca-
lizar as instituies bancrias e o aumento de transparn-
100 Esta agenda de Obama defnida pela oposio como socialista, retomando
o constante debate sobre o papel do Estado.
cia das operaes. O avano da oposio interna devido
ao baixo crescimento econmico de 2009 e do primeiro
semestre de 2010 somente agravou a polarizao, princi-
palmente aps as eleies de meio de mandato em No-
vembro de 2010.
Nestas eleies, a fora dominante foi a do Partido
do Ch (Tea Party), movimento de carter libertrio inspi-
rado na luta dos colonos norte-americanos pr-indepen-
dncia contra a metrpole britnica. Sua agenda lida com
temas antigoverno, antiminorias (sociais e tnicas, com
apelo xenofobia), antiaborto, anti-imposto, pr-armas,
cujos membros concorreram dentro do Partido Republica-
no. Bastante diversifcada e contraditria, principalmente
em poltica externa na qual mescla atitudes intervencio-
nistas e isolacionistas, esta ala republicana apelou para o
sentimento de insatisfao do pblico contra a Casa Bran-
ca e a valores religiosos, o que lhe permitiu a conquista da
maioria na Cmara (os democratas mantiveram o Senado).
Em 2011, Obama enfrentou forte batalha com a Cmara
para a aprovao do oramento que quase levou ao fecha-
mento do governo federal.
No que se refere poltica externa o ano de 2009
foi caracterizado por trs questes: uma ofensiva diplom-
tica no sentido de marcar a diferena de postura entre as
duas presidncias, a reviso da GWT e o lanamento do
termo poder inteligente como simblica deste novo esti-
lo e prioridades estratgicas. No que se refere a este ltimo
84
ponto, a Secretria de Estado Hillary Clinton assim defniu
o conceito, cuja elaborao foi realizada por Nye Jr (ver 1.2),
Estamos vivendo em um mundo profundamente inter-
dependente no qual as velhas regras e fronteiras no
mais se aplicam () Precisamos fazer uso do que vem
sendo chamado de poder inteligente, de todas as fer-
ramentas ao nosso dispor diplomtica, econmica,
militar, poltico, legal e cultural, escolhendo as ferramen-
tas certas e sua combinao para cada situao. Com o
poder inteligente, a diplomacia estar na vanguarda da
poltica externa. (CLINTON, 2009, s/p).
No contexto da transio de governo de W. Bush a
Obama, este conceito deve ser compreendido como uma
tentativa norte-americana de retomar a iniciativa no cam-
po ideolgico, no correspondendo a uma real inovao
terica. A preocupao central era redefnir os termos da
poltica externa com base no compromisso com o inter-
nacionalismo multilateral, e sua interao com parceiros e
instituies internacionais. A ideia de combinao de re-
cursos de poder como forma de exercer a hegemonia
tradicional na lgica da liderana dos EUA, havendo ape-
nas a reafrmao ttica da inteligncia no uso destes
meios com Obama.
A esta dimenso retrica, somou-se a ofensiva di-
plomtica mais concreta, mas que tambm foi sustentada
em uma srie de declaraes de impacto da administrao
democrata no sentido de marcar, mais uma vez, a sua dife-
rena com o estilo Bush de governar. Tais declaraes so
expressas em uma srie de discursos que Obama realiza
em viagens ao exterior, em particular Europa Ocidental,
sia e frica. Dentre estes, o que recebeu mais desta-
que foi o realizado no continente africano, pois tratou de
temas referentes promoo da democracia, o respeito
s diferenas e a reconciliao dos EUA com o Isl. Poste-
riormente, foi atribudo a este discurso um papel relevan-
te na ecloso dos movimentos populares que compem
a Primavera rabe, uma vez que defendia a disseminao
dos regimes democrticos na regio, inclusive com o apoio
norte-americano. Segundo Obama,
(...) a Amrica e o Isl no so excludentes e no preci-
sam competir entre si. (...) Sei que existe muita contro-
vrsia sobre a promoo da democracia em anos recen-
tes, e muito dela est relacionado guerra no Iraque.
Portanto, devo ser claro: nenhum sistema de governo
pode ou deve ser imposto a qualquer nao por outra
(...) Porm, isso no diminui o meu compromisso com
os governos que refetem o desejo da populao (...)
(OBAMA, 2009, s/p).
Como ser discutido no item 2.6C, este apoio
democracia no era imediato, e sim condicionado a inte-
resses concretos norte-americanos. Deixando claras estas
contradies, basta lembrar que o discurso foi proferido na
cidade do Cairo, Egito, pas governado por Hosni Mubarak
a vrias dcadas de forma autoritria. Os demais discursos
de Obama, incluindo no G20 fnanceiro (ver 5.3 B), seguiam
padro similar, com a declarao de compromissos, mas
85
que depois seriam confrontados com a realidade da au-
sncia de mudana. Alm disso, para os relacionamentos
bilaterais e multilaterais, a ao do relanamento era, na
realidade, uma continuidade dos ajustes j iniciados por
Bush/Rice a partir de 2005 em direo ao multilateralismo
e ao reconhecimento da ascenso das potncias emergen-
tes e desconcentrao de poder global como abordado no
item anterior. Inclusive, Obama somente lanou sua gran-
de estratgia, em substituio Doutrina Preventiva em
Maio de 2010, o que indicou certo vcuo de pensamento
estratgico no ano de 2009.
Este vcuo pode ser percebido na estagnao de
diversos processos ao longo de 2009: as negociaes co-
merciais da OMC, do processo de Israel/Palestina, na au-
sncia de iniciativas para a Amrica Latina. Na prtica, a
nica questo externa que recebeu ateno mais decisiva
da Casa Branca, com implicaes reais, foi a da GWT, por
conta de sua urgncia e peso no campo domstico.
Em primeiro lugar, o uso do termo GWT foi gradu-
almente abandonado. Em segundo, promoveu-se uma re-
viso das misses das campanhas militares, tendo como
referencial a posio de Obama frente o Iraque e o Afe-
ganisto, a guerra de escolha e a guerra necessria. No
que se refere escolha, a prioridade da Casa Branca era
sinalizar o encerramento do confito, estabelecendo um
cronograma de sada que previa a retirada das tropas nor-
te-americanos do Iraque at Agosto de 2011. Depois deste
prazo, seriam mantidos no Iraque efetivos somente para
continuar a transferncia das responsabilidades do pas s
tropas nacionais
101
e em pontos estratgicos (campos de
explorao de petrleo).
Esta retirada permitiria uma realocao de foras
para o Afeganisto, com extenso ao Paquisto, atingindo
o terrorismo em suas razes por meio de uma nova ofensiva
militar (neste caso com o apoio da OTAN). A ofensiva mili-
tar afeg era vista como necessria devido ao ressurgimen-
to do talib, a retomada do trfco de drogas e a resistn-
cia em reas rurais, havendo estabilidade parcial somente
em Cabul. No ano de 2009, o Presidente Karzai foi reeleito
no Afeganisto, sob acusaes de fraude, mas foi apoiado
prontamente pelos EUA, a despeito dos protestos da co-
munidade internacional.
Apesar destas difculdades, a imagem projetada
por Obama de renovao e esperana, e os discursos pr-
-democracia, legaram ao Presidente o Prmio Nobel da Paz
em 2009. A concesso do Prmio elevou as expectativas
de aes mais decisivas para 2010, em particular sob lenta
recuperao econmica dos EUA. Neste sentido, a confr-
101 O termo utilizado para defnir este processo iraquizao, em referncia
ao movimento similar que os Estados Unidos fzeram no Vietn do Sul,
transferindo responsabilidades de defesa aos exrcitos locais, e que foi
chamado de Vietnamizao do confito. Ver KISSINGER, 1994 para maior
detalhamento do processo.
86
mao de que a Guerra do Iraque realmente terminaria em
2011 e o anncio de que a Guerra do Afeganisto tambm
j possua cronograma de sada, prevendo a retirada das
tropas do confito em 2014. Assim como no Iraque, o pro-
cesso seria acompanhado de gradual transferncia de res-
ponsabilidades de defesa do pas das tropas estrangeiras
s tropas locais (afeganizao) e da permanncia de al-
guns efetivos norte-americanos para, ofcialmente, acom-
panhar o processo. Em 2010, foi inclusive estabelecido um
acordo bilateral entre o Afeganisto e os EUA que garante a
permanncia das tropas norte-americanas no pas mesmo
aps a sada da OTAN. Alm disso, prev-se a continuidade
da ajuda poltica-econmica, via Conferncia de Doadores,
cujas maiores contribuies, apesar da crise, provm do
Japo e da Europa Ocidental devido a presses dos EUA.
Dentre outros eventos que pareciam reforar este
ativismo presidencial nas relaes internacionais encon-
tram-se a concluso de negociaes com a Rssia para um
novo tratado nuclear, o novo START, e o lanamento da Ini-
ciativa Global Zero no campo da proliferao (5.2). Fechado
com a Rssia, como parte do relanamento das relaes
bilaterais, o novo START previa a reduo at Dezembro de
2012 das armas estratgicas russo-americanas para cerca
de 1.700 a 2.200. Na oportunidade, Obama tambm con-
frmou Rssia sua inteno de abandonar o projeto de
instalar o escudo antimsseis na Europa Oriental e a reativar
a parceria estratgica com o pas. Em termos de Iniciativa
Global Zero, o objetivo era o combate da proliferao nu-
clear, at a eliminao completa dos armamentos, como
ser discutido. Alm disso, Obama abandonou a poltica
de descongelamento com relao Coreia do Norte e o
Ir no campo nuclear. No caso norte-coreano isto levou
suspenso das negociaes multilaterais via Conversaes
das Seis Partes (ver 2.4 B) e a presso por sanes do COS-
NU ao Ir, que envolveram o Brasil e a Turquia igualmente
por conta do Acordo Tripartite (ver itens 2.6B e 3.4D).
No que se refere aos conceitos estratgicos da
Casa Branca, em Maio de 2010 Obama lanou uma nova
Estratgia de Segurana Nacional (NSS-2010), que fcou
conhecida como Doutrina Obama. De carter progressista,
a NSS-2010 tem como objetivo a construo de um novo
sistema internacional pelos EUA (defnido como o mundo
que desejamos), baseado nas tendncias do sculo XXI
que apontam uma diversidade de ameaas segurana
nacional, incluindo a crise econmica e social interna. No
h preocupao em identifcar um nico inimigo, ainda
que a fgura do terrorismo permanea como relevante, ao
lado da proliferao nuclear, que se somam a fenmenos
em ascenso como a guerra ciberntica. Segurana ener-
gtica, meio ambiente e direitos humanos (estes secund-
rios na era Bush flho) so defnidos como prioridades.
Por fm, existe o reconhecimento do processo de
desconcentrao de poder mundial em andamento e a
percepo de que os EUA precisam estabelecer relaes
87
slidas com seus parceiros tradicionais (naes da Europa
Ocidental e Japo) e com as potncias emergentes dos
BRICS e demais pivs regionais. Estas potncias regionais
so defnidas como novos centros de poder e/ou novas
esferas de infuncias. Segundo o documento,
Os EUA so parte de um ambiente internacional din-
mico, no qual diferentes naes esto exercendo maior
infuncia (...) estamos trabalhando para construir par-
cerias mais profundas e efcientes com outros centros
de poder-chave incluindo China, ndia e Rssia, assim
como atores de crescente infuncia como o Brasil, a
frica do Sul e a Indonsia para que possamos coo-
perar em questes de preocupao bilateral e global,
com o reconhecimento de que o poder, em um mundo
interconectado, no um mais um jogo de soma zero
(NSS-2010, p. 11).
Neste contexto,
Continuaremos a aprofundar nossa cooperao com
outros centros de infuncia do sculo XXI (...) com base
em interesses comuns e respeito mtuo. Tambm in-
vestiremos na diplomacia e no desenvolvimento que
permite a emergncia de novos e bem-sucedidos par-
ceiros das Amricas frica, do Oriente Mdio ao Leste
Asitico. Nossa habilidade para avanar a cooperao
construtiva essencial para a segurana e prosperida-
de de regies especfcas e para facilitar a cooperao
global em questes que variam do extremismo violento
proliferao nuclear, da mudana climtica instabili-
dade econmica (...) questes que desafam todas as
naes, mas que nenhuma nao pode enfrentar sozi-
nha. (NSS-2010, p. 19).
A OTAN tambm emitiu um novo conceito estratgi-
co na Cpula de Lisboa, mas cujas inovaes no foram to
signifcativas, apenas retomando pontos-chave do novo
papel da aliana: as operaes fora de rea e a estabilidade
global. Um tema controverso, porm, foi retomado, o da
instalao do escudo antimsseis na Europa Oriental, fonte
de tenso recorrente com a Rssia (a questo permanece
em aberto at Agosto 2012). O novo conceito da aliana
foi denominado Engajamento Ativo e Defesa Moderna. A
questo do Afeganisto dominou a pauta da reunio, uma
vez que a maioria dos membros europeus ocidentais da
OTAN enfrentava forte presso domstica para a diminui-
o de tropas e gastos. Diante do cronograma de retirada
de 2014, entretanto, o compromisso com a ofensiva pro-
posta por Obama foi mantido. A OTAN ainda teve mais
uma reunio de Cpula em Chicago, 2012, no qual nova-
mente estes temas foram os prioritrios. Adicionalmente,
a Cpula estabeleceu um cronograma de modernizao
de foras para ser cumprido at 2020, assim como o plano
estratgico Defesa Inteligente. Somada modernizao,
destacou-se a relevncia de que a aliana passe a atuar
mais diretamente na preveno de confitos em Estados
falidos, tendo como modelo a experincia no Afeganisto.
(NATO, 2010 e NATO, 2012).
A despeito da paralisia em outras questes como
negociaes comerciais, reforma do sistema multilateral
(poltico e econmico luz da continuidade da crise) e pro-
88
cesso de paz no Oriente Mdio, a presidncia parecia estar
ativa diplomaticamente (hands on approach o termo uti-
lizado pelos norte-americanos). Todavia, entre Novembro e
Dezembro, a Casa Branca foi confrontada por dois desafos,
um de carter interno e outro externo: internamente, como
citado, os democratas perderam a maioria na Cmara com
um novo avano da direita neoconservadora e do Partido
do Ch; externamente, a Primavera rabe disseminou-se
pelo Oriente Mdio e Norte da frica a partir da Tunsia.
A Primavera afetou importantes Estados piv da regio, e
aliados norte-americanos, como Imen, Arbia Saudita e
Egito, estendendo-se Lbia e Sria. O tema, e a participa-
o norte-americana nos processos, dentre eles a queda
de Hosni Mubarak no Egito e a interveno na Lbia rea-
lizada pela OTAN sero analisados em maior extenso no
item 2.6 C. Em linhas gerais, a reao norte-americana tem
oscilado entre a interveno (Lbia), ao indireta (Egito),
acomodao (petromonarquias do Imen, Bahrein, Emira-
dos rabes, Arbia Saudita) e possvel interveno (Sria).
Diante das pendncias da Primavera rabe e das
presses internas e externas, o ano de 2011 foi caracteri-
zado tambm por aes da Casa Branca visando um maior
impacto no cenrio mundial. Alm da mencionada inter-
veno na Lbia, em Maio de 2011, Obama apresentou
uma proposta de ajuda ao Norte da frica e Oriente Mdio,
como forma de apoio aos regimes democrticos, e defen-
deu a criao do Estado Palestino e o retorno de Israel s
fronteiras pr-1967, antes da Guerra dos Seis Dias (ver 2.6 A
e C). Este ltimo ponto foi bastante criticado por grupos de
interesse internos e no representava a real retomada do
processo de negociaes, na medida em que o Quarteto
de Madri, criado durante a administrao de Bush flho no
havia apresentado progressos. Tratava-se mais de um dis-
curso de impacto em meio s revolues populares da re-
gio, o que fcou claro pela ausncia de apoio norte-ame-
ricano iniciativa Palestina de ser includa como membro
pleno da ONU neste mesmo ano.
Alm do contexto da Primavera, esta proposta en-
contra-se inserida em esforos de reaproximao com a
regio e foi efetivada logo aps a morte de Osama Bin La-
den em uma operao secreta das Foras Armadas norte-
-americanas no Paquisto (o pas no foi consultado pre-
viamente para autorizar esta operao devido a suspeitas
de que estaria acobertando Bin Laden e demais membros
do talib, ver 2.4D). Esta operao deu-se poucos meses
antes do dcimo aniversrio dos atentados de 11/09. Em
Setembro, Obama pouco se referiu a esta operao, uma
vez que a mesma j havia sido considerada um marco no
fm do medo norte-americano e uma prova do enfraqueci-
mento do terrorismo fundamentalista islmico, segundo a
Casa Branca. Paralelamente, continua a presso sobre o Ir
e seu programa nuclear (item 2.6B).
No mesmo ms de Maio, Obama ainda responderia s
crticas dos emergentes inrcia dos EUA e da Europa Oci-
89
dental na promoo de reformas estruturais no sistema po-
ltico e fnanceiro global, rebatendo as acusaes de declnio.
Em Westminster, Gr-Bretanha, o Presidente afrmou que,
Pases como a China, a ndia e o Brasil esto crescendo
rapidamente. Este desenvolvimento deve ser bem rece-
bido, pois permitiu que milhes, por todo o mundo, te-
nham sado da pobreza, criando novos mercados e no-
vas oportunidades para nossas naes. Enquanto esta
rpida mudana ocorre, tornou-se moda em alguns
meios questionar se esta ascenso ir acompanhar o
declnio da infuncia americana e europeia no mundo.
Talvez, segundo este argumento, estas naes repre-
sentem o futuro, e o tempo de nossa liderana passou.
O argumento est errado. O tempo da nossa liderana
agora. Foram os EUA (...) e nossos aliados democrticos
que moldaram o mundo no qual estas naes (...) pude-
ram crescer. (OBAMA, 2011, s/p).
Esta afrmao contrasta com o discurso do engaja-
mento igualitrio prvio da NSS-2010, assim como afrma-
es da Secretria Hillary Clinton (2011), alertando a frica
contra o novo colonialismo chins. Este novo colonialis-
mo engloba tambm as aes da ndia no continente, e,
como um pano de fundo mais abrangente, as parcerias
sino-russas na Eursia e a cooperao Sul-Sul pelos BRICS e
demais coalizes do Terceiro Mundo. Deve-se destacar que
a reao norte-americana presena chinesa na frica j
se inicia com Bush flho, incluindo a dimenso militar, vide
a citada criao do USAFRICOM em 2007, e mais recursos
ao continente (ver 2.4 C e 2.5B).
Diante destas movimentaes institucionais Sul-Sul,
os EUA tambm sustentam presses sobre os pases emer-
gentes, no reconhecendo estes fruns (principalmente os
BRICS) como interlocutores preferenciais em suas intera-
es com estas naes. Preferencialmente, os norte-ame-
ricanos agem na dimenso interestatal em suas relaes
com os emergentes, preferindo no negociar em grupo.
Neste tema, interessante citar declarao de Philip Gor-
don de Departamento de Estado sobre os BRICS,
(...) cada um dos pases sob a rubrica BRICS muito
importante. Cada um est crescendo de maneiras
relevantes economicamente, politicamente, es-
trategicamente e ns cada vez mais temos rela-
es signifcativas com eles (...) No existe dvida
de que este um desenvolvimento relevante na
poltica mundial. Mas de forma alguma acho que
vemos os BRICS como uma nica entidade. E eu
no acho que os BRICS acreditam que eles sejam
uma nica entidade. Eles tm muitos interesses
em comum, mas possuem muitas diferenas de
vrias formas. Acredito que no somente prema-
turo, mas uma m compreenso da situao ima-
ginar que os BRICS devem ser tratados como um
bloco. (GORDON, 2012, s/p).
A posio norte-americana era de alerta a estas na-
es por suas movimentaes geoestratgicas e geoeco-
nmicas. Na sia, ainda, os EUA lanaram a estratgia do
piv asitico, buscando dinamizar a aliana com o Japo,
90
relativamente estagnada, e retomar a iniciativa poltica na
sia. O modelo proposto foi o de uma Parceria Transpa-
cfca (TPP Transpacifc Partnership), incluindo os esfor-
os j em andamento da APEC proposta por Bush pai nos
anos 1990, intensifcando os laos comerciais, polticos e
estratgicos regionais. Para as Amricas, porm, no exis-
tiram iniciativas renovadas como ser discutido no item
3.4 e, em muitos setores, apesar de ofensivas retricas, no
houve transformao ttica no engajamento do pas em
localidades-chave da Eursia. Por fm, no ano de 2012, o
foco da presidncia tem sido as questes domsticas, prin-
cipalmente as econmicas, no contexto das eleies presi-
denciais de Novembro.
De Bush pai a Obama, como se pode constatar, a
poltica externa dos EUA alternou fases de unilateralismo
e multilateralismo, combinadas com um padro de pola-
rizao social dos debates internos. A combinao destes
fatores tem impactos sobre o futuro da hegemonia, e seus
padres tticos que, por sua vez, afetam o cenrio de esta-
bilidade ou instabilidade do cenrio internacional. Afnal,
mesmo com as tendncias da desconcentrao de poder
mundial, os EUA mantm papel central no sistema global,
em meio ao reordenamento do equilbrio de poder ao
Norte e ao Sul.
2.2 A Europa e a Integrao Regional

Durante a Guerra Fria, as regies da Europa Ocidental
e da Europa Oriental, somadas sia, representaram os dois
teatros estratgicos principais na disputa entre as superpo-
tncias. Neste contexto, EUA e URSS consolidaram seu po-
der econmico, poltico e estratgico sob suas respectivas
zonas de infuncia, por meio de organizaes como a OTAN
(1949) e o Pacto de Varsvia (1955) e o COMECON (1949).
Diferente destas demais organizaes, cuja lgica
foi associada quase que unicamente bipolaridade, des-
de sua criao, a Comunidade Econmica Europeia (CEE)
que evoluiu para a atual Unio Europeia (UE) deteve forte
componente de autonomia. Os marcos iniciais do proces-
so foram a instituio da Comunidade Europeia do Carvo
e do Ao (CECA, 1951) e os Tratados de Roma (1957) que
instituram a CEE e a Comunidade Europeia de Energia At-
mica (EURATOM).
Este componente permitiu defni-lo como um proje-
to de identidade europeia, que se tornou referncia como o
tipo ideal de iniciativas de integrao regional. Frente a esta
dinmica complexa, que envolve as origens da Guerra Fria, o
apoio norte-americano ao bloco como mantenedor da paz
continental e, principalmente, contraponto ao modelo socia-
lista sovitico, a Europa Ocidental tambm se viu confrontada
por uma agenda abrangente de desafos no ps-1989.
91
A) Da Queda do Muro ao Tratado de Maastricht
(1989/1992)
O projeto de um continente sem fronteiras recor-
rente no pensamento europeu desde o sculo XVII. Porm,
foram necessrios inmeros choques estatais deste pero-
do, incluindo as duas guerras mundiais no sculo XX, e o
incio de um confito frio entre superpotncias no contexto
da destruio dos anos 1940, para que este iderio, cujas
origens podem ser encontradas de Jean Jacques Rousseau
a Emmanuel Kant, ganhasse uma voz coesa.
Nos anos 1950, estas vises at ento utpicas toma-
ram forma concreta no pensamento de Robert Schuman,
Jean Monnet e Konrad Adenauer, impulsionando os Tra-
tados dos anos 1950 citados acima. A leste, presena da
URSS oferecia um motivador adicional integrao, prote-
gendo as fronteiras ocidentais do avano do modo de vida
socialista e sua ideologia. Ainda que os EUA estivessem
frente da defesa europeia, o continente buscava uma identi-
dade, iniciativa que, naquele momento, contou duplamente
com o apoio e a desconfana norte-americana.
O projeto europeu era percebido pelos EUA, soma-
do OTAN, como uma maneira de estabilizar o continente
e preservar sua integridade poltica eliminando focos de ri-
validade, promover o desenvolvimento econmico e con-
ter a presena sovitica fsica e ideologicamente. A rivalida-
de que este projeto poderia representar era preocupao
dos estrategistas norte-americanos, mas foi superada pela
prioridade de reforar o ncleo euro-atlntico e incentivar
a estrutura multilateral regional
102
.
A Europa Ocidental tambm avaliava o papel dos
EUA em sua integrao de forma ambgua: um elemento
que garantia a proteo e segurana militar do continente,
mas que gerava uma dependncia estratgica, empecilho
autonomia. A partir destas percepes, desde o incio, a
Europa manteve-se dividida em duas correntes, os euro-
pestas, liderados pela Frana, que defendiam uma Europa
mais independente frente os EUA, e os atlanticistas, com
foco no Reino Unido (Inglaterra) que no percebiam o
projeto europeu como descolado da relao com os EUA.
Outro debate o que ope os defensores do aprofunda-
mento (maior institucionalizao e carter supranacional
do arranjo europeu) e os do alargamento (que defendem
a expanso, preservando um carter fuido da integrao e
de caractersticas intergovernamentais).
Esta correlao entre a Guerra Fria, os EUA e a CEE,
associada a estes debates, vem sendo uma constante
na histria da integrao e ganhou fora com o fm da
bipolaridade. Em 1989, duas perspectivas estiveram em
choque na defnio do futuro do bloco: o declnio e a
102 Na sia a opo dos EUA foi pelo caminho dos tratados e relaes bilaterais
com os pases aliados como Japo, Coreia do Sul e posteriormente a China.
92
continuidade, estando este segundo elemento associado
ao aprofundamento da integrao. As origens de ambos
encontram-se no mesmo perodo, anterior Queda do
Muro, as dcadas de 1970 e 1980, caracterizado pelo Eur
oceticismo/Europessimismo de um lado e, do outro, do
Euroentusiamo.
Ambas as vises indicavam que o projeto europeu,
depois de sua fase de lanamento institucional e fortaleci-
mento econmico dos anos 1950 a 1970
103
, havia atingido
seu limite. Este limite era representado pela crise econmi-
ca dos anos 1970 e a inrcia das instituies europeias. A
percepo era de que o arranjo encontrava-se esgotado,
limitando suas iniciativas expanso.
Mesmo estas iniciativas eram objeto de controvr-
sia e, a partir de sua criao como Europa dos 6, Frana,
103 Alguns eventos chave marcam a histria da integrao europeia neste
perodo e do fm da dcada de 1940: a criao do Benelux entre Blgica,
Holanda e Luxemburgo (1948), a assinatura do Tratado da Unio Ocidental
entre Frana, Gr-Bretanha e Benelux (1948), estabelecimento do Conselho da
Europa (1949), Plano Schuman (1950, cujo dia da assinatura em 09 de Maio
defnido como o Dia da Europa), a citada criao da ECA (1951), instituio da
Comunidade Europeia de Defesa (1952) e da Comunidade Poltica Europeia
(1952), estabelecimento da Unio da Europa Ocidental (1954) e o Acordo
Monetrio Europeu (1955). Na dcada de 1950, os mencionados Tratados de
Roma (1957) que estabelecem a CEE e a EURATOM so os mais relevantes.
Em 1960 estabelecida a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) a qual se agregam os EUA e o Canad e, em 1967, foram
assinados os Tratados de Fuso. As ondas de alargamento e processos polticos
e econmicos adicionais desta fase esto mencionadas no texto. Para uma
leitura do processo de integrao e sua evoluo recomenda-se LESSA, 2003.
Alemanha
104
, Blgica, Itlia e Pases Baixos, at 1989 a Eu-
ropa havia limitado suas ondas de expanso a trs: 1973
com a incluso de Dinamarca, Irlanda e Gr-Bretanha,
1981 com a Grcia e 1986 com Portugal e Espanha. O
foco de disputa da primeira onda era a presena da Gr-
-Bretanha tradicional aliada dos EUA e contrria a polti-
cas de carter supranacional
105
. Da segunda, com relao
Grcia, Portugal e Espanha, a integrao de pases mais
pobres e enfrentando transies ps-autoritarismo que
precisaram receber fnanciamento para seu desenvolvi-
mento econmico e social
106
.
104 Desde o comeo da integrao, a Alemanha tem um papel de motor dos
esforos regionais ao lado da Frana, enquanto preserva sua aliana com
os EUA. Para o pas, a participao no bloco refora o compromisso alemo
com o abandono de uma poltica de expanso e agressiva, cooperando
no arranjo multilateral. A fora de sua economia e sua reunifcao, porm,
trouxeram temores de uma germanizao da Europa enquanto, dentro da
Alemanha, levantava-se o risco da europeizao.
105 Em 1960, o Reino Unido criara, com outros pases que no faziam parte
da CEE, a Associao Europeia de Livre-comrcio (EFTA). A ao vinha em
resposta rejeio de suas candidaturas CEE.
106 Estes pases receberam fnanciamentos do Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER) criado em 1975 cujo objetivo era
reduzir as assimetrias entre os pases mais e menos desenvolvidos do
bloco, priorizando setores como infraestrutura, cincia e tecnologia. No
campo social, anterior ao FEDER, foi criado o Fundo Social Europeu. Ambos
permanecem como pilares da integrao, e fontes de debate. O FEDER
objetiva promover a coeso econmica e social, mediante a correo dos
principais desequilbrios regionais e a participao no desenvolvimento
e na reconverso de regionais (...). Disponvel em http://europa.eu/
legislation_summaries/employment_and_social_policy/job_creation_
measures/160015
93
Fatores adicionais que contribuam para as hipteses
de declnio derivavam das opes polticas neoliberais dos
anos 1980 lideradas por Margaret Thatcher na Gr-Bretanha
e dos bloqueios ao aprofundamento. Nos anos 1960, o Plano
Foucher havia sido rejeitado e propostas referentes unidade
econmica e monetria no demonstravam avanos. Neste
campo, em 1972 foram estabelecidos os Acordos de Ble que
criaram mecanismos para a concretizao da unio monetria
at o fm da dcada (serpente monetria), sem sucesso devi-
do resistncia dos signatrios. Em 1979 o Sistema Monetrio
Europeu (SME) entrou em funcionamento, igualmente com
difculdades devido ao no cumprimento de suas demandas,
visando a futura moeda nica. Outra iniciativa que merece
destaque so os Acordos de Lom, cujo primeiro foi assinado
em 1975
107
, entre os pases ACP (sia, Caribe, Pacfco) e a CEE,
reafrmando a presena europeia em suas tradicionais zonas
de infuncia do passado colonial. Uma das aes bem-suce-
didas e duradouras do bloco foi o estabelecimento da Poltica
Agrcola Comum (PAC) da CEE.
Outra crtica apresentada pelos europessimistas en-
volvia o dfcit democrtico do bloco, concentrando o po-
der em Bruxelas. Mesmo o Ato nico Europeu (AUE, 1986)
era visto como exemplo de crise. Como indica Lessa,
107 Antecedidos pelos Acordos de Yaound de 1963 e 1979.
Quando Jacques Dlors foi nomeado para a presidn-
cia da Comisso de Comunidades em 1 de Janeiro de
1985, a sua prpria anlise dos sintomas apresentados
pela Europa (letargia crnica, alta vulnerabilidade s
crises externas, insegurana identitria, que levavam a
repetidos e insistentes rompantes de relanamento) o
fez crer que o nico meio para a retomada do processo
seria a realizao da nica medida nunca empreendida
e que era uma das razes da parceria (...) a do estabele-
cimento de um verdadeiro mercado nico (...) A edio
do Ato nico no deixava de ser uma prova cabal de
que a integrao econmica no foi encaminhada pe-
los parceiros como previsto. (LESSA, 2003, p. 95).
Para os que defendiam a continuidade da CEE e seus
projetos, o AUE no era percebido como sinal de fracasso,
mas sim como uma estrutura que poderia ser ampliada. O
Ato que fora assinado em fevereiro de 1986, e entrara em vi-
gor em Julho do ano seguinte, era defnido por esta corrente
como base dos novos esforos de aprofundamento que se
consolidariam no ps-1989 e que resultaram no futuro Tra-
tado da Unio Europeia (Tratado de Maastricht, 1991).
As metas do AUE que visavam a recuperao do di-
namismo do processo europeu eram a concluso do Mer-
cado Comum at Janeiro de 1993
108
e a realizao de re-
formas institucionais que permitissem o aprofundamento
da integrao com o incremento da harmonizao e das
108 O documento base deste processo foi o Livro Branco para a consolidao do
Mercado Interno.
94
polticas comuns, somada viso de uma sociedade euro-
peia. O salto qualitativo do AUE reforado na citao de
Herz e Hofman,
O programa lanado pelo Ato nico foi um divisor de
guas, ao marcar a passagem da integrao econmica
negativa, ou seja, a mera liberalizao, para uma integra-
o positiva (...) tornou-se cada vez mais difcil no es-
tar envolvido em atividades cujas decises no fossem
tomadas pelo nvel comunitrio (...) a diviso entre as
sociedades nacionais e a sociedade europeia tornou-se
cada vez mais fuida. (HERZ e HOFFMAN, 2004, p. 185).
Qual vertente foi a priorizada depois do fm da
Guerra Fria? Apesar das difculdades da integrao e das
posies contrrias a sua continuidade e aprofundamen-
to, prevaleceu no ps-1989 a viso da Europa comum
que, resultou no Tratado de Maastricht e o surgimento da
Unio Europeia (EU) como ator institucional. Inspirado no
AUE, mas promovendo um signifcativo salto qualitativo
na construo de uma Europa supranacional e com uma
identidade prpria, Maastricht entrou em vigor em Janeiro
de 1993. De acordo com Lessa,
Com o tratado surgia uma nova organizao, a Unio
Europeia, que se estabelecia sobre trs pilares: as Co-
munidades Europeias, a Poltica Externa e de Segurana
Comum (PESC) e a cooperao nos campos da justia e
questes internas (...) uma inovao de importante as-
pecto simblico e psicolgico foi a criao da cidadania
europeia (...) (LESSA, 2003, p. 105).
Analisando estes pilares, o primeiro, que se refere s
Comunidades Europeias, solidifca o carter comunitrio
da integrao, fortalecendo as polticas comuns, transfe-
rindo competncias CE. Trata-se de um pilar de carter
predominantemente supranacional, enquanto os dois se-
guintes envolvem o intergovernamental. Em termos da
PESC, a mesma prev o estabelecimento de uma ao nas
Relaes Internacionais de carter comum, em consonn-
cia com os princpios da UE, e tem sido objeto de intensa
controvrsia. No que se refere ao terceiro pilar, elementos
de poltica domstica encontram-se envolvidos.
Demandas referentes superao do dfcit demo-
crtico e da concentrao do poder nas instituies euro-
peias em Bruxelas so contempladas com o princpio de
subsidiariedade. Os compromissos de aprofundamento,
a despeito das crticas e crises crnicas tornaram-se mais
slidos, refetidos nos rgos da UE, e que foram sendo es-
tabelecidos a partir de 1992 e adaptados dos j existentes
na CEE: o Conselho da Unio Europeia (Conselho Europeu),
Comisso Europeia, Parlamento Europeu
109
, Tribunal de
Justia e Tribunal de Primeira Instncia, Tribunal de Contas,
Provedor de Justia, Autoridade Europeia de Proteo de
109 As primeiras eleies do Parlamento Europeu foram realizadas em 1979 mas
sem grande impacto ou participao popular (que gira em torno de 30 a
40% da populao do bloco), o que se repetiu periodicamente nas eleies
seguintes, realizadas de cinco em cinco anos.
95
Dados, Banco Central Europeu, Banco Europeu de Inves-
timento, Comit Econmico e Social Europeu e o Comit
das Regies.
Dentre as crises crnicas, previamente a Maastricht e
ao mercado comum, a mais relevante permaneceu sendo
a do SME. Quando de sua adoo em 1979, o SME tinha
como objetivo avanar o propsito da unio econmica
e monetria do bloco. Para isso, o SME estabelecera uma
moeda de referncia, o ECU, e associava s moedas na-
cionais ao ECU permitindo uma margem de futuao de
2,5%, e estabelecera um fundo comum para o qual cada
pas membro transferia 20% das suas reservas em ouro e
divisas. Em 1990, foi realizada a transio, com certo atraso,
do SME para a Unio Econmica e Monetria (UEM), inte-
grada ao Tratado de Maastricht em 1991.
Trs etapas foram contempladas para a concretiza-
o da UEM entre oscilaes e recuos: no primeiro est-
gio, de 1990 a 1994, houve a liberalizao das transaes
de capital (supresso dos controles cambiais), o aumento
dos recursos aos fundos setoriais para a adequao das
economias e diminuio de assimetrias e a superviso de
polticas dos Estados membros, e a ocorrncia de crises es-
peculativas e desrespeito dos mecanismos de converso
que levaram suspenso e relanamento do mesmo em
patamares mais frouxos; o segundo estgio foi iniciado
em 1994, perdurando at 1999, com a criao do Instituto
Monetrio Europeu formado pelos Presidentes dos Bancos
Centrais europeus e precursor do Banco Central Europeu, a
independncia destes Bancos Centrais e a regulamentao
das polticas de convergncia; a partir de 1999, o proces-
so entrou no terceiro estgio, com a adoo do euro pe-
las naes que cumpriram os critrios de convergncia
110

e, a partir de 2002, terminada a fase de transio entre as
moedas nacionais e a nica, somente o euro passou a cir-
cular na Zona do Euro. Especifcamente, estes critrios de
convergncia eram: estabilidades dos preos (taxa de infa-
o no pode ultrapassar em mais de 1,5% a mdia de trs
Estados com a infao mais baixa), taxas de juros (no po-
dem variar mais de 2% em relao s dos trs pases com
taxas mais baixas), dfcits pblicos devem ser inferiores a
3% do PIB, dvida pblica no pode exceder 60% do PIB e
estabilidade das taxas de cmbio.
Os anos de 1989 a 1992 foram decisivos para que se
consolidasse a identidade europeia, fortalecendo o apro-
110 A partir de 1999, os primeiros pases a adotar o Euro foram: Frana, Alemanha,
Blgica, Itlia, ustria, Finlndia, Pases Baixos, Irlanda, Luxemburgo, Portugal
e Espanha. A Grcia entrou em 2001, a Eslovnia em 2007, Chipre e Mala
em 2008 e a Eslovquia em 2009. At 2014, esto previstas, em ordem de
acesso, a adeso de Litunia (2010), Estnia (2011), Bulgria, Polnia, Letnia,
Repblica Tcheca e Hungria em 2012 e, fnalmente, a Romnia. Permanecem
fora da zona do euro por opo poltico-econmica a Inglaterra e a
Dinamarca. Como ser debatido no item C, o debate contemporneo refere-
se permanncia ou no das naes que j esto na zona do euro na moeda
nica. A discusso retoma no s a questo da capacidade dos Estados se
manterem dentro dos parmetros dos critrios de convergncia, mas a sua
disposio poltica para faz-lo.
96
fundamento. Os compromissos de Maastricht ajudaram a
superar as difculdades para a concretizao da UEM, con-
solidando uma das principais conquistas do bloco, o EURO.
Este sucesso inicial no eliminou choques entre os pases
membros ou os debates entre atlanticistas e europestas,
aprofundamento e alargamento, pessimistas e otimistas,
e a difcil interao entre os objetivos supranacionais da
recm-criada UE e os Estados nacionais.
B) De Maastricht a Lisboa (1992/2009)
A partir da entrada em vigor do Tratado de Maas-
tricht e da consolidao do mercado comum no binio
1992/1993, tanto a ideia quanto a prtica da UE retomaram
o seu dinamismo, parecendo encerrar as previses mais
pessimistas. Entretanto, os inmeros avanos e conquistas
obtidos neste incio de dcada de 1990, no signifcaram o
fm dos debates citados.
Progressos supranacionais em reas como o Euro
e do Mercado Comum no foram acompanhados por
avanos nos campos da segurana e poltica externa e da
democratizao (dfcit democrtico). De 1991 a 2002, os
estgios de implementao da moeda comum foram se-
guidos mesmo com as presses econmicas dos Estados
europeus. Ao longo do perodo, foram sendo adaptadas
e fexibilizadas exigncias de convergncia, permitindo o
cumprimento de suas regras e a entrada em vigor da mo-
eda em 1999 e a sua circulao plena em 2002 nos pases
participantes. H de se destacar que os pases-chave para
o sucesso e legitimao do Euro como Frana e Alemanha
demonstraram forte empenho em sua concretizao.
Em outras reas, tendncias de autonomia e enco-
lhimento foram preservadas como nas relaes com os
EUA e a OTAN, a Rssia e os pases do Leste Europeu. A
crise social e econmica ps-neoliberalismo fez-se presen-
te. Estes fatores, somados s tendncias de aprofundamen-
97
to, intensifcaram sentimentos nacionalistas e xenfobos,
permitindo a ascenso de movimentos de extrema direita
paralelos consolidao da identidade europeia. Mesmo
assim, a dcada comeou com a criao e aprofundamen-
to da UE, sendo encerrada com um processo signifcativo
de alargamento.
O primeiro grande desafo da UE e, na prtica, teste
da PESC ocorreu em 1992 com a ecloso da Guerra da Iu-
goslvia. Na oportunidade, luz deste recm-estabelecido
pilar, a Europa no agiu como bloco e cada pas tomou
decises em separado no que se referia ao reconheci-
mento das partes beligerantes e de suas demandas por
soberania. Sem posio coordenada e capacidade militar
autnoma descolada da OTAN, a UE foi confrontada com
sua dependncia no campo estratgico-diplomtico dos
EUA mais uma vez. Por sua vez, como visto no item 2.1,
os norte-americanos demoraram a intervir, com o confito
se prolongando at 1995. A OTAN foi a responsvel pelas
operaes de paz posteriores e a situao se repetiu em
1999 com a Guerra do Kosovo quando a UE no ofereceu
uma posio comum.
Entre 1992 e 2002, EUA e UE preservaram a relao
em termos positivos. Eventos como a construo da UE do
lado europeu e da expanso da OTAN do norte-americano
no signifcaram quebras no relacionamento signifcativas.
Nas entrelinhas desta relao, a evoluo do Euro como
moeda comum europeia e possvel reserva internacional
encontrava-se presente, sinalizando o risco da perda da
importncia do dlar a mdio e longo prazo. O tensiona-
mento das relaes ocorreu no perodo 2002/2003 atre-
lado Guerra do Iraque (2.1). Para a Europa, o episdio
Iraque, da construo o eixo da paz Paris-Berlim-Moscou,
elevou a urgncia de um sentimento de autonomia em
segurana, ainda que, no ps-2005, estas arestas tenham
sido aparadas.
Se a PESC no funcionava, no econmico, a unidade
em negociaes do GATT OMC, preservando instrumen-
tos como a PAC era (e ainda se mantm) forte. O elevado
grau de coeso das polticas comuns em termos comer-
ciais possuiu impactos diretos na concluso da Rodada
Uruguai, como nos presentes encaminhamentos da OMC.
Em 1995, depois de quase uma dcada sem incorporar no-
vos membros, houve a adeso da ustria Finlndia e Sucia
ao bloco (a Noruega teve a participao rejeitada em refe-
rendo popular).
No campo da ideia da Europa, um avano signif-
cativo foi a elaborao do Tratado de Amsterd em 1997
(entrou em vigor em 1999) e a incorporao do Acordo de
Shengen. Inicialmente, assinado em 1985 por Alemanha,
Blgica, Frana, Luxemburgo e Pases Baixos, Schengen
visava eliminar os controles fronteirios entre os Estados
signatrios e permitir a livre circulao de pessoas. De 1985
a 1995, quando o Acordo entrou em vigor, houve a adeso
de novos Estados, exceo da Irlanda e do Reino Unido.
98
Deve-se acrescentar que os membros da UE incorporados
no ps-1995 possuem como exigncia a sua candidatura,
o compromisso de implementar Shengen, medida que
vem sendo gradualmente cumprida. Outra prescrio de
Amsterd era a concesso de mais poderes ao Parlamento
Europeu e a solidifcao dos pilares da UEM, assim como
sinalizar o futuro processo de expanso ao Leste Europeu.
A expanso ao Leste era um projeto que desafava
a UE a cumprir simultaneamente os objetivos do aprofun-
damento e do alargamento pela incluso de novos mem-
bros, cujos padres econmicos, polticos e sociais deman-
dariam ajustes em suas polticas domsticas e ajuda dos
fundos de desenvolvimento do bloco. Estrategicamente,
contudo, era um desafo que no podia deixar de ser con-
frontado devido aos propsitos mais amplos estabelecidos
pela UE de construo de uma Europa integrada e pacfca,
aos avanos dos EUA sobre a regio simbolizados pela PfP,
a OTAN e as relaes com a Rssia.
Os anos de 2000 e 2001 foram caracterizados por
iniciativas de aprofundamento e alargamento. Em termos
de aprofundamento, intensifcaram-se os esforos para
cumprir o cronograma de implementao da UEM. A pro-
moo do desenvolvimento e o comprometimento do
bloco com o Protocolo de Quioto e projetos de energia
renovvel foram apresentadas como prioridades. Em 2000,
houve a proclamao da Carta dos Direitos Fundamentais
da UE, como foco em temas sociais e de identidade euro-
peia, fnalizando com o compromisso de um novo tratado
para o bloco.
Este novo acordo, o Tratado de Nice de 2001, que
entrou em vigor em Fevereiro de 2003, tinha como objeti-
vo adaptar as estruturas da UE para as reformas institucio-
nais necessrias para o alargamento e democratizao do
bloco. No aprofundamento, as prioridades referiam-se aos
estudos para a elaborao de uma Constituio Europeia
que abrangesse os direitos fundamentais previstos em tra-
tados prvios e respondesse aos desafos mencionados.
Era fundamental sintetizar e simplifcar tratados posterio-
res face perspectiva do alargamento. Estas preocupaes
foram sistematizadas na Declarao de Laeken sobre o Fu-
turo da Unio Europeia,
A unifcao da Europa est iminente. A Unio est pres-
tes a alargar-se a mais de dez novos Estados membros,
principalmente da Europa Central e Oriental (...) esta ver-
dadeira mutao requer obviamente uma abordagem
diferente da que foi adoptada h cinquenta anos (...) a
Unio v-se confrontada com um duplo desafo, um
interno e outro externo (...) h que se aproximar as ins-
tituies europeias dos cidados (...) que sejam menos
pesadas e rgidas e, sobretudo, mais efcientes (...) a Unio
Europeia v-se confrontada com um mundo globalizado
(...) a Europa deve assumir suas responsabilidades na ges-
to da globalizao (...) Uma potncia que pretende dar
enquadramento tico globalizao (...) enraiz-la na so-
lidariedade e no desenvolvimento sustentvel (...) a Unio
deve passar a ser mais democrtica, mais transparente e
mais efcaz (...) estabelecer uma distino mas clara entre
(...) competncias (...) coloca-se a questo de saber se esta
99
simplifcao e reestruturao no deveriam conduzir
adoo na Unio de um texto Constitucional.
O estabelecimento de uma comisso (Conveno
Europeia) para a realizao de estudos sobre a Constitui-
o Europeia e a aceitao do alargamento a dez pases
membros foram os principais resultados de Nice. Os pases
candidatos que tiveram sua adeso aceita a UE em 2002
foram Chipre, Eslovnia, Eslovquia, Estnia, Hungria, Litu-
nia, Letnia, Malta, Polnia e Repblica Tcheca. Estes pases
entraram no bloco em 2004 e, gradualmente, aderem a
mecanismos de poltica comum como o Euro. A Europa
dos Seis chegara Europa dos 25.
No ano de 2007, na ltima onda de expanso antes
da ecloso da crise da Zona do Euro (examinada no item C)
levou incluso de Romnia e Bulgria no arranjo de inte-
grao (Europa dos 27). Desde ento, as vulnerabilidades
econmicas da UE, as encruzilhadas polticas do aprofun-
damento relacionadas paralisia das negociaes sobre a
Constituio Europeia e questes estratgicas associadas
s candidaturas pendentes levaram a uma estagnao
destas perspectivas. Dentre as candidaturas pendentes
ate 2012 encontram-se as de Crocia, Macednia, Islndia,
Montenegro, Srvia e Turquia
111
.
111 A candidatura da Turquia uma das questes mais controversas que
envolve o projeto da integrao e a sua identidade entre ocidente e
oriente. Ofcialmente, segundo a UE, para que se torne membro do bloco a
Alm destes movimentos de alargamento, a partir
de 2004 tambm foram introduzidos mecanismo polticos
de aprofundamento, dentre os quais o mais polmico e
mais sensvel refere-se Constituio Europeia. O texto da
Constituio foi aprovado em 2004, dando incio a um lon-
go e complexo processo de ratifcao.
Quase uma dcada depois de sua criao a UE, entre
progressos e retrocessos, conseguiu manter seu ritmo. Es-
tes avanos, combinados com o unilateralismo da Era Bush
flho levaram muitos a afrmar que a UE estar-se- ia trans-
formando em um agente poltico autnomo. Todavia, estas
previses no se sustentaram e a encruzilhada que Nice se
propusera a resolver, conforme prevista em Laeken, gerara
outros dilemas que, mais uma vez, levantaram hipteses
de um fracasso da integrao e ao seu relanamento. Nes-
te contexto, o perodo que engloba a implementao dos
Tratados de Maastricht e Nice apresentou signifcativos pro-
gressos econmicos, mas revitalizou dilemas sociais, polti-
cos e diplomticos devido a presses internas e externas.
Dentre as externas, os anos de 2002/2003 e as ten-
ses com os EUA trouxeram tona os choques europestas
Turquia precisaria adequar sua economia e seu regime poltico considerado
pouco democrtico, com baixa transparncia e proteo aos direitos
humanos. Todavia, naes da Europa Oriental com problemas similares
foram incorporadas o que leva s justifcativas no ofciais: o temor da
vulnerabilidade continental em termos de segurana, imigrao e cultura,
associado ao choque entre as tradies europeias e muulmanas.
100
e atlanticistas. Aos atlanticistas tradicionalmente repre-
sentados pelos britnicos, somaram-se os novos mem-
bros da OTAN do Leste Europeu, a Nova Europa. Cabe,
entretanto, no exacerbar esta aliana EUA-Leste Europeu
porque so pases que detm pouca relevncia geopol-
tica. Seu impacto e contribuies Guerra, assim como
de Portugal e Espanha, inseriram-se em uma perspectiva
de alinhamento visando benefcios que no ocorreram.
Muito pelo contrrio, Espanha e Inglaterra foram alvos de
atentados terroristas em suas capitais, agregando-se ten-
ses internas ao continente, cuja populao de origem
muulmana signifcativa.
Houve certo exagero no potencial do racha causa-
do pelo eixo Paris-Berlim-Moscou e na possibilidade de
incremento da parceria Rssia-UE
112
. Apesar do Iraque, as
naes europeias partcipes da OTAN no abandonaram
seus compromissos com os EUA no Afeganisto e nem em
questes do continente como Kosovo ou em negociaes
comerciais. As divergncias em polticas sociais, ambien-
tais, no que se refere importncia do multilateralismo, o
mal-estar gerado por Bush e Rumsfeld geraram fssuras,
mas no quebras defnitivas.
112 Em 2003, Rssia e UE assinaram um acordo de parceria estratgica no qual
se propuseram a estabelecer espaos comuns de cooperao: econmico,
liberdade, segurana e justia, segurana externa e pesquisa e educao
conjunta. At 2012, no houve aprofundamento, mantendo a distncia mtua.
A Europa percebe a Rssia como risco a sua segu-
rana (e vice-versa), sendo que este debate envolve no
s temas conhecidos como de foras convencionais e
nucleares (proliferao), mas a dependncia energtica.
Esta dependncia refete-se no setor do gs (quase 50%
do consumo europeu fornecido pela Rssia e em alguns
pases como a Alemanha este ndice atinge mais de 60%)
e permite Rssia polticas de manipulao de preos que
pressionam as economias europeias
113
. Em resposta a es-
tas presses e tentando matizar a dependncia, a UE tem
investido em trs frentes: na aliana com os EUA para a
construo de gasodutos e oleodutos que driblem o mo-
noplio russo no setor, na busca de novos fornecedores
em particular na frica e em polticas de desenvolvimen-
to de energias renovveis. Estas alternativas trazem custos
econmicos adicionais e seu potencial pleno tende a se
realizar no longo prazo.
Choques no campo dos direitos humanos e da de-
mocracia so constantes entre Rssia e UE. Para a Rssia, o
Ocidente EUA e EU desconsidera suas particularidades.
Trata-se de uma parceria de alcance limitado e que no in-
clui entre suas perspectivas, por exemplo, a integrao da
113 Em documentos da Comisso Europeia de Gs e Eletricidade feita
referncia necessidade de que os contratos sejam realizados em condies
transparentes e que seja garantida a proteo frente prticas enganosas e
mal informadas dos fornecedores.
101
Rssia UE. Como no caso da expanso da OTAN, o alarga-
mento da UE percebido como risco. A interao OTAN e
UE demonstra alto grau de sobreposio e complementa-
ridade. Por fm, a dependncia europeia do poder militar
dos EUA permanece.
Todavia, as reaes ao unilateralismo de Bush leva-
ram a uma posio mais assertiva do continente no setor
estratgico e uma demanda pela atualizao do relaciona-
mento. O documento Uma Carta de Bruxelas ao Prximo
Presidente dos Estados Unidos da Amrica elaborado pelo
bloco e apresentado por Joo Manuel Duro Barroso na
Universidade de Harvard em Setembro de 2008, revela esta
agenda em formao. Segundo Barroso,
com a percepo de nossa profunda interdepen-
dncia que decidi escrever uma carta para o prximo
presidente dos EUA. Uma carta que explica quo radi-
calmente diferente a Europa est hoje (...) a UE um
ator global (...) Isso se deve ao nosso peso na econo-
mia mundial, no comrcio, nas fnanas globais, assim
como nosso papel em organizaes internacionais,
na administrao da segurana mundial e na ajuda ao
desenvolvimento (...) Nestes tempos de incerteza, a UE
precisa dos EUA e, sim, os EUA precisam da UE mais do
que nunca (...) O impacto estratgico de nossa parce-
ria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso
no tenhamos sucesso em complement-la com no-
vas polticas de engajamento que atraiam o mundo na
busca de renovadas parcerias e estratgias multilaterais
efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que
o Sr deve concordar que existiro muitos arquivos espe-
rando em sua mesa quando chegar Casa Branca, mas
aquele marcado Relaes com a UE merece ser deixa-
do mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora de
se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a
Globalizao. (BARROSO, 2008, s/p).
Signifcativa, esta Carta demonstra o desejo euro-
peu de um papel diferenciado no mundo, ressaltando sua
interdependncia com os EUA. Tal papel revela-se depen-
dente da superao das presses intrabloco, uma vez que
inexiste o aprofundamento da integrao em termos po-
ltico-estratgicos a despeito dos discursos. Neste campo,
permaneceu o descompasso entre a real constituio de
um espao supranacional, a soberania estatal e a identi-
dade nacional, destacando-se dois temas: a Constituio
Europeia e a PESC.
Desde a Declarao de Laeken e o incio dos traba-
lhos para a elaborao da Constituio Europeia, a expec-
tativa era grande de que com o texto pronto a integrao
consolidaria uma nova etapa de seu processo de fortale-
cimento e supranacionalidade. Esta etapa englobaria di-
menses sociais e de direitos, indo alm da agenda econ-
mica. Depois de concluda, em Outubro de 2004, Barroso,
j Presidente da Comisso Europeia
114
deu incio ao proces-
so de ratifcao para sua adoo. Desde este momento,
o texto sofreu inmeras crticas quanto ao seu contedo,
114 A Presidncia da UE rotativa.
102
considerado confuso, intervencionista e abrangente, o que
contrariava seu objetivo inicial que era o de sistematizar e
simplifcar o corpo de legislao da sociedade europeia. O
documento parecia no contar com o apoio popular na
medida em que no resolvia os dilemas da democratiza-
o do bloco e suas instituies, sendo considerada uma
invaso de soberania.
Apesar destas objees, deu-se sequncia ao pro-
cesso de ratifcao
115
e os resultados foram negativos: em
2005, a constituio foi rejeitada pela Frana e pelos Pases
Baixos. A rejeio pela Frana, um dos pilares da integra-
o europeia, gerou um elevado pessimismo e diversas
pesquisas de opinio indicavam a falta de apoio popular.
At o ano de 2009 diversos pases no haviam ratifcado
a Constituio e outros como Repblica Tcheca, Polnia,
Portugal, Sucia, Reino Unido, Dinamarca, Irlanda adiaram
por tempo indeterminado a votao sobre o tema.
Com relao PESC, exceo dos protestos contra
a presena dos EUA no Iraque, a ao europeia continuou
sem responder aos principais dilemas continentais: depen-
dncia militar da OTAN e a elaborao de polticas comuns.
Dentre as iniciativas que se reforaram encontram-se as
iniciativas comerciais para com a frica e a presena em
115 Cada Estado tem autonomia de decidir o processo de ratifcao de acordos
e tratados: alguns optam por consultas populares, outros por deciso
executiva ou parlamentar ou formas mistas, popular e governamental.
operaes de paz e resoluo de confitos. A convergncia
foi maior na tradicional rea das negociaes comerciais
em bloco na OMC, nos acordos estabelecidos com outros
arranjos comerciais com o Mercosul
116
e no que se refere
s polticas de direitos humanos e ambiental, com a ratif-
cao do Protocolo de Quioto em 2005. Com o Brasil, em
2007, foi formalizada a parceria estratgica.
Diante destas difculdades, em 2007 foi elaborado
o Tratado de Lisboa, ratifcado por todos os membros do
bloco em 2009. De acordo com o site ofcial da UE, o Trata-
do de Lisboa visa responder institucionalmente ao alarga-
mento do bloco, procedendo a uma reviso dos processos
de participao popular, da PESC e da formulao de po-
lticas e tomada de deciso. Mais uma vez, o objetivo de-
clarado era o da simplifcao e transparncia, elevando o
que se defne como coerncia interna do bloco, afastando
temores de criao de um superestado europeu no qual
exista a perda das identidades locais. A prioridade declara-
da Partilhar soberania em cooperao supranacional.
No que se refere democratizao interna, demanda
constante desde o incio do bloco, foram estabelecidas as
seguintes medidas: abertura de canais diretos de participa-
o popular na UE (um milho de cidados europeus po-
116 Periodicamente so realizadas as Reunies de Cpula entre a Europa, a
Amrica Latina e o Caribe (Cimeira).
103
dem apresentar demandas diretamente CE) e a ampliao
dos poderes dos parlamentos nacionais reforando o princ-
pio da subsidiaridade. aberta a possibilidade de intervir no
tratamento destas demandas ao serem discutidas em nvel
europeu, por meio de participao no Parlamento Europeu
e o Conselho de Ministros, reforando a interao e o con-
trole democrtico dos processos decisrios. Neste sentido,
valida a ampliao do dilogo entre os nveis, cidadania eu-
ropeia, Parlamentos Nacionais e Parlamento Europeu.
Outra prioridade foi a facilitao do processo de
deciso entre os Estados membros, instituindo a votao
por maioria qualifcada 55% dos Estados membros, re-
presentando 65% da populao do bloco (reforando de-
cises prvias de Nice) , enquanto se preserva a deciso
por unanimidade em setores como a PESC e a segurana
social. Em termos sociais, garante-se maior ateno Carta
dos Direitos Fundamentais da UE e aos valores europeus
como liberdade, dignidade e justia cidadania e a possi-
bilidade de um Estado sair da Unio.
No campo social, agrega-se dimenso da partici-
pao uma maior preocupao com temas de bem-estar
econmico, recuperando o vis social democrata perdido
desde a poca neoliberal. O acesso a servios bsicos como
sade, educao, previdncia, infraestrutura retomado
como prioridade, atrelando-se uma clusula social a defni-
o das polticas dos Estados da Unio (economia de merca-
do social o termo utilizado para defnir esta nova era).
Na agenda da PESC, o Tratado de Lisboa reafrmou
a inteno pacfca da Europa e seu respeito aos valores
fundamentais do homem, privilegiando o que se defne
como uma ao construtiva na administrao das crises e
manuteno da paz. A vanguarda em temas como o am-
biental (energias renovveis, aquecimento global), sade
pblica e imigrao tambm surge como prioridade, res-
saltando riscos transnacionais como o terrorismo e a de-
manda crescente por ajuda humanitria. A reafrmao
da presena europeia na frica e na sia, o aumento da
participao em negociaes como do processo de paz
do Oriente Mdio (Quarteto de Madrid) fazem parte desta
perseguio de uma agenda mais assertiva. Preocupao
adicional foi reafrmar que qualquer poltica comum e de
segurana no tem qualquer inteno de confrontar a so-
berania dos Estados, mas complement-la e refor-la por
meio de uma agenda prioridades e princpios comuns. Nas
palavras do Tratado,
O Tratado de Lisboa estabelece princpios e objetivos
comuns para a ao externa da UE: democracia, Estado
de Direito, universalidade e inviolabilidade dos Direitos
do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela
dignidade, os princpios da igualdade e da solidariedade.
Em termos prticos, houve a criao de um novo
ator institucional, o Alto Representante para os Negcios
Estrangeiros e a Poltica de Segurana e a proviso de um
servio diplomtico europeu. Esta voz nica continua evo-
104
luindo lentamente, conforme reconhecido pelos prprios
documentos ofciais e presente em discursos como de Ja-
vier Solana, um dos primeiro a ocupar o cargo de Alto Re-
presentante. Solana indica que,
Primeiro, nossa maior responsabilidade fazer a Europa
funcionar corretamente, incluindo as estruturas de ad-
ministrao de crises (...) Segundo, precisamos de mais
capacidades (...) Terceiro, a poltica externa no ir fun-
cionar se somente se preocupar com as necessidades
dos Estados membros. Precisamos de solidariedade (...)
Quarto, precisamos de uma interao mais sofsticada
com nossos parceiros tanto naes quanto organiza-
es (...) Quinto e, por ltimo, precisamos ser ousados. A
PESC sobre riscos. (SOLANA, 2009).
Estas difculdades prevalecem nos nveis polticos,
estratgicos e diplomticos de unidade europeia. Con-
quistas como a construo gradual de uma identidade e
cidadanias comuns so acompanhadas por desafos como
a integrao social de imigrantes, o combate xenofobia
e o respeito s diferenas. A ecloso da crise econmica
somente acentuou estas tendncias, levando a questiona-
mentos sobre o futuro do Euro e da integrao.
C) A Crise da Zona do Euro (2009/2012)
117
De 1999 a 2002, como discutido, o processo de im-
plementao da moeda nica europeia transcorreu como
um dos mais importantes elementos da integrao e
demonstrao de que a maioria dos pases do bloco en-
contrava-se preparada para um salto qualitativo em suas
polticas econmicas, em direo supranacionalidade.
exceo da Gr-Bretanha, Sucia e Dinamarca (que no fa-
zem parte da zona do euro), os demais pases pertencentes
ao bloco tinham como prioridade o aprofundamento dos
laos econmicos que, somados aos avanos j obtidos no
mercado comum e nos aspectos sociais, fornecendo ainda
maior densidade identidade Europa. Apesar das difcul-
dades para cumprir os critrios de convergncia, em 2002
as moedas nacionais deixaram de circular.
Entretanto, pouco mais de uma dcada depois de
iniciado o processo de implementao da moeda nica, a
integrao europeia passou a enfrentar a crise da zona do
euro. Em 2009, na sequncia da crise dos mercados fnan-
ceiros norte-americanos, desenhada no binio anterior, a
fragilidade das naes consideradas perifricas na integra-
o tornou-se patente. Portugal, Irlanda, Islndia, Grcia e
117 Estas refexes contaram com a colaborao do Professor Corival Alves
do Carmo do curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal de
Sergipe.
105
Espanha (PIIGS na sigla em ingls
118
) atravessavam um pe-
rodo de instabilidade econmica, no conseguindo cum-
prir com as metas do euro relativas ao controle do dfcit
pblico. Comentando a inter-relao entre a zona do euro
e estas dinmicas do mercado fnanceiro global, Freitas in-
dica que,
Para os grandes bancos americanos, ingleses e
europeus, bem como para os grandes fundos de
penso americanos e japoneses, a constituio da
rea do euro representou imensas oportunidades
de negcios, lucrativos e de baixo risco. Bancos
americanos e ingleses propunham ativamente
seus servios de converso de dvida em ttulos
negociveis, tanto para os bancos provinciais eu-
ropeus como para empresas pblicas e governos
de municipalidades em distintos pases da zona
do euro, ao mesmo tempo em que concediam
emprstimos ou organizavam emisses de ttulos
da dvida pblica e privada nos mercados interna-
cionais. (FREITAS, 2011, p.24).
O primeiro dos PIIGS a admitir sua crise e a impossi-
bilidade de arcar com suas dvidas foi a Grcia. As origens
do desequilbrio residiam na prpria entrada da Grcia na
moeda nica, que somente ocorreu em 2001, a partir de
118 Que, traduzida, signifca porcos, uma imagem bastante negativa e
preconceituosa destas naes.
um arranjo estabelecido entre o pas e o banco de inves-
timentos Goldman Sachs que permitiu maquiar os dados
fnanceiros do pas. Esta ttica, que inclua a venda de ttu-
los da dvida grega e a manuteno da nota da Grcia ele-
vada, encontrou seus limites com a crise de 2008, quando
no foi mais possvel contar com o fnanciamento externo
dvida grega. Assim, a Grcia no conseguia arcar mais
com seus compromissos, incluindo a conteno do dfcit
pblico em 3% para manter-se no euro.
A nota da Grcia e dos demais pases, refere-se sua
classifcao por agncias de rating que avaliam a perfor-
mance econmica dos Estados. Apesar de ser baseada em
dados referentes economia do pas, as notas so atribu-
das pelas agncias sem controle externo, e sujeitas a in-
terpretaes dos analistas: esta situao permitiu que a
Grcia sempre fosse defnida como um pas confvel para
investimentos e emprstimos, mesmo com o crescimento
exponencial de sua dvida.
Segundo estimativas da UE, em 2010, este dfcit
atingiu quase 14% do PIB, mesmo com as medidas de
austeridade que foram implementadas a partir do incio
da crise, com cortes adicionais de gastos pblicos, o que
gerou maior insatisfao social, recesso e desemprego.
Ainda em Maio de 2010, a Grcia tornou-se o primeiro
pas da zona do euro a ser resgatado (bailout), por meio
de um acordo entre o FMI e outros membros da zona do
euro (principalmente a Alemanha, que tem sido a condu-
106
tora destes processos), que permitiu o emprstimo de 110
bilhes de euros. O objetivo era tentar evitar o contgio
das demais economias com estes valores ao estabilizar a
Grcia e, posteriormente foram destinados mais aportes
fnanceiros zona do euro. Entretanto, o contgio ocorreu,
e, apesar destes recursos, a situao grega continua apre-
sentando sinais de agravamento, associada manuteno
de uma poltica de controle dos gastos pblicos, que dif-
culta a recuperao do crescimento e resulta tambm em
cortes de polticas sociais. No s na Grcia, mas em outros
pases em crises da zona do euro, tem se tornado comuns
manifestaes populares de rua, pacfcas e violentas, con-
tra estas polticas de austeridade fnanceira.
Alm destes cortes, assim como outros pases da
zona do euro, a Grcia apresenta ndices de desemprego
acima dos 20% da populao economicamente ativa (na
Espanha de cerca de 25% em dados de Julho de 2012,
e mesmo os pases abaixo deste nvel, como Portugal, exi-
bem dados de 15% de pessoas sem ocupao). A turbu-
lncia poltica tem gerado espao para o crescimento de
grupos antieuropa que defendem a sada do pas da zona
do euro. Nas eleies de Junho de 2012, a vitria do parti-
do pr-Europa pareceu afastar estas previses, mantendo
o curso das reformas, mas a situao permanece muito ins-
tvel at a fnalizao deste texto em Agosto de 2012.
Ainda no mesmo ano de 2010, a Irlanda recebeu
ajuda similar oferecida Grcia, em um total de 85 bi-
lhes de euros. No ano de 2011, apesar de esforos para a
conteno dos gastos, que ampliaram o cenrio de reces-
so e desemprego no pas, Portugal recebeu 78 bilhes de
euros. A crise na Espanha tambm j se demonstrava grave
desde 2010
119
, mas, at Agosto de 2012, o pas na recebeu
emprstimos do mesmo porte. Entretanto, a situao tem
se agravado rapidamente em 2012, tendo como marco a
quebra do Banco Bankia em Maio. No ms de Julho, a Es-
panha, iniciou mais um forte processo de conteno dos
gastos pblicos, que incluem corte de investimentos em
reas sociais, reduo e corte de salrios do funcionalismo,
corte no crdito e aumento de impostos. A opo espa-
nhola segue a orientao da UE, mas os protestos sociais
tem marcado o cotidiano do pas a partir do anncio des-
tas medidas revelando uma situao de fragilidade que
prevalece at a fnalizao deste texto em Agosto de 2012
e no afasta a hiptese de um resgate do pas.
Mesmo pases como a Gr-Bretanha, que no fazem
parte da zona do euro, apresentam sinais de crise, que re-
sultam de sues dilemas internos, sua relao com os EUA
e sua interdependncia com a Europa. Em 2012, a realiza-
o das Olimpadas em Londres trouxe alguns resultados
positivos como o aquecimento do mercado pelo turismo,
119 Dentre os PIIGS, parece que somente a Islndia conseguiu atingir certa
recuperao.
107
com diminuio do desemprego. Alm disso, o governo
tem procurado injetar recursos na economia evitando um
maior recuo da produo e crises no sistema bancrio.
Frana e Itlia, na zona do euro, tiveram avaliaes menos
positivas sobre sua economia, tambm enfrentando ten-
dncias de desacelerao, aumento da dvida pblica e
tenses sociais.
A Alemanha tem desempenhado papel essencial na
conduo da crise da zona do euro, reafrmando seu com-
promisso com a moeda nica e com a integrao. Sob a li-
derana da Chanceler Angela Merkel, o pas estabeleceu, em
ampla medida (apesar das decises serem apontadas como
de consenso dentro do bloco) os rumos para a sada da cri-
se, baseados na busca da austeridade dos gastos pblicos
120

(sustentada na combinao, muitas vezes, de corte de gas-
tos e salrios e aumento de impostos) e que tem demanda-
do medidas de ajuste impopulares nas demais naes. Alm
disso, o pas que mais contribui, dentro do bloco, para os
programas de resgate. No G20 fnanceiro, assim como nos
outros organismos multilaterais, FMI e Banco Mundial,
tambm o que desempenha o papel mais decisivo.
120 Como visto em 2.1, a opo norte-americana foi diferente, com foco no
aumento dos gastos pblicos, principalmente a partir de 2009 com o
governo Obama. Mesmo assim, a recuperao vem sendo mais lenta do
que esperado e no tem atingido os fundamentos da crise ou as estruturas
de governana multilaterais como FMI e Banco Mundial, como discutido no
item 5.3B.
Apesar de bastante criticada, a Chanceler Merkel
preserva esta viso europeia, uma vez que apesar dos
custos fnanceiros para a preservao da zona do euro,
a integrao traz vantagens econmicas e polticas para
o pas. A UE oferece uma estrutura coesa e legtima para
o exerccio do poder alemo, ao mesmo tempo em que
evita revisionismos internos. O risco do retrocesso da in-
tegrao em um de seus maiores smbolos, o euro, uma
preocupao real na medida em que poderia afetar, no
longo prazo, todo o arranjo regional, e no somente esta
realidade econmica. Muitos pases europeus passam a
questionar no somente a permanncia no euro, mas em
todos os demais mecanismos de integrao previstos da
UE, como discutido.
Porm, estas opes alems, assim como a concor-
dncia dos vizinhos com suas orientaes polticas (e se
estas orientaes podero, efetivamente, voltar a estabili-
zar o euro), encontram-se em uma situao de questiona-
mento. Tais questionamentos derivam dos custos internos
de cada pas da zona do euro, de sua percepo sobre a
viabilidade da continuidade da integrao nestes termos,
e de elementos externos, associados instabilidade que
prevalece nos EUA e nas dinmicas de naes emergentes
como os BRICS. Desde os primeiros movimentos de fragi-
lidade do sistema norte-americano em 2007 at a ecloso
da crise global em 2008 e a da zona do euro, estes so pro-
cessos indefnidos e em andamento.
108
2.3 Da URSS Rssia

De 1947 a 1989, a URSS e seu modelo socialista
representaram um desafo sistmico ao capitalismo oci-
dental. Geografcamente pertencente Europa e a sia, o
destino russo-sovitico manteve-se, ao longo da histria,
dividido entre estes mundos. Dotada, assim como os EUA
de um sentido de excepcionalismo, a URSS sofreu as con-
sequncias do desgaste de seu modelo e da Guerra Fria e
sofreu um processo rpido de fragmentao social, polti-
ca e econmica. Depois da crise, a reemergncia da Rssia
como potncia regional sustenta-se como um dos fen-
menos mais recentes do reordenamento do poder.
A) O Fim da Guerra Fria e a URSS (1989/1991)
De 1985 a 1991, Mikhail Gorbachev esteve fren-
te do Partido Comunista da Unio Sovitica (PCURSS), em
um perodo que representou tanto o fm da Guerra Fria
como da URSS. Representante de uma nova gerao no
Kremlin, ao chegar ao poder, em 1985, Gorbachev viu-se
confrontado com um cenrio profundo de crise poltica e
econmica, associado s presses da Segunda Guerra Fria
de Reagan, que haviam colocado a URSS em uma posio
defensiva. Tentando reverter esta situao ou, como indica
Fred Halliday (1999), ganhar tempo, o dirigente sovitico
implementou uma agenda de ajustes sustentada em trs
pilares: a abertura e transparncia polticas (glasnost), a re-
forma e reestruturao econmica (perestroika) e o novo
pensamento em poltica externa (cooperao, paz, coexis-
tncia e desarmamento). A rapidez e profundidade destas
mudanas somadas fragilidade do sistema sovitico e ao
ambiente externo teve o resultado oposto, acelerando a
perda da capacidade da URSS de administrar sua poltica
interna e externa.
O encerramento da bipolaridade e o binio
1989/1990 foram de crise crnica, agregando perda de
sua infuncia global e seu bloco oriental as presses se-
paratistas das repblicas soviticas. Referindo-se a este
processo, Alexander Zhebit o classifca como de desim-
perializao. Ao longo de 1990, o governo tentou conter
109
estas tendncias, por meio das anunciadas parcerias entre
a URSS e seus novos parceiros ocidentais como os EUA e
a Europa Ocidental. As negociaes para a reunifcao
da Alemanha, a presena de Gorbachev como convida-
do em reunies do G7, a participao da URSS no CSONU
em episdios como os das negociaes que culminariam
na Operao Tempestade do Deserto eram apresentadas
como provas deste novo engajamento, enquanto a situa-
o domstica deteriorava-se.
Em nenhum momento, este novo engajamento
signifcou medidas concretas de ajuda fnanceira ou pol-
tica. Frente a este quadro, em 1991, os esforos de Gorba-
chev concentraram-se no sentido de obter esta ajuda de
forma mais signifcativa, assim como impedir o crescimen-
to da oposio, tanto dos conservadores que temiam o
desmembramento do pas quanto das repblicas que de-
sejavam soberania. Uma soluo de meio-termo que visa-
va conter ambas as tendncias foi a aprovao, em Maro
de 1991, em plebiscito, de um mecanismo que manteria
a unidade sovitica, mas aumentaria a autonomia local
(Unio dos Estados Soberanos).
Desagradando s duas partes, Gorbachev conti-
nuou a sofrer presses contnuas que em Agosto de 1991,
enquanto o dirigente estava fora de Moscou, levaram a um
golpe de Estado. Tal golpe, articulado por foras tradicio-
nalistas dentro do Kremlin, tinha como objetivo sustentar
a integridade da URSS, mas acelerou o seu processo de
desmontagem. Neste confuso processo, que alguns ana-
listas atribuem a Gorbachev (uma espcie de autogolpe),
lideranas como as de Boris Ieltsin anteciparam-se como
defensoras da democracia, enquanto as antigas repblicas
aproveitaram o vcuo de poder para se tornar soberanas.
De Agosto a Dezembro de 1991 completou-se o
processo de dissoluo da URSS, dando origem a diversos
Estados independentes e soberanos: os Blticos, Litunia,
Letnia, Estnia, os eslavos Moldvia, Belarus, Ucrnia, e
as naes do Cucaso e sia Central, Armnia, Gergia,
Azerbaijo, Turcomenisto, Cazaquisto, Uzbequisto, Tad-
jiquisto, Quirguisto e a Rssia, que sucedeu a URSS como
Estado em suas aes e de perfl global como, por exem-
plo, a cadeira de membro permanente do CSONU.
A partir de uma iniciativa de Ieltsin, neste mesmo pe-
rodo foi estabelecida a Comunidade de Estados Indepen-
dentes (CEI), que surge como um arranjo poltico frouxo para
a preservao dos laos econmicos-polticos entre Moscou
e os novos Estados. Nem para Moscou, nem para os demais
membros da aliana a CEI detinha importncia estratgica. A
integrao ao ocidente surgia como prioridade. Para a nova
Rssia, isto representava a abdicao de pretenses de he-
gemonia regional no espao sovitico e a implementao
do Consenso de Washington como na Amrica Latina.
Guardadas as signifcativas diferenas entre a Rssia e
esta regio, principalmente no que se refere ao ponto de par-
tida econmico socialismo dirigista na Rssia e capitalismo
110
estatal na Amrica Latina , a linha de chegada esperada era
a mesma: economias de mercado, crescimento, integrao
aos fuxos da globalizao, ajuda econmica, reciprocidade
comercial e ampliao da participao e relevncia do pas
nas OIGs. As consequncias destas opes, e o balano geral
da administrao Ieltsin, agravam a crise domstica e exclu-
so internacional da antiga superpotncia.
B) Alinhamento e Crise (1992/1999)

Em Abril de 2005, o ento Presidente da Rssia Vla-
dimir Putin afrmou em seu Discurso do Estado da Unio,
como j o fzera em outras oportunidades, que o colapso
geopoltico da URSS foi a maior catstrofe poltica do scu-
lo. No mesmo discurso, reiterou seu compromisso com a
consolidao de uma Rssia livre, democrtica, prspera,
segura e ntegra, assumido desde que ascendera ao car-
go de Primeiro-ministro da administrao Ieltsin em 1999
e depois como Presidente a partir de 2000 at 2008. Em
2009, Putin deixou a Presidncia, sucedido pelo aliado
Dmitri Medvedev, e passou a exercer o cargo de Primeiro-
-ministro, retornando ao Kremlin como Presidente eleito
em 2012. Nesta trajetria Putin-Medvedev-Putin, desde
1999, percebe-se a preocupao com a trade crise-recons-
truo-recuperao que caracterizou o Estado russo em
sua primeira dcada de existncia e as difculdades para
garantir a sua consolidao e estabilidade. No passado re-
cente da Rssia, alm da desmontagem da URSS, foram as
polticas do governo Ieltsin que protelaram este processo,
legando pesadas consequncias para a reestruturao do
pas em termos sociais, polticos e econmicos
121
.
121 Para uma descrio detalhada dos processos sociais, polticos, econmicos,
estratgicos e diplomticos aqui descritos sugere-se a leitura de SAKWA,
2008 e ROSEFIELDE and HEDLUND, 2009.
111
Dividido em duas fases, 1992 a 1997, que correspon-
de s polticas de adeso ao modelo neoliberal e, 1998 a
1999, relativos crise e a busca da retomada da autono-
mia, a administrao Ieltsin comps um quadro complexo
dos dilemas russos. De 1992 a 1997, no s Ieltsin, mas a
quase totalidade da classe dirigente russa, encarava a co-
operao com o ocidente como o nico caminho de de-
senvolvimento e modernizao vlidos. A opo se referia
constituio de uma identidade ocidental para a Rssia
em termos tnicos, polticos e geogrfcos, em detrimento
de sua parcela asitica (exterior prximo) ou de sua identi-
fcao como uma civilizao prpria
122
.
A concretizao destas polticas neste incio de gover-
no teve como arquitetos, alm de Ieltsin, Victor Chernomyr-
din como Primeiro-ministro (1992 a 1998) e Andrei Kozyrev
(1990/1996) no Ministrio das Relaes Exteriores. No que se
refere reforma econmica, o processo foi conduzido por
Anatoly Chubais (1991/1994), um dos formuladores da pe-
restroika. O foco das reformas de Chubais, e de seu grupo de
122 Tsygankov (2003) identifca trs correntes de pensamento sobre a identidade
russa: os civilizacionistas, que sustentam a existncia de uma identidade
russa prpria, com certo vis antiocidental; os estatistas, que focam na
integridade do Estado, a coexistncia com o ocidente e a identidade cultural
nica e, por fm, os ocidentalistas que optam claramente pela defnio da
Rssia como um pas ocidental. Seguindo estas avaliaes, Segrillo (2007)
classifca Ieltsin de ocidentalista e Putin de ocidentalista moderado, com
forte inclinao estatista.
economistas russos pr-ocidentais, norte-americanos e eu-
ropeus, que fcaram conhecidas como Terapia de Choque,
era a implementao de um capitalismo de tipo moderno, a
partir da privatizao e reorganizao do Estado, eliminando
quaisquer vestgios da estrutura socialista anterior. Aceleran-
do o processo de desmonte do Estado, a Terapia somente
agravou as condies socioeconmicas: hiperinfao, de-
semprego (que chegou a atingir 25% da populao econo-
micamente ativa), depresso (o PIB chegou a recuar mais de
40%, atingindo em 1992 -19,2% de crescimento negativo),
diminuio da expectativa de vida, desgaste da infraestrutu-
ra bsica e de segurana.
A velocidade, a extenso e o carter desregulamen-
tado destes processos geraram uma situao na qual O
vcuo de poder deixado pela queda do regime comunista
foi explorado por sindicatos criminosos (...) o desenvolvi-
mento do mercado e da democracia na Rssia fcaram fa-
talmente ligados ao crime organizado (SAKWA, 2008, p. 83
e p. 85). Markov (2008, p. 25) ainda completa esta avaliao,
sustentando que Do ponto de vista da observncia das
normas da legislao, no seria um exagero afrmar que
95% da propriedade privada na Rssia contempornea fo-
ram formados ilegalmente.
O processo caracterizado por uma associao pou-
co transparente entre o Kremlin, frmas ocidentais e em-
presrios russos. Tais empresrios, formados nesta gerao
ps-comunismo, foram chamados de oligarcas e concen-
112
traram seu domnio em setores estratgicos de produo
e transporte de gs e petrleo. Alm das receitas prove-
nientes da venda destes produtos, estes oligarcas eram
benefciados por fundos e bnus governamentais, o que
permitiu acumular fortunas pessoais. Dentre estes oligar-
cas, alguns dos nomes mais conhecidos so os de Vladimir
Gusinsky, Roman Abramovich, Boris Berezovsky e Mikhail
Khodorkovsky. Sobre estas dinmicas, Segrillo aponta que,
O maior processo de privatizao em massa da histria
foi organizado sobe a gide do Comit Russo Estatal para
a Administrao da Propriedade Estatal (GKI) e do Fundo
de Propriedade Russo (...) sob o verniz de mecanismos
democrticos, mas simblicos, de capitalismo de massa,
um grupo de poucos oligarcas se apoderou de algumas
das empresas mais importantes da Rssia a preos irris-
rios e condies suspeitas. (SEGRILLO, 2008, p. 85).
A falta de sustentabilidade econmica do regime
russo, as polticas pr-ocidente e a crescente insatisfao
resultaram em uma instabilidade poltica generalizada. Ou-
tro elemento de crise do perodo foi a realizao de uma
tentativa de golpe contra Ieltsin em 1993 provocado por
um confito entre o Parlamento e o Kremlin. Contando com
apoio das foras da democracia que j haviam impedido o
golpe contra Gorbachev, o Presidente reforou seu crculo
de aliados e dissolveu o Parlamento. O resultado mais sig-
nifcativo deste golpe foi a centralizao dos poderes na
Rssia e sua concentrao nas mos do Kremlin, em cla-
ra contradio ao discurso pr-democrtico. Esta reforma
constitucional permitiu a Ieltsin alcanar plenos poderes.
Apesar da reverso autoritria, as crticas ocidentais
foram tmidas devido precariedade da situao russa.
Ainda que no desejasse a reconstruo do imprio so-
vitico, o Ocidente via com preocupao a instabilida-
de russa e apostava em Ieltsin como capaz de continuar
conduzindo a reconverso econmica. Frente s amea-
as ao governo de Moscou, em 1994, Clinton declarou
a existncia de uma aliana estratgica com a reforma
russa, como aponta Shevtsova, 2007, p. 20. Porm, duran-
te 1993/1996, este quadro piorou, e a reeleio de Ieltsin
em 1996, seguida por gravssimos problemas de sade
do Presidente, aumentou o vcuo de comando da polti-
ca russa. Aproveitando-se deste vcuo, Markov indica que
os oligarcas ampliaram seu poder, desviando recursos go-
vernamentais sem controle, explorando os recursos natu-
rais russos.
No campo externo, similar situao se impunha. A
Rssia mantinha-se como uma nao parte do sistema
econmico e de segurana transatlntico a despeito de
suas concesses e alinhamento. Dentre estas concesses,
a concordncia com a reduo de efetivos das foras ar-
madas previstas pelo Tratado CFE e o fm do pacto de Var-
svia revelam no s a ausncia de recursos para manter a
mobilizao dos tempos da Guerra Fria, como uma opo
poltica em busca da integrao. O desmonte da URSS e a
113
disperso dos arsenais nucleares inserem-se nesta agenda,
ainda que acordos futuros entre EUA, Rssia e as repbli-
cas soberanas tenham garantido o controle por Moscou.
Outros elementos que podem ser identifcados como re-
sultantes da combinao alinhamento e vulnerabilidade
do perodo so o apoio sovitico Operao Tempestade
do Deserto e o relativo silncio russo diante dos avanos
ocidentais na ex-Iugoslvia e suas presses sobre a Srvia
na guerra de 1992/1995
123
.
Seja em territrio russo, como nas antigas zonas so-
viticas, o perodo de tenses, de fragilizao e perda de
controle de regies estratgicas. Em 1991, a formao da
CEI agrava a situao das populaes russas nas novas na-
es que se tornaram soberanas, somada precariedade
de suas transies polticas e econmicas. Enclaves tanto
na Rssia como nestes Estados recm-formados geram si-
tuaes de crise ao demandar igual direito de autodeter-
minao. Os casos da Osstia do Sul e Abecsia na Gergia,
de Nagorno Karabah no Azerbaijo e da Chechnia na Rs-
sia so fonte de instabilidade e os movimentos separatistas
so reprimidos pelos poderes centrais, assim como a as-
censo do fundamentalismo islmico.
123 Em 1993, o Kremlin lanou o documento Concepo de Poltica Externa da
Federao Russa no qual estas linhas bsicas so defendidas, com nfase na
reinsero ocidental e pacfca do pas no sistema. Ver, MELVILLE, Andrei and
SHAKLEINA, 2005.
Uma das crises mais profundas enfrentadas por
Ieltsin foi, justamente, a da Primeira Guerra da Chechnia
(1994/1996), que, desde 1991, havia proclamado unilate-
ralmente sua independncia sob a liderana do Presiden-
te Dzokhar Dudayev (morto em 1995 por foras russas).
Devido posio estratgica da Chechnia considerada
essencial para o acesso ao Mar Cspio, proximidade ao
Daguesto, controle das rotas de passagem de gasodutos
e oleodutos, proximidade ao mundo islmico e fronteira
permevel ao trfco de drogas e armas o Kremlin no
aceita esta posio, mas no consegue controlar os acon-
tecimentos. A guerra revela a profunda fragilidade das for-
as armadas russas que sofre elevadas perdas humanas, e
termina sem que nenhum dos dois lados imponha sua po-
sio. O impasse resulta na Assinatura do Acordo de Kha-
savyurt que deixa em aberto o status checheno, abrindo
caminho para a Segunda Guerra (1999/2000).
Mesmo diante destes fatos, Ieltsin apresentava
como conquistas da Rssia a assinatura em 1993 do START
II com os EUA e o convite dos norte-americanos para in-
tegrar a PfP a partir de 1994. Em 1997, a Rssia admitida
no G7 a despeito de sua fragilidade econmica e assina
com os EUA e os membros da OTAN o Ato Fundador Sobre
Relaes Mtuas, Cooperao e Segurana entre a Rssia e
a OTAN. Estas iniciativas de parcerias no escondiam a rea-
lidade de uma profunda assimetria entre os EUA e a Rssia
poltica, estratgica e econmica. Para os setores conserva-
114
dores da poltica externa norte-americana, a oportunidade
era nica para derrotar a Rssia, impedindo qualquer revi-
sionismo, e realizar objetivos na Eursia focados no setor
energtico. A autonomia destas naes incentivada pelo
ocidente e Gergia, Ucrnia, Azerbaijo e Moldvia criam a
GUAM como forma de isolar a Rssia em 1997.
Desde a administrao Clinton, os avanos das com-
panhias anglo-saxnicas no setor de transporte e explorao
de petrleo e gs sinalizavam a disposio em eliminar esta
vantagem competitiva (e sua capacidade de controle dos
mercados europeus ocidentais e de suas antigas repblicas),
aumentando sua falta de recursos j presente por conta das
privatizaes (diplomacia dos dutos ou Grande Jogo II). Um
dos mais importantes projetos ocidentais, o oleoduto Baku-
-Tblisi-Ceyhan (BTC) teve sua construo iniciada em 1998 e
desde 2005 vem ligando os campos de petrleo do Mar Cs-
pio costa da Turquia, atravessando os territrios do Azer-
baijo e da Gergia
124
. De acordo com Amineh e Houweling,
O objetivo dos formuladores de poltica externa
dos Estados Unidos no somente obter petrleo
e gs da sia Central, mas tambm controlar o seu
fuxo nos mercados de petrleo e gs no ociden-
124 Alm do BTC, outra proposta ocidental em desenvolvimento a de
construo do gasoduto Nabuco. O projeto concorrente russo o Consrcio
do Oleoduto do Cspio (COC) ligando o Cazaquisto ao porto de Novorossisk
no Mar Negro, com participao de companhias ocidentais.
te e no sudeste da sia. Os interesses econmicos
dos Estados Unidos combinam-se com interesses
estratgicos para enfraquecer a infuncia russa e
iraniana na regio e tambm para assegurar mais
controle de ambos os recursos e das vias marti-
mas de trnsito do Golfo Prsico. (AMINEH and
HOUWELING, 2005, p. 213).
A movimentao da PfP e destes gasodutos e ole-
odutos visava a conteno da Rssia em seu territrio e a
ocupao de suas zonas de infuncia, promovendo um
estrangulamento (encirclement) do pas e no sua integra-
o ao Ocidente. Tais questes envolvem um elemento de
poltica externa e interna, uma vez que estas regies ainda
so percebidas como parte da Rssia. De acordo com Zhe-
bit, complementando a anlise acima de Amineh e Hou-
weling (2005),
A Rssia e os EUA perseguem objetivos confitantes na
sia Central, no Cucaso e na regio do Mar Cspio (...)
O choque entre o projeto do corredor Norte-Sul (Rssia-
-sia) construdo durante o Imprio Russo e respaldado
pela Rssia ps-comunista, e o projeto do corredor Les-
te-Oeste (o caminho da Seda), idealizado pelos EUA e a
UE, caracteriza os dois esquemas rivais. (ZHEBIT, 2006,
pp. 154-155).
A somatria destes acontecimentos, uma relativa
frustrao com o ocidente (falta de ajuda econmica, bai-
xo reconhecimento poltico e presses estratgicas) e a
ecloso da crise dos mercados em desenvolvimento entre
115
1997 a 1999 que atingiu a sia, o Brasil e a Rssia, marcaram
a derrocada do governo Ieltsin. Por conta de acusaes de
corrupo e autoritarismo, a administrao criticada pe-
las potncias ocidentais, que retiram seu apoio.
Em uma ltima tentativa de reverter a situao, a
etapa fnal da administrao em 1998/1999 caracteriza-
da por ajustes para minimizar as consequncias da crise e
por uma guinada de polticas. Eugeny Primakov substitui o
ocidentalista Kozyrev no comando das Relaes Exteriores
russas neste perodo de transio 1996/1998, assumindo
em 1998/1999 o cargo de Primeiro-ministro. Na conduo
da diplomacia russa, Igor Ivanov, que permanece no cargo
at 2004, atravessando as administraes Ieltsin/Putin, sen-
do posteriormente substitudo por Sergei Lavrov que at
Outubro 2009 mantinha seu posto.
Com a transio Kozyrev-Primakov, a poltica exter-
na abandona seu foco quase exclusivo no Ocidente, para
adotar um discurso de reafrmao da identidade Rssia
como potncia continental e nao eurasiana. Esta postu-
ra estratgico-ttica trazia como prioridades a defesa do
multilateralismo e multipolarismo como forma de recupe-
rar a posio regional e global russa. Na ONU, esta postura
manifestou-se na aproximao com potncias de porte si-
milar como China e ndia (denominado como vetor orien-
tal da poltica externa russa por Zhebit, formando o eixo
Moscou-Dlhi-Pequim). Em 1996, no que seriam os primei-
ros ensaios deste padro, Rssia e China assinaram a Decla-
rao Conjunta pela Multipolaridade e a formao de uma
nova ordem internacional e um acordo com o Cazaquisto,
o Tadjiquisto e o Quirguisto que em 2001 seria formali-
zado na Organizao de Cooperao de Xangai (OCX)
125
.
De acordo com Visentini (2011), a OCX representa
uma importante movimentao geopoltica no cenrio
eurasiano, pois
O primeiro elemento que chama a ateno na OCX
o conjunto de recursos de poder (militar, econmico,
energtico, demogrfco) que a organizao rene. A
comear por China e Rssia, h duas grandes potncias,
dotadas de armamentos nucleares, donas de cadeiras
no Conselho de Segurana da ONU, as quais tm adota-
do posies prximas em vrias questes de relevncia
no sistema internacional (...) (VISENTINI, 2011, p. 236).
Os pases da sia Central que a OCX agrega, como
destaca o autor, localizam-se em reas estratgicas da Eu-
rsia, nas quais so intensas as disputas por seus recursos
energticos. Todavia, o ncleo da Organizao so as rela-
es Rssia-China. Da mesma forma, a aliana na OCX tem
uma contrapartida maior de cooperao Sul-Sul que o
pertencimento de ambas as naes nos BRICS, como ser
discutido no item C adiante.
125 A situao das Ilhas Kurilla e os desacordos diplomticos Rssia-Japo
permanecem uma constante.
116
Bilateralmente, no mbito da OCX, intensifcaram-se
os contatos poltico-econmicos com a China e o comr-
cio energtico, de tecnologia e produtos blicos, conven-
cional e nuclear. Rssia e China compartilham interesses
na conteno da presena dos EUA na Eursia e dos mo-
vimentos separatistas internos (Chechnia na Rssia, Tibe-
te e Xinjiang na China). Outra preocupao o avano do
fundamentalismo islmico, o que no impede ambas de
ter uma relao prxima com o Ir. O Ir percebido como
mercado pelos russos e fornecedor pela China, respectiva-
mente no campo tecnolgico e blico e no de fornecimen-
to de petrleo, o que aumenta os desacordos entre estes
pases, os EUA e a Europa Ocidental no tema do repdio
proliferao nuclear do regime iraniano. A questo da pro-
liferao tratada tanto no nvel bilateral quanto no mul-
tilateral no mbito do CSONU, polarizando estas posies.
Existe uma percepo bastante pragmtica das as-
simetrias envolvidas na relao China-Rssia. Enquanto a
China sustenta um crescimento econmico prolongado e
um relacionamento econmico privilegiado com os EUA,
a Rssia tenta recuperar sua economia e, exceo do G8
e do mercado de energia, seu poder permanece limitado.
A consolidao do poder militar chins fonte de preocu-
pao para a Rssia, a despeito da interdependncia, so-
mada disparidade populacional russo-chinesa nas reas
de fronteira comum gerada pela crise demogrfca russa (o
temor de ocupao chinesa dos vazios gerados pela au-
sncia de populaes russa em determinados territrios).
Por fm, ambas as potncias reconhecem a forte presena
dos EUA na regio e no buscam confrontar sua hegemo-
nia. Sistematizando este cenrio, Visentini afrma que,
(...) o jogo de barganha com os Estados Unidos no
objetiva a articulao de uma oposio aberta. Uma
aliana mais slida entre Moscou e Beijing contra Wa-
shington produziria mais custos do que benefcios. Po-
rm, a questo mais profunda representada pelo des-
compasso entre as duas naes (...) ambas buscaram,
historicamente, evitar ser o aliado menor (...) existe uma
problemtica disjuntiva sociopoltica entre ambas, na
medida em que a Rssia abandonou a referncia socia-
lista, possui uma frgil insero internacional e apresen-
ta traos de instabilidade estrutural no plano domsti-
co. A China (...) apesar de forte insero na economia
capitalista mundial, mantm sua referncia socialista,
com um projeto de longo prazo e (...) governabilidade
interna. (VISENTINI, 2011, p. 239).
Os resultados das polticas compensatrias de Ieltsin
no campo interno e externo fcaram aqum do necessrio,
implementadas por um governo fraco e sem legitimidade,
que comea a enfrentar pesadas acusaes de corrupo
(estas acusaes recaam sobre Ieltsin, sua famlia e os oli-
garcas). Em Maio de 1999, pressionado e bastante doente,
Ieltsin tenta recuperar seu poder de iniciativa, com mais
uma troca de Primeiro-ministro, Primakov por Sergei Ste-
pashin. A passagem de Stepashin pelo Kremlin curta e
confrontada por grupos internos com ligaes com a nova
117
gerao da antiga nomenklatura sovitica. Esta nova gera-
o da qual Putin como ex-membro da KGB (atual FSB)
representante denominada de siloviki,
derivado do termo estruturas de fora que correspon-
dem s foras armadas, as instituies legais e as agn-
cias de inteligncia. Portanto, um siloviki um antigo ou
atual membro de qualquer uma destas agncias (...) eles
defendem a necessidade de restaurar a integridade do
Estado e possuem uma viso bem clara de como a eco-
nomia deve ser conduzida. (SAKWA, 2008, p. 101).
Diante da gravidade da situao, Ieltsin indica Vla-
dimir Putin, que anteriormente exercera cargos como Pre-
feito de So Petersburgo, como Primeiro-ministro, funo
que exerce de Agosto de 1999 a Dezembro, quando se
torna Presidente da Rssia por meio de um acordo poltico
que leva renncia de Ieltsin em troca de imunidade de
futuras investigaes de corrupo. J no Kremlin, Putin
eleito presidente por voto popular, sendo reeleito em 2004
com larga maioria. Com a eleio de Dmitri Medvedev em
2008, tradicional aliado, Putin torna-se Primeiro-ministro
do novo Gabinete, uma vez que no mais podia concorrer
reeleio. Com Putin, o curso de declnio revertido, ini-
ciando um lento e longo processo de recuperao do Es-
tado russo e sua reinsero no sistema internacional. Como
sustenta Markov,
A aspirao da sociedade ressurreio do Estado
determinou a eleio de Vladimir Putin e defniu sua po-
ltica. (...) O lema da estabilidade tornou-se sinnimo da
consolidao do Estado (...) Putin atacou os oligarcas (...)
restabeleceu parcialmente o controle do Estado sobre o
setor de petrleo e gs (...) os insubmissos foram esmaga-
dos (MARKOV, 2008, p. 30).
118
C) Autonomia e Pragmatismo (1999/2012)

