A Emenda Constitucional n 19/98 e a administrao gerencial no Brasil

I - INTRODUO
Realizaremos atravs do presente trabalho, um breve estudo a respeito
do contrato de gesto, uma figura nova, introduzida em nossa Constituio
atravs da Emenda n 19/98, mais conhecida como "Reforma Administrativa",
porm j bastante conhecida e utilizada entre ns muito embora de forma
defeituosa, como ser demonstrado durante a nossa exposio.
Por tratar-se de tema novo, encontramos uma grande dificuldade em reunir
informaes acerca do Instituto, em decorrncia da escassa bibliografia e
jurisprudncia, alm da falta de sistematizao normativa, uma vez que existem
apenas leis esparsas, relativas a contratos firmados com entidades especficas.
No obstante as dificuldades, traaremos um perfil o mais aproximado possvel
desta nova figura, com escopo nas informaes obtidas atravs da leitura de alguns
artigos e breves captulos de trabalhos doutrinrios desenvolvidos por estudiosos do
assunto, analisando o Instituto no contexto da "Reforma Administrativa" e frente ao
"Princpio da Eficincia", importante avano tambm introduzido pela Emenda n
19/98.
Faremos uma breve incurso atravs da evoluo da administrao gerencial
no Brasil, analisando os instrumentos normativos anteriores, at a sua introduo no
8 do art.37 da Constituio Federal, dispositivo este que se constituir no
principal objeto de nossos estudos.
Muito embora o contrato de gesto tambm possa ser firmado entre o Poder
Pblico e pessoas jurdicas de direito privado, desde que reconhecidas como
organizaes sociais, no foram estes casos objeto de nossas pesquisas, de modo
que o presente trabalho ficar adstrito aos aspectos atinentes ao contrato de gesto
quando firmado com rgos e entidades da administrao direta e indireta.
Dedicaremos especial ateno natureza jurdica do contrato de gesto, que
vem sendo objeto de extensos debates no meio jurdico nacional, trazendo baila
diversos posicionamentos doutrinrios a respeito do assunto, e emitindo, ao final,
nossas impresses.

2. A REFORMA ADMINISTRATIVA E O CONTRATO DE GESTO

2.1. O PRINCPIO DA EFICINCIA
No resta dvida de que nos encontramos no pice de uma profunda mudana

poltica, dentro da qual observamos claramente o "encolhimento" do Estado, como

reflexo da doutrina do Estado mnimo(1), a ponto de se tornar fluente o uso da
expresso "neo-liberalismo", em referncia a esse momento. A adoo de tal poltica
consequncia a uma srie de fatores, dentre os quais destacamos a influncia das
Instituies financeiras internacionais.
Como coadjuvante a esse processo, a Administrao Pblica desempenha o
importante papel de tornar realidade as diretrizes das opes polticas do Estado, de
acordo com o plano definido pelo Poder Legislativo(2). Para tanto se faz necessrio a
sua modernizao, a qual depende, por sua vez, de alteraes normativas, face
rigidez de tratamento a que se encontra tradicionalmente submetida.
A preocupao com a modernizao da Administrao, entretanto, quase
universal, expressando-se, muitas vezes, como propostas de reforma
administrativa. (3) Esse tema vem sendo reiterado no Brasil, como uma
necessidade, uma vez que a melhoria no funcionamento da administrao,
tornando-a mais eficiente, gil e rpida, para atender s necessidades da populao
de forma adequada, deve ser buscada continuamente.
Dentro desse panorama, que advm de uma nova filosofia, decorrente de novos
acontecimentos e de novas condies econmicas, sociais e histricas, no
refletidas pelo constituinte de 1988, foi editada a Emenda Constitucional n 19/98,
que veio instrumentalizar as mudanas que se apontavam como necessrias
remoo de obstculos da Carta de 1988, implantao plena dos postulados da
Administrao Gerencial.
Muito embora alguns afirmem que o objetivo da reforma administrativa, como
ficou conhecida a Emenda n19/98(4) tenha sido, preponderantemente, a reforma
do regime jurdico dos servidores pblicos (5), a fim de adequ-lo s novas
exigncias da dinmica administrativa, a introduo no texto constitucional (caput
do art. 37)" do princpio da eficincia, semelhana do que fez o artigo 103 da
Constituio espanhola (6), e j presente em nossa legislao infralegal(7), foi de
importncia fundamental para nortear toda a reforma do aparelhamento do Estado,
marcando a tnica da Administrao Gerencial.
Para Odete Medauar, o princpio da eficincia "determina que a Administrao
deve agir de modo rpido e preciso, para introduzir resultados que satisfaam as
necessidades da populao". Esta Autora, contrape eficincia lentido, a
descaso, a negligncia, a omisso, ressaltando serem essas ltimas, "caractersticas
habituais da Administrao Pblica brasileira, com raras excees." (8)
Heraldo Garcia Vitta, por sua vez, relaciona esse princpio com o da
"economicidade", discorrendo sobre o que chama de "custo-benefcio da atividade
da Administrao Pblica", onde estariam inseridos os conceitos de produtividade e

