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Coletanea Politicas Publicas Vol I
Coletanea Politicas Publicas Vol I
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
19
21
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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67
97
99
123
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155
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Juntando as coisas
John Kingdon
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Captulo IV Elaborao
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PREFCIO
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
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Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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Juntando as coisas
John Kingdon
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Captulo IV Elaborao
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APRESENTAO
Elisabete Ferrarezi
Elisabete Ferrarezi
Apresentao
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Elisabete Ferrarezi
Nota
1
ALEXANDER, Jeffrey C.. A importncia dos clssicos. In: GIDDENS, Anthony; TURNER,
Jonathan (orgs.). Teoria social hoje. So Paulo: Ed. Unesp, 1999.
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
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13
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Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
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Juntando as coisas
John Kingdon
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Captulo IV Elaborao
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geral com as polticas pblicas, bem como das idias com a ao pblica.
Verifica a interao entre polticas pblicas e processos eleitorais e a participao democrtica no eleitoral.
Modelos de poltica pblica
O captulo II do volume 1 inclui trs textos clssicos sobre modelos
de poltica pblica. O primeiro, Todava tratando de salir del paso, por
Charles Lindblom, refere-se ao artigo pioneiro do mesmo autor, publicado
em 1959, em que Lindblom discute a anlise racional de polticas e aponta o
modelo incremental como nica forma possvel de ao pblica, salvo excees muito especficas. Nesse texto, o autor refuta algumas crticas e reitera
a sua tese original, atualizando-a.
Os textos Salir del paso, ciencia o inercia?, de Yehezkel Dror, e
La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones,
de Amitai Etzioni, tambm so clssicos e partem da crtica parcial s idias
de Lindblom. Dror prope um novo modelo: o timo normativo, que inclui os
processos extra-racionais na tomada de decises e a aprendizagem sistmica
baseada na experincia. Etzioni, por sua vez, descreve uma nova abordagem
a explorao combinada que utiliza elementos do modelo racional e do
estilo incrementalista com uma estratgia de alocao de recursos em
razo das circunstncias que condicionam cada deciso especfica.
O artigo de Pedro H. Moreno Salazar, Notas crticas al anlisis
estadounidense de polticas pblicas, formula algumas consideraes
sobre a validade dos modelos de poltica pblica que provm dos Estados
Unidos, mas frisa a necessidade de levar em considerao as particularidades do contexto poltico, social e cultural daquele pas, que o diferenciam
dos pases capitalistas perifricos. O autor postula, a partir da experincia
do Mxico, uma adequao daqueles modelos s caractersticas histricas
e s condies especficas de cada pas.
Esse captulo encerra-se com um artigo de Ellen M. Immergut sobre
O ncleo terico do novo institucionalismo. A autora analisa essa linha
de pensamento traando um histrico das suas principais razes tericas e
conclui propondo uma combinao de elementos do modelo racional, da
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Enrique Saravia
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Polticas pblicas
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Orientao para a leitura
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Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
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19
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Estudio introductorio
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Juntando as coisas
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INTRODUO TEORIA DA
POLTICA PBLICA
Enrique Saravia
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Essa viso leva a uma considerao um tanto esttica do Estado e da administrao pblica, que privilegia o estudo das estruturas e das normas que
organizam a atividade estatal. O estudo circunscreve-se s questes de
lege data e de lege ferenda e deixa de lado as realidades vitais que
permeiam as estruturas pblicas. Se o direito pretende organizar e orientar
a vida social, esta um elemento substantivo na formulao da regra jurdica.
Nos pases de origem ibrica, o legalismo condio essencial da sua
cultura. Os conquistadores espanhis e portugueses levavam nas suas naus
os textos das leis que deviam aplicar nas terras que iriam descobrir. Eles
eram, por sua vez, tributrios de muitos sculos de legislao romana.
A codificao napolenica teve amplo desenvolvimento nos pases
latino-americanos e o direito administrativo francs foi a inspirao da legislao administrativa da maioria dos pases dessa parte do mundo.
Esse sistema jurdico constitui uma diferena substantiva em relao
s culturas anglo-saxs. Com efeito, no sistema do common law o mundo
jurdico est integrado por outras normas e princpios, entre os quais prevalece o princpio dos precedentes jurisprudenciais. A justia norte-americana
equiparou os atos jurdicos da administrao aos atos privados, razo pela
qual o Direito Administrativo no teve a elaborao e o aprofundamento
que teve nos pases latinos2. Alguns aspectos da organizao administrativa
considerados, nos pases de tradio romana, como matria do direito administrativo, so considerados como estranhos rea jurdica nos Estados
Unidos. Mas o que h de diferente nessas culturas a forma externa do
mundo jurdico, porque a sua substncia similar.
A administrao pblica como disciplina foi-se consolidando ao longo
do tempo, inclusive nos Estados Unidos. Os estudos pioneiros de administrao pblica foram os de Woodrow Wilson, professor de Cincia Poltica
da Universidade de Princeton e, posteriormente, presidente dos Estados
Unidos. Sua preocupao, nos anos prximos a 1880, era a criao de uma
classe administrativa apartidria, selecionada na base do mrito, para, assim,
neutralizar o nepotismo e o favoritismo que dominavam a administrao
pblica norte-americana do sculo XIX. Wilson acreditava que o negcio
do governo organizar o interesse comum contra os interesses especiais.
Para ele, a melhor forma de desenvolver a administrao pblica era tomar
22
do management empresarial as normas de disciplina e de mrito na manuteno do cargo e nas promoes. Mas isso no significava, para ele, que
negcios e administrao pblica fossem semelhantes: a administrao
governamental pode e deveria ser como a de empresas, porm ela no
empresa. vida social orgnica3. A viso norte-americana das cincias
administrativas integra a descrio e anlise das realidades administrativas
pblicas e privadas, mas no as confunde.
Tnia Fischer lembra que at 1930
O administrador pblico era considerado um mero executor de
polticas, dentro de princpios de eficincia, considerados no apenas
o fim do sistema, mas tambm a medida de eficcia do mesmo. A
partir dos anos 30 e da Primeira Guerra Mundial, o crescimento do
aparato estatal influiu na mudana do conceito de administrador, j
ento percebido como formulador de polticas pblicas4.
Nos ltimos anos, predicou-se ao administrador pblico a superioridade das frmulas administrativas e gerenciais surgidas no setor privado e
propiciou-se a transferncia dessa superioridade administrao pblica
como forma de melhorar sua eficincia e eficcia. Alguns representantes
do new public management preconizaram esse tipo de transferncia. Trata-se, na verdade, de afirmao que no resiste anlise dos estudiosos da
administrao. A deciso poltica leva em conta variveis que a deciso
empresarial no considera. A dependncia em relao aos recursos do mercado quase total na administrao privada e os objetivos organizacionais
so diferentes e muitas vezes opostos.
Peter Drucker, arauto indiscutvel do management empresarial,
lembra que,
[...] at a dcada de 30, o punhado de escritores e pensadores
que se preocupavam com a administrao comeando por Frederick
Winslow Taylor, mais ou menos na virada do sculo, e terminando
com Chester Barnard, logo antes da Segunda Guerra Mundial presumia que a administrao de empresas no passava de subdiviso
da administrao geral. Para eles, o termo administrao aplicavase a qualquer tipo de organizao, no apenas s empresas5.
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Enrique Saravia
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estabelecidos eram muito lentos e rgidos para dar conta de uma conjuntura
que exigia respostas imediatas. Vai-se impondo, assim, a gesto estratgica,
que no prescinde do planejamento, mas permite reao imediata da organizao aos desafios e s oportunidades que surgem do contexto.
As organizaes estatais reagiram tardiamente ou no se modificaram
em face das novas circunstncias. O resultado foi uma deteriorao de sua
capacidade de resposta s necessidades e aos anseios da populao e um
correlato declnio de sua credibilidade. No mbito pblico, registrou-se,
ademais, um desejo crescente de participao democrtica nas decises
estatais, na sua implementao, no seu controle e nos seus benefcios. A
telemtica (comunicaes + informtica) permitiu fortalecer a transparncia
e o conseqente controle social das aes do Estado.
