0

Sustentabilidade ambiental:
estudos jurdicos e sociais
Belinda Pereira da Cunha
Srgio Augustin
Organizadores

FUNDAO UNIVERSIDADE
DE CAXIAS DO SUL
Presidente:
Roque Maria Bocchese Grazziotin
Vice-Presidente:
Orlando Antonio Marin

UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL

Reitor:
Prof. Isidoro Zorzi
Vice-Reitor:
Prof. Jos Carlos Kche
Pr-Reitor Acadmico:
Prof. Evaldo Antonio Kuiava
Coordenador da Educs:
Renato Henrichs

CONSELHO EDITORIAL DA EDUCS

Adir Ubaldo Rech (UCS)
Gilberto Henrique Chissini (UCS)
Israel Jacob Rabin Baumvol (UCS)
Jayme Paviani (UCS)
Jos Carlos Kche (UCS) presidente
Jos Mauro Madi (UCS)
Luiz Carlos Bombassaro (UFRGS)
Paulo Fernando Pinto Barcellos (UCS)

Sustentabilidade ambiental:
estudos jurdicos e sociais
Organizadores

Belinda Pereira da Cunha

Doutora e Mestre em Direitos Sociais pela PUC/SP, com doutorado sanduche na Universidade
de Roma, La Sapienza. Professora no Programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito na
Universidade Federal da Paraba (UFPB).

Srgio Augustin
Juiz de Direito RS. Doutor em Direito do Estado pela Universidade Federal do Paran
(UFPR). Coordenador do PPGDIR na Universidade de Caxias do Sul (UCS).

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

Universidade de Caxias do Sul
UCS - BICE - Processamento Tcnico
S964

Sustentabilidade ambiental [recurso eletrnico] : estudos jurdicos e sociais

/ org. Belinda Pereira da Cunha, Srgio Augustin.- Dados EletrnicosCaxias do Sul, RS : Educs, 2014.
Apresenta bibliografia.
Vrios autores.
Modo de acesso: World Wide Web.
ISBN 978-85-7061-746-0
1.Sustentabilidade ambiental. 2. Direito ambiental. 3. Poltica pblica.
I. Cunha, Belinda Pereira da. II. Augustin, Srgio
CDU 2.ed.: 504.011(0.034.1)

ndice para o catlogo sistemtico:

1. Sustentabilidade ambiental
2. Direito ambiental
3. Poltica pblica

504.011(0.034.1)
349.6
342

Catalogao na fonte elaborada pela bibliotecria

Carolina Machado Quadros CRB 10/2236.

EDUCS Editora da Universidade de Caxias do Sul

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Sumrio
Prefcio ............................................................................................................................ 8
Apresentao ................................................................................................................. 10
Parte I
EDUCAO AMBIENTAL E INTERDISCIPLINARIEDADE
Consideraes sobre a ps-graduao stricto sensu diante da sustentabilidade no Brasil:
questes acerca da interdisciplinaridade e o Programa de Ps-Graduao em
Desenvolvimento e Ambiente em Rede (Prodema) .................................................................. 15
Maria Cristina Crispim
A questo ambiental, a sustentabilidade e inter, pluri ou transdisciplinaridade ........................ 24
Zysman Neiman, Andrea Rabinovici e Fernanda Sola
A educao ambiental e a sustentabilidade como medida preventiva violncia gerada pelo
consumo infantil exagerado ...................................................................................................... 48
Nlbia Roberta Arajo da Costa
Educao em Direitos Humanos como instrumento para o desenvolvimento sustentvel:
um olhar sobre a realidade angolana ......................................................................................... 56
Antonio Jos Ventura
Parte II
ESTADO, POLTICAS PBLICAS E SUSTENTABILIDADE
Proteo jurdica do meio ambiente na Constituio brasileira ................................................. 74
Celso Antonio Pacheco Fiorillo e Renata Marques Ferreira
A influncia da densidade populacional no desenvolvimento sustentvel ................................. 89
Srgio Augustin, Isabel Nader Rodrigues e Pavlova Perizzollo Leonardelli
Desastres ambientais e a responsabilidade do Estado ............................................................. 105
Jos Carlos de Oliveira
Estudo dogmtico do direito para otimizao sustentvel dos tributos ................................... 117
Valria Fernandes Pereira
Regulao e polticas pblicas ambientalmente sustentveis .................................................. 127
Maria Marconiete Fernandes Pereira
Sustentabilidade socioambiental atravs do esporte: no equilbrio das bicicletas,
esportistas e trabalhadores ensejam novo perfil para a mobilidade urbana ............................. 139
Snia Maria Neves Bittencourt de S.
Saneamento bsico sustentvel: servio pblico essencial e direito fundamental .................. 156
Hertha Urquiza Baracho

Biotecnologia e sustentabilidade: reflexes acerca da reproduo assistida no contexto

cultural, social e moral ............................................................................................................ 170
Robson Anto de Medeiros e caro Rodrigues Mendes Pedrosa Pinto

Parte III
ENERGIAS, CONSUMO E RESDUOS SLIDOS
Energia, desenvolvimento e recursos naturais: consideraes sobre a
(in)sustentabilidade do modelo hidreltrico no Brasil ............................................................ 187
Fernanda Cristina de Oliveira Franco
As perspectivas para a sustentabilidade ambiental no Brasil, com explorao da camada
do pr-sal na Rio+20 ............................................................................................................... 198
Renata de Albuquerque Silveira
Consumo e meio ambiente: consideraes acerca do direito do consumidor
informao, como instrumento de sustentabilidade ................................................................ 209
Karoline de Lucena Arajo
Poltica nacional dos resduos slidos: anlise jurdica a partir da histria ecolgica, da
sustentabilidade, do consumo e da pobreza no Brasil ............................................................. 227
Belinda Pereira da Cunha, Andreia Ponciano de Moraes, Raffael Henrique Costa Diniz e
Simone Loureiro Celino Cato
Princpio da precauo e a proteo do consumidor quanto aos alimentos transgnicos ........ 241
Leonardo Jos Peixoto Leal e Valter Moura do Carmo

Parte IV
JUSTIA AMBIENTAL E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Justia ambiental e desenvolvimento: a relao entre equidade e sustentabilidade ................ 259
Adriana Guedes de Castilho
gua, justia ambiental e polticas pblicas: panorama da crise sobre um bem essencial ..... 272
Danilo Barbosa de Arruda, Maria das Dores de Souza Abreu e Belinda Pereira da Cunha
Tutela jurdica gesto racional da gua e sua influncia no alcance do desenvolvimento
sustentvel ............................................................................................................................... 285
Manoel Nascimento de Souza
O reconhecimento do direito ao desenvolvimento sustentvel ............................................... 301
Bruno Domingos Viana Batista
Decrescimento econmico: a natureza como limite do crescimento e o novo contexto da
economia verde ....................................................................................................................... 317
Thiago Braga Dantas
Economia solidria e sustentabilidade socioambiental: um estudo etnogrfico da gesto
social de fundos pblicos ........................................................................................................ 336
Alicia Ferreira Gonalves e Misael Gomes da Silva

As reas de Preservao Permanente no Cdigo Florestal e legislao estadual da Paraba:

aspectos da sustentabilidade como forma de garantir as atividades econmicas .................... 345
Osvaldo de Freitas Teixeira, Adriana de Castilho Guedes e Belinda Pereira da Cunha
Arranjo produtivo local e propriedade intelectual na sustentabilidade e preservao das
comunidades tradicionais ........................................................................................................ 363
Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega
Questo agrria: um olhar sobre os assentamentos rurais que utilizam a agroecologia como
paradigma da sustentabilidade ................................................................................................ 379
Iranice Gonalves Muniz e Maria de Ftima Ferreira Rodrigues
Sade e meio ambiente: o desrespeito ao princpio do desenvolvimento sustentvel, como
fator de responsabilizao civil pelo dano ambiental-sanitrio: o dano insustentvel ............ 394
Maurilio Casas Maia
Parte V
PROPRIEDADE, LICENCIAMENTO E GESTO AMBIENTAL
Alguns aspectos preliminares sobre a funo socioambiental da propriedade ........................ 405
Rogrio Portanova
Segurana alimentar e a funo ambiental da propriedade rural: manifestao dos Direitos
Humanos no sculo XXI ......................................................................................................... 415
Elisabete Manglia e Paulo Csar Corra Borges
Autodeterminao e sustentabilidade socioambiental dos povos indgenas aquisio de
terras indgenas na Amaznia atravs da desapropriao judicial ambiental .......................... 427
Dimis da Costa Braga
Licenciamento ambiental e controle das atividades efetivas ou potencialmente poluidoras .. 442
Talden Farias
A certificao ambiental na gesto ambiental empresarial ..................................................... 461
Henrique Elias Pessoa Gutierres e Roberto Sassi
A institucionalizao das polticas e da gesto ambiental no Brasil: avanos, obstculos e
contradies ............................................................................................................................. 470
Gustavo F. da Costa Lima

Prefcio
uma grande satisfao ter sido convidado para prefaciar o livro Sustentabilidade
ambiental: estudos jurdicos e sociais. O tema de grande atualidade, sendo a nova
publicao coordenada por uma jurista experiente e culta Profa. Dra. Belinda Pereira
da Cunha.
As transformaes pelas quais tem passado o meio ambiente, nesta primeira
dcada do sculo XXI, no so animadoras. Constata-se um consumismo intenso, a que
uma boa parte da populao mundial se tem lanado, de forma voluntria ou atravs da
seduo de uma astuciosa propaganda. Uma prejudicial mudana do clima da Terra no
uma fantasia alardeada por fanticos ambientalistas.
Diante desse quadro, convm formular-se estas perguntas: A economia, o meio
ambiente e a sociedade humana podem agir em harmonia? O que realmente significa
uma harmonia entre esses setores? H os que vm pregando uma parada do crescimento
econmico e um mais rgido controle da natalidade. Como o leitor pode sentir, as
perguntas so muitas e complexa a obteno de respostas convincentes.
O livro prefaciado rene trinta e quatro artigos, dos quais, em pelo menos vinte,
est inserido, no ttulo, o termo sustentabilidade. Os autores deste momentoso livro
alguns deles j meus amigos de longa data e por quem nutro um grande apreo pelo
forte trabalho intelectual sensibilizaram-se, com intensidade, para tratar de problemas
reais de vrias reas, sob o prisma da sustentabilidade ambiental, econmica e social.
necessrio mencionar o princpio n. 4 da Declarao Rio-92: Para chegar-se a
um desenvolvimento sustentvel, a proteo do meio ambiente deve fazer parte do
processo do desenvolvimento e no pode ser considerada isoladamente. Este princpio,
que teve acolhida numa Declarao de 27 princpios, votada unanimemente, indica que,
no processo de formulao das metas de desenvolvimento, a questo ambiental deve
fazer parte do prprio processo, e no ser analisada separadamente ou como um
apndice. Assim, a metodologia da preveno, inserida no procedimento do estudo
prvio de impacto ambiental, e a metodologia de anlise do risco ambiental devem
constituir momentos indispensveis do processo de formulao e implementao do
desenvolvimento. Nessas duas metodologias esto embutidos o direito informao e o
direito participao, que se fundem na moderna concepo do controle social.
Somente com essas metodologias aplicadas que se dar chance sustentabilidade
ambiental.
Trago a sntese que inseri sobre o Princpio do Desenvolvimento Sustentvel, em
meu livro Direito ambiental brasileiro: o desenvolvimento, novo nome do progresso,
no realiza, por si, a felicidade dos seres humanos. Para atingir-se uma situao de bemestar da humanidade, preciso que haja um processo de desenvolvimento. necessrio
reiterar que o direito ambiental e o direito ao desenvolvimento existem no como
alternativas, mas como mtuo reforo, sendo conceitos que se integram, exigindo que,
quando o desenvolvimento possa causar significativo prejuzo para o meio ambiente,

haja o dever de prevenir ou, pelo menos, de reduzir esse prejuzo.1 A integrao meio
ambiente e desenvolvimento no um favor ao meio ambiente. Alguns polticos e
empresrios, e at meios de comunicao, em numerosos pases, entendem que se deve
reservar somente as migalhas ou as sobras para o meio ambiente, no enxergando
que, agindo contra a natureza, o fracasso do empreendimento se no imediato, vir a
mdio ou a longo prazo.2
Com estas reflexes, uno-me expectativa de cada leitor em fortalecer seus
conhecimentos atravs da leitura do livro Sustentabilidade ambiental: estudos jurdicos
e sociais, certo de que precisamos de um mergulho na teoria e na prtica do Direito
Ambiental, para podermos renovar a face da Terra e termos uma vida justa, pacfica,
bela e irmanada com todos os seres vivos.
Piracicaba, julho de 2013.

Paulo Affonso Leme Machado

Professor na Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba (Unimep). Mestre em Direito
Ambiental pela Universidade de Strasbourg (Frana). Doutor Honoris Causa (Unesp) e pela Vermont
Law School. Doutor em Direito pela PUC-SP. Prmio Internacional de Direito Ambiental Elizabeth
Haub. Professor na Universidade Estadual Paulista (Unesp) IB Rio Claro SP (aposentado).
Professor convidado na Universidade de Limoges/Frana (1986-2003). Promotor de Justia (aposentado).
Chevalier de La Lgion dHonneur.

Corte Permanente de Arbitragem, no caso Ferrovia Reno de Ferro (Iron Rhine Railway Ijzeren
Rijn)/2005 pargrafo 59. Traduo nossa.
2
MACHADO, Paulo A. L. Direito Ambiental brasileiro. 21. ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 89-90.
9

Apresentao
Os estudos qualificados do tema direito e sustentabilidade socioambiental ocupam
destacada relevncia entre as diversas reas do saber, notadamente por transcender a
interdisciplinariedade, alcanando a transdisciplinariedade, atravs do dilogo
necessrio entre as cincias e suas fontes, a servio da sociedade moderna, respeitandose a cultura e a diversidade de cada povo.
A partir deste sentimento e, como professora da disciplina Sustentabilidade
Socioambiental do Desenvolvimento, no Programa de Ps-Graduao em Cincias
Jurdicas e, tambm, do Programa de Desenvolvimento e Meio Ambiente (Prodema) em
rede, ambos da UFPB, temos enfrentado com nossos mestrandos, doutorandos e com
nossos colegas professores de vrias reas, que se dedicam temtica, as incurses que
o conhecimento possa contemplar corolado com experincias planificadas, a partir dos
muitos projetos estudados.
No ano em que o Encontro da Organizao das Naes Unidas comemorou 20
anos, alis bem antes dele, foram realizados vrios encontros preliminares, reunindo
profissionais e pesquisadores de instituies de toda a parte do Pas e, por vezes, de
outros pases, no sentido de organizar as ideias sobre os muitos temas e problemas que
meream o destaque e a reflexo cientfica problematizada, com vistas celebrao do
encontro que se chamou de RIO+20, destacando, entre estes, o II Congresso
Internacional Florense preparatrio para a RIO+20, com a presena dos representantes
da Capes, Conpedi, CDS UnB, diversas universidades federais, estaduais, instituies
privadas, de todo o Pas.
Entre toda a incurso e perplexidade por vezes carreada pela amplitude da
temtica, foram apresentadas propostas, muitas confirmadas no encontro realizado no
Rio de Janeiro, em junho de 2012 e, quela altura j somvamos mais de quarenta
pesquisadores, profissionais motivados ao enfrentamento dos problemas
socioambientais, do desenvolvimento (por isso dos desenvolvimentos humano e
econmico, portanto social), nas proposies que possam estabelecer a transposio do
limite entre a academia e a realidade social, que efetivamente interessa ao meio
ambiente, ao desenvolvimento sustentvel: sustentabilidade socioambiental.
De outra forma, no poderia resultar todo o esforo somado e reunido nesta obra
coletiva que, a partir de uma introduo aos estudos jurdicos e fundamentais, envereda
para as reflexes sobre o tema da sustentabilidade em suas esferas do conhecimento.
Ganhando espao e demonstrando a relevncia do tema sob outros olhares, a
chamada sustentabilidade, em seu corte transdisciplinar vem sendo insculpida como
tema fundamental, se consolidando pouco a pouco entre as cincias sociais, da natureza,
aplicadas, da sade, entre os direitos e as garantias.
As ltimas dcadas tm revelado, atravs da dinmica social e das polticas
pblicas estampadas em leis aparentemente especiais, um universo temtico centrado,
em princpio, e entre ns, na poltica nacional do meio ambiente, tambm reveladora e

10

visionria dos princpios em seguida firmados pela Organizao das Naes Unidas, em
1992, na cidade do Rio de Janeiro.
No mesmo cenrio, mundialmente, os encontros e protocolos foram
descortinando, entre as mudanas climticas, outras manifestaes, que surpreendem ou
pelo menos instigam as discusses sobre o meio ambiente, a utilizao dos recursos
naturais e a manuteno da vida no planeta. Mas no ser somente este o sentido e
alcance da sustentabilidade.
Para as cincias jurdicas, como sociais aplicadas, estes direitos so, no mnimo,
especiais, e a titularidade no ser afeta ao meio ambiente como sujeito de direito;
porm, nem mesmo esta assertiva segura na contemporaneidade, diante da dinmica
que se vem experimentando, surpreendendo os cientistas e estudiosos do tema, sob suas
mltiplas facetas.
A presente obra coletiva, que tenho a satisfao de organizar concebe amostra fiel
deste quadro, a partir de abordagem variada e aprofundada do tema, sob o olhar jurdico
e social, geogrfico e antropolgico, de acordo com o captulo em estudo. A obra
coletiva, que temos a grata oportunidade de coordenar, rene temas sobre meio
ambiente e sustentabilidade, em muitas reas do saber, entre os quais a posio
doutrinria sobre: proteo constitucional do meio ambiente; poltica nacional dos
resduos slidos; consumo, pobreza e justia ambiental; desenvolvimento, equidade e
sustentabilidade; proteo do bem jurdico ambiental; responsabilidade socioambiental;
economia solidria; arranjo produtivo e propriedade intelectual na sustentabilidade;
preservao das comunidades tradicionais; Direitos Humanos e desenvolvimento;
certificao e gesto ambiental; explorao da camada de pr-sal; energia e modelo
hidreltrico no Brasil.
Ainda, sobre a institucionalizao das polticas de gesto ambiental, a partir de
seus avanos e contradies; saneamento bsico sustentvel; questo agrria e
agroecolgica, como paradigma da sustentabilidade; desastres ambientais e
responsabilidade do Estado; consumo e meio ambiente; educao ambiental e
sustentabilidade, como preveno ao consumo infantil exagerado; reas de preservao
permanente no Cdigo Florestal; segurana alimentar e funo ambiental da
propriedade; sustentabilidade e mobilidade urbana; licenciamento ambiental e controle
das atividades poluidoras; decrescimento econmico e a natureza, no contexto da
Economia Verde; otimizao sustentvel dos tributos; desapropriao judicial
ambiental, como nova frmula de aquisio de terras indgenas.
Contribui-se, tambm, para pontuar a transversalidade do tema ambiental, o
Programa de Ps-Graduao Stricto Sensu em Desenvolvimento e Meio Ambiente em
Rede (Prodema), oferecendo mestrado e doutorado na maior parte dos estados, como o
caso ilustrado mediante pesquisas realizadas na Paraba, campi Joo Pessoa,
Universidade Federal da Paraba, alm da transdisciplinariedade da sustentabilidade, a
partir de pesquisa que vai da ecologia educao ambiental; chegando viso jurdica e
social do tema, sob o olhar da biotecnologia, reproduo assistida e da manipulao dos
alimentos geneticamente modificados.
11

Entre todas as abordagens, est presente a Justia Ambiental, pondo em relevo a

gua, como bem essencial ambiental, diante do panorama da crise, bem como os
princpios que podem iluminar as decises refletidas, como os da precauo e
preveno, numa anlise sistmica da poltica nacional do meio ambiente.
A contribuio do Grupo de Pesquisa Sustentabilidade, Impacto, Direito e Gesto
Ambiental, certificado pelo CNPq/UFPB, entre diversidade e multidisciplinaridade
permita, com pesquisadores de vrias universidades e centros do Pas, nas reas do
conhecimento, tais como: Cincias Jurdicas, Sociais, Geografia, Economia, Ecologia,
Engenharia, Biologia, todas voltadas aos mltiplos exames e s imerses possveis para
o Meio Ambiente e Sustentabilidade, em nossa contemporaneidade, no dizer de Leff
(2010) tende a elucidar a coerncia do que chama de Epistemologia Ambiental em
evoluo, isto [...] em que cada temtica se solta, se desdobra e se desloca para novos
campos de reflexo pelas perguntas geradas pelo pensamento final de cada etapa,
abrindo-se para novos horizontes, em resposta ao impulso epistemoflico que a anima e
s pulsaes que batem no prprio sangue dos textos.
O trabalho no se realizaria com a amplitude e o corpo assumidos, sem a valiosa
contribuio dos autores dos textos, confiando suas pesquisas e, consequentemente,
parte de suas trajetrias entre os nomes dos pesquisadores: Cristina Crispim; Rogrio
Portanova (UFSC); Celso Fiorillo (FMU/OAB); Paulo Borges (Unesp); Jos Carlos de
Oliveira (Unesp); Talden Farias (UFPB); Elisabete Maniglia (Unesp); Zysman Neiman
(Unifesp); Maria Cristina V. B. Tarrega (UFG); Maria de Ftima Rodrigues (UFPB);
Roberto Sassi (UFPB); Alcia Gonalves (UFPB); Srgio Augustin (UCS); Gustavo
Costa Lima (UFPB); Maria Marconiete Pereira (UFPE); Valter Moura (UFSC/Unifor);
Robson Anto de Medeiros (UFPB).
necessrio destacar a contribuio e o esforo destacado dos pesquisadores e
profissionais egressos dos Programas de Ps-Graduao Prodema e PPGCJ, da UFPB e,
ainda, do Minter PPGCJ/Niltonlins Manaus, e convnio Angola, entre mestres,
mestrandos e doutorandos, Fernanda C. O. Franco; Osvaldo Freitas; Karoline Lucena de
Arajo; Valria Fernandes; Alex Jordan; Danilo Arruda; Snia Maria Bittencourt de S;
Clarissa Barros; Renata Albuquerque Silveira; Nlbia Arajo Costa; Dimis Braga;
Thiago B. Dantas; Bruno Batista; Maurlio C. Maia; Henrique E. Pessoa Gutierres;
Antonio Jos Ventura; Andria Ponciano de Moraes; Raffael da Costa Diniz; Simone
Loureiro C. Cato (Salamanca).
Um especial destaque ao estmulo das Professoras e Pesquisadoras Hertha
Urquiza Baracho e Iranice Gonalves Muniz, com quem estivemos no grande encontro
RIO+20, no Rio-Centro em junho de 2012 e, finalmente, pesquisadora Fernanda C. O.
Franco, com quem partilhamos a rdua organizao destes preciosos textos.
Mais uma vez, a Editora da UCS, tem se destacado na publicao do tema,
envidando esforos para a realizao desta obra coletiva, com a percepo e
sensibilidade cientfica e editorial sobre a necessidade de brindar a comunidade
cientfica e profissional com a discusso que tem como cerne a sustentabilidade em
todas as suas vertentes.
12

As discusses, os debates e as pesquisas continuaro, consolidada que est a

chamada AGENDA 21, aps 20 anos de sua elaborao, os novos e outros olhares, so
possveis a partir das muitas reas do conhecimento e das necessidades atuais desta
sociedade... sustentvel?

13

Parte I

______________________________
EDUCAO AMBIENTAL E
INTERDISCIPLINARIDADE

14

Consideraes sobre a ps-graduao stricto sensu diante da

sustentabilidade no Brasil: questes acerca da interdisciplinaridade e o
programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Ambiente em
Rede (Prodema)
Maria Cristina Crispim*
1 Introduo
Este trabalho visa apresentar algumas formas de contribuio da ps-graduao no
Brasil, aps a Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel, que
se realizou no Rio de Janeiro, Brasil, em 1992 (ECO-92). Apesar de no ser to visvel a
aplicao do desenvolvimento sustentvel, no Pas, a partir da ECO-92 muita coisa
mudou em muitas universidades brasileiras, que passaram a representar estas ideias,
contribuindo com o desenvolvimento de tecnologias, visando o desenvolvimento social,
conciliado com a conservao ambiental. Ao longo deste artigo, apresentada a
formao de um programa de ps-graduao regional em rede, que, preocupado em
contribuir com o desenvolvimento sustentvel local, uniu diversas universidades do
Nordeste, com o mesmo objetivo, promover o desenvolvimento social e ambiental.
Alguns exemplos de projetos, que se desenvolveram em dissertaes j
apresentadas no Prodema UFPB/UEPB, ao longo dos seus 16 anos de existncia, sero
apresentados, mostrando o esforo desenvolvido por professores e alunos, no sentido de
tornar o desenvolvimento sustentvel, preconizado pela Conferncia das Naes
Unidas, realidade, e com o compromisso de oferecer propostas e contribuies, em
vrios nveis do conhecimento, tais como: agricultura, gesto ambiental, saneamento,
tratamento de guas, zoneamento ambiental, reaproveitamento de resduos,
desenvolvimento de novos defensivos agrcolas, no txicos, etc.
Destaca-se que, apesar das mudanas em relao ao ambiente no serem at hoje
muito visveis, aps o evento ambiental internacional, organizado pela ONU no Rio de
Janeiro em 1992, muita coisa mudou aps discusses e conceitos desenvolvidos nessa
reunio. O desenvolvimento sustentvel foi divulgado e incentivado nessa altura,
principalmente no Brasil, mas ainda como algo utpico, difcil de alcanar e com pouca
credibilidade. No entanto, a semente tinha sido plantada, e as ideias foram aceitas,
apesar da dificuldade para que fossem aplicadas.
Um grupo de professores universitrios de vrios estados, encabeados por um
professor da Universidade Federal da Alagoas, entendeu que a ps-graduao nas
universidades brasileiras poderiam ser parceiras, para a promoo do desenvolvimento
regional sustentvel. Aps alguns anos de debates e trocas de ideias, surgiu um
mestrado em REDE regional no Nordeste, aprovado pela Capes em 1995, denominado
Prodema Programa de ps-graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente. A partir
*

Graduao em Cincias Biolgicas pela Universidade Federal da Paraba. Doutora em Ecologia e

Biossistemtica pela Universidade de Lisboa. Professora titular na UFPB.
15

de 1996, os mestrados de oito estados do Nordeste (Piau, Cear, Rio Grande do Norte,
Paraba, Alagoas, Sergipe e Baa) estavam em funcionamento. H poucos anos, o de
Alagoas saiu e o de Pernambuco entrou.
A ideia propulsora dessa Rede era que o conhecimento gerado nas universidades
pudesse chegar nas comunidades, levando inovao e aplicao, no sentido de
propulsionar essas comunidades no caminho do desenvolvimento sustentvel. Dessa
forma, apesar de parecer que a ECO-92 tinha tido poucos efeitos sobre a melhoria da
qualidade ambiental, em pequenos passos, a Regio Nordeste estava se encaminhando
para as diretrizes indicadas. Buscando mudar paradigmas, melhorar a qualidade de vida,
de quem, por ao do capitalismo crescente, tinha sido considerado efeito colateral do
crescimento econmico, preo a se pagar pelo desenvolvimento, aumentando a
misria humana e a degradao ambiental.
O Prodema na Paraba iniciou com uma associao entre as Universidades
Federal e Estadual da Paraba; projetos e dissertaes iniciaram modestos, com
diagnsticos e estudos de caso, que auxiliariam posteriores projetos de gesto e
diagnstico de situaes, que se sabiam incorretos e que levantados, seriam subsdios
para se proporem solues. Aos poucos, os projetos passaram a estar mais direcionados
para propostas concretas de melhoria de qualidade de vida humana e ambiental.
2 Contribuies do Prodema UFPB/UEPB
Na pesquisa voltada diretamente para a melhoria ambiental, diminuindo os
impactos humanos, podemos citar vrios trabalhos, na rea de tratamento de esgotos,
para o seu reuso na agricultura, como a dissertao de Hlvia Walewska Casullo de
Arajo, intitulada Tratamento de esgotos sanitrios pr-tratados por filtro lento para
reuso na agricultura, orientada pelo Prof. Dr. Jos Tavares de Sousa, da Universidade
Estadual da Paraba, e defendida em dezembro de 1998.
Nessa mesma linha de pesquisa, de reaproveitamento de esgotos, podemos citar as
dissertaes de Adriana Valria Arruda Guimares, que desenvolveu o projeto
Utilizao de sistema wetland para tratamento de efluente pr-tratado
anaerobiamente, orientada tambm pelo Prof. Dr. Jos Tavares de Sousa e defendida
em junho de 2001 e de Maria da Conceio Silva Lima, que pesquisou o uso da
biodiversidade no tratamento de resduos, com a pesquisa Alternativa de tratamento
biolgico de resduos de elevada carga poluidora, orientada pelo Prof. Dr. Valderi
Duarte Leite da Universidade Estadual da Paraba, e defendida em maro de 2002.
Ainda pesquisando os melhores tratamentos de esgotos e efluentes, responsveis
pela perda de qualidade de gua em ecossistemas aquticos, superficiais e aquferos
(TUCCI, 2008), foi realizado o projeto Tratamento biolgico conjugado de lixiviado e
esgoto domstico em reator UASB, desenvolvido por Francisco Ferreira Dantas Filho,
que defendeu a sua dissertao em maio de 2003, orientado pelo Prof. Dr. Jos Tavares
de Sousa. Este projeto demonstrou ser uma tcnica economicamente vivel,
contribuindo para a diminuio de impactos sociais e ambientais. O mesmo professor

16

orientou a pesquisa Tratamento e utilizao de esgotos domsticos na horticultura

familiar, realizada por Suzana Marinho Souto Lima e defendida em julho de 2004.
Outras tecnologias envolvendo o uso de biomassa, no sentido de tratar a gua de
esgotos, foram aplicadas, como, por exemplo, na dissertao Estudo de extratos
vegetais e bagao de cana-de-acar na desinfeco de guas residurias, desenvolvida
por Adriana Lucena de Sales e orientada pelo Prof. Dr. Jos Pires Dantas e defendida
em julho de 2004. Em 2006 estava sendo pesquisado o Tratamento de gua residuria
domstica e sua utilizao na agricultura, por Israel Nunes Henrique, dissertao
orientada pelo Prof. Dr. Jos Tavares de Sousa, e defendida em fevereiro de 2006.
Os resduos lquidos domsticos so causadores de grandes impactos ambientais,
e seu tratamento necessrio para diminuir os nutrientes que chegam aos corpos de
gua, eutrofizando-os. (ANGELINI et al., 2008). Tratamentos ecolgicos, com baixo
custo e eficientes, auxiliam na manuteno da qualidade ambiental, que se reflete na
qualidade da vida humana. Sendo assim, trabalhos que visem pesquisar o
desenvolvimento de tecnologias ambientais, que proporcionem a melhoria da qualidade
dos esgotos, que chegam nos ecossistemas aquticos, ou mesmo que possibilitem o
reuso destas guas, esto dentro dos objetivos do desenvolvimento sustentvel, podendo
ser aplicados por comunidades.
Por outro lado, outras pesquisas do Prodema focaram suas dissertaes no
tratamento de gua para consumo. Pode-se citar, como exemplo, o projeto
Implementao do mtodo Sodis (Solar Water Disinfection) em duas comunidades do
semi-rido paraibano: aceitabilidade e aspectos scio-econmicos, desenvolvido por
Aline Santamaria Ruiz Beter e orientado pela Profa. Dra. Beatriz Susana Ovruski de
Ceballos, da Universidade Estadual da Paraba. Este projeto utilizou a luz solar como
forma de tratamento de gua para consumo. Foram utilizadas garrafas pet transparentes
e incolores. O processo demonstrou ser adequado, sendo mais eficiente quando se
utilizou um concentrador solar que aumentou a eficincia da radiao do sol. Esta
dissertao foi defendida em dezembro de 2006.
Ainda sobre as pesquisas de tratamento de gua para consumo, podemos citar o
projeto de Luis Ramos Borba Viabilidade do uso da Moringa oleifera Lam, no
tratamento simplificado de gua para pequenas comunidades, que props o uso de uma
planta para o tratamento de guas para comunidades que no tm sistema de tratamento
de gua pblico. Esta dissertao foi defendida em agosto de 2001.
Para alm de pesquisa realizada na busca de novas tecnologias para o tratamento
de gua, seja para consumo, seja de descarte, os projetos do Prodema tambm se
dedicaram a desenvolver novas tecnologias para a agricultura, no intuito de diminuir o
uso de agrotxicos, para o controle de pragas. A dissertao de Srgio Roberto Cabral
Alcntara, defendida em fevereiro de 2011 e orientada pelo Prof. Dr. Alberto Kioharu
Nishida, props o uso de novos compostos, no txicos, na tentativa de diminuir os
impactos ambientais e sociais, desenvolvendo o projeto Utilizao de quitosana como
biocida na agricultura em substituio aos agrotxicos.

17

Outra dissertao que tambm pesquisou o uso da biodiversidade em substituio

ao uso de agrotxicos, foi a de ngela Maria Barbosa de Arajo, que desenvolveu o
projeto Efeitos de repelncia e toxidade de extratos vegetais sobre Spodoptera
frugiperda (j.e.smith, 1797) (Lepidoptera:Noctuidae), testando 10 extratos de plantas
sobre a lagarta do milho, com sucesso, para algumas. Esta dissertao foi defendida em
maro de 1999. Ainda podemos citar, dentro da contribuio para a rea da agricultura,
o trabalho de Rossana Miranda Pessoa Antunes, que testou tambm algumas espcies
vegetais no combate a bactrias fitopatognicas que atacam a batata, com o projeto
Espcies vegetais com atividade antibacteriana no controle de bactrias fitopatognicas
da batata (Solanum tuberosum L.). Esta dissertao foi defendida em maro de 2001 e
apontou alguns extratos que apresentaram ao antibacteriana contra a doena das
batatas.
Outros projetos realizados, com o intuito de diminuir os impactos ambientais
causados pelas aes humanas de produo, foi o trabalho de Euler Batista Erse,
orientado pelo Prof. Dr. Alberto Kioharu Nishida Aqicultura Lmnica como parte
integrante do Sistema de Emisso Zero em Micro-escala. A aquicultura produz
efluentes ricos em nutrientes, que acabam eutrofizando os corpos hdricos (MACEDO;
SIPABA-TAVARES, 2010); assim, esta pesquisa testou o uso destes efluentes na
agricultura, de forma a no produzir resduos nem impactos no ambiente. Esta
dissertao foi defendida em fevereiro de 2004. Outros trabalhos semelhantes buscaram
pesquisar o uso de guas residurias na agricultura, como a dissertao de Mayara
Patrcia Medeiros do Nascimento, defendida em maio de 2006, O uso de guas
residurias e fertilizantes orgnicos na cultura do feijo-caupi (Vigna unguiculata (L)
Walp.) e na fertilidade do solo. Este trabalho foi orientado pelo Prof. Dr. Jos Pires
Dantas.
Nesta linha de pesquisa, em que se pretende reusar materiais, para dessa forma
reduzir a produo de efluentes ou resduos, temos o trabalho de Marcos Aurlio Pereira
Santana Nem luxo, nem lixo uma proposta de reciclagem na construo, que props
o uso de garrafas pet na produo de blocos de cimento para alvenaria simples, como
alternativa para o reaproveitamento de garrafas pet e construo a baixo custo. Garrafas
pet so altamente poluentes em virtude da sua demora em se decompor. (PIATTI;
RODRIGUES, 2005). Desta forma, estar-se-am aproveitando as garrafas pet, diminuindo
o seu descarte e com o benefcio social de diminuir o custo de material para a
construo. Esta dissertao foi defendida em julho de 2003.
A avaliao de impactos ambientais, apesar de no alterar o fato ocorrido, nos
alerta para que saibamos o que est ocorrendo de errado e possamos planejar, mudar
essas aes. Aps relatar o que essas aes provocam no ambiente, nas paisagens e nos
seres humanos, aes no sentido de reverter os impactos, ou minimiz-los sero
induzidas. Assim, mesmo que esses projetos no causem interveno direta, servem de
alerta para estudos futuros.
Dentro dessa temtica, vrias dissertaes foram defendidas no Prodema, como
O impacto da ocupao humana sobre os recursos hdricos no ecossistema Aldeia,
18

Camaragibe-Pe, pesquisa realizada por Myrian Dulce Lemos Santana e defendida em

outubro de 2001.
Ainda no mesmo ano, Josandra Arajo Barreto analisou o impacto ambiental do
uso de guas de rios poludos na irrigao, e seus efeitos, atravs da dissertao
Impacto ambiental da utilizao das guas do rio Bodocong PB sobre o teor de
metais pesados do sistema solo-planta. Este projeto foi orientado pelo Prof. Dr. Jos
Pires Dantas e defendido em maro de 2002.
Outros temas abordaram os impactos causados pelo turismo em reas litorneas,
como a dissertao de Snia Matos Falco, que realizou a pesquisa Orla martima de
Cabedelo: conflitos de uso e degradao da paisagem, orientada pelo Prof. Dr. Eduardo
Rodrigues Viana de Lima e defendida em julho de 2004. Joelma Abrantes Guedes
trabalhou na mesma linha de pesquisa, avaliando os impactos causados pelo turismo na
regio litornea do Conde, com o desenvolvimento do projeto Empreendimentos
tursticos e impactos ambientais no distrito de Jacum, municpio do Conde PB,
orientado pelo Prof. Dr. Alberto Kioharu Nishida e defendido em agosto de 2005.
Alguns impactos so mais pontuais e podem ser evitados com maior fiscalizao e
medidas de tratamento de efluentes industriais. o caso dos efluentes das indstrias de
calados em Campina Grande, Paraba, cujo tema serviu de pesquisa para Pollyanna
Xavier Nunes Frana, que defendeu a dissertao Anlise dos impactos scioeconmicos e ambientais das indstrias de calados da cidade de Campina Grande
PB, em fevereiro de 2006, orientada pelo Prof. Dr. Valderi Duarte Leite.
A atividade agrcola, quando no se configura como agroecolgica, pode trazer
graves impactos sociais e ambientais (BALSAN, 2006) e Breno Henrique de Sousa
pesquisou esse tema na regio do Conde, com o projeto Impactos ambientais
decorrentes das atividades agrcolas no municpio do Conde Paraba, com nfase no
assentamento rural de barra de Gramame, orientado pelo Prof. Dr. Jos Pires Dantas.
Esta dissertao foi defendida em fevereiro de 2005.
Outra atividade bastante impactante a minerao, e alunos do Prodema, na
pessoa de Maria das Graas Ouriques Ramos, tambm pesquisaram os impactos
ambientais causados pela minerao da bentonita, com o projeto de pesquisa Impactos
ambientais causados pela minerao e pelo beneficiamento da bentonita na regio de
Boa Vista-Pb, defendido em maro de 2003.
Associado minerao est o processamento das rochas, cujos processos tambm
podem ser impactantes, o projeto Influncia do rejeito da atividade industrial da
serragem de blocos de granito nas propriedades qumicas de solos cidos foi o tema de
pesquisa de Ana Carolina Feitosa de Vasconcelos, defendida em fevereiro de 2002.
Outro trabalho que avaliou impactos humanos sobre o ambiente foi o de Sandra
Maria Vidal Coutinho, que pesquisou os Impactos antrpicos nas microbacias do
litoral sul do Estado da Paraba: nfase nos aspectos scio-ambientais e caractersticas
estruturais do mangue na laguna de Camurupim. Este trabalho foi orientado pelo Prof.
Dr. Roberto Sassi e foi defendido em setembro de 1999.