da qualidade do servio prestado populao dentro do menor custo, ressaltando,

que esse princpio, no entanto, no pode ser visto apenas sob o prisma econmico.
(9)
O princpio da eficincia vem sendo apontado por muitos, como o "fim ltimo
do contrato de gesto" (10), representando a sua "filosofia essencial(11).
Preferimos, no entanto, atribuir finalidade menos nobre a esta nova figura quando
se apresente, em um dos seus plos, as chamadas "organizaes sociais", uma vez
que nesses casos, acreditamos, constituem-se em um meio de efetivar, de maneira
velada, o crescente processo de privatizao que faz parte da atual poltica
governamental.
Entretanto, como o objeto do nosso trabalho ficar restrito ao estudo do
contrato de gesto quando celebrado entre o poder pblico e rgos e entidades da
administrao direta e indireta, partiremos do pressuposto de que
a eficincia representa, realmente, sua finalidade ltima, com a ressalva de que
essa afirmao no se aplicaria necessariamente, aos contratos firmados com
pessoas jurdicas de direito privado.
2.2. ADMINISTRAO GERENCIAL
2.2.1. BREVE INTRODUO
Historicamente, a proposta da Administrao Gerencial brasileira, teve seus
lineamentos bsicos no "Plano Diretor da Reforma do Estado" e na obra do exMinistro Bresser Pereira, para quem ela se apresenta como uma "nova forma de
gesto da coisa pblica mais compatvel com os avanos tecnolgicos, mais gil,
descentralizada, mais voltada para o controle de resultados do que o controle de
procedimentos, e mais compatvel com o avano da democracia em todo o mundo,
que exige uma participao cada vez mais direta da sociedade na gesto pblica"
(12).
Para Maria Sylvia Zanella di Pietro, o contrato de gesto representa um tema
em que "a aplicao prtica tem antecedido o labor legislativo..." (13). Na realidade,
a sua utilizao j vinha acontecendo a nvel infra-constitucional, inicialmente com
base no Decreto n 137, de 27 de maio de 1991, que instituiu o Programa de Gesto
das Empresas Estatais, (14) e em seguida pelos Decretos 2.487 e 2.488 de 2 de
fevereiro de 1998, que previam a realizao do contrato com autarquias e
fundaes.
A Lei 9.649/98, promulgada poucos dias antes da Emenda n 19/98, autorizou o
Poder Executivo a qualificar como agncia executiva a autarquia ou fundao que
houvesse celebrado contrato de gesto com o respectivo ministrio supervisor, para
o fim de cumprir objetivos e metas com este acertados.