Tudo isso levou, ao longo dos anos 80, ao fortalecimento progressivo
da concepo mais gil da atividade governamental: a ao baseada no
planejamento deslocou-se para a idia de poltica pblica. Sem descartar os
aspectos positivos do planejamento, a dinmica estatal enriqueceu-se com
alguns conceitos derivados das transformaes operadas no campo da
tecnologia, da economia e da administrao. A democratizao do sistema
poltico viu-se facilitada pela tecnologia: a descentralizao e a participao
ficaram mais fceis do ponto de vista operacional e as mudanas sociais
tornaram-nas possveis e desejveis.
Esse processo, hoje claramente visvel, apenas se insinuava nos anos
50. Algumas vozes profticas alertavam para a necessidade de modificao
rpida da dinmica organizacional e das estruturas e dos mtodos de ao
pblica. E, aos poucos, as circunstncias foram mostrando a convenincia
de analisar o funcionamento do Estado por meio de seus fluxos, da sua
dinmica, e modificar, assim, a perspectiva at ento privilegiada ou nica
de exame de normas e estruturas. A anlise estrutural, anatmica, do
Estado e da administrao continua vlida, mas, aos poucos, vai-se incorporando uma viso da dinmica, da fisiologia, do funcionamento estatal.
Com efeito, a partir de ento,
[...] a produo em matria de polticas pblicas busca analisar
o modo de funcionamento da mquina estatal, tendo como ponto de
partida a identificao das caractersticas das agncias pblicas
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Enrique Saravia
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freqentemente compartilhado pelos formuladores de poltica. A aceitao do modelo racional contribui para a vida confortvel do pesquisador; permite-lhe engajar-se no debate direto com os formuladores de
poltica, na base de que a informao fornecida pelos pesquisadores
pode ser uma ajuda para melhor elaborao de polticas14.
O sucesso obtido pelo paradigma da teoria da escolha racional (public
choice theory)15, que est no alicerce das polticas econmicas chamadas
de neoliberais, mostra a persistncia do modelo racional. A racionalidade
transforma-se, assim, no critrio supremo na ausncia de qualquer outra
premissa com base na qual seja possvel argumentar. No muito exagerado afirmar que a racionalidade tem substitudo a verdade e a moral como
critrio ltimo de julgamento tanto das crenas como da conduta humana16.
No que diz respeito aos diversos significados da expresso poltica
pblica, Aguilar Villanueva afirma, inspirando-se em Subirats17 e em
Hogwood e Gunn18, que a
poltica pode denotar vrias coisas: um campo de atividade
governamental (poltica de sade, educacional, comercial), um
propsito geral a ser realizado (poltica de emprego estvel para os
jovens), uma situao social desejada (poltica de restaurao de
centros histricos, contra o tabagismo, de segurana), uma proposta
de ao especfica (poltica de reflorestamento dos parques nacionais, de alfabetizao de adultos), uma norma ou normas que existem
para determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica,
urbana), um conjunto de objetivos e programas de ao que o governo
tem em um campo de questes (poltica de produtividade agrcola,
de exportao, de luta contra a pobreza). Ou a poltica como produto
e resultado de especfica atividade governamental, o comportamento
governamental de fato (a poltica habitacional conseguiu construir n
nmero de casas, a poltica de emprego criou n postos de trabalho),
o impacto real da atividade governamental (diminuio do crime
urbano, aumento da concluso do ciclo bsico de estudos, diminuio
dos preos ao consumidor, reduo da inflao), o modelo terico
ou a tecnologia aplicvel em que se sustenta uma poltica governamental
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Enrique Saravia
Enrique Saravia
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A poltica econmica
Os instrumentos de poltica pblica tiveram desenvolvimento maior no
campo da poltica econmica, talvez pelo fato, lembrado por Lindblom, de que
o essencial da poltica econmico e o grosso da economia poltico30.
Mas, como lembra Hayward, a economia tem procurado abstrair os estudos
de mercado dos comportamentos do poder pblico, esquecendo que, por ser
indireta e impessoal, a coero no , por isso, menos constrangedora31.
Entende-se por poltica econmica
[...] um processo pelo qual diversos atores identificveis, pertencentes comunidade poltica econmica, contribuem para uma deciso
governamental, de forma que seus objetivos econmicos, no quadro de
seus objetivos polticos gerais, sejam realizados pelas instituies existentes, ou reorganizadas, e com a ajuda dos meios de ao disponveis32.
De acordo com Hayward33, os objetivos puros de uma poltica econmica so: o aumento da produo, a melhora quantitativa e estrutural da
populao ativa, a redistribuio da renda, a reduo das disparidades
regionais, o desenvolvimento ou a proteo de setores da indstria ou de
empresas particulares e o incremento do lazer pela reduo da vida ativa
ou do tempo de trabalho.
Na verdade, certos objetivos, como a redistribuio da renda e a
reduo das disparidades regionais, no podem ser consideradas objetivos
econmicos puros, porque esto evidentemente inspirados em consideraes de justia social. Outros, como o aumento da produo, a melhora
quantitativa e estrutural da populao ativa, esto claramente vinculados a
uma poltica de crescimento econmico.
Existem, tambm, quase-objetivos de natureza intermediria: atingir
um equilbrio favorvel do balano de pagamentos, assegurar o fornecimento
36
Enrique Saravia
entendimento ser deficiente se as organizaes no so consideradas em sua mais ampla estrutura social35.
Selznick lembra que todas as organizaes formais so moldadas
por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e a suas
metas estabelecidas. Toda organizao formal sindicato, partido poltico,
exrcito, empresa, etc. tenta mobilizar recursos humanos e tcnicos como
meio para atingir seus fins. No entanto, os indivduos dentro do sistema
tendem a resistir a ser tratados como meios. Eles interagem como seres
integrais, trazendo seus prprios e especiais problemas e propsitos; mais
ainda, a organizao est imersa numa matriz institucional e est, portanto,
sujeita a presses do seu prprio contexto, ao que um ajuste geral deve ser
feito. Como resultado, a organizao pode ser vista significativamente como
estrutura social adaptativa, que enfrenta problemas que surgem simplesmente
porque ela existe como organizao em um meio ambiente institucional,
independentemente dos objetivos (econmicos, militares, polticos) que
provocaram sua existncia36.
Benson um dos tericos que enfatizaram a importncia de se vincularem diferentes nveis de anlise da organizao. Ele diz que
uma anlise completa das relaes interorganizacionais necessita
explorar trs nveis na estrutura dos setores de poltica. Primeiro, a
estrutura administrativa, que nvel superficial de vinculaes e redes
entre agncias mantidas juntas pela dependncia de recursos. Segundo,
a estrutura de interesses, que o conjunto de grupos cujos interesses
esto embutidos no setor, seja positiva, seja negativamente. Esses grupos
compreendem os de demanda, os de apoio, os administrativos, os de
fornecedores e os de coordenao. A estrutura de interesses importante, porque ela prov o contexto para a estrutura administrativa, que
no poderia ser adequadamente entendida, a no ser em termos das
relaes subjacentes de poder que se manifestam dentro da estrutura
de interesses. Por sua vez, a estrutura de interesses tem de ser localizada no terceiro nvel, isto , as normas da formao de estruturas.
Nas sociedades capitalistas avanadas, essas regras so,
principalmente, as relacionadas com a acumulao de capital37.
38
Para Benson, o papel das organizaes estatais, nesse tipo de sociedade, ajudar no processo de acumulao de capital e desempenhar a
funo de legitimao.
Notas
1
WAHRLICH, Beatriz M.de Souza. Evoluo das cincias administrativas na Amrica Latina.
Revista de Administrao Pblica, v. 13, n. 1, p. 31-68, jan./mar. 1979.
2
ADAMS, John Clarke. El derecho administrativo norteamericano. Buenos Aires: Eudeba,
1954. p. 22.
3
WILSON, Woodrow. Congressional government. New York: Houghton Mifflin, 1885. p.
290.
4
FISCHER, Tnia. Administrao pblica como rea de conhecimento e ensino: a trajetria
brasileira. Revista de Administrao Pblica, v. 14 , n. 4, p. 278, out./dez.1984.