O ano de 1999 pode ser considerado decisivo na re-
cente histria da Rssia, uma vez que rompeu, por meio da
chegada de Putin ao poder, o ciclo de profunda decadn-
cia social, poltica, militar e econmica do pas em meio ao
avano ocidental s fronteiras nacionais e de confrontao
com seus grupos separatistas internos. Apesar das limita-
es concretas projeo de poder russo em seu primei-
ro mandato (1999/2003), Putin inicia sua ofensiva a partir
da reconstruo das bases do poder e orgulho nacionais
(bandeira e hino), amparado por um discurso de autono-
mia e pragmatismo no campo externo. Em retrospecto, a
ltima dcada da poltica russa possui trs fases: 1999 a
2001, 2001 a 2003 e 2003 a 2012.
O primeiro perodo de Putin no poder, 1999 a 2001,
foi o mais desafador. Comeando pelo ano de transio de
poder no Kremlin, 1999, alm dos gravssimos problemas
econmicos e vcuo de poder, a Rssia confrontada por
trs acontecimentos: a Guerra do Kosovo (1999/2000) e a
primeira onda de expanso da OTAN e a Segunda Guerra
da Chechnia (1999/2000).
Patrocinada pelos EUA e seus aliados da OTAN, a
Guerra de Kosovo torna-se a primeira operao militar da
aliana, sustentada em torno de um discurso humanit-
rio como justifcativa para a interveno em um Estado
soberano: segundo o ocidente, ao reprimir o movimento
separatista de Kosovo em seu territrio, a Srvia estava rea-
lizando uma limpeza tnica da populao albanesa, come-
tendo genocdio e abuso de direitos humanos. Em meio a
controvrsias na ONU sobre a legalidade e legitimidade da
operao, o confito encaminhado quase que simultane-
amente comemorao do cinquentenrio da aliana e a
sua primeira onda de expanso a leste, o que eleva a per-
cepo de ameaa russa diante de seu antigo bloco rival.
Um acontecimento relacionado que contribui para o des-
conforto russo o bombardeio pelos EUA da Embaixada
da China em Belgrado, justifcada como engano.
Mesmo fragilizada militarmente, a Rssia expressa
sua insatisfao com estes desenvolvimentos, revertendo
sua posio de apoio aos EUA. No caso de Kosovo, retoma
sua aliana com os srvios, deixando claro ser contrria a
esta operao militar e ao apoio ocidental ao separatismo.
As negociaes para o estabelecimento de um novo me-
canismo de consulta Rssia-OTAN suspenso, rompendo
o clima de cordialidade vigente desde os acordos de 1994
e 1997 no mbito da PfP. Em 2008, a situao de Kosovo,
cujo territrio mantm-se ocupado pelas tropas da OTAN
leva a um novo ciclo de desentendimentos, quando pro-
clamada a soberania deste Estado. Kosovo no reconhe-
cido pela Rssia, mas abertamente apoiado pelos EUA.
As movimentaes de separatismo intra-rssia tam-
bm comeam a receber mais ateno do Kremlin diante
da intensifcao das tenses na Chechnia, cujo status
119
permanecia sem defnio desde 1997
126
. Neste mesmo
ano de 1997, Aslan Maskhadov eleito Presidente da
Chechnia, cargo que abandona em 1999 para comandar
a resistncia. A troca de nome da capital de Grozny para
Djohar e a invaso do Daguesto por grupos terroristas
chechenos impulsiona uma forte resposta russa. Diferente
do primeiro confito, a segunda guerra caracterizada por
uma pesada ofensiva militar, visando coibir o separatismo
checheno e sinalizar para outros movimentos similares e o
ocidente de que no haveria mais a tolerncia de Moscou.
As aes militares russas so condenadas pelo ocidente,
postura que somente muda com o 11/09 e a defnio do
terrorismo islmico internacional como maior risco segu-
rana global (i.e dos EUA).
Embora apresentada como vitria pelo governo em
2000, a operao na Chechnia no conseguiu consolidar
a infuncia na regio. As operaes no impediram a con-
tinuidade de ataques terroristas, destacando-se os epis-
dios do Teatro Dubrovka em Moscou (Outubro 2002) e em
uma escola de Beslan
127
(2004) com trgicas consequn-
cias. Ao reprimir estes atentados, as foras de segurana
126 Putin reverte a poltica de descaso de Ieltsin com relao s populaes
russas nos Estados da antiga URSS que se tornaram soberanos, demandando
o respeito a seus direitos e proteo cidadania.
127 O atentado de Beslan foi liderado por Shamil Basayev, assassinado pelas
foras russas em 2006.
russa geram baixas de mais de 100 pessoas em Moscou e
mais de 200 em Beslan, incluindo rebeldes chechenos, ci-
vis e crianas. A rejeio por Moscou da nova constituio
chechena aprovada em plebiscito que aumentava seus
nveis de autonomia levou a ondas recorrentes de violn-
cia, com aliados como Akhamd Kadyrov no conseguindo
subir ao poder no encerramento do confito. Kadyrov so-
mente sobe ao cargo em 2003, sendo assassinato em 2004
e substitudo por seu flho Raman Kadyrov. O separatismo
checheno apoiado pela Gergia e o Azerbaijo.
Em 2000, foi apresentada a nova concepo da po-
ltica externa russa,
No incio do sculo XXI, a situao internacional deman-
da o repensar de toda a situao envolvendo a Fede-
rao da Rssia, as prioridades da poltica externa da
Rssia e os recursos disponveis (...) A maior prioridade
da poltica externa da Rssia a proteo dos interesses
do indivduo, da sociedade e do Estado (...) Simultane-
amente, novas ameaas e desafos esto surgindo (...)
existe uma crescente tendncia ao estabelecimento de
um mundo unipolar com a dominao poltica e eco-
nmica dos Estados Unidos (...) A Rssia ir promover
uma sistema multipolar das Relaes Internacionais
que verdadeiramente refita a diversidade do mundo
contemporneo e sua grande variedade de interesses
(...) A Rssia uma participante ativa neste processo.
Como um membro permanente do Conselho de Segu-
rana da ONU, comandando um potencial de recursos
signifcativo em todas as esferas da atividade humana, e
mantendo intensas relaes com todas as naes lde-
res do mundo, a Rssia exerce infuncia considervel
120
na formao da nova ordem mundial. (Foreign Policy
Conception of the Russian Federation, 2000 in MELVILLE
and SHAKLEINA, 2005, pp. 89-90-91).
bastante claro para Putin e seus assessores que
qualquer ao externa sustentada da Rssia em seu espa-
o regional e global demandava a reconstruo do Estado
e uma percepo equilibrada de qual papel a Rssia pode-
ria desempenhar. Esta viso encontra-se presente no docu-
mento que acompanha a Concepo de Poltica Externa, a
Concepo de Segurana Nacional da Federao da Rssia
(2000). Neste documento as maiores ameaas so a fragi-
lidade econmica e social russas, que tornaram o Estado
e as fronteiras vulnerveis a riscos de terrorismo, confito
intertnico e crime organizado, levando desagregao
interna e a permeabilidade aos inimigos externos.
Ambos documentos so realistas no sentido de dife-
renciar qual era a condio do pas (em processo de recu-
perao de seu encolhimento poltico e econmico), suas
possibilidades (regionais com a reconstruo da zona de
infuncia mais do que globais, multilaterais mais do que
bilaterais), limites (unipolaridade militar dos EUA, unidade
ocidental e assimetria de poder Rssia/ocidente/pases em
desenvolvimento) e pretenses de mdio prazo (reemer-
gncia, solidez, multipolaridade e multilateralismo).
Esta combinao de fatores defne uma ao de
aceitao do status quo (regras, equilbrios e instituies),
somada ao reengajamento russo e suas propostas de re-
forma. Tsygankov defne esta poltica como pragmatismo
das grandes potncias e Zhebit (2003) como uma poltica
externa de carter multivetorial, a ao pragmtica e a co-
operao multilateral (...) alm de adaptar o relacionamen-
to (...) com os EUA.
A partir destas consideraes, de acordo com Tys-
gankov, a Presidncia resume o interesse nacional em trs
pilares: a preservao da identidade e segurana russa, o
desenvolvimento socioeconmico e o fortalecimento das
instituies e Estado. Putin focou suas aes na centraliza-
o do poder nas mos do Estado, por meio da reestrutura-
o das instituies de governo e concentrao das aes
em Moscou, recuperao das foras de segurana interna
e do setor de defesa, combate ao crime, mfas e corrup-
o e reviso das polticas econmicas.
Interligados, estes dois ltimos elementos encon-
tram-se na linha de frente da ao governamental, come-
ando por uma ofensiva contra os oligarcas. Para a Rs-
sia, detentora de 35% das reservas de gs do mundo e
de 13% das de petrleo, alm de seu quase monoplio
no setor de transporte destes recursos (e de mercados
dependentes do fornecimento destes recursos na sia
e Europa Ocidental), o controle do setor energtico re-
presentava a essncia dos planos de recuperao eco-
nmica. Revendo as polticas de privatizao de Ieltsin
e abrindo investigaes fscais contra os oligarcas (alm
121
de diminuir sua infuncia poltica nas provncias e na
mdia), Putin inicia o processo de reincorporao do se-
tor energtico, submetendo-o ao controle do governo,
como foco na Gazprom. Empresa que controla a maioria
das exportaes de gs mundiais, a Gazprom torna-se es-
tratgica para a poltica do Kremlin, funcionando como
instrumento de presso econmica e diplomtica sobre
os mercados consumidores. Medvedev, como homem de
confana de Putin, torna-se Presidente da empresa em
2003 (em 2005 Vice-primeiro-ministro).
Na origem desta ofensiva, o Kremlin deixou aberta
aos oligarcas a possibilidade de acomodao com o go-
verno, por meio da quitao de dvidas, pagamento de
impostos e diminuio de vantagens. Apesar da retrica
antigoverno, isto permitiu a fguras como Berezovsky e
Abramovich, estabelecerem um certo padro de convi-
vncia com o Estado. Os que escolheram o caminho da
confrontao sofreram duras represlias de Moscou, e o
modelo deste processo a reincorporao da Yukos, do
setor petrolfero, e o julgamento e condenao do oligar-
ca por ela responsvel Mikhail Khodorkovsky (e seu scio
Platon Lebedev). Identifcado como o homem mais rico e
poderoso da Rssia, Khodorkovsky foi preso em 2003 sob
inmeras acusaes de sonegao fscal, lavagem de di-
nheiro, corrupo, dentre outros. Em 2005, em julgamento
criticado pelo ocidente condenado pela primeira vez e
encarcerado na Sibria, o que se repetiu em 2009.
Contando com vasto apoio popular, Putin atingiu
entre 1999/2001 um razovel ponto de equilbrio, prepa-
rando-o para a segunda fase da administrao. O comeo
desta fase so os atentados de 11/09 e seu corte fnal, a
invaso norte-americana no Iraque em 2003. Logo depois
dos atentados, Putin foi um dos primeiros governantes a
expressar seu apoio explcito e incondicional aos EUA na
GWT. O Kremlin visava legitimao de suas aes no en-
torno regional, em particular contra os rebeldes cheche-
nos e aos avanos islmicos e reaproximao com os EUA
com perfl de potncia. Relacionando a este propsito, a
colaborao estratgica contra o terror permitia a Rssia
recuperar sua projeo regional como conter os avanos
norte-americanos. Dados de inteligncia russos e bases
militares serviram de cabea de ponte operao dos EUA
no Afeganisto.
Esta cooperao resultaria em um acordo bilateral
EUA-Rssia em Novembro de 2001 e, em 2002, em um sig-
nifcativo encontro bilateral Bush-Putin, no qual foi forma-
lizada a Declarao Conjunta entre os Estados Unidos da
Amrica e a Federao da Rssia em 2002,
Os EUA e a Federao da Rssia (...), declaram, a partir
do Comunicado Conjunto Sobre uma Nova Relao
entre os EUA e a Rssia de 13 de Novembro de 2001,
embarcar e, um novo caminho de suas relaes base-
adas na amizade, cooperao, valores comuns, con-
fana, abertura e previsibilidade; Reafrmando nossa
crena que os desafos e ameaas globais requerem
122
uma fundao qualitativamente nova para nosso rela-
cionamento declaramos (...) Que estamos alcanando
um novo relacionamento estratgico (...) (Joint Decla-
ration On A New Relationship Between The United Sta-
tes And Russia, 2002).
A convergncia na GWT no impediu que os EUA
acelerassem seu projeto de conquista do espao eurasiano,
somando aos seus projetos energticos a extenso de sua
presena militar. O governo Bush aumentou o oramento
do USCENTCOM, Comando das Foras Armadas para a sia
Central, Oriente Mdio e parte da frica, e estabeleceu par-
cerias militares com as antigas repblicas soviticas para a
construo de bases na regio. Documentos do Pentgo-
no defniam como prioritria a consolidao de posies
na zona composta por Gergia, Turquia, Azerbaijo, Iraque,
Ir, Afeganisto, Paquisto, Uzbequisto e Turcomenisto,
defnido como Anel Centro-Asitico.
Neste contexto, assim como no da anunciada se-
gunda onda de expanso da OTAN em 2002 (Litunia, Est-
nia, Letnia, Bulgria, Romnia, Eslovquia, Eslovnia), for-
malizada na Cpula de Praga, e da continuidade do projeto
de escudo antimsseis, Putin aplicou o esprito pragmtico
de sua poltica externa. Ainda sem uma recuperao eco-
nmica slida ou das foras armadas, a possibilidade da
Rssia de barrar estas aes era baixa regional ou global-
mente. O Presidente procurou aprofundar a cooperao
nas reas possveis, agregando GWT discusses sobre o
controle de armamentos bilateral (sem entrar na sensvel
questo do Ir). Estes pontos de contato levaram refor-
mulao dos mecanismos de associao com a OTAN, sen-
do estabelecido um novo Conselho OTAN-Rssia. Mesmo
assim, uma das grandes demandas russas, a sua insero
na OMC e reconhecimento como economia de mercado,
no foi cogitada. O tema s voltaria pauta bilateral a partir
de 2009, com a gesto Obama, com a Rssia formalizando
sua entrada na instituio em 2012.
As negociaes no CSONU para o encaminhamento
da Guerra do Iraque e a precipitao da invaso em Maro
de 2003, contudo, colocam um fm a este clima cooperativo
russo e norte-americano. A aproximao com Paris e Berlim
por conta destas negociaes (como discutido em 2.2 e
2.3) refora parcialmente os laos com a Europa Ocidental,
mas sem sustentabilidade diante da reconstruo da aliana
transatlntica que se inicia no segundo mandato de Bush. A
UE consolidou seu processo de expanso com o Tratado de
Nice (ver 2.2), o que somente reforou a percepo de ame-
aa do ocidente Rssia. Estes acontecimentos e o incre-
mento dos recursos russos sustentado no setor energtico
e a estabilidade poltica alcanada, inauguram a ltima fase
do governo Putin, 2003 a 2009, com elevada continuidade
com Medvedev, que correspondem a uma realocao de
prioridades e maior assertividade regional e global.
Em termos regionais, a Rssia eleva seu nvel de res-
posta s incurses dos EUA na sia Central, restabelecendo
123
parcerias bi e multilaterais com as antigas repblicas que
resultaram no fechamento das bases norte-americanas (a
ltima instalao foi fechada em 2009 no Quirguisto). O
Kremlin condena as interferncias ocidentais em sua pol-
tica interna com as acusaes de reverso a prticas auto-
ritrias
128
nestas repblicas, no que fcou conhecido como
Revolues Coloridas, alegando o favorecimento de alia-
dos pr-ocidente nas seguintes eleies: Laranja na Ucr-
nia (2003), Rosa na Gergia (2004) e Tulipa no Quirguisto
(2005). Estas repblicas e Belarus intensifcam suas conversa-
es com a OTAN em claro desafo a Moscou para a constru-
o de oleodutos e gasodutos ocidentais em seus territrios.
A deteriorao das relaes Rssia-Gergia a partir
de 2003 exemplifca vrios destes dilemas. Desde a ascen-
so do pr-Ocidente Mikhail Saakashvili, Moscou e Tbilisi
confrontam-se periodicamente com foco nas questes da
Chechnia, energticas e da Osstia do Sul. Parte da Ge-
rgia, mas de populao majoritariamente russa, a Osstia
do Sul sofreu forte represso militar georgiana, que, por
sua vez, foi rechaada pelo exrcito russo. Devido a estas
incurses militares russas em seu territrio, a Gergia rece-
beu apoio ocidental, elevando as tenses no Cucaso, em
situao de recorrente crise.
128 Tanto a Rssia quanto a China continuam sendo defnidas como regimes
autoritrios por alguns analistas ocidentais. Na NSS-2002, ambas so
chamadas de potncias em transio.
Uma das respostas russas foi retomar polticas de re-
foro de estruturas regionais como a CEI e tratados como
o da Organizao do Tratado de Segurana Coletiva entre
Rssia, Belarus, Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto e Ar-
mnia. Em 2003, foi criado o Espao Econmico Comum
entre Rssia, Ucrnia, Belarus e Cazaquisto. Este espao
complementava a Comunidade Econmica Eurasiana de
1999 entre Rssia, Cazaquisto, Belarus, Quirguisto e Tadji-
quisto. Em 2005, quase que em oposio a estes esforos,
estabelecida a Unio dos Estados Democrticos com os
Estados Blticos, a Polnia, a Repblica Tcheca, a Eslovquia,
a Hungria, a Ucrnia, a Moldvia, a Romnia e a Bulgria.
Desde 2003, o elemento energtico utilizado com
mais frequncia para exercer poder frente ao Ocidente e
estas repblicas, ampliando a poltica do gs. Em resposta,
o Ocidente acusa a Rssia de manipulao poltica do mer-
cado energtico, condenando suas tentativas de criar uma
OPEP do gs, que seria controlada pela Gazprom, e de vio-
lao da segurana energtica. A triangulao com os cha-
mados Estados bandidos como Sria, Ir e, mais recente-
mente a Venezuela, com a qual a Rssia realizou exerccios
militares conjuntos, tambm foi aprofundada, sinalizando
o perfl de autonomia
129
. Esta autonomia vem se sustentan-
do desde 2003, consolidada pela adimplncia econmica
129 O impacto destas triangulaes na Amrica Latina analisado no Captulo 3.
124
frente s principais organizaes internacionais e um dis-
curso de independncia. Dirigindo-se 43 Conferncia de
Segurana em Munique em 2007, Putin afrma que,
O mundo unipolar que foi proposto depois da Guerra
Fria no se realizou (...) Aes unilaterais e ilegtimas no
resolveram qualquer problema (...) Somos testemunhas
atualmente do quase irrestrito uso da hiperfora, a for-
a militar, nas relaes internacionais que est levando
o mundo a um abismo permanente de confitos (...) As
pedras e blocos de concreto foram fartamente distribu-
das como souvenires. Mas no devemos nos esquecer
que a queda do Muro de Berlim s foi possvel graas a
escolha histrica feita tambm pelo nosso povo, pelo
povo da Rssia uma escolha em favor da democracia,
da liberdade, da abertura e uma parceria sincera (...) E
agora esto tentando impor novas linhas divisrias e
muros entre ns. (PUTIN, 2007, s/p).
Alm da aproximao com a China j formalizada pela
OCX e estas demais iniciativas de recuperao da infuncia
russa em seu espao geopoltico, a administrao Putin inves-
tiu em uma aproximao sistemtica e regular com as naes
emergentes. Neste sentido, a Rssia buscou instrumentalizar
o conceito de emergente em seu favor, mesmo que sua in-
sero no bloco de naes em ascenso do Terceiro Mun-
do possa ser questionada em termos de trajetria poltica e
histrica. Entretanto, o que prevaleceu para a consolidao
da presena russa nos BRICS no foram estes elementos de
diferenciao e sim uma identidade compartilhada com os
pases do Sul, como nao perifrica, e uma pauta comum
de demandas. Nesta pauta, destacam-se a reforma do sistema
multilateral poltico-econmico vigente desde 1945 e a con-
vergncia em torno da defesa do multipolarismo.
Pode-se sugerir que a aproximao da Rssia com
os BRICS tem igualmente aspecto defensivo, no sentido
de conter o avano destas naes, assim como dos EUA.
Comparativamente, a Rssia o pas com maiores difcul-
dades dentro deste bloco de emergentes devido a sua
dependncia do setor energtico e processos de reestru-
turao poltica e econmica do Estado ainda em anda-
mento. Alm disso, permanece a presso norte-americana
sobre o pas em termos geopolticos, incluindo a abertura
de negociaes em 2008 com pases como Ucrnia e Be-
larus para sua adeso OTAN, e que periodicamente leva
a hipteses de novas Guerras Frias, que no interessam
Rssia. Neste sentido, o pas procura inserir-se em nego-
ciaes multilaterais relevantes no espao poltico da Eur-
sia, como as do Quarteto de Madri e as Conversaes das
Seis Partes, referentes ao processo de paz Israel-Palestina e
o programa nuclear norte-coreano (alm do iraniano). Da
mesma forma, mantm-se as conversaes bilaterais com
os EUA no campo da no proliferao que, em 2010, re-
sultaram na assinatura do Novo START para a reduo dos
arsenais nucleares da Guerra Fria (ver 2.1 e Captulo 5).
Na arena poltica, prevalecem rachas entre a Rssia,
os EUA e a Europa Ocidental devido s permanentes crti-
cas ocidentais democracia russa, principalmente durante
125
perodos eleitorais e na sua relao com as antigas rep-
blicas soviticas. A Europa Ocidental continua temendo o
expansionismo russo em suas fronteiras apesar das fraque-
zas desta nao e dos laos de interdependncia poltico-
-econmica estabelecidas entre eles, principalmente no
setor energtico, sendo a Europa Ocidental dependente
da Rssia. Neste sentido, a aliana Paris-Berlim-Moscou
contra a Guerra do Iraque em 2002/2003 no foi sufciente
para estabelecer um novo patamar de confana ou coo-
perao entre Moscou e os governos europeus.
Em 2008, a transio de governo de Putin a Dmitri
Medvedev foi objeto de ampla contestao no Ocidente
devido a acusaes de censura, fraudes e autoritarismo do
Kremlin que, posteriormente, reproduziram-se novamente
com a nova eleio de Putin Presidncia em 2012. Antes
de retornar Presidncia, Putin exerceu o cargo de Primeiro-
-ministro sob o governo de Medvedev. Ambos, Medvedev e
Putin em diversas oportunidades fazem referncia ao esti-
lo prprio da democracia nacional, como dirigida ou autr-
quica, na qual o Estado detm papel central diante da so-
ciedade, garantindo seus interesses e proteo. O elemento
da ordem essencial para a Rssia, quebrando o padro de
fragmentao e caos do ps-Guerra Fria (a Rssia como uma
espcie de novo Ocidente, como indica Trenin, 2007).
A chegada de Medvedev ao Kremlin coincidiu com
a de Obama Casa Branca e em 2009, como parte da re-
ativao das parcerias norte-americanas, houve o relana-
mento do intercmbio russo-americano (o termo utilizado
por Obama foi re-start). Recuperaram-se as prioridades da
agenda estratgica de 2002, com nfase no citado Novo
START e o escudo antimsseis. Temas econmicos estive-
ram presentes na pauta que culminou, em 2012, com f-
nalizao do processo de entrada da Rssia na OMC, meta
almejada por Moscou desde a criao do organismo.
Apesar destes esforos de aproximao, a Rssia no
abandonou suas demais alianas e coalizes Sul-Sul, pre-
servando uma postura de autonomia, principalmente na
OCX, nos BRICS e no CSONU. A esta agenda internacional,
agregou-se uma relevante pauta de reformas domsticas
com o lanamento do programa Go Russia! pela adminis-
trao Medvedev. Neste programa, foram contempladas
as vulnerabilidades russas, em particular as internas, e a
necessidade de reformas econmicas e sociais para que o
pas possa atingir sua autonomia e consolidao da demo-
cracia, em seu prprio ritmo e com sua prpria identidade.
De acordo com Medvedev,
Nossa economia ainda refete a principal defcincia do
sistema sovitico (...) Como resultado, a infuncia da
Rssia nos processos econmicos , francamente, no
to grande quanto gostaramos (...) uma economia inef-
ciente, uma esfera social semissovitica, uma democracia
frgil, tendncias demogrfcas negativas e um Cucaso
instvel representam problemas muito srios (...) Alcanar
a liderana dependendo somente dos mercados de pe-
trleo e gs impossvel. (MEDVEDEV, 2010, s/p).
126
Para superar estas difculdades, a Presidncia iden-
tifca cinco vetores estratgicos, considerados essenciais
para a modernizao econmica da Rssia,
() primeiro, nos tornaremos um pas lder a partir da
efcincia da produo, transporte e uso da energia.
Desenvolveremos novos combustveis para uso no
mercado domstico e internacional. Segundo, precisa-
remos manter e elevar nossa tecnologia nuclear a um
nvel qualitativamente melhor. Terceiro (...) melhorar
o desenvolvimento da tecnologia da informao para
infuenciar o desenvolvimento de redes de dados p-
blicas globais, usando supercomputadores (...) Quarto,
desenvolveremos nossa prpria infraestrutura terrestre
e espacial para a transferncia de todos os tipos de in-
formao, nosso satlites nos permitiro observar todo
o mundo (...) Quinto, a Rssia assumir a liderana na
produo de certos tipos de equipamentos mdicos,
ferramentas sofsticadas de diagnstico, medicamentos
para o tratamento de doenas virais, cardiovasculares,
neurolgicas e cncer. (MEDVEDEV, 2010, s/p).
No que se refere poltica externa, os princpios de
autonomia iniciados em 2000 so reafrmados,
A nostalgia no deve guiar nossa poltica externa e nos-
so objetivo de longo prazo a modernizao da Rssia
(...) a Rssia uma das economias lideres do mundo, um
poder nuclear e um membro permanente do CSONU. Ela
deve aberta e explicitamente explicar e defender suas
posies em todas as instncias (...) sem ceder s pres-
ses (...) para isso (...) devemos incrementar nossa coope-
rao com os pases da EURASEC (Comunidade Econ-
mica Eurasiana), CSTO (Tratado de Segurana Coletiva)
e a CEI (Comunidade de Estados Independentes). Estes
so nossos parceiros estratgicos mais prximos. Com-
partilhamos o objetivo comum de modernizara nossas
economias, segurana regional e uma ordem global mais
justa. Devemos tambm desenvolver nossa cooperao
global com nossos parceiros da OCX (Organizao de Co-
operao de Xangai) e BRIC (Brasil-Rssia-ndia-China) (...)
ao lado destes pases, estamos trabalhando para tentar
reformar as instituies polticas e econmicas mundiais
() Precisamos agir agora, hoje e amanh. Superaremos
esta crise, atraso e corrupo. Criaremos uma nova Rssia.
Avante Rssia! (MEDVEDEV, 2010, s/p).

Desde 2010, os resultados alcanados pelo programa
ainda so incipientes para indicar a diminuio da vulnerabi-
lidade econmica russa ou uma maior estabilidade poltica
e social. A volta de Putin ao Kremlin em 2012 foi cercada de
inmeras controvrsias, devido aos protestos internos que
acompanharam a eleio, centralizados na capital Moscou,
e que reiniciaram o ciclo de crticas ocidentais ao pas. En-
tretanto, a Rssia sustenta sua agenda interna e externa nos
moldes defnidos por Putin desde 1999, com nfase na coo-
perao Sul-Sul (incluindo o nvel bilateral, no qual pode se
mencionar o intercmbio com o Brasil, incluindo a parceria
energtica no pr-sal), na relao bilateral com os EUA e na
independncia em fruns multilaterais, e na recuperao de
sua economia, poltica e sociedade.

127
Parte II
O Mundo Afro-Asitico
2.4 O Leste Asitico e o Subcontinente Indiano
Assim como a Europa, a sia constituiu-se em um
dos principais teatros estratgicos da disputa bipolar e pal-
co de trs guerras quentes que envolveram os EUA e a URSS
na consolidao de suas esferas de infuncia, respectiva-
mente as Coreias e o Vietn no campo norte-americano
81

e o Afeganisto no sovitico. Regio extensa, complexa e
de alto potencial de confito, diferente do cenrio europeu,
a sia no observou a consolidao ou estabilizao dos
relacionamentos intercontinentais no pr-1989. exceo
de organizaes multilaterais de carter econmico, a rea
no passou por esforo similar nem de seus membros ou
das superpotncias na construo de um arcabouo insti-
tucional que mediasse suas relaes.
Em termos geopolticos, durante e depois da Guerra
Fria, o cenrio assemelha-se ao equilbrio de poder euro-
peu no sculo XIX, com fronteiras que se sobrepem. Mar-
cada por contradies e oscilaes, esta dimenso estra-
tgica sensvel foi acompanhada pela positiva construo
81 A OTASE representou a tentativa norte-americana de reproduzir a OTAN no
mbito asitico, sem sucesso.
de uma identidade asitica, somada a seus laos prximos
com o ocidente e um considervel dinamismo econmico.
Desde os anos 1970, a sia emergiu como um relevante
polo de poder, amparando as hipteses de transio do
eixo de poder ocidental para o oriental. A heterogeneida-
de regional, desconfanas mtuas, tenses estratgicas, a
ausncia de um arcabouo multilateral e a interdependn-
cia dos EUA so alguns dos fatores que difcultam a emer-
gncia do sculo asitico.
128
A) O Japo
A sia era considerada a regio de maior dinamismo
e potencial de crescimento econmico do sistema interna-
cional e o primeiro pas que surgia em qualquer avaliao
como nova potncia mundial era o Japo. O contexto da d-
cada apontava o predomnio dos fatores econmicos sobre
os polticos, amparados pelos fenmenos da globalizao
e da RCT e o declnio das formas de poder tradicionais. O
momento era o da dtente e do encolhimento hegemnico
dos EUA na esteira das crises associadas Guerra do Vietn.
Alm do Japo, outra potncia econmica que se destacava
era o bloco Europeu Ocidental, observando-se uma tripola-
ridade (resultando na trilateral na Era Carter).
Os antecedentes do milagre japons datavam, como
o europeu, dos anos 1950 e 1960, no processo de recons-
truo do ps-Guerra. Neste perodo inicial, consolidou-se a
base do que seria a poltica externa japonesa desde ento:
estabilidade poltica, desenvolvimento econmico e uma
parceria preferencial com os EUA. Esta parceria era sustenta-
da na aliana bilateral (Doutrina Yoshida), simbolizada pelo
Tratado de Segurana (JUST) e na abertura dos mercados
norte-americanos aos produtos japoneses. Na sia, o Japo
era o pilar da presena dos EUA visando a conteno do co-
munismo russo e chins. O Japo abdicava de pretenses
hegemnicas, estando presente em sua Constituio o Ar-
tigo 9, no qual o pas se compromete a no desenvolver
foras militares ofensivas e abdicar da guerra.
O auge do alinhamento com os EUA ocorreu ao
longo deste perodo e, no seguinte, correspondente aos
anos 1970/1980, o Japo intensifcou seus laos na sia, re-
forando seu espao regional, aproximando-se dos ento
chamados Tigres Asiticos, Coreia do Sul, Cingapura, Hong
Kong e Tailndia. Procurou normalizar suas relaes polti-
co-diplomticas com estes parceiros, aproximando-se da
ASEAN (Associao das Naes do Sudeste Asitico) e da
China. Criada em 1967, a ASEAN foi uma das poucas orga-
nizaes regionais a ter se consolidado durante a Guerra
Fria na sia, focando no aspecto econmico (originalmen-
te a organizao era composta por Tailndia, Filipinas, Ma-
lsia, Indonsia e Cingapura).
O Japo buscava recuperar sua identidade e afastar
temores de seu ressurgimento como potncia militar. O in-
vestimento na dimenso econmica do poder por meio
de transferncia de empresas e tecnologia e nas polticas
da ODA (Assistncia Ofcial ao Desenvolvimento) privile-
giavam o poder brando e de cooptao. As movimenta-
es asiticas foram acompanhadas por uma maior aproxi-
mao com o Terceiro Mundo, Amrica Latina e frica, em
busca de novos mercados e matrias-primas
82
. Nas organi-
zaes internacionais multilaterais, o Japo construa uma
posio mais assertiva, contribuindo fnanceiramente.
82 Esta agenda era sistematizada na Doutrina Fukuda e, na sequncia, na
Doutrina Takeshita. Estas doutrinas como as Hashimoto e Koizumi eram
baseadas na paz e economia.
129
Nos anos 1980, iniciativas do Primeiro-ministro
Nakasone demonstraram autonomia diante dos EUA, em
particular no campo comercial, sugerindo que a fase do
alinhamento automtico nipo-americano se encerrara, sen-
do substitudo por uma relao entre iguais
83
. Por sua vez,
o ciclo de declnio norte-americano era um componente
desta ascenso nipnica e asitica e que colocou limites a
esta autonomia como fcou claro em 1985 quando Japo
cedeu a presses norte-americanas para valorizar o Yen
(Deciso do Hotel Plaza, que fcou conhecida como Acordo
de Plaza). A estas medidas, tambm se somaram restries
voluntrias exportao de produtos japoneses ao merca-
do norte-americano no incio da dcada de 1990. Ambas as
decises afetaram as exportaes japonesas, levando sua
diminuio, e, consequentemente, ao crescimento interno.
Todavia, a independncia estratgica e econmica japonesa
parecia uma realidade que dominaria o perodo ps-Guerra
Fria, representando a ascenso do Sculo Asitico.
No imediato ps-1989, anlises como as de Inogu-
chi sugeriam algumas hipteses de ordenamento neste
sentido como a Pax Nipponica baseada no dinamismo
econmico japons e a Pax Consortium na qual EUA e Ja-
83 Um dos slogans mais conhecidos da poca era O Japo que Pode Dizer No.
Do lado norte-americano, anunciava-se a venda da Amrica aos japoneses,
dando incio a uma onda contra o perigo amarelo ou sol nascente que
se estendeu at meados dos anos 1990. Nenhuma destas tenses levou
quebra do relacionamento bilateral.
po compartilhariam a liderana. Adicionalmente, surgiam
avaliaes sobre o papel japons como Poder Civil Glo-
bal (Global Civilian Power). A participao japonesa como
membro da bem-sucedida coalizo Operao Tempestade
do Deserto, sua ajuda fnanceira e ativismo na ONU e nos
processos de paz pareciam confrmar este caminho. No
foram poucos os que indicaram que o Japo, assim como
a Alemanha, superava sua condio de ano poltico e gi-
gante econmico para assumir um papel estratgico com-
patvel a este status, que, a mdio prazo, estaria consolida-
do a partir da ampliao do CSONU.
A estagnao econmica durante a dcada de 1990,
o abalo da crise de 1997/1998, a recuperao dos EUA, a
preservao da dependncia no campo da segurana dos
norte-americanos e a ascenso de China e ndia na sia, en-
tretanto, funcionaram como entraves consolidao deste
papel. Obstculos adicionais foram representados pela es-
trutura do sistema poltico-econmico japons e seu paro-
quialismo, assim como domnio do Partido Liberal Democr-
tico (PDL). A regionalizao/internacionalizao das relaes
internacionais japonesas no eliminara todas as desconfan-
as sobre o pas na medida em que questes controversas
ainda pendentes da Segunda Guerra Mundial, em particular
com a China e a Coreia do Sul no foram resolvidas (comfort
women). Disputas territoriais com a Rssia (Ilhas Kurilla) con-
tinuam sem soluo e o Japo teme o avano chins pelos
vazios do territrio russo, somada vulnerabilidade diante
dos norte-coreanos e seu programa nuclear.
130
A primeira dcada do ps-Guerra Fria foi caracteri-
zada pela estagnao e encolhimento que revelaram as
contradies de uma sociedade que sofre com o processo
de envelhecimento populacional, marcada pelo choque
modernidade e tradio, ocidente e oriente. Para os EUA,
esta manuteno da posio do Japo funcional para a
preservao de um cenrio regional no qual se sustenta
como o principal poder. A continuidade das bases norte-
-americanas em ilhas como de Okinawa controversa,
mas estas e outras instalaes so essenciais para os norte-
-americanos. O relativo isolamento japons e a sua no
proximidade com as demais potncias asiticas, principal-
mente a China, positivo difcultando a formao de coali-
zes anti-hegemnicas.
Na passagem do sculo XX ao XXI pouco se alte-
rou nesta confgurao de poder, o que manteve o Japo
como pas coadjuvante nas questes internacionais. A in-
questionvel proximidade entre os EUA e o Japo tornou o
pas um dos poucos aliados norte-americanos na invaso
do Iraque em 2003. Apesar de a diplomacia japonesa ter
sido menos ostensiva do que a britnica no apoio ope-
rao e ter expressado em certos momentos desconforto
com o unilateralismo de Bush, o Japo esteve entre o rol
dos apoiadores da guerra. Esta postura diferiu signifcativa-
mente das demais naes asiticas como ndia e China e
mais uma vez colocou em xeque as pretenses japonesas
de desenvolvimento de uma poltica externa independen-
te e global e seu compromisso como nao asitica. No Ja-
po, assim como na maioria dos pases aliados, a resposta
da opinio pblica foi similar, de desagrado com o alinha-
mento com os EUA e de desgaste gradual na medida em
que a crise no Iraque se aprofundou.
Naquele momento, tendo assumido o cargo de Pri-
meiro-ministro em 2001, Junichiro Koizumi no ofereceu
crticas abertas aos EUA, mas manteve a linha do PLD em
poltica externa. Koizumi, contudo, foi um dos primeiros
Chefes de Estado japons a oferecer sinais claros de recon-
ciliao com a China e a Coreia, pedindo desculpas por
atos da Segunda Guerra Mundial, ainda que no comple-
tas. Como forma de tentar recuperar a vitalidade da econo-
mia e da sociedade, tambm buscou polticas de incentivo
ao crescimento e a natalidade, mas as respostas foram t-
midas. Tanto no campo interno quanto externo o prprio
Parlamento controlado pelo PLD barrou as medidas de
Koizumi que, em Setembro de 2006, foi substitudo por
Shinzo Abe. Abe permaneceu pouco mais de um ano no
cargo, seguido por Yasuo Fukuda (2007) e Taro Aso (2008),
revelando o quadro sensvel do Japo.
A perda de poder relativo japons regional e global
acentuou-se nos ltimos anos. Outro fator que contribuiu
para o encolhimento da presena japonesa foi a acelerao
do crescimento econmico chins e indiano, combinados
com uma consistente assertividade poltico-diplomtica.
A despeito de suas relaes estratgicas e comerciais de
131
interdependncia com os EUA, ambas se defnem como
naes autnomas do Terceiro Mundo e pautam sua agen-
da externa por esta perspectiva.
Como no caso de outros parceiros dos EUA, o uni-
lateralismo da Era Bush flho afetou as relaes bilaterais e
a poltica domstica do Japo pressionada pela crise eco-
nmica. O domnio do PDL, e suas vises tradicionais de
alinhamento e de um papel restrito ao pas, passaram a ser
mais questionadas pela oposio do Partido Democrtico
do Japo (PDJ). Como indica Altemani (2006), a posio do
PDJ no corrobora uma quebra de relaes com os EUA,
mas procura reabrir o leque das opes japonesas na sia,
Europa, frica e Amrica. O crescimento da China, da ndia
e os testes nucleares da Coreia do Norte tambm so ele-
mentos percebidos com preocupao.
Ainda que vistos como positivos, o Acordo de Livre-
-comrcio com a ASEAN de 2003, a reunio da Comuni-
dade Econmica Leste Asitica (ASEAN + 3, ndia, Austrlia
e Nova Zelndia), o encontro econmico sia-Europa e a
continuidade dos fruns da APEC no tem sido sufcientes
para retomar o dinamismo do fnal dos anos 1980 ou trazer
um salto qualitativo da diplomacia japonesa.
Ofcialmente, documentos do Ministrio das Rela-
es Exteriores (MOFA) do binio 2008/2009 tentam re-
cuperar esta dimenso mais autnoma. O novo pilar da
poltica externa do Japo defnido como a expanso
dos horizontes diplomticos japoneses em torno de duas
prioridades: a consolidao de uma diplomacia orientada
por valores universais (democracia, liberdade, direitos hu-
manos, legalidade e economia de mercado) e o estabeleci-
mento, no continente eurasiano de um arco da liberdade
e prosperidade
84
. A recuperao da insero japonesa na
frica e nas Amricas, a nfase no multilateralismo e na
economia so outras prioridades.
Em Setembro de 2009, uma signifcativa alterao
do quadro interno da poltica japonesa pode imprimir uma
mudana tanto no quadro econmico como das relaes
internacionais. Pela primeira vez em 54 anos, o PDL perdeu
a maioria quase que ininterrupta da poltica, das cadeiras
no Parlamento para o PDJ, que indicou Yukio Hatoyama
como Primeiro-ministro, sustentado pela coalizo com o
Partido Socialista e o Novo Partido do Povo. Como base da
agenda do PDJ, mais uma vez a recuperao econmica
(no ltimo trimestre de 2008 a economia encolhera quase
3,5%), a dinamizao e rejuvenescimento da sociedade.
A ascenso de Hatoyama ao poder foi cercada de
elevada expectativa, no s pelo reordenamento de foras
ocorrido dentro do pas, mas pelas sinalizaes de mudanas
internas e externas derivadas de sua campanha. No campo
interno, a prioridade recai sobre a revitalizao da economia
e da sociedade e, no externo, na reavaliao das prioridades
84 Documentos disponveis em http://www.mofa.go.jp.
132
japonesas no sistema internacional. Esta reavaliao, dan-
do continuidade aos princpios expressos nos documentos
citados, indicava a busca de maior autonomia para o pas
diante dos EUA e a reaproximao com as naes do en-
torno asitico. Uma das prioridades mais destacadas deste
processo referia-se realocao da base norte-americana
de Futenma localizada na ilha de Okinawa.
O tema de forte apelo popular, uma vez que a opi-
nio pblica japonesa expressa crescente insatisfao com
a manuteno dos arranjos de segurana vigentes desde a
dcada de 1950. Todavia, este um tema sensvel das rela-
es bilaterais Japo-EUA, cujo escopo muito mais abran-
gente do que a interdependncia entre ambos, referindo-se
capacidade de poder militar norte-americana na sia. Uma
mudana de posio do governo japons representaria a
necessidade de repensar a alocao de tropas dos EUA em
uma regio prioritria e sensvel do interesse nacional. As
posies de Hatoyama geraram o tensionamento entre as
duas diplomacias. Alm disso, houve a elevao de tenses
com a China e a Rssia por conta de disputas territoriais pen-
dentes (regio do Mar da China e Ilhas Kurilla).
A ausncia de recuperao econmica e a inao
diante das presses norte-americanas, abandonando o
tema de Futenma levaram renncia de Hatoyama em Ju-
nho de 2010, sendo substitudo pelo Ministro das Finanas
Naoto Kan. Neste mesmo ano, inclusive, a Presidncia Oba-
ma e o governo japons reafrmaram a continuidade dos
laos bilaterais, com a emergncia da estratgia do piv
asitico apresentada pelos norte-americanos. Tal estratgia
visava garantir a permanncia dos EUA na sia como po-
der hegemnico diante das transformaes do equilbrio
de poder da Eursia em particular a ascenso da China, da
ndia, a recuperao da Rssia e as alianas de geometria
varivel entre elas. O objetivo era cooptar o Japo (e a Co-
reia do Sul) novamente esfera dos EUA, explorando seus
temores de segurana diante destas trs naes.
A estratgia do piv, porm, somente tomaria forma
mais acabada em 2012. Neste sentido, o ano de 2011 foi
um dos mais crticos para o Japo em sua trajetria recente:
em Fevereiro, o pas foi superado pela China como segunda
maior economia mundial e, em Maro, uma tragdia humani-
tria de elevadas propores gerada por fenmenos ambien-
tais se abateu sobre seu territrio na forma de terremoto e
tsunami. Alm da destruio fsica e custos humanos deriva-
dos do evento em si, os mesmos provocaram consequncias
ainda maiores nestes campos com o vazamento de radiao
da usina nuclear de Fukushima (que apesar de inmeras cr-
ticas da comunidade internacional foi religada em Maio de
2012). Devido a esta combinao de fatores, e as difculdades
do governo em administrar a crise e seus impactos socioe-
conmicos, o Primeiro-ministro renuncia, sendo sucedido por
Yoshiko Noda (preservando o PDJ no poder).
O aprofundamento da crise no Japo, paralelo cri-
se econmica global, serviu para reforar a inclinao oci-
133
dental do pas, seja na relao bilateral com os EUA, como
no mbito das negociaes multilaterais. No que se refere
a estas negociaes o Japo atua em aliana com o mundo
desenvolvido na agenda econmico-comercial da OMC e
do G20 (como exceo somente as articulaes prvias
no G4 com Brasil e ndia pela reforma do CSONU, mas que
se esvaziou com a declarao forma de apoio dos Estados
Unido candidatura japonesa). No caso da relao bilateral
com os norte-americanos, a mesma reativou-se via crise e,
como citado, via Parceria Transpacfca. Isso no signifca
que o PDJ, cujo discurso de autonomia desde 2009, te-
nha abandonado a agenda de reinsero do Japo na sia
ou de maior autonomia diante dos norte-americanos, mas
sim que o eixo ocidental, na presente conjuntura, parece
ter se reforado novamente
85
.
A parceria prev um reposicionamento militar dos
EUA na regio no s no Japo, mas tambm na Austrlia
e Indonsia. No caso japons, um dos marcos do proces-
so ocorreu em 2012 quando do encontro bilateral entre o
Presidente Obama e o Primeiro-ministro Noda, com a pro-
messa norte-americana de um realinhamento de foras,
tendo como foco Okinawa e a base de Futenma (Remarks
85 O no abandono das propostas de reformas pode ser encontrado no
delineamento ofcial da poltica externa japonesa em Diplomatic Bluebook
2011, disponvel em: http://www.mofa.go.jp/policy/other/bluebook/2011/
index.html. Acesso em 01/08/2012.
By President Obama And Prime Minister Noda Of Japan At
Joint Press Conference, 2012).
Conforme declaraes do governo norte-ameri-
cano, este realinhamento visa readequar a presena das
foras s realidades do sculo XXI e diminuir o impacto so-
bre as populaes civis. (Joint Statement Of The Security
Consultative Committee, 2012). Deve-se destacar que este
um processo em andamento denominado de United Sta-
tes-Japan Roadmap for Realignment Implementation (ou Re-
alignment Roadmap) e que, caso bem-sucedido, pode afe-
tar diretamente a presena sino-indiana-russa na Eursia.
Isto permitiria ampliar a ofensiva dos EUA na regio para
conter, em diversos cenrios, do Pacfco ao ndico, e sia
Central, estas naes. Neste contexto de transformaes
regionais e globais, o papel do Japo ainda busca uma me-
lhor defnio estratgica, entre o Ocidente e o Oriente, em
uma conjuntura de signifcativos desafos sociais, polticos
e econmicos.
134
B) A ASEAN e a Pennsula Coreana

Assim como no Japo, a presena econmica e
militar norte-americana na sia Pacfco estendeu-se re-
gio dos Tigres Asiticos que se benefciaram desta ajuda
econmica durante a Guerra Fria e, a partir dos anos 1970,
inseriram-se no mencionado processo de regionalizao
da economia japonesa. Alm dos j citados quatro tigres,
Coreia do Sul, Tailndia, Hong Kong e Cingapura, naes
como Taiwan, Filipinas e Malsia, representaram o desen-
volvimento de um capitalismo dinmico na regio do Pa-
cfco, sendo defnidos como NPI (Novos Pases Industria-
lizados). Apesar de ser apresentado como modelo para
muitos pases em desenvolvimento, o capitalismo do tipo
asitico era representado pela centralizao de decises
no Estado e pela consolidao de plataformas de exporta-
o, como indica Visentini (2001), no se enquadrando no
padro liberal.
Os pases mais prximos do eixo ocidental possuem
elevado grau de dependncia da economia norte-ameri-
cana e oscilam entre o Japo e, mais recentemente, a Chi-
na. Com isso, nem sempre suas iniciativas possuem carter
independente. Neste sentido, a ASEAN, e o Frum Regio-
nal da ASEAN (1994), surgem como iniciativas de carter
autnomo. As economias da ASEAN tambm so defni-
das como tigres, com sua expanso se consolidando no
anos 1990 com a incorporao do Vietn (1995), Mianmar
(1997), Laos (1997), Camboja (1999). No caso do Vietn, ou-
tro elemento importante foi a normalizao de suas rela-
es com os EUA, encerrando um dos episdios mais lem-
brados do sculo XX e da bipolaridade, a Guerra do Vietn.
A ASEAN tem servido como base de relaciona-
mentos econmicos asiticos e plataforma de integrao
regional, como o APT (ASEAN +3, China, Coreia do Sul e
Japo). Anteriormente ao Frum Regional, em 1992 surgira
a proposta da construo de uma rea de Livre-comrcio
Asitica (AFTA), que caminha lentamente. Outras iniciativas
citadas que seguem ritmo similar so a APEC e, alm disso,
a dimenso da SAARC (rea de Cooperao Regional da
sia Meridional), como foco na regio do ndico (Bangla-
desh, ndia, Maldivas, Paquisto e Sri Lanka so membros
do arranjo).
Problemas geopolticos no deixaram de acompa-
nhar estas tendncias de autonomia econmica que re-
velam o peso estratgico dos EUA na regio e o sensvel
equilbrio de suas relaes. Dentre os Tigres, os casos de
Taiwan e da Coreia do Sul envolvem questes signifcativas
para a estabilidade regional. No caso de Taiwan, as diver-
gncias com a China continental levam a peridicas ten-
ses entre os dois lados do estreito, a despeito da frmula
consolidada nos anos 1990 de Uma Nao, Dois Sistemas.
A crise econmica global de 2007 em diante tem afetado
as perspectivas de crescimento regionais, assim como a
emergncia das novas propostas norte-americanas como
135
da Parceria Transpacfca. Mesmo assim, permanece um
elevado potencial de autonomia destes arranjos e naes,
cujas parcerias com o Brasil sustentam-se como signifcati-
vas nos campos econmico e poltico.
No que se refere Pennsula Coreana, a diviso entre
Norte e Sul uma das heranas da Guerra Fria e que permi-
te a presena de tropas norte-americanas na regio, alm
do Japo, alternando momentos de cooperao e confito.
A Coreia do Norte um dos poucos regimes que mantm
uma poltica de vis comunista, tendo sido identifcada ao
longo dos anos 1990 como um Estado bandido pela diplo-
macia norte-americana e, na Era Bush flho, como parte do
Eixo do Mal. Mais do que ofensiva, a posio norte-coreana
deriva do objetivo de preservao do seu regime diante das
presses dos EUA e de seus aliados asiticos. No ncleo des-
ta dinmica, o desenvolvimento e a ampliao do programa
nuclear norte-coreano, que gera crises cclicas no entorno
asitico e global devido ameaa da proliferao de ADMs.
Cronologicamente, a primeira das grandes crises
entre a comunidade internacional e a Coreia do Norte
ocorre no incio dos anos 1990. Pressionada pelas mudan-
as do ps-Guerra Fria e seu isolamento, existe uma ace-
lerao e incremento do programa nuclear que leva, em
1994, a um acordo bilateral com os EUA. Ofcialmente, a
Coreia do Norte ampara seus argumentos na necessidade
de fornecer energia a sua populao. Mediado pelo ex-
-Presidente Jimmy Carter, o documento conhecido como
Agreed Framework estabelecia que a Coreia do Norte, em
troca de ajuda humanitria (comida, petrleo e recursos)
suspenderia temporariamente seus programas nucleares e
atividades das usinas nucleares capazes de produzir plut-
nio e enriquecer urnio (Yongbyon e Taedon), mesmo que
elas tambm fossem produtoras de energia. O acordo es-
tabelecia a desmontagem destas usinas que poderiam ser
utilizadas para fns blicos e a sua substituio, com ajuda
novamente fnanceira e tecnolgica norte-americana, por
instalaes pacfcas que s produzam energia.
Em 1998, o Acordo enfrentou uma crise signifcativa.
Acusando o Ocidente de no cumprir sua parte no cam-
po da ajuda humanitria, o regime de Pyongyang que no
desativara por completo suas instalaes realizou um teste
com um mssil de mdio alcance, que cruzou o Japo e
o Pacfco, o Taepodong I (o Taepodong II, em desenvolvi-
mento, teria capacidade de atingir o Alasca e o Hava). No
ano seguinte, novas presses norte-coreanas levaram di-
minuio de sanes econmicas vigentes desde 1953, ha-
vendo uma renovao do processo de aproximao entre
as duas Coreias, conhecido como Sunshine Policy. Apoiado
pelos EUA e encaminhado pelo ento presidente Kim Dae
Jung, esta poltica visava a intensifcao de contatos para
a normalizao das relaes e uma estrutura poltica para
sua coexistncia pacfca. Dentre os antecedentes destes
esforos podem ser mencionados os acordos frmados em
1991, Acordo para Reconciliao, No Agresso e Coopera-
136
o entre o Norte e o Sul, e em 1992 a Declarao Conjunta
para Desnuclearizao da Pennsula Coreana.
Patrocinados pela administrao democrata estes
esforos revelaram-se positivos e ocorreram em um mo-
mento de real crise na Coreia do Norte. Observaram-se
como resultados uma melhora no nvel do dilogo local,
assim como uma maior transferncia de investimentos
do sul para o norte (e fornecimento de ajuda), evoluindo
estudos para projetos conjuntos como o de uma ligao
terrestre entre os dois pases. Promoveram-se reencontros
de famlias, havendo um clima bastante otimista quando
da realizao da Copa do Mundo da sia. A premissa do
descongelamento assim como do Tratado de 1994 era de
que a mudana de regime norte-coreano viria de dentro
para fora, por meio de presses e incentivos, ttica bastan-
te criticada pelos neoconservadores que a denunciavam
como poltica de apaziguamento.
Apesar desta posio da direita norte-americana, os
objetivos destes esforos era a estabilidade da Pennsula. O
tema da reunifcao imediata, ou ainda a curto prazo, no
se colocava como prioritrio dada a conjuntura geopoltica
local: uma Coreia unida afetaria os interesses dos EUA, do
Japo, da Rssia e da China, e das prprias Coreias uma vez
que ambas perderiam autonomia e soberania. Para os EUA,
uma Coreia unida representaria o risco do desengajamen-
to militar, reativando presses similares as do Japo para a
retirada das tropas; para o Japo, uma nova Coreia pode-
ria ser uma relevante competidora econmica, na medida
em que politicamente os dois pases ainda se encontram
distantes diplomaticamente; para a China, a competio
econmica e a possibilidade do fortalecimento poltico da
Coreia poderiam levar a novos equilbrios regionais, preo-
cupao similar Rssia. Assim, o processo, desde o seu
incio era limitado, o que no impediu a sua reverso pelos
neoconservadores.
Com isso, a ascenso da Presidncia Bush flho re-
presentou a renovao do endurecimento com a Coreia
do Norte, que, somado s prescries preventivas da Dou-
trina Bush tornou ainda mais voltil a situao na Pennsu-
la. O corte de ajuda humanitria e as presses tornaram-se
cada vez mais frequentes. A resposta de Pyongyang, assim
como de outros regimes inseridos no Eixo do Mal como
o Ir, foi a acelerao de seus programas nucleares, crian-
do mecanismos dissuasrios ao norte-americana. Em
2002, perodo que corresponde iminente invaso do Ira-
que pelas foras dos EUA, estas tenses atingiram um pico
renovado. luz destes desenvolvimentos, a Coreia do Nor-
te anunciou sua inteno de retomar programas de desen-
volvimento de sua tecnologia nuclear, impedir a visita de
inspetores da Agncia Internacional de Energia Atmica
(AIEA), expulsando os que estivessem no pas, e de romper
o Tratado de No Proliferao Nuclear (TNP).
A retrica de W. Bush com relao Coreia do Nor-
te assemelhava-se aplicada ao caso iraquiano, e o pas
137
tambm foi includo na lista de pases que patrocinam o
terrorismo. Como indicam Daalder e Lindsay (2003), alguns
neoconservadores haviam colocado a Coreia do Norte
como alvo de uma futura interveno preventiva ps-Ira-
que, seguindo as da Sria e do Ir. A situao geopoltica
da regio asitica, na qual se encontram presentes potn-
cias como a China, a Rssia e o Japo
86
e a comprovada
posse de capacidade blica da Coreia do Norte colocaram
os planos da administrao Bush em compasso de espera.
Individualmente, os EUA continuaram fazendo uso do po-
der blico norte-coreano para amparar suas justifcativas
de instalao do sistema de defesa antimsseis na sia e na
Europa Oriental, o que desagrada Rssia e China.
No escopo regional, o foco norte-americano foi
forado a se mover do uni ao multilateralismo em associa-
o com as Naes Unidas e o incio das Conversaes das
Seis Partes (Six Party Talks). Desde 2003, as rodadas envol-
veram a participao de EUA, Rssia, Japo, China, Coreia
do Norte e Coreia do Sul e tiveram como objetivo negociar
a situao do programa nuclear norte-coreano, oferecen-
do garantias mtuas de no agresso e ajuda. No s os
EUA e o Japo, alvos das ameaas norte-coreanas, viam
86 Destas, Rssia e China so potncias nucleares e membros permanentes do
CSONU. Na regio, outras potncias nucleares so ndia e Paquisto. O Japo,
apesar das ameaas e do sentimento de vulnerabilidade, ampara-se ainda na
proteo do guarda-chuva nuclear norte-americano.
com desagrado o programa, mas tambm Rssia e China
dado o potencial desestabilizador do regime e o risco do
aumento da presena dos EUA. No perodo inicial de dis-
cusses 2003 a 2007 poucos foram os avanos.
O ano de 2008, porm, representou um ponto de vi-
rada nas negociaes, sustentado na nova crise norte-co-
reana e na dos EUA, que levaram a concesses de ambas as
partes. A China desempenhou papel essencial na condu-
o destas negociaes diplomticas, sendo reconhecida
como relevante mediadora. Na ltima semana do ms de
Junho, a Coreia do Norte entregou por meio de autorida-
des chinesas um documento no qual se comprometia a
desativar seu programa nuclear em troca de alimentos e
energia. Defnida pela Casa Branca como um passo im-
portante, ainda que inicial, sujeito verifcao, esta ao
norte-coreana teve como resultado a retirada do pas da
lista dos pases patrocinadores do terrorismo e do ato de
comrcio com o inimigo.
A desativao e posterior destruio do reator de
Yognbyon, a suspenso da venda de matrias e tecno-
logias a pases como Paquisto, Ir, Imen, Lbia e Sria, a
verifcao do restante da infraestrutura do programa so
parte do acordo (demais reatores Youngdoktong, Taechon,
Pyongyang, Sinpo, instalaes de msseis balsticos Yong-
-jo ri, Musudan-ri, Sangnam-ri, stios de minerao de ur-
nio Pakchon, Sunchon, Pyongsan e de teste nucleares
Punggye-yok). Para mdio prazo, prev-se a institucio-
138
nalizao da Conversao das Seis Partes em um mecanis-
mo de segurana para o Nordeste da sia (Northeast Asian
Peace and Security Mechanism). A dinmica de presses e
incentivos aplicada Coreia do Norte foi recuperada no
projeto da Diplomacia Transformacional do Departamen-
to de Estado dos EUA. Paradoxalmente, o acordo de 2008
assemelha-se ao de 1994, defnido pelos neocons como
prova da fraqueza dos EUA.
O novo acordo no resistiu posse da nova presi-
dncia norte-americana em Janeiro de 2009, com a Coreia
do Norte retomando sua ofensiva, inclusive com a realiza-
o de novos testes nucleares com msseis balsticos de
mdio e longo alcance que elevaram as tenses na Penn-
sula. Como resultado, foram suspensas as negociaes das
Seis Partes. Os anos de 2010/2011 foram caracterizados
pela elevao da retrica entre os EUA e a Coreia do Norte,
somados aos esforos da China no sentido de tentar reto-
mar as negociaes.
Ainda em 2011, no ms de Dezembro, uma nova in-
fexo inseriu-se no cenrio norte-coreano com a morte de
Kim Jong-il. Apesar de rumores ocidentais de que a transio
de governo no se daria de forma pacfca e de que o pas se
encontrava em meio grave crise humanitria, o processo
transcorreu normalmente com a ascenso de Kim Jong-un
ao poder. No primeiro semestre de 2012, novas tentativas de
reaproximao entre a Coreia do Norte e os EUA ocorreram
com base na promessa de ajuda ocidental ao pas devido
escassez de alimentos em troca do abandono do progra-
ma nuclear, mas que, como outras anteriores, esvaziaram-se
naturalmente. Inclusive, at Agosto de 2012, permanecem
suspensas, apesar dos esforos da China, novas rodadas
multilaterais das Conversaes das Seis Partes.
139
C) A China
87
Em 2008, a realizao das Olimpadas de Beijing na
China tornou-se smbolo da ascenso das naes emergen-
tes no sculo XXI, e, a partir e 2011, o pas ultrapassou o Japo
como segunda maior economia global, reativando as hipte-
ses de transio do ncleo do poder mundial do Ocidente ao
Oriente. Bastante comuns na dcada de 1990, estas previses
foram gradualmente perdendo visibilidade devido crise do
Japo e sua poltica externa de alinhamento relativo aos EUA,
para, posteriormente, retornarem no sculo XXI tendo como
foco a China como protagonista. Altos ndices de crescimento
econmico, cuja mdia manteve-se em torno de 9-10% nos
ltimos anos, solidez interna e autonomia nas relaes inter-
nacionais, com a preservao da identidade de pas do Ter-
ceiro Mundo solidifcaram estas previses. Entretanto, desde
1989, este caminho no foi linear.
De 1989 a 1999, a China enfrentou, no imediato ps-
-Guerra Fria, desafos similares URSS, que colocara em
xeque suas perspectivas de unidade poltica. Diferente da
URSS que deixou de existir em 1991, como visto no item 2.3,
a China conseguiu preservar seu modelo e integridade pol-
tica, para consolidar-se como poder global (YAHUDA, 2004).
87 Estas refexes contaram com a colaborao de Mrcio Jos de Oliveira
Jnior, graduando em Relaes Internacionais pela UNIFESP, campus Osasco
e bolsista de Iniciao Cientfca FAPESP.
O desafo chins foi representado pelos acontecimentos da
Praa da Paz Celestial (Tiananmen), que levaram ecloso
de protestos polticos contra o governo em Junho de 1989.
De acordo com Visentini (2011), estes protestos tinham ra-
zes sociais distintas e representavam tenses existentes en-
tre a linha incrementalista de abertura do Partido Comunista
Chins (PCC) implementada desde o fnal dos anos 1970 por
Deng, correntes mais liberais que desejava, maior extenso
e aprofundamento da reforma poltica e conservadores que
visavam a desacelerao do processo.
Dentre estas, prevaleceu a linha incrementalista de
Deng, que levou a uma nova ofensiva do PCC para a consoli-
dao da Economia Socialista de Mercado, e a preservao da
integridade chinesa. O processo, porm, envolveu represso
s demais correntes que, no Ocidente, fcaram simbolizadas
pelas imagens de resistncia dos estudantes na Praa da Paz
Celestial, tema instrumentalizado pela imprensa. Estes even-
tos tiveram efeitos internos como a imposio da Lei Marcial
e impactos sobre a relao com os EUA e a busca de um pro-
cesso de fortalecimento interno pela China a fm de, como
citado, consolidar o regime poltico e econmico do pas.
Historicamente, este processo de fortalecimento
percebido como essencial para evitar a perda de soberania
do pas e a ingerncia dos poderes externos, principalmen-
te os ocidentais, que so associadas ao declnio relativo e
fragmentao interna que perduraram at a Revoluo Co-
munista de 1949. Mesmo assim, em 1949 os esforos da
140
Revoluo tiveram como consequncia a perda de Taiwan
(a China Nacionalista), e a manuteno de regies sensveis
s demandas de autodeterminao como Tibete e Xin-
jiang, questes frequentemente exploradas pelo ocidente
at os dias de hoje para pressionar a China em temas rela-
tivos a questes sociais e direitos humanos.
Territrios como Macau (1997) e Hong Kong (1999)
foram posteriormente devolvidos China pelos coloni-
zadores portugueses e britnicos, mas a questo da inte-
gridade continental permanece como prioritria para o
regime. A retomada da Hong Kong, em particular, levou
soluo da coexistncia entre dois regimes poltico-econ-
micos pela frmula Uma Nao, Dois Sistemas. No caso,
esta a mesma dinmica que se pretende aplicar na rela-
o com Taiwan. Contudo, o processo ainda continua em
andamento: apesar do incremento de parcerias econmi-
cas com a Ilha, a dimenso poltico-militar permeada por
tenses que, muitas vezes, so incentivadas pelos EUA, por
meio de vendas de armas, incidentes diplomticos como a
recepo a lderes de Taiwan (com o mesmo se repetindo
no caso do Tibete e seu lder espiritual Dalai Lama)
88
.
88 A China tambm possui pendncias territoriais no Mar do Sul da China,
diplomticas com o Japo remanescentes da Segunda Guerra Mundial,
envolvendo o no reconhecimento japons de crimes de guerra e o
tratamento de mulheres chinesas (e coreanas), submetidas explorao
sexual (comfort women).
Mas, especifcamente, em que consiste este regime
e/ou sistema chins, simbolizado pela defnio de Econo-
mia Socialista Mercado?
Tal regime foi construdo a partir da ascenso do lder
Deng Xiaoping (1977/1999) liderana do pas depois de
um processo de lutas internas que se seguiram morte de
Mao Zedong em 1976. Tais lutas tinham como antecedentes
o rompimento sino-sovitico da dcada de 1950 e da Re-
voluo Cultural de 1966. Tambm estava sendo colocada
em questo a aliana com os EUA estabelecida por Mao em
1969, e fortalecida nos primeiros anos da dcada de 1970,
que havia promovido a reinsero da China no sistema das
relaes internacionais como potncia
89
. Como parte desta
reinsero e do acordo bilateral, os EUA deixaram de reco-
nhecer a soberania de Taiwan e, em troca, a China se com-
prometeu a preservar a autonomia da ilha, uma questo
pendente geopoliticamente (a poltica de Uma S China).
Ao chegar ao poder, Deng conseguiu imprimir um
caminho de modernizao China que permaneceu es-
89 Parte da estratgia da dtente de Nixon e Kissinger, a reaproximao com
a China Continental (Repblica Popular da China, RPC), em detrimento das
relaes prvias com a China Nacionalista (Taiwan) fazia parte do projeto
norte-americano de estabelecer um tringulo estratgico entre Washington-
Beijing-Moscou (tripolaridade), enfraquecendo os soviticos. A RPC, ao lado
dos Estados Unidos, da URSS, da Europa Ocidental e do Japo formavam
uma pentarquia de poder que, na avaliao, era o ncleo de poder mundial.
(KISSINGER, 1994 e KISSINGER, 2011).
141
tvel at 1989 com Tiananmen. Um dos marcos deste pro-
cesso, e seu ponto de partida, a Poltica das Quatro Mo-
dernizaes adotada a partir de 1978,
Tal plano consistia numa estratgia de desenvolvimen-
to de longo prazo, abarcando quatro esferas a moder-
nizar: indstria agricultura, foras armadas e cincia e
tecnologia (...) Tais reformas visavam a abertura externa
seletiva do pas atravs da criao de reas especfcas
para a captao de capital e tecnologia estrangeiras e a
instalao de empresas transnacionais, as Zonas Econ-
micas Especiais (ZEE). (VISENTINI, 2011, p. 94).
Em resumo, a Poltica das Quatro Modernizaes
priorizava reformas nos setores da indstria, agricultura,
defesa e cultura, visando reintegrar a China aos principais
fuxos da economia mundial, orientados pelos paradigmas
da RTC. Controladas pelo PCC politicamente, as reformas
sustentavam-se, conforme anlise de Visentini (2011), na
base material e na estabilidade poltica do regime socia-
lista. Estes fatores forneciam vantagens comparativas ao
desenvolvimento, como a infraestrutura e a mo de obra
disponveis para alavancar os estgios preliminares do
crescimento, outro elemento relevante eram os recursos
fnanceiros provenientes da dispora chinesa na sia, o
que reforou o nvel de investimentos internos e funciona
como elemento de fora geopoltica. Para que estas van-
tagens pudessem ser aproveitadas permitindo um salto
qualitativo do pas, era preciso a captao de novas tec-
nologias para modernizao e a atrao de empresas que
estariam interessadas em instalar-se no territrio chins,
diversifcando a economia local, dinamizando seu cresci-
mento e possibilidades de empregabilidade, capacitando-
-a a competir nos mercados asitico e internacional. O es-
pao preferencial das ZEEs permitia atingir estes objetivos
de desenvolvimento e de controle da reforma, tornando-
-as plataformas de exportao.
A interao entre propsitos de mercado capitalis-
tas, a reforma do paradigma produtivo chins e a preserva-
o da ordem administrada pelo PCC levou classifcao
deste modelo como Economia Socialista de Mercado. O
grande desafo para a construo deste paradigma misto
era a combinao de um novo modo de produo capi-
talista com a preservao do regime socialista que contro-
laria a evoluo deste processo e a sua disseminao pela
sociedade de forma gradual.
Bem-sucedida, esta estratgia permitiu que o pas al-
canasse taxas de crescimento signifcativas a partir da ins-
talao das reformas, padro que tem se repetido ao longo
dos anos mesmo em pocas de crise como 1997/1998 e
2008/2009. Alm dos Tigres Asiticos, ganhou fora a
imagem do Drago Chins. A mdia do crescimento
de cerca de 8 a 10% anuais, com o pas preservando sua
posio autnoma na defnio de suas polticas econ-
micas. Diferente do Japo que ao longo dos anos 1980 e
1990 alterou seu cmbio por conta das presses dos EUA,
142
a China mantm o controle de suas taxas sem interferncia
externa. Em termos comerciais, a China tornou-se a maior
vendedora de produtos ao mercado norte-americano, res-
ponsvel por parte signifcativa de seu dfcit comercial e
uma das maiores fnanciadoras da dvida dos EUA.
As principais transformaes internas relacionadas
implementao da Economia Socialista de Mercado, alm
do crescimento econmico e desenvolvimento acelera-
dos, foram a urbanizao considervel do pas, em parti-
cular das ZEEs e reas prximas. Cidades como Xangai e
Beijing sofreram uma mudana signifcativa em sua face,
assumindo perfs ocidentais com arranha cus modernos.
Ainda que o pas busque em grande medida preservar
suas tradies, estes smbolos de progresso foram acom-
panhados pelas contradies entre o campo e a cidade,
derivadas de uma considervel migrao interna. Esta mi-
grao gera inchao populacional em algumas regies,
que passam a sofrer com o desemprego, enquanto outras
no atingem nveis similares de desenvolvimento.
Alm de afetadas por estas transferncias de po-
pulao, as regies rurais e o interior do pas no foram
benefciados na mesma medida que as urbanas acentu-
ando-se assimetrias pela distribuio de riqueza. Uma das
acusaes mais frequentes do Ocidente China justa-
mente a ausncia deste processo, que leva preservao
da pobreza e dos baixos salrios, e que permite a pro-
duo a custos baixos. A acusao refutada pela China,
mas o tema se consiste, ao lado dos direitos humanos, em
um contencioso frequente no eixo Norte-Sul da poltica
externa chinesa (similar a de outros pases em desenvol-
vimento como Brasil e ndia).
O dilema demogrfco continua pendente, com a
manuteno da expanso populacional a despeito da per-
manncia das polticas como a do flho nico e a dispari-
dade de nascimentos entre homens e mulheres. O suces-
so da modernizao na indstria no teve, como citado,
contrapartida no campo, permanecendo como fonte de
vulnerabilidade a questo dos alimentos e da obteno de
recursos para a sustentao do crescimento como mat-
rias-primas e energia. Esta vulnerabilidade explica o movi-
mento externo de aproximao com o continente africano
e a Amrica Latina.
Os custos ambientais do crescimento chins asse-
melham-se aos do incio do capitalismo no hemisfrio nor-
te. A dinmica capitalista afeta as relaes sociais e pres-
siona a poltica interna, no que se refere ao difcil equilbrio
entre tradio, abertura econmica e transformao social,
a lgica da solidariedade e do lucro (que pode ser sintetiza-
do no dilema de administrar a preservao da ordem pol-
tica socialista com democracia social e demandas liberais).
Parte destas contradies, assim como sobre o ritmo
das reformas eclodiu em 1989, mas desde ento a lideran-
a do PCC tem conseguido manter o projeto do gradualis-
mo. Grande parte deste sucesso depende da continuidade
143
do crescimento econmico e da capacidade de adaptao
da classe dirigente conduzindo a troca de geraes no po-
der. Esta troca tem se dado sem quebras, como permite a
incluso gradual de novos participantes no poder, evitan-
do contradies que colocariam em risco a estabilidade in-
terna: as sucesses de Deng a Jian Zemin e de Zemin a Hu
Jintao (1999/2002) a Hu Jintao (2002 em diante at Agosto
de 2012) so prova desta ttica.
A ascenso de Zemin ao poder em 1999 caracteriza
o incio de uma nova da fase da poltica interna e externa
da China em termos de desenvolvimento e projetos de au-
tonomia, que permitiram um salto qualitativo concreto do
pas na primeira dcada do sculo XXI. Todavia, ainda no
que se refere ao perodo de 1989 a 1999, necessrio exa-
minar as tendncias das relaes internacionais chinesas
em seu processo de consolidao.
No que se refere agenda internacional, a contrapar-
tida da poltica das Quatro Modernizaes foi a superao
do isolamento do perodo ps-revolucionrio e do vis da
luta de classes em escala global, tendo como base a rede-
fnio da identidade e agendas chinesas. Como sustenta
Yahuda, a China buscava no fnal do sculo XX a retomada
de sua posio como potncia, fazendo uso das lies do
passado para no repetir tendncias de insularidade e iso-
lamento, tambm se preservando do que considera, como
analisado, um dos principais riscos sobrevivncia como
Estado: a interferncia e ingerncia de poderes externos.
Este processo de redefnio tem como ponto de
partida, ainda na gesto de Mao, dois pilares: a teoria dos
trs mundos e a aliana estratgica com os EUA. Durante
a Guerra Fria, a teoria dos trs mundos estabelecia que o
sistema internacional estava dividido entre potncias he-
gemnicas (EUA e URSS), as potncias no hegemonistas
(Europa Ocidental) e o Terceiro Mundo, do qual a China fa-
zia parte. Como aponta Visentini (2011), a percepo era
de um cenrio no qual se opunham os eixos Leste/Oeste
e Norte/Sul, cada qual com sua lgica particular. De forma
pragmtica, a China se defnia como membro do Sul, tendo
como prioridades seu desenvolvimento e modernizao.
O segundo pilar, a aliana estratgica com os EUA
era avaliada como instrumental para a obteno do desen-
volvimento e contraponto Unio Sovitica. Esta aliana ti-
nha como foco o fortalecimento interno, percebido como
funo da reafrmao da autonomia e soberania chinesas
interna e externamente por meio de uma poltica de in-
tegrao e no confrontao seja no mbito regional ou
global. Nos anos 1980, estas prioridades eram simbolizadas
pelo discurso da paz e do desenvolvimento, mas ainda com
uma atuao de relativo baixo perfl internacional devido
prioridade primeira atribuda consolidao da economia,
percebida como componente para alcanar a solidez do Es-
tado, sua soberania e autonomia. Este baixo perfl, porm,
no deve ser entendido como subordinao da China ao
Ocidente ou alinhamento, mas sim como uma postura de
144
autoconteno estratgica, evitando enfrentamentos com
naes mais poderosas como a norte-americana. Assim,
a China mantinha sua postura autnoma como nao de
Terceiro Mundo e as tticas de conciliao com o Ocidente.
A partir do sucesso das Quatro Modernizaes, o fm
da Guerra Fria e a superao dos eventos da Paz Celestial,
a poltica externa chinesa consolidou uma atuao de alto
perfl, adaptando seu discurso e agenda s novas realida-
des do poder mundial. Esta adaptao manteve a priori-
dade da paz e do desenvolvimento, acompanhada de um
vis mais assertivo, com a solidez da identidade chinesa
como potncia e nao do Terceiro Mundo. Isto permitiu
ao pas a consolidao da cooperao Sul-Sul, a defesa do
multilateralismo e do multipolarismo, a demanda pela re-
forma do sistema internacional e a elevao de seu poder
diante do eixo Norte. Como avalia Altemani,
(...) o objetivo primrio da atual poltica externa chinesa
concentra-se na manuteno de altos ndices de cres-
cimento atravs do aprofundamento da reforma eco-
nmica direcionada para o mercado; em segundo, a
defesa da soberania e unidade nacionais e, em terceiro,
sua transformao em um grande poder (regional e/ou
internacional). Assim, os desafos econmicos so con-
siderados fundamentais e inseparveis dos elementos
bsicos de segurana nacional: independncia, sobera-
nia e estabilidade. (ALTEMANI, 2007, p. 275).
Ao longo da dcada de 1990, isto se traduziu em
duas linhas de ao: a relao bilateral com os EUA e uma
nova nfase nos intercmbios Sul-Sul. Especifcamente,
como se pode perceber trata-se de uma opo externa
que ganhou solidez entre os emergentes, em particular no
sculo XXI, que caracterizada pela coadunao das par-
cerias Norte-Sul e Sul-Sul como no excludentes (mas com
prioridade primeira para a dimenso Sul-Sul).
No que se refere relao com os EUA, Kissinger
(2011) aponta que o perodo que compreende a dcada
de 1990 caracterizou-se pelo aumento da interdependn-
cia econmica e pela prevalncia de tenses polticas, em
particular na gesto democrata de Bill Clinton, devido ao
tema dos direitos humanos (abertura poltica e democra-
cia, censura a meios de comunicao, autodeterminao).
Inclusive, o incremento destas divergncias que envolviam
at mesmo hipteses de perda de mercados norte-ame-
ricanos um dos fatores que contribuiu para a ofensiva
chinesa no eixo Sul em busca de alternativas a Washington.
Apesar de instrumental ao crescimento chins, estes mer-
cados nos EUA encontram-se sujeitos a inmeras presses
polticas de grupos domsticos no pas e, como viria a de-
monstrar a crise de 2008, condio da economia norte-
-americana.
Um dos episdios mais controversos do perodo
ocorreu em 1999 quando a Embaixada da China foi bom-
bardeada por engano na ex-Iugoslvia, no contexto das
operaes militares da Guerra do Kosovo realizada pela
OTAN. O incidente levou suspenso das negociaes
145
para a entrada da China na OMC previstas para fnalizarem
naquele ano, adiando o processo at 2001 quando o pas
foi reconhecido como economia de mercado. Em 2001,
logo no incio da administrao Bush, nova crise entre as
duas diplomacias, por conta da apreenso de um avio de
espionagem norte-americano em territrio chins. Adi-
cionalmente, em inmeras oportunidades antes da con-
frmao de Beijing como sede das Olimpadas de 2008,
os EUA expressaram sua preocupao com a realizao de
um evento desportivo global em um pas no plenamente
democrtico, conforme os parmetros norte-americanos.
Neste sentido, os anos de 2001/2003 entre o ps-
11/09, a Guerra do Afeganisto (2001), a Doutrina Bush
(2002) e a Guerra do Iraque (2003), so caracterizados por
movimentos simultneos de aproximao e distancia-
mento. Em termos de aproximao, a China, assim como a
maioria das naes da comunidade internacional, expressa
solidariedade aos norte-americanos por conta dos atenta-
dos terroristas, busca apoio para o combate de ameaas
similares a sua segurana e aprofunda a interdependncia
econmica. No que se refere ao distanciamento, a China
percebe como ameaas o militarismo e unilateralismo da
Era Bush flho e a projeo de poder dos EUA na Eursia de
forma agressiva. Como visto em 2.1 e 2.3, esta projeo j
ocorria nos anos 1990 pela Diplomacia dos Dutos, estan-
do na base da reaproximao sino-russa, e com o 11/09,
acentua-se de forma blica. Alm disso, na NSS-2002, tanto
Rssia quanto China so percebidas como potncias em
transio, i.e, cujos regimes polticos no so democrticos
e que podem representar ameaa ao interesse nacional.
Combinadas, estas tendncias diante dos EUA le-
vam consolidao, no sculo XXI, da segunda linha de
ao mencionada na poltica externa chinesa dos anos
1990, a nfase na cooperao Sul-Sul, no entorno regional
e em dimenso global. Segundo Yahuda (2004), esta tra-
jetria encontra-se no fundamento da ascenso pacfca
da China na sia (e no mundo), a partir da elaborao de
uma ao internacional que envolve a acomodao do in-
tercmbio com os norte-americanos e com seus vizinhos,
A China estabeleceu relaes funcionais com os EUA,
baseadas no reconhecimento que apesar de suas dife-
renas e de confitos ocasionais de interesse, os dois Esta-
dos compartilham o compromisso de preservar a ordem
internacional na regio na qual ambos se benefciam.
A China tambm desenvolveu relaes no-confitivas
com os outros poderes regionais, Japo, Rssia e ndia. As
trocas econmicas esto crescendo (...). A China desen-
volveu com relaes com vizinhos menores pode meio
de instituies multilaterais (...) A ascenso da China no
necessariamente vir s custas dos outros e a hegemonia
norte-americana pode acomod-la (...) existe pouco no
ambiente internacional que pode atrapalhar esta ascen-
so pacfca. (YAHUDA, 2004, pp. 309-310).
A percepo desta ascenso pacfca defendida
tambm por autores como Visentini (2011) que a China
busca sempre manter a relao com os EUA em nveis bai-
146
xos enquanto busca alternativas a esta mesma relao. Por
sua vez, Brzezinski (2012) menciona a infuncia do sonho
chins no mundo que, devido crise da hegemonia nor-
te-americana poderia vir a substituir o modo de vida norte-
-americano. Entretanto, esta no uma posio consensu-
al e muitos analistas nos EUA indicam que a China detm
inmeros confitos com seus vizinhos que impediriam
este crescimento pacfco e que estas fssuras deveriam ser
exploradas, da mesma forma, pode questionar esta viso
de Yahuda (2004) sobre a percepo da ascenso chinesa
como passvel de acomodao pelos norte-americanos.
De acordo com Brzezinski (2012),
Neste ambiente potencialmente confitivo, a estabilida-
de da sia depender (...) de como a Amrica responde-
r a dois tringulos regionais sobrepostos, nucleados na
China. O primeiro se refere China, ndia e Paquisto. O
segundo, China, Japo e Coreia com os Estados do su-
deste asitico desempenhando um papel coadjuvante.
(BRZEZINSKI, 2012, p. 162).
Avaliando especifcamente os processos em n-
vel Sul-Sul, os mesmos possuem dimenses regionais e
globais, que se sustentam em sua retrica assertiva e de
teor terceiro-mundista, em defesa da reforma das estru-
turas de poder multilaterais poltico-econmicas (OIGs) e
do mutlipolarismo. No campo regional, como visto em 2.3,
o marco do processo inicia-se a partir da segunda meta-
de dos anos 1990 com a aproximao com a Rssia. Para
ambas, os avanos norte-americanos na sia Central eram
percebidos como fontes de ameaa, seja pela perda de in-
funcia poltica, como de controle e acesso aos recursos
energticos (petrleo e gs) neste espao geogrfco. A
criao da OCX representa um movimento signifcativo de
coalizo sino-russa manifesta-se no mbito do CSONU, no
qual ambas, como membros permanentes, tem oferecido
resistncia s aes unilaterais dos EUA (Iraque 2003, Ir,
Lbia, e Sria mais recentemente).
Ainda em termos regionais, a China tornou-se
membro da APEC em 1991, do ASEAN-ARF em 1995 e de-
sempenha papel central nas Conversaes das Seis Partes,
como visto no item anterior. A China tambm busca, ape-
sar de divergncias diplomticas, uma reaproximao com
o Japo e a ndia. No caso da ndia, o mecanismo BRICS
exerce um relevante papel de incremento de cooperao
e que se estende tambm Rssia e ao Brasil, em dimen-
so global e em inmeros organismos e negociaes pol-
tico-econmicas da OMC, ONU, FMI, Banco Mundial, G-20
Comercial e Financeiro (ver 4.1). Em termos de relaciona-
mento bilateral com o Brasil, os pases sustentam relevan-
te cooperao cientfco-tecnolgica, poltica e comercial,
com projetos no setor espacial como o Chinese Brazilian
Earth Resources (CBER). (ALTEMANI, 2012).
Por fm, um dos movimentos mais signifcativos
desta cooperao Sul-Sul cuja densidade crescente no
contexto do sistema internacional o da aproximao Chi-
147
na-frica (e, em menor medida, China-Amrica do Sul). O
objetivo desta aproximao a abertura de novas alterna-
tivas de cooperao e desenvolvimento para a economia
chinesa, sustentada em quatro pilares: mercados para a
venda de produtos chineses, matrias-primas, alimentos e
recursos energticos. A institucionalizao deste processo
ocorre a partir de 2000 com a criao do Frum de Coope-
rao China-frica (FOCAC). A periodicidade do Frum
trienal e estabeleceu as bases para uma relevante atuao
da China no continente africano. Esta atuao tem como
algumas de suas reas prioritrias setores de infraestrutu-
ra, indstria, agricultura e projetos empresariais. No ano de
2012, ocorreu a 5 Conferncia do Frum na qual o gover-
no chins se comprometeu a destinar regio investimen-
tos de cerca de U$ 20 bilhes.
Deve-se destacar que esta presena chinesa na fri-
ca encontra espao devido ao vcuo de poder deixado pe-
los EUA e a Europa no continente. Alm disso, ela detm
um perfl pragmtico diferente da ocidental. Este perfl,
inclusive, torna-se motivo de crticas norte-americanas e
europeias ao pas, uma vez que a China no condiciona
esta cooperao e ajuda econmica a elementos polticos,
tradicionais no Ocidente como direitos humanos (mesmo
em situaes defnidas pela ONU como de tragdias hu-
manitrias, o que difculta a administrao de crises). Ou
seja, a China no impe condicionalidades ao envio de re-
cursos a estas naes.
De acordo com Visentini (2001), diante de seu qua-
dro de marginalizao do ps-Guerra Fria, a frica rece-
beu de forma positiva estas aproximaes da China, assim
como da ndia e do Brasil (ver itens 2.5, 3.3 e 4.1). Estas
aproximaes tambm representam espaos de compe-
tio Sul-Sul entre estas trs naes. Estas incurses dos
pases emergentes provocaram uma mudana de poltica
dos EUA para o continente visando recuperar infuncia
poltica, econmica e militar (como discutido em 2.1 e 2.5).
Estes movimentos se tornam mais dinmicos a partir
do sculo XXI, no qual ocorre mais uma transio de poder
para Hu Jintao em 2002. Neste contexto, observa-se a con-
solidao do poder econmico chins e a elevao de sua
autonomia poltica. Em termos econmicos, porm, a China
mantm-se dependente em larga medida dos mercados oci-
dentais, EUA e Europa Ocidental. A crise econmica iniciada
em 2008, e ainda em andamento, vem sendo administrada
pela China e outras naes do Sul. Entretanto, o pas preserva
certa vulnerabilidade diante dos EUA, mesmo sendo a atual
detentora da maior parte de sua dvida. Em 2012, por exem-
plo, a previso de crescimento da economia chinesa foi redu-
zida para cerca de 7-8% ao invs dos 10% antes esperados.
Exemplifcando estes dilemas, podem-se apresentar as cita-
es de Brzezinski (2012) e Visentini (2011), pois,
A China parece entender e os investimentos no bem-
-estar dos EUA falam mais alto do que palavras porque
so baseados no interesse que um declnio rpido da
148
primazia (...) da Amrica produziria uma crise global que
devastaria o bem-estar da prpria China em prejuzo aos
seus interesses de longo prazo (BRZEZINSKI, 2012, p. 79)
e a China procura (ligao em itlico da autora) ganhar
tempo, fortalecendo sua economia, tecnologia e foras
armadas o que ainda demanda mais algumas dcadas
para sua consolidao econmica e transformao do
sistema internacional (VISENTINI, 2011, p. 100).
A partir do segundo mandato da administrao
Bush flho, iniciam-se esforos para cooptar e conter o cres-
cente poder chins. Dentre estes, insere-se a mencionada
reao na frica e novas tentativas de promover um enga-
jamento bilateral com a China. Neste segundo campo, em
2006 foi criado o Dilogo Estratgico e Econmico Estados
Unidos-China (SED), com reunies anuais e o estabeleci-
mento de grupos de trabalho nos setores de comrcio,
meio ambiente, fnanas, energia e infraestrutura. Apesar
destes esforos de Bush flho, em 2008 o relacionamento
atravessou um perodo de desacordos devido s presses
sobre o pas no campo dos direitos humanos s vsperas
das Olimpadas de 2008. Apesar disso, chegou-se a uma
acomodao e o evento foi representativo da ascenso
chinesa como poder global. Em 2009, Barack Obama re-
afrmou a importncia estratgica deste mecanismo que
passou a ser denominado S&ED, alterando a periodicidade
e dinmica das conversaes.
Alm disso, analistas norte-americanos buscaram
desenvolver a tese de que o reordenamento do poder glo-
bal no estaria caminhando para o estabelecimento de um
sculo chins ou multipolar, mas sim para uma nova estru-
tura novamente bipolar, o G2 sino-americano. Mesmo as-
sim, no havia consenso pleno sobre o carter desta bipo-
laridade do sculo XXI. Enquanto autores como Kissinger
(2011) destacam o potencial de cooperao estratgica
entre as duas naes, construindo uma aliana preferencial
para a coordenao dos assuntos globais, outros enfatizam
a competio entre os polos (retomando as perspectivas
do perigo vermelho do drago chins como discutido no
Captulo 1).
Apesar de certa repercusso, o tema foi abandonado
na medida em que a prpria China no o percebia como
interessante ou funcional a suas relaes internacionais,
validando a sua opo de uma agenda autnoma e de
Terceiro Mundo, com prioridade para o eixo Sul-Sul. O G2
no aumentaria as opes chinesas no mundo: muito pelo
contrrio, somente acentuaria sua j existente dependn-
cia dos EUA, em detrimento de alternativas como a OCX,
os BRICS, dentre outras alianas de geometria varivel. No
que se refere relao bilateral com os norte-americanos,
inclusive, o ano de 2011 demonstrou-se particularmente
sensvel no setor econmico, devido alternncia entre
tentativas de cooptao e presses.
Estas presses tiveram duas linhas: as ofensivas es-
tratgicas em reas de interesse chins (frica e Eursia) e
a desvalorizao da moeda chinesa, o Yuan. Assim como
149
o fzeram com o Japo nos anos 1990, os EUA pressionam
a China para que realizem ajustes cambiais em sua moe-
da, adotando o modelo de fexibilidade cambial. Diferen-
te do Japo, que cedeu s presses norte-americanas no
setor cambial e que tambm adotou medidas voluntrias
de restrio de importaes (VER) a China no promoveu
alteraes em sua poltica econmica. Tais alteraes, que
podem levar diminuio de suas exportaes, teriam
impactos em ndices de crescimento e emprego, que po-
deriam fragilizar a poltica domstica com diminuio do
apoio ao governo. Afnal, existem
(...) duas razes para temer a internacionalizao de suas
moedas. A primeira preocupao com a competitivi-
dade. Quando estrangeiros compram e estoca sua moe-
da, ela aumenta de valor (...) Uma moeda forte prejudica
as exportaes de uma nao ao tornar seus bens mais
caros e cria mais competio para que as companhias
domsticas baixem os custos para os consumidores. A
segunda razo (...) a preocupao com o controle do
sistema fnanceiro (...) A internacionalizao da moeda
ameaa o modelo de desenvolvimento baseado em ca-
pital barato. (MALLAY AND WETHINGTON, 2012, p. 127).
Estas aes afetam diretamente os seis objetivos
estratgicos prioritrios da China, conforme avaliao de
Brzezinski (2012, p. 172): a reduo do risco de estrangula-
mento geogrfco; o fortalecimento de sua presena polti-
ca e econmica entre as naes menores do Leste Asitico;
a consolidao do Paquisto como poder alternativo n-
dia; o aumento da projeo na sia Central frente o poder
russo, visando a obteno de recursos naturais (principal-
mente energticos) em reas mais prximas do que a fri-
ca e Amrica Latina; a estabilizao da relao estratgica
com Taiwan; a sustentao de uma presena positiva e de
parceria com pases da Amrica Latina, Oriente Mdio e
frica com o objetivo de assegurar o domnio de merca-
dos locais e acesso a matrias-primas, minerais, produtos
agrcolas e energia.
Trata-se, portanto, de um quadro complexo para a
China que demanda ateno s presses dos EUA e foco
no adensamento contnuo de suas iniciativas de autono-
mia visando preservar seu modelo e regime poltico, ao
lado de uma poltica externa de alto perfl.
150
D) O Subcontinente Indiano: ndia e Paquisto
90
Durante a Guerra Fria, a ndia esteve frente do movi-
mento neutralista e dos no alinhados, orientando sua pol-
tica externa em torno dos princpios da coexistncia pacfca.
Um perfl de atuao autnomo e terceiro-mundista esteve
atrelado a estas vises. Apesar deste neutralismo, havia uma
aproximao signifcativa com o bloco sovitico, enquanto
o rival regional mais signifcativo da ndia, o Paquisto, sus-
tentava laos estratgicos com os EUA. Esta rivalidade, re-
manescente dos tempos coloniais, envolve territrio como
os da Caxemira
91
e caracterizada por elevado potencial de
instabilidade, opondo a majoritariamente hindu ndia e o
muulmano Paquisto (ver VISENTINI, 2011).
A corrida armamentista entre ndia e Paquisto, ambas
potncias nucleares caracterstica deste cenrio, assim como
uma rivalidade estratgica entre a ndia e China, remanes-
cente da bipolaridade e que se sustenta, sob novos termos,
no ps-Guerra Fria. Tal rivalidade, porm, vendo matizada na
primeira dcada do sculo XXI, em particular depois da crise
90 Estas refexes contaram com a colaborao de Clarissa Forner, graduanda
em Relaes Internacionais pela UNIFESP, campus Osasco.
91 As guerras entre ndia e Paquisto pelo controle da Caxemira ocorreram
em 1948 e 1965 e 1971 devido independncia da Bangladesh. Grupos
separatistas muulmanos que defendem a autonomia da Caxemira tanto de
ndia quanto de Paquisto so fonte de instabilidade. No ps-Guerra Fria,
tenses igualmente emergiram.
econmica global, devido dinamizao das alianas de ge-
ometria varivel entre as naes emergentes como os BRICS.
Nos anos 1980, ao lado de outros parceiros regionais, a ndia
esteve frente da criao da SAARC, visando o incremento de
trocas comerciais entre os pases do subcontinente indiano.
Esta organizao representa um relevante ponto de apoio da
nao indiana em seu entorno regional, com reforo de laos
polticos, sociais e econmicos com os vizinhos.
Com o ps-Guerra Fria, tanto a poltica externa indiana
quanto a paquistanesa sofreram infexes signifcativas, obser-
vando-se o realinhamento de suas parcerias e reposicionamen-
to no equilbrio mundial. Em termos de poder relativo, a ndia
detm insero regional e global de maior relevncia que o
Paquisto, estando inserida no grupo de naes emergentes.
O peso do Paquisto cresceu depois dos atentados de 11/09 e
das operaes militares norte-americanas no Iraque, mas prin-
cipalmente, no Afeganisto, com quem compartilha porosa
fronteira comum, circunscrevendo-se a esta dimenso regional
e de suas relaes com a ndia. Diferente da ndia, que se con-
siste em um regime democrtico slido e estabelecido desde
sua independncia em 1946, o Paquisto caracteriza-se pela al-
ternncia entre governos autoritrios e perodos democrticos,
e elevado grau de fragmentao e instabilidade interna
92
.
92 No se deve subestimar as tenses sociais na ndia. As divises refetem-se
nas disputas eleitorais entre o Partido do Congresso (liderado originalmente
por Jawaharlal Nehru, ao qual pertenceram Indira Gandhi e Rajiv Gandhi,
151
Antes de 11/09, o Paquisto encontrava-se relativa-
mente marginalizado no sistema internacional, e havia pas-
sado de aliado a inimigo na defnio da poltica externa dos
EUA por causa de seus programas de proliferao de Armas
de Destruio em Massa (ADMs). O pas enquadrava-se na
lista dos Estados bandidos e como patrocinador do terroris-
mo internacional, com o regime de Pervez Musharraf sendo
defnido como autoritrio. Depois dos atentados terroristas,
contudo, o Paquisto foi redefnido pela administrao W.
Bush como aliado na luta contra o terrorismo. O assassinato
de Benazir Bhutto na campanha eleitoral de 2008 e as dif-
culdades de redemocratizao so focos de tenso, assim
como o avano do fundamentalismo. Com o prolongamen-
to da Guerra no Afeganisto o combate ao talib estende-se
cada vez mais ao territrio paquistans.
Para a ndia, aproximao entre os EUA e o Paquisto
foi percebida com preocupao geopoltica, assim como
o risco da ampliao da Guerra do Afeganisto para o pas
vizinho. No que se refere a este ltimo ponto, a chegada de
Barack Obama ao poder trouxe um ponto de infexo nes-
tas preocupaes indianas. Apesar da GWT levar intensif-
cao do confito no Afeganisto, a postura de insatisfao
da Casa Branca com o apoio do Paquisto s atividades
ambos assassinados, Sonia Gandhi mantm-se atualmente como liderana
da famlia, mas sem a mesma visibilidade), o Bharatiya Janata (BJP) de teor
nacionalista e o Partido Comunista da ndia de inspirao marxista.
de grupos fundamentalistas em seu territrio levou a um
distanciamento gradual entre os dois pases. O auge deste
distanciamento ocorre em Maio de 2011, quando os EUA
como visto no item 2.1 realizam uma operao secreta
no Paquisto, que resulta na morte de Osama Bin Laden.
Assim, o foco norte-americano recai cada vez mais sobre a
ndia, em detrimento do Paquisto.
Especifcamente, em termos bilaterais, a relao
ndia e Paquisto alterna, desde o fm da Guerra Fria, mo-
mentos de elevada tenso com tentativas de mediao di-
plomtica em torno de trs questes: a capacidade nuclear
mtua, a acusao de que o Paquisto patrocinaria grupos
terroristas fundamentalistas islmicos que atacam a ndia
(ou que no os reprimiria) e a disputa pela Caxemira. No
perodo de 1998 a 1999, ambos iniciaram uma rodada de
conversaes de paz sobre a Caxemira que terminou sem
sucesso e gerou uma mobilizao militar na fronteira. Es-
tas conversaes foram acompanhadas em 1998 por tes-
tes nucleares e uma sequncia de desencontros polticos.
Em 2001, realizou-se uma nova Cpula sem resultados e,
em 2002, uma guerra quase eclodiu. Uma trgua somente
ocorreu em 2003 e as negociaes foram retomadas em
2004, que levaram a uma desmobilizao militar. Foram
restabelecidas vias de transporte e comunicao entre as
naes. No ano de 2008, estas iniciativas sofreram retroces-
so devido aos ataques a Mumbai na ndia, existindo diver-
sas tentativas de retomar o processo de paz em 2009.
152
A despeito das constantes dimenses de instabilida-
de envolvidas na relao bilateral com o Paquisto, a ndia
tem promovido um considervel salto qualitativo em suas
relaes internacionais globais e regionais. Em termos regio-
nais, uma maior prioridade ao SAARC e a poltica de Olhar
para o Leste consistiram-se em importantes iniciativas. Em
termos globais, como outras potncias perifricas mdias
em desenvolvimento, a ndia defne sua presena e atuao
como a de um pas de Terceiro Mundo e compartilha da
defesa de construo de um sistema internacional multipo-
lar e multilateral, visando democratizao das OIGs como a
ONU, reduzindo as assimetrias nas negociaes multilaterais
como as da OMC. O eixo Sul-Sul de agenda externa def-
nido como prioritrio, sem que isso represente o abandono
do Norte-Sul, preservando elevado grau de autonomia em
suas decises polticas, econmicas e estratgicas.
O desenvolvimento econmico como base da pro-
jeo de poder regional e global similar a da poltica ex-
terna chinesa. As reformas indianas iniciaram-se no incio
da dcada de 1990 e tem permitido a manuteno de n-
veis mdios de crescimento do PIB em torno de 8 a 9% na
ltima dcada. Neste perodo, o setor de servios tornou-se
dominante, havendo uma melhora de indicadores sociais
internos. Todavia, os nveis de pobreza no pas so ainda
bastante elevados, ao lado das assimetrias entre as zonas
rurais e urbanas. Problemas sociais e demogrfcos adicio-
nais que devem ser mencionados referem-se preserva-
o do sistema de castas (que se choca com a acelerao
do desenvolvimento e modernizao capitalistas), ao exce-
dente populacional, problemas de sade (crescimento da
Aids) e educao.
O pas enfrenta o desafo de renovar sua infraestru-
tura bsica e manter o fornecimento de matrias-primas
e energia para sustentar o crescimento, ampliando seus
mercados consumidores, diminuindo a dependncia do
mercado norte-americano no qual compete com a Chi-
na. Esta competio tambm ocorre no Oriente Mdio e
nos continentes africano e latino-americano por motivos
similares: mercados e fornecedores de energia e matrias-
-primas. Ao sistema de castas, s tradies milenares e frag-
mentaes internas, ope-se um regime democrtico con-
solidado com alternncias de poder que, no fnal dos anos
1990 observou a consolidao do BJP como principal fora
de oposio com a eleio de Atal Behari Vajpayee como
Primeiro-ministro (1998/2004). Vajpayee foi sucedido pelo
Primeiro-ministro Manmohan Singh (2004 em diante
93
).
Na esfera das relaes internacionais, a poltica ex-
terna da ndia detm um perfl assertivo, preservando sua
identidade de pas do Terceiro Mundo (ou Segundo Mun-
do entre os emergentes), apresentando uma agenda com-
plexa. Esta complexidade caracterizada por inmeros es-
93 At a fnalizao deste texto em Agosto de 2012.
153
foros de cooperao regionais e globais, nas dimenses
Norte-Sul e Sul-Sul. Como ser discutido no caso brasileiro,
no item 3.3, estes esforos podem ser defnidos como uma
poltica externa de eixos combinados, na qual os ganhos
gerados pelo crescimento econmico, uma postura de au-
tonomia e de prestgio do eixo Sul, convertem-se em maior
reconhecimento no nvel Norte. Desta forma, o objetivo a
preservao de inmeras opes no sistema internacional.
Como destaca Dutta (2011),
Durante a ltima dcada, a percepo internacional
sobre a ndia mudou, sua diplomacia expandiu-se, forjan-
do laos mais prximos com os grandes poderes. Seu po-
der econmico, militar (...) est crescendo, assim como o
seu status internacional se modifcou (DUTTA, 2011, p. 130).
Avaliando especifcamente estas dimenses de coo-
perao e interao, no que se refere ao eixo Norte, a prin-
cipal parceria indiana sustenta-se na relao bilateral com
os EUA. Apesar de o perodo imediato aps a Guerra Fria ter
sido caracterizado por divergncias, focadas no campo nu-
clear, e que levaram os norte-americanos imposio de
um embargo econmico ao pas entre 1998/2011, o sculo
XXI trouxe um signifcativo adensamento do intercmbio.
A decretao do embargo deveu-se realizao de testes
nucleares pela ndia, cuja capacitao nuclear adquirida
em 1974 e a no assinatura do TNP sustentavam um re-
levante contencioso com os norte-americanos no setor
da proliferao. Estas divergncias foram superadas, como
ser visto na sequncia, permitindo o adensamento men-
cionado. Com isso, o aprofundamento da relao ocorre
nos nveis estratgico e econmico e responde, do lado
norte-americano, crescente solidez do poder indiano, va-
lorizando seu papel como nao estabilizadora da regio
e de conteno sino-russa. Por sua vez, do lado indiano,
elementos similares de preocupao diante da China e da
Rssia funcionam como fatores de aproximao, somados
relevncia dos poder dos EUA na regio e no mundo.
O ano-chave para a consolidao do intercmbio, e
o reconhecimento pelos EUA do poder da ndia foi 2000,
quando o ento Presidente Bill Clinton visitou o pas. Na
oportunidade, Clinton e o Primeiro-ministro Vajpayee emiti-
ram uma Declarao Conjunta, na qual reafrmam a relevn-
cia mtua da parceria bilateral, visando o aprofundamento
da cooperao nas reas econmicas, sociais, polticas e
estratgicas. W. Bush deu continuidade aos esforos demo-
cratas e, j no contexto da GWT, o intercmbio observou
um salto qualitativo ainda maior. A Casa Branca suspendeu
o embargo de 1998 e, depois do 11/09, a ndia auxiliou os
EUA em dimenses da GWT (colocao de bases militares
disposio, apoio e solidariedade poltica, dentre outras ma-
nifestaes de solidariedade). Neste campo, foi criada em
2002 uma estrutura bilateral para o combate ao terrorismo,
o India-US Joint Working Group on Counter Terrorism.
Paralelamente, foram desenvolvidos inmeros esfor-
os de negociao entre os dois pases nos campos cien-
154
tfco, tecnolgico e estratgico, com foco na questo
nuclear. De acordo com Guimares (2008), a prioridade
das conversaes nucleares era o setor civil e a amplia-
o do dilogo sobre msseis e a rea espacial. Em 2004,
estabeleceu-se uma estrutura formal para estes esforos
de consolidao da parceria estratgica (Iniciativa NSSP
Prximos Passos na Parceria Estratgica), que, em 2005,
levou a Secretria Rice a defnir a ndia como uma po-
tncia global ao lado de outras naes emergentes
94
(ver
2.1). Neste mesmo ano, 2005, por meio de uma Decla-
rao Conjunta, a ndia foi defnida como parceira estra-
tgica norte-americana (em iniciativa similar ao Dilogo
Estratgico com o Brasil, ver 3.4).
Dentre os resultados obtidos pela consolidao da
parceria estratgica, destacam-se o estabelecimento do Di-
logo Econmico EUA-ndia (US-India Economic Dialogue) e,
em 2006, a assinatura do Acordo Nuclear Civil entre EUA e
ndia (US-India Nuclear Civil Agreement), tambm conhecido
como Acordo 123. Este Acordo caracteriza uma etapa qua-
litativamente nova na relao bilateral EUA-ndia no campo
nuclear, com o reconhecimento, da parte norte-americana,
do status indiano como Estado detentor de armas nucleares.
Mesmo sem ter assinado o TNP, a ndia estabelecida como
94 Referncias sobre o poder indiano pelos Estados Unidos so formalizadas
nas Estratgias de Segurana Nacional de 2002 e 2010, correspondentes aos
governos de W. Bush e Obama.
um poder nuclear responsvel, com o qual os EUA coope-
rariam neste setor da tecnologia sensvel.
O Acordo garante a soberania e autonomia da n-
dia no setor blico e aprofunda a cooperao bilateral no
civil. Ambos os pases se comprometem com uso pacfco
da tecnologia nuclear, com a legalizao do comrcio nu-
clear e com a insero futura da ndia no Grupo de Forne-
cedores Nucleares (NSG Nuclear Suppliers Group). Neste
contexto, a ndia se compromete a restringir suas expor-
taes de material nuclear a terceiros e no repassar a tec-
nologia ou o combustvel adquirido dos EUA. Igualmente,
o pas se compromete com a aceitao de salvaguardas e
a separar instalaes civis e nucleares. Em 2008, depois de
longa discusso no Legislativo norte-americano devido
s reticncias expressas quanto confabilidade da ndia,
o texto do Acordo foi fnalmente a provado (United States-
-India Nuclear Cooperation Approval and Non-proliferation
Enhancement Act).
Com a chegada de Barack Obama Casa Branca,
o que se observou foi a continuidade destes esforos de
aprofundamento da parceria, com inmeras declaraes
de Washington sobre a relevncia da ndia no sistema
internacional. Em 2010 isto se consubstanciou no apoio
formal dos EUA candidatura da ndia como membro
permanente do CSONU. Tal apoio, assim como a parceria,
foram reiterados no Dilogo Estratgico com a ndia, que
visava ampliar ainda mais os setores de cooperao entre
155
as duas naes, alm do Acordo Nuclear (agricultura, ci-
ncia, tecnologia, sade e meio ambiente so alguns dos
setores prioritrios).
Como citado, o incremento deste eixo Norte-Sul,
como foco no intercmbio bilateral com os EUA resulta
de ganhos de autonomia e poder da nao indiana, dos
avanos sino-russos na Eursia e na ampliao da ao dos
emergentes como bloco no sistema internacional. Com
isso, existe uma preocupao norte-americana de dividir
para conquistar estes blocos, evitando o fortalecimento
das coalizes Sul-Sul em geral, por meio do oferecimento
de benefcios alternados aos emergentes (como o Acordo
Nuclear e o apoio candidatura da ndia no CSONU neste
caso) e polticas de conteno bi e multilaterais que explo-
rem os temores residuais entre estas naes, em particular
as asiticas (China, Rssia, Japo e ndia so os pontos-cha-
ve deste equilbrio). Todavia, como visto no caso chins, e
depois no brasileiro, na medida em que os eixos Norte-Sul
e Sul-Sul no so encarados como excludentes e, mais
ainda, parece ser consensual que so as aes Sul-Sul que
elevaram o poder de barganha destas naes, os efeitos
destes esforos tem se mostrado relativamente limitados.
Para a ndia, as parcerias Sul-Sul so prioritrias em
sua agenda de relaes internacionais. A consolidao da
cooperao horizontal em nvel regional, assim como glo-
bal, a base de sustentao da poltica externa (e que, como
citado, atua positivamente na relao com o Norte). Dentre
as iniciativas mais relevantes neste campo, alm do mencio-
nado SAARC, de perfl regional, as alianas de carter global
e extracontinental merecem destaque. A ndia, assim como
a China, aumentou sua presena na frica, por meio de in-
vestimentos e busca conquistar novos mercados, adquirir
energia e matrias-primas, sendo protagonista do renasci-
mento africano como sua vizinha asitica (ver 2.5).
Neste campo, inserem-se no somente as relaes
bilaterais com pases do Sul em reas temticas especfcas
(e coalizes em negociaes pontuais), como as multilate-
rais de carter e propsito abrangente como o Frum IBAS
e os BRICS. Tanto o IBAS quanto o BRICS inserem-se no qua-
dro das novas realidades de intercmbio das relaes inter-
nacionais, refexo de um reordenamento de poder em an-
damento, merecendo ateno no item 4.1. Afnal, em seu
conjunto, o Leste Asitico e o Subcontinente Indiano so
representativos desta tendncia multipolaridade, con-
centrando algumas das naes mais relevantes, dinmicas
e complexas da poltica internacional contempornea.
156
2.5 A frica
95