Na opinio da pr-citada Autora, que exps o tema com objetividade e clareza,

embora tais decretos estivessem em vigor, no tinham eles o condo de ampliar a
autonomia dessas entidades, posto que entrariam em confronto com normas legais
e constitucionais.
O art. 4 do Decreto 2.487/98, e.g., no seu inciso IV, prev que o contrato de
gesto conter as "medidas legais e administrativas a serem adotadas pelos
signatrios e partes intervenientes com a finalidade de assegurar maior autonomia
de gesto oramentria, financeira, operacional e administrativa e a disponibilidade
de recursos oramentrios e financeiros imprescindveis ao cumprimento dos
objetivos e metas." Este dispositivo possibilita ao contrato de gesto, ampliar a
autonomia de autarquias e fundaes, ditando "medidas legais", o que vai de
encontro ao ordenamento jurdico vigente.
Atendendo parcialmente a essa necessidade, que foi promulgada a Emenda
Constitucional n19/98, alterando o 8 do art. 37 da Constituio Federal,
transcrito em nota de rodap (15). Muito embora este dispositivo, no se refira
expressamente ao contrato de gesto, para Maria Sylvia Zanella di Pietro, a ele
que, na realidade, estava a se referir. (16)
2.2.2. OBJETIVO. DINMICA CONTRATUAL. PARTES.
A Emenda n 19/98 parece traduzir em nosso Ordenamento Jurdico, o Estado
do prximo milnio idealizado por Massimo Giannini, o qual dever ser "estruturado
no sentido da atenuao dos aspectos mais autoritrios da Administrao Pblica e
da extrema valorizao da participao, do consenso e da interao entre os mais
diversificados centros de deciso individuais e coletivos da sociedade". (17)
Ela vem emprestar suporte jurdico queles contratos ampliadores da
"competncia administrativa e financeira dos rgos pblicos" (18) e tambm das
entidades da administrao indireta, anteriormente fundamentados em Decretos.
Na opinio de Caio Tcito, o atual programa de reforma administrativa do
governo continua, no entanto, a se utilizar de uma poltica descentralizadora de
poderes administrativos, agora com uma nova tnica, que "se faz acompanhar de
um mecanismo especfico de planejamento e, especialmente, de controle de
resultados efetivos". (19)
Jess Torres Pereira Jnior, em comentrios ao contrato de gesto, ressalta o
seu "propsito ainda enevoado", que parece ser o de delegar s agncias executivas
(autarquias e fundaes pblicas assim reconhecidas), "o poder regulamentar e
fiscalizatrio do Estado sobre a execuo da prestao de servios pblicos
essenciais, notadamente em atividades de infra-estrutura ou de exerccio das

profisses, desvinculando as autarquias e fundaes executivas de laos funcionais

e hierrquicos com o Estado".
Continuando, este Autor afirma tratar-se de campo novssimo na experincia
administrativa internacional, conhecida como "regultica", da qual decorre a
absteno crescente do Estado da execuo, que delega ou entrega a terceiros,
mantendo para si apenas a tarefa de fiscalizar e regular. (20) Seria ento um claro
reflexo da "minimizao" do Estado.
Os contratos de Gesto podem ser realizados com entes da administrao
pblica indireta (autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e empresas
pblicas(21)), rgos da administrao pblica direta e com pessoas jurdicas de
direito privado, qualificadas como "organizaes sociais". Entretanto, como j
esclarecido, o presente trabalho abordar apenas aspectos atinentes aos contratos
firmados entre a Administrao Pblica e as "agncias executivas", nomem jurispelo
qual ingressam no contrato as primeiras referidas.
Na concepo de Maria Sylvia Zanella di Pietro, o objetivo desses contratos
conceder maior autonomia a rgos e entidades da Administrao, permitindo a
consecuo de metas a serem atingidas no prazo do contrato, o qual dever "prever
um controle de resultados que ir orientar a Administrao Pblica quanto
convenincia ou no de manter, rescindir ou alterar o contrato". (22)
Os contratos inseridos nesta modalidade contratual, quando firmados entre a
Administrao central e as empresas pblicas, tm o objetivo de compatibilizar a
atuao de tais entes com os planos nacionais, condizentes com a poltica de
governo.
Essa maior autonomia tem como contrapartida a exigncia da consecuo de
metas previamente estabelecidas atravs do contrato, que ter como contedo
mnimo a forma como a autonomia ser exercida, as metas a serem cumpridas pelo
rgo ou entidade no prazo estabelecido no contrato e o controle de resultado.