5
DRUCKER, Peter. Desafios gerenciais para o sculo XXI. So Paulo: Pioneira, 1999.
6
Idem., ibidem.
7
OCDE (Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico). Ministerial
Symposium on the Future of Public Services, Paris, OCDE, Mar. 1996.
8
VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodolgicas em polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica, v. 30, n. 2, p. 5-43, mar./abr. 1996.
9
AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. La hechura de las polticas. Mxico: Porra, 1992. p. 8.
10
COMPARATO, Fbio Konder. Para viver a democracia. So Paulo: Brasiliense, 1989. p.102.
11
Alguns autores a denominam de metapoltica.
12
As diversas proposies da Teoria do Caos tm em comum a recusa em aceitar que as
relaes de causa e efeito sejam lineares: no mundo real, eventos simples podem levar a uma
profuso de efeitos. Afirmam, tambm, que no mundo real no existem sistemas passveis
de serem isolados e, dessa forma, de serem objeto de experimento puro ou de observao
isenta. O universo formado de colees de entidades individuais que se articulam e
desarticulam formando sistemas efmeros. Afasta-se, assim, da crena de que o passado, o
presente e o futuro formam um continuum inteligvel (THIRY-CHERQUES, Hermano R. O caos
e a confuso. Revista da ESPM, p. 21-22, maio/jun. 1999. A no-previsibilidade de um
sistema catico no se deve falta de leis reitoras, mas ao fato de o produto ser sensvel a
variaes, imensurveis e instantneas, nas condies iniciais (HONDERICH, Ted (Ed.). The
Oxford companion to philosophy. Oxford: Oxford University Press, 1995. p. 129.
13
Anarquia organizada uma coleo de opes procurando problemas, de temas e sentimentos procurando situaes decisrias em que eles possam vir luz, de solues procurando por assuntos que elas poderiam responder e decisores procurando por trabalho.
(Is a collection of choices looking for problems, issues and feelings looking for decision
situations in which they can be aired, solutions looking for issues to which they might be the
answer, and decision makers looking for work). MARCH, James G.; OLSON, Johan. A
garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 1972.
14
HILL, Michael. The policy process: a reader. Hertforsdhire: Harvester Wheatsheaf, 1993. p. 7.
15
BUCHANAN, James M. ; TULLOCK, Gordon. El clculo del consenso. Barcelona: PlanetaAgostini, 1993. CORONA RAMN, Juan Francisco. Una introduccin a la teora de la decisin
pblica (public choice). Madrid: INAP, 1987.
39
Enrique Saravia
16
26
27
28
Laswell foi pioneiro na identificao de etapas de poltica pblica, que ele classifica em
compreenso, recomendao, prescrio, colocao em prtica, execuo, avaliao e terminao (intelligence, recommending, prescribing, invoking, applying, appraising e
terminating). LASWELL, Harold. The public interest. In: FRIEDRICH, C. F. (Ed.). The public
interest. New York: Atherton Press, 1962.
29
H autores que criticam esse tipo de diviso por etapas. Charles Lindblom (The policy
making process. New Jersey: Prentice-Hall, 1980, p. 3), por exemplo, diz que uma anlise
de elaborao de polticas, feita passo a passo, poderia ocultar temas e fenmenos universais, medida que procura aspectos de elaborao de polticas prprios de cada um desses
passos.
30
31
32
33
34
35
HAM, Christopher; HILL, Michael. The policy process in the modern capitalist State. Brighton:
Wheatsheaf Books, 1988. p. 130.
36
SELZNICK, Philip. TVA and the grass roots. New York: Harper and Row, 1949. p. 123.
37
BENSON, J. K. Interorganizational networks and policy sectors. In: ROGERS, David; WHETTER,
David (Eds.). Interorganizational coordination. Iowa: Iowa University Press, 1983. p. 6.
40
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41
Enrique Saravia
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Aspectos analticos
La poltica y polticas pblicas; una relacin recproca
La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero que
se influyen de manera recproca. Ambas se buscan en la opacidad del sistema
poltico.
Tanto la poltica como las polticas pblicas tienen que ver con el
poder social. Pero mientras la poltica es un concepto amplio, relativo al
poder en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones especficas
de cmo manejar los asuntos pblicos. El idioma ingls recoge con claridad
esta distincin entre politics y policies.
Las polticas pblicas son un factor comn de la poltica y de las
decisiones del gobierno y de la oposicin. As, la poltica puede ser analizada
como la bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados temas,
o de influir en ellas. A su vez, parte fundamental del quehacer del gobierno
se refiere al diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas1.
El objetivo de los polticos tanto conservadores como radicales,
idealistas o motivados por el inters propio consiste en llegar a establecer
polticas pblicas de su preferencia, o bloquear aquellas que les resultan
inconvenientes. En cualquiera alianza de gobierno, confunden su papel quienes
se restringen a las tesis y no buscan su concrecin en polticas.
La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto las
propuestas de polticas pblicas, como aquellas que se concretan. Quien
quiere el gobierno, quiere polticas pblicas.
Los gobiernos son instrumentos para la realizacin de polticas pblicas
Ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico, como
67
69
Ellas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica.
An la excelencia formal de las polticas pblicas no es una garanta
respecto de la correccin de sus contenidos sustantivos, los que pueden terminar siendo perfectamente equivocados o inconsistentes con los mecanismos
propuestos o las soluciones institucionales definidas en la misma poltica.
De hecho, las polticas pblicas habitualmente son un second best
respecto de una poltica ptima en lo sustantivo, la que puede no existir.
Con frecuencia la definicin misma de las polticas pblicas es el tema en
disputa. En definitiva, es una cuestin de poder y de astucia quien engloba
o incluye a quien.
En la filosofa poltica existen criterios para opinar al respecto:
Segn el ptimo de Pareto, el nico criterio de mejora social es que
una situacin alternativa sera mejor si el cambio aumentara la utilidad de
algunos, sin disminuir la de otros. Las crticas al utilitarismo se canalizaron,
sin embargo, hacia el hecho que las comparaciones interpersonales de utilidad
no tienen bases cientficas.
70
71
Etapas analticas
Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro etapas
en las polticas pblicas y en cada uno existe una relacin con la poltica:
origen, diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas. La articulacin
de la poltica y las polticas pblicas puede ser mejorada en cada una de las
etapas analticas de estas ltimas. Tal perfeccionamiento puede considerarse
parte de la modernizacin del sistema poltico.
En Nueva Zelandia y otros pases se ha intercalado otro momento
analtico, aquel en que diversos contratos convierten el presupuesto de un
acuerdo entre el gobierno y el parlamento sobre los montos a ser recaudados
y gastados, en una declaracin explcita de qu se har con los recursos
disponibles7.
Las polticas rara vez se extinguen por completo; es ms habitual que
cambien o se combinen con otras8. Se ha llegado a decir que las polticas
pblicas son inmortales. Sin embargo, existen polticas con aspectos temporales
definidos, despus de los cuales dejan de existir, por diseo (fade-out).
Cada parte del proceso tiene una naturaleza especfica. Estas fases
no necesariamente se dan en etapas causales y consecutivas, sino que en
momentos analticos de calidad y duracin heterogneas9. La discusin social,
la propuesta de polticas pblicas y el proceso poltico tienen dinmicas
distintas, si bien entre ellos existen efectos recprocos, aunque asimtricos.
En algn momento de la dinmica de los temas pblicos es posible la
aceptacin de una poltica, su rediseo o su extincin. Este momento requiere
que coincidan la preocupacin social, la existencia de una solucin tcnica y el
apoyo poltico. Dado que ello es as, hay una ventaja en el uso temprano de las
polticas pblicas en el proceso que va de la agenda al programa y a las polticas.
La oportunidad para empujar propuestas propias es previsible, a veces,
como en el caso de una renovacin establecida de un programa. Otras veces
ella se abre de manera impredecible. Quienes acten en el terreno de lo pblico
deben estar preparados, sus propuestas regalonas listas y sus problemas
especiales bien documentados, a riesgo que la oportunidad los pase de largo.
