O Conceito e a Prtica de Gesto de Documentos

Jos Maria Jardim

Desde o desenvolvimento da arquivologia como disciplina, a partir da segunda metade do sculo
XIX, talvez nada a tenha revolucionado tanto quanto concepo terica e os desdobramentos prticos da
gesto ou a administrao de documentos estabelecidos aps a Segunda Guerra Mundial. Para alguns,
trata-se de um conceito emergente, alvo de controvrsias e ainda restrito, como experincia, a poucos
pases.
Segundo o historiador norte americano Lawrence Burnet, a gesto de documentos uma
operao arquivstica "o processo de reduzir seletivamente a propores manipulveis a massa de
documentos, que caracterstica da civilizao moderna, de forma a conservar permanentemente os
que tm um valor cultural futuro sem menosprezar a integridade substantiva da massa documental para
efeitos de pesquisa".
Por outro lado, alguns concebem a gesto de documentos como a aplicao da administrao cientfica
com fins de eficincia e economia, sendo os benefcios para os futuros pesquisadores considerados
apenas meros subprodutos. Situando-se entre esses dois extremos, a legislao norte americana
estabelece a seguinte definio:
O planejamento, o controle, a direo, a organizao, a capacitao, a promoo e outras
atividades gerenciais relacionadas com a criao de documentos, sua manuteno, uso e
eliminao, incluindo o manejo de correspondncia, formulrios, diretrizes, informes,
documentos informticos, microformas, recuperao de informao, fichrios, correios,
documentos vitais, equipamentos e materiais, mquinas reprogrficas, tcnicas de
automao e elaborao de dados, preservao e centros de arquivamento intermedirios
ou outras instalaes para armazenagem.
Sob tal perspectiva, a gesto cobre todo o ciclo de existncia dos documentos desde sua
produo at serem eliminados ou recolhidos para arquivamento permanente, ou seja, trata-se de todas
as atividades inerentes s idades corrente e intermediria.
De acordo com o Dicionrio de Terminologia Arquivstica, do Conselho Internacional de Arquivos, a
gesto de documentos diz respeito a uma rea da administrao geral relacionada com a busca de
economia e eficcia na produo, manuteno, uso e destinao final dos mesmos.
Por meio do Ramp/PGI, a Unesco procurou tambm abordar o tema conforme trabalho de James
Rhoads. A funo da gesto de documentos e arquivos nos sistemas nacionais de informao, segundo
o qual um programa geral de gesto de documentos, para alcanar economia e eficcia, envolve as
seguintes fases:
produo: concepo e gesto de formulrios, preparao e gesto de correspondncia, gesto
de informes e diretrizes, fomento de sistemas de gesto da informao e aplicao de
tecnologias modernas a esses processos;
utilizao e conservao: criao e melhoramento dos sistemas de arquivos e de recuperao
de dados, gesto de correio e telecomunicaes, seleo e uso de equipamento reprogrfico,
anlise de sistemas, produo e manuteno de programas de documentos vitais e uso de
automao e reprografia nestes processos;
destinao: a identificao e descrio das sries documentais, estabelecimento de programas
de avaliao e destinao de documentos, arquivamento intermedirio, eliminao e
recolhimento dos documentos de valor permanente s instituies arquivsticas.
Introduzidos esses aspectos conceituais, oportuno tentar compreend-los em dois nveis, antes
de discut-los sob uma perspectiva brasileira:
seu
antecedentes
histricos
como
teoria
e
prtica;
- sua configurao de acordo com os modelos arquivsticos internacionais contemporneos.
Embora sua concepo torica e aplicabilidade tenha se desenvolvido aps a Segunda Guerra
Mundial, a partir do E.U.A. e Canad, a gesto de documentos possuia razes j no final do sculo XIX,
em funo dos problemas ento detectados nas administraes pblicas destes dois pases, no que se
referia ao uso e guarda. Na primeira metade deste sculo, criaram-se comisses governamentais nos
E.U.A. e no Canad, visando a encontrar solues para a melhoria dos padres de eficcia no uso dos
documentos, por parte da administrao pblica. Vale ressaltar que, durante esse perodo, as instituies
arquivsticas pblicas caracterizavam-se pela sua funo de rgo estritamente de apoio pesquisa,

comprometidos com a conservao e acesso aos documentos considerados de valor histrico. A tal
concepo opunha-se, de forma dicotmica, a de documento administrativo, cujos problemas eram
considerados da alada exclusiva dos rgos da administrao pblica que os produziam e utilizavam.