3. AGNCIAS EXECUTIVAS
Ao lado da poltica de privatizao das atividades econmicas do Estado, a
Administrao direta, atravs de dois modelos de autarquias especiais, as Agncias
Reguladoras e as Agncias Executivas(23), inauguram a "autonomia operacional"
em nosso Estado. Sobre essas ltimas nos ocuparemos nas prximas linhas.
Para Francisco Cavalcanti, a importao da figura da agncia, demonstra
claramente a influncia dos modelos norte americano e ingls no perfil do novo

modelo de Administrao. De acordo com o pr-citado autor, Estados como a

Frana, Itlia e demais Estados da Europa ocidental, tambm vm aderindo a esse
instituto. (24)
Caio Tcito, por sua vez, aps discorrer rapidamente sobre caractersticas do
que chama de "rgos autnomos" no direito comparado, ressalta que "o atual
Plano Diretor da Reforma brasileira no exibe, porm, submisso a qualquer destes
paradigmas internacionais", possuindo caractersticas prprias. Em sua definio,
"Agncias Executivas so rgos internos que representam um processo de
desconcentrao: so entes voltados para dentro da Administrao". (25)
A Lei 9.649, de 27 de maio de 1998, em seu artigo 5 estabelece, para o Poder
Executivo federal, os requisitos a serem cumpridos pela autarquia ou fundao, a
fim de receber a qualificao de agncia executiva, por ato do Presidente da
Repblica. So requisitos: ter um plano estratgico de reestruturao e de
desenvolvimento institucional, voltado para a melhoria da qualidade da gesto e
para a reduo de custos, j concludo ou em andamento e ter celebrado contrato
de gesto com o respectivo Ministrio supervisor.
No contrato firmado devero estar definidas "as metas a serem atingidas, a
compatibilidade dos planos anuais como oramento da entidade, os meios
necessrios consecuo, as medidas legais e administrativas a serem adotadas
para assegurar maior autonomia de gesto oramentria, financeira e
administrativa, as penalidades aplicveis em caso de descumprimento das metas,
as condies para reviso, renovao e resciso, a vigncia." Aps a firmao do
contrato, o reconhecimento como agncia executiva se dar por Decreto. (26) Esta
qualificao implica no reconhecimento de um regime jurdico especial, que
confere tratamento diferenciado a fundao e a autarquia, sobretudo quanto
autonomia de gesto . (27)

4. NATUREZA JURDICA DO CONTRATO DE GESTO

4.1. BREVES CONSIDERAES
Nos primrdios do sculo XX, havia uma grande dificuldade em se admitir que a
Administrao pudesse realizar contratos com o particular, uma vez que o contrato
pressupunha, na concepo clssica, de direito privado, igualdade jurdica entre as
partes. Na Itlia, com Alessi e outros anti-contratualistas, em decorrncia dessa
obrigatoriedade de igualdade, admitia-se que os contratos de direito pblico
poderiam ser firmados apenas entre entidades pblicas. (28)
Em um momento posterior, firmou-se a possibilidade da realizao de contrato