Un requisito del desarrollo es que los procesos polticos y sociales
sean gobernables, esto es, tengan un curso preestablecido para la articulacin
72
La participacin no eleccionaria
Pero la comunidad puede influir polticamente en la determinacin de
las polticas pblicas de manera ms continuada que a travs de los partidos
polticos y las elecciones.
79
o indirecta de los usuarios del programa, de stos con los tcnicos y de los
tcnicos con los directivos41.
En los servicios pblicos resulta muy conveniente la definicin de
estndares de servicio, los que pueden incluir una descripcin del servicio y/
o los beneficios que los usuarios deben recibir, descripcin de la calidad que
puede esperarse en la entrega del servicio, objetivos especficos relativos a
los principales aspectos de la prestacin, el costo del servicio, y mecanismos
que pueden utilizar los usuarios cuando sienten que no se han respetado los
estndares correspondientes42. Estos estndares de servicio pueden ser
diseados de modo ms preciso en relacin a los diversos grupos de usuarios
o de finalidades43/44.
Para medir la satisfaccin de los usuarios de servicios pblicos pueden
utilizarse indicadores diversos, incluyendo aquellos referidos a las instalaciones fsicas del servicio, la facilidad de comunicacin y comprensibilidad
de lo solicitado, el trato y la actitud del personal, la calidad de los servicios
recibidos, y una apreciacin de conjunto hecha por el usuario45.
Desde otro punto de vista, los usuarios deberan ser consultados
rutinariamente sobre la calidad de la gestin pblica y sus resultados.
Conclusiones
Los sistemas polticos difieren, sea superficial o profundamente. De
all que la poltica y las polticas pblicas pueden no encontrarse, hacerlo
parcialmente o de modo espordico; esto es un hecho.
La bsqueda de la poltica y las polticas pblicas representa una
modernizacin de la esfera pblica; este es un juicio.
Tal mejora requiere cambios en el sistema poltico y en el gobierno:
los partidos, los grupos sociales y las personas requieren interiorizar
el anlisis de los institutos de polticas pblicas, sea que estn en el gobierno
o en la oposicin y
la reforma del estado debe hacerse en torno a decisiones de polticas
pblicas. Primero la funcin, despus el organigrama y slo hasta que cambie
la funcin; un gobierno con entradas y salidas46.
90
Notas
1
Sobre las polticas pblicas como la unidad de transaccin de lo pblico vase: LAHERA,
Eugenio. Introduccin a las polticas pblicas. Fondo de Cultura Econmica, 2003.
(Coleccin Brevarios, 538)
Un caso de lo tcnico buscando lo poltico puede verse en: RODRGUEZ, Angela. De la Ficha
CAS al Programa Chile Solidario, 2003. Tesis de pre-grado, Universidad de Los Lagos,
Santiago. Un ejemplo de desencuentro puede verse en: MEDELLN, Pedro. La poltica en los
procesos de estructuracin de las polticas pblicas en Colombia, 2003. Documento de
trabajo, Bogot: 2003.
RAWLS, John. A theory of justice. 1971. Traducido al espaol por el FCE, en 1979; la 3ra.
edicin es del ao 2000, y RAWLS, John. Collected Papers, Harvard, 2000.
Sobre estos temas puede verse: BEAM David. If public ideas are so important now, why are
policy analysts so depressed?. Journal of Policy Analysis and Management, v. 15, n. 3, 1996.
SCHICK, Allen. Why most developing countries should not try New Zelands reforms. The
World Bank Research Obsever, v. 13, n. 1, feb., 1998.
Vase una crtica al respecto en: JENKINS-SMITH, Hank; SABATIER P.A. The study of the
public policy process. In: SABATIER, Paul A.; JENKINS-SMITH, Hank C. (Eds.). Policy change
and learning: an advocacy coalition approch. Boulder, CO: Westview Press, 1993.
10
LAHERA, Eugenio; CABEZAS, Mabel. Governance and institutional development of the chilean
Economy. Journal of International Development, 12, pp. 1087-1109, 2000.
11
Un enfoque que exagera la desarticulacin de las facetas del proceso es el llamado modelo
cesto de la basura, de Michael Cohen, James March y Johan Olsen (1972), A garbage
can model of organizacional choice, Administrative Science Quarterly 17, marzo. A travs
de las estructuras de organizacin y decisin fluyen cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades de eleccin. Cada una de estas corrientes tiene una vida
propia, en su mayor parte no relacionada con las dems. Este tipo de organizacin es una
coleccin de selecciones buscando problemas, temas y sentimientos buscando situaciones
de decisin en las cuales puedan ser planteados, soluciones buscando temas para los que
puedan ser la respuesta, y tomadores de decisiones buscando trabajo. Una oportunidad de
seleccionar una poltica es, por lo tanto, un cesto de basura en el que se botan diversos tipos
de problemas y soluciones. Con este enfoque los problemas y soluciones tienen un status
igual como corrientes separadas en el sistema y la popularidad de una solucin determinada
a menudo afecta los problemas que estn siendo considerados. En: KINGDON, John. Agendas, alternatives, and public policies. Nueva York: Harper Collins,1995.
12
DEUTSCH, Karl. The nerves of government. New York: The Free Press,1996.
13
ARROW, Kenneth. Social choices and individual values. Nueva York: Wiley, 1951.
14
91
16
KINGDON, Jonh. Agendas, alternatives, and public policies. Nueves York: Carper Collins,
1995.
17
Sobre el tem vase, especialmente: JONSON, Eric. Cmo funcionan los institutos de polticas.
Reforma Econmica, n. 3, 1996. Revista editada por el CIPE, de Washingto D.C.
18
OLSON, Mancur. The logic of collective action. Cambridge, Mass.: Harvard University
Press, 1965.
19
20
Sobre um caso de overshooting del enfoque del consenso vase em: LAHERA, Eugenio;
CABEZAS, Mabel , op. cit.
21
GUILLES, Saint Paul.The New political economy: recent books by Allen Drazen and by
Torsten Persson and Guido Tabellini. Journal of Economic Literature, v. XXXVIII,
Dic., 2000.
22
Un caso interesante puede verse en: FROHMANN, Alicia. Consultas con la sociedad civil sobre
negociaciones comerciales: el caso de Chile. Ponencia en Seminario, BID, Miln, 2003.
23
24
BHATNAGAR, Bhuvan; WILLIAMS, Aubrey. Participatory development and the Word Bank:
Potential directions for change. World Bank Discussion Papers, n. 183, Washington, D.C.,
Banco Mundial, 1992.
25
26
BHATNAGAR, Bhuvan; WILLIAMS, Aubrey. World Bank Discussion Paper n. 183, Washington, D.C.: Banco Mundial, 1993.
27
Ministrio de Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE). Organizaes Sociais. Braslia: 1998.
28
PAUL, Samuel. Does voice matter? For public accountability, yes. Policy Research Working
Paper, n. 1388, Washington, DC.: Branco Mundial, dic.,1994.
29
30
31
Una mirada muy crtica de este hecho puede encontrarse en: HECLO, Hugo. Campaigning
and governing: a conspectus. In: OMSTEIN, Norman; MANN, Thomas. (Eds.).The permanente campaign and its future. Washington: American Enterprise Institute The Brookings
Institution, 2000.
32
33
34
OCDE. Building policy coherence. Tools and tensions. Public Management Ocassional
Papers, n. 12, Pars, 1996.
35
PIZARRO, Eduardo. La comisin para la refirma de los partidos. Anlisis poltico, n. 26, Santa
F de Bogot, sept./dic., 1995.
92
37
DOWNS, Anthony. Up and down with ecology The isue attention cycle. The Public
Interest 28 p. 38-50, 1972.
38
NELSON, Robert. The economics profession and the making of public policy. Journal of
Economic Literature, v. 25, mar., 1987.
39
GOBIERNO DE NUEVA ZELNDIA. The policy advice initiative: opportunities for management.
State Service Commission, 1992.
40
41
42
TREASURY BOARD OF CANAD. Quality Services. Otawa: Service Standards, oct., 1995.