19

Estes trabalhos de impacto servem de base para outra rea, bastante importante,
quando se pensa em desenvolvimento sustentvel, que a gesto ambiental. Para que
haja um bom planejamento, de forma a respeitar as limitaes ambientais e as
necessidades humanas, o zoneamento faz parte desse processo (BATISTELA, 2007); s
assim se analisam as reas para potencializar seus atrativos, suas caractersticas e suas
limitaes, aproveitando ao mximo o que tm a oferecer, respeitando as limitaes
ecolgicas e necessidades da biodiversidade. Assim, projetos visando apresentar
propostas de uso e gesto do espao, tambm foram tema de vrias dissertaes do
Prodema, como o estudo Zoneamento agroecolgico do municpio de Lagoa Seca
PB, realizado por ris do Socorro Barbosa. Zoneamentos agroecolgicos so
extremamente importantes, porque fazem uso do espao de acordo com a sua vocao,
isso aumenta a produtividade agrcola (AMORIM NETO et al., 2001) e diminui os
impactos humanos, garantindo a prestao de servios pelos ecossistemas. Esta
dissertao foi defendida em setembro de 2001.
Com essa mesma preocupao, Joo de Arajo Galvo apresentou a pesquisa
Uma proposta de zoneamento de uso e ocupao do solo em Barra de Cunha no
Municpio de Canguaretama RN, em maio de 2000, e Jos Cezrio de Almeida
defendeu a dissertao Zoneamento ambiental da rea de insero do projeto Vrzeas
de Sousa, Estado da Paraba, em fevereiro de 2002. Este projeto foi orientado pelo
Prof. Dr. Leonaldo Alves de Andrade e visou contribuir com o planejamento do uso
sustentado dos recursos naturais da rea de irrigao, conciliando atividades econmicas
com o desenvolvimento humano e a conservao do ambiente.
Apesar de muitas Unidades de Conservao terem sido criadas no Brasil, a
maioria delas no tem plano de gesto; dessa forma, a ps-graduao pode contribuir
com essas reas, apresentando propostas que podero ser aceitas pelos gestores das
Unidades de Conservao, ou servir de base para novos planos, auxiliando-os na misso
de gerenciar as Unidades de Conservao, para que as mesmas possam efetivamente
desempenhar sua funo de conservao ambiental.
Isso foi o que fizeram Joo Carlos Costa Oliveira, que apresentou na sua
dissertao uma proposta para o Zoneamento ambiental da APA da barra do Rio
Mamanguape e de seu entorno, Estado da Paraba, Brasil e Nadjacleia Vilar Almeida,
que apresentou a Proposta de zoneamento ecolgico-econmico para a rea de
proteo ambiental estadual de Tambaba Paraba, orientada pelo Prof. Dr. Eduardo
Rodrigues Viana de Lima. Estas dissertaes foram defendidas em agosto de 2003 e
janeiro de 2006, respectivamente.
Rodrigo de Sousa Melo, Guilherme Debeus Costa e Souza e Liliane de Jesus Silva
Loureno, orientados pela Profa. Dra. Maria Cristina Crispim e pelo Prof. Dr. Eduardo
Rodrigues Viana de Lima, tambm dedicaram suas dissertaes na apresentao de
propostas para o planejamento turstico em ambientes recifais. Em seus trabalhos
intitulados, respectivamente, Planejamento turstico-recreativo dos ambientes recifais
das praias do Seixas, Penha e Arraial (PB), Turismo sustentvel como alternativa de
desenvolvimento e conservao do meio ambiente em Picozinho Municpio de Joo
20

Pessoa PB e Proposta de zoneamento e capacidade de carga para o Parque Estadual

Marinho de Areia Vermelha, os autores caracterizaram os ambientes recifosos, usando
o grupo de corais como indicadores ecolgicos, e esses dados para a proposta de
zoneamento. Ainda apresentaram uma proposta de capacidade de carga turstica para os
trs ambientes recifosos mais visitados da Paraba. Destaque-se aqui que o trabalho
realizado no ambiente de recifes do Picozinho, em Joo Pessoa, foi usado pela
Prefeitura Municipal de Joo Pessoa, como referncia para a determinao do nmero
mximo de turistas que o ambiente pode receber diariamente, tendo sido aplicado nas
polticas pblicas do municpio. Essas dissertaes foram defendidas respectivamente
em fevereiro de 2006, 2008 e 2010.
Os resduos slidos so outro grande problema ambiental. A quantidade produzida
ultrapassa a capacidade de uso de aterros sanitrios, diminuindo o seu tempo de vida.
Na ausncia de aterros, acumulam-se no ambiente, contaminando-o e aumentando a
proliferao de zoonoses, principalmente os resduos orgnicos. (ALENCAR, 2005).
Estes esto entre os resduos mais impactantes, sendo responsveis pelo aumento de
nutrientes em guas subterrneas e superficiais. Levando isso em considerao,
pesquisas para a gesto destes resduos so importantes e passaram a ser relevantes nas
dissertaes do Prodema, no sentido de reuso, reciclagem e na gesto em geral.
Como exemplos desses trabalhos, podemos citar a dissertao de Wilton Silva
Lopes, intitulada Biodigesto anaerbia de resduos slidos urbanos inoculados com
rmen ovino e orientada pelo Prof. Dr. Roberto Sassi, que foi defendida em outubro de
2000. Orientada pelo Prof. Dr. Valderi Duarte Lima, tambm foi realizada a pesquisa de
mestrado de Maria Luciana Dias de Luna Tratamento Anaerbio de Resduos Slidos
Orgnicos para Pequenas Comunidades, dissertao defendida em junho de 2003.
Ainda procurando diminuir os impactos dos resduos orgnicos, foi realizada uma
pesquisa com Compostagem e vermicompostagem de resduos slidos orgnicos
enriquecidos com fosfato de rocha para uso agrcola por Alrilida Lopes de Lacerda
Albuquerque, orientada pelo Prof. Dr. Jos Pires Dantas e defendida em outubro de
2003.
Adriana dos Santos Bezerra procurou Diagnosticar os aspectos
quali/quantitativos que podem exercer influncia nas quantidades retornadas de
aparelhos e baterias de celular aos canais de distribuio reversos na cidade de Campina
Grande/PB, visando desenvolver a metodologia de Mecanismos de Desenvolvimento
Limpo (MDL). Esta rea de pesquisa tambm muito importante, porque a retirada de
materiais contaminantes dos aterros ou lixes tem extrema relevncia, devido
capacidade de disperso que os metais pesados, componentes destes materiais,
apresentam. (AZEVEDO et al., 2005). Esta dissertao foi orientada pelo Prof. Dr.
Valderi Duarte Leite e defendida em dezembro de 2009.
Visando o desenvolvimento sustentvel, preconizado pela ECO-92, muitas
atividades, propondo o manejo da biodiversidade para a conservao de espcies, foram
incentivadas. As dissertaes do Prodema tambm acompanharam essa necessidade de
conservao ambiental. Lidyane Lima da Silva desenvolveu o projeto Estudo da
21

viabilidade da produo em cativeiro do peixe ariac (Lutjanus synagris): proposta de

conservao da biodiversidade marinha e de desenvolvimento local para os pescadores
da Praia da Penha PB, orientada pela Profa. Dra. Maria Cristina Baslio Crispim da
Silva e defendida em fevereiro de 2007. Daniel Duarte Pereira procurou pesquisar o
manejo de uma planta (o caro) na regio do semirido paraibano, com a dissertao O
Caro Neoglaziovia variegata Mez no Cariri paraibano: ocorrncia, antropizao e
possibilidades de manejo no assentamento Estrela DAlva, defendida em agosto de
2003.
Em virtude do excessivo uso dos recursos naturais, principalmente os utilizados
no extrativismo, pesquisas que desenvolvam opes de manejo adequado e produo
dessas espcies auxiliam na manuteno da biodiversidade, importante para o equilbrio
dos ecossistemas.
Outro tema importante para a questo da sustentabilidade ambiental e social a
gua, a manuteno da sua qualidade e a sua gesto. Trabalhos nessa rea tambm
foram desenvolvidos no Prodema, como, por exemplo, o de Hosineide de Oliveira
Rolim, que apresentou propostas de tratamento de guas superficiais com a pesquisa
Caracterizao e tratamento de guas superficiais represadas na bacia do rio
Bodocong utilizando wetland construdo, orientada pela Prof. Dra. Beatriz Susana
Ovruski de Ceballos e defendida em junho de 2001.
A Agenda 21, uma das principais propostas da ECO-92, foi uma grande iniciativa,
no caminho da implantao do desenvolvimento sustentvel, mas a implantao de
agendas 21 so complexas, envolvem diferentes grupos da sociedade, com um objetivo
comum. A formao de fruns necessria, para que se conheam as situaes em que
estas agendas podem e devem ser implantadas. Alunos do Prodema, atentos a essa
situao, propuseram-se a dar uma ajuda, com a realizao de dissertaes voltadas para
esse tema, como a de Luis Llerena del Castillo, que desenvolveu o trabalho As
metodologias para a implantao da agenda 21 na escola, com nfase no papel das
prefeituras: estudo de caso no Nordeste brasileiro e em Catalunha-Espanha. Esta
dissertao analisou o papel das prefeituras na implementao da Agenda 21 nas escolas
de Recife, Olinda, Camaragibe e Joo Pessoa (Nordeste do Brasil) e de Barcelona,
Lleida, Sabadell e Sant Cugat (Catalunha, Espanha) e foi defendida em fevereiro de
2009.
Baseados no acima exposto, podemos concluir que a ps-graduao no Prodema
foi contagiada pelas mensagens da reunio internacional para o ambiente, promovida
pela ONU e realizada no Rio de Janeiro, Brasil, em 1992. Esta, entre outras psgraduaes, continua tentando que as propostas apresentadas nessa reunio no fiquem
perdidas e que possam efetivamente auxiliar na implantao do desenvolvimento
sustentvel, necessrio ao bem-estar ambiental e humano. S assim, poderemos ansiar
por maior equidade social e conservao ambiental, necessrias para a prestao de
servios ambientais, que nos garantiro uma melhor qualidade de vida.
O que foi apresentado acima apenas um exemplo do que foi produzido por uma
das instituies de Ensino Superior, formadoras da Rede Prodema. No site
22

<www.prodema.ufpb.br>, outros trabalhos desenvolvidos pelos mestrandos do Prodema

UFPB/UEPB, Paraba, totalizando 299 no final de 2012, podem ser apreciados e a
maioria lidos na ntegra.
Referncias
ALENCAR, M.M.M. Reciclagem de lixo numa escola pblica do municpio de Salvador. Candomb
Revista Virtual, v. 1, n. 2, 96-113, 2005.
AMORIM NETO, M. S. et al. Zoneamento agroecolgico e definio de poca de semeadura do
algodoeiro no Brasil. Rev. Bras. Agrometeorologia, v. 9, n. 3, p. 422-428, 2001. (N Especial:
Zoneamento Agrcola).
ANGELINI, R.; BINI, L. M.; STARLING, F. L. R. M. Efeitos de diferentes intervenes no processo de
eutrofizao do Lago Parano (Braslia DF). Oecol. Bras., 12 (3): 564-571, 2008.
AZEVEDO, I. C. D. et al. Determinao de parmetros de transporte de metais pesados em latossolo
compactado. Revista Brasileira de Engenharia Agrcola e Ambiental, v. 9, n. 4, p. 623-630, 2005.
BALSAN, R. Impactos decorrentes da modernizao da agricultura brasileira. CAMPO-TERRITRIO:
Revista de Geografia Agrria, v. 1, n. 2, p. 123-151, 2006.
BATISTELA, T. S. O zoneamento ambiental e o desafio da construo da gesto ambiental urbana.
2007. Dissertao (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Universidade de Braslia, Braslia, 2007.
MACEDO, C. F.; SIPABA-TAVARES, L. H. Eutrofizao e qualidade da gua na piscicultura:
Consequncias e recomendaes. Bol. Inst. Pesca, So Paulo, v. 36, n. 2, p. 149-163, 2010.
PIATTI, T. M.; RODRIGUES, R. A. M.. Plsticos: caractersticas, usos, produo e impactos ambientais.
Macei: Ed. da Ufal, 2005.
TUCCI, C. E. M. guas urbanas. Estudos Avanados, v. 22, n. 63, p. 97-112, 2008.

23

A questo ambiental, a sustentabilidade e inter, pluri ou

transdisciplinaridade
Zysman Neiman*
Andrea Rabinovici**
Fernanda Sola***
1 Introduo
Aceitando-se o pressuposto de que a questo ambiental necessariamente
interdisciplinar e que os problemas ambientais geralmente envolvem exatamente as
fronteiras e as fuses entre as disciplinas, partindo-se tambm da ideia de que o
desenvolvimento sustentvel em si constitui uma contradio e que o objetivo deve ser
o de se alcanar uma sociedade sustentvel, devemos repensar os papis das cincias (e
dos cientistas), no sentido de avanar em seus discursos (isolados e discordantes) e
tentar compreender a dinmica do ambiente e a relao natureza e sociedade.
A sustentabilidade, como questo, desafio e discurso que permeia todas as
questes ambientais contemporneas, no pode ser compreendida enquanto algumas
crenas da modernidade no forem destrudas. So elas: atomismo
(compartimentalizao do saber); mecanicismo (previsibilidade da cincia),
universalismo (algumas poucas relaes combinadas explicando o funcionamento do
universo); monismo (os conhecimentos separados iro se unir num todo coerente) e o
objetivismo (manuteno de fatos e valores separadamente). (NORGAARD, 1996).
Norgaard (1996) prev que a cincia ser necessariamente superada enquanto no
for interdisciplinar, a ponto de responder aos desafios e dilemas ligados s questes
ambientais.
As crenas e os possveis papis da cincia
Os problemas ambientais, por sua premncia e por suas claras consequncias,
parecem cobrar da cincia novas formas de abordagem, para que se possam produzir
solues. evidente que, se a forma de a cincia ver o mundo e a si prpria uma das
principais causas destes problemas, no ser esta mesma abordagem que ir dar conta
deles.
Como possvel papel da cincia e da universidade est o envolvimento e a
interao nos processos de emancipao social e participativos, nos quais,
compreendidas as dinmicas ambientais e respeitadas a bio e sociodiversidade, se
*

Doutor em Psicologia (Psicologia Experimental com pesquisa em Educao Ambiental). Pesquisador e

Professor Adjunto na Universidade Federal de So Paulo (Unifesp), no curso de Cincias Ambientais.
**
Doutora em Ambiente e Sociedade Nepam/Unicamp. Professora adjunta na Universidade Federal de
So Paulo, na rea de tica, Ambiente e Sociedade.
***
Doutora em Cincia Ambiental pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da
Universidade de So Paulo Procam/USP.
24

possam criar formas alternativas de participao social, para a construo da utopia da

sociedade sustentvel. (RODRIGUES, 1998).
Agora, como se situa a cincia no debate ambiental e na busca das tais solues
sustentveis?
O senso comum diz que a maior parte dos problemas atuais pode ser resolvida
pela comunidade cientfica, traduzida na confiana de que a humanidade capaz de
produzir novas solues tecnolgicas e econmicas, em resposta aos problemas que
surgem, fazendo assim permanecer o paradigma civilizatrio (considerando-se a crise
ambiental como uma crise civilizatria) dos ltimos sculos, e que a forma clssica para
estudar a realidade, subdividindo-a em aspectos a serem analisados isoladamente por
diferentes reas do conhecimento, no suficiente para a compreenso dos fenmenos
ambientais.
Contudo, como podemos argumentar, problemas ambientais j ultrapassaram o
estgio em que suas solues podem ser deixadas para os experts testemunharem. A
cincia positivista tem sido ela mesma a causadora de muitos problemas ambientais, e
no pode resolver os incmodos humanos na escala desses problemas. H uma
evidncia crescente de que as polticas ambientais falharam ao enderear o declnio da
autoridade da cincia reducionista. As energias de vrios grupos da sociedade civil tm
se canalizado por uma viso de natureza mais afirmativa e holstica. (REDCLIFT;
WOODGATE, 1994, p. 52).
Expectativas/desafios
Existem vrios desafios permeando a questo ambiental, que vo desde a
compreenso da questo como sendo necessariamente inter, multi ou transdisciplinar,
at o fato de que urgente a incorporao das demandas sociais para o alcance da
chamada sustentabilidade e o desenvolvimento social sustentvel apregoado.
Vieira (1995, p.134) recomenda que se comece o esforo organizando um campo
de pesquisa socioambiental integrado e capaz de evoluo cumulativa, no qual seriam
identificadas inicialmente as principais lacunas de conhecimento terico e metodolgico
existentes, para se definir em seguida as orientaes gerais pertinentes para uma poltica
de longo prazo, e culminar numa sntese da construo de uma estratgia de
networking, com objetivos simultaneamente acadmicos e polticos.
H que se frisar que exatamente nessa troca entre os conhecimentos
discordantes, complementares ou no, que se pode vislumbrar uma possibilidade de se
lidar com a questo ambiental, no que ela traz de mais utpico e, ao mesmo tempo, mais
concreto: o desenvolvimento humano.
Para alm da pesquisa, temos que reconhecer que os problemas ambientais no
podem ser solucionados por este ou aquele ramo do saber e, por isso, alm da academia
precisa-se juntar esforos sociais para tentar alcanar metas sustentveis.
No h dvida de que h a necessidade de se enfrentar esses problemas
filosficos, mas, mais do que filosficos, a questo ambiental apresenta problemas

25

concretos, evidenciados pela contradio do desenvolvimentismo e da sustentabilidade,

medida que est provado que tal concepo no permite o desenvolvimento social,
constituindo-se assim numa falcia, num paradoxo ou numa utopia.
Interdisciplinaridade, cincia e a questo ambiental
Os problemas ambientais parecem surgir onde os cientistas mais discordam, nos
intervalos entre as fronteiras de nossas disciplinas. (NORGAARD, 1998, p. 27).
A questo ambiental apresenta-se como uma novidade no campo dos saberes e das
cincias. tratada por alguns como uma nova cincia a cincia ambiental, por outros
como sendo uma extrapolao temtica derivada de outras disciplinas ou, ainda,
acusada de no ser cientfica e de possibilitar a volta do encantamento do mundo
desencantado de Weber.
questo ambiental, enquanto campo de estudos, associam-se os termos
referentes aos campos disciplinares: a multidisciplinaredade, a pluridisciplinaridade, a
interdisciplinaridade e, a mais ambiciosa, segundo Durand (1998), a
transdisciplinaridade.
Utilizando o brevssimo resumo relatado por Durand (1998), numa tentativa de
traduzir e diferenciar umas das outras, pode-se dizer que a pluridisciplinaridade a
justaposio de disciplinas diversas em um ensino; a interdisciplinaridade alm de
justapor, provoca a colaborao entre as disciplinas plurais, no estudo de um objeto, de
um campo, de um objetivo, e a transdisciplinaridade tenta extrair dessa colaborao um
fio condutor, uma filosofia epistemolgica. Para di Castri (apud GODARD, 1997, p. 336337), a multidisciplinaridade envolve vrias disciplinas intervindo, mas sem interaes;
a plurisdiciplinaridade contm interao entre campos do saber, mas no coordenao;
a interdisciplinaridade unidirecional contem as duas coisas (interaes e coordenao,
porm decorrentes dos imperativos fixados por uma s disciplina); a
interdisciplinaridade finalizada contm as interaes e a coordenao decorrentes do
problema complexo a ser estudado; e a transdisciplinaridade envolve interaes que
ocorrem entre as disciplinas, os planejadores, os administradores e as populaes locais.
A necessidade, ao se tratar de um sistema complexo, como a questo ambiental de
forma interdisciplinar e, ao mesmo tempo, tendo que lidar com a fora disciplinar,
especializadora e fragmentada de conhecimento, em que o contexto interdisciplinar
apresentado como insupervel e impermevel, pode nos conduzir tentativa de
formao de uma nova disciplina (sendo que aqui este termo no se enquadra bem, uma
vez que mais do que uma especializao, estamos falando de uma nova forma de
organizar o saber), como a Cincia Ambiental, conceitualmente divergente da viso de
cincias ambientais interdisciplinares. Somente a verdadeira prtica interdisciplinar e
transdisciplinar, e no uma cincia nica, daria conta de uma anlise da problemtica
ambiental, na medida em que novos temas e novas abordagens se originam justamente
da fuso disciplinar e da prpria complexidade desta questo.

26

Ao entendermos que, mediante uma interdisciplinaridade muito provisria,

desenrola-se de fato a pr-histria de uma disciplina nova, o processo de sua
constituio, isto , sua fase pr-cientfica (COUJARD apud GODARD, 1997, p. 12),
teramos ento que aceitar a formao e criao constantes de novas cincias, j que a
fuso entre elas e a prpria complexidade da questo ambiental implicaria um crculo
vicioso de criao, descobertas e invenes temticas que implicariam a necessidade da
formao de um campo novo do saber incessantemente.
O conhecimento do problema ambiental no supe a formao de uma cincia
nica, da totalidade, nem de um monismo metodolgico que estabeleceria a ponte
automtica entre disciplinas distintas. Muito menos a adaptao das cincias ditas
moles (as humanas) aos procedimentos adotados pelas cincias da natureza e, mesmo
na lgica e na matemtica, impedem que elas se tornem modelos para outros parmetros
do saber. (CASTORIADES, 1978 apud ABRAMOVAY, 1995).
A perspectiva fragmentadora da cincia, em se tratando da temtica ambiental,
corre o risco de tratar o meio ambiente como sendo simplesmente a soma de
conhecimentos disciplinares ou a intensificao da pesquisa sobre questes definidas
como prioritrias, nas ditas disciplinas de origem. Desta forma, pode-se confundir a
interdisciplinaridade com a simples prestao de servios ou o self service disciplinar.
(JOLLIVET; PAV, 1997; DURAND, 1998).
Vale lembrar, tambm, que novas cincias podem se constituir de fragmentaes
que surgem no campo interdisciplinar e que, no entanto, so apenas novas
fragmentaes. Ou seja, a interdisciplinaridade, em si, no garante avano algum em
direo viso mais abrangente ou holstica da questo ambiental.
A assimilao das cincias humanas no trato de problemas relacionados ao meio
ambiente, aceitando-se a ideia de que elas (as cincias sociais) no so, de modo algum,
estranhas a esta problemtica, deve dar-se de forma criativa, inclusive permitindo
anlises especficas do tema, um discurso prprio a respeito das questes estudadas.
Esta opinio fundamenta-se num entendimento da interdisciplinariedade, que no
dilui as abordagens especficas e as perspectivas prprias de cada cincia. Ao contrrio,
o trabalho interdisciplinar toma sentido como a associao de anlises peculiares, como
uma conjuno que afirma individualidades. O resultado desse trabalho aparece como
um somatrio dos enfoques individuais de cada disciplina, que nesse cruzamento
adquire qualidades novas. O recorte temtico que funda o ponto de convergncia do
trabalho interdisciplinar no anula a diversidade dos objetos cientficos e suas
apreenses mpares. Na verdade, tais recortes criam novos objetos, ao inaugurarem
novas formas de abordar a realidade. (MORAES, 1997, p. 85).
Godard (1997) ressalta que, para muitos, a interdisciplinaridade fato corriqueiro
nas pesquisas modernas, praticada espontaneamente em funo dos temas e das
necessidades e que, por isso, no necessita de tantas atenes, ou se constitui um valor
em si, ou uma espcie de tica.
Segundo Norgaard (1998), a questo ambiental surge exatamente nos limites entre
as disciplinas conhecidas e onde elas no se entendem. Neste sentido, o autor acusa de
27

improvisao tudo o que tem sido feito neste campo do saber: a improvisao do
conhecimento discordante. Durand (1998) diria que foram os processos heursticos que
criaram a necessidade da multidisciplinaridade: se, por um lado, a especializao
disciplinar cada vez mais levada s ltimas consequncias, por outro, o procedimento
heurstico exige, para sua implementao, o uso dos diversos nveis multidisciplinares
em contraponto tendncia pedaggica monodisciplinar e especializadora.
O carter holstico, contestador do reducionismo cientificista e do mtodo
analtico, que veio tona com as questes ambientais, uma nova abordagem da
problemtica que revelou uma srie de fatores limitantes a essa metodologia e
criticado por alguns autores, como Jollivet e Pav (1997), como tendo um perfil
cientfico impreciso, indeciso e at indigente, mas que, ao mesmo tempo, contribuiu
para a noo de sistema que deu questo um carter mais operacional.
A subverso filosfica (DURAND, 1998), ou a revoluo cientfica, evocando
Khun, se deu, entre outros, em funo dos olhares da interdisciplinaridade,
subvertendo a chamada passividade disciplinar, exatamente onde as realidades mais
complexas emergiam criando a necessidade de uma abordagem diferente, para entender
e resolver as questes que se apresentavam. Neste sentido, cabe lembrar que muitas das
diversas descobertas cientficas foram realizadas com a interveno do acaso e por
inventores, muitas vezes, atuando fora do seu campo disciplinar, como, por exemplo,
Descartes, Leibniz, Kepler, Lavoisier, Pasteur, Freud, Darwin, Eisntein, entre outros.
Como se paralelamente conscincia sabiamente acostumada a uma obsesso
monodisciplinar repentinamente aparecesse num incongruente, marginal e
paradisciplinar, a elucidao dos problemas... (DURAND, 1998, p. 87). Portanto, as
descobertas, invenes, criaes teriam a prerrogativa de acrescentar informaes novas
aos diversos campos disciplinares de conhecimento, aos objetos ou objetivos desejados.
na reestruturao contnua dos paradigmas cientficos e dominantes e na
revoluo permanente, que observamos o avano da cincia rumo
multidisciplinaridade e as suas vertentes, e o surgimento constante de novas questes
que contribuem com a renovao disciplina: [...] Para inventar, necessrio confrontar,
para confrontar necessrio comparar e para comparar necessrio possuir vrios
termos de comparao, vrias 'disciplinas' de objetivao[...] (DURAND, 1998, p. 89).
A originalidade das pesquisas sobre meio ambiente se d tambm por um
princpio de criatividade interna, que faz com que o tema em questo se torne um
campo especfico de pesquisas, a partir de ajustes feitos nas disciplinas que
compartilham a mesma problemtica e um ponto de vista comum. Tais processos
integrativos e progressivos propiciam condies para o surgimento de temas/questes
transversais em cima do processo de implementao de trs paradigmas, segundo
Jollivet e Pav (1997): o relativo aos equilbrios planetrios, o relativo diversidade
biolgica e o relativo a uma solidariedade do conjunto da espcie humana, que
buscariam sua validao e confrontao permanentes.
O objeto cientfico no mais um fato dado, imutvel, absoluto, mas se torna
um objetivo relativo a uma multido de parmetros, que lhe definem simplesmente a
28

possibilidade. Essa relatividade, com referncia a um complexo de parmetros, torna

logicamente necessria uma larga informao pluridisciplinar e uma colaborao
interdisciplinar. (DURAND, 1998, p. 90-91).
A multidisciplinaridade sob todas as suas formas , portanto, a condio sine qua
non da prospectiva e da fecundidade criativa do pensamento cientfico. (DURAND, 1998,
p. 94).
Os problemas ambientais complexos, tanto pela heterogeneidade dos elementos
que o compem quanto pela interdefinibilidade e mtua dependncia de suas funes,
requerem estudos interdisciplinares, nos quais em primeiro lugar se define o objeto de
estudos para depois se pensar a forma de estud-los, com marcos epistemolgicos,
conceituais e metodolgicos compartidos. (GARCIA, 1994, p. 86-87). A especializao
contnua e a fragmentao da cincia afastam o pesquisador de seu problema original e
fazem com que o mesmo se distancie de tal modo da realidade estudada, que no
consiga estabelecer um trabalho de sntese necessrio para interpretar uma realidade
complexa.
Vale esclarecer que no existe interdisciplinaridade num cientista
individualmente, e sim equipes interdisciplinares, tendo em vista que ningum rene
condies para estudar a amplido dos espectros de conhecimento necessrios, no nosso
caso, ao entendimento da complexidade ambiental. A nica forma de trabalhar estas
questes se d por meio da formao de equipes pluridisciplinares, o que por si no
garante a interdisciplinaridade, esta somente pode ser alcanada com uma metodologia
de trabalho que agregue os elementos analticos de trs fontes: o objeto de estudo como
um sistema complexo, os marcos conceituais e os estudos disciplinares dos recortes do
sistema complexo a ser pesquisado e, com isso, fazer um diagnstico integrado que
propicie as bases para aes concretas e polticas alternativas que influam nos
processos. (GARCA, 1994, p. 93).
Segundo Garcia (1994), uma das caractersticas e um dos objetivos dos estudos
ambientais a de formulao de polticas alternativas ou polticas de desenvolvimento
sustentvel para tais problemas. Tal afirmao contestada por Godard (1997) quando
este diz que a ao no precisa necessariamente fazer parte da pesquisa interdisciplinar,
caso ela encontre um ponto de referncia to forte quanto ao do problema real a ser
resolvido. Para Jollivet e Pav (1997), seria desejvel a dupla perspectiva: a perspectiva
heurstica e a voltada para a ao e a interveno concretas.
Ainda segundo Garca (1994), a formao de programas de ps-graduao,
desenvolvidos sobre a base de projetos que contemplem aspectos concretos de
investigao interdisciplinar, seria um caminho. Caminho que Godard (1997) afirma ser
perturbador das regras, dos hbitos e das hierarquias que constituem o jogo
intradisciplinar.
A prtica da interdisciplinaridade, feita em equipes multidisciplinares, deve
resultar da combinao harmoniosa dos resultados obtidos durante o processo de
pesquisa, de forma sinttica e inteligvel para toda a comunidade cientfica e, a partir
dela, proporcionar uma aplicabilidade, tendo em vista a consecuo de objetivos
29

maiores, como a sustentabilidade planetria (o campo da ecologia como uma

apropriao social e poltica).
Deve-se tambm buscar a colaborao da cincia com a sociedade, no sentido de
capacidade de previso e da busca de alternativas para os riscos ambientais.
A questo da alteridade trazida das cincias sociais, que continuamente estranha
e questiona os fenmenos ou objetos j conhecidos, que alimenta a criao e
emancipao de todo o conhecimento cientfico e que termina por dissociar, cada vez
mais, o ensino da pesquisa cientfica, posto que o segundo repensa e confunde
continuamente o primeiro, que se limita apenas transmisso de contedos j
adquiridos.
A dimenso humana nas questes ambientais
Outro aspecto de fundamental importncia, citado por autores, tais como:
Abramovay (1993), Jollivet e Pav, Moraes e Godard (1997), a dimenso humana nas
questes ambientais. Tardiamente ciente de sua insero no campo, as cincias humanas
encontram hoje todo tipo de dificuldades para sua incorporao nos trabalhos
interdisciplinares e, mesmo quando incorporada, segundo Moraes (1997), muitas vezes
conduz ao empobrecimento de toda a complexidade da vida social, que passa a ser
reduzida a uma nica varivel denominada de ao antrpica.
Os malefcios desse reducionismo para uma efetiva e eficaz gesto do meio
ambiente no Pas so numerosos, indo desde posturas iluministas e politicamente
inviveis no planejamento ambiental at a formulao de programas de cunho
preservacionista, que consideram o homem como um intruso em certos ecossistemas.
(MORAES, 1997, p. 9).
Segundo Abramovay (1993), a interdisciplinaridade, entendida como efetiva
cooperao, corrente entre as cincias naturais, entre geologia e biologia, qumica e
biologia, fsica e qumica, e assim por diante. No h, entre elas, grandes entraves
metodolgicos para uma convergncia de contedos na busca de respostas para
determinados problemas. Da mesma forma, esta cooperao tambm se opera sem
problemas entre diferentes segmentos das cincias humanas, entre a sociologia e a
cincia poltica, entre a geografia e ambas, entre histria e as demais, e assim por diante.
Desta forma, para Abramovay (1993), a grande dificuldade, no que diz respeito s
pesquisas de meio ambiente, est no estabelecimento desta cooperao entre cincias
sociais de um lado e cincias naturais de outro. muito comum, segundo o autor,
vermos trabalhos, dada esta dificuldade, que se resumem a uma justaposio de
contedos, em que, no raro, a complexidade do social, onde, na verdade, originam-se
e para onde convergem os problemas ambientais, reduz-se ao vetor antrpico,
como critica Moraes (1997).
Embora paream ter uma clareza e um arsenal tcnico muito maior e mais
adequado a sua disposio para o tratamento das questes ambientais, as cincias
naturais, sem estabelecer uma efetiva colaborao com as cincias sociais, no possuem

30

qualquer capacidade propositiva (ABRAMOVAY, 1993), fator essencial e sem o qual perde
o sentido uma pesquisa sobre meio ambiente. Na verdade, sem esta dimenso da busca
de solues implementveis, pode-se dizer mesmo que a pesquisa foge do campo de
uma Cincia Ambiental, ficando a prtica circunscrita ao escopo de uma disciplina, seja
ela a ecologia, a biologia, a qumica, ou qualquer outra.
A questo ambiental, relacionando cincias humanas s cincias da natureza, pode
ser trabalhada como uma faceta das relaes entre os seres humanos, isto , como um
objeto econmico, poltico e cultural, e tambm como condio bsica para a
interdisciplinaridade. E justamente neste aspecto que, segundo Abramovay (1993),
est a maior dificuldade, o problema-chave da interdisciplinaridade: o
desenvolvimento destas cincias paralelamente, sem muitos pontos de contato entre as
mesmas, inclusive com metodologias diferenciadas entre as cincias, fato que para
muitos indica a impossibilidade de dilogo entre as mesmas e para outros indica um
caminho na busca de um mtodo universal, que garantiria o carter cientfico do
conhecimento.
Este o contexto cultural em que o problema da interdisciplinaridade aparece
como questo prtica decisiva: os cdigos a partir dos quais organiza-se o saber nas
cincias naturais e nas cincias sociais, as instituies que as regem, as condutas
julgadas apropriadas e os objetivos a que servem esto to distantes que no de se
espantar que a interdisciplinaridade aqui seja problemtica e no flua livremente como
o caso do contato entre diferentes disciplinas das cincias naturais. (ABRAMOVAY, 1993,
p. 13).
Este contexto citado necessita de uma restaurao, precisa livrar-se da cultura
ocidental da competitividade, tecnologia, fragmentao do saber e de outros
modernismos, reabastecendo-se das humanidades, tentando retomar e valorizar uma
cultura transdiciplinar e holstica (no seu sentido filosfico, unificador), humana,
integradora das contradies, e na qual os cientistas possam sintetizar conhecimentos e
aes em prol desta restaurao.
Somente a formao de vrios espritos interdisciplinares, nos quais cientistas
ou profissionais da rea tenham capacidade, humildade e criatividade para perceber a
complexidade das questes ambientais, pode estruturar uma linha de pensamento que os
conduza formao de uma abordagem interdisciplinar, de uma metodologia, e outros
que culminem em aes em prol de um enriquecimento ambiental de nossa civilizao.
Meio ambiente e sustentabilidade
H certas palavras que, embora sejam reconhecidas de imediato, sua definio
penosa na literalidade das palavras, tais como: liberdade, justia e sustentabilidade. O
que este meio ambiente de que falamos tanto? Aceitando como funcional e
operacionalizvel o conceito de ecosfera, delimitado e esquematizado por Jollivet e
Pav (1997, p. 63), alcanamos o equilbrio entre no render-se a simplificaes
excessivas nem a uma complexidade paralisante. O meio ambiente reconhecido como

31

uma parte da ecosfera, o conjunto de meios naturais ou artificializados da ecosfera

onde o homem se instalou e que ele explora, que ele administra, bem como o conjunto
dos meios no submetidos ao antrpica e que so considerados necessrios sua
sobrevivncia.
Assim, o meio ambiente se caracteriza por componentes fsicos, qumicos,
biolgicos e humanos em sua geometria e espacialidade, por processos, por
dependncias com relao ao humana e por sua importncia para nosso
desenvolvimento.
A ecosfera, por sua vez, sintetiza o processo coevolutivo, usando mais uma vez o
termo proposto por Norgaard (apud REDCLIFT; WOODGATE, 1994), entre o ser humano,
o desenvolvimento de suas sociedades e este meio ambiente, que tambm humano,
social, fsico, qumico e biolgico.
Desta forma, as pesquisas sobre meio ambiente focalizam as evolues da
ecosfera, sejam quais forem sua natureza e origem, que so suscetveis de influenciar a
sade do homem e o desenvolvimento das sociedades humanas. (JOLLIVET; PAV,
1997, p. 67).
Esta definio por sua praticidade, j que delimita claramente um campo distinto
de pesquisas para o qual todas as disciplinas convergem, tem como contribuir e deve
faz-lo.
Neste processo de composio de um campo comum e especfico de investigao,
cada disciplina dever sofrer processos de reestruturao internos e, com relao umas
s outras, mostram nossos autores, abrindo caminho para uma efetiva cooperao.
Da o valor da definio proposta por Jollivet e Pav (1997). Se o caminho para
uma efetiva colaborao interdisciplinar est na formulao de problemas de pesquisa
conjuntos, que envolvam um esforo de sntese, como do a entender estes autores e
explicita Abramovay (1993), o conceito de ecosfera torna mais fcil esta tarefa, ao
delimitar um campo especfico perfeitamente visualizvel e extremamente frtil.
A noo de meio ambiente coloca a ao humana e seus efeitos no centro do
processo de conhecimento. Diferentemente da ecologia ou do ecossistema, ter
significado no s para o bilogo, mas para todos os que forem estud-lo.
Ao falarmos de meio ambiente, buscamos compreender as dinmicas dos
processos naturais relacionadas com a ao humana que os modifica. Pesquisar meio
ambiente significa conhecer os problemas, e necessrio formular alternativas a eles.
Segundo Abramovay (1993), a noo de meio ambiente recoloca o ser humano no
centro das preocupaes e dos programas cientficos, determinando as responsabilidades
antrpicas das evolues dos ecossistemas, avaliando o que, nestas evolues,
perigoso para a espcie humana e formulando alternativas. Alm disso, torna-se
possvel, segundo o autor, estabelecer base cientfica para propostas de ao que
procurem melhorar as condies de vida no Planeta.
A crise ambiental introduz limitaes que ressignificam o curso do pensamento
social, especialmente a partir dos anos de 60, quando o mundo assistiu a uma revoluo
social atravs dos movimentos contraculturais, que fizeram crtica aos padres de
32

consumo e propem limites ao crescimento (Clube de Roma).3 Surge o conceito de

capacidade de suporte em ecologia e, em seguida, o conceito de sustentabilidade, como
tentativa de compatibilizar o crescimento populacional humano com a preservao dos
recursos. (LEFF, 2000).
O ecologismo contemporneo insere-se na sociedade como um fenmeno de
contracultura, herdeiro das vises romnticas dos europeus, que alteram a compreenso
iluminista de uma natureza transformada pela razo, e do imaginrio sobre a Amrica
como paraso natural. Esse movimento fruto, tambm, da hostilidade da experincia
urbana e de suas inspitas condies ambientais, que impulsionaram o surgimento de
um sentimento esttico e moral de valorizao da natureza selvagem, e que se
constituem nas razes histrico-culturais do ambientalismo contemporneo.
(CARVALHO, 2001).
No que se refere ao surgimento dos sujeitos ecolgicos, a expanso da conscincia
ambiental nos anos de 70 reflete uma correspondncia entre o que se v na TV e no
mundo real. A observao da degradao ambiental o principal fator agregador e
iniciador dessa conscincia. H uma passagem dos problemas ambientais para uma
segunda escala de amplitude (chuva cida, aquecimento global, buraco na camada de
oznio, etc.), o que promove na sociedade uma percepo de crise. Esta tendncia
prope que se imponham limites para a industrializao que, se controlada, poderia
minimizar a poluio e os problemas ambientais. As Organizaes No Governamentais
ONGs passam a centrar seus discursos na ideia do conservacionismo e entendem
como vil de todo o processo a industrializao e sua face destruidora. Realiza-se uma
grande coalizo ambientalista contra a sociedade de consumo. Fazem-se crticas
contundentes ao papel da tecnologia, como promotora da crise ecolgica. (MOL;
SPAARGAREN, 2000).
Desde a definio da Comisso Brundtland em 1987, para qualificar o
desenvolvimento e buscar a continuidade e a prosperidade de vida no sculo XX, at
hoje, o termo tem sido utilizado inclusive para se referir a diversas finalidades. H quem
qualifique inclusive relaes pessoais em relaes sustentveis ou no. Em entrevista,
Leff (2000) afirma que efetivamente a disseminao da idia de sustentabilidade veio
acompanhada de uma saturao de seu sentido, e com ela uma banalizao e tambm
perverso de seu conceito.
Independentemente da preferncia que se faa por um dos muitos sentidos que
possam ser atribudos ao vocbulo, inevitvel, porm, a evocao ao futuro.
Banalizao ou no ao termo, sustentabilidade hoje evoca o valor de futuro.
A responsabilidade se comprometer em fazer apenas o que no prejudique ou
deixar de fazer algo que possa prejudicar ou inviabilizar futuras escolhas. Em sua verso

O Clube de Roma uma organizao internacional cuja misso agir como catalisadora de mudanas
globais, livre de quaisquer interesses polticos, econmicos, ou ideolgicos. A organizao busca analisar
os problemas-chave diante da humanidade. Seus trabalhos, como a publicao em 1972 do notrio Limits
to growth, possuem significativo impacto no cenrio poltico internacional.
33

mais popular, esse desafio consiste no atendimento das necessidades presentes, sem
comprometer a capacidade de escolha das futuras geraes.
A partir do Relatrio Brundtland,4 foi convencionado que a proteo ao meio
ambiente e a promoo do desenvolvimento econmico so objetivos intimamente
relacionados, e os pases passaram a defender a possibilidade de haver
desenvolvimento sustentvel. Nesta perspectiva, para que as economias nacionais
cresam e sejam promissoras, os recursos naturais devem ser conservados.
Mas, como a populao em geral no tomou conhecimento do debate que
culminou na elaborao desse documento, um dos aspectos desafiadores do movimento
ambientalista, desde ento, foi sair da fase do discurso meramente reivindicatrio, para
uma demonstrao de solues prticas, com maior apelo perante a opinio pblica.
difcil visualizarmos essa solidariedade intergeneracional se, na atualidade, ela sequer se
manifesta em favor dos seres humanos que, juntos, sofrem com a poluio, com a
excluso social, com a misria, ou com a falta de acesso gua potvel, por exemplo.
a percepo pblica, fruto da disseminao do debate pelos atores envolvidos
com o tema, que Hannigan (1995) define como construcionismo social, o elemento
fundamental para o crescimento do ambientalismo. A viso de construo social do
problema se contrape ao fatalismo. A contribuio de atores sociais para a elucidao
de causa e efeito dos problemas aciona movimentos de reivindicao das comunidades.
Estabelece-se a partir da uma credibilidade no discurso.
O respeito aos processos vitais e aos limites da capacidade de regenerao da
natureza passam a ser balizadores das decises sociais, reorientando os estilos de vida e
hbitos coletivos e individuais, e, juntamente com uma tica, se delineiam tambm
uma racionalidade ambiental e um sujeito ecolgico que se afirmam contra uma tica
dos benefcios que rege o Homo oeconomicus e a acumulao nas sociedades
capitalistas. (CARVALHO, 2001, p. 37).
Esse o cenrio que nos ajuda a entender o movimento ecologista que surge no
final do sculo XX, com todas as suas nuanas. Ecologizar a sociedade e as polticas
pblicas passa a significar a introduo da varivel ecolgica onde antes s havia a
preocupao econmica. Mas essa nova viso no mexe essencialmente com o
paradigma central do capitalismo, apenas otimiza os processos produtivos.
Outras caractersticas desse processo ecologista so o reforo do papel do Estado
como agente regulador e normativo do mercado e a concepo de que melhor prever
os impactos do que consertar o mundo. Pequenas mudanas no modo de vida devem
acontecer para que haja sustentabilidade, caso contrrio, segundo os ambientalistas, o
consumo desenfreado de recursos pode levar o sistema civilizatrio autodestruio. A
4

Documento intitulado Nosso Futuro Comum, elaborado pela Comisso Mundial sobre o Meio
Ambiente e Desenvolvimento e publicado em 1987, no qual desenvolvimento sustentvel concebido
como o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de suprir suas prprias necessidades. Essa definio reafirma uma viso crtica do
modelo de desenvolvimento adotado pelos pases industrializados e reproduzido pelas naes em
desenvolvimento, e que ressaltam os riscos do uso excessivo dos recursos naturais, sem considerar a
capacidade de suporte dos ecossistemas.
34

tica de desenvolvimento deve incluir uma prudncia ambiental (Princpio da

Precauo)5 em proteger a biodiversidade e a equidade de acesso a um ambiente
saudvel para esta e as futuras geraes (tica intergeracional). (ATTFIELD, 1998).
Os indicadores de crescimento econmico, do tipo renda per capita ou PIB, so
aos poucos substitudos por outros como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
bem mais qualitativos (por incorporarem expectativa de vida, nvel de instruo e nvel
de renda) e surgem grandes controvrsias em relao ao prprio conceito de
crescimento. Isso porque esses indicadores medem um fluxo de renda sem descontar a
depreciao dos estoques, ou seja, aufere taxa de crescimento, sem considerar a
depleo dos recursos naturais nem a explorao dos recursos humanos. (SAFATLE,
2006). Os critrios econmicos, sociais e ambientais so trs eixos do mesmo problema
e geram sociedades diferentes. O conceito de desenvolvimento sustentvel faz surgir
novos modelos de economia que criticam a ideia do crescimento zero e defendem que,
para haver sustentabilidade, deve haver crescimento econmico. (JACOBS, 1991).
Mesmo porque, o refreamento do crescimento econmico no produz necessariamente
sustentabilidade, e um coeficiente que mea o crescimento de um produto nacional e o
quanto de impacto ele produz pode resultar em zero.
O desenvolvimento se torna assim objeto de discusso e a natureza, o fator crtico
a ser pensado. (SACHS, 1997). O que est colocado a busca de um modelo civilizatrio
menos predatrio.
Na rea acadmica, a questo ambiental impe ao pensamento cientfico uma
nova forma de busca de conhecimento, uma racionalidade que parte da premissa de que
os problemas podem ser mais complexos do que se supunha. O processo de construo
dessa racionalidade ambiental revela os limites que existem para se conseguir uma fonte
de sntese analtica, devido aos limites das formas convencionais de conhecimento.
(LEFF, 1994).
A inteno epistemolgica dos especialistas no campo ambiental a de constituirse em um novo saber (identificado por LEFF 1998a, 1998b, 2000 como uma
racionalidade ambiental) que, alternativo e crtico razo instrumental, cartesiana e
cientificista, pretende legitimar um corpus de fundamentos e de metodologias capaz de
apreender a complexidade das interaes sociedade-natureza. (CARVALHO, 2001, p.
156).
No entanto, apesar da maior visibilidade da questo ambiental em todos os
segmentos da sociedade, vale considerar que a preocupao com o futuro ainda tem sido
insuficiente para mudar o presente, relegando a prtica da sustentabilidade, to
defendida no contexto descrito at aqui, retrica. Alm disso, esses novos valores tm
sido incapazes de alterar o modo de produo e consumo, que passou a assumir grandes
5

Originrio da poltica ambiental europeia da dcada de 70, o Princpio da Precauo foi definido na
Conferncia RIO-92 como a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do
conhecimento, no podem ser ainda identificados. Este princpio afirma que a ausncia da certeza
cientfica formal, a existncia de um risco de um dano srio ou irreversvel, requer a implementao de
medidas que possam prever este dano.
35

dimenses com o processo de globalizao, porque sustentabilidade representada pela

interseco de trs esferas: ambiental, social e econmica (Figura 1).
Figura 1

Fonte: Adopted from the 2002 University of Michigan Assessment).6

O valor futuro do conceito de sustentabilidade, porm, tem difcil absoro nos

processos polticos de tomada de deciso, por isso, mais fcil atribuir uma carga
negativo-valorativa sustentabilidade, taxando-a de iluso retrica, que passar a
enfrentar os processos sociais-ambientais-econmicos com base na expectativa de
colocar prova a capacidade adquirida pela espcie humana de colocar-se na Terra por
um prazo mais curto, devido ao acelerado processo que leva sua prpria extino.
A sustentabilidade uma imposio de contrabalanar os sistemas e os fluxos de
interdependncia das relaes entre eles. No outra coisa alm de uma obrigao de
conservao das espcies.
No final do sculo XX, perodo em que emerge na humanidade a noo de sua
vulnerabilidade, enquanto base natural, tambm o momento em que quanto mais
resposta se obtm da cincia mais perguntas as respostas geram.
O novo conceito cultural de sustentabilidade, bem distante de ser amplamente
aceito, no compreendido, endossado ou seguido pelos indivduos na sociedade. A
razo de o conceito de sustentabilidade no ter sido ainda abraada, nem no nvel
individual nem no coletivo, que as pessoas no perceberam as relaes entre os
domnios do social, do econmico e do ambiental. Problemas ambientais so entendidos
pelas pessoas como problemas de sade, que podem se tornar problemas de
aprendizagem, etc.: todos os domnios interagem. (UZZELL, 2004).
Para Leis (1998), o ambientalismo no apela nem confia em solues tcnicas ou
em determinismos histricos para cuidar da natureza, mas, na procura do justo meio
6

Disponvel em: <www.vanderbilt.edu/sustainvu/images/sustainability_spheres.org>.