Durante a Guerra Fria, as naes do continente afri-
cano conheceram sua independncia ao longo dos anos
1950 e 1970, e se inseriram no sistema internacional se-
gundo a lgica da bipolaridade. Assim como a Amrica
Latina, a queda do Muro de Berlim representou o risco da
excluso dos principais fuxos da poltica e economia in-
ternacional, retirando o poder de barganha exercido entre
os blocos Leste e Oeste. Os anos 1980 tambm foram uma
Dcada Perdida para o continente devido ao encolhimen-
to econmico apesar de seus recursos em energia, mine-
rao e capacidade de produo de alimentos. Enquanto
no caso latino a situao foi matizada pelas iniciativas dos
EUA (que mesmo assim no impediram a crise) e a razovel
consolidao dos Estados locais, na frica observou-se um
descongelamento dos confitos internos, a reestruturao
poltica e a marginalizao externa.
Como indica Visentini,
O fm da bipolaridade e do (...) confito Leste-Oeste,
agravado pelo desmembramento e desaparecimento
da Unio Sovitica em fns de 1991, fzeram com que o
continente africano perdesse grande parte de sua impor-
tncia estratgica e capacidade de barganha, ao que se
acrescentava a prpria perda de importncia econmica
(...) O resultado foi a marginalizao da frica no sistema
internacional e a desestrategizao e tribalizao dos
confitos e da poltica regional. (VISENTINI, 2010, p. 64).
Estas presses colocam o continente e a maioria de
suas naes com baixos ndices de desenvolvimento hu-
mano e como outros Estados da sia Central fguram na
lista da diplomacia dos EUA como Estados falidos (a frica
negra comumente apontada como a regio mais pobre
do mundo). No incio do sculo XXI esta situao altera-se
progressivamente por meio de iniciativas de reafrmao,
crescimento e a busca de solues locais e alternativas glo-
bais, renovando o papel e a assertividade do continente,
ainda que de forma assimtrica.
A) Um Balano das Crises e Mudanas
(1989/2012)
A extenso do continente africano engloba trs sub-
sistemas geopolticos que possuem diferentes realidades
polticas, econmicas e geogrfcas. Segundo Vizentini
(2007, p. 160), estes trs subsistemas so: o transaariano
(Estados rabes do Mediterrneo, ao Sul do deserto do Sa-
ara, Golfo da Guin e Chifre da frica, a frica Central (que
engloba a regio dos Lagos e a regio de Camares ao Qu-
nia) e a frica Austral (correspondente ao sul do continen-
157
te e as regies de colonizao portuguesa e inglesa). Estas
realidades indicam perspectivas igualmente diferenciadas
de desenvolvimento e crises.
Tais crises relacionam-se a movimentos de reestru-
turao dos Estados nacionais a partir de clivagens sociais
e geopolticas remanescentes do perodo colonial e de
independncia, que se sobrepem a dimenses tnicas
e religiosas, muitas vezes instrumentalizadas para explicar
a ecloso da violncia. Igualmente, envolvem elementos
de poder nacional dos Estados africanos como diamantes,
petrleo e gs, alm de extenses territoriais. A dimenso
destas tenses interna mas tambm envolve a interao
de diversos Estados e ultrapassa fronteiras.
Adicionalmente, as situaes de crise social na fri-
ca no se referem somente a estas dimenses tradicionais
de confitos e guerras, mas envolvem problemas sociais e
econmicos relacionados ao baixo crescimento, pobreza e
precariedade dos servios de bem-estar do Estado (sade,
educao, assistncia). Crises humanitrias relacionadas
a epidemias de sade, como a crise latente do HIV/Aids,
a presena de doenas quase erradicadas no ocidente
como plio e tuberculose, problemas como o vrus ebola
compem um quadro de desafos abrangentes. De acor-
do com Visentini (2010, p. 61), esta combinao de fatores
embasou um discurso afro-pessimista no ps-Guerra Fria
(ao qual posteriormente ir se contrapor a perspectiva do
renascimento africano).
Nas ltimas duas dcadas, as tenses na Somlia,
Serra Leoa, Ruanda, Burundi, Uganda, Repblica Democr-
tica do Congo, Sudo, a instabilidade no Zimbbue e o fm
do Apartheid na frica do Sul foram alguns dos aconteci-
mentos que caracterizaram o continente. Outros fatos a se-
rem mencionados so a retomada de crises entre a Etipia
e a Eritreia dos anos 1980 e o encaminhamento da situao
de Angola e Moambique.
Avaliando as linhas gerais de alguns destes confi-
tos, o da Somlia representa uma das mais prolongadas
no continente, sem ter alcanado uma situao de com-
promisso para a transio poltica. Desde 1991, quando o
governo estabelecido por Mohammad Barre em 1969 foi
derrubado, prevalece uma disputa pelo poder por cls ri-
vais (senhores da guerra) que acelerou a desintegrao po-
ltica nacional. A ascenso do fundamentalismo islmico e
a rivalidade domstica resistem s tentativas de transio
patrocinadas pela ONU e a atual Unio Africana (antecedi-
da pela Organizao da Unidade Africana OUA), incluin-
do operaes de paz. Em 1992/1993, a operao da ONU
contou com elevada presena de tropas norte-americanas,
mas no obteve sucesso em suas tentativas de pacifcao
e teve custos diretos para as presidncias Bush pai e Clin-
ton nos EUA (UNOSOM I 1992/1993, que depois foi seguida
da UNOSOM II 1993/1995, ps-retirada norte americana).
Alm da disseminao e continuidade da crise hu-
manitria, um subproduto foi a intensifcao de atividades
158
de pirataria patrocinadas por grupos somalis (em particu-
lar no Golfo de Aden). Subestimadas pelo Ocidente, estas
atividades de pirataria tem sido consideradas ao longo do
sculo XXI, devido a sua intensifcao, como novas amea-
as de segurana na poltica internacional. De forma geral,
a Somlia permanece um foco de tenses e problemas hu-
manitrios no continente.
Outro foco de crise disseminou-se a partir de Ruan-
da. Ruanda representa um Estado piv de uma das maio-
res crises polticas e humanitrias regionais do continente,
com foco na disputa entre a maioria hutu e a minoria tutsi,
que se estendeu ao Burundi, Uganda, Tanznia e antigo
Zaire (atual Repblica Democrtica do Congo). De acordo
com Vizentini (2007), esta disputa possui origens na din-
mica social-poltico-econmica desigual imposta pela mi-
noria tutsi com apoio dos colonizadores alemes e belgas.
Com a independncia e a ascenso da maioria hutu ao po-
der, este processo comeou a ser revertido transformando
estruturas internas, levando ecloso do confito nos anos
1990. O estopim da violncia deu-se com a resposta do
governo ruandense a uma invaso de rebeldes tutsi vinda
de Uganda (Frente Patritica Ruandesa FPR) nos anos de
1991/1992.
A guerra civil entre os grupos rivais, tutsis e hutus,
estendeu-se aps os Acordos de Arusha, que passaram a
ser desrespeitados pelos envolvidos no confito de forma
sistemtica. Episdios de genocdio, crianas combaten-
tes, estupros sistemticos, expulso de populaes, fome
e mutilaes passaram a ser a realidade compartilhada
pelas populaes civis a partir deste confito e a sua dis-
seminao generalizada (classifcados de crimes contra a
humanidade e abusos de direitos humanos). O episdio do
genocdio em Ruanda trouxe amplos questionamentos s
naes africanas que se refetiram na elaborao do princ-
pio da no indiferena, voltado a situaes de crise huma-
nitria e poltica, nas quais se considera que a segurana
e o bem-estar das populaes em situao de risco deve
suplantar a soberania do Estado (e, por sua vez, o princpio
da no interveno). Trata-se de tema sensvel de debate,
cujas relaes com as questes da segurana humana e
responsabilidade de proteger encontram-se analisadas em
5.1C (e com implicaes tambm na poltica externa brasi-
leira contempornea, ver 3.3).
A extenso dos confitos teve como consequncias a
disseminao de larga crise humanitria e a fragmentao
poltica do Zaire que se tornou a Repblica Democrtica
do Congo (RDC) com a deposio de Mobutu e a ascenso
de Laurent Kabila. A situao na RDC, contudo, continuou
se agravando devido presso dos rebeldes apoiados por
Ruanda e Uganda. Em resposta, Kabila recebe o apoio de
Zimbbue, Nambia e Angola, intensifcando a guerra civil.
A primeira tentativa de encerrar este confito ocorre em
1999 com o Acordo de Lusaka para o cessar-fogo e fm das
hostilidades na RDC e o seu impacto na regio dos grandes
159
lagos. Todavia, as tenses continuam a se intensifcar e em
2001 Kabila assassinado sendo substitudo por seu flho
Joseph Kabila.
Em 2002/2003 novas tentativas de acordo para
encerrar o confito intra e extra RDC so realizados sob o
patrocnio da frica do Sul. Apesar de alguns progressos,
a estabilizao ainda no foi alcanada, com a retomada
de contatos poltico-diplomticos e econmicos entre os
Estados, sendo acompanhadas por permanentes dispu-
tas internas entre o governo e os rebeldes. As marcas da
guerra civil na RDC estendem-se ao entorno em termos
humanitrios. A dinmica de tenses hutus e tutsis pare-
ceu ainda no se esgotar, assim como as marcas da violn-
cia so bastantes presentes nas sociedades por conta dos
crimes contra a humanidade abusos de direitos humanos
sistemticos realizados por todas as faces beligerantes
de todos os Estados.
Entretanto, o Tribunal Penal Internacional para Ru-
anda (Tribunal de Arusha, ICTR) que fora criado em 1994
pela Resoluo 955 do CSONU como parte das negocia-
es de cessar-fogo para julgar as graves violaes do di-
reito internacional e humanitrio cometidas em Ruanda
vem apresentando resultados signifcativos. A priso e o
julgamento de acusados de crimes de guerra uma das
conquistas dos ltimos anos, contribuindo para o processo
de transparncia e reconstruo nacional de Ruanda. Tam-
bm preciso mencionar que se encontra em atividade
no Congo a MONUC (Misso da Organizao das Naes
Unidas na Repblica Democrtica do Congo) para a imple-
mentao dos acordos de cessar-fogo de 1999.
preciso mencionar os confitos civis em Serra Leoa
que se iniciaram em 1992 e terminaram em 2002 mediante
acordo de paz patrocinado pela ONU. Desde ento, ape-
sar das marcas da guerra, o pas tem buscado uma relativa
estabilizao. O julgamento de Charles Taylor em Haia, ex-
-Presidente da Libria, que teve participao direta no con-
fito do pas, por crimes contra a humanidade insere-se nos
esforos de reconciliao nacional. Este confito tambm
conhecido pelas questes relacionadas aos diamantes
de sangue, referentes ao contrabando de diamantes ao
ocidente pelas diversas faces das guerrilhas para o f-
nanciamento de sua manuteno (armamentos, alimen-
tos). Algumas companhias ocidentais passaram a certifcar
seus diamantes como provenientes de zonas no afetadas
pelos confitos para indicar que no estariam ilegalmente
importando-os por preos menores e fnanciando as guer-
rilhas.
No lado positivo, preciso mencionar o encerra-
mento da guerra civil em Angola entre o governo (MPLA) e
os rebeldes (UNITA, uma vez que a FNLA j havia abando-
nado a oposio). O primeiro passo para o fm desta guerra
havia sido dado em 1994 com o Protocolo de Lusaka, mas
somente em 2002 com a morte de Jonas Savimbi principal
lder da oposio o confito iniciado em 1975 pode encer-
160
rar-se. Atualmente, o pas, assim como Moambique (cuja
guerra civil foi de 1975/1992), atravessa um processo de
reconstruo nacional, poltica, social e econmica. O Brasil
detm um papel relevante nas misses de paz da ONU em
Angola (UNAVEM
96
I UNAVEM II 1988/1991 e UNAVEM III
1995/1997) e como parceiro poltico-econmico-cultural
via comrcio, a CPLP e interaes diplomticas
97
.
No Sudo tambm se observou um agravamento
das tenses ao longo da dcada de 1990 que, em 2011,
culminaram com a diviso do pas em Sudo (capital
Cartum) e Sudo do Sul (capital Juba). Examinando bre-
vemente a trajetria sudanesa at esta diviso, o fm da
Guerra marcou a ascenso de Omar Bashir ao poder e a
implementao de um regime baseado nas leis islmicas,
que levou a intensifcao dos confitos internos. A desco-
berta de petrleo em territrio sudans, concentrado no
Sul, compe elemento adicional de crise, assim como sua
explorao, exportao e rotas de passagem. O marco da
crise sudanesa, que representa a ecloso de uma trajetria
instabilidade e fragmentao at o momento atual inicia-
-se em Darfur no ano de 2003.
96 United Nations Angola Verifcation Mission Misso de Verifcao das
Naes Unidas para Angola.
97 A situao de instabilidade no Zimbbue e seus confitos internos causados
pelo governo Mugabe (2001/2002) tambm so episdios que marcaram o
perodo.
A situao de Darfur compe relevante tragdia hu-
manitria contempornea, envolvendo elementos com-
plexos: disputas territoriais e fronteirias entre o Sul e o
Norte do pas, etnia e religio. Em linhas muito gerais (e
breves), o Confito de Darfur ops o governo central do
pas aos movimentos de libertao Movimento pela Justi-
a e Igualdade JEM e o Exrcito Popular de Libertao do
Sudo SLA que representam as populaes no rabes
do pas, em confito com as milcias (janjaweed). O governo
sudans de Bashir foi acusado de patrocinar tais milcias, as
quais foram atribudos episdios de limpeza tnica e abu-
so sistemtico de direitos humanos. Neste sentido, O Presi-
dente Bashir foi indiciado pelo Tribunal Penal Internacional
de Haia por genocdio e crimes contra a humanidade.
A reao da comunidade internacional crise do Su-
do foi lenta, focando-se inicialmente em embargos unila-
terais de pases como EUA, condenao dos atos de Bashir
e divulgao da mdia do campo de refugiados de Darfur.
Em 2005, o Tratado de Naivasha estabeleceu um acordo
de paz entre as partes confitantes (governo do Sudo e
Exrcito Popular de Libertao). Apesar das quebras e con-
tinuidade da crise humanitria, o Tratado estabeleceu me-
tas como a realizao do plebiscito para a autonomia do
Sudo do Sul em 2011 e, em 2006, foi seguido pelo Acordo
de Paz de Darfur (2006). A partir de 2007, a UNAMID Ope-
rao Hbrida das Naes Unidas e da Unio Africana atua
em Darfur, estando ainda em operao. O fm da guerra
161
em Darfur foi anunciado em 2009 como resultado deste
tratado, mas como citado, permanecem inmeras instabi-
lidades no pas. Um dos exemplos destas instabilidades
a prpria permanncia de Bashir no poder, independente
das acusaes que pesam sobre ele em Haia.
Em Janeiro de 2011, a realizao do plebiscito na re-
gio do Sul levou vitria da proposta de separao por
quase unanimidade e, em Julho, o Sudo do Sul passou a
existir como uma nao soberana. Com isso, Omar Bashir
permaneceu como Presidente do Sudo e Salva Kiir pas-
sou a exercer o cargo de Presidente do Sudo do Sul com
Bashir reconhecendo a soberania deste novo Estado. O re-
conhecimento, porm, no signifcou a resoluo de crises
internas ou impediu a emergncia de novas tenses, com
destaque a duas questes sensveis: a produo e expor-
tao de petrleo e a defnio das fronteiras entre os dois
pases incluindo a regio de Abyei, cuja situao permane-
ce em aberto.
No que se refere ao petrleo o Sul controla 75% das
reservas do pas, mas as rotas de passagem para expor-
tao atravessam o territrio do Norte. Com a separao,
tornou-se necessrio que o Sul pagasse ao Norte pela uti-
lizao dos oleodutos, e no havia consenso sobre o preo
a ser pago. Isto levou suspenso da exportao de pe-
trleo no primeiro semestre de 2012 (o que eleva ainda
mais a instabilidade de um mercado energtico j voltil),
agravando a situao econmica do pas dependente em
sua quase totalidade dos recursos da venda deste bem. No
incio de Agosto 2012, foi fechado novo acordo que prev
o pagamento de cerca de U$ 25 ao Sul por barril trans-
portado. Sobre Abyei, a soberania do territrio pelo Norte
e pelo Sul envolve a redefnio das fronteiras do pas e
elementos tnicos e religiosos (e igualmente energticos
mesmo que a atual confgurao geogrfca prevista por
Haia tenha deslocado as fronteiras dos campos de petrleo
para no incluir Abyei). Apesar de pactos de cordialidade e
no agresso, e mesmo este recente acordo sobre o pre-
o a ser pago pelo transporte do petrleo, a situao do
Sudo no se coloca como perto de uma defnio at a
fnalizao deste texto em Agosto de 2012.
Apesar destas crises, no existiram movimentos de
interveno humanitria nesta regio do Sudo, ou outras
do continente africano que atravessaram (e atravessam) si-
tuaes similares, como realizado na Europa (ex-Iugoslvia
1992/1995 e Kosovo 1999). Alm disso, foram tmidos os pa-
cotes de ajuda ao continente, a fm de minimizar as crises
econmicas e sociais ao longo da dcada de 1990. A au-
sncia da comunidade internacional, suas lentas reaes
e o foco na atuao da ONU, UA e demais atores regionais
relaciona-se a consideraes geopolticas que foram domi-
nantes no imediato ps-1989 das naes do Norte.
Tais consideraes encontram-se na base dos fen-
menos citados no incio do item de perda de importncia
estratgica da frica na agenda internacional e sua margi-
162
nalizao. Neste sentido, observou-se o afastamento das
potncias tradicionais ocidentais, EUA e Europa, gerando
um vcuo de poder, a disseminao e aprofundamento
destas crises no continente. Independente do confito,
de sua extenso humanitria, havia uma baixa prioridade
estratgica a estes acontecimentos. Mesmo acontecimen-
tos como a Primavera rabe, cujo ciclo inicia-se em 2010,
detm razes nestas contradies de pases da frica (vide
Lbia e Tunsia, analisadas em 2.6C) e nas interaes com
o ocidente. Assim, esta marginalizao possui trs dimen-
ses, uma de carter negativo e outras duas positivas: a
negativa refere-se ao balano das crises aqui menciona-
das, e, as positivas, ao renascimento africano e entrada
de novos atores na frica, China, ndia e a recuperao da
presena do Brasil, analisados no prximo item.
B) O Renascimento Africano
Cunhada pelo ex-Presidente sul-africano Thabo Mbeki,
a expresso renascimento africano surgiu como representa-
tiva de um processo de recuperao gradual do continente a
ser empreendido por suas naes a partir do reconhecimen-
to de suas potencialidades e difculdades. Problemas socio-
econmicos, reconstruo interna, revitalizao econmica
e a retomada da autonomia nas relaes internacionais fa-
zem parte deste processo. Saraiva (2007, pp. 113-114) aponta
como elemento do processo de renascimento,
(...) o avano gradual dos processos de democratizao
dos regimes polticos e conteno dos confitos arma-
dos; crescimento econmico associado s performan-
ces macroeconmicas satisfatrias e aliceradas na res-
ponsabilidade fscal e preocupao social; elevao da
autoconfana das elites (...).
Trs dimenses podem ser analisadas como
exemplos do renascimento africano: a frica do Sul ps-
-Apartheid, o multilateralismo africano e as relaes ex-
trarregionais. Embora no exaustivos desta dinmica de
recuperao, estes elementos ajudam a melhor exempli-
fcar o processo em andamento a partir de suas principais
caractersticas analisadas abaixo brevemente.
No que se refere frica do Sul, o encerramento da
Guerra Fria representou o fm do regime de segregao
racial adotado em 1948 pelo Partido Nacional conhecido
163
como poltica do Apartheid. A represso contra o movi-
mento de resistncia negro foi sistemtica durante todo
o perodo de vigncia do regime, focada em partidos re-
presentativos como o Congresso Nacional Africano (CNA).
Alguns dos principais lderes da oposio como Nelson
Mandela foram condenados pelo regime segregacionista
priso perptua (1964). Criticada pela ONU desde os anos
1960, esta poltica gerou o isolamento do pas na comuni-
dade internacional e aes internas de represso poltica e
social que culminaram na dcada de 1980 com uma srie
de revoltas internas, que tiveram como ponto de partida a
revolta de Soweto em 1976 (quando ocorreu o massacre
de Soweto devido forte represso governamental). Du-
rante a vigncia do Apartheid, a nao esteve submetida a
embargos econmicos, excluso de competies esporti-
vas ofciais e sofria boicotes na arena cultural.
O peso deste isolamento global e regional (no con-
tinente a frica do Sul era vista com desconfana e como
fator de desequilbrio), do crescimento das revoltas inter-
nas, da transio do ps-Guerra Fria e da consolidao de
uma posio norte-americana antiapartheid trouxeram
um ponto de infexo ao regime de minoria branca. Como
indica Vizentini (2007), a ascenso de De Klerk presidn-
cia do pas deu incio a um processo de libertao de lde-
res da resistncia, incluindo a de Nelson Mandela em 1990.
A eliminao das restries ao funcionamento dos parti-
dos polticos, a reestruturao do CNA, as conversaes
de reconciliao nacional, a eliminao das polticas do
Apartheid e o fm do isolamento internacional represen-
tam passos desta reconstruo que, em 1993, levaram ao
acordo para a constituio provisria. Em 1993, Mandela e
De Klerk foram agraciados com o Prmio Nobel da Paz por
seus esforos na conduo do encerramento do Apartheid
de forma pacfca e pela busca da reconciliao nacional.
No ano seguinte, 1994, o CNA de Mandela obteve
uma vitria macia nas primeiras eleies no raciais (isto
, no segregadas e democrticas), instaurando o Governo
de Unidade Nacional. Enquanto isso, no campo externo, a
frica do Sul retornava ONU
98
. No poder at 1999, Mandela
conduziu os primeiros passos da transio e o renascimen-
to africano , em grande medida, o renascimento da frica
do Sul em meio ao seu processo de reestruturao interna,
redemocratizao e reconciliao que, como no conjunto
africano, caracterizado por avanos e retrocessos.
Em 1996, dentre os avanos, a nova Constituio
foi adotada, mas, ao mesmo tempo, o Partido Nacional
intensifcou sua oposio ao CNA, assim como cresceram
partidos ligados maioria negra
99
. Estes desafos foram
98 Em 1995, instalou-se a Comisso Para a Verdade e Reconciliao sob
responsabilidade de Desmond Tutu, visando investigar os crimes cometidos
contra a humanidade e abusos de direitos humanos durante o perodo de
1960 a 1993.
99 Em 2008, o Congresso do Povo (COPE) foi criado a partir de uma dissidncia
do CNA e cresce a infuncia de moderados da minoria branca igualmente.
164
combinados com o agravamento da situao de sade ge-
rada pela epidemia de HIV/Aids e a permanncia de uma
situao ainda de pobreza quase que generalizada entre a
maioria da populao negra.
O prximo governo a se deparar com este desafo
foi o de Thabo Mbeki que, aps a vitria nas eleies de
1999, e a reeleio em 2004, esteve frente do Executivo
sul-africano at 2008 quando renunciou devido perda de
apoio parlamentar. Na oportunidade pesaram sobre Mbeki
alegaes de que teria prejudicado o atual presidente Jacob
Zuma, acusando-o injustamente de corrupo. O processo
foi retirado em Abril de 2009 e Zuma assumiu a presidncia
em Maio de 2009. O prprio Mbeki foi acusado de corrup-
o durante o governo, mas igualmente inocentado.
Em um balano geral, o governo Mbeki conseguiu
consolidar o processo de recuperao econmica (incluin-
do a busca da diversifcao econmica e do incremento
das vantagens comparativas em setores como minerao)
e fortalecer a transio. Mais uma vez, preciso lembrar
que este no um processo linear, sendo caracterizado
pelo risco da recesso devido crise econmica mun-
dial e a permanncia de desigualdades no pas. Porm,
observaram-se progressos na reduo lenta, mas gradual
destas assimetrias, e conquistas no campo social como em
iniciativas de combate a Aids por meio de programas go-
vernamentais (antecedido por signifcativa vitria contra
companhias farmacuticas pelo acesso aos medicamen-
tos). Neste campo, a parceria bilateral com o Brasil e depois
trilateral no mbito do IBAS fundamental para a amplia-
o de programas de ajuda
100
. No campo externo, como
sustenta Kornegay (2006), Mbeki desenvolveu uma polti-
ca externa baseada no desenvolvimento e autonomia no
qual se destacam iniciativas globais e regionais. Em termos
globais, a frica do Sul teve papel ativo em 2001 quando
da realizao da Conferncia da ONU em Durban, e em
2002 sediou a Rio +10 em Johanesburgo (ver 5.1B).
Mbeki foi sucedido em 2009 pelo Presidente Jacob
Zuma (no cargo at a fnalizao deste texto em Agosto
de 2012 pelo CNA). No campo da poltica interna, Zuma
teve de enfrentar os desafos contnuos das agendas social
e econmica, a questo do crescimento, do desemprego
e modernizao, associada a rea de sade (HIV/Aids), po-
breza e educao so temas desafadores, permanecendo
uma situao de desigualdade forte no pas (que tem sido
enfrentada por polticas sistemticas mas de longo prazo).
No que se relaciona pauta externa, Zuma preservou
as linhas gerais do governo anterior. Alm do reforo do IBAS, a
frica do Sul ampliou a sua projeo regional e atuao nos or-
ganismos multilaterais do continente e globais. Depois de um
convite formal para integrar o grupo em 2010 realizado pelo
100 VISENTINI e PEREIRA, 2007 trazem anlises detalhadas sobre o processo de
transio sul-africana.
165
Presidente da China, a partir de 2011, tornou-se membro dos
BRICS, reforando seus laos com as demais naes emergen-
tes da aliana. Em 2010, a frica do Sul estabeleceu uma parce-
ria estratgica com a China igualmente. Globalmente, a frica
do Sul tambm faz parte de grupos negociadores na OMC
como o G-20 comercial, o NAMA-11 e o Africa Group (sobre as
negociaes da OMC e as clivagens Norte-Sul ver 5.3 A).
Com estas naes, compartilha a defesa de diversos
objetivos comuns na arena poltica, econmica e social em
torno das demandas de reforma e atualizao das organiza-
es internacionais multilaterais, desenvolvimento e recipro-
cidade (ver Captulo 4 para a anlise mais detalhada do IBAS
e dos BRICS). Neste perodo, a realizao da Copa do Mundo
de Futebol em 2010 foi considerada um marco do novo pa-
pel sul-africano, com a realizao de obras de infraestrutura de
porte signifcativo no pas. O evento teve resultados positivos
e, como as Olimpadas de Beijing em 2008 na China, demons-
traram o potencial e a capacidade das naes do Sul na re-
alizao de grandes eventos esportivos, antes concentrados
nas naes do norte (o que refora o simbolismo do termo
emergente e da mudana dos eixos do poder mundial).
No que se refere poltica regional, a reconciliao
interna estendeu-se aos vizinhos e ao desempenho de um
papel mais positivo e ativo no bi e multilateral, com desta-
que para as organizaes de carter comercial e poltico
como a SACU (Unio Aduaneira da frica Austral), SADC
(Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral) e
a Organizao da Unidade Africana (OUA). Estes esforos
multilaterais referem-se ao segundo pilar do renascimento
africano e no s a frica do Sul, mas outras naes desem-
penham papel importante em sua consolidao
101
.
Analisando estes arranjos, a SACU
102
composta por
Botsuana, Lesoto, Nambia, Suazilndia e frica do Sul,
cujas origens datam de 1910, atravessa um perodo de
aprofundamento. Este aprofundamento composto pela
intensifcao da promoo da integrao econmica e
do livre-comrcio, no qual se insere o Acordo Monet-
rio Multilateral (MMA). A SACU tem servido de base para
a negociao de acordos extracontinentais com outros
blocos como a UE e o Mercosul e parceiros individuais
como a China e a ndia. Alm da revitalizao da SACU,
em 1992 foi criada a SADC
103
composta por frica do Sul,
Botsuana, Lesoto, Nambia, Angola, Ilhas Maurcio, Mada-
gascar, Malaui, Moambique, Repblica Democrtica do
Congo, Tanznia, Zmbia e Zimbbue. A SADC engloba
objetivos comerciais e polticos.
101 Aqui somente so delineadas algumas iniciativas contemporneas, para
uma abordagem mais detalhada e anterior queda do Muro ver VISENTINI,
2010.
102 O continente abriga a Comunidade Econmica dos Estados da frica
Ocidental (ECOWAS) composta por treze pases desta regio como
Camares, Senegal, Gana, Guin, dentre outros, criada em 1975.
103 A SADC se origina a partir da SADCC (Conferncia para o Desenvolvimento
da frica Austral).
166
No campo poltico a iniciativa mais signifcativa foi o
estabelecimento da Unio Africana (UA) em 2003, a partir da
OUA de 1963. Tendo como modelo a integrao europeia,
a UA defne como objetivos a promoo da solidariedade,
cooperao, estabilidade, desenvolvimento e defesa intra-
-africanas. Desde sua criao, a UA vem ganhando em den-
sidade e efetividade diante das situaes de crise do conti-
nente, atuando diretamente em operaes de paz (com ou
sem auxlio da ONU) e no encaminhamento de negociaes
diplomticas. Neste sentido, representa a renovada afrma-
o da frica mesmo diante de um quadro de difculdades.
Pode-se indicar que um dos marcos deste processo e de
busca de autonomia foi a afrmao do princpio da no in-
diferena (discutido no item anterior) e a preocupao em
buscar solues concertadas entre os pases locais, com
uma postura de maior autonomia poltica diante dos pode-
res extrarregionais (que inclui a superao dos alinhamentos
dos anos 1990 e a incluso de demandas do continente na
agenda global e para os pases do Norte).
A longo prazo, a UA prev a integrao em nveis po-
lticos-econmicos-sociais e diplomticos, buscando uma
ao conjunta de seus pases membros para a resoluo
dos problemas comuns do continente. A fm de dar conta
destes objetivos, os 53 Estados membros
104
estabeleceram
104 Para a lista completa dos membros, o detalhamento desta estrutura e os
documentos ofciais ver http://www.africa-union.org.
uma estrutura institucional na qual se encontram previstos
a criao de um Parlamento Pan-Africano, um Conselho de
Paz e Segurana (PSC), um Conselho Econmico, Social e
Cultural, uma Corte de Justia, somadas Assembleia Ge-
ral e Comits Tcnicos. No campo econmico especifca-
mente, a proposta da criao do Banco Central, do Fundo
Monetrio e do Banco de Investimentos encontram-se na
agenda, assim como a Fora Africana.
Um dos projetos mais relevantes foi a Nova Aliana
para o Desenvolvimento da frica (NEPAD). Os propsitos
da aliana a longo prazo sintetizam os principais desafos
do continente em termos de segurana humana e estabi-
lidade, como o
estabelecimento da ordem civil e de mais governos de-
mocrticos; preveno e reduo de confito na regio
da frica subsaariana; maior respeito pelos direitos hu-
manos aumento dos investimentos em recursos huma-
nos nas reas da sade e educao; polticas direciona-
das diversifcao das economias africanas e aumento
de comrcio com o resto do mundo; medidas para per-
mitir a adoo de novas tecnologias na frica; combate
ao conjunto de doenas que afigem o continente, da
Aids malria (NEPAD, s/p).
Abrangentes, os alvos do NEPAD, associados
misso da UA foram considerados por alguns analistas em
descompasso com a realidade africana, alertando-se para
o risco de seu rpido esvaziamento em meio s difculda-
des e confitos descritos no incio deste item. Entretanto,
a nova unidade africana tem demonstrado sinais de cres-
167
cente assertividade, apesar de suas limitaes naturais
aplicadas a qualquer OIG. Dentre estes sinais, destacam-se
os esforos na pacifcao de confitos localizados no con-
tinente. Alm do patrocnio de reunies e conversaes
entre as partes envolvidas em confito a misso hbrida
UA-ONU para Darfur um exemplo dos desenvolvimen-
tos positivos associados a esta tomada de responsabilida-
de interna. A existncia de uma instituio africana para
lidar com problemas africanos percebida como uma rea-
lidade concreta das atuais relaes internas e externas do
continente, que se estende a suas parcerias internacionais.
Analisando estas parcerias, pode-se considerar que
um dos fenmenos mais complexos do continente africano
ao longo desta primeira dcada do sculo XXI refere-se ao
quadro de suas relaes extrarregionais. Este quadro com-
prova a superao da marginalizao da frica da dcada de
1990, como os potenciais de crescimento e desenvolvimen-
to locais associados implementao de novos projetos de
cooperao. De acordo com Visentini (2011), estas movimen-
taes extrarregionais na frica so parte do reordenamento
do poder global e refetem o dinamismo poltico econmico
da projeo das naes asiticas, em particular China e ndia.
As aes da China so baseadas no FOCAC, criado em 2000,
como examinado no item 2.4 C, que estabeleceu um frum
regular de contatos entre o pas e o continente africano. No
caso indiano, alm da atuao de empresas privadas, o Ban-
co EXIM tambm atua para o fnanciamento de projetos de
infraestrutura e incremento de comrcio.
O objetivo de ambas no continente africano (como
visto em 2.4C e D) a ampliao de mercados de expor-
tao para seus produtos e a acesso a bens como energia
e alimentos. Em contrapartida, esta projeo tem investi-
mentos e pacotes de ajuda aos pases locais, com a rea-
lizao de obras de infraestrutura locais e baixa cobrana
poltica em temas sensveis como direitos humanos e cor-
rupo. Esta ltima dimenso ponto bastante sensvel
para o Ocidente e mesmo no quadro das relaes inter-
nacionais multilaterais em geral, medida que envolve
tambm a ONU e as questes humanitrias na regio. Da
mesma forma, permanece em aberto agendas relativas
verifcao da utilizao de recursos e a continuidade dos
projetos devido a problemas polticos internos como cor-
rupo e estabilidade dos regimes, alm da ampla agenda
social pendente. Trata-se de um difcil equilbrio entre a aju-
da e as condicionalidades, caractersticas das relaes com
o Ocidente, mas que se encontram praticamente ausentes
nestas novas modalidades de parceria. No geral, existem
ainda fragilidades estruturais na frica que demandam
ateno, inclusive para que estas oportunidades possam
ser mais bem aproveitadas pelos pases locais, internalizan-
do de forma sustentvel a agenda de autonomia externa,
os projetos em andamento e o desenvolvimento poltico-
-social e econmico.
Adicionalmente, permanece a discusso sobre o ca-
rter desta presena sino-indiana na frica, e que se revela
nas crticas dos EUA e Europa a estas naes, sintetizadas
168
na fala da Secretria de Estado Hillary Clinton de 2011 so-
bre o imperialismo chins e os riscos da recolonizao do
continente (CLINTON, 2011). Com isso, a sia no seria um
parceiro estratgico deste desenvolvimento, mas um novo
polo imperialista como indica a anlise de Visentini (2011)
sobre estas crticas. Neste sentido, observando estas aes
sino-indianas, mas, igualmente a dos EUA nesta ltima d-
cada e a recuperao da presena brasileira na frica po-
de-se sugerir que este movimento sempre dialtico, ou
seja, a ajuda ao desenvolvimento no pode ser descolada
de agendas poltico-estratgicas de todos os envolvidos, e
consiste em uma tendncia conhecida da poltica interna-
cional. Como j citado, a cooperao, sela ela Norte-Sul ou
Sul-Sul no pressupe eliminao de confitos, competi-
o ou harmonia de interesses, mas a estruturao do rela-
cionamento de forma que os parceiros envolvidos possam
ser benefciados em suas interaes e que as divergncias
ocorram dentro de limites conhecidos.
A percepo de que os avanos sino-indianos na
frica eram signifcativos, principalmente os chineses, le-
varam os EUA a iniciar, a partir de 2000, uma lenta recupe-
rao de sua poltica na frica. No fnal da administrao
Clinton foi criado o AGOA (African Growth and Opportunity
Act) que visava estabelecer uma parceria econmica en-
tre os EUA e a frica, oferecendo condies preferenciais
de acesso aos pases do continente ao mercado norte-
-americano. Apesar de lanado por Clinton, o AGOA so-
mente ganhou densidade com o governo de Bush flho,
com a ampliao dos recursos fnanceiros destinados a
este projeto. Alm disso, no primeiro mandato de Bush fo-
ram estabelecidas parcerias de combate ao terrorismo no
continente, visando a conteno do surgimento de santu-
rios para grupos fundamentalistas (em 1998, o Sudo fora
bombardeado unilateralmente pelos norte-americanos,
assim como Afeganisto devido a atentados a Embaixadas
dos EUA no continente).
J no segundo mandato, as temticas africanas pas-
saram a ser enquadradas no tema da diplomacia transfor-
macional, tendo como objetivo a mudana de regime por
meio de incentivos poltico-econmicos. Programas de aju-
da relacionados ao combate fome, segurana alimentar,
desenvolvimento sustentvel, empoderamento feminino
e cooperao na rea de sade (combate malria, pro-
jetos para preveno e tratamento de pacientes com HIV/
Aids, epidemias em geral) ganharam cada vez mais espao
na agenda. A estes discursos e prticas humanitrias, porm,
agregam-se signifcativas dimenses estratgicas: ainda a
baixa interveno em crises concretas (como visto no caso
do Sudo), preservando a preferncia pela ao da ONU e
uma reao geopoltica aos avanos da China, da ndia e do
Brasil no Atlntico Sul e na frica (tanto individualmente e
multilateralmente via IBAS, G20 comercial e BRICS).
Esta reao, que conta com um componente mili-
tar, refere-se ao reposicionamento estratgico dos EUA na
169
regio da Amrica do Sul-frica-sia, com a reativao da
Quarta Frota do Atlntico Sul e a criao do USAFRICOM
em 2007. Estas propostas de militarizao do Atlntico Sul
chocam-se com a ZOPACAS e Acordos como o de Pelin-
daba (1996), que visam a desmilitarizao e desnucleariza-
o deste espao geogrfco. A questo energtica um
dos elementos adicionais que sustentam estas opes,
uma vez que a regio possui reservas de gs e petrleo
signifcativas. E, no caso, a frica, atualmente, contribui em
20% para a matriz energtica dos EUA, segundo dados de
2012. Existe, portanto, uma abrangente corrida por estes
recursos naturais que incluem no caso do Atlntico Sul o
prprio Brasil e as reservas do pr-sal como discutido em
3.3 e 3.4.
Esta reao norte-americana manteve-se na admi-
nistrao Obama. Como discutido em 2.1, inicialmente o
Presidente recm-empossado realizou movimentos diplo-
mticos de aproximao com a frica e o Oriente Mdio
(2.6), tendo como objetivos a reconciliao com o mundo
muulmano e a promoo da democracia. Este compro-
misso, porm, demonstrou-se mais retrico do que prtico,
preservando, em certa medida, o vcuo de infuncia nor-
te-americana em diversas destas regies e a estagnao de
processos. Neste vcuo, a China, a ndia e o Brasil continu-
aram desenvolvendo seus esforos de parcerias extrarre-
gionais. Em termos de poltica interna, estas duas regies
continuaram enfrentando crises polticas e econmicas
que se tornaram uma das razes da ecloso da Primavera
rabe a partir de 2010.
Diante destes acontecimentos, em 2011 o Presiden-
te Obama acenou com o projeto de um Plano Marshall
Africano (o mesmo termo, segundo Visentini, foi associado
s iniciativas chinesas em suas origens) na forma da Ini-
ciativa de Parceria em Comrcio e Investimentos para o
Oriente Mdio e Norte da frica (esta atuao e as demais
norte-americanas na Primavera rabe so analisadas em
2.6C). No ano de 2012, adicionalmente, o AGOA ampliou
ainda mais seus investimentos, focando em obras de infra-
estrutura, setor tradicionalmente pela China no continente.
Alm disso, os EUA intensifcaram esforos de cooperao
trilateral na frica, incluindo o Brasil, desenvolvendo proje-
tos conjuntos em reas como sade e produo de etanol.
Neste sentido, preciso destacar que as relaes
Brasil-frica apresentaram signifcativo adensamento com
a retomada das aes no continente pela diplomacia bra-
sileira do governo Lula em diante (o que refora a parce-
ria atlntica com o continente como indica Saraiva, 2012).
Como citado no 3.3, o Presidente Lula defniu a retoma-
da desta parceria como uma obrigao e a reconstruo
e aprofundamento dos laos culturais, sociais, polticos e
econmicos com o continente tem sido uma realidade
bastante presente na ltima dcada. Apesar do Brasil no
poder competir em recursos e investimentos diretos na
mesma proporo que China, ndia e EUA, a cooperao
170
tcnica e iniciativas multilaterais vm se desenvolvendo de
forma sustentada (ver 4.1C).
A ao dos emergentes na frica, a reao dos EUA,
mas principalmente, a busca da autonomia pelo continen-
te e suas naes, ainda que de forma desigual e assimtri-
ca indicam a superao do cenrio de marginalizao do
ps-Guerra Fria. A ecloso da Primavera rabe em alguns
pases da regio, a continuidade das encruzilhadas huma-
nitrias, os problemas sociais e econmicos, a recuperao
econmica e o desenvolvimento sustentvel so compo-
nentes desta realidade complexa, e demonstram no s os
problemas, mas a vitalidade presente neste espao geopo-
ltico, situao que se estende ao Oriente Mdio e a sia
Central
105
.

105 A revista Foreign Policy anualmente publica o ndice de Estados falidos,
elaborado pela revista com o auxlio do Fund For Peace, uma organizao
privada. Segundo esta avaliao, a maioria dos Estados falidos ainda se encontra
neste arco frica, Oriente Mdio e sia Central. Em 2012, o ndice encontra-se
na sua oitava edio e pode ser acessado em: http:// www.foreignpolicy.com/
failed_states_index_2012_interactive. Acesso em 10/08/2012.
2.6 O Oriente Mdio e a sia Central
Historicamente, a regio do Oriente Mdio e da sia
Central
106
revela-se uma das mais complexas das relaes
internacionais. Tal realidade tornou-se ainda mais intensa
a partir do fm da Guerra Fria em 1989, observando-se um
real processo de acelerao de tendncias polticas, eco-
nmicas e estratgicas no sculo XXI. Correspondendo
GWT, aos dilemas recorrentes do processo de paz Israel/Pa-
lestina, da insero do Ir no cenrio regional, mudana
geopoltica da sia Central e Primavera rabe, esta acele-
rao traz inmeros desafos estabilidade local e global,
demonstrando a existncia de um futuro incerto, em cons-
truo, para toda a regio.
A) O Processo de Paz Israel/Palestina
O envolvimento das potncias ocidentais na regio
do Oriente Mdio data dos sculos XIX e XX como parte
do processo de expanso imperial russo, britnico e fran-
106 De acordo com Visentini (2012, p. 15), o Oriente Mdio e a sia Central possuem
uma populao de maioria rabe e/ou muulmana, composta pelas sub-regies
do Oriente Mdio (Machrek), o norte da frica (Magreb) e a sia Central. Esta
zona representa uma zona de origem e confuncia das trs grandes religies
monotestas, judaica, crist e muulmana. Alm desta confuncia religiosa,
existe a geogrfca, dos continentes europeu, africano e asitico.
171
cs, redesenhando o mapa local a partir do declnio do
Imprio Turco Otomano. Esta presena europeia, a partir
do encerramento da Segunda Guerra Mundial e do pro-
cesso de descolonizao dos anos 1960 e 1970, passou a
ser contrabalanada pela norte-americana, consolidando a
posio dos EUA como principal poder externo no Oriente
Mdio
107
. As iniciativas autnomas da regio como o Mo-
vimento dos No Alinhados, o Nacionalismo rabe, o Ter-
ceiro Mundismo, o cartel petrolfero da OPEP e a revoluo
Iraniana de 1979 so outros componentes deste quadro
complexo que, com o fm da Guerra Fria, oscila entre ten-
dncias de progresso e profunda fragmentao.
No que se refere aos progressos, a dcada de 1990
foi palco de um dos mais relevantes desenvolvimentos
do processo de paz Israel e Palestina, com a assinatura e
aplicao dos Acordos de Oslo. Em termos de fragmenta-
o, a Operao Tempestade do Deserto e a continuidade
das crises iraquianas, representam o aumento da presen-
a militar dos EUA na regio, depois da retrica otimista
da nova ordem mundial. Da mesma forma, os Acordos de
Oslo sofrem uma inverso de seu signo positivo mesmo
antes de 11/09/2001.
107 Os pases que compem este conjunto do Oriente Mdio so Ir, Iraque,
Israel (e os territrios palestinos), Jordnia, Kuwait, Lbano, Sria, Om,
Turquia, Imen, Om, Catar, Egito, Emirados rabes Unidos, Bahrein,
Turquia e Arbia Saudita.
Analisando especifcamente esta triangulao
processo de paz, EUA, mundo rabe, o ponto de partida
, como mencionado, os Acordos de Oslo e a Operao
Tempestade do Deserto. Segundo Visentini (2012), ambos
acontecimentos encontram-se relacionados ao fm da
Guerra Fria e ao descongelamento dos confitos regionais,
que revelaram a fragilidade estrutural das monarquias ra-
bes produtoras de petrleo, ao risco do avano do islamis-
mo a partir do Ir e das pretenses regionais de Saddam
Hussein ps-confito com este mesmo Ir (1980/1988) e
os custos da instabilidade regional para os EUA. Tais cus-
tos relacionavam-se no s a questes econmicas, mas
polticas relativas ao apoio a Israel, ao vcuo sovitico,
dependncia do petrleo do Golfo e as possibilidades de
penetrao norte-americana na sia Central.
No perodo aps a operao Tempestade do Deser-
to, em uma tentativa de reenquadrar estes desenvolvimen-
tos estratgicos e impulsionar a construo de um novo
cenrio geopoltico na regio, os EUA buscaram reequili-
brar suas polticas locais a partir de um diferenciado pro-
cesso de paz Israel/Palestina, que favorecesse sua posio
diante dos pases rabes e estabilizasse a regio o que faci-
litaria a explorao dos seus recursos energticos. Visentini
indica que esta ao tambm correspondia a uma realida-
de de desgaste regional, em particular de Israel e Palestina.
Desde a criao do Estado de Israel em 1948, na se-
quncia da Guerra rabe-Israelense, e a no implementa-
172
o da resoluo 181 da ONU de 1947 que previa a criao
dos dois Estados, judeu e palestino, a regio viveu convulsio-
nada por guerras. Travadas entre Israel e o mundo rabe, estas
guerras levaram expanso territorial de Israel por regies do
Lbano, da Sria, do Egito e da Jordnia, e reas que correspon-
deriam ao Estado palestino. A Guerra dos Seis Dias (1967) e a
Guerra do Yom Kippur (1973) foram alguns destes confitos,
assim como a do Lbano em 1982, a do Ir-Iraque (1980/1988)
e a do Afeganisto (1979/1988) no mbito regional (sem dei-
xar de mencionar a Revoluo Iraniana de 1979).
No caso especfco de Israel e do mundo rabe, os
embates dos anos 1960 e 1970 resultaram em elevados
custos humanos, econmicos e estratgicos ao longo do
tempo. Globalmente, as crises do petrleo de 1973 e 1979
tambm se inter-relacionam com este quadro de instabili-
dade que ganhou novas dinmicas com o ps-Guerra Fria.
Para Israel, o desgaste derivava da elevada mobilizao
militar da sociedade e de seu cansao diante de dcadas de
confito, que permitiram o surgimento de uma postura mo-
derada pr-negociao ao lado de um movimento de paz. No
caso da Palestina, observa-se quadro similar: o esgotamento
da capacidade ofensiva da OLP
108
e sua corrente poltica Fa-
108 Criada em 1969, a OLP visava a criao do Estado Palestino por meios
militares, a destruio de Israel e tinha no Fatah sua principal fora poltica.
Com o prosseguimento do confito com Israel e as limitaes desta estratgia
abandonou as atividades militares em busca de uma insero poltica.
tah e o respectivo crescimento dos radicais do Hamas, diante
da prolongada crise com Israel e a ausncia de conquistas da
OLP/Fatah. Havia uma razovel convergncia de interesses
entre os principais atores que seriam envolvidos na negocia-
o devido aos desgastes mencionados e a inter-relacionada
tentativa de manter poder com menores perdas.
Em 1991, os primeiros passos deste processo foram
dados por George Bush pai com a Conferncia de Paz de
Madri, que deu incio a estas conversaes sob esta nova
lgica, seguindo uma srie de encontros diplomticos
abertos e secretos para a formulao dos novos planos de
ao (os encontros secretos tiveram lugar na Noruega). Em
Setembro de 1993 j sob o comando da administrao de
Bill Clinton, os Acordos de Oslo foram anunciados, seguin-
do sua implementao. Alm de Bush pai e Clinton do lado
norte-americano, as decises polticas por parte de Israel e
Palestina couberam, respectivamente, ao Primeiro-ministro
Ytzhak Rabin (Partido Trabalhista
109
) e Yasser Arafat (Shimon
109 O quadro partidrio israelense tendeu a se polarizar entre o Partido
Trabalhista e do Partido Likud. Nas ltimas duas dcadas, partidos de menor
porte ligados aos ortodoxos judeus tem desempenhado o fel da balana da
formao dos governos pela conquista de cadeiras no Knesset (Parlamento
Israelense). Em 2005, uma dissidncia do Likud liderada pelo ento Primeiro-
ministro Ariel Sharon criou o Kadima, tentando avanar no quadro poltico
do pas. Alm deste termo de 1992 a 1995, Rabin j havia exercido o cargo
de Primeiro-ministro de 1974 a 1977, Ministro de Defesa de 1985 a 1990, e
um dos principais responsveis pela vitria de 1967 na Guerra dos Seis Dias
como Chefe do Estado Maior do Exrcito.
173
Peres, Ministro das Relaes Exteriores de Israel igualmente
desempenhou papel relevante).
Em retrospecto, estes acordos foram considerados o
mais importante avano diplomtico no processo de paz
envolvendo Israel e o Mundo rabe desde as negociaes
entre Israel e Egito, que culminaram em 1979 nos acordos
de paz de Camp David. Em 1994, os Acordos de Oslo leva-
ram Rabin, Arafat e Shimon Peres a ganhar o Prmio No-
bel da Paz. De acordo com Oslo, israelenses e palestinos
reconheciam-se mutuamente, prevendo-se um cronogra-
ma para a devoluo dos territrios ocupados por Israel
na Cisjordnia e na Faixa de Gaza e a gradual consolidao
de regies palestinas como reas autnomas controladas
pelas lideranas da Autoridade Nacional Palestina (ANP).
Estabeleceu-se que estas zonas autnomas conviveriam
com outras de administrao mista, construindo-se nesta
etapa de transio o embrio do futuro Estado palestino.
A frmula de Oslo sustentava-se na equao paz
pela terra. Israel, a partir da devoluo dos territrios ocu-
pados e o consequente retorno a suas fronteiras originais,
permitiria a criao de um Estado Palestino. Por sua vez, os
palestinos reconheceriam o direito existncia do Estado
de Israel, estabelecendo uma relao de coexistncia. A
coexistncia englobaria a relao entre israelenses e pales-
tinos, e a de Israel com todo mundo rabe, consistindo-se
em uma soluo vivel e aceita por moderados de ambas
as partes. Em 1994, Israel e Jordnia assinaram um acordo
de paz com o reconhecimento diplomtico de ambas as
partes. No ano seguinte, 1995, mais territrios da Cisjord-
nia controlados por Israel passaram ao controle da ANP. Os
prximos objetivos de negociao eram focados nas ne-
gociaes com Lbano e Sria por conta de territrios ocu-
pados por Israel (as Fazendas de Shebaa e as Colinas de
Gol respectivamente).
Liderada por Arafat, desde 1993 a ANP vinha estabe-
lecendo um razovel controle sobre os territrios que ha-
viam sido colocados sob sua responsabilidade, contando
com signifcativa ajuda externa fnanceira dos EUA e da UE.
A construo de uma infraestrutura de servios de sade,
educao e segurana interna era resultado desta ajuda,
como de um esforo concentrado de solidifcao da ca-
pacidade e autonomia da ANP. A este arcabouo governa-
mental somava-se um similar de governana social, com
incremento da participao popular, desenvolvimento de
uma mdia independente e representao democrtica.
Redefnia-se, sob os termos de equilbrio e tolerncia m-
tua, a convivncia com Israel. Parecia consolidar-se, se no
uma era de paz na regio, pelo menos de estabilidade.
Em termos realistas, a situao permanecia instvel
devido a algumas contradies e problemas pendentes de
Oslo I e II e presso dos grupos radicais de ambos os la-
dos. No que se refere s contradies e problemas, um dos
mais signifcativos foi a falta de continuidade geogrfca
entre as partes que compunham o futuro Estado palestino
174
e que se encontravam sob a administrao da ANP. Entre
estas partes, a presena militar israelense mantinha-se, o
que difcultava a unidade poltica palestina como um terri-
trio contguo, com a ANP funcionando como autoridade
central de diversos enclaves.
Para Israel, esta era uma forma de manter controle
militar sobre este espao, enfraquecer relativamente a es-
trutura deste Estado em construo, ao mesmo tempo em
que transferia a responsabilidade (e o custo econmico e
militar) de zonas crticas de segurana ANP. Esta questo
relacionava-se diretamente soberania do Estado pales-
tino em formao, levantando a seguinte indagao: os
territrios devolvidos poderiam, efetivamente, compor um
Estado soberano a mdio prazo ou seriam mantidos sob o
signo da autonomia nos moldes da ANP? Este dilema fazia
parte de uma agenda pendente desde as conversaes de
Madri que haviam sido colocadas de lado a fm de avanar
as negociaes que resultaram em Oslo: o status de Jeru-
salm, o retorno dos refugiados palestinos e a retirada dos
assentamentos israelenses dos territrios ocupados. O ob-
jetivo dos negociadores era voltar mesa de discusses
na medida em que a aplicao inicial de Oslo caminhasse
com sucesso, o que facilitaria, em tese, novos saltos quali-
tativos diplomticos.
Esta dinmica j havia sido aplicada em negociaes
como as de Camp David em 1979 e mesmo na passagem de
Oslo I a II, e o desenvolvimento de 1993 a 1995 com a solidez
do embrio do Estado palestino via ANP e a conciliao com
Israel liderada por Arafat e Rabin provava sua relevncia. O en-
caminhamento do processo, entretanto, desagradava radicais
ortodoxos em Israel que acusavam o governo de concesses
excessivas, ofereciam oposio retirada dos assentamentos
e alegavam que os acordos no haviam elevado a segurana
do pas, pois os atentados continuavam (desmerecendo o fato
de que haviam diminudo consideravelmente e os territrios
palestinos alcanavam situao de normalidade). Em termos
palestinos, Arafat sofria acusaes similares dos radicais do
Hamas que contavam cada vez mais com a ajuda do grupo
libans Hezbollah (Partido de Deus, criado aps a invaso do
Lbano por Israel em 1982, composto por fundamentalistas
islmicos), associadas a suspeitas de corrupo de desvios de
recursos de ajuda humanitria.
Quase no fnal de 1995, em Novembro, estas foras
radicais conseguiriam sua primeira vitria no que marca
o comeo do retrocesso do processo de paz e o retorno
de uma postura conservadora em Israel que exacerbaria
as contradies de Oslo e as palestinas: o assassinato do
Primeiro-ministro Rabin e a subsequente eleio de Ben-
jamin Nethanyahu (Bibi) em Israel e a continuidade dos
atentados suicidas. Frente a estes acontecimentos que co-
locavam em risco o processo de paz, os EUA, ainda sob a
administrao de Clinton, pressionaram Bibi e Arafat a no
abandonarem as negociaes, em um padro que se repe-
tiu de 1996 a 2000. A ascenso de Bibi ao poder deu-se em
175
um cenrio de extrema diviso na sociedade israelense,
uma vez que sua eleio deu-se por uma margem mni-
ma sob Shimon Peres. Por sua vez, na ANP, Arafat e o Fatah
sagraram-se vitoriosos em eleies consideradas democr-
ticas pela comunidade internacional demonstrando a soli-
dez do encaminhamento do processo palestino ps-Oslo.
De 1996 a 1998, Bibi e Arafat negociaram, a partir da
mediao dos EUA, o Acordo de Wye Plantation. Assinado
em 1998, sob fortes crticas de suas bases domsticas, o
Acordo estabelecia que as foras de segurana palestinas
intensifcaram a represso ao terrorismo, enquanto have-
ria a retirada israelense de 11% do territrio da Cisjordnia.
Os avanos foram poucos, crescendo a oposio interna
em Israel a uma nova rodada de negociaes e mesmo a
continuidade de aplicao dos acordos. Mesmo assim, em
1999/2000, Clinton novamente convocou os lderes a ne-
gociar, Arafat ainda pelo lado palestino e Ehud Barak do
Partido Trabalhista pelo lado de Israel.
Estes encontros Clinton/Barak/Arafat realizados simbo-
licamente em Camp David aconteceram em um momento
de crise e fraqueza de ambos governantes. Apesar de ter ga-
nhado a eleio com um discurso pr-segurana, Barak conti-
nuava sob presso dos conservadores que, liderados por Ariel
Sharon, intensifcavam sua postura antinegociaes. O ponto
mais grave do perodo, que encerra a fase Oslo, ocorre por in-
termdio de Ariel Sharon que, em Setembro de 2000, realiza
uma visita Esplanada das Mesquitas em Jerusalm, territrio
considerado sagrado tambm pelos muulmanos. Conside-
rada provocativa, esta visita marca o incio da Segunda Inti-
fada (a primeira datava de 1987) nos territrios palestinos e
da intensifcao de ataques contra Israel. Em meio escala
de violncia, Sharon sagra-se vencedor das eleies seguin-
tes, assumindo o posto de Primeiro-ministro, que exerceria at
2006 quando afastado por problemas de sade (encontra-
-se em coma at a fnalizao deste texto em Agosto de 2012)
e sucedido por Ehud Olmert
110
.
Em 2001, a somatria da ascenso de Sharon ao go-
verno em Israel, de George W. Bush nos EUA e dos atenta-
dos de 11/09 inserem o processo de paz em uma lgica
de retrocesso e agresso (um dos argumentos da Al-Qaeda
apresentados a posteriore para 11/09 foi a defesa do Estado
Palestino, ao lado das conhecidas motivaes de retirada
das tropas dos EUA dos territrios sagrados). A GWT norte-
-americana e o apoio incondicional dos falces a Sharon
permite, sob a justifcativa da segurana, aes unilaterais
de Israel que minam as possibilidades de negociao e
iniciam uma sistemtica destruio do embrio do Estado
Palestino sob a liderana da ANP. Em 2002, o Exrcito israe-
110 Alm de fundador do novo partido Kadima, Sharon esteve nas origens da
criao do Likud e tornou-se uma das fguras mais conhecidas da poltica
israelense por seu radicalismo e militarismo. Sobre ele pesam diversas
acusaes de massacres de civis palestinos em operaes militares sob sua
liderana (Qybia, 1953, Sabra e Shatila, 1982).
176
lense avanou sobre os territrios palestinos em uma ao
de reocupao em uma ofensiva chamada de Muro Prote-
tor (paradoxalmente, em Jenin, Sharon ordenou a retirada
de colonos israelenses). Um dos episdios mais marcantes
desta ao, alm da macia campanha militar em territ-
rios palestinos visando destruir a infraestrutura de apoio
aos terroristas do Hamas apoiados pelo Ir e Hezbollah, foi
o cerco a Ramallah e a priso domiciliar de Arafat. Alm do
Hamas, outros grupos insurgentes (defnidos como terro-
ristas) so a Jihad Islmica Palestina e a Brigada dos Mrti-
res de Al-Aqsa (ala radical do Fatah).
Com a sade bastante debilitada (viria a falecer em No-
vembro de 2004), Arafat foi alvo de uma srie de acusaes
polticas de corrupo e desvios de recursos da ANP por parte
do Ocidente (os EUA voltaram a inclu-lo na lista de patrocina-
dor do terrorismo sob a alegao de que estaria patrocinando
o Hamas) e desconstrudo como interlocutor vivel e legtimo
em futuras negociaes. Do ponto de vista interno, a ANP per-
dia autoridade diante de seus cidados, incapaz de reagir
ofensiva israelense, o que permitiu o crescimento do Hamas.
Arafat era responsabilizado pela ofensiva e pelos atentados,
mas j sem capacidade poltica de reagir a ambas as situaes,
o que gerou um vcuo de poder na liderana palestina. Esta
liderana vem sendo exercida desde 2003 por Mahmoud Ab-
bas, inicialmente como Primeiro-ministro da ANP, e a partir de
2005 como seu Presidente, mas que no conta com o mesmo
apoio e visibilidade que Arafat.
Ainda que justifcada por uma motivao aparente-
mente conjuntural, o aumento dos atentados contra Israel,
esta ofensiva fazia parte de uma estratgia de longo prazo
de Sharon e dos grupos mais conservadores do pas, con-
trrios s polticas de Oslo (em detrimento da frmula terra
pela paz e coexistncia poltica, a opo pela destruio
sistemtica do inimigo). O objetivo era abrangente no sen-
tido de deslegitimar as propostas de paz, as conquistas do
acordo e remilitarizar o confito, seguindo a lgica da pre-
veno e da defesa ofensiva que contava com incondicio-
nal apoio dos EUA. Diante da GWT e da futura invaso do
Iraque, o processo de paz no Oriente Mdio foi englobado
pelas vises neocons de mudana do mapa da regio pelas
intervenes, das quais passaram a fazer parte as aes de
Sharon. Retoricamente, visitas de enviados especiais como
George Tennet, Paulo Mitchell e Anthony Zinni, afrmavam
a prioridade da construo do Estado Palestino, em clara
contradio lgica militar.
Como resultado, alm da reocupao dos territrios,
houve a acelerao dos assentamentos de colonos judeus
em zonas de disputa diplomtica e a construo do Muro
Protetor real, separando Israel da Cisjordnia, isolando os
territrios palestinos
111
. Deve-se destacar que esta ofensi-
111 A contrapartida dos EUA foi o seu Muro de Proteo na fronteira com o
Mxico para barrar a entrada de imigrantes ilegais.
177
va foi ainda acompanhada, em 2002, por duas propostas
alternativas de negociao, o que evidencia a prevalncia
do fator militar sobre o diplomtico na medida em que
ambas no foram consideradas vlidas por Sharon: o Pla-
no de Paz Saudita e a Resoluo 1397 do CS da ONU, cujo
ncleo reside na criao do Estado Palestino, a devoluo
dos territrios ocupados e o reconhecimento de Israel pelo
mundo rabe. Em resposta ofensiva, a ONU apresentou
as resolues 1402 e 1403 que pediam a retirada israelense
e o questionavam a situao humanitria, igualmente sem
repercusso positiva, como iniciativas da UE de envio de
observadores regio.
Associada subsequente operao dos EUA no Ira-
que e a continuidade da Guerra no Afeganisto, a ao israe-
lense teve um efeito desestabilizador signifcativo no Orien-
te Mdio. Tal efeito estendeu-se dinmica das relaes
intrarregionais colocando em xeque pases moderados do
mundo rabe como Egito e Jordnia com os quais Israel de-
tm relaes diplomticas, favorecendo o radicalismo. No L-
bano e na Sria, tambm houve o aumento de infuncia dos
fundamentalistas, como a intensifcao de tenses com
Israel e EUA. No mbito do projeto neoconservador norte-
-americano, deve-se lembrar de que a Sria assim como Ir
eram considerados alvos de futuras intervenes, o que no
se concretizou devido crise do Iraque. No caso do Lbano,
em 2006, Israel, j sob o comando de Olmert, efetuaria uma
operao militar de resultados discutveis militarmente a fm
de barrar o avano do Hezbollah nas fronteiras, criando mais
um foco de instabilidade. Em termos globais, a exploso
dos preos do petrleo foi um dos outros subprodutos dos
acontecimentos deste perodo.
No ano de 2003, este aprofundamento de instabilida-
des foi acompanhado por uma nova proposta de paz dos
EUA para o Oriente Mdio, que retomava, em meio a uma
situao crtica, o projeto de criao do Estado Palestino. Co-
nhecida como Mapa da Estrada (Road Map), esta proposta
era embasada na viso neocon de levar a democracia ao
Oriente Mdio por meio do processo de mudana de regi-
me empreendido por operaes militares e tentava recupe-
rar, no caso palestino-israelense, a iniciativa diplomtica dos
EUA. Tal projeto resulta de esforos conjuntos do Quarteto
de Madri (EUA, UE, Rssia e ONU), estabelecido em 2002,
que tentava retomar o dilogo regional. Como parte desta
ofensiva, o ento Secretrio de Estado Powell e a Assessora
de Segurana Nacional visitaram a regio.
Segundo o cronograma original do Mapa da Estrada
previsto para 2003, entre os meses de Janeiro a Junho, te-
riam como prioridade a obteno de um cessar-fogo entre
as partes: enquanto a ANP se comprometeria a coibir os
ataques terroristas, denunciando o terrorismo radical e eli-
minando suas faces, e a reformar seu sistema de gover-
nana (eleies livres, nova constituio), Israel se retiraria
dos territrios reocupados em 2000 e reverteria a coloniza-
o judaica. Atingidos estes objetivos, de Junho a Dezem-
178
bro seriam intensifcadas as negociaes polticas para que
em 2004/2005 se realizasse uma Conferncia de Paz entre
Israel e os pases rabes e se lanasse o Estado Palestino.
A despeito de alcanar trguas ocasionais e a reti-
rada de alguns assentamentos judeus, o Mapa da Estrada
no atingiu seus objetivos. Desde sua origem, a viabilida-
de e a legitimidade do processo surgiram como questio-
nveis, uma vez que suas negociaes continuaram sen-
do acompanhadas pela ofensiva israelense e dos EUA (a
Guerra do Iraque inicia em Maro de 2003). Tambm era
duvidosa a possibilidade de que a ANP teria de retomar
suas iniciativas, principalmente frente ao Hamas, depois do
processo de desconstruo iniciado em 2000. Abbas no
detinha fora poltica para agir, e as foras polticas associa-
das ao Hamas no eram reconhecidas como interlocutores
pelo Ocidente mesmo ganhando eleies democrticas
nos territrios palestinos. As lideranas polticas do Hamas,
igualmente ao subirem ao poder, no demonstravam in-
teno de negociar ao anunciar que no reconheceriam o
Estado de Israel ou abandonariam a luta armada. No Lba-
no, o Hezbollah alcanava sucessos eleitorais, mas o pas se
manteve razoavelmente estvel at 2006 quando ocorre-
ram ataques israelenses a seu territrio.
Estes impasses somente se acentuaram de 2003 a
2008, atrelados ao aumento da violncia e ao insucesso
relativo das operaes militares dos EUA. Como menciona-
do, Israel em 2006 aumentou o potencial de violncia local
com ataques ao Lbano para conter o que se defniu como
apoio do Hezbollah ao Hamas, tambm elevando sua ret-
rica contra o Ir que, desde 2005, era governado por Moha-
madd Ahmadinejad. A ascenso de Ahmadinejad ao poder
representa o endurecimento da poltica iraniana diante das
presses de sua crise interna como dos avanos dos EUA
na regio, o que levou a acelerao do programa nuclear
do pas e ao aumento das crticas a Israel, em declaraes
polmicas do novo presidente sobre o Holocausto.
As ofensivas israelenses, em particular no mandato
de Olmert, so representativas de um debate poltico inter-
no, no qual cresce a infuncia das foras conservadoras e
ortodoxas e das aes de Sharon com a criao do Kadima.
Figuras como Tipzi Livni, a volta de Bibi ao poder em 2009
(cargo que ocupa at a fnalizao deste texto em Agos-
to de 2012) representam esta linha dura e a necessidade
de dar respostas populao. As incurses recentes de
2007/2008 correspondem a uma tentativa de marcar posi-
o diante dos EUA, cuja poltica no fnal do governo Bush
caminhava a uma maior moderao e diante da eleio
presidencial e a possvel vitria de Barack Obama que no
compartilhava das polticas de apoio incondicional a Israel.
Entretanto, as aes da administrao democrata
entre 2009/2010 no apresentaram mudanas signifcati-
vas e o processo de paz permaneceu estagnado. Depois
de uma breve ofensiva no incio de mandato de Obama
que promoveu um novo cessar-fogo entre as partes e a
179
reativao das aes do Quarteto de Madri, no existiram
progressos. Apesar de se evitar o apoio explcito a Israel e
de realizar declaraes diplomticas contrrias expan-
so dos assentamentos, no havia um posicionamento
concreto em direo a retomar as negociaes. Este dis-
tanciamento relativo possui razes tanto externas quanto
internas. Comparativamente, o processo de paz detinha
menor prioridade para a Casa Branca do que a reviso das
misses do Iraque e do Afeganisto em termos externos e,
paralelamente, a temtica nuclear do Ir. No caso interno, a
presso da crise econmica e dos grupos de interesse pr-
-Israel eram fatores inibidores de um envolvimento maior
de Obama nesta questo especfca, a despeito do discurso
do Cairo pr-democracia e pr-paz (ver item 2.1).
A estagnao do processo de paz no se alterou
nem mesmo com a ecloso da Primavera rabe a partir
de Dezembro de 2010, ainda que esta dinmica possa ser
apontada como um dos componentes do processo de
revolues populares (ver 2.6C). Com isso, permaneceu o
padro de alternar uma retrica positiva com a ausncia
de progressos reais. Esta retrica positiva, inclusive, ganhou
grande destaque em Maio de 2011, quando o Presidente
Obama proferiu um discurso de impacto sobre o Oriente
Mdio e o Norte da frica, luz dos acontecimentos da
Primavera rabe (dentre os quais se incluem continuida-
de da insurreio popular, a queda de Hosni Mubarak no
Egito e a interveno da OTAN na Lbia). Neste discurso, os
EUA anunciaram um pacote de ajuda fnanceira e comer-
cial para a regio, que foi denominado de Plano Marshall
para a frica.
No que se refere especifcamente ao processo de
paz, Obama defendeu a coexistncia entre um Estado de
Israel e um Estado da Palestina, conforme previsto pela
Resoluo da ONU de 1948. Dentre os pontos mais pol-
micos do pronunciamento, encontra-se a declarao do
Presidente de que as fronteiras do Estado de Israel devem
retornar s linhas pr-1967 e que, nestes territrios, seria
criado o Estado da Palestina. Reiterando estes pontos, po-
dem ser citadas as palavras de Obama,
() as bases da negociao so claras: uma Palestina vi-
vel e um Israel seguro. Os EUA acreditam que as nego-
ciaes devem resultar em dois Estados, com fronteiras
palestinas permanentes com Israel, Jordnia e Egito, e
fronteiras israelenses permanentes com a Palestina (...)
as fronteiras de Israel e da Palestina devem ser baseadas
nas linhas de 1967, consensualmente acordadas, para
que fronteiras seguras e legtimas possam se estabeleci-
das para ambos os Estados. (OBAMA, 2011b, s/p).
Apesar de bastante criticada internamente nos
EUA, a proposta da criao do Estado palestino no pos-
sua repercusso prtica naquele momento em termos de
retomada de negociaes. No existiam movimentaes
concretas do Quarteto de Madri que sustentassem este
objetivo ou mesmo sinais positivos da triangulao EUA-
-Israel-Autoridade Nacional Palestina que indicassem con-
180
dies de se negociar arranjos polticos abrangentes na-
quele contexto e que, na realidade, retomavam a agenda
de Oslo. Pode-se sugerir que a preocupao de Obama na
conjuntura de instabilidade regional associada Primave-
ra era sinalizar o compromisso norte-americano com estas
negociaes, ganhando tempo diante das populaes da
regio. A ttica, porm, no teve implicaes diretas nos
processos em andamento, lembrando que a insatisfao
com as negociaes com Israel apenas um, dentre mui-
tos dos componentes que sustentam a Primavera rabe.
Alm disso, as limitaes das declaraes de Obama
tornaram-se ainda mais aparentes quando da recusa da
Casa Branca em apoiar o pedido da ANP s Naes Unidas
para a incluso como membro pleno das Naes Unidas. O
pedido foi encaminhado s Naes Unidas em Setembro
de 2011 pelo Presidente da ANP, Abbas, visando recolocar
o tema em debate. Apesar de sua fragilidade institucional,
este reconhecimento poderia signifcar um salto qualitati-
vo da posio da ANP na ONU e levar a maiores presses
da comunidade internacional sobre Israel e os EUA para
retomar as negociaes.
Na oportunidade, ambos, EUA e Israel, no aprova-
ram este pedido. A diplomacia norte-americana indicou
que a ONU no era o frum mais adequado para a dis-
cusso do tema, e que a ao palestina havia sido unilate-
ral, lembrando da continuidade das agresses do Hamas
sobre o Israel. Reafrmou-se, contudo, o apoio ao Estado
palestino, desde que estas negociaes prosseguissem
pelo Quarteto de Madri para, depois, serem levadas ONU,
Assembleia Geral e CSONU. Apesar destas resistncias co-
nhecidas, preciso destacar que diversos pases, incluin-
do o Brasil, j reconhecem o Estado palestino, inclusive de
maneira formal
112
, vide Nota n
o
. 707 de 03 de Dezembro de
2010, intitulada Reconhecimento do Estado Palestino nas
Fronteiras de 1967, publicada pelo Ministrio das Relaes
Exteriores. Segundo a Nota,
Por meio de carta enviada pelo Presidente Luiz In-
cio Lula da Silva ao Presidente da Autoridade Nacional Pa-
lestina, Mahmoud Abbas, em 1 de dezembro, o Governo
brasileiro reconheceu o Estado palestino nas fronteiras
existentes em 1967.(...) A iniciativa coerente com a dis-
posio histrica do Brasil de contribuir para o processo
de paz entre Israel e Palestina (...) e est em consonncia
com as resolues da ONU, que exigem o fm da ocupao
dos territrios palestinos e a construo de um Estado in-
dependente dentro das fronteiras de 4 de junho de 1967.
112 Esta posio desenhada pela diplomacia brasileira desde a dcada de 1970.
Dentre os principais marcos desta ao se encontram o reconhecimento
da OLP desde 1975 como representante legtimo do povo palestino, a
presena da Delegao Especial da Palestina desde 1993 no pas com status
diplomtico e o tratamento de Embaixada concedido a esta Delegao em
1998 (NOTA 707, MRE, 2010). O Brasil tambm observador da Liga rabe
desde 2003, mantendo uma postura de equilbrio entre os interlocutores
regionais. Para a evoluo da questo em suas origens ver VIZENTINI, 1998.
181
A deciso no implica abandonar a convico de que so
imprescindveis negociaes entre Israel e Palestina, a fm
de que se alcancem concesses mtuas sobre as questes
centrais do confito. O Brasil reafrma sua tradicional posi-
o de favorecer um Estado palestino democrtico, geo-
grafcamente coeso e economicamente vivel, que viva
em paz com o Estado de Israel. Apenas uma Palestina de-
mocrtica, livre e soberana poder atender aos legtimos
anseios israelenses por paz com seus vizinhos, segurana
em suas fronteiras e estabilidade poltica em seu entorno
regional. O Governo brasileiro considera que o apoio de
pases extrarregionais soluo de dois Estados funda-
mental para legitimar a via negociadora (...) Mais de cem
pases reconhecem o Estado palestino. Entre esses, todos
os rabes, a grande maioria dos africanos, asiticos e leste-
-europeus. Pases que mantm relaes fuidas com Israel
como Rssia, China, frica do Sul e ndia, entre outros
reconhecem o Estado palestino. Todos os parceiros do
Brasil no IBAS e no BRICS j reconheceram a Palestina.
Esta posio foi reiterada pela Presidente Dilma na
abertura da Assembleia Geral das Naes Unidas em 2011,
Mas lamento ainda no poder saudar, desta tribuna,
o ingresso pleno da Palestina na Organizao das Naes
Unidas. O Brasil j reconhece o Estado palestino como tal,
nas fronteiras de 1967, de forma consistente com as resolu-
es das Naes Unidas. Assim como a maioria dos pases
nesta Assembleia, acreditamos que chegado o momento
de termos a Palestina aqui representada a pleno ttulo. O
reconhecimento ao direito legtimo do povo palestino
soberania e autodeterminao amplia as possibilidades
de uma paz duradoura no Oriente Mdio. Apenas uma Pa-
lestina livre e soberana poder atender aos legtimos an-
seios de Israel por paz com seus vizinhos, segurana em
suas fronteiras e estabilidade poltica em seu entorno re-
gional. (ROUSSEFF, 2011, s/p).
Apesar destes esforos da comunidade internacio-
nal e das instabilidades geopolticas associadas estagna-
o do processo de paz, as questes Israel-Palestina per-
manecem em aberto. Tais questes tm impactos nos mais
desenvolvimentos regionais e revelam a complexidade do
cenrio regional.
182
B) O Ir e a sia Central
Estado piv da regio do Oriente Mdio e da sia
Central, o Ir tem sofrido nos ltimos anos inmeras pres-
ses internas e externas. Em termos internos, a poltica do-
mstica revela uma crescente ciso entre a modernidade
e difculdades derivadas da dependncia das exportaes
de petrleo ao Ocidente e da baixa diversifcao da eco-
nomia interna. No campo externo, as presses norte-ame-
ricanas (e europeias) tentam ser contrabalanadas por
parcerias diversifcadas com naes como Rssia, China e
Venezuela e o aumento do poder de barganha nacional.
Neste campo, o componente nuclear representa um ele-
mento tanto de fora quanto de fraqueza. Somados, estes
fatores demonstram a existncia de um Ir complexo, que
pode, como indica Visentini (2012, p. 161) ser classifcado
como uma potncia emergente ou regime em crise.
A fm de avaliar estes dilemas, necessrio exa-
minar a trajetria do Ir no ps-Guerra Fria, tendo como
ponto de partida o ano de 1979 quando ocorre a Revolu-
o Islmica liderada pelo Aiatol Khomeini. O movimen-
to iraniano surge como ponto de infexo na relao do
pas com o ocidente, em seu papel como representante
de um Estado islmico religioso fundamentalista na re-
gio e no mundo, resultante de contradies domsticas
sempre presentes entre a modernidade, a tradio, a reli-
gio e a secularizao.
Antiga aliada dos EUA e da Gr-Bretanha, a Repbli-
ca Islmica do Ir nasce a partir da deposio do X Reza
Pahlevi
113
e passa a simbolizar um movimento de autono-
mia diante do ocidente na regio do Oriente Mdio e a
recuperao dos valores tradicionais da sociedades locais.
Segundo Fred Halliday (1995), a revoluo simbolizou um
movimento poltico de conquista de poder, sustentado no
discurso fundamentalista
114
.
Halliday aponta em sua anlise que a oposio ao
X reuniu diversos grupos sociais liberais e de esquerda
ao clero liderado pelo Aiatol Khomeini. Dentre estes, en-
contram-se os mujahedin islmicos e-Khalk, a guerrilha fe-
dayin e-Khalk e o Partido Tudeh de inspirao de esquerda,
e a burguesia/bazaar. O clero supria com seu discurso e o
carisma populista de Khomeini o elemento unifcador que
defendia um projeto de autonomia externa e a recupera-
113 Pahlevi contava com o apoio anglo-saxo desde sua ascenso ao poder
em 1941. Em 1953, os EUA e a Gr-Bretanha patrocinaram o golpe contra
Mossadegh que nacionalizara a indstria petrolfera e depusera seu aliado
Pahlevi (Operao AJAX CIA/MI6). O projeto do X era reconstruir a Grande
Prsia e nos anos 1970 recebeu considervel ajuda militar dos EUA (Nixon/
Kissinger), que, na administrao Carter retirou seu apoio devido aos abusos
de direitos humanos cometidos por Pahlevi, um dos fatores que facilitou a
revoluo.
114 Alguns dos episdios mais marcantes da Revoluo foram a invaso da
Embaixada norte-americana em Teer e a crise dos refns que perdurou
por 444 dias e a construo da imagem norte-americana como o Grande
Sat, que ocasionou o rompimento das relaes diplomticas bilaterais at
Setembro de 2009.
183
o da identidade e orgulho a partir da religio islmica.
Os vcios da modernidade ocidental seriam superados pela
adoo da sharia (lei islmica), permitindo a construo de
uma sociedade mais justa, que respeitasse os preceitos
fundamentais do Isl amparados pelo Coro. Com o suces-
so da Revoluo estes grupos de oposio foram elimina-
dos por Khomeini (represso e banimento) que passou a
centralizar todo o poder decisrio no clero conservador.
Esta dinmica, assim como a descrio abaixo da estrutura
de poder iraniana estabelecida pela Revoluo relevante
para que se possa compreender a dinmica poltica interna
do pas e suas disputas nos ltimos anos.
A Constituio da Repblica Islmica do Ir consoli-
dou a unidade Estado/Religio e os principais lcus decis-
rios so o Lder Supremo (Chefe Poltico e Espiritual, faqih)
e o Conselho dos Guardies. A populao elege o Presi-
dente e o Parlamento que se encontram subordinados a
estas instncias religiosas. Outros rgos so o Judicirio, o
Controle de Discernimento e a Assembleia dos Peritos. Nas
relaes internacionais e defesa, as agncias do Conselho
de Segurana Nacional e Inteligncia so controladas pelo
Lder Supremo composto por um exrcito regular e a Guar-
da Revolucionria Islmica, que possui como tarefa prote-
ger a revoluo, assim como o Ministrio da Inteligncia
e Segurana (MOIS). O MOIS, atualmente, comparado a
SAVAK, polcia secreta da poca do X, pela sua autonomia
e carter repressivo. Em 1981, esta estrutura encontra-se
estabilizada, com Khomeini como Lder Supremo e Ali Kha-
menei frente da Presidncia.
Frente a este regime, sua ao e discurso, para os EUA
e o Ocidente de uma forma geral
115
, a Revoluo foi defni-
da vista como ameaa e representativa do incio da disse-
minao da possvel onda verde fundamentalista islmica
pelo sistema (o patrocnio do terrorismo internacional e a
fora ideolgica da revoluo inserem-se neste quadro de
exportao da revoluo), iniciando um processo de con-
teno e isolamento da revoluo por meio de presses
polticas e econmicas. A Guerra Ir-Iraque (1980/1988)
116