43
44
Para el caso de Estados Unidoa vase. Putting customers first95. Standards for serving the
american people. National Performance Review, Washington, D.C., oct., 1995.
45
TREASURY BOARD OF CANAD. Quality Services. Otawa: Measuring Client Satisfaction, oct.,
1995.
46
LAHERA, Eugenio. Un sector pblico com entrada y salida. El Dirio, Santiago de Chile, 29
mayo, 1992.
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93
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Banco Mundial, jul., 1994.
Eugenio Lahera Parada Ph.D. e Mestre em Polticas Pblicas pela Universidade de Princeton,
EUA. Professor Associado da Universidade do Chile. Diretor de Polticas Pblicas da Presidncia da Repblica do Chile (2000-2006). Editor da Revista da CEPAL (1987-2000).
Diretor Executivo da Fundao Chile 21.
Texto originalmente publicado em: PARADA, Eugenio Lahera. Poltica y polticas pblicas,
Serie Polticas Sociales, n. 95 (LC/L.2176-P/E), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), agosto. Publicacin de las Naciones Unidas, N de
venta: S.04.II.G.103. 2004.
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
19
21
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
43
67
97
99
123
133
149
155
199
219
Juntando as coisas
John Kingdon
225
Captulo IV Elaborao
247
249
269
197
289
Joan Subirats
Joan Subirats
Joan Subirats
204
Joan Subirats
Joan Subirats
Joan Subirats
210
211
Joan Subirats
213
Joan Subirats
214
215
Joan Subirats
216
Joan Subirats
Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
19
21
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
43
67
97
99
123
133
149
155
199
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Juntando as coisas
John Kingdon
225
Captulo IV Elaborao
247
249
269
197
289
OS NVEIS DE ANLISE
DAS POLITCAS PBLICAS*
Jorge Vianna Monteiro
a rea diplomtica estabelecendo as condies pelas quais o Pas pode adequarse a exigncias e regulamentaes de governos e entidades estrangeiras.
c) Essa poltica pode ainda ser percebida pelo ngulo da negociao
poltica em nvel internacional. Como se sabe, o Programa Nuclear Brasileiro desenvolve-se segundo um acordo bilateral de cooperao com a
Alemanha, enquanto o uso de equipamentos, instalaes e materiais nucleares submete-se s regras da Agncia Internacional de Energia Atmica.
Ademais, inmeros pases so signatrios e encampam os pressupostos do
Tratado sobre a No-Proliferao das Armas Nucleares, de 1968, o qual
no aceito pelo Brasil. Assim, essa poltica refletiria as presses e limitaes impostas por outros pases, bem como as possibilidades de negociao
da poltica externa do Brasil frente a tais presses e limitaes.
Nessa ordem de idias, percebe-se que a evidncia factual sumariada
em a, b e c, acima, interliga-se com trs ngulos de anlise de poltica:
a) A poltica como uma escolha racional de um agente de deciso.
Esse como veremos no Captulo IV o ngulo de anlise tpico da Economia.
b) A poltica como um output da organizao governamental. Nessa
perspectiva, o estudo de poltica articula-se diretamente com as reas de
conhecimento da Administrao e da Teoria de Organizao.
c) A poltica como uma resultante da negociao (ou barganha)
poltica. Esse o cenrio tpico das anlises desenvolvidas por cientistas
polticos e socilogos.
A literatura de poltica pblica apresenta pelo menos trs importantes
estudos de caso em que se tenta estabelecer a reconstruo de decises
governamentais, a partir desses trs ngulos de anlise:
a) o estudo a nosso ver, pioneiro de Snyder e Paige (1958) sobre
a deciso norte-americana de se envolver militarmente na chamada guerra
da Coria (1950);
b) o estudo de Allison (1971), tambm na rea de poltica externa,
sobre o bloqueio de Cuba na crise dos msseis (1962); e
c) o estudo de Hah e Lindquist (1975) sobre a deciso do Governo
Truman de embargar usinas siderrgicas norte-americanas (1952).
Em relao a essas opes metodolgicas, h dois comentrios
relevantes que podem ser feitos:
250
Gaming operacional
II Na deciso administrativa e implementao
Gaming operacional
Simulaes especficas
III Na coleta e no armazenamento de dados
Tecnologia da informao
Mtodos estatsticos de survey
IV No processamento de dados*
Simulao geral
Tecnologia da informao
Mtodos estatsticos de survey
V No planejamento
Gaming operacional
Simulaes especficas
Simulao geral
Econometria
Teoria econmica
VI Na pesquisa
Simulaes especficas
Simulao geral
Mtodos estatsticos de survey
Econometria
Teoria econmica
Gaming experimental
* No contexto de seu uso projetado.
254
dos membros de organizao governamental (vale dizer, dos policymakers)7, ou seja, o policy-maker tem preferncia por um determinado
design organizacional. Assim, por exemplo, notrio na organizao
federal no Brasil, no perodo 1966-1974, a criao e atuao de unidades
em colegiado8, tanto quanto em nvel mais operacional a proliferao de
empresas estatais.
Por outro lado, essas duas razes da diferenciao da poltica pblica
no operam em compartimentos estanques. Assim que, num meio de
substancial incerteza (ou de crise), a preferncia do policy-maker tende a
uma maior tolerncia com a ambigidade, e desse modo a organizao de
deciso apresenta uma estrutura mais frouxa (ou flexvel) do que num
contexto de menor incerteza. Um sintoma disso a distncia maior que se
observa entre a organizao, como formalmente estabelecida, e os arranjos
informais a que se recorre em fase de turbulncia. Cyert e March (1963),
em seu celebrado estudo sobre oligoplios, introduzem o conceito de folga
organizacional, isto , o hiato entre o desempenho efetivo e o potencial de
uma firma. Os arranjos informais aqui mencionados so, em certa medida,
um sistema organizacional para a reduo do montante de folga na organizao de poltica. O mecanismo, pelo qual isso ocorreria, pode ser bastante
complexo, envolvendo as prprias aspiraes gerenciais dos policy-makers.
Aproximadamente, a ocorrncia de folga organizacional e a sua eventual
reduo tambm vlida no contexto da poltica de curto prazo versus a
poltica de longo prazo. A disfuno do Sistema de Planejamento Federal
(SPF) mencionada no Captulo I um exemplo nesse sentido.
Embora empiricamente seja complexo tentar separar o quanto a
diferenciao da organizao do setor pblico se deve heterogeneidade
do meio externo e a uma predisposio do policy-maker quanto ao design
organizacional, essa constatao nos permite relacionar atributos de qualidade
da poltica pblica a caractersticas operacionais da organizao de governo.
Essa conexo , por vezes, tomada como o rationale de reformas
organizacionais empreendidas no governo. Dois exemplos relativamente
recentes no Brasil ilustram essa afirmao:
a) a alterao, em 1974 (no comeo do governo Geisel), do vnculo
do Sistema de Planejamento Federal na organizao de formulao da poltica
256
261
262
263
264
Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa.
Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de
Janeiro: Ipea, 1982.
A posio que aqui defendemos decorre de uma argumentao de Simon, segundo a qual
uma teoria de organizao no existe sem sua contrapartida, uma teoria da escolha. Ver, a
respeito, Monteiro (1979 a e 1979 b).
Essa uma preocupao muito atual quanto sobrecarga do governo e com a possvel
implicao da ingovernabilidade do setor pblico. Uma referncia central a esse respeito
King (1975).
10
A bibliografia relevante sobre esse tema substancial e incessante. Uma referncia importante
e sofisticada ainda Bornstein (1973). Publicaes como Problems of communism e Eastern
European economics permitem vises mais diretas e atualizadas dessa experincia.
11
No caso de alguns pases da Europa Oriental a Hungria, por exemplo , tal ocorrncia
pode ser traada s circunstncias histricas de adoo de uma poltica de desenvolvimento
tipo Unio Sovitica sem que o pas se enquadrasse nos pressupostos-chave do modelo
sovitico, entre os quais a abundncia de recursos naturais e extenso territorial.