Paralelamente, iniciava-se a era da chamada administrao cientfica, em que Frederick Taylor e Frank
Gilbreth procuravam mostrar aos administradores como racionalizar o processo administrativo,
desenvolvendo suas atividades de forma menos dispendiosa, melhor e mais rpida. A palavra-chave das
administraes daqueles pases, sobretudo dos E.U.A., passou a ser eficincia. A aplicao dos
princpios da administrao cientfica para a soluo dos problemas documentais gerou os princpios da
gesto de documentos, os quais resultaram, sobretudo, da necessidade de se racionalizar e modernizar
as administraes. No se tratava de uma demanda setorizada, produzida a partir das prprias
instituies arquivsticas, em que pese as conseqncias extremamente inovadoras que trouxeram para
a arquivologia.
A gesto de documentos veio contribuir para as funes arquivsticas sob diversos aspectos:
- ao garantir que as polticas e atividades dos governos fossem documentadas adequadamente;
- ao garantir que menor nmero de documentos inteis e transitrios fossem reunidos a documentos de
valor
permanente;
- ao garantir a melhor organizao desses documentos, caso atingissem a fase permanente;
ao
inibir
a
eliminao
de
documentos
de
valor
permanente;
- ao garantir a definio de forma criteriosa da parcela de documentos que constitussem o patrimnio
arquivstico de um pas, ou seja, de 2 a 5% da massa documental produzida, segundo a Unesco.
Conforme mencionou Ricks em trabalho apresentado no VIII Congresso Internacional de
Arquivos, realizado em Washington, em 1976, a gesto de documentos criou maior conscincia em todo
o governo, no caso norte-americano, quanto ao significado dos documentos, qualquer que fosse seu
suporte, e s suas necessidades de conservao. As instituies arquivsticas pblicas, particularmente
os arquivos nacionais dos E.U.A. e do Canad, adquiriram uma nova feio, assumindo tambm a
funo de rgo de apoio administrao pblica, com a competncia de orientar programas de gesto
de documentos nos diversos organismos governamentais.
Alm disso, hoje elas dispem de considervel prestgio e de maiores oramentos, pois foi
reconhecido que, como instituies, economizam mais dinheiro do que gastam, em resultado de suas
atividades de gesto de documentos. Um exemplo: a rede de arquivos intermedrios regionais norteamericanos permite aos cofres pblicos uma economia de cem milhes de dolres por ano. possvel
imaginar como o custo pblico da informao governamental tende alcanar nveis reduzidos, aplicandose o principio bsico de gesto de documentos, segundo o qual a informao deve estar disponvel no
lugar certo, na hora certa, para as pessoas certas e com o menor custo possvel.
Das diversas atividades anteriormente citadas, Ricks constata que, na prtica, as que possuem uma
influncia mais direta sobre as instituies arquivsticas so usualmente administradas por essas
mesmas instituies: o caso da administrao de arquivos intermedirios e a destinao de
documentos. As atividades cujo objetivo primeiro constitui-se da eficincia da administrao pblica so
muitas vezes geridas por outro rgo: o caso da administrao de correspondncia, formulrios,
diretrizes, uso de processadoras da palavra, etc. Essa diferena de grau de aplicabilidade do conceito de
gesto de documentos distingue mais claramente as experincias americana e candense, da europia na Europa a tradio arquivstica desenvolveu-se sobretudo a partir da caracterstica dos arquivos como
fonte de pesquisa retrospectiva. Deve-se ressaltar, neste sentido, a profunda influncia europia no
funcionamento dos arquivos pblicos brasileiros.
Esses aspectos foram abordados em 1985, em Budapeste, por ocasio da Conferncia
Arquivstica Europia sobre a Criao e Organizao de Documentos Contemporneos, patrocinada pelo
Conselho Internacional de Arquivos (C.I.A.). De acordo com o trabalho apresentado por Michel Roper, o
conceito de gesto de documentos no amplamente aplicado nos pases no anglo-saxnicos;
constata que, embora a gesto de documentos no seja reconhecida na prtica, as instituies
arquivsticas europias so propensas a conduzir em nveis de aprofundamento diverso e segundo
preceitos de economia e eficcia a criao, a manuteno e a destinao dos documentos pblicos
contemporneos. Roper demonstra tambm que vrios pases europeus ainda no situaram sob a
jurisdio direta das instituies arquivsticas nacionais os elementos que caracterizam os modernos
programas de gesto de documentos. O envolvimento dessas instituies na rea de gesto de
documentos tende a ser maior em termos de avaliao e recolhimento, muito limitado no que se refere

ao uso e manuteno de documentos de primeira e segunda idades e ainda mais restrito em termos de
interveno na produo documental.