36

entre os diversos radicalismos existentes, apela e confia em mudanas de atitudes

bsicas dos seres humanos. O autor conclui seu pensamento afirmando que
os desafios ambientais devem ser colocados no contexto de um esforo
abrangente para onde possam convergir os conhecimentos e as prticas
baseadas no domnio tcnico da natureza, com vivncias da filosofia, da
religio, da arte, e at do senso comum. (LEIS, 1998, p. 101).

A inveno ecolgica (CARVALHO, 2001) pode ser considerada um resultado

direto do processo de construo social da questo ambiental (HANNIGAN, 1995), e em
ambos os casos estamos falando de um processo cultural, do surgimento do cenrio
descrito acima, em que a conscincia ambiental ganha fora na sociedade, sendo
praticamente unnime a opinio de que apenas um processo de educao, voltado para a
transformao dos valores e das atitudes individuais, poder conduzir a humanidade ao
encontro de alternativas sustentveis.
Quando se fala do papel das cincias no tratamento das questes relativas ao meio
ambiente, o que est em jogo uma estratgia epistemolgica centrada na busca de uma
nova racionalidade dentro de pressupostos tradicionais, que possibilite uma determinada
forma de apreenso do conhecimento. Trata-se de uma abordagem dualista. A questo
do limite do crescimento populacional, apresentada na dcada de 70, se mostra presente
e, com isso, h uma consequente movimentao no campo do Direito.
2 Surgimento do direito internacional ambiental
A Declarao de Estocolmo, convocada a partir dos esforos do Conselho
Econmico e Social das Naes Unidas em dezembro de 1972, estrutura a matria
fornecendo 26 princpios norteadores do Direito Internacional Ambiental.
Naquela oportunidade, a Assembleia Geral da ONU aprovou tambm a criao do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), como primeira agncia
internacional ambiental, com a finalidade de congregar as polticas de cooperao
internacional relacionada ao meio ambiente.
Em 1992, num desdobramento de Estocolmo, lderes de aproximadamente 180
pases (um nmero extremamente maior que em 1972, considerando a quantidade de
pases recm-descolonizados de frica e sia, interessados no tema do Direito do
Desenvolvimento), mais milhares de pessoas participantes, como representantes da
sociedade civil, estruturaram definitivamente a matria de Direito Internacional
Ambiental na Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio
de Janeiro (Unced).
2.1 Princpio do Desenvolvimento Sustentvel
O Princpio do Desenvolvimento Sustentvel um princpio geral de Direito
presente na maioria dos ordenamentos jurdicos internos dos pases.
No contexto internacional destacamos a regio platina como sendo uma das
primeiras a trazer registros na Ata de Santa Cruz de La Sierra, em 1968, e reafirmada no
37

Tratado da Bacia do Prata, em 1970, de um equilbrio entre explorao e conservao

dos recursos naturais, para no haver a limitao de seu uso a determinado fim,
atendendo necessidade de preservao para as futuras geraes.
A introduo na Comunidade Internacional do que veio a ser inferido como
desenvolvimento sustentvel pode ser datado de 1980, quando a ideia passava a ser
incorporada na Estratgia Mundial de Conservao, em conjunto com a Unio
Internacional para a Conservao da Natureza (IUCN), o Fundo Mundial da vida
Selvagem (WWF) e do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma).
Em 1986, um relatrio formulado por especialistas, com a finalidade de servir
como proposta de Conveno para Proteo do Meio Ambiente, enumerou 22 princpios
normativos de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel, dentre eles: a
Obrigao da Avaliao de Impacto Ambiental, o Direito fundamental ao Meio
Ambiente adequado Sade e Bem-Estar, o Princpio da Igualdade Intergeneracional e
a Conservao Geral, e o Princpio do Uso Sustentvel dos Recursos Naturais.
A generalizao do termo, porm, comeou com o Relatrio Brundtland de 1987,
conforme documento elaborado pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, Nosso Futuro Comum, que trouxe uma viso crtica sobre o modelo
econmico adotado pelos pases industrializados. O relatrio de 1986 no logrou ser
aprovado como proposta de Conveno Internacional, porm, seus princpios
encontraram lugar na Declarao do Rio sobre Meio ambiente e Desenvolvimento de
1992 que alou a expresso desenvolvimento sustentvel ao protagonismo mundial.
(NANDA, 2006).
No ordenamento jurdico interno, o art. 2, incisos IV, XVI do Decreto 4.339/02,
descreve o que para o legislador brasileiro deve ser a abordagem conceitual do Princpio
do Desenvolvimento Sustentvel e como deve ser a gesto dos ecossistemas,
considerando a limitao do seu funcionamento:
IV a conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade so uma
preocupao comum humanidade, mas com responsabilidades
diferenciadas, cabendo aos pases desenvolvidos o aporte de recursos
financeiros novos e adicionais e a facilitao do acesso adequado s
tecnologias pertinentes para atender s necessidades dos pases em
desenvolvimento;
XVI- a gesto dos ecossistemas deve buscar o equilbrio apropriado entre a
conservao e a utilizao sustentvel da biodiversidade, e os ecossistemas
devem ser administrados dentro dos limites de seu funcionamento.

Princpio da Precauo
Princpio 15 da Declarao do Rio:
De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser
amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.
Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia de
absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar
medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao
ambiental.

A percepo acerca da gravidade do dano ou intensidade do impacto danoso deve

ser avaliada pelos instrumentos prvios de poltica ambiental. A atuao humana frente
38

aos recursos naturais deve ser balizada pela racionalidade, a fim de conservar a
possibilidade de futuras geraes poderem optar e dispor sobre os mesmos recursos;
sendo assim, as medidas do Princpio da Precauo vo alm de apenas afastar o perigo
de dano.
Como um Princpio Geral de Direito, o Princpio da Precauo est tambm
presente no ordenamento jurdico interno, como essncia do Direito Ambiental, uma
vez que regula a maneira pela qual devem ser explorados os recursos naturais.
um mandamento precaucioso contra o risco do resultado danoso que objetiva
antever a suspeita de que determinadas atividades possam colocar o meio ambiente em
perigo futuro, acercando-se de garantias (conjunto de procedimentos), a fim de construir
menos incerteza a cerca do evento. Para perfazer o Princpio da Precauo, necessria
a utilizao conjunta dos instrumentos da Obrigatoriedade de Avaliao de Impacto
Ambiental e Dever de Notificao Prvia.
2.2 Princpio da Preveno
A Declarao de Estocolmo de 1972 traz, dentre seus princpios, vrios
mandamentos que indiretamente se referem ao dever de preveno para as presentes e
futuras geraes, mediante o planejamento das aes e (ou) da gesto cuidadosa dos
recursos naturais (Princpio 2).
A Conveno da Diversidade Biolgica de 1972 explicitamente traz em seu
prembulo que
[...] vital o dever de prever, prevenir e combater na origem as causas da
sensvel reduo ou perda da diversidade biolgica que os Estados signatrios
se comprometem na esfera internacional a prever, antecipar, prognosticar,
antever a situao a respeito de um evento futuro a fim de assegurar que a
alternativa menos danosa seja implementada.

O Princpio da Preveno, numa linha temporal ftica, existe em seguida ao

Princpio da Precauo; assim que se assume o risco pela realizao de determinado
evento incerto, h o dever estatal de acercar-se de todas as medidas cautelatrias
disponveis, a fim de mitigar os danos que a interveno no meio ambiente certamente
gerar. tambm estreitamente ligado aos instrumentos de Avaliao de Impacto
Ambiental e Notificao Prvia, assim como o Princpio da Precauo.
O Princpio da Preveno possui duas obrigaes autnomas, uma a favor do
Estado de cobrar o diagnstico previamente sobre a potencialidade lesiva do evento e
outra contra o Estado, que, aps esse inventrio, est obrigado a acercar o evento das
medidas mitigadoras necessrias para impedir que o maior impacto ao meio ambiente
sobrevenha.
Quando as aes desenvolvidas em territrio de um Estado possam causar
consequncias lesivas em territrio de outro Estado, h a previso da necessidade de
informao prvia incorporada em alguns instrumentos internacionais convencionais,
dentre eles a Declarao do Rio de 1992, art. 19.

39

2.3 Princpio do Poluidor-Pagador

A Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em
1974 atribuiu ao Princpio do Poluidor-Pagador a finalidade de internalizar os custos
externos da deteriorao ambiental, provenientes da atividade econmica, para afastar
ou pelo menos diminuir o evento que causou o dano.
Os custos de deteriorao ambiental, normalmente externos ao processo de
produo suportados pela coletividade, externa ao processo produtivo devem ser
internalizados, a fim de limitar os atores econmicos. (DERANI, 1997).
O agente econmico fica responsvel por absorver o custo adicional gerado
sociedade pela poluio do processo produtivo. As ferramentas de internalizao desses
custos variam de acordo com a poltica interna adotada pelos pases, podendo gerar uma
atuao preventiva, mitigadora, compensatria e ainda induzir novas formas de
condutas no mercado.
2.4 Obrigatoriedade de Avaliao de Impacto Ambiental
Como um instrumento preventivo, a Obrigatoriedade de Avaliao de Impacto
Ambiental aplicvel nas atividades pendentes de deciso administrativa, nos termos
do art. 17 da Declarao do Rio de 1992:
A avaliao de impacto ambiental, como instrumento nacional, deve ser
efetuada em relao a determinadas atividades que possam vir a ter um
impacto adverso significativo sobre o ambiente e estejam pendentes da
deciso de uma autoridade competente.

A primeira legislao nacional a regular as medidas prvias de avaliao de

impacto ambiental foram editadas nos Estados Unidos da Amrica com o National
Environmental Policy Act (Nepa) em vigor desde 1970, seguida por Alemanha em 1971
e Frana em 1976, a fim de regulamentar as atividades industriais que demonstrassem
alto risco de acidente com efeitos negativos ao meio ambiente laboral.
Na Amrica Latina, a primeira que aparece a Colmbia em 1974, instituindo a
Avaliao de Impacto Ambiental como instrumento de poltica ambiental, seguida pelo
Brasil em 1980. (SOARES, 2001).
No ordenamento jurdico interno, a Avaliao de Impacto Ambiental um
instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/1981, que inaugurou no
Brasil, antes da Constituio de 1988, a autonomia do Direito Ambiental em relao aos
demais ramos do Direito.
interessante que, desde o comeo, a abordagem sistmica do Direito Ambiental
albergou as questes sociais como componente transversal articulado ao uso dos
recursos ambientais. A socioeconomia sempre foi um tratamento articulado ao ambiente
na Lei, presente no art. 2, quando na definio de seus objetivos.
Com isso, as populaes nativas, tradicionais, indgenas e quilombolas, que
fossem afetadas por empreendimentos em sua regio de origem, criaram voz e passaram
a se servir de um instrumento para avaliar os impactos vindouros.

40

A lei de Poltica Nacional do Meio Ambiente fortemente influenciada pelos

princpios da Conferncia da ONU realizada em Estocolmo sobre Meio Ambiente
Humano, que deram incio a grandes mudanas dentre as quais a de criao e alterao
de legislaes na esfera interna dos pases. Com a PNMA inaugura-se no Brasil a viso
integrada do meio ambiente, deixa-se de lado o foco na administrao dos recursos de
per se, que passa a focar na administrao do sistema ambiental. (SOLA, 2012).
Ao definir meio ambiente, a lei afirma que um conjunto de condies, leis,
influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege
a vida de todas as formas.
A PNMA inspirou vrios dispositivos jurdicos posteriores, com nfase na
Constituio Federal de 1988, particularmente no uso racional dos recursos naturais,
seguidos de estudos prvios de impactos ambientais, fiscalizao e controle pelo Poder
Pblico, criao do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e do Conselho
Nacional do Meio Ambiente (Conama) que, em 1986, emitiu a Resoluo 001/1986,
incluindo as hidroeltricas entre as atividades potencialmente poluidoras e exigindo
estudos de impacto ambiental para o projeto, a implantao e operao.
A matria ambiental tratada em diversos pontos da CF, com clara nfase ao
captulo especfico sobre o meio ambiente, o qual composto pelo art. 225, cuja
importncia justifica a transcrio:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.
[...]
4 A Floresta Amaznica brasileira, a Mata Atlntica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira so patrimnio nacional, e sua
utilizao far-se-, na forma da lei, dentro de condies que assegurem a
preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

Como se observa no 4, a Amaznia brasileira considerada patrimnio

nacional. Isso no fere a dominialidade dos recursos a encontrados, mas implica sua
integralidade, compreendendo os vrios aspectos socioambientais.
Como um todo, a Amaznia constitucionalmente definida como bem e, portanto,
a utilizao de cada um de seus componentes deve ter em conta seu complexo
relacionamento com o conjunto que conforma este patrimnio da nao. Deste modo, a
reduo dos critrios de controle e de medida do valor dos recursos hdricos no pode
desprezar tal integralidade.
Essa constatao j apresentada no prprio captulo referente ordem
econmica, particularmente no art. 170, IV, o qual erige em princpio a ser assegurado a
defesa do meio ambiente. Economia e ambiente, portanto, encontram-se
indissociavelmente vinculados no regime constitucional, que revela o enfoque sobre o
uso econmico dos recursos hdricos.

41

2.5 Estudo Prvio de Impacto Ambiental

De acordo com a Resoluo Conama 001/1986, as atividades que causam, ou
possam causar impactos significativos, ficam sujeitas ao EIA/Rima, cabendo ao rgo
licenciador, ou ao Ministrio Pblico, determinar sua execuo.
Nos termos da Resoluo Conama 001/1986, considera-se impacto ambiental
qualquer alterao das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio
ambiente, causada por qualquer forma de matria ou energia resultante das
atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetem a sade, a segurana
e o bem estar da populao, as atividades sociais e econmicas, a biota, as
condies estticas e sanitrias do meio ambiente e a qualidade dos recursos
ambientais.

Os estudos apresentados devem conter as alternativas tecnolgicas de localizao,

identificao dos impactos gerados nas respectivas fases, confrontando ainda a hiptese
de no execuo do projeto. O objetivo avaliar os benefcios e custos ambientais,
econmicos e sociais; portanto, devem ser informados todos os setores interessados e o
pblico de maneira geral.
O EIA/Rima no vincula a atividade administrativa do licenciamento, que ato
administrativo discricionrio; todavia, essa deciso no poder contrariar os Princpios
de Direito Ambiental e de Direito Administrativo aplicveis.
2.6 Direito Ambiental como Direitos Humanos e Proteo Internacional Sistema
Interamericano
Aps a Segunda Guerra Mundial, crescia em todo o mundo um movimento pela
defesa dos direitos humanos; na Amrica no foi diferente. Do contrrio, criava-se aqui
carta da Organizao dos Estados Americanos (OEA), que se ocupou no apenas dos
direitos, mas tambm dos deveres internacionais do homem. Assinada em Bogot em
abril 1948, nascia a primeira organizao regional na comunidade internacional.
O Sistema Interamericano de Proteo dos Direitos Humanos composto por
quatro principais documentos: a Declarao Americana dos Direitos e Deveres do
Homem, a Carta da Organizao dos Estados Americanos (ambas em Bogot, 1948), a
Conveno Americana de Direitos Humanos (Costa Rica, 1969) e o Protocolo Relativo
aos Direitos Sociais e Econmicos (San Salvador, 1988).
Assinada a Carta da OEA, os Estados-parte deveriam ainda declarar
expressamente se reconheciam a jurisdio da Corte Interamericana de Direitos
Humanos, com sede em So Jos da Costa Rica. A partir dessa declarao, os Estados
se obrigam genericamente a respeitar os direitos humanos e se colocar sob a jurisdio
da OEA. O Brasil incorporou o Pacto de San Jos ao ordenamento jurdico interno, com
a edio do Decreto 678/1992 e, em 10 de dezembro de 1998, reconheceu a jurisdio
obrigatria da Corte, por meio de nota enviada ao secretrio-geral da OEA. (ACCIOLY,
et al., 2009).
O mecanismo de proteo previsto na Conveno Americana de Direitos
Humanos inclui o direito de petio Comisso Interamericana, resguardado vtima
42

ou a seus representantes. A Comisso ento apreciar sobre a admissibilidade ou no da

demanda e ento seu mrito. Caso a Comisso entenda que a demanda inadmissvel ou
infundada, no caber recurso vtima. Porm, o caso poder ser apreciado pela Corte,
se outro Estado-parte (que tenha reconhecido a jurisdio da Corte) ingressar com uma
ao contra o Estado violador. At o presente no h registros da utilizao desse
mecanismo pelos Estados. O mais comum que as aes cheguem a julgamento levadas
pela Comisso.
possvel haver tambm outras formas de soluo de conflitos, por exemplo,
aps a admissibilidade da petio a vtima e o Estado podem acordar num compromisso
amistoso, desde que respeitados os direitos reconhecidos na Conveno. Uma vez
verificada a violao de Direitos Humanos, sem que o Estado demandado tenha
reparado o dano, pode a Comisso propor ao contra o Estado violador. Proposta a
ao perante a Corte, h regular processo de responsabilidade internacional, no qual
esto presentes todas as garantias processuais. A sentena prolatada vinculante e
poder prever as reparaes necessrias, caso reconhea violaes aos direitos humanos.
Os direitos declarados em 1948 so de duas ordens: direitos civis e polticos, e
direitos econmicos, sociais e culturais. A eles veio progressivamente somar-se outra
categoria de direitos, tidos como de solidariedade, em que se inclui o direito de todos ao
meio ambiente ecologicamente sadio. H doutrinadores que preferem abordar o tema
atravs de uma evoluo histrica dos direitos, e, portanto, sustentando direitos de
primeira (marcadamente de tradio individualista), de segunda (de tradio socialista)
e de terceira gerao. Os direitos de terceira gerao so de titularidade coletiva, ou
seja, pelo indivduo, pelo Estado, pela comunidade, por entidades pblicas e privadas.
Sem pretender apresentar uma classificao entre os Direitos Humanos,
recordamos que o ideal da Declarao Universal dos Direitos Humanos a afirmao da
indivisibilidade destes, como componentes de diversos aspectos da pessoa humana, que
devem ser respeitados e garantidos em sua totalidade, para assegurar a todos dignidade
de vida.
3 Desenvolvimento sustentvel ou sociedades sustentveis?
Para se implantar uma nova racionalidade, preciso romper obstculos
epistemolgicos e barreiras institucionais, e avanar sobre diferentes formas de
elaborao do conhecimento, vinculado-as soluo prtica de problemas e s futuras
polticas e estratgias de desenvolvimento. A rejeio de muitas pessoas s atitudes e
aos comportamentos pr-ambiente deve-se conscincia ambiental e aos valores
culturais que dominam a nossa sociedade. (UZZELL, 2004). A Educao Ambiental
surge para mudar essa realidade.
O grande debate sobre concepes paradigmticas, referentes questo ambiental,
se estabeleceu quando surgiram, na Unesco, os primeiros sinais de querer substituir a
Educao Ambiental por Educao para o Desenvolvimento Sustentvel. Nesse
processo, colocaram-se argumentos contra e a favor. Com a deciso de se comemorar o

43

Decnio das Naes Unidas da Educao para o Desenvolvimento Sustentvel (20052014), iniciou-se um antagonismo que se manifestou com fora na I Conferncia
Internacional sobre a Educao para o Desenvolvimento Sustentvel, ocorrida em maio
2004, em Braga Portugal. (GONZALEZ-GAUDIANO, 2007). Desde ento, diversos
autores comearam a contrapor os conceitos de Desenvolvimento Sustentvel e
Sociedades Sustentveis. (TILBURY, 1995). O conceito de Desenvolvimento
Sustentvel ocupou posio central dentro do ambientalismo, especialmente aps a
publicao do Relatrio Brundtland (VIOLA; LEIS, 1995), sendo uma mera tentativa de
ajustar as sociedades ao modo de reproduo social capitalista, o que dificilmente
evitaria humanidade caminhar para a crise ecolgica global. (LOUREIRO, 2005). Essa
expresso, at hoje ambguo, encerra mltiplas interpretaes e controvrsias no cenrio
mundial e, ainda que as ideologias fossem duvidosas, acabou se consagrando para alm
do ambientalismo, estando presente em diversas outras reas do conhecimento. (MEIRA;
SATO, 2005).
O mais importante dilema oriundo do conceito de Desenvolvimento Sustentvel
o fato de ele se transformar em alternativa do desenvolvimento dominante e o risco de
contradizer os pressupostos ideolgicos de setores de sua base poltico-social. Sinal
disso a sua rpida aceitao por diferentes perfis, tais como: economistas, acadmicos,
ambientalistas, polticos, etc., o que d um carter polissmico ao conceito. (PEDRINI,
2006). Busca-se a debilidade da Educao Ambiental para reforar a importncia de
uma educao dirigida ao capital, retirando a autonomia e liberdade da aprendizagem.
(JICKLING, 1992 apud MEIRA; SATO, 2005).
Uma anlise mais aprofundada da expresso Desenvolvimento Sustentvel revela
uma falta de consenso, no somente quanto ao adjetivo sustentvel, como ao desgastado
conceito de desenvolvimento. O seu uso recorrente, nos discursos governamentais e nos
prembulos de projetos de investimento a serem financiados por instituies bi e
multilaterais, transformou a expresso num conceito mgico ou um fetiche para os
mais diversos crculos e grupos sociais. (DIEGUES, 1992). Sauv (1996) acredita,
inclusive, que a Educao Ambiental necessita sair de sua ingenuidade para ser
construda politicamente, sem cair no modismo sem criticidade, apenas para compactuar
o que para a autora a farsa da ideologia do desenvolvimento sustentvel.
O conceito de Sociedades Sustentveis talvez seja mais adequado que o de
Desenvolvimento Sustentvel, pois nelas possvel se definir padres de produo e
consumo e o seu bem-estar derivado de sua cultura, de seu crescimento histrico e do
seu ambiente natural. Tambm o conceito de Sociedades Sustentveis subtende a
existncia de uma grande diversidade de modos e padres de qualidade de vida,
algumas vezes bem diferentes daqueles apregoados pelas sociedades industrializadas.
(DIEGUES, 1996).
O grande avano, ao se adotar o conceito de Sociedades Sustentveis, conforme
ele aparece citado nos princpios da Carta da Terra (Tratado de Educao Ambiental

44

para Sociedades Sustentveis e Responsabilidade Global),7 que elas se mensuram por

indicadores de qualidade de vida (sade, longevidade, maturidade psicolgica,
educao, ambiente limpo, esprito comunitrio e lazer), em oposio ao puro ndice de
consumo material. (FERREIRA, 2005).
O maior desafio encontrado para se alcanar a sustentabilidade a ruptura com o
paradigma dominante que ainda a Educao para o Desenvolvimento Sustentvel. S
a Educao Ambiental para as Sociedades Sustentveis pode contribuir para o equilbrio
entre o ser humano e a natureza, desde que [...]se construa uma tica ambiental que
assegure uma educao sistematizada, vinculada ao contexto cultural da comunidade,
considerando, pelo menos, os aspectos polticos econmicos, scio-culturais,
cientficos, tecnolgicos e ticos. (PEDRINI, 2006, p. 8).
A Educao Ambiental, ao se esquecer de lanar uma perspectiva de que o
desenvolvimento possui limites ecolgicos e culturais de enorme envergadura,
inadvertidamente permitiu-se ser percebido como meros instrumentos da gesto
ambiental, prometendo solucionar todos os problemas ambientais. (MEIRA; SATO,
2005).
H uma grande controvrsia entre
o campo do ambientalismo, compreendido como possibilidade de solucionar
o problema atravs do mercado neoliberal; e o campo do ecologismo, cujo
enfoque demanda uma mudana estrutural da sociedade, como premissa para
enfrentar a crise ambiental. (CARIDE; MEIRA, 2001 apud MEIRA; SATO, 2005,
p. 22).
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47

A educao ambiental e a sustentabilidade como medida preventiva

violncia gerada pelo consumo infantil exagerado
Nlbia Roberta Arajo da Costa*
1 Introduo
Na atualidade, a compreenso sobre violncia no se limita s definidas como
fsica, psicolgica, sexual, negligncia e abandono, conforme descritos pela
Organizao Mundial de Sade e pela Sociedade Brasileira de Pediatria. possvel
constatar novas formas de agresses, como as causadas ao meio ambiente, das quais a
criana e o adolescente so vtimas e, ao mesmo tempo, apresentam responsabilidade
objetiva mtua tanto quanto a famlia, o Estado e a sociedade, em coibir o
desenvolvimento de prticas de consumo desmedido, que culminam com a poluio
sonora, cultura de imagens e linguagem miditica, com o aumento da produo de
resduos, com o no uso da economia sustentvel, etc.
A prtica do consumo infanto-juvenil o grande investimento do mercado na
atualidade, pois as crianas, os adolescentes e seus pais so facilmente atrados por
lanamentos nacionais e internacionais, destinados aos pequeninos e aos jovens, o que
gera o consumo exagerado de produtos e servios, muitas vezes, suprfluos e
desnecessrios.
Diante da compulso por compras e gastos, pode-se facilmente perceber a
ausncia de educao familiar e, pontualmente, da educao ecolgica, adequadas para
formar a conscincia de preservao ambiental desde logo s geraes de crianas do
presente, que sero a gerao de adultos do futuro. Isso prejudica o desenvolvimento de
habilidades voltadas preservao do meio ambiente e tambm o surgimento de valores
sociais destinados ao bem-estar coletivo.
2 A violncia ambiental devido ao consumo infantil exagerado
A infncia, alvo de interesses sociais e polticos, erroneamente, est pouco
relacionada a questes de desenvolvimento, havendo escassez de pesquisas sobre o que
efetivamente demanda o Estatuto da Criana e do Adolescente, mtodo de amparo
jurdico e de interpretao legal, quando se trata da seara do meio ambiente e do
desenvolvimento.
Graas revoluo tecnolgica e ao direito da criana e do adolescente,
perceptvel o avano do mercado econmico, tecnolgico e financeiro destinado a
satisfazer as necessidades da criana e do adolescente, no que diz respeito ao acesso aos
diversos meios de informaes e de consumo, o que torna pertinente frisar a

Mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba. Docente no Centro Universitrio de
Joo Pessoa (Unip).
48

modificao de valores e de costumes da populao infanto-juvenil o que, por sua vez,

altera a nova realidade social das famlias, da sociedade e do Estado.
O Tribunal Europeu de Direitos Humanos, em deciso de caso especfico, se
posiciona da seguinte maneira: Atentados graves contra o meio ambiente podem afetar
o bem-estar de uma pessoa e priv-la do gozo de seu domiclio, prejudicando sua vida
privada e familiar. (CUNHA; COSTA, 2009).
Atualmente, as crianas e os adolescentes fazem parte dos interesses do mercado e
do desenvolvimento, sendo perceptvel o investimento feito para incrementar o mercado
infantil, criando modos infalveis de venda e consumo de produtos, tais como: moda
infanto-juvenil, brinquedos para diversas faixas etrias, equipamentos eletroeletrnicos
especficos para crianas, incluindo celular, notebook, videogame e linhas automotivas
especficas.
A linguagem e a imagem miditica da atualidade dispem de muitos efeitos que
fixam e prendem a ateno das crianas para as novidades cibernticas. Para os
adolescentes, o reconhecimento de si, o entendimento de mundo, a forma de se tornar
membro de determinado grupo so aspectos fortes e que geram fcil dependncia, tendo
em vista a pluralidade de linguagem, de desejos e atitudes que configuram o adolescer.
Outro aspecto relevante, segundo Polonia et al. (1999, p. 28), o da imagem que
provoca o excesso de movimento, velocidade, crescimento, expanso, diviso e
multiplicao diante de objetos virtuais, no verbais, que geram fantasia e ilusionismo.
Tudo isto produzido pelo meio de comunicao miditica, especialmente, pelos
videogames, que submetem crianas e adolescentes formao de linguagem e imagem
dotada de cenas, situaes e comportamentos, normalmente chocantes, impressionantes,
alucinantes e voltados ao consumo e violncia.
Na atualidade, como forma de anlise da transformao social, produto da mdia e
do consumo, as crianas j no so vistas brincando na rua, subindo em rvores,
correndo pelas caladas; ao contrrio, elas se encontram em casa, entretidas com os
jogos de videogame, aprendendo golpes, tcnicas de como acertar o outro e mat-lo, e
at como esvaziar os jogos, ao passar de fases iniciais para as mais avanadas, o que
requer horas contnuas de jogos.
O consumo exagerado e dirio de produtos ficcionais infantis poder levar a
criana ao quase autismo, ou seja, ao isolamento progressivo da realidade no
televisiva, sem qualquer referencial a no ser o apresentado pelo vdeo que far com que
a criana se torne cada dia mais dependente, porque prefere a mquina s pessoas.
(POLONIA et al., 1999, p. 44).
Desta forma, desenvolvem-se adultos em miniatura, e o mercado infantil contribui
para o capitalismo ps-moderno, tendo em vista que as crianas e os adolescentes se
tornam consumidores em potencial, e seus pais esto equitativamente relacionados com
o desenvolvimento consumerista do capitalismo.
Para que o desenvolvimento seja real, necessria a presena dos dois fatores do
crescimento: o econmico e o outro humano; portanto, o aumento da produo de bens
e servios e mesmo a acelerao econmica no representa, isoladamente, o
49

crescimento humano. Em particular, o que se observa na criana e no adolescente que

eles, isoladamente, no apresentam o desenvolvimento pleno; no possuindo, desde
modo, condies de decidir as bases do desenvolvimento econmico.
As escolhas da infncia podem modificar e edificar o prprio destino infantojuvenil, tendo como variveis as condies de vida que assumem por serem indivduos
livres e sustentveis, que tm liberdade, incluindo seus direitos bsicos como cidados.
Interessante no confundir crescimento ou expanso, com desenvolvimento,
enquanto efetiva realizao de possibilidades sociais, do exerccio da cidadania,
incluindo os fatores essenciais vida humana em sociedade, tais como: os cuidados
com a sade, educao, alimentao, habitabilidade, o lazer, aumento da expectativa de
vida, a empregabilidade, resultando no chamado ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH), favorvel e positivo em dado lugar e em determinada poca.
Esse fato tambm revelado pelo Relatrio de Desenvolvimento Humano,
formulado anualmente sob os auspcios do Pnud, a partir de 1990, que traz um novo
ndice para a avaliao do desenvolvimento de um Estado. Ao lado do Produto Interno
Bruto (PIB), baseado exclusivamente em dados econmicos, o Pnud adotou o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), baseado em trs componentes distintos: indicadores
de longevidade, educao e renda per capita. O IDH tem contribudo para a anlise e o
debate mais realista, a que se pode designar de desenvolvimento que no se reflete
exclusivamente em dados econmicos. (PNUD, 1999).
A partir disso, o Direito do Desenvolvimento, associado ao Direito da Criana e
do Adolescente, certamente, deve permitir a insero da criana e do adolescente como
integrantes do sistema capitalista e dos interesses da sociedade. No entanto, deve-se
garantir que esses cidados, que compem o crescimento humano necessrio,
encontrem-se protegidos integralmente devido condio de maior vulnerabilidade e
sua
considerao
como
pessoas
em
desenvolvimento
biopsicossocial,
principiologicamente constitudas no Estatuto da Criana e do Adolescente.
Em consequncia, o consumismo vai de encontro sadia qualidade de vida para
crianas, adolescentes e adultos, sendo perceptvel a existncia de violncia
consumerista caracterstica da ps-modernidade, que segue na contramo do disposto e
proposto pela Constituio Federal/88 e pela Poltica Nacional do Meio Ambiente.
A Constituio Federal no poupou esforos ao inserir, no art. 225, o direito
sadia qualidade de vida, com vistas ao meio ambiente ecologicamente equilibrado para
as presentes e futuras geraes. No sentido da proteo constitucional, assegura-se o
direito de todos e o correspondente dever de preservao do bem ambiental difuso o
que, certamente, inclui o ar atmosfrico, a gua, o solo, todas as espcies vegetais e
animais, bem como a espcie humana homens, mulheres, fetos, recm-nascidos,
crianas e adolescentes e assegura o direito que tem como fim maior a qualidade sadia
de vida, a partir do ambiente equilibrado ecologicamente. (CUNHA; COSTA, 2009).
Isto decorre do fato de ser essencial o meio equilibrado sadia qualidade de vida,
que coloca ao legislador constituinte tais bens, numa conexo direta e correlatamente
indispensvel, inclusive para crianas e adolescente, gerando prejuzo recproco e
50

imprprio, caso eles se incluam no processo de degradao ambiental decorrente do

consumo excessivo.
A qualidade de vida difere da mera sobrevivncia, o que se traduz no trabalho
feito, anualmente, pela Organizao das Naes Unidas, ao elaborar a classificao dos
pases em que a qualidade de vida medida, pelo menos, em trs fatores: sade,
educao e produto interno bruto.
Cabe, ainda, destacar transversalmente que, em relao ao meio ambiente, a
Constituio Federal, ao incumbir o Estado da preservao do meio ambiente,
consoante o comentrio do art. 225, ainda confere ao Ministrio Pblico a misso de,
por meio de inqurito civil e da ao civil pblica, proteger o meio ambiente, nos seus
diversos setores: proteo das guas interiores, do mar, das reas de proteo de
mananciais hdricos, da atmosfera, do solo, das florestas, etc.
Assim, torna-se pertinente tecer comentrio a respeito do art. 1 da Lei da Ao
Civil Pblica, que trata da responsabilidade por danos causados ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico. (PINTO; WINDT; CSPEDES, 2011, p. 1401).
De fato, o Cdigo de Defesa do Consumidor, em seu art. 110, determinou o
seguinte: Acrescente-se o inciso IV ao artigo 1 da Lei 7.347, de 24 de julho de 1985,
que disciplina a ao civil pblica, IV a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.
Dessa maneira, a norma consagrada na Constituio Federal de 1988 tambm se
encontra positivada no ordenamento infraconstitucional; no que compete ao Ministrio
Pblico, no se exclui da tutela de nenhum interesse difuso e coletivo, como, por
exemplo, o de que crianas e adolescentes, na contemporaneidade, tm consumo
exagerado. Deve atuar na defesa dos interesses transindividuais, por meio de inqurito
civil e da ao civil pblica. Cabe, no entanto, ao intrprete avaliar o caso concreto e
aplicar adequadamente o ordenamento jurdico.
3 A educao ambiental e a sustentabilidade como medida preventiva ao consumo
infantil exagerado
A educao ambiental, conforme a Conferncia Sub-Regional de Educao
Ambiental para a Educao Secundria, ocorrida no Peru, em 1976, a ao educativa
permanente pela qual a comunidade educativa tem a tomada de conscincia de sua
realidade global nas relaes que os homens estabelecem entre si e com a natureza, os
problemas derivados dessas relaes e suas causas profundas.
Conforme Pereira (2008, p. 530), diante dos graves problemas ecolgicos
enfrentados no s pelo Brasil, mas por todos os pases do globo, o legislador
determinou a Educao ambiental para todos os nveis de ensino, de maneira a
promover a conscientizao da sua importncia. (art. 225, 1, VI, CF).
A prtica que vincula o educando com a comunidade promove o comportamento
dirigido transformao superadora da realidade, que corrobora com o disposto no art.
1, da Lei 9.795/99, que

51

entende-se por educao ambiental os processos por meio dos quais o

indivduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos,
habilidades, atitudes e competncias voltadas para a conservao do meio
ambiente, bem de uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida e
sua sustentabilidade.

Cunha (2008, p. 299) ressalta que os aspectos da sustentabilidade levam em

considerao as questes econmico-sociais e geogrficas, consistindo em temtica que
atinge a todos, indistintamente, h pelo menos trs dcadas.
A declarao do milnio estabelece, como valores fundamentais s relaes
internacionais, no sculo XXI: a liberdade, a igualdade, a solidariedade, a tolerncia, o
respeito pela natureza e a responsabilidade compartilhada. O respeito pela natureza
compreendido pela prudncia na administrao de todas as espcies vivas e dos recursos
naturais, de acordo com os preceitos de desenvolvimento sustentvel. Somente dessa
forma as riquezas imensurveis dadas pela natureza podem ser preservadas. O atual
insustentvel padro de produo e consumo deve ser mudado, para o interesse do
futuro bem-estar de todas as geraes. (AMARAL, 2009, p. 355).
O Relatrio do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, denominado
GEO-3 (Panorama Ambiental Global), aponta os principais problemas relativos
questo ambiental, dos quais se destacam a concentrao de gs carbnico na atmosfera,
a crescente escassez de gua potvel, a degradao dos solos por eroso, a salinizao, a
poluio dos rios, lagos e mares, e o desmatamento, que traz como consequncia a
destruio da biodiversidade, com transformaes no solo que dizimam a fauna e a flora
em diversas regies do mundo. (PNUD, 1999).
Diante disso, pertinente mencionar que a Educao Ambiental, como medida
preventiva do consumo infantil exagerado, deve basear-se no reconhecimento da
necessidade de transformao do indivduo adulto e da construo do pensamento do
indivduo impbere, direcionado instruo e formao de ideal crtico voltado
preservao do meio ambiente.
A Educao Ambiental precisa estar presente em todos os nveis da educao
escolar, pois o conhecimento a respeito do meio ambiente ajuda sua preservao, bem
como a utilizao sustentvel dos seus recursos. Destarte, deve-se assumir uma
perspectiva mais abrangente, no restrita proteo e ao uso sustentvel de recursos
naturais, mas que inclua a proposta de construo de sociedades sustentveis. (PEREIRA,
2008, p. 530).
Assim, aplica-se o proposto por Trigueiro (2003), de que este processo busca
despertar a preocupao individual e coletiva para a questo ambiental, garantindo
acesso informao em linguagem adequada, contribuindo para o desenvolvimento da
conscincia crtica e estimuladora, para enfrentar as questes ambientais e sociais. No
consiste apenas na mudana cultural, mas na transformao social de adultos, crianas e
adolescentes; assumindo a existncia da crise ambiental como questo tica e poltica.
Reconhecendo o fato de que a sociedade global possui os meios e est dotada de
recursos para divulgar a necessidade urgente da aplicao da educao ambiental,
52

atingindo os que usufruem do globo terrestre, deve haver preocupao com as

desigualdades sociais que dificultam esta completa conscientizao, pois as medidas
adicionais para assegurar que os recursos disponveis sejam usados em benefcio da
humanidade, muitas vezes alcanam apenas os pases desenvolvidos e rechaam para
um canto os demais pases, incluindo os em desenvolvimento.
O Frum Mundial de Educao, realizado em Dakar em 2000 considerou a
educao para a sustentabilidade ambiental um meio indispensvel para participar nos
sistemas sociais e econmicos do sculo XXI afetados pela globalizao. Isto converge
com o Tratado de Educao Ambiental para sociedades sustentveis e responsabilidade
global, elaborado no Frum Internacional de Organizaes No-Governamentais e
Movimentos Sociais, desde a ECO-92, no Rio de Janeiro. (CONSUMO SUSTENTVEL,
2005).
As Naes Unidas reforam a ampliao da educao para a sustentabilidade
ambiental, por meio da Resoluo 57/254, declarando a dcada 2005-2015 como a
Dcada da Educao para o Desenvolvimento Sustentvel.
Neste nterim, novo marco consolida a Educao Ambiental no Brasil, com a
Poltica Nacional de Educao Ambiental integrada ao Ministrio do Meio Ambiente e
ao Ministrio da Educao.
Segundo o art. 7 da Lei 9.795/99, a Poltica Nacional de Educao Ambiental
envolve, em sua esfera de ao, alm dos rgos e das entidades integrantes do Sistema
Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), instituies educacionais pblicas e privadas
dos sistemas de ensino, os rgos pblicos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, e organizaes no governamentais com atuao em educao
ambiental. (BRASIL, 1999).
Devem ser desenvolvidas atividades vinculadas aos princpios e objetivos fixados
pela referida lei, a fim de promover, na educao escolar, linhas de atuao relacionadas
capacitao de recursos humanos, desenvolvimento de estudos, pesquisas e
experimentaes, produo e divulgao de material educativo, acompanhamento e
avaliao.
Neste sentido, necessrio desenvolver anlise comparada ao disposto na
Constituio Federal, em seus arts. 205 a 217, que asseguram e disciplinam a
distribuio e implementao do direito educao, cultura e ao desporto, extensivo a
todos os brasileiros e, em especial, criana e ao adolescente. (PINTO; WINDT;
CSPEDES, 2011).
A norma constitucional reflete a inteno da Declarao Universal dos Direitos da
Criana, de 1959, que expressa, no 7 Princpio, que [...] a criana ter direito a receber
educao, que ser gratuita e compulsria, pelo menos no grau primrio. Ser-lhe-
propiciada educao capaz de promover a sua cultura geral e capacit-la a desenvolver
as suas aptides, sua capacidade de emitir juzo e seu senso de responsabilidade moral e
social, em condies de iguais oportunidades, tornando-se membro til da sociedade.
(LIBERATI, 2007, p. 65).