12
13
Paralelamente, h um outro aspecto que eventualmente pode ser relevante para ns: o caso
hngaro ilustra uma reforma que endogeneza os limites polticos que devem ser observados na poltica econmica. Embora no Brasil tais limites polticos venham sendo redefinidos
e alargados (a chamada abertura poltica do governo Figueiredo) diferentemente do caso
hngaro , a semelhana est na necessidade de se lidar explicitamente com variveis
polticas na definio da poltica econmica.
14
Outra vez, um exemplo disso seriam as unidades colegiadas. Ver, a respeito, o Captulo VII,
adiante.
15
importante notar que sob esse ngulo que a poltica de previdncia social pode se tornar
mais transparente. Afinal, so as filas porta dos ambulatrios do Inamps que do aos
beneficirios da previdncia uma viso concreta dessa poltica.
16
17
Note-se que, por vezes, um rgo pblico pode estabelecer sua misso margem (ou em
adio) da sua misso, como estabelecida no ato de sua criao. A diversificao de atividades
265
Esse um ponto de vista polmico e atual que encontra seu tratamento mais explcito em
Buchanan e Wagner (1977).
19
20
Leituras complementares
ALLISON, G. Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little, Brown
and Company, 1971, cap. 1, 3 e 5.
Este um celebrado texto de recomposio de uma poltica (no caso, uma deciso de poltica
externa), a partir de trs histrias alternativas: a do modelo do policy-maker racional, a do
processo organizacional e a da barganha poltica.
GRANICK, D. An organizational model of Soviet industrial planning. The Journal of Political
Economy, pp. 109-30, abr. 1959.
O pano de fundo o planejamento industrial na Unio Sovitica, porm a linha meldica deste
brilhante artigo de Granick a articulao da organizao econmica. A leitura no simples,
mas a profundidade de viso analtica que se obtm neste texto torna-o uma msica rara.
KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd:
North Holland, 1971, cap. 4, 5, 6 e 7.
Kornai possivelmente o grande inovador do pensamento econmico na dcada de 70. Seu
trabalho est ultimamente vinculado reforma econmica hngara, mas sempre evidente a
preocupao de construir um quadro analtico mais amplo que acomoda a ao governamental.
Os captulos aqui indicados so preciosos em termos de elaborao de conceitos organizacionais.
MONTEIRO, J. V.; CUNHA, L. R. A. A formulao da poltica industrial no Brasil. In: SUZIGAN,
W., (Ed.). Indstria: poltica, instituies e desenvolvimento. Rio de Janeiro, IPEA/INPES,
1978, pp. 11-34. Srie Monogrfica, 28.
Embora parcialmente superada pelas constantes alteraes na organizao do governo federal,
esta leitura particularmente indicada pelo uso da definio de poltica como categoria
analtica. De fato, os autores utilizam uma noo matricial de poltica industrial que evidencia
a inter-relao de decises.
SMITH, T. The policy implementation process. Policy Sciences, 4, pp. 197-209, 1973.
Uma inteligente caracterizao dos obstculos na operacionalizao das polticas pblicas.
Interessante o envolvimento do grupo-meta de uma poltica e sua articulao com a organizao
implementadora. Trata-se de uma concepo analtica de grande maleabilidade emprica.
266
Referncias bibliogrficas
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Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
19
21
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
43
67
97
99
123
133
149
155
199
219
Juntando as coisas
John Kingdon
225
Captulo IV Elaborao
247
249
269
197
289
PROCESSO
DECISRIO DE POLTICA*
Jorge Vianna Monteiro
As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua
emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros
(v.g., processo oramentrio), as aes dos policy-makers j so, em geral,
programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado,
dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim tambm ocorre
com a operao de certos instrumentos3 de poltica em determinadas conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura
desses parmetros cuja atuao tpica naquelas conjunturas. Esto nesse
caso boa parte das polticas fiscal, cambial e monetria. certo que essa
calibrao e a mistura de instrumentos de poltica podem-se constituir num
ponto crtico do estabelecimento da poltica.
Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da
anterior que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma)
ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde
to simplesmente com a operacionalizao de uma determinada poltica,
mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa possibilidade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se,
nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando
com circunstncias semelhantes. Por exemplo, polticas de energia seguem
padres semelhantes pelo mundo afora, copiando-se, adaptando-se umas s
outras. Tambm a introduo da indexao (correo monetria), no mbito
da poltica econmica, um bom exemplo de soluo adaptada, isto ,
uma modificao de solues disponveis e j praticadas em outros pases.
Todavia, a complexidade dos processos decisrios de poltica pblica
encontra sua caracterizao mais tpica nas situaes em que o policymaker um inovador, ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absolutamente nova, fora dos padres habitualmente praticados. Em boa margem, o
prolongamento das situaes de crise contribui para tais processos inovadores.
Uma reflexo sobre a crise do petrleo que j se estende desde 1972/1973
pode indicar em vrios pases em especial no Brasil uma mudana
radical na concepo macroeconmica que se vem revelando no teor das
polticas adotadas: tanto no tipo e mistura de parmetros de poltica que so
acionados, como na intensidade dessa manipulao. Um exemplo significativo
271
Evidncias de
provvel
descontinuidade
O Sensao de
que C^ C
Identificao Estimao da
da fonte na
diferena
^e C
diferena
entre C
^
entre C e C
Adoo de
uma poltica
para lidar
com C
Conseqncias efetivas
da poltica
adotada
^ C
C,
273
5 a 9-9-73
15 a 16-9-73
6-10-73
7-10-73
8 a 10-10-73
16-10-73
17-10-73
19 a 20-10-73
23 a 28-10-73
4 a 5-10-73
9-12-73
22 a 24-12-73
24 a 25-12-73
12 a 14-2-74
13-3-74
10 a 11-7-74
requer uma sensibilidade, uma quase capacidade artstica, que poucos policymakers, de fato, exercitam ou possuem.
O rastreio falho pode levar a aes que acabam por transferir pesados
nus para a coletividade, e mesmo para geraes futuras, tanto quanto por
acarretar a perda de uma oportunidade ou a aproximao de uma crise o
que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica.
A atividade de rastreio tambm envolve a definio e construo de
bases de dados estratgicos (BDE), que so evidncias sobre os aspectos
mais significativos no s de grupos de variveis do meio externo organizao de poltica, como tambm de variveis referentes ao prprio desempenho
do setor pblico. Entre outras BDEs, desempenham papel relevante no
processo decisrio da poltica pblica as seguintes:
a) BDE de Condies Polticas: interpretao das posies e valores
dos diferentes grupos da sociedade quanto conjuntura econmica e social
do pas, incluindo as posies e os valores do grupo dirigente;
b) BDE de Condies Organizacionais: estrutura e desempenho da
organizao de poltica, em termos de suas interdependncias e divises de
tarefas, e avaliao do papel desempenhado pelo governo nos setores
econmico e social;
c) BDE da Conjuntura Interna: tendncias e projees de agregados
como produto real, meios de pagamento, inflao, etc.;
d) BDE das Condies Empresariais: tendncias e projees do nvel
de atividades em termos de desempenho setorial (preos, custos, emprego,
captao e aplicao de recursos financeiros, tecnologia, etc.); e
e) BDE da Conjuntura Internacional: tendncias e projees de balano
de pagamentos, captao de recursos externos, importao e exportao.
A fase de identificao da poltica torna-se mais densa com o
diagnstico, em que de fato se estabelece qual o problema de poltica7,
com a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito.
Outra vez, h diversos graus de formalismo com que esse procedimento
pode ocorrer: desde o simples envolvimento dos setores de pesquisa, planejamento e assessoria tcnica da organizao, at a constituio de um grupotarefa ad hoc (v.g., o Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste
GTDN , como precursor da Sudene), ou mesmo da transferncia do
276
*
Sinal
Tipo II
*
Leitura
Tipo III
*
Ao
Tipo IV
*
Efeitos
*
Correo
Por fim, vale notar que tais defasagens so em certa medida administrveis pelo policy-maker, ou seja, um recurso freqente na formulao de polticas o prolongamento intencional do perodo de leitura, seja na
emergncia de um problema de poltica, seja no acompanhamento de uma
poltica. Igualmente, pode interessar ao policy-maker adotar polticas cujos
efeitos sejam menos intensos contemporaneamente, sobretudo se eles podem
ser percebidos como nus, por parte de amplos segmentos da coletividade:
uma poltica de impactos diferidos pode ser uma escolha deliberada do policymaker, ainda que ele disponha de alternativas mais imediatas.