envolveu este objetivo de conteno e reafrmao do po-
der regional de Khomeini e Hussein. Nos anos 1990, esta
onda verde assumiu a face do Choque das Civilizaes.
A capacidade do Ir em atuar internacionalmente
limitada por sua dependncia da venda do petrleo ao Oci-
dente (devido ao rompimento diplomtico com os EUA, os
principais mercados iranianos passam a ser a Europa Oci-
dental e sia via Companhia Nacional Iraniana de Petrleo,
115 A URSS temia a expanso da revoluo sia Central muulmana e a
interferncia do Ir em naes como o Afeganisto a partir da ajuda militar e
fnanceira aos talibs.
116 O estopim da guerra o rompimento por parte do Iraque do acordo bilateral
de 1975 que estabelecia a explorao conjunta de petrleo na regio do
Shatt al-Arab. Alm da Guerra, em 1981, Israel bombardeou unilateralmente
o reator iraniano Osirak, alegando que o Ir estaria desenvolvendo um
programa nuclear.
184
NIOC). Tal dependncia estende-se s demais dimenses
da sociedade iraniana, cujo desenvolvimento econmico
ainda no contempla uma abrangente modernizao.
Estas presses, a Queda do Muro e a morte de Kho-
meini inserem um importante ponto de infexo na Rep-
blica Islmica, com a demanda de indicar um novo Lder
Supremo que mantivesse a unidade nacional. A tarefa cou-
be a Ali Khamenei, com Hashemi Rafsanjani na Presidncia,
reeleito em 1993. Antes de seu falecimento, Khomeini pu-
blica um decreto religioso (fatwa) condenando o escritor
Salman Rushdie morte pela publicao do livro Os Ver-
sos Satnicos. Em 1990/1991, a Guerra do Golfo criou um
novo impasse para o Ir que passou a ser classifcado como
Estado bandido.
No primeiro mandato de Clinton, foi aplicada ao
pas (e ao Iraque) a poltica de dupla conteno. As pres-
ses diplomticas foram acompanhadas da renovao do
embargo econmico de 1995 a 2000. Foi este mesmo go-
verno Clinton que abriu negociaes para um processo de
descongelamento com o Ir em seu ltimo ano de man-
dato em resposta s mudanas da poltica interna iraniana.
Como parte deste projeto, a Secretria de Estado Made-
leine Albright reconheceu ofcialmente a participao dos
EUA no golpe de 1953 contra Mossadegh.
Estas mudanas correspondem a uma renovao
da revoluo, com base em suas conquistas de aumento
da participao popular democrtica e acesso educa-
o. Estes pilares entraram em contradio com o baixo
desenvolvimento econmico e o tradicionalismo religioso,
resultando na eleio de Mohammad Khatami nas eleies
presidenciais de 1997.
Defnida como linha reformista, a corrente de Kha-
tami defendia uma retomada de contatos diplomticos
com o ocidente (alm do comrcio de petrleo) e buscava
a construo de um Ir moderno. Em oposio ao Choque
de Civilizaes de Huntington, Khatami props o Dilogo
das Civilizaes, sendo defnido pela imprensa ocidental
como Gorbachev do Oriente Mdio. No ano de 2000, Kha-
tami fez uma visita Itlia sinalizando a abertura e o Primei-
ro-ministro iraniano Kamal Kharrazi foi recebido na ONU.
Internamente, o clero conservador manifestou seu desa-
grado com os esforos de aproximao com o Ocidente
que, contudo, continuaram, assim como avano reformista
nas eleies parlamentares e municipais de 1999 e na ree-
leio de Khatami em 2000.
A reeleio do Presidente representou a consolida-
o do movimento reformista composto pelo eleitorado
feminino, jovens, intelectuais e profssionais liberais, de
foco urbano e da gradual reaproximao com o Ociden-
te. Este crescimento provocou uma reao conservadora,
ainda que tardia. Tal reao teve como objetivo barrar o
avano dos reformistas nos centros urbanos a partir de
uma aplicao mais rgida das leis eleitorais e de censura
aos partidos polticas, mdia, revistas e associaes, com o
185
incremento da represso da polcia religiosa. Nos pleitos
que se seguiram a 2000, promoveu-se a sistemtica invali-
dao de candidaturas reformistas. A ofensiva conservado-
ra apoiou-se na ciso tradio e modernizao que dividia
as zonas do interior e urbanas do pas e nas difculdades de
Khatami em cumprir seu programa de reformas internas e
externas, associado crise econmica.
Alm desta crise e da ofensiva do clero, os reformis-
tas passaram a sofrer presses externas depois da eleio de
Bush flho e dos atentados de 11/09. A Guerra do Afeganis-
to (2001), a denncia do programa nuclear iraniano pela
ONU (2001), a incluso do Ir no Eixo do Mal (2002), a Doutri-
na Preventiva (2002) e a Guerra do Iraque (2003), validaram
as crticas domsticas s aes de Khatami e a percepo
de cercamento do Ir. Sria e Ir eram considerados pelos
neocons norte-americanos como futuros alvos de interven-
es preventivas, o que facilitou o discurso de endurecimen-
to interno e a retomada do programa nuclear iraniano (em
2003, como resultado de um acordo bilateral com a Rssia
inicia-se a construo do reator nuclear em Busher, ao qual
se seguem os novos reatores em Natanz e Arak).
A retomada do poder pelos conservadores iranianos
acontece nas eleies parlamentares e presidenciais de
2003 a 2005, enquanto sustentavam-se protestos nas reas
mais modernas do pas contra o encarceramento e des-
qualifcao de candidatos reformistas, associado cen-
sura. A vitria dos conservadores, porm, no foi somente
resultado de sua reao, mas tambm do aprofundamen-
to da crise econmica e divises entre a modernidade e
a tradio. O candidato dos conservadores presidncia
Ahmadinejad elege-se com apoio do clero linha dura, do
interior do pas, sustentado em um discurso populista, pro-
metendo a retomada do desenvolvimento econmico e
com crticas duras aos EUA, a Israel e ao Ocidente (a vitria
acontece sobre Hashemi Rafsanjani que representava uma
postura mais moderada, no havendo um nome forte dos
reformistas anteriormente associados a Khatami).
Controversa e polmica, a Presidncia Ahmadinejad
acelerou o programa nuclear em uma postura de barganha
e defesa ofensiva frente os EUA, acompanhando de uma
retrica agressiva (uma das posies mais criticadas de sua
administrao a negao do holocausto e de qualquer
retomada de negociaes com os EUA). Avanando alm
da retrica, somado ao programa nuclear, o Ir buscou in-
crementar sua posio regional com a abertura e reforo
de vias alternativas de sua poltica externa.
As parcerias com a Rssia e a China no campo nu-
clear e energtico inserem-se neste quadro e fornecem
certa estabilidade poltica autonomia do Ir. Ainda que
defendam um processo de negociao com o Ir sobre
seu programa nuclear no mbito multilateral (AEIA), China
e Rssia barram os esforos norte-americanos e europeus
de fazer uso do CSONU para aumentar as presses sobre
o pas. Da parte iraniana, a posio pr-desenvolvimento
186
nuclear sustenta-se na demanda de energia e o direito ao
desenvolvimento. Outra aliana priorizada por Ahmadi-
nejad foi com a Venezuela de Hugo Chvez, baseada no
discurso antiamericano, anti-hegemnico e de tentativa
de retomar o movimento no alinhado no ps-Guerra Fria.
Estas conversaes estendem-se OPEP na qual os pases
desejam manter a elevao dos preos do petrleo, sendo
contrrios ao aumento de produo muitas vezes defendi-
do pelas naes rabes devido s presses dos EUA.
Esta ofensiva iraniana levou os EUA a considerar o
pas como o maior inimigo norte-americano e patrocina-
dor do terrorismo internacional. O agravamento de ten-
ses bilaterais somente comea a se alterar em 2007 com
a contnua deteriorao da situao do Iraque, que gera
encontros bilaterais de alto nvel diplomtico e a partici-
pao do Ir em conversaes visando a paz regional. Esta
aproximao no elimina as controvrsias no campo nu-
clear e nem o projeto iraniano nesta rea, aumentando sua
capacidade de enriquecimento de urnio (apesar de um
relatrio da divulgao de um relatrio da prpria CIA que
indicava que o Ir havia parado a produo de armas em
2003). Paradoxalmente, as presses e crises como as do Es-
treito de Ormuz (quando a marinha britnica foi acusada
de violar guas iranianas) misturam-se s aproximaes e
negociaes diplomticas: em Janeiro de 2008, Khamenei
menciona a possibilidade de reativar relaes diplomticas
com os EUA e com a eleio de Barack Obama retomam-
-se as conversaes para a reabertura da Embaixada norte-
-americana em Teer.
Em 2008, os EUA e a UE alternaram suas presses
ao Ir com a sinalizao, principalmente por parte da UE,
de ofertas comerciais para que o pas abrisse mo de seu
programa nuclear. Embora tenha se mostrado disposto a
negociar maior transparncia do projeto sob a responsa-
bilidade da AEIA, o Ir vem se recusando a abandonar o
enriquecimento de urnio, o que preserva o impasse. Esta
postura deriva da continuidade da percepo de fragilida-
de iraniana no cenrio regional, no qual permanece sofren-
do polticas de encirclement (estrangulamento) dos EUA.
Afnal, mesmo a citada eleio de Barack Obama,
incluindo promessas de retomada de descongelamento
e as congratulaes enviadas ao recm-eleito presidente
no alteraram profundamente a dinmica destas relaes.
Como discutido em 2.1 e 3.4, as polticas de descongela-
mento de Obama seja com relao ao Ir, Venezuela ou
Cuba, esbarraram em inmeras presses domsticas nos
EUA, tanto das linhas mais conservadoras do Departamen-
to de Estado e de Defesa, como de grupos de interesse
sociais. Adicionalmente, a manuteno da linha dura em
Israel (ataques Faixa de Gaza), as ameaas de repetio de
bombardeio unilateral de reatores iranianos tambm no
se alteraram e a reeleio de Ahmadinejad em junho de
2009 inseriu um novo ponto de infexo neste cenrio. No
que se refere a este ltimo ponto, o elemento nuclear e a
187
oposio aos norte-americanos e a Israel um relevante
fator de unidade interna, instrumentalizado pela classe di-
rigente iraniana.
A reeleio revelou a continuidade da ciso entre
reformistas e tradicionalistas no pas, pois embora alijado
da linha de frente do poder (parlamento e presidncia) o
movimento urbano manteve-se latente nas universidades
e entre mulheres e jovens. Pesquisas de opinio indepen-
dentes antes do pleito (no reconhecidas pelo governo)
indicavam a possibilidade de realizao de um segundo
turno entre Ahmadinejad e Mir Hossein Mousavi, que agre-
gava o apoio do clero moderado e dos reformistas ligados
a Khatami. A reeleio de Ahmadinejad foi confrmada no
primeiro turno com cerca de 63% dos votos, o que gerou
inmeras acusaes de fraude dos que apoiavam Mousa-
vi e a ecloso de protestos em Teer. Reprimidos pelo go-
verno, estes protestos ganharam a mdia ocidental como
prova da fragilidade do regime dos aiatols no trigsimo
aniversrio da revoluo. Entretanto, no possvel des-
considerar que Ahmadinejad conseguiu considervel
apoio no interior do pas, sua base eleitoral, com a perma-
nncia de suas posies internas e externas.
Apesar desta instabilidade, a reeleio foi apoiada pelo
Lder Supremo e validada pelo Conselho dos Guardies. Em
Agosto de 2009, Ahmadinejad tomou posse para seu segun-
do mandato. Como aparentes concesses aos reformistas, o
Presidente indicou mulheres para cargos no Ministrio, mas
com uma viso conservadora, o que manteve as crticas dos
reformistas. As contradies presente no Ir revelam a perma-
nncia da linha tnue entre a tradio e a modernizao do
pas, produto do sucesso de sua revoluo, e que demanda-
ro a reavaliao e os ajustes de polticas.
Associadas a estas tenses polticas internas, que ele-
varam as crticas ocidentais ao pas, o ano de 2010 tambm
foi caracterizado por uma divergncia no setor de direitos
humanos, que teve como smbolo a situao de Sakineh
Ashtiani. Ahstiani havia sido condenada morte por ape-
drejamento, prtica associada a motivos religiosos presen-
te no s no Ir, mas em outros pases da regio como o
Afeganisto que seguem preceitos fundamentalistas do
Isl, o que gerou inmeros protestos da comunidade inter-
nacional. A questo foi politicamente instrumentalizada e
englobou esforos brasileiros que impediram a execuo
da sentena. Posteriormente, o tema perdeu centralidade,
com as atenes da comunidade internacional se focando
na questo nuclear. Neste campo, diversas movimenta-
es tem caracterizado o binio 2010/2012.
Em 2010 puderam ser observadas duas movimen-
taes: das sanes e das negociaes. No que se refere
s sanes, as mesmas foram aplicadas ao pas pela ONU,
com apoio dos EUA e da Unio Europeia, e com resis-
tncias da Rssia e da China. Por sua vez, as negociaes
ocorreram em dois nveis: a do Acordo Tripartite Brasil-Ir-
-Turquia e das conversaes de Genebra. O Acordo Triparti-
188
te, anunciado em Maio, tinha como objetivo reestabelecer
um ponto de partida para as conversaes multilaterais na
ONU, destravando o processo por meio do compromisso
iraniano no uso pacfco da energia nuclear, na abertura do
pas s inspees da AIEA e a troca de 1200 quilos de ur-
nio enriquecido a 3,5% por 1200 quilos de urnio enrique-
cido a 20%. As resistncias dos EUA e da Unio Europeia ao
Acordo levaram a uma encruzilhada no processo. Todavia,
o Acordo representou importante esforo de articulao
das diplomacias brasileira e turca, que ressaltou seu papel
como pivs regionais no processo de reordenamento do
poder global e a relevncia de aes multilaterais. Poste-
riormente, j no fnal de 2010, as conversaes de Genebra
buscaram retomar o tema, mas o processo continua em
andamento, uma vez que no se alteraram as condies
geopolticas do Oriente Mdio.
preciso lembrar que de acordo com Waltz (2012), e
outros autores aqui j destacados, que a busca da capaci-
tao nuclear pelo Ir insere-se em um quadro de insegu-
rana crescente no Oriente Mdio para o pas. Na avaliao
do autor,
Embora seja impossvel ter certeza sobre as intenes
iranianas, muito mais provvel que o desejo do Ir por
armas nucleares esteja relacionado ao propsito de pro-
ver sua prpria segurana, no para incrementar suas
capacidades ofensivas. (...) O Ir pode ser intransigente
nas mesas de negociao e desafante diante das san-
es, mas tambm age para assegurar sua preservao.
(WALTZ, 2012, p. 5).
Deve-se destacar que este trecho foi retirado de ar-
tigo de Waltz para a publicao Foreign Afairs, no qual o
autor defende a posse da arma nuclear pelo Ir como um
elemento de estabilidade para o Oriente Mdio. Segundo
o texto, o problema do Oriente Mdio reside na diferena
de foras entre Israel e os demais pases da regio, dada
a capacidade deste Estado de agir unilateralmente contra
naes que considere ameaas, gerando insegurana. As-
sim, a resposta iraniana percebida pelo autor como natu-
ral e at de certo modo positiva, pois
as presentes tenses so melhor compreendidas no
como os estgios iniciais da relativamente recente crise
nuclear iraniana, mas como o estgio fnal de dcadas
de crise nuclear no Oriente Mdio, que somente ir se
encerrar com a restaurao do equilbrio do poder mili-
tar. (WALTZ, 2012, p. 3)
117
.
Todavia, entre a teoria e a prtica, os acontecimen-
tos desde 2011 demonstram que prevalece a prtica do
poder (e que servem de pano de fundo para a anlise de
Waltz). Com isso, seguiu-se uma escalada de crises entre
117 Apesar de apenas repetir argumentao terica neorrealista conhecida de
sua obra (WALTZ, 1979), a de que as armas nucleares favorecem o equilbrio
de poder e a estabilidade, o texto causou certo impacto na comunidade
internacional por defender a postura iraniana, sem conotao ideolgica. Ou
seja, considerou o Ir como um Estado soberano que, dentro de um quadro
de adversidade geopoltica, busca a preservao de sua segurana por meio
da elevao de seus recursos de poder.
189
os EUA, a Unio Europeia e o Ir, dentre as quais se desta-
cam a entrada em funcionamento da usina de Busher (que,
como citado, teve sua construo com o apoio da Rssia)
em Setembro e a acusao norte-americana de que o Ir
estaria planejando um atentado contra o Embaixador da
Arbia Saudita em Washington. A estes episdios segui-
ram-se esforos europeus e norte-americanos de presso
econmico-fnanceira sobre o pas, com a imposio de
sanes econmicas que, em Julho de 2012, culminaram
com o boicote da UE s exportaes de petrleo iranianas.
Como resposta a estas sanes e boicotes, alm das
demandas norte-americanas a outros pases compradores
de petrleo iraniano para diminurem suas compras, o Ir
alterna tentativas de novas negociaes, com presses
referentes ao fechamento do Estreito de Ormuz, rota de
passagem estratgica do petrleo iraniano para os mer-
cados consumidores. Por sua vez, a diplomacia israelense
tambm periodicamente faz uso do argumento da dou-
trina preventiva, sugerindo a necessidade de que sejam
impostas mais do que medidas polticas ao Ir, fazendo
uso da retrica do uso do poder militar. Estas questes de
ameaas e negociaes mtuas permanecem em aberto,
em uma situao na qual o petrleo representa uma vul-
nerabilidade mtua, para o Ir e para os que dependem
deste recurso no ocidente e oriente.
Diante deste contexto, China e Rssia mantm suas
posies de resistncia forma pela qual os EUA (e a UE)
lidam com a questo, reforando temores de que as potn-
cias ocidentais, em particular a norte-americana, elevem a
projeo de poder na regio. Na prtica, diante das incur-
ses ocidentais no Oriente Mdio e sia Central, a auto-
nomia iraniana um anteparo penetrao ainda maior
destas foras na Eursia. Alm disso, os riscos estabilidade
iraniana, devido s crises polticas analisadas quanto da re-
eleio de Ahmadinejad em 2009, tambm se relacionam
a fatores domsticos. A ecloso da Primavera rabe em
2010/2011 e a extenso das manifestaes populares apre-
sentaram efeitos sobre a situao do pas, que, como visto,
encontra-se dividido entre tendncias de modernidade e
tradicionalismo.
Por fm, ainda no desenrolar da Primavera, a inter-
veno da OTAN na Lbia, a crise da Sria, do Egito e das pe-
tromonarquias, igualmente surgem como acontecimentos
que afetam o entorno do Ir (ver 2.6C). Trata-se, portanto,
de uma situao sensvel para o pas no quadro regional.
Afnal, as presses ao Ir tambm emergem das instabilida-
des recorrentes e guerras presentes na sia Central, tanto
os confitos em forma tradicional (Guerra do Afeganisto
no ps-2011) como a reedio do Grande Jogo. Esta ree-
dio, que se inicia com a Diplomacia dos Dutos da admi-
nistrao Clinton na dcada de 1990, atinge seu auge com
a GWT do sculo XXI.
Basicamente, suas origens no ps-Guerra Fria rela-
cionam-se a trs fatores: a desagregao do imprio sovi-
190
tico
118
, a autonomia das antigas repblicas (Tadjiquisto,
Turcomenisto, Cazaquisto, Uzbequisto, Quirguisto e
Azerbaijo) e o avano de potncias ocidentais e orientais
sobre a regio, em busca de recursos energticos e rotas
de passagem (estratgicas, gasodutos e oleodutos). Como
examinado nos subcaptulos anteriores, estas potncias
externas que se encontram em disputa so EUA, Rssia, as
naes da Europa Ocidental, a China e a ndia, em proces-
sos que afetam a estabilidade do Ir e do entorno regional
mais abrangente que, somados aos desafos internos des-
tas naes, revelam um quadro cada vez mais complexo
de agendas sociais, polticas, econmicas e estratgicas.
118 De acordo com Brzezinski (1997), o fm da infuncia sovitica neste espao
gerou um buraco negrorepresentativo de seu vcuo de poder. Outro termo
apresentado pelo autor para defnir este espao Blcs Eurasianos em
aluso fragmentao tnico-religiosa (relevncia estratgica como rota de
passagem e de sobreposio de potncias externas), que seria similar a dos
Blcs Europeus, na regio da ex-Iugoslvia.
C) A Primavera rabe
119
O termo Primavera rabe refere-se a um conjunto
de mobilizaes populares no Norte da frica e do Orien-
te Mdio, caracterizado por fenmenos de despertar das
massas, demandas de autodeterminao e democracia,
que iniciou seu ciclo no fnal do ano de 2010, e que per-
manece em andamento at a fnalizao deste texto em
Agosto de 2012. As origens do termo encontram-se rela-
cionadas a trs acontecimentos de carter revolucionrio
que eclodiram na Europa, e tinham como base demandas
de reforma de regime econmico, poltico e social: a Prima-
vera dos Povos em 1848 na Europa Ocidental, a Primavera
de Praga em 1968 e as Revolues de Veludo de 1989 na
Europa Oriental
120
.
Independente de suas localizaes geogrfcas, re-
sultados e perodos histricos distintos, os processos que
se disseminaram entre 2010/2012 na regio se encontra-
riam unidos por sua fora popular e agenda, representan-
do uma quebra na ordem vigente e a instaurao de uma
nova dinmica nestas sociedades. Para o Ocidente, estas
revolues foram apresentadas como de carter democr-
tico, contra governos ditatoriais e que visavam a promoo
120 Para estes processos histricos ver LOWE, 2011.
191
da liberdade. Da mesma forma, foi descrito um tanto de
maneira exacerbada o papel que as redes sociais virtuais
(Facebook, Twitter) teriam desempenhado na disseminao
dos ideais da Primavera por toda a regio.
Todavia, os cenrios que deram origem Prima-
vera e seu desenrolar indicam a existncia de complexas
interrogaes geopolticas e sociais, nas quais se incluem
as relaes com o Ocidente, as especifcidades nacionais
e as interaes entre religio e poltica na construo dos
arranjos ps-revolucionrios. Segundo Ferabolli (2012)
121
,
A despeito de a palavra democracia ter sido fartamen-
te utilizada como a fora propulsora das revolues
rabes, preciso considerar que a regio em pauta pos-
sui singularidades que precisam ser contempladas em
qualquer anlise do processo de mudana em curso, ou
seja, as lentes eurocentristas precisam ser substitudas
por multifocais que permitam uma viso ampla, com-
pleta e inclusiva das dinmicas polticas, econmicas e
sociais do mundo rabe atual. Isso signifca que a reli-
gio ter um papel de destaque na formao dos no-
vos governos, o que no signifca necessariamente um
retrocesso. O Isl poltico deve ser entendido dentro de
seu dinamismo (FERABOLLI, 2012, p. 108).
Em termos simblicos, o marco zero da Primavera
rabe foi o suicdio de Mohammed Bouazizi na Tunsia,
121 O artigo de Ferabolli faz parte da edio especial da revista Cincias & Letras,
O Mundo rabe em Transformao, organizada por VISENTINI e PEREIRA,
2012. Disponvel em http://seer1.fapa.com.br/index.php/arquivos/.
vendedor de rua vtima de brutalidade policial, aps a
apreenso de seus produtos e modo de vida. O evento
era visto como representativo do choque entre a situao
da populao, empobrecida e sem perspectivas, e a do
governo do Presidente Zine al-Abidine Ben Ali no poder
h mais de duas dcadas. Os protestos sociais eclodiram
em Dezembro de 2010 e sua rapidez, intensidade e pro-
fundidade levaram a renncia de Ali no ms seguinte
122
.
Em Outubro de 2011, as eleies parlamentares marca-
ram a vitria do partido de inclinao islmica, que, en-
tretanto, no conquistou a maioria. O choque entre a as-
censo das tendncias fundamentalistas com as prticas
seculares vigentes no pas tem caracterizado os ltimos
meses. O mais recente embate refere-se ao processo de
elaborao da nova Constituio iniciado em Novembro
de 2011 e os direitos femininos. A nova constituio re-
presentaria um retrocesso ao documento de 1956, uma
vez que pretende reverter as polticas de igualdade de
gnero antes existentes. At a fnalizao deste texto, o
processo continua em andamento, revelando as fssuras
sociais e polticas entre a populao.
122 At Agosto de 2012 o Presidente permanecia exilado na Arbia Saudita,
que se recusa a extradit-lo, a despeito de suas condenaes por cortes
tunisianas (em Junho de 2011 Ali fora condenado a trinta e cinco anos
de priso por roubo e, em Junho de 2012, foi condenado morte pelo
assassinato de cidados durante os protestos).
192
Aps a Tunsia, os movimentos se expandiram para
diversas naes da regio, em uma aplicao prtica da te-
oria do domin. Como sustenta Visentini (2012), os aconte-
cimentos na Tunsia tiveram um efeito demonstrativo, re-
velando a fragilidade dos regimes vigentes contraposta
vitalidade das manifestaes populares. Apesar da diversi-
dade em seu interior (como j demonstra o caso tunisiano
e outros processos em andamento), estas manifestaes
tinham um objetivo comum que era a mudana de regime
as unifcando, e foram capazes de projetar aes de massa
que levaram instabilidade dos governos.
Internamente estas foras se caracterizam como
bastante heterogneas, englobando moderados e funda-
mentalistas (similar ao caso iraniano debatido em 2.6B, e as
divises tradicionalistas e modernizadores). Como breve-
mente exposto no caso da Tunsia, esta heterogeneidade
leva a divergncias entre temas centrais da organizao do
Estado, a dinmica da governana e direitos humanos. Com
isso, a tendncia que se observe uma tenso entre estes
grupos, uma vez que o processo de conquista e chegada
ao poder envolver a oposio de suas vises sobre estes
pontos: a consolidao de Estados seculares ou religiosos,
interpretaes da lei mais prximas ou distantes de funda-
mentos religiosos, e que o debate sobre igualdade de g-
nero, liberdade de expresso, direitos das minorias e religio
(dentre outros temas relacionados ao conjunto dos direitos
humanos) so exemplos destas oposies em andamento.
As novas estruturas de poder e interaes sociais nascero
destas dinmicas, o que pode resultar tanto em acomoda-
es e equilbrios, como em novos choques internos.
A anlise de Ferabolli (2012) aponta algumas ten-
dncias desta conjugao de fatores,
O que h de irreversvel na nova dinmica instaurada
pela Primavera rabe uma percepo de que um
novo contrato social necessrio no s entre os gover-
nantes e as populaes rabes como entre os Estados
rabes e a comunidade internacional. (FERABOLLI, 2012,
p. 102). O cenrio ps-eleitoral no mundo rabe no ir
excluir a participao dos islamistas e isso no deve ser
entendido como algo necessariamente ruim. A gradual
aceitao de Estados religiosos modernos (partindo-
-se da premissa de que no existe contradio entre
esses termos) como uma opo vlida de governo, ou
mesmo como uma realidade indissocivel do Oriente
Mdio, no mais uma opo mas uma necessidade
(FERABOLLI, 2012, p. 106).
Ainda que alguns governos como os do Marrocos e
da Jordnia tenham procurado se antecipar s demandas,
o que permitiu a retomada da estabilidade, outros tenta-
ram resistir a estes fuxos com atitudes de represso que,
cujos resultados foram variados. Enquanto o Egito, a Lbia
e o Imen tiveram transies de poder, em naes como a
Arbia Saudita as presses foram abafadas politicamente,
havendo a transio sem quebra institucional, j na Sria, as
disputas internas continuam at a fnalizao deste texto
em Agosto de 2012 entre o presidente Assad e os rebeldes.
193
Estes resultados foram, e continuam sendo, depen-
dentes no s das polticas destes Estados, mas da participa-
o ocidental no encaminhamento das questes. Segundo
Visentini (2012), a intensidade e a velocidade das revolues
da Primavera rabe surpreenderam o Ocidente, uma vez que
deixaram claras as tenses poltico-sociais econmicas laten-
tes nestas sociedades. Igualmente, os movimentos populares
demonstraram a diminuio da infuncia dos EUA e da Euro-
pa Ocidental na regio, e as ambiguidades destas relaes. O
autor aponta que embora muitas das demandas de 2010 j
pudessem ser percebidas em diversas naes, a acomodao
para preservao de governos aliados como no Egito acaba-
ram difcultando a possibilidade de transies mais controla-
das. Com a disseminao das manifestaes, as respostas oci-
dentais oscilaram, dependendo do cenrio estratgico entre
a tolerncia, a interveno e as presses polticas.
No se pode ignorar que as relaes externas do
Norte da frica e do Oriente Mdio com estas potncias
tradicionais, e as naes emergentes (China, ndia) e o en-
torno regional incluem-se como elementos que infuen-
ciam a Primavera rabe. Isto se revela no s na situao
das petromonarquias, cujos laos com o exterior so essen-
ciais para o funcionamento destas sociedades, dependen-
tes da venda de recursos energticos, como na de Estados
considerados pivs geopolticos: Arbia Saudita, Imen,
Kuwait e Emirados rabes Unidos seriam exemplos mais
caractersticos do primeiro grupo, enquanto naes como
Egito e Lbia representam uma conjuno entre estes dois
fatores geopolticos e geoeconmicos. Tambm preciso
avaliar se, e em que medida, pode ter existido interferncia
ocidental direta na ecloso destes movimentos populares.
Existe, neste sentido, uma signifcativa interdependncia
entre componentes estruturais internos e externos nas ori-
gens, e nos encaminhamentos das revolues iniciadas em
2010, e que ainda demandam maior compreenso. Contu-
do, possvel elencar alguns dos componentes estruturais
que estiveram nas razes das Revolues em andamento.
No que se refere dimenso domstica, a crise econ-
mica associada ausncia de participao poltica e ao cresci-
mento demogrfco levaram a fenmenos como a elevao
do desemprego, a pobreza, das tenses sociais e o desencan-
to generalizado. Como indica Brzezinski, na maioria das na-
es da Primavera, uma caracterstica era bastante presente:
a existncia de massas de jovens sem insero poltica ou
econmica, que experimentava um processo de despertar
123
.
A crise econmica composta por diversos ele-
mentos, que variam em peso, dependendo do pas: a de-
123 Para o autor, como analisado no 1.2, este no um episdio isolado, mas
sim, um componente de um despertar global das sociedades perifricas do
Terceiro Mundo (global awakening) e que se manifesta de forma diferenciada
em cada uma delas. No caso do Norte da frica e do Oriente Mdio, torna-se
representativa da contestao dos regimes vigentes e na China, ndia, Brasil,
Indonsia e frica do Sul, simboliza a demanda por maior participao nos
fuxos decisrios em consonncia reconfgurao do poder global.
194
pendncia do petrleo, a baixa diversifcao da produo
interna (industrial e agrcola) que torna estes pases depen-
dentes de produtos importados e a distribuio de renda
desigual. A dependncia do setor externo inclui a ajuda
fnanceira do ocidente a estas naes igualmente, e ele-
mentos de corrupo e desvio de recursos. Com a crise de
2008, como aponta Visentini (2012), a elevao dos preos
de alimentos e a diminuio desta ajuda ocidental agrava-
ram ainda mais a situao, fragilizando os governos no po-
der. Embora muitas destas naes j estivessem buscando
alternativas com os emergentes, as mesmas no se encon-
travam plenamente consolidadas e, alm disso, podem ter
relao com a motivao para aes ocidentais de deses-
tabilizao dos governos antes aliados (vide, novamente,
Egito e Lbia).
Em termos externos, a interdependncia entre a re-
gio e o ocidente, e a penetrao destes novos atores,
um dos elementos que impulsionou a Primavera. No que
se refere a outros componentes estruturais ligados s rela-
es internacionais, o papel desempenhado pelos EUA
tambm relevante. Neste caso, as aes norte-americanas
envolvem tanto a interveno quanto a acomodao, que
afetam a dinmica geopoltica intrarregional
124
e extrarre-
124 Esta dinmica envolve tambm os esforos de coordenao entre as naes
locais, em organismos como a Liga rabe e o Conselho de Cooperao do Golfo.
gional. No caso da interveno, insere-se a agenda poltica,
de tolerncia com regimes aliados, e a pauta blica. A to-
lerncia no se aplica somente aos governos autoritrios,
mas s prticas de Israel, um dos fatores da estagnao do
processo de paz desde os anos 2000 (cuja evoluo de-
batida em 2.6B). Alm disso, uma inao/inrcia que
percebida pelas populaes locais como se estendendo s
instituies internacionais como a ONU.
Paralelamente, os norte-americanos no abandona-
ram suas aes retricas pr-democracia, o que elevou a
ambiguidade de sua diplomacia: em 2009, o discurso de
Obama no Egito, na cidade do Cairo, defendendo a recon-
ciliao com o mundo muulmano e a disseminao da
democracia na regio so exemplos latentes desta contra-
dio. Basta lembrar que esta declarao favorvel mu-
dana de regime ocorreu no Egito, um pas governado h
trs dcadas por Hosni Mubarak, e que detinha uma polti-
ca sistemtica de represso na oposio. E, no caso, o Egito
tornou-se um dos primeiros domins a cair na Primavera
rabe.
Em termos blicos, as guerras do Afeganisto e do
Iraque, a projeo de poder norte-americana na sia Cen-
tral geraram tendncias de instabilidade e desequilbrio.
No contexto da GWT e do unilateralismo de W. Bush, estas
aes contriburam ainda mais para a elevao do senti-
mento antiamericano e antiocidental destes pases. Como
visto (2.1 e 2.3), este aumento de presena na sia Central
195
elevou a competio entre os EUA e as naes eurasianas,
China e Rssia, pelos espaos regionais o que pode ser
classifcado como uma reedio do Grande Jogo do sculo
XIX. A disputa pelo controle de rotas de passagem (oleodu-
tos e gasodutos) e a explorao dos recursos energticos
locais caracterizam estas interaes geopolticas, tambm
classifcadas de Diplomacia dos Dutos. As polticas de cer-
camento de naes como o Ir, contribuem para o aumen-
to da instabilidade, incluindo tambm a acelerao do pro-
grama nuclear do pas.
Alm da Tunsia, o marco zero, como fora indicado,
das revolues populares, desenvolvimentos em trs ou-
tros Estados podem ser indicados como exemplos das di-
ferentes equaes que resultam da inter-relao de fatores
internos e externos envolvidos na Primavera rabe: Egito,
Lbia e Sria.
A trajetria da Primavera rabe no Egito inicia-se
quase que simultaneamente da Tunsia, com a ecloso
de protestos populares na Praa Tahir contra o governo de
Hosni Mubarak no poder desde 1981. Confrontado pelo
crescimento da oposio interna e a expanso da infu-
ncia poltica da Irmandade Muulmana desde o comeo
dos anos 2000, Mubarak optara, com o apoio do Ocidente
(temeroso do avano do fundamentalismo islmico) pela
represso a estes movimentos. A represso se dava com
meios polticos (censura da mdia, descredenciamento de
candidatos e partidos, limitao de eleies) e conteno
das manifestaes populares pelas foras de segurana.
Com isso, comearam a se tornar mais presentes atenta-
dos no pas, incluindo a monumentos histricos e turistas
estrangeiros. Na medida em que o governo no oferecia
contrapartida s demandas, o movimento no conseguia
ser abafado e, em 2005, traduziu-se no crescimento elei-
toral da Irmandade Muulmana que conquistou cerca de
20% do Legislativo.
A esta vitria, seguiram-se novas ondas de protestos
populares, mas que mais uma vez foram reprimidos pelo
governo com a tolerncia da comunidade internacional e,
principalmente, do mais relevante aliado internacional do
Egito, os EUA. De Bush flho a Obama esta posio manteve-
-se sem alteraes. O ajuste de polticas norte-americanas
somente ocorre depois dos intensos protestos de Janeiro
e Fevereiro de 2011, que tornaram a queda de Mubarak
inevitvel
125
. Ainda em Fevereiro, Mubarak saiu do poder
e foi sucedido pela junta Militar, que contava com o apoio
norte-americano. O objetivo da administrao Obama ao
apoiar a Junta era protelar as eleies presidenciais at a
estabilizao do pas, promovendo uma transio gradual
que pudesse levar ao esvaziamento do movimento po-
pular e, consequentemente, do poder de seus lderes na
125 Alm disso, segundo Visentini (2012), existia certa insatisfao dos Estados
Unidos como Mubarak devido a sua crescente aproximao com a China.
196
Irmandade Muulmana. Ao mesmo tempo, os EUA toma-
vam atitudes contrrias a esta indicao de moderao em
outros cenrios da Primavera, iniciando a internao militar
da Lbia em Maro de 2012, com a autorizao do CSONU,
e com as tropas da OTAN.
A ttica, porm, no surtiu efeito mesmo com a Jun-
ta apresentando um conjunto de medidas que respondia
s demandas populares: reforma eleitoral, condenao
de Mubarak e sua famlia por roubo, corrupo e abuso
de direitos humanos. Ausente desta pauta encontrava-se
uma das mais importantes reivindicaes do movimento,
a realizao de eleies diretas para presidncia. Assim,
no s os protestos continuaram, como se elevou a vio-
lncia contra grupos internos (catlicos em sua maioria).
Em mais uma tentativa de controlar a situao, no ms de
Dezembro o Primeiro-ministro Kamal al-Ganzouri assumiu
o governo de forma transitria, estabelecendo o calend-
rio eleitoral para 2012: eleies parlamentares em Janeiro e
presidenciais em Maio.
Em Janeiro, os partidos de inclinao islmica con-
quistaram cerca de 70% das cadeiras do Parlamento, o que
parecia sinalizar uma vitria tranquila nas eleies presiden-
ciais de Maio. Todavia, a disputa demonstrou-se bastante
acirrada, indicando a existncia de divises signifcativas no
pas, levando o pleito ao segundo turno. Tendo como slogan
de campanha O Isl a soluo, o candidato da Irmandade
Muulmana, Mohammed Mursi sagrou-se vencedor neste
segundo turno, com apenas 3% de votos de vantagem so-
bre Ahmed Shafcq, ex-Primeiro-ministro de Mubarak (que
se apresentara como candidato de centro).
Em resposta vitria de Mursi, a Corte Suprema das
Foras Armadas retirou poderes do Parlamento e da Presi-
dncia: no caso do parlamento, novos protestos sociais for-
aram a Corte a abdicar de sua deciso; por sua vez, no que
se refere presidncia, Mursi revogou as decises das For-
as Armadas. Todavia, ainda que buscasse recuperar poder
interno, Mursi procurou reiterar ao ocidente, a no reverso
dos compromissos egpcios no reconhecimento de Israel.
Deixou claro, porm, que sustentaria polticas de apoio
causa palestina e do Isl mais abertamente. Em Julho de
2012, a Secretria de Estado Hillary Clinton encontrou-se
com Mursi, ressaltando o apoio norte-americano demo-
cracia, sem deixar de sinalizar ao novo governo a necessi-
dade de que o Egito preserve uma postura de moderao
em suas relaes internacionais e de respeito a todos os
seus grupos internos.
Enquanto no Egito a ao norte-americana foi carac-
terizada pelo distanciamento e canais polticos, a situao
na Lbia percorreu um caminho distinto. Como citado, em
Maro de 2011, com autorizao do CSONU e com ao
das tropas da OTAN, o pas foi objeto de uma interveno
militar que levou queda de Muamar Kadaf. Rpida e de-
cisiva, a interveno representou uma quebra no contexto
das relaes Lbia-Ocidente que, desde 2003, haviam che-
197
gado a um ponto de equilbrio. Aps a interveno norte-
-americana no Iraque, a Lbia abdicara formalmente de
seus programas de armas de destruio em massa, soma-
do ao fato de ter se responsabilizado pelo atentado terro-
rista ao avio da Pan Am em 1988 (incluindo o pagamento
de indenizaes). Com isso, prevalecia um baixo confito
com este eixo, relativa estabilidade interna, com o pas se
destacando como relevante produtor e fornecedor de pe-
trleo e gs ao ocidente.
Entretanto, a Lbia no permaneceu imune aos efei-
tos da Primavera rabe, com o aumento de manifestaes
populares no pas, que foram reprimidas pelo governo, em
particular as da cidade de Bengazi. Segundo Visentini (2012),
o incio destas manifestaes encontra-se relacionado ao
perfl da Lbia, bastante fragmentado em diversos grupos,
mas envolve tambm elementos externos derivados da pro-
duo e do comrcio de petrleo e das novas alternativas
que Kadaf vinha explorando em termos de triangulao
Lbia-Ocidente-Naes Emergentes (dinmicas que ainda
demandam maior anlise para compreender a complexida-
de do processo). Estes elementos podem ser indicativos do
porqu, apesar das boas relaes prvias com o Ocidente,
a Lbia ter sido objeto da interveno militar, que envolve
dimenses geopolticas e no somente humanitrias.
O caminho para a interveno iniciou-se logo aps a
represso de Kadaf em Bengazi, com a adoo da Resolu-
o 1970 pelo CSONU em Fevereiro. A Resoluo foi apro-
vada por unanimidade e demandava que o governo lbio
interrompesse as aes contra os civis, em desacordo com
a comunidade internacional. A manuteno da represso
aos protestos populares levou Resoluo 1973 de Maro
de 2011, que previa a utilizao de fora contra as aes de
Kadaf, baseadas no conceito da responsabilidade de pro-
teger (analisado em 5.1 em forma mais detalhada, ao lado
de suas implicaes e o conceito adicional de responsabi-
lidade ao proteger para o trato destes temas). A base para
a autorizao da interveno residia em motivaes huma-
nitrias, visando impedir o que era classifcado de massacre
de civis pelo Estado lbio. A partir da autorizao, a OTAN
deu incio Operao Amanhecer da Odisseia. Contudo,
no houve consenso entre os membros permanentes e
no permanentes do CSONU sobre a resoluo 1973, que
foi aprovada com dez votos a favor (sendo os mais impor-
tantes de EUA, Frana e Gr-Bretanha) e cinco abstenes
de membros permanentes e no permanentes: Rssia, Chi-
na, Brasil, ndia e Alemanha.
A ao militar da OTAN fortaleceu a oposio, mi-
nando a capacidade de resposta do governo. Entre os
meses de Maro a Outubro em 2011, at a captura e mor-
te de Kadaf, o pas viveu sob intensa onda de violncia,
mesmo com a instaurao do Conselho Nacional de Tran-
sio (CNT) em Julho 2011. O CNT foi reconhecido como
o legtimo, estando frente do governo o ex-Ministro da
Justia Mustafa Abdul Jalil. Uma das primeiras decises do
198
CNT j surgiu cercada de controvrsia: apesar do apoio do
Ocidente ao movimento anti-Kadaf, o novo governo re-
verteu polticas de carter secular, anunciando seu com-
promisso com a sharia (lei islmica). Esta mudana de go-
verno, que inclui as eleies parlamentares de Julho 2012,
no interrompeu as disputas internas, nas quais se chocam
inmeras correntes: foras ligadas a Kadaf, os que desejam
a acelerao das reformas, modernizadores e fundamenta-
listas. Em Agosto de 2012, o CNT transferiu poder ao Con-
gresso Nacional eleito em Julho, que levou indicao de
Mohammed Magarefe como chefe interino de governo. O
processo, portanto, permanece em construo nestes pas-
sos iniciais da transio ps-Kadaf.
Ainda no contexto da interveno da Lbia, os EUA
apresentaram uma ofensiva diplomtica em Maio de 2011
para a regio do Norte da frica e Oriente Mdio. Esta ofen-
siva foi sintetizada em discurso de Barack Obama sobre a
Primavera rabe e incluiu desde temas especfcos como
a criao do Estado Palestino (ver 2.6A), at a retomada da
retrica pr-democracia e de reconciliao do Cairo em
2009 (paradoxalmente contraposta operao da OTAN
na Lbia e, depois, como ser analisado na sequncia,
situao sria), chegando ao pacote de ajuda e investi-
mentos regio, que foi denominado de Plano Marshall
Africano. Igualmente, indica a necessidade de repensar as
estratgias dos EUA na regio de forma abrangente. Nas
palavras de Obama,
preciso defnir qual papel a Amrica ir desempenhar
enquanto esta histria se desenrola. Por dcadas, os
EUA perseguiram um conjunto de interesses na regio:
combate ao terrorismo, no proliferao, livre-comrcio
e estabilizao da regio, garantindo a segurana de Is-
rael e buscando a paz rabe-israelense. Continuaremos
a perseguir estes objetivos, com a frme convico de
que os interesses norte-americanos no so hostis s
esperanas das pessoas, so essenciais (...) Porm, preci-
samos reconhecer que uma estratgia baseada somen-
te na perseguio destes interesses no encher um es-
tmago vazio ou permitir que as pessoas se expressem.
Se no levarmos em conta estas aspiraes maiores,
somente alimentaremos suspeita de anos que somente
perseguimos nossos interesses custa destas popula-
es (...) E, por isso, dois anos atrs no Cairo, comecei
a ampliar nosso engajamento baseado em interesses
e respeito mtuo (...) Nos opomos ao uso da violncia
e da represso contra os povos da regio (...) apoiamos
um conjunto de direitos universais (...) que inclui liber-
dade de expresso, de organizao, de religio, igualda-
de legal para homens e mulheres e o direito de escolher
nosso lderes- estejamos vivendo em Bagd, Damasco,
Sana ou Teer (...) e apoiamos a reforma poltica e eco-
nmica no Oriente Mdio e no Norte da frica (...) lan-
aremos uma Iniciativa de Comrcio e Investimento (...)
(OBAMA, 2011b, s/p).
A Sria, por fm, permanece, at a fnalizao des-
te texto em 27 de Agosto de 2012, em uma situao de
guerra civil, opondo as foras do governo de Bashar Al-
-Assad. Assad sucedeu seu pai como chefe do Partido
Baath em 2000, Partido este que domina o pas desde a
dcada de 1960 (e sob o comando da famlia Assad des-
199
de os anos 1970)
126
. Esta uma situao que se prolonga
desde Maro de 2011, com o agravamento da violncia
e das batalhas entre o governo e a oposio em cidades
como Damasco e Aleppo, forte reduto rebelde. As impli-
caes regionais so considerveis, com o aumento do
nmero de refugiados da Sria se deslocando para naes
vizinhas e de confitos diplomticos (e com ramifcaes
militares) com estas mesmas naes, como por exemplo,
a Turquia. Alm disso, observa-se uma elevao de retri-
ca entre a Sria e os EUA, com ameaas recprocas: por um
lado Assad indica que poder usar armas qumicas contra
os rebeldes e, por outro, os norte-americanos afrmam
que isso acarretar uma interveno militar decisiva em
territrio srio. Em meio a este cenrio, nomes-chave do
governo de Assad como o do Primeiro-ministro Riad Hi-
jab tem renunciado aos seus cargos, assim como diversos
diplomatas em misses no exterior.
A partir disso tem se tornado cada vez mais frequen-
tes as indagaes acerca da diferena de tratamento entre
os casos lbio e srio pelos EUA e a ONU. Para respond-
-las, podem-se apontar inmeros fatores que explicariam o
porqu da diversidade de ao, principalmente se conside-
rar-se somente a situao aparente de que a Sria perma-
126 Aqui somente so traadas as linhas gerais destes acontecimentos, para um
diagnstico mais abrangente sugere-se SHARP and BLANCHARD, 2012.
nece um Estado bandido enquanto a Lbia no mais o era.
A complexidade da situao geopoltica sria no Oriente
Mdio mais elevada do que era a da Lbia no norte da
frica: ou seja, trata-se de uma vizinhana mais voltil, que
envolve naes como o Lbano, a Jordnia, Israel, Iraque,
Arbia Saudita, Turquia e Ir.
Alm disso, a Rssia e a China, que visam conter a
projeo militar dos EUA na regio, tm demonstrado opo-
sio mais clara, inclusive com vetos no CSONU contra
medidas militares ou mesmo sanes sobre o pas (outras
naes do Sul tambm assistem com preocupao a hi-
ptese de mais uma interveno militar na regio). Para os
EUA, igualmente, a opo de mais uma operao militar
na regio, em ano de pleito presidencial, pode revelar-se
custosa, uma vez que, diferente do caso lbio, a operao
poderia ter uma base menos ampliada que a OTAN. Igual-
mente, o elemento energtico, petrleo e gs, menos
acentuado no caso da Sria e atua de forma indireta, no
que se refere ao trnsito destes recursos, provenientes das
naes do Golfo Prsico como a Arbia Saudita.
Por conta destas encruzilhadas, a via diplomtica
prevalece sob a opo militar. A busca de solues pol-
ticas consubstanciou-se no Plano Annan, iniciativa do ex-
-Secretrio-Geral da ONU Kof Annan, para a Sria de Mar-
o de 2012 que previa seis reas de ao: cessar-fogo de
todos os envolvidos no confito a ser supervisionado pela
ONU; garantia, de todos os envolvidos no confito, de que a
200
ajuda humanitria enviada ao pas chegaria s populaes
necessitadas; libertao de pessoas presas arbitrariamente;
liberdade de movimento de jornalistas e para manifesta-
es garantidas pelo governo. Este Plano foi endossado
pelos cinco membros permanentes do CSONU, a Liga ra-
be e a Unio Europeia, mas a sua implementao no foi
bem-sucedida. Mentor do plano e enviado especial Sria,
Annan renunciou ao cargo, sendo substitudo em Agosto
de 2012 por Lakhdar Brahimi, diplomata da Arglia.
Em meio a este cenrio de turbulncia na Sria, as
demais transies tambm seguem alternando cenrios
de estabilidade e instabilidade. Como caracterstico
dos processos democrticos, as disputas pelo poder e a
reconstruo dos Estados so desafos de longo prazo, e
cujos rumos, pela prpria natureza do embate das ideias,
permanecem indefnidos, podendo alternar movimentos
de progresso e regresso.
201
As Relaes Internacionais
do Brasil
Os desafos das ltimas dcadas impem-se de forma complexa e diferenciada para os
pases do cenrio mundial, em particular os em desenvolvimento e/ou emergentes. Neste con-
texto, a agenda das Relaes Internacionais do Brasil apresenta uma abrangente pauta de priori-
dades regionais e globais no mbito estatal e no estatal. Esta pauta envolve as iniciativas diante
dos fenmenos e atores abordados nos Captulos 1 e 2. A este quadro, somam-se as relaes
bilaterais e multilaterais com parceiros estatais e a presena nacional como parte ativa das OIGs.
Neste captulo so examinados os princpios e temas da poltica externa brasileira, as linhas
gerais de sua evoluo at 1989, o debate contemporneo e a base geogrfca da poltica ex-
terna, o continente, com uma avaliao do intercmbio hemisfrico e do espao sul-americano.
Parte I
Os Princpios Clssicos e os Temas Contemporneos
3.1 As Tradies da Poltica Externa Brasileira (1902/1989)
Avaliando a evoluo das Relaes Internacionais do Brasil no perodo ps-Guerra Fria,
percebe-se a existncia de um debate que envolve duas tradies da poltica externa, que im-
plicam variaes no sentido estratgico e ttico da agenda: a bilateral-hemisfrica e a global-
-multilateral. Os ajustes entre estas tradies, e suas variaes e alternncias, correspondem
s transformaes sociais, econmicas e polticas do pas ao longo de sua histria, do sistema
internacional, organismos e atores.
Tais tradies so associadas aos eixos vertical e horizontal da ao externa, que cor-
respondem ao Norte e ao Sul, e s vises de Primeiro e Terceiro Mundo. Da mesma forma,
correspondem a padres de ao e valores compartilhados pelo Brasil no sistema internacio-
nal diante de seus parceiros e dos organismos multilaterais, compondo a viso de Estado das
relaes internacionais do pas que, independente do perodo histrico, sustentam-se como
pilares e referncias do engajamento externo. De acordo com Cervo,
202
A poltica exterior do Brasil, em sua evoluo, vem agre-
gando princpios e valores diplomacia, de modo a
tornar tais elementos inerentes a sua conduta (...) um
aps outro adquirem carter duradouro e, por vezes,
permanente (...) Eles exercem duas funes: (...) do pre-
visibilidade ao externa (...) e (...) moldam a conduta
externa dos governos (...) Contribuem para fazer da po-
ltica exterior, poltica de Estado (...) (CERVO, 2008, p. 26).
Independente dos governos aplicarem estes ele-
mentos de maneira diferenciada, gerando paradigmas es-
pecfcos nos quais se alternam a intensidade e hierarquia
de prioridades, a partir dos eixos mencionados, prevalece
um conjunto de valores e princpios-chave. Listando este
conjunto, estes temas so encontrados:
autodeterminao, no interveno e soluo pacfca de
controvrsias; juridicismo; multilateralismo normativo; ao
externa cooperativa e no confrontacionista; parcerias es-
tratgicas; realismo e pragmatismo; cordialidade ofcial no
trato com os vizinhos; desenvolvimento como vetor; inde-
pendncia de ao internacional. (CERVO, 2008, pp. 27-31).
As tradies bilateral-hemisfrica e global-multilate-
ral compem a base da poltica externa ao longo do sculo
XX
127
, sustentadas nos valores e princpios acima descritos.
127 Para a histria da poltica externa brasileira, ver a obra clssica de CERVO e
BUENO, 2002. Neste captulo, so exploradas as grandes linhas das tradies
das relaes internacionais e seus paradigmas contemporneos. Tambm se
recomenda BARRETO, 2012 para a uma anlise detalhada da poltica externa
brasileira no perodo da redemocratizao.
A primeira destas, a bilateral hemisfrica, dominou o cam-
po diplomtico de 1902 a 1961 e foi formulada em suas
origens pelo Baro de Rio Branco. As principais caractersti-
cas desta corrente referem-se prioridade atribuda ao he-
misfrio como espao preferencial de ao da diplomacia,
seguindo a consolidao do territrio brasileiro e o incio
do processo de desenvolvimento. A nfase por uma po-
ltica externa de cunho regional, com dois focos: os EUA e
o Cone Sul.
Destes, a relao bilateral com os EUA defnida
como preferencial devido aos interesses nacionais no es-
pao regional, prioritrio na agenda nacional e condizente
com a capacidade e recursos disponveis naquele momen-
to. A centralidade aos EUA era atribuda devido alterao
do equilbrio de poder mundial, com a ascenso norte-
-americana consolidando-se diante da hegemonia britni-
ca. Em suas origens, o estabelecimento da aliana especial
percebido de um ponto de vista de autonomia, reforan-
do o poder de barganha brasileiro nas Amricas. Este for-
talecimento nacional no subcontinente interpretado por
algumas correntes como de um possvel subimperialismo
brasileiro na Amrica do Sul, mas que se sustenta na pre-
missa do Brasil como potncia regional.
Outros termos relacionados ao intercmbio prefe-
rencial com os EUA so os de alinhamento pragmtico e
automtico. Estes alinhamentos referem-se forma como
o Brasil constri sua relao com este pas, com base em
uma poltica de barganha e troca de interesses, que era a
203
viso original de Rio Branco o alinhamento pragmtico
ou uma postura de aceitao das iniciativas norte-ame-
ricanas, condicionando os objetivos nacionais aos deste
parceiro, visando, por meio desta concordncia e relativa
subordinao-benefcio o alinhamento automtico.
At 1961 so identifcadas como fases de alinhamen-
to pragmtico, a j citada gesto Rio Branco (1902/1912),
a Primeira e Segunda Era Vargas (1930/1945 e 1951/1954)
e a segunda metade do mandato de Juscelino Kubistchek
(1958/1961). Na primeira Era Vargas ocorre o processo de
triangulao estratgica entre o Brasil, os EUA e a Alemanha
durante a Segunda Guerra, processo defnido por Gerson
Moura como Autonomia na Dependncia. Esta triangula-
o uma clssica estratgia de barganha diplomtica, que
permitiu ao Brasil alavancar por meio dos recursos e vanta-
gens obtidas com os EUA em troca de seu apoio na Guerra
o seu processo de desenvolvimento iniciado nos anos 1930
com base na lgica do processo de industrializao para a
substituio de importaes (Estado Desenvolvimentista).
O nacional desenvolvimentismo ganha impulso a
partir da dcada de 1960 com um projeto concertado de
crescimento, atingindo seu auge no regime militar asso-
ciado iniciativa de construo de uma potncia mdia.
Este impulso interliga-se ao nascimento da tradio global
multilateral a partir de 1961 com a PEI (Poltica Externa In-
dependente).
O segundo governo Vargas e a metade fnal do go-
verno JK representam os primeiros ensaios de multilatera-
lismo e abertura sistemtica para o mundo, que amplia os
eixos de ao alm do hemisfrio, e da base Norte-Sul, con-
solidando a reavaliao de prioridades externas que foram
a base da PEI. Dentre estes, destacam-se em Vargas a aber-
tura das aproximaes com o Leste Europeu e a aproxima-
o com naes em processo de independncia no mundo
afro-asitico ainda em seu estgio embrionrio. No caso de
JK, a despeito de uma forte aproximao com os EUA, os en-
saios se caracterizam pelo aprofundamento dos laos com
a Europa Ocidental para auxlio na industrializao brasileira
(indstria automobilstica), a continuidade da abertura para
o leste e de aproximao com a Amrica Latina (Operao
Pan-americana). Um dos resultados da OPA foi a criao da
ALALC (Associao Latino-Americana de Livre-comrcio) e
do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento).
Deve-se destacar que estes ensaios, embora tenham
sido considerados pelos EUA por vezes como contrrios ao
intercmbio bilateral no mbito da bipolaridade pela apro-
ximao com pases do Leste, no possuam um elemento
confrontacionista ao Ocidente, consistindo-se em aproxi-
maes de carter mais econmico e no ideolgico. Da
sua parte, nos anos 1960, os EUA propuseram a Aliana
Para o Progresso (ALPRO) em resposta Revoluo Cubana
(1959), mas sem o avano real da cooperao.
Ao nacional desenvolvimento ope-se ao modelo
de desenvolvimento associado e identidade plena com o
Ocidente (EUA) que predomina no encerramento da Se-
gunda Guerra e incio da Guerra Fria, ligado ao modelo de
As Relaes
Internacionais do Brasil
204
alinhamento automtico. Este padro predomina nos anos
de 1912 a 1930 (modelo agroexportador), 1946 a 1951
(Governo Dutra), 1954/1955 (Caf Filho) e a primeira me-
tade de JK (1956/1958). Por sua vez, o governo de Castelo
Branco representa um movimento ambguo de retorno do
alinhamento com preservao de autonomia.
Nesta verso da relao especial, o clculo estrat-
gico passa pela concesso e adeso poltica do pas s ini-
ciativas norte-americanas, visando interesses, benefcios
econmicos e polticos como investimentos, abertura de
mercados e prestgio. A integrao ao Primeiro Mundo,
a prioridade s relaes Norte-Sul (eixo vertical), e nor-
malizao das relaes internacionais so outros compo-
nentes desta agenda e que se desenvolvem no perodo
contemporneo.
Neste perodo, 1902 a 1989, este padro prevalece
at 1961, quando, como citado, substitudo pelo global
multilateral e a viso do nacional desenvolvimentismo, do-
minante nas relaes internacionais do pas desde ento
(apesar do interregno de Castelo Branco nos anos 1960 e
da dcada de 1990 no ps-Guerra Fria). Desenvolvida nos
governos de Jnio Quadros e Joo Goulart pelos chance-
leres San Tiago Dantas e Arajo Castro, a tradio global
multilateral surge a partir da PEI sustentada na percepo
de dois fenmenos: a transformao domstica do Brasil
em um pas urbano em desenvolvimento de porte mdio,
consolidando-se como poder industrial, cujas alianas e
parcerias precisavam expandir-se alm do hemisfrio para
sustentar este crescimento e aumentar as alternativas de
insero e a maior fuidez do cenrio bipolar. Esta fuidez
era representada pelo aumento da relevncia das OIGs e
a perda da rigidez dos blocos com a ascenso da Europa
Ocidental, o Japo e o Bloco Oriental (mundo socialista)
como polos de poder alternativos para o estabelecimento
de parcerias.
O processo de descolonizao afro-asitico criava
atores autnomos no sistema com uma agenda de de-
senvolvimento e modernizao, compartilhada pelo Bra-
sil. Politicamente, a emergncia destes atores, somados s
demais naes em desenvolvimento, emergia uma nova
identidade no sistema, a do Terceiro Mundo e do Movi-
mento No Alinhado. Como indica Vizentini (1998), estas
mudanas ampliam o espao de ao da poltica externa
brasileira, combinando, ao tradicional eixo Norte-Sul, os ei-
xos Sul-Leste e Sul-Sul.
Seguindo estas premissas e respondendo a este
contexto, os princpios da PEI foram listados em artigo de
Quadros para Foreign Afairs em 1961, com base nas vises
de San Tiago Dantas (Ministro das Relaes Exteriores de
1961/1962)
128
e so sistematizados por Cervo e Bueno
128 Neste perodo tambm estiveram frente do MRE, Afonso Arinos de Melo
Franco, Hermes Lima, Evandro Lins e Silva e Joo Augusto de Arajo Castro.
205
(2002) e Vizentini (1998): ampliao do mercado externo
dos produtos primrios, formulao autnoma dos planos
de desenvolvimento econmico, manuteno da paz (co-
existncia pacfca), autodeterminao e no interveno e
apoio emancipao dos territrios coloniais.
No que se refere s caractersticas bsicas de ao,
ocorre a potencializao e mundializao das relaes in-
ternacionais, atuao isenta de compromissos ideolgicos
no campo estatal e nas OIGs, aproximao com a Argentina
e nfase nas novas parcerias. Outra tese que emerge a do
congelamento do poder mundial, que indica a assimetria
existente entre os pases do Norte e do Sul, reivindicando
para as naes do Terceiro Mundo tratamento igualitrio
no acesso s tecnologias sensveis, fundamentais para o
desenvolvimento e a modernizao. Intensifca-se o obje-
tivo do desenvolvimento, a ideia e a prtica da diplomacia
do Brasil como um jogador e comerciante global (global
trader and global player)
129
.
O incio do regime militar a partir do golpe de 31 de
Maro em 1964
130
(perdurando at 1985) insere uma que-
bra nesta ascenso do nacional desenvolvimentismo com
129 As demandas do Terceiro Mundo podem ser resumidas nos 3 Ds:
democracia, desenvolvimento e desarmamento.
130 No contexto da Guerra Fria, da Revoluo Cubana (1959) e da Aliana para o
Progresso (1960), o golpe ocorre em uma realidade similar a da emergncia
de outros regimes militares na Amrica Latina: com o apoio dos EUA, visando
barrar o avano das esquerdas na regio, e de parte da sociedade nacional.
o governo de Castelo Branco (1964/1967). O regime militar
posteriormente recupera as prioridades da autonomia e
do desenvolvimento visando a construo de uma potn-
cia mdia no sistema internacional. De acordo com Vizen-
tini (1998), duas fases podem ser identifcadas no conjunto
do regime: o modelo ascendente (1964/1974) e o apogeu
e declnio (1974/1985)
131
.
Analisando especifcamente Castelo Branco, ainda
que tenha preservado posies autnomas relacionadas
ao desenvolvimento de tecnologias sensveis (nuclear
132
),
a administrao buscou a recuperao da aliana com os
EUA. Esta recuperao tinha implicaes na poltica in-
terna e externa: na interna, representava a retomada do
desenvolvimento associado e a construo de uma na-
o moderna e liberal por meio da trade Estado, capital
externo e burguesia nacional; na externa dos Chanceleres
Vasco Leito da Cunha (1964/1966) e Juracy Magalhes
(1966/1967), priorizava a associao com os EUA por meio
do abandono de um discurso terceiro-mundista e do re-
131 Para anlise detalhada das prioridades e paradigmas desenvolvidos pelo
regime militar sugere-se a leitura de VIZENTINI, 1998.
132 O desenvolvimento nuclear autnomo uma das grandes prioridades
brasileiras a partir dos anos 1950, quando a administrao Vargas cria o CNPq
e estabelece o monoplio estatal em pesquisa nuclear. Governos seguintes
investem na instalao de reatores nucleares no pas, So Paulo (IEA, hoje
IPEN), Rio de Janeiro (IEN) e Belo Horizonte (CDTN). Por deter uma das maiores
reservas de urnio no mundo e outros minerais estratgicos, o pas possui
elevadas vantagens comparativas no setor. A CNEN criada em 1956.
As Relaes
206
foro da interdependncia e das fronteiras ideolgicas. Um
claro discurso anticomunista, assim como a preocupao
com a segurana hemisfrica associam-se a estas polticas,
propondo a criao da Fora Interamericana de Paz. A tese
dos crculos concntricos da diplomacia a partir do hemis-
frio refora-se neste perodo.
Esta agenda, porm, no era consensual, em par-
ticular no campo externo. Em oposio ao bilateral
hemisfrica proposta por Castelo, o grupo que pode ser
denominado de nacionalista visava a ampliao da ao
global e multilateral do pas, com nfase na autonomia. As
divergncias estendiam-se ao mbito interno com relao
durao e dinmica poltica do regime, abertura do lado
castelista (liberal) e mais autoritrio para os nacionalistas.
A partir de 1967, estas divergncias foram relativi-
zadas com o predomnio dos nacionalistas na conduo
da poltica. As administraes de Costa e Silva (1967/1969)
e Emilio Garrastazu Mdici (1969/1974) correspondem
consolidao do modelo de desenvolvimento autno-
mo que atinge seu auge na presidncia de Ernesto Geisel
(1974/1979). Nas Relaes Internacionais, a lgica da PEI
retomada, mas sem suas dimenses sociais, consolidando
o modelo do regime militar de construo de potncia
mdia, como analisa Vizentini.
Em termos internos, Costa e Silva e Mdici enfatizam
o combate ao comunismo e prope uma correo de ru-
mos das aes de Castelo, nos quais se destacam medidas
como o AI-5 (1968), deixando a dcada de 1970 conhecida
como Anos de Chumbo e de nacionalismo (representados
no Brasil ame-o ou deixe-o e Pra Frente Brasil, tambm
em aluso conquista do tricampeonato de futebol). O
perodo engloba a fase do Milagre Econmico (1968/1973)
com a ampliao do controle do Estado sobre o processo
econmico, sem abandonar a trade e enfatizando uma
perspectiva heterodoxa de liberalismo proposta por Helio
Beltro e Delfm Neto frente dos Ministrios do Planeja-
mento e da Fazenda.
Na administrao Mdici, a partir do I Plano Nacio-
nal de Desenvolvimento (PND), a mdia do crescimento
oscila entre 10 a 13% e se consolida o papel do Estado
como agente do desenvolvimento por meio dos grandes
empreendimentos e empresas de infraestrutura nos seto-
res de energia, transportes, telecomunicaes e educao
(projetos smbolos do perodo so Itaipu, Transamaznica,
desenvolvimento de C&T). Na base de sustentao e ala-
vancamento deste projeto, o endividamento externo a ju-
ros baixos essencial, o que, nos anos 1980, trouxe custos
considerveis economia.
Em termos de poltica externa, a administrao Cos-
ta e Silva rompe a retomada do bilateralismo proposto por
Castelo, enfatizando a dimenso de autonomia. A priori-
dade reside na ampliao das vises globais-multilaterais,
reafrmando o projeto nacional de industrializao e mo-
dernizao a partir da abertura brasileira em busca de al-
207
ternativas ao Norte (EUA). A Diplomacia da Prosperidade
do Chanceler Jos de Magalhes Pinto (1967/1969) reafr-
ma a identidade do Brasil como um pas pertencente ao
Sul e ao Terceiro Mundo, ampliando a ao multilateral nas
OIGs. As alternativas de parceria, contudo, localizam-se no
s no mundo afro-asitico e socialista, como na Amrica
Latina, e com outros pases desenvolvidos como Frana,
Japo e Alemanha.
No caso da Amrica Latina, a perspectiva foi de au-
tonomia, com o abandono das vises castelistas e a inten-
sifcao de contatos para o aproveitamento dos recursos
hdricos do Cone Sul. Consolida-se o papel de porta voz
do desenvolvimento no G77 e na UNCTAD, assim como na
ONU. Uma das iniciativas mais signifcativas a recusa em
assinar o TNP, atitude que se torna simblica da busca da
autonomia em cincia e tecnologia, em particular no cam-
po nuclear, criticando o monoplio do conhecimento dos
pases desenvolvidos
133
.
Na relao com os EUA preserva-se a identidade an-
ticomunista, mas as aes do governo brasileiro represen-
tam fonte de preocupao para os norte-americanos devi-
133 Nos anos 1990, a no assinatura do TNP e outros tratados similares de
tecnologias sensveis foram considerados como responsveis por parte da
crise da poltica externa nacional, uma vez que segundo os argumentos
correntes passavam a imagem de um pas confitivo (autonomia pela
excluso) e sem credibilidade (3.3).
do ao seu carter autnomo e global em um momento de
descongelamento da bipolaridade e declnio relativo das
superpotncias (dtente). Em 1969, o governo Nixon envia
a Misso Rockfeller ao pas e so conhecidas as declaraes
de Kissinger sobre a relevncia do Brasil na regio. Apesar
destas aproximaes, os termos que passam a se aplicar ao
intercmbio bilateral so rivalidade emergente, o relacio-
namento perdido e confito administrado.
O crescimento econmico e a entrada de Mdici no
poder mantm a prioridade da abertura global e multila-
teral do Brasil, mas insere um componente diferenciado
Costa e Silva, com a Diplomacia do Interesse Nacional de
Mario Gibson Alves Barboza (1969/1974). Tal componente
refere-se renncia de um discurso terceiro-mundista e a
insero do conceito de pragmatismo as relaes com os
EUA visando reaproximao. A relao entre o projeto de
desenvolvimento e a insero internacional sustenta-se
na viso da potncia mdia, mas com a integrao ao Pri-
meiro Mundo. Na Amrica Latina, a assinatura do Tratado
de Itaipu (1973) um marco, a nfase no bilateralismo e
no apoio aos demais regimes autoritrios. Vizentini argu-
menta que esta estratgia amplia uma ao gradualista,
mas sem abrir mo da defesa do acesso s tecnologias, do
multilateralismo e ao desenvolvimento o que, por natu-
reza, gerava certa medida de confito com os EUA (outras
tenses encontram-se na defnio das 200 milhas do mar
territorial, do TNP e comrcio).
As Relaes
208
O legado de crescimento e ampliao das relaes
internacionais globais e multilaterais dos governos Costa e
Silva e Mdici, associados ao aprofundamento das tendn-
cias multipolares do sistema nos anos 1970, leva consoli-
dao do poder nacional na administrao Geisel. A fora
do projeto de desenvolvimento leva ao auge do modelo
de poltica externa do regime, sistematizado no Pragma-
tismo Responsvel e Ecumnico do Chanceler Azeredo da
Silveira (1974/1979). De acordo com Vizentini,
O pragmatismo seria a busca de vantagens no cenrio
internacional, independentemente do regime e da ide-
ologia. Responsabilidade diria respeito s questes ide-
olgicas que no contaminariam a poltica externa. E,
fnalmente, ecumenismo seria a ampliao de parcerias
desejadas (...) em escala planetria, isto , para alm do
mbito hemisfrico (...) (VIZENTINI, 1998, p. 208).
O salto qualitativo da agenda internacional con-
substancia-se na explorao de um conjunto abrangente
de oportunidades nas relaes estatais e no multilateralis-
mo. Este conjunto explora parcerias ao Norte e ao Sul, ao
Leste e ao Oeste, compondo a tradio global multilateral
em sua expresso mais bem acabada at ento. Paradoxal-
mente, os contatos com o bloco socialista no possuam
respaldo similar ao da esquerda no pas, apesar da im-
plementao das primeiras medidas de abertura do regi-
me. Inclusive, certas aes externas como a aproximao
com a URSS e a China eram bastante criticadas pela linha
mais conservadora. Frente a estas presses, Geisel inicia o
processo de abertura lenta e gradual conduzido por Gol-
bery do Couto e Silva.
Iniciativas como a Lei Falco (1976), o Pacote de
Abril e a Lei do Divrcio (1977) e a revogao do AI-5 (1978)
e a garantia da sucesso e desta abertura com Figueire-
do compe o conjunto do incio da redemocratizao em
resposta ao crescimento da oposio, a maior participao
das foras sociais e o desgaste natural do regime que sus-
tentava grande parte de sua legitimidade no crescimento
econmico que aps 1973 devido primeira crise do pe-
trleo comea a dar sinais de desacelerao. Nos anos
1980, isto se converte na estagnao e depois crise.
O governo Geisel lana o II PND, no qual se destaca o
projeto de desenvolvimento de fontes alternativas de ener-
gia, que resultam no Proalcool (a tecnologia do etanol com-
bustvel um dos grandes diferenciais de poder do Brasil
no sculo XXI) e no investimento no programa nuclear por
meio do Acordo Nuclear com a Alemanha (inserido no pro-
cesso de nacionalizao da segurana, conforme defnido
por Cervo e Bueno). Outro objetivo era completar o projeto
de desenvolvimento autnomo, fnalizando o ciclo da subs-
tituio de importaes, e iniciar um novo patamar de cres-
cimento que investisse nos setores contemplados na RTC da
dcada de 1970 (informtica, tecnologia de ponta).
A interao entre o setor interno e externo resulta,
portanto, em um complexo quadro de iniciativas. Analisan-
209
do a agenda e natureza do pragmatismo, consolida-se a
presena brasileira como jogador global e relevante pas
em desenvolvimento (potncia mdia e grande Estado
perifrico). Como mencionado, os eixos Norte-Sul-Leste-
-Oeste so simultneos nesta expanso da tradio global
multilateral. Os principais vrtices de ao da poltica exter-
na so: os pases desenvolvidos da Europa Ocidental, com
prioridade Alemanha Ocidental, e o Japo, a Amrica La-
tina, o Oriente Mdio, a frica e o Mundo Socialista (URSS,
Leste Europeu e China).
A ampliao dos mercados externos para matrias-
-primas visava pases desenvolvidos, o mundo socialista e
do mesmo porte do Brasil e para os manufaturados e pro-
jetos de infraestrutura o objetivo eram os PMDR. A aquisi-
o de tecnologia e a cooperao tcnica eram prioritrias,
assim como a obteno de recursos energticos por meio
de aproximao com o Oriente Mdio. A poltica africana,
somada aos elementos econmicos, detinha forte compo-
nente cultural e de compartilhamento de identidades e um
passado comum colonial e de herana tnica. Na Amrica
Latina, a fase do pragmatismo imprime um componente
sul-americano na agenda, com o Tratado de Cooperao
Amaznica (1978), a continuidade do projeto de Itaipu e a
reaproximao com a Argentina.
Esta viso tm impactos no relacionamento com
os EUA, na medida em que os norte-americanos tinham
difculdades em acomodar o crescimento brasileiro e per-
cebiam as iniciativas do pragmatismo como de confronta-
o. A mencionada nacionalizao da segurana
134
com-
posta pelo desenvolvimento da indstria blica nacional
(Engesa e Avibrs), a denncia do acordo militar com os
EUA (1977), o programa nuclear paralelo (domnio comple-
to do ciclo do combustvel nuclear e submarino nuclear),
o Acordo Nuclear com a Alemanha Ocidental (1975) e a
Poltica de Informtica (1976) eram pontos sensveis.
A capacitao tecnolgica brasileira e seu incre-
mento de projeo de poder nos setores de segurana
signifcavam tanto competio aos EUA em alguns setores
(mercado de armas) como de diferencial de poder no he-
misfrio. Deve-se mencionar que o Acordo Nuclear com a
Alemanha segue-se ao Acordo Brasil-EUA no mesmo cam-
po com a White Westinghouse (1972/1974), mas que fora
suspenso por presses do governo de Jimmy Carter, que
demandava ajustes do regime no campo dos direitos hu-
manos, o que levou ao Brasil a buscar novas parcerias. An-
teriormente, os EUA eram os principais parceiros brasileiros
no campo nuclear (vide Acordo Tecnolgico de 1955 e o
Programa tomos para a Paz).
O Brasil ampliava suas parcerias e o amadurecimen-
to de suas opes no visava, por princpio ou escolha, a
134 CERVO e BUENO, 2002 oferecem uma detalhada anlise dos projetos que
compem esta agenda, assim como VIZENTINI, 1998. O Acordo com a
Alemanha no foi realizado em sua totalidade.
As Relaes
210
confrontao com os EUA. O alvo era, na realidade, uma
abertura maior de caminhos alm do mbito bilateral
hemisfrico, adequando sua agenda externa a sua nova
condio de poder. O objetivo seria alcanar um patamar
no qual (...) nenhum alinhamento ou concordncia ser
irrestrito e nenhuma diferena ser irreconcilivel. (VIZEN-
TINI, 1998, p. 213). O que se observou foi um aumento de
desentendimentos comerciais e polticos (negociaes do
GATT, abertura do mercado dos EUA e proteo do bra-
sileiro, aproximao do Brasil ao mundo rabe, defesa da
descolonizao e direitos humanos) que, nos anos 1980,
trariam tenses cclicas ao relacionamento.
Estas tenses e o acmulo das presses dos EUA so-
bre o Brasil e outros pases em desenvolvimento no con-
texto da ascenso de Ronald Reagan presidncia norte-
-americana e da confrontao renovada com a URSS foi
um dos componentes da crise do regime e seu modelo
a partir do incio dos anos 1980. Esta crise atravessa a l-
tima presidncia do regime militar, a de Joo Figueiredo
(1979/1985) e a primeira civil, eleita indiretamente pelo
Colgio Eleitoral, a de Jos Sarney (1985/1989) vice de
Tancredo Neves, Sarney assume a presidncia devido ao
falecimento de Neves na Nova Repblica. Analisando este
perodo de 1979 a 1989, a situao foi de recuo poltico e
econmico, o que levou ao aumento da vulnerabilidade
externa e gerou uma percepo menos positiva sobre o
pas que dominou a primeira metade da dcada de 1990.
Uma combinao de fatores estava na raiz deste
processo. No campo internacional, a ofensiva neoconser-
vadora de Reagan representou o fechamento de espaos
no sistema, combinada com a segunda crise do petrleo
e o aumento dos juros da dvida externa. Eventos como
a desacelerao europeia, a Guerra Ir-Iraque no Oriente
Mdio, a crise na frica e no bloco socialista relacionam-se
a este padro. Os anos 1980 representam um refuxo para o
movimento terceiro-mundista e dos no alinhados. Aes
como a do Consenso de Cartagena de 1984 que propu-
nham a renegociao da dvida alcanaram pouco sucesso
em um cenrio caracterizado por presses e constrangi-
mentos originrios do eixo vertical.
No caso brasileiro, a relao bilateral com os EUA
atravessa um perodo difcil: os choques comerciais se tor-
naram frequentes no mbito bilateral e multilateral, com
presses norte-americanas diretas em forma de retaliaes
comerciais, incluso na Lista Negra do Departamento de
Comrcio, suspenso da venda de supercomputadores,
acusaes de protecionismo e desenvolvimento de pro-
gramas blicos, dentre outros. Os principais pontos de de-
sacordo referiam-se ao protecionismo brasileiro no setor
de informtica (a reserva de mercado e leis de 1976 e 1984)
e propriedade intelectual. As divergncias referem-se aos
temas de direitos humanos, meio ambiente e tecnologias
sensveis e dvida externa, com o Brasil sendo apresenta-
do como um pas que no cumpria seus compromissos. O
211
distanciamento estratgico relativo oposio brasileira
militarizao do Atlntico Sul tambm faz parte dos desen-
tendimentos.
Apesar destas limitaes, a administrao Figueire-
do manteve a abertura promovida pela ao do pragmatis-
mo na Diplomacia do Universalismo do Chanceler Ramiro
Saraiva Guerreiro (1979/1985). Em resposta s difculdades
de ampliao da agenda, procurou-se manter na medida
do possvel as parcerias conquistadas ao longo dos anos
1970, considerando as difculdades similares enfrentadas
pelos parceiros. A intensifcao dos projetos no Cone Sul,
dando sequncia a sul-americanizao da poltica regional
iniciada pelo Geisel, foi uma das principais iniciativas do
governo, cuja continuidade foi assegurada e aprofundada
por Sarney.
A crise do modelo no se resumia a estes constran-
gimentos externos, como s difculdades de administrar
a fase fnal da transio do regime militar democracia
em meio crise econmica, expanso dos movimen-
tos sociais internos e reao dos conservadores. Dando
prosseguimento abertura lenta e gradual, as principais
iniciativas do governo Figueiredo foram a Lei da Anistia e a
Reforma Partidria em 1979, as eleies diretas para gover-
nador em 1982, acompanhadas pela reao contra a aber-
tura com bombas em sedes de partido e no Rio Centro.
As greves no ABC paulista e o movimento das Diretas J
tambm fazem parte deste quadro, com a consolidao de
lideranas populares como as de Luiz Incio Lula da Silva e
Tancredo Neves. Alm destas dimenses polticas, o suces-
so do modelo no campo econmico ao completar o pro-
cesso de substituio de importaes iniciado nos anos
1930 e a difculdade em acompanhar o salto qualitativo da
RCT representaram uma encruzilhada que o ltimo gover-
no do regime no pde administrar plenamente.
Um balano geral do perodo 1964/1985 revela um
crescimento signifcativo da economia, consolidando os
processos industriais, de modernizao e urbanizao na-
cional que, no campo externo, forneceram a base de uma
projeo internacional slida. Nesta projeo, o papel do
Brasil como potncia mdia, representante do Terceiro
Mundo e com alianas amplas nos eixos Sul-Norte-Leste,
caracterizou o amadurecimento da tradio multilateral
global nascida com a PEI. Este salto qualitativo interno e
externo no ocorreu de forma uniforme em todos os seto-
res, mas reforou a ao internacional do pas. Como des-
taca Vizentini,
O Brasil ainda que marcado pelas defcincias sociopol-
ticas bem conhecidas, converteu-se no nico pas ao sul
do Equador a possuir um parque industrial completo e
moderno, posicionando-se entre as dez maiores econo-
mias do mundo (VIZENTINI, 1998, p. 333).
Este legado complexo perpassou todo o governo
de Jos Sarney, a dcada perdida. Internamente, coube a
As Relaes
212
Sarney administrar o incio da redemocratizao em uma
situao econmica precria e sociopoltica difcil aps o
falecimento de um dos smbolos desta transio, o Presi-
dente Tancredo Neves, faltando ao Vice-Presidente legiti-
midade e carisma similares ao de seu companheiro (e ca-
bea) de chapa. O agravamento da situao econmica,
o aumento das presses norte-americanas, o encaminha-
mento do fm da Guerra Fria, a exploso dos juros da dvi-
da, os impasses econmicos e a hiperinfao, os planos de
ajuste (Cruzado, 1986) acentuaram a crise. Somada a isso, a
crescente vulnerabilidade derivada da estagnao econ-
mica, as presses da comunidade internacional no campo
do meio ambiente, direitos humanos, comrcio e tecnolo-
gias compunham a sensao de perda de lugar no mundo
e a emergncia de uma postura defensiva.
Tal postura derivava da tentativa de dar continui-
dade ao padro das relaes internacionais universalistas,
na linha global multilateral, com a criao de uma diplo-
macia para o governo civil que administrasse a crise, sem
perder as parcerias consolidadas nos anos anteriores.
Como resultado, as relaes internacionais da Nova Re-
pblica apresentaram uma razovel ambiguidade entre
esta tendncia de manuteno do curso autnomo e a
tentativa de reinserir o Brasil no sistema a partir de uma
readequao da agenda a estes novos tempos (Olavo Se-
tubal, 1985, e Roberto de Abreu Sodr 1986/1990 coman-
daram o MRE).
As relaes do Brasil com o Cone Sul e o intercm-
bio com os EUA so exemplo destas vertentes. Enquanto
no Cone Sul observa-se um progresso das trocas regionais
com a Argentina que na dcada seguinte resultam no Mer-
cosul, preservando um espao de independncia de ao,
no mbito bilateral Sarney inicia um processo de aproxi-
mao com os norte-americanos (outras reas nas quais se
sustentou a autonomia foram na frica e Oriente Mdio) .
Este processo foi composto de sinalizaes de adequao
da agenda s demandas internacionais nos pontos mais
sensveis mencionados acima (meio ambiente, direitos hu-
manos, comrcio, proliferao e tecnologias), mesmo em
meio elevao da confrontao no GATT e com o USTR
(aplicao da lista negra, da Super 301) e de tentativas de
renegociar a dvida.
Apesar da crise econmica e do elevado grau de
instabilidade interna, o governo Sarney administrou a
transio poltica de forma equilibrada, e um dos mar-
cos do perodo a Constituio de 1988. As Relaes
Internacionais do Brasil so contempladas no Artigo 4,
no qual se estabelece que o pas se rege pelos seguintes
princpios:
independncia nacional, prevalncia dos direitos hu-
manos, autodeterminao dos povos, no-interveno,
igualdade entre os Estados, defesa da paz, soluo pa-
cfca dos confitos, repdio ao terrorismo e ao racismo,
cooperao entre os povos para o progresso da huma-
nidade, concesso de asilo poltico.
213
Estes princpios refetem o conjunto de prioridades
e valores descritos por Cervo e uma das mais signifcati-
vas afrmaes da nova carta nacional do governo civil
o Pargrafo nico deste Artigo 4 no qual se estabelece
que A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao
econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amri-
ca Latina, visando a formao de uma comunidade latino-
-americana de naes. Esta prioridade recebe signifcativa
ateno dos governos brasileiros desde a promulgao da
Constituio, sendo uma das mais destacadas conquistas
da agenda externa nacional.
Sobre as atribuies dos poderes, o Artigo 84 defne
as do Poder Executivo como manter relaes com Estados
estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos;
celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos
a referendo do Congresso Nacional; decretar o estado de
defesa e o estado de stio; decretar e executar a interveno
federal. Por sua vez, a competncia do Congresso Nacional
encontra-se descrita no Artigo 49: resolver defnitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarre-
tem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio na-
cional; autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra,
a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras transitem
pelo territrio nacional ou nele permaneam temporaria-
mente, ressalvados os casos previstos em lei complementar.
A avaliao da presidncia apresenta resultados
mistos: assinatura da Declarao de Iguau, da Ata de In-
tegrao Brasileiro-Argentina e o Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento entre Brasil e a Argentina
em 1985, 1986 e 1988, respectivamente, o reatamento das
relaes diplomticas com Cuba (1986), aprovao da cria-
o da Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZOPA-
CAS) em 1986 e as presses da aplicao da mencionada
Super 301.
Sarney apresenta os primeiros passos do que seria
a limpeza de agenda intensifcada por Fernando Collor
(1990/1992). Embora a poltica externa do primeiro governo
civil aps o regime militar tenha apresentado progressos no
mbito regional e na redemocratizao, constrangimentos
estruturais internos e externos desempenharam papel cen-
tral na limitao dos esforos. Estes constrangimentos abri-
ram caminho para a reavaliao dos paradigmas dominan-
tes desde 1961, que se consolidaram no perodo seguinte,
passando-se da dcada perdida dcada bilateral.
As Relaes
214
3.2 A Dcada de 1990 e o Debate Ps-Guerra Fria
(1990/2002)
As transformaes do sistema internacional e o fm
da Guerra Fria inseriram um momento de infexo na pol-
tica externa do Brasil e da maioria das naes em desenvol-
vimento com a perda do referencial dos alinhamentos (e
no alinhamento) associados s aes de barganha e au-
tonomia do perodo anterior. Algumas vises tornaram-se
predominantes no sistema internacional no que se refere
emergncia de uma nova ordem mundial e do fm da
histria, simblicos da aparente universalizao do modelo
liberal e unipolaridade da hegemonia dos EUA, a superpo-
tncia restante.
O debate do ps-Guerra Fria sobre o futuro das Re-
laes Internacionais do Brasil polarizou-se em torno da
permanncia das aes globais-multilaterais e a retomada
da tradio bilateral-hemisfrica. No incio dos anos 1990, a
bilateral-hemisfrica suplanta as propostas de correo de
rumos, priorizando o eixo Norte/Vertical da poltica exter-
na, com foco nos EUA. A lgica que sustentou esta ao foi
embasada na a percepo da unipolaridade e na crtica s
iniciativas prvias (autonomia pela excluso)
135
.
135 VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003.
Em contrapartida, a opo a da adequao aos
fuxos do sistema (autonomia pela integrao)
136
. Tal in-
tegrao era representada pela adeso s reformas polti-
cas e econmicas patrocinadas pelos EUA, seus projetos
latino-americanos encontravam respaldo nas organiza-
es multilaterais como a ONU e nas negociaes co-
merciais no mbito do Acordo Geral de Comrcio e Tari-
fas (GATT). Um dos smbolos deste perodo foi a adeso
s prescries neoliberais do Consenso de Washington.
O Brasil passou a se reinserir a partir de uma relao pri-
vilegiada com os EUA. Nacionalmente, esta postura foi
mediada, segundo Cervo e Bueno, O pensamento brasi-
leiro aplicado s Relaes Internacionais do Brasil desde
1990 no foi, portanto, homogneo (...) (CERVO e BUE-
NO, 2002, p. 456).
Em outros pases as escolhas recaram no completo
alinhamento. O tipo ideal foi a Argentina de Carlos Me-
nem e sua prtica do Realismo Perifrico e do Estado Nor-
mal
137
, acompanhado pelo Mxico de Carlos Salinas e o
Chile (Venezuela, Bolvia, Equador e Uruguai igualmente a
aplicaram). Ao paradigma do Estado Normal, nesta classif-
cao de Cervo e Bueno somavam-se o nacional desenvol-
vimentista e o logstico, de acordo com os autores,
136 VIGEVANI e OLIVEIRA, 2003.
137 CERVO e BUENO, 2002
215
O Estado desenvolvimentista, de caractersticas tradicio-
nais, refora o aspecto nacional e autnomo da polti-
ca exterior. Trata-se o Estado empresrio que arrasta a
sociedade no caminho do desenvolvimento nacional
e mediante a superao de dependncias econmicas
estruturais e de segurana. O Estado normal, inveno
latino-americana dos anos 1990 (...) envolve trs par-
metros de conduta: como Estado subserviente (...) como
Estado destrutivo (...) como Estado regressivo (...) o Estado
logstico que fortalece o ncleo nacional, transferindo
sociedade responsabilidades empreendedora e ajudan-
do-a a operar no exterior, para equilibrar os benefcios da
interdependncia mediante um tipo de insero madura
no mundo globalizado (CERVO e BUENO, 2002, p. 457).
O governo que iniciou este processo foi o de Fer-
nando Collor de Mello (1990/1992), primeiro presidente
eleito democraticamente depois do fm do regime militar,
com Jos Francisco Rezek (1990/1992) e Celso Lafer (1992)
exercendo o cargo de Ministro das Relaes Exteriores. Em
um cenrio de profunda crise, Collor construiu a campanha
em tons populistas, propagando a imagem da mudana e
modernidade que levariam o Brasil ao Primeiro Mundo. A
implementao do Consenso de Washington e a assina-
tura de diversos regimes internacionais foram prioridades,
adequando por meio de reformas econmicas aceleradas
a sociedade brasileira s novas realidades mundiais. No
mbito multilateral isto implicou o abandono das polticas
de reivindicao e demandas do Terceiro Mundo.
Segundo Collor, o momento era de buscar a inte-
grao aos principais fuxos econmicos, sociais e polticos
do sistema, garantindo os compromissos brasileiros com
as principais demandas do ps-Guerra Fria, compartilhan-
do o otimismo do perodo. Na gesto de Celso Lafer, estes
elementos tticos foram apresentados como uma integra-
o aos novos padres de ordem mundial emergentes no
ps-1989 que teriam a ONU e a liderana dos EUA como
pilares fundamentais. Em artigo para a revista Poltica Ex-
terna (1993), Lafer explicita estes princpios e orientaes,
com esse esprito de civilidade democrtica que o
Brasil se prope participar do processo de reorgani-
zao do sistema internacional. O momento histrico
excepcional que vivemos exige uma nova agenda que
incorpore a um tempo a percepo do presente e a
anteviso do futuro (...) num exerccio permanente de
adaptao criativa (...) (LAFER, 1993, p. 97).
Estas aes representaram uma rpida abertura do
mercado brasileiro ao exterior, eliminando os principais
contenciosos com os EUA: a reserva de mercado no setor
de informtica, acesso ao mercado interno, privatizaes
dos setores estratgicos e negociao da lei das patentes.
Nas negociaes comerciais do GATT, o Brasil abandonou
seu protagonismo e articulaes com naes em desen-
volvimento como a ndia pela demanda do comrcio livre,
alinhando-se com os EUA.
No que se refere aos novos temas, a presidncia
optou pela ttica da credibilidade via adeso. No campo
da proliferao, ainda que no tenha assinado o TNP, Collor
As Relaes
216
deixou claro que o pas abdicava do desenvolvimento de
tecnologias sensveis com atos simblicos como o fecha-
mento de um poo para testes nucleares na Serra do Ca-
chimbo (PA). Houve o desmonte do projeto de segurana
nacional
138
, com a reduo dos investimentos no setor.
Durante quase uma dcada as Foras Armadas foram co-
locadas como baixa prioridade, com o pas aderindo pre-
missa da segurana compartilhada. Esta situao somente
comeou a mudar em 1998 com a criao do Ministrio da
Defesa no governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC)
dando-se incio a discusses mais substantivas sobre uma
poltica de defesa, a questo das relaes civis-militares e o
reaparelhamento das Foras Armadas.
No conjunto destes novos temas, a questo ambiental
e dos direitos humanos mereceu ateno. A avaliao sobre
a performance de Collor nestes dois campos apresenta-se de
forma diversa nos analistas, que se dividem entre considerar
positivas as iniciativas da administrao e as vises mais crticas
que as envolvem. Positivamente, o Brasil formalizou sua adeso
formal Conveno Americana de Direitos Humanos (Pacto de
San Jos) e a Pactos da ONU e da OEA. Em 1993, j com Ita-
mar Franco, o pas tem participao importante na Conferncia
Mundial de Direitos Humanos, 1993, Viena. Estes avanos fazem
parte do processo de redemocratizao interna.
138 CERVO e BUENO, 2002.
No meio ambiente, a interao adeso/autonomia
(que se repete no processo de integrao regional do Cone
Sul) foi mais presente, com o Brasil tomando frente dos pro-
cessos com a realizao da Conferncia Sobre Meio Ambien-
te e Desenvolvimento no Rio de Janeiro em Junho de 1992
(ECO-1992). A defesa do desenvolvimento sustentvel (Agen-
da 21) e da Conveno Quadro sobre mudana de clima (que
resulta no Protocolo de Kyoto em 1997) e a Conveno sobre
Biodiversidade Biolgica representam conquistas diplomti-
cas, enquanto no caso das patentes o legado dbio.
Collor, ao lado de Menem, foi responsvel pela ace-
lerao do processo de integrao com a Argentina, com
a formao do Mercosul (a Ata de Buenos Aires, 1990, e
o Tratado de Assuno, 1991 compe estas aes) no
contexto das iniciativas norte-americanas para a Amrica
Latina e da lgica neoliberal. Mesmo assim, o arranjo in-
tegracionista manteve sua lgica de autonomia por meio
de uma atuao compensatria do Itamaraty que nestas e
em outras questes procurou preservar certa margem de
independncia, contrabalanando as dinmicas de Collor.
Na Guerra do Golfo de 1991, por exemplo, o Brasil no se
alinhou plenamente com os EUA, diferente da Argentina
que chegou a mandar navios de guerra para o Golfo
139
.

139 Para uma viso positiva da agenda de Collor, LAFER, 2003, e para os crticos
BATISTA, 2003. Para Collor e Itamar, HIRST e PINHEIRO, 1995.
217
O bilateralismo suplanta as parcerias globais cons-
trudas, colocando em segundo plano as relaes com o
mundo em desenvolvimento e de menor desenvolvimen-
to relativo, o que leva a uma infexo negativa na poltica
africana e no Oriente Mdio. De acordo com Saraiva (2004),
o Brasil se distancia de seus parceiros africanos em um mo-
mento de crise do continente, o que corresponde a uma
marginalizao mais ampla do papel dos pases em desen-
volvimento no sistema internacional.
Em resposta, os pases em desenvolvimento rece-
beriam reconhecimento poltico, concesses comerciais e
ajuda fnanceira e tecnolgica do eixo vertical. A despeito
do engajamento, o Brasil recebeu poucos benefcios. Apesar
da promessa de superar a crise, a administrao promoveu
medidas impopulares e sem efeito, como o congelamento
da poupana (conduzido pela Ministra da Fazenda Zlia Car-
doso de Mello). O cenrio tornou-se mais instvel quando o
presidente, e seus principais assessores foram acusados de
corrupo, que levou ao impeachment em 1992.
Como prova do amadurecimento democrtico, o vi-
ce-presidente Itamar Franco assumiu o poder e tentou, em
um contexto bastante sensvel, estabilizar o pas e minimizar
os efeitos negativos das escolhas de Collor. Na poltica ex-
terna, Franco teve Fernando Henrique Cardoso (1992/1993)
e Celso Amorim (1993/1994) no MRE e retomou a tradio
global multilateral, investindo em parcerias Sul-Sul com ou-
tras potncias em desenvolvimento. No espao regional, o
Brasil deu continuidade ao Mercosul (Protocolo de Ouro Pre-
to, 1994), incrementando seu sentido de autonomia e pro-
pondo novos projetos de ao regional com a ALCSA (rea
de Livre-comrcio Sul-Americana) e o Merconorte (Mercado
Comum do Norte). A solidez da plataforma continental era
percebida como essencial para o fortalecimento regional e
nacional em meio vulnerabilidade gerada pelas opes do
incio da dcada. Esta linha encontra-se explicitada desde o
primeiro discurso de Itamar,
Abrir as fronteiras competio internacional no sig-
nifca renunciar soberania. O princpio que orientar
as relaes com os outros povos deve ser o da estrita
reciprocidade. O mundo, depois da Guerra Fria, se or-
ganiza em grandes blocos regionais, que prenunciam
uma sociedade poltica universal. Estamos participan-
do do Mercosul, e sentimos salutar desafo diante da
integrao continental. Ao mesmo tempo em que
avanamos na integrao do Cone Sul, mantemos
os nossos compromissos com o Pacto Amaznico
140
.
(FRANCO, 1992, s/p).
O objetivo de alcanar reconhecimento poltico
teve o foco deslocado da aquiescncia para um incre-
mento de participao, em particular na ONU, tendo
140 Primeiro pronunciamento do Senhor Itamar Franco, Presidente da Repblica,
Nao, em cadeia facultativa de rdio e TV, no Palcio do Planalto. Braslia,
DF, 30 de dezembro de 1992 in Discursos Selecionados do Presidente Itamar
Franco, FUNAG, 2008.
As Relaes
218
como base a defesa da reforma do Conselho de Seguran-
a e a candidatura brasileira a um assento permanente. A
mesma postura de reivindicao estende-se a outros or-
ganismos multilaterais com o pas, retomando sua iden-
tidade como pas de Terceiro Mundo. A administrao
recupera aes para a frica que, em 1996, no governo
FHC resultam na Comunidade dos Pases de Lngua Por-
tuguesa (CPLP). Nas negociaes comerciais, as atitudes
so compensatrias. Nas relaes com os EUA, apesar de
algumas crticas norte-americanas ao governo, no pre-
dominam confitos srios. Embora o pas no seja consi-
derado um modelo pelos EUA como o so Argentina e
Chile neste momento, no h uma baixa signifcativa na
diplomacia como no fnal dos anos 1980.
A grande conquista de Itamar foi na dimenso inter-
na com a implementao do Plano Real (1994) de estabi-
lizao da economia a cargo do Ministro da Fazenda Fer-
nando Henrique Cardoso (FHC) que, como indicado, havia
sido Ministro das Relaes Exteriores. Depois de quase
quinze anos de crise ininterrupta, hiperinfao, estagna-
o, o pas consegue retomar um quadro de estabilidade
domstica, com a superao da crise estrutural prvia. O
sucesso do Plano garantiu a FHC a vitria na eleio presi-
dencial de 1994 e sua reeleio em 1998. Durante a gesto
Cardoso, o MRE fcou sob a responsabilidade de Luiz Felipe
Lampreia (1995/2002) e Celso Lafer (2002), e imprimiu uma
nova quebra na poltica externa do perodo.
Diferente de Itamar que retomara o perfl global-
-multilateral da poltica externa, FHC recuperou as premis-
sas e lgica do incio dos anos 1990 sustentada no bila-
teralismo. Embora de uma forma mais equilibrada do que
Collor e outros governos latino-americanos, FHC investiu
na ttica da integrao ao sistema via credibilidade e le-
gitimao nacional por meio da adeso aos regimes inter-
nacionais e a retomada dos processos de abertura e priva-
tizao interrompidos por Itamar. A viso do Brasil como
um pas do Terceiro Mundo ou perifrico foi trocada pelo
iderio do Primeiro Mundo e de uma nova era da poltica
mundial sustentada nas premissas do neoliberalismo e da
governana mundial. Apesar de FHC sustentar seus alinha-
mentos de um ponto de vista pragmtico, sem o automa-
tismo de seu antecessor, o eixo vertical predominava sobre
o horizontal, privilegiando a tradio bilateral-hemisfrica.
FHC exerceu a Diplomacia Presidencial durante seus
dois mandatos, apresentando-se como porta voz e face
do Brasil no sistema internacional. A intensifcao das
viagens, a participao em reunies e cpulas bi e multi-
laterais, a visibilidade em organizaes internacionais teve
espao importante. FHC imprimia imagem brasileira
um perfl de Primeiro Mundo, condizente com a agenda
que defendia nas relaes internacionais de eixo vertical,
tornando-se lder de uma nova gerao de lderes latino-
-americanos comprometidos com a insero moderna de
suas sociedades. Ao lado de Bill Clinton e Tony Blair, FHC
219
era defnido como um dos principais nomes da Terceira
Via e da reforma do paradigma social democrata. Um dos
exemplos mais signifcativos desta Diplomacia foi a Cpula
das Amricas em 1994 quando o Brasil participa com dois
presidentes, Itamar Franco e FHC.
Esta dinmica vertical, mas de responsabilidade e
legitimidade, levaria ao reconhecimento do pas como pi-
lar da nova ordem a partir da solidez de seu status como
potncia e de seus compromissos. Em termos concretos,
as aes brasileiras, somadas Diplomacia Presidencial,
consistiram-se da retomada da implementao do Con-
senso de Washington e do projeto de privatizaes, intro-
duzindo as reformas da segunda gerao no campo social.
Nas Relaes Internacionais, em 1995 o Brasil participou
da criao da OMC, no encerramento da Rodada Uruguai
do GATT (Ata de Marrakesh), aderiu ao MTCR (Regime de
Controle de Tecnologias de Msseis), o Congresso Nacional
aprovou a Lei das Patentes (1996), a Cultivares (1997). Ante-
riormente, o pas j ratifcara o Tratado de Tlatelolco e seus
compromissos com o CTBT, deixando clara sua opo pela
paz e uma Amrica Latina e sistema internacional livre de
armas nucleares.
O movimento mais simblico deste processo de
adeso aos regimes foi a ratifcao do TNP em 1998, um
marco na agenda de reinsero internacional do Brasil
como um pas confvel e legtimo. A ratifcao do TNP e
dos demais regimes, associados aos compromissos assu-
midos, era prova do novo papel brasileiro, dotando suas
aes de credibilidade. J em seu discurso de posse, estas
linhas eram defnidas pelo Ministro das Relaes Exteriores
Luis Filipe Lampreia,
A poltica externa ser resultado de uma viso orgni-
ca do mundo e do Brasil (...) Melhorar as condies da
nossa insero internacional um instrumento bsico
no processo de transformao qualitativa da sociedade
brasileira (...) ao mesmo tempo em que esta transforma-
o (...) ser uma alavanca fundamental para a melho-
ria do padro de insero externa do Brasil (...) Estamos
engajados em parcerias internacionais que ampliam a
nossa presena no mundo (...) somos um mercador glo-
bal e um ator global (...) com a economia mais aberta (...)
temos melhores condies de buscar e mesmo exigir
mais acesso e prticas leais e transparentes em matria
de comrcio, transferncia de tecnologia e investimen-
tos (...) somos mais confveis e temos mais credibilida-
de (...) (LAMPREIA, 1995, pp. 31-33).
Segundo a lgica destas opes, estas contribuies
positivas, que substituam a barganha, garantiriam a inte-
grao ao Norte e aos organismos internacionais multila-
terais, vide o reconhecimento dos esforos brasileiros pela
comunidade internacional (i.e os EUA e os demais pases
desenvolvidos). Como resultado, o pas realizaria seus pro-
psitos, tendo como principais objetivos o comrcio livre
e justo nas negociaes da OMC e da ALCA e um assen-
to permanente no CSONU. Apesar destes esforos e dos
elogios recebidos pelo Brasil dos EUA, ressaltando o bom
As Relaes
220
relacionamento pessoal estabelecido entre Clinton e FHC,
os resultados foram poucos.
Somada a esta ausncia de benefcios, outros cus-
tos da opo vertical e das polticas neoliberais e de recuo
internacional comearam a se tornar patentes a partir de
1997, com a ecloso de diversas crises fnanceiras interna-
cionais na Rssia, sia e Amrica Latina. As limitaes desta
postura centralizada no eixo vertical comearam a se tor-
nar mais patentes no s para o Brasil, mas os demais pa-
ses latino-americanos no binio 1998/1999, com o esgo-
tamento da aplicao da agenda neoliberal e os efeitos da
crise socioeconmica. A dimenso poltica, com elevados
graus de instabilidade variando de pas a pas, tambm foi
afetada, refetindo no campo externo em perda de poder
de barganha. No Brasil, a economia apresentava sinais si-
milares de estagnao e instabilidade, o que se refetiu na
correo de rumos do Plano Real no perodo ps-reeleio
de FHC (em particular o ajuste do cmbio) e uma quebra
relativa da poltica externa.
Na oscilao entre as tradies bilateral hemisfrica e
a global multilateral, revela-se uma tendncia recuperao
da global multilateral e ao reequilbrio dos eixos vertical e ho-
rizontal. Deve-se ressaltar, contudo, que mesmo no primeiro
mandato de FHC quando predominou a dimenso vertical no
discurso e em algumas aes poltico-diplomticas, focos de
resistncia em particular na questo da integrao regional e
das negociaes comerciais na correlao OMC e ALCA, Mer-
cosul e integrao regional sul-americana permaneceram. A
etapa fnal das relaes internacionais da presidncia FHC re-
vela-se mais complexa do que seu incio, j se desprendendo
dos constrangimentos da dcada bilateral.
Intensifcou-se o discurso contra a globalizao as-
simtrica nos fruns multilaterais proposta brasileira era a
de construo de uma globalizao solidria, que dividisse
os benefcios da interdependncia, com ateno aos cus-
tos sociais. Nas dimenses das parcerias externas, foram
incentivados contatos com pases continentais como Rs-
sia, China e ndia, com foco na cooperao cientfco-tec-
nolgica. No mbito multilateral, o Brasil consolidou uma
postura mais reivindicatria na ONU, mas principalmente
na OMC com a abertura de diversos painis contra prticas
comerciais injustas dos pases desenvolvidos, estendendo
questo das negociaes da ALCA. Nas palavras de FHC,
A globalizao s ser sustentvel se incorporar a di-
menso da justia. Nosso lema h de ser o da globaliza-
o solidria, em contraposio atual globalizao as-
simtrica (...) Uma ordem internacional mais solidria e
mais justa no existir sem a ao consciente da comu-
nidade das naes. um objetivo demasiado precioso
para ser deixado ao sabor das foras do mercado ou aos
caprichos da poltica de poder.
141
(CARDOSO, 2001, s/p).
141 Texto base do discurso do Senhor Presidente da Repblica, Fernando
Henrique Cardoso, na abertura do debate geral da 56a Sesso da Assembleia
Geral das Naes Unidas Nova York, 10 de novembro de 2001.
221
Os avanos mais signifcativos foram alcanados na
Amrica do Sul com a Cpula de Braslia em 2000 que pro-
moveu a criao da IIRSA (Integrao da Infraestrutura Re-
gional Sul Americana), com inspirao na ALCSA e que visa-
va o fortalecimento do Mercosul a luz da profunda crise de
alguns de seus membros como a Argentina, base das futu-
ras propostas da CASA e da Unasul na administrao de Luiz
Incio Lula da Silva. Nos EUA, o endurecimento da poltica
de Clinton que levou ao Plano Colmbia e a ascenso de
Bush flho ao poder, somados aos atentados de 11/09 tam-
bm levaram a um perodo de relativo distanciamento.
A nao encerra a dcada de 1990 em uma situa-
o poltico-econmica-diplomtica muito diferente do
imediato ps-Guerra Fria, com a consolidao e amadure-
cimento da economia e da poltica diminuindo o sentido
de vulnerabilidade anterior. Neste contexto, observa-se o
incio da recuperao da tradio global multilateral. Na
diplomacia dos eixos Norte/Sul, a Presidncia Lula comple-
ta o ciclo desta recuperao da autonomia nacional e da
soberania, reforando os componentes assertivos e de alto
perfl da ao internacional do pas, fortalecendo antigas
parcerias e renovando o equilbrio entre as dimenses ver-
tical e horizontal da poltica externa.
3.3 A Poltica Externa do Sculo XXI: Os Eixos Com-
binados (2003/2012)