Quais seriam os fatores inibidores que comprometeriam a adoo das funes de gesto de
documentos pelas instituies arquivsticas?
limitaes
de
ordem
legal;
- escala e complexidade dos governos nacionais, impossibilitando que o nico organismo exera
funes
executivas
em
todo
este
campo;
- tradies administrativas que impedem uma reorganizao radical dos sistemas vigentes;
- o papel histrico dos arquivos nacionais, cuja gnese identifica-se com uma atuao mais passiva
de custdia dos documentos de valor permanente para a pesquisa retrospectiva.
Vale apontar, ainda, a imensa massa de documentos em diversos suportes, produzidos pelas
administraes contemporneas, e a ampliao do uso de modernas tecnologias.
A conferncia apontou algumas concluses que se inserem nesta reflexo e merecem ser difundidas.
So elas:
1. Apesar de a criao de documentos ser primeiramente uma responsabilidade de cada agncia
governamental, desejvel que o Arquivo Nacional esteja envolvido na preparao e implementao de
regulamentos referentes criao e manuteno dos documentos dentro das agncias (incluindo o uso
do microfilme e outras tecnologias de criao de documentos), alm de regulamentos quanto
durabilidade do suporte documental e administrao do acesso pblico a informao governamentais.
2. So necessrias providncias para a guarda de documentos de valor intermedirio, ocasionando
vantagens econmicas no uso de instalaes fsicas e recursos humanos sejam os arquivos
intermedirios operados pelo Arquivo Nacional ou pelas agncias governamentais.
3. Os arquivos nacionais devem assegurar que, de forma condizente com o contexto administrativo e
constitucional de cada nao, arquivistas profissionais ofeream assistncia tcnica s agncias
governamentais e a outras instituies pblicas na implementao dos sistemas de gesto de
documentos.
4. Apesar de as circunstncias constitucionais, legais, administrativas e histricas determinarem para
cada autoridade arquivista nacional um papel diferente na administrao de documentos
contemporneos, h determinadas funes nas quais necessrio o envolvimento dos arquivistas do
Arquivo nacional, especificamente:
- inspeo de documentos correntes e semicorrentes das administraes pblicas;
transferncia
de
documentos
das
agncias
governamentais
dissolvidas;
avaliao
de
documentos
para
a
transferncia
aos
arquivos
pblicos;
- transferncia de documentos aos arquivos pblicos;
5. A seleo de documentos para preservao permanente deve contar com a deciso final dos
arquivistas do Arquivo Nacional.
Segundo a Unesco, conforme o trabalho de James Rhoads, h quatro nveis de aplicao de programas
de gesto de documentos:
- o nvel mnimo estabelece que o governo deve contar, ao menos, com programas de reteno e
eliminao de documentos e procedimentos para recolhimento ao arquivo nacional daqueles de valor
permanente;
- o nvel mnimo ampliado complementa o primeiro, com a existncia de um ou mais centros de
arquivamento
intermedirio;
- o nvel intermedirio compreende os dois primeiros, bem como a adoo de programas bsicos que
consistem geralmente, em elaborao e gesto de formulrios, elaborao de sistemas de arquivos
corrente,
gesto
de
correspondncia
e
documentos
vitais
etc.;
- o nvel mximo inclui todas as atividades j descritas, complementadas por gesto de diretrizes
administrativas, de correspondncia e telecomunicaes, de mquinas copiadoras, uso de recursos de
automao etc.
A partir dos antecedentes histricos da gesto de documentos e sua configurao institucional
em arquivos de pases do Primeiro Mundo, em especial da Europa e Amrica do Norte, e tendo em vista
as consideraes da Unesco, como situarmos o caso brasileiro e, por que no, o latino-americano?