53

Dispe tambm o Estatuto da Criana e do Adolescente, no art. 53, que [...]a

criana e o adolescente tm direito educao, visando ao pleno desenvolvimento de
sua pessoa, preparo para o exerccio da cidadania e qualificao para o trabalho.
Ainda como arcabouo jurdico para o incentivo da Educao Ambiental existe a
Lei 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases para a Educao, no seu art. 1, que dispe:
educao abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na
convivncia humana, no trabalho, nas instituies de ensino e pesquisa, nos
movimentos sociais e organizaes de sociedade civil e nas manifestaes culturais,
demonstrando que o contedo da educao possui extensivo significado. (PINTO;
WINDT; CSPEDES, 2011).
Retomando a Lei 9.795/99, conhecida como Lei da Educao Ambiental,
possibilita o desfecho com a possibilidade de despertar a preocupao individual e
coletiva para a questo ambiental; garantir o acesso informao em linguagem
adequada, contribuir para o desenvolvimento de uma conscincia crtica e estimular o
enfrentamento das questes ambientais e sociais.
Diante do exposto, observa-se o valoroso legado da Educao Ambiental no
processo de construo de conhecimento, pesquisa, integrao e cidadania de crianas e
adolescentes, tendo como base valores voltados sustentabilidade, preservao,
preveno e garantia de vida saudvel e equilibrada para humanos, em suas mltiplas
dimenses.
A educao ambiental abrange mltiplas dimenses porque favorece a
preservao dos diversos recursos naturais: gua, biodiversidade, alimentos, solo, sol,
ar, energia, meios de transporte, meios de comunicao de massa e tratamento de
resduos. ntido que o meio ambiente apresenta sinais de esgotamento, diante da
contaminao dos recursos hdricos, da escassez de gua, da desertificao, da poluio
atmosfrica, da destruio da camada de oznio, do aquecimento global, do
desaparecimento de florestas, de espcies da fauna e flora; reflexo da realidade
incontestvel da atividade humana sobre a Terra.
Por outro lado, devido s demandas crescentes de consumo na sociedade,
decorrente do crescimento econmico e do desenvolvimento industrial e tecnolgico,
observa-se o uso intenso do patrimnio natural brasileiro, segundo um modelo de
explorao desde a conquista portuguesa, mas que demonstra prejuzos irreparveis para
a diversidade biolgica do Pas, alm do mau-uso dos recursos energticos e dos
resduos industriais, o que possibilita desequilbrio ambiental imensurvel.
Consideraes finais
Por fim, resta-nos apenas e, principalmente, que os adultos parem de tratar
crianas e adolescentes como objetos dos seus desejos consumistas, fazendo de suas
atitudes de agresso ao meio ambiente mero instrumento da falta de desenvolvimento
biolgico, psquico ou social.

54

 interessante dizer que muitos pais e responsveis apenas incluem seus filhos
para os deleites do consumo, e no os incluem na responsabilizao da preservao das
geraes futuras. Outros imaginam que violncia ambiental consiste apenas em jogar
lixo na rua, matar passarinho e poluir o mar. Poluio ambiental isto, mas tambm
inclui: aumento da produo de chip para videogame; uso de combustvel para
motocicletas e aeromodelos; gastos em demasia com roupas e alimentos fast food, que
poluem em larga esfera, dentre tantos outros exemplos que, diariamente, so praticados
sem que haja a conscientizao necessria.
Referncias
AMARAL, Ana Paula Martins. Um estudo da Declarao do Milnio das Naes Unidas:
desenvolvimento social e sustentabilidade ambiental como requisitos para a implementao dos direitos
humanos em nvel global. In: BITTAR, Eduardo C. B. (Org.). Direitos humanos no sculo XXI: cenrios
de tenso. Rio de Janeiro: Forense Universitria; So Paulo: Andhep; Braslia: Secretaria Especial dos
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MEC/IDEC, 2005.
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______; COSTA, Nlbia Roberta Arajo da. Efetividade e cidadania na incluso da criana e do
adolescente: meio ambiente, sustentabilidade e crescimento humano em razo do princpio da proteo
integral e da sadia qualidade de vida para as geraes presentes e futuras. In: CONSELHO NACIONAL
DE PESQUISA EM DIREITO, 17., 2009, Florianpolis. Anais... Florianpolis: Boireux, 2009.
LIBERATI, Wilson Donizeti. Direito da criana e do adolescente. 2. ed. So Paulo: Rideel, 2007.
PEREIRA, Tnia da Silva. Direito da criana e do adolescente: uma proposta interdisciplinar. 2. ed. So
Paulo: Renovar, 2009.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo; WINDT, Mrcia Cristina Vaz dos Santos; CSPEDES, Livia. Vade
Mecum. Obra coletiva da Editora Saraiva 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
______. Vade Mecum. Obra coletiva da Editora Saraiva 4.ed. So Paulo: Saraiva, 2010.
PNUD. PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO. Relatrio do
desenvolvimento humano 1999. Globalizao com uma face humana. Lisboa: Trivona, 1999.
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do Adolescente, Universidade de Braslia, 1999.
TRIGUEIRO, Andr (Coord.). Meio ambiente no sculo 21. Rio de Janeiro: Sextante, 2003.

55

Educao em Direitos Humanos como instrumento para o

desenvolvimento sustentvel: um olhar sobre a realidade angolana
Antnio Jos Ventura*
1 Introduo e contextualizao
Depois da sua independncia em 1975, Angola entrou num perodo de guerra civil
e adotou, at 1992, o regime poltico monopartidrio, de legalidade socialista e de
inspirao Marxista-leninista, de economia centralizada e planificada, restritiva dos
direitos, das liberdades e garantias fundamentais dos cidados que estavam subjugados
mera e arbitrria vontade do partido-Estado, que tinha como principais aliados
polticos a URSS, Cuba e alguns pases do Leste Europeu.
Em 1991, consagrou-se, na Lei Constitucional angolana, o Estado de Direito
Democrtico baseado no primado da lei, no multipartidarismo, no respeito a direitos,
liberdades e garantias fundamentais dos cidados, na separao de poderes na
economia descentralizada, capitalista e de mercado, que conduziu o pas a realizar as
primeiras eleies democrticas. Mas, logo depois das primeiras eleies em 1992,
houve retomada da guerra civil que culminou com a Assinatura do Memorando de
Entendimento do Luena, entre o governo e a Unita, partido poltico armado, em 2002.
Quatro anos depois, o governo angolano celebrou o Memorando de Paz e de
Entendimento com a Frente de Libertao do Enclave de Cabinda (Flec), movimento
que luta pela independncia desta provncia, de onde produzida a maior parte do
petrleo de Angola.
Depois das eleies legislativas em 2008, foi aprovada uma nova Constituio em
2010, que consagra Angola como um Estado unitrio, republicano, democrtico de
direito, tendo como sistema poltico presidencialista, com maior alargamento dos
direitos e das liberdades fundamentais e a consagrao da obrigao do Estado de
promover o desenvolvimento sustentvel.
Durante o perodo de guerra civil, os direitos humanos, o processo de
democratizao de Angola, que tinha iniciado em 1992, foi penoso e paradoxal; por
exemplo, o parlamento eleito funcionava, o governo funcionava e os direitos, as
liberdades e garantias fundamentais, previstas na Lei Constitucional de 1992, eram
sempre limitados, restringidos e violados.
Com o fim da guerra civil de 27 anos, como qualquer outro pas sado de situaes
de ps-conflito civil, o Estado angolano comeou um processo de reconstruo das
infraestruturas, de reconciliao poltica e de recuperao da economia, visando o
crescimento econmico do pas, mas inexiste uma poltica estadual de educao em

Licenciado em Direito pela Universidade Catlica de Angola e Mestrando no Programa de PsGraduao de Direitos Humanos no Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal da Paraba
(UFPB), 2013.
56

direitos humanos, educao para paz e para o desenvolvimento sustentvel, e pequenas

iniciativas neste sentido tm sido realizadas com limitaes, por algumas ONGs.
Existe um plano de reconstruo de infraestrutura, mas no existe um plano de
educao em Direitos Humanos e, para uma nova cultura de paz e desenvolvimento
sustentvel, o processo democrtico ainda est em construo; a separao de poderes
entre Executivo e Judicirio ainda frgil e um no existe o ensino de uma disciplina de
Direitos Humanos no curriculum escolar pblico e no houve, at ao momento, um
processo de justia restaurativa ps-conflito.
Da que cultura de paz, desenvolvimento sustentvel e educao em direitos
humanos tm sido alguns dos desafios fundamentais no atual contexto de Angola. E
neste contexto, que fazemos uma reflexo sobre Educao em Direitos Humanos em
Angola.
Nesta conformidade, significa dizer que falaremos de educao em direitos
humanos e desenvolvimento num contexto social, poltico e cultural caracterizado por
vrias transies, nomeadamente: da guerra para a paz, do Estado-partido
autoritrio/ditatorial para democracia e da economia centralizada para a economia de
mercado.
Com este artigo, abordaremos a questo da educao em Direitos Humanos, como
um dos instrumentos para o Desenvolvimento Sustentvel no contexto ps-conflito civil
em Angola. Nossa finalidade demonstrar que a paz e o desenvolvimento sustentvel
em Angola s sero efetivos se se fundamentar numa cultura de respeito pelos direitos
humanos, e esta requer educao permanente.
A nossa anlise est dividida em trs partes. Na primeira parte, abordaremos a
consagrao dos Direitos Humanos na Constituio angolana e dos tratados e
convenes sobre Direitos Humanos ratificados por Angola. Na segunda parte,
abordaremos os significados de educao em direitos humanos e de desenvolvimento
sustentvel. E, na terceira e ltima parte, falaremos da educao em direitos humanos,
como instrumento para uma cultura de paz e para o desenvolvimento sustentvel.
2 Direitos Humanos na Constituio angolana
Constituio da Repblica de 2010 (CRA) consagra Angola como um Estado de
Direito Democrtico, que tem como fundamento a dignidade da pessoa humana (art.
1). A dignidade da pessoa humana concretiza-se na Constituio, atravs da
consagrao formal dos Direitos Fundamentais da pessoa humana. No entanto, a
temtica dos Direitos Humanos, tal como tem sido abordada nos dias atuais em Angola,
comeou com as alteraes introduzidas com a reviso constitucional resultante das
transies polticas operadas em 1991.
A Constituio em vigor (2010) reconhece que todos os cidados gozam os
direitos, as liberdades e as garantias fundamentais (art. 22); a laicidade do Estado (art.
10), a igualdade de direitos (art. 23), o pluralismo de expresso e de organizao
poltica e a democracia representativa e participativa (art. 2), e finalmente, define que

57

constitui uma das tarefas fundamentais do Estado a promoo do desenvolvimento

humano sustentado (art. 21).
As normas do Direito Internacional sobre os Direitos Humanos, ratificadas ou a
que o Estado angolano aderiu so parte integrante da ordem jurdica angolana (n. 1, do
art. 13). Os tratados e acordos internacionais regularmente aprovados ou ratificados
vigoram na ordem jurdica angolana, aps a sua publicao oficial e entrada em vigor na
ordem jurdica internacional e enquanto vincularem internacionalmente o Estado
angolano (n. 2 do art. 13). Assim, alguns direitos fundamentais dos cidados decorrem
de tratados internacionais de Direitos Humanos.
A interpretao, integrao e aplicao dos Direitos Fundamentais, reconhecidos
na Constituio, devem ser feitas com base nos instrumentos jurdicos internacionais de
proteo dos Direitos Humanos ratificados por Angola nomeadamente a Declarao
Universal dos Direitos Humanos,1 a Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos,2
o Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos,3 o Pacto Internacional dos Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais4 e com outros tratados internacionais sobre a matria,
aprovados quer em nvel da Unio africana, quer em nvel da SADC e das Naes
Unidas (n. 1, 2 do art. 26). E, no exerccio das suas funes, os Tribunais angolanos so
obrigados a aplicar esses documentos internacionais na apreciao dos litgios
submetidos a sua apreciao, independentemente de serem invocados pelas partes (n. 3).
Podemos observar que, para melhor conhecermos, compreendermos, aplicarmos e
ensinarmos os direitos humanos em Angola, devemos recorrer tambm s normas de
Direito Internacional dos Direitos Humanos, sobretudo aquelas aprovadas pelas
instituies africanas, uma vez que elas trazem uma abordagem com base no contexto
sociopoltico e cultural africano.
No entanto, importante clarificar que o avano da proteo dos direitos humanos
no plano jurdico-constitucional angolano e no plano internacional ainda no se traduziu
na efetivao dos direitos, na realidade concreta do cidado. Por exemplo, analisando a
realidade africana, da qual Angola no fica de parte, Telo observa o seguinte:
O record em ratificaes de tratados internacionais no resultou em mais
direitos e em uma sociedade mais democrtica, pelo fato de que a maioria dos
governos africanos influenciados pela lgica da violncia, usam esta
artimanha para fazer crer aos demais Estados e as organizaes internacionais
que esto realmente preocupados em respeitar, proteger e promover direitos
humanos, pois, de outro modo, no poderia ser entendido. (2012, p. 159,
grifo da autora).

Adotada e proclamada pela Resoluo 217-A (III) da Assembleia Geral das Naes Unidas, em 10 de
dezembro de 1945.
2
Angola aprovou para adeso pela Resoluo 1/91, de 19 de janeiro, publicada no Dirio da Repblica, I
Srie n. 3/91.
3
Angola aprovou para Adeso pela Resoluo da Assembleia do Povo 26-B/91, de 27 de dezembro,
publicada no Dirio da Repblica, n. 53, I. Srie.
4
Angola aprovou para Adeso pela Resoluo da Assembleia do Povo 26-B/91, de 27 de dezembro,
publicada no Dirio da Repblica, n. 53, I. Srie.
58

No caso de Angola, alm das razes j citadas atrs, ligadas ao contexto poltico e
social angolano, concorrem para esta realidade vrios fatores, entre os quais os efeitos
da guerra, como, por exemplo, a cultura da violncia, militarista e de impunidade, muito
presente ainda nas foras armadas, nas foras policiais e em outras foras de segurana;
a imprensa pblica , muitas vezes, instrumentalizada e contribui para o aumento da
cultura da violncia e do medo, por no possuir programas promotores de uma cultura
de paz, de verdade e de educao cvica; as aes da Provedoria de Justia, e do
Gabinete de Direitos Humanos do Ministrio da Justia e a Secretaria de Estado para os
Direitos Humanos so deficitrios na defesa, promoo e proteo dos Direitos
Humanos.
Tendo apresentado alguns princpios e normas constitucionais e do Direito
Internacional dos Direitos Humanos, ratificados por Angola sobre as quais se deve
basear a educao em direitos humanos, falaremos a seguir sobre o que e o que no
educar em direitos humanos, quais os objetivos e a pedagogia a ser utilizada e, depois,
falaremos do entendimento do conceito de desenvolvimento.
3 O que educar em Direitos Humanos?
Hoje, muito comum, na abordagem pedaggica sobre a educao em Direitos
Humanos, iniciar-se fazendo compreender a educao em direitos humanos a partir do
que ela no . Adotaremos aqui esta metodologia.
Para melhor esclarecimento do que no educao em direitos humanos, Candau
explica que no educao em Direitos Humanos:
Uma srie de atividades espordicas sobre temas relacionados com os direitos
humanos, sem articulao entre elas, a mera realizao de campanhas sobre
temas especficos, um contedo introduzido em algumas disciplinas e reas
curriculares, toda e qualquer formao em valores; a mera aquisio de
algumas noes sobre Declarao Universal dos Direitos Humanos e sobre
outros documentos referenciais para a rea. (2006, p. 3).

Neste sentido, no educao em direitos humanos, no seu sentido estrito, a mera

realizao de palestras, marchas, entrevistas, debate intelectual e simples distribuio de
folhetos informativos sobre direitos humanos, embora estas aes sejam tambm
importantes para o fortalecimento e aprofundamento do conhecimento sobre a matria e
para o exerccio da cidadania. A educao em direitos humanos deve ser explcita e
implicitamente direcionada, no sentido de induzir mudanas de comportamentos das
pessoas.
Ento o que ser a educao em direitos humanos?
Antes de respondermos a esta questo, importa lembrar que a educao um
direito reconhecido pelos documentos internacionais de direitos humanos aprovados
pelas Naes Unidas, Unio africana e a Comunidade para o Desenvolvimento da
frica Austral (SADC) e em algumas normas constitucionais. Por exemplo, o Pacto

59

Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (art. 13) e a Carta Africana
(art. 17) reconhecem o direito de toda a pessoa educao.
A CRA no reconhece diretamente a educao como um direito da pessoa. O art.
79 apenas se refere obrigao do Estado de promover o acesso de todos
alfabetizao e ao ensino.
No entanto, de acordo com o esprito do Pacto de 1966, de que Angola tambm
parte, a educao dever ter como objetivo o pleno desenvolvimento da personalidade
humana e o sentido da sua dignidade; fortalecer o respeito pelos direitos humanos e
pelas liberdades fundamentais; preparar as pessoas para participarem ativa e
conscientemente de uma sociedade livre e finalmente fomentar nas pessoas atitudes tais
como: compreenso, tolerncia, amizade, aceitao das diferenas em razo de etnia,
raa, deficincia, sexo, convico poltica ou religiosa, tendo como finalidade a
promoo da paz e do desenvolvimento sustentvel.
Dito isto, de acordo com a Declarao das Naes Unidas sobre educao e
formao em matria de Direitos Humanos, aprovada pela Resoluo 66/137 da
Assembleia Geral das Naes Unidas, de 19 de dezembro de 2011, podemos afirmar:
La educacin y la formacin en materia de derechos humanos estn
integradas por el conjunto de actividades educativas y de formacin,
informacin, sensibilizacin y aprendizaje que tienen por objeto promover el
respeto universal y efectivo de todos los derechos humanos y las libertades
fundamentales, contribuyendo as, entre otras cosas, a la prevencin de los
abusos y violaciones de los derechos humanos al proporcionar a las personas
conocimientos, capacidades y comprensin y desarrollar sus actitudes y
comportamientos para que puedan contribuir al creacin y promocin de una
cultura universal de derechos humanos. [...]. La educacin para los derechos
humanos, que incluye facultar a las personas para que disfruten de sus
derechos y los ejerzan, y respeten y defiendan los de los dems. [art. 2, n. 1,
2 c)].

Desta concepo, podemos inferir que a educao em direitos humanos deve

despertar nas pessoas a conscincia de serem sujeitos de direitos e a necessidade de
gozarem, exercerem, respeitarem e defenderem os seus direitos; deve contribuir para
preveno de abusos e violaes de direitos humanos, para no se repetirem os erros
cometidos no passado e responsabilizar os seus autores e, finalmente, deve capacitar os
cidados para que adotem atitudes de uma cultura de paz e de respeito dos direitos
humanos.
Assim, formar sujeitos de direitos, criar processos de empoderamento das
pessoas e educar para o nunca mais, para resgatar a memria histrica, constituem
hoje o horizonte de sentido da educao em direitos humanos. (CANDAU, 2006, p. 3).
A educao em direitos humanos inclui, de acordo com o Projeto do Plano de
Ao para a segunda fase (2010-2014) do Programa Mundial de Educao em Direitos
Humanos do Alto Comissariado das Naes Unidas para os Direitos Humanos, o
seguinte: a) o fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades
fundamentais; b) o pleno desenvolvimento da personalidade humana e do sentido da sua
dignidade; c) a promoo da compreenso, tolerncia, igualdade de gnero e amizade
60

entre todas as naes, povos indgenas e minorias; d) a habilitao de todas as pessoas

para participar efetivamente de uma sociedade livre e democrtica, governada pelo
Estado de Direito; e) a construo e manuteno da paz; f) a promoo do
desenvolvimento sustentvel centrado nas pessoas e na justia social. (2005, p. 4).
Esta perspectiva de educar em direitos humanos e para cidadania perfeitamente
necessria e aplicvel no atual contexto de Angola, porque depois de 27 anos de guerra
civil, marcada pela cultura da violncia, intolerncia e perseguio, o medo de debater
as causas de tantos anos de autoritarismo e violncia, com receio de abalar a ordem e a
paz vigentes, cada vez mais frequente, nas escolas, nas famlias e noutros espaos
sociais. Esta realidade suportada atravs da instrumentalizao dos meios de
Comunicao Social estatal, com a imposio da cultura do medo e do regresso
violncia do passado. O exemplo mais recente verificou-se quando da realizao das
eleies em agosto de 2012, durante as quais a Comisso Nacional Eleitoral (INTERNET,
2012), escolheu como slogan para a educao cvica eleitoral a frase Vota pela paz e
pela democracia, associando de forma propositada as eleies paz/guerra. O outro
exemplo consiste no fato de, em Angola, o exerccio do direito de manifestao, a
liberdade de crtica s polticas governamentais e corrupo esto sempre associados a
atentados segurana do Estado e instabilidade e, amide, jornalistas e intelectuais
acabam sendo criminalizados e considerados como inimigos, por pensarem diferente
dos poderes institudos.
Esta cultura cvica imposta pelos detentores do Poder Poltico, pelas foras
militares e policiais que manifestam mentalidade do passado, contraria os fundamentos
da Repblica previstos no art. 2. da CRA, nomeadamente a soberania popular, o
primado da lei, a unidade nacional, o pluralismo de expresso e de organizao, a
democracia representativa e participativa.
Vimos atrs que o Pacto recomenda que a educao em direitos humanos deve
capacitar as pessoas e os cidados para participarem de uma sociedade livre.
Participao efetiva significa organizao e participao a partir da base,
rompendo-se a verticalidade histrica e absoluta dos poderes autoritrios e militares.
Significa, tambm, o reconhecimento e a constante reivindicao de que os cidados
ativos so mais do que titulares de direitos, so criadores de novos direitos e novos
espaos para expresso de tais direitos. Mas, para que esta participao se opere,
necessrio um pressuposto fundamental necessrio em qualquer transio polticosocial: educao para mudana de mentalidade. A educao como mudana de
mentalidades consiste na formao atravs do desenvolvimento de virtudes republicanas
e das virtudes democrticas. Por virtudes republicanas entendemos o respeito s leis
acima da vontade dos homens, o respeito ao bem pblico, o sentido da responsabilidade
no exerccio do poder, inclusive o poder implcito na ao dos educadores. E por
virtudes democrticas entendemos o amor igualdade e o consequente horror aos
privilgios, a aceitao da vontade da maioria, mas respeitando os direitos das minorias;
cultura do respeito integral aos Direitos Humanos. (BENEVIDES, 1997, p. 12).

61

Para melhor compreenso do que a educao em direitos humanos, Candau

esclarece:
Um processo sistemtico e multidimensional orientado formao de
sujeitos de direitos e promoo de uma cidadania ativa e participativa; a
articulao de diferentes atividades que desenvolvam conhecimentos,
atitudes, sentimentos e prticas sociais que afirmem uma cultura de direitos
humanos na escola e na sociedade; processo em que se trabalhe, no nvel
pessoal e social, tico e poltico, cognitivo e celebrativo, o desenvolvimento
da conscincia de cada um; [...] uma dinmica educativa ativa e participativa
que promova o trabalho coletivo, a auto-estima e o autoconceito positivos, o
empoderamento de todas as pessoas particularmente das oriundas de
grupos excludos. (2006, p. 4).

Em pases ps-conflito, como o caso de Angola, a educao em direitos humanos

deve estar orientada para a promoo de atitudes e prticas sociais em dois sentidos: a)
gerar nas pessoas o sentimento de rejeio cultura da violncia e da impunidade; b)
criar cidados conscientes dos seus direitos, capazes de exerc-los, defend-los e buscar
a sua reparao sempre que violados, numa base de dilogo, tolerncia, de valorizao e
aceitao das diferenas tnicas, poltico-partidrias, sociais ou de gnero.
fundamental pensar a EDH a partir das peculiaridades angolanas, entre outras, as
poltico-partidrias, raciais, etno-lingusticas, de gnero, de direito costumeiro, de
regionalismos e meio ambiente. (TELO, 2012, p. 206).
A educao em direitos humanos ser feita com processos pedaggicos e
metodolgicos transversais, interdisciplinares, participativos, sociais, culturais e
politicamente contextualizados, com recurso pedagogia crtica alicerada nas teorias
crticas defendidas por Jurgen Habermas e Paulo Freire.
4 O desenvolvimento sustentvel
Feita a compreenso do que deve ser a educao em direitos humanos, falaremos
a seguir sobre o conceito de desenvolvimento.
Ao longo da histria, a abordagem do desenvolvimento esteve ligada
essencialmente perspectiva econmica, mas, hoje, uma conceptualizao completa de
desenvolvimento ter de abarcar outras perspectivas vindas de outros ramos das cincias
sociais, tais como: a sociologia, a tica, o direito e a ecologia.
Hoje, j no se pode falar de desenvolvimento sustentvel sem paz e segurana.
A cultura da paz faz nascer cultura do desenvolvimento, do convvio, da alegria e da
esperana. (IMBAMBA, 2010, p. 239). O desenvolvimento no se limita apenas ao
aspecto econmico, mas integra necessariamente aspetos sociais, polticos e ambientais.
Depois da Segunda Guerra Mundial, e com o incio das independncias africanas,
quando comeou o debate e a preocupao sobre o tema do desenvolvimento at a
dcada de 60 e incio dos anos 70, a concepo do desenvolvimento era de base
econmica, isto , o desenvolvimento era identificado com o crescimento econmico, a
acumulao do capital, crescimento do PIB e a industrializao da sociedade.

62

Conceberam ideias de desenvolvimento associado ao crescimento econmico,

economistas como Adam Smith, David Ricardo, Karl Marx e John Maynard Keynes.
Mas, o crescimento econmico no serve para medir o desenvolvimento humano,
como j Cechin esclareceu:
O crescimento visto como um fim em si mesmo e reivindicado sem ser
qualificado e sem que se perceba que sua medida oficial, o produto interno
bruto (PIB), no um bom indicador nem da prpria riqueza. O PIB como
indicador de crescimento econmico no esclarece o que cresceu, como
cresceu e que para quem foram os frutos do crescimento. (2010, p.178).

J no final da dcada de 60, o conceito de desenvolvimento comeou a estar

associado aos fatores de natureza social e humano. Assim, uma das mudanas
institucionais mais importantes e mais urgentes o abandono do PIB como indicador de
bem-estar e progresso das sociedades. (CECHIN, 2010, p. 178).
Nesta conformidade, Silva defende:
[...] pode-se dizer, portanto, que o desenvolvimento agora passa a ser visto
como crescimento e mudana, mudana essa que implica outros objetivos
que no s e apenas do PNB. D-se nfase a um crescimento de qualidade
ou a um modelo desejado de crescimento que incorpore critrios amplos de
desenvolvimento, tais como a reduo da pobreza, equidade distributiva,
proteo ambiental, ou nfase na capacidade humana. (2006, p. 198).

Nos dias de hoje, numa perspectiva social e humana, o desenvolvimento

compreendido tambm como processo que visa, por exemplo, erradicar a pobreza;
promover as liberdades civis e polticas, os direitos econmicos, sociais e culturais, a
paz, a distribuio justa de renda, a proteo do meio ambiente e do bem-estar das
pessoas e a dignidade dos indivduos em geral.
Conceberam ideias de desenvolvimento associado no s ao desenvolvimento
econmico, mas tambm promoo dos direitos e das liberdades, autores como
Amartya Sen, Hans Singer e Richard Jolly.
Nas ltimas duas dcadas, vrias organizaes internacionais, nomeadamente o
Banco Mundial, a ONU, a Unio Africana e a SADC,5 concebem o conceito de
desenvolvimento com bases nos critrios sociais e humanos.
Embora no fosse o seu posicionamento na altura da sua criao, em 1944, o
Banco Mundial tinha como principal objetivo contribuir para a reconstruo e o
desenvolvimento dos pases atingidos pela Segunda Guerra Mundial. Nesta altura, o
desenvolvimento era inevitavelmente equivalente a crescimento econmico e
revitalizao da indstria e das infraestruturas.
No tempo atual, o Banco Mundial concebe o desenvolvimento voltado s pessoas,
com ateno para as mulheres, os grupos ou minorias excludas; ao combate pobreza;
a melhorias dos sistemas financeiros, atravs de mecanismos de transparncia. O banco
5

Da sigla inglesa SADC, Southern Africa Development Community. a organizao sub-regional de

integrao econmica dos pases que integram a frica Austral, constituda por 14 pases.
63

tambm j apoia atividades em emergncias humanitrias e catstrofes naturais e emite

diretrizes para a proteo do meio ambiente nos projetos ou investimentos por si
financiados, numa clara aluso ao desenvolvimento sustentvel.
No prembulo da Carta Constitutiva da ONU, assinada em 1945, est plasmada a
deciso deste rgo de promover o progresso social e melhores condies de vida
dentro de uma liberdade mais ampla. (COMPARATO, 2007, p. 219). E, para atingir tal
fim, os Estados devem se comprometer a adotar mecanismos para promover o progresso
econmico e social de todos os povos.
Logo depois, e no limiar da independncia dos povos colonizados, as Naes
Unidas aprovaram a Resoluo 1710 (XVI), de 15 de dezembro de 1960, que
determinava o Primeiro Decnio das Naes Unidas para o Desenvolvimento, que
criava uma estratgia de desenvolvimento dos povos, sobretudo dos pases em
desenvolvimento, para o perodo de 1961 a 1970.
Em 1970, as Naes Unidas aprovaram uma segunda Resoluo, a 2.626 (XXV),
Segundo Decnio das Naes Unidas para o Desenvolvimento, na qual se traava mais
uma estratgia de desenvolvimento econmico e social dos povos em desenvolvimento.
Em 1980, a Assembleia Geral das Naes Unidas viria a aprovar uma nova estratgia de
desenvolvimento, oficialmente designada por Terceiro Decnio das Naes Unidas para
o Desenvolvimento, com a Resoluo 33/56, de 5 de dezembro de 1980.
Em 1986, a ONU deu um importante passo para uma nova concepo de
desenvolvimento ao adotar A Declarao sobre Direito ao Desenvolvimento, atravs da
Resoluo 41/128, de 4 de dezembro.
O prembulo da referida Declarao dispe: Desenvolvimento um processo
econmico, social, cultural e poltico abrangente, que visa o constate incremento do
bem-estar de toda a populao e de todos os indivduos, com base em sua participao
ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuio justa dos benefcios da
resultantes. Mais adiante se reconhece e declara que a pessoa humana sujeito central
do desenvolvimento e dever ser participante ativa e beneficiria do direito ao
desenvolvimento (art. 2). E, finalmente, a ONU reconhece e reafirma o
desenvolvimento como um direito humano inalienvel, em virtude do qual toda pessoa
e todos os povos esto habilitados a participar do desenvolvimento econmico, social,
cultural e poltico, para ele contribuir e dele desfrutar, no qual todos os direitos
humanos e liberdades fundamentais possam ser plenamente realizados. (Art. 1. 1).
A Unio Africana, substituta da Organizao da Unidade Africana, foi criada em
2000 e, no seu Ato Constitutivo (INTERNET, 2012), definiu que um dos objetivos do
rgo acelerar a integrao poltica e socioeconmico do continente, promover o
desenvolvimento duradouro nos planos econmico, social e cultural, assim como a
integrao das economias africanas; promover a cooperao em todos os domnios da
atividade humana, com vistas a elevar o nvel de vida dos povos africanos. (Art. 3).

64

O documento da Nova Parceria para o Desenvolvimento de frica (NPDA)6

apresentado pelas lideranas africanas, reconhece que apesar das taxas de crescimento
serem importantes, elas no so por si suficientes para permitir aos pases africanos
alcanarem o objetivo da reduo da pobreza. O desafio , por conseguinte, o de
desenvolver a capacidade para manter o crescimento em nveis requeridos, de forma a
alcanar a reduo da pobreza e o desenvolvimento sustentvel. Isto, por sua vez,
depende de outros fatores, tais como: infraestrutura, acumulao de capital, capital
humano, instituies, diversificao estrutural, concorrncia, sade e uma boa
conservao do meio ambiente (n. 64).
Mas, o grande contributo dado pela OUA (hoje UA) foi o de ter trazido uma nova
concepo de desenvolvimento. Considerou o desenvolvimento como direito dos povos.
Antes da sua consagrao na Carta africana, a expresso direito ao desenvolvimento,
ou dito de outro modo, a proposta para o reconhecimento do desenvolvimento, como
direito da pessoa e dos povos, foi formulada pela primeira vez em 1972, por Keba
MBaye (1924-2007), jurista senegals, numa aula inaugural no Instituto de Direitos
Humanos de Strasbourg.
A Carta Africana dos Direitos Humanos e dos Povos, aprovada na 18.
Conferncia de Chefes de Estado e de Governo, em Nairobi-Knia, 1981, foi o primeiro
documento normativo internacional a conferir o desenvolvimento como direito dos
povos.
O art. 22 da Carta dispe:
1. Todos os povos tm direito ao desenvolvimento econmico, social e
cultural, no devido respeito sua liberdade e identidade, e na igual fruio da
herana comum da humanidade.
2. Os Estados tm o dever de assegurar, individual ou colectivamente, o
exerccio do direito ao desenvolvimento.

Em nvel regional, no seu Ato Constitutivo, determina que a SADC visa

alcanar o desenvolvimento e crescimento econmico, aliviando a pobreza,
aumentando o padro e a qualidade de vida das pessoas [...], promover a paz
e democracia, promover o desenvolvimento auto-sustentado na base da
independncia coletiva e interdependncia dos Estados membros, alcanar a
utilizao sustentvel de recursos naturais e proteo efetiva do ambiente, na
base de princpios como direitos humanos, democracia e respeito pele lei.
(INTERNET, 12012).

Alm do que foi exposto, o conceito de Desenvolvimento que seguimos como

referencial terico o que nos foi dado por Amartya Sen. Procurando explicar uma
abordagem do desenvolvimento que fosse para alm do PIB, Sen defende:

Nova Parceria para o Desenvolvimento da frica (NEPAD). Disponvel em: <http://library.fes.de/pdffiles/bueros/angola/hosting/nepad.pdf>. Acesso em: 15 ago. 2012.
65

O desenvolvimento pode ser visto como um processo de expanso das

liberdades reais que as pessoas desfrutam. O enfoque nas liberdades humanas
contrasta com vises mais restritas de desenvolvimento, como as que
identificam desenvolvimento com crescimento do Produto Nacional Bruto
(PNB), aumento de rendas pessoais, industrializao, avano tecnolgico ou
modernizao social. O crescimento do PNB ou das rendas individuais
obviamente pode ser muito importante como um meio de expandir as
liberdades desfrutadas pelos membros da sociedade. Mas as liberdades
dependem tambm de outros determinantes, como as disposies sociais e
econmicas (como por exemplo, os servios de educao e sade) e os
direitos civis [por exemplo, a liberdade de participar de participar de
discusses e averiguaes pblicas.] (2010, p. 16-17).

O autor acima citado defende que o desenvolvimento incompatvel com as

fontes de privao de liberdade: pobreza e tirania, carncia de oportunidades
econmicas e destituio social sistemtica; negligncia dos servios pblicos e
intolerncia ou interferncia excessiva de Estados repressivos, a guerra e tudo aquilo
que no permite pessoa viver dignamente. Da a necessidade de remover estas fontes.
(SEN, 2010).
Como podemos observar, nem sempre o entendimento do conceito de
desenvolvimento foi o mesmo ao longo da Histria e, atualmente, tem merecido
abordagens em vrias perspectivas. Mas, j existe um consenso geral de que o
desenvolvimento um processo de longo prazo, planejado em polticas pblicas
estatais, em trs campos interligados, nomeadamente: o econmico, o social e o
poltico. Este entendimento foi demonstrado por Comparato:
O elemento econmico consiste no crescimento endgeno e sustentado da
produo de bens e servios. Endgeno, porque fundado nos fatores internos
de produo e no, portanto, de modo predominante, em recursos advindos
do exterior. O crescimento sustentado, porque no obtido com a destruio
dos bens insubstituveis, constituintes do ecossistema.
O elemento social do processo desenvolvimentista a aquisio da
progressiva igualdade de condies bsicas de vida, isto , a realizao, para
todo povo, dos direitos humanos de carcter econmico, social e cultural,
como o direito ao trabalho, o direito educao em todos os nveis, o direito
seguridade social, o direito habitao, o direito de fruio de bens
culturais.
Enfim, o desenvolvimento integral comporta, necessariamente, um elemento
poltico, que a chave de abbada de todo o processo: a realizao da vida
democrtica, isto , a efetiva assuno, pelo povo, do seu papel de sujeito
poltico, fonte legitimadora de todo poder e destinatrio do seu exerccio.
(2007, p. 399, grifo nosso).

Portanto, o conceito de desenvolvimento no se limita apenas ao crescimento

econmico, mas deve ser entendido como um conceito integral; uma vez centrado na
dignidade da pessoa humana, o desenvolvimento deve atender inevitavelmente a
questo social, cultural, ambiental ou ecolgica; a democracia, a paz e a segurana. O
desenvolvimento busca constantemente, por exemplo, a garantia do direito educao,
sade, ao exerccio das liberdades civis e polticos, o direito habitao e qualidade
de vida, assistncia social e um meio ambiente saudvel.

66

A Organizao das Naes Unidas defende o desenvolvimento sustentvel para

designar o desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente, sem
comprometer a aptido das futuras geraes a satisfazer suas prprias necessidades.
(COMPARATO, 2007, p. 428).
Desenvolvimento na Constituio angolana de 2010
A Constituio da Repblica de Angola (CRA) estabeleceu expressamente
princpios e normas desenvolvimentistas. No seu prembulo, reafirma-se o
compromisso com a reconciliao, a igualdade, a justia, o desenvolvimento e a
construo de uma sociedade fundada na equidade de oportunidade.
No art. 21, sob a epgrafe Tarefas Fundamentais do Estado, estabelece algumas
tarefas de inspirao desenvolvimentista, que devem ser concretizadas, nomeadamente:
assegurar os direitos, as liberdades e garantias fundamentais: criar progressivamente as
condies necessrias para tornar efetivos os direitos econmicos, sociais e culturais dos
cidados; promover o bem-estar, a solidariedade social e a elevao da qualidade de
vida do povo; promover a erradicao da pobreza; promover polticas que permitam
tornar universais e gratuitos os cuidados primrios de sade; promover o
desenvolvimento harmonioso e sustentado em todo o territrio nacional, protegendo o
ambiente, os recursos naturais e o patrimnio histrico, cultural e artstico e a melhoria
sustentada dos ndices de desenvolvimento humanos dos angolanos.
A preocupao regulatria do desenvolvimento sustentvel tambm mereceu
consagrao constitucional recaindo sobre o Estado a obrigao de adotar medidas
necessrias proteo do ambiente e das espcies da flora e da fauna em todo o
territrio nacional; a manuteno do equilbrio ecolgico; a correta localizao das
atividades econmicas e a explorao e utilizao racional de todos os recursos naturais,
no quadro de um desenvolvimento sustentvel e do respeito pelos direitos das geraes
futuras e da preservao das diferentes espcies (art. 39, n. 3).
Vimos que os direitos humanos e o desenvolvimento sustentvel esto
interligados, ambos visam proteger a dignidade da pessoa humana. Para que o
desenvolvimento seja sustentvel, deve respeitar os direitos humanos e o meio
ambiente, atendendo s necessidades das geraes futuras.
Veremos agora como a educao em direitos humanos pode ser um instrumento
para uma cultura de paz e para o desenvolvimento sustentvel.
5 A educao em direitos humanos como instrumento para desenvolvimento
sustentvel
O respeito aos Direitos Humanos fundamental para a construo de uma cultura
de paz e de desenvolvimento sustentvel. Por isso, a educao em direitos humanos
deve ter uma abordagem no sentido de transformar as pessoas em cidados sujeitos de
direitos, capazes de exerc-los, incluindo a defesa do direito qualidade de vida e a
viver num meio ambiente sustentvel.
67

A educao em direitos humanos visa promover valores, novas atitudes e

comportamentos capazes de gerar relaes humanas mais justas, pacficas, solidrias
com a gerao futura, baseada na igualdade, na aceitao da diversidade, no dilogo
constante e na confiana mtua entre os membros da sociedade. Estes valores so
fundamentais para planear e implementar estratgias de desenvolvimento sustentvel.
Vimos atrs que a educao deve contribuir para fortalecer o respeito aos Direitos
Humanos, aprofundar e promover o exerccio das liberdades fundamentais e
empoderar as pessoas para participar de uma sociedade livre.
Para Sen o desenvolvimento deve ser visto como processo de expanso da
liberdade de que as pessoas desfrutam. Nesta abordagem, a expanso da liberdade
considerada (1) o fim primordial e (2) o principal meio do desenvolvimento. (2010, p.
55).
Enquanto fim do desenvolvimento, a liberdade pode ser o papel constitutivo e
enquanto principal meio, a liberdade pode ser considerada papel instrumental no
desenvolvimento. O papel constitutivo relaciona-se com as liberdades substantivas, e o
papel instrumental relaciona-se com as liberdades instrumentais. (SEN, 2010).
De acordo com o autor citado, fazem parte das liberdades substantivas
capacidades elementares, como, por exemplo, ter condies de evitar privaes tais
como: fome, subnutrio, morbidez evitvel e morte prematura; saber ler e fazer
clculos aritmticos; ter participao poltica e liberdade de expresso (2010).
Por seu lado, as liberdades instrumentais so: 1) liberdades polticas: os direitos
civis e polticos associados s democracias, como, por exemplo, direito de votar e ser
eleito; possibilidade de poder criticar as autoridades, de exercer a liberdade de
expresso poltica; inexistncia de censura na imprensa; liberdade de opo polticopartidria; 2) facilidades econmicas: referem-se s oportunidades que os indivduos
tm para utilizar recursos econmicos com propsitos de consumo, produo e troca; 3)
oportunidades sociais: Trata-se da disponibilizao de servios essenciais na melhoria
da qualidade de vida das pessoas, como, por exemplo, a educao, a sade e outros que
influenciam a liberdade substantiva de o indivduo viver melhor; 4) garantias de
transparncia: referem-se necessidade de a sociedade estruturar-se numa base de
confiana, dilogo e sinceridade, o que permite prevenir ou inibir atos de corrupo; e
5) segurana protetora: inclui disposies institucionais fixas, como benefcios aos
desempregados e suplementos de renda regulamentares para os indigentes, bem como
medidas ad hoc, como distribuio de alimentos em crises de fome coletiva ou
empregos pblicos de emergncia para gerar rendas para os necessitados. (SEN, 2010).
Com base no pensamento de Sen, podemos inferir que deve existir uma relao de
complementaridade entre educao, sade, liberdades democrticas e paz, a fim de se
alcanar o desenvolvimento sustentvel.
Por esta razo, olhando para o atual contexto angolano, torna-se necessrio
promover a educao em direitos humanos e, para cidadania, a educao para a paz e
educao para o desenvolvimento.