A reavaliao do eixo vertical (e da tradio bilateral
hemisfrica) da poltica externa brasileira como primeira
prioridade teve incio j na transio do sculo XX ao XXI a
partir de 1999, parte fnal do segundo mandato de FHC. A
consolidao deste processo e a mudana de nfase e com-
binao dos eixos da poltica externa brasileira
142
ganhou
maior evidncia na administrao seguinte de Luiz Incio
Lula da Silva, cujo mandato inicia-se em Janeiro de 2003.
A ascenso de Lula ao poder foi parte de um pro-
cesso de renovao das esquerdas no continente latino-
-americano depois da crise dos anos 1990 e do surgimento
de movimentos como o Frum Social Mundail (FSM). Nas
Amricas, este processo envolveu no s o Brasil, mas ou-
tras naes, em particular a Venezuela do Presidente Hugo
Chvez que igualmente ofereceu uma alternativa de inser-
o ao modelo neoliberal. Complementares e divergentes,
estas novas agendas evidenciaram a transio deste mo-
delo anterior para uma insero renovada e mais assertiva
da parte do Brasil. Alguns elementos do fnal do governo
142 Outro termo aplicado de autonomia pela diversifcao ver VIGEVANI e
CEPALUNI, 2007.
As Relaes
222
FHC como a integrao sul-americana ganharam maior
destaque e um contedo de autonomia, e a poltica exter-
na passou por um processo de maior afrmao. Condu-
zindo este processo, frente do MRE, Celso Amorim (2003
em diante)
143
exerceu o mesmo cargo do governo Franco.
A consolidao da identidade e soberania nacio-
nais em contraposio s concesses do incio dos anos
1990 so componentes essenciais, assim como a retomada
das demandas sociais do pas no campo social e econ-
mico e internacional. Estas demandas referem-se ao perfl
do pas como uma nao de Terceiro Mundo, que trafega
com responsabilidade e projeo entre seu espao, o das
grandes naes perifricas emergentes e o Primeiro Mundo,
oferecendo uma perspectiva ps-globalizao e de crtica
construtiva. A dimenso do orgulho, da insero autnoma
no sistema internacional por meio da retomada da tradio
multilateral global e o reequilbrio dos eixos Norte-Sul (Ver-
tical/Horizontal) so peas-chave. A recuperao das Foras
Armadas (reaparelhamento) e a formulao de uma nova Es-
tratgia Nacional de Defesa, cuja ltima verso de 2008
144
,
defnem-se como essenciais na realizao deste projeto.
143 ROTHKOPF, 2009 em post para revista norte-americana Foreign Policy no ms
de Outubro defniu o Embaixador Celso Amorim como o melhor Ministro
das Relaes Exteriores. Ver rothkopf.foreignpolicy.com/posts/2009/10/07/
the_world_s_best_foreign_minister.
144 Disponvel em http://www.defesa.gov.br.
No discurso de posse do Presidente Lula estas ques-
tes esto bem delineadas,
Mudana; esta a palavra-chave, esta foi a grande
mensagem da sociedade brasileira (...) Diante do esgo-
tamento de um modelo (...) Nossa poltica externa re-
fetir tambm os anseios de mudana (...) No meu Go-
verno, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por
uma perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um
instrumento do desenvolvimento nacional. Por meio
do comrcio exterior, da capacitao de tecnologias
avanadas, e da busca de investimentos produtivos,
o relacionamento externo do Brasil dever contribuir
para a melhoria das condies de vida da mulher e do
homem brasileiros (...) Estaremos atentos tambm para
que essas negociaes, que hoje em dia vo muito alm
de meras redues tarifrias e englobam um amplo es-
pectro normativo, no criem restries inaceitveis ao
direito soberano do povo brasileiro de decidir sobre seu
modelo de desenvolvimento. (LULA, 2003, p. 14).
Viso similar expressa no discurso de posse do Mi-
nistro das Relaes Exteriores Celso Amorim,
O Brasil ter uma poltica externa voltada para o desen-
volvimento e a paz, que buscar reduzir o hiato entre as
naes ricas e pobres, promover o respeito da igualdade
entre os povos e a democratizao efetiva do sistema in-
ternacional (...) Temos que levar esta postura de ativismo
responsvel e confante ao plano das relaes externas.
No fugiremos de um protagonismo engajado (...) Nossa
poltica externa no pode estar confnada a uma nica
regio nem pode fcar restrita a uma nica dimenso (...)
O Brasil atuar, sem inibies, nos vrios foros regionais e
globais (AMORIM, 2003, pp. 50-51 e pp. 57-58).
223
Na escala de prioridades da poltica externa, o eixo
horizontal de parcerias Sul-Sul, ligadas tradio global mul-
tilateral surge no topo da agenda, refetindo a recuperao
da identidade nacional como um pas de Terceiro Mundo.
Este perfl de potncia mdia em desenvolvimento, que
pode ser defnida como um grande Estado perifrico, hoje
emergente, no representa confrontao ou oposio ao
eixo vertical. Trata-se de uma adaptao necessria das tra-
dies e princpios clssicos da poltica externa, atualizando-
-os para o status e agenda nacional do sculo XXI.
As Relaes Internacionais so percebidas de uma
forma no excludente, nas quais o reforo do eixo Sul atua
simultaneamente como reforo do eixo Norte, justamente
pela solidez dos princpios de autonomia e independn-
cia associados a esta identidade. A liderana brasileira dos
pases em desenvolvimento e sua presena em fruns do
Primeiro e do Terceiro Mundo, como representante do re-
nascimento deste segundo movimento aumentou o po-
der de barganha e a credibilidade nacionais, no mais pelo
caminho da adeso, mas sim da reafrmao.
Os eixos no somente se combinam, como se comple-
mentam, agregando assertividade e confana diplomacia,
que amplia suas alternativas e possibilidades de ao interna-
cional. Trata-se de uma agenda complexa e abrangente como
destacado, e se poder perceber pela anlise das dimenses
prticas de sua aplicao da agenda diante dos EUA e na Am-
rica do Sul, no mundo e nas OIGs. Mas, em linhas gerais, em que
se consistem estes eixos na administrao Lula e que represen-
tam a retomada e atualizao da tradio multilateral global?
O eixo horizontal representado pelas parcerias
com as naes emergentes, como ndia, China, frica do
Sul e a Rssia. Este eixo composto tambm pelos PMDRs
da frica, sia e Oriente Mdio. So relaes que apresen-
tam tanto simetrias quanto assimetrias no que se refere a
seus recursos e posio relativa na ordem mundial, mas
que compartilham as demandas sociais, de modernizao
econmica e reforma democrtica das Relaes Internacio-
nais. Os benefcios potenciais deste eixo so econmicos,
estratgicos, sociais e polticos a partir destas identidades
e de experincias histricas similares. Este eixo representa
a dimenso terceiro-mundista da poltica externa, tambm
defnida como relaes Sul-Sul (horizontais).
Na dimenso poltico-estratgica, a proximidade de
objetivos entre as naes do Sul refere-se a uma reivindica-
o constante desde o fm da Guerra Fria que a da reforma
das OIGs como G8, FMI, Banco Mundial e, principalmente,
do CSONU. Aqui a dinmica de alianas e coalizes com-
plexa e envolve no s o eixo vertical como o horizontal.
No que se refere ao G8, Brasil, China, frica do Sul e ndia
associam-se para a promoo de um novo organismo que
inclua pases emergentes, completando a atualizao do
antigo G-7 iniciada com a incluso da Rssia. As hipteses
giravam em torno de um G-10, G-13, como uma verso de
emergentes, o G-5 com Brasil, China, ndia, frica do Sul
As Relaes
224
e Rssia. Em resumo, trata-se de uma agenda na qual se
mescla a defesa do multilateralismo e do multipolarismo.
A ecloso da crise econmica no binio 2007/2008
revelou as limitaes destes organismos correntes, dando
impulso a fruns de perfl mais prximo ao quadro do po-
der mundial, como o G20 fnanceiro. Neste frum, como
ser discutido no Captulo 5, vem sendo comprovada a
necessidade de que as estruturas e regras das estruturas
de poder internacional sejam ajustadas devido ao seu
descompasso com a realidade. Assim, ainda que os pases
do Sul tenham cada vez mais responsabilidades e papel
relevante na agenda internacional e nestas negociaes
(inclusive com o aumento de contribuies fnanceiras),
isso no se refete no reconhecimento poltico deste pa-
pel. A mesma questo se aplica ONU, na qual existe um
crescente descompasso entre as estruturas vigentes e o
cenrio mundial. No geral, os arranjos multilaterais, prin-
cipalmente os criados no ps-Segunda Guerra permane-
cem em compasso de espera de reformas e da criao (e
consolidao) de novos espaos. Como se demonstra em
diversas situaes, a ausncia destes ajustes ou mesmo o
reconhecimento de uma nova projeo os novos espaos
tem levado paralisia e estagnao de muitos processos.
Uma clara agenda social une estas naes e os PMDRs,
com base na defesa da justia social e da igualdade, nos quais
se destacam projetos de desenvolvimento, renegociao da
dvida, questes ligadas sade, educao, infraestrutura,
cidadania, direitos humanos, segurana pblica e alimentar
(Fome Zero). O acesso a tecnologias, medicamentos, ajuda
e investimentos encontram-se presentes neste campo, que
se refete em indicadores sociais como o IDH, relacionando-
-se modernizao interna destas sociedades e a correo
de suas desigualdades. Existe uma elevada correlao entre
estes temas com as Metas do Milnio
145
da ONU.
Esta dimenso social tambm correlacionada ques-
to da segurana e a postura do pas diante de situaes de
risco humanitrio no sistema internacional. Devido ao agrava-
mento destas questes em nvel global, desenvolve-se uma
argumentao em torno do princpio da no indiferena.
Sem violar as tradies de no ingerncia ou no interveno
da diplomacia, este princpio defende o estabelecimento de
uma poltica externa solidria, e que no se furta a responsa-
bilidades globais em situaes extremas. A base do princpio
encontra-se na posio da UA diante das crises humanitrias
do continente africano. Nas palavras do Embaixador Amorim,
Ao princpio da no interveno, to importante na tra-
dio diplomtica brasileira, veio somar-se ao da no
indiferena. De fato, do mesmo modo que no cabe in-
145 Oito metas compem a Declarao do Milnio da ONU de 2000: erradicao
da pobreza e da fome, acesso ao ensino bsico universal, igualdade
entre os sexos, reduo da mortalidade infantil, melhoria sade materna,
combate ao HIV, malria e outras epidemias, sustentabilidade ambiental e
desenvolvimento. A expectativa era de cumprimento destas metas at 2015,
o que a prpria ONU reconhece ser difcil. O Captulo 5 volta a esta questo.
225
terferir no direito soberano de cada povo de resolver seus
prprios problemas, preciso que os pases com capaci-
dade demonstrem disposio de colaborar, sempre que
chamados, sobretudo quando so evidentes os sinais de
crise poltica e social. (AMORIM, 2011a, p. 293) A poltica
externa do Presidente Lula orientada por uma combina-
o de solidariedade internacional e de defesa dos valores
e interesses brasileiros. Tais elementos podem at parecer
irreconciliveis primeira vista, mas, no longo prazo do
interesse brasileiro que pases vizinhos e amigos superem
a condio do subdesenvolvimento e no sucumbam
diante de situaes de convulso sociopoltica ou confitos
armados. dessa viso de mundo que surge a no indife-
rena. A no indiferena no propriamente um princ-
pio, mas constitui uma diretriz humanista de nossa poltica
externa. (AMORIM, 2011b, p.171).
No mbito multilateral, como ser analisado no Ca-
ptulo 5, a premissa da no indiferena encontra-se ligada
a discusses temticas referentes segurana humana e
evoluo do conceito de responsabilidade de proteger.
Tal conceito detm um carter preventivo e demanda dis-
cusso mais ampla, havendo uma intensifcao do debate
desde 2009, no qual se inclui a proposta brasileira de avaliar
a responsabilidade ao proteger (como ser discutido, esta
viso foi colocada pela Presidente Dilma em seu discurso na
abertura da Assembleia Geral da ONU em 2011).
Em termos econmicos (e estratgico-diplomticos),
estes pases possuem potencial para formar uma frente unida
nas OIGs (com fora quantitativa pelo nmero e qualitativa
pelo status) que levou ao aumento de seu poder de barganha
no comrcio, emprstimos, dvida externa, transferncia de
tecnologias, ajuda direta e investimentos. No campo comer-
cial, o surgimento do G20 articulado pela diplomacia brasilei-
ra ao lado das outras naes emergentes e os PMDRs, surge
como um dos mais relevantes desenvolvimentos de alianas
de geometria varivel no contexto do ps-Guerra Fria. Igual-
mente, destaca-se a ampliao do G20 fnanceiro como ci-
tado. A coordenao entre ambos G20 e sua convivncia
como fruns de discusses globais, simboliza o potencial de
combinao dos eixos vertical e horizontal, mas tambm tem
ilustrado nos ltimos anos as difculdades e pontos de estran-
gulamento da cooperao efetiva Norte-Sul (Captulos 4 e 5).
A cooperao entre emergentes engloba elementos
de competio e rivalidades regionais estratgicas, espe-
cialmente entre as naes asiticas. A cooperao afetada
pelas aes da hegemonia (EUA) sobre estes pases, tanto
no sentido da cooptao para afast-los de suas coalizes
potenciais (dividir para conquistar) como da presso em
tpicos de negociaes e setores nos quais estas naes de-
tm, como pases do Terceiro Mundo, vulnerabilidades.
Em algumas esferas, ndia, Brasil e China disputam os
mesmos mercados e concesses no Norte, que ainda pode
exercitar seu maior poder para pressionar estas naes e ofe-
recer diferentes benefcios para cada uma das potncias em
sua tradicional ttica de equilbrio de poder e conteno m-
tua. As exportaes para os PMDRs tambm so um campo
de choque, uma vez que estes pases na frica e no Oriente
As Relaes
226
Mdio so mercados para bens de baixo e de alto valor agre-
gado, representando, por sua vez, fonte de recursos estratgi-
cos no campo energtico e de matrias-primas. A ofensiva da
China na frica e Amrica Latina em busca destes bens por
meio de trocas comerciais, de ajuda direta e de obras de infra-
estrutura exemplo deste movimento, confrontando avan-
os indianos, brasileiros e norte-americanos no continente.
Apesar deste elemento competitivo, o Brasil conse-
guiu aumentar sua presena nos mercados do Sul e esta-
belecer contatos mais amplos, em particular com a ndia
e frica do Sul, que mostra a complementaridade entre os
emergentes. O IBAS (G-3) que agrega Brasil, ndia e frica do
Sul, um frum de dilogo de carter Sul-Sul tem promovido
o crescimento das arenas de cooperao cientfca, tecnol-
gica e poltica e ser objeto de anlise no Captulo 4.
Alm da frica do Sul, outras naes do continen-
te recebem ateno sistemtica do Brasil, recuperando a
dimenso africana da poltica externa que havia sido ma-
tizada nos anos 1990. A identidade racial, a busca do de-
senvolvimento como democracias multirraciais, o passado
histrico colonial so parte desta agenda, assim como a
elaborao de polticas educacionais e sociais de incluso
(ensino, aumento de intercmbio e polticas afrmativas). O
Presidente Lula defniu a retomada das relaes africanas
como uma obrigao poltica, moral e histrica.
Com a China a parceria tem se desenvolvido nestas
dimenses de cooperao tcnica e cientfca, havendo
maiores choques na rea comercial. Tais choques resultam
no s da competio mencionada acima, a Norte e Sul,
mas da penetrao dos produtos chineses no mercado
brasileiro, que tem sofrido restries em setores como tx-
teis, de calados e brinquedos. Da mesma forma, mostram
a presena da China e dos EUA como maiores parceiros
individuais do Brasil, alternando-se como o primeiro destes
parceiros no perodo recente. Sobre esta alterao,
Pegue um economista como o Albert Fishlow (da Co-
lumbia University). Em entrevista recente ele disse que
o desenvolvimento dessas relaes Sul-Sul uma das
razes pelas quais o Brasil encontra-se menos vulne-
rvel aos problemas na economia americana. Fishlow
sempre defendeu a ALCA no lugar de nossas iniciativas
com a China, a frica, os pases rabes e sobretudo com
a prpria Amrica do Sul. Quando ele fala agora sobre
o Brasil e a crise americana, no h a menor dvida que
optamos pelo caminho certo. Ao criarmos o G-20 aca-
bamos por extrapolar o mbito da Organizao Mundial
de Comrcio (OMC). Isso nos valeu uma credibilidade
enorme com os pases em desenvolvimento que acaba
enfm se refetindo no clima dos negcios. Entre 2003
e 2007 num contexto em que as relaes comerciais
do Brasil cresceram como nunca, a participao dos
pases em desenvolvimento no montante de nossas ex-
portaes que era de 45%, trocou de posio com dois
pases desenvolvidos que correspondia a 55%. Hoje
exatamente o contrrio, o que nos deu um colcho para
enfrentar a crise. A maioria dos economistas est dizen-
do agora que a esperana de crescimento do mundo
reside nos pases emergentes (...) Ns tivemos a intuio
ou percepo disso antes das coisas acontecerem.
(Entrevista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5).
227
As Tabelas de 1 a 4 sobre os fuxos comerciais brasi-
leiros de importao e exportao revelam a consolidao
desta mudana de perfl:
As Relaes
Tabela 1 - Exportao Segundo os Pases de Destino
BRASIL
Exportaes segundo os Pases de Destino
Janeiro a Julho de 2012
US$ 1.000 FOB
Pases Valor Participao%
China 25.107.653 18,17
Estados Unidos 16.107.163 11,65
Argentina 10.326.592 7,47
Holanda 8.347.656 6,04
Alemanha 4.242.955 3,07
Japo 4.181.324 3,03
Itlia 2.839.731 2,05
ndia 2.827.187 2,05
Venezuela 2.758.634 2,00
Chile 2.528.559 1,83
Mxico 2.435.658 1,76
Espanha 2.400.969 1,74
Reino Unido 2.370.617 1,72
Coreia do Sul 2.313.033 1,67
Blgica 2.307.445 1,67
Frana 2.270.266 1,64
Rssia 1.839.877 1,33
Arbia Saudita 1.673.125 1,21
Colmbia 1.601.321 1,16
Canad 1.576.245 1,14
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspon-
dem ao primeiro semestre).
228
Tabela 2 Importao Segundo os Pases de Aquisio
BRASIL
Exportaes segundo os Pases de Aquisio
Janeiro a Julho de 2012
US$ 1.000 FOB
Estados Unidos 18.615.535 14,51
China 18.934.519 14,76
Argentina 8.698.693 6,78
Alemanha 8.224.093 6,41
Coreia do Sul 5.358.025 4,18
Japo 4.815.724 3,75
Nigria 4.753.904 3,71
Mxico 3.769.903 2,94
Itlia 3.523.434 2,75
Frana 3.492.706 2,72
ndia 3.344.841 2,61
Chile 2.456.953 1,92
Arbia Saudita 2.132.893 1,66
Formosa (Taiwan) 1.973.280 1,54
Reino Unido 1.952.728 1,52
Bolvia 1.937.572 1,51
Espanha 1.928.093 1,50
Holanda 1.716.167 1,34
Canad 1.619.527 1,26
Sua 1.575.856 1,23
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspon-
dem ao primeiro semestre).
229
As Relaes
Tabela 3 Intercmbio Comercial Brasileiro US$ FOB
Pases Desenvolvidos/Pases em Desenvolvimento
Exportao
Destino/Ano 1989 2007 2009 2011 2012
Pases Desenvolvidos 24.833.754.798 79.257.185.529 63.705.209.924 105.718.842.292 49.327.710.708
Pases em
Desenvolvimento
9.241.497.985 78.544.156.122 86.675.598.383 145.507.080.311 65.284.345.429
Importao
Destino/Ano 1989 2007 2009 2011 2012
Pases Desenvolvidos 10.585.045.615 62.545.931.052 67.724.199.752 111.843.453.726 53.963.770.447
Pases em Desenvol-
vimento
7.678.095.922 57.993.976.914 59.793.062.532 113.657.354.323 56.011.904.913
Tabela 4 Intercmbio Comercial Brasileiro US$ FOB
EUA/China Parceria Individual
Exportao
Destino/Ano 1989 2007 2009 2011 2012
EUA 8.231.202.141 25.065.048.412 15.601.628.031 25.804.628.156 16.107.163.252
China 628.341.233 10.748.813.792 21.033.886.286 44.314.595.336 25.107.653.564
Importao
Destino/Ano 1989 2007 2009 2011 2012
EUA 3.728.968.465 18.723.280.625 20.032.145.355 33.964.082.039 18.615.535.085
China 128.002.490 12.621.273.347 15.911.133.748 32.788.236.714 18.934.519.618
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (dados de 2012 correspondem ao primeiro semestre).
230
Complementando este eixo horizontal com elevado
grau de prioridade e como uma plataforma de relaciona-
mento entre o Brasil, seus parceiros e o restante do mun-
do encontram-se os projetos de integrao sul-americana.
Desde os anos 1970, esta poltica sul-americana assumiu
status de prioridade primeira. Alm das questes comer-
ciais, iniciativas como a ALCSA, IIRSA, CASA e Unasul pos-
suem uma dimenso poltica e estratgica que visa esta-
belecer laos que ultrapassem a livre troca de mercadorias,
concentrando-se na complementaridade das economias,
sua identidade cultural e problemas sociais comuns, asso-
ciando a somatria de vantagens estratgicas comparati-
vas nos setores energtico, de infraestrutura e produo
de bens (industriais, agrcolas e matrias-primas)
146
. A am-
pliao dos contatos extrarregionais capitaneados pela di-
plomacia brasileira, simbolizados no IBAS e na Cpula dos
Pases rabes e Sul-Americanos, fazem parte desta agen-
da. Contudo, estas propostas de unidade no eliminam a
existncia de projetos concorrentes ao brasileiro como os
apresentados pelos EUA ou Venezuela ou questes sens-
veis entre o Brasil e seus parceiros (ver 3.5).
O eixo Sul e o Norte reforam-se mutuamente com
estes esforos. O outro eixo que recebe ateno o verti-
cal, representado pelos tradicionais intercmbios com pa-
146 COSTA, 2003.
ses do Primeiro Mundo, EUA, naes da Unio Europeia e
Japo. Tais intercmbios correspondem a temas econmi-
cos (fnanceiros e comerciais), estratgicos e polticos, am-
parados por uma clara percepo das assimetrias de po-
der, potenciais e obstculos destas relaes. Consideradas
as trs reas de oportunidade, os EUA mantm-se como
nosso principal e mais importante parceiro individual. Ava-
liando com distanciamento a ltima dcada das relaes
bilaterais Brasil-EUA no existiram rupturas, mas sim, um
crescente aprofundamento de contatos com conscincia
mtua dos limites e possibilidades de cada parceiro.
Lgica similar repete-se nas parcerias estratgicas
com a UE, em particular no campo econmico, uma vez
que a regio percebida tanto como zona de oportunida-
de, como de difculdades vide os protecionismos e sub-
sdios dos mercados continentais. Estes obstculos tm
implicaes nas negociaes na OMC, entre os blocos e
entre o Brasil e pases individuais. Estes dilemas no impe-
dem, como no caso dos EUA, o avano de parcerias polti-
co-estratgicas entre o Mercosul e a UE e entre o Brasil e
naes europeias como Portugal, Alemanha e Frana. No
que se refere ao Japo, alm dos contatos culturais, houve
a formao de uma aliana pela reforma da ONU, o G4, do
qual participou tambm a Alemanha e a ndia (Captulo 4).
A coadunao dos eixos tem se provado essen-
cial para a recuperao do status como potncia mdia
emergente, permitindo revitalizar tradies e encontrar
231
um espao diferenciado de atuao no reordenamento
do ps-Guerra Fria. No campo do poder brando, a asser-
tividade do poder nacional simbolizada por conquis-
tas como a realizao da Copa do Mundo em 2014 e,
logo na sequncia, as Olimpadas em 2016. Para o Brasil,
estes eventos possuem peso similar ao que a Olimpa-
da de 2008 teve para a China, inserindo o pas em uma
nova dimenso de poder.
Em termos estratgicos, a consolidao do poten-
cial energtico do Brasil na arena dos bicombustveis (eta-
nol) e da autossufcincia em petrleo (e possivelmente
gs) com as novas reservas do pr-sal contribuem para a
elevao do poder nacional e a busca da recapacitao em
defesa. Portanto, no existe escolha entre o Primeiro e o
Terceiro Mundo, os eixos Norte-Sul, Horizontal ou Vertical,
mas sim a sua combinao. Como destaca Amorim,
O grande diferencial que deixamos de lado a velha di-
cotomia (...): melhoramos nossas articulaes com fri-
ca, China, ndia mas sem hostilizar os EUA e a Unio
Europeia que tem tido conosco um dilogo muito privi-
legiado (...) Por outro lado, no preciso olhar para EUA e
Europa para enxergar o Oriente Mdio e a frica. (Entre-
vista de AMORIM a PAIVA, 2008, J5).
Esta no uma uma escolha que elimina debates
ou divergncias internas no que se refere ao papel do Brasil
no mundo e suas Relaes Internacionais. Porm, tambm
nas palavras do Ministro Amorim,
Temos conscincia de que a afrmao dos valores e in-
teresses brasileiros no mundo e sempre ser global
em seu alcance. Sem entrar no mrito de saber se isso
uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas
pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa
de pas pequeno (AMORIM, 2007, p.7).
A transio de governo de Luiz Incio Lula da Silva
a Dilma Roussef em 2011 na Presidncia e do Embaixa-
dor Celso Amorim para o Embaixador Antonio de Aguiar
Patriota frente do Ministrio das Relaes Exteriores no
representou uma quebra na dinmica dos eixos combina-
dos. As prioridades da agenda referentes s parcerias Sul-
-Sul e Norte-Sul em nvel bilateral e multilateral foram pre-
servadas, tendo como base os projetos de integrao da
Amrica do Sul, as negociaes para a reforma do sistema
multilateral poltico-fnanceiro (ONU, FMI, Banco Mundial),
a atualizao destes padres de negociao para lidar com
a agenda corrente das relaes internacionais globais na
OMC e no G20 fnanceiro, a temtica social e as alianas
de geometria varivel como IBAS e BRICS (lembrando que
estes temas, sua evoluo e as posies do Brasil, so de-
batidos em maior extenso nos itens e captulos seguintes
como 3.5, Captulos 4 e 5).
Tais questes foram delineadas no discurso de pos-
se da Presidente Dilma Roussef, indicando que,
Nossa poltica externa estar baseada nos valores clssi-
cos da tradio diplomtica brasileira: promoo da paz,
respeito ao princpio da no interveno defesa dos di-
As Relaes
232
reitos humanos e fortalecimento do multilateralismo.
O meu governo continuar engajado na luta contra a
fome e a misria no mundo. Seguiremos aprofundando
nosso relacionamento com nossos vizinhos sul-ameri-
canos; com nossos irmos africanos e com os povos do
Oriente Mdico e dos pases asiticos. Preservaremos e
aprofundaremos o relacionamento com os EUA e a UE.
Vamos dar grande ateno aos pases emergentes. O
Brasil reitera, com veemncia e frmeza, a deciso de as-
sociar seu desenvolvimento econmico, social e polti-
co ao de nosso continente. Podemos transformar nossa
regio em componente essencial do mundo multipolar
que se anuncia (...) nossa ao continuar propugnando
pela reforma dos organismos de governana mundial,
em especial as Naes Unidas e seu Conselho de Segu-
rana. (ROUSSEFF, 2011, s/p).
Estes princpios so reafrmados pelo Embaixador
Patriota, igualmente em seu discurso de posse,
possvel afrmar que, entre os polos que conf-
guram a nova geopoltica deste incio de sculo, o Brasil,
com sua tradio de paz e tolerncia, se posiciona como
um ator que rene caractersticas privilegiadas para a pro-
moo de modelos mais inclusivos de desenvolvimento e
para o fortalecimento da cooperao entre as naes por
intermdio de mecanismos de governana mais represen-
tativos e legtimos (...) (PATRIOTA, 2011, s/p).
Ainda sobre o tema da governana internacional e
seus desafos, indica-se que,
Permaneceremos atentos para evitar que os crcu-
los decisrios que se formam em torno das principais
questes contemporneas reproduzam as assimetrias
do passado, ignorando as aspiraes legtimas dos que
no os integram. Os G-20s e outros agrupamentos res-
tritos s conseguiro consolidar sua autoridade se per-
manecerem sensveis aos anseios e interesses dos mais
de 150 pases que no se sentam em suas reunies (...)
Continuaremos a privilegiar o dilogo e a diplomacia
como mtodo de soluo de tenses e controvrsias; a
defender o respeito ao direito internacional, no inter-
veno e ao multilateralismo; a militar por um mundo
livre de armas nucleares; a combater o preconceito, a
discriminao e a arbitrariedade; e a rejeitar o recurso
coero sem base nos compromissos que nos irmanam
como comunidade internacional. (PATRIOTA, 2011, s/p)
Apesar da continuidade dos padres e de relevantes
movimentaes em ambos os eixos Sul-Sul e Norte-Sul, as
condies do cenrio externo e interno geraram mudan-
as de nfase relativas na agenda e em sua operaciona-
lizao. As mudanas, alm disso, correspondem a uma
transio natural entre as administraes, existindo a inte-
rao entre a poltica de Estado (as grandes linhas da agen-
da) e a poltica de governo (os ajustes implementao
destas linhas, sustentada na mudana dos interlocutores
e do contexto no qual se desenvolve a poltica externa).
Tais condies englobam diversos fenmenos polticos e
econmicos: a continuidade da crise econmica interna-
cional no ncleo EUA-Europa Ocidental e os impactos des-
ta crise nas naes do Sul, nos emergentes e em pases de
menor desenvolvimento relativo; a diminuio da margem
de manobra domstica na administrao destes processos
por causa da interdependncia entre os eixos; e, apesar da
233
crise, a estagnao das reformas para a atualizao das or-
ganizaes internacionais multilaterais, suas negociaes e
fruns preferenciais.
A permanncia de estruturas de poder desatualiza-
das para lidar com estas temticas gera um descompasso
entre as mesmas e a realidade que emergiu no sculo XXI
de desconcentrao de poder global da ltima dcada. De
acordo com Xinbo (2010), a no incorporao das transfor-
maes geopolticas e geoeconmicas nestas interaes e
conversaes entre o Primeiro e o Terceiro Mundo, impede
a aplicao de reais reformas no sistema internacional. Esta
ausncia de reformas difculta a superao da crise ou pelo
menos a uma adequao dos fruns multilaterais em sua
representatividade para que estas questes possam ser ad-
ministradas de forma mais equilibrada.
Adicionalmente, preciso destacar o teor por vezes
unilateral das polticas priorizadas pelos norte-americanos
e europeus-ocidentais, que apresentam sinais de isolacio-
nismo em temas comerciais e fnanceiros, a despeito das
decises coletivas tomadas em fruns como o G20 fnan-
ceiro e as preocupaes das naes do Terceiro Mundo
diante destas opes. Paralelamente a esta crise, e como
produto tanto direto quanto indireto da mesma, observa-
-se a ecloso de movimentos populares como a Primavera
rabe e a permanncia de situaes de vulnerabilidade es-
tratgica-social no Terceiro Mundo. Estas situaes esten-
dem-se, em maior ou menor grau, a todos os continentes,
da Amrica do Sul frica.
Em 2011, a Presidente Dilma Roussef exps esta
conjuntura, e as difculdades a elas associada em seu pri-
meiro discurso de Abertura da 66 Assembleia Geral da
ONU. Segundo a Presidente,
O mundo vive um momento extremamente delicado e,
ao mesmo tempo, uma grande oportunidade histrica.
Enfrentamos uma crise econmica que, se no debe-
lada, pode se transformar em uma grave ruptura pol-
tica e social. Uma ruptura sem precedentes, capaz de
provocar srios desequilbrios na convivncia entre as
pessoas e as naes (...) Um novo tipo de cooperao,
entre pases emergentes e pases desenvolvidos, a
oportunidade histrica para redefnir, de forma solidria
e responsvel, os compromissos que regem as relaes
internacionais (....) O mundo se defronta com uma crise
que , ao mesmo tempo, econmica, de governana e
de coordenao poltica (...) No haver a retomada da
confana e do crescimento enquanto no se intensif-
carem os esforos de coordenao entre os pases inte-
grantes da ONU e as demais instituies multilaterais,
como o G-20, o Fundo Monetrio, o Banco Mundial e
outros organismos. A ONU e essas organizaes pre-
cisam emitir, com a mxima urgncia, sinais claros de
coeso poltica e de coordenao macroeconmica.
(ROUSSEFF, 2011b, s/p).
Adicionalmente, como citado, a Presidente ressal-
tou a importncia de que se estabelea um debate mais
sustentado sobre o conceito de responsabilidade de pro-
teger e as suas implicaes e consequncias, introduzindo
o termo responsabilidade ao proteger (ver 5.1 A). Pois,
As Relaes
234
O mundo sofre, hoje, as dolorosas consequncias de
intervenes que agravaram os confitos, possibilitando
a infltrao do terrorismo onde ele no existia, inau-
gurando novos ciclos de violncia, multiplicando os
nmeros de vtimas civis. Muito se fala sobre a respon-
sabilidade de proteger, pouco se fala sobre a respon-
sabilidade ao proteger. So conceitos que precisamos
amadurecer juntos. Para isso, a atuao do Conselho
de Segurana essencial, e ela ser to mais acertada
quanto mais legtimas forem suas decises, e a legitimi-
dade do prprio Conselho depende, cada dia mais, de
sua reforma. (ROUSSEFF, 2011b, s/p).
Em tal contexto, o Brasil procura coadunar as dimen-
ses Sul-Sul e Norte-Sul, administrando os efeitos destas
crises e as difculdades associadas coordenao de polti-
cas, visando o incremento dos mecanismos de governan-
a institucionais. Entretanto, os movimentos neste sentido
so poucos, a despeito das demandas dos BRICS e revelam
a complexidade da interdependncia entre os emergen-
tes e as naes do Norte, e, nestas naes, as encruzilha-
das internas que difcultam o estabelecimento de novos
consensos multilaterais. Na ausncia de mudanas nestas
interaes, a tendncia tem sido a da continuidade e do j
citado descolamento entre as estruturas de poder vigentes
e os equilbrios geopolticos e geoeconmicos em trans-
formao. Com isso,
a questo da governana global no sair da agenda
internacional. Pelo contrrio, adquirir cada vez mais
urgncia. Ns presenciamos hoje mudanas muito ace-
leradas no plano econmico que levaram substituio
do G8 pelo G20 e reforma de cotas no Banco Mundial
e no FMI. E no natural que outros rgos de compo-
sio restrita tambm no refitam as mudanas econ-
micas e geopolticas da atualidade. De modo que esse
ser um tema tambm abordado e que estar presente
tambm em grande parte, seno na totalidade das in-
tervenes. (PATRIOTA, 2011b, s/p).
Diante destes desafos, a insero internacional aut-
noma e assertiva do Brasil na regio e no mundo, no nvel
interestatal e multilateral, torna-se cada vez mais complexa,
devendo-se examinar sua evoluo nas ltimas dcadas.
235
Parte II
O Brasil e as Amricas
3.4 As Relaes Hemisfricas: o Brasil, os EUA e a
Amrica Latina

Para o Brasil e a Amrica Latina, o fm da Guerra Fria
gerou expectativas concorrentes sobre as perspectivas de
seu relacionamento com os EUA, representadas pelo temor
da marginalizao e a esperana de renovao. No caso
brasileiro, o debate ia ainda mais a fundo, representando
a busca do reequilbrio entre os eixos horizontal e vertical
das relaes internacionais e a reviso do relacionamento
bilateral com os EUA. Alm de oscilar entre os temas da
marginalizao e renovao como as demais naes, o Bra-
sil alternava padres regionais e globais de alinhamento e
autonomia na defnio de sua agenda. Outro desafo bra-
sileiro era combinar as prioridades do espao hemisfrico
com as do sul-americano e mundial.
A percepo da marginalizao era sustentada
pela perda de poder de barganha em um mundo sem
alinhamentos, agravando o distanciamento da bipola-
ridade, e o desvio de investimentos e comrcio para f-
nanciar as transies do Leste Europeu. Contribuam para
este isolamento a crise latino-americana e seu recuo po-
ltico-econmicos dos anos 1980 (a Dcada Perdida) e a
prevalncia dos preceitos histricos da Doutrina Monroe
(1823). Desde este momento, o relacionamento hemisf-
rico orientou-se segundo quatro parmetros especfcos,
que haviam se estendido por todo o fnal do sculo XIX
e dominado o XX. Os quatro parmetros so: a autono-
mia e a separao defnitiva entre os sistemas europeu e
americano; a diferenciao entre os regimes sociais, cul-
turais, polticos e econmicos do novo e velho mundo; a
Amrica para os Americanos, preservando o continente
de ameaas intra e extracontinentais e sua estabilidade;
e, por fm, a afrmao do papel dos EUA como condu-
tor dos negcios hemisfricos. A permanncia destas
tendncias e a acelerao dos acontecimentos na Eur-
sia com o fm da Guerra Fria levariam continuidade dos
padres de relacionamento anteriores e o agravamento
do isolamento.
Em contraposio, a esperana da renovao per-
cebia no esgotamento da confrontao com a URSS um
momento de oportunidade para que o relacionamento
regional fosse atualizado conforme as novas realidades
de poder. Como superpotncia restante, mas sem inimi-
gos que demandassem uma presena ostensiva na Eur-
sia, os EUA poderiam concentrar suas polticas na arena
regional, minimizando suas tendncias de crise. Ao invs
de responder a riscos, a ao norte-americana tornar-se-ia
propositiva.
Comum a estas duas vises, contudo, a avaliao de
Peter Smith de que no ps-Guerra Fria a questo no era se
As Relaes
236
os EUA eram hegemnicos ou no nas Amricas, mas sim,
a maneira pela qual eles exerceriam seu poder e o relativo
encolhimento das polticas latino-americanas que focaram
suas agendas nas percepes da unipolaridade e da corre-
o de rumos como meios para sua reinsero.
A) O Projeto Americano e o Bilateralismo: IA e
NAFTA (1989/1992)
Em 1989, no auge do otimismo do fm da Guerra Fria,
uma das poucas iniciativas ofensivas da Presidncia Bush
foi anunciar o nascimento de uma nova era nas relaes
interamericanas. Autores como Henry Kissinger chegaram
a afrmar que o intercmbio hemisfrico seria, para os EUA,
a base da construo da ordem mundial ps-bipolaridade.
Em comparao com outras regies, a Amrica Latina era
uma rea pacfca que poderia servir de laboratrio para
projetos de cooperao econmica e poltica, promoven-
do o desenvolvimento e a prosperidade.
O governo norte-americano ressaltava que os pro-
jetos no respondiam a inimigos externos, mas represen-
tavam, da parte dos EUA, o reconhecimento do status, dos
desafos e demandas de seus parceiros latino-americanos.
Longe de ser marginalizada, a Amrica Latina estaria, a
partir daquele momento, assumindo um lugar central na
agenda dos EUA. Esta revoluo representaria, em um dos
slogans mais repetidos do perodo, trade not aid, e a elabo-
rao de um Projeto Americano para o hemisfrio.
Frente este posicionamento do governo dos EUA e
diante de sua crise, este Projeto Americano foi bem recebi-
do na regio, promovendo uma reorientao das agendas
de poltica externa nacionais. Esta reorientao caminhava
no sentido de relativizar o vetor de autonomia e globalis-
237
mo das dcadas anteriores, optando por uma poltica de
incluso e realinhamento s polticas dos EUA. Estabelecia-
-se uma correlao direta entre esta cooperao e adeso
s aes norte-americanas, a obteno de benefcios e a
reinsero internacional. A aplicao desta agenda ocor-
reu em diferentes graus de intensidade pelos pases latino-
-americanos, estando a includo o Brasil, o que resultou em
impactos internos e externos igualmente diferentes.
Mas, em que consistia, este Projeto Americano?
Quais as implicaes estratgicas destas agendas e sua
sustentabilidade, alm da retrica da cooperao?
Trs pilares compunham a agenda proposta por
Bush pai: o neoliberalismo do Consenso de Washington,
os novos temas associados aos elementos polticos da
globalizao que na regio traduziram-se nas pautas da
democracia e boa governana, meio ambiente, direitos
humanos, drogas, imigrao e segurana compartilhada
e a integrao regional. Estas propostas consubstanciadas
na IA e no NAFTA nesta etapa inicial sintetizam os temas
econmicos e polticos do projeto.
Encontrava-se implcita a possibilidade de reforma e
atualizao do sistema interamericano representado pelo
TIAR e a OEA. Neste mbito, o objetivo mtuo seria refor-
ar estes canais multilaterais de segurana e poltica como
fruns reais de cooperao e no como impulsionadoras
ou legitimadoras de processos de interveno ou presses
unilaterais. Como parte das reivindicaes da Amrica La-
tina sobre estes organismos se encontrava a discusso de
temas de segurana comuns, desde a social que envolve
o desenvolvimento, passando pelos riscos transnacionais
de drogas, migrao, crime e meio ambiente, at os tra-
dicionais relacionados proteo de fronteiras e garantia
de soberania. Em todos estes elementos, o desejo era de
que se concretizasse a cooperao, evitando a dimenso
unilateral da poltica dos EUA que deveria estar mais atenta
s razes socioeconmicas destes problemas e sua relao
com o desenvolvimento e modernizao.
A IA foi precursora das polticas hemisfricas e sus-
tentava a ao dos EUA em trs prioridades: a reduo da
dvida externa da Amrica Latina, o redirecionamento de
investimentos externos para a regio e a criao de uma
zona hemisfrica de livre-comrcio (ZLCH). De todas es-
tas prioridades, a reduo da dvida, associada s prescri-
es do Plano Brady foram as que surtiram maior efeito.
No campo dos investimentos, os avanos foram poucos
no existindo um aumento signifcativo de ajuda direta
ou fnanciamentos diretos. Em comparao com as com-
panhias europeias, a participao norte-americana na
privatizao fcou aqum do esperado. No que se refere
ZHLC e questes comerciais em geral resultados similares:
ausncia de avanos ou mudanas signifcativas no fuxo
comercial regional.
Parte das difculdades em levar a IA adiante reside
no fato de que internamente as iniciativas no eram bem
As Relaes
238
recebidas pelo Legislativo e pela sociedade. A perspectiva
de uma integrao comercial com a Amrica Latina no
era avaliada como essencial ou prioritria e a regio era vis-
ta como fonte de problemas: imigrao, trfco de drogas
e pobreza. Grupos isolacionistas chegaram a sugerir que os
EUA estariam exportando empregos e prosperidade para a
Amrica Latina, debate que se intensifcou com o NAFTA,
proposta que se segue IA. As justifcativas do governo nor-
te-americano para a defesa da IA e do NAFTA eram opostas
s crticas: gerao de empregos, diminuio da imigrao,
melhor controle das fronteiras e maior desenvolvimento.
Ainda que seus resultados concretos sejam limita-
dos dinmica da dvida e da posterior criao do NAF-
TA, que, na realidade, possua uma forte lgica prpria de
consolidar a interdependncia preexistente entre os pases
da Amrica do Norte, Canad
, EUA e Mxico a IA teve o

mrito de reiniciar o debate sobre as polticas dos EUA para
seu hemisfrio.
O NAFTA esteve atrelado a um longo processo de
negociaes entre o Executivo e o Legislativo norte-ame-
ricano no binio 1990/1991, com sua aprovao e entrada
em vigor estendendo-se administrao seguinte de Clin-
ton, como se discutir adiante. Neste processo, o Presidente
Carlos Salinas do Mxico foi um personagem fundamental
para pressionar para o avano do acordo e representante
do que fcou conhecida como nova gerao democrtica
de lderes latino-americanos que abandonavam as pers-
pectivas antiamericanas e de nacional desenvolvimento,
em busca da reaproximao. O Mxico, ao lado da Argen-
tina foi um dos pases cuja guinada de poltica externa foi
mais radical e de oposio histrica aos norte-americanos.
O caso brasileiro distinto, uma vez que as relaes
bilaterais sempre foram centrais na agenda nacional. A re-
aproximao com os EUA no era um movimento indito,
mas sim uma ao recuperada com bases nas premissas
tradicionais do eixo bilateral-hemisfrico. Neste contexto,
trs fases podem ser identifcadas na evoluo da relao
bilateral Brasil-EUA no ps-Guerra Fria: a dcada bilateral
(1990/1998), a autonomia (1999/2004) e o dilogo estrat-
gico (2005/2009).
A primeira fase, contudo, no foi uniforme ao longo
dos mandatos de Fernando Collor de Mello (1990/1992), Ita-
mar Franco (1992/1994) e Fernando Henrique Cardoso (FHC)
na etapa de 1995 a 2002, estendendo-se das administraes
de Bush pai a Clinton. Enquanto Collor representou o qua-
se extremo do alinhamento automtico, FHC acompanhou
um vis pragmtico, com a recuperao da autonomia no
interregno de Itamar Franco. Primeiro governante eleito di-
retamente no pas depois do regime militar, Fernando Collor
condicionou seu projeto de modernizao ao alinhamento
automtico com os EUA. Alm de implementar as provises
do Consenso de Washington, Collor deu continuidade
ao de limpar a agenda da poltica externa, tendo como
foco a aquiescncia poltico-econmica. Parte desta postura
239
de baixo perfl eram as concesses em negociaes comer-
ciais e a busca da credibilidade em reas como proliferao,
direitos humanos e meio ambiente, como j abordado. Mes-
mo iniciativas como a aproximao bilateral com a Argen-
tina que possuam, como citado, lgica prpria ganharam
uma nova dinmica.
A partir desta, ressaltando a importncia dos proje-
tos de integrao patrocinados pelos norte-americanos,
especifcamente a IA, Collor acelerou as negociaes para
a formao de um bloco comercial entre a Argentina e o
Brasil, no qual foi acompanhado por Carlos Menem na Ar-
gentina. Ao Sul, Collor e Menem, e ao, Norte, Carlos Salinas
de Gortari representavam o que o governo Bush pai def-
niu como novas lideranas latino-americanas que tinham
como prioridade a modernizao de seus pases e sua in-
sero global. Para o Mxico esta aproximao resultou na
NAFTA, enquanto Brasil e Argentina ampliaram suas pro-
postas de integrao no Cone Sul ao Paraguai e Uruguai.
Por conta desta acelerao e extenso de objetivos,
o incio do Mercosul foi parcialmente um resultado da IA
(o desenvolvimento do bloco est em 3.5). O objetivo de
Collor e Menem era demonstrar sua disposio em conso-
lidar o livre-comrcio, a adeso ao neoliberalismo e o para-
digma da cooperao. Todavia, esta ligao com a IA, no
eliminou, desde o nascimento do bloco seus componen-
tes autonomistas, recuperados depois que Collor sofreu
seu impeachment em 1992. No s Collor, mas Menem e
Gortari tinham elevadas expectativas quanto ao que def-
niam como renovao do esprito americano a partir das
iniciativas de Bush, revelando incompreenso quanto s
motivaes estratgicas das mesmas.
Entretanto, um breve exame permitia que este con-
tedo se tornasse mais claro: uma resposta ao refuxo do
poder hegemnico dos EUA resultante de sua crise eco-
nmica e ao avano das demais economias capitalistas,
visando preservar o continente latino-americano como
mercado e zona preferencial de ao. A despeito do enco-
lhimento da economia e de seus crescentes dfcits comer-
ciais, a Amrica Latina era uma das poucas regies onde se
registravam balanos favorveis aos EUA. Ao tomar a inicia-
tiva poltica regional, Bush visava garantir esta rea como
reserva de mercado, impedir avanos extracontinentais
sobre o espao americano e a emergncia de desafos in-
trarregionais. No que se refere segurana, era uma forma
de controlar os fuxos de drogas e a imigrao Sul-Norte,
problemas de poltica interna dos EUA. No que se refere ao
narcotrfco, desde 1986 os EUA possuem uma poltica de
certifcao dos pases latinos que avalia seus sucessos ou
retrocessos do ponto de vista norte-americano.
Por meio do discurso da segurana compartilhada, o
objetivo era engajar os pases latinos em um processo que
resultou no enfraquecimento das foras armadas locais e
abandono de projetos de tecnologias sensveis como a
nuclear. O resultado esperado era impedir o surgimento
As Relaes
240
de desafadores, mas, principalmente dar incio ao repo-
sicionamento da presena norte-americana. Comparada
a outras regies, a Amrica Latina razoavelmente mais
estvel na viso dos EUA, que subestimam de certa forma
os impactos desagregadores de seus problemas sociais, in-
teraes tnicas crime e problemas fronteirios.
As iniciativas Bush pai so uma verso moderna da
Amrica para os Americanos, adaptando os preceitos da
Doutrina Monroe, sem profundas alteraes na dinmica
das relaes hemisfricas ou na percepo dos EUA sobre
seus parceiros regionais. Frente aos interesses norte-ame-
ricanos na Europa e na sia, a Amrica Latina permanecia
secundria e zona de interesse preferencial protegida.
A elaborao de pacotes hemisfricos em detri-
mento das particularidades e assimetrias das sub-regies
e naes latinas revela continuidade. O hemisfrio carac-
terizado por disparidades de poder entre a hegemonia e
as naes americanas, mas tambm entre as naes ameri-
canas: do Brasil ao Haiti, o continente abriga desde a hege-
monia at a potncia mdia regional, a PMDRs. A presena
regional dos EUA dspar, com mais infuncia na Amrica
do Norte e Central do que no Sul dada a presena do Brasil
e suas difculdades de projeo. A permanncia de antigas
prticas frente a Cuba e, logo no incio do governo Bush, a
invaso do Panam para a retirada do poder do antigo alia-
do Roger Noriega acusado de facilitar o trfco de drogas
so alguns dos exemplos que sustentam esta concluso.
No caso especfco de Cuba, as relaes bilaterais pouco
evoluram, mantendo as polticas de presso sobre a Ilha a
despeito de sua crise econmica e perda de apoio soviti-
co. Para os grupos de interesse cubanos, a Guerra Fria no
acabaria enquanto Fidel Castro no sasse do poder.
Porm, este elemento funcional e instrumental da
poltica externa dos EUA para a Amrica Latina foi obscu-
recido pela crise regional, pelo otimismo atribudo reno-
vao do intercmbio e pela procura de um modelo de
desenvolvimento sociopoltico que substitusse os para-
digmas anteriores do nacional-desenvolvimento. A adeso
agenda era sustentada por presses externas de organis-
mos internacionais (condicionalidades para emprstimos)
e pela crena de que o padro do Consenso de Washing-
ton traria crescimento, prosperidade e reinsero.
De 1990 a 1997, o processo de adeso atingiu seu
auge. Mas, como mencionado, esta adeso ocorreu em
diferentes nveis de intensidade o que gerou crises socioe-
conmicas e polticas de propores diversas (assim como
respostas). Da mesma forma, projetos como os de integra-
o regional no perderam seu componente autnomo,
mesmo que no incio dos anos 1990 tenham tido seu de-
senvolvimento parcialmente atrelado s novas agendas
econmicas da liberalizao, como discutido no caso do
Mercosul e das iniciativas brasileiras.
Em linhas gerais, o governo Bush e as Amricas pa-
reciam ter encontrado uma espcie de equilbrio de 1989
241
a 1992, visando o fortalecimento e expanso dos laos
regionais. A grande questo era se o sucessor democrata,
Bill Clinton, cuja agenda de campanha havia deixado cla-
ros os limites do poder dos EUA e suas tendncias mais
introspectivas iria dar continuidade a estas iniciativas he-
misfricas. No Brasil, a ascenso de Clinton correspondeu
ao interregno de Itamar Franco e a volta da autonomia e da
estabilidade poltico-econmica com o Plano Real (1994)
implementado pelo Presidente FHC, que representa a fase
pragmtica da dcada bilateral.
B) A Agenda Econmico-Estratgica: ALCA
(1993/2000)
A despeito de seu discurso isolacionista como can-
didato, as difculdades de Clinton para mudar o vetor da
poltica dos EUA eram grandes. Como parte de seu progra-
ma de governo demandava a conquista de novos merca-
dos para a recuperao econmica, o novo Presidente no
abandonou os projetos de integrao propostos por Bush.
Tambm manteve o discurso de aproximao com a Am-
rica Latina, que resultou na abertura destas economias e
concesses aos EUA e os pases desenvolvidos na conclu-
so da Rodada Uruguai do GATT em 1994. Assim como no
caso do seu antecessor, os resultados das polticas fcaram
distantes do programado e no impediram a ecloso de
uma nova crise econmica. Os parmetros clssicos de se-
gurana e estratgia prevaleceram.
Dando continuidade ao NAFTA criado em 1991 por
Bush, coube a Clinton conduzir seu processo de aprovao
pelo Congresso dos EUA durante o ano de 1993 para que
o Tratado pudesse entrar em vigor, como previsto em seu
cronograma, em 1 de Janeiro de 1994. Uma das exigncias
do Congresso para aprovar o NAFTA e que foi atendida por
Clinton, resultando na aprovao do tratado, foi a elabora-
o dos Side Agreements nas reas ambiental e trabalhista
o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Ambien-
tal e o Acordo da Amrica do Norte em Cooperao Tra-
As Relaes
242
balhista. Estes acordos complementares foram elaborados
para garantir o cumprimento de obrigaes nestas reas,
elevando os padres do Mxico.
A justifcativa para que estas prescries fossem
acrescentadas ao TLC residia no fato de que o Mxico, as-
sim como a maioria dos pases em desenvolvimento, na
viso dos EUA e do Canad, possua leis mais frouxas. Com
isso, empresas que no desejassem seguir os padres mais
rgidos do Norte, transfeririam suas atividades para o Sul,
diminuindo investimentos e empregos no setor de ori-
gem. Apesar de aprovados, contudo, estes acordos no
impediram estas transferncias ou melhoraram as condi-
es de trabalho mexicanas em comparao com as de
seus parceiros.
Consolidados, estes acordos levaram aprovao do
Tratado, que completou em 2009, 15 anos de existncia.
Uma alegoria para as contradies do NAFTA foi a ecloso
da crise fnanceira mexicana e da revolta de Chiapas quase
que simultaneamente a esta entrada em vigor, o que desde
o incio deixou claras as profundas assimetrias da regio e a
realidade socioeconmica mexicana. O NAFTA no conse-
guiu formalizar, como inicialmente previsto, a integrao de
nenhum novo membro. Chile e Argentina que haviam sido
considerados em 1994 modelos de aplicao da agenda ne-
oliberal foram os primeiros pases considerados.
A despeito do incremento bruto dos fuxos comer-
ciais (triplicados entre EUA e Canad e quadruplicados entre
EUA e Mxico), a economia mexicana no foi benefciada
por um salto qualitativo, mantendo seus problemas sociais
e polticos. Os problemas bilaterais tradicionais entre EUA e
Mxico continuam, envolvendo desde as maquiladoras
147

at a continuidade da imigrao ilegal e a recente inten-
sifcao do trfco de drogas e crime organizado em solo
mexicano, como ser discutido no item C deste subcaptulo.
Em 1994, alm do incio do NAFTA, a administrao
Clinton relana a proposta de um novo arranjo hemisfrico,
com forte contedo poltico e com previso de criao de
uma ZHLC. Realizada em Dezembro de 1994, a Cpula de
Miami procurou ressaltar a existncia de interesses comuns
entre os EUA e os parceiros latinos, retomando o discurso da
IA. Como resultado da I Cpula das Amricas foram assumidos
compromissos para incrementar a democracia hemisfrica, a
comunidade regional e iniciar negociaes para a construo
da ZHLC que deveriam encerrar-se at Dezembro de 2005.
Ambgua, esta deciso diplomtica revelava as difculdades
dos EUA e do Brasil para discutir a ZHLC. Assim, exceo do
compromisso de encerrar as negociaes at 2005, nada de
mais concreto foi defnido sobre a ALCA em Miami, nem seu
formato e nem como seriam conduzidas suas negociaes.
exceo de Cuba, contudo, todas as naes democrticas das
147 Indstrias que somente importam materiais para a montagem de produtos,
sem transferncia de tecnologia.
243
Amricas, segundo os EUA, estariam envolvidas na consecu-
o dos objetivos do esprito de Miami.
Aparte a sua defnio rea de livre-comrcio, as
hipteses sobre o perfl da ALCA giravam em torno das
seguintes opes: ampliao do NAFTA, com os EUA no
centro do processo (hubs and spokes); segundo, eliminao
de todas as barreiras comerciais hemisfricas, agregando
todos os pases em um arranjo comum, mesmo os que j
estivessem participando de acordos regionais que seriam
compatibilizados ALCA, mas no deixariam de existir
(building blocks); terceiro, a diluio de acordos regionais
como o Mercosul, CAN (Comunidade Andina) e o CARI-
COM (Comunidade do Caribe).
O incio da administrao democrata correspondeu a
um momento intermedirio para o Brasil, representado pela
prevalncia do vis global em Itamar, contraposto aos ali-
nhamentos da Era Collor. Como visto em 3.2, ainda que sem
quebras, prevaleceram crticas dos EUA quanto postura
brasileira devido retomada da autonomia, simbolizada por
propostas como o Merconorte, a ALCSA e o pleito pelo as-
sento de membro permanente no CSONU. Em contraposi-
o, os EUA elogiavam o Chile e a Argentina. Somente com a
implementao do Plano Real a partir do segundo semestre
de 1994, por FHC frente do Ministrio da Fazenda (antes,
ocupara o cargo de Ministro das Relaes Exteriores, sendo
sucedido por Celso Amorim, chanceler do governo Lula), as
dvidas norte-americanas foram reduzidas.
Em 1994, o sucesso do Plano levaria vitria de FHC
na eleio presidencial e o contexto que antecede a posse
em Janeiro de 1995 foi marcado pelo incremento da esta-
bilidade interna e o debate sobre a poltica externa focado
no Mercosul e na relao com os EUA, na qual se acresce a
ALCA e a Cpula de Miami. Em Dezembro de 1994, o Brasil
comparece com dois presidentes: Itamar, em exerccio, e o
futuro mandatrio, FHC. Assim, logo que assumiu, FHC foi
confrontado pelo dilema ALCA/Mercosul e a reavaliao
das polticas de Itamar (Autonomista) e de Collor (Alinha-
mento Automtico).
Em resposta a este dilema, de 1995 a 1999, a polti-
ca externa para os EUA foi caracterizada pelo alinhamen-
to pragmtico com focos de resistncia: a preservao do
Mercosul diante da ALCA e a postura reivindicatria na
OMC. FHC recuperou dois elementos minimizados em Ita-
mar, a reforma econmica e os novos temas. frente da
diplomacia estiveram Luiz Felipe Lampreia (1995/2000) e
Celso Lafer (2000/2002). A retomada das privatizaes, da
desregulamentao, a abertura comercial, o controle do
cmbio e a diminuio do Estado compuseram a agen-
da. Reverteram-se tendncias negativas de hiperinfao,
ainda que o crescimento e a gerao de empregos te-
nham sido insufcientes. Sobre os novos temas e as OIGs,
reforou-se o papel como potncia regional responsvel,
compartilhando e expandindo os valores da comunidade
internacional na era da globalizao.
As Relaes
244
Com Clinton frente da Casa Branca, Brasil e EUA
sustentaram um relacionamento positivo devido boa re-
lao pessoal entre os Presidentes. O dilogo bilateral apre-
sentou sinais de amadurecimento. Houve um incremento
de trocas diplomticas e estratgicas, existindo a criao
de diversos grupos de trabalho para consultas bilaterais
nas reas de comrcio, investimentos, poltica, segurana,
energia, somente para mencionar alguns. Entretanto, estes
vetores no implicaram concesses dos EUA em temas que
eram centrais para a agenda de FHC: ONU, ALCA e OMC.
Embora reconhecessem o pas como potncia re-
gional, os EUA no davam sinal de apoio ao pleito no CSO-
NU, cujo ciclo de reformas de 1995 acabou sem resultados
(Captulo 5). As maiores divergncias concentraram-se nas
negociaes da ALCA e da OMC, pois havia a expectativa
de que a proximidade com os EUA traria concesses. O que
se percebeu foi um aumento de desencontros. Na OMC,
foram vrias as linhas de fratura. A proximidade diplomti-
ca no possua paralelos nas negociaes comerciais.
Porm, foi a ALCA o ponto central de debate, primei-
ro no que se refere aos processos de negociao e, segun-
do, tentativa de Clinton em antecipar a concluso das
conversaes para 2003 em resposta s presses doms-
ticas do Legislativo, dos neoconservadores, dos grupos
protecionistas e da ausncia do mandato especial. Aparte
as divergncias mencionadas sobre a construo da ZHLC,
discordncias prevaleciam sobre o formato das negocia-
es e da implementao dos resultados, em torno das
seguintes linhas: a de que os acordos necessrios para a
implementao da ALCA fossem sendo negociados e pos-
tos em funcionamento (early harvest/colheita prvia) e a
de que eles somente entrassem em vigor quando todas as
pendncias estivessem resolvidas (single undertaking/em-
preendimento nico). Para os EUA, o esquema de negocia-
es bilaterais era o preferencial, dado seu maior poder de
infuncia, enquanto o esquema multilateral era defendido
pela Amrica Latina. Multilateralmente, pases integrantes
de um bloco regional, como o Brasil poderiam negociar em
conjunto e no separadamente. Tambm havia a questo
de como compatibilizar o futuro arranjo americano com as
negociaes em andamento da OMC e as questes relati-
vas s barreiras tarifrias e no tarifrias.
De 1995 a 1999, foram realizadas cinco reunies mi-
nisteriais e a Segunda Cpula das Amricas. As reunies
ministeriais foram Denver (1995), Cartagena (1996), Belo
Horizonte (1997), So Jos (1998) e Toronto (1999) e a C-
pula em 1998, em Santiago. Somente em 1998 chegou-se
a certo consenso sobre o formato das negociaes, estabe-
lecendo que a presidncia do ciclo fnal de conversaes,
2003/2005, seria compartilhado pelo Brasil e pelos EUA. O
consenso estabeleceu que a ALCA teria como prioridades:
apoio ao esquemas sub-regionais existentes, respeito ao
ritmo e consolidao destas iniciativas de integrao re-
gional, negociaes graduais e progressivas cujos resulta-
245
dos seriam implementados somente no fm do processo,
estabelecimento de compromissos equilibrados, equitati-
vos e vantajosos para todos os membros, no excluso de
quaisquer setores ou produto, a aceitao de tratamentos
preferenciais, adeso condicionada e o respeito aos princ-
pios da OMC. Ou seja, a ALCA seguiria segundo as posies
defendidas pelo Brasil.
Da parte dos EUA, a ausncia de fast track (mandato
especial que autoriza o Executivo a negociar tratados co-
merciais sem a interferncia do Legislativo que somente
aprova ou no o acordo depois), minava a credibilidade e a
legitimidade de Clinton para negociar e limitava suas ofer-
tas, somadas s presses dos grupos de presso domsti-
cos que no desejavam outra integrao americana (e se
mantinham contrrios ao NAFTA). A tentativa de acelerar
a ALCA feita pela Casa Branca no surtiu o efeito esperado
de tentar desbloquear o processo, gerando apenas mais
desconfana.
Durante a Era Clinton, o tema ALCA chegou a domi-
nar as relaes bilaterais Brasil-EUA em alguns momentos,
gerando acirrados debates. Dentre todos os parceiros lati-
no-americanos, o Brasil era o pas mais importante, a eco-
nomia mais complexa e de relaes internacionais globais
e regionais estruturadas (em inmeras oportunidades, os
EUA indicam que o Mercosul e as propostas de integrao
sul-americana do Brasil eram concorrentes ALCA). A ALCA
possua implicaes em todos estes setores e no conjunto
da autonomia e soberania nacionais, ncleo das preocupa-
es governamentais e diplomticas.
O clima favorvel s iniciativas dos EUA tambm co-
mearia a se esgotar da parte das outras naes a partir de
1997 quando os primeiros sinais da crise neoliberal so per-
cebidos. As turbulncias se aprofundaram em 1998/1999,
sendo que at 2009 alguns pases como a Argentina no
reencontraram a estabilidade. Alm de no conseguirem
concesses polticas ou ajuda fnanceira dos pases de-
senvolvidos, em particular dos EUA, a maioria das naes
latino-americanas perdera, como consequncia da aplica-
o do Consenso de Washington, sua capacidade estatal,
o controle de setores estratgicos e poder de barganha. A
escalada da crise foi ampla.
Pressionada por um cenrio de recuo econmico
e social, a Amrica Latina retomou caminhos autnomos
que resultaram no encerramento da dcada bilateral. Mes-
mo os avanos diplomticos em FHC podem ser atribudos
mais estabilidade econmica e ao amadurecimento pol-
tico que criaram um ambiente positivo para os contatos do
que ao alinhamento. Caso fosse assim, o desalinhamento
que se manteve constante na ALCA e na OMC teria levado
a rupturas, o que no ocorreu. Em resposta crise, duas
alternativas comearam a se destacar: a esquerda do Presi-
dente Hugo Chvez da Venezuela, que possua um discur-
so reformista, antineoliberal e antiamericano, e a retomada
da autonomia brasileira, destacando as novas propostas de
As Relaes
246
integrao sul-americana como a IIRSA (Integrao da In-
fraestrutura Regional Sul-Americana).
Do lado dos EUA, frente a estas iniciativas e sem pers-
pectivas de consolidar a ALCA, pressionado pelo seu processo
de impeachment em 1998/1999 e as eleies presidenciais de
2000 nas quais tentaria eleger sem sucesso seu vice Al Gore,
Clinton abandonou uma ao sistemtica para a ALCA e se
concentrou em temas de segurana regional. Em 1999, em
acordo formalizado em 2000 simultaneamente realizao
da Cpula de Braslia que lanou a IIRSA, o governo norte-
-americano e o colombiano anunciaram o aprofundamento
de seus esforos conjuntos na guerra contra as drogas.
Denominada pelos EUA de Iniciativa Andina Contra
as Drogas (ACI), que passaria a ser conhecida como Plano
Colmbia (assim era classifcado pelo Presidente Andrs
Pastrana), esta parceria previa ajuda militar e econmi-
ca dos EUA Colmbia e o combate produo, trfco,
cartis e guerrilhas envolvidas no narcotrfco (como as
Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia FARC) e a
fumigao de plantaes com impactos ambientais. Com
oramento previsto de quase U$ 4.5 bilhes de dlares da
parte dos EUA, tratava-se de uma importante ofensiva no
pas produtor, sem foco na demanda. Parte da questo en-
volvia no somente as drogas, mas o reposicionamento
estratgico dos EUA na Amrica do Sul.
Este reposicionamento tinha como objetivo facilitar
a projeo de poder nesta parte do continente, como sina-
lizar a preocupao dos EUA com Presidentes como Hugo
Chvez e a autonomia renovada da regio. Ainda em an-
damento o Plano Colmbia ganhou impulso com a elei-
o de lvaro Uribe, no poder desde 2003, e foi renovado
em 2005 pelo governo Bush flho, que incrementa a ajuda
fnanceira ao pas e tenta estabelecer um TLC, mas sem su-
cesso. Na administrao Obama, como ser discutido no
item D, este plano e a cooperao militar nele envolvida
sero o fundamento para a instalao de bases militares
dos EUA na regio sul-americana. Em relatrio de 2005 so-
bre o Plano produzido pelo Congresso encontra-se uma
interessante descrio e evoluo dos objetivos do projeto
em sua primeira fase,
Os objetivos da Colmbia e dos EUA diferem em alguns
aspectos, embora exista uma signifcativa sobreposio
de propsitos. O principal objetivo dos EUA impedir o
fuxo de drogas ilegais (...) assim como ajudar a Colm-
bia a promover a paz e o desenvolvimento econmico
porque contribui para a segurana regional nos Andes.
Os () da Colmbia so promover a paz e o desenvol-
vimento econmico, aumentar a segurana econmica
e coibir o trfco de drogas. Ambos os objetivos tam-
bm evoluram de atividades de contranarcticos para
abranger atividades contraterroristas. (Plan Colombia: A
Progress Report, 2005, p. 3).
No que se refere a Cuba, apesar de expressar seu
desejo de eliminar o embargo e ter relativizado algumas
de suas provises em 1998 e 2000, diminuindo restries
para o envio de dinheiro, remdios e alimentos ilha e de
247
viagens, promovendo encontros de negcios, a adminis-
trao democrata no conseguiu o descongelamento.
Inclusive, foi no governo Clinton que uma das mais pol-
micas medidas contra Cuba foi aprovada pelo Congresso
em 1996, a Lei Helms-Burton. Esta lei determinava que in-
divduos ou empresas que estabelecessem negociaes
comerciais com Cuba envolvendo bens norte-americanos
nacionalizados pela Revoluo sofreriam sanes.
Como Bush pai, a agenda de Clinton para as Am-
ricas foi caracterizada por avanos e paralisia sem que no-
vamente se alterasse a percepo estratgica da regio.
Bush flho, ao longo da campanha, prometeu reverter esta
situao, inaugurando o Sculo das Amricas. Para as rela-
es bilaterais, a perda de Clinton como interlocutor prefe-
rencial de FHC levou a um compasso de espera, sem gran-
des conquistas ou rupturas. Alm disso, a prioridade do
governo voltou-se Amrica do Sul e a um discurso mais
autnomo de crtica globalizao assimtrica e a aber-
tura de novas frentes de ao globais e multilaterais. Esta
inrcia, com algumas desconfanas dos EUA, prolonga-se
at 2004, incluindo a transio de governo de FHC Lula,
com reforo da autonomia brasileira entre 2003/2004.
C) O Sculo das Amricas e o Dilogo Estratgico
Brasil-EUA (2001/2008)
Prometendo recuperar o momento americano do
imediato ps-Guerra Fria, durante a campanha eleitoral
de 2000, W. Bush criticou de forma veemente as aes de
Clinton para o hemisfrio. Buscando conquistar o crescente
eleitorado hispnico, Bush cotejava a retomada da ALCA, o
renascimento do NAFTA e a reviso das leis de imigrao.
Alm disso, havia receio diante da crescente aproximao
China-Amrica Latina nos campos energtico e de comr-
cio de matrias-primas e alimentos (em situao similar da
frica), do avano das esquerdas lideradas por Chvez, da
crise latina e das alternativas de poltica externa brasileira.
Seguindo as orientaes da administrao republi-
cana as questes comerciais e multilaterais fcaram em
segundo plano. Na integrao regional mesmo tendo
conquistado o mandato especial para negociao, a Au-
toridade de Promoo Comercial (TPA), Bush no produziu
grandes avanos. Em 2007, foi aprovado o Acordo de Livre-
-comrcio com a Amrica Central (CAFTA) entre EUA, Costa
Rica, El Salvador, Nicargua, Honduras, Guatemala e Rep-
blica Dominicana. Como o NAFTA, mais uma vez apenas se
consolidava uma situao de interdependncia existente e
que visava, como objetivo adicional, reverter os avanos de
Hugo Chvez na rea e de seus aliados de esquerda como
Daniel Ortega, eleito Presidente da Nicargua.
As Relaes
248
Estes avanos de Chvez eram simbolizados por
parcerias entre estes pases e a PETROCARIBE e a ALBA (Al-
ternativa Bolivariana para as Amricas). A ALBA era um pro-
jeto que surgia como concorrente tanto da ALCA quanto
das propostas brasileiras de integrao. A presena de Ch-
vez, inclusive, um dos fatores que incrementa a relao
bilateral Brasil-EUA no perodo Lula, ao lado da renovada
assertividade diplomtica nacional. Um dos pontos mais
signifcativos do perodo W. Bush a superao do foco
quase que concentrado das relaes na ALCA e a elevao
do Brasil a um parceiro estratgico dos EUA.
A ALCA atinge um ponto de infexo mesmo com a
presidncia conjunta Brasil-EUA e a realizao de trs reunies
ministeriais, Buenos Aires (2001), Quito (2002) e Miami (2003),
um encontro especial Monterrey (2004) e duas cpulas, Que-
bec (2001) e Mar Del Plata (2005). Em seu conjunto, estes en-
contros no conseguiram destravar as negociaes, sendo
afetadas pelas difculdades em encaminhar as conversaes
no mbito da OMC. Em 2005, ano previsto para o encerra-
mento de negociaes, algumas propostas de fexibilizao
do acordo foram apresentadas sem sucesso como as da ALCA
light trazidas pelo Brasil e o processo permanece em compas-
so de espera. Em 2004, o dcimo aniversrio do NAFTA co-
memorado sob protestos nos EUA e os TLCs com Colmbia,
Peru e Chile tambm encontraram empecilhos domsticos.
Mesmo antes de 11/09 prevaleceu a agenda de se-
gurana e o pensamento conservador com foco em Cuba,
Colmbia e Venezuela, com a regio mantendo-se como se-
cundria frente Eursia. A GWT teve implicaes no Plano
Colmbia, como indicado na citao acima, com a aplicao
do conceito de narcoterrorismo no combate s drogas. Pa-
ses como a Venezuela e Cuba foram enquadrados no eixo
do mal igualmente. A GWT acentuou a preocupao dos
EUA com a Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai iden-
tifcada como sensvel para o trfco de drogas e de armas,
crime organizado e fnanciamento de atividades terroristas.
Aes como a aproximao militar com o Paraguai (constru-
o de bases militares) trouxeram desconforto.
Esta situao somente se alterou a partir de 2005,
com agenda de Rice de cooperao com as potncias regio-
nais, com o reforo do relacionamento bilateral Brasil-EUA e
a consolidao do dilogo estratgico. Antes disso, contu-
do, as linhas de aproximao no eram to claras assim. Em
2002, a eleio de Lula levou a alguns setores do governo
norte-americano a contemplar hipteses de que o Brasil
compartilharia com Venezuela e Cuba de uma poltica exter-
na de confrontao. No ano seguinte, 2003, com a chegada
de Lula presidncia acentuou-se o perfl da autonomia da
poltica externa, desta vez com alteraes estratgicas subs-
tantivas que promoveram um salto qualitativo nas relaes
internacionais do pas como discutido em 3.3.
Somando esta agenda com a republicana, a pri-
meira impresso foi que da estagnao, o relacionamento
passaria confrontao. Entretanto, a continuidade econ-
249
mica e poltica, aliada retomada multilateral-global, com
reforo da temtica social, produziu um aumento do poder
de barganha nacional. Aliado aos ganhos de credibilidade
anteriores, este poder permitiu a elevao no perfl da re-
lao, amparado pelos mecanismos institucionais criados
no governo anterior. Estes dilemas e a evoluo positiva
do relacionamento foram assim expressos nas palavras do
Presidente Lula,
Quando da minha eleio para a presidncia no foram
poucos a prever a deteriorao das relaes entre Bra-
sil e EUA. Equivocaram-se redondamente. Ao contrrio,
nossas relaes atravessam hoje um de seus melhores
momentos. As relaes econmicas e comerciais se am-
pliaram em muito e nosso dilogo poltico ganhou qua-
lidade superior. Compreendemos, EUA e Brasil, nossa
importncia econmica e poltica e as responsabilida-
des que disso decorrem (...) por todas estas razes que
vemos com entusiasmo a disposio norte-americana
de incluir o Brasil entre os pases com os quais mantm
dilogo estratgico privilegiado (...) Nesse marco (...) as
relaes EUA-Brasil so fundamentais e seu aperfeioa-
mento um legado que devemos deixar aos que viro
depois. (SILVA, 2005).
Da mesma forma que Clinton e FHC, os Presidentes
Lula e Bush flho sustentaram at a troca de administraes
nos EUA uma profcua relao pessoal que resultou em
uma aproximao signifcativa entre as duas diplomacias.
Os Executivos brasileiro e norte-americano sustentam con-
tatos de alto nvel, consolidando a parceria em um novo
patamar, somado s viagens da Secretria de Estado Con-
doleezza Rice em 2005 e 2008 ao pas e as anteriores de
Powell. Nas palavras de Rice,
() os EUA buscam no Brasil um parceiro regional e
um lder global () (RICE, 2005). O Brasil vem desem-
penhando um papel muito positivo nos ltimos even-
tos aqui na regio. Portanto, o Brasil que uma grande
democracia multitnica deve desempenhar um papel
fundamental no s nos assuntos regionais, mas nos
globais (RICE, 2008).
Esta convergncia poltico-estratgica, entretanto,
no signifcou ganhos ou concesses nos setores tradi-
cionalmente sensveis do comrcio, com os parceiros me-
lhor administrando os limites mtuos e evitando confron-
taes desnecessrias. A percepo dos limites envolve
desde a reavaliao do quadro da poltica internacional e
do equilbrio de poder mundial, com o Brasil (e tambm
a Amrica Latina) avaliando pragmaticamente o cenrio
no mais como unipolar, at a compreenso dos cons-
trangimentos estruturais econmicos e polticos internos
dos EUA, cujos impactos estendem-se s negociaes
multilaterais e s organizaes internacionais. A questo
da reforma destas OIGs, comeando pela ONU e o FMI, e
as negociaes da OMC so temas que se inserem nes-
te quadro, havendo ainda oscilaes claras na poltica de
Bush que se refetem no incio da administrao Obama
(ver PATRIOTA, 2008).
As Relaes
250
A ttulo de exemplo, a partir de 2008/2009, o G20
comercial passou a ser defnido pelos norte-americanos
como um dos principais fruns para a discusso desta
reforma e do enfrentamento da crise mundial ao lado do
G20 fnanceiro dado o perfl desta aliana (ver Captulo 4).
Poucos anos antes, em 2003, o surgimento do G20 e sua
atuao na Rodada Doha, foram defnidos pela diploma-
cia dos EUA como um risco continuidade do sistema co-
mercial multilateral. Na oportunidade, o ento Secretrio
de Comrcio Robert Zoellick acusou o Brasil de s dizer
no. Da mesma forma, Bush flho reativou a Quarta Frota
do Atlntico Sul apesar do clima positivo com o Brasil. Estas
diferenas, porm, comearam a ser mais bem administra-
das a partir de um contexto de reforo do papel do Brasil e
de encolhimento relativo dos EUA
148
.
Ainda em termos comerciais, os constrangimentos
dos EUA difcultam a expanso do comrcio, que mesmo
assim se mantm como principal parceiro individual do
pas (15% das importaes e exportaes, U$ 6,1 bilhes
de investimentos diretos), com a aproximao signifcativa
da China. O ritmo de crescimento das trocas abaixo do
148 Esta ao envolve movimentos concretos de resistncia ascenso
dos emergentes, dissuaso de aes extracontinentais (China e UE) e
intracontinentais (Venezuela, Brasil) e o patrulhamento do Atlntico Sul,
envolvendo o elemento comercial e energtico (as recentes descobertas de
petrleo e gs pelo Brasil e as exportaes da frica).
esperado e acentuou-se com a crise norte-americana, que
refora o protecionismo e isolacionismo. Presses para a
no renovao do SGP (Sistema Geral de Preferncias) do
Brasil e outros emergentes tm sido constantes, existindo
muitos entraves ao comrcio bilateral, como comprovado
no relatrio Barreiras a produtos brasileiros no mercado dos
EUA preparado pela Embaixada do Brasil em Washington
DC e a Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior
(FUNCEX) em 2007. Estas medidas afetam chances de par-
ceria energtica como no caso do etanol.
Todavia, em 2007, quando da segunda visita de Bush
ao Brasil, os dois pases assinaram o Memorando de Enten-
dimento sobre o Etanol, que visava fortalecer a parceria en-
tre os dois maiores produtores de etanol global. Segundo
o Memorando, as metas do acordo eram a consolidao
de uma nova matriz energtica, a criao de um mercado
global de etanol, investimentos conjuntos em pesquisa e
desenvolvimento no setor de energia e a diminuio da
dependncia do petrleo. O Memorando previa a exten-
so da cooperao para trocas tecnolgicas em dois se-
tores: reforo produo do etanol pela cana-de-acar
(conhecimento de domnio brasileiro), considerado menos
poluente do que o etanol de milho dos EUA, e capacitao
no setor de biocombustveis em geral. Igualmente, a pro-
duo de etanol em terceiros pases, incentivando a coo-
perao trilateral (como ocorre na produo de etanol em
Moambique) era uma das prioridades.
251
Na oportunidade, Bush sinalizou o compromisso do
governo norte-americano na reduo das barreiras comer-
ciais entrada ao etanol brasileiro aos EUA, dentre estas a
sobretaxa de U$ 0,54 por galo (2,5% de tarifa de impor-
tao e mais 14 cents/litro, correspondendo a 46% ad va-
lorem), e os subsdios produo interna (a produo do
etanol de milho era subsidiada em U$ 0,45 por galo pelo
governo). J em fm de governo e no contexto da ecloso
da crise econmica em 2007/2008 e das eleies presiden-
ciais de 2008, Bush no conseguiu avanar nas negocia-
es com o Legislativo. Posteriormente, em 2010/2011, o
governo Obama conseguiu negociar a eliminao da so-
bretaxa, o que pode ser explicado pelo diferente contexto
da relao: o Brasil deixara de ser fornecedor de etanol aos
EUA, passando a importar o produto devido a desequil-
brios em seu mercado interno. Portanto, no existiam cus-
tos internos para a administrao democrata com a medi-
da. Alm disso, o perodo Obama tem se caracterizado por
uma ateno maior ao potencial do pr-sal brasileiro do
que ao etanol, a despeito do discurso pr-meio ambiente
da Casa Branca (ver item 5.1).
Estas linhas de fratura comerciais no afetaram a di-
menso poltico-diplomtica-estratgica. O Brasil foi con-
vidado pela administrao Bush a participar de conversa-
es de paz no Oriente Mdio como interlocutor. Um teste
ao dilogo foi a reativao da Quarta Frota do Atlntico
Sul, regio estratgica para reservas energticas (petrleo
e gs) e rota de passagem entre as Amricas e o continen-
te africano. Os EUA argumentam que se trata apenas de
uma garantia estabilidade regional diante dos riscos do
terrorismo e trfco de drogas, compartilhada e dentro dos
ditames da ONU e da Organizao dos Estados America-
nos (OEA), no que no so acompanhados pela Amrica
Latina e o Brasil. Porm, como menciona Patriota (2008),
evita-se cada vez mais o superdimensionamento das dife-
renas, priorizando as convergncias diplomticas (outro
elemento das relaes bilaterais a participao brasileira
como lder da Misso de Estabilizao das Naes Unidas
no Haiti (MINUSTAH) discutida no item 5.1C).
A Era Bush flho no representou avanos nas rela-
es hemisfricas, o que gerou vcuos para o crescimento
das aes brasileira e venezuelana, como preservou os di-
lemas herdados de Clinton e a continuidade de seu papel
na Colmbia. Neste contexto, mesmo o Chile, tradicional
aliado norte-americano, iniciou um processo de maior
aproximao com o Brasil na Amrica do Sul. Em alguns
casos, como a poltica para Cuba, o peso do passado, signi-
fcou, na maioria das vezes, retrocesso.
Com relao a Cuba, durante a campanha, para atrair
os votos da Flrida, Bush pregara a reverso do descon-
gelamento iniciado pelos democratas e o apoio a grupos
polticos anti-Castro. Durante o governo, estas promessas
foram cumpridas: em 2002, Cuba foi includa como parte
do Eixo do Mal, em 2003 foi estabelecida a Comisso de As-
As Relaes
252
sistncia para uma Cuba Livre que visava acelerar a retirada
de Castro do poder. Aumentaram as restries s remessas
de dinheiro para Cuba e emisso de vistos. Desde 2006,
com a troca de comando em Cuba de Fidel Castro por
Raul Castro devido a motivos de sade e, em 2008, com o
anncio de que Raul seria o presidente em defnitivo, es-
tas presses se intensifcaram. Guantnamo, a base norte-
-americana em Cuba, tambm foi objeto de controvrsia
devido tortura em suas instalaes.
A relao EUA-Venezuela apresentou um padro
paradoxal neste perodo: manuteno do comrcio de
petrleo com permanente tenso poltica das relaes e
trocas de acusaes mtuas. O discurso e a prtica anti-he-
gemnicas de Chvez como as relaes com o Ir, Cuba e a
Rssia, a infuncia nos Andes, acusaes de apoio s FARC,
confrontavam os interesses norte-americanos, s que Ch-
vez mantinha seu comrcio de petrleo com o pas me-
dida que fnanciava seus projetos internos (a poltica exter-
na da Venezuela analisada em 3.5). Outra preocupao
norte-americana foi a crescente infuncia de Chvez na
regio andina em pases como Equador (Rafael Correa) e
Bolvia (Evo Morales) e acusaes de fnanciamento das
FARC na Colmbia.
Por conta da aliana EUA-Colmbia, o relacionamen-
to bilateral Colmbia-Venezuela vem sendo caracterizado
por trocas de acusaes mtuas. Neste pas, como resul-
tado do Plano Colmbia e de uma ofensiva generalizada
de Uribe contra a guerrilha com a ajuda dos EUA, as FARC
sofreram pesadas baixas e diversos refns foram liberados
por meio de acordos ou operaes militares como Clara
Rojas e Ingrid Betancourt. A presena militar norte-ameri-
cana na Colmbia aumentou no perodo Bush, incluindo a
renovao do Plano antidrogas e sua ampliao.
No segundo mandato de Bush, a questo das dro-
gas tambm ganhou maior densidade na relao bilate-
ral com o Mxico, somada temtica da imigrao ilegal.
Em 2006, os EUA iniciaram a construo de um muro na
fronteira com o Mxico visando barrar ambos os fuxos,
narcticos e pessoas. O crescimento das tenses frontei-
rias provocado pelo crescimento da atuao das milcias
norte-americanas e a emisso de leis anti-imigrao por
governos como os do Texas sustentados no Ato Patriota (e
que igualavam o status de imigrantes ilegais aos terroris-
tas) levara ao cenrio de uma situao de guerra. Alm do
Muro, o Executivo federal investiria mais no patrulhamento
e monitoramento destas zonas sensveis.
Todavia, a iniciativa do Muro no se demonstrou
sufciente para diminuir estes fuxos, em particular o de
narcticos, cujo problema tem se agravado no Mxico. Em
2008, os EUA e o Mxico estabeleceram um mecanismo de
cooperao bilateral para a luta contra as drogas, a Inicia-
tiva Mrida. A Iniciativa composta por quatro objetivos:
combate ao crime organizado, defesa do Estado de direito,
criar uma nova estrutura fronteiria adequada aos desafos
253
do sculo XXI e construir comunidades fortalecidas (Inicia-
tiva Merida, 2008).
Realizando um balano do perodo, pode-se obser-
var a permanncia dos pilares da Doutrina Monroe como
orientadores da poltica externa dos EUA para a regio,
mesmo com as mudanas de presidncia e nfase. O que
se altera, contudo, a capacidade norte-americana efetiva
de administrar estes pilares na segunda dcada do scu-
lo XXI, diante do avano de poderes extracontinentais no
hemisfrio (China em particular) e a afrmao do espao
sul-americano a partir do fortalecimento do Brasil. Adicio-
nalmente, no se altera a prioridade atribuda Amrica
Latina pelo pensamento estratgico norte-americano re-
gio, secundria diante de outros teatros como a Eursia.
Esta situao no se altera a partir de 2009, prevalecendo a
continuidade de Bush flho a Obama.
D) A Agenda de Barack Obama (2009/2012)
Assim como no restante do mundo, a expectativa
da Amrica Latina diante da eleio do democrata Barack
Obama era positiva devido promessa de mudana que
prevaleceu em sua campanha. Contudo, as primeiras aes
da administrao demonstraram a ausncia de alteraes
signifcativas nas polticas de Bush ou a apresentao de
novos projetos hemisfricos.
Na realidade, o que se observa o esvaziamento destes
projetos, em particular os de constituio da ZHLC no formato
ALCA, cujas negociaes haviam dominado a dcada de 1990.
Tal esvaziamento era perceptvel no segundo mandato de
Bush, confrmando-se na gesto Obama j na reunio da C-
pula das Amricas em Port of Spain (2009). Em termos comer-
ciais, a tendncia norte-americana permaneceu a de sustentar
o NAFTA, o CAFTA e investir em tratados de livre-comrcio bi-
laterais com naes de menor impacto na economia dos EUA
(Chile, Peru, Colmbia, dentre outros). Adicionalmente, no con-
texto da crise de 2008, no houve uma articulao de polticas
com o hemisfrio (somente no mbito do G20 fnanceiro esta
coordenao ocorre em certa medida com o Brasil, como ser
discutido em 5.3). Pode-se indicar que em 2012, na Cpula de
Cartagena, estas dinmicas foram mantidas, uma vez que a
posio norte-americana no se alterou.
Alm disso, no foi realizada a esperada reavaliao
de polticas para as relaes bilaterais com Cuba e Vene-
As Relaes
254
zuela. Durante a campanha, quando ainda candidato, Oba-
ma mencionara a sua inteno de promover o desconge-
lamento do intercmbio com estes pases e o Ir o que no
se concretizou quando na Casa Branca. Ainda que tenha
havido o relaxamento de algumas medidas no que se refe-
re ao envio de recursos a Cuba, alimentos e medicamentos
(e da lei Helms-Burton at Fevereiro de 2010) o embargo
permanece vigente ilha. Presses da corrente neoconser-
vadora e de grupos de interesse interno encontram-se nas
razes da manuteno das posturas tradicionais.
Obama tambm no abandonou polticas de Bush
flho como a reativao da Quarta Frota, a construo do
Muro na fronteira e a Iniciativa Mrida com o Mxico
149
e
o Plano Colmbia. No que se refere ao Plano Colmbia,
dando continuidade ao seu reposicionamento estratgico
na Amrica do Sul, os EUA anunciaram a ampliao de sua
presena militar na regio andina. A Colmbia concedeu
aos norte-americanos o uso de sete bases em territrio
nacional (que, na prtica, j vinham sendo utilizadas pe-
los EUA): Malambo, Palanquero e Apiay (areas), Tolemaida
e Larandia (exrcito) e Bahia Mlaga e Cartagena (naval).
Ofcialmente, a concesso das bases inseria-se no contex-
149 Devido crise econmica nos Estados Unidos, no segundo semestre de 2011
e primeiro semestre de 2012, houve uma inverso no fuxo de imigrao na
fronteira, com mais mexicanos saindo do que entrando em territrio norte-
americano.
to do Plano Colmbia. Entretanto, em termos geopolticos,
as motivaes dos EUA englobam fatores mais amplos: a
continuidade do governo Chvez na Venezuela (e de Evo
Morales no Bolvia e Rafael Correa no Equador), a perda da
concesso da base em Quito no Equador e a criao do
Conselho de Defesa Sul-Americano da Unasul (ver 3.5).
No que se refere s relaes bilaterais Brasil-EUA
150
,
a administrao Obama manteve a percepo da adminis-
trao Bush sobre a relevncia do dilogo estratgico com
o Brasil. O Presidente Lula foi o primeiro lder latino-ameri-
cano a ser recebido por Obama depois da sua chegada
Casa Branca. Em 2010, a NSS reafrma a relevncia do pas
e o seu reconhecimento como uma das novas esferas de
poder e centros de infuncia globais (como visto em 2.1).
Com isso,
A liderana do Brasil bem-vinda e desejamos nos mo-
ver alm das ultrapassadas divises Norte-Sul para al-
canar progressos em questes bilaterais, hemisfricas
e globais. O sucesso macroeconmico do Brasil aliado
aos esforos para diminuir diferenas socioeconmicas,
oferecem importantes lies para pases por todas as
Amricas e a frica (...). Como guardio de um patrim-
nio ambiental (...) nico e lder em combustveis reno-
vveis (...) um parceiro (...) para (...) mudana climtica
global e (...) segurana energtica. E no contexto do G20
150 Para um maior detalhamento sobre a evoluo destas relaes, sugere-se
PECEQUILO, 2012.
255
e da Rodada Doha, trabalharemos ao lado do Brasil para
assegurar que o desenvolvimento e a prosperidade se-
jam compartilhados (...) (NSS-2010, p. 53).
Entretanto, este reconhecimento retrico encontra
difculdades em sua traduo prtica, no s com relao
ao Brasil, mas a todos os emergentes. No caso especfco do
Brasil, isto se expressou nas dimenses poltico-estratgica e
econmico-comerciais. No que se refere a este ltimo item,
a administrao Obama no representou uma alterao nas
negociaes da OMC da Rodada Doha e do G20 fnanceiro
(ver Captulo 5 e itens respectivos), nas questes comerciais
bilaterais ou na atualizao do sistema fnanceiro global. No
campo poltico-estratgico, existiram tanto convergncias
quanto divergncias. Em termos de convergncias desta-
cam-se a questo ambiental, os temas sociais e energticos
(com a mudana de eixo da parceria estratgica do etanol
para o pr-sal). No campo da divergncia, existiram discor-
dncias relativas a temas hemisfricos (Honduras) e globais
(processo de paz Israel-Palestina e Ir ver 2.6 A e B).
Em 2010, apesar de terem apresentado posies si-
milares sobre Honduras, referentes condenao do golpe
de Estado contra o governo de Manuel Zelaya, Brasil e EUA
divergiram quanto ao encaminhamento da questo. Pou-
co depois do golpe, os EUA passaram a reconhecer o go-
verno de Porfrio Lobo. O Brasil s efetivou este reconheci-
mento em 2011 depois da garantia de que Manuel Zelaya
teria sua integridade mantida (durante a crise, Zelaya este-
ve sob a proteo da Embaixada brasileira no pas) e que
as eleies, que levaram Lobo presidncia, haviam sido
transparentes e dentro da normalidade democrtica. Alm
desta atuao especifca na regio da Amrica Central e do
Caribe, o Brasil manteve sua ao na MINUSTAH e lanou
o projeto da Comunidade de Estados Latino-Americanos
e Caribenhos (CELAC) no ano de 2010. Neste mesmo ano,
ambos os pases exerceram importante atuao no Haiti
devido ao terremoto que ocorreu neste pas
151
.
Com a transio do governo brasileiro do Presiden-
te Lula da Silva Presidente Dilma Roussef (cuja eleio
como primeira mulher Presidente do Brasil foi ressaltada
pelos norte-americanos) e a manuteno das grandes li-
nhas da poltica externa brasileira sustentou o bom clima
do relacionamento. Sucedendo o Embaixador Celso Amo-
rim frente do Ministrio das Relaes Exteriores, o Em-
baixador Antonio Patriota, que havia exercido o cargo de
Secretrio-Geral das Relaes Exteriores durante a gesto
Amorim (2009/2010) e Embaixador do Brasil em Washing-
ton (2007/2009).
No ano de 2011, o Presidente Obama realizou sua
primeira viagem Amrica do Sul em Maro, com visitas
151 Militares brasileiros da MINUSTAH estiveram entre as vtimas, e tambm o
diplomata Luiz Carlos da Costa e Zilda Arns, conhecida ativista humanitria
da Pastoral da Criana.
As Relaes
256
ao Brasil e ao Chile. Dentre os temas especfcos que fze-
ram parte do primeiro encontro entre a Presidente Dilma
e o Presidente Obama encontravam-se a situao do Hai-
ti e da MINUSTAH, cooperao energtica, agenda social
(segurana alimentar, direitos humanos), multilateralismo,
cooperao econmica e a reforma do Conselho de Segu-
rana da ONU, associada demanda brasileira pelo assento
permanente no CSONU (CLINTON e PATRIOTA, 2011).
Ao longo de sua visita Obama ressaltou a importn-
cia da consolidao da democracia na Amrica do Sul, em
particular no Chile e no Brasil, e os esforos de integrao
regional como a Unasul e o papel do Brasil nos organismos
multilaterais. Em seu discurso no Teatro Municipal do Rio
de Janeiro, Obama afrmou que o Brasil no era mais o pas
do futuro: o futuro havia chegado (Obama, 2011a). Neste
sentido, houve o pleno reconhecimento do status do Bra-
sil como potncia global na oportunidade, reafrmando os
compromissos do dilogo estratgico vigente desde 2005.
De acordo com Crandall (2011), este reconhecimento nor-
te-americano deriva dos ganhos de prestgio alcanados
pelo Brasil no sculo XXI, que o eleva a Estado piv regio-
nal, descolando-o do contexto da Amrica Latina.
Mesmo assim, pontos-chave do interesse brasileiro
no setor comercial (contenciosos bilaterais e negociaes
da OMC) e no setor poltico como o apoio formal can-
didatura brasileira como membro permanente do CSONU
no tiveram avanos signifcativos (assim como a abolio
do visto, implementando, contudo, medidas de facilitao
na obteno do mesmo). Todavia, o Presidente Obama de-
clarou apreo candidatura brasileira (somente Japo e
ndia obtiveram apoio formal at Agosto de 2012)
152
. Sobre
o tema, que voltar a ser abordado em 5.1 A, o Ministro
Patriota avalia o contexto da reforma do CSONU,
Na verdade, so alguns ns. Mas o essencial em um
esforo de simplifcao, eu diria que se houvesse um
consenso entre os cinco membros permanentes (EUA,
Rssia, China, Frana e Reino Unido), provavelmente a
reforma se resolveria dentro de um prazo curto (...) O
mais reticente dos cinco, neste momento, a China (...)
Mas at pouco tempo atrs os EUA eram muito reticen-
tes. (PATRIOTA, 2011b).
O encontro de 2011 resultou em diversos acordos:
Acordo de Comrcio e Cooperao Econmica, Parceria
para o Desenvolvimento de Biocombustveis de aviao,
Memorando de Entendimento sobre as Dimenses da
Biodiversidade, Memorando de Entendimento para o Esta-
belecimento do Programa de Dilogos Estratgicos Brasil-
-EUA, Memorando de Entendimento para Implementao
de Atividades de Cooperao Tcnica em Terceiros Pases
no mbito do Trabalho Decente e Memorando de Enten-
152 A visita de Obama ao Brasil coincidiu com a interveno da OTAN na Lbia,
ver 2.6 C.
257
dimento sobre Cooperao para Apoiar a Organizao de
Grandes Eventos Esportivos Mundiais (com vistas Copa
do Mundo em 2014 e as Olimpadas do Rio de Janeiro em
2016). No campo da educao, os EUA consistem-se em
um dos principais pases para a cooperao no mbito do
Programa Cincia Sem Fronteiras, que busca incrementar
o intercmbio internacional de estudantes de graduao
entre o Brasil e os pases parceiros na rea de cincia e tec-
nologia (com foco nas cincias exatas e biolgicas). Na se-
quncia, realizou-se em Maio o Dilogo Global da Parceria
EUA-Brasil para a continuidade das negociaes.
Ainda no ano de 2011 foi lanado o relatrio da for-
a tarefa do Council on Foreign Relations (CFR), importan-
te think tank norte-americano sobre o Brasil e as relaes
bilaterais Brasil-EUA, intitulado Global Brazil and US-Brazil
Relations
153
. No cabe aqui entrar em detalhes deste rela-
trio, mas destacar que se trata de um estudo abrangente
sobre o Brasil, o contexto e perspectivas do intercmbio
(para uma anlise do texto do CFR recomenda-se PECE-
QUILO, 2012). Posteriormente, em 2012, a Presidente Dilma
retribuiu a visita do Presidente Obama, indo a Washington,
dando continuidade aos acordos de 2011 e estabelecendo
novas vias de cooperao.
153 Disponvel em http://www.cfr.org/brazil/global-brazil-us-brazil-relations/
p25407.
Dentre estas vias, cujos atos foram assinados em
Abril de 2012, encontram-se os seguintes documentos:
Memorando de Entendimento sobre a Parceria em Avia-
o, Memorando de Entendimento entre o Governo da
Repblica Federativa do Brasil e o governo dos EUA da
Amrica para Apoiar a Cooperao Estadual e Local; Me-
morando de Entendimento entre o Governo da Repblica
Federativa do Brasil e o governo dos EUA da Amrica sobre
a Implementao de Atividades de Cooperao Tcnica
em Terceiros Pases para a Melhoria da Segurana Alimen-
tar, Memorando de Entendimento entre o Ministrio das
Cidades e o Governo da Repblica Federativa do Brasil e o
Departamento de Habitao e Desenvolvimento Urbano
dos EUA da Amrica nos Campos da Habitao e do De-
senvolvimento Urbano Sustentveis. Tambm foi realizada
a Reunio Mista Brasil-EUA sobre Cooperao Cientfca e
Tecnolgica e frmado o Reconhecimento Mtuo da Ca-
chaa como Produto Tipicamente Brasileiro e do Usque
Bourbon/Tennessee como Produto Tipicamente Estaduni-
dense. Por fm, preciso mencionar o estabelecimento do
Dilogo de Cooperao em Defesa entre EUA e Brasil.
Avaliando a trajetria recente das relaes intera-
mericanas, a ltima dcada apresentou mudanas com
relao aos ganhos de autonomia da Amrica Latina e a
consolidao do poder do Brasil neste contexto. Alm dis-
so, estas relaes so afetadas pelo aumento da presena
de outras naes emergentes no hemisfrio, em particular
As Relaes
258
a China e a ndia, que alteram os padres de investimento
e fuxos comerciais regionais. Um exemplo deste avano
chins na regio o pas ter se tornado o maior parceiro
comercial individual do Brasil no fnal de 2011, lugar tra-
dicionalmente ocupado pelos EUA. Como discutido, isso
fragiliza as premissas da Doutrina Monroe e sinaliza o re-
posicionamento da parte sul do hemisfrio mundial. Neste
processo, o crescimento e a consolidao do espao sul-
-americano e a atuao interestatal e multilateral do Brasil
so componentes das tendncias de reordenamento de
poder regional e mundial em andamento.