De maneira geral, as instituies arquivsticas pblicas brasileiras, em, nvel federal, estadual ou
municipal, apresentam caractersticas comuns no que se refere sua atuao:

- trata-se de instituies voltadas quase que exclusivamente para guarda de documentos considerados,
na maior parte das vezes sem critrios, como de valor histrico e a partir, portanto, da dicotomia valor
histrico valor administrativo de documentos;
- so praticamente inexistentes suas relaes com o conjunto da administrao pblica com vistas ao
exerccio de funes no apenas de apoio a pesquisas cientficas retrospectivas, mas tambm de
funes de apoio administrativo ao governo, durante o processo poltico-decisrio;
- por diversas razes (problemas de pessoal, legislao e espao fsico), sua atuao, no tocante
recepo dos documentos produzidos e acumulados pela administrao na qual se inserem, caracterizase pela passividade;
- ou seja, o modelo de instituio arquivstica pblica em vigor no Brasil est mais prximo do sculo XIX
do que do XXI.
Esses aspecto, j ampla e detalhadamente diagnosticados, em vrias ocasies, por diversos
profissionais, explicam a sempre denunciada situao da gravidade em que se encontra o patrimnio
arquivstico brasileiro.
Por outro lado, as caractersticas da administrao pblica brasileira propiciam, por motivos histricoculturais, que a informao governamental - espinha dorsal do seu desempenho - seja mal produzida,
mal utilizada, mal disseminada e, em geral, eliminada ou conservada sem critrio pela prpria
administrao pblica. A situao em que se encontram os arquivos federais, descrita em relatrio
elaborado pelo Arquivo Nacional, atravs da Diviso de Pr-Arquivo, como contribuio ao Plano de
Reforma da Administrao Federal, expressa claramente o problema. Creio ser oportuno fornecer alguns
exemplos:
- no eixo Rio-Braslia, existem cerca de trezentos quilmetros de documentos que atingem quatrocentos
anos de histria do Brasil, em condies de conservao quase sempre precrias;
- o acesso fsico e intelectual a estes documentos extremamente restrito;
- cerca de 70% dos 454 arquivos federais visitados na cidade do Rio de Janeiro guardam documentos
apenas de natureza administrativa (resultante de atividades meio), 5% de natureza tcnica (resultante de
atividades fim) e 25% de ambos os tipos;
- os arquivos correntes acumulam grandes volumes documentais, cujo uso administrativo no se faz
mais necessrio, em funo da ausncia de diretrizes para avaliao e transferncia;
- no Rio de Janeiro, apenas 37% dos arquivos afirmam eliminar documentos; destes, s 5% possuem
tabelas de temporalidade. Em Braslia, 48% dos arquivos visitados afirmam eliminar documentos; destes,
21% possuem tabela de temporalidade. Tais tabelas so em geral, mal elaboradas, pois, mesmo quando
existem comisses de avaliao, estas so formadas por pessoal pouco capacitado;
- quanto a recursos materiais, os espaos so insuficientes e pouco otimizados, bem como o mobilirio e
meios de acondicionamento, alm da carncia de equipamentos;
- quase 90% no possuem cdigos de classificao de documentos por assunto, isto , de acordo com
as estruturas e funes dos rgos produtores;
- apesar da crescente utilizao de tcnicas microgrficas, tal uso colide, muitas vezes, com uma
perspectiva preservacionista e mesmo administrativa, principalmente quando ocorre a substituio do
original em avaliao prvia. Por outro lado, microfilma-se com freqncia e de maneira desnecessria
documentos cujas informaes no so relevantes em nvel administrativo ou para a pesquisa cientfica.
Em que pese a indigncia oramentria dos arquivos pblicos brasileiros, trata-se de instituies
deficitrias para os cofres pblicos, pois sua condio nem sempre permite atender de forma razovel s
demandas da pesquisa cientfica o outros usos sociais (funes estas que no podem ser mensuradas,
em termos de rentabilidade financeira) nem atuar como rgo de apoio administrao pblica,
mediante atividades mnimas de gesto de documentos (funo esta que pode objetivamente contribuir
para a diminuio de dficit pblico do aparelho de Estado).
Por tudo isso, talvez se possa afirmar que o custo pblico da informao na administrao
pblica do Brasil talvez mais caro para a sociedade do que nos E.U.A., no Canad e em outros pases
que desenvolvem programas de gesto de documentos. E, portanto, a sua implementao que permite
s instituies arquivsticas pblicas se modernizar e, assumindo novas funes e se tornando, tambm,
menos deficitrias.
Que gesto de documentos podemos ns, profissionais dos arquivos pblicos brasileiros,
oferecer administrao pblica?