Transferncia e representatividade
Anteriormente, fizemos meno a um atributo das polticas pblicas
que nos parece relevante tornar a ele, nesta altura de nossa discusso. Tratase do grau de transparncia de uma poltica: por transparncia entenda-se a
percepo do processo decisrio, tanto por parte dos prprios policy-makers
(interna), como, especialmente, do ponto de vista dos agentes de deciso
externos organizao governamental, que tanto podem ser os destinatrios
(ou grupo-meta) de uma poltica, como a sociedade como um todo.
Por certo, nenhuma poltica apresenta transparncia total ou perfeita,
porque essa poltica deixaria de ser poltica para ser um mero cerimonial
homologatrio: com os grupos a que se destina essa poltica antecipando
com certeza completa as decises dos policy-makers. Suponha-se, por
exemplo, um rgo de governo que controlasse os preos de produtos
industriais, segundo uma determinada frmula matemtica que o levasse a
cortar invariavelmente 10% dos pleitos de reajuste de preos. Se assim
283
284
Cabe tambm notar que a transparncia de uma poltica no homognea para todos os agentes de deciso do meio externo organizao de
governo. Fundamentalmente, a transparncia de uma poltica, do ponto de
vista de um indivduo (cidado) ou grupo de interesse, depende de sua proximidade ao tema dessa poltica (v.g., onde se localizam nossos custos e
benefcios advindos dessa poltica?) e sua capacidade privada de rastreio.
Por vezes, um cidado pode ter grande interesse numa poltica, porm no
ter recursos (monetrios, tempo disponvel) para levantar informao e
desenvolver anlises quanto a essa poltica. J uma empresa tem mais
condies de desenvolver essa habilidade de rastreio, com a formao de
unidades de pesquisa e planejamento econmico.
Vale ressaltar que o grau de transparncia de uma poltica um
parmetro passvel de ser administrado pelo prprio policy-maker. Por vezes,
to prejudicial aos propsitos de uma poltica a grande intransparncia,
tanto quanto o ser a grande transparncia. Outra vez, a poltica cambial
285
= (Ii Ie)
em que , Ii e Ie so, respectivamente, as variaes na taxa de cmbio, no
ndice da inflao interna e no ndice da inflao externa, e um parmetro
do tamanho do reajuste.
Desse modo, talvez convenha ao policy-maker anunciar uma poltica
de reajuste cambial nos moldes dessa frmula, ficando a intransparncia
restrita seja fixao do valor de , seja sistemtica de clculo dos ndices de inflao, seja prpria oportunidade (ou timing) do reajuste. O
anncio aberto da poltica segundo a frmula contribuiria, entre outros
aspectos, para uma maior facilidade do clculo econmico e da avaliao
de alternativas por parte do setor privado.
Ainda com relao ao atributo de transparncia, h um ponto polmico
que, a nosso ver, tem recebido pouca ateno na anlise de polticas. Trata-se
da vinculao da transparncia com a representatividade das polticas pblicas16.
Problema de difcil tratamento analtico, a representatividade costuma
ser considerada tanto no sentido de representao poltica, atravs de
mecanismos como plebiscitos e eleies para provimento direto (v.g., a eleio
de um prefeito) ou indireto (v.g., os membros da administrao do prefeito
eleito) de cargos na organizao de poltica, como tambm no sentido de
participao, ad hoc, de representantes de grupos de interesse, em todo ou
parte do processo decisrio de poltica. Embora ambos os sentidos de
representatividade possam ocorrer simultaneamente, a motivao e o
contedo ideolgico deles so distintos, e cremos que a representatividade
no segundo sentido fica considerada de modo mais adequado quando vista
pelo ngulo da transparncia.
Tm sido freqentes no Brasil as reivindicaes propostas por grupos
empresariais (ou oferecidas por membros do governo) de aumento na participao no processo decisrio de poltica (basicamente, pelo aumento do
nmero de membros no-governamentais no CMN, CIP e CDI). Tais
propostas corresponderiam de fato a um aumento de transparncia das
decises de poltica, e esse aumento na participao talvez seja uma forma
286
Notas
*
NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa.
Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de
Janeiro: Ipea, 1982.
Para uma caracterizao mais detalhada dessa capacidade, ver mais adiante, neste mesmo
captulo.
Devemos creditar a Erich Willner a percepo de alguns aspectos que aqui desenvolvemos.
Ver Captulo IV, adiante, em que esse ponto de vista ilustrado pela teoria quantitativa de
poltica econmica.
Segundo Kornai (1971), tanto a utilizao de critrios tcnicos como a negociao poltica
seguiriam padres aleatrios.
10
11
Segundo material apresentado em um seminrio que conduzimos, esse teria sido o caso da
Poltica Nacional de Desportos, elaborada no MEC, no governo Geisel. Segundo as evidncias
apresentadas, essa recorrncia da autorizao para fases anteriores do processo de deciso
teria ocorrido mais de uma vez, retardando substancialmente o advento daquela poltica.
12
Para uma posio meio demolidora, mas, no obstante, refrescante no contexto habitualmente pedante e faccioso do uso de tcnicas de projeo, ver Armstrong (1978).
14
15
16
17
Outras formas seriam, por exemplo, as consultas, sistemticas ou no, aos grupos de
interesse (v.g., ida de ministros a So Paulo e Rio de Janeiro quando do encaminhamento de
alguma legislao importante na rea industrial) e o full disclosure da documentao bsica
que instrui o processo decisrio de poltica (como em 1978 foi adotado, atravs de demanda
no Judicirio, nos Estados Unidos).
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Polticas pblicas
Coletnea Volume 1
Organizadores:
Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi
ENAP
SUMRIO
Prefcio
Apresentao
Introduo
Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens.
Orientao para a leitura
Enrique Saravia
Captulo I O conceito de poltica pblica
Introduo teoria da poltica pblica
Enrique Saravia
13
19
21
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva
43
67
97
99
123
133
149
155
199
219
Juntando as coisas
John Kingdon
225
Captulo IV Elaborao
247
249
269
197
289
Introduo
Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam
formulao e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas
dcadas, no sentido de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia,
eficincia e mesmo efetividade que essa impunha sua rea fim. Apesar
de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente
definidas, esse enfoque se mostrou insuficiente para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano legal e
segue por sua implementao. Esse processo sabidamente inclui uma gama
de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas que delas possamos ter.
A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como
a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais
analticos que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas
sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes
matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento, reconhecendo ser ele o lcus por excelncia de concretizao
dessas polticas. Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre si, reconhecem cada vez mais a importncia do
que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
289
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
interferem no direcionamento e atuao dos prprios grupos. Essas caractersticas respondem a uma determinada organizao scio-econmica, cujas
necessidades devero ser permanentemente levadas em conta, fazendo com
que, em diferentes perodos, determinadas polticas sejam privilegiadas, sendo
os que as defendem mais aceitos pelo Estado, e mais negados os que as
criticam ou a elas se opem.
A carncia de capacidade que o pluralismo tem para explicar o processo de formulao de polticas nas sociedades industriais contemporneas
no se d, portanto, pelo lado do reconhecimento da existncia de grupos
organizados, mas sim, no que tange intermediao em si, como forma de
relacionamento Estado/sociedade: intermediao que extrapola o plano
especfico de uma determinada poltica, mas que nela interfere concretamente. Principalmente para pases com as caractersticas do Brasil, essa
matriz no se aplica j que, como afirmam seus prprios tericos, requer um
sistema poltico democrtico e plural, o que ainda difere bastante do nosso.