3.5 O Espao Sul-Americano

Desde os anos 1970, a poltica externa brasileira in-
tensifcou seus esforos de aproximao bilateral e integra-
o no espao sul-americano, buscando oferecer perspec-
tivas construtivas e independentes de cooperao a seus
vizinhos. Parte deste esforo envolvia (e envolve) eliminar
duas fontes constantes de debate sobre o papel nacional
na Amrica do Sul, referentes s hipteses de que o pas
estaria de costas para seu continente e que dentro dele
exerceria uma ao imperialista (prpria e no mbito do
subimperialismo como representante dos EUA).
Contraditrias, uma vez que apontam tendncias opos-
tas, o distanciamento e o expansionismo local, estas hipteses
revelam parte das difculdades da cooperao sul-americana,
relacionadas ao seu equilbrio e assimetrias de poder. Depois
de um perodo de refuxo nos anos 1990, o PIB brasileiro recu-
perou-se consideravelmente, na faixa de U$ 2.5 bilhes, osci-
lando entre a sexta e stima posio, e corresponde a quase
metade do PIB geral da Amrica do Sul
154
. Estas diferenas, as
oscilaes e presses das crises socioeconmicas atravessa-
das pela regio atuam como fator inibidor da construo das
parcerias autnomas, somadas ao norte-americana. No
154 Informaes do Banco Mundial.
259
Brasil, tambm surgem avaliaes de que as parcerias com as
naes menores da regio seriam prejudiciais ao global,
argumento enganoso que ignora os potenciais locais e a im-
portncia da base continental.
Apesar destes dilemas, o Brasil e a Amrica do Sul
tm conseguido reforar seus laos intrarregionais por
meio de interaes diplomticas conjuntas. Ainda que no
se possa negar o papel destacado de liderana brasileira
no processo, sem a aproximao dos vizinhos, o processo
no caminharia to positivamente. No longo prazo, a sua
consolidao envolve a solidez da base continental como
plataforma de projeo internacional de suas naes e o
aproveitamento de vantagens comparativas locais. No cur-
to e mdio prazo, estes resultados j se fazem perceber ain-
da que, como citado, no estejam livres de contradies.
Dentre estas contradies inserem-se a opo pelo
neoliberalismo e a reaproximao de carter subordinado
com os EUA que caracterizaram a regio nos anos 1990 e os
efeitos negativos que estas polticas trouxeram para o con-
tinente nos mbitos externo e interno. Apesar do encolhi-
mento gerado por estas opes, esta uma alternativa que
continua presente no debate domstico de muitas naes,
contrapondo-se aos renovados caminhos de esquerda que
foram desenvolvidos, no qual se destacam os brasileiro e ve-
nezuelano liderados pelos Presidentes Lula e Chvez.
O projeto venezuelano (ver B) apresenta convergn-
cias e divergncias com o brasileiro, ao qual antecede, em
setores-chave: integrao, relaes com os EUA e funciona-
mento do regime e instituies democrticas. No que se re-
fere complementaridade ambos tm como prioridade a re-
avaliao das polticas prvias e ateno a demandas sociais,
recuperando o Estado e a autonomia nacional. Nos choques,
estilos tticos, realidades socioeconmicas e recursos de po-
der diversos imprimem elementos de competio, revelando
diferentes posies no equilbrio de poder local e mundial.
Este um processo que similar a outras iniciativas
de integrao regional: uma ao caracterizada por avan-
os e entraves, mas cujo potencial de cooperao eleva-
do no eixo Sul-Sul, consistindo-se em alvo preferencial das
relaes internacionais do pas. Para o Brasil, a constante
atualizao de suas parcerias bilaterais locais e a constru-
o do espao sul-americano refere-se ao reconhecimento
desta dimenso geogrfca como preferencial, como esta-
belecido por sua Constituio de 1988 e reafrmado desde
ento. Como afrmou o Presidente Lula em seu discurso de
posse em 2003,
A grande prioridade da poltica externa durante o meu
Governo ser a construo de uma Amrica do Sul po-
liticamente estvel, prspera e unida, com base em ide-
ais democrticos e de justia social. (LULA, 2003, s/p).
Neste contexto, trs pilares interdependentes com-
pem a agenda brasileira na Amrica do Sul: o Cone Sul, a
regio andina e a integrao sul-americana.
As Relaes
260
A) O Cone Sul
O Cone Sul e os EUA consistem-se no espao prefe-
rencial de ao da poltica externa brasileira, compondo as
bases da tradio bilateral hemisfrica. Composta pelo Sul
do territrio brasileiro e boliviano, o Paraguai, o Uruguai, o
Chile e a Argentina, esta regio sempre teve lugar priorit-
rio na agenda nacional
155
. Trata-se de uma zona estratgica
para o Brasil, com o pas compartilhando fronteiras e recur-
sos comuns com seus vizinhos, como a Bacia do Prata e o
Aqufero Guarani, e potenciais de cooperao econmica
e estratgica.
Neste contexto, dentre as relaes bilaterais que
compe este espao, as com a Argentina mereceram
destaque ao longo sculo XX como abordado na obra de
Amado Cervo e Mario Rapoport, Histria do Cone Sul (1998),
oscilando entre padres de confrontao e cooperao.
Padres similares aplicaram-se ao Paraguai, Uruguai e Bo-
lvia, alm do relativo distanciamento com o Chile, sempre
mais prximo da esfera norte-americana de infuncia em
particular nos anos 1970. No escopo deste texto, no cabe
retomar todo o histrico destas relaes Brasil-Cone Sul,
trazendo o recuo at a dcada de 1970, na qual se origi-
155 Optou-se por analisar as relaes com a Bolvia no item B, referente regio
andina, a despeito desta relao geogrfca com o Cone Sul, devido a maior
proximidade deste pas com este espao de infuncia ao Norte.
nam as iniciativas presentes (observando-se somente suas
linhas gerais), com foco no perodo atual.
Durante os anos 1970, depois de um perodo inicial
de reaproximao e realinhamento com os EUA com Cas-
telo Branco (1964/1967), os esforos da diplomacia brasi-
leira para o Cone Sul so divididos em duas fases: 1967 a
1974, correspondente aos governos Costa e Silva e Mdici
e 1974 a 1984 de Geisel e Figueiredo. A poca de Costa e
Silva e Mdici (1967/1974) foi caracterizada por iniciativas
no mbito do combate ao comunismo no quadro da Guer-
ra Fria, com a cooperao com regimes autoritrios. No ar-
cabouo da ALALC, temas de cooperao comercial eram
discutidos, assim como na CECLA (Comisso Especial de
Coordenao Latino-Americana) e de trocas tecnolgicas.
Outra preocupao era a concretizao dos proje-
tos de explorao dos recursos hdricos da Bacia do Pra-
ta com o Paraguai, no qual se destaca a assinatura da Ata
das Cataratas (1966), considerado o primeiro passo para a
construo de Itaipu. instalao desta Comisso binacio-
nal de estudos tcnicos segue-se o acordo entre a Argen-
tina e os demais pases da Bacia do Prata na administrao
Costa e Silva. Neste momento, existe um forte elemento
de competio entre o Brasil e a Argentina na construo
das hidreltricas, com o reforo da posio brasileira de
concretizar a parceria bilateral com o Paraguai. Em 1973,
a Assinatura do Tratado de Itaipu com este pas solidifca
este compromisso, sem que tenham sido resolvidas as
261
pendncias com a Argentina. Mais um elemento de baixa
nas relaes relaciona-se ao desenvolvimento das tecno-
logias nucleares e assinatura do acordo Brasil-Alemanha
em 1975 (a competio e a baixa transparncia dos pro-
gramas geram receios mtuos e percepes de ameaa, a
despeito de cooperaes pontuais).
Segundo o Tratado de Itaipu, a usina hidreltrica
seria compartilhada entre Brasil e Paraguai como scios
igualitrios (50% cada) e seria responsvel por igual con-
tribuio na construo da usina e no usufruto da energia
produzida. Apesar desta diviso, o Paraguai no possua
condies fnanceiras nem de construir a usina ou de con-
sumir sua energia devido a uma economia incipiente. Com
isso, o Tratado estabeleceu que o Brasil construiria a usina,
e at 2023 abateria a dvida paraguaia das receitas da usina
e compraria, com exclusividade, a energia do pas, o que
gera alguns desequilbrios bilaterais que somente sero
mais presentes no ps-2000 (a usina foi inaugurada em
10/1984, mantendo-se como a maior do mundo, apesar
da disputa com a Usina de Trs Gargantas na China).
No incio da dcada de 1980, posteriormente co-
nhecida como a Dcada Perdida foi criada a ALADI (As-
sociao Latino-Americana de Integrao) pelo Tratado de
Montevidu em substituio ALALC, visando incentivar
processos de integrao regional. Naquele momento so
pases membros a Argentina, a Bolvia, o Brasil, a Colmbia,
o Chile, o Equador, o Mxico, o Paraguai, o Peru, o Uruguai
e a Venezuela. A estes esforos comerciais agregaram-se
iniciativas relativas renegociao da dvida externa, fon-
te primria de presso sobre as economias da regio, mas
que no foram capazes de administrar a crise (como a reu-
nio do Grupo de Contadora em 1984).
Somada a estas iniciativas, a aproximao com a Ar-
gentina
156
ganha maior consistncia na dcada de 1980,
que se refere fase fnal do regime militar com Geisel e
Figueiredo, quando se inicia um processo de limpeza da
agenda, seguindo-se o perodo da redemocratizao. Este
processo concretiza-se em Figueiredo com a assinatura
do Tratado Corpus Itaipu em 1979 (tripartite: Brasil, Para-
guai, Argentina) e o apoio brasileiro Argentina na Guerra
das Malvinas (1982). No incio da dcada de 1980, a eco-
nomia e poltica argentinas atravessavam uma profunda
crise, com graves consequncias para a estabilidade do
regime militar. A derrota nas Malvinas para a Gr-Bretanha
foi o elemento decisivo nesta instabilidade, precipitando a
transio democrtica com a ascenso de Raul Alfonsn ao
poder. Tal transio deu-se em condies precrias, hipe-
rinfao, revisionismo de parte do corpo militar e ampla
sensao de perda de lugar no mundo.
Diferente do regime militar brasileiro que legou ao
pas uma economia slida entre as naes em desenvolvi-
156 Para uma evoluo do relacionamento bilateral ver SARAIVA, Miriam (2012).
As Relaes
262
mento como uma potncia mdia e industrializada, fnalizan-
do o processo iniciado na dcada de 1930 de autonomizao
e substituio de importaes (ver 3.1), a instituio argentina
trouxe resultados controversos. Como aponta Paradiso (1993),
o ciclo de desenvolvimento argentino sofre um processo de
desacelerao e limites estruturais no campo industrial a partir
da dcada de 1970, gerado por um acmulo de crises institu-
cionais e trocas de governo, que enfraquecem a economia, a
sociedade e o Estado. Somente para ilustrar, de 1930 a 1976, a
Argentina atravessa seis perodos de quebras constitucionais,
1930, 1943, 1855, 1962, 1996 e 1976, que afetam sua capaci-
dade de ao e planejamento. Neste quadro, o autor aponta
que o mais crtico destes foi o de 1976 a 1983, com choques
entre posies de autonomia e perspectivas de implementa-
o de polticas de abertura (precursoras do neoliberalismo)
no molde chileno, culminando com a crise das Malvinas.
Ao assumir o poder, Alfonsn encontra uma situa-
o de absoluta crise e vulnerabilidade, buscando alter-
nativas para compensar esta desagregao interna, recu-
perar a economia e a continuidade da redemocratizao.
No campo da poltica externa, Paradiso indica que o pas
orientava-se por dois eixos: um defensivo mais relacionado
estabilidade interna e condies de recuperao e um
ofensivo tentando manter a postura ativa no sistema inter-
nacional em busca de alternativas. Para o Brasil, a crise pos-
sua dimenses menos profundas, mas, a partir de 1985, o
governo de Sarney tambm se encontra pressionado em
campos similares, como analisado. O processo de sul-ame-
ricanizao da agenda ganha uma dinmica renovada.
As razes de convergncia bilateral Brasil-Argentina
na segunda metade dos anos 1980 podem assim ser siste-
matizadas: crise econmica e poltica domstica, presses
da redemocratizao, complementaridade estratgica e
fechamento de alternativas externas. A partir do reconhe-
cimento da importncia da parceria bilateral para a supe-
rao destes desafos comuns, em 1985 assinada a Ata de
Iguau por Sarney e Alfonsn, em 1986, o PICE (Programa
de Integrao e Cooperao Econmica Brasil-Argentina)
e, em 1988, o Tratado de Integrao, Cooperao e Desen-
volvimento
157
. No texto da Ata de Iguau estabelece-se
que,
(...) os xitos recentemente alcanados pelas duas Naes
em seus respectivos processos de consolidao demo-
crtica criaram as condies particularmente propcias
para o aprimoramento de seus vnculos nos mais diver-
sos setores, assim como para colaborao mais ntima
e estreita no plano internacional (...). Dentro desse esp-
157 Ainda no bojo desta reviso inserem-se medidas de construo de
confana. Em 1991 foi criada a ABACC (Agncia Brasileiro-Argentina de
Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares) seguindo o Acordo para
o uso exclusivamente pacfco da energia nuclear entre os dois pases. Alm
disso, estabelecido o SCC (Sistema Comum de Contabilidade e Controle
de Materiais Nucleares). Transparncia, compromisso com o uso pacfco
de tecnologias sensveis e cumprimento dos regimes internacionais fazem
parte deste compromisso.
263
rito, expressaram sua frme vontade poltica de acelerar
o processo de integrao bilateral, em harmonia com os
esforos de cooperao e desenvolvimento regional. Ex-
pressaram sua frme convico de que esta tarefa deve
ser aprofundada pelos Governos com a indispensvel
participao de todos os setores de suas comunidades
nacionais, aos quais convocaram a unir-se a este esforo,
j que lhes cabe tambm explorar novos caminhos na
busca de espao econmico regional latino-americano.
Desde esta Ata at os demais acordos, a prioridade
recaa sobre a dimenso bilateral, procurando seu aprofun-
damento gradual antes do alargamento para o restante do
Cone Sul. O prazo de dez anos a partir de 1988 era conside-
rado o ideal para a consecuo destes objetivos. Todavia, o
fm da Guerra Fria e a reavaliao das polticas externas de
Brasil e Argentina visando a adeso ao modelo neoliberal
do Consenso de Washington e aos projetos de integrao
regional patrocinados pelos EUA na Amrica Latina trans-
formam o ritmo deste processo.
Acelerado pelas demandas da abertura comercial,
privatizaes, reforma e pelo desejo de incluso nova or-
dem, o projeto de aproximao Brasil-Argentina avana para
a criao do Mercosul com a assinatura em 1990 da Ata de
Buenos Aires, com o propsito de criar o mercado comum.
Esta acelerao seria ainda complementada pelo convite ao
Uruguai e Paraguai para aderirem a este projeto. Logo no
ano seguinte, em 26 de Maro de 1991 ocorre a assinatura
do Tratado de Assuno, prevendo a constituio do Merco-
sul a partir de Dezembro de 1994. Segundo o Tratado,
Considerando que a ampliao das atuais dimenses
de seus mercados nacionais, atravs da integrao,
constitui condio fundamental para acelerar seus pro-
cessos de desenvolvimento econmico com justia so-
cial; Entendendo que esse objetivo deve ser alcanado
mediante o aproveitamento mais efcaz dos recursos
disponveis, a preservao do meio ambiente, o melho-
ramento das interconexes fsicas, a coordenao de
polticas macroeconmicas e a complementao dos
diferentes setores da economia, com base nos princ-
pios de gradualidade, fexibilidade e equilbrio; Tendo
em conta a evoluo dos acontecimentos internacio-
nais, em especial a consolidao de grandes espaos
econmicos, e a importncia de lograr uma adequada
insero internacional para seus pases; Expressando
que este processo de integrao constitui uma resposta
adequada a tais acontecimentos; Convencidos da ne-
cessidade de promover o desenvolvimento cientfco e
tecnolgico (...) e de modernizar suas economias para
ampliar a oferta e a qualidade dos bens de servio dis-
ponveis, a fm de melhorar as condies de vida de seus
habitantes; Reafrmando sua vontade poltica de deixar
estabelecidas as bases para uma unio cada vez mais
estreita entre seus povos, com a fnalidade de alcanar
os objetivos supramencionados. (...) Os Estados partes
decidem constituir um Mercado Comum, que dever
estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se
denominar Mercado Comum do Sul (Mercosul).
As Relaes
264
A.1) O Mercosul

Composto por Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai
(os Estados partes), o Mercosul nasce em um contexto de
alinhamento das diplomacias do Cone Sul agenda ne-
oliberal, ampliando e aprofundando os objetivos originais
da relao bilateral Brasil-Argentina. No mbito da IA, os
pases sul-americanos sinalizavam aos EUA de Bush pai
sua adeso s propostas norte-americanas e s demandas
fnanceiro-econmicas do Consenso de Washington. Toda-
via, a lgica do Mercosul guardava iniciativas diplomticas
de autonomia, que se tornaram prevalecentes do lado bra-
sileiro a partir de 1992 com o impeachment de Collor.
De 1991 a 1994, o Mercosul concentrou seus es-
foros na dimenso econmico-comercial, estando na base
de sua criao o objetivo da formao da Unio Aduaneira e as
livres trocas de capital e trabalho. Todas as discusses referentes
ao comrcio no bloco respeitam as demandas do GATT neste
perodo, assim como as da OMC. A partir de 1993, a dimenso
de autonomia do Mercosul predominou sobre as polticas de
alinhamento com a Presidncia de Itamar Franco. Franco, com
FHC e Celso Amorim no MRE em suas respectivas gestes, tor-
na o Mercosul prioridade nmero um da agenda internacio-
nal. Somado ao aprofundamento da integrao no Cone Sul,
foi apresentada a ALCSA, que serve de modelo para a IIRSA, a
CASA e a Unasul (item C). O projeto do Merconorte foi pensado,
mas sua proposta no teve avanos signifcativos.
Visando avanar o Mercosul, em 1994 foi assinado
o Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno (Protocolo
de Ouro Preto), que estabelece a estrutura institucional do
bloco. O Protocolo entra em vigor em 1995, dotando o Mer-
cosul de sua personalidade jurdica como ator internacional
(organizao intergovernamental). A partir deste protocolo,
estabelecem-se como objetivos a implementao da Tarifa
Externa Comum (TEC) no prazo de dez anos (2006)
158
, a con-
solidao da unio aduaneira e o compromisso de estabele-
cer acordos extrarregionais tendo o Mercosul como ncleo
e posies comuns em negociaes comerciais. A TEC tem
como objetivos: a facilitao do comrcio entre os membros
do bloco, uma unidade tarifria para o comrcio extrarregio-
nal e negociaes, a reduo das assimetrias, a atrao de
investimentos e dinamizao econmica.
O Mercosul possui uma estrutura composta pelos
seguintes rgos decisrios: o Conselho do Mercado Co-
mum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comisso
de Comrcio do Mercosul (CCM)
159
. A mais relevante destas
158 A TEC estabelece que os nveis tarifrios a serem aplicados s importaes
extrazona devem variar entre 0 e 20%. Para produtos que constem em listas
de excees acordadas, os pases membros podem aplicar as suas tarifas
nacionais. A partir da TEC estabeleceu-se a Nomenclatura Comum do
Mercosul (NCM). Existe adicionalmente um mecanismo de convergncia
para a TEC estabelecido de forma linear e automtica. O Mercosul tambm
defniu seu Regime de Origem.
159 As referncias bsicas so HERZ e HOFFMAN, 2004 e o site ofcial do MRE e
do Mercosul.
265
instncias decisrias o CMC responsvel pela coordenao
do processo de integrao, sendo composto pelos Ministros
da Economia e das Relaes Exteriores dos Estados mem-
bros. Representando a face internacional do bloco, o seu
poder legislativo e suas decises devem ser aplicadas a
todo grupo (aps a aprovao pelos Parlamentos Nacionais
individuais das partes), sendo obtidas por consenso. A presi-
dncia rotativa entre os Estados membros.
O segundo rgo, o GMC, concentra iniciativas exe-
cutivas e legislativas, atuando conforme recomendao do
CCM. Alm dos representantes dos Ministrios da Economia
e das Relaes Exteriores, o GMC composto por membros
dos Bancos Centrais. Suas resolues so emitidas por con-
senso, mas so recomendatrias. Tambm composto por
grupos temticos (setoriais). Por fm, o CCM representa a
dimenso tcnica do bloco como a elaborao de polticas
comerciais comuns. As decises resultam de consenso e as
propostas detm carter obrigatrio ou opcional.
O bloco tambm composto por instncias consul-
tivas: o Frum Consultivo Econmico e Social (FCES) enca-
minha suas recomendaes a partir de demandas internas
(sociais e econmicas) dos Estados Membro. Outra instn-
cia consultiva a Comisso Parlamentar Conjunta (CPC),
base de um futuro Parlamento do Mercosul, composta por
parlamentares de cada uma das naes. Tambm preciso
mencionar a Comisso dos Representantes Permanentes
do Mercosul (CRPM), rgo permanente da CMC, compos-
to por integrantes dos Estados parte que tem propsito
apresentar projetos relativos continuidade e encaminha-
mento da integrao. A Secretaria do Mercosul (SM), por
sua vez, fornece o apoio tcnico s estruturas institucionais
acima descritas.
O elemento que predominou nas origens do Mer-
cosul, e predomina, apesar dos ajustes realizados desde a
criao do bloco, o intergovernamental sobre a supra-
nacionalidade. Este predomnio ocorre em todos os pila-
res da integrao: o poltico, o econmico-comercial e o
social, havendo esforos recentes signifcativos de apro-
fundamento, de seus mecanismos de consulta e concer-
tao de polticas comuns. Algumas razes que explicam
estes fenmenos referem-se desde a tradio poltica dos
pases sul-americanos at a permanncia de assimetrias. A
relao com os EUA e a aplicao das polticas neoliberais
pode ser colocada nesta lista, uma vez que pilares do bloco
como a Argentina tenderam a uma relao pendular entre
os norte-americanos e o arranjo regional (ver A.2). Mesmo
assim, em suas dcadas de existncia, o Mercosul logrou
avanos signifcativos.
O Protocolo de Ouro Preto de 1994 inicia um per-
odo de consolidao do bloco em termos institucionais e
corresponde a uma fase de aumento do comrcio intra-
zona, principalmente entre Brasil e Argentina, que perdu-
ra at 1998 quando eclodem as crises associadas s pol-
ticas neoliberais prvias. No campo econmico, as trocas
As Relaes
266
comerciais de 1991 a 1997 apresentaram crescimento de
26,2%. Avanos importantes ocorrem no campo poltico
com a incorporao do Chile e da Bolvia como Estados
associados, respectivamente em 1996 e 1997, o que incre-
menta as possibilidades comerciais.
Um dos marcos do perodo foi, em 1996, a Declara-
o Presidencial sobre Compromisso Democrtico no Mer-
cosul que, em 1998, resulta no Protocolo de Ushuaia sobre
Compromisso Democrtico e a Declarao de Zona de Paz.
O Protocolo de Ushuaia passou a ser mais conhecido como
Clusula Democrtica, visando a consolidao e sustenta-
bilidade dos regimes democrticos entre os membros do
Mercosul (ambos entram em vigor a partir de Janeiro de
2002, mas eventos prvios permitiram observar sua lgica).
O Protocolo de Ushuaia relaciona-se aos esforos de refor-
ma da Carta da OEA no ps-Guerra Fria no que se refere
preservao da democracia representativa. No caso da OEA,
esta clusula democrtica formalizou-se na Carta Democr-
tica Interamericana em 2001, consolidando o processo de
discusses sobre o tema iniciado nos anos 1990
160
.
Desde 1996, esta prtica foi testada algumas vezes
como no Paraguai (tentativa de golpe de Estado pelo Gene-
ral Lino Oviedo, em 1996) e na Argentina (crise do governo
160 O Embaixador brasileiro Baena Soares exerceu o cargo de Secretrio-Geral
da OEA de 1984 a 1994, ver DARAJO e VON DER WEID, 2006.
de La Rua 2000/2002) com solues pr-estabilidade e de
administrao das crises institucionais sem reverso a cami-
nhos autoritrios, com o respeito ordem e preservao de
governos democraticamente eleitos. No ano de 2012, uma
nova situao de crise poltica no Paraguai, levou a sua sus-
penso temporria do bloco e da Unasul. A crise correspon-
de ao impeachment do Presidente Fernando Lugo, eleito em
2008, pelo Senado, que foi seguido da posse de seu Vice-
-Presidente Federico Franco. A previso que Franco ocupa-
r o cargo de forma temporria at as eleies presidenciais
de Abril 2013 (sendo estas eleies presidenciais tambm
o marco para a reviso da suspenso do Paraguai dos dois
arranjos de integrao citados). A justifcativa que embasou
o pedido foi a gesto da crise agrria no pas que havia re-
sultado, poucos dias antes, na morte de cerca de dezessete
pessoas entre camponeses e policiais
161
.
Este ritmo de crescimento atravessou alguns impas-
ses durante esta fase devido s oscilaes da poltica ex-
terna argentina, cuja agenda da era Menem (1989/1999)
defnia como prioridade a aproximao incondicional com
os EUA, como analisado na sequncia do A.2 e as presses
norte-americanas sobre o bloco. As oscilaes argentinas
entre as duas maiores potncias da regio levaram a algu-
161 A presidncia Lugo tambm esteve envolvida em outras polmicas, dentre
elas escndalos pessoais como o reconhecimento de paternidade de flhos
que teve ainda como membro da Igreja Catlica.
267
mas concesses brasileiras signifcativas aos parceiros na
TEC e a aceitao de tratamento diferenciado para seto-
res como o de acar e o de automveis na Argentina
162
.
Disputas comerciais em setores adicionais como refrige-
radores, tomate, sapatos, txteis, para mencionar alguns,
ocorrem periodicamente e revelam no s difculdades
normais de negociaes em bloco como as da economia
argentina. Com isso, o Brasil tornou-se o maior comprador
de produtos da Argentina, sustentando sua economia du-
rante esta fase, at que comeou a enfrentar seus dilemas
em 1998 que foraram a desvalorizao do real e inseriram
uma quebra nestes fuxos pr-Argentina.
Analisando as presses norte-americanas, as mes-
mas surgiram de forma direta e indireta em crticas sobre
a gesto econmica e das negociaes comerciais do
pas. Os EUA procuravam introduzir incentivos s naes
do bloco visando distanci-las do Brasil (como a expanso
do NAFTA, a hiptese de conceder Argentina o carter
de membro especial da OTAN). Embora estas divergncias
no tenham levado a crises bilaterais crnicas no perodo
at 2002, os progressos foram mais lentos (ver 3.2).
A grande crise do Mercosul, entretanto, no ocorreu
a partir destas diferenas, mas sim, devido aos impactos
da aplicao da agenda neoliberal durante os anos 1990.
162 No Uruguai e no Paraguai padro similar ocorria.
Os principais pontos de estrangulamento das econo-
mias sul-americanas, e no s do Cone Sul, no perodo de
1999/2000, foram a desestruturao do Estado, a perda de
sua ao social (com o aumento da pobreza, misria, de-
semprego, baixa renda e fragmentao), a abertura econ-
mica, o declnio dos setores estratgicos privatizados e os
desequilbrios cambiais. Na Argentina, a paridade artifcial
peso-dlar foi um dos elementos mais crnicos desta si-
tuao e mesmo a economia brasileira demandou ajustes
no cmbio a partir de 1998 que impactaram a economia
vizinha. Naquele momento, o bloco teve difculdades em
agir como tal, com todos os membros buscando solues
rpidas e individuais na tentativa de minimizar seus pro-
blemas. No s a Argentina, mas vrias naes como Peru,
Equador, Uruguai, Venezuela e Bolvia sofreram srios re-
trocessos e quebras institucionais, enquanto outras como
Chile e Brasil puderam administrar suas posies com um
equilbrio maior.
O Mercosul apresentou um recuo signifcativo do
comrcio intrazonas de cerca de 28% e o PIB nacional dos
pases membros acompanhou estas tendncias negativas.
Frente a estes acontecimentos, muitos questionaram a
continuidade do Mercosul. Tenses prvias em negocia-
es comerciais em bloco na OMC e divergncias polticas
entre os membros eram apontadas como razes para o en-
cerramento deste ciclo. Para os crticos, o Mercosul era um
empecilho uma vez que o pas atrelava seus destinos a pa-
As Relaes
268
ses menores com os quais no compartilharia interesses
ou agendas. Apesar de equivocado, este um argumento
recorrente, mas que na poca foi rechaado de forma deci-
siva pela administrao do Presidente FHC, que escolheu o
caminho da renovao dos compromissos sul-americanos.
Esta opo brasileira pelo relanamento da integra-
o sul-americana e do Cone Sul inseriu uma renovada di-
nmica nos processos regionais e criou bases diferenciadas
de cooperao, vide a IIRSA e os investimentos do BNDES
em seu mbito. A partir destas iniciativas, o Mercosul retoma
objetivos de aprofundamento dos laos regionais nos quais
se destacam medidas polticas e econmicas, ao mesmo
tempo em que se intensifcam os esforos mais abrangen-
tes na regio. O ponto de partida foi a realizao da Cpula
de Braslia em 2000, indicando que o compromisso brasilei-
ro e sul-americano com seus projetos autctones no seria
abandonado apesar de difculdades e controvrsias.
No campo poltico, a facilitao das viagens de ci-
dados intrabloco, a criao do passaporte do Mercosul,
extenso de intercmbios e reconhecimento de diplomas
(a partir de mecanismos de cooperao j existentes desde
1996 como o Protocolo de Integrao Educativa), consis-
tem-se em passos para o futuro trnsito livre nos moldes
da UE. Estes esforos soma-se preexistente rede de Mer-
cocidades criada em 1995, com base em cooperao entre
cidades dos pases membros do bloco, com nfase em as-
pectos sociais e de democratizao do processo (visando
a superao do chamado dfcit democrtico, desafo co-
mum aos projetos de integrao)
163
.
Na arena econmica, ocorreu a assinatura do Pro-
tocolo de Olivos em Fevereiro de 2002 (entra em vigor
em Fevereiro de 2004). O Protocolo institui o Tribunal Per-
manente de Reviso do Mercosul para soluo de con-
trovrsias entre os Estados Membros. Apesar de j existir
desde 1994 um Procedimento Geral de Reclamaes no
bloco, Olivos representou um salto qualitativo no esta-
belecimento de MSC (Mecanismos de Soluo de Con-
trovrsias) para o Mercosul, estando composto de trs
etapas: negociao direta, conciliao e arbitragem. A
crise das papeleras referente disputa entre uruguaios
e argentinos pela instalao de usinas de celulose no
Uruguai um contencioso que recai neste mbito, assim
como diversas disputas comerciais.
A posse do Presidente Lula em 2003 manteve o ci-
clo iniciado por FHC, intensifcando esforos de extenso
e aprofundamento com um vis de autonomia e refor-
o do poder regional. Dentre os projetos encaminhados
houve a incluso de novos Estados associados: Peru em
2003 e, em 2004, formalizaram-se os acordos com a Co-
lmbia, Equador e Venezuela. No caso da Venezuela, sua
163 A rede de Mercocidades refere-se aos elementos de paradiplomacia do
Mercosul, correspondendo cooperao a nvel subnacional.
269
candidatura a membro pleno do bloco foi igualmente
formalizada, e em Julho de 2012, o pas tornou-se parte
integrante do Mercosul
164
.
Em termos de aprofundamento, as iniciativas direcio-
naram-se a ajustes institucionais, projetos de infraestrutura,
com elevada interdependncia com a IIRSA (ver C), e na
correo de assimetrias econmicas e sociais presentes nos
pases do bloco. Para lidar com estes aspectos, foi criado em
2004, e estabelecido em 2005 o FOCEM (Fundo para a Con-
vergncia Estrutural do Mercosul). Os objetivos ofciais do
FOCEM so defnidos em trs pilares: convergncia estru-
tural, competitividade e coeso social. Setores como os de
energia e tecnologia igualmente merecem crescente aten-
o, com foco nos biocombustveis. Desde 2008, tambm
se estabeleceu o Sistema de Pagamentos em Moeda Local
(SML) entre Brasil e Argentina para que as importaes e ex-
portaes possam ser realizadas em suas moedas nacionais.
De funcionamento similar s iniciativas europeias de
correo de assimetrias regionais (FEDER na UE), o FOCEM
recebe contribuies dos Estados parte, que redistribui a
estes mesmos Estados de acordo com seus recursos e de-
mandas. O Brasil um dos maiores contribuintes, seguido
da Argentina, enquanto Paraguai e Uruguai recebem mais
164 Desde a apresentao da candidatura venezuelana, o tema foi cercado de
controvrsias, devido existncia de projetos alternativos de integrao
desenvolvidos pelo pas, como a ALBA, ver item B.
ajuda. Uma iniciativa adicional para o desenvolvimento foi
o Programa de Integrao Produtiva do Mercosul de 2008
e o Fundo Mercosul de garantias para Micro, Pequenas e
Mdias Empresas, que se junta a mecanismos similares
criados na origem do bloco.
Tambm ganham espao as discusses sobre o Par-
lamento do Mercosul a partir de 2014, eleito por sufrgio
universal (seu antecedente a CPC mencionada). Desde
2007, o Instituto Social do Mercosul dedica-se discusso
e elaborao de polticas de cunho social comum e, em
2009, foi criado o Instituto de Polticas Pblicas e Direitos
Humanos (IPPDH). Temas de poltica comum relativos ao
campo econmico e da segurana permanecem, mas sob
a gide da Unasul.
As relaes internacionais do Mercosul continuam
detendo um espao prprio envolvendo os contatos entre
os Estados membros e as negociaes em bloco na OMC
e com parceiros intra e extrarregionais
165
. Listando estes
acordos devem ser mencionados na Amrica do Sul os
acordos com os Estados associados ao bloco em termos
intrarregionais: o Acordo de Complementao Econmica
Mercosul-Chile (ACE-35) assinado e em vigor desde 1996, o
165 Segundo o site do MRE, negociaes extrarregionais referem-se s
negociaes com pases e grupos de pases desenvolvidos e com algumas
economias emergentes situadas fora da Amrica Latina e do Caribe. Os
intrarregionais correspondem Amrica Latina e Caribe.
As Relaes
270
Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Bolvia
(ACE-36) assinado em 1996 e que entrou em vigor em 1997,
o Acordo de Complementao Econmica Mercosul-Peru
(ACE-58) e o Acordo de Complementao Econmica Mer-
cosul-Colmbia/Equador/Venezuela assinado em 2004 e
em vigor desde 2005 (ACE-59).
Outros acordos intrarregionais so o Acordo de Com-
plementao Econmica Mercosul-Mxico (ACE-54) de
2002, que entrou em vigor em 2003, o Acordo de Comple-
mentao Econmica Automotivo Mercosul-Mxico (ACE-
55), internalizado em 2002, e o Acordo de Complementao
Econmica Mercosul-Cuba (ACE-62), assinado em 2006, em
vigor desde 2007. Alm disso, desde 2004, existem negocia-
es na estrutura da ALADI visando a criao de um Espao
de Livre-comrcio entre seus pases membros. Neste mes-
mo ano formalizaram-se os acordos entre o Mercosul e a Co-
munidade Andina (CAN), que j vinham sendo negociados
desde a Cpula de Braslia em 2000.
Na dimenso dos acordos extrarregionais do Merco-
sul encontram-se: o Acordo do Jardim das Rosas com os EUA
(4+1) em 1991, o Acordo Quadro Inter-Regional de Coope-
rao Mercosul e Unio Europeia (1995), o Entendimento
de Cooperao sobre Comrcio e Investimentos e Plano de
Ao com o Canad (1998), a Declarao sobre Cooperao
em Comrcio e Investimento e Plano de Ao com a AELC
(Associao Europeia de Livre-comrcio, 2000), o Acordo de
Comrcio Preferencial (ACP) com a ndia e a SACU (visando
o estabelecimento de uma rea de livre-comrcio) ambos
de 2004, o Acordo Regional de Livre-comrcio com Israel
(2007) e o Acordo Quadro para o Estabelecimento da rea
de Livre-comrcio Brasil-Turquia (2008). Em 2010, foram ini-
ciadas conversaes para o estabelecimento do Acordo de
Livre-comrcio Mercosul-Egito e, em 2011, Acordo de Livre-
-comrcio Mercosul-Palestina, ainda em negociao. Outras
negociaes extrarregionais em andamento so as com o
CCG (Conselho de Cooperao do Golfo), Jordnia e Paquis-
to, com a China, o Japo, a Rssia o CER (Acordo Austrlia-
-Nova Zelndia para o Estreitamento das Relaes Bilaterais,
Coreia do Sul e Cingapura. Em 2008, realizou-se a I Reunio
Ministerial Mercosul-ASEAN.
Destes, um dos mais relevantes continua sendo
o com a UE e o aprofundamento de laos com a sia e a
frica. No que se refere a UE, o acordo de 1995 lanou o
arcabouo para negociao entre os blocos com base nos
pilares dilogo poltico, cooperao e comrcio. A previso
de concluso destas negociaes era 2004, o que no ocor-
reu. O compromisso com sua retomada e continuidade foi
reafrmada com a Declarao de Lima (2007), a Declarao
de Montevidu (2008) e no Comunicado Conjunto de Praga
(2009). Adicionalmente, o Brasil e a UE alaram o relaciona-
mento ao nvel de dilogo estratgico. Estes esforos so
complementares aos das alianas bilaterais e s coalizes de
geometria varivel sul-americanas e globais (Captulo 4) e
tem fortalecido os aspectos comerciais e polticos do bloco.
271
Recuperado de seu pior momento no incio do s-
culo XXI, o comrcio intrazona retomou seu ritmo de cres-
cimento no perodo posterior a 2002, voltando a enfrentar
As Relaes
Tabela 5 Totais Gerais-Mercosul
Ano Exp. Imp. Saldo
1989 1.379.718 2.191.679 -811.961
1990 1.320.245 2.311.827 -991.582
1991 2.309.352 2.242.704 66.648
1992 4.097.470 2.228.563 1.868.907
1993 5.386.910 3.378.254 2.008.656
1994 5.921.475 4.583.271 1.338.204
1995 6.153.768 6.843.924 -690.156
1996 7.305.282 8.301.547 -996.265
1997 9.045.111 9.426.134 -381.023
1998 8.878.234 9.416.203 -537.969
1999 6.778.178 6.719.245 58.933
2000 7.739.599 7.796.209 -56.610
2001 6.374.455 7.009.674 -635.219
Ano Exp. Imp. Saldo
2002 3.318.675 5.611.720 -2.293.045
2003 5.684.310 5.685.229 -919
2004 8.934.902 6.390.493 2.544.409
2005 11.746.012 7.053.699 4.692.313
2006 13.985.829 8.967.387 5.018.442
2007 17.353.577 11.624.752 5.728.825
2008 21.737.308 14.934.029 6.803.279
2009 15.828.946.773 13.107.441.700 2.721.505.073
2010 22.601.500.959 16.620.151.158 5.981.349.801
2011 27.852.507.305 19.375.741.394 8.476.765.911
2012* 11.103.585.783 8.610.158.854 2.493.426.929
*correspondente ao primeiro semestre.
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC).
difculdades com a ecloso da crise econmica global. A
Tabela 5 demonstra estes fuxos.
Esta recente recuperao no elimina os desafos
que se colocam para o futuro do Mercosul e sua consoli-
dao, como a prpria defnio do bloco na pgina bra-
sileira do bloco indica. Segundo o stio, o arranjo pode ser
considerado, atualmente, uma zona de livre-comrcio e
uma unio aduaneira em fase de consolidao com ma-
272
tizes de mercado comum. Esta descrio indica o processo
em andamento do bloco, assim como alguns de seus princi-
pais desafos como, por exemplo, a dupla cobrana da TEC,
a continuidade do aprofundamento e a sustentabilidade
macroeconmica do bloco com a superao das assime-
trias entre os parceiros (principalmente os menores Paraguai
e Uruguai), a defnio do papel da Venezuela no bloco e a
retomada do crescimento das naes do Cone Sul.
Como em qualquer integrao, as polticas dos
membros do bloco, e suas condies domsticas, afetam
diretamente o futuro do projeto. Abaixo, examinam-se os
membros plenos do Mercosul, Argentina, Paraguai e Uru-
guai, e de um Estado associado, o Chile, visando compre-
ender suas dinmicas uma vez que as mesmas impactam
no Mercosul e nos projetos sul-americanos.
A.2) A Poltica Externa Argentina e as Parcerias
Complementares: Paraguai, Uruguai e Chile

Alm de serem ou membros plenos ou associados
do Mercosul, os pases acima listados possuem uma agen-
da prpria de poltica interna e externa que impacta o futu-
ro da regio e o seu relacionamento bilateral com o Brasil.
Dentre todas estas naes, a Argentina uma das parcerias
mais tradicionais do pas.
A opo norte-americana da Argentina na Era Me-
nem (1989/1999) representou uma quebra signifcativa dos
padres anteriores de relaes internacionais. At 1989, esta
poltica concentrou-se no Cone Sul e na Europa Ocidental,
em particular no perodo que cobre o incio do sculo XX
e a Segunda Guerra Mundial, seguindo-se a viso peronista
da Terceira Posio que visava autonomia diante dos EUA e
do mundo desenvolvido. No caso da relao com o Brasil, a
alternncia ocorria entre a rivalidade e a cooperao, com a
parceria bilateral consolidando-se no perodo Sarney-Alfon-
sn, depois dos esforos dos anos 1970.
Este distanciamento dos EUA foi abandonado por
Carlos Menem (e Domingo Cavallo frente da economia),
que levou ao extremo a normalizao do Estado nos mol-
des discutidos no item 3.2. Orientando o modelo argentino
estava a premissa do Realismo Perifrico de Carlos Escud
que estabelecia, em linhas gerais, que naes perifricas
de pequeno porte como a Argentina no detinham op-
273
es de insero internacional autnomas dada sua baixa
resistncia, poucos recursos e vulnerabilidade, devendo
alinhar-se aos centros de poder dominante buscando re-
conhecimento e benefcios. Sobre esta lgica que era def-
nida pelo governo como aquiescncia pragmtica e novo
peronismo, Paradiso assim resume a opo argentina,
Para os cultores da poltica do poder, a Argentina preci-
sava tomar conscincia das realidades bsicas da ordem
mundial e reagir de acordo. Um pas de pouca relevncia
estratgica (...) devia ter o cuidado de no aborrecer as
grandes potncias (...) devia se colocar sombra do polo
hegemnico ps-industrial e abster-se (...) A frmula es-
colhida nada tinha de sofsticada. Tratava-se simplesmen-
te de dizer o que se supunha que o Norte quisesse ouvir
e de fazer tudo o que se supunha que o Norte queira que
fosse feito. (PARADISO, 2003, p. 281 e p. 285).
A adequao s regras do jogo e a clara opo pelo
baixo perfl trazem consequncias srias para a economia
e a posio internacional do pas. Outro projeto afetado
foi o da construo do Mercosul e sua sustentabilidade,
acentuando as contradies de autonomia e alinhamento
acima descritas na fase Collor-Menem. Durante todo o pe-
rodo inicial de consolidao do bloco, a Argentina mani-
festava abertamente que sua primeira prioridade no era
a integrao regional sul-americana, em particular a partir
de 1993 quando a linha da poltica externa de Itamar Fran-
co retoma contornos autonomistas, mas sim sua relao
preferencial com os EUA.
O polmico termo Relaciones carnales demons-
tra os paradoxos da ao argentina que visava priorita-
riamente os EUA, mas que na ausncia da prometida in-
sero ao norte, precisava sustentar seus compromissos
com o Mercosul, uma vez que sua economia tornava-se
cada vez mais interligada brasileira como seu principal
mercado consumidor. As sinalizaes peridicas norte-
-americanas Argentina em fases de tentativa de apro-
fundamento do Mercosul (ou de demandas brasileiras
como o assento no CSONU) foram smbolos desta din-
mica pendular de Menem.
O esgotamento deste modelo argentino, assim
como do brasileiro e de outras naes da regio ocorreu
entre 1997 a 1999. O caso argentino foi um dos mais graves
ao lado do Equador e da Bolvia na Amrica do Sul, dada a
profundidade e extenso das medidas de Menem, que, na
ausncia de compensaes e controles internos como no
Brasil, geraram o completo desmonte do Estado e profun-
da crise social. Menem foi substitudo por Fernando de La
Rua e seguiram-se trs anos de grave instabilidade e recuo
socioeconmico, assim como de quebra do regime polti-
co. De 2000 a 2003, a Argentina teve cinco presidentes: de
La Rua (Maio 2000/Dezembro 2001), Ramon Puerta (21/12
a 23/12/2001), Rodrigues Sa (23/12 a 31/12/2001), Eduar-
do Camao (31/12/2001 a 01/01/2002) e Eduardo Duhalde
(2002/2003), que transfere o governo ao democraticamen-
te eleito Nestor Kirchner.
As Relaes
274
A Presidncia Kirchner (2003/2007) retomou a esta-
bilidade interna, alcanando sucesso relativo na recupe-
rao econmica, que garantiu a sucesso presidencial a
Cristina Kirchner, esposa do ento Presidente, que tomou
posse em 2007. Em termos de poltica externa, a Era Kirch-
ner representou uma quebra nos padres de alinhamento
de Menem e uma tentativa de recuperar a autonomia. Esta
tentativa de reforma ocorre em condies adversas, o que
leva a peridicas crises com o Brasil e a tentativas de apro-
ximao com o eixo Chvez (ver B). A situao argentina
permanece oscilante, devido a diversos pontos de estran-
gulamento estruturais na produo (declnio industrial e
recuo ao modelo agroexportador) e nos setores estratgi-
cos como energia.
No ano de 2010, o ex-Presidente Nestor Kirchner
faleceu, em meio acelerao da corrida presidencial ar-
gentina prevista para 2011. Na oportunidade, no s Kir-
chner era o favorito reeleio, como exercia o cargo de
Secretrio-Geral da Unasul, desempenhando relevante pa-
pel na integrao sul-americana. Como resultado, a Presi-
dente Cristina Kirchner reelegeu-se em 2011 para mais um
mandato. O aprofundamento da crise econmica e medi-
das controversas no cmbio tm levado inmeras instabi-
lidades ao pas e a elevao de confitos comerciais com o
Brasil. Alm disso, a Presidente Kirchner elevou o tom de
confrontao com a Gr-Bretanha devido posse da Guer-
ra das Malvinas/Falklands. Este movimento impulsionado
pelo contexto do trigsimo aniversrio da Guerra e pela
crise econmica, embasando a unifcao do pas em tor-
no de uma questo nacional sensvel.
Apesar destas tendncias, a Argentina ao lado do
Brasil, sustenta-se como o ncleo duro do Mercosul. No
caso de Paraguai e Uruguai, similar situao de crise atin-
giu os pases, e levou no ps-2005 a ascenso de governos
de teor nacionalista no Paraguai (Fernando Lugo a partir de
2008) e de esquerda social democrata no Uruguai, Tabar
Vasquez. Iniciando pelo Paraguai, sua situao socioecon-
mica uma das mais sensveis no Cone Sul devido ao seu
desenvolvimento incipiente e crises polticas peridicas.
No caso poltico, a Clusula Democrtica tem representado
um relevante papel na preservao da institucionalidade.
Combinadas estas tendncias trazem um quadro sensvel
que, para o Brasil, alm do Mercosul envolve temas con-
cernentes a Itaipu, instalao de bases militares norte-
-americanas e aos brasiguaios.
A eleio de Lugo signifcou a ascenso de um go-
verno com tendncias populares e de esquerda no Para-
guai. Logo aps a posse, o governo iniciou uma campa-
nha de teor nacionalista em torno da reviso do Tratado
de Itaipu, tema que fora central para a campanha de Lugo.
Em Setembro de 2009, os governos brasileiro e paraguaio
assinaram um tratado para a reviso do preo pago pela
energia, que foi aprovado pelo Senado do Brasil em Maio
de 2011. Antes do reajuste, o Brasil pagava ao Paraguai U$
275
45,31 por megawatt/hora, dos quais US$ 2,81 correspon-
dem energia, sendo o restante para cobrir a dvida pa-
raguaia. Este valor foi triplicado a partir da concluso do
acordo. Outra demanda no foi aceita, a da possibilidade
de vender a energia para terceiros pases, mas a Eletrobrs
concordou em que o Paraguai negocie diretamente com
operadores nacionais. O Paraguai consome apenas 5% da
energia a que tem direito e vende os demais 45% ao Brasil
(Eletrobras). No mbito do FOCEM e da Unasul, o Paraguai
um dos pases que mais recebe recursos econmicos,
incluindo recentes investimentos em infraestrutura e de
empresas brasileiras.
O governo Lugo foi destitudo aps um rpido pro-
cesso de impeachment em Junho de 2012, e, em Julho, o
pas foi suspenso temporariamente do Mercosul e da Una-
sul. A suspenso ocorre em resposta aos procedimentos
envolvidos na interrupo do governo Lugo vis--vis a clu-
sula democrtica do Mercosul e da Unasul. Neste contexto,
o Vice-Presidente Federico Franco iniciou novo debate so-
bre o preo da energia de Itaipu e mesmo sobre o perten-
cimento do Paraguai nos arranjos de integrao do Cone
Sul e da Amrica do Sul. Como indicado, prev-se que a
reavaliao desta suspenso ocorra no mbito das eleies
presidenciais paraguaias de Abril de 2013 condicionada a
realizao de eleies democrticas e transparentes (o pro-
cesso, porm, continua em andamento e aberto at Agos-
to de 2012, quando da fnalizao do texto).
O segundo tema, anterior a estas discusses, envol-
ve a presena militar norte-americana no Paraguai e a ins-
talao de bases militares na regio da Trplice Fronteira,
considerada estratgica pelo Brasil e a Argentina. Desde
2005, este tema gera desentendimentos entre os parceiros
e a justifcativa para a presena dos EUA refere-se ajuda
e cooperao com o Paraguai no campo militar e, princi-
palmente, a segurana na regio. Na avaliao do DOS, a
Trplice Fronteira representa uma zona de ameaa e per-
meabilidade ao terrorismo internacional, o crime organi-
zado, o trfco de drogas, de drogas e o comrcio ilegal de
armas. A questo dos brasiguaios refere-se aos imigrantes
brasileiros no Paraguai que detm posse de terras no pas,
questionando-se, do lado paraguaio, a legalidade destes
contratos. De forma ampla, e no s com relao aos EUA,
o tema da segurana fronteiria um dos mais sensveis
das relaes bilaterais.
Sobre o Uruguai, o mesmo apresentou polticas pen-
dulares entre o Mercosul e os EUA durante os anos 1990. O
debate interno apresentava a opo regional como secun-
dria, mas como outros pases alinhados da poca agenda
norte-americana, os benefcios foram poucos e os custos
econmicos signifcativos, estendendo-se dimenso social.
A situao do pas como nao quase que exclusivamente
agroexportadora contribuiu como fonte de fragilidade. Com
isso, as relaes com o Brasil e o Mercosul permaneceram
instveis. Um dos principais momentos de desentendimen-
As Relaes
276
to foi em 2004 quando ambos lanaram candidatos presi-
dncia da OMC, Carlos Peres Del Castillo pelo Uruguai e Luis
Felipe Seixas Correa pelo Brasil (o vitorioso foi Pascal Lamy).
Estas relaes comeam a apresentar tendncias mais
positivas a partir de 2005 com a posse de Tabar Vasquez.
Com a campanha sustentada em um discurso de autono-
mia e recuperao, a prioridade de Vasquez nas relaes
externas passou a ser o eixo sul-americano. Esta prioridade
continua sujeita a presses internas e externas, como a crise
da papeleras entre o pas e a Argentina. Referente instala-
o de indstrias de celulose na fronteira comum, o tema
envolve dimenses ambientais e de desenvolvimento e re-
presentou um teste para os mecanismos de soluo de crise
do Mercosul. Em Novembro de 2009, Jos Mujica foi eleito
Presidente do Paraguai, assumindo o cargo no ano de 2010.
Finalizando a anlise do Cone Sul, preciso mencio-
nar o Chile a despeito de sua prxima relao com os EUA
e sua adeso clara aos modelos neoliberais desde 1973
com a ditadura de Augusto Pinochet
166
. Desde 1996, o pas
166 A sociedade chilena exibe sinais de polarizao entre os defensores e
opositores de Pinochet e desde o incio da transio democrtica partidos
de esquerda alternam-se no poder (Presidncias Alwyn e Frei pelo Partido
Democrata Cristo e Ricardo Lagos pelo Partido Socialista em coalizo com
o Partido Pela Democracia). O ano de 1998 marca o incio de uma poltica
de repensar o passado iniciada com o pedido de extradio de Pinochet
(1998), a descoberta das contas fantasmas e trfco de armas (2004), alm
das polmicas questes envolvendo a Operao Condor (2008).
membro associado do Mercosul e com a posse de Mi-
chele Bachelet do Partido Socialista em 2006 intensifcou
seus esforos de aproximao com o Brasil e a integrao
sul-americana. Estes esforos residem na busca de alterna-
tivas esfera norte-americana e as demandas de moderni-
zao e crescimento. Os potenciais de cooperao residem
nas esferas polticas, comerciais e energticas, mas ainda
limitadas pelo fator EUA, pelos atritos do Chile com pases
vizinhos por demandas territoriais (Bolvia, Argentina, Peru)
e pela percepo do pas como detentor de menor poder
relativo na regio.
Apesar da elevada popularidade e aprovao do go-
verno Bachelet, as eleies de 2010 levaram ao poder o
candidato da direita Sebastian Piera. A vitria de Piera
tambm representou o fm do domnio eleitoral da coa-
lizo de esquerda que governava o pas h duas dcadas.
A infexo da poltica externa chilena voltou-se novamen-
te aos EUA, deixando em segundo plano novamente os
temas sul-americanos. Em seu primeiro ano de governo,
Piera enfrentou duas graves crises no pas: o terremoto e
a situao dos mineiros que fcaram presos no subsolo, e
foram resgatados pelo governo sob intensa mdia. Desde
2011, devido crise econmica e mudanas no sistema
educacional e de legislao sindical, o governo tem en-
frentado diversos protestos populares.
277
B) A Regio Andina
Assim como o Cone Sul, a regio andina, correspon-
dente ao entorno regional norte do Brasil defnida como
estratgica devido s fronteiras e recursos compartilhados
nos quais se inclui a Amaznia e sua biodiversidade, ma-
trias-primas e recursos energticos. A permeabilidade e
extenso das fronteiras, desafos do meio ambiente e te-
mas de segurana (trfco de drogas, presena estrangeira)
incluem-se na agenda de desafos comuns. A partir dos
anos 1970, iniciativas externas especfcas para esta zona
de infuncia ganharam espao, somando-se a polticas
de ocupao e desenvolvimento como a construo da
Transamaznica, a instalao da Zona Franca de Manaus
e o projeto Calha Norte dentre outros. Nos anos 1990, a
dimenso comercial e de infraestrutura foram ampliadas
com a aproximao com as naes do Pacto Andino e as
propostas de integrao sul-americana, assim como a pre-
ocupao local com questes ambientais, recursos ener-
gticos, de segurana e o objetivo brasileiro de conquistar
uma sada para o Pacfco.
Os pases da regio detm, ou detiveram, uma rela-
o mais prxima com os EUA, principalmente a Colmbia
e a Venezuela. Enquanto hoje a Colmbia mantm, como
o Chile, uma aproximao maior com os norte-americanos,
a Venezuela, a partir da administrao de Hugo Chvez in-
seriu um componente de autonomia em suas polticas,
como ser discutido. Estes fenmenos aplicam-se de ma-
neira similar a pases como a Bolvia, o Peru e o Equador
que demonstram um movimento pendular entre os EUA, a
Venezuela e o Brasil (dinmica que afeta tambm Guiana e
Suriname). Frente a este cenrio, cabe analisar as tentativas
de integrao e cooperao multilateral, assim como a po-
ltica externa e prioridades das naes andinas em relao
ao espao sul-americano e perspectivas globais.
No mbito da cooperao multilateral, o fm dos
anos 1960 e dos 1970 marcam o surgimento de duas im-
portantes iniciativas: o Pacto Andino e o Tratado de Coope-
rao Amaznica (TCA). O Pacto Andino, ou Comunidade
Andina, estabeleceu-se em 1969 com a assinatura do Trata-
do de Cartagena entre Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e
Peru. Em 1973, a Venezuela somou-se a estes membros ori-
ginais. Em 1976, o Chile se retirou do acordo, seguido em
2006 pela Venezuela. Atualmente, o Pacto Andino com-
posto por Bolvia, Colmbia, Equador e Peru, tendo como
membros associados Chile, Argentina, Brasil, Uruguai e Pa-
raguai (Panam e Mxico so observadores). A aproxima-
o mais sistemtica com o Brasil e os pases do Cone Sul
relativamente recente, apesar do TCA, dinamizando-se
a partir da I Cpula de Braslia em 2000 e as Cpulas Sul-
-Americanas seguintes de 2002 e 2004. Em 2004, o Merco-
sul e a CAN formalizam seus acordos (A.1).
Em 1978, foi estabelecido o Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA). O compromisso do TCA foi frmado entre
As Relaes
278
o Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname
e Venezuela. Os objetivos ofciais do TCA eram a garantia
soberania nacional dos pases membros por meio de po-
lticas de ocupao da regio e integrao fsica autcto-
ne, assim como uso responsvel dos recursos amaznicos
a partir da perspectiva do desenvolvimento sustentvel.
Apesar das difculdades, em 1995 as naes signatrias do
TCA comprometeram-se com a criao da Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), cuja sede per-
manente se estabeleceu em Braslia a partir de 2002. No
mbito das iniciativas de integrao sul-americana, a OTCA
representa um eixo complementar.
Uma das movimentaes mais signifcativas na regio
refere-se ao surgimento de uma alternativa de esquerda s
opes neoliberais da dcada de 1990 representada pela
Venezuela de Hugo Chvez. Como visto no incio deste item,
a alternativa chavista possui teor e perfl ttico diferenciado
da brasileira, com a qual apresenta divergncias e conver-
gncias. Depois de uma tentativa de golpe fracassada con-
tra o Presidente Andrs Peres, Chvez assume o poder de
forma legtima e democrtica a partir de 1998 com o apoio
das massas populares, em meio a uma das mais profundas
crises sociais e econmicas da histria venezuelana.
Tal crise era resultante do esgotamento do modelo
poltico venezuelano sustentado no bipartidarismo e nas
opes neoliberais dos anos 1990, que legaram ao pas
uma sociedade polarizada e um sistema econmico de-
pendente da venda de petrleo para os EUA e compra de
produtos agrcolas e industrializados deste pas. Neste con-
texto, a campanha eleitoral foi sustentada na promessa da
construo de um socialismo para o sculo XXI a partir da
Revoluo Bolivariana (que criou a Repblica Bolivariana
da Venezuela). Os principais pilares da Revoluo Boliva-
riana so a quebra da dependncia dos EUA, o desenvol-
vimento de uma poltica externa independente global e
regional e uma agenda social
167
.
O sustentculo interno do projeto chavista esta
agenda social, que defne como prioridades a reforma do
Estado e maior ateno aos setores de sade, educao e
alimentao, com o incentivo participao popular dire-
tamente no sistema via a realizao peridica de plebisci-
tos. Deve-se destacar que este estilo de democracia parti-
cipativa um dos elementos mais controversos do regime
chavista uma vez que as consultas populares estariam sen-
do usadas para reforar um perfl autoritrio e populista de
Estado (alguns autores fazem uso do termo neopopulista).
A despeito do potencial polarizador destas iniciativas, en-
tre o que se defne como povo e elite no discurso interno,
as mesmas ocorrem por meio de canais constitucionais.
167 Para uma leitura mais abrangente sobre as polticas venezuelanas ver
CARMO, 2007. A comparao entre as perspectivas brasileira e venezuelana
podem ser encontradas em PECEQUILO e CARMO, 2012. Aqui somente sero
apresentadas as linhas gerais deste debate.
279
Em 2001, o prprio Chvez foi alvo de uma tenta-
tiva de golpe, que, segundo fontes do governo, teria sido
encaminhado pelos EUA e empresrios venezuelanos in-
satisfeitos com as aes de autonomia e estatizao dos
setores estratgicos, principalmente o energtico. Estas
presses eram constantes sobre o governo desde a posse
de Chvez, sendo simbolizadas por campanhas sistemti-
cas contra sua administrao de parte da mdia e greves
gerais. Desde a administrao FHC, a estabilidade interna
da Venezuela colocou-se como preocupao, com o Brasil
fornecendo apoio e ajuda a este pas quando necessrio.
Em 2003, foi criado o Grupo de Amigos da Venezuela, com-
posto por Brasil, EUA, Mxico, Chile, Portugal e Espanha.
Assim, no s Chvez, mas posteriormente seus alia-
dos como Evo Morales e Rafael Correa agem por meio dos
mecanismos legtimos institudos para, posteriormente,
alter-los e reform-los em termos constitucionais (ttica
similar vem sendo usada por lvaro Uribe na Colmbia
para modifcar a constituio que impede mais uma re-
eleio de sua Presidncia, sem sofrer crticas na mesma
proporo). Em 2007, Chvez sofreu uma de suas primei-
ras derrotas eleitorais, revelando as contradies inerentes
deste modelo. Alm da presso da continuidade do poder,
a derrota relaciona-se s demandas sociais e econmicas
nacionais cujas transformaes ainda so incompletas.
O principal ponto de estrangulamento da poltica e
economia venezuelanas continua sendo o mesmo de quan-
do Chvez chegou ao poder: a dependncia dos EUA e do co-
mrcio de petrleo. Esta dependncia, derivada do incipiente
desenvolvimento industrial e agrcola interno, insere um com-
ponente paradoxal em todo o projeto chavista e indica algu-
mas de suas limitaes prticas. A busca da necessria agen-
da de autonomia e reforma social domstica sustentada nas
receitas de exportao do petrleo aos norte-americanos.
Tais receitas mesmo sendo controladas pela PDVSA
(Petrleos da Venezuela) esto sujeitas s oscilaes dos
preos das commodities. A queda recente dos preos do
petrleo no mercado externo relaciona-se a algumas dif-
culdades chavistas na continuidade e aprofundamento de
seus projetos internos. No cenrio internacional, esta de-
pendncia contrape-se ao claro discurso anti-hegemni-
co e antiamericano, acentuado durante a era Bush flho e
que com a posse de Obama e suas tentativas de dilogo e
reaproximao foram um tanto esvaziados.
Apesar desta patente vulnerabilidade, o contedo
de independncia interna e externa tem prevalecido em
trs pilares: o citado discurso anti-hegemnico contra os
EUA, a ALBA e as relaes bilaterais com o Brasil e o Merco-
sul. Analisando estes elementos, o discurso anti-hegem-
nico envolve a busca de uma maior autonomia para o pas
com base na construo de um novo modelo de desenvol-
vimento econmico e paradigmas sociais e a procura por
alternativas externas. Estas alternativas referem-se ao nvel
extrarregional e ao intrarregional.
As Relaes
280
No campo extrarregional, Chvez procurou aproxi-
mar-se de naes com retrica similar como o Ir e revi-
talizar o movimento dos no alinhados. A relao com a
Rssia que, em 2008, foi representada por exerccios mi-
litares conjuntos na regio das Amricas e a cooperao
tecnolgica pretende oferecer um contrapeso infun-
cia dos EUA. preciso lembrar a atuao da Venezuela na
OPEP, visando a elevao dos preos do petrleo e suas
manifestaes antiamericanas em instituies multilaterais
como a ONU.
Na dimenso intrarregional, inserem-se as outras
duas demandas prioritrias: a ALBA e as relaes com o
Brasil. A ALBA (Alternativa Bolivariana para os Povos da
Nossa Amrica) um projeto de integrao regional que
oferece uma alternativa ALCA e procura solidifcar a pre-
sena venezuelana na Amrica do Sul e no Caribe. No Ca-
ribe, tradicional zona de infuncia dos EUA, Chvez procu-
rou, alm da ALBA, investir em projetos de teor polticos e
econmicos conquistando novos mercados para o petr-
leo, assim como fornecedores agrcolas para o pas (o prin-
cipal instrumento de atuao consiste-se na Petrocaribe).
A base do fnanciamento destas polticas, somadas a ajuda
e parcerias com outras naes como Argentina, Equador e
Bolvia mais uma vez o petrleo.
Alm de ser concorrente da ALCA, a ALBA pode ser
percebida como uma iniciativa tanto complementar quan-
to oposta ao terceiro pilar prioritrio da poltica externa de
Chvez, as relaes com o Brasil e o Mercosul. Represen-
tando iniciativas de integrao em espaos geogrfcos
similares, a ALBA e os projetos sul-americanos do Brasil,
so caracterizados pelo mesmo contedo de autonomia,
mas com posturas e realidades diferenciadas. Os projetos
brasileiros, incluindo o Mercosul, sobrepem-se ALBA,
integrando-as a seu arcabouo. Como citado, em 2006 a
Venezuela tornou-se membro associado do Mercosul, vali-
dando a parceria com o Brasil que se consolidou em Julho
de 2012 com a fnalizao da integrao da Venezuela ao
bloco, agora como membro pleno.
Em 2011, o diagnstico de cncer de Chvez inse-
riu um componente diferenciado na poltica venezuelana,
abrindo o debate sobre o futuro do projeto por ele imple-
mentado na hiptese de sua ausncia e afastamento do
poder. A questo continua em aberto e Chvez declarou-
-se curado da doena aps tratamento em Cuba em 2012,
formalizando sua candidatura as eleies presidenciais
deste mesmo ano (o processo continua em andamento
at a fnalizao do texto em Agosto de 2012, e Chvez
tem como seu principal concorrente Henrique Capriles,
que unifcou os partidos de oposio).
No que se refere ao entorno regional, devido op-
o colombiana de alinhamento com os EUA e o Plano Co-
lmbia de combate s drogas, a Presidncia lvaro Uribe
(2002/2010) e a de Hugo Chvez enfrentaram diversos de-
sacordos diplomticos. Devido a suas polticas de combate
281
ao trfco e forte represso s guerrilhas de esquerda e de
direita
168
, somadas reconstruo do Estado colombiano,
Uribe era bastante popular. As relaes diplomticas Ve-
nezuela-Colmbia somente foram restauradas com a pos-
se de uma nova presidncia na Colmbia em Agosto de
2010, que deu incio ao governo de Juan Manuel Santos.
Santos e o novo congresso eleito reverteram algumas po-
lticas de Uribe como a concesso das bases militares aos
norte-americanos. Isto no signifcou a reverso do Plano
Colmbia ou o rompimento de laos comerciais com os
EUA, aprofundados pelo tratado bilateral de livre-comr-
cio, aprovado pelo congresso deste pas em 2011 depois
de longo processo de negociaes
169
.
Outro componente desde quadro das relaes da
Venezuela com seu entorno foi o incremento das triangu-
laes estratgicas deste pas com o Brasil e os EUA. Um
dos componentes da aproximao entre EUA e Brasil no
perodo recente refere-se a esta contraposio indireta de
168 Os principais grupos so as FARC, ELN (Exrcito de Libertao Nacional da
Colmbia) e a Autodefesas Unidas Colmbia (AUC), alm dos cartis de
drogas.
169 Em 2011, o Peru elegeu Ollanta Humala como Presidente, sucedendo
Alan Garcia (2006/2010). Apesar do discurso mais prximo esquerda
chavista, Humala manteve os laos com os Estados Unidos, em particular
os comerciais baseados no Tratado de Livre-comrcio. Assim, na regio
da Amrica do Sul, Chile, Peru e Colmbia apresentam signifcativa
aproximao com os norte-americanos, oscilando entre a relao
preferencial com os Estados Unidos e o Brasil.
Chvez, o mesmo se aplicando s interaes Brasil-Vene-
zuela. O eixo brasileiro, entretanto, o que predomina nes-
tas triangulaes regionais, vide seus projetos sul-america-
nos. preciso ressaltar que os recursos de poder brasileiros
na regio e sua posio global o tornam lder natural deste
espao, apesar da infuncia localizada de algumas naes
como a Venezuela e dos desentendimentos com parceiros
nesta regio e no Cone Sul.
Avaliando estas oscilaes na regio andina, alm
da Venezuela, a Bolvia outro parceiro com o qual o pas
detm uma relao poltico-diplomtica importante. O
principal teor desta relao o energtico, representado
pelo comrcio de gs entre as duas naes e as difcul-
dades bilaterais envolvidas neste processo de produo,
distribuio e compra do bem. Detentor de signifcativas
reservas de gs, a Bolvia caracteriza-se por uma real hete-
rogeneidade geogrfca, econmica e social que contribui
para fortes instabilidades e polarizaes sociais ao longo
de sua histria.
Enquanto as regies que concentram estes recursos
atingiram um maior grau de desenvolvimento, como Santa
Cruz de La Sierra que detm quase 30% do PIB boliviano,
outras so marcadas pela desigualdade e excluso, prin-
cipalmente das populaes de origem indgena. Tais po-
pulaes formam a base de apoio eleitoral do Presidente
Evo Morales, eleito em 2005, e concorrendo reeleio em
2010, o que acentuou divises internas no pas. Pertencen-
As Relaes
282
te ao MAS (Movimento ao Socialismo), Morales representa
setores da populao que foram mantidos margem do
processo poltico durante muitos anos, estando suas ori-
gens ligadas aos cocaleros (Chaparre).
A ascenso de Morales
170
ao poder representou a cres-
cente infuncia destes grupos e aprofundou fragmentaes
e polarizaes entre estas populaes e os departamentos
mais ricos (os departamentos correspondem aos governos
estaduais no Brasil). Tais departamentos que j haviam con-
quistado signifcativa autonomia na ltima dcada oferecem
oposio sistemtica a Morales e suas propostas de reforma
constitucional, organizando greves gerais e plebiscitos nos
quais manifestam abertamente seu desejo de autonomia do
governo central. Estas demandas por soberania tm sido re-
chaadas pela administrao Morales, mantendo-se latentes.
Para o Brasil, a posse de Morales, assim como de ou-
tros governos que propunham reformas agenda neolibe-
ral, foi vista como positiva e uma oportunidade de aprofun-
dar as parcerias no setor energtico. O maior smbolo desta
parceria foi a construo do GASBOL (Gasoduto Brasil-Bol-
via) e o seu funcionamento a partir de 1996, fechando um
ciclo de cooperao e confito neste setor que se deu ao
170 Como a Argentina, a Bolvia enfrentou diversas quebras institucionais
neste perodo do fnal dos anos 1990 posse de Morales em 2005 sendo
governada por Hugo Banzer (1997/2000), Jorge Quiroga (2000/2001),
Sanchez de Lozada (2002/2003) e Carlos Mesa (2003/2005).
longo do sculo XX dos quais foram marcos a Guerra do
Chaco (1929), os Acordos de Robor (1958) e os estudos
para a instalao do gasoduto (1979/1985), permeados por
crticas bolivianas ao suposto imperialismo brasileiro. Estas
crticas, assim como as polticas de Morales, relacionam-se
a fases de crise interna e necessidade de reafrmao do
poder nacional boliviano, externalizando suas difculdades.
No perodo recente, um dos momentos de baixa no
relacionamento bilateral foi a deciso do governo bolivia-
no de anunciar em 1/05/2006, a nacionalizao do setor de
hidrocarbonetos, dominado por empresas multinacionais
(Lei dos Hidrocarbonetos). A Petrobras Bolvia que havia
feito investimentos considerveis para o desenvolvimen-
to dos setores de produo e distribuio de gs foi uma
das mais afetadas (ao lado da Repsol, da Total, British Gas,
British Petroleum e da Pluspetrol) por este processo, que se
somou elevao prvia dos impostos sobre o setor.
Como nas oportunidades anteriores nas quais foi re-
alizada, 1937 e 1969, a nacionalizao foi justifcada com
base na soberania nacional e nas demandas de desenvol-
vimento da Bolvia. E, como nestas demais oportunidades,
dilemas similares se colocaram novamente: a insatisfao
dos departamentos produtores com o poder central, as di-
fculdades logsticas de sustentao das operaes sem os
investimentos, mo de obra e tecnologia estrangeira e a
dependncia da venda dos hidrocarbonetos ao mercado
externo, principalmente do gs ao Brasil.
283
Com este processo, o setor dos hidrocarbonetos
passou a ser controlado pela YPFB (Yacimienetos Petrolife-
ros Fiscales Bolivianos). Em 2007, a YPFB comprou por US$
112 milhes as refnarias da Petrobras que operam no pas.
Apesar disso, a Petrobras conseguiu recuperar e sustentar
seus investimentos, mas a situao permanece em aberto
e com algumas contradies. O ano de 2009 tem apresen-
tado uma infexo na relao bilateral devido diminuio
do consumo de gs boliviano pelo Brasil, o que tem afeta-
do a economia do pas vizinho. A crise de 2008 dos mer-
cados internacionais um dos fatores que explica esta re-
duo, que tambm se relaciona a maior disponibilizao
de fontes alternativas de energia (hidreltrica, trmicas) e a
descoberta de novas reservas no Brasil (pr-sal). Parte des-
te movimento responde s constantes presses bolivianas
pelos aumentos no preo do gs, acusaes de que a Pe-
trobras possuiria dvidas com o pas e o temor de efetuar
novos investimentos em uma situao de pouca clareza de
regras, que se estende a outras empresas estrangeiras do
setor energtico.
Outros incidentes envolvendo interesses brasileiros
com a Bolvia referem-se situao de brasileiros ilegais no
territrio deste pas na fronteira e as presses sobre em-
presas de setores como infraestrutura e minerao no pas
(neste segundo campo, crise similar ocorreu com o Equa-
dor de Rafael Correa). A Bolvia possui tenses fronteirias
histricas com o Chile referentes sada para o mar e re-
centes desentendimentos com a Colmbia e os EUA por
conta do combate ao narcotrfco na regio andina, com
forte presena do movimento cocalero. O processo de na-
cionalizao de empresas estrangeiras, crise econmica e
social (e distrbios internos gerados por grupos de oposi-
o) e disputas com os EUA envolvendo a questo do tr-
fco de drogas formam um conjunto de desafos signifca-
tivos para a presidncia Morales, cumprindo seu segundo
mandato desde 2009.
No caso do Equador, Rafael Correa foi eleito com uma
agenda de recuperao do Estado e incluso social na estei-
ra da crise neoliberal dos anos 1990. Desde a sua posse em
2006, polarizaes internas tradicionais da sociedade equa-
toriana fazem-se presentes, assim como confitos peridicos
com a Colmbia e os EUA (alm de disputas de fronteira
com o Peru nas quais o Brasil frequentemente mediador).
A relao com o Brasil apresentou oscilaes, existindo cri-
ses com empresas brasileiras no pas como a Odebrecht. Os
investimentos brasileiros na infraestrutura e fnanciamentos
do BNDES foram objeto de acusaes de imperialismo, mas
vem sendo administradas pela diplomacia brasileira dentro
de parmetros jurdicos e institucionais como no caso da na-
cionalizao do gs boliviano. Em 2010, Correa sofreu uma
tentativa de golpe devido ao crescimento da oposio inter-
na, mas conseguiu reverter o quadro.
Finalmente, preciso mencionar os interesses brasi-
leiros e recente aproximao com Guiana e Suriname tanto
As Relaes
284
do ponto de vista comercial e estratgico, que tem aberto
portas pouco exploradas nas fronteiras mais ao norte do
pas. Oportunidades comerciais e temas ambientais com-
pe esta agenda em formao que se insere nos projetos
mais abrangentes de integrao regional desenvolvidos
pelo Brasil no continente.
Analisadas as particularidades do Cone Sul e da
Regio Andina, preciso avaliar o carter e os desenvol-
vimentos das iniciativas sul-americanas brasileiras e suas
perspectivas regionais e globais.
C) A Integrao Sul-Americana: a IIRSA, a CASA
e a Unasul
Assim como o continente africano, a Amrica do Sul
detm inmeras vantagens comparativas que permitiriam
uma insero internacional mais decisiva no equilbrio de
poder mundial. Estas vantagens confeririam ao continente
autossufcincia em setores como o energtico e de pro-
duo de alimentos. Todavia, para que estes potenciais
possam ser explorados em sua plenitude duas condies
bsicas precisam ser alcanadas: a do desenvolvimento au-
tctone e da integrao regional
171
.
Interdependentes, estas condies somente co-
mearam a ser buscadas em conjunto de forma mais sis-
temtica a partir de 2000 quando, por iniciativa brasileira,
foi convocada a Cpula de Braslia (ou I Reunio de Presi-
dentes da Amrica do Sul). Projetos prvios como o Mer-
cosul de 1991 e a experincia acumulada na ALALC e na
ALALC consistiram-se em passos fundamentais para este
novo momento da integrao sul-americana. Nesta recen-
te histria, a Cpula de Braslia representou um importante
salto qualitativo das relaes internacionais do continen-
te, sendo realizada a luz da crise neoliberal dos anos 1990.
Historicamente, esta foi a primeira vez que os doze Chefes
171 Para uma discusso de o tema ver COSTA, 2003.
285
de Estado reuniram-se buscando a construo deste futu-
ro comum. Sobre esta Cpula Sul-Americana de Chefes de
Estado, o Presidente FHC afrmou,
A Cpula de Braslia foi sem dvida um evento de
importncia histrica, ao reunir pela primeira vez todos os
Presidentes sul-americanos. Nosso encontro no foi em
vo. Os entendimentos alcanados, a convergncia de
vises, o sentimento partilhado em torno do futuro que
almejamos para nossos povos, todas essas so conquistas
importantes que nos seguiro inspirando em nossa tare-
fa comum de organizar a Amrica do Sul, uma regio
como disse no discurso de abertura do encontro cuja
vocao de grandeza est na liberdade, no desenvolvi-
mento e na integrao
172
. (CARDOSO, 2000).
Na oportunidade, alm da recuperao do Merco-
sul, a Cpula, que ocorreu simultaneamente ao lanamen-
to do Plano Colmbia pelos EUA, os Estados sul-america-
nos se comprometeram com polticas regionais voltadas
ao desenvolvimento e ao social. O resultado mais signifca-
tivo da Cpula foi a criao da IIRSA, visando a integrao
fsica da Amrica do Sul e o desenvolvimento regional. As
reas prioritrias da IIRSA so transporte, energia e teleco-
municaes, objetivando a reduo das assimetrias sociais
e econmicas do pas. O plano de ao da iniciativa defne,
172 Fernando Henrique Cardoso, Correio Braziliense, 07/09/2000.
ofcialmente, dez eixos de integrao e desenvolvimento:
o andino, o andino meridional, o capricrnio, a hidrovia
Paraguai-Paran, o Amazonas, as Guianas, o Sul, Interoce-
nico central, o Mercosul-Chile e o Peru-Brasil-Bolvia
173
. Fi-
nanciados pelo BID em sua maioria, alm do BNDES, PRO-
EX e CAF, os projetos da IIRSA tem apresentado resultados
graduais, ainda que sujeitos as oscilaes polticas, econ-
micas e sociais descritas nos itens anteriores e legado no-
vos caminhos s iniciativas sul-americanas de um ponto de
vista autnomo.
Em 2002, na II Reunio de Presidentes da Amrica do
Sul realizada em Guayaquil no Equador estes princpios foram
reafrmados, indicando a continuidade do compromisso re-
gional. Com a nova administrao Lula, os projetos da IIRSA
e os objetivos polticos, sociais e diplomticos da integrao
sul-americana acentuaram seu componente de assertividade
e autonomia. Este processo corresponde s transformaes
qualitativas da poltica externa brasileira, dentre as quais est
inserido o fortalecimento da base continental como uma pla-
taforma preferencial de projeo de poder.
Os resultados poltico-diplomticos destas cpulas e
os projetos em andamento pela IIRSA permitiram lograr no-
vos avanos a partir da III Reunio dos Chefes de Estado da
Amrica do Sul realizada em Cusco no Peru em 2004. Nesta
173 A sada brasileira para o Pacfco um dos grandes objetivos destes projetos.
As Relaes
286
reunio, o Brasil apresentou uma proposta para tornar a inte-
grao mais slida e multifacetada. Assim, foi lanada a Co-
munidade Sul-Americana de Naes (CSNA, mais conhecida
como CASA). A CASA procurou agregar os contedos da IIRSA
em seu plano de ao (Agenda de Implementao Consen-
suada 2005/2010), ressaltando a importncia da continuidade
da integrao fsica da Amrica do Sul e a sua juno a uma
linha diplomtica, como mencionado, mais abrangente e as-
sertiva. As bases da CASA encontram-se descritas na Declara-
o de Cusco e na Declarao de Ayacucho.
A I Cpula da CASA realizou-se em 2005 e em seu
discurso o Presidente Lula delineou a vocao e relevncia
deste projeto regional,

A Comunidade Sul-Americana de Naes muito mais do
que uma construo poltica e jurdica, fruto de volunta-
rismo. Somos 350 milhes de homens e mulheres, deter-
minados a realizar todas as potencialidades de uma regio
dotada de imensos recursos naturais e humanos (...) Temos
graves problemas sociais, mas tambm a clara determina-
o de resolv-los. Queremos fazer do nosso Continente
uma regio de paz, apta a resolver seus contenciosos com
os instrumentos da negociao poltica (...) A Amrica do
Sul junta-se s demais grandes unidades geogrfcas do
mundo, que dispem, todas, de mecanismos de concer-
tao poltica e econmica (...) em um mundo interdepen-
dente como o nosso, no podemos fcar confnados em
nossas fronteiras nacionais. Aprendemos que nossas inicia-
tivas internacionais, sobretudos aquelas em nosso entorno
regional, so fundamentais para os destinos de nossos pa-
ses. E o Brasil decidiu associar o seu destino ao futuro e ao
destino da Amrica do Sul. (LULA, 2005, pp. 55-56 e p. 61).
A nova identidade poltica do bloco sul-americano
j foi reafrmada com clareza em seu primeiro ano de exis-
tncia com a realizao da I Cpula Amrica do Sul-Pases
rabes (ASPA) realizada em Maio de 2005 em Braslia. Como
objetivos do encontro, o primeiro deste porte entre estas
regies, foram defnidos a aproximao bilateral entre os
blocos de pases rabes e sul-americanos nos campos polti-
co, econmico, social cultural e diplomtico, abrindo novas
oportunidades de cooperao em nvel regional e global
174
.
Na oportunidade, foi assinada a Declarao de Braslia e o
Acordo-Quadro de Cooperao Econmica entre o Merco-
sul e o Conselho de Cooperao do Golfo. Estabeleceu-se
um cronograma de reunies subsequentes entre as diplo-
macias dos dois blocos, visando discutir o aprofundamento
e extenso desta parceria e seus temas. Como resultado, am-
pliaram-se contatos entre as regies e, em 2009, foi realizada
em Doha no Qatar a II Cpula da ASPA, dando continuidade
a esta dinmica. A ecloso da Primavera rabe em Dezem-
bro de 2010, processo ainda em andamento, desacelerou
esta dinmica de cpulas. Entretanto, foram preservados os
contatos poltico-econmicos bilaterais do Brasil na regio e
esta estrutura de negociaes visando sua retomada.
174 Em termos bilaterais, o Brasil busca retomar suas relaes com o Ir, incluindo sua
participao como mediador nas discusses sobre temas relativos proliferao
nuclear. Nos anos 1970, as parcerias com o Ir e o Iraque eram pea fundamental
da diplomacia nacional, como abordado em VIZENTINI, 1998.
287
Outra iniciativa de carter e propsitos similares foi
a realizao da I Cpula Amrica do Sul-frica (ASA) em
Novembro de 2006
175
, sob a presidncia compartilhada de
Brasil e Nigria (pas onde a reunio foi realizada). O Frum
Cooperativo frica-Amrica do Sul foi um dos resultados
da reunio (ASACOF) criado a partir da Declarao de Abu-
ja. Desde sua criao, j foram realizadas IV Reunies Minis-
teriais da ASA, a ltima ocorreu em Novembro de 2011, em
Malabo (Guin Equatorial). A ASA possui forte componen-
te poltico e econmico, visando o estreitamento de laos
entre os continentes africano e sul-americano e se insere
no projeto de retomada das aes brasileiras na regio.
Deve-se destacar que ambas, ASPA e ASA, encontram-
-se inseridas no projeto de reafrmao do eixo multilateral
global da poltica externa brasileira e de suas tradicionais
parcerias no eixo Sul-Sul. Assim, as dimenses sul-america-
nas desta poltica surgem combinadas s globais das rela-
es internacionais do pas. Alm das oportunidades que
se colocam para as regies dentro de suas especifcadas, a
dimenso global destas iniciativas horizontais envolve ne-
gociaes multilaterais na ONU e na OMC, ao lado de uma
agenda comum de reformas e atualizao das relaes in-
ternacionais. Igualmente, estas cpulas somam-se s Cimei-
175 Em 2003, tambm como expresso da retomada da poltica africana brasileira
foi realizado o I Encontro de Parlamentares Negros das Amrica e Caribe.
ras Europa, Amrica Latina e Caribe de histrica importncia
para o relacionamento entre os continentes.
Em 2006, realizou-se a II Cpula da CASA que, a
partir de 2007, tornou-se Unasul (Unio de Naes Sul-
-Americanas)
176
, tendo como base uma proposta do Presi-
dente da Venezuela Hugo Chvez. Somada mudana de
nome, foram discutidas questes referentes criao de
um Banco do Sul e de uma moeda comum para a regio,
igualmente sugeridas por Chvez. A crise global de 2008
reduziu o ritmo destes processos, mas no impediu a con-
tinuidade dos avanos polticos como pode ser percebido
pela criao do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS).
O CDS foi aprovado na Cpula extraordinria da
Unasul de 2008 e consiste-se em um importante passo
na elaborao de polticas de defesa comuns para a re-
gio, ressaltando a importncia do setor estratgico e da
autonomia. Observa-se um contraponto direto dcada
de 1990. Em 2009, o CDS j se viu confrontado por um
desafo: o acordo entre EUA e Colmbia para a ampliao
do uso das bases militares nesta nao, o que levou Uri-
be a se ausentar, inclusive, de reunies do CDS e da Una-
sul previstas para este ano. Embora no possa impedir a
implementao deste acordo, o CDS tem como objetivo
176 Composta pelos doze pases sul-americanos a Unasul tem Panam e Mxico
como pases observadores.
As Relaes
288
funcionar como um interlocutor regional nestes temas. De
uma forma geral, tanto Colmbia quanto EUA poderiam
ter conduzido o assunto de maneira mais transparente no
mbito destes novos arranjos institucionais.
No ano de 2010, a Unasul realizou sua III Cpula na
Argentina e a IV Reunio Ordinria de Chefe de Estados e
de Governo em Georgetown (Repblica Cooperativa da
Guiana) em Novembro. Nesta IV Reunio foi estabelecido o
Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da Unasul so-
bre Compromisso com a Democracia
177
. Segundo o Artigo
I do Protocolo
178
, indica que
O presente Protocolo ser aplicado em caso de ruptura
ou ameaa de ruptura da ordem democrtica, de uma
violao da ordem constitucional ou em qualquer situa-
o que ponha em risco o legtimo exerccio do poder e
a vigncia dos valores e princpios democrticos. (PRO-
TOCOLO ADICIONAL, 2010, s/p).
Atualmente, de acordo com informaes do MRE,
A Unasul conta hoje com oito conselhos ministeriais: a)
Energia; b) Sade; c) Defesa; d) Infraestrutura e Planeja-
mento; e) Desenvolvimento Social; f ) Problema Mundial
177 Disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-
integracao-regional/unasul/protocolo-adicional-ao-tratado-constitutivo-
da-unasul-sobre-compromisso-com-a-democracia. Acesso 16/08/2012.
178 Como visto no item anterior, aplicou-se este Protocolo ao caso paraguaio em
Julho de 2012. No caso, o mesmo inspirado em mecanismos similares do
Mercosul e OEA, como abordado.
das Drogas; g) Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e
Inovao; h) Economia e Finanas. A Unasul conta ainda
com dois Grupos de Trabalho: a) Integrao Financeira
(agora subordinado ao Conselho de Economia e Finan-
as); e b) Soluo de Controvrsias em Matria de Inves-
timentos, em cujo mbito estuda-se a possibilidade de
criar mecanismo de arbitragem, Centro de Assessoria
Legal e cdigo de conduta para membros de tribunais
arbitrais. (Unasul, 2012, s/p)
179
.
A posio dos EUA, como analisado no 3.4, amb-
gua com relao aos esforos brasileiros e sul-americanos.
Embora recebam positivamente estas movimentaes
brasileiras, pois as mesmas geram estabilidade e equilbrio
regional, os EUA precisam administrar esta assertividade, e
exibem reaes por vezes ainda no campo do poder duro
(bases militares, quarta frota). Existe a percepo que uma
eventual retomada de negociaes comerciais da ALCA
ou em outros moldes precisar lidar com uma frente mais
unida na regio. No mesmo nvel, iniciativas como a ASA e
a ASPA representam alternativas aos intercmbios destas
regies com os norte-americanos. Ou seja, assim como no
caso da Venezuela, existem padres de convergncia e di-
vergncia nestas relaes e nos projetos em andamento.
No existe opo excludente entre o Mercosul e a
Unasul, mas complementaridades que, ao longo da evolu-
179 Disponvel em http://www.itamaraty.gov.br/temas/america-do-sul-e-
integracao-regional/unasul. Acesso 16/08/2012.
289
o dos processos locais, sofrero ajustes e modifcaes.
preciso mencionar, que as aes brasileiras na regio das
Amricas buscam tambm fortalecer parcerias alm do
mbito sul-americano, englobando zonas tradicionalmen-
te mais distantes da diplomacia como o Caribe e Amrica
Central. A Misso de Paz no Haiti e a atuao em Honduras
na crise de 2009 so exemplos desta postura. Tambm
fundamental mencionar que as aes brasileiras ocorrem
em respeito Carta da OEA e seus princpios estabelecidos,
buscando a consolidao da democracia e governana re-
gionais de forma abrangente. Estas iniciativas convivem
com projetos prvios como a FOCALAL (Foro de Coopera-
o Amrica Latina-sia do Leste).
No que se refere a propostas de integrao regional
para a Amrica Latina e Caribe, a iniciativa mais recente a
da CELAC, criada em Fevereiro de 2010. O processo tem suas
origens nos esforos da I Cpula da Amrica Latina e do Ca-
ribe sobre Cooperao e Desenvolvimento (CALC) de 2008,
no qual foram dominantes os temas da integrao e desen-
volvimento sustentvel (e que resultaram na Declarao de
Salvador). Na II CALC em 2009 foi estabelecido o Plano de
Ao Montego Bay, visando o aprofundamento da coopera-
o em reas concretas de interesse mtuo: energia, temas
sociais, infraestrutura so algumas destas reas.
Tais projetos se encontram em andamento, enfren-
tando desafos signifcativos, em particular a partir da crise
econmica global de 2008. Desta forma, a Amrica Latina
tem enfrentando um quadro de instabilidade internacional
com impactos domsticos que, por vezes, trazem efeitos
de desacelerao sobre os esforos de cooperao multila-
terais. Para o Brasil, cuja liderana se demonstrou essencial
para o encaminhamento destas agendas de integrao,
estas questes estratgias surgem como ainda mais sens-
veis. Pode-se perceber pelas discusses apresentadas que
a dimenso regional da poltica externa brasileira, do Norte
ao Sul, componente prioritrio da agenda de relaes in-
ternacionais do pas.
Independente de questionamentos que possam
surgir em momentos de difculdade (ou de desacordos
nos intercmbios regionais) preciso compreender uma
realidade importante da poltica internacional: nenhum
projeto de integrao ou de parceria elimina por completo
desentendimentos e, segundo, nenhuma nao que busca
ascenso global pode deixar de lado seu espao regional.
Se o Brasil conquistou cada vez mais um espao mundial
porque a base hemisfrica de suas relaes permite, por
sua estabilidade e solidez, sua projeo ao mundo.
As Relaes
290
291
O Brasil e o Mundo
Como analisado, as transformaes do sistema internacional e da poltica externa bra-
sileira tm sido intensas nos ltimos vinte anos. Neste processo, princpios clssicos e temas
contemporneos compem as relaes internacionais do Brasil do espao regional ao global.
Neste captulo, o objetivo apresentar estas aes de dimenso global, avaliando-as nos ei-
xos Norte e Sul e em termos de intercmbio bilaterais e multilaterais. No Eixo Horizontal, so
examinadas as alianas de geometria varivel do IBAS, do BRICS e as parcerias no mundo em
desenvolvimento. As naes que compem o IBAS e os BRICS igualmente se encontram no
grupo BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) que emergiu no mbito ambiental.
No caso, estas alianas de geometria varivel tornam-se cada vez mais amplas, repre-
sentando coalizes relevantes na discusso de temas da agenda multilateral. Como abor-
dado no Captulo 1, este fortalecimento ocorre no contexto da primeira dcada do sculo
XXI por uma combinao de fatores: a crescente emergncia e assertividade do Sul, o unila-
teralismo dos EUA e a permanncia das estruturas de poder mundial vigentes desde o fm
da Segunda Guerra Mundial, sem atualizao ou reforma apesar dos desenvolvimentos da
poltica internacional. Estes desenvolvimentos apontam para o reordenamento e descon-
centrao de poder em nvel global, o que indica a relevncia de que sejam realizadas refor-
mas e atualizaes destas estruturas para sua democratizao e maior representatividade.
Comentando sobre o tema em palestra de 2008, o ento Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim indicava que,
O Brasil pode colaborar para uma ordem mundial menos esttica e hierarquizada. raro, hoje, em
relao a qualquer tema de interesse global, que surja um grupo de pases no qual o Brasil no es-
teja presente, de uma forma ou de outra (BRICs, IBAS, G-20, G8+5, G-4, etc.). Os contornos essenciais
da presente ordem multilateral foram defnidos na dcada de 1940. Trata-se agora de redefnir o
papel dos pases em desenvolvimento nessa ordem institucional que completa mais de seis dca-
das de existncia. (AMORIM, 2011c, p. 41).
No eixo vertical so abordadas a parceria estratgica com a Unio Europeia e os laos
com o Japo (tambm se encontra uma breve anlise sobre a experincia do G4 como exem-
292
plo de parceria mista)
180
. Os G20 comercial e fnanceiro
que correspondem respectivamente a dinmicas horizon-
tais (G20 comercial) e de eixos combinados (G20 fnancei-
ro) encontram-se avaliadas no item 5.3 (incluindo o estudo
da atuao destas alianas nos mesmos).
180 As relaes bilaterais com os Estados Unidos, as principais do eixo vertical,
encontram-se analisadas no item 3.4.
4.1 O Eixo Horizontal: a Cooperao Sul-Sul

Prioritria na tradio global-multilateral da poltica
externa brasileira, a cooperao Sul-Sul dominou a agenda
nacional nos anos 1970 e 1980, perdendo terreno na d-
cada de 1990, como analisado no captulo anterior. Ainda
que ensaios de retomada iniciem-se na metade fnal do se-
gundo mandato de FHC, foi somente com a ascenso do
governo Lula que estas iniciativas ganharam maior densi-
dade e solidez, observando a continuidade desta postura
no governo em andamento de Dilma Roussef.
Avanando para alm do espao sul-americano, a
cooperao Sul-Sul recuperou seus espaos na frica, no
Oriente Mdio e na sia e inseriu componentes diferencia-
dos nestas relaes, que contaram com a receptividade de
novos e antigos parceiros. Nesta dinmica, contatos bilate-
rais foram reforados e somaram-se a atualizadas e inditas
alianas de geometria varivel, construdas em torno de
propsitos econmicos, sociais, estratgicos e diplomti-
cos, devendo-se examinar estas dinmicas e sua evoluo
no ps-Guerra Fria.
293
A) IBAS
181
Potncias mdias, naes emergentes, grandes Es-
tados perifricos, pases em desenvolvimento, muitas so
as classifcaes que podem ser atribudas ndia, Brasil e
frica do Sul (sendo todas estas naes membros do BRICS
igualmente). Localizadas respectivamente na sia, frica e
Amricas cada uma destas naes representa Estados piv
em suas respectivas esferas de infuncia, detendo um pas-
sado colonial comum e um presente e futuro de renova-
das possibilidades de insero devido a seus recursos de
poder. Ao longo de suas histrias, apresentaram relaes
internacionais condizentes com um propsito de autono-
mia, sujeitas a oscilaes ao alinhamento ou minimalismo
derivadas de suas contradies e potencialidades.
Assim, so pases que se encontram pressionados
por sua condio de pases do Terceiro Mundo com socie-
dades complexas, multitnicas e caracterizadas pelo desa-
fo da incluso, da superao das desigualdades e solidif-
cao de regimes democrticos. No caso da frica do Sul,
este um processo ainda mais recente do que nos demais
parceiros, uma vez que o pas ainda se mantm pressiona-
do pelas demandas da reconciliao domstica ps-apar-
181 Estas refexes contaram com a colaborao de Natasha Ervilha Ortolan,
graduanda em Relaes Internacionais pela UNIFESP, campus Osasco.
theid e por um entorno regional mais instvel como visto
no item 2.5. O estabelecimento do nvel trilateral entre Bra-
sil, ndia e frica do Sul complementa esforos prvios, e
lhes atribui novo carter e densidade ao longo da ltima
dcada, explorando as inmeras reas de interesses com-
plementares dos membros do IBAS. Lembrando as origens
do IBAS, na realizao da IV Cpula do grupo em Braslia no
ano de 2010, o Presidente Lula afrma que,
O lanamento do IBAS, junto com a frica do Sul e a
ndia, foi meu primeiro compromisso em poltica exter-
na. O IBAS nossa resposta a uma ordem internacional
desigual e injusta, incapaz de resolver antigos proble-
mas, como a pobreza extrema e a fome de milhes de
seres humanos. Uma ordem que tambm no oferece
solues para as novas ameaas que se multiplicam,
como a degradao ambiental e a insegurana alimen-
tar e energtica. Somos trs grandes democracias mul-
titnicas do mundo em desenvolvimento, unidas para
propor e construir, sem antagonismos, com frmeza e
continuidade de propsitos. (...) O IBAS enfrentou o ce-
ticismo dos que preferem a inrcia ao. Nossas reali-
zaes provam que temos motivos para olhar o futuro
com otimismo. Tenho certeza que outros frutos viro.
(SILVA, 2010, s/p).
Afnal, at a criao do IBAS, a despeito de esforos
bilaterais e apesar da identidade e vulnerabilidades co-
muns, as alianas entre estes pases estiveram diludas em
organismos multilaterais maiores como a ONU e o G77,
no existindo uma aproximao mais sistemtica entre es-
O Brasil
e o Mundo
294
tes Estados. Esta situao repetiu-se no ps-Guerra Fria, em
particular na dcada de 1990 com a perda de referenciais
de alinhamento (e desalinhamento), a acelerao da glo-
balizao, o aumento das assimetrias globais e a difculda-
de do dilogo Norte-Sul.
Diante deste cenrio, a primeira dcada do sculo
XXI e suas presses relativas aos dilemas da crise social, da
no incluso e atualizao do sistema internacional e suas
estruturas de poder, da paralisia em negociaes, do uni-
lateralismo de Bush flho, levou a uma necessria e gradu-
al aproximao entre estas potncias mdias. Por sua vez,
esta aproximao tambm emerge a partir da percepo
autctone destas potncias da importncia de recuperar
suas identidades e sua autonomia internacional (mesclan-
do dimenses pragmticas e ideolgicas que sustentam
suas vises e prioridades comuns).
Neste sentido, relevante recuperar a trajetria do
IBAS: o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (tam-
bm conhecido como G3) foi estabelecido em Junho de
2003182 pelos Ministros das Relaes Exteriores do Brasil,
Celso Amorim, da ndia, Yashwant Sinha, e da frica do
Sul, Nkosazana Dlamini-Zuma. Na oportunidade foi emiti-
da a Declarao de Braslia na qual os trs pases compro-
182 Os antecedentes do IBAS remontam a propostas do Congresso Nacional
Africano (CNA) de Nelson Mandela antes que o partido chegasse ao poder
como aponta MOURA 2008.
metem-se a estabelecer consultas regulares de alto nvel
a fm de estabelecer e aprofundar a cooperao trilateral
em diversos setores sociais, polticos, econmicos, diplo-
mticos, cientfcos e estratgicos. Segundo a Declarao
de Braslia, 2003,
Este constituiu um encontro pioneiro de trs pases
com democracias vibrantes, das trs regies do mundo
em desenvolvimento e atuantes em escala global, com
o objetivo de examinar temas da agenda internacional
e do interesse mtuo. Nos ltimos anos, notou-se a
importncia e o dilogo entre pases e naes em de-
senvolvimento do Sul (...) Os Ministros decidiram deno-
minar este grupo de Frum de Dilogo ndia, Brasil e
frica do Sul (IBAS) (DECLARAO DE BRASLIA, 2003 in
GARCIA, 2008, p. 704).
Na 58 Assembleia Geral das Naes Unidas em
Nova Iorque, estes princpios foram reafrmados e ratif-
cados pelo Presidente Lula do Brasil, o Primeiro-ministro
indiano, Atak Bihari Vajpayee, e o Presidente sul-africano,
Tabo Mbeki. Desde ento, foram realizadas Cpulas: I C-
pula IBAS em Braslia, Setembro 2006, a II Cpula IBAS em
Tshwane, Outubro 2007, a III Cpula IBAS em Nova Dlhi,
2008, a IV Cpula em Braslia 2010, como citado, e a V C-
pula em Tshwane frica do Sul em 2011. Nesta ltima C-
pula, a Presidente Dilma ressaltou a relevncia do IBAS para
os pases membros e a sua articulao no somente neste
frum, mas em negociaes que se estendem aos BRICS e
aos G20 fnanceiro e comercial (ROUSSEFF, 2011c).
295
Somadas a estas reunies, encontros ministeriais de
alto nvel, nas quais se incluem os encontros dos Pontos
Focais. Ao longo deste processo, os maiores desafos so a
institucionalizao do frum, a ampliao do conhecimen-
to mtuo entre os parceiros e a superao de difculdades
logsticas como, por exemplo, a ligao de transporte e co-
mrcio entre os trs Estados
183
.
No que se refere a sua atuao, o IBAS pode ser dividido
em duas esferas: a dos princpios gerais, que representa a frente
unida dos trs Estados em suas demandas, e a dos princpios
especfcos, centralizada nas particularidades desta cooperao
trilateral em seus aspectos tradicionais e inovadores.
Em termos de princpios gerais, o IBAS defende a de-
mocratizao das relaes internacionais por meio da atu-
alizao das organizaes internacionais para dar conta do
novo papel e recursos de poder dos pases em desenvolvi-
mento. Neste sentido, defende a correspondncia entre as
realidades vigentes do equilbrio de poder internacional e
as estruturas poltico-econmicas e comerciais do sistema.
ONU, FMI, Banco Mundial, G8, OMC so alguns destes pila-
res que demandam ajustes. A reforma deve dar conta do
183 Para maior detalhamento da estrutura institucional e funcionamento
do IBAS ver MOURA, 2008. Nesta dinmica, os encontros dos Pontos
Focais so fundamentais para o estabelecimento da agenda futura e
avaliao dos resultados. Alm disso, no site http://www.ibsa-trilateral.org
podem ser encontrados os responsveis nacionais pelos pontos focais, os
coordenadores e GTs, alm de informaes completas sobre o Grupo.
aumento da representatividade nestas OIGs, seja pelo seu
alargamento (CSONU, G8), como pela rediviso de respon-
sabilidades em seus processos decisrios (FMI) e do padro
assimtrico das negociaes internacionais principalmen-
te no mbito comercial e fnanceiro.
No que se refere ao G8, as dimenses de crise interna-
cional que atingiram o sistema econmico depois de 2008,
e a elevao do G20 fnanceiro (ver 5.3B) como frum de dis-
cusso preferencial das naes do Sul neste contexto, levou
a um esvaziamento deste debate especfco. No caso, como
destaca Visentini (2011)
184
, houve uma alterao de nfase
nas demandas de reforma multilateral destes sistemas, com
foco no citado G20 fnanceiro e o papel dos emergentes nos
processos decisrios do FMI e Banco Mundial.
Outra reivindicao refere-se incorporao de te-
mas sociais como pobreza, misria, sade, educao e se-
gurana alimentar que embora estejam contemplados nas
metas do milnio recebem pouca ateno do eixo vertical.
Avanando esfera dos princpios especfcos, o
IBAS apresenta uma dimenso tradicional, referente ao
intercmbio trilateral em diversas reas: biotecnologia, tu-
berculose, HIV/Aids, malria, nanotecnologia e oceanogra-
fa, aeroespacial, nuclear e temas sociais185. Para dar conta
184 Uma anlise mais detalhada do IBAS pode ser encontrada em VISENTINI,
CEPIK, PEREIRA, 2011.
185 Para uma especifcao dos projetos ver BUSS, 2008.
O Brasil
e o Mundo
296
destes desafos de institucionalizao da cooperao, o IBAS
estabeleceu 16 Grupos de Trabalho: administrao pblica,
administrao tributria, agricultura, assentamentos huma-
nos, C&T, indstria, comrcio e investimentos, cultura, defesa,
desenvolvimento social, educao, energia, meio ambiente
e mudanas climticas, sade, sociedade da informao,
transportes e turismo. No campo estratgico, exerccios con-
juntos entre as marinhas (IBSAMAR) vm sendo realizados.
Enquanto isso, em termos comerciais, alm das posies co-
muns nas negociaes da OMC (que se interligam as do G20
comercial debatido em 5.3A), existem negociaes para o
estabelecimento de uma zona de livre-comrcio Mercosul-
-SACU-ndia (a partir das mltiplas dimenses de negocia-
o Mercosul-ndia, Mercosul-SACU e SACU-ndia).
A dimenso inovadora do IBAS reside em seu pa-
pel protagnico na promoo de projetos de ajuda para
pases em desenvolvimento (principalmente os PMDRs),
fnanciados por pases em desenvolvimento. O objetivo
destas iniciativas o estabelecimento de uma estratgia
social de desenvolvimento integrado como defnido pelo
Frum. Em Maro de 2004 foi estabelecido o Fundo IBAS
para o Alvio da Fome e da Pobreza. Com foco em progra-
mas sociais relacionados s metas do milnio e na dissemi-
nao das experincias, o Fundo IBAS conta com a contri-
buio anual de US$ 1 milho de cada Estado (os recursos
so administrados pela Unidade Especial de Cooperao
Sul-Sul do PNUD).
Neste mbito, trs projetos j foram fnanciados:
Desenvolvimento da Agricultura e da Pecuria na Guin-
-Bissau (2005/2007), a primeira fase do projeto Coleta de
Resduos slidos: uma ferramenta para reduzir violncia e
confitos em Carrefour-Feuilles em Porto Prncipe, no Haiti
(2006/2007) e o Projeto de Reabilitao do Posto Sanitrio
de Covoada em Cabo Verde (outros se encontram em es-
tudos e andamento para outros PMDRs).
Perto de completar uma dcada de sua criao
estas vises e objetivos gerais foram reforados na Decla-
rao de Tshwane, na V Cpula de Chefes de Estado e Go-
verno. A declarao trata de temas especfcos igualmente
como governana, meio ambiente, negociaes comer-
ciais, metas do milnio, que no sero aqui detalhados
186
.
Nestas dimenses, sejam elas gerais ou especfcas, o que
se observa a permanncia de elevada convergncia en-
tre as posies dos membros do IBAS.
5. Os lderes ressaltaram sua colaborao no CSONU e
outros fruns relevantes como as agncias especializa-
das da ONU e agrupamentos como o G20, G24, OMC,
OMPI, BASIC (...) BRICS, o G77 + China. 6. Os lderes re-
afrmaram seu compromisso para aumentar a partici-
pao dos pases em desenvolvimento nas instncias
de tomada de deciso das instituies multilaterais.
Eles ressaltaram a necessidade urgente de reforma do
186 O texto completo pode ser acessado em http://www.ibsa-trilateral.org/
index.php?option=com_content&view=article&id=164&Itemid=92.
297
CSONU para que o mesmo se torne mais democrtico
e consistente com a realidade geopoltica atual. (...) 7.
() reiteraram que o atual sistema internacional precisa
refetir mais as necessidades e prioridades dos pases e
desenvolvimento. O IBAS, e os pases pares, continua-
ro a luta para contribuir com uma nova ordem poltica
mundial cuja arquitetura poltica, econmica e fnancei-
ra seja mais inclusiva e legtima (...) Como membros do
G20, os pases do IBAS reafrmam seu apoio ao grupo
como frum principal da cooperao econmica inter-
nacional. (India-Brazil-South Africa IBSA Dialogue Forum
Fifth Summit Of Heads Of State And Government Tsh-
wane Declaration, 2011, s/p).