68

A educao para a cultura de paz poder comear pela compreenso de que ela
no s a simples ausncia de guerra ou conflito armado, mas tambm a construo de
uma cultura de debate e de consenso social para rejeio cultura da violncia, dos seus
elementos e agentes (educar para o nunca mais!) e a promoo dos direitos humanos.
Para uma proposta pedaggica de educao para a paz, Guimares prope:
[...] Assim, a educao para a paz contribui para o desenvolvimento dessa
cultura de violncia que nos imposta, fornecendo instrumental para
perceber como a violncia e o militarismo atuam em diversos canais, como
por exemplo, nos meios de comunicao social, brinquedos e jogos de guerra,
mas tambm em prticas escolares, como por exemplo, a chamada, resduo
da revista militar e da inspeo da tropa! Trata-se de desfazer a iluso e o
messianismo da violncia [...]. possvel aprofundar esse processo de crtica
de cultura de violncia, detalhando trs temas e procedimentos que no
podem estar ausentes da discursividade da educao para paz: a
dessacralizao do militarismo, o desvelamento das relaes guerra e gnero
e o conhecimento do processo de reproduo do inimigo. (2011, p. 273).

Guimares (2010) explica que o militarismo manifesta-se num conjunto de

atitudes e prticas sociais que considerem os seres humanos violentos, agressivos e
competitivos por natureza, passando a guerra a ser considerada atividade social normal
e a lei da fora e do mais forte como elemento agregador da ordem social. So
exemplos de processos de socializao do militarismo o fabrico de armas, a moralizao
atravs da exaltao de virtudes guerreiras e o acesso de crianas a brinquedos de
guerra.
No caso de Angola, por exemplo, a exposio constante de armas de fogo de alto
calibre nas ruas, por agentes da polcia e das foras armadas, e o culto obedincia
ordem do chefe podem ser considerados manifestao da cultura da violncia e do
militarismo.
Continuando, o autor citado considera que a paz e a sua educao tambm tem a
ver como se colocam os arranjos de gneros. Por isso, h necessidade de se discutir,
durante o processo de educao para a paz, a relao entre militarismo e sexismo. Por
fim, o processo de produo do inimigo se fundamenta no preconceito e nos
esteretipos que produz em relao a outro grupo social, que o inimigo de quem
devemos, a todo momento, nos defender e desconfiar das suas aes. So ainda
exemplos de processos de produo do inimigo; trabalhar e levar ao extremo os medos
existentes nas pessoas, causados pelas diferenas, pelas experincias de danos fsicos
causados no passado ou os esteretipos que so impostos pelos meios de comunicao
social diante dos que so diferentes.
No contexto de Angola, recorrente o recurso ao processo de produo do
inimigo. Por exemplo, muitas vezes, fala-se em alternncia do poder, manifestao
pblica, o governo alega que os cidados ou polticos querem voltar a fazer confuso e
fazer guerra. Normalmente, este discurso uma falsificao da realidade.
Por isso, a educao para a cultura de paz requer aceitao do outro nas suas
diferenas culturais, polticas, sexuais, tnicas; capacidade de compreend-lo; debater
69

democraticamente e estabelecer consensos, rejeio cultura de violncia; promoo da

cidadania e dos direitos humanos.
Em 2002, a Assembleia Geral das Naes Unidas adotou a Resoluo 57/254, na
qual proclamou a Dcada das Naes Unidas da Educao para o Desenvolvimento
Sustentvel, no perodo de 2005 a 2014. No referido documento, recomenda-se que a
educao para o desenvolvimento deve fundamentar-se em valores.
Neste sentido, importante mencionar extratos do Documento Final do Plano de
Implementao da referida Dcada:
Os valores que a educao para o desenvolvimento sustentvel deve
promover incluem, pelo menos, o seguinte: respeito pela dignidade e pelos
direitos humanos de todos os povos em todo o mundo e compromisso com a
justia social e econmica para todos; respeito pelos direitos humanos das
geraes futuras e o compromisso em relao responsabilidade intergeracional; respeito e cuidado pela grande comunidade da vida em toda a sua
diversidade, que inclui proteo e restaurao dos ecossistemas da Terra;
respeito pela diversidade cultural e o compromisso de criar local e
globalmente uma cultura de tolerncia, de no-violncia e da paz. (2005, p.
42-43).

Segundo o referido documento das Naes Unidas, a educao para o

desenvolvimento sustentvel dever ser interdisciplinar; ter valores explicitamente
direcionados; favorecer o pensamento crtico e as solues de problemas; recorrer a
mltiplos mtodos de ensino; ter participao no processo de tomada de decises e ser
localmente aplicvel e relevante a cada contexto e cultura. (2005, p. 46).
A educao em direitos humanos tambm um dos instrumentos principais para
promover e enraizar valores, comportamentos e induzir mudanas, que o
desenvolvimento sustentvel exige.
Neste sentido, e abordando sobre o contexto angolano, Telo defende:
[...] falamos da educao em direitos humanos, no como a soluo de todos
os problemas, mas, como um dos caminhos a seguir para alterar o quadro
poltico-social angolano. A EDH, enquanto processo de socializao cultural,
tem permitido aos sujeitos e aos grupos, principalmente os excludos,
compreenderem melhor sua realidade e a necessidade de com ela interagirem.
O foco da educao em direitos humanos no contexto angolano deve visar
particularmente o fomento da participao cidad na vida pblica do pas, no
reconhecimento das diferenas tnicas, lingusticas, de gnero e raciais, em
face do elevado nvel de corrupo ante a misria acentuada, o entendimento
de situaes que constituem manifesta violao de direitos. (2012, p. 205).

Consideraes finais
No decorrer de toda esta argumentao, podemos nos aperceber de que existe uma
interligao entre a educao em direitos humanos, a educao para a paz e a educao
para o desenvolvimento.

70

Educar para uma cultura de direitos humanos educar para a paz e para o
desenvolvimento sustentvel, e educar para a paz e para o desenvolvimento ajuda a
construir uma cultura de direitos humanos.
A Constituio da Repblica de Angola (art. 21, l) prev a obrigao do Estado
angolano de promover o desenvolvimento harmonioso e sustentvel. Para se atingir este
desiderato, importante implementar planos desenvolvimentistas centrados no respeito
aos Direitos Humanos. Por outras palavras, o gozo dos direitos econmicos, sociais e
culturais e o exerccio das liberdades civis e polticas proporcionam o desenvolvimento
sustentvel, no sentido da teoria de Sem, segundo a qual o desenvolvimento pode ser
visto como um processo de expanso das liberdades reais das quais as pessoas
desfrutam.
O contexto de vrias transies que se vive em Angola, nomeadamente de uma
cultura de guerra/violncia para a paz, de uma economia centralizada para economia de
mercado e de um Estado-partido autoritrio para Estado Democrtico de Direito, exige
igualmente mudanas de mentalidade, de comportamentos e de novos valores que se
coadunam com uma sociedade baseada nos princpios republicanos, democrticos,
pacifistas e de justia social.
Neste sentido, defende-se a necessidade de elaborao e adoo de um Plano
Nacional de Educao em Direitos Humanos e Desenvolvimento Sustentvel em
Angola, que abranja o ensino dos Direitos Humanos como disciplina inserida no
curriculum escolar no sistema de ensino primrio, secundrio, mdio e superior,
educao em direitos humanos para servidores pblicos, foras armadas, agentes da
polcia, juzes, advogados, procuradores e outros responsveis por aplicar a lei e
autoridades tradicionais.
A educao em Direitos Humanos tambm seria dirigida para outros espaos no
estatais, tais como: igrejas, mercados informais, ONGs, sindicatos, partidos polticos e
comunidades tradicionais. Por sua vez, estas entidades tambm podem promover
educao no formal em direitos humanos e desenvolvimento sustentvel, atravs de
atividades contnuas e processos de aprendizagem, que levam as pessoas a refletirem
sobre sua realidade social, econmica, poltica e cultural, ajudando-as a criarem uma
conscincia crtica que contribua para o alcance dos objetivos fundamentais da
repblica, nomeadamente a construo de uma sociedade livre, justa, democrtica,
solidria, de paz, igualdade e progresso social.
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71

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72

Parte II

______________________________
ESTADO, POLTICAS PBLICAS E
SUSTENTABILIDADE

73

Proteo jurdica do meio ambiente na Constituio brasileira

Celso Antonio Pacheco Fiorillo*
Renata Marques Ferreira**
1 Introduo
A Constituio Federal, como gnese do Direito Ambiental brasileiro e da Poltica
Nacional do Meio Ambiente em vigor, tem fundamentos e objetivos da Repblica
Federativa do Brasil, encontrando-se brasileiros e estrangeiros residentes no Pas como
destinatrios dos direitos e deveres individuais e coletivos, no mbito constitucional e
do Direito Ambiental brasileiro, sendo tais direitos e deveres constitucionais coletivos: a
proteo dos interesses difusos e coletivos e o Direito Ambiental brasileiro.
O direito ao meio ambiente em face do art. 225 da Constituio Federal, com sua
existncia no plano constitucional do direito material ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, como direito de todos, tem seu primeiro aspecto fundamental no que se
refere ao contedo do art. 225 da Constituio Federal.
A existncia no plano constitucional do bem ambiental, destinado a uso comum
do povo, como segundo aspecto fundamental, no que se refere ao contedo do art. 225
da Constituio Federal, impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e
preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como terceiro aspecto
fundamental no que se refere ao contedo do art. 225 da Constituio Federal.
A defesa e preservao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
para as presentes e futuras geraes, como quarto aspecto fundamental no que se refere
ao contedo do art. 225 da Constituio Federal, abrange a tutela constitucional do
patrimnio gentico no Direito Ambiental brasileiro, a tutela constitucional do meio
ambiente cultural, no Direito Ambiental brasileiro, bem como a tutela constitucional do
meio ambiente artificial, no Direito Ambiental brasileiro, a tutela constitucional do meio
ambiente do trabalho, no Direito Ambiental brasileiro, a tutela constitucional do meio
ambiente natural, no Direito Ambiental brasileiro, a tutela constitucional do Direito
Criminal Ambiental brasileiro, a tutela constitucional do Direito Processual Ambiental
brasileiro, a educao ambiental destinada a assegurar a efetividade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado e o direito de antena.
2 A Constituio Federal como gnese do direito ambiental brasileiro
Ao estabelecer em seu Ttulo VIII, Captulo VI DO MEIO AMBIENTE, art.
225, a existncia do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, fixou de
maneira clara no s a existncia no plano constitucional do Direito Ambiental
*

Coordenador e professor no Programa de Ps-Graduao em Direito da Sociedade da Informao

(Mestrado) e do Curso de Especializao em Direito Ambiental Empresarial, ambos do Centro
Universitrio das Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU), So Paulo SP.
**
Professora no Programa de Mestrado em Sade Ambiental da FMU Tutela Jurdica do Meio
Ambiente e das Faculdades Integradas Rio Branco, So Paulo SP.
74

brasileiro, como estabeleceu seus parmetros, ou seja, os critrios fundamentais

destinados a sua correta interpretao e, evidentemente, adequada interpretao de
uma poltica nacional do meio ambiente.
Sendo um produto cultural, o Direito Ambiental brasileiro deve ser observado em
seu contexto constitucional, ou seja, um direito que obedece no s os princpios
fundamentais indicados nos arts.1o a 4o, como se organiza enquanto direito e garantia
fundamental destinada a todos os brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, no mbito
direcionado pelos arts. 5o e 6o de nossa Constituio Federal.
Destarte, a existncia de um direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
pressupe, inicialmente, a obedincia a alguns fundamentos especficos, encontrando-se
entre eles a vinculao do Direito Ambiental dignidade da pessoa humana.1
Assegura o valor da dignidade como aspecto central, primeiro fundamento de
todo o sistema constitucional posto e ltimo arcabouo da guarida dos direitos
individuais (RIZZATTO NUNES, 2002), procurando estabelecer o comeo de sua
sistematizao pela referncia aos direitos fundamentais, na dupla vertente da tcnica
jurdica de limitao do poder do Estado e de afirmao de um espao pessoal na
existncia poltica. O Direito Ambiental brasileiro, por via de consequncia,
construdo a partir da dignidade da pessoa humana. (BENDA, 1996).
Vinculado aos valores sociais do trabalho e da livre-iniciativa (art.1o, IV), a saber,
a economia capitalista est presente nas relaes jurdicas ambientais, balizada pelos
valores maiores e superiores da dignidade da pessoa humana, o que significa
harmonizar a ordem econmica com a defesa do meio ambiente (art. 170, VI da
Constituio Federal, vinculando o Direito Ambiental brasileiro soberania (art.1o, I),
situado dentro do poder de fazer e anular leis de forma exclusiva em nosso territrio,
organizando nossa racionalizao jurdica. Da a soberania estar inclusive ligada ao
patrimnio cultural brasileiro (art. 216 da Carta Magna), vez que as leis brasileiras so
verdadeiramente formas de expresso portadoras de referncia identidade, ao,
memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.
O Direito Ambiental brasileiro est vinculado cidadania (art.1o, II), na medida
em que se harmoniza com nosso entendimento de cidadania (FIORILLO, 2011), atributo
de todos os brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, assegurado pelo art. 5o da
Constituio Federal, adaptado ao conceito de dignidade social, independentemente de
sua insero econmica, social, cultural e poltica.2
Vinculado ao pluralismo poltico, o Direito Ambiental brasileiro encontra sua
dependncia nas formas de controle ligadas s estruturas de poder, dentro do Estado
Democrtico de Direito. (BOBBIO, 1975).
1

Os princpios bsicos esto situados dentro de nosso sistema constitucional, que constitudo por dois
elementos indissociveis: ORDENAO e UNIDADE.
2
Da restar bem-evidenciado que ningum, brasileiro ou mesmo estrangeiro residente no Pas, est
obrigado a cumprir ordem ilegal em matria ambiental, ou a ela se submeter, ainda que emanada de
ordem jurisdicional, sendo verdadeiro dever de cidadania opor-se ordem ilegal em face da existncia
positiva do Estado Democrtico de Direito. (Vide Supremo Tribunal Federal, HC 73.454, Relator
Ministro Mauricio Corra, DJ 04/06/96).
75

Por outro lado, constituem seus objetivos fundamentais, alm daqueles

especificamente organizados em proveito de sua atuao, os mesmos propsitos da
Repblica Federativa do Brasil, assim compreendidos: a erradicao da pobreza e da
marginalizao;a reduo das desigualdades sociais e regionais; a promoo do bem de
todos sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao, visando no s construir uma sociedade livre, justa e solidria como
destinado a garantir nosso desenvolvimento nacional. (art. 3o, incisos I, II, III e IV).3
Os fundamentos, assim como objetivos do direito ambiental antes mencionados,
estruturam sua viso no plano internacional, com evidente destaque para o que
estabelece a correta interpretao do art. 4o, sempre em harmonia com as necessidades
do povo brasileiro.
Os princpios gerais do Direito Ambiental brasileiro (tanto no plano interno como
no plano externo) tm objetivos claramente positivados e que sero articulados em
proveito do povo, dentro de uma estrutura de poder realizada por meio de trs grandes
funes indicadas no art. 2o (os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio), que hoje
configuram estrutura normativa em que cada poder exerce funo preponderante, sendo
certo que o Direito Ambiental estar tambm compreendido dentre as funes de
legislar, julgar e gerenciar o Estado Democrtico de Direito.
2.1 Brasileiros e estrangeiros residentes no Pas como destinatrios dos direitos e
deveres individuais e coletivos no mbito constitucional, e o Direito Ambiental
brasileiro
As normas constitucionais brasileiras, nelas includas as ambientais, visam
organizar nossa populao em um dado territrio,4 em decorrncia da existncia de uma
determinada economia e cultura.
Da o Ttulo II, Captulo I, art.5o estabelecer a igualdade de todos perante a lei
necessariamente vinculada a uma srie de direitos e deveres que se destinam a assegurar
no s o exerccio de direitos sociais e individuais, mas tambm a liberdade, a
segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e mesmo a justia, como
valores maiores de uma sociedade fundada na harmonia social.
A existncia de um direito ambiental se estabelece, portanto, em nosso Pas, no
s como um direito de brasileiros e estrangeiros residentes no Brasil, direito este que
para um pas de mais de 180.000.000 de pessoas garantido fundamentalmente em sua
feio coletiva, mas por fora do que direciona o art. 1o, III, em seu aspecto social (art.
6o) o que determina a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia, assim como a assistncia aos

A RESPONSABILIDADE OBJETIVA vinculada obrigao de reparar os danos causados pelos

infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, aos bens ambientais (art. 225, pargrafo 3 da CF) est
principiologicamente amparada exatamente no art. 3 da Constituio Federal, em decorrncia do
denominado PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE. Vide entendimento do Supremo Tribunal Federal, na
ADI 1.003-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 10/09/99.
4
A rea total de nosso territrio (terrestre e martima a chamada Amaznia Azul) compreende 12,9
milhes de quilmetros quadrados.
76

desamparados, como contedo fundamental para a compreenso de qualquer direito em

nosso Pas nele includo o Direito Ambiental.
3 Direitos e deveres constitucionais coletivos, a proteo dos interesses difusos e
coletivos e o direito ao meio ambiente, em face do art. 225 da Constituio
Federal
A existncia concreta dos direitos constitucionais coletivos, no Brasil, concretizase, sobretudo, quanto a sua existncia, no art. 5o, que propiciou sua proteo ao no
excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a qualquer direito, art. 5o,
XXXV, da Constituio Federal.
Assim, o art. 129, III, da Constituio, foi didtico ao incluir a proteo dos
interesses difusos e coletivos, especificamente do meio ambiente a cargo no s do
Ministrio Pblico como de terceiros, bem como na lei (Pargrafo 1o, do art. 129 da
Constituio Federal), exatamente no sentido de reconhecer sua dimenso
metaindividual.
Os direitos constitucionais coletivos passaram, por via de consequncia, a ter uma
dimenso maior e melhor organizada, o que levou o legislador a estabelecer no plano
infraconstitucional, mas evidentemente em obedincia Constituio Federal, nova
disciplina destinada proteo da coletividade fixada na Lei Federal 8.078/90, que
estabeleceu a existncia dos direitos metaindividuais, entre difusos, coletivos,
individuais homogneos.
O direito ambiental ser viabilizado exatamente em decorrncia do parmetro
constitucional antes descrito; um novo parmetro que, em nada lembra os institutos de
direito do sculo XIX e mesmo do sculo XX, observados em Cartas pretritas.
O art. 225 da Constituio Federal estabeleceu, pela primeira vez na histria do
Direito Constitucional brasileiro, o Direito ao Meio Ambiente, regrando por via de
consequncia, no plano normativo mais elevado, os fundamentos do Direito Ambiental
Constitucional.
Trata-se de um direito vinculado ao meio ambiente e no de um direito do
ambiente, ou seja, de um direito destinado a brasileiros e estrangeiros residentes no
Pas, conforme j tivemos oportunidade de afirmar.
A anlise do artigo faz com que o intrprete, enquanto operador do Direito, possa
verificar aspectos fundamentais no que se refere ao seu contedo, como a existncia do
Direito Material Constitucional caracterizado como direito ao meio ambiente, meio
ambiente este ecologicamente equilibrado; confirmao no plano constitucional de que
referido direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado diz respeito existncia
de uma relao jurdica que envolve este bem estabelecido.
Aludido bem, para que possa ser reputado constitucionalmente bem ambiental, se
vincula somente queles considerados no plano constitucional essenciais sadia
qualidade de vida, tendo como caracterstica estrutural ser ontologicamente um bem
de uso comum do povo.

77

Em decorrncia da relevncia do bem ambiental, a Constituio estabeleceu de

forma impositiva tanto ao Poder Pblico como coletividade no s o dever de
defender os bens ambientais como tambm de preserv-los, e a defesa, assim como a
preservao, por parte do Poder Pblico e da coletividade antes referida, tem por
objetivo assegurar o uso do bem ambiental no s para as presentes, mas tambm para
as futuras geraes.
3.1 A existncia no plano constitucional do direito material ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, como direito de todos, como primeiro aspecto
fundamental
Ao assegurar a todos a existncia do direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, nossa Constituio entendeu por bem no definir seu contedo validando,
todavia, conforme orientao do art. 23, VI,5 competncia comum da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, no sentido de proteger o meio ambiente
assim como combater a poluio,6 em qualquer de suas formas.
Esse direito est elevado ao plano constitucional com a definio jurdica de meio
ambiente, descrita pelo art. 3o, I da Lei Federal 6.938/81, desde a dcada de 80, embora
sob a gide de uma Constituio estabelecida ainda em plena ditadura militar,7 que
instituiu a denominada Poltica Nacional do Meio Ambiente.8
Deriva da a definio jurdica de meio ambiente, como sendo o conjunto de
condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que
permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.
A definio jurdica de meio ambiente est atrelada tutela da vida em todas as
suas formas, a saber, o direito ambiental se ocupa das relaes jurdicas vinculadas
5

Art. 23, VI, da Constituio Federal: competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios: VI- proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas.
6
Poluio, conforme estabelece o art. 3o, III, da Lei 6.938/81, a degradao da qualidade ambiental
(degradao entendida como a alterao adversa das caractersticas do meio ambiente, conforme
estabelece o art. 3o, II, de referida lei) resultante de atividades que direta ou indiretamente: 1)
prejudiquem a sade; 2) prejudiquem a segurana; 3) prejudiquem o bem-estar da populao; 4) criem
condies diversas s atividades sociais; 5) criem condies adversas s atividades econmicas; 6) afetem
desfavoravelmente a biota; 7) afetem as condies estticas do meio ambiente; 8) afetem as condies
sanitrias do meio ambiente; 9) lancem matrias em desacordo com os padres ambientais estabelecidos;
10) lancem energia em desacordo com os padres ambientais estabelecidos.
7
importante lembrar que em 1981 vigorava a Constituio Federal de 1967 emendada pela EC nmero
1, de 17 de outubro de 1969 (ministros da Marinha de Guerra, do Exrcito e da Aeronutica Militar). O
sistema constitucional ento vigente pouco ou nada se importava com a dignidade da pessoa humana,
valorizando por outro lado (alis, como sempre foi de nossa tradio constitucional), a Organizao
Nacional e seus Poderes. Foi nessa conjuntura que se originou a Lei 6.938/81, levando os intrpretes na
rea jurdica, na oportunidade e mesmo durante alguns anos, a valorizar no plano ambiental
fundamentalmente os recursos ambientais (flora e fauna), como verdadeiros (e na viso exagerada de
alguns, nicos) destinatrios do direito ambiental brasileiro.
8
A Lei 8.028/90 modificou o art. 1o da Lei 6.938/81 exatamente no sentido de compatibilizar a norma de
1981 ao novo comando imposto pela Constituio Federal de 1988. Destarte, passou referida norma a
disciplinar a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos, com fundamento em dois
dispositivos constitucionais, a saber, os incisos VI e VII do art. 23 e o art. 225 de nossa Carta Magna.
Para um maior aprofundamento, veja-se nosso Fundamentos Constitucionais da Poltica Nacional do
Meio Ambiente: comentrios ao artigo 1o da lei 6938/81, publicado pela Escola de Magistrados
Ministro Cid Flaquer Scartezzini do Tribunal Regional Federal da 3a Regio, 1998, Brasil.
78

vida em decorrncia de sua complexidade, conforme descrito no art. 225 da

Constituio, evidentemente observando os demais fundamentos, objetivos e
destinatrios do direito constitucional em vigor.9
O direito vida, em todas as suas formas, garantido no plano constitucional de
maneira ecologicamente equilibrada, ou seja, assegurou Constituio Federal em vigor
o direito vida, relacionado com o meio, com o recinto, com o espao em que se vive,
envolvendo para a pessoa humana principal destinatrio do direito constitucional
brasileiro um conjunto de condies morais, psicolgicas, culturais e materiais que
vincula uma ou mais pessoas, nos autorizando a concluir que a definio jurdica de
meio ambiente ecologicamente equilibrado, criada pela Carta Magna, diz respeito
tutela da pessoa humana, assim como de outras formas de organismos, adaptada ao local
onde se vive.10
O primeiro aspecto fundamental do contedo do art. 225 assegura, no plano
normativo, a tutela jurdica da pessoa humana principal destinatrio da norma
constitucional em face de suas inter-relaes com o meio ambiente; a tutela jurdica da
fauna em face dos princpios fundamentais e demais dispositivos constitucionais
aplicveis; a tutela jurdica da flora em face dos princpios fundamentais e demais
dispositivos aplicveis.
Por outro lado, estabelece a Constituio Federal que os destinatrios do direito
ambiental brasileiro so os destinatrios da norma constitucional, com amparo nos
princpios fundamentais que organizam todo o sistema jurdico no Brasil. Da ficar bem
entendido que, embora o contedo do art. 225 assegure as tutelas jurdicas antes
referidas, os principais destinatrios do direito ambiental brasileiro so as pessoas
humanas, conforme estabelecem os fundamentos do Estado Democrtico de Direito
brasileiro (art. 1o). O termo todos, no art. 225, diz respeito fundamentalmente s pessoas
humanas apontadas em face de sua condio de cidadania, abarcadas que so pela
soberania no plano de nossa Constituio Federal, revelando os brasileiros e
estrangeiros residentes no Pas (art. 5o, caput) como os principais personagens, os
verdadeiros protagonistas em torno dos quais veio a ser construdo o direito
constitucional ambiental brasileiro em vigor. Isso no significa dizer que a fauna e a
flora, conforme j aduzido, no tenham recebido importante proteo constitucional.
Reconhecidas que foram no plano maior de nosso sistema jurdico, como bens
ambientais, passaram a ser entendidas, a partir do advento da Lei 9.985/2000 (que
regulamenta o art. 225, pargrafo 1o, I, II, III e VII da Constituio Federal), como

A inviolabilidade da vida de brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, nos termos desenvolvidos em

decorrncia do que determina o art. 5o e seus incisos da Constituio Federal, passou a ser observada em
nossa Carta Magna no s no mbito dos direitos e deveres individuais, como dos direitos e deveres
coletivos.
10
Da a palavra ecologia derivar da grega oikos, que significa casa ou lugar onde se vive. Nossa
constituio explicitamente se preocupou em orientar as relaes jurdicas dos seres vivos com o local
onde vivem, situando por via de consequncia, com grande destaque, a tutela jurdica do Meio Ambiente
Artificial, no que se refere aos direitos fundamentais da pessoa humana, conforme teremos oportunidade
de mencionar adiante.
79

recursos ambientais entendimento j observado no art. 3o, V, da Poltica Nacional do

Meio Ambiente.
A existncia no plano constitucional do direito material ao meio ambiente,
ecologicamente equilibrado como direito de brasileiros e estrangeiros residentes no
Pas, diz respeito ao primeiro dos quatro aspectos fundamentais vinculados ao contedo
do art. 225 da Carta Magna. Passemos ao segundo aspecto.
3.2 A existncia no plano constitucional do bem ambiental destinado ao uso comum
do povo, como segundo aspecto fundamental
O Direito Material Ambiental, revelado no plano constitucional, diz respeito
existncia de uma relao jurdica que vincula a pessoa humana aos denominados bens
ambientais, ou seja, bens que so considerados constitucionalmente essenciais sadia
qualidade de vida.
Destarte, os bens ambientais so aqueles reputados essenciais sadia qualidade de
vida da pessoa humana, no mbito do que determina a Constituio Federal e em
decorrncia especfica do comando estabelecido por nossa Carta Magna, atravs de seus
princpios fundamentais, ou seja, os bens ambientais so aqueles reputados essenciais
sadia qualidade de vida de brasileiros e estrangeiros residentes no Pas.
Os bens ambientais so aqueles considerados juridicamente essenciais no sentido
de preencher o conceito constitucional antes aludido, a saber, no s os valores
diretamente disciplinados juridicamente, em decorrncia da tutela da vida da pessoa
humana (o prprio patrimnio gentico, a fauna, a flora, os recursos minerais, etc.),
como fundamentalmente em face da dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, da
Constituio Federal), verdadeiro fundamento a ser observado no plano normativo.
No sentido de situar concretamente o significado dos direitos considerados
essenciais dignidade da pessoa humana, regrou no art. 6o um mnimo destinado aos
brasileiros e estrangeiros residentes no Pas, a ser assegurado pelo Estado Democrtico
de Direito, garantindo fundamentalmente, no mbito dos direitos materiais ambientais
disciplinados constitucionalmente assegurando os direitos educao, sade, ao
trabalho, moradia, ao lazer, segurana, previdncia social, proteo
maternidade, proteo infncia, assistncia aos desamparados.
Estes direitos so estabelecidos no mbito constitucional, como um verdadeiro
piso vital mnimo a ser necessariamente assegurado pelo Estado Democrtico de
Direito, a partir da definio jurdica de bem ambiental, adstrita no s tutela da vida
da pessoa humana, mas principalmente tutela da vida da pessoa humana com
dignidade.
Alm disso, nossa Constituio Federal estabeleceu a natureza jurdica do bem
ambiental quando apontou ser referido bem de uso comum do povo, eliminando
relao jurdica fixada em conceitos absolutos, como os de gozar, dispor, fruir e
principalmente destruir determinado bem, autorizando fazer com o mesmo, de forma
absolutamente livre, tudo aquilo que possa ser nica e exclusivamente da vontade, do
desejo da pessoa humana, no plano individual ou metaindividual.

80

O bem ambiental, em resumo, por estar estruturado na vida em todas as suas

formas, no guarda no mbito constitucional qualquer compatibilidade com institutos
outros que no estejam adstritos ao direito de usar aludido bem.
A existncia no plano constitucional do bem ambiental, destinado ao uso comum
do povo, diz respeito ao segundo dos quatro aspectos fundamentais vinculados ao
contedo do art. 225 da Constituio Federal.
3.3 A Carta Magna impondo ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender
e preservar o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, como
terceiro aspecto fundamental
A tutela jurdica da pessoa humana, em face de suas inter-relaes com o
ambiente, assim como a tutela jurdica da fauna e da flora, em face dos princpios
fundamentais constitucionais e das demais disposies aplicveis, tambm mereceu por
parte de nossa Constituio Federal garantias processuais, ou seja, instrumentos
destinados a submeter apreciao do Poder Judicirio leses ou, principalmente,
ameaas ao Direito Ambiental (art. 5o XXXV da Constituio Federal).
Especificamente restou caracterizado pelo art. 225 da Carta Magna o dever tanto
do Estado como da sociedade civil de no s defender como preservar o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, dentro de uma concepo jurdica de que no basta to
somente defender os bens ambientais em face de leso eventualmente ocorrida, mas
principalmente preservar a vida a partir de ameaa que ocasionalmente possa surgir.
Decorre da afirmao antes aludida que o Direito Processual Ambiental tem sua
origem constitucional na necessidade de um direito processual ambiental preventivo,
ainda que seja possvel observar alternativas leso vida, atravs de critrios
econmicos. De qualquer forma, o processo ambiental passou a ter, a partir da
Constituio Federal de 1988, princpios prprios que necessariamente devero ser
observados quando da existncia de qualquer ameaa ou leso aos bens ambientais.
A imposio constitucional apontada ao Poder Pblico e coletividade, destinada
a estabelecer o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente
equilibrado, criando os princpios do processo ambiental, com o objetivo de uma tutela
preventiva, diz respeito ao terceiro dos quatro aspectos fundamentais vinculados ao
contedo do art. 225 da Carta Magna. Passemos ao quarto e ltimo aspecto.
3.4 A defesa e preservao do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
para as presentes e futuras geraes, como quarto aspecto fundamental
A necessidade de assegurar a tutela jurdica do meio ambiente no s em
decorrncia da extenso de tempo mdio entre o nascimento de uma pessoa humana e o
nascimento de seu descendente (dentro de sua estrutura jurdica fundamentada na
dignidade da pessoa humana), mas tambm em decorrncia de uma concepo de
gerao como grupo de organismos que tem os mesmos pais ou, ainda, como grau ou
nvel simples numa linha de descendncia direta, ocupada por indivduos dentro de uma
espcie, que dividem um ancestral comum e que esto afastados pelo mesmo nmero de
crias do ancestral, tendo a Constituio Federal reforado no mbito jurdico material a
81

necessidade de tutela de um direito ambiental, a partir do patrimnio gentico, e

observou, no plano jurdico processual, um critrio preventivo como nico meio de se
garantir um direito ambiental efetivamente direcionado s futuras geraes.
Esse quarto aspecto, somado aos demais, possibilita estudar o Direito Ambiental
brasileiro, a partir dos dispositivos observados de forma sistemtica em nossa
Constituio Federal, classificados como o patrimnio gentico; o meio ambiente
cultural; o meio ambiente artificial; o meio ambiente do trabalho; o meio ambiente
natural.
3.5 Tutela constitucional do patrimnio gentico no direito ambiental brasileiro
Conforme tivemos oportunidade de reiterar, o patrimnio gentico passou a ser
protegido no plano constitucional em decorrncia do que determina o art. 225, pargrafo
1o, inciso II, da Carta Magna, a partir da determinao constitucional, incumbindo ao
Poder Pblico preservar a diversidade e a integridade do patrimnio gentico do Pas,
assim como fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao do material
gentico.
O patrimnio gentico mereceu proteo jurdica por relacionar-se possibilidade
trazida pela engenharia gentica de utilizao dos gametas conservados em bancos
genticos para a construo de seres vivos, possibilitando a criao e o desenvolvimento
de uma unidade viva sempre que houver interesse. A pesquisa, assim como a
manipulao de material gentico, foi autorizada pela Carta Magna, no mbito do art.
225, pargrafo 1, II, observando-se o parmetro definido no caput do art. 225 assim
como a necessria preservao e diversidade de aludido patrimnio.
O Direito Constitucional brasileiro assegurou por via de consequncia no s a
tutela jurdica da informao de origem gentica da pessoa humana observada em sua
dimenso metaindividual (patrimnio gentico da pessoa humana), como de espcime
vegetal, fngico, microbiano, ou animal, destacando incumbncia ao Poder Pblico no
sentido de controlar a produo, a comercializao assim como o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente (art. 225, pargrafo 1o, V).
O pargrafo 3o do art. 225 estabelece que quaisquer condutas e atividades
consideradas lesivas ao meio ambiente, e por via de consequncia ao patrimnio
gentico, sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais assim
como a sanes administrativas, sendo que as condutas e atividades consideradas
lesivas ao patrimnio gentico obrigam seus infratores a repararem os danos causados.
3.6 Tutela constitucional do meio ambiente cultural no direito ambiental brasileiro
No plano normativo, a tutela jurdica da pessoa humana, em face de suas interrelaes com o meio ambiente, verifica para a pessoa humana, no plano de nossa
Constituio Federal, que se encontra associada fundamentalmente aos brasileiros,
mulheres e homens que fazem parte do processo civilizatrio nacional, pessoas humanas
participantes dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.

82

No sentido de proteger os aspectos materiais e principalmente imateriais, tomados

individualmente ou em conjunto, representativos da identidade, ao, memria dos
diferentes grupos formadores de nossa sociedade, de nosso povo, cuidou o direito
ambiental da tutela do patrimnio cultural brasileiro, como fundamental componente do
direito vida associado dignidade da pessoa humana (art.1o, III, da Constituio
Federal).
Definidos como os bens de natureza material e imaterial, tomados
individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao,
memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira (art. 216 da Carta
Magna), nos quais se incluem as formas de expresso, os modos de criar, os modos de
fazer, os modos de viver, as criaes cientficas, as criaes artsticas, as criaes
tecnolgicas assim como obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos
destinados s manifestaes artstico-culturais, assim como os conjuntos urbanos e
stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico
e cientfico (art. 216, I a V), o patrimnio cultural brasileiro diz respeito estrutura do
meio ambiente cultural.
O Direito Ambiental Constitucional, no que se refere ao meio ambiente cultural,
garante a tutela jurdica de uma srie de direitos fundamentais, protegendo dentro de
nossos valores integrados por todas as manifestaes das culturas mencionadas no art.
215, pargrafo 1o, da Constituio Federal as lnguas, as religies, as convices
filosficas, as convices polticas, a msica, a literatura, o teatro, o cinema, a
telenovela, a escultura, a dana, a pintura, a fotografia, a arquitetura, as manifestaes
desportivas como bens representativos do contedo estabelecido no art. 216 da Carta
Magna, e, por via de consequncia, do povo brasileiro.
Mereceu assim o meio ambiente cultural proteo especfica destinada no s a
acautelar como preservar nosso patrimnio cultural, sendo certo que todo e qualquer
dano ou mesmo ameaa ao patrimnio cultural brasileiro passou a ser punido, por
determinao constitucional, na forma da lei (Pargrafo 4o do art. 216 da Constituio
Federal).
3.7 Tutela constitucional do meio ambiente artificial no Direito Ambiental
brasileiro
As relaes jurdicas dos seres vivos encontram proteo assegurada de forma
explcita com o local onde vivem destacando, por fora do que determinam os
princpios fundamentais da Lei das Leis, a pessoa humana e suas necessidades
adaptadas tutela constitucional de sua dignidade. Destarte, o Direito Constitucional
assegurado entendeu por bem articular a vida da pessoa humana relacionada com o
meio, o recinto, com o espao em que se vive, regrando juridicamente no plano maior o
denominado Meio Ambiente Artificial, no s compreendido pelo espao urbano
construdo, mas tambm em face das complexas necessidades que esto vinculadas a
um conjunto de condies morais, psicolgicas, culturais e mesmo materiais que
envolvem uma ou mais pessoas em determinado territrio.