entre a Administrao Pblica e particulares, incorporando-se a teoria de um

contrato diferenciado do modelo privado, com regime jurdico prprio(29),
separando-se de preceitos tradicionais da teoria do contrato privado, como a
igualdade entre as partes e a intangibilidade da vontade inicial das mesmas. Foi
com essas linhas bsicas que esse contrato difundiu-se na Europa ocidental
continental e pela Amrica latina, inclusive o Brasil, permanecendo praticamente
inalterado at incio dos anos 70 (30).
Nas ltimas dcadas, entretanto, face ao crescente processo de privatizao e
descentralizao que faz parte da atual poltica de governo, observamos claramente
o retorno da preocupao com os contratos de direito pblico, que tm traduzido a
tendncia atual diminuio da potestade estatal, com abrandamento de suas
regras rgidas e a concesso de uma maior autonomia a suas entidades e rgos,
que passam a desempenhar suas atribuies com maior desenvoltura.
Ao lado dessa poltica, a multiplicidade de decises que devem ser tomadas
pela Administrao nos dias atuais, impe a "harmonizao pactuada" da ao
pblica, exposta e defendida por Massimo Severo Giannini. (31)
Para a consecuo de tais objetivos, os modelos contratuais estabelecidos
esto vivendo mudanas, ao mesmo tempo em que vem sendo criadas novas
figuras. A teoria clssica vem se deparando com o surgimento de atuaes
administrativas instrumentalizadas por mdulos decorrentes de acordo, consenso
e parceria, a exemplo do contrato de gesto. Esse novo instituto tem suscitado
vrias dvidas, sobretudo no que diz respeito a sua natureza jurdica, face as
peculiaridades do seu regime jurdico, certamente de natureza especial, um tanto
hbrido, mutante como o momento histrico no qual se insere.
Nas perquiries a cerca da natureza jurdica do "contrato" de gesto, objeto de
debate entre doutrinadores e estudiosos do tema, vem a tona de imediato, a
seguinte indagao: ser o contrato de gesto realmente um contrato? Em sendo
contrato, a que regime jurdico encontra-se submetido? Os recentes trabalhos aos
quais tivemos acesso, contm diversas crticas ao instituto, sobretudo no que diz
respeito a sua natureza contratual, conforme veremos adiante.
4.2. POSICIONAMENTOS DOUTRINRIOS
Contra a natureza contratual do contrato de gesto, Maria Sylvia di Pietro
argumenta que, dificilmente, estaro presentes as caractersticas tpicas de um
contrato, quando firmados entre rgos da Administrao direta, tendo em vista no
serem estes, dotados de personalidade jurdica, atuando apenas em nome da
pessoa jurdica em que esto integrados. Tais contratos, na realidade, seriam
firmados entre representantes da mesma pessoa jurdica. Argumenta que no h

que se falar em oposio de interesses entre essas pessoas, de modo a estarmos

diante, nesses casos, de "termos de compromissos" assumidos pelos dirigentes
dos rgos.
A pr-citada autora desenvolve raciocnio semelhante com relao aos
contratos firmados entre o Poder Pblico e entidades da Administrao Indireta,
ressaltando que tambm entre esses, no poderia haver a existncia de interesses
opostos e contraditrios, "uma das caractersticas presentes nos contratos em
geral". Acredita que esses contratos se assemelhariam muito mais a convnios.
(32)
Alice Gonzalez Borges ressalta o fato de que todo o conjunto do nosso
ordenamento jurdico-constitucional, entende que o contrato pressupe um "acordo
de vontades ditadas por interesses opostos e recprocos"(grifos nossos), o que
conceitualmente no poderia ocorrer entre a Administrao direta e suas entidades
e rgos ou entre esses. Afirma, entretanto, que atravs da leitura do dispositivo
constitucional, identifica-se as caractersticas do contrato de gesto ou do acordoprograma, termo pelo qual tambm conhecido.
Para esta Autora, o contrato de gesto no que diz respeito s entidades
pblicas descentralizadas, dever ser entendido como "uma forma especial, mais
ampliada, do velho controle administrativo que se chama superviso ministerial,
previsto no Dec.-Lei 200/67, em seus arts. 19 e 26".
J com relao aos rgos da administrao direta, acredita que possvel a
compreenso do dispositivo da Emenda, se os entendermos como os antigos
"rgos autnomos da administrao centralizada" que, segundo ela, sempre
tiveram maior flexibilidade e autonomia de atuao. Ressalta que, nesse caso, seria
ainda mais difcil reconhecer-se a existncia de um contrato, posto no serem
dotados de personalidade jurdica. (33)
Heraldo Garcia Vitta, em uma crtica mais severa, no natureza contratual em
si, mas a impropriedade de sua utilizao, ressalta que a concesso de maior
autonomia aos rgos e entidades da administrao por meio de contrato, no
reflete o princpio da legalidade que lastreia todo o agir da Administrao, alertando
para o fato de que "com isso estaramos possibilitando caminho tortuoso da
modificao da competncia gerencial, oramentria e financeira por meio de
instrumento jurdico diferente da Lei".
Este Autor, tambm questiona a possibilidade de existir contrato entre o poder
pblico e seus administradores, uma vez que os rgos pblicos so apenas centros
de competncia, sem personalidade jurdica. Ressalta ainda que a hierarquia
existente na Administrao Pblica bastaria para a consecuo do interesse pblico,
baseado na lei. Acusa o 8 do art. 37, que introduz a figura do contrato, de "abrir
uma exceo constitucional ao princpio da legalidade". Entretanto, lembra que o