Esta dimenso revela o crescente dinamismo eco-
nmico, social e poltico dos Estados membros, que corres-
ponde aos novos papis que desempenham neste frum
e em outras arenas e alianas Sul-Sul e Norte-Sul (e as bila-
terais). O IBAS representa uma viso autnoma e elemento
adicional de projeo regional e global que incrementa os
esforos de autonomia desenvolvidos pelas potncias m-
dias, compatveis com sua histria, suas sociedades e seus
interesses nacionais.
B) Os BRICS
187
Um dos fenmenos mais caractersticos das relaes
internacionais contemporneas a acelerao e a transfor-
mao de tendncias polticas, econmicas e estratgicas,
refexo do equilbrio de poder mundial em formao. Esta
situao aplica-se a diversas reas das relaes estatais e
no estatais, nas quais se observam novas confguraes
de alianas e relacionamentos, como o IBAS e os G20s co-
mercial e fnanceiro. Isto se estende igualmente a questes
de debate, como o prprio conceito de Terceiro/Segundo
Mundo e naes em desenvolvimento: se no fm da Guerra
Fria chegou-se a criar hipteses sobre o fm das clivagens
Norte-Sul no sistema internacional, o sculo XXI repre-
sentativo do renascimento deste mesmo Sul. Parte deste
renascimento, o BRICS detm uma trajetria particular, cuja
dinmica merece ateno, de suas origens em 2001 at re-
alizao de sua IV Cpula em Nova Dlhi em Maro de 2012.
Diferente de outros agrupamentos ou instituies
multilaterais, cujo processo de criao foi realizado por
seus membros, o BRIC surgiu a partir de uma anlise de
projeo de cenrio de um banco de investimentos, o
Goldman Sachs, realizada pelo economista Jim ONeill. O
187 Estas refexes contaram com a colaborao de Polyana Arthur e Natasha
Ervilha Ortolan, graduandas em Relaes Internacionais pela UNIFESP,
campus Osasco.
O Brasil
e o Mundo
298
acrnimo, cujo signifcado em ingls era Tijolo, represen-
tava um grupo de pases em desenvolvimento que eram
considerados pelo analista como de maior potencial de
crescimento no sistema internacional. Brasil, Rssia, ndia e
China compunham este grupo de naes, que passariam
a ser foco de interesse de investidores por seu mercado,
recursos, dimenses geogrfcas e caractersticas polticas.
Lanadas em 2001, estas previses gradualmente
foram se tornando concretas, na medida em que estes pa-
ses do Sul iniciaram, mesmo que em momentos diferentes,
um processo de expanso econmica, associado eleva-
o de autonomia poltica. Com isso, como visto nos Ca-
ptulos 2 e 3, cada um dos BRIC atravessou uma trajetria
distinta nestes setores, poltico-econmico (e estratgico
pode-se acrescentar), mas que, no fnal da primeira dca-
da do primeiro sculo XXI chegou a um resultado similar:
crescimento e estabilidade, diminuio de vulnerabilidade
e aumento de assertividade. Neste perodo, apesar de cada
BRIC apresentar diferentes fuxos poltico-econmicos,
possuindo diferentes modelos e setores produtivos, houve
um crescimento relativo positivo em todos (ver Tabela 6),
que permitiram um aumento de seu poder relativo. E, mes-
mo controversa, a insero da Rssia como BRIC, ainda que
no um pas originalmente do Sul/Terceiro Mundo, era ins-
trumental para as anlises por defnir de um novo quadro
de atores protagonistas que no os tradicionais do eixo eu-
ro-americano (e, como analisado em 2.3, instrumental para
a prpria Rssia em sua agenda de reconstruo nacional
e reposicionamento externo ps-URSS).
Paralelamente, a esta consolidao, o binio fnal
desta mesma dcada representou o refuxo do poder do
Norte, devido crise econmica dos EUA e da Europa Oci-
dental. Este quadro, como abordado no Captulo, intensif-
cou os processos de desconcentrao do poder mundial,
indicando a construo de um mundo multipolar a mdio
e longo prazos. Em 2008, no auge da crise econmica nor-
te-americana, e sob a sombra da permanncia das estrutu-
ras de poder vigentes desde 1945 no sistema internacional,
comea a se observar a transformao do BRIC, conceito
de anlise, em BRIC, grupo negociador composto de na-
es emergentes, que, mesmo heterogneas, detinham
condies e demandas poltico-econmicas similares nas
conversaes multilaterais e em sua relao com o mundo
desenvolvido. Ilustrando esta trajetria indica-se que,
(...) o que h de mais interessante sobre os BRICs que,
exceo de situaes de natureza puramente geo-
grfca, a primeira vez em que um grupo nasce (pelo
menos a primeira vez na minha histria de vida diplo-
mtica), digamos assim, de fora para dentro. Quer dizer,
o nome BRICs inclusive foi criado, como lembrado, por
um economista da Goldman Sachs, Jim ONeill, que de-
fniu esses pases como os pases que tero crescente
importncia no mundo, a ponto de, dentro de 20 ou 30
anos,estarem seguramente, os quatro deles, entre os
seis, ou sete, ou oito pases mais importantes do mun-
do. Provavelmente todos eles estaro um deles natu-
ralmente j membro em qualquer G-8, ou qualquer
299
G-7, que se queira construir dentro de 20 ou 30 anos.
Essa uma realidade muito interessante e que foi assi-
nalada de fora para dentro. No foi nem a poltica exter-
na, nem a poltica econmica do Brasil, nem da Rssia,
nem da ndia, nem da China que defniu isso. Foi uma
constatao feita por economistas de bancos interna-
cionais. (AMORIM, 2011b, p. 136).
Mas como se deu esta passagem de fora para den-
tro? Qual o ano-chave da mudana? Neste sentido, o bi-
nio 2008/2009, que engloba o aprofundamento da crise
nos EUA e na Europa Ocidental, e as primeiras reunies do
G20 fnanceiro para lidar com este cenrio (Washington,
Novembro de 2008 e Londres, Abril de 2009, respectiva-
mente a I e a II Cpula de Lderes do G20) pode ser consi-
derado como o marco para a transio do BRIC de conceito
a grupo. A relevncia do grupo pode ser avaliada por esta
citao de Reis (2012), na qual a frica do Sul (que passou a
integrar a aliana em 2011) j se encontra includa.
os pases dos BRICS representam 43,03% da popu-
lao mundial, 18% do Produto Interno Bruto (PIB)
nominal mundial (25% do PIB per capita), 25,91%
da rea terrestre do planeta e 46,3% do crescimen-
to econmico global de 2000 a 2008. Ademais, de
acordo com a previso divulgada pelo FMI em 24
de janeiro de 2012, os pases do grupo devero
contribuir com 56% do crescimento do PIB mun-
dial em 2012. A contribuio do G7 para o cresci-
mento da economia mundial ser de 9%, menor
que a da Amrica Latina (9,5%). Sobressaem, ain-
da, diversas outras caractersticas dos membros
do agrupamento. Brasil, Rssia, ndia e China so
os nicos pases alm dos EUA que possuem
ao mesmo tempo (a) rea territorial acima de dois
milhes de quilmetros quadrados, (b) populao
acima de 100 milhes de pessoas e (c) PIB nominal
acima de US$ 1 trilho. (REIS, 2012, pp. 34-35).
A ideia BRIC como grupo, emerge, e se consolida,
portanto, em um cenrio de crise, mas tambm de oportu-
nidades. Oportunidades ao representar um elemento a mais
na trajetria de solidifcao de outras alianas de geometria
varivel e fruns entre as naes emergentes, e que criaram
a base para esta experincia (VISENTINI, 2011). E, crises, ao
avanar em um cenrio de inrcia das principais economias
internacionais nas negociaes e reformas, das difculdades
em se encontrar solues para a crise nos mecanismos co-
nhecidos (FMI e Banco Mundial e, no campo comercial, a
OMC) e da demanda para realocar estas discusses para um
foro mais representativo que estes anteriores, o G20 fnan-
ceiro. Ao mesmo tempo, ao se realocar as discusses para o
G20 fnanceiro, procuravam responder ao descompasso que
parecia se instalar entre a retrica destas cpulas, as deman-
das das naes emergentes e a realidade
188
.
Neste contexto, no qual nem a mudana de presi-
dncia dos EUA indicava mudanas, a reunio do G20 f-
188 No item 5.3B estas dimenses econmicas so analisadas.
O Brasil
e o Mundo
300
nanceiro de Londres, Abril, 2009, foi sucedida pela I Cpula
dos BRIC em Ekaterimburgo, Rssia. A I Cpula responde
ao cenrio de estagnao descrito acima e se coloca como
um frum diferenciado de articulao para as naes emer-
gentes diante da paralisia relativa das negociaes e para
cooperar no sentido de avanar as reformas consideradas
necessrias por estas naes em outras instncias multi-
laterais. Esta agenda encontra-se presente na Declarao
Conjunta dos Lideres em 2009,
Estamos comprometidos em avanar a reforma das ins-
tituies fnanceiras internacionais, para refetir as trans-
formaes da economia mundial. Os pases emergentes
e em desenvolvimento precisar ter uma voz cada vez
maior e representao nas instituies fnanceiras in-
ternacionais, e que sua liderana (...) seja indicada por
meio de um processo aberto, transparente e baseado
no mrito. Tambm acreditamos que imprescindvel o
estabelecimento de um sistema monetrio internacio-
nal mais estvel, previsvel e diversifcado. (...) Expressa-
mos nosso forte comprometimento com a diplomacia
multilateral, com as Naes Unidas desempenhando
um papel central na administrao de desafos e peri-
gos globais. Neste tema, reafrmamos a necessidade de
uma reforma abrangente da ONU com vistas a torn-la
mais efciente para poder lidar com os problemas con-
temporneos (...). (Joint Statement Of The Bric Countries
Leaders, 2009, s/p).

A partir de Ekaterimburgo, foram lanados os dois
pilares prioritrios da agenda dos BRIC: a coordenao de
ao nos fruns multilaterais e a construo de uma agen-
da de cooperao intrabloco. A partir da II Cpula (Braslia,
2010), os temas da agenda na qual os BRIC passam a coor-
denar posies so ampliados consideravelmente, o que
indica uma dimenso mais abrangente de pauta e menos
condicionada crise econmica. Alm disso, ganha den-
sidade os esforos intrabloco, que se somam s pautas de
cooperao bilaterais e multilaterais j existentes entre es-
tas naes. Enquanto no centro do poder mundial parece
permanecer um vcuo de decises, as movimentaes no
eixo Sul ganham dinamismo.
Em 2010, apesar de reconhecerem melhoras na si-
tuao econmica mundial, os pases dos BRIC indicam a
necessidade de aprofundamento das reformas estruturais
do sistema, coordenao de polticas macroeconmicas e
ateno a problemas sociais. Alm disso, reafrmam que,
dentro do quadro contemporneo das instituies econ-
micas multilaterais, o G20 fnanceiro deve ser visto como
frum preferencial de negociao por ser o mais represen-
tativo diante da ausncia de reformas do FMI e Banco Mun-
dial. (Joint Statement Of The Bric Countries Leaders, 2010).
Estes temas voltam a ser abordados na Declarao
de Sanya (III Cpula dos BRIC realizada na China em 2011),
contrariando expectativas de que a heterogeneidade do
grupo e os interesses divergentes em algumas reas leva-
riam ao seu esvaziamento. Sanya marca, ainda, a entrada
da frica do Sul no grupo, o que eleva seu padro de re-
presentatividade geogrfca. A consolidao dos BRICS
301
representativa da continuidade destas coordenaes de
polticas e agendas comuns, assim como da ampliao de
reas de cooperao entre os membros do grupo em ter-
mos comerciais, polticos, estratgicos e econmicos. A IV
Cpula de Maro de 2012 em Nova Dlhi, a mais recente,
teve como tema BRICS Parceria para a Estabilidade, Segu-
rana e Prosperidade e indica que,
Projetamos um futuro caracterizado pela paz global,
progresso econmico e social e desenvolvimento cien-
tfco. Defendemos que estamos prontos para trabalhar
em conjunto, pases desenvolvidos e em desenvolvi-
mento juntos, com base nas normas universalmente re-
conhecidas da lei internacional e da tomada de deciso
multilateral, para lidar com os desafos e oportunidades
do mundo de hoje. O fortalecimento da representao
dos pases emergentes e em desenvolvimento nas insti-
tuies de governana global vai aumentar a probabili-
dade de atingir este objetivo. (BRICS, 2012, s/p).
Em um balano desta evoluo, Reis (2012) aponta,
Nos poucos anos decorridos desde sua conformao (a
primeira Cpula foi realizada h menos de trs anos), os
BRICS j deram mostras de sua capacidade de infuncia
na reforma da governana global. Na esfera econmica,
sua atuao com vistas reforma das instituies fnan-
ceiras internacionais no apenas fez justia (ainda que
parcial) ao peso econmico de seus integrantes, como
tambm favoreceu os interesses de outros pases em
desenvolvimento. No plano poltico, aprofunda-se o di-
logo e a concertao em temas de interesse comum,
como a reforma das Naes Unidas e de seu Conselho
de Segurana, combate ao terrorismo internacional,
desenvolvimento sustentvel, erradicao da pobreza,
mudana climtica e cumprimento das Metas de De-
senvolvimento do Milnio, entre outras questes (...) Os
BRICS tambm obtiveram xito na construo de uma
agenda prpria de cooperao. Os BRICS no se for-
mam contra os interesses de outros pases. No buscam
um jogo de soma zero, mas sim uma situao win-win
(...) bem verdade que os cinco pases tm formaes
histricas e matrizes culturais distintas, mas, talvez por
isso mesmo, possam gerar um novo paradigma de atu-
ao internacional (REIS, 2012, pp. 42-43).
preciso destacar que estas alianas, IBAS, BRICS e as
demais de geometria varivel (como os prprios G20s), pos-
suem duas caractersticas adicionais: a sobreposio destas
alianas devido existncia da agenda comum (defesa do
multipolarismo, atualizao e democratizao das estruturas
de governana e temas sociais) em diversas instncias e a
sua complementaridade com as parcerias bilaterais entre os
parceiros do IBAS e dos BRICS e de suas parcerias bilaterais e
multilaterais nos demais tpicos de sua poltica externa. No
que se refere especifcamente ao IBAS e BRICS, as mesmas
tm possibilitado o reforo positivo destas parcerias bilate-
rais nas reas de cooperao econmica, poltica, estratgia
e de cincia e tecnologia. Na verdade, na medida em que
a agenda comum mais abrangente permite a aproximao
entre os parceiros, isto traz refexos positivos para o dilogo
estratgico bilateral, principalmente em relaes antes pou-
co aproveitadas (como as Brasil-Rssia, ver Colin, 2007).
O Brasil
e o Mundo
302
Processo em andamento, a experincia dos BRICS
comprova o dinamismo da poltica internacional do scu-
lo XXI e suas tendncias diferenciadas ao Norte e ao Sul.
Se daqui a uma dcada ainda ser um conceito til ou
se tornar uma organizao internacional e/ou comple-
mentar as demais do sistema, uma questo em aberto.
Como outras experincias de cooperao, seja ela Sul-Sul
ou Norte-Sul, os BRICS so condicionados s dinmicas
de seus membros, no membros e os fuxos transnacio-
nais. Afnal, como indicam Lima e Castellan (2012), o BRICS
no diferente de qualquer outra aliana ou instituio,
e permanecer ativo enquanto se mantiver funcional aos
Estados que dele fazem parte em um contexto nacional e
internacional especfco.
Brasil Rssia ndia China Africa do Sul
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
(US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil)
2011 2.476.6 12.6 1.857.7 13.1 1.847.9 1.5 7.298.0 5.4 408.2 8.1
2010 2.143.0 11.0 1.479.8 10.5 1.684.3 1.4 5.878.6 4.4 363.5 7.3
2009 1.621.6 8.4 1.222.6 8.6 1.361.0 1.1 4.991.2 3.7 283.0 5.7
2008 1.652.8 8.6 1.660.8 11.7 1.224.0 1.0 4.521.8 3.4 273.8 5.6
2007 1.365.9 7.2 1.299.7 9.1 1.238.7 1.1 3.494.0 2.7 286.1 5.9
2006 1.088.9 5.8 989.9 6.9 949.1 0.8 2.712.9 2.1 261.0 5.5
2005 882.2 4.7 764.0 5.3 834.2 0.7 2.256.9 1.7 247.1 5.2
2004 663.8 3.6 591.0 4.1 721.6 0.6 1.931.6 1.5 219.1 4.7
2003 552.5 3.0 430.3 3.0 617.6 0.5 1.640.9 1.3 168.2 3.6
2002 504.2 2.8 345.1 2.4 522.8 0.4 1.453.8 1.1 111.1 2.4
2001 553.6 3.1 306.6 2.1 492.4 0.4 1.324.8 1.0 118.5 2.6
2000 644.7 3.7 259.7 1.8 474.7 0.4 1.198.4 0.9 132.9 3.0
1999 586.9 3.4 195.9 1.3 464.3 0.4 1.083.2 0.9 133.2 3.1
1998 843.8 5.0 271.0 1.8 428.7 0.4 1.019.4 0.8 134.3 3.2
1997 871.2 5.2 404.9 2.7 423.2 0.4 952.7 0.7 148.8 3.6
303
Brasil Rssia ndia China Africa do Sul
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
PIB preo
corrente
PIB per
capita
(US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil) (US$ bilhes) (US$ mil)
1996 839.7 5.1 391.7 2.7 399.8 0.4 856.1 0.7 143.7 3.6
1995 769.0 4.8 395.5 2.7 366.6 0.3 728.0 0.6 151.1 3.9
1994 546.2 3.4 395.1 2.7 333.0 0.3 559.2 0.5 135.8 3.5
1993 438.3 2.8 435.1 2.9 284.2 0.3 440.5 0.5 130.4 3.5
1992 390.6 2.5 460.2 3.2 293.3 0.3 422.7 0.4 130.5 3.6
1991 407.3 2.7 509.4 3.4 274.8 0.3 379.5 0.3 120.2 3.3
1990 462.0 3.1 516.8 3.5 326.6 0.3 356.9 0.3 112.0 3.2
1989 425.6 2.9 506.5 3.4 301.2 0.3 344.0 0.4 124.9 3.6
Fontes: worldbank.org http://www.mdic.gov.br
C) As Parcerias Africanas, o Mundo em Desen-
volvimento e os PMDRs
Somada s alianas mencionadas, a retomada do
eixo Sul-Sul com maior assertividade pela poltica externa
brasileira signifcou a recuperao de sua poltica africa-
na de uma forma abrangente e tambm com relao aos
mundos em desenvolvimento e os PMDRs deste e outros
continentes. Intensifcado pelo governo Lula, este proces-
so aprofunda iniciativas j existentes como a CPLP e a ZO-
PACAS e agrega um contedo social tradicional agenda
comercial.
Avaliando estas iniciativas prvias, as origens da
CPLP (Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa) loca-
lizam-se no fnal do governo Sarney em 1989. Na oportuni-
dade foi realizado o Primeiro Encontro de Chefes de Estado
das Comunidades de Lngua Portuguesa que contou com
a presena de Angola, Brasil, Cabo Verde, Guin-Bissau, Mo-
ambique, Portugal189, So Tom e Prncipe. A partir desta
189 Apesar da presena de Portugal, o CPLP foi indicado como exemplo de
cooperao Sul-Sul devido ao carter majoritrio de seus membros ser de
pases em desenvolvimento. Para uma anlise das relaes Brasil-Portugal,
ver CERVO, 2011.
O Brasil
e o Mundo
304
cpula, deu-se incio ao trabalho de institucionalizao da
comunidade a partir destes membros originais, aos quais,
no perodo mais recente, agregou-se o Timor Leste como
nao independente. A CPLP foi constituda em 1996 e
desde ento realiza esforos conjuntos nos campos da
educao, sade e cooperao estratgica. A implementa-
o do Acordo Ortogrfco da Lngua Portuguesa faz parte
desta agenda. No Brasil, o cronograma de implementao
iniciou-se em 2009 quando o Acordo entrou em vigor de
forma facultativa (at 2012 a adoo ser obrigatria).
Por sua vez, a ZOPACAS representa a consolidao
de esforos iniciados em Sarney de consolidao de uma
zona desmilitarizada no Atlntico Sul. Atualmente, esta re-
gio tem sido objeto de elevada ateno norte-americana
e chinesa por conta da recuperao do continente africano
e a descoberta de reservas estratgicas de gs e petrleo
por Brasil e Angola. Os pases deste espao intensifcam
seus esforos de cooperao estratgica, sem perder de
vista os objetivos originais desta aliana. Em 2007, a Decla-
rao Ministerial e o Plano de Ao de Luanda marcaram o
comeo deste processo de revitalizao conforme defni-
do pelo MRE brasileiro.
Alm do aprofundamento da CPLP e ZOPACAS, ca-
minhando ao perodo mais recente, a realidade africana e
do mundo em desenvolvimento prioritria na agenda das
articulaes Sul-Sul, destacando-se as iniciativas j men-
cionadas da ASA e da ASPA, dos acordos Mercosul-SACU
e SADC. O Brasil aproxima-se das organizaes regionais
africanas como a UA, o NEPAD e os esforos de cooperao
com a SADC (ver 2.5). Neste escopo, insere-se a proposta
do IBAS e do Fundo IBAS como aglutinador de demandas e
processos de desenvolvimento socioeconmico e comer-
cial. Estas movimentaes multilaterais do Brasil a partir da
plataforma sul-americana so complementadas por consi-
derveis esforos bilaterais.
Neste mbito, o Presidente Lula visitou diversos pa-
ses africanos em seus dois mandatos, como destacam
Mouro, Cardoso e Oliveira (2006): frica do Sul, Cabo Verde,
Camares, Egito, Gabo, Gana, Guin-Bissau, Lbia, Moam-
bique, Nambia, Nigria, So Tom e Prncipe e Senegal. A
reabertura de Embaixadas no continente e a instalao de
novas instalaes incluem-se neste plano de ao, assim
como o incremento de cooperao econmico-comercial
com a presena de representantes do setor privado nestas
delegaes. Do lado africano, tambm se intensifcaram as
visitas de Chefes de Estado ao Brasil, o que demonstrou a so-
lidez do intercmbio. A Presidente Dilma Roussef tem dado
continuidade a estes esforos tanto no mbito dos esforos
bilaterais, como no dos trilaterais e multilaterais (em organi-
zaes governamentais tradicionais como a ONU e os novos
espaos IBAS, BRICS, e as alianas de geometria varivel).
Em termos prticos, esta reaproximao possui di-
menses mltiplas: no campo poltico-diplomtico traduz-
-se na parceria estratgica no mbito multilateral que vem
305
reforando as aes Sul-Sul em organismos prprios (G20
comercial e IBAS), no quadro das instituies globais agre-
gando apoio s demandas do Terceiro Mundo e na atuao
de misses das Naes Unidas
190
; em termos socioculturais
aprofunda laos histricos entre os continentes e suas po-
pulaes (educao, cultura e dilogo) e exprime uma forte
medida de solidariedade e ajuda (Fome Zero, combate ao
HIV/Aids, cooperao tcnica via EMBRAPA, FIOCRUZ
191
, es-
foros combinados da Agncia Brasileira de Cooperao)
192
;
no comrcio consolida novas zonas de oportunidade eco-
nmica para as exportaes brasileiras do agronegcio,
bens de valor agregado, infraestrutura e tecnologia.
Alm da agenda africana, o Brasil incrementou a co-
operao horizontal com lgica similar entre os pases em
190 Historicamente, o Brasil possui papel de destaque nas aes da ONU na
frica, destacando-se os seguintes esforos: Operao de Manuteno da
Paz em Moambique (ONUMOZ), Misso de Verifcao das Naes Unidas
em Angola (UNAVEM) e na Misso de Observao das Naes Unidas em
Angola (MONUA). Em 1993/1994 atuou como membro da Misso de
Observao das Naes Unidas em Uganda e Ruanda (UNOMOR), da Misso
de Observao das Naes Unidas na frica do Sul (UNOMSA) e da Misso
de Observao das Naes Unidas na Libria (UNOMIL) de 1996 a 1997. Em
crises recentes como da Guin-Bissau, o pas tambm tem atuado como
mediador poltico com o amparo da ONU. MOURO, CARDOSO e OLIVEIRA,
2006 oferecem um panorama desta atuao e no Captulo 5 estas discusses
so recuperadas.
191 FARMANGUINHOS, SENAI, SEBRAE e representantes da sociedade civil
e empresarial so componentes adicionais que atuam nestes projetos
africanos e mundiais da poltica externa brasileira.
192 Para maior detalhamento ver MOURO, CARDOSO e OLIVEIRA, 2006.
desenvolvimento e os PMDRs. Diversas arenas de contato
e cooperao vm se consolidando na ltima dcada que
acentuaram o protagonismo brasileiro na arena social e na
poltica. Bastante abrangentes estas atividades envolvem ini-
ciativas de cooperao horizontal nos mais diversas setores:
cincia, tecnologia, comrcio, sade, educao, segurana
alimentar, governana, treinamento tcnico e capacitao
profssional. Tais aes no sero aqui detalhadas devido sua
extenso, mas encontram-se sistematizadas no livro Ativi-
dades de Cooperao Sul-Sul desenvolvidas pelo Brasil sob
responsabilidade do MRE. A participao e liderana do Bra-
sil na MINUSTAH e suas aes no Timor Leste so exemplos
destes projetos e do reforo da presena nacional.
A cooperao tcnica Sul-Sul, bilateral e trilateral, uma
das dimenses mais relevantes neste mbito, consistindo-se
em setor de signifcativa atuao do pas. A arena expressa,
ainda, a particularidade de engajamento do Brasil neste cam-
po e sua relao com os pases parceiros. Destacando estas
questes, a nota Cooperao Tcnica do Ministrio das Rela-
es Exteriores, expressa estas orientaes e princpios.
A poltica externa brasileira para os pases em de-
senvolvimento caracteriza-se por um compromisso de lon-
go prazo. Uma das formas que esse compromisso melhor
se expressa por meio da cooperao tcnica a cargo da
Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), que, em sua essn-
cia, visa semear capacidade para o desenvolvimento aut-
nomo. (...) A cooperao tcnica sul-sul brasileira caracteri-
O Brasil
e o Mundo
306
za-se pela transferncia de conhecimentos, pela nfase na
capacitao de recursos humanos, pelo emprego de mo-
-de-obra local e pela concepo de projetos que reconhe-
am as peculiaridades de cada pas. Realiza-se com base na
solidariedade que marca o relacionamento do Brasil com
outros pases em desenvolvimento. Fundamenta-se no prin-
cpio constitucional da cooperao entre os povos para o
progresso da humanidade. A cooperao tcnica brasileira
livre de condicionalidades e construda a partir da manifes-
tao de interesse de parte dos parceiros (demand driven).
O Brasil no se considera um emerging donor. Isso faz com
que a relao do Brasil com outras partes no seja caracteri-
za pela coordenao entre doadores. O Brasil considera que
a cooperao sul-sul no uma ajuda (aid), mas sim uma
parceria na qual as partes envolvidas se benefciam, ou seja,
adota o princpio da horizontalidade na cooperao
193
. (CO-
OPERAO TCNICA, s/p, acesso em 16/08/2012).
A cooperao Sul-Sul, portanto, traz tanto possi-
bilidades quanto desafos em todas as suas dimenses,
dependendo das condies domsticas das naes en-
volvidas, a competio entre elas e a presena dos EUA
nestas interaes. Entretanto, estes so desafos comuns a
qualquer esforo de coordenao e cooperao, que ser
caracterizado por uma mescla de convergncias e diver-
193 http://www.itamaraty.gov.br/temas/cooperacao-tecnica/print-nota.
gncias. Assim, a dimenso horizontal das relaes interna-
cionais do Brasil, traduz-se nos ltimos como uma das mais
complexas, mas tambm profcuas da agenda nacional.
Como indicam Lima e Castellan (2012), as relaes Sul-Sul
detm crescente relevncia ttica e estratgica para o pas,
amadurecendo uma trajetria de esforos e busca de alter-
nativas bilaterais e multilaterais (LIMA, 2006). Na avaliao
dos autores,
Para a poltica externa brasileira, a concertao com
os grandes pases do sul, incluindo os BRICS, tem ob-
jetivos estratgicos e tticos. Do ponto de estratgico,
estas alianas visam retomar o protagonismo clssico
no plano multilateral com vistas a tornar as normas e
regras de diversos regimes internacionais mais perme-
veis aos interesses dos pases em desenvolvimento, de
modo geral, e dos pases em ascenso, em particular.
A desconcentrao do poder decisrio nestas vrias
instncias de regulao internacional e a utilizao de
mecanismos de concertao poltico-diplomtica so
cruciais para fazer valer os seus interesses no plano glo-
bal, tendo em vista que o pas renunciou posse das
armas nucleares e depende fundamentalmente desta
capacidade de concertao para fazer valer seus inte-
resses. Taticamente, a implementao desta estratgia
se faz por via da formao de coalizes de geometria
varivel, como so os BRICS, o IBAS, e o G20 comercial
para citar as mais expressivas. Delas participam alguns
dos grandes pases perifricos estando ausentes os pa-
ses centrais (...) os interesses comuns dos membros dos
BRICS se do em torno de dois objetivos: desconcentrar
o processo decisrio das instituies internacionais e
resguardar autonomia na formulao de polticas eco-
nmicas. (LIMA e CASTELAN, 2012, pp. 178-179).
307
4.2 O Eixo Vertical: A Cooperao Norte-Sul

Ao lado do relacionamento bilateral com os EUA, o
eixo vertical das relaes internacionais do Brasil engloba
os intercmbios com a sia e a Europa Ocidental, alm de
novas alianas como o G4 e a atuao no G20 fnanceiro.
No ps-Guerra Fria, este eixo predominou durante os anos
1990, sendo acompanhado por uma postura de baixo per-
fl. No incio do sculo XXI, a postura da globalizao assi-
mtrica e a retomada dos eixos combinados pelo governo
Lula renovou a assertividade brasileira nesta dimenso,
permitindo um reforo de seu poder de barganha e uma
ao de porte assertivo.
A) A UE e as Parcerias Bilaterais na Europa Oci-
dental
194

Durante os anos 1970, o eixo europeu ocidental
da poltica externa brasileira consolidou considervel
desenvolvimento como parte do projeto nacional de
construo de uma potncia mdia (3.1) e de busca de
alternativas relao bilateral com os EUA. Da parte da
Europa Ocidental, o reforo do poder diante do ncleo
norte-americano tambm era um fator de aproximao,
o que permitiu o desenvolvimento de projetos bilaterais
e aumento dos fuxos comerciais. Na realidade, ao longo
da histria da poltica externa brasileira, este continente
tradicionalmente representa uma oportunidade real de
triangulaes estratgicas. Neste mbito, as parcerias
com a Alemanha, Frana e Portugal mereceram destaque
durante as dcadas passadas
195
.
As aes dos EUA, a prioridade integrao euro-
peia e o recuo dos anos 1990, contudo, desaceleraram es-
tas zonas de oportunidade, mas que no ps-2000 iniciam
um processo de recuperao. As relaes entre o Brasil, a
UE e os parceiros bilaterais europeus apresentam iniciati-
vas de aprofundamento poltico-diplomtico, em meio
194 Estas refexes contaram com a colaborao de Natasha Ervilha Ortolan,
graduanda em Relaes Internacionais pela UNIFESP, campus Osasco.
195 Para estas relaes ver VIZENTINI, 1998.
O Brasil
e o Mundo
308
preservao dos impasses comerciais. O protecionismo eu-
ropeu e suas posturas na OMC so frequentes alvos de crti-
cas brasileiras, inclusive com a abertura de painis na OMC
(5.3). Adicionalmente, a UE apresentou crticas ao etanol
brasileiro e a postura do pas em temas ambientais relativos
produo do biocombustvel e metas de aquecimento
global. Tais entraves, inclusive, so alguns dos fatores que
tm difcultado as negociaes em bloco Mercosul-UE e a
dimenso bilateral.
Em contrapartida, em 2007, o Brasil e a UE estabe-
leceram uma parceria estratgica. Deste ento, as Cpu-
las Brasil-Europa ocorrem periodicamente, para que se
discutam temas gerais do intercmbio: meio ambiente,
comrcio, imigrao, intercmbio educacional, dentre
outros. Observam-se divergncias sensveis em diversos
destes setores, assim como em negociaes multilaterais
em escala global em organismos como a OMC e o G20
fnanceiro, caracterizadas por clivagens Norte-Sul. Ape-
sar destas difculdades, reafrma-se a parceria estratgica,
vide as declaraes fnais de cpulas como a Declarao
da V Cpula de 2011,
(...) a UE e o Brasil iro aprofundar seu dilogo poltico
visando obter uma maior convergncia de posies
em desafos globais-chave e em conferncias e cpu-
las internacionais. A UE e o Brasil tambm buscaro
ampliar o dilogo sobre direitos humanos e fortalecer
o dilogo em tpicos de segurana incluindo desafos
transversais de segurana como corrupo, lavagem de
dinheiro, trfco de drogas tanto bilateralmente como
no contexto internacional e multilateral. (V EUROPEAN
UNION - BRAZIL SUMMIT, 2011, s/p)
196
.
Assim o processo se mantm em ritmo gradual, a UE e
pases como a Alemanha so parceiros comerciais relevantes
do pas. No caso da Alemanha, alm do intercmbio em C&T
tambm relevante mencionar que, desde 2010, os pases
colaboram no mbito de Memorandos de Entendimento re-
ferentes aos grandes eventos esportivos a serem realizados
pelo Brasil e ao meio ambiente, especifcamente: Memoran-
do de Entendimento sobre Cooperao Econmica sobretu-
do nos Domnios da Infraestrutura e da Segurana com vistas
Copa do Mundo no Brasil (2014) e aos XXXI Jogos Olmpicos
e XV Jogos Paralmpicos no RJ (2016)
197
e Memorando Sobre
Cooperao no Combate Mudana de Clima
198
. Prev-se,
para 2013, o Ano da Alemanha no Brasil (neste mbito cultu-
ral, 2012 foi o ano do Brasil na Itlia).
Alm deste aspecto mais geral, mantm-se rela-
es produtivas com Portugal, sendo que estas se repro-
196 Disponvel em http://ec.europa.eu/education/external-relation-
programmes/doc/jointbrazil11_en.pdf.
197 Este setor tambm demonstra potencial de crescimento na relao com o
Reino Unido, devido realizao das Olimpadas 2012 na cidade de Londres.
198 Dados disponveis em http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-politicos-
e-relacoes-bilaterais/europa/alemanha/pdf. Ministrio das Relaes
Exteriores- Alemanha. No documento, encontra-se o detalhamento da
relao comercial e dados sobre a Alemanha.
309
duzem em nvel bilateral e no multilateral (a especifcao
de projetos polticos, culturais e cientfcos em andamento
encontra-se no stio do Ministrio). Em 2009, uma parceria
que ganhou destaque foi a relao bilateral com a Frana.
Alm da celebrao do ano da Frana no Brasil (2009), que
havia sido precedido pelo ano do Brasil na Frana (2005),
a dimenso poltico-estratgica ganhou contornos dife-
renciados. Tais contornos inserem-se nos esforos da Presi-
dncia de Nicolas Sarkozy de aproximao com as naes
emergentes, com apoio a suas demandas de reforma das
OIGs globais (CSONU, G8), convergncia de posies no G20
fnanceiro e outros organismos e abertura de oportunidades
de incremento do poder francs na UE e no sistema inter-
nacional. Do lado brasileiro, correspondem aos esforos de
atualizao do sistema, e de renovao do poder estratgico
com a negociao de compras militares da Frana e parce-
rias, visando o reaparelhamento das Foras Armadas. At
Agosto de 2012 estas negociaes permanecem em com-
passo de espera, em particular a da aquisio de caas
199
.
O potencial da cooperao permanece nas dimen-
ses bi e multilaterais, mas sofreu infexo signifcativa com
o crescimento de prticas protecionistas e isolacionistas na
dimenso Norte da poltica internacional e que se acen-
199 Na negociao dos caas, a empresa francesa Dessault concorre com a
Boeing dos EUA e a Saab sueca.
tuou com a ecloso da crise econmica global a partir de
2007/2008. Adicionalmente, para a UE e seus membros, o
intercmbio com o Brasil (e vice-versa do Brasil, como visto
em 4.1) surge com prioridade relativa menor do que outras
articulaes regionais e globais, nas quais os elementos de
convergncia poltico-econmica so mais elevados. Em
linhas gerais, esta situao que se repete em certa medida
no intercmbio com o Japo na sia. Ou seja, ainda que
no prevaleam confitos entre as partes e se reconhea
a existncia de uma agenda de cooperao possvel, no
mbito das parcerias estratgicas, estas pautas so menos
dinmicas no contexto mais abrangente das respectivas
relaes internacionais.
O Brasil
e o Mundo
310
B) O Japo

No continente asitico, as relaes com o Japo tam-
bm sofreram uma reduo de sua intensidade e abran-
gncia a partir dos anos 1980 e um perodo de baixa nos
anos 1990 por conta das opes internacionais de ambos
os parceiros200. Na ltima dcada, ensaios de retomada da
relao bilateral ocorreram, com destaque para algumas
iniciativas polticas e culturais, ao lado da manuteno de
entraves comerciais.
Estes ensaios foram representados pelo estabele-
cimento do Conselho Brasil-Japo para o Sculo XXI no
binio 2004/2005, depois de visitas ofciais do Primeiro-
-ministro Koizumi ao Brasil e de Lula ao Japo. Dentre as
perspectivas de cooperao foram indicados o potencial
de intercmbio no campo dos biocombustveis (etanol e
biodiesel) e do incremento das trocas bilaterais no que se
refere a estes recursos energticos, alimentos e matrias-
-primas e cooperao tecnolgica. Os resultados ainda so
pouco signifcativos: o mercado japons permanece de
difcil acesso aos produtos do agronegcio brasileiro (en-
frentando barreiras ftossanitrias principalmente) e aos bi-
200 A cooperao atingiu seu auge nos anos 1970 com o envio de ajuda direta,
investimentos em projetos de siderurgia e agrcolas (VIZENTINI, 1998).
Nos anos 1990, alguns projetos agrcolas e de carter ambiental foram
desenvolvidos, mas em menor escala.
combustveis e existe uma clara distncia entre as posies
brasileira e japonesa na OMC (com o Japo se aliando ao
grupo dos EUA e da UE). A questo do meio ambiente e
dos acordos no setor revelam tambm divergncias entre
os pases em desenvolvimento e os desenvolvidos.
Em termos positivos, na esfera da tecnologia a ado-
o do sistema de TV Digital Japonesa (ISDB) pelo Brasil
abriu novas possibilidades de intercmbio no setor, cujas
negociaes esto em andamento. O estabelecimento do
G4 no mbito multilateral, aliana que visa, como analisa-
do abaixo a reforma do CSONU, tambm se insere nesta
agenda de cooperao. No mbito da diplomacia cultural
e da aproximao bilateral, o ano de 2008 celebrou os 100
Anos da Imigrao Japonesa ao Brasil, pas que conta com
a maior colnia japonesa fora do pas, 1,5 milho de des-
cendentes (as relaes diplomticas foram estabelecidas
em 1895).
Outro tema relevante da pauta bilateral a situao
dos dekasseguis no Japo (atualmente, o fuxo de imigran-
tes brasileiros ao pas diminuiu devido crise econmica e
muitos tm retornado ao Brasil ou enfrentam difculdades
ainda no Japo). Bastante complexa, a questo dos dekas-
seguis envolve dimenses sociais, culturais e fnanceiras, e
se relaciona a um problema sensvel no Japo, o do enve-
lhecimento da populao e falta de mo de obra autc-
tone suprida no s pelos imigrantes brasileiros, mas de
outras naes asiticas. O auge do processo ocorreu nos
311
anos 1990 e, como mencionado, existe um recuo devido
s condies da economia japonesa. No ano de 2011, o
Brasil expressou sua solidariedade ao Japo devido ao ter-
remoto e o tsunami, com a criao do Movimento Brasil-
-Solidrio (o governo efetuou uma doao de US$ 500 mil
para o pas). Alm disso, mantiveram-se inmeros contatos
econmicos entre os dois pases visando a retomada de
investimentos do Japo no Brasil e para o aumento dos fu-
xos comerciais
201
.
No Leste Asitico, as parcerias com a Coreia do Sul e
naes da ASEAN tem representado novas fontes de opor-
tunidade comerciais para o Brasil, em particular exportaes
do agronegcio e possibilidade de intercmbio tecnolgico.
Estas relaes no possuem um escopo tradicional, mas po-
dem ganhar em densidade, assim como algumas aproxima-
es na sia Central e no Oriente Mdio, novamente com
foco comercial e com possibilidades polticas como no caso
da Cpula ASPA (estas relaes possuem um perfl horizon-
tal, relacionado cooperao Sul-Sul).
201 Estes dados e outros sobre a relao Brasil-Japo encontram-se disponveis
em http://www.itamaraty.gov.br/temas/temas-politicos-e-relacoes-
bilaterais/asia-e-oceania/japao/pdf.
C) O G4
Mais do que uma cooperao Norte-Sul, o G4 um
exemplo de que coalizes efetivas entre pases de ambos
os eixos podem ser estabelecidas de maneira profcua. Pa-
dro similar apresentado nas atuais articulaes do G20
fnanceiro. Formado por Brasil, ndia, Alemanha e Japo, o
G4 tem como objetivo a ampliao do CSONU em seus
membros permanentes e no permanentes, aumentando
esta composio de 15 para 25 membros. Destas 10 novas
vagas, 6 correspondem incluso de novos membros per-
manentes, os componentes do G4, mais 2 pases africanos,
e as outras 4 a membros no permanentes. No que se re-
fere ao poder de veto, encontra-se previsto um perodo de
transio de 15 anos para a sua extenso aos novos mem-
bros permanentes, retomando-se o debate aps esta fase.
Conforme o Comunicado Conjunto de Imprensa do
Grupo dos 4,
O Conselho de Segurana precisa refetir as realidades
da comunidade internacional no sculo XXI. Precisa ser
representativo, legtimo e efcaz. essencial que o Con-
selho de Segurana inclua, de forma permanente, pa-
ses que tenham a vontade e a capacidade de assumir
responsabilidades mais signifcativas em relao ma-
nuteno da paz e segurana internacional. O nmero
de membros das Naes Unidas quase quadruplicou
desde 1945, com acentuado aumento no nmero de
pases em desenvolvimento. O Conselho de Segurana,
portanto, precisa ser ampliado tanto em suas catego-
O Brasil
e o Mundo
312
rias de membros permanentes como no permanen-
tes, incluindo tanto pases em desenvolvimento como
desenvolvidos entre os novos membros permanentes.
Brasil, Alemanha, ndia e Japo, baseados no frme reco-
nhecimento mtuo de que so candidatos legtimos a
membros permanentes em um Conselho de Segurana
Ampliado, apoiam suas candidaturas de forma recpro-
ca. A frica dever estar representada entre os mem-
bros permanentes do Conselho de Segurana. (Comu-
nicado Conjunto De Imprensa Do Grupo Dos 4, 2004 in
GARCIA, 2008, p.714).
Desde sua criao em 2004, o grupo tem defendido
sua posio de forma organizada, mas durante o perodo
de 2006/2008 observou uma certa estagnao gerada pela
posio da administrao de W. Bush. Na fase fnal de seu
segundo mandato, como parte da retomada de sua agen-
da multilateral, a Secretria de Estado Rice expressou aber-
tamente o apoio norte-americano ao Japo e incluso de
pases emergentes no CSONU. Ao mesmo tempo, deixou
explcita a posio contra a entrada da Alemanha, o que,
segundo a viso da diplomacia dos EUA inseriria um de-
sequilbrio no Conselho que penderia Europa, uma vez
que Gr-Bretanha, Frana (e mesmo a Rssia) so naes
europeias. Na oportunidade, isto provocou um relativo
afastamento da diplomacia japonesa.
Em 2009, o grupo retomou sua dinmica mais po-
sitiva com a transio de poder tanto nos EUA, quanto
no Japo (2.4), associado ao compromisso dos demais
membros em torno da reforma. Esta reativao, contudo,
foi breve. Alm do apoio formal ao Japo, os EUA, na ad-
ministrao de Barack Obama, estenderam esta posio
ndia em 2010. Da mesma forma, reafrmou-se a oposio
norte-americana com presena da Alemanha no CSONU,
j apresentada originalmente pelo governo Bush flho. Por
sua vez, no caso brasileiro, a Casa Branca, quando da visita
do Presidente Obama ao pas em Maro de 2011, os EUA
declararam seu apreo pela candidatura brasileira, posio
que, at Agosto de 2012, permanece sem alterao. No
caso, a ao do G4 encontra-se, como o processo de atu-
alizao da ONU em compasso de espera, situao de pa-
ralisia que se estende ao multilateralismo em geral, como
analisado no Captulo 5.
Um dos principais pilares da diplomacia brasileira o frme compromisso com o sistema
multilateral, associado a suas tradies de defesa da legalidade e legitimidade das relaes
internacionais. Neste captulo, complementando as anlises do anterior, o objetivo apre-
sentar a atuao brasileira neste sistema, com foco em temas poltico-sociais, os fnanceiros-
-comerciais e a agenda de segurana.
5.1 As Naes Unidas
Como analisado no item 1.2, uma das primeiras hipteses sobre o cenrio mundial de-
pois de 1989 girava em torno do estabelecimento de uma nova ordem a partir da ONU, for-
talecendo a premissa de um sistema de governana global. Trazida por George Bush pai, esta
avaliao rapidamente esvaziou-se. Este esvaziamento deriva de trs fontes: as difculdades
da ONU em atuar no ps-Guerra Fria, a ausncia de reformas que adequassem o organismo
ao novo equilbrio de poder existente e a tendncia unilateral de alguns pases membros, em
particular os EUA de W. Bush.
O organismo vem sendo contestado por sua suposta inrcia, credibilidade e legitimida-
de em muitas oportunidades. Estas contestaes so peridicas e referem-se desde a inabi-
lidade da ONU em atuar em situaes de grave crise humanitria ou de segurana nacional
como a invaso do Iraque. Tais crticas muitas vezes ignoram que o bom funcionamento das
OIGs depende em grande medida do compromisso de suas partes, no frgil equilbrio entre a
autonomia institucional e a soberania estatal.
Todavia, trata-se de uma instituio fundamental para as relaes internacionais, cuja
importncia no pode ser esquecida ou minimizada. A ausncia desta atualizao, o encolhi-
mento do sistema e a perda de sua credibilidade so ameaas reais. O desafo da reforma, da
efetividade e da legitimidade da ONU permanece como central na agenda mundial, devendo
ser analisada suas dimenses e possibilidades, assim como a atuao do organismo em ter-
mos sociais, polticos estratgicos.
313
O Brasil e o Multilateralismo
314
A) Agenda, Reforma e Estrutura
Atualmente contando com 193 Estados (dados de
acesso em Agosto de 2012 disponveis em http://www.
un.org/en/members/), a criao da ONU em 1945 represen-
tou uma signifcativa alterao dos padres tradicionais da
poltica internacional focados nas relaes interestatais, re-
tomando o projeto do idealismo wilsoniano de reordenar o
sistema internacional com base em princpios de legalidade
e legitimidade. Retomando conceitos como democracia, se-
gurana coletiva e a autodeterminao dos povos, a Carta de
So Francisco amadureceu os preceitos originais dos Quator-
ze Pontos e da Liga das Naes e inseriu novos componen-
tes e compromissos na agenda diplomtica global. luz do
encerramento de mais um confito global, termos como paz,
cooperao, transparncia, participao e direitos humanos
ganharam relevncia crescente. No prembulo da Carta da
ONU estas determinaes, fns e meios so estabelecidos,
preservar as geraes vindouras do fagelo da guerra
que por duas vezes, no espao de uma vida humana,
trouxe sofrimentos indizveis humanidade; A reafrmar
a nossa f nos direitos fundamentais do homem, na dig-
nidade e no valor da pessoa humana, na igualdade de
direitos dos homens e das mulheres, assim como das
naes, grandes e pequenas; A estabelecer as condi-
es necessrias manuteno da justia e do respei-
to das obrigaes decorrentes de tratados e de outras
fontes do direito internacional; A promover o progresso
social e melhores condies de vida dentro de um con-
ceito mais amplo de liberdade; E para tais fns, A praticar
a tolerncia e a viver em paz, uns com os outros, como
bons vizinhos; A unir as nossas foras para manter a paz
e a segurana internacionais; A garantir, pela aceitao
de princpios e a instituio de mtodos, que a fora ar-
mada no ser usada, a no ser no interesse comum; A
empregar mecanismos internacionais para promover o
progresso econmico e social de todos os povos;
Paradoxalmente, a construo deste arcabouo uni-
versal de valores e princpios estava relacionado a uma rea-
lidade bastante concreta de poder, sintetizada na ascenso e
consolidao da hegemonia norte-americana no vcuo do
declnio europeu e da prpria URSS e da China em meio a um
cenrio de guerra. A construo da estrutura da ONU refetia
estas tendncias opostas em seus principais rgos: uma As-
sembleia Geral (AG) aberta e democrtica a participao de
todos os Estados soberanos, um Conselho Econmico e So-
cial (ECOSOC) para atender demandas econmicas e sociais
que atuaria como rgo coordenador das agncias especia-
lizadas da instituio neste setor e realizaria a ponta com a
sociedade civil, uma Corte Internacional de Justia (ICJ) e um
Conselho de Segurana (CSONU) composto pelos principais
polos de poder do momento, os vencedores da guerra (EUA,
Frana, URSS, Gr-Bretanha e China). Coordenando adminis-
trativamente estas instncias, o Secretariado Geral
202
.
202 Em 1945 tambm existia o Conselho de Trusteeship, cujo trabalho j foi completado.
315
Em termos prticos, a disseminao da agenda da paz
e cooperao era realizada tanto de forma retrica, como
na atuao das Operaes de Paz (PKO) da instituio em
pases recm-sados de confito, em processos de transio
poltica e situaes de preocupao humanitria
203
.
Durante a Guerra Fria, a polarizao entre EUA e
URSS no CSONU trouxe entraves ao funcionamento do sis-
tema, que, para muitos analistas, permaneceu congelado
durante todo o perodo. Entretanto, se haviam empecilhos
geopolticos para a dinmica da ONU, o perodo de 1947
a 1989 foi profcuo para o crescimento e consolidao do
multilateralismo. Este processo fortaleceu-se em particular
a partir dos anos 1950 com os processos de independncia
no mundo afro-asitico e a ascenso do Terceiro Mundo
que ampliaram no s o nmero de Estados soberanos
membros da instituio como o escopo das prioridades
da organizao. Dentre estas prioridades, as demandas
por democracia, desenvolvimento, modernizao, paz a
reciprocidade compunham a agenda do Sul, oferecendo
alternativas aos blocos Leste/Oeste.
Para a ONU, o fm da Guerra Fria surgiu como uma
oportunidade de escapar aos constrangimentos da bipo-
203 Agncias como a UNESCO, OMS, CEPAL, corpos subsidirios como o ICTR,
programas especfcos como o de combate a Aids, Comisses para o terrorismo
e narcticos, AIEA, fazem parte do sistema ONU e estruturas relacionadas. A
estrutura da organizao est disponvel em http://www.un.org.
laridade, resolvendo o problema de paralisia no CSONU e
buscando a readequao do organismo s novas realida-
des do poder mundial e prioridades de seus membros, em
especial os pases em desenvolvimento. Da mesma forma,
as operaes de paz passariam a assumir um papel cada
vez maior. No geral, como visto, o sistema estaria entran-
do na nova ordem mundial. Porm, at o momento, este
processo de ascenso da ONU tem atravessado momentos
de avanos e retrocessos pelos fatores j delineados. Para
avaliar estes processos, primeiro so abordadas as infexes
da agenda e, segundo, as reformas estruturais (ainda que
sejam simultneos muitas vezes) que tem se proposto a
recriar o esprito de So Francisco.
Em termos de agenda, o imediato ps-Guerra Fria
apresentou poucos avanos prticos, sendo simblica do
perodo, o relatrio preparado pelo Secretrio-Geral Bou-
tros-Boutros Ghali (1992/1996)
204
do Egito intitulado Agen-
da para a Paz. Ambiciosa, esta proposta de Ghali previa a
ampliao das tarefas e da atuao da ONU no sistema
internacional, ampliando o escopo das operaes de paz
para englobar tambm a diplomacia preventiva, a condu-
o da paz (peacemaking) e a reconstruo ps-confito
205
.
204 O antecessor de Ghali fora Javier Perez de Cuellar (1982/1991) do Peru. Para
os Secretrios-Gerais desde 1945 ver http://www.un.org.
205 As propostas referentes atualizao das Operaes de Paz so analisadas
no item C.
O Brasil
e o Multilateralismo
316
Esta ampliao das tarefas, contudo, no correspondeu a
um aumento das capacidades da instituio (fnanceiras,
materiais ou humanas) o que colocou em xeque a sua im-
plementao. O baixo perfl da ONU em crises que eclodi-
ram no perodo da Europa (ex-Iugoslvia) frica (Somlia,
Serra Leoa) revelavam as difculdades reais de estabelecer
compromissos e novas metas entre os Estados membros,
envolvidos em suas demandas nacionais. Igualmente, tra-
ziam implcitas as difculdades de se estabelecer critrios
para as intervenes das Naes Unidas.
Em 1994, a partir de um documento do PNUD, ti-
veram incio as polmicas discusses sobre o conceito de
segurana humana que estabelece critrios sociais e hu-
manitrios na defnio da soberania o que poderia am-
pliar os casos de intervenes externas e ingerncias. Esta
defnio abrangente de segurana traz desafos s vises
tradicionais de soberania sustentadas nos pilares clssicos
de territrio, populao, governo para inserir avaliaes
sobre a capacidade do Estado de prover bens bsicos e
essenciais a seus cidados, como sade, educao, infraes-
trutura e segurana.
Outro tema que pode ser correlacionado neste
campo de segurana e questes humanitrias envolve o
conceito de responsabilidade de proteger (responsibility
to protect), que vem se desenvolvendo desde meados do
sculo XXI. Dentro da ONU, a iniciativa foi estabelecida a
partir de 2005, no contexto do genocdio de Ruanda e da
ausncia de ao da comunidade internacional. Os pilares
do conceito, e que detm forte interdependncia com
os temas de soberania, ingerncia e preveno, indicam
como responsabilidades do Estado para proteger cidados
de atrocidades, responsabilidade esta que se estende co-
munidade internacional, em particular quando este Estado
no demonstra ao proativa neste sentido. Mecanismos
polticos e econmicos de presso consistem-se nos ins-
trumentos preferncias da comunidade internacional para
pressionar estes pases que, caso no atendidos, podem
envolver intervenes militares sob o mandato do CSONU.
Todavia, de acordo com o prprio Secretrio-Geral
da ONU Ban Ki-moon, este conceito ganhou densidade
em 2011 quando a comunidade internacional deu provas
efetivas de ao em cenrios identifcados como crises hu-
manitrias. Segundo o Secretrio-Geral,
No ano de 2011, houve uma virada positiva na histria. A
responsabilidade de proteger amadureceu e o princpio
foi testado como nunca antes. Os resultados foram de-
siguais, mas ao fm do dia, salvamos milhares de vidas.
Demos esperana a povos longamente oprimidos. Na
Lbia, na Costa do Marfm, no Sudo do Sul, no Imen
e na Sria, com nossas palavras e aes demonstramos
que a proteo humana um princpio defnidos das
Naes Unidas no sculo XXI. (SG/SM/14068, 2012, s/p).
Como se pode perceber pela anlise de alguns des-
tes temas listados pelo Secretrio-Geral no Captulo 2 (2.5 e
2.6), a questo da ao da ONU nestes cenrios demanda
317
maior debate. Tal debate demonstra-se relevante na medida
em que no existe consenso entre os membros da ONU, na
Assembleia Geral e no CSONU, sobre estas intervenes. O
caso da Lbia exemplifca este dilema, uma vez que houve
divergncias no CSONU que, como visto, refetiu-se na vota-
o da autorizao para interveno: enquanto os EUA e de-
mais membros da OTAN participantes do CSONU votaram a
favor da mesma, a Rssia e a China (alm de Brasil, Alemanha
e frica do Sul como membros no permanentes) expuse-
ram suas reticncias. Situao similar ocorre na questo da
Sria e na avaliao dos limites das aes preventivas.
Diante destas questes, e em consonncia com a
natureza recente (e nova) do tema, como rapidamente
indicado no item 3.3, a Presidente Dilma Roussef props
que o debate sobre a responsabilidade de proteger fos-
se somado a uma discusso sobre a responsabilidade ao
proteger (responsibility while protecting). O tema foi apre-
sentado em seu discurso de abertura da 66 Assembleia
Geral da ONU em Setembro de 2011 e vem suscitando
novas avaliaes sobre os conceitos. Pode-se indicar que
esta discusso insere-se tambm no mbito do princpio
da no indiferena e o equilbrio com a soberania estatal.
Em debate na ONU de Fevereiro de 2012, o Ministro Patrio-
ta assim sistematiza as linhas gerais da questo,
O conceito de responsabilidade ao proteger baseia-se
nos seguintes princpios fundamentais: a valorizao da
preveno e dos meios pacfcos de soluo de contro-
vrsias; a necessidade de exaurir todos os meios no
violentos para a proteo de civis; a obrigao de que
qualquer ao militar seja sempre autorizada pelo Con-
selho de Segurana, limitada em seus elementos opera-
cional e temporal; e a necessidade de monitoramento e
avaliao da implementao das resolues que autori-
zem intervenes (PATRIOTA, 2012a, s/p).
Assim, trata-se de discusso em aberto, e que de-
tm ramifcaes nos campos poltico, militar, estratgico e
social. E, tendo em vista estes temas sociais, os anos 1990
foram caracterizados pela realizao de diversas confern-
cias sociais da ONU (item B na sequncia), ao qual tambm
se juntaram esforos para a elaborao do relatrio de se-
gurana humana da ONU. Em 2003, sistematizando estas
preocupaes, so indicados como critrios defnidores da
segurana humana (em ingls Human Security- protecting
and empowering people): proteo, acesso ao poder, inter-
dependncia e soberania compartilhada, segurana econ-
mica, sade, educao, paz, segurana e desenvolvimento,
meio ambiente, fortalecimento do Estado de direito, demo-
cracia e boa governana. Este relatrio produzido j na
gesto de Kof Annan (1997/2006) de Gana, que estabelece
trs pilares prioritrios para a pauta da ONU em direo ao
futuro: desenvolvimento, segurana e direitos humanos.
Um tema que pode ser relacionado segurana
humana e ao desenvolvimento foi o lanamento em 2000
das Metas do Desenvolvimento do Milnio (MDG- Mille-
nium Development Goals) na Cpula do Milnio. Na pr-
O Brasil
318
tica, as metas relacionam todos os elementos descritos
acima e se dividem em oito prioridades que devem ser
cumpridas at 2015. Apesar de declaraes de Annan, e
de seu sucessor Ban Ki-Moon (eleito em 2007 e reeleito
em 2011, com mandato at 2016) da Coreia do Sul que
indicaram a quase que impossibilidade de cumprimento
da maioria das metas at 2015, recente relatrio sobre as
MDGs (2012) aponta diversas conquistas alcanadas pelo
projeto nas reas de sade e direitos femininos
206
. As me-
tas, j citadas ao longo do texto, mas que merecem ser
recuperadas so:
1. Erradicar a Pobreza Extrema e a Fome
2. Atingir o Ensino Bsico Universal
3. Promover a Igualdade entre os sexos e a auto-
nomia das mulheres
4. Reduzir a mortalidade infantil
5. Melhorar a Sade materna
6. Combater o HIV/Aids, a malria e outras doen-
as
7. Garantir a sustentabilidade ambiental
8. Estabelecer uma parceria mundial para o desen-
volvimento
206 O relatrio se encontra disponvel em:
http://mdgs.un.org/unsd/mdg/Resources/Static/Products/Progress2012/
English2012.pdf.
A preocupao com temas relativos ao desenvolvi-
mento no indita no mbito da ONU, uma vez que des-
de os anos 1950, os pases do Terceiro Mundo procuraram
indicar sua prioridade. As aes do ECOSOC, da UNCTAD,
os esforos paralelos do G77 so representativos destes mo-
vimentos. Porm, a dinmica da bipolaridade deixava estas
questes em segundo plano, assim como as discusses so-
bre meio ambiente e direitos humanos. A ascenso desta
agenda, por vezes, defnida como de novos temas quan-
do, na realidade, trata-se de dilemas tradicionais da agenda
global, mas que no ocupavam a linha de frente dos interes-
ses e da disputa entre as superpotncias EUA e URSS.
A posio do Brasil com relao ao novo conceito
de segurana humana e s Metas do Milnio varia entre
o apoio aberto (Metas do Milnio) preocupao (segu-
rana humana) com questes relativas ingerncia e in-
terveno em Estados soberanos. Esta questo envolve
o debate responsabilidade de proteger X responsabilida-
de ao proteger e relativo ao princpio da no indiferena,
como discutido alguns pargrafos acima. Na entrada do
sculo XXI, as MDGs surgiram como uma tentativa de reto-
mar e avanar temas que haviam sido colocados durante
as conferncias dos anos 1990, mas cuja implementao
continuava esbarrando em questes econmicas, sociais
estratgicas e culturais (ver B abaixo).
No que se refere s MDGs, a Presidncia Lula e a gesto
do governo Dilma Roussef a partir de 2011 tm como priori-
319
dades internas e externas diversos programas relacionados ao
seu cumprimento como: Cidadania e Incluso Social, Fome
Zero, Bolsa Famlia, o Programa de Erradicao do Trabalho In-
fantil (Peti), Brasil Sorridente, Farmcia Popular, Qualisus, Brasil
Alfabetizado e o Programa Universidade para Todos (ProUni).
Alm disso, o Brasil ao lado de outros pases emergentes atua
em programas de ajuda e cooperao tcnica no mbito
Sul-Sul como analisado no Captulo 4 (Fundo IBAS, parcerias
Sul-Sul), assim como mantm seu papel de porta voz das de-
mandas sociais e econmicas do Terceiro Mundo na ONU e
nas OIGs comerciais e fnanceiras. Dentre estas, reciprocidade
comercial, abertura de mercados, reduo da dvida e pobre-
za so algumas prioridades, associadas reivindicao por re-
formas nas instituies como ressaltado.
Alm da ampliao da agenda aqui mencionada,
a ONU possui um programa de ajustes estruturais para
atualizar o organismo a esta pauta renovada, ao reordena-
mento do poder mundial e s transformaes do sistema.
Somadas s dimenses especfcas de reformas estrutu-
rais e administrativas, que no sero aqui detalhadas em
extenso, o foco da preocupao reside sobre o CSONU.
O primeiro esforo de reforma, que contou com o apoio
brasileiro que desde 1993 passou a reivindicar um assento
permanente no CSONU, ocorreu em 1995 quando a orga-
nizao completou seu 50 Aniversrio.
Em 1995, a ttica brasileira era representada pelas
iniciativas da integrao nos principais fuxos do sistema,
buscando o reconhecimento da credibilidade nacional e
do papel relevante desempenhado na Amrica Latina. A
parceria com os EUA e o bom relacionamento com os pa-
ses europeus eram trazidos como credenciais, assim como
a recuperao econmica e solidez democrtica. Opes
similares eram desenvolvidas por Japo e Alemanha, ou-
tras naes que pediam a reforma do CSONU, compatibi-
lizando seu poder econmico (e suas j signifcativas con-
tribuies fnanceiras organizao) com um novo papel
poltico. As resistncias reforma no CSONU, a oposio de
outras naes a estas candidaturas (Argentina e Mxico ao
Brasil, China ao Japo) e a inrcia da Assembleia Geral e dos
EUA que poderiam comandar o processo levam o proces-
so ao esvaziamento e mesmo em termos estruturais e de
agenda no existem progressos signifcativos.
O fnal da gesto Ghali e o incio de Annan so ca-
racterizados por difculdades similares em lidar com este
desafo e os dilemas sociais e polticos da instituio. Toda-
via, foram momentos no qual existiu intenso debate sobre
a reforma da ONU, sua agenda e estruturas, por meio das
Conferncias Sociais, discusses dentro da organizao
sobre seu futuro. Tal debate, porm, foi gradualmente es-
barrando na ausncia de polticas concretas para imple-
mentar os resultados das Conferncias Sociais e mesmo
implementar reformas na instituio. Alm das reticncias
naturais relativas a temas polmicos como meio ambiente
e direitos humanos que difcultam o consenso e agilidade
O Brasil
320
no processo por conta de diferentes percepes, no ha-
via, por parte das lideranas principais da organizao, e
do sistema internacional, uma adeso a esta agenda. Neste
mbito, o papel dos EUA tem sido ambguo nos processos.
Com isso, apesar da contnua renovao dos termos
da agenda, estruturalmente a ONU continua a represen-
tar mais o ps-1945 do que o ps-1989. Observa-se, por
conta destas realidades, um esvaziamento de processos na
gesto Ban Ki-moon (2007 em diante at Agosto de 2012),
mesmo com a permanncia das demandas pela reforma
do sistema multilateral, tanto poltico quanto econmico
realizadas pelos emergentes.
A segunda grande onda por reformas da ONU so-
mente ocorreria em 2005, 60 aniversrio da organizao,
a luz dos desenvolvimentos da Guerra do Iraque de 2003 e
da crise do multilateralismo. Na oportunidade, Kof Annan
lidera uma ofensiva para uma grande proposta de atuali-
zao que englobasse a ampliao do CSONU, a moder-
nizao de sua administrao, o incremento dos esforos
contra terrorismo e proliferao nuclear, o reforo do con-
selho de direitos humanos e a reforma conceito de segu-
rana (segurana humana e metas do milnio). Mais uma
vez o processo no avana devido s resistncias dos EUA
em termos gerais e no CSONU acompanhado pela China,
permanecendo em compasso de espera.
Para a diplomacia brasileira e de outras naes que
visavam a ampliao do CSONU, contudo, esta segunda
onda representou uma mudana de ttica a partir da arti-
culao do G4. Como analisado no Captulo 4, o G4 consis-
te-se em uma aliana composta por Brasil, ndia, Alemanha
e Japo que tem como objetivo a ampliao do CSONU
em seus membros permanentes e no permanentes. Estes
pases buscaram seus objetivos conjuntamente e apesar
das idas e vindas da aliana, a mesma mantm-se ainda
em funcionamento e no representou o fm de aproxima-
es bilaterais e da construo de consensos em torno da
reforma desenvolvidos pelos Estados membros.
Devido ao avano do G4, o perodo observou o sur-
gimento ainda de duas novas propostas: a da Unio Africa-
na e a do Unidos pelo Consenso (Cofee Club). A proposta
da UA similar a do G4 com a incluso de 6 novos mem-
bros permanentes, mas demanda concesso do poder de
veto de imediata. Os membros da UA representam dos
votos na Assembleia Geral e sua posio essencial para o
encaminhamento de qualquer reforma na ONU. De 2005 a
2009, este grupo tem dado sinais de aproximao ao G4,
mas sem formalizar abertamente o apoio.
A terceira proposta, a do Unidos pelo Consenso
opem-se introduo de novos membros permanentes
e defende a criao de 10 novas vagas no permanentes.
O grupo representado por Paquisto, Argentina, Canad,
Mxico e Itlia e percebe a reforma do CSONU e a incluso
de outras potncias regionais em seu quadro como preju-
dicial aos seus interesses. Das trs propostas, esta ltima a
321
que possui menos apoio e gera menos consenso visto que
pouco altera do arcabouo institucional do conselho e seu
funcionamento (preserva o status quo). Finalmente, perma-
nece um grande questionamento sobre o papel da UE no
processo na eventualidade da solidez da PESC e como isso
se combinaria com as cadeiras europeias j existentes de
Frana e Gr-Bretanha que difcilmente abririam mo de
suas posies ou a demanda alem.
Deste ento, novas perspectivas de reforma foram
colocadas com base na expectativa de aes da adminis-
trao Obama e da consolidao do poder poltico-eco-
nmico dos emergentes. Similar expectativa havia sido
atribuda ao novo Secretrio Ban Ki Moon, associada ao
processo de moralizao da ONU e combate corrupo
(uma das grandes controvrsias da Era Annan e foco de
disputa com os EUA). At Agosto de 2012, porm, ainda
no existiram sinais concretos de mudanas substantivas
na agenda ou em seu ritmo. Independente da AG defender
a reforma, enquanto os membros permanentes do CSONU
no fecharem compromisso com esta agenda, os avanos
se mostram difceis. Como citado, a gesto Ban Ki-moon
no tem sido caracterizada pela prioridade reforma da
ONU, razoavelmente estagnado. Sobre o tema especfco
da reforma do CSONU, o Ministro Patriota avalia que
(...) so alguns ns. Mas o essencial em um esforo de
simplifcao, eu diria que se houvesse um consenso en-
tre os cinco membros permanentes (EUA, Rssia, China,
Frana e Reino Unido), provavelmente a reforma se resol-
veria dentro de um prazo curto (...) O mais reticente dos
cinco, neste momento, a China (...) Mas at pouco tem-
po atrs os EUA eram muito reticentes. (PATRIOTA, 2011d).
Assim, do ponto de vista brasileiro, o compromisso
com a reforma abrangente da ONU permanece. Em Ou-
tubro de 2009 o pas foi eleito mais uma vez para ocupar
uma cadeira de membro no permanente no CSONU,
cumprindo o mandato para o binio 2010/2011 (o Brasil
foi eleito com 182 votos). Deve-se destacar que, ao lado do
Japo, o Brasil a nao que mais integrou o CSONU como
membro no permanente (os perodos anteriores so
1946/1947, 1951/1952, 1954/1955, 1963/1964, 1967/68,
1988/89, 1993/94, 1998/99 e 2004/2005).
A pauta brasileira de apoio ao multilateralismo asso-
ciada defesa da atualizao das OIGs e da compatibiliza-
o com o novo quadro de poder mundial e as demandas
dos emergentes e dos PMDRs permanece prioritria na
agenda de relaes internacionais, assim como os com-
promissos nacionais nas reas sociais, de operaes de paz,
proliferao e segurana.
O Brasil
322
B) Os Temas Sociais e as Conferncias Internacionais

Durante a Guerra Fria, o predomnio das questes
de segurana na agenda internacional colocou em segun-
do plano as discusses sobre temas sociais, que, na base
da fundao da ONU, eram considerados prioritrios para
a reestruturao do sistema internacional no ps-1945. Tais
discusses aconteciam paralelamente ao confito bipolar,
mas mesmo assim progressos foram alcanados com do-
cumentos como a Declarao Universal dos Direitos do
Homem em 1948 e a realizao de Conferncias neste
campo, assim como no de meio ambiente. Em 1989, o des-
congelamento da poltica mundial trouxe um novo foco
a estas questes, intensifcando a realizao das confern-
cias e a preocupao com a implementao de medidas
renovadas nestas reas, que se estendem ao sculo XXI.
Em um balano realista, progressos e ausncia de
avanos foram observados. A ausncia de avanos reme-
te a diferentes fatores relacionados ao Estado Nacional:
demandas geopolticas, soberania e interesse nacional,
desenvolvimento econmico (clivagem Norte-Sul) e par-
ticularidades culturais e religiosas. Prescries genricas e
documentos abrangentes tambm so apontados como
fatores de insucesso. Com isso, diversas recomendaes
destas conferncias e negociaes subsequentes no
foram implementadas ou apenas o foram parcialmente.
Para Alves,
(...) as conferncias da dcada de 1990 podem provocar
sentimentos variados de frustrao e nostalgia, mas no
necessariamente de derrota (...) Se estes documentos
(...) forem redescobertos e apreciados em seu devido
valor podem voltar a confgurar, pelo menos, um manu-
al de esperanas (...) talvez (...) de referncia para a ao
cooperativa. (ALVES, 2001, pp. 40-41).
A partir desta citao, inclusive, possvel identifcar
o maior mrito e progresso destas discusses: o estabeleci-
mento de referncias para orientar o debate internacional e
sinalizaes positivas para a mudana de poltica de alguns
Estados, dentre eles o Brasil. Mesmo que a aplicao das re-
comendaes possa no ser generalizada ou universal, ou
ocorrer de forma homognea, a sua adoo gradual indica
a possibilidade de seu fortalecimento. Fornece-se, assim,
uma moldura, uma estrutura para o encaminhamento do
debate, demonstrando a relevncia dos temas. A reincor-
porao destas preocupaes nas MDGs, a continuidade
dos encontros de alto nvel sobre meio ambiente, aes
individuais compem este quadro complexo.
As principais Conferncias, nesta dcada inicial, fo-
ram: a Cpula Mundial sobre a Criana, 1990, Nova Iorque;
a Conferncia das Naes Unidas Sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Rio 1992; a Conferncia Mundial sobre
Direitos Humanos, Viena, 1993; a Conferncia Internacional
Sobre Populao e Desenvolvimento, Cairo, 1994; a Cpu-
la Mundial sobre o Desenvolvimento Social, Copenhague,
323
1995; a IV Conferncia Mundial sobre a Mulher, Pequim,
1995; a Conferncia das Naes Unidas Sobre Assentamen-
tos Humanos (Habitat II), Istambul, 1996, a Conferncia do
Milnio (2000), a Conferncia Mundial contra o Racismo,
Discriminao Racial e Intolerncia de Durban, 2001.
Do ponto de vista brasileiro, como indica Arraes
(2006), houve a incorporao de diversas recomendaes
destas reunies em documentos como o Estatuto do Ido-
so, a atualizao do Estatuto da Criana e do Adolescen-
te dentre outros. A frme atuao na defesa das MDGs faz
parte desta dinmica, que se refete em polticas sociais
diferenciadas no mbito domstico a partir de 2003. Em-
bora no seja possvel detalhar as dimenses da atuao
brasileira em todas estas conferncias, importante res-
saltar a participao ativa do pas nas mesmas com base
em sua identidade de nao em desenvolvimento e com
vantagens comparativas em determinados setores como
o ambiental. Neste campo, duas reas de atuao so sim-
blicas, compromisso e assertividade nacional: o meio am-
biente e direitos humanos.
B.1) O Meio Ambiente
No que se refere ao meio ambiente
207
, a evoluo
do tema e da posio brasileira significativa desde a
primeira Conferncia de Estocolmo em 1972. O encami-
nhamento desta Conferncia inicia-se a partir de 1968
com a aprovao da resoluo 2938 pela Assembleia
Geral da ONU que indicava a importncia da discusso
de temas ambientais e os impactos humanos sobre seu
hbitat. Esta reunio foi o primeiro passo para que o
meio ambiente passasse a ser pensado de forma siste-
mtica no contexto das relaes internacionais. Apesar
do contexto poltico-estratgico da Guerra Fria e as di-
vergncias entre os pases desenvolvidos e em desen-
volvimento terem marcado as discusses, Estocolmo re-
presentou um salto qualitativo no debate. Como aponta
Lago (2006), at esta Conferncia, o tema ambiental res-
tringia-se a preocupaes fragmentadas na sociedade
civil dos pases ricos, principalmente europeus, havendo
ainda a produo de estudos no mbito do Clube de
Roma (crescimento zero)
208
. Faltava, contudo, uma viso
207 Recomenda-se a leitura de LAGO, 2006 para uma abordagem detalhada
sobre o tema.
208 As publicaes Limit to Growth e Blueprint for Survival so citadas por Lago
como exemplos dos materiais produzidos nesta linha. A base das discusses
de Estocolmo o Relatrio de Founex.
O Brasil
324
abrangente das discusses que envolvessem as naes
e que chamassem a ateno para os limites ambientais.
A posio brasileira e dos demais pases em desenvol-
vimento naquele momento dos anos 1970 refetiu, segundo
Lago, o choque entre as metas de crescimento e moder-
nizao e a proposta do crescimento limitado ou zero nos
desenvolvidos. A posio brasileira foi defensiva no sentido
de preservar o projeto de desenvolvimento e assertiva nas
discusses sobre temas sensveis de controle demogrfco,
conservacionismo e bens comuns. Como aponta o autor, o
pas demandava discusses mais democrticas e que levas-
sem em conta as diferenas entre as realidades Norte-Sul.
Apesar de sua moderao na busca destas demandas, Lago
indica que a posio do pas acabou sendo interpretada
dentro e fora de casa como negativa, o que at a Rio-1992
foi associada imagem do pas como vilo ambiental.
Como resultados de Estocolmo foram estabelecidos
um Plano de Ao no qual estavam contempladas ques-
tes como reduo da poluio, emisso de CFC, lixo t-
xico e o desafo de administrar os bens comuns da huma-
nidade (Common Heritage of Mankind). No mbito destes
bens, maior desafo a defnio do que limita um bem
comum e a soberania nacional, tema que interessa parti-
cularmente os pases que detm relevantes patrimnios
ambientais como o caso do Brasil (Floresta Amaznica,
Aqufero Guarani). O ncleo do problema relaciona-se
equao: proteger, usufruir e compartilhar estes recursos,
com respeito soberania e ao sistema global. Outro de-
safo era o da correlao entre as previses cientfcas e
realidade, debate intenso que permanece at os dias de
hoje referente comprovao dos custos ambientais: isto
, se as previses so sustentadas em dados concretos ou
apenas especulaes sem certeza cientfca ou hipteses.
Para lidar com estes desafos, foi estabelecido o Pro-
grama das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA,
UNEP na sigla em ingls). Nos anos 1980, estes esforos
produziram importantes regimes no campo ambiental so-
bre a camada de oznio (Conveno de Viena de 1985 e
Protocolo de Montreal de 1987), proibindo a emisso de
CFCs (clorofuorcabonos), gases correlatos e estudos sobre
sua substituio por produtos menos nocivos. Anterior-
mente, em 1982, j havia sido estabelecida a Conveno
das Naes Unidas Sobre Terra e Mar, alm de acordos
sobre a explorao de regies como a Antrtica
209
. Ainda
sobre estes regimes e bens comuns, consolidou-se a argu-
mentao da tragdia dos comuns sobre a possibilidade
de destruio e esgotamento destes bens.
Outro produto da evoluo destas discusses foi
a publicao do Relatrio Brundtland em 1990 (Nosso
Futuro Comum), preparado pela Comisso Mundial da
209 A participao brasileira no processo consiste-se em uma das mais
importantes iniciativas de pesquisa nacionais. Em 2009, o PROANTAR
(Programa Antrtico Brasileiro) completou duas dcadas.
325
ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso
Brundtland) chefada pela Primeira-Ministra da Noruega,
Gro Harlem Brundtland. O salto qualitativo deste relatrio,
apesar de sua fria recepo no Sul, como aponta Lago, foi
o estabelecimento do conceito de desenvolvimento sus-
tentvel. O conceito buscava responder s crticas destes
pases quanto no considerao de suas demandas por
crescimento econmico em choque com o desejo de
preservao ambiental, revendo o conceito de desenvol-
vimento. Esta reviso foi sustentada na interao de trs
pilares: economia, sociedade e desenvolvimento.
Com a publicao do Relatrio Brundtland, em 1987,
surge uma defnio do conceito de desenvolvimento
sustentvel com ampla aceitao, que se tornaria qua-
se ofcial: desenvolvimento sustentvel desenvolvi-
mento que atende s necessidades do presente sem
comprometer a capacidade das geraes futuras de
atender suas prprias necessidades (LAGO, 2006, p. 56).
A lgica desta interao sustentava-se na defesa do
desenvolvimento como essencial para a erradicao da po-
breza, modernizao e melhoria das condies de vida da
populao mundial, mas com a simultnea preocupao em
no esgotar ou destruir recursos naturais no processo. O obje-
tivo era compatibilizar a preservao do meio ambiente com
a melhoria de condio de vida humana, tornando-as indisso-
civeis. Adicionalmente, o relatrio procura atender de forma
equilibrada as diferenas entre pases do Norte e do Sul.
Outro resultado foi o estabelecimento do Painel In-
tergovernamental sobre Mudana Climtica que a partir
de 1988 (IPCC) iniciou estudos sobre o impacto da emis-
so dos gases estufa sobre o meio ambiente. Tais estudos
tiveram sequncia ao longo do perodo que precedeu a
Rio-1992 e serviram de fundamento para a negociao de
uma Conveno Quadro sobre o tema.
A partir deste relatrio, a realizao de uma segunda
conferncia nos moldes de Estocolmo foi retomada, com o
Brasil, ainda sob o foco pesado de acusaes de destruio
do meio ambiente, oferecendo-se para realiz-la, contan-
do com o apoio dos demais pases em desenvolvimento.
O contexto poltico-estratgico o do fm da Guerra Fria
e o da redemocratizao, com o pas buscando sua rein-
sero internacional. A contrapartida interna foi a criao
do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (IBAMA, 1989) e do Ministrio do Meio
Ambiente (MMA, 1992) como aponta Lago.
Por conta destes fatores, a Conferncia das Naes
Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio 1992
ou ECO-1992
210
(UNCED) deve ser vista como um marco.
As questes ambientais ganham maior dimenso exter-
na e a diplomacia assume uma posio mais ofensiva e
210 Ou Cpula da Terra. As Conferncias de Estocolmo e do Rio tiveram Maurice
Strong como seu Secretrio-Geral.
O Brasil
326
o Brasil um papel de vanguarda ambiental. No s o Bra-
sil, mas outros pases em desenvolvimento tornam-se mais
assertivos neste campo, introduzindo-o como elemento de
suas demandas e reivindicaes a partir de seu olhar do Sul.
Esta assertividade consiste-se de dois elementos: a defesa
de sua soberania e direito ao desenvolvimento no que se
refere ao meio ambiente e a uma crtica aos padres sociais,
produtivos e energticos dos desenvolvidos que causaram
a devastao prvia, defendendo uma reforma abrangente.
Paralelamente Rio 1992, realiza-se o Frum Global, com o
signifcativo envolvimento da sociedade civil, ONGS, empre-
sariado, grupos de interesse fazem parte dos debates.
Os resultados da Rio-1992 so signifcativos em ter-
mos de acordos e cronogramas, defnindo os rumos do
debate ambiental desde ento, apesar de permanecerem
cises Norte-Sul e as dvidas sobre os mritos cientfcos
de descobertas e previses. Entretanto, foi possvel atingir
um consenso entre os eixos, com nfase crescente em pre-
ocupaes sociais. A equao responsabilidade comum,
demandas diferenciadas esteve na base da construo
dos consensos, diferente da assimetria de presses e resis-
tncia que caracterizara Estocolmo.
Os principais debates referem-se ao tema da mudan-
a de clima e o aquecimento global, a biodiversidade e o
desenvolvimento sustentvel. A clivagem Norte-Sul mante-
ve-se ao longo da reunio, assim como as reticncias norte-
-americanas em assumir metas e compromissos concretos.
Os resultados que puderam ser alcanados foram signifca-
tivos, estabelecendo os parmetros das futuras discusses
ambientais at os dias de hoje, democratizando o debate.
Sintetizando estes resultados, foram estabelecidos:
- a Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente repre-
senta um relatrio fnal do encontro no qual so estabe-
lecidos vinte e sete princpios relacionados ao meio am-
biente, governana, soberania e responsabilidade social,
dentre outros. Tambm encaminha as demais conquistas
em forma de documentos e convenes abaixo descritas;
- a Conveno Sobre Diversidade Biolgica (CDB)
que visa a conservao da biodiversidade, o uso sustent-
vel de seus recursos; e a repartio justa e equitativa dos
benefcios derivados da utilizao destes recursos (LAGO,
2006, p. 75). Bastante sensvel, este tema envolve a inter-re-
lao entre propriedade intelectual, o que defne um bem
comum ou um bem de um Estado soberano. Detentor de
cerca de 20 a 25% da biodiversidade global, o Brasil marcou
claramente suas posies na defesa da soberania nacional
para a explorao destes recursos de forma sustentvel.
Paralelamente envolve a discusso sobre os transgnicos
(OGM organismos geneticamente modifcados) e seus
impactos ambientais e a legislao que deve reg-los;
- Conveno do Combate Desertifcao refe-
rente ao processo acelerado de desertifcao de vastos
territrios
327
- a Declarao dos Princpios Sobre Florestas refe-
rente ao usufruto das forestas, envolve a temtica do de-
senvolvimento sustentvel e da soberania. Segundo Lago,
representou divergncia fundamental entre os pases em
desenvolvimento e desenvolvidos, uma vez que os primei-
ros temiam a ingerncia externa sobre seu territrio e pa-
trimnios. As forestas relacionam-se ao tema da mudana
de clima e emisso de CO2
211
. Para o Brasil trata-se de ques-
to fundamental dada a Floresta Amaznica e as acusa-
es que pesam, ainda, sobre o pas de desmatamento da
regio (com algumas correntes defendendo que a mesma
se torne patrimnio global, contencioso recorrente e tema
de preocupao nacional);
- Agenda 21 correlaciona desenvolvimento susten-
tvel e meio ambiente em uma viso de carter abrangen-
te e humanista, consistindo-se em
um programa de ao que atribui novas dimenses
cooperao internacional e estimula os governos, a so-
ciedade civil e os setores produtivo, acadmico e cient-
fco a planejar e executar juntos programas destinados a
mudar as concepes tradicionais de desenvolvimento
econmico e de proteo do meio ambiente. O docu-
mento est organizado em quatro sees (...) Seo 1:
as dimenses social e econmica do desenvolvimento
sustentvel (dois dos trs pilares do desenvolvimento
211 O impacto dos rebanhos bovinos nestas emisses tornou-se ponto de
controvrsia igualmente.
sustentvel); Seo 2: gesto dos recursos naturais para
o desenvolvimento sustentvel (terceiro pilar do de-
senvolvimento sustentvel), dividida em a) proteo da
atmosfera, b) desertifcao e seca, c) oceanos, d) gua
doce, e) resduos, f ) diversidade biolgica e g) combate
ao desforestamento; Seo 3: fortalecimento dos gru-
pos sociais na implementao do objetivo do desen-
volvimento sustentvel (mulheres, crianas, indgenas,
ONGs, sindicatos, academia, etc.); e Seo 4: meios de
implementao, dividida em a) recursos e mecanismos
fnanceiros; b) tecnologia; c) instituies e d) instrumen-
tos jurdicos. (LAGO, 2006, p. 76).
- Estabelecimento da Comisso para o Desenvolvi-
mento Sustentvel (CDS) no ECOSOC para verifcar o de-
senvolvimento e cumprimento das resolues da UNCED;
- Criao do Global Environment Facility Fund;
- Conveno Quadro Sobre Mudana do Clima pre-
cedida pelo IPCC e as Conferncias Climticas de 1978 e 1990
que lanaram os estudos e negociaes sobre a questo. O
estabelecimento da Conveno-Quadro consolida as pre-
ocupaes da comunidade internacional com a mudana
de clima gerada pela emisso de gases estufa. O polmico
tema do aquecimento global e suas consequncias como
elevao dos nveis dos mares, intensifcao de fenmenos
climticos (furaces, tufes) desertifcao e oscilaes do
clima encontram-se no ncleo das discusses.
Cercada por intenso debate, a Conveno-Quadro
apenas consolidou compromissos para a discusso futura
O Brasil
328
entre as partes uma vez que a emisso de gases estufa est
diretamente relacionada ao desenvolvimento e produo
industrial. A reduo da emisso liga-se s perspectivas de
crescimento interno, tema muito sensvel na poltica inter-
na de pases desenvolvidos e em desenvolvimento uma
vez que afeta nveis de emprego e matrizes de consumo
e produo. Os maiores oponentes ao estabelecimento de
metas para reduo das emisses foram os norte-america-
nos. Estas negociaes entre os pases signatrios passa-
ram a ser realizadas nas Conferncias das Partes (COP). A
primeira COP (COP-1) foi realizada em Berlim, perfazendo,
at Agosto de 2012, um total de 17 de Conferncias anuais,
com previso da realizao da 18 em Dezembro de 2012
em Doha (neste texto somente destacaremos algumas das
COP mais relevantes e as Conferncias ps-1992
212
).
Apesar das controvrsias permanentes nas COP, e nas
reunies e encontros preparatrios que as antecedem, o
primeiro grande compromisso para a Mudana de Clima foi
alcanado em 1997 com o Protocolo de Quioto Conven-
o-Quadro das naes Unidas sobre Mudana de Clima.
Conhecida como Rio +5, a Conferncia de Quioto (COP-3)
212 As COP, desde 1995, foram: COP-1 Berlim (1995), COP-2 Genebra (1996),
COP-3 Quioto (1997), COP-4 Buenos Aires (1998), COP-5 Bonn (1999), COP-6
Haia (2000), COP-7 Marrakesh (2001), COP-18 Nova Dlhi (2002), COP-9 Milo
(2003), COP-10 Buenos Aires (2004), COP-11 Montreal (2005), COP-12 Nairbi
(2006), COP-13 Bali (2007), COP-14 Ponzan (2008), COP-15- Copenhagen
(2009), COP-16 Ponzan (2010), COP-17 Durban (2011).
no eliminou algumas importantes divergncias entre o
Norte e o Sul com relao emisso de gases estufa e suas
metas de reduo, o conceito de desenvolvimento e o pa-
pel das forestas (e do desmatamento) nestas emisses.
As controvrsias, porm, no impediram a concluso
das negociaes que resultaram no Protocolo que estabe-
leceu como principal objetivo a reduo da emisso dos
gases estufa em pelo menos 5% abaixo dos nveis dos anos
1990 no perodo de compromisso de 2008 a 2012 visando
controlar o processo de mudana climtica. Processos cor-
relatos associados a este controle foram a prioridade a ser
atribuda efcincia energtica e a busca de alternativas s
matrizes existentes e o desenvolvimento sustentvel. Cada
pas, conforme sua participao quantitativa nas emisses
e condio (desenvolvido ou em desenvolvimento) possui
uma quota mxima de emisses e, a partir desta quota, bus-
ca a reduo estimada acima em 5%.
Para facilitar a implementao desta meta e respei-
tar as especifcidades e necessidades nacionais foram esta-
belecidos mecanismos fexveis: a troca de emisses inter-
nacionais, que autoriza que pases troquem suas emisses
entre si, permitindo que pases que no utilizem toda a sua
quota prevista de emisses vendam o seu excedente a ou-
tros que necessitam de limites maiores e o Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo (MDL) e implementao conjunta,
cujo objetivo incentivar projetos que visem a reduo das
emisses a partir da criao de crditos de carbono (medi-
329
das compensatrias como plantao de rvores, melhor uti-
lizao de recursos naturais fazem parte desta lgica).
No caso brasileiro, o pas assinou o Protocolo em
1998, sua ratifcao ocorreu em 2002 e a sua implementa-
o iniciou-se a partir de 2002
213
. Grandes pases emissores
como China, Rssia, Japo e membros da UE tambm se
comprometeram com o Protocolo, mas no tem cumprido
suas metas na maioria das vezes. O grande ausente do Pro-
tocolo continua sendo os EUA, o maior emissor de gases es-
tufa, que at o momento no ratifcaram o Protocolo apesar
de o terem assinado em 1998. Em 2002, este tema, assim
como as permanentes clivagens Norte-Sul e o contexto do
unilateralismo da administrao Bush flho (e tambm da
GWT) levaram ao esvaziamento da Rio +10 realizada em Jo-
hannesburgo na frica do Sul. Apesar deste esvaziamento,
que se estendeu a ausncia de compromissos dos principais
emissores, as COPs continuaram sendo realizadas, em meio
a questes especfcas referentes ao cumprimento do Pro-
tocolo de Quioto. Igualmente, deu-se incio realizao das
Conferncias das Partes referentes Conveno de Diversi-
dade Biolgica (MOP-1) a partir de Montreal 2005
214
.
213 Para o status de ratifcao ver Kyoto Protocol - Status of Ratifcation em
http://unfcc.int/kyoto_protocol/status_of_ratifcation/items/2613.php. A
ltima atualizao de 26/08/2009.
214 Desde ento, j foram realizadas at Agosto de 2012, 5 MOPs, sendo a ltima
em 2010, Nagoya.
No geral, porm, o processo sofreu razovel estag-
nao desde ento, mesmo sendo considerada a Rio +20
realizada em Junho de 2012 (e as COPs anteriores). No
caso, em termos de perodo recente, havia a expectativa
de que estes entraves poderiam ser superados a partir de
2009 com a posse da nova administrao democrata nos
EUA. A COP-15 (Copenhagen), de Dezembro de 2009, foi,
assim, tomada como um possvel novo ponto de partida.
A base para estas avaliaes sustentava-se em declaraes
de 2008 do ento candidato Barack Obama que em sua
pauta de campanha presidencial, havia dedicado signif-
cativa ateno agenda ambiental (aquecimento global,
biocombustveis, atualizao da matriz energtica foram
alguns dos temas priorizados pelo ento candidato). Toda-
via, a retrica da Casa Branca neste setor (assim como em
inmeros outros analisados no item 2.1) no se traduziu
em medidas prticas.
Em sua realizao, a COP-15 apresentou o mesmo
padro das conferncias anteriores, de ausncia de com-
promissos, que se estendeu nas reunies seguintes. Em
tal contexto, permaneceram as cises Norte-Sul, a ausn-
cia de compromissos concretos dos EUA, com o encontro
ocorrendo ainda em um momento de crise econmica
dos pases do ncleo ocidental. A reunio de Copenhagen
marca, igualmente, o surgimento do BASIC como grupo
negociador (Brasil, frica do Sul, ndia e China) em ques-
tes ambientais, cuja parceria desde ento tem se estendi-
O Brasil
330
do a outras reas (e que se sobrepem e se soma a outros
grupos como o IBAS, BRICS e diversas alianas de geome-
tria varivel).
A sombra da crise permaneceu sob as demais COPs,
assim como se estendeu at 2012 na realizao da Rio +20,
a Conferncia das Naes Unidas para Desenvolvimento
Sustentvel. Entretanto, esta Conferncia realizada mais
uma vez na cidade do Rio de Janeiro trouxe avanos em
termos de estabelecer uma pauta de prioridades para o
encaminhamento das discusses. Assim como na Rio-92,
a participao das naes do Sul foi signifcativa, e marcos
do processo anterior como a Agenda 21 demonstraram
sua permanente relevncia nas discusses. Ainda que os
EUA, representados na Conferncia pela Secretria de Esta-
do Hillary Clinton, tenham declarado o evento como prio-
ritrio no setor ambiental, os compromissos foram poucos,
apesar da retrica positiva mais uma vez. Igualmente, pa-
ralela Rio +20 foi realizada, no mbito da sociedade civil,
a Cpula dos Povos, que congregou movimentos sociais
diversos, organizaes no governamentais, dentre outros
setores da sociedade civil.
Analisando especifcamente o processo que culmi-
nou em Junho/2012 na realizao da Conferncia, destaca-
-se o documento Esboo Zero de Janeiro/2012, O Futuro
Que Queremos. Neste texto, foram indicadas as linhas de
ao prioritria para debate na conferncia e que resultaram
na verso fnal do documento, lanada no encerramento do
encontro
215
. Para isso, o documento composto de cinco
captulos, Nossa Viso Comum, Renovao de Compro-
misso Poltico (no qual se reafrma o engajamento poltico
de governos e sociedades com as conversaes ambientais
iniciadas em Estocolmo, 1972), Economia Verde em um
Contexto de Desenvolvimento Sustentvel e Erradicao
da Pobreza, Estrutura Institucional para o Desenvolvimen-
to Sustentvel, Estrutura Para Ao e Acompanhamento
e Meios de Implementao. Especifcamente, as linhas de
ao prioritria que orientam o documento so:
2. Erradicar a pobreza o maior desafo global en-
frentado pelo mundo nos dias de hoje e um ele-
mento indispensvel para o desenvolvimento sus-
tentvel. Neste campo, estamos comprometidos
em libertar a humanidade da pobreza e da fome
de forma urgente. 3. Reconhecemos a necessida-
de de ampliar o desenvolvimento sustentvel em
todos os nveis, integrando aspectos econmicos,
sociais e ambientais, e reconhecendo sua interde-
pendncia para atingir o desenvolvimento sus-
tentvel em todas as suas dimenses. 4. Reconhe-
cemos que a erradicao da pobreza, a mudana
de padres de consumo e produo sem susten-
tabilidade (...) a administrao da base natural de
recursos de desenvolvimento econmico e social
215 A verso aqui utilizada encontra-se datada de 19 de Junho de 2012, tendo
sido republicada em 22 de Junho, devido a razes tcnicas conforme
destacado no texto. (THE FUTURE WE WANT, 2012).
331
so os objetivos abrangentes e requisitos essen-
ciais para o desenvolvimento sustentvel
216
. (THE
FUTURE WE WANT, 2012, p.1).
Apesar desta amplitude do texto, o mesmo foi criti-
cado pela Cpula dos Povos em sua declarao e setores
ligados ao movimento ambiental. De acordo com estas
correntes, ao no propor novas metas concretas ou defnir
demandas polticas mais claras, o documento no supera-
va o quadro de estagnao das negociaes ambientais.
Da mesma forma, foi apontado que a reunio haveria sido
esvaziada pela ausncia dos chefes de Estado das princi-
pais economias industrializadas, tanto do Norte quanto do
Sul. A Cpula, segundo estas vises, encontrara limitaes
derivadas da crise econmica e das divergncias no setor
ambiental, que no pode superar, preservando a paralisia
do processo. Entretanto, como destacado, necessrio in-
dicar que a Rio +20 estabeleceu marcos para as negocia-
es futuras e objetivos que precisam ser atingidos, inclu-
sive como parte da reforma das estruturas de governana
globais e de criao de projetos para superao da pobre-
za e desigualdade econmica.
preciso lembrar que as difculdades enfrentadas
pela Rio+20 no diferem de problemas de trancamento de
216 Neste campo, o documento compromete-se a atuar em consonncia com
as MDGs.
pauta e estagnao que afigem todo o sistema multila-
teral (como discutido no item A no que se refere ONU
de forma abrangente e nos demais itens C e D em setores
como segurana e economia). A interdependncia entre a
agenda social, a econmica e a ambiental, e a presso do-
mstica, difcultam o encaminhamento de negociaes de
uma forma linear, no restrita a um ou outro setor. Quanto
mais os temas envolvidos detiverem impactos imediatos
sobre questes internas, mais limitaes encontraro em
conversaes que demandam perspectivas de mdio e
longo prazo, diante de demandas eleitorais, de grupos de
interesse e disputas partidrias. Nestas situaes, aplica-se
com clareza o termo intermestics a diversas esferas multila-
terais, por mesclarem preocupaes international (exter-
nas) e domestics (internas) dos governos.
Em seu discurso de encerramento da Conferncia, a
Presidente Dilma aborda estes desafos, apresentando uma
perspectiva pragmtica e gradualista com relao ao Do-
cumento fnal da Rio +20 e as negociaes multilaterais no
setor ambiental. Em termos gerais, segundo a Presidente:
O documento O Futuro que Queremos torna-se,
hoje, um marco no conjunto dos resultados das Confe-
rncias das Naes Unidas ligadas ao Desenvolvimento
Sustentvel. Um passo histrico foi dado em direo a
um mundo mais justo, equnime e prspero, para que a
pobreza seja erradicada e o meio ambiente protegido. O
documento que ns aprovamos hoje no retrocede em re-
O Brasil
332
lao s conquistas da Rio92, no retrocede em relao
Cpula de Joanesburgo de 2002, no retrocede em relao
a todos os compromissos assumidos nas demais confern-
cias das Naes Unidas. Ao contrrio, o documento avana
e muito, mostrando a evoluo das concepes comparti-
lhadas de desenvolvimento sustentvel. Lanamos as ba-
ses de uma agenda para o sculo XXI. Tomamos decises
importantes e quero ainda uma vez ressaltar algumas de-
las. (ROUSSEFF, 2012, s/p).
Em termos de prioridades de agenda e discusses,
Trouxemos a erradicao da pobreza para um centro do
debate sobre o futuro que queremos, em consonncia
com a proteo e o respeito aos direitos humanos fun-
damentais. Criamos os Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel para dar foco e orientao aos nossos esfor-
os coletivos. O foro de alto nvel que foi institumos co-
ordenar os trabalhos das Naes Unidas no campo da
sustentabilidade, inclusive, assegurando a implementa-
o desses objetivos (...) Vamos tambm desenvolver o
indicador mais adequado do que o PIB para medir o de-
senvolvimento incorporando, tambm, critrios sociais
e ambientais. Adotamos o Plano Decenal de Produo e
Consumo Sustentveis. (ROUSSEFF, 2012, s/p).
Em um balano fnal,
Como dissemos desde o incio de nossos trabalhos, a
Rio+20 um ponto de partida. o alicerce de nosso
avano. No o limite, nem tampouco o teto do nosso
avano. Iniciamos, sim, hoje, aqui na Rio+20, uma cami-
nhada. (ROUSSEFF, 2012, s/p).
Trata-se, portanto, de um desafo que permanece
em aberto, e um setor no qual o Brasil tem desempenhado
relevante papel desde a dcada de 1970.
333
B.2) Os Direitos Humanos
Outra questo fundamental e sensvel para o Brasil
no campo dos temas sociais e conferncias internacionais
o dos Direitos Humanos, cuja evoluo similar am-
biental. De uma ao defensiva nos anos 1970 e 1980, o
processo de redemocratizao insere um componente de
assertividade e fundamento na ordem internacional. De
acordo com Alves (cf. 2008, p. 187), quatro perodos po-
dem ser identifcados na evoluo da posio brasileira
sobre direitos humanos e sua participao no Conselho
de Direitos Humanos (CDH
217
): 1978 a 1984 perodo con-
servador; 1985 a 1989 transio sob a gesto de Sarney;
1990 a 1994 adeso aos instrumentos internacionais
(Collor e Itamar); 1995 ao atual perodo de valorizao do
sistema internacional de promoo e proteo aos Direi-
tos Humanos, com impactos na poltica interna e externa
correspondente aos mandatos dos Presidentes FHC e Lula.
Focando na fase contempornea, obteve papel de
destaque na Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos,
Viena, em 1993
218
(que produziu a Declarao e Programa
de Ao de Viena), e nas correlatas j citadas, em particular
a do Desenvolvimento Social em Copenhagen e as respec-
217 Os EUA passaram a fazer parte do CDH a partir de 2009.
218 A primeira conferncia nesta rea foi em 1968, Teer.
tivas conferncias ambientais como visto. Outro desenvol-
vimento relevante no campo externo foi a Conferncia de
Roma em 1998 que lanou as bases do Tribunal Penal In-
ternacional permanente, ao qual os EUA se opem. Sobre
este papel brasileiro, Alves comenta que
o Brasil passou a atuar ainda mais diretamente em v-
rios dos rgos de implementao e controle das re-
comendaes e normas internacionais, contando com
brasileiros entre personalidades escolhidas pela ONU
em grupos que se renem para discutir o seguimento
de Durban e como membros eleitos na Subcomisso de
Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, no CERD,
no Comit dos Direitos da Criana, no CEDAW, na Corte
Interamericana de Direitos Humanos, na Comisso In-
teramericana de Direitos Humanos e no Tribunal Penal
Internacional. (ALVES, 2008, p. 200).
Em Viena, de acordo com Alves, os principais temas
de debate foram a universalidade dos direitos humanos,
a legitimidade do sistema internacional de proteo aos
direitos humanos, o direito ao desenvolvimento, o direito
autodeterminao e o estabelecimento da inter-relao
entre democracia desenvolvimento e direitos humanos
(ALVES, op. cit p. 107). Outras reas relevantes trabalha-
das foram: a indivisibilidade dos direitos, a regulao dos
direitos humanos em situaes de guerra (aprofundando-
-se as Convenes de Genebra de 1949 e 1951), os direi-
tos humanos da mulher, os direitos humanos de grupos e
categorias vulnerveis, racismo e xenofobia, a atuao das
O Brasil
334
ONGs, o campo de ao do Alto Comissariado das Naes
Unidas Para Refugiados (ACNUR) e do Tribunal Penal Inter-
nacional (TPI) e a racionalizao do sistema (ALVES, 2001).
No campo domstico, demonstrando seu cumpri-
mento destas resolues e adeso aos princpios, uma
importante ao foi o lanamento em 1996, do Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH), juntamente com a
Secretaria de Estado de Direitos Humanos em 1997.
Como ressaltado a nfase em programas sociais do
governo Lula e as suas iniciativas correspondentes de co-
operao Sul-Sul inserem-se neste quadro de avano dos
compromissos nacionais. Todavia, o Brasil e outros pases
em desenvolvimento continuam sendo alvo de crticas dos
pases desenvolvidos neste campo, principalmente vindas
de ONGs e dos EUA (relatrios peridicos do Departamen-
to de Estado). A questo envolve temas sensveis como o j
abordado sobre segurana humana e a relao soberania e
ingerncia externa.
A politizao de elementos culturais e religiosos dos
anos 1990 e a ascenso dos fundamentalismos de todas
as origens colocam desafos ao objetivo de universalizao
dos direitos. A partir de teses controversas como a do Cho-
que das Civilizaes, o debate tende a polarizar-se em tor-
no dos chamados valores ocidentais e valores orientais, o
que difculta a implementao de muitas resolues nes-
tas reas. Os direitos femininos so um dos mais sensveis
nesta rea, assim como o da escolha sexual e o das mino-
rias tnicas, religiosas em geral. Apesar destas difculdades,
como destaca o Embaixador,
A preocupao com os direitos humanos est hoje re-
fetida nos mandatos de quase todas as Organizaes
Internacionais. O respeito a esses direitos percebido
como indispensvel para a busca dos ideais da paz e
para a promoo do desenvolvimento. (AMORIM, 2009).
Complementando esta avaliao, Patriota (2011)
afrma que,
estamos construindo sobre uma base j estabelecida,
os direitos humanos compreendem valores econmi-
cos, sociais e culturais e os direitos civis e polticos. Os
avanos do Brasil na poltica da diplomacia com relao
aos direitos humanos tm muito a ver com a situao
domstica deste pas. E os avanos do Brasil nos ltimos
anos foram muito signifcativos, mas ainda permane-
cem desafos importantes. (...) H outro aspecto que eu
acho que entra em Direitos Humanos: combateu-se a
pobreza como nunca antes e num ritmo mais acelerado.
Isso envolve direitos humanos, direito a uma vida digna,
ao emprego, educao, condies salubres de vida. A
partir disso cria-se uma base muito positiva para se de-
fender no plano internacional que, se ns conseguimos
melhorar, outros conseguiro. E vamos usar o sistema
Naes Unidas, que universal, que o que mais preza-
mos, para defender o acesso do maior nmero possvel
de pessoas aos seus direitos plenos. (PATRIOTA, 2011d).
Estes temas possuem contato direto com episdios
de crise humanitrias associados a guerras, limpeza tnica
335
e genocdio, objeto de discusses no CSONU e no CDH,
envolvendo questes polticas e estratgicas
219
. Alm dis-
so, tornam algumas situaes objeto de interveno hu-
manitria e operaes de paz da ONU, abrindo espao
para a criao dos Tribunais especfcos para julgar os cri-
mes contra a humanidade e as violaes de direitos hu-
manos como visto ao longo do texto. Em muitos casos, a
difculdade de agir para mediar estas difculdades real,
refetindo as limitaes de projeo de poder da ONU e
de seus capacetes azuis e o peso dos Estados nacionais no
sistema.
Como indicado, diante das crises internacionais,
existem presses para o aumento de intervenes em pa-
ses nos quais os direitos humanos estejam sendo desres-
peitados (vide o debate j apresentando entre segurana
humanas e a responsabilidade de proteger e ao prote-
ger). Apesar destes pontos de estrangulamento que se
estendem pelos temas sociais e as conferncias, passando
pelos MDGs, o compromisso em buscar solues comuns
permanece, ainda que com difculdades. E, como visto, a
posio brasileira nestes debates refete sua adeso frme
219 A discusso sobre Relatrio Goldstone sobre as violaes de direitos
humanos e crimes contra a humanidade na Faixa de Gaza por ambos os
lados envolvidos no confito (Israel e Palestina) representa a difculdade em
lidar com o tema e a sua politizao. O Brasil votou a favor do relatrio e os
EUA contra, enquanto a Gr-Bretanha no manifestou posio.
ao multilateralismo e a preservao dos seus interesses na-
cionais. Em tema correlato, o Brasil desempenha relevante
papel no campo das Operaes de Paz que so parte fun-
damental do sistema ONU.
O Brasil
336
C) As Operaes de Paz