83

No Ttulo VII (Da Ordem Econmica e Financeira), Captulo II (Da Poltica

Urbana) dispositivos especficos destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das
denominadas funes sociais da cidade, justamente com o objetivo de garantir o bem
estar de seus habitantes (art. 182) e, preocupada em disciplinar a cidade como um bem
de uso comum de todos (bem ambiental), criou a Carta Magna uma orientao jurdica
absolutamente clara estruturando a denominada poltica de desenvolvimento urbano.
Referida poltica, que tem dois objetivos fundamentais, a saber, ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade assim como garantir o bem-estar de seus
habitantes, dever ser executada pelo Poder Pblico municipal, que passa a gerenciar a
cidade em proveito da dignidade da pessoa humana (art. 1o, III) e segundo diretrizes
gerais fixadas em lei.
Estabeleceu, por via de consequncia, a Constituio Federal as regras destinadas
a assegurar o direito ao meio ambiente artificial sustentvel, dentro de uma diretriz geral
destinada a tutelar necessidades vitais da pessoa humana, moradora das cidades, como a
terra urbana, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura urbana, transporte, servios
pblicos, trabalho e lazer.
Podemos verificar que, diante da nova concepo estabelecida pela Lei Maior,
alguns tradicionais institutos jurdicos usados nos sculos XVIII, XIX e mesmo XX
restaram superados, passando a ser estabelecidos diante de nova feio, em proveito da
tutela jurdica da pessoa humana, em sua dimenso metaindividual. Da a propriedade
urbana ser observada no mais de forma nica e exclusivamente ligada aos interesses
individuais e sim em sua dimenso coletiva (FIORILLO, 2001), cumprindo sua funo
social quando atender s exigncias fundamentais indicadas no pargrafo 2o do art. 182,
que destaca o denominado Plano Diretor (pargrafo 1o do art. 182), como mais
importante instrumento de poltica de desenvolvimento e de expanso urbana no plano
jurdico.
No que se refere determinao constitucional de obrigar o Poder Pblico
municipal a gerenciar a cidade e dentro da nova concepo estabelecida
constitucionalmente, passou o Poder Pblico a ter o direito constitucional de exigir do
proprietrio do solo urbano, na forma do pargrafo 4o do art. 182, uma conduta
adequada a garantir o bem-estar de todos os habitantes das cidades e, por via de
consequncia, o proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado
dever promover seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de
parcelamento ou edificao compulsrios; imposto sobre a propriedade predial e
territorial urbana progressiva no tempo e desapropriao, conforme estabelece o
pargrafo 4o, incisos I, II e III da Constituio Federal.
Outro importante aspecto de controle do territrio, em proveito de uma tutela do
meio ambiente artificial, em sintonia com o ordenamento do pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade, foi o estabelecimento da usucapio ambiental prevista no art.
183 da Constituio Federal, no sentido de aquele que possuir como sua rea urbana de
at 250 metros quadrados, por 5 anos, ininterruptamente, e sem oposio, utilizando-a
para sua moradia ou a de sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja
84

proprietrio de outro imvel urbano ou rural, sendo certo que o ttulo de domnio e a
concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a ambos,
independentemente do estado civil na forma do que determina o pargrafo 1o do art.183.
As condutas e atividades consideradas lesivas cidade, bem ambiental que por
fora do que estabelece a Constituio Federal, sujeitam os infratores a sanes penais e
administrativas, independentemente da obrigao de reparar os danos causados.
(JUCOVSKY, 2000). Da o Poder Pblico municipal, como gerente da cidade, assumir
importncia maior no plano normativo responsvel, que pela execuo da poltica de
desenvolvimento urbano. (MENDONA ALVES, 2003).
3.8 Tutela constitucional do meio ambiente do trabalho no Direito Ambiental
brasileiro
Descrito no mbito constitucional conforme indica o art. 200, VIII, o meio
ambiente do trabalho disciplina a tutela jurdica da sade da pessoa humana no s
como fundamental aspecto de sua dignidade (art. 1o, III, da Constituio Federal) mas
tambm como importante componente do Piso Vital Mnimo (art. 6o da Carta Magna)
em face da ordem econmica capitalista.
Por se tratar de direito constitucional de ndole ambiental, a sade delimitada
juridicamente em sua feio metaindividual (art. 196 da Carta Magna) como direito de
todos a ser assegurado pelo Estado Democrtico de Direito, que tem o dever de reduzir
o risco de doena assim como de outros agravos, bem como o de garantir acesso
universal igualitrio s aes e aos servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Destarte, o meio ambiente do trabalho se preocupa fundamentalmente com a
preveno de leses vinculadas sade de mulheres e homens que possam ocorrer na
atividade das pessoas humanas, usadas em proveito da economia capitalista, tambm
sujeitando infratores, na forma do que estabelece o pargrafo 3o do art. 225 da Lei das
Leis, a sanes penais e administrativas, independentemente da obrigao de reparar os
danos causados.
3.9 Tutela constitucional do meio ambiente natural no Direito Ambiental brasileiro
A proteo da atmosfera, das guas (interiores, superficiais e subterrneas bem
como esturios e mar territorial), do solo e subsolo, assim como fauna e flora, no s
passaram a ter tutela constitucional por fora do caput do art. 225 da Constituio
Federal (bens ambientais), como em decorrncia de incumbncia estabelecida ao Poder
Pblico, de forma especfica no que se refere a alguns recursos ambientais.
Determinou o art. 225, VII, a tutela constitucional destinada a proteger a fauna e a
flora, vedando na forma da lei as prticas que coloquem em risco sua funo ecolgica,
provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade, com o intuito
de resguardar a vida em todas as suas formas. Alm disso, elevou condio jurdica de
patrimnio nacional (art. 225, pargrafo 4o) a Floresta Amaznica brasileira, a Mata
Atlntica (CARMO, 2003), a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira, orientando o legislador infraconstitucional a regrar sua utilizao dentro de

85

condies destinadas preservao do meio ambiente, inclusive quanto ao uso de

recursos naturais.
Estabeleceu regime jurdico destinado ao controle territorial11 [14] em proveito
dos bens ambientais (art. 225, III) sempre no sentido de incumbir o Poder Pblico de
preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais, assim como prover o manejo
ecolgico das espcies e ecossistemas (art. 225, I) e, no que se refere ao subsolo, passou
a Constituio Federal a obrigar aquele que explora recursos minerais a recuperar o
meio ambiente degradado, de acordo com soluo tcnica exigida pelo rgo pblico
competente, na forma da lei (Pargrafo 2o do art. 225).
3.10 Tutela constitucional do Direito Criminal Ambiental
Ao prever que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente
sujeitaro os infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais (pargrafo 3o do
art. 225 da Constituio Federal), manifestou a Carta Magna clara indicao no sentido
de aplicar aos poluidores direito criminal adequado s necessidades da tutela da vida em
todas as suas formas.
As sanes penais antes referidas esto sujeitas aos fundamentos constitucionais
do direito criminal, assim como aos fundamentos constitucionais do Direito Penal.
Como j tivemos oportunidade de aduzir, a privao ou restrio da liberdade da pessoa
humana, assim como a perda de bens, a multa, a prestao social alternativa e a
suspenso ou interdio de direitos devero ser interpretada em decorrncia dos valores
maiores do Direito Criminal Ambiental, assim como do Direito Penal Ambiental,
vinculados tutela da vida em todas as suas formas como valor guiado pelo fundamento
constitucional da dignidade da pessoa humana (art. 1o, III).
Decorre da ter sido elaborada, no plano infraconstitucional, norma jurdica
destinada a dispor sobre as sanes penais derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente, no s com a finalidade de descrever crimes contra o meio ambiente,
mas principalmente no sentido de estabelecer um novo subsistema jurdico, com o
objetivo de delimitar um novo direito criminal ambiental, com fundamentos
estruturados na Constituio Federal.
3.11 Tutela constitucional do direito processual ambiental
A Constituio Federal assegura a apreciao, por parte do Poder Judicirio, de
toda e qualquer leso ou ameaa a direito (art. 5o, XXV). Da o Direito Ambiental
receber proteo constitucional, no plano instrumental, outorgando direito de agir em
face de leso ou ameaa ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (patrimnio
gentico da pessoa humana, patrimnio gentico, meio ambiente cultural, meio
ambiente artificial, meio ambiente do trabalho e meio ambiente natural).

11

Estabelece a Carta Magna que so consideradas indisponveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos
estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas naturais (Pargrafo 5o do art.
225).
86

 direito de agir do povo (art. 225 da Carta Magna) que, atravs de legitimados
ativos previstos em lei, atuar em defesa dos bens ambientais adotando postura
fundamentalmente preventiva (art. 225 da CF), objetivo maior de um direito processual
destinado proteger a vida em todas as formas, no s para as presentes como para as
futuras geraes.
Os poluidores tero seu direito de defesa assegurado no plano constitucional (art.
o
5 , LV, da Constituio Federal) tudo para que, afinal, possa a lide ambiental ser
apreciada pelo Poder Judicirio (art. 3o da CF), visando o estabelecimento da coisa
julgada (art. 5o, XXVI, da CF).
Consideraes finais
A Constituio Federal brasileira posicionou o bem jurdico ambiental e,
consequentemente, a proteo ao meio ambiente, com relevante destaque, pondo-o a
salvo tanto entre direitos e garantias fundamentais, bem como instrumento da ordem
econmica, definindo o sentido, alcance e a finalidade desta proteo, enveredando por
conceitos transdisciplinares, que lhe so inerentes, o que fez atravs do art. 225,
insculpindo verdadeiro princpio do meio ambiente ecologicamente equilibrado, como
bem de uso comum do povo.
Tal contribuio permitiu o redimensionamento do tratamento dogmtico do novo
ramo do Direito, refletido em sua aplicao pela sociedade, Poder Pblico e Judicirio,
notadamente, atravs da recepo dos princpios norteadores da Poltica Nacional do
Meio Ambiente, alados ao plano das garantias e dos princpios da ordem econmica,
visando a instrumentalizar a utilizao dos recursos naturais renovveis nos limites e, a
partir dos ditames protecionistas a que se props o legislador constituinte, vinculando-o
intrinsicamente dignidade da pessoa humana.
A sistematizao constitucional de princpios e garantias fundamentais, entre estes
o da proteo da dignidade da pessoa humana e, na medida de sua interseco com a
proteo do meio ambiente e da qualidade de vida sadia no planeta, para geraes
presentes e futuras, nos colocam em situao mundial de destaque, no tocante
positivao e recepo dos direitos, resultando no reconhecimento da Constituio
Cidad, que inclui entre seus objetivos a erradicao da pobreza e da marginalizao, a
reduo das desigualdades sociais e regionais, a promoo do bem de todos sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao, visando construir uma sociedade livre, justa e solidria destinada a
garantir o desenvolvimento.
A ampliao constitucional dos direitos, atingindo a esfera da coletividade, no
sentido de sua proteo, permite a classificao do bem ambiental como difuso, de que
decorre o ramo do Direito Ambiental, que se aplica a todo aquele que resida no Pas,
brasileiro ou no e, nesse sentido, vedando qualquer excluso decorrente ou no de lei,
de apreciao do Judicirio, de leso ou ameaa a direito, incluindo-se os difusos e
coletivos, notadamente.

87

Ao impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o bem

ambiental, ressalvando o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
a Constituio assegurou a proteo ao patrimnio gentico, ao meio ambiente cultural,
ao meio ambiente artificial e ao meio ambiente natural, alm da tutela processual civil e
criminal, como objetos do Direito Ambiental Brasileiro, permitindo o dilogo dos ramos
do Direito e superando as dicotomias entre Pblico e Privado, a fim de ser atingida a
real proteo dos Novos Direitos, Direitos Especiais, Direitos Difusos e Coletivos:
Direito Ambiental.
Referncias
BENDA, Ernesto et ali. Manual de derecho constitucional. Madri: Marcial Pons, 1996.
BOBBIO, Norberto. Libert fondamentali e formazioni social. Introduzione storica. Politica del Diritto,
1975.
CARMO, Aurlio Hiplito do. Tutela Ambiental da Mata Atlntica. So Paulo: J. de Oliveira, 2003.
FIORILLO, Celso Antonio P. Princpios do direito processual ambiental: A Defesa Judicial do
Patrimnio Gentico, do Meio Ambiente Cultural, do Meio Ambiente Digital, do Meio Ambiente
Artificial, do Meio Ambiente do Trabalho e do Meio Ambiente Natural no Brasil. 5. ed. So Paulo:
Saraiva, 2011.
______. Meio ambiente artificial e concesso de uso em rea pblica. So Paulo: Saraiva, 2001.
JUCOVSKY, Vera Lcia R. S. Responsabilidade civil do estado por danos ambientais: Brasil Portugal.
So Paulo: J. de Oliveira, 2000.
MENDONA ALVES, Srgio Luiz. Estado Poluidor. So Paulo: J. Oliveira, 2003.
RIZZATTO NUNES, Luiz Antonio. O princpio constitucional da dignidade da pessoa humana: doutrina
e jurisprudncia. So Paulo: Saraiva, 2002.

88

A influncia da densidade populacional no desenvolvimento

sustentvel
Srgio Augustin*
Isabel Nader Rodrigues
Pavlova Perizzollo Leonardelli

1 Introduo
A crise ambiental vivenciada pelo homem demanda aes que objetivem a sua
conteno. Pode-se afirmar que existe um consenso, no que se refere influncia da
questo populacional sobre a degradao ambiental e a consequente utilizao dos
recursos, alm da capacidade com a qual conseguem se regenerar. Diante disso,
possvel crer que os efeitos do incremento populacional acabam refletindo-se
diretamente na tentativa dos pases em se desenvolverem de maneira sustentvel.
Desta forma, o presente artigo pretende referir as diferentes maneiras de
abordagem de um mesmo tema, qual seja, desenvolvimento sustentvel, assim como
demonstrar o vnculo existente entre as temticas do crescimento populacional e do
desenvolvimento sustentvel.
Igualmente, foi efetuada uma anlise da teoria engendrada por Thomas Malthus,
ilustrando a sua perspectiva em relao ao aumento da populao e a consequente
escassez de recursos. Por seu turno, o texto traz projees e dados demogrficos
atualizados, os quais foram contextualizados ao tema, buscando corroborar ou infirmar
principalmente as convices de Malthus.
Tanto os dados quanto as informaes consignadas no presente estudo buscam
mostrar qual a intensidade do impacto que o aumento do nvel populacional pode causar
sobre o ambiente, bem como de que forma interfere na perspectiva de um
desenvolvimento de maneira sustentvel. Igualmente, demonstram outras variveis que
atuam conjuntamente com o aspecto populacional e ocasionam abalo ao projeto de se
operar um desenvolvimento de forma sustentvel.
2 Entendimento sobre o desenvolvimento sustentvel
O meio ambiente essencial sadia qualidade de vida das presentes e futuras
geraes, como preceitua a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, em
seu art. 225. Desde os primrdios o homem se autodenomina ser racional e considera a
natureza como um instrumento que lhe fornece bem-estar. Por sculos esse raciocnio
de depredao vem acumulando os efeitos nocivos desse comportamento.
*

Juiz de Direito RS. Doutor em Direito do Estado (UFPR). Coordenador do PPGDIR UCS.
Advogada. Mestranda em Direito Ambiental (UCS RS). Bolsista Capes. Especializao em Direito
Tributrio (UCS RS). Graduao em Direito (UCS RS) e em Fsica (UFRGS).

Advogada. Mestranda em Direito Ambiental (UCS RS). Bolsista Capes. Graduao em Direito (UCS
RS) e Administrao (UCS RS).

89

Com a crescente demanda populacional por recursos, o desenvolvimento

sustentvel precisa de fato ser implementado, deixando de ser apenas um discurso
verde para nortear atitudes do ser humano e as polticas pblicas.
O contexto atual nos impulsiona ao desenvolvimento; entretanto, a noo de
sustentabilidade precisa ser ampliada para todos os segmentos da sociedade, alm da
ambiental, a econmica e a social.
2.1 Principais correntes desenvolvimentistas, as curvas de kuznets e a populao
Atualmente vivemos numa sociedade em que a expresso desenvolvimento
sustentvel est cada vez mais corriqueira e seu status acadmico est se tornando
falcia. Qualquer ramo da economia que acrescente, no final do seu nome, os termos
eco ou sustentvel pensa estar ambientalmente correto, tornando redundante e banal seu
uso.
No entanto, a crise ambiental acentuada pelo binmio populao-recursos.
Muitos ambientalistas acreditam que a exploso demogrfica uma das principais
causas da degradao ambiental. Usufruir esses recursos tendo como norte o
desenvolvimento sustentvel refletir diretamente na qualidade de vida do ser humano.
O crescimento demogrfico descontrolado questo ineludvel sob o enfoque da
sustentabilidade. (LEFF, 2001, p. 207).
At 1960, a natureza era vista como fonte inesgotvel de recursos. Com o incio
do ambientalismo nessa poca, o desafio ambiental comeou a ganhar destaque. Entre
vrios desafios ambientais (efeito estufa, perda da diversidade biolgica, buraco na
camada de oznio...), a ideia de progresso sempre esteve vinculada dominao da
natureza. Com o surgimento do ambientalismo, depara-se com a questo que h limites
para essa dominao. (PORTO-GONALVEZ, 2006, p. 62).
Ainda em meados de 1960, o Clube de Roma comeou a discusso sobre a
demanda por recursos no renovveis. Com seu patrocnio foi gerado o relatrio The
limits to growth, pelo MIT,1 que assinalava o tempo de esgotamento dos recursos
naturais. Assim, o ambientalismo ganhava reconhecimento cientfico e tcnico, e a
cincia e tcnica ocupam lugar de destaque em estabelecer o modo de produo de
verdades, havendo o deslocamento da questo cultural e poltica para a lgica tcnicocientfica.
A ideia de limites reforada, comeando-se a falar em sociedade de risco
(Ulrich Beck e A. Giddens), em que se destacava que o risco que a sociedade corria era
derivado da prpria interveno da sociedade humana no planeta e, principalmente, da
interveno tcnico-cientfica. Cresce a conscincia de que o risco global se sobrepe ao
risco local, regional e nacional. Risco esse que aumenta na medida em que tenta
submeter o planeta e a humanidade a uma mesma lgica, de carter mercantil. Sabe-se
que 20% dos mais ricos consomem 80% das matrias-primas e da energia produzida
anualmente; se est diante de um modelo-limite. Entretanto, the americam way of life
s pode existir para uma pequena parcela da humanidade, sendo portanto injusto.
1

Massachusetts Institute of Technology (MIT).

90

Estamos, sim, diante de uma mudana de escala na crise atual de escassez

(por poluio) do ar, de escassez (por poluio) de gua, de escassez (limites)
de minerais, de escassez (limites) de energia, de perda de solos (limites) que
demandam um tempo, no mnimo, geomorfolgico, para no dizer geolgico,
para se formarem, [...]. O efeito estufa, o buraco na camada de oznio, a
mudana climtica global, o lixo txico, para no falar do lixo nosso de cada
dia, so os indcios mais fortes desses limites colocados escala global.
(PORTO-GONALVEZ, 2006, p. 72).

Esses limites devero ser buscados e construdos entre homens e mulheres por
meio de dilogos de saberes entre modalidades distintas de produo de conhecimento.
A espcie humana ter que se autolimitar, sendo esse limite tambm poltico. O desafio
ambiental continua com a busca ao desenvolvimento e no de desenvolvimento.
Os limites devem ser encarados dentro de seu contraponto. De um lado o limite da
cincia e da tcnica e de outro os limites da economia, de carter mercantil. O sistema
tcnico parte do desafio ambiental; atravs dele se busca o controle, o mais perfeito
possvel, na ao, espao e tempo por parte de quem o principia. A substituio do
trabalho vivo, por morto (mquina) mais que mudana de tcnica, sim mudana nas
relaes de poder por meio da tecnologia. O problema no est na tcnica em si, mas no
seu uso. No h como desprender a tcnica de seu uso. A tcnica no paralela, nem
exgena s relaes sociais e de poder. Toda tcnica, sendo um meio, est a servio
de um fim, visando o maior controle de seus efeitos.
No mundo real, onde tudo reage com tudo, ningum pode afirmar
peremptoriamente que o efeito de uma determinada ao ser exatamente aquele
previsto no inicio da ao. A deciso haver de ser, sempre, poltica, por mais que se
convoque, e haver sempre de se convocar, os cientistas, e no somente eles, para
ajudar a formar opinio necessria para a tomada de deciso. (PORTO-GONALVEZ,
2006, p. 116).
Segundo interpretao marxista, a explorao ilimitada na natureza no fruto das
concepes religiosas que imperaram por certo perodo histrico, mas sim o surgimento
de uma sociedade fundamentada na propriedade privada e na economia monetria, que
acaba por abafar o conhecimento cientfico. (MONTIBELLER-FILHO, 2008, p. 41-42).
As relaes entre economia, ambiente e sociedade precisam ser analisadas. Os
economistas modernos fundam o conceito de economia na escassez que,
paradoxalmente, o contrrio de riqueza. Tanto que os bens abundantes no tm valor
econmico, so naturais. Logo, o fundamento terico da economia mercantil moderna
a escassez e no a riqueza. Somente quando um bem se torna escasso, como a gua
(pela poluio) que a economia passa a se interessar e incorporar sentido econmico.
O termo desenvolvimento possui diversas correntes, e aqui sero abordadas trs
linhas mestras. Uma que acredita no desenvolvimento como critrio essencial para o
crescimento econmico; outra, que v este como uma rede de iluso e manipulao
ideolgica e ainda h aqueles que acreditam no caminho do meio dessas duas linhas.

91

Em 1987, com o relatrio de Brundtland,2 retoma-se o conceito de

desenvolvimento sustentvel, definindo-o como sendo desenvolvimento que responde
s necessidades do presente sem comprometer as possibilidades das geraes futuras de
satisfazer suas prprias necessidades. (MONTIBELLER-FILHO, 2008, p. 56). Anterior a
esse termo, usava-se ecodesenvolvimento, introduzido por Maurice Strong, secretriogeral da Conferncia de Estocolmo (1972), que significa o desenvolvimento de um pas
ou regio, baseado em suas prprias potencialidades (endgeno), sem criar dependncia
externa, tendo por finalidade harmonizar os objetivos sociais e econmicos do
desenvolvimento, com uma gesto ecologicamente prudente dos recursos naturais.
(MONTIBELLER-FILHO, 2008, p. 51).
O ecodesenvolvimento abrangia cinco dimenses: a sustentabilidade social, que
implica um processo que visa reduzir as diferenas sociais; a sustentabilidade
econmica em que h a gesto mais eficiente dos recursos e um fluxo regular de
investimentos pblico e privado; a sustentabilidade ecolgica, que compreende o uso do
ecossistema com o mnimo de deteriorao; a sustentabilidade espacial/geogrfica, que
pressupe evitar a excessiva concentrao geogrfica de populaes, de atividades e do
poder, buscando uma relao mais equilibrada entre campo e cidade; e, por fim, a
sustentabilidade cultural, na qual as solues devem respeitar as especificidades de cada
ecossistema, de cada cultura e de cada local. (MONTIBELLER-FILHO, 2008, p. 53).
Haveria distino entre ecodesenvolvimento e desenvolvimento sustentvel. O
primeiro preocupa-se com as necessidades bsicas da populao, partindo do mais
simples ao mais complexo; o segundo sugere o papel de uma poltica ambiental, a
responsabilidade geral com os problemas globais e com as futuras geraes. Entretanto,
tal distino desnecessria, pois o desenvolvimento sustentvel abrange as
preocupaes expressas pelo ecodesenvolvimento. Segundo Montibeller-Filho,
o novo paradigma pressupe, portanto, um conjunto de sustentabilidades;
estas podem ser sintetizadas no seguinte trinmio: eficincia econmica,
eficcia social e ambiental. O cumprimento simultneo desses requisitos
significa atingir o desenvolvimento sustentvel. (2008, p. 59.

Em 1991, a Unesco publicou um relatrio denominado Environmentally

Sustainable Economic Development: Building on Brundtland (ODUM, 2007, p. 468),
que diferencia crescimento econmico de desenvolvimento econmico, mencionando
que o primeiro significa crescimento quantitativo, enquanto que o segundo implica
crescimento qualitativo.
O desenvolvimento condio necessria para o crescimento econmico, no se
discute mais, mas que no condio suficiente no est bem claro ainda na maioria das
cabeas desenvolvimentistas. Sachs (2002, p. 15) j apontava, no incio do sculo XX,
para a importncia da natureza e da essencialidade de encontrar harmonia entre o
processo produtivo, que fosse capaz de incorporar a natureza como valor. O mesmo
2

Relatrio Brundtland o documento intitulado Nosso Futuro Comum (Our Common Future), publicado
em 1987.
92

autor, ao prefaciar a obra de Veiga (2010, p. 10), destaca a importncia de no se limitar

aos aspectos sociais econmicos, unicamente quando referir-se a desenvolvimento,
destacando que a evoluo das sociedades humanas e da biosfera so dois sistemas com
escalas temporais e espaciais distintas, tendo que ser consideradas fundamentalmente.
Sachs (2002, p. 15) indica oito dimenses para a sustentabilidade: social, cultural,
ecolgica, ambiental, territorial, econmica, poltica nacional e internacional. Quanto
aos critrios ecolgicos e ambientais, os objetivos da sustentabilidade formam um trip:
(1) Preservao do potencial da natureza para a produo de recursos renovveis; (2)
Limitao do uso dos recursos no renovveis e (3) Respeito e realce para a capacidade
de autodepurao dos ecossistemas naturais. (VEIGA, 2010, p. 171).
De outro lado, filiando-se corrente do desenvolvimento, como rede de iluso,
destaca-se Arrighi (1997, p. 371). Ele parte da existncia concreta de um ncleo
orgnico dominante, poltica e financeiramente; de uma semiperiferia, que se
industrializa e se desenvolve de forma contida, em regra sem desafiar o domnio do
ncleo orgnico; e de uma periferia que necessita existir para que haja drenagem de
riquezas e variedade de alternativas para a acumulao daquele ncleo orgnico. O
ncleo orgnico formado por pases que, no ltimo meio sculo, ocuparam as
primeiras posies no ranking de PNBs per capita e, em funo dessa posio,
estabeleceram os padres de riqueza que todos os seus governos procuram manter e que
todos os outros governos procuram atingir. (Amrica do Norte, Europa Ocidental e
Austrlia). (ARRIGHI, 1997, p. 94).
O processo de acumulao desigual e a desigualdade na distribuio global da
renda demonstra que industrializao e desenvolvimento no so necessariamente a
mesma coisa. O uso do equivalente industrializao/desenvolvimento, para os pases
pobres, profundamente equivocado. No foi comprovado estreitamento entre riqueza,
poder e bem-estar nos processos de industrializao. A industrializao acentuou a
diferena de renda, principalmente do grupo de mdia renda.
A primeira suposio questionvel que industrializao o mesmo que
desenvolvimento e que o ncleo orgnico o mesmo que industrial.
interessante que essa suposio atravesse a grande linha divisria entre as
escolas da dependncia e da modernizao. Para ambas as escolas
desenvolver-se industrializar-se por definio. Desnecessrio dizer que
as duas escolas discordam vigorosamente a respeito de como e por que
alguns pases se industrializam e outros no ou se desindustrializam, mas a
maioria dos profissionais aceita como verdadeiro que desenvolvimento e
industrializao so a mesmssima coisa. (ARRIGHI, 1997, p. 208).

As relaes entre ncleo orgnico e periferia so determinadas pela disputa de

benefcios da diviso mundial do trabalho. A capacidade de um Estado em se apropriar
dos benefcios da diviso mundial do trabalho determinada, principalmente, por sua
posio numa hierarquia de riqueza. Quanto mais alto na hierarquia, maiores chances de
obter benefcios, tero os dirigentes e cidados (ARRIGHI, 1997, p. 215). O foco na
industrializao uma fonte de iluso desenvolvimentalista.

93

Adepto do pensamento do desenvolvimento como caminho do meio, destaca-se

Veiga
O crescimento econmico, tal qual o conhecemos, vem se fundando na
preservao dos privilgios das elites que satisfazem seu af de
modernizao; j o desenvolvimento se caracteriza pelo seu projeto social
subjacente. Dispor de recursos para investir est longe de ter condio
suficiente para preparar um melhor futuro para a massa da populao. Mas
quando o projeto social prioriza a efetiva melhoria das condies de vida
dessa populao, o crescimento se metarmofoseia em desenvolvimento.
(2010, p. 82).

Esse projeto social subjacente, que busca melhorias nas condies de vida da
populao, o garantidor do desenvolvimento humano. O crescimento econmico um
meio para expandir liberdades, as quais dependem de outros determinantes, como
educao, sade e direitos civis.
Com a mutabilidade dos processos de produo, o crescimento econmico
possvel sem a degradao ambiental. Com a introduo de novas tecnologias atreladas
ao processo de desenvolvimento, vivel pensar na conservao dos recursos que so
(ou sero) escassos, com a consequente recuperao ecolgica derivada do prprio
crescimento econmico.
A investigao entre as atividades econmicas e a qualidade ambiental j foi
realizada por diversos autores, entre eles Grossman e Krueger (VEIGA, 2010, p. 114117), os quais coletaram dados sobre qualidade do ar e gua de diversos rgos, como a
OMS,3 a GEMS4 e a EPA.5 Obteriam boas curvas de Kuznets para indicadores de
poluio do ar e da gua, mas no encontrando evidncias significativas de que a
qualidade ambiental esteja diretamente ligada ao crescimento econmico.
Figura 1 Curva de Kuznets

A curva de Kuznets serve para demonstrar a relao entre o dano ambiental, a

renda per capita de uma determinada populao e sua educao. Nela, algumas medidas
de degradao ambiental aumentariam nos momentos iniciais do crescimento
3

Organizao Mundial da Sade.

Global Environmental Monitoring System.
5
Environmental Protection Agency, U.S.
4

94

econmico, porm, eventualmente, diminuiriam quando certo nvel de renda e educao

fosse alcanado, traando a trajetria temporal da poluio de um determinado pas e
seu desenvolvimento econmico. Descreveriam um mximo que seria o ponto, a partir
do qual, ocorreria a diminuio da poluio, consequente melhoria ambiental advinda
do crescimento econmico. (CARVALHO; ALMEIDA, 2010).
Seja qual for a corrente, o desenvolvimento sustentvel permeia a ideia de
aproveitamento racional dos recursos ambientais disponveis, de forma a no travar o
crescimento econmico, bem como a questo populacional que sempre esteve presente
como enfoque constante para um desenvolvimento sustentvel.
2.2 A questo populacional e a perspectiva de Malthus
A questo populacional um aspecto que j foi destacado desde a Revoluo
Industrial, por Thomas Malthus e, atualmente, vem preocupando ambientalistas. A
relao entre habitantes do planeta e a produo de alimentos deve ser analisada com
cautela.
No Ensaio sobre a populao, Malthus demonstra seu posicionamento
ideolgico e sua viso filosfica. Esta obra foi escrita durante o curso da Revoluo
Industrial na Inglaterra, a qual vinha ocasionando dramticas consequncias para o
sistema produtivo e para as relaes sociais na produo. Novos inventos eram
empregados, tanto na indstria como na agricultura. Naquela oportunidade, muitos
trabalhadores que exerciam atividade laborativa na agricultura migraram rumo s
grandes cidades, em busca de novas oportunidades. Portanto, alm do setor agrcola se
mostrar incapaz de proporcionar alimentos em abundncia, a populao se deparava
com a emigrao. (MALTHUS, 1983, p. 6).
Malthus considerava ser a pobreza o fim inevitvel do homem, tendo em vista
que a populao cresceria taxa superior da produo de meios de subsistncia.
(MALTHUS, 1983, p. 7). Argumentava que a natureza do homem o impelia a procriar
sempre acima do que seria recomendvel para uma vida confortvel para si e para sua
famlia. Utilizando-se de argumentos morais, acreditava que assim seria colocado um
obstculo preventivo nesse crescimento. Malthus (1999, p. 31) concluiu que a
populao, se no controlada, cresceria em progresso geomtrica, e que a produo de
alimentos cresceria em progresso aritmtica.
Alguns autores consideravam Malthus fatalista e outros pessimistas, tendo em
vista que a escassez de alimentos estaria presente no mundo, pois o descompasso entre a
produo de alimentos e o crescimento populacional seria o objeto causador de fome e
morte.
A fome parece constituir o ltimo e mais temvel recurso da natureza. O
poder da populao to superior ao poder existente na Terra para produzir
subsistncia para o homem que a morte prematura deve, de uma forma ou de
outra, visitar a raa humana. (MALTHUS, 1999, p. 80).

95

Comparativamente com os dias de hoje, essa previso no totalmente descabida.

Atualmente no mundo, 925 milhes de pessoas sofrem de fome crnica e a cada seis
segundos uma criana morre por causa de problemas relacionados com a desnutrio
(Diouf). Conforme dados do FAO, no Brasil so 13 milhes de pessoas6 que sofrem de
desnutrio, a maioria crianas. H a necessidade urgente de aumentar sustentavelmente
a produo agrcola, para alimentar a populao mundial que continua a crescer.
(CONWAY).
Com base em sua teoria, Malthus tambm concluiu que inevitavelmente a fome
seria uma realidade, caso no houvesse um controle imediato da natalidade.
Pode-se seguramente declarar [...] que a populao, quando no controlada,
dobra a cada 25 anos, ou aumenta numa razo geomtrica. [...] Mas o
alimento, para suportar o aumento de um nmero to grande, de nenhum
modo ser obtido com a mesma facilidade. [...] Pode-se com justeza declarar
[...] que, considerando-se na mdia o presente estado da terra, os meios de
subsistncia, sob as condies mais favorveis da indstria humana,
possivelmente no poderiam crescer mais rapidamente do que numa mdia
aritmtica. (1999, p. 32-33).

Em sua teoria, mencionou aspectos que poderiam colaborar para o equilbrio

demogrfico, os quais denominou como formas de controle preventivo e positivo.
Quanto ao controle preventivo, pode-se afirmar que as convices de Malthus acerca do
controle populacional o fizeram crer que, para no reduzirem seu status econmico, os
homens acabavam adiando o casamento. Tambm retardavam o casamento os homens
que ainda no dispunham de um negcio prprio, capaz de proporcionar o sustento a
uma famlia. Desta forma, o controle preventivo tinha a capacidade de se disseminar em
todos os nveis da sociedade da Inglaterra da poca.
Por seu turno, o controle positivo diz respeito s leis dos pobres, as quais foram
institudas na Inglaterra, com o objetivo de prestar auxlio aos necessitados. Entretanto,
Malthus alertou que o fato de conceder dinheiro populao faria com que a produo
de alimentos permanecesse inalterada, porm haveria um considervel incremento na
demanda por produtos, o que ocasionaria o aumentando dos preos e, por consequncia,
as pessoas continuariam sem poder de compra dos produtos, bem como passando
necessidades. Destarte, Malthus sugere que no possvel, atravs do dinheiro, elevar o
status de um homem pobre e permitir-lhe melhores condies de vida, sem deprimir
proporcionalmente outros da mesma classe. (MALTHUS, 1999, p. 54).
Cumpre referir que outras variveis, como as doenas e as guerras tambm foram
abordadas na sua obra e eram consideradas por Malthus como formas de controle da
demografia.
A teoria de Malthus no se concretizou (ainda) tanto no que concerne ao
crescimento da populao quanto produo de alimentos, pois quanto produo de
alimentos: ocorreram avanos tecnolgicos na agricultura, como a descoberta de adubos
qumicos e gros hbridos, alm de tcnicas mais refinadas de cultivo e tratamento do
6

Food and agriculture organization of the United Nations.

96

solo, o que permitiu notvel aumento da produtividade agrcola, com consequente

aumento do dano ambiental decorrente destes produtos; quanto populao, a utilizao
de mtodos contraceptivos, j consagrados em torno de 1900, fez com que a populao
crescesse bem menos do que Malthus previa.
Igualmente, no que diz respeito densidade populacional, pode-se afirmar que a
utilizao de mtodos contraceptivos fizeram com que a populao apresentasse um
crescimento consideravelmente menor do que as previses de Malthus supunham.
Aliado aos contraceptivos, o papel da mulher tambm se diferenciou, tomando posio
de maior destaque tanto na sociedade quanto na relao conjugal. Tambm, h que se
ressaltar que de forma geral houve um incremento do status econmico da populao,
tendo em vista a possibilidade de haver planejamento familiar e ingresso da mulher no
mercado de trabalho.
Analisando uma projeo de crescimento da populao brasileira, feita em 2010
(UNITED NATIONS, 2010) pelo WPP7 e a prevista pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE), tem-se comparativamente: o Brasil, com uma populao de
193.946.886 de habitantes, ou seja, est dentro da mdia projetada pelo World
Population Prospects (curva em vermelho, abaixo). Os dados foram calculados para o
dia 1 de julho de 2012. A estimativa foi feita com base na que foi elaborada em 2011 e
tambm no Censo Demogrfico de 2010. Como os dados do Censo 2010 ainda no
foram totalmente trabalhados, no foi possvel atualizar o Sistema de Projees da
Populao do Brasil, que atualmente tem dados de 2008.
Figura 2 Estimativa de crescimento da populao no Brasil

Esse grfico demostra a estimativa e a projeo da populao total de 197 pases e

reas, com uma populao de 100.000 habitantes ou mais em 2010, com anlise
especfica para o pas selecionado, no caso, o Brasil. A estimativa est baseada em
7

WPP significa World Population Prospects.

97

projees de fertilidade probabilsticas da reviso de 2010 do World Population

Prospects. Tais projees foram realizadas com um modelo Bayiesian Hierarchical.8
Os nmeros exibem uma variante de alta, mdia e baixa de 2010, da Revision of the
World Population Prospects. Pode haver uma pequena diferena entre a mediana dessas
projees populacionais experimentais probabilsticas e a variante mdia da Reviso
2010 oficial das Perspectivas da Populao Mundial. Isto devido ao fato de a projeo
de populao exibida ter sido realizada com uma subamostra aleatria de 5.000
trajetrias de fertilidade probabilstica das originais 100.000 trajetrias de fertilidade
total, utilizadas na reviso de 2010.
Se a projeo mediana se confirmar, o Brasil ter um crescimento populacional
at 2040, quando se experimentar um declnio nessa taxa de crescimento, contrariando
a previso catastrfica de Malthus.
Contudo, a populao ainda cresce, e a necessidade de produo de alimentos
cresce com ela, em taxas diferentes; para a produo de alimentos, os aspectos
tecnolgicos deveriam considerar a necessidade da sustentabilidade ambiental, e o
planejamento familiar deve ser encarado como uma ferramenta para o controle
populacional desenfreado, fazendo parte das polticas pblicas de desenvolvimento.
3 A relao entre o desenvolvimento sustentvel e a populao
Diante das colocaes j expostas, possvel concluir que a questo populacional
interfere de forma significativa no equilbrio do meio ambiente, da mesma forma que os
impactos da demanda do incremento populacional sobre os recursos podem ser fatais
para a manuteno da vida no planeta.
Por seu turno, a atualidade o momento oportuno para que sejam discutidos e
avaliados os aspectos que conduzem degradao ambiental e restam restringindo a
perspectiva de desenvolver-se de forma sustentvel. Nessa oportunidade, a concentrao
do estudo dar-se- sobre os fatores populacionais.
3.1 A ingerncia do aumento populacional no planeta e os dados demogrficos da
atualidade
A preocupao com o crescimento da populao e a manuteno do meio
ambiente ecologicamente equilibrado teve incio na Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano, realizada em 1972. Naquela oportunidade, foi
redigida a Declarao de Estocolmo, que proclamou em seu item 5: O crescimento
natural da populao coloca continuamente, problemas relativos preservao do meio
ambiente, e devem-se adotar as normas e medidas apropriadas para enfrentar esses
problemas. (BRASIL, Ministrio do Meio Ambiente, 1972).
Acompanhando as consideraes consignadas pela Declarao de Estocolmo,
quanto importncia da populao em relao ao ambiente, em 1987 foi divulgado o
Relatrio Nosso Futuro Comum, tambm denominado Relatrio Brundtland, elaborado
8

Mtodo matemtico de tratamento de dados.

98

pela Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. A partir das

reflexes contidas no mencionado relatrio, possvel afirmar que o impacto da
atividade humana sobre o planeta denota uma das maiores preocupaes com a
manuteno do ambiente e com a possibilidade da efetivao de um desenvolvimento
que ocorra de forma sustentvel.
No que concerne influncia dos aspectos populacionais em relao ao ambiente,
o relatrio conclui que, com o passar dos anos, a quantidade de seres humanos aumenta,
porm a quantidade de recursos naturais destinados ao sustento dessa populao
permanece finita. Tambm demonstra que o desenvolvimento pode ficar comprometido,
em virtude do aumento populacional. Entretanto, deixa claro que inegvel a expanso
dos conhecimentos, o que faz aumentar a produtividade dos recursos.
Efetivamente, as tendncias demogrficas indicam um aumento populacional
mundial. Os processos econmicos e tecnolgicos contriburam para a crise ambiental
que j est instalada.
Para Leff, existe a necessidade de reverter essas tendncias e desenvolver uma
racionalidade produtiva com os pilares em novos princpios:
Isso implica passar a um planejamento prospectivo de modelos alternativos
de desenvolvimento sustentvel, fundados num ordenamento ecolgico das
atividades produtivas e dos assentamentos humanos; o que levaria a
redistribuir a populao no territrio segundo outros critrios que os que se
deduzem das foras do mercado e da produtividade tecnolgica. (2001, p.
299).

Esse novo ordenamento ecolgico do territrio levaria em conta o limite fsico de

suporte de recursos naturais daquela regio, para a correspondente populao que l se
encontra, bem como articulao entre polticas populacionais, econmicas e
tecnolgicas para o desenvolvimento daquele ambiente, de forma sustentvel.
A localizao geogrfica dos habitantes do planeta tambm geram abalos em
diferentes intensidades ao ambiente. Nesse sentido, possvel verificar que a
degradao ambiental e a pobreza tambm esto presentes em reas de pouca densidade
populacional, bem como um indivduo de um pas de Primeiro Mundo consome muito
mais e exerce maior presso sobre os recursos naturais do que um habitante do Terceiro
Mundo.
Em virtude disso, infere-se do mencionado relatrio a necessidade de se
implementarem polticas pblicas, com vistas a alcanar saneamento bsico e
alimentao aos habitantes das regies pobres, bem como efetuar melhorias na educao
e oferecer informaes e condies, para que as pessoas possam utilizar os recursos
naturais de forma a no causar o seu esgotamento.
Igualmente, conclui-se que para se concretizar a preservao dos recursos, os
padres e as preferncias de consumo devem ser considerados to importantes quanto o
nmero de consumidores (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E
DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 103).