dispositivo constitucional dever ser interpretado de forma sistmica, de modo que

todos os demais dispositivos reguladores devero ser observados na realizao do
contrato. (34)
Para Diogo de Figueiredo Moreira Neto, a denominao "contrato" no "feliz",
uma vez que no existem prestaes recprocas nem interesses antagnicosa
serem opostos que pudessem caracterizar um contrato. Para ele, trata-se apenas de
"um simples acordo, em que se programa uma atuao conjunta, visando a
idnticos resultados de interesse comum." Defende o uso da denominao
"acordos de programas" , que seriam os pactos em que dois ou mais sujeitos
pblicos, disporiam sobre regras de atribuio de poder. (35)
Neste ponto, torna-se oportuno lembrar que o sistema para a configurao do
contrato o numerus apertus, o que prescinde do seu ajustamento a tipos
prefixados, diferentemente da tipicidade romana, que impunha o sistema numerus
clausus, isto , a prvia fixao das figuras contratuais. Dessa forma, o vigente
sistema converte o contrato em figura geral ou categoria genrica, cuja abrangncia
se demarca pelos prprios elementos que o configuram, (36) de modo que a
ausncia no contrato de gesto, de um dos pressupostos contratuais clssicos (ou a
mais de um), no o retira da categoria.
4.3. NOSSOS COMENTRIOS
Podemos observar que na opinio de trs Autores acima comentados, a falta
de capacidade jurdica dos rgos da Administrao Pblica, constitui-se em um
forte entrave a aceitao da natureza contratual do contrato de gesto, quando
firmados com estes "centros de competncia", seja pela prpria ausncia do
requisito(37), seja em sua decorrncia, posto que implica na identidade entre os
contratantes (mesma pessoa jurdica), o que torna impossvel a oposio de
interesses. Esta ltima afirmao tambm se estende s entidades da
Administrao indireta contratantes.
Quanto aos aspectos acima suscitados, lembramos o que j foi exaustivamente
afirmado a cerca das significativas alteraes polticas e sociais que estamos a
atravessar. Para adequarem-se a esse momento, os modelos contratuais
estabelecidos vm passando por significativas mudanas, notadas entre os
escritores, em debate internacional.
De acordo com Thomas Wilhelmsson, cinco so as caractersticas essenciais
dessas mudanas, dentre as quais a alterao do antagonismo, presente no
direito contratual tradicional, que se transmuda para a "co-operao" entre as
partes. Dessa forma, o contrato visto mais como "forma e ferramenta de
cooperao, como o objetivo de atingir resultados de acordo com os propsitos do
contrato." (38)
Em paralelo, a exigncia de capacidade para a firmao do contrato, j vem