Resultado das demandas de administraes pblicas como os E.U.A. e o Canad, a aplicao
dos princpios tericos da gesto de documentos envolve, necessariamente, a construo de

metodologias especficas compatveis com a tradio histrico administrativa do pas. Se as experincias

internacionais neste campo constituem um marco referencial e fonte de inspirao para as nossas
reflexes, cabe aos arquivos pblicos brasileiros, por meio de seus profissionais, juntamente com os
administradores pblicos, voltar-se para a produo do conhecimento indispensvel implementao
conseqente de programas de gesto de documentos. preciso, portanto, realizar experincias
metodolgicas em diversos nveis (o da macro e o da micro-arquivsticas, segundo Matta Castilln),
tendo como requisitos fundamentais:
- um profundo conhecimento dos elementos caractersticos da administrao pblica brasileira: sua
complexidade, diversidade, evoluo e, sobretudo, suas demandas;
- condies mnimas necessrias quanto a legislao, recursos humanos e materiais, com vistas
implementao de polticas pblicas nesse campo.
Em funo de nossos contatos e experincias junto A.P.F. alguns aspectos em especial parecem
requerer um grande esforo de construo metodolgica e implementao na administrao pblica
brasileira por parte de arquivistas e administradores. Neste sentido, vale destacar:
- a elaborao de diretrizes no tocante ao recebimento, classificao, tramitao e arquivamento de
documentos de uso corrente;
- a elaborao de procedimentos bsicos que permitam avaliar e selecionar grandes e variados acervos
desorganizados, considerando-se a escassez quantitativa e qualitativa de recursos humanos
especializados para este fim.
Cabe ressaltar tambm a necessidade de se elaborarem procedimentos bsicos que possibilitem a
recuperao de informaes contidas em grandes volumes documentais de valor intermedirio e
permanente, acumuladas de forma dispersa pelos rgo pblicos, a maior parte de maneira
desorganizada ou organizada inadequadamente. H outros tpicos a serem priorizados como objeto de
normalizao por parte dos arquivos pblicos:
- a transferncia de documentos para arquivamento intermedirio e recolhimento para guarda
permanente;
- a gesto dos depsitos de documentos dos rgos pblicos, que em geral recebem sem critrios
documentos
provenientes
dos
arquivos
correntes;
- o uso racional de modernos recursos tecnolgicos, como a microgrfica e a informtica;
- um estudo do perfil do usurio da informao arquivstica na administrao pblica, ou seja: quem a
produz, por que razo, em quais condies e como e quando necessita desta informao ao longo dos
processo decisrio.
Ao contrrio dos pases onde a gesto de documentos se desenvolveu como teoria e prtica, no
Brasil so os arquivos pblicos que, com vistas sua modernizao, se dirigem administrao pblica
com projetos que objetivam a adoo de elementos bsicos da gesto de documentos. o caso do
Arquivo Nacional, ao realizar uma experincia piloto no Minagri e que atualmente desenvolve um projeto
semelhante na Superintendncia do Rio de Janeiro e na Direo-Geral do I.N.S.S.
Tais iniciativas parecem-me oportunas e imprescindveis. Entretanto, para que sejam realmente
producentes e, sobretudo, ampliveis a mdio e longo prazo, um desafio se coloca: a prpria
administrao pblica. Somente para uma administrao pblica comprometida com os servios que
deve prestar sociedade, ter relevncia a adoo de padres mais eficazes, seja para a gesto de
documentos, para a gesto oramentria ou de recursos humanos. Como nos indica o cientista poltico
Sergio Abranches, o problema do setor pblico um problema tico; "O Estado somente se justifica
pelas obrigao coletivas que atende".
At mesmo na aplicao de um programa mnimo de gesto de documentos, tal como prope a
Unesco (elaborao de programas de avaliao e recolhimento sistemtico aos arquivos pblicos), seu
sucesso pressupe obrigatoriamente o reconhecimento pela administrao pblica de suas
necessidades bsicas nesta rea e de atitudes governamentais transformadores. , portanto, a dinmica
do processo histrico em curso no Brasil que definir de fato as possibilidades de um trabalho de gesto
de documentos na administrao pblica federal.
Para concluir, gostaria de afastar qualquer impresso de pessimismo que eu possa ter veiculado
neste artigo. Ao contrrio, como cidado e profissional de arquivo, citando a cano de Mlton
Nascimento, que Elis cantou, "falo assim sem tristeza, falo por acreditar que cobrando o que fomos que
iremos crescer".
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