99

A partir disso lobriga-se que o aumento populacional, associado escassez de

recursos, vem cedendo lugar aos impactos que os hbitos de consumo da populao
geram ao meio ambiente, ameaando, dessa forma, a vida no planeta.
O ordenamento jurdico brasileiro prev o planejamento familiar no art. 226, 7,
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Tal artigo foi
regulamentado pela Lei 9.263, de 12 de janeiro de 1996, que normatiza, no pargrafo
nico do art. 2, que proibida a utilizao de aes relativas ao planejamento familiar,
para qualquer tipo de controle demogrfico. Nesse sentido, a legislao no prope o
planejamento familiar como uma obrigao, mas sim como um direito dos cidados,
pretendendo integrar servios de assistncia mdica, condies e recursos informativos
e educacionais, que assegurem o livre exerccio do planejamento familiar.
Nesse contexto, no se pode olvidar os dados apresentados pelo Relatrio Planeta
Vivo 2012 A Caminho da Rio + 20 (2012, p. 15), o qual demonstra que, nas ltimas
duas dcadas, o impacto humano sobre o planeta continuou a crescer, ocasionando a
destruio da natureza e dos recursos naturais indispensveis sobrevivncia.
Consoante o referido relatrio, o impacto humano sobre o planeta possui trs
componentes: o nmero da populao, a parcela de consumo de cada indivduo e a
tecnologia empregada na produo de bens e servios.
Por consequncia, a Pegada Ecolgica9 revela que atualmente se vive uma
sobrecarga ecolgica, pois, segundo dados da WWF, o planeta Terra necessita de 1,5
ano para regenerar por completo os recursos renovveis que esto sendo consumidos
pelos seres humanos em um ano. Ainda, estima que frente ampliao da pegada
humana sobre a Terra e a consequente reduo dos recursos naturais, a humanidade ir
necessitar de 2,9 planetas at o ano de 2050. (RELATRIO PLANETA VIVO, 2012, p. 14).
Depreende-se do mencionado relatrio que, ao longo do sculo XX, a expanso da
pegada humana sobre o planeta explicada principalmente pelo crescimento da
populao mundial, que quadruplicou durante o sculo. Mas, conforme dados do
Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA, 2011), a situao vem se
modificando; desde o ano de 1992, a populao mundial cresceu 26% atingindo a marca
de 7 bilhes de habitantes no final de 2011. Ademais, o tamanho das famlias est
decrescendo, sendo registrada uma mdia de 2,5 filhos por mulher, o que significa a
reduo da taxa de crescimento de 1,65% para 1,2% ao ano (PNUMA, 2011).
(RELATRIO PLANETA VIVO, 2012, p. 15).
Contrariando as projees de Thomas Malthus, no que se refere ao descompasso
entre a produo de alimentos e o crescimento populacional, a WWF fornece dados que
revelam aumento na produo de alimentos na ordem de 45% nos ltimos 20 anos, em
contraste com o crescimento demogrfico de 26% (PNUMA, 2011). Em grande parte esse
resultado foi alcanado devido intensificao da produo agrcola, e no pela tomada
de mais terras da natureza, e um dos resultados foi a sobrevivncia de muitos
9

A Pegada Ecolgica acompanha as demandas da humanidade sobre a biosfera por meio da comparao
dos recursos naturais renovveis que as pessoas esto consumindo considerando a capacidade
regenerativa da Terra.
100

ecossistemas ameaados. (PNUMA, 2011). No entanto, foi considervel o impacto

ecolgico dessa intensificao, pelo uso de grandes quantidades de agrotxicos na
agricultura e tambm pelo consumo exagerado de carne. (RELATRIO PLANETA VIVO,
2012, p. 21).
Diante das informaes referidas acerca dos impactos do homem sobre o
ambiente, pode-se afirmar que o decrscimo nos nveis de crescimento da populao,
somado ao consumo consciente e s melhorias na eficincia dos recursos, bem como no
uso eficiente da terra, pode colaborar com a melhoria no cenrio catastrfico que
atualmente se projeta.
3.2 Repensando a questo populacional e a crise ambiental
Frente aos dados apresentados pela WWF, evidente a necessidade da
implementao de mudanas, para que se almeje um desenvolvimento sustentvel. A
ingerncia da demografia sobre o ambiente ntida, porm outros fatores conduzem
degradao ambiental. Nesse sentido, Leff menciona que o incremento da populao
agrava o problema, mas no o gera, e ressalta que
os efeitos da dinmica demogrfica sobre o ambiente dependem de
intervenes econmicas, tecnolgicas e culturais, atravs das quais o
crescimento populacional induz uma superexplorao da natureza, o
superconsumo de recursos limitados e os processos de degradao do
ambiente. (2001, p. 298-299).

manifesto que houve um incremento na produo de alimentos, para que se

pudesse atender demanda humana. Tambm j foi possvel perceber que as formas de
utilizao do solo e a produo agrcola consistem em fatores que influenciam
diretamente no desenvolvimento sustentvel. Leff (2001, p. 302) alerta que, juntamente
com o aumento na produo de alimentos, aumentaram os nveis de degradao
ambiental: processos de desflorestamento, eroso e salinizao provocados pelos
padres de uso do solo e pela produo agrcola, que conduzem perda de fertilidade da
terra, seguidos de custos ecolgicos e sociais. Tais mudanas geram processos
migratrios, afetando a dinmica populacional, inclusive taxas de natalidade e
mortalidade, pois degradam as bases de sustentabilidade do planeta e a qualidade de
vida de uma populao crescente.
Da mesma forma, crvel afirmar que os padres de consumo que se
estabeleceram, principalmente nos pases mais ricos, abalam a perspectiva de
desenvolvimento sustentvel. O consumo exagerado de recursos ocasiona uma demanda
superior capacidade da terra de se regenerar. Novos hbitos de consumo foram sendo
criados e juntamente com eles se criaram novas necessidades. Todavia, Singer (2002, p.
34) menciona que os prazeres que uma vida mais simples valoriza no provm do
consumo exagerado.
Leff (2001, p. 301) refere que a exploso demogrfica uma questo inescapvel
perspectiva da sustentabilidade. Porm, a eliminao da pobreza, o bem-estar bsico e
a melhoria da qualidade de vida da populao, alm da preservao da base de recursos
101

e dos equilbrios ecolgicos do planeta, no podero depender to somente da eficcia

de polticas demogrficas.
Ademais, fundamental a substituio da viso reducionista, que considera
apenas o binmio dinmica populacional e recursos, o entrave para o desenvolvimento
sustentvel. Para que se possa estabelecer metas que possibilitem o desenvolvimento de
maneira sustentvel, Leff (2010, p. 62) pondera que deve haver uma anlise integrada
dos processos histricos, econmicos, sociais e polticos, os quais vm gerando a crise
ambiental, bem como dos processos ecolgicos, tecnolgicos e culturais, que poderiam
permitir um aproveitamento produtivo e sustentvel dos recursos.
No que se refere ao fator demografia, o Relatrio Brundtland (COMISSO
MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 47) resume: Para
que haja um desenvolvimento sustentvel, preciso que todos tenham atendidas as suas
necessidades bsicas e lhes sejam proporcionadas oportunidades de concretizar suas
aspiraes a uma vida melhor.
Diante das afirmaes referidas, torna-se claro que o desenvolvimento sustentvel
no depende to somente do equilbrio demogrfico, mas de um trabalho conjunto e
integrado de polticas sociais, econmicas, culturais, populacionais e de sade. Somente
com a atuao comprometida da sociedade e do Estado que se pode almejar o
desenvolvimento de maneira sustentvel.
Consideraes finais
O binmio recursos/populao fator determinante para o desenvolvimento
sustentvel; entretanto, no suficiente. Para que se opere o desenvolvimento
sustentvel, deve haver uma ponderao na utilizao dos recursos naturais, seja para
suprir as necessidades da populao, seja para garantir as das futuras geraes.
O foco demogrfico j era uma tnica no ecodesenvolvimento, sendo que uma das
suas cinco dimenses abordava a sustentabilidade espacial/geogrfica. Nela propunhase evitar a excessiva concentrao geogrfica de populaes, de atividades e do poder,
buscando uma relao mais equilibrada entre campo e cidade.
Thomas Malthus descreveu o descompasso entre a produo de alimentos e o
crescimento populacional, o objeto causador de fome e morte. A populao cresceria
taxa superior da produo de meios de subsistncia. Ela, se no controlada, cresceria
em progresso geomtrica, e a produo de alimentos cresceria em progresso
aritmtica.
O aumento populacional associado escassez de recursos vem cedendo lugar aos
impactos que os hbitos de consumo da populao geram ao meio ambiente,
ameaando, dessa forma, a vida no planeta.
Segundo as colocaes referidas no texto, essa tendncia poderia ser revertida,
desenvolvendo uma racionalidade produtiva com os pilares em novos princpios. Em
modelos alternativos de desenvolvimento sustentvel, considerando a produo e a
populao redistribuda no territrio. Esse novo ordenamento ecolgico do territrio

102

levaria em conta o limite fsico de suporte de recursos naturais daquela regio, para a
correspondente populao que l se encontra, bem como articulao entre polticas
populacionais, econmicas e tecnolgicas, para o desenvolvimento daquele ambiente,
de forma sustentvel.
O aumento da populao em taxa superior produo de alimentos agrava a crise
ambiental, mas no a gera por si. A degradao ambiental acentuada pela utilizao
incorreta do solo e pela produo agrcola desenfreada.
O desenvolvimento sustentvel sofre influncia direta dos fatores demogrficos,
desde a produo at as consequncias desta. Contudo, como visto, no unicamente.
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104

Desastres ambientais e a responsabilidade do Estado

Jos Carlos de Oliveira
1 Introduo
A crise da pobreza urbana, loteamentos informais e um nmero crescente de
moradias em reas de acentuada vulnerabilidade consolidam-se, demonstrando a
incapacidade dos governos em realizar a regularizao fundiria urbana e prover as
moradias com instrumentos mnimos de segurana e dignidade.
O aumento no nmero de mortos, desabrigados e perdas econmicas, devido ao
clima severo atribudo ao aquecimento pode ser piorado pela densidade crescente de
populao em reas de risco, em todas as partes do mundo. No Brasil, no diferente.
Nos ltimos anos, registramos um nmero crescente de pessoas atingidas por desastres
ambientais, como o desmoronamento de encostas; enchentes e vendavais, ocasionando
significativos danos sociais e econmicos. Pontualmente, registraram-se, nos ltimos
anos, grandes enchentes em Cuiab, em Santa Catarina, no Vale do Ribeira e no agreste
setentrional de Pernambuco. Apenas nessa regio, o excesso de chuva, na cabeceira dos
rios, afetou mais de 56 mil pessoas em 28 cidades de Alagoas e 52 de Pernambuco.
(OLIVEIRA, 2011, p. 31-47).
So histricos, no Brasil, os problemas envolvendo os fatos decorrentes da
natureza, principalmente aqueles relacionados com as enchentes e com
desmoronamentos de encostas. Apenas para se ter uma ideia da longevidade desses
problemas em relao s chuvas , existem registros desde 1931 apontando
significativas precipitaes pluviomtricas que causam problemas populao, como a
destruio de casas e mortes. Nos ltimos 10 anos, o problema agravou-se,
especialmente em vista das construes irregulares em reas de alto risco de
desmoronamentos e de deslizamentos, casas em reas de preservao ambiental, e,
ainda, um fato que no era comum, as fortes trombas dgua, que causam prejuzos a
diversas cidades e a milhares de pessoas.
O governo federal, diante da necessidade de se identificar a vulnerabilidade no
uso e na ocupao do solo e em aes visando o aumento da conscincia da populao
em risco e, ainda, com o objetivo de induzir aes efetivas e antecipadas na preveno e
na reduo dos danos, criou, em meados de 2011, o Centro Nacional de Monitoramento
e Alerta de Desastres Naturais,1 com a finalidade de emitir alertas sobre a ocorrncia de
eventuais desastres que possam colocar em risco uma determinada sociedade.

Doutor em Direito. Docente na rea de Direito Administrativo, no Departamento de Direito Pblico, na

Faculdade de Cincias Humanas e Sociais na graduao e no programa de Mestrado da Universidade
Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), Cmpus de Franca-SP.
1
O Cemaden tem por objetivo desenvolver, testar e implementar um sistema de previso de ocorrncia de
desastres naturais, em reas suscetveis de todo o Brasil. O Centro no s auxiliar as aes preventivas,
mas possibilitar identificar vulnerabilidades no uso e ocupao do solo, com destaque para o
planejamento urbano e a instalao de infraestruturas. Atuar ainda no aumento da conscincia e
105

As questes relacionadas com os desastres ambientais, para muitos estudiosos

apesar da existncia de opinies contrrias , foram agravadas pelas alteraes
climticas, principalmente o aquecimento global, e pelo aumento do nvel dos oceanos.
Sensvel a tais preocupaes, a ONU, por meio do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2007/2008,
intitulado Combatendo as mudanas climticas: solidariedade humana em um mundo
dividido, fez o mapeamento das principais ameaas representadas pelas mudanas
climticas e suas consequncias para os pases e para as pessoas. Alerta para o fato de
que
o efeito que as secas, as perturbaes climticas acentuadas, as tempestades
tropicais e o aumento dos nveis do mar tero em extensas reas de frica,
pequenos estados insulares e zonas costeiras, ser sentido durante as nossas
vidas. Estes efeitos, a curto prazo, podem no ser muito significativos em
termos da totalidade do produto interno bruto (PIB) mundial. Mas para
alguns dos mais pobres povos da Terra, as consequncias poderiam ser
apocalpticas. (ONU, 2007).

Portanto, responsabilidade de todos os Estados, no mbito mundial, elaborar

boas polticas pblicas para evitar que tais previses sejam concretizadas.
No Brasil, grande parte da populao, devido s condies sociais e econmicas,
vive em situaes precrias em reas de risco e sujeitas a enchentes, desmoronamentos,
sem acesso a direitos sociais bsicos garantidos pela Constituio. E, devido incria
estatal que, por sua conduta omissiva ou comissiva, no implementa ou no efetiva as
polticas pblicas que combatam, ou minimizem os efeitos negativos dos desastres
ambientais, podem, nesses termos, responder pelos danos que o administrado vier a
sofrer.
2 Enchentes
As enchentes peridicas deveriam levar a sociedade a indagaes sobre o modelo
de ocupao urbana utilizada. No entanto, as enchentes servem, normalmente, como
argumentos para justificar investimentos que reforam o modelo vigente, sem que haja
maiores contestaes pelos interessados e pelas organizaes sociais. O reconhecimento
de uma situao de caos urbano pode ser utilizado como estratgia discursiva e de ao
poltica para justificar a priorizao de investimentos em determinadas reas e no
retardamento de outras. bvio que a repercusso dos episdios pluviais intensos se d
de forma desigual, social e territorialmente, pois esses eventos tm um significado
diferente para uma famlia que teve seu barraco alagado ou soterrado, para outros que
ficaram presos por horas num congestionamento e para quem assistiu a tudo pela
televiso no conforto de seu lar. Desta forma, importante a realizao de estudos nos
mais variados campos, os quais permitam melhor compreenso da realidade de nossas
consequente prontido da populao em risco, induzindo aes efetivas e antecipadas de preveno e
reduo de danos. <Disponvel em: www.cemaden.gov.br>. Acesso em: 20 fev. 2012.
106

cidades, facilitando acesso s informaes e ampliando a percepo e a conscincia

sobre o ambiente urbano e possibilitando aes orientadas para a soluo dos problemas
de interesse coletivo. (ALVES FILHO; RIBEIRO, 2006).
E, ainda, a grande desigualdade social no Brasil faz com que a dificuldade de
acesso moradia social ocupe um lugar de centralidade na abordagem das cidades e
metrpoles. Duas situaes, ainda que com caractersticas diferentes, evidenciam a
questo: o centro e as periferias junto aos mananciais de abastecimento e s reas de
preservao permanente (margens de crregos e topos de morros). A tenso da
resultante mostra-se, na periferia, como um embate com a natureza; nos centros com a
sociedade e o mercado. Nas periferias distantes, precrias e desvalorizadas no mercado
imobilirio, os conflitos manifestam-se entre a preservao ambiental e a demanda por
assentamento urbano de populao pobre, sem acesso a alternativas habitacionais
oferecidas pelo mercado ou pelo Estado, assentando-se de modo precrio, irregular,
junto a mananciais e a reas protegidas, em condies de prejuzo ambiental. Afinam-se
num mesmo olhar de que os processos que se do, respectivamente, nas periferias e no
centro, articulam-se e expressam a mesma lgica de acumulao e explorao do
homem e da natureza. Essa condio manifesta-se num conflito que, na periferia,
enfrenta direta e visivelmente a natureza no centro, a sociedade. (MARTINS, 2011).
Alm desses problemas que se agravam dia a dia, as chuvas causam outros
transtornos. Devido falta de sinalizao alertando para outros perigos, comum
notcias de vtimas tragadas por galerias de guas pluviais, casas situadas em reas de
risco sendo levadas pela enchente e muitas outras sendo encobertas pela lama das
encostas. A incria da municipalidade na execuo da obra pblica pode concorrer,
efetivamente, para que o evento se verifique, lamentavelmente.2
3 Desmoronamentos de encostas
Os desmoronamentos de terra que atingiram a regio de Serra do Rio de Janeiro,
devido s fortes chuvas j esto entre as dez piores catstrofes ocorridas nos ltimos dez
anos. Os dados divulgados fazem parte do banco de estatsticas do Centro para a
Pesquisa da Epidemiologia de Desastres, que envia as estatsticas ONU. De acordo
2

A ocorrncia e a intensidade dos desastres dependem muito do grau de vulnerabilidade dos cenrios de
desastres e das comunidades afetadas. Nos casos de enchentes no Brasil, existem municpios que, em
funo da ocupao desordenada do solo em reas no edificveis, em total desrespeito ao cdigo de
obras local, sofrem aumento na vulnerabilidade pelas enchentes, enxurradas e alagamentos. Dessa forma,
a mesma quantidade de chuva em municpios diferentes pode ter danos humanos, ambientais e materiais
completamente diferentes, em funo, especificamente, da vulnerabilidade. Onde tiver uma barragem
reguladora, obra de controle de enchentes, interligao de bacias, projeto e planos de emergncia
comunitria, zoneamento urbano, sistema de monitoramento, alerta e alarme, entre outras aes, a
vulnerabilidade ao desastre ser menor, e sua ocorrncia ir resultar em danos e prejuzos menores. Ou
seja, medidas preventivas so essenciais para minimizar o desastre. A partir da constatao de que os
desastres podem e devem ser minimizados, cresce a importncia da mudana cultural relacionada ao
senso de percepo de risco. A percepo de risco est diretamente proporcional ao grau de
desenvolvimento social de uma determinada comunidade ou grupo populacional, considerado em seus
aspectos psicolgicos, ticos, culturais, econmicos, tecnolgicos e polticos. Disponvel em:
<http://www.defesacivil.gov.br/historico/brasil.asp>. Acesso em: 23 fev. 2012.
107

com o Centro, que tem sede na Blgica, o desmoronamento ocorrido em Niteri j o

segundo maior do mundo no ltimo ano e o terceiro maior da dcada.
O desastre na regio serrana do Rio de Janeiro o pior de toda a histria do
Brasil. Em relao ao nmero de vtimas, fica atrs apenas de uma enchente, tambm no
Rio de Janeiro, que matou 785 pessoas, em 1967. No mesmo ano, 436 pessoas
morreram em um desmoronamento em Caraguatatuba, em So Paulo, que at ento era
registrado como o pior deslizamento do Pas.
Segundo a ONU, o maior desastre mundial relacionado a um desmoronamento de
terra aconteceu em 1949, na Unio Sovitica, totalizando 12 mil mortos. Em 1941, o
Peru enfrentou fortes chuvas que, com desmoronamentos, vitimaram 5 mil pessoas, em
1941.
De acordo com especialistas do Centro para a Pesquisa da Epidemiologia de
Desastres,3 a tragdia do Rio de Janeiro classificada como deslizamento, e no
enchente que tecnicamente ocorre quando o nvel de gua de um rio sobe alm do
normal e destri casas construdas nas margens.
Em So Paulo, apenas como mais um exemplo trgico, devem ser lembrados os
fatos histricos que marcaram, com cores fortes, as tragdias ocorridas nas favelas do
Jardim Sapopemba; na favela Cantagalo; na favela Nova Repblica; a tragdia em
Niteri e So Luiz do Paraitinga; no Vale do Ribeira; em Pernambuco e em Alagoas,
ocasio em que mais de 56 mil pessoas ficaram desabrigadas.
4 A responsabilidade do Estado
O conceito de responsabilidade do Estado fundamento do moderno Estado
Democrtico de Direito, no qual se constitui o Estado brasileiro, conforme pode ser
deduzido do art. 1 CF/88. E, simultaneamente, a responsabilidade tambm princpio
balizador da democracia e do sistema jurdico estatal, pois atua como elemento
garantidor do cumprimento dos direitos assegurados ao cidado pelo Estado. (OLIVEIRA,
1995).
Com a teoria do risco administrativo, tambm chamada de teoria da
responsabilidade objetiva, surge a obrigao de indenizar o dano em razo do ato lesivo
e injusto causado ao administrado pelo Poder Pblico. Por essa teoria, o Estado deve
indenizar sempre que a atividade administrativa provocar um dano, salvo se a vtima
concorreu para o evento ou originou-o por meio de seu comportamento. A prpria
norma Constitucional aponta o Poder Pblico como responsvel pelos danos
ocasionados aos administrados em sua atuao positiva, ou decorrente da sua incria, no
atendimento de atividades sob a sua responsabilidade. Inclusive, naqueles casos
potencializados por fatos da natureza, mas que no se confundem com as excludentes da
responsabilidade, ou seja, nas situaes aqui vertidas, que causam, alm de transtorno,
3

Centro para a Pesquisa da Epidemiologia de Desastres. Disponvel em: <http://www.cred.be/>; tambm

em: <http://www.ifrc.org/en/publications-and-reports/world-disasters-report/report-online/>. Acesso em:
27 fev. 2012.
108

significativos prejuzos ao cidado, que espera do administrador competncia na gesto

da coisa pblica.
No aspecto jurdico, os danos decorrentes dos desastres naturais so considerados,
de modo geral, casos de fora maior, que constitui uma excluso da responsabilidade e,
em consequncia, exime o Estado de responder pelos danos ocasionados. Entretanto,
havendo atuao omissiva ou insuficiente por parte da Administrao Pblica, bem
como do dever de proteo ambiental e de prestao de segurana, poder ocorrer a
responsabilizao pelos danos causados aos administrados, em decorrncia de fatos da
natureza, em vista do princpio da igualdade e do dever estatal de assegurar condies
materiais mnimas de bem-estar a todos da sociedade.
Portanto, quando se fala em desastres ambientais, logo pensamos em eventos da
natureza que, por serem inevitveis, impedem a atuao da administrao, no sentido de
superar seus efeitos. Entretanto, o direito administrativo analisa esses episdios sob dois
ngulos. Primeiro, nos casos em que a Administrao est totalmente isenta de
responsabilidade. Nesse caso, no obstante a ausncia de responsabilidade estatal, o
Poder Pblico atua com base na solidariedade, conforme previso Constitucional.4 E, de
outro lado, que, em razo da incria da Administrao, os fatos da natureza
potencializam os prejuzos. Nesses casos, a doutrina e a jurisprudncia apontam a
responsabilidade estatal, especialmente nos casos de omisso de um dever, como o que
estamos analisando, ou seja, nos casos em que a Administrao no impede, ou no atua
para minimizar os efeitos dos fatos da natureza como as enchentes e os
desmoronamentos que causam muitos prejuzos ao patrimnio e vida dos
administrados.
Alm disso, observa-se que a responsabilidade estatal no uma sano, mas
apenas uma reparao, isto , busca-se o restabelecimento das condies anteriores ao
dano sofrido pelo administrado e, no caso de esse restabelecimento ser impossvel, seja
por falta de condies jurdicas, materiais ou fticas, procurar-se- o correspondente
jurdico em forma de pecnia. Para caracterizar a responsabilidade do Estado, deve
ocorrer: uma conduta (omissiva ou comissiva) produzida pelo Estado (pessoa jurdica
de direito pblico); o nexo causal, isto , que haja a ligao entre a conduta ou a
omisso estatal e o evento produzido, e o dano, que o resultado produzido pela
conduta ou pela omisso estatal.
4

Constituio Federal. Art. 21 (competncia da Unio) XVIII planejar e promover a defesa

permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes [...] Art. 136. O
Presidente da Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica e o Conselho de Defesa Nacional,
decretar estado de defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados,
a ordem pblica ou a paz social ameaadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas
por calamidades de grandes propores na natureza. 1 O decreto que instituir o estado de defesa
determinar o tempo de sua durao, especificar as reas a serem abrangidas e indicar, nos termos e
limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes: I restries aos direitos de: a)
reunio, ainda que exercida no seio das associaes; b) sigilo de correspondncia; c) sigilo de
comunicao telegrfica e telefnica; II ocupao e uso temporrio de bens e servios pblicos, na
hiptese de calamidade pblica, respondendo a Unio pelos danos e custos decorrentes. Art. 148. A
Unio, mediante lei complementar, poder instituir emprstimos compulsrios: I para atender a
despesas extraordinrias, decorrentes de calamidade pblica, de guerra externa ou sua iminncia [...]
109

Entretanto, existem determinadas circunstncias nas quais o dano no atribudo

ao Estado, em vista da inexistncia de vinculao causal entre o comportamento do
Estado e o dano produzido. Nesta situao, estar-se- diante das causas excludentes da
responsabilidade do Estado, que somente ocorrer quando houver a supervenincia de
fora maior (especificadamente em vista da referncia ao tema estudado); ou quando o
responsvel pelo dano for o prprio administrado ou terceiro; ou quando no houver por
parte do Estado o dever de impedir o resultado.
A Administrao, embora conservando-se no limite de seus direitos, ou mesmo no
desempenho de suas funes, no fica por isso desobrigada de reparar os danos
causados na execuo de obras pblicas. Os servios executados pela Administrao
tm, por fim, o bem-estar da coletividade. justo, portanto, que seus encargos sejam
igualmente repartidos entre todos, quando os mesmos servios ou a incria do Poder
Pblico afetem desigualmente o cidado.
A jurisprudncia admite que a responsabilidade de reparao possa subsistir nos
prprios casos de fora maior, distinguindo entre os efeitos naturais e diretos desta
fora, e as agravantes, que a obra pblica ou a sua ausncia possam ocasionar.
Para que haja dano sujeito responsabilidade pblica, este dano deve ter como
causa imediata a obra pblica ou a omisso na realizao de obra ou servio pblico.
5 Causas excludentes da responsabilidade do Estado
As enchentes, que historicamente castigaram o vale do Itaja, em Santa Catarina,
atingiram propores de considervel sinistro quando o rio alcanou a marca dos 12,80
metros acima do nvel normal. As guas do rio Ribeira tambm atingiram 10 metros
acima do nvel normal, deixando pelo menos 400 famlias desabrigadas e muitos
prejuzos. Em Cuiab, o rio atingiu a marca de 9,60 metros acima de seu leito normal e,
em So Luiz do Paraitinga, h dois anos, o rio tambm atingiu marcas de sinistro,
cobrindo boa-parte da cidade; em Pernambuco e Alagoas, cidades foram atingidas por
tromba dgua.5 Em todos esses episdios, a populao perdeu seus bens e sua
dignidade, ficando ao desabrigo.
Nestes casos, o administrado deve questionar sobre a existncia de possibilidade
da atuao estatal para minorar as consequncias do evento. No existindo meios para
se evitar o que j se tornou previsvel, em razo da grandiosidade do evento, o Poder
Pblico libera-se da obrigao de recompor o patrimnio do cidado e, com base no
princpio da solidariedade, deve atuar visando minimizar os efeitos catastrficos desses
danos provocados por foras descomunais da natureza.
Sendo, portanto, a causa geradora do dano estranha ao Estado casos de fora
maior, culpa da vtima ou culpa de terceiro , no h que se imputar estas causas ao ente

Mais de sete mil casas destrudas em Alagoas e Pernambuco. <Disponvel em:

http://topicos.estadao.com.br/fotos-sobre-pernambuco/rastros-da-tragedia-provocada-pelas-fortes-chuvasda-semana-passada-em-branquinha-alagoas0c54238f-b066-4605-8b89-eb010c3913d1>. Acesso em: 26
jan. 2012.
110

pblico, pois no havendo relao de causa e efeito, entre o dano e o Estado, no est
legitimado o administrado a acionar a pessoa jurdica pblica.
O que exime o Poder Pblico de responder sempre a no configurao dos
pressupostos. Por isso que responde se criou situao perigosa, mesmo quando a fora
maior interfere atualizando o perigo potencial.
6 A fora maior e o caso fortuito
Cumpre enfatizar, de incio, que as noes de fora maior e de caso fortuito no
so pacficas na doutrina e, embora semelhantes no Direito Privado, no Direito
Administrativo no se confundem.
Fora maior o evento externo, decorrente de uma causa conhecida, proveniente
de eventos da natureza, eventualmente imprevisvel, mas irresistvel e inevitvel pela
vontade do homem. Estes acontecimentos caracterizam-se por terremotos, trombas
dgua, inundaes, vendaval, quedas de raios e outros fenmenos naturais.
O efeito da fora maior e do caso fortuito, para o Direito Privado, o de exonerar
a responsabilidade, porque o dano decorreu de uma causa que no se podia prever e
qual no se podia resistir, nos termos do art. 393 e pargrafo nico do Cdigo Civil: O
devedor no responde por caso fortuito ou fora maior [...] cujos efeitos no era possvel
evitar ou impedir.
Da prpria noo de caso fortuito ou fora maior decorrem dois elementos
indispensveis sua caracterizao; um interno, de ordem objetiva: a inevitabilidade, ou
a impossibilidade de impedir ou resistir ao acontecimento, objetivamente considerado,
tendo em vista as possibilidades humanas, atendidas em toda sua generalidade, sem
nenhuma considerao pelas condies pessoais do indivduo, cuja responsabilidade
est em causa; outro externo, de ordem subjetiva: a ausncia de culpa. , portanto, a
inevitabilidade que caracteriza o caso fortuito ou a fora maior para os efeitos da
extino da obrigao.
No obstante estes fundamentos lgicos sob o ponto de vista civilista, o Direito
Administrativo distingue o caso fortuito, cujo exemplo tpico o acidente mecnico, da
fora maior, cujo exemplo tpico o fato da natureza.
A inevitabilidade do evento requisito essencial para a caracterizao da
excludente de responsabilidade, analisando a realidade concreta de cada caso, encarado
objetivamente em toda a sua generalidade, atendidas as possibilidades humanas, mas
com abstrao completa do eventual responsvel, considerado o grau de diligncia a que
estivesse obrigado.
Quanto imprevisibilidade do acontecimento, pode-se afirmar que o modo sbito
e inesperado pelo qual se verifique ser a razo determinante de sua inevitabilidade.
Outras vezes, a prpria irresistibilidade do evento que o torna inevitvel. Mas haver
sempre impossibilidade de impedi-lo, pois ningum se acautela contra o imprevisvel e,
sendo assim, a inevitabilidade a condio objetiva e fundamental exigida para
caracterizar a excludente do dever de indenizar.

111

A ideia da irresistibilidade formulada em funo da violncia do fato, da fora

excepcional dos elementos de destruio, da violncia que sobrepuja todas as
precaues tomadas. Assim, a queda de uma rvore, causando dano, somente ser
atribuda a uma fora irresistvel, quando ela estivesse em condies de suportar um
temporal comum, desses que periodicamente assolam quase todas as regies, mas se a
rvore estava apodrecida, no oferecia as necessrias condies de segurana, no h
como atribuir-se carter irresistvel fora dos elementos, porque ela teria sucumbido
em consequncia de suas prprias condies precrias. Da mesma maneira, em relao
s enchentes e aos desmoronamentos de encostas, cuja irresistibilidade funo de sua
violncia.
Portanto, os fatos naturais constituem um caso tpico de acontecimento exterior,
que caracteriza a fora maior. Esses fatos naturais no constituiro fora maior, se pela
sua extraordinria produo e apario, e por sua intensidade e gravidade, no sarem da
ordem comum das coisas e forem o resultado ordinrio e comum da natureza.
7 Eventos naturais e a inevitabilidade
Eventos naturais so aqueles que independem da vontade do homem e, embora
possam apresentar-se como possveis de acontecer, tm como caracterstica a
inevitabilidade, pois no obstante o progresso tecnolgico em que vivemos, ainda existe
dificuldade em se determinar precisamente o local, a intensidade e a poca em que a
natureza sujeitar a terra com seus eventos, incluindo desde uma simples brisa ao
furaco; de uma chuva de pequena intensidade ao temporal; estes fenmenos naturais,
onde no h a presena da vontade do homem.
Observa-se que a pessoa jurdica pblica no chamada para explicar o evento, e
tambm no a responsvel por ele, pois este um fenmeno natural e independe,
como se disse, da vontade do administrador.
Nem sempre os danos decorrentes de um fenmeno natural, imprevisvel e
inevitvel podem ser capitulados como caso de fora maior, para fins de excluso da
responsabilidade patrimonial; um temporal um fenmeno da natureza do qual no
podemos nos obstar, mas podemos prevenir e devemos prever suas consequncias.6
Portanto, o raio, a tempestade, os vendavais e outros eventos naturais constituem
casos de fora maior; no, porm, as enchentes das ruas, os desmoronamentos de
encostas, especialmente em pocas de chuvas, decorrentes da incria da pessoa jurdica.
6

No intuito de monitorar e prevenir as catstrofes, a Lei 12.608, de 10 de abril de 2012, institui a Poltica
Nacional de Proteo e Defesa Civil (PNPDEC), e dispe sobre o Sistema Nacional de Proteo e Defesa
Civil (SINPDEC) e o Conselho Nacional de Proteo e Defesa Civil (CONPDEC), e autoriza a criao de
sistema de informaes e monitoramento de desastres ambientais. Em janeiro de 2005, 168 governos
adotaram um plano de 10 anos para tornar o mundo mais seguro contra riscos naturais a Conferncia
Mundial sobre Reduo de Desastres, realizada em Kobe, Hyogo, no Japo. O Quadro de Hyogo um
plano global para os esforos de reduo de riscos de desastres durante a prxima dcada. Seu objetivo
reduzir substancialmente as perdas de desastres em 2015 na vida, e nos bens sociais, econmicos e
ambientais das comunidades e dos pases. O Quadro de Hyogo oferece princpios orientadores, as
prioridades de ao, e os meios prticos para alcanar resilincia desastre para as comunidades
vulnerveis. Disponvel em: <http://www.preventionweb.net/english/hyogo/>. Acesso em: 15 fev. 2012.
112

O Poder Pblico, em razo da previsibilidade dos resultados enchentes e

desmoronamentos, no poder arguir que o resultado lesivo teve como causa um evento
natural, pois a constncia das enchentes e os desmontes de encostas, sem um tratamento
adequado, caracterizam omisso das tarefas da pessoa jurdica de direito pblico,
propiciando, portanto, sua responsabilidade.
Na hiptese de chuvas torrenciais e anormais, que devem ser previstas pelo Poder
Pblico, quando da execuo de suas galerias pluviais, no h que se falar em caso
fortuito, pois o fortuito indiferente para a aferio da responsabilidade do Poder
Pblico, quando se demonstra o mau-funcionamento de seus servios.
Observamos que os Tribunais, para responsabilizar o Poder Pblico, afastam a
inevitabilidade, caracterstica da fora maior, e a imprevisibilidade, quando o fato
notrio e no excede da ordem natural e costumeira das coisas, como nas constantes
inundaes em determinados locais, e o desmoronamentos de encostas, ficando assim
afastada a clusula exoneratria da responsabilidade do ente pblico.
Denotam responsabilidade da municipalidade, pela sua imprevidncia e ausncia
dos servios necessrios e imprescindveis para evitar e prevenir tais males, sem nem
mesmo atenu-los. Basta sua incria ou omisso em no considerar as construes em
reas perigosas, como nas margens dos crregos, nas encostas e, ainda, a inobservncia
dos cuidados mnimos em manter conservados os sistemas de drenagem, para se
acentuar sua responsabilidade decorrente de sua obrigao em zelar pela segurana e
pela tranquilidade pblica.
Para que o particular afaste a excludente da responsabilidade fundada em fora
maior, primordial demonstrar, como se observa, que alm da previsibilidade do evento
natural, em razo da constncia de sua atuao, outros fatores agravam o resultado
lesivo e prejudicial ao administrado. Ou seja, a ausncia as polticas pblicas interferem
em muito na segurana das pessoas que fixam residncia em reas de risco, ficando
sujeitas s enchentes e aos desmoronamentos de encostas, normalmente utilizadas pelas
famlias de baixa renda para construo da moradia. A inoperncia destes servios a
cargo da administrao acarreta ao particular uma diminuio patrimonial, quando a
fora destes efeitos atinge seu patrimnio, causando um prejuzo que no estava
obrigado a suportar.
8 Incria do Poder Pblico
As chuvas e os desmoronamentos de encostas destroem casas, vidas e, quase
sempre, o sonho de um lar vira pesadelo quando o cidado se v impotente diante da
violncia das guas que arrastam porta afora todas as suas conquistas. O fato se repete a
cada ano, nos mesmos meses, nos mesmos lugares, causando quase sempre os mesmos
prejuzos.
Estes acontecimentos no podem ser qualificados como fortuitos ou de fora
maior. Os registros do Inpe e Cemaden mostram a cada ano o volume de gua das
chuvas.

113

O Poder Pblico, conhecedor dos ndices das precipitaes pluviomtricas, da

violncia das enchentes e dos locais propensos ao desmoronamento, deveria atuar,
impedindo a ocupao irregular desses espaos e acionando a Defesa Civil, para
deslocamento dessas pessoas para uma rea segura, onde poderiam edificar a casa.
Entretanto, no assim que ocorre e, nos casos dos graves acidentes, a prpria
municipalidade procura eximir-se de sua responsabilidade, deixando a populao mais
carente deriva de sua prpria sorte, se isso ainda existir.7
Consideraes finais
Como se observa, antiga, e torna-se exasperador constatar a situao de caos
generalizado que se instaura a cada chuva mais forte. O problema encontra razes em
dcadas de descaso oficial.
O fundamento legal para a indenizao no caso de enchentes e outros fenmenos
da natureza que, aliados incria administrativa, causam prejuzos ao cidado, est na
Constituio Federal, art. 37, pargrafo 6. As pessoas jurdicas de direito pblico e as
de direito privado prestadoras de servios pblicos respondero pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsvel nos casos de dolo ou culpa.
A responsabilizao do municpio pelos danos injustamente suportados pelo
administrado deve ter relao de causalidade com a ao ou omisso do Poder Pblico e
a referibilidade. Se os danos foram causados por fato da natureza, como, por exemplo,
aqueles que se abatem em certos municpios, quando as guas se elevam em at 14
metros acima do leito normal dos rios, nestes casos, no h responsabilidade, pois o
resultado prejuzo inevitvel, caracterizando caso de fora maior, que no obriga
ningum. Nesses casos, h ainda o dever de solidariedade.
O cidado sofre e suporta a perda de patrimnio a cada enchente, sem que o Poder
Pblico tome conscincia de seu dever. Deste flagelo busca-se no Judicirio a
responsabilizao patrimonial do municpio, em decorrncia de seu comportamento
abaixo dos padres exigidos, que at pela experincia de diversas inundaes no tomou
providncias e cautelas tcnicas, para que o leito dos rios contivessem a descarga
agravada por chuvas torrenciais em certas pocas.
Portanto, a chuva forte, em si, no caracteriza um caso de fora maior, no qual o
Poder Pblico se exonere da responsabilidade. A consequncia, ou seja, o
transbordamento dos cursos dgua ocorre quase sempre em razo de deficincia na
execuo de obras e servios pela municipalidade, qual compete demonstrar, para
7

O que pode ser denominado o fosso da vulnerabilidade em reas urbanas traz consigo a necessidade
de considerar por que o risco de desastres mais em reas urbanas e que isso implica o desenvolvimento
e a reduo do risco de desastres. A diferena da vulnerabilidade produzida por dois fatores: a falta de
conhecimento e de capacidade financeira (e s vezes vontade) das autoridades urbanas para reduzir riscos
e vulnerabilidades, e uma alta proporo de domiclios urbanos e comunidades limitados em sua
capacidade para reduzir o risco por rendimento insuficiente e influncia poltica limitada. Disponvel em:
<http://www.ifrc.org/Global/ Publications/disasters/ WDR/wdr 2010 /WDR 2010-English-1.pdf.>.
Acesso em: 28 jan. 2012.
114

elidir sua responsabilidade, a frequncia dos servios e que a chuva ultrapassou a

normalidade, e, assim, caracterizando-se verdadeiramente caso de fora maior, estar
isenta da responsabilidade patrimonial.
Como aferir e distinguir uma enchente derivada da incria do Poder Pblico ou
decorrente de fora maior? No primeiro caso, a pessoa jurdica estar obrigada a
restabelecer o patrimnio do administrado que foi afetado pela incria do Poder
Pblico, pois a enchente foi o resultado visvel da incompetncia administrativa em
dotar de soluo uma questo que a cada chuva se repete e que causa transtornos ao
cidado.
No segundo caso, a enchente devida a um fator que foge completamente aos
poderes do homem, caracterizado como uma fora irresistvel e inevitvel.
A municipalidade responde pelos prejuzos causados ao administrado, quando se
demonstra que o evento decorreu do desgoverno poltico.
O administrado, ao buscar a satisfao de seus direitos frente ao errio pblico,
dever demonstrar quais as causas determinantes do infortnio. A demonstrao poder
ser realizada por exame pericial, testemunhal e at mesmo por fotografias que
demonstrem as causas determinantes do evento.
O descaso oficial com as obras pblicas que, apesar de prioritrias, tendem a
render poucos dividendos polticos, devido a sua escassa visibilidade, so uma
constante. Tal fato, contudo, no pode servir de justificativa para a passividade
governamental, e o administrado no pode prosseguir refm impotente dos caprichos
atmosfricos.
Referncias
ALVES FILHO, A. P. Episdios pluviais intensos na regio metropolitana de So Paulo: uma avaliao
no decnio 1982-1991. 1996. Dissertao (Mestrado em Geografia) FFLCH da Universidade de So
Paulo, So Paulo, 1996.
ALVES FILHO, Ailton Pinto; RIBEIRO, Helena. A percepo do caos urbano, as enchentes e as suas
repercusses nas polticas pblicas da Regio Metropolitana de So Paulo. Sade soc. So Paulo, v. 15, n.
3, Sept./Dec. 2006 <Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S010412902006000300012&script=sci_arttext>. Acesso em: 23 fev. 2012.
CAVALCANTE, B. S; RUEDIGER, M.A; SOBREIRA, R. Desenvolvimento e construo nacional:
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CONSELHO NACIONAL DE PROTEO E DEFESA CIVIL (CONPDEC). Disponvel em:
<http://www.preventionweb.net/english/hyogo/>. Acesso em: 15 fev. 2012.
DEFESA CIVIL. Disponvel em: <http://www. defesacivil.gov.br/historico/brasil.asp>. Acesso em: 23
fev. 2012.
INTRODUO vulnerabilidade e capacidade de assessoramento. Disponvel em: http://
<www.ifrc.org/Global/ Publications/disasters/ WDR/wdr 2010 /WDR 2010-English-1.pdf.>. Acesso em:
28 jan. 2012.