Outra vertente, o neocorporativismo, surgiu principalmente da crtica
ao pluralismo e da anlise dos modelos de relacionamento poltico adotados
pelas democracias do Welfare State. Nessas, o consenso pela necessidade
da interveno estatal importou em uma relao mais estreita entre a esfera
pblica e a privada, determinando maior complexidade no atendimento a
demandas opostas, expondo o Estado a conflitos intensos, enfraquecendo
os governos representativos e implicando maiores custos. A dinmica
pluralista dos grupos de interesse tornava suas demandas excessivas, transcendendo os limites da tolerncia da ordem econmica (OFFE, 1989, p. 232).
Novas formas de relacionamento Estado/sociedade procuram, assim, superar o pluralismo liberal esgotado. Isso ser desenvolvido teoricamente a
partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas.
Schmiter, em Still the century of corporativism, define o corporativismo como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e
sociedade civil, constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas,
reconhecidas ou criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de
representatividade junto a suas respectivas categorias, em troca de controle
sobre a escolha de seus lderes e articulaes de demandas e apoio (SCHMITTER,
293
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
papel inverso, qual seja, de como preencher o gap que possibilite relacionar desenvolvimento histrico-estrutural com processos polticos concretos e especficos. Em outras palavras, se diferentes padres de
relacionamento Estado/sociedade so responsveis por formas tambm
diversas de emergncia das polticas pblicas, a dificuldade estaria em
conseguir estabelecer um locus de anlise dessas polticas que, mesmo
embasando-se em suas caractersticas histrico-estruturais, desse conta
de explic-las segundo sua especificidade.
As anlises marxistas que se referem a formaes capitalistas avanadas tm procurado enfatizar a permanncia do antagonismo de classes
no capitalismo, mas de forma renovada. De acordo com o conceito de
Offe de seletividade estrutural do Estado capitalista, esse selecionaria,
segundo interesses invisveis de classe, as questes que seriam ou no
tratadas pelas instituies do Estado (GERSCHMAN, 1989, p. 131). Assim,
criticando o modelo pluralista, para Offe os grupos de interesse no seriam
os determinantes na formulao da poltica mas, ao contrrio, o status
pblico que o Estado daria a um ou outro grupo que seria mais determinante
em sua constituio e, portanto, em sua capacidade de interferir nas polticas. J quanto ao corporativismo, o mesmo autor defende que esse merece
uma explicao dual ou combinada. Visando sempre atenuao do conflito,
ao dar status pblico a organizaes da classe trabalhadora, estaria o
Estado impondo restrio e disciplina; j no caso dos grupos de interesse
pluralistas, visaria delegao, levando demandas para campos que no
afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda
(OFFE, 1989, pp. 247-248).
Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no
capitalismo avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na
estrutura produtiva, mas segundo a relao de diversos setores com o Estado,
as anlises marxistas procuram relevar o carter de classe das relaes
entre Estado e setores sociais organizados.
Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e
diversos pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem,
contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao
requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade,
297
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
O pluralismo predominante nos Estados Unidos, onde so historicamente mais delimitados os espaos pblico e privado, decorrncia de uma
mais discreta presena do Estado nos diversos domnios da vida privada.
Essa matriz defende, portanto, uma separao clara entre esses espaos,
sendo o privado diretor do pblico e onde se d a conformao de demandas e suas representaes, segundo a iniciativa, a anuncia e a associao
voluntria de seus prprios membros. O corporativismo tanto aplicvel
para os Estados Unidos, pela crtica ao pluralismo, quanto a democracias
com Estados de bem-estar consolidados, que apresentam forte interveno
estatal. Tem procurado relevar a dimenso associativa de setores funcionais da sociedade como vertente importante da representao, para alm
da dimenso corporativa, no intento de superar a referncia nos grupos
plurais ou no Estado. Entretanto, a referncia ainda de sistemas polticos
cuja base a intermediao com vistas ordem social. J o marxismo, ao
relevar, com justeza, as caractersticas histrico-estruturais do desenvolvimento do Estado no capitalismo, tende, em certa medida, a tornar absoluto
esse Estado. Em verdade, a predominncia do Estado na formulao da
poltica realidade em formaes sem sistemas democrticos consolidados
e com forte interveno estatal. Entretanto, as revises do marxismo a partir
das experincias com sistemas polticos democrticos e complexos, em que
o pblico e o privado estiveram mais mesclados por uma maior incidncia
do Estado, tm apontado, como no corporativismo, para uma limitao
prevalncia desse na anlise da conformao de polticas pblicas.
Ao tentarmos, mesmo que superficialmente, encontrar parmetros
de comparao dessas formaes sociais com o Brasil, esbarramos logo na
ausncia de um sistema poltico democrtico consolidado. Dada a forte presena do Estado, altamente privatizado, tenderamos a concluir que o Estado
quem principalmente determina a interveno ou no de grupos nas polticas
pblicas. No entanto, se essa assertiva verdadeira para o padro predominante de relacionamento Estado-sociedade, no o , ao nosso ver, para o
plano da formulao de polticas. Por isso insistimos no tratamento diferenciado desses dois planos de anlise.
No nvel da formulao de polticas pblicas, interagem mutuamente
interesses diversos, representados por vrios setores, entre eles o Estado.
303
Lenaura Lobato
Esse, no entanto, a tanto arena quanto tambm ator, a partir ou para onde
so canalizadas demandas e onde no existe como entidade autnoma e
homognea. arena quando, atravs do aparelho estatal, poder constitudo que possibilita a concretizao institucional-legal de uma determinada
poltica, assim como quando possui domnios diversos cuja apropriao total
ou parcial favorece negociaes no seu interior e fora dele. E ator, tanto
como constituio peridica de uma determinada hegemonia dirigente, quanto
como hegemonia dominante. Enquanto essa referida, no capitalismo, ao
carter estrutural de classes, aquela representa sua direo peridica.
principalmente como representante dos interesses dos setores dirigentes que o Estado atua no plano da formulao de polticas, fato que
muitas vezes no devidamente considerado. Os interesses das fraes de
classe dirigentes dizem respeito muito mais anlise da formulao de
polticas do que o carter de classe do capitalismo e sua reproduo atravs
do Estado o fazem. Assim como interessam tambm as disputas no interior
das diversas fraes, que so conflituosas e podem perpassar, em muitos
casos, amplos setores da sociedade. J o carter estrutural da dominao
garantido, no nvel da formulao de polticas, pelo que Offe (1984) denomina
seletividade estrutural do Estado, mecanismo de seleo antecipada de
demandas. Alm disso, h a constante possibilidade do uso da coero, assim
como, numa analogia ao termo de Offe, h uma seletividade da sociedade
que, estrutural ou no, garante tambm a manuteno da dominao.
Se o Estado no capitalismo seleciona demandas no sentido de garantir sua permanncia, reproduo e expanso, essas demandas existem e,
como vimos, so a tentativa de perpetuar ou modificar condies existentes. Como demandas, so a representao de interesses e so expressas de
alguma forma. A interveno estatal em forma de poltica significa uma
necessidade dada pela impossibilidade de que essas demandas sejam canalizadas por outros mecanismos, sejam do Estado ou no. Assim, h um
momento em que a interveno requerida e um movimento circunscreve
essa interveno, em que o Estado precisa abrir-se para a negociao de
interesses diversos. o processo poltico que circunscreve a poltica pblica.
o momento frgil do Estado, e ser tanto mais frgil quanto mais interesses
estiverem envolvidos e quanto mais divergentes sejam.
304
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
Lenaura Lobato
311
Lenaura Lobato
Notas
1
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312
Lenaura Lobato Doutora em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica, Fundao Oswaldo Cruz, Rio de Janeiro. Professora e pesquisadora do Programa de Estudos PsGraduados em Poltica Social da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense.
Coordenadora do Ncleo de Avaliao de Polticas Sociais. Pesquisadora colaboradora do
Programa de Estudos da Esfera Pblica PEEP da Escola Brasileira de Administrao Pblica
- EBAP/FGV- RJ e do Ncleo de Estudos Poltico-Sociais em Sade da Escola Nacional de
Sade Pblica ENSP/FIOCRUZ.
Texto originalmente publicado em: LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas. Revista de Administrao Pblica (RAP). v. 31, n. 1, pp. 30-48, Rio de Janeiro, jan./fev.1997.
Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP).
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