sendo mitigada ao longo do tempo, em decorrncia da prpria realidade social. O

menor que compra revistas nas bancas de jornais, no obstante a sua incapacidade,
realiza contrato de compra e venda, o mesmo ocorrendo com relao ao dbilmental que, ao adquirir uma passagem de nibus, realiza contrato de transporte.
Seriam os "contratos de fato".
Ao mesmo tempo, os contratos quando firmados entre rgos, ou entre esses e
a Administrao direta, so feitos nas pessoas de seus dirigentes, esses dotados
de personalidade jurdica, que se obrigam a cumprir metas em troca de maior
autonomia. Acreditamos que a dificuldade desses contratos encontra-se no em sua
natureza contratual, posto que de contrato se trata, mas na dimenso da
responsabilidade que imputada a esses dirigentes.
No se trata de outra forma de controle ministerial, como afirmam alguns,
posto que o controle no pressupe nenhuma contraprestao ao cumprimento das
metas pr-estabelecidas. caracterstica fundamental do contrato de gesto a
concesso de maior autonomia entidade ou rgo contratante, que passa a agir de
forma mais independente, contemplada por tratamento diferenciado com relao ao
cumprimento de alguns normas de direito administrativo, o que de forma alguma se
aplica ao controle. Alm do mais, esse contrato poder ser alterado ou rescindido
pela Administrao Pblica, em funo do resultado obtido.
Seguindo as linhas mestras traadas por Odete Medauar, os contratos
administrativos clssicos como os novos tipos contratuais, enquadram-se num
"mdulo contratual", que se torna possvel medida que deixamos de lado a
concepo restrita de contrato vigente no sculo XIX, para retomar a idia vigente
na Grcia clssica e no Direito Romano mais antigo, baseados no contrato como
"intercmbio de bens e prestaes", regido pelo direito.
Esta Autora afirma que, na doutrina, esse o entendimento do chileno Soto
Kloss, dos franceses Prosper Weil e Ren Chapus, dos italianos Giannini e Ferrara,
que atribuem natureza contratual a esses novos tipos de ajustes os quais,
entretanto, no seriam entendidos como tais, pelas concepes dominantes no
sculo XX.
Dessa forma, encontramos atualmente, no plano da Administrao os contratos
administrativos clssicos, regidos inteiramente pelo Direito Pblico, os
contratos regidos parcialmente pelo Direito Privado e as novas figuras
contratuais, decorrentes do consenso, do acordo, cooperao e parceria entre
rgos e entidades estatais, como novos tipos de ajuste, com moldes que no se
enquadram nem ao padro clssico, nem ao padro terico do sculo XIX.
(39),apresentando um regime jurdico essencialmente pblico, mas diferente do
regime aplicado aos contratos tradicionais. Nessa ltima categoria esto includos os

contratos de gesto.

5 - CONCLUSES
A "Reforma Administrativa", como ficou conhecida a Emenda n19/98,
veio instrumentalizar algumas das mudanas que h muito j se faziam necessrias
no caminho da modernizao da Administrao, atravs da atenuao da rigidez de
tratamento a que se encontrava tradicionalmente submetida, viabilizando a
concesso de maior autonomia aos seus entes e rgos, em troca do cumprimento
de diretrizes e metas pr-fixadas.
A insero do contrato de gesto no texto da atual Carta Magna, atravs da
Emenda n 19/98 (art. 37, 8), veio fornecer respaldo constitucional aos contratos
dessa natureza que vinham sendo firmados entre o Poder Pblico e as autarquias e
fundaes pblicas atravs de decretos inconstitucionais, ao mesmo tempo em que
possibilitou a firmao desses ajustes tambm entre o Governo central e rgos da
Administrao direta.
Se, por um lado, a Reforma representa mais um passo em direo
concretizao do processo de descentralizao e privatizao pretendidas pela atual
poltica econmica do Governo, por outro traz reais avanos, como a
constitucionalizao do "princpio da eficincia" que, apesar de referir-se
especificamente Administrao Pblica, repercute na ordem jurdica, como um
todo.
O contrato de gesto, como instituto novo em nosso ordenamento, vem
despertando amplos debates entre doutrinadores e juristas, sobretudo no que diz
respeito a sua natureza jurdica. Sobre este aspecto, no que tange a sua condio
"contratual", as principais crticas que lhe vem sendo opostas dizem respeito falta
de capacidade jurdica dos rgos, exigida para serem partes em um contrato e
a ausncia de antagonismo nos interesses dos contratantes, pontos
fundamentais para a concepo tradicional d o contrato.
Com relao a esta problemtica, seguimos de perto os ensinamentos de Odete
Medauar, comentados durante o texto, para quem tanto os contratos
administrativos clssicos como os novos tipos contratuais enquadram-se no "mdulo
contratual", medida em que retomamos a idia de contrato, como intercmbio de
bens e prestaes, regidos pelo direito, vigente na Grcia clssica e no Direito
Romano.
Esse retorno traduz a atual tendncia internacionalmente observada, da criao
de novos tipos contratuais, nos quais o rigorismo dos elementos clssicos, tais como
a exigncia de capacidade para contratar e a oposio de interesses, no encontram

mais lugar, ao mesmo tempo em que a rigidez das normas administrativas vem
sendo atenuada em favor de ajustes baseados em acordos e na cooperao, na
consecuo de um interesse comum.