Ao longo da histria da ONU, as Operaes de Paz
converteram-se em uma de suas principais atividades, re-
presentando o envolvimento direto da organizao em
confitos e crises humanitrias. Sujeitas muitas vezes a cr-
ticas quanto a sua natureza, viabilidade e efccia, as aes
dos capacetes azuis so refexo do compromisso dos Esta-
dos membros, assim como da dinmica interna e externa
das realidades nas quais atuam. Os impactos de disputas
polticas, a soberania, o interesse nacional e a segurana
so elementos defnidores da dimenso e sucesso e/ou
fracasso destas atividades e de suas limitaes em difceis
processos de conciliao, pacifcao, estabilizao e re-
construo de Estados e sociedades. Os responsveis por
estas atividades so o DPKO (Department of Peacekeeping
Operations) e DFS (Department of Field Support).
Na Carta da ONU e em seu estabelecimento, o status
das Operaes de Paz tema de discusso uma vez que:
A manuteno da paz, embora no prevista na Carta,
evoluiu para se tornar uma das ferramentas mais impor-
tantes utilizadas pelas Naes Unidas para atingir este
propsito. A Carta atribuiu ao CSONU a responsabilida-
de maior pela manuteno da paz internacional e segu-
rana. Ao cumprir esta responsabilidade, o Conselho de
Segurana pode adotar uma srie de medidas, incluin-
do uma Operao de Paz das Naes Unidas. A base le-
gal destas aes encontrada nos Captulos VI, VII e VIII
da Carta. Enquanto o Captulo VI lida com a Resoluo
Pacfca de Disputas, o Captulo VII contm provises
relacionadas s Aes Relativas Paz, Desrespeito Paz
e Atos de Agresso. O Captulo VIII da Carta tambm
aborda o envolvimento de arranjos regionais e agn-
cias na manuteno da paz internacional e segurana,
desde que estas atividades sejam consistentes com os
propsitos e princpios delineados no Captulo I da Car-
ta. As Operaes de Paz das Naes Unidas tradicional-
mente tm sido associadas com o Captulo VI da Carta.
Entretanto, o Conselho de Segurana no precisa se re-
ferir a nenhum Captulo especfco da Carta quando for
aprovada uma resoluo autorizando a implementao
de uma Operao de Paz das Naes Unidas e nunca
invocou o Captulo VI. Em anos recentes, o Conselho de
Segurana adotou a prtica de invocar o Captulo VII da
Carta. (CAPSTONE DOCTRINE, 2008, p. 13).
Desta forma, existe uma grande margem de ma-
nobra dos Estados membros da ONU e do CSONU para de-
fnir as aes referentes manuteno da paz desde que
sejam identifcadas condies que a demandem. A discus-
so sobre estes critrios de deciso aponta algumas situa-
es nas quais a presena da ONU faz-se necessria e que
igualmente orientam, a partir do mandato das operaes,
suas regras de engajamento (ROE) e diretivas do uso da
fora (DUF). Durante a Guerra Fria, estes critrios eram mais
limitados, envolvendo situaes ps-confito de cessar-
-fogo e estabilizao. Apesar de elementos polticos e de
reconstruo estarem presentes, as operaes detinham
mandatos mais restritos. Como critrios bsicos de ao e
comportamento, porm, esto: o consentimento das par-
337
tes, a imparcialidade e o no uso da fora exceo da au-
todefesa e defesa do mandato.
O descongelamento das crises mundiais no ps-
-bipolaridade, o agravamento dos confitos e seus impac-
tos humanitrios, a diminuio da ao das superpotncias
inseriram desafos renovados s operaes de paz. Assim,
como parte da reforma da ONU, da Agenda para a Paz e das
presses sobre a performance das operaes, foram elabo-
rados estudos que resultaram no Relatrio Brahimi (2000)
Relatrio da Comisso sobre o Painel das Operaes de
Paz das Naes Unidas. A percepo era a da crise das ope-
raes de paz e a premncia da reforma, prevendo-se sua
divulgao na Cpula do Milnio (2000).
O Relatrio Brahimi aborda a complexidade da evo-
luo das operaes depois de 1989, ampliando seu esco-
po de tarefas e propondo novas questes de doutrina e
estratgia. Ao indicar estas recomendaes, o Relatrio de-
fende a atualizao dos procedimentos e mandatos a fm
de tornar as operaes mais efetivas e os compromissos
dos Estados mais slidos com relao a esta atividade. Ten-
do como base o Relatrio
220
, as recomendaes so: neces-
sidade de ao preventiva e estratgia de construo da
paz, estabelecimento de mandatos claros, com credibilida-
220 Aqui se apresenta apenas a indicao destas recomendaes do Relatrio.
Para detalhamento ver a verso completa do Relatrio Brahimi disponvel
em http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/.
de e viveis, atualizao das tarefas a serem desempenha-
das incluindo o uso da fora para manuteno de ambien-
tes seguros essenciais continuidade a aprofundamento
dos esforos de paz, investir na melhoria da qualidade de
vida das populaes atingidas (infraestrutura), aprofunda-
mento dos esforos de transio poltica.
Na realidade do ps-Guerra Fria, a dimenso inter-
na de crise (como as tnicas entre povos de um mesmo
Estado) crescia em comparao aos confitos interestatais.
As misses deteriam uma viso mais abrangente e integra-
da dos processos nos quais se envolvem, recomendao
adicional do relatrio, somada reforma institucional da
organizao e dos departamentos responsveis na ONU.
Esta reforma considerada essencial para a renovao dos
processos relativos formatao e encaminhamento das
misses. O relatrio recomenda aumento da capacidade
de fnanciamento e recursos, incremento da capacitao
da liderana da misso e das tropas, incremento da parti-
cipao de policiais, civis e pessoal especializado nas mis-
ses (mdicos, juzes), deslocamento e implementao r-
pidas e transparncia pblica. Apesar de longa, vale a pena
citar a defnio das Operaes de Paz,
Defnindo Operaes de Paz (a partir do Relatrio
Brahimi)
As Operaes de Paz nas Naes Unidas engloba trs
atividades principais: preveno de confitos e pacifca-
O Brasil
338
o; manuteno da paz e construo da paz. A pre-
veno de conflitos a longo prazo enfrenta as fontes
estruturais do conflito para construir uma slida fun-
dao para a paz. Quando estas fundaes esto des-
moronando, a preveno de conflito tenta refor-las
por meio de iniciativas diplomticas. Tal ao preven-
tiva , por definio, uma atividade de baixo perfil
que, quando bem-sucedida, pode passar totalmente
sem ser notada. A pacificao lida com conflitos em
andamento, tentando interromp-los com o uso das
ferramentas da diplomacia e mediao. Os media-
dores podem ser enviados de governos, grupos de
Estados, organizaes regionais ou, inclusive, podem
ser no oficiais como grupos no governamentais
(...) A manuteno da paz uma atividade de mais de
cinquenta anos que na ltima dcada evoluiu rapida-
mente de um modelo tradicionalmente e majorita-
riamente militar de verificao de cessar-fogo e sepa-
rao de foras depois de guerras interestatais para
um que incorpora um modelo complexo de muitos
elementos civis e militares, trabalhando juntos para
construir a paz depois de guerras civis; a construo
da paz um termo de origem mais recente, como
usado no presente relatrio, define atividades no
extremo dos conflitos para reorganizar as fundaes
da paz e fornecer ferramentas para construir, a partir
destas fundaes, algo que seja mais do que a ausn-
cia da guerra. Portanto, inclui, mas no limitada, a
reintegrao de antigos combatentes na sociedade
civil, reforo da regra da lei (...) melhoria do respeito
por direitos humanos (...) fornecer ajuda tcnica para
o desenvolvimento democrtico (...) e promover a re-
soluo do conflito e tcnicas de reconciliao.
Portanto, trs dimenses so indicadas: preven-
o de confitos e pacifcao (confict prevention and pe-
acemaking), manuteno da paz (peacekeeping) e cons-
truo da paz (peacebuilding), as quais ainda se soma o
reforo da paz (peace enforcement). A base destas dimen-
ses encontra-se na Carta da ONU. Do ponto de vista das
etapas que envolvem a misso, encontram-se: o incio
da misso (Mission Start-Up), a implementao do man-
dato (Mandate Implementation) e a transio que envol-
ve a devoluo, a retirada e o encerramento (hand-over,
withdrawal and liquidation). No que se refere s tarefas,
indicam-se as seguintes etapas: DDR desarmamento, des-
mobilizao e reintegrao dos combatentes; SSR Refor-
ma do Setor de Segurana e Outras atividades relativas
legalidade; proteo e promoo dos direitos humanos;
assistncia eleitoral; apoio restaurao e extenso da
autoridade governamental. Estas tarefas e a percepo
de que as operaes de paz tornaram-se cada vez mais
multidimensionais, envolvendo variados atores da OIG e
da sociedade civil so desenvolvidas em maior extenso
na Doutrina Capstone, documento que avana e comple-
menta o Relatrio Brahimi em 2008.
Esta nova doutrina indica que a despeito de sua
relevncia no encaminhamento do debate, o Relatrio
Brahimi no teve uma implementao rpida ou efccia
nas Operaes de Paz na sequncia da Cpula de Milnio
devido postura dos Estados membros e a necessidade de
maiores reformas. Os dilemas que se colocavam para estas
operaes no ps-Guerra Fria permaneceram, assim como
339
as difculdades. A Doutrina Capstone
221
retoma as preocu-
paes do Relatrio Brahimi, indicando que
O foco especfco deste documento reconhece a ne-
cessidade de uma articulao mais clara das fundaes
doutrinrias das Operaes de Paz das Naes Unidas
luz dos novos desafos impostos pela natureza em
transformao dos confitos de inter para intraestatais.
O presente documento pretende defnir a natureza,
abrangncia e ncleos das Operaes de Paz contem-
porneas das Naes Unidas. (CAPSTONE DOCTRINE,
2008, p. 8).
Em 2009, complementando estes esforos de
reviso e atualizao das misses de paz foi lanada The
New Partnership Agenda: Charting a New Horizon for UN Pea-
cekeeping. Esta agenda, conhecida por New Horizon (Novo
Horizonte), tem como base os avanos j alcanados pelo
Relatrio Brahimi, e novas propostas que venham a con-
tinuar introduzindo alteraes qualitativas nas operaes
de paz. O documento aponta como o principal desafo
superar o gap que ainda existe entre a escala e comple-
xidade do atual processo de manuteno da paz com as
capacidades existentes (NEW HORIZON, 2009, p. iii). A fm
de contemplar estes desafos, so previstas trs dimenses
221 Disponvel em: http://www.peacekeepingbestpractices.unlb.org/PBPS/
Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.
de atualizao de parcerias: propsito, ao e para o futuro
(partnership in purpose, in action and in the future). Por sua
vez, dentro de cada uma destas dimenses, foram estabe-
lecidas linhas de ao prioritrias, em consonncia com o
perfl contemporneo das operaes de paz.
No que se refere aos propsitos, estabelecem-se
como componentes essenciais das parcerias, que facilitam
a coordenao entre os participantes das misses, a clareza
de direo poltica e estratgica e a necessidade de que se
estabelea um plano de misso e administrao de crises
coeso e abrangente. Na esfera da ao, talvez uma das mais
desafadoras devido velocidade e intensidade dos pro-
blemas encontrados nas situaes de crise, surgem como
prioridades: a projeo rpida de foras, reduzindo o tempo
entre a chegada das tropas da ONU e a ecloso da crise a
fm de evitar o aprofundamento e extenso das crises; cla-
reza na distribuio de tarefas dentro da misso e com as
foras locais, identifcando de forma gil quem so os prin-
cipais interlocutores locais e a ateno situao dos civis;
administrao de crises, elevando a capacidade de respos-
ta da misso quando em operao. Por fm, em termos de
perspectivas (a parceria para o futuro), inserem-se os seguin-
tes desafos: avaliar e prever novas necessidades e cenrios
(ou seja, uma abordagem proativa no sentido de construir
avaliaes sobre riscos de mdio e longo prazo); desenvol-
vimento de capacidades adequadas para os efetivos civis e
militares das misses em termos de preparo e de meios de
O Brasil
340
ao disponveis; expanso do nmero de pases contribuin-
tes s misses de paz, em termos humanos, fnanceiros e lo-
gsticos, dividindo nus e responsabilidades; desenvolvimen-
to de capacidades estratgicas de suporte para as operaes.
Desde o seu lanamento, a agenda do New Horizon foi
objeto de avaliaes peridicas (Progress Reports, 2010 e 2011).
Nestas avaliaes, as prioridades dos campos acima mencio-
nados foram mantidas, com reforo de alguns temas como
fexibilidade, rapidez de resposta e administrao de crises. As
questes de coordenao tambm merecem ampla ateno,
assim como ganha terreno a discusso sobre a necessidade
da preveno (e administrao/gerenciamento de crises).
Este tema bastante controverso, pois pode envolver aes
da ONU em situaes de crise antes de sua ecloso. Como
visto no item A deste subcaptulo 5.1, esta uma questo que
envolve conceitos como segurana humana e responsabili-
dade de proteger e seu difcil equilbrio com a temtica da in-
gerncia e soberania estatal
222
. Estas discusses permanecem
em aberto, envolvendo, como visto em 2.6 situaes concre-
tas em 2011/2012 como os casos da Lbia e da Sria.
222 Guardadas as propores, na medida em que a ONU envolve o mbito
multilateral, existem semelhanas com as objees apresentadas Doutrina
Bush, de uma nao individual, os Estados Unidos. As semelhanas se
referem questo de como avaliar o que seria uma situao de risco que
envolveria populaes civis antes da crise e quem faria esta avaliao, e
de que maneira a mesma engloba elementos no s humanitrios, mas
polticos, estratgicos e econmicos.
Atualmente, a organizao conta com as seguintes
Operaes de Paz em andamento
223
: 1948 UNTSO
United Nations Truce Supervision Organization,;1949
UNMOGIP United Nations Military Observer Group
in India and Pakistan; 1964 UNFICYP United Nations
Peacekeeping Force in Cyprus; 1974 UNDOF United
Nations Disengagement Observer Force; 1978 UNIFIL
United Nations Interim Force in Lebanon; 1991 MIN-
URSO United Nations Mission Force in Western Sahara;
1999 UNMIK United Nations Interim Administration
Mission in Kosovo, 1999 MONUSCO United Nations
Organization Mission in the Democratic Republic of Con-
go; 2003 UNMIL United Nations Mission in Liberia;
2004 UNOCI United Nations Operation in Cote dIvoire,
2004 MINUSTAH United Nations Stabilization Mission
in Haiti; 2005 UNMIS United Nations Mission in Su-
dan; 2006 UNMIT United Nations Integrated Mission
in Timor-Leste; 2007 UNAMID African Union United
Nations Hybrid operation in Darfur, 2007 MINURCAT
United Nations Mission in the Central Africa Republic and
Chad; 2011 UNMISS United Nations Mission in the Re-
223 Para a listagem das Operaes de Paz j encerradas pela ONU ver http://www.
un.org/en/peacekeeping/operations/past.shtml. Acesso em 14/08/2012.
Aqui se encontram listadas apenas as operaes atuais e as operaes de
paz encerradas e em andamento com a participao do Brasil. Para maior
detalhamento destas operaes do Brasil ver http://www.exercito.gov.br/
web/guest/missoes-de-paz. Acesso em 14/08/2012.
341
public of South Sudan e UNISFA United Nations Interim
Security Force for Abyei; 2012 UNSMIS UN Supervision
Mission in Syria
224
(dados DPKO da ONU).
Seja nestas operaes presentes, como nas anterio-
res da organizao, o Brasil sempre demonstrou frme com-
promisso com estes princpios e demandas, participando
ativamente de diversas operaes de paz na instituio
com foras militares, policiais e civis. Neste largo histrico
podem ser listadas as seguintes participaes: 1957/1967
UNEF I (Sinai e Faixa de Gaza 1957/1967), ONUC (Congo
1960/1964), UNSF (Nova Guin Ocidental 1962), DOMREP
(Repblica Dominicana 1965/1966), UNIPOM (ndia/
Paquisto 1965/1966), UNFICYP (Chipre 1964/1967),
de 1989 a 2006 UNAVEM I (Angola 1989/1991), ONU-
CA (Amrica Central 1990/1992), UNAVEM II (Angola
1991/1995), ONUSAL (El Salvador 1991/1995), ONUMUZ
(Moambique 1993/1994), ONUMUR (Ruanda/Uganda
1993/1994), UNPROFOR (ex-Iugoslvia 1992/1995),
UNTAC (Camboja 1993), UNOMIL (Libria 1993), MI-
NUGUA (Guatemala 1994/2001), UNOMSA (frica do Sul
1994), UNAVEM III (Angola 1995/1997), UNCRO (Cro-
cia 1995/1996), UNPREDEP, (Macednia 1995), UNTA-
224 Desde 2002, a ONU tambm atua no Afeganisto em uma Misso Poltica
Especial - UN Assistance Mission In Afghanistan. Para informaes mais
detalhadas sobre esta e outras operaes de paz da ONU ver http://www.
un.org/en/peacekeeping/operations/current.shtml.
ES (Eslovnia Ocidental 1996/1998), UNMOP (Pennsula
de Prevlaka 1996/2006), MONUA (Angola 1997/1999),
UNAMET/UNTAET (Timor Leste 1999/2006)
225
.
Dentre estas, as operaes de paz em pases afri-
canos como Angola e Moambique, assim como as ati-
vidades no Timor Leste, inserem-se em princpios mais
abrangentes da ao brasileira no sistema internacional,
ligadas as suas prioridades de poltica externa tradicio-
nal na frica e com relao aos pases de lngua portu-
guesa. Apesar de sempre ter desempenhado este papel
relevante nestas Operaes de Paz, a atuao brasileira
pode tornar-se ainda mais significativa nos ltimos anos
a partir das responsabilidades em larga escala assumi-
das na MINUSTAH (Misso de Estabilizao das Naes
Unidas para o Haiti), estabelecida pela resoluo 1542
do CSONU.
Em Outubro de 2011, o mandato de MINUSTAH foi
prorrogado at Outubro de 2012 pela Resoluo 2012 do
Conselho de Segurana. Esta a terceira prorrogao do
mandato desde 2004 quando a Misso foi originalmente
225 Para uma anlise mais detalhada ver AGUILAR, 2005. No Timor Leste,
assim como em Kosovo, importante ressaltar a participao de Srgio
Vieira de Mello como um dos mais importantes representantes da ONU
e seu forte compromisso com a instituio da ONU e seus princpios. A
biografa de Mello escrita por Samantha Power leitura recomendada para
a compreenso destes processos. Como indicado, o diplomata faleceu em
2003 em misso especial no Iraque em um atentado.
O Brasil
342
instalada (as demais resolues so a 1892 de 2009 e a
1927 de 2010). A cada autorizao, e extenso do man-
dato do MINUSTAH, a misso passa por uma avaliao e
quais desafos permanecem como centrais, a despeito
dos progressos realizados. No atual contexto, a recupera-
o do pas depois do terremoto de Janeiro de 2010
226
e as
condies sanitrias so prioridades latentes, associadas
dimenso poltica. Conforme dados de Junho de 2012,
a misso conta com cerca de 10 mil participantes, entre
militares e civis (7200 e 2800 efetivos respectivamente). O
Brasil permanece como um dos pases que mais contribui
com este total, mas a operao representada por uma
fora multinacional, como caracterstica da composio
dos capacetes azuis (EUA, Frana, El Salvador, Guin, Egi-
to so alguns dos pases participantes). De acordo com o
DPKO da ONU, o mandato atual da MINUSTAH abrange,
1. Assegurar um ambiente estvel e seguro
2. Apoiar o processo poltico constitucional no
Haiti
3. Apoiar os esforos do governo, instituies hu-
manitrias e grupos para promover e dar supor-
te aos direitos humanos
226 O terremoto causou extensa destruio no Haiti com inmeras perdas
materiais e uma tragdia humanitria. Dentre as vtimas fatais, encontravam-
se militares da misso e civis como Zilda Arns da Pastoral do Menor.
Apoiar os esforos do governo do Haiti para alcanar
uma administrao mais abrangente
A gravidade da situao pr-MINUSTAH pode ser per-
cebida pela quantidade prvia de aes da ONU no pas: a
UNMIH (1993/1996), a UNSMIH (196/1997), a UNTMIH (1997),
a MIPONUH (1997/2000) e Fora Multinacional Interina (MIF).
Nesta ltima, a participao mais signifcativa era dos EUA,
baseada no s na preocupao com o Haiti, mas com pro-
blemas relativos imigrao e instabilidade. Internamente,
desde 2000 com a posse de Jean Bertrand Aristide a situa-
o haitiana observava uma espiral de degradao devido
a golpes militares (Raul Cedras em 1991), agravamento da
situao socioeconmica em localidades como Cit Soleil,
acusaes de corrupo, desastres naturais (como o men-
cionado terremoto) e eleies sob profunda tenso.
Apesar destas difculdades, a MINUSTAH tem con-
seguido ao longo de seu mandato, como visto mais uma
vez prorrogado, cumprir seu mandato. O aprofundamen-
to e continuidade destes esforos e o desafo maior, o da
eventual sada da operao, algo comum a todas as ope-
raes similares, e no existem respostas fechadas sobre
estas questes ou o que defne o sucesso do pas em cami-
nhar sozinho depois. Elementos polticos, sociais, econ-
micos e estratgicos que afetam a sustentabilidade no s
da operao, mas do seu momento posterior. Em 2009, o
cancelamento de cerca de 80% da dvida externa do pas, o
aumento da ajuda externa e a indicao do ex-Presidente
343
Bill Clinton
227
como enviado especial da ONU foram outros
acontecimentos relevantes.
Para as relaes internacionais do Brasil, a MINUSTAH
representa um marco no contexto da tradicional participa-
o nas misses de paz. Desde 2004, esta elevada medida
de participao militar brasileira na operao e suas contri-
buies polticas e comando, so representativas do novo
status de poder nacional, da ampliao do papel global e
da contnua valorizao de princpios de solidariedade e dos
direitos humanos. Um dos marcos do processo foi a reali-
zao do Jogo da Paz em 2004 entre a seleo de futebol
brasileira e a haitiana. Abrangente, esta ao envolve um
amadurecimento da capacidade de projeo nacional e de
sua disposio em reafrmar seu papel protagnico no siste-
ma, combinando um exerccio real de poder brando e duro.
Trata-se de uma expresso de assertividade e da defesa de
uma ao construtiva de pases emergentes para os PMDRs.
227 A posio dos EUA sobre misses de paz oscila entre o comprometimento e
a baixa participao, o critrio recai no peso estratgico da regio e do pas
para o interesse norte-americano.
5.2 A Agenda de Segurana Internacional

A agenda de segurana internacional, e que envolve
o mbito multilateral e o bilateral, em consonncia com o
sistema da ONU, engloba temas e fuxos diversos. No ps-
-Guerra Fria, o aprofundamento de fenmenos como a
interdependncia e transnacionalizao, associado ao des-
congelamento da poltica internacional, ampliou as discus-
ses sobre os riscos presentes no cenrio mundial.
Uma das tendncias em destaque foi a tentativa
de separar estes riscos em novas e velhas ameaas.
Enquanto as velhas ameaas referem-se a questes
dominantes na bipolaridade como proliferao nuclear,
guerras territoriais, as novas ameaas representariam
justamente os fenmenos ligados interdependncia e
transnacionalizao. Nesta categoria estariam includos
os tpicos relativos ao terrorismo (em suas mais diversas
formas), as epidemias de sade, as tragdias humanitrias
(genocdio, pobreza, extrema), o trfco de drogas, pesso-
as, armamentos, riscos ambientais, pirataria (propriedade
intelectual e martima) e, mais recentemente, as guerras
cibernticas (cyberwars).
Algumas destas questes, principalmente as de ca-
rter humanitrio, possuem relao com o citado conceito
de segurana humana e a capacidade do Estado de gerir
seus negcios internos e prover bem-estar a sua popula-
O Brasil
344
o. Muitos destes temas envolvem tambm clivagens
Norte-Sul, incluindo o desenvolvimento e posse de tec-
nologias sensveis. No geral, como se pode perceber pela
descrio temtica, a maioria destas ameaas j existia
no cenrio internacional, sofrendo apenas um descon-
gelamento e acelerao com a Queda do Muro. Mesmo
o tema da guerra ciberntica e virtual j se encontrava
presente ao longo do sculo XX, em movimentos de es-
pionagem entre as superpotncias, ganhando nova den-
sidade com o avano das tecnologias virtuais. Inclusive,
pode-se sugerir que esta mesma densidade renovada
aplica-se a temas bastante tradicionais como o desarma-
mento e no proliferao.
No que se refere a esta agenda, o ps-Guerra Fria
foi apresentado como o incio de uma segunda era nucle-
ar, na qual o conhecimento e a posse de armas nucleares
se encontra mais disperso. Diferente das dcadas de 1950
a 1970, na qual o poder nuclear tendeu a concentrar-se
em Estados
228
, a partir dos anos 1990 a proliferao seria
mais difusa, atingindo grupos privados. Alm disso, no
que se refere aos Estados, a proliferao se tornou mais
perifrica, desenvolvendo-se em pases como Paquisto,
228 As potncias nucleares declaradas so: Reino Unido (1952), Frana (1960),
China (1964), ndia (1974), Paquisto (1998) e Coreia do Norte (2006). Israel
percebido como potncia nuclear, mas sem informaes precisas sobre
seu arsenal.
Coreia do Norte e Ir (ver itens 2.4B e 2.6C). Avaliando este
cenrio, porm, Waltz (2012) considera que ainda perma-
nece um exagero sobre o tema da proliferao,
() a era nuclear tem quase 70 anos e, at ago-
ra, o medo da proliferao se mostrou infundado.
Defnido de forma apropriada, o termo prolifera-
o signifca crescimento rpido e descontrolado.
Nada parecido ocorreu. Na verdade, desde os anos
1970 houve uma desacelerao no surgimento de
novos Estados nucleares. No existe motivo para
que este padro mude agora (...) o que a histria
demonstrou que quando emergem, as capaci-
dades nucleares emergem ao lado da estabilidade.
Quando se trata de armas nucleares, agora, como
sempre, mais pode ser melhor. (WALTZ, 2012, p. 5).
Os principais pilares dos regimes de no prolifera-
o, e de controle da disseminao de tecnologias sens-
veis para a produo de armas de destruio em massa,
foram criados na Guerra Fria. Dentre estes, o TNP (Tratado
de No Proliferao Nuclear, em vigor desde 1970), PTBT
(Tratado para Banimento Parcial dos Testes Nucleares,
1963, em vigor desde 1964) e CTBT (Tratado para o Bani-
mento Total dos Testes Nucleares, 1996)
229
. Os princpios
229 O Programa tomos para a Paz proposto pelo Presidente Norte-Americano
Dwight Eisenhower em 1953 foi a origem destes esforos.
345
que orientam estes regimes so no proliferao, desar-
mamento, o uso pacfco da tecnologia nuclear. Apesar de
suas revises posteriores, os mesmos possuem lgicas que
carregam o peso da bipolaridade referente ao acesso ao
conhecimento e os fns pacfcos da tecnologia. Ainda no
tema da no proliferao foram criadas as zonas livres de
armas nucleares (desnuclearizadas): os Tratados da Antrti-
ca (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe, 1967), Raro-
tonga (Pacfco Sul, 1985), Bangkok (Sudeste Asitico, 1995)
e Pelindaba (frica, 1996), estabeleceram estas zonas em
suas respectivas regies
230
.
No caso do TNP, estas revises ocorreram em 1995,
quando o Tratado foi estendido por tempo indeterminado,
seguindo-se a conferncia de reviso de 2000 e 2005. Para
o Brasil, em seu surgimento, o TNP era simblico do con-
gelamento do poder mundial e a adeso no era conside-
rada uma prioridade. Igualmente, oferecia-se resistncia ao
desenvolvimento de regimes similares que restringiam a
capacidade nacional de desenvolvimento deste conheci-
mento tecnolgico por potncias mdias.
Esta posio brasileira sobre o tema do desarmamen-
to e proliferao, como visto no Captulo 3, foi modifcada a
partir dos anos 1990 como parte do projeto de reinsero
230 Tambm fazem parte destes esforos a criao do Grupo de Fornecedores
Nucleares (NSG) em 1974, que visa controlar as transferncias de tecnologia
e vendas no setor nuclear.
internacional. Apesar do Brasil sempre ter demonstrado fr-
me compromisso com a estabilidade, o desarmamento e
a utilizao das tecnologias duais para fns pacfcos at o
fm da bipolaridade, o pas no abdicava dos seus projetos
de desenvolvimento e autonomia. Porm, esta postura foi
abandonada depois de 1989, abrindo mo de prioridades
na rea nuclear e de capacitao tecnolgica.
Este processo de mudana iniciou-se lentamente
com Sarney e se tornou um dos pilares da poltica externa
de Collor. Em seu curto governo, Collor investiu pesada-
mente no compromisso brasileiro com os regimes interna-
cionais desta rea, aderindo a praticamente todos os seus
regimes e mecanismos. Posteriormente, ao similar foi
empreendida pelo governo FHC.
Como resultado, consolidou-se a adeso brasilei-
ra aos seguintes mecanismos: Tratado de Tlatelolco de
Proscrio de Armas Nucleares na Amrica Latina e Ca-
ribe (promulgado em 1994), Controle de Tecnologia dos
Msseis (MTCR, 1995), Salvaguardas Nucleares
231
, Grupo
de Supridores Nucleares (NSG em 1996), Conveno de
Armas Qumicas (CWC, assinada em 1993 em vigor desde
231 Na arena nuclear, o Brasil signatrio de diversas Convenes: Proteo
Fsica de Materiais Nucleares, Pronta Notifcao de Acidente Nuclear,
Assistncia no Caso de Acidente Nuclear ou Emergncia Radiolgica,
Responsabilidade Civil Por Danos Nucleares, Gerenciamento Seguro de
Combustveis Irradiados e Rejeitos Radioativos.
O Brasil
346
1997)
232
. Alm disso, desde 1972 o Brasil era signatrio da
Conveno de Armas Biolgicas e Toxinas (BTCW) e com
o advento do Mercosul estabelecera a ABACC (ver 3.3).
Posteriormente, o Brasil tambm se torna signatrio do
Tratado de Ottawa para o banimento de minas terrestres
(Conveno Sobre a Proibio do Uso, Armazenamento
e Transferncia de Minas Antipessoais e Sobre a sua Des-
truio).
Reforando estes compromissos,
O Brasil tomou ainda a iniciativa de propor Resoluo
Assembleia Geral da ONU, aprovada em 1996, sobre
O Hemisfrio Sul e reas Adjacentes Livres de Armas
Nucleares, tendo em vista a existncia de diversos ins-
trumentos internacionais relativos a zonas livres de ar-
mas nucleares em regies daquele Hemisfrio: Tratados
da Antrtica (1959), Tlatelolco (Amrica Latina e Caribe,
1967), Rarotonga (Pacfco Sul, 1985), Bangkok (Sudeste
Asitico, 1995) e Pelindaba (frica, 1996). Pela Resoluo
foi reconhecido o estatuto de desnuclearizao para
fns militares de quase todo o Hemisfrio Sul, tendo sido
feito apelo concluso de iniciativas anlogas em ou-
tras reas do globo. (GARCIA, 1998, s/p).
232 Um dos episdios mais marcantes dos anos 1990 envolve a Organizao
Para a Proibio de Armas Qumicas e o diplomata Jos Maria Bustani, cuja
gesto na OPAQ era sinnimo de sucesso. Por presses norte-americanas,
Bustani foi afastado do cargo sob suspeita de m gesto devido a suas aes
no Iraque comprovadamente em consonncia com as funes e mandato
da OPAQ, mas que eram contrrias s prioridades dos neoconservadores.
Posteriormente, o diplomata recebeu uma signifcativa indenizao devido
comprovao de sua idoneidade.
A maior transformao de teor e atitude ocorreu no
setor nuclear como analisado, desmontando o projeto de-
senvolvido na dcada de 1970. Em 1996, o Brasil assinou o
CTBT e em 1998 formalizou sua adeso ao TNP (o PTBT fora
assinado em 1963). Comparativamente, a China assinou o
CTBT no mesmo ano de 2006, mas no o ratifcou, assim
como os EUA. A ndia no signatria do CTBT e nem do
TNP, ao qual a China se comprometeu em 1992, a despeito
de suas posies crticas sobre o tema e contnuas acusa-
es da comunidade internacional de que no cumpre suas
determinaes. Para o Brasil, contudo, a adeso em 1998 era
bastante representativa do novo papel via credibilidade que
buscava no sistema. As citaes de Garcia e Correa ilustram
o debate e agenda, avaliando a posio do governo FHC,
(...) amadureceu a percepo de que, estando o
TNP prximo a atingir a universalidade dos pases,
com 185 membros, j no fazia mais sentido para
um pas como o Brasil, que nada tem a esconder
nessa matria, seguir afastado das discusses so-
bre desarmamento, salvaguardas e outros temas,
que ocorrem no mbito do TNP e que so de inte-
resse direto para o pas. A adeso a esses regimes,
em ltima anlise, garantir ao Brasil acesso faci-
litado a tecnologias sensveis no campo nuclear
para fns pacfcos, o que no era possvel ou era
muito difcultado pelos pases desenvolvidos que
tinham dvidas sobre as reais intenes do pas.
Prevaleceu enfm, nesse campo, a fora histrica
da mudana. (GARCIA, 1998).
347
Avaliao similar apresentada por Vargas, a adeso
brasileira ao tratado era percebida (...) como elemento para
a integrao do pas nos diversos esforos em favor da no
proliferao e como um reforo da posio do pas como
interlocutor importante no debate de um tema central da
agenda internacional. (VARGAS, 1997). Todavia, como com-
provado pela posio chinesa e indiana, o desenvolvimento
da tecnologia no contrrio a uma atitude de credibilidade
e defesa da paz, com o pas retomando seus projetos nes-
te campo e uma viso de defesa nacional compatvel com
a proteo de seu territrio e projeo de presena, como
discutido. Assim, pode ser observado um salto qualitativo
neste campo no perodo recente reforando a autonomia, a
segurana e a capacidade cientfca do pas.
Paralelamente aos esforos via ONU, os EUA lana-
ram em 2003 a Proliferation Security Initiative (PSI) e tem
desenvolvido importantes conversaes bilaterais com a
Rssia para a reduo dos arsenais nucleares e atualizao
dos tratados vigentes desde a bipolaridade. Em termos
bilaterais, a construo destes tratados ocorreu majorita-
riamente na dcada de 1970, nos governos de Richard Ni-
xon nos EUA e Leonid Brejnev na URSS dentre os quais se
destacam em 1972 o SALT I (Strategic Arms Limitation Talks),
para a reduo dos arsenais resultantes da corrida arma-
mentista, e o Tratado de Msseis Antibalstico (ABM), pelo
qual ambas as superpotncias se comprometiam a manter
sua vulnerabilidade a ataques, a fm de evitar o MAD (des-
truio mtua assegurada). Ainda na Guerra Fria, os EUA,
ao anunciar a construo do escudo antimsseis (Iniciati-
va de Defesa Estratgica) nos anos 1980, j rompiam com
o ABM, o que Bush flho repetiria em 2002 ao retomar o
projeto no instalado. Outros tratados do perodo foram o
SALT II (1979) no implementado.
Com o fm da Guerra Fria, as negociaes bilaterais
EUA e URSS prosseguiram at 1991, com a concluso do
START I (Tratado de Reduo de Armas Nucleares). O desa-
parecimento da URSS neste mesmo ano levou disperso
do arsenal, o que gerou o Protocolo de Lisboa, para que
o START inclusse Rssia, Belarus, Cazaquisto e Ucrnia.
Depois de um perodo de baixa nas negociaes devido
ao teor unilateral da presidncia Bush, as negociaes bi-
laterais foram retomadas. Como resultado, EUA e Rssia
assinaram em Abril de 2010 o Novo Start que prev, at
Dezembro de 2012, a reduo para cerca de 1.700 a 2.200
as armas estratgicas das duas naes (o tratado fez parte
do relanamento do intercmbio como visto em 2.1 e 2.3).
O ano de 2010 tambm foi representativo do lana-
mento da Iniciativa Zero Global pelo Presidente Obama, o
Presidente Dmitri Medvedev da Rssia, o Primeiro-ministro
britnico David Cameron, o Primeiro-ministro do Japo
Yoshihiko Noda e o Secretrio-Geral das Naes Unidas
Ban Ki-moon (GLOBAL ZERO, 2010). Comeando pelo novo
START, a iniciativa tem com o objetivo a eliminao de to-
das as armas nucleares at 2030.
O Brasil
348
Observa-se, portanto, uma agenda diversifcada de
temas de segurana internacional no ps-Guerra Fria, que
impem inmeros desafos cooperao e coordenao
de ao entre os Estados. Para estes, a correlao entre so-
berania e segurana continua um elemento essencial, mas
que se torna cada vez mais vulnervel e sensvel s amea-
as correntes do cenrio mundial.
5.3 A Economia Global

Assim como os arranjos polticos, as estruturas eco-
nmicas multilaterais tm suas origens no encerramento
da Segunda Guerra Mundial, com a construo do sistema
de Bretton Woods. Com as transformaes do cenrio inter-
nacional, este sistema j foi sofrendo suas primeiras crises
e mudanas desde a dcada de 1970, atravessando o fm
da Guerra Fria e a crise econmica ps-2008. No contexto
do sculo XXI, as fragmentaes do sistema tm gerado
impactos sobre a efcincia do multilateralismo, como a
demanda por sua reforma e o surgimento de novos atores
e canais de negociao. Neste campo, a atuao do Brasil
signifcativa, de defesa desta atualizao do sistema e na
participao em processos diferenciados como os G20s,
comercial e fnanceiro.
349
A) A OMC e o G20 Comercial

Em 1995, a fnalizao da Rodada Uruguai do GATT
(1986/1994) representou o encerramento do mecanismo
de negociaes que estivera vigente desde 1947. Na opor-
tunidade, apesar dos esforos internacionais para a criao
de uma instituio internacional que pudesse estruturar o
comrcio, a mesma no conseguira o apoio norte-ameri-
cano que optou pela instalao de um mecanismo mais
fexvel de conversaes baseado em rodadas. Ao longo da
histria do GATT, trs fases podem ser identifcadas: 1947 a
1961, focada no tema bsico da reduo das tarifas indus-
triais em um momento de recuperao no ps-Segunda
Guerra com as Rodadas Genebra (1947), Annecy (1949),
Torquay (1951), Genebra (1956), Dillon (1960/61); 1964 a
1979, em um cenrio econmico mais complexo carac-
terizado pela recuperao e crise das economias indus-
triais do Norte e a ascenso do Terceiro Mundo e no qual
ocorreu a Rodada Kennedy (1964/1967) e a Rodada Tquio
(1973/1979), perodo longo e de muitos impasses.
A Rodada Uruguai, por sua vez, revelou-se como
uma das mais completas e abrangentes do sistema, ca-
racterizando-se pela polmica relativa incluso do tema
agrcola nas negociaes do GATT, ausente destas rodadas
desde sua fundao, as clivagens Norte-Sul e a transforma-
o da dinmica das negociaes com o encerramento da
Guerra Fria em 1989. A questo agrcola, um dos pilares da
OMC e base para a criao do G20 comercial em 2003, tem
suas origens no debate comercial multilateral em 1986
com a criao do Grupo de Cairns
233
. Tal tema permanece
como central nas negociaes da OMC e parte estrutu-
rante do sistema, assim como as peculiaridades menciona-
das sobre a Rodada Uruguai. Com isso, para compreender
as atuais dinmicas da OMC, relevante apresentar breves
antecedentes e retrospecto desta Rodada fnal do GATT.
Assim, retomando o processo a partir da criao do
Grupo de Cairns, desde sua fundao, a misso desta alian-
a prvia a defesa de que mercados agrcolas livres de
subsdios e abertos ao comrcio global so motores-chave
do crescimento econmico e desenvolvimento
234
. Ou seja,
seu propsito era inserir na pauta de negociaes a ques-
to agrcola, ausente desde a fundao do GATT em 1947,
com trs pilares prioritrios: subsdios exportao, aces-
so a mercados (barreiras tarifrias e no tarifrias), apoio
domstico produo. Desta forma, os primeiros anos da
Rodada Uruguai foram caracterizados por uma signifcativa
polarizao entre as posies deste grupo, do qual faziam
233 Os membros fundadores do grupo de Cairns foram Argentina, Austrlia,
Brasil, Canad, Fiji, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Filipinas, Tailndia e
Uruguai. Atualmente, alm destes Estados membros, o grupo conta com a
participao de Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Paquisto,
Paraguai, Peru e frica do Sul.
234 Informaes sobre o Grupo de Cairns encontram-se disponveis em www.
cairnsgroup.org.
O Brasil
350
parte pases do Sul, incluindo o Brasil, que detinham van-
tagens comparativas no setor agrcola, e as da agenda das
naes do Norte, em particular EUA e Europa Ocidental.
Alm de no apoiarem a abertura de mercados agrcola,
estas naes pressionavam as naes do Sul para conces-
ses nos setores industrial e de propriedade intelectual. O
padro era de trancamento de pauta devido a estas diver-
gncias Norte-Sul e a ausncia de concesses ou mudana
de posies de cada um dos lados. Todavia, uma srie de
mudanas no contexto poltico-econmico do sistema in-
ternacional trouxe um fm a este impasse, e que levou
fnalizao da Rodada em 1994.
Tais mudanas, que esvaziaram o clima de con-
frontao, foram compostas de trs pilares: o fim da
Guerra Fria em 1989, o Acordo de Blair House entre EUA
e Unio Europeia em 1992 (segundo o qual ambos se
comprometiam com o mandato de negociaes agr-
colas e algumas concesses mnimas) e as alteraes de
posio poltica das naes do Terceiro Mundo (como
o Brasil, como visto em 3.2). Nesta conjuntura, houve o
encolhimento das posies do Terceiro Mundo em um
momento-chave de encerramento da rodada, que foi
caracterizado por suas concesses ao Norte, com previ-
so de futuras conversaes sobre estes temas sensveis.
Para isso, estabeleceu-se o Acordo a Agricultura da OMC
(AA) como parte dos resultados finais da Rodada Uru-
guai (comrcio de bens).
Sistematizando o balano da Rodada, que foram de-
lineados no Acordo de Marraqueche, Barral (2007) indica
que
Os principais resultados alcanados, substanciados no
Acordo de Marraqueche foram: 1) um corte mdio nas
tarifas de 37% e o aumento das linhas de produtos com
tarifas consolidadas; 2) o aperfeioamento dos instru-
mentos de defesa comercial com a negociao de um
Acordo sobre Salvaguardas e o aperfeioamento dos
Cdigos Sobre Subsdios e Medidas Antidumping; 3) a
integrao dos produtos agropecurios ao sistema mul-
tilateral de comrcio e a reduo das barreiras no tari-
frias; 4) a incorporao dos produtos txteis ao sistema
multilateral de comrcio, com a eliminao do Acordo
Multifbras de 1974, em dez anos, a partir de 1995, obe-
decendo ao calendrio previamente acordado; 5) o es-
tabelecimento do Acordo Geral sobre o Comrcio de
Servios (GATS) que se constitui o primeiro conjunto de
normas que contempla esta matria; 6) a garantia dos
direitos de propriedade intelectual atravs do Acordo
Sobre Direitos de Propriedade Intelectual Relaciona-
dos com o Comrcio (TRIPs); 7) a instituio do Acordo
Sobre Medidas de Investimentos Relacionadas ao Co-
mrcio (TRIMs); 8) o estabelecimento de um novo Sis-
tema de Soluo de Controvrsias; 9) a defnio de um
mecanismo de Reviso de Poltica Comercial dos pases
membros; e 10) a criao da Organizao Mundial do
Comrcio que iniciou suas atividades em 1 de Janeiro.
(BARRAL, 2007, p. 15).
Abrangente, esta agenda trazia a promessa de lidar
de forma mais equitativa com as demandas dos pases em
desenvolvimento e dinamizar o comrcio internacional. As
351
expectativas mais elevadas diziam respeito ao AA e, parale-
lamente sobre o TRIPs, TRIMs e de como se daria o funcio-
namento do rgo de Soluo de Controvrsias (OSC). O
primeiro ponto de estrangulamento surgiu j em 1995 no
mbito da AA: no fnal da Rodada Uruguai, o prazo para a
negociao dos compromissos referentes abertura e cor-
reo de distores no comrcio agrcola foi estabelecido
em torno de seis a dez anos (pases desenvolvidos e em
desenvolvimento), iniciando em 1995. Porm, o estabeleci-
mento da Clusula da Paz em 1995 afeta substancialmente
estas possibilidades. Vigente de 1995 a Dezembro de 2003,
a Clusula da Paz defnia que recursos (processos) no po-
deriam ser abertos contra medidas antidumping e/ou direi-
tos compensatrios na rea agrcola, estabelecendo uma
espcie de moratria que, na prtica, benefciava os pases
desenvolvidos. A nica exceo era o desrespeito ao Acor-
do sobre Agricultura.
Estas negociaes caminhavam em detrimento dos
pases em desenvolvimento, cujas demandas permane-
ciam por reciprocidade, justia e abertura no campo agrco-
la. Alm disso, os pases desenvolvidos intensifcaram suas
presses sobre estes parceiros. Somadas s prescries do
Consenso de Washington, agregaram-se demandas por
aberturas mais amplas do Sul nos chamados setores no-
vos (servios, investimentos e compras governamentais)
na OMC. Outra frente adicional foi a incluso de temas tra-
balhistas e ambientais nas discusses comerciais, alegan-
do que a competitividade dos pases em desenvolvimento
derivava de prticas domsticas ilegais no trato do meio
ambiente, dos direitos humanos e da agenda social (como,
por exemplo, a Clusula Social na OMC e na Organizao
Internacional de Trabalho).
Como resultado destes encaminhamentos, as duas
primeiras reunies ministeriais da OMC, Cingapura (1996)
e Genebra (1998), terminaram em impasse. Tentando re-
verter este quadro de esvaziamento, a preparao do pr-
ximo encontro revestiu-se de um discurso positivo e de
renovao da OMC, simbolizado na Rodada do Milnio. O
encontro de Seattle foi apresentado como decisivo para
o futuro das negociaes multilaterais e da prpria OMC.
Durante todo o ano de 1999, esta agenda carregada e con-
dicionada foi sendo administrada pelos Estados membros.
Esta dinmica resistiu apenas ao incio da reunio, realiza-
da em um contexto de crticas e questionamentos tanto
da direita quanto da esquerda. O fm dos anos 1990 e a
Reunio de Seattle marcam duplamente a intensifcao
dos protestos antiglobalizao nos pases desenvolvidos e
o ressurgimento das alternativas de esquerda (1.2C).
Da parte dos pases desenvolvidos, intensifca as
presses citadas no campo social, ambiental e de prote-
o a suas economias (respondendo a suas difculdades
domsticas), o que paralisa a pauta de discusses para o
mundo em desenvolvimento, ainda desarticulado. A vio-
lncia dos protestos de rua, as tenses entre os Estados
O Brasil
352
membros, a ausncia de consenso colocam em xeque o
futuro da OMC. Em uma situao que os impasses supe-
ravam os acordos, as negociaes comerciais entram em
uma era de desconfana e vcuo de liderana.
O prximo binio 1999/2001 representou uma razo-
vel paralisia nas negociaes multilaterais por conta des-
tes impasses prvios, agravados pela ascenso de Bush f-
lho ao poder e sua postura unilateral (ver 2.1). Os atentados
de 11/09 pareciam somente agravar esta situao, com o
sistema internacional retomando um padro focado em se-
gurana. Todavia, com os atentados e a breve retomada do
multilateralismo pela presidncia Bush flho para lidar com
a construo de suas alianas na GWT inseriu um ponto
de infexo nas negociaes comerciais. Em Novembro de
2001, realizou-se em Doha mais uma Reunio Ministerial
da OMC, que lanou a Rodada Doha do Desenvolvimento
(Rodada do Desenvolvimento ou simplesmente RDD).
Aps o fracasso de Seattle, Doha representou uma
espcie de renascimento da OMC e uma demonstrao de
boa vontade dos EUA em comprometer-se com os inte-
resses dos pases em desenvolvimento no setor agrcola e
na reavaliao de algumas polticas de acesso a medica-
mentos para programas de sade pblica que envolve a
OMS (associado ao projeto brasileiro de combate ao HIV/
Aids e as disputas sobre preos, quebra de patentes e ge-
nricos, que contam com o apoio da ndia e pases africa-
nos). Tambm se procurou estabelecer um cronograma de
negociaes e compromissos. Entretanto, mais uma vez, o
processo esvaziou-se na medida em que os EUA recuaram
em suas posies, reforaram seu bilateralismo comercial e
a UE no alterou sua agenda.
Entretanto, poucos eram os que se arriscavam a afr-
mar o insucesso da RDD (ainda em andamento at Agosto
de 2012), seja entre os pases desenvolvidos como entre os
em desenvolvimento. No que se refere a este grupo, po-
rm, a mudana da agenda de poltica externa em busca
de maior autonomia e o reforo de poder de barganha na-
cional devido ao crescimento econmico (China e ndia)
levou a uma alterao de suas posies tticas. No caso
brasileiro, ainda no governo FHC, iniciou-se um processo
sistemtico de abertura de contenciosos na OMC, que se
mantm de forma sustentada nos governos seguintes do
Presidente Lula e da Presidente Dilma. Assim, o pas possui
papel destaque no mecanismo de soluo de controvrsias
(MSC) da OMC, em seu rgo de Soluo de Controvrsias
(OSC) na defesa dos interesses nacionais e dos propsitos
compartilhados com seus parceiros para o funcionamento
de um sistema comercial cada vez mais justo. Conforme
documento do MRE, o
objetivo do Mecanismo de Soluo de Controvrsias da
OMC reforar a observncia das normas comerciais
multilaterais e a adoo de prticas compatveis com os
acordos negociados. No h o propsito de punir mem-
bros pela adoo de prticas consideradas inconsisten-
tes com as regras da OMC.
353
O sistema abrange as seguintes etapas: Consultas,
Estabelecimento do Painel, Etapa Intermediria de Exame,
Adoo do Relatrio do Painel, Apelao, Adoo do Re-
latrio do rgo de Apelao, Implementao das Reco-
mendaes do OSC, Compensaes, Retaliaes e Arbitra-
gem. At Agosto de 2012, o Brasil esteve/est envolvido em
111 casos no OSC: 26 como demandante (complainant), 14
como demandando (respondent) e 71 como terceira parte
(third party)
235
. No fnal deste subitem apresenta-se uma ta-
bela resumida destes casos, com foco nos quais o Brasil o
ator central (demandando e demandante).
Desta forma, o Brasil procurou manter-se ativo nas
duas dimenses do sistema, a de soluo de controvr-
sias, e a de conferncias ministeriais no bojo da RDD. Existe
uma signifcativa interdependncia entre ambas, visto que
a continuidade dos contenciosos e a sua abertura indicam
que as regras estabelecidas no sistema multilateral no
vm sendo adequadamente cumpridas por seus membros,
postura que se repete em nvel macro nas conferncias. Em
tais conferncias, a difculdade em se encontrar consensos
no que se refere aos temas-chave, abertura, reciprocidade,
revelam difceis equilbrios Norte-Sul e que se tornaram
mais complexos com a assertividade Sul, o reordenamento
de poder e a crise econmica global. Especifcamente para
235 Ver PATRIOTA, 2011c.
o Brasil, isto se refete na sua participao ativa e liderana
em grupos negociadores: Grupo de Cairns, Mercosul, G20
comercial NAMA-11 (Economias Pequenas e Vulnerveis),
FANs (Amigos das Negociaes A-D), W52 Sponsors
236
.
No perodo de 2001 a 2003, entre o lanamento da
RDD em Doha e a V Reunio Ministerial de Cancun o apro-
fundamento destas tendncias ao Sul, associadas s re-
sistncias do Norte em mudar suas posies levou a uma
estagnao relativa do quadro negociador. Em 2003, esta
situao tornou-se mais clara, assim como o novo padro
de articulao entre as naes do Sul, a partir da criao do
G20 comercial. Aliana de geometria varivel articulada sob
a liderana do Brasil na gesto do Presidente Lula, o G20 co-
mercial
237
refetia a preocupao dos pases em desenvolvi-
mento (emergentes e de menor desenvolvimento relativo)
com a ausncia de avanos nas negociaes do setor agr-
cola. Alm disso, trazia implcito um questionamento das
posturas moderadas do Grupo de Cairns desde a sua criao
neste campo. Segundo o Comunicado Ministerial do Grupo,
236 Para uma lista destes e demais grupos negociadores da OMC, e a listagem
de seus membros, ver http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/
negotiating_groups_e.pdf. Acesso em 16/08/2012.
237 Desde sua criao, a quantidade de membros do G20 varia, tanto que em
suas origens o grupo fcou conhecido como G20 plus. A composio do
G20 : Brasil, Argentina, Bolvia, Chile, Cuba, Equador, Guatemala, Mxico,
Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela nas Amricas; China, Filipinas, ndia,
Indonsia, Paquisto e Tailndia na sia; frica do Sul, Egito, Nigria, Tanznia
e Zimbbue na frica.
O Brasil
354
Participante-chave nas negociaes agrcolas, o Grupo
decidiu tabular uma proposta quadro (documento WT/
MIN (03/W/6) com vistas a tornar o processo negocia-
dor mais inclusivo e equilibrado, tendo presente a ne-
cessidade de respeitar plenamente o nvel de ambio
do Mandato de Doha. (Comunicado Ministerial do Gru-
po dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709).
Adicionalmente,
Os Ministros do G20 encontraram-se hoje em Cancun
durante a preparao Conferncia Ministerial da OMC.
Expressaram seu compromisso com o resultado exitoso
da V Conferncia Ministerial e reiteraram que a agricul-
tura constitui a pea central da Rodada de Doha. O G20
um grupo informal de pases em desenvolvimento
que surgiu em Genebra durante os estgios fnais da
preparao para Cancun. O Grupo constitui boa amos-
tra dos membros da OMC e compreende uma parcela
substancial da populao, da produo e do comrcio
agrcolas mundiais: 63% de todos os agricultores e 51%
da populao mundial vivem nos membros do Grupo.
Os pases do Grupo tambm so responsveis por cerca
de 20% da produo agrcola mundial, 26% da exporta-
o agrcola total e 17% de todas as importaes mun-
diais de produtos agrcolas. Existe uma inegvel relao
entre agricultura e desenvolvimento. (Comunicado Mi-
nisterial do Grupo dos 20 in GARCIA, 2008, p. 709).
Esta posio consolidou-se em torno das demandas
de acesso aos mercados dos pases desenvolvidos no setor
agropecurio, no qual estas naes detm vantagens com-
parativas e preos competitivos, compromisso pendente
desde a criao da OMC. Associada a esta demanda, havia
o compromisso de que concesses nos novos setores que
vinham sendo objeto de presso dos desenvolvidos desde
1995 somente seriam negociadas na base da reciprocidade.
Diferente do esperado pelos pases desenvolvidos, o G20
no rachou durante Cancun apesar de algumas deseres
e de divergncias normais. Com isso, as negociaes natu-
ralmente travaram uma vez que nenhum dos blocos, Norte
ou Sul, estava disposto a realizar concesses. Alm da no-
vidade de no haver o racha, o G20 representou o fm das
concesses sem reciprocidade. Nem avanos, nem recuos,
portanto, resultaram da reunio de Cancun. Neste sentido,
apesar das divergncias de opinies, pode-se dizer que Can-
cun terminou em empate tcnico.
A fm de retomar uma dinmica positiva, aps Can-
cun foram retomadas conversaes no mbito de um G4
entre Brasil, EUA, Unio Europeia e Japo tentando encon-
trar solues de compromisso. O primeiro teste desta di-
nmica ocorreu em Hong Kong, na Reunio Ministerial de
2005, mas, mais uma vez, o impasse prevaleceu. E, nova-
mente, as previses do racha do G20 no se consolidaram,
o que demonstrou a coeso do grupo e o fortalecimen-
to dos emergentes, em comparao aos sinais de crise ao
Norte. A partir de 2007 a ecloso desta crise, ainda em an-
damento (ver B na sequncia) somente trouxe mais empe-
cilhos s negociaes comerciais, com a VI e VII Reunies
Ministeriais da OMC de 2009 e 2011 realizadas em Genebra
sendo representativas desta estagnao.
355
Tal estagnao estende-se ainda, aplicao das reso-
lues da OMC em contenciosos especfcos: mesmo quan-
do um pas obtm uma vitria em um contencioso, existem
inmeras difculdades para que sejam cumpridas as reso-
lues da OMC. O caso do contencioso entre Brasil e EUA
no setor de algodo, ainda em andamento, um exemplo.
Apesar do ganho de causa inicial do Brasil em 2002, a con-
frmao da deciso da OMC, o Brasil buscou, e conseguiu,
uma autorizao de retaliao em cerca de U$ 830 milhes
em 2009 devido ao no cumprimento do acordo pelos EUA.
Mesmo assim, os EUA no cumpriram a resoluo e o Brasil
divulgou uma lista de produtos que seriam retaliados. Em
resposta, os EUA propuseram estabelecer um fundo de aju-
da aos produtores brasileiros (U$147 milhes gerenciados
pelo Instituto Brasileiro do Algodo/IBA) em Maio de 2010 e
em Junho de 2010 foi estabelecido o Acordo-Quadro para
uma Soluo Mutuamente Acordada para o Contencioso do
Algodo na Organizao Mundial do Comrcio (WT/267),
do qual resultaram mecanismos de consultas e verifcao
regular do cumprimento do acordo. O processo continua
em andamento em Agosto de 2012, na medida em que
polticas internas norte-americanas podem levar retoma-
da da ajuda a produtores internos e a suspenso do fundo.
Desta forma, prevalece a incerteza no cumprimento das
normas da OMC, que expe as difculdades do sistema, e
que se tornam cada vez mais presentes em um cenrio de
crise econmica. (ver Caso do Algodo, 2011).
Apesar das declaraes pr-multilateralismo de di-
versos lderes mundiais, seja em escala global ou regional,
prevalecem instabilidades no sistema comercial. Uma vez
que o tema detm forte ligao domstica, quaisquer com-
promissos demandam aes polticas que nem sempre
so a opo preferencial dos envolvidos, o que aprofunda
tendncias de protecionismo e unilateralismo no setor co-
mercial (e, no geral, no setor econmico), com perspectiva
de curto prazo. Com isso, a opo pelo estabelecimento
de projetos mais ligados a grupos de interesse internos, de
tratados bilaterais de baixo custo para o parceiro dominan-
te, o que leva ao cenrio denominado de spaghetti bowl,
com a sobreposio de todas estas iniciativas, muitas vezes
em contradio com as regras multilaterais da OMC.
O descompasso entre as realidades de poder ge-
opolticas e geoeconmicas nestas estruturas, que se so-
mam s j existentes assimetrias de poder e clivagens de
interesse Norte-Sul, somente refora o quadro de paralisia
e estagnao destes instrumentos de coordenao e coo-
perao entre os EUA. Uma vez que a base do multilatera-
lismo, desde suas origens, encontra-se na trade represen-
tatividade, legitimidade e efcincia, colocam-se relevantes
presses sobre estes mecanismos comerciais. Estas pres-
ses no so exclusivas da arena OMC, sendo comuns a
quase totalidade das estruturas multilaterais, como visto
no caso da ONU, e analisado na sequncia sobre as intera-
es do sistema econmico-fnanceiro global.
O Brasil
356
Tabela 7 Contenciosos do Brasil (Demandante e Demandado)
Caso Demanda do Incio Tema Trmino* Resultado Desenvolvimento
DS4 EUA 1995
Padres Gasolina Reformulada e
Convencional
1997 Ganho de causa
Adoo e
Implementao
DS52 Brasil 1996
Medidas Comrcio e Investimento no
Setor Automotivo
Em consultas
DS46 Brasil 1996
Financiamento de exportao de
aeronaves
2001
Brasil
condenado
Adoo dos
procedimentos em
consonncia com
recomendaes
DS112 Peru 1997
Investigao de Direitos
Compensatrios sobre Importaes de
nibus do Brasil
Em consultas
DS81 Brasil 1997
Medidas afetando o comrcio e
investimentos no setor automotivo
Em consultas
DS22 Brasil 1997 Medidas afetando o coco seco 1997
Adoo do
Relatrio
DS69
Comunidades
Europeias
1997
Medidas relativas Importao de
Carne de Aves
1998 Ganho de Causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
DS65 Brasil 1997
Medidas Comrcio e Investimento no
Setor Automotivo
Em consultas
DS154
Comunidades
Europeias
1998
Medidas Relativas ao Tratamento
Diferenciado e Favorvel do Caf e
Medidas Relativas a Caf Solvel
Em consultas
DS219
Comunidades
Europeias
1998
Direitos Antidumping sobre Tubos e
Conexes de Ferro Fundido Malevel
2003 Ganho de causa
Notifcao ao
demandado para
implementao
357
O Brasil
Caso Demanda do Incio Tema Trmino * Resultado Desenvolvimento
DS116 Brasil 1998
Medidas afetando o pagamento
determos de importao
Em consultas
Sem nmero
porque
margem do
MSC
Comunidades
Europeias
Regime Europeu de Importao de
Bananas
DS183 Brasil 1999
Medidas sobre licenas de importao
e preos mnimos de importao
Em consultas
DS208 Turquia 2000
Direito Antidumping sobre Conexes
de Ao e Ferro
Em consultas
DS70 Canad 2000
Medidas Relativas s Exportaes de
Aeronaves Civis
1999
Ganho de causa
ao Brasil
Implementao do
acordo associada
comprovao de
no cumprimento
do acordo
DS217 EUA 2000
Lei compensao por dumping e
subsidio continuado de 2000 (Emenda
Byrd)
2004 Ganho de causa.
Brasil optou pela
no retaliao
DS218 EUA 2000
Medidas Compensatrias Certos
Produtos Siderrgicos
Contencioso
suspenso
DS217 EUA 2000
Lei compensao por dumping e
subsidio continuado de 2000 (Emenda
Byrd)
2004 Ganho de causa.
Brasil optou pela
no retaliao
DS 190 Argentina 2000 Salvaguardas Transitrias contra Txteis 2000
Acordado e/
ou encerrado
(retirado por
acordo mtuo)
DS216 Mxico 2000
Medidas antidumping provisrias sobre
transformadores eltricos
Em consultas
358
DS199 Brasil 2000 Proteo de Patentes 2001 Soluo Mtua Implementao
DS224 EUA 2001 Lei de Patentes dos EUA
Contencioso
encerrado
sem
necessidade
painel
DS197 Brasil 2000
Medidas sobre Preos Mnimos de
Importao
Em consultas
DS239 EUA 2001
Direitos Antidumping sobre Silcio
Metlico do Brasil
Contencioso
encerrado
sem
necessidade
painel
DS241 Argentina 2001
Direitos Antidumping Defnitivos sobre
Frangos Provenientes do Brasil
2003 Ganho de causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
DS222 Canad 2001
Crditos Exportao e Garantias de
Emprstimos para Aeronaves Regionais
2003 Ganho de Causa
Autorizao para
retaliao
DS229 Brasil 2001
Medidas antidumping em sacolas de
juta da ndia
Em consultas
DS250 EUA 2002
Imposto de Equalizao do Estado da
Flrida sobre o Suco de Laranja
2004
Soluo Mtua
Entre as Partes
Implementao
Soluo Mtua
DS259 EUA 2002
Medidas de Salvaguarda Defnitivas
sobre Importaes de Certos Produtos
Siderrgicos
2003
Ganho de causa
no painel e
no rgo de
Apelao
Adoo e
Implementao do
Relatrio
DS267 EUA 2002 Subsdios ao Algodo 2009
Ganho de causa
painel e rgo
Apelao.
Monitoramento
implementao
painel de
reviso
Negociao
Acordo
Quadro para
Implementao
(Em Andamento)
359
DS266
Comunidades
Europeias
2002 Subsdios de exportao ao acar 2005 Ganho de causa
Relatrio
adotado com
recomendao
para cumprimento
da resoluo
DS269
Comunidades
Europeias
2002
Classifcao aduaneira do frango
desossado
2006 Ganho de Causa
Adoo do novo
regulamento pela
CE e verifcao da
implementao
DS332 Brasil 2005
Medidas afetando a importao de
pneus recondicionados
2009
Relatrio
adotado com
recomendao
para
implementao
DS355 Brasil 2006
Medidas antidumping sobre a
importao de algumas resinas da
Argentina
Expirao do
mandato do
Painel em
2009
DS365 EUA 2007
Apoio Domstico e Garantia de Crdito
Exportao de Produtos Agrcolas
Painel
estabelecido,
mas
ainda em
composio
DS382 EUA 2008
Reviso medidas antidumping e outras
medidas relativas importao de
alguns sucos de laranja
2011 Ganho de causa
Adoo e
Implementao do
Relatrio
DS409
Comunidades
Europeias e
um Estado
Membro
(Holanda)
2010
Apreenso de medicamentos
genricos em trnsito
Em consultas
DS439 frica do Sul 2012
Medidas antidumping sobre carne
congelada de aves em geral
Em consultas
Tabela elaborada a partir de dados obtidos em 16 de Agosto de 2012 em http://www.wto.org/english/thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes. Para dados
sempre atualizados consultar a mesma pgina para o andamento dos contenciosos. O Brasil tambm se encontra envolvido em 71 contenciosos como terceira parte,
mas que no sero aqui explicitados.
Trmino refere-se deciso fnal do Painel, mas alguns ainda se encontram perodo para pedidos de reviso. Consultar a pgina http://www.wto.org/english/
thewto_e/countries_e/brazil_e.htm#disputes para histrico do contencioso e seu andamento atualizados. Dados 16/08/2012.
O Brasil
360
B) O Sistema de Bretton Woods e o G20 Financei-
ro
238

A intensidade e a crise econmica iniciada em 2008
nos EUA, a sua expanso zona do euro e os efeitos trazidos
de diminuio do crescimento do eixo BRICS, elevaram no-
vamente os questionamentos sobre a funcionalidade, repre-
sentatividade e legitimidade do sistema de Bretton Woods.
Assim como a estrutura de governana poltica, a econmi-
ca foi criada no encerramento da Segunda Guerra Mundial,
visando estabelecer mecanismos de cooperao e coorde-
nao entre os Estados. Todavia, estes questionamentos que
emergem em 2008 so parte de um processo de crise inicia-
do j na dcada de 1970 que alteraram signifcativamente
a lgica de Bretton Woods. Naquele momento, o sistema j
sofreu um processo inicial de ajuste, resultante das transfor-
maes das dinmicas do capital internacional e do reorde-
namento de poder global. O ajuste, porm, inseriu novos
componentes de infexo no sistema e que levaram a crises
ao longo da dcada de 1990 e s tenses renovadas do fm
da primeira dcada do sculo XXI. Atualmente, as crises do
sculo XXI remetem no s s dinmicas de coordenao
entre os Estados no setor econmico, mas tambm parti-
238 Estas refexes contaram com a colaborao do Professor Corival Alves do
Carmo do curso de Relaes Internacionais da Universidade Federal de Sergipe.
cipao e representao destes Estados dentro das mesmas.
Em suas origens, os pilares de Bretton Woods ti-
nham como objetivo conduzir o processo de reconstruo
ps-confito e gerar dinmicas de longo prazo para a admi-
nistrao das relaes econmicas internacionais. Para isso,
foram estabelecidos o Fundo Monetrio Internacional (FMI)
e o Banco Mundial
239
, assim como do padro ouro-dlar.
Tambm se encontrava prevista a criao de uma organi-
zao internacional para a arena comercial que, como visto
em 5.3 A, no pode ser estabelecida devido s resistncias
norte-americanas, e foi substituda pelas rodadas comerciais
do GATT (sendo a OMC criada somente em 1995).
Neste contexto, tanto o FMI quanto o Banco Mun-
dial auxiliavam as naes em seus processos de recupe-
rao por meio de emprstimos e a regulao do sistema
fnanceiro internacional. Por sua vez, o padro ouro-dlar
estabelecia o dlar como moeda de reserva internacional,
lastreada no ouro: assim U$ 35 valeriam uma ona troy de
ouro (31,1g). Todas as moedas participantes do sistema
seriam conversveis, sendo a paridade estabelecida com o
dlar. As taxas de cmbio eram fxas. O mecanismo assim
descrito pelo site do FMI
240
, afrmando que os pases con-
239 No contexto da reconstruo do ps-1945, ambas emergem a partir do
Banco para a Reconstruo e Desenvolvimento (IBRD).
240 Disponvel em http://www.imf.org/external/about/histcoop.htm. Acesso em
15/08/2012.
361
cordaram em manter suas taxas de cmbio fxas (o valor de
suas moedas em relao ao dlar e, no caso dos EUA, em
relao ao ouro).
Entretanto, devido ao aprofundamento da crise
econmica nos EUA no incio da dcada de 1970 levou
quebra do padro ouro-dlar na medida em que o gover-
no norte-americano passou a emitir moeda sem lastro. A
crise era composta por trs elementos: a Guerra do Viet-
n, que demandava maiores recursos por parte dos EUA
projetarem seu poder militarmente, o aumento dos pre-
os do petrleo (que levaram primeira crise de 1973) e
o incremento da competio das economias capitalistas
da Europa Ocidental e do Japo, que haviam consolidado
sua recuperao e competiam diretamente com os norte-
-americanos. Neste contexto, o governo Nixon anunciou
a suspenso temporria da convertibilidade do dlar em
ouro, que, na realidade, converteu-se em suspenso defni-
tiva. Com isso, o sistema de taxas de cmbio fxas foi subs-
titudo pelas taxas futuantes.
Somado a esta realidade, o processo de desregula-
mentao do setor bancrio incrementava o processo de
fnanceirizao do capital em detrimento da produo.
Apesar da crise da hegemonia dos EUA, eram as empre-
sas e bancos norte-americanos que controlavam este pro-
cesso e o pas ainda se benefciava do contexto da Guerra
Fria e dos temas de segurana. Assim, o dlar permaneceu
como referencial desta nova dinmica. Ilustrando este pro-
cesso, Milan aponta que,
O dlar se converteu na moeda internacional de re-
serva, dando-lhe grande vantagem e o tornando uma
fonte de poder para a economia norte-americana ()
a transio de um sistema cambial fxo para um regime
futuante fzeram com que os mercados de moeda e de
crdito internacionais se tornassem mais volteis. A res-
posta dos mercados fnanceiros se seguiu com a criao
dos derivativos, cujas transaes, em sua maioria, ocor-
rem em dlares norte-americanos. Ao mesmo tempo,
a crescente importncia dos mercados e instrumentos
fnanceiros controlados pelos EUA, traduziu-se em uma
disparidade entre a economia real e fnanceira, contri-
buindo para um aumento da especulao em escala
global e o aumento da fragilidade fnanceira. (MILAN,
2012, p. 126).
Estas realidades, associadas acelerao dos fuxos
fnanceiros e o surgimento de novas tecnologias somen-
te acentuariam as disparidades na economia global. Nos
anos 1980, o sistema ainda sofreria com uma nova crise
do petrleo (1979) e a da dvida externa, que atingiu as na-
es em desenvolvimento. O papel do FMI ganhou cada
vez mais relevncia neste contexto, assim como do Banco
Mundial. Com o fm da Guerra Fria em 1989, a emergncia
do Consenso de Washington e a transio das economias
do leste europeu ao capitalismo trouxeram novos desafos
ao sistema. Alm do refuxo da economia dos EUA ao longo
da dcada de 1990, tambm se observaram importantes
desequilbrios na sia, Amrica Latina e nas citadas transi-
es do Leste Europeu. Mesmo assim, no foram realizados
O Brasil
362
ajustes nas estruturas de governana internacional, como
tambm se manteve o domnio do dlar como moeda de
reserva. Na avaliao de Belluzzo (2009),
os EUA, usufruindo do seu poderoso sistema fnancei-
ro, podem impor a dominncia de sua moeda, mesmo
exibindo um dfcit elevado e persistente em conta-
-corrente e uma posio devedora externa. Isto signifca
que os mercados fnanceiros esto dispostos a aceitar,
pelo menos por enquanto, que os EUA exeram, den-
tro de limites elsticos, o privilgio da seigniorage. As-
sim, os capitais de curto prazo contam, nos EUA, com
um mercado amplo e profundo que funciona como
porto seguro nos momentos de grande instabilidade
ou quando a confana fraqueja em outros mercados.
A existncia de um volume respeitvel de papis do
governo americano, reputados por seu baixo risco e
excelente liquidez, tem permitido que a reverso dos
episdios especulativos, com aes, imveis ou ativos
estrangeiros, seja amortecida por um movimento com-
pensatrio no preo dos ttulos pblicos americanos.
(BELLUZZO, 2009, p. 168).
A crise de 2008 exps novamente as contradies
deste sistema, como a necessidade de que sejam alterados
os processos internos de formulao de polticas e tomada
de deciso de organismos como o FMI e o Banco Mundial.
Apesar de ambos terem formalmente revisto suas misses
em direo a facilitar a ajuda a pases em crise (FMI) e inserir
preocupaes sociais na implementao de programas de
estmulo ao desenvolvimento, de teor sustentvel, e visan-
do a reduo da pobreza (Banco Mundial), a questo da
representatividade dentro destes organismos e da regula-
mentao do sistema econmico global indica a necessi-
dade de reformas.
Na ltima dcada, estas reformas tm sido aberta-
mente defendidas devido repetio das crises e mu-
dana do quadro geopoltico e geoeconmico do poder
mundial. Este reordenamento de poder refete-se na as-
censo das naes emergentes nas negociaes para a
superao da crise contempornea e a defesa do G20 f-
nanceiro como frum preferencial destas negociaes.
Apesar de sua recente visibilidade, a criao do G20 fnan-
ceiro data de 1999, sendo derivada da crescente percep-
o, principalmente da parte dos pases do Sul, da inade-
quao entre os organismos e alianas vigentes para dar
conta dos desafos da ordem econmica global. A crtica,
neste sentido, no se referia somente ao sistema de Bret-
ton Woods, mas tambm ao G7,que se tornou G8 com a
incorporao da Rssia, mas que no abriu espao similar
para naes como China, ndia, Brasil e frica do Sul den-
tre outras (que eram convidadas a participar das reunies
como observadoras, mas sem que se discutisse de forma
concreta a expanso para um eventual G10, G13, dentre
outras variantes).
A constituio do G20 em 1999 representa uma so-
luo intermediria para a conciliao entre o G7 (e mes-
mo entre o G77) e estas novas naes do Sul, que com-
pem o grupo dos emergentes. Assim, o propsito do
363
G20 era apresentar uma estrutura mais equilibrada entre
o Norte e o Sul. Recuperando suas origens, interessante
mencionar o contexto no qual o grupo surgiu segundo a
prpria pgina ofcial do grupo
241
:
O G20 foi criado como uma resposta crise fnanceira
do fnal dos anos 1990 e ao crescente reconhecimento
de que pases de mercado emergentes chave no eram
adequadamente includos no ncleo da discusso eco-
nmica global e de governana (...) refete os interesses
diversos (...) Possui alto grau de representatividade e le-
gitimidade devido a sua composio geogrfca (mem-
bros de todos os continentes), sua larga proporo de
populao (2/3) e do PIB mundial (cerca de 90%). A am-
pla representao de pases em diferentes estgios de
desenvolvimento do G20 fornece peso maior aos seus
consensos do que aos do G7.
Alm disso, a emergncia do G20 relacionada em
1999, assim como a elevao do seu status em 2008, a um
momento de infexo do capitalismo global, cujas crises
cclicas aumentam de intensidade no ps-Guerra Fria e
tornam-se cada vez mais frequentes. Desde suas origens, o
grupo procurou diferenciar-se por conta de seus objetivos
de regulao e membros de seus antecessores. O grupo
composto pelos Ministros das Finanas e os Presidentes dos
241 O stio www.g20.org e no mesmo podem ser encontradas todas as
informaes relevantes sobre o Grupo, membros, reunies, documentos e
grupos de trabalho, dentre outras.
Bancos Centrais dos seguintes pases (at Outubro de 2009):
Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Frana, Alemanha,
ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Rssia, Arbia Saudita,
frica do Sul, Coreia do Sul, Turquia, Gr-Bretanha e EUA. A
dinmica envolve reunies de Chefe de Estado e de Grupos
de Trabalho visando a realizao dos seguintes objetivos
Fortalecimento da transparncia e da responsabilida-
de; Incremento da regulao efciente; Promoo da
sustentabilidade dos mercados fnanceiros; Reforo da
cooperao internacional; Reforma das instituies f-
nanceiras internacionais.
Todavia, o consenso sobre a necessidade destas me-
didas era baixo, assim como os pases emergentes estavam
em processo de consolidao de suas economias e de um
perfl externo autnomo, o que limitava sua capacidade
de projeo de poder na criao do organismo. Por outro
lado, as naes do Norte continuavam dominantes no pro-
cesso, com a preservao da infuncia do eixo EUA-Europa
Ocidental. A Europa Ocidental vivia a euforia dos estgios
iniciais da implementao da zona do euro e os EUA a ex-
panso econmica da Era Clinton. A preferncia de ambos
era pela coordenao das aes no G7/G8. Assim, de 1999
a 2008, o papel desempenhado pelo G20 fnanceiro era de
coadjuvante nas negociaes econmicas multilaterais.
Somente a crise de 2008, que demonstrou a vul-
nerabilidade do ncleo ocidental e a maior resistncia do
O Brasil
364
Sul elevou as perspectivas do G20 fnanceiro. A demanda
das naes emergentes para que as negociaes fossem
conduzidas em um frum alternativo aos tradicionais refetiu
em uma nova triangulao multilateral G20 fnanceiro, FMI e
Banco Mundial sendo que, destes trs fruns, o G20 fnanceiro
consolidou-se como preferencial. Devido profundidade da
crise, e as presses sobre os emergentes para contriburem
com mais fundos fnanceiros para os programas a de ajuda e
resgate, mesmo os EUA e a Europa Ocidental apoiaram esta
mudana de frum e nova dinmica de coordenao de
polticas. A convergncia destas posies do Norte e do Sul
para encontrar caminhos diferenciados resultou I Cpula dos
Lderes do G20 em Novembro de 2008, Washington.
Realizado aps a confrmao da eleio de Bara-
ck Obama como Presidente dos EUA, este encontro teve
como principal objetivo estabelecer uma agenda para
futuras negociaes. A situao de transio do governo
norte-americano, e a elevada expectativa que cercavam a
nova gesto democrata, derivada das promessas de Oba-
ma durante a campanha para recuperao do multilatera-
lismo e alianas indicavam a possibilidade de que mudan-
as reais pudessem acontecer.
Como resultado, a Declarao da Cpula sobre os
Mercados Financeiros e a Economia Global
242
refetiu a preo-
242 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2008/2008declaration1115.
cupao dos lderes dos pases desenvolvidos e a nova posi-
o dos emergentes. A Declarao inicia com um diagnstico
das razes da crise de 2008, atribuindo-a falta de regulao
dos mercados, a desconsiderao dos riscos em operaes
fnanceiras e ausncia de coordenao de polticas macro-
econmicas entre as naes. A fm de superar estas defcin-
cias era preciso seguir uma extensa pauta de prioridades que
incluam a do crescimento global e a reforma dos sistemas
fnanceiros, associadas a melhoria de indicadores sociais (em-
prego e reduo da pobreza) e comerciais (abertura e reci-
procidade). Alm disso, era ressaltada a relevncia da reforma
do multilateralismo e a preocupao com a coordenao de
aes entre as naes para a superao da crise.
Em Abril de 2009, a realizao do segundo encontro
de lderes em Londres, Gr-Bretanha, j com a presena de
Barack Obama, deu continuidade a estes esforos ainda em
um elevado clima de otimismo. Na oportunidade foi lanado
o Plano Global de Recuperao e Reforma
243
. O Plano previa
um estmulo adicional de U$ 850 bilhes para a estabilizao
dos pases em crise e a retomada do crescimento. Este valor
teve uma contribuio signifcativa dos pases emergentes
(incluindo a do Brasil com cerca de U$ 10 bilhes), aos quais
se sinalizou a reforma dos organismos fnanceiros internacio-
html. Acesso em 15/08/2012.
243 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0402.
html. Acesso em 15/08/2012.
365
nais. Em resposta s demandas j apresentadas pelas naes
emergentes, reafrmou-se a relevncia da atualizao do siste-
ma visando sua maior representatividade. Um dos principais
compromissos neste sentido foi o dos EUA, que ainda, com
Obama, ressaltaram a importncia do G20 como novo frum
de negociaes, da elevao do peso da agenda social e do
estabelecimento de coordenao macroeconmicas entre os
Estados. Entretanto, pouco aps a reunio, atitudes unilaterais
do Federal Reserve, com a emisso de mais moeda nos EUA,
j indicaram que este caminho de reformas era menos con-
creto que as aparncias pareciam sugerir.
Em resposta a estas difculdades e inrcia das re-
formas (apesar do aumento das contribuies do Sul s
novas linhas de crdito e manuteno do crescimento
de suas economias), os emergentes convocaram, em Ju-
lho de 2009, a I Cpula dos BRIC (ver 4.1 B). O objetivo era
demonstrar a coeso do grupo em torno das agendas do
G20 fnanceiro, e demais arenas multilaterais. Esta unidade
de posio refetiu-se na reunio seguinte do G20 fnancei-
ro, ainda em Setembro de 2009, na cidade de Pittsburgh
(EUA). Um dos principais resultados da III Cpula foi o lan-
amento da Estrutura para um Crescimento Forte, Susten-
tvel e Equilibrado. Os temas do crescimento, reforma do
sistema multilateral, maior regulao dos mercados fnan-
ceiros novamente estiveram presentes nas negociaes.
De certa forma, pode-se indicar que os pacotes de es-
tmulo puderam promover uma recuperao dos padres de
crescimentos nos pases mais afetados pela crise, incluindo os
EUA e naes da zona do euro. Esta recuperao se manteve,
ainda que com difculdades, ao longo de 2010. A expectativa
dos emergentes era de que esta maior estabilidade interna-
cional levasse ao avano das discusses de carter mais estru-
tural e sistmico. Assim, a IV Cpula em Toronto (Canad) e a V
Cpula em Seul (Coreia do Sul) refetiram este novo contexto.
Na IV Cpula o tema central foi a sustentao deste
processo de recuperao, com destaque ao dos Ban-
cos de Desenvolvimento Multilaterais (MDBs) como o Ban-
co Interamericano de Desenvolvimento e seus similares na
sia, frica e o prprio Banco Mundial. No caso do Ban-
co Mundial, tambm foram fechados acordos no sentido
de reformar o seu sistema de votao para refetir o novo
equilbrio de poder mundial na arena econmica, pauta
dos emergentes. Por fm, a partir de Toronto a agenda tor-
nou-se mais abrangente, incluindo, como defnido pelo
frum compromissos em reas no fnanceiras, como
meio ambiente (mudana climtica), desenvolvimento de
novas alternativas energticas e a eliminao de subsdios
a combustveis fsseis inefcientes. Adicionalmente, foram
lanados os Princpios para Incluso Financeira Inovadora.
(The G20 Toronto Summit Declaration, 2010, s/p
244
). A re-
244 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2010/to-communique.html.
Acesso em 15/08/2012.
O Brasil
366
forma do sistema de quotas do FMI, o lanamento de um
plano anticorrupo, para o crescimento compartilhado e
integridade dos mercados foram temas do V Encontro
245
.
Para os emergentes, porm, estas medidas, princi-
palmente as de reforma na governana ainda eram lentas
e pouco abrangentes. Igualmente, a desacelerao do
crescimento nos EUA e na zona do euro, o aumento da di-
fculdade dos emergentes com diminuio de seus ndices
de crescimento indicavam que as polticas de recuperao
apresentavam difculdades. A VI Cpula de Cannes (Frana)
em Novembro de 2011 j ocorreu dentro deste novo con-
texto, buscando novamente alternativas para o crescimen-
to. A Declarao fnal da Cpula Construindo um Futuro
Comum: Ao Coletiva Renovada para o Benefcio de To-
dos refete esta realidade, apresentando uma reafrmao
dos compromissos com o crescimento e a superao da
crise social elencados como prioridades desde 2008
246
.
Em Junho de 2012, a VII Cpula em Los Cabos, M-
xico
247
, volta, mais uma vez a estes temas, em particular ao
binmio emprego-crescimento, regulao dos mercados f-
nanceiros e reforma, com a alocao de novos recursos para
245 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2010/g20seoul.html. Acesso em
15/08/2012.
246 Disponvel em http://www.g20.utoronto.ca/2011/2011-cannes-declaration-
111104-en.html. Acesso em 15/08/2012.
247 Disponvel em http://www.g20mexico.org/images/stories/docs/g20/
conclu/declaracionlideresg20.pdf. Acesso em 15/08/2012.
o resgate e estmulo de naes em crise. Como pano de fun-
do a estas medidas, a ausncia de recuperao na crise do
euro e o agravamento da situao da Grcia, de Portugal e
da Espanha. Como visto em 2.2, a soluo europeia para a
crise muitas vezes contrasta com as recomendaes de cres-
cimento, emprego e proteo social das polticas do G20,
uma vez que se baseia no no aumento dos investimentos
pblicos para estimular a economia, mas sim no oposto: i.e
no corte de gastos pblicos, que tem gerado maiores pro-
blemas sociais, desemprego e desencanto.
Em tal contexto, elevaram-se os questionamentos
da parte dos emergentes do porqu dos entraves nestes
processos de coordenao macroeconmica e regulao
dos mercados, acordados no G20. Paralelamente, obser-
vou-se tambm a diminuio dos compromissos dos EUA
com o G20 fnanceiro, e a diminuio da retrica proativa
da gesto democrata, pressionada pela lenta recuperao
interna e sombra das eleies presidenciais de Novem-
bro de 2012. Esta situao se refetiu em um maior aden-
samento do BRIC (e a sua transformao em BRICS) para
a coordenao de polticas econmicas, aumento de sua
cooperao intrabloco e apresentao de uma pauta co-
mum. Realizando um balano destes esforos, Lima e Cas-
tellan (2012) indicam que,
A despeito das diferenas entre os grandes pases pe-
rifricos, estas diversas instncias de concertao, em
particular os BRICS, revelam os espaos que estes pases
367
e o Brasil em particular vm conquistando no processo
de mudana institucional envolvendo alguns dos pro-
cedimentos e normas nos mbitos da regulao comer-
cial e fnanceira internacional. (...) o poder de veto que
os BRICS obtiveram no G-20 Financeiro foi importante
para que resguardassem a autonomia de polticas eco-
nmicas que fogem do consenso que prevaleceu nas
ltimas dcadas (...) o fortalecimento do grupo no FMI
pode contribuir para a multilateralizao de fato da ins-
tituio, tanto pela incorporao de condicionalidades
aos emprstimos aos pases centrais como pela ade-
quao das cotas ao peso dos emergentes. Esta agenda,
ademais, deve ser perene no grupo enquanto perdura-
rem as perspectivas de estagnao dos pases centrais
e de crescimento nos emergentes, especialmente com
a perspectiva de maior abertura econmica promovida
com o ingresso da Rssia OMC. (LIMA e CASTELAN,
2012, p. 136).
De uma forma geral, o que se observa a per-
manncia de um cenrio paradoxal, no qual os EUA ain-
da mantm sua hegemonia econmica, apesar das crises,
uma vez que o dlar permanece como moeda de reserva
no sistema internacional. Todavia, o deslocamento do eixo
dinmico da economia mundial ao Sul demonstra que os
pases dos BRICS desempenham um papel relevante no
sistema que tem potencial para alterar esta situao, prin-
cipalmente a partir do desenvolvimento chins. Entretan-
to, como analisado, a situao da China ainda sensvel s
alteraes de poder norte-americanas, seja por sua capaci-
dade geopoltica, como pela relao de interdependncia
econmica entre os dois Estados. Trata-se, portanto, de um
processo em andamento, na qual a coordenao de po-
lticas entre as naes do Norte-Sul ser essencial para a
superao da crise, a retomada do crescimento e a maior
ateno s questes sociais. Neste contexto, o G20 fnan-
ceiro surge como um frum essencial de cooperao, em
associao com a atualizao e democratizao do FMI e
do Banco Mundial, o que permitir elevar os padres de
governana da ordem econmica global.
O Brasil
Em um olhar retrospectivo, as ltimas dcadas
caracterizaram-se pela polarizao entre o otimismo e
o pessimismo, o progresso e o retrocesso, a unidade e a
fragmentao. Estas tendncias se refetem nos desen-
volvimentos da poltica internacional e domstica dos
Estados e atores sociais, demonstrando a difculdade de
construo de consensos e novas agendas que lidem com
o passado, mas no deixem de pensar o futuro. Alm dis-
so, no presente, difculta a consolidao de atualizaes e
avanos, prevalecendo um descolamento entre as trans-
formaes do equilbrio de poder mundial no ps-1989 e
as realidades polticas vigentes, refexo de um processo de
reordenamento de poder.
A variedade de interpretaes e hipteses sobre esta
ordem apresentadas no Captulo 1 representativa destas
oscilaes, assim como as variaes de poltica externa dos
Estados e os desenvolvimentos regionais e globais temas
do Captulo 2. Diante desta complexa agenda, as Relaes
Internacionais do Brasil nas Amricas e no mundo encon-
tram similares pontos de infexo como visto nos Captulos
3 e 4. Para o multilateralismo, desafos e constrangimentos
similares, como debatido no Captulo 5.
Todas estas anlises indicam que a transformao do
modelo do ps-1945 ao ps-1989, adequando-o ao sculo
XXI um projeto abrangente e de longo prazo. O ques-
tionamento construtivo destas estruturas no caminha ao
confito ou a desordem, mas sim a sua renovao e recu-
perao, visando justamente evitar a sua obsolescncia e
esvaziamento. Adequar o sistema, torn-lo mais democr-
tico e transparente, deriva de um reconhecimento natural
do papel desempenhado pelos atores emergentes e a im-
portncia de se lidar com a crise em regies e Estados que
sofreram processos de encolhimento social e econmico e
presses polticas e estratgicas.
Afnal, desde 1989, os custos da ausncia de mu-
dana tm se revelado elevados e tm se agravado como
comprova a recorrncia das crises e sua profundidade, ge-
rando vcuos de poder e tenses peridicas que assumem
expresses variadas: desde as guerras interestatais s intra-
estatais, expresso da violncia e do terrorismo, instru-
mentalizao de valores e princpios tnicos ou religiosos
na ecloso de confitos e do terrorismo, a excluso e a po-
breza. Ao mesmo tempo, observa-se um renascimento dos
povos, visando encontrar meios para estas transformaes.
Porm, esta no uma tarefa que pode ser desem-
penhada individualmente por qualquer Estado, seja ele
hegemnico ou potncia regional, ou uma instituio de
carter global como a ONU. Independente de sua esca-
la ou intensidade, os problemas so compartilhados e
disseminam-se com velocidade acelerada. Mais do que
nunca, este um momento para construo de consen-
sos que defniro a forma que os prximos vinte anos te-
ro, ou se, pelo menos, no mais sero defnidos como o
mundo do ps.
369
Concluso
370
Amparado por sua tradio diplomtica, uma socie-
dade dinmica e uma economia estvel e em crescimento,
agregando potenciais e reconhecimento, o Brasil detm
patrimnio real para continuar como um dos principais
articuladores desta atualizao, reforma e democratizao
do sistema internacional. Se este processo ter como pon-
to fnal a transio hegemnica e o compartilhamento da
liderana dos EUA com seus parceiros, uma eventual mul-
tipolaridade ou a desconcentrao do poder no se pode
ainda prever. Um novo equilbrio de poder mundial estvel
depende deste papel mais assertivo do Brasil, aliado s de-
mais potncias globais e regionais. Mais do que nunca, a
trade soberania-autonomia-identidade fundamental na
sustentao deste papel e reafrmao de um projeto na-
cional de dentro para fora.
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Cristina Soreanu Pecequilo

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