115

JORNAL ESTADO DE SO PAULO. Disponvel em: <http://topicos.estadao.com.br/fotos-sobrepernambuco/rastros-da-tragedia-provocada-pelas-fortes-chuvas-da-semana-passada-em-branquinhaalagoas0c54238f-b066-4605-8b89-eb010c3913d1>. Acesso em: 26 jan. 2012.
MARTINS, Maria Lucia Refinetti. So Paulo, centro e periferia: a retrica ambiental e os limites da
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OLIVEIRA, Jos Carlos de. Gesto em momentos de crise: o controle de legalidade dos atos da
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SECCHI, Leonardo. Polticas pblicas: conceitos, esquemas de anlise, casos prticos. So Paulo:
Cengage Learning, 2010

116

Estudo dogmtico do direito para otimizao sustentvel dos tributos

Valria Fernandes Pereira
1 Introduo
O Estado teve transformaes em seu papel, que provocaram impacto no Direito
Tributrio, aps a falncia do Estado anterior, em razo da ineficincia de sua
administrao, o ente estatal desenvolveu novas atribuies, bem como novas
necessidades de aplicaes de receitas pblicas, voltadas para a sustentabilidade.
Aprofundar-se no estudo de disciplinas dogmticas do Direito, como o Direito
Constitucional, Administrativo e Tributrio, premissa de Lei, leia-se Princpio da
Legalidade. O Princpio da Legalidade conduz o jurista a pensar os problemas
comportamentais com base na lei, conforme a lei, para alm da lei; mas nunca contra a
lei, de certa forma, isso o limita, teoricamente; nesse sentido, importante a viso
contempornea do princpio da juridicidade, como conotaes para justamente atender
os anseios da sociedade, em razo da cegueira para uma realidade: a ambiental.
Em nome do Princpio da Praticabilidade, deixar administrao uma dada
margem de livre deciso; de impor limite determinabilidade requerida da lei formal,
que deve conter uma descrio e suficientes elementos compostos tributao, em
decorrncia do princpio da tipicidade fiscal, a Justia no mais garantida pela Lei no
Direito Tributrio.
Com fundamento nos valores de justia fiscal, o Direito Administrativo
Financeiro, como ramo jurdico de regulao da atividade financeira, procura
redistribuio de renda, federalismo financeiro, moralidade nos gastos pblicos, sob
perspectivas ticas, separando a relao de poder do Estado, para definir o vnculo
obrigacional da relao tributria.
O estudo dogmtico do Direito Tributrio, diante de uma realidade ftica, em seus
impostos, taxas, contribuies de melhoria, contribuies e emprstimos compulsrios,
surge, com federalismo fundamentado na Constituio brasileira, a convergncia de um
dos problemas mais complexos do ente estatal: degradao ambiental. A possibilidade
da insero tributria reabre a discusso de uma reforma que cooperasse como fora
motora do Desenvolvimentismo Sustentvel.
A discusso adentrou-se no campo tributrio, quando se observou a possibilidade
da arrecadao tributria pelo Estado, para constituir receitas pblicas que
compensassem de alguma forma o Meio Ambiente, sem desviar-se das caractersticas
basilares de um tributo, nos termos do art. 3 do Cdigo Tributrio Nacional, qual seja,
por exemplo, destinaes especficas.

Bacharel em Direito pela Faculdade de Ensino Superior da Paraba. Mestranda em Direito pelo
Programa de Ps-Graduao em Cincias Jurdicas da UFPB.
117

A constitucionalizao da interveno de mercado para fins de desenvolvimento,

por meio de tributao indutora, formaria polticas afirmativas estatais, que provocariam
mudanas estruturais na res publica econmica, influindo nos dois grandes temas
sensveis ao estudo da pesquisa cientfica jurdica: dependncia da Lei e exerccio das
atividades econmicas, especificamente de poltica tributria.
2 A importncia da percepo ambiental
Nessa perspectiva, surge a sistemtica da compatibilizao entre o objetivo do
desenvolvimento econmico e a necessidade da proteo ambiental. Esse novo cenrio,
marcado pela importncia de uma interveno estatal indutora, visa busca de um novo
paradigma, configurado na reduo de externalidades negativas provocadas por
atividades econmicas malficas ao meio ambiente.
As normas tributrias indutoras tm atuao sobre a ordem econmica e social,
hodiernamente tambm na ambiental, com a finalidade de apreender os desgnios
constitucionais de desenvolvimento com equilbrio proteo ambiental, numa
abordagem de reformulao das normas tributrias, como mecanismo instrumental do
Estado. Isso sob o prisma da atividade tributria com cunho de extrafiscalidade e de
induo, com fundamentos expressivos na colao doutrinria sobre a ordem
econmica, qual as normas tributrias indutoras servem como meio eficaz de
interveno de mercado pelo Poder Pblico. (SCHOUERI, 2005).
necessrio considerar, neste contexto, a complexa relao entre crescimento
econmico1 e meio ambiente, visando dimenso de desenvolvimento, atravs da
relao jurdica arrecadatria, pois, se o crescimento econmico em determinado ramo
provoca danos ambientais, torna-se intrincado alcanar um estado de sustentabilidade.
Este numa compreenso mais ampla de contexto principiolgico.
O ponto de partida, para que haja desenvolvimento e progresso nacional comea
com atitudes constitucionais e polticas que os agentes econmicos tomam por
responsabilidade, com os fundamentos do desenvolvimento, voltando, antes de tudo, a
uma perspectiva local. Importante trazer a colocao da correspondncia entre a
norma posta e a realidade social; caso contrrio, ocorrer a ideia de hiato constitucional.
(DANTAS, 2010, p. 52). Assim, a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988 dispe, em seu art. 3, a garantia ao desenvolvimento nacional, em seu inciso II,
como se observa:
Art. 3. Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria;
1

Vale salientar que para Adam Smith, o crescimento econmico est associado acumulao de capital,
ao grau de diviso social do trabalho e ao aumento dos salrios, que permitem um crescimento da renda
nacional e da oferta da mo de obra. No decorrer dos tempos, veio reconhecer que o desenvolvimento
dependia de outras variveis, incorporando o crescimento alm dos agentes produtivos humanos. (SILVA,
2006).
118

II garantir o desenvolvimento nacional;

III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais
e regionais;
IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminao (BRASIL, 1988, grifo
nosso).

Como se depreende, esse crescimento econmico, provocado pela arrecadao das

finanas estatais, tem vias ao desenvolvimento nacional. A receita pblica, desta forma,
serve como um conjunto de recursos financeiros com destino atividade financeira do
Estado, seja qual for a fonte, tendo por fim alocar as despesas oramentrias, para que
compensem em seu desenvolvimento.
No entanto, observa-se que as rendas estatais no esto sendo direcionadas, como
prioritrias, para projetos ambientais e sociais, embora com fundamentos econmicos.
Como se v, a viso de que crescimento econmico necessrio para a devida
circulao de riquezas e o progresso da coletividade caiu por terra, na medida em que
crescimento no sinnimo de desenvolvimento e, muito menos de sustentabilidade,
uma das metas do milnio impostas ao Brasil pela Organizao das Naes Unidas
(ONU). Desta feita, o ciclo produtivo comea a buscar qualidade conforme a concepo
de meio ambiente inserida no contexto econmico.
A conscientizao que vem se observando, quando se fala em meio ambiente, a
tomada a partir de cincia, como o Direito Ambiental, e a que faz aliana com o Direito
Tributrio, para que, dessa forma, o Estado passe de interventor na biosfera para
tambm interventor na economia, de forma a equilibrar a relao destes com a
sociedade contempornea no estudo do Direito, pagando o preo de se distanciar
progressivamente da prpria realidade, o tributrio do ambiental e s avessas.
A Constituio Federal de 1988 consagrou a indita existncia de um bem,2 o
ambiental, diverso de outros bens pblicos, que atendesse necessidade do sculo XXI
de aliar o avano tecnolgico reduo dos impactos3 da atividade econmica, in fine:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes (BRASIL, 1988, grifo nosso).

Dessa forma, o Estado, como propulsor do desenvolvimento, necessita implantar,

a partir desses aportes financeiros, uma poltica de promoo de sustentabilidade
(econmica, social e ambiental) inovadora e eficiente, capaz de assegurar o bem-estar
2

Jos Afonso da Silva mostra a existncia de trs aspectos do meio ambiente: i) meio ambiente artificial,
constitudo pelo espao urbano construdo; ii) meio ambiente cultural, integrado pelo patrimnio
histrico; e, iii) meio ambiente natural, ou fsico, constitudo pelo solo, a gua, o ar atmosfrico, a flora,
enfim, pela interao dos seres vivos e seu meio, onde se d a correlao recproca entre as espcies e as
relaes destas com o ambiente fsico que ocupam. (SILVA, 2010, p. 19).
3
A poluio por petrleo cru, no caso das refinarias, um problema de carter principalmente crnico.
As refinarias de petrleo constituem uma das atividades humanas de maior potencial poluidor, desta
forma, a sua operao pode afetar o ar, a gua e o solo.
119

da sociedade e igualdade de oportunidades produtivas. Nesse contexto, os fundamentos

constitucionais esto em sintonia com a sustentabilidade, pois o fato de o Poder Pblico,
juntamente com a coletividade, buscar defender e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes, comprova a concepo dessa sustentabilidade, de forma a se ter um meio
ambiente ecologicamente equilibrado. (SILVA, 2010).
Sustentabilidade um termo que expressa que se deve preservar o existente e,
para mant-lo efetivamente, deve haver meios instrumentais (regulatrios) que
equilibrem o social, o econmico, o ecolgico, o poltico e o ambiental. Na medida em
que um setor avaliado como poluidor-pagador, para a administrao, o meio ambiente
calculado como uma pea de uma economia no renovvel minas e poos, por
exemplo , para ser indicador desenvolvimentista, ou no, do Estado regulador no
controle de um pas, cuja Poltica Energtica consagrou o meio ambiente, sustentado
na formulao de polticas e diretrizes de energia, destinadas a promover o
aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas.
Por outro ngulo, a partir do momento em que se observam os custos ambientais
de determinadas atividades econmicas, como da energia no renovvel, acontece de
ocorrer uma tendncia de a ultrapassagem da capacidade de compreenso a respeito do
tema ambiental, transferindo aos vrios segmentos societrios e materializando em
danos materiais e morais, na perspectiva ecolgica. (LEMOS, 2006). Como adverte Silva
(2010, p. 26), quando querem transferir a simples forma de eficincia econmica
estendida gesto da Natureza, e completa, pois a eficincia um critrio inadequado
para satisfazer as preocupaes do desenvolvimento sustentvel.
Apesar da Constituio Federal de 1988, no caput do art. 225, consagrar o
Desenvolvimento Sustentvel,4 e a Poltica Nacional do Meio Ambiente abarcar o
Desenvolvimento Sustentado, na alnea b, do inciso I do art. 1,5 so definies
diversas da doutrina da sustentabilidade. Sustentabilidade um conceito mais amplo do
que se imagina, pois no inclui, de forma geral, a conciliao entre o desenvolvimento
econmico e social para a proteo ambiental. Como bem assevera Dias
A discusso sobre o conceito de Desenvolvimento Sustentvel extravasou por
duas dcadas, com largas margens de incertezas. [...] Os desafios impostos
pela realidade do enfraquecimento da segurana ecolgica global colocaram
essa discusso em xeque. Na verdade, satisfazer as necessidades das
geraes presentes, sem comprometer as das geraes futuras, sinaliza a
perpetuao de uma situao de estresse sistmico, ou seja, desde que as
4

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
5
Art. 1. O Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE, criado pela Lei n. 9.478, de 6 de agosto
de 1997, rgo de assessoramento do Presidente da Repblica, para a formulao de polticas e
diretrizes de energia, destinadas a:
I promover o aproveitamento racional dos recursos energticos do Pas, em conformidade com o
disposto na legislao aplicvel e com os seguintes princpios:
[...] Omissis
b) promoo do desenvolvimento sustentado, ampliao do mercado de trabalho e valorizao dos
recursos energticos. (BRASIL, 2000, grifo nosso).
120

necessidades (ou ganncia) da espcie humana sejam satisfeitas, no se

devem levar em conta as necessidades dos inmeros, complexos, intrincados
e interrelacionados subsistemas que asseguram a biodiversidade na Terra.
(2002, p. 23).

Como se depreende, sustentabilidades so sustentabilidades sociais (melhoria na

qualidade de vida); sustentabilidades econmicas (regularizao do fluxo de
investimentos entre o pblico e privado, compatibilidade entre padres de produo e
consumo); sustentabilidades ecolgicas (o uso dos recursos naturais deve minimizar
danos aos sistemas de sustentao da vida); sustentabilidade poltica (descentralizao
da gesto de recursos) e sustentabilidades ambientais (todas as dimenses anteriores
atravs de processos complexos). (DIAS, 2002).
A definio de desenvolvimento sustentvel apresenta lacunas, na opinio da
Comisso Brundtland,6 ao no proporcionar planos concretos de ao de cooperao
entre a sociedade, o crescimento econmico e a proteo do meio ambiente, sem
absorver a atividade humana econmica e impor uma espcie de organizao social dos
recursos ambientais. Na viso da Comisso, criadora de tal conceito, so necessrias,
para alcanar um mundo desenvolvimentista sustentvel, mudanas na forma de viver,
pensar, produzir e at consumir.
Na opinio de Dias, em relao economia global que est em choque com
muitos limites naturais da Terra:
Nada como uma educao radicalmente positivista para embargar a
percepo das pessoas e legitimar a lgica do crescimento contnuo, da
espoliao dos recursos ambientais, dos lucros a qualquer custo, do
consumismo, opulncia e desperdcio, da manuteno dos privilgios sociais,
econmicos e polticos (dentre outros) a grupos restritos da sociedade,
criando hordas de desempregados, miserveis e famintos em todo o mundo,
empobrecendo a todos pela degradao ambiental e estabelecendo, em nvel
internacional, um regime de insegurana sem precedentes na escala da
espcie humana. (2002, p. 19).

A deficincia em perceber a importncia da sustentabilidade nos ecossistemas

urbanos e rurais, com o crescimento como objetivo obsessivo da maioria das
sociedades, torna dificultoso o pensamento da existncia de uma sociedade humana
sustentvel, sem uma educao renovadora. A educao atual promove a desconexo,
pois acostumou o ser humano a ignorar as consequncias ambientais de seus atos,
especificamente, atos que geram atividade econmica. (DIAS, 2002).
Essa deficincia de percepo foi sendo incomodada pelos estudiosos, como
Thomas Huxley (Evidncias sobre o lugar do homem na natureza, em 1862), tratando
das interdependncias entre os seres humanos e os demais seres vivos, e
complementadas por George Perkin Marsh (O homem e a natureza: ou geografia fsica
6

Comisso que visa a examinar questes crticas relativas ao meio ambiente e formular novas propostas
de abordagem, a fim de orientar as aes e polticas em busca das mudanas necessrias. Tambm
conhecida como Comisso Brundtland. Nome em aluso a Gro Harlem Brundtland, que a presidiu em
1983. (LEMOS, 2006).
121

modificada pela ao do homem, em 1863), documentando como os recursos do planeta

estavam sendo esgotados e que tais aes humanas, se continuassem no mesmo ritmo,7
no teramos como exaurir da generosidade da natureza. (DIAS, 2002, p.21).
Descrevendo minuciosamente esse panorama e enfatizando o descuido e a
irresponsabilidade com que os setores produtivos exploravam a natureza, sem nenhum
tipo de preocupao com as consequncias de suas atividades poluentes, desencadeouse uma inquietao internacional aps a publicao do livro-crnica Primavera
eilenciosa, em 1962, por Rachel Carson, o que se tornaria um clssico da histria do
movimento ambientalista mundial. (DIAS, 2002).
Nesse perodo, a capacidade destrutiva das indstrias adiantava para a
humanidade a perspectiva de globalizao dos riscos ambientais. O relatrio do Clube
de Roma, Os limites do crescimento, estabeleceu modelos globais baseados nas tcnicas
ento pioneiras de anlise de sistemas, denunciando, inclusive, a busca incessante do
crescimento material da sociedade. Da, a partir das discusses ambientais no plano
internacional, a Organizao das Naes Unidas (ONU) promoveu a Conferncia da
ONU sobre o Ambiente Humano ou Conferncia de Estocolmo, de 5 a 16 de junho de
1972, gerando, no final, a Declarao sobre o ambiente humano, documento que serviu
de base para planos de ao e instrumentos de polticas de gesto ambiental.
Vinte anos depois da Conferncia de Estocolmo, a ONU promoveu, no Rio de
Janeiro (1992), a Conferncia da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio
92), com o objetivo de examinar a situao ambiental do mundo e as mudanas
ocorridas desde a Conferncia de Estocolmo.
A despeito de convenes, acordos e tratados internacionais assinados nos ltimos
anos, sobre diversas questes ambientais, e dos relativos progressos em algumas reas, a
humanidade ainda vem experimentando uma grave perda de qualidade de vida e
testemunhando alteraes ambientais globais incontestveis, cujos impactos gerais so
difceis de prever. (DIAS, 2002).
Como apresentado em linhas anteriores, so escassos os estudos referentes ao
tema socioambiental, que se esforam em programar polticas pblicas bem-estruturadas
de preservao ambiental aliada a projetos de expanso econmica. Pode-se
compreender, ento, que o impacto reservado aos recursos naturais nas comunidades
difcil de situar sem uma positivao ou juridicidade administrativa adequada e com
uma administrao pblica eficiente.
3 Polticas afirmativas de tributao indutora
A respeito da sustentabilidade e da tributao indutora, a sustentabilidade
institucional pr-condio ao desenvolvimento sustentvel, sendo pilar essencial
governabilidade, que necessria a qualquer tipo de poltica pblica, assegura Menkes
7

Referncia tambm s exploraes de petrleo que estavam no auge na dcada de 60. A dcada de 60
comeou exibindo ao mundo as consequncias dos modelos de desenvolvimento econmico adotados
pelos pases industrializados, registrando-se nveis alarmantes de poluio atmosfrica nos grandes
centros urbanos Los Angeles, Nova Iorque, Chicago, Berlim, Tquio e Londres.
122

(2004, p. 32). Para viabilizar essa condio para o desenvolvimento, tem-se na Lei a
relao com o princpio dogmtico inegvel, ou seja, o Princpio da Legalidade.
Geralmente, parte-se da premissa de que resolv-las significaria para o jurista clssico
identificar o direito objetivo, nascido justamente com a positivao e a
constitucionalizao do direito moderno. (FERRAZ JUNIOR, 2003).
Percebe-se, ento, que a ideia de direito positivado prevalece ainda no Brasil,
buscando-se nas leis regras convenientes que resolvam de forma definitiva as
problemticas circunstanciais e temporais que podem assolar o Pas. Ademais, o
aumento significativo do grau de complexidade das relaes econmicas e sociais que
vieram a demandar a pronta interveno e ordenao do Estado passaram a no mais
caber dentro da lentido e generalidade do processo legislativo formal, conclui
Binenbojm (2008, p. 35). E um dos problemas mais atuais relacionados ao meio
ambiente, sero discutidos no Rio+20, vinte anos aps o Eco-92, como polticas
afirmativas de tributao indutora.
Embora no seja o tema do presente artigo, vale assinalar que no caso especial da
CIDE-combustvel, geralmente questionvel quando se estuda Direito Tributrio e
Direito Ambiental, a CIDE-combustveis, ao ser instituda por Lei, para que invista em
projetos ambientais, severamente criticada pelo prprio governo, na forma do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), ao afirmar que essa contribuio, em tese,
intervm na economia, para ajustar-se aos objetivos constitucionais, fruto de recursos
arrecadados por ela e investidos na atividade propriamente poluidora, ao sofrer
ingerncia com um propsito desenvolvimentista, mas na prtica para amortizar
dvidas, pagar funcionrios e custear a administrao federal. (IPEA, 2009, p.7).
O ponto central para o caminho a ser trilhado no presente estudo so as premissas
a serem utilizadas. A primeira parte da ideia de que se os entes federativos, vistos na
perspectiva da Administrao Pblica, tm por fim o interesse pblico,8 que necessita
de recursos financeiros para sua operacionalizao. A segunda a de que, no uso do
poder de tributar e da faculdade de aplicar suas receitas, o ente estatal encontra-se
restrito s limitaes emanadas dos princpios tributrios adotados na Constituio
Federal vigente. A terceira que as rendas pblicas constituem-se dos recursos
financeiros advindos da instituio de tributos e do aproveitamento dos preos de seus
bens e servios. A quarta que, se os tributos no podem possuir destinao especfica,
ento as premissas anteriores falecem; porm, excetuando os casos previstos na
Constituio Federal, as premissas citadas, conjuntamente com a ideia de destinao
ambiental, no se legitimam pela destinao em que se focariam os tributos e, em

BARROSO (2007) divide o interesse pblico em primrio e secundrio. O interesse pblico primrio a
razo de ser do Estado, e sintetiza-se nos fins que cabe a ele promover: justia, segurana e bem-estar
social. Estes so interesses de toda a sociedade. O interesse pblico secundrio o da pessoa jurdica de
direito pblico, que seja parte em uma determinada relao jurdica quer se trate da Unio, do Estado
membro, do municpio, quer das suas autarquias. Continua o autor finalizando que, em ampla medida,
pode ser identificado como o interesse do errio, que o de maximizar a arrecadao e minimizar as
despesas.
123

verdade, motivao (interna) da Administrao Pblica, na majorao de determinado

tributo.
Com efeito, essa no vinculao veda, em tese, o ciclo de premissas apresentado
acima, que atende indiscriminadamente s necessidades da Administrao Pblica. Por
analogia, essa exceo constitucional se legitimaria da destinao dos recursos para
manuteno e desenvolvimento do ensino ou administrao tributria. Em relao s
normas de direito financeiro e tributrio, esto diretamente relacionadas vida
econmica do Pas, podendo ser moldadas, como no caso ambiental, pelo administrador
pblico e magistrado, de forma a inclurem em seus textos formais.
Para a satisfao das despesas pblicas, o Estado lana mo de sua atividade
financeira que engloba a arrecadao, a gesto e a aplicao de recursos para a
satisfao das finalidades operacionais e das necessidades das sociedades. As receitas
pblicas de natureza tributria tm no tributo, conforme o art. 3 do CTN, sendo suas
espcies compostas de impostos, taxas e contribuies de melhoria (art. 5 do CTN).
Alm do mais, os tributos possuem, alm da funo fiscal que objetiva recolher recursos
financeiros, visando ao pagamento das despesas pblicas, tambm a funo extrafiscal
com a finalidade de desincentivar ou promover.
O cerne da questo relaciona, portanto, Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico lato sensu, que so destinaes a exercer no Estado sua funo reguladora
da economia, de forma a promover a atuao estatal para a correo de externalidades
negativas ocasionadas pelas relaes econmicas da iniciativa privada ou o incentivo de
externalidades positivas, de forma a preservar e implementar os ditames inseridos no
art. 170, CF/88. (SALOMO FILHO, 2002).
Vale ressaltar que os tributos podem servir a uma finalidade regulatria em funo
da perspectiva ambiental; para tanto, deve ampliar o entendimento do Princpio da
Juridicidade em contraponto ao Princpio da Legalidade. Assim, Binenbojm enaltece tal
entendimento:
A idia de juridicidade administrativa, elaborada a partir da interpretao dos
princpios e regras constitucionais, passa, destarte, a englobar o campo da
legalidade administrativa, como um de seus princpios internos, mas no
mais altaneiro e soberano como outrora. Isso significa que a atividade
administrativa continua a realizar-se, via de regra, (i) segundo a lei, quando
esta for constitucional (atividade secundum legem), (ii) mas pode encontrar
fundamento direto na Constituio, independentemente ou para alm da lei
(atividade praeter legem), ou, eventualmente, (iii) legitimar-se perante o
direito, ainda que contra a lei, porm com fulcro numa ponderao da
legalidade com outros princpios constitucionais (atividade contra legem,
mas com fundamento numa otimizada aplicao da Constituio). (2008, p.
37-38, grifo do autor).

Para transformar o quadro, um dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio

(ODMs)9 so a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento; dessa forma, nem todos
9

Os ODMs so: 1. Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2. Atingir o ensino bsico universal; 3.
Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia da mulher; 4. Reduzir a mortalidade infantil; 5.
124

os caminhos para tais objetivos so justificados da mesma maneira, por fazer parte de
diferentes realidades emergentes, o que poderia fundamentar os investimentos diversos
dos mais lgicos (ambientais), de uma renda advinda de um setor poluente, ou seja, por
meio de uma tributao indutora.
Consideraes finais
Um dos instrumentos de poltica administrativa ambiental, cabe citar, o Estudo de
Impacto Ambiental (EIA), sendo um plus desse mecanismo, tendo em vista ser uma
atividade analtica, ampla que busca identificar e interpretar todos os efeitos ambientais
e sociais relevantes de uma proposta de desenvolvimento. Acompanhado de seu
Relatrio de Impacto Ambiental (Rima), torna-se a matria na construo de projetos
com vias desenvolvimentistas. (CAMILLO; ANJOS-AQUINO; ALBUQUERQUE, 2006, p. 46).
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), considerando a elaborao
de normas gerais que fundamentem a Avaliao de Impacto Ambiental como um dos
instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, com vias de responsabilidades,
atravs dos arts. 1 e 2 da Resoluo do Conama 001/86, instituiu uma sequncia lgica
das dimenses nas quais h impacto ambiental e o rol exemplificativo das atividades
potencialmente poluidoras.
Haveria, neste caso, a necessidade de compatibilizao entre os dois setores, visto
que a Constituio Federal de 1988 imps garantir o desenvolvimento nacional e
promover o desenvolvimento sustentvel e, como visto nas sees anteriores, aloca-se
que desenvolvimento a relao entre crescimento econmico de um pas, no conjunto
dos recursos advindos de um recurso finito, e o retorno deste investimento no setor que
afeta, o ambiental, social, ecolgico e poltico.10
A matria sobre sustentabilidade no est esgotada, tendo em vista no haver
polticas afirmativas concretas na aplicao vinculada a estas receitas de preveno e
recuperao. O ritmo das atividades produtivas gera preocupaes acerca da
possibilidade de sua conservao para a alocao eficiente destes, com vistas
valorao do setor dos fsseis, que geram debates sobre sua caracterstica finita,
refletindo no mercado as condies de estruturar a receita pblica.
Os entes federativos tm uma funo primordial no investimento das receitas
provenientes dos recursos minerais e naturais, principalmente, quando no renovveis.
Tal distribuio concentra-se geograficamente, e seus critrios so complexos por no
haver controle no mrito da aplicao dos recursos, oferecendo discricionariedade do
agente poltico, alm de inadequada por no oferecer incentivos adequados ao esforo
de arrecadao dos entes federados.

Melhor a sade materna; 6. Combater o HIV/Aids, a malria e outras enfermidades; 7. Garantir a

sustentabilidade ambiental; e 8. Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
(LEMOS, 2006, p. 3, negrito nosso).
10
A noo de cidade sustentvel se tornou sinnimo de ambientes agradveis, com uso racional dos
recursos naturais, ecologicamente corretos, para as pessoas e pelas pessoas. (DIAS, 2002, p. 26).
125

Deste modo, a compreenso dos complexos processos envolvidos na expanso

econmica global e as contribuies relativas dessa expanso s alteraes ambientais
configuram um tema de importncia crtica; da se pretende atingir a sustentabilidade da
sociedade humana na Terra.
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126

Regulao e polticas pblicas ambientalmente sustentveis

Maria Marconiete Fernandes Pereira*
1 Introduo
O Estado reflete, em suas aes, o anseio e a necessidade de cada sociedade
inserida na sua poca da Histria. O tempo da ps-modernidade traz consigo novos
arranjos institucionais, ao mesmo tempo polticas de construo voltadas
sustentabilidade. Esta no pode ser vista nem discutida com (dis)sabores de modismo,
mas com critrios fundamentados para alavancar com efetividade o desenvolvimento,
alm do pensar em crescimento econmico.
O meio ambiente passa, ento, a ser colocado em pauta nas estratgias de
planejamento estatais de polticas pblicas de cunho desenvolvimentista, com um
adendo de se pensar em crescimento (econmico), sem a degradao ambiental e a
oportunidade de ser inclusiva; entretanto, a perspectiva dessas polticas com
sustentabilidade. Dessa forma, para se manter o alinhamento dessas polticas, o Estado
atua de modo interventivo no cenrio entre mercado, sociedade e atores sociais,
alterando sua participao, pela via regulatria.
As mudanas operacionais provocadas pela globalizao, e a poltica de liberao
de mercado tm levado a novos modelos institucionais na busca pelo equilbrio de
polticas de desenvolvimento econmico e ambientais, as quais levem a
empreendimentos sustentveis. Nesse sentido, o objetivo do texto discutir o desafio da
interveno regulatria brasileira frente s polticas pblicas de energias renovveis,
biocombustveis, relacionadas ao meio ambiente de forma sustentvel.
O tema tem importncia mpar, devido ao conjunto de fatores envolvidos, os
ambientais, econmicos e sociais, visto que as aes institucionais, empresariais e
estatais e da sociedade comeam a tomar medidas para diminuir os impactos causados
pelos empreendimentos em relao ao meio ambiente.
2 Estado, sociedade e meio ambiente: desafios da modernidade
Embora o meio ambiente seja parte da vida de todos, em qualquer dos tempos, a
nfase na sua abordagem, em diferentes campos de conhecimento e da cincia, tem se
modificado, alcanando nveis at ento inimaginveis. Ademais, essa relao entre
sociedade e meio ambiente tem se tornado uma das grandes inquietaes mundiais, no
campo das organizaes ou governamental, repercutindo, consequentemente tanto nas
esferas das polticas pblicas quanto nas estratgias de alavancagem de
desenvolvimento do Estado.
H doutrinadores que defendem que o crescimento econmico pode trazer danos
ao meio ambiente, como pontua com eloquncia Sachs: Os adeptos da ecologia
*

Doutoranda em Direito Pblico pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). Mestre em Direito
Econmico pela UFPB. Auditora de Contas Pblicas da Controladoria Geral do Estado da Paraba.
127

profunda teimam em considerar o crescimento econmico como um mal absoluto,

quaisquer que sejam as suas modalidades e os usos sociais do seu produto (SACHES,
2004, p. 214); em suas defesas afastam totalmente a explorao da economia da
preocupao em preservar o meio ambiente, ou que seja possvel o desenvolvimento
econmico em equilbrio com o meio ambiental.
As inter-relaes do homem (sociedade) e do meio ambiente ganham, assim,
novos contornos no perodo chamado de ps-modernidade, com essa revoluo pela
busca de uma sustentabilidade. Nesse sentido, importante a colocao de Dantas:
Ps-Modernidade, segundo alguns, deve ser encarada como uma nova fase, que
rompeu com a Modernidade enquanto modelo histrico. (DANTAS, 2009, p. 1). Encarase, portanto, que cada momento histrico da sociedade tem seu sentido sociolgico e
material de mudanas sociais, consequentemente influenciando as normas legislativas.
As transformaes econmicas e sociais interferem e, ao mesmo tempo, inspiram
os sistemas jurdicos para produzirem mecanismos possveis de regulao. Apesar de o
fenmeno da globalizao, com seus efeitos negativos, ter feito surgir uma
conscientizao mundial de preservao do meio ambiente para as geraes futuras.
Nessa contextualizao, a globalizao reescreve conceitos; modela novas formas de
viver (tecnologias); reinventa instituies com independncia numa forma de
interveno indireta do Estado, com um papel central de promover o equilbrio de
mercados econmicos, mas tambm de preservao do meio ambiente, em sintonia com
esse mesmo mercado, em planejamento de metas de desenvolvimento.
As polticas normativas ganham teorizaes reflexivas da sociedade
contempornea, com influncias ambientais, conforme enfatiza Almeida, quando traz
baila as colocaes sociolgicas de Giddens ao tema. Prossegue o autor:
O momento atual da sociedade contempornea tem sido marcado por
mudanas sociais profundas relacionadas a um conjunto de fatores que vo
das mudanas tecnolgicas extremamente rpidas ao crescimento das
ideologias conservadoras, passando por alteraes dos processos produtivos
em escala global e a financeirizao eletrnica globalizada. (2012, p. 4).

Nessas alteraes dos processos produtivos, h de se considerar o olhar sobre o

meio ambiente como parte intrnseca do desenvolvimento e de uma melhor qualidade de
vida; instiga Giddens refazendo a antiga indagao como viveremos?, em uma nova
roupagem (1996, p. 234) . Isso leva a um caminho de
reflexividade da vida social moderna em que consiste no fato de que as
prticas sociais so constantemente examinadas e reformadas luz de
informao renovada sobre estas prprias prticas, alterando assim
constitutivamente seu carter. (GIDDENS, 1991, p. 45).

A relao entre crescimento econmico e meio ambiente ficou abalada diante das
formulaes de um novo conceito de explorao econmica com conscincia de
preservao da natureza, frente ao pensamento retr sobre o meio ambiente, de que este
era inesgotvel. Atualmente comea a dar sinais de reformulaes, tendo em vista a
128

diversificao de empreendimentos de negcios. uma discusso desafiadora e

contempla os atores stakeholders, provocando uma reformulao empresarial,1 bem
como dos investimentos estatais.
Consoante Santos, quando faz a interligao entre a convivncia buscando o
desenvolvimento e o cuidado do meio ambiente e com seus recursos naturais:
O paradigma preservacionista deu lugar ao discurso do desenvolvimento
sustentvel, que defende ser possvel e desejvel unir desenvolvimento social
e econmico com a conservao do meio ambiente. Ou seja, ampliou-se o
entendimento de que no possvel pensar em desenvolvimento sem a
varivel ambiental, da mesma forma que idealista crer que a sociedade ter
cuidado com a conservao do meio ambiente se essa atividade no gerar
benefcios econmicos e sociais a ela. (2005, p. 2).

3 O Estado e o surgir da questo ambiental

A crise do Estado era decorrente de uma situao paradigmtica de que
presenciava o milagre brasileiro, e, por sua vez, suscitava a interferncia de fatores
polticos e sociais por passar necessariamente pelo impacto da dvida pblica,
principalmente na dcada de 70, caracterizado pelos emprstimos externos,
desencadeando o aumento da dvida interna. Com o objetivo de justificar o
desenvolvimento do Pas, adotou-se o modelo de substituio das importaes, como
forma estratgica de poltica econmica de governo. Concomitantemente, agrega-se o
descontrole fiscal governamental, com repercusso nas finanas pblicas e,
consequentemente, h um crescente descrdito das instituies polticas.
Nos anos 80, a tnica foi a crise fiscal com dvidas exorbitantes e patentes de
desequilbrio dos oramentos por parte dos governos, direcionando a um
desmoronamento das finanas pblicas. O Estado brasileiro ficou impossibilitado de
promover o desenvolvimento econmico, visto que a capacidade de financiamento em
servios pblicos e infraestrutura estavam exauridas, em decorrncia do pagamento dos
servios da dvida. No final dessa dcada, apesar da crise poltica transcorrida
emblematicamente pelo governo de Fernando Collor, implementaram-se medidas de
reformas econmicas dirigidas ao mercado, como a privatizao e a liberalizao
comercial, sendo este ltimo com a diminuio das tarifas em relao s importaes e
ao ajustamento fiscal. Seguindo, notadamente, a redefinio das estratgias de
mudanas em seguimentos de polticas econmicas, levou-se reforma administrativa
no aparato estatal. O desenho institucional teria que se ajustar aos novos tempos.
Esses novos tempos tinham influncia do fenmeno da globalizao, j com a
discusso da crise da produo e do consumo, exacerbado em relao ao meio ambiente.
Viu-se a preocupao ambiental; na verdade, foi levada ao plano mundial com o
1

As empresas comeam a pensar em como minimizar os impactos das suas atividades empresariais em
relao ao meio ambiente, tendo em vista a postura de um novo consumidor, o consumidor verde.
Ademais, a competitividade empresarial, principalmente de presso internacional, exige para produtos e
servios qualidade ambiental e respeito natureza. Hodiernamente, o enfoque empresarial se pauta de
estratgias de gesto ambiental.
129

Relatrio do Clube de Roma, Os limites do crescimento, nos anos 70, que tratava dos
problemas do futuro do desenvolvimento da sociedade global. Reforou-se o aumento
da conscincia quanto aos efeitos ambientais do modelo de crescimento econmico das
sociedades industriais, sendo a tnica da Conferncia de Estocolmo, em 1972.
(BURSZTYN, 1993). Por sua vez, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente Humano norteou comportamentos e responsabilidades referente s questes
ambientais; sua importncia institucionalizou-se sob a tica de ao pblica.
(BURSZTYN, 2002).
O Relatrio de Brundtland enfocou o desenvolvimento sustentvel como sendo
um:
processo de transformao no qual a explorao dos recursos, a direo dos
investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana
institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim
de atender s necessidades e aspiraes humanas, em escala mundial. (ONU,
1991, p. 58).

A nfase dada pela ONU contribuiu para institucionalizar a dimenso de

sustentabilidade, implantando a lgica dos indicadores, com o objetivo de avaliar a
sustentabilidade (PEREIRA; FEITOSA, 2010), sugerida na Conferncia Mundial sobre
Meio Ambiente Rio-92, na Agenda 21:
Os mtodos da interao entre os diversos parmetros setoriais do meio
ambiente e o desenvolvimento so imperfeitos ou se aplicam
deficientemente. preciso elaborar indicadores de desenvolvimento e
sustentabilidade que sirvam de base slida para adotar decises em todos os
nveis, e que contribuam a uma sustentabilidade auto-regulada dos sistemas
integrados do meio ambiente e desenvolvimento. (2010, p. 37).

Nesse contexto, os debates chegaram Constituio Federal do Brasil

assegurando:
Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes. (BRASIL, 1988).

Do ponto de vista de preservao, principalmente para as futuras geraes, vale

considerar a interveno estatal para esse fim, de forma estratgica mediante
planejamentos estruturais, atuando de forma coercitiva e coordenando
principiologicamente a explorao ambiental pela iniciativa privada.
A questo ambiental instigou um processo de reflexo em todas as cincias do
conhecimento, na sociologia, com a sociologia ambiental, tendo em Buttel2 a
informao das categorias dos fenmenos ambientais a enfrentar, com:

Frederich H. Buttel, uma referncia da sociologia ambiental desde a sua constituio nos anos 70.
130

uma forte tradio em ver o desenvolvimento da modernidade, atravs da

dinmica da sociedade industrial capitalista, como responsvel pela
degradao ambiental, [...] para uma outra linha de abordagem que se
contrape viso de inevitabilidade da degradao, tentando estudar as
possibilidades de melhoria ambiental ainda dentro da modernidade.
(ALMEIDA, 2012, p. 10).

J na Constituio, sob a tica empresarial, a conscincia ambiental advm dos

estgios evolutivos de cada organizao, isto , a maturidade de determinada empresa
em relao maneira de tratar as questes ecolgicas. (JABBOUR; SANTOS, 2006).
Por outro lado, o Estado tambm se faz consciente no seu papel de executor de
obras estruturantes, para fins de desenvolvimento quando insere na Lei de Licitaes a
exigncia do Projeto Bsico o o adequado tratamento do impacto ambiental do
empreendimento (BRASIL, 1993), para cumprimento da efetividade de garantir a
proteo do meio ambiente, de incumbncia ao Poder Pblico de exigir para instalao
de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade. (BRASIL,
1988).
O meio ambiente e desenvolvimento ganham relevo, pois grande parte do
crescimento econmico se faz custa de matrias-primas das florestas, solos, mares e
vias navegveis (CMMD, 1991), demonstrando, uma inter-relao do sistema
econmico com o meio ambiente. O prprio relatrio, Nosso Futuro Comum, observa
que no passado havia uma preocupao sobre os impactos do crescimento econmico
sobre o meio ambiente; entretanto, atualmente, o olhar recai sobre os impactos dos
desgastes ecolgicos sobre as perspectivas econmicas, ou seja, numa rede inteiria de
causas e efeitos. (CMMD, 1991).
Nessa percepo, o desenvolvimento sustentvel, segundo Sachs (2002), exige
uma mudana imediata de paradigmas; desta feita, pensar em sustentabilidade requer
considerar o planejamento estatal e a eficincia econmica. Segue o autor, uma
estratgia de desenvolvimento ambiental sustentvel dever ser economicamente
sustentada e socialmente includente.
4 Polticas ambientalmente sustentveis (!)
Quando se pensa em formas ou modelos de crescimento ou de desenvolvimento
econmico, se h de considerar a importncia do papel das instituies nesse processo,
conforme estudos de North, em sua obra Instituies, mudana institucional e
desempenho econmico, de 1990. O prprio North reconhece que o crescimento
econmico no leva necessariamente ao desenvolvimento. Por causa disso, para ocorrer
uma possvel transformao, preciso mecanismos institucionais e organizacionais para
facilitar a transferncia para o campo poltico dos ganhos da economia. (SALAMA,
2011).
Ainda sob a tica institucional do desenvolvimento, Furlanetto (2008) sugere trs
pontos a serem considerados nesse processo: o territrio local, com seus gestores
131

atuando como articuladores e aglutinadores das polticas de desenvolvimento, a

participao da sociedade, e as parcerias pblico privadas, permitindo desta feita um
controle social das polticas pblicas. Por outro lado, para as foras institucionais se
interpenetrarem em polticas pblicas sustentveis, preciso considerar trs fatores
centrais: (1) a poltica, com o amadurecimento legislativo de permitir um
desenvolvimento para o futuro, ou seja, polticas pblicas em consonncia com a
realidade; (2) o mercado, a conscientizao (ou, at mesmo, o oportunismo para
continuar na competio de mercado) do empresariado com empreendimentos com
menores impactos ambientais; e (3) a sociedade, evoluo da conscientizao e presso
em dado momento histrico por melhorias econmicas e sociais, aliada h uma
preservao do meio ambiente.
Vale reconhecer, nesse processo de constituio, uma nova economia (ou
mercado), com repercusso no pensamento econmico, provocando uma mudana de
paradigma produtivo (DELFIM NETO, 2010), isto , trata-se de administrar os recursos
com eficcia.
Nesse ambiente histrico-poltico-desenvolvimentista, voltado para a construo
do que chamamos de sustentabilidade, destacam-se alguns pensamentos doutrinrios
(ARNT, 2010) sobre a terminologia. Isso tem gerado modismo, marketing empresarial,
ideologias, exageros e, finalmente, conscientizao, levando educao ambiental.
Reconhece-se a questo dos limites dos recursos naturais, que em quaisquer
circunstncias, procuram por riquezas materiais, avanos industriais, e qualidades de
vida, ou melhor, so alteraes qualitativas na economia.
Quando se fala em polticas pblicas, tem-se uma conexo com o meio ambiente,
em decorrncia das polticas econmicas, em relao explorao dos recursos naturais;
destaca-se a divergncia entre as polticas ambientais explcitas e as polticas ambientais
implcitas.
O primeiro grupo se refere s polticas elaboradas pelos rgos ambientais,
tais como ministrios, secretarias e conselhos do meio ambiente. Ele ressalta
que tais polticas tm como fragilidade serem, na maioria dos casos, reativas
a necessidades urgentes de minimizar impactos da expanso urbana,
industrial ou da mudana do uso do solo. Porm, mais importantes do que
estas, seriam as polticas ambientais implcitas, que tm origem nos setores
mais prximos aos lderes do executivo presidentes, governadores ou
prefeitos e que, quase sempre, tm por objetivo o crescimento econmico
de curto prazo, resultando em impactos negativos sobre o meio ambiente e a
qualidade de vida da populao. (MILANEZ; BHRS, 2009, p. 34).

Por isso, h a necessidade de repensar o lastro terico para se estudarem os

caminhos das polticas pblicas ambientais, j que esto postos ou possam ser propostos
para se implant-las de maneira ambientalmente sustentvel. Enfaticamente, a
Constituio de 1988 colocou a questo ambiental dentre os fundamentos da
estruturao das polticas pblicas brasileiras. Extraindo da leitura do art. 225 (BRASIL,
1988), em relao aos recursos naturais, na questo do domnio da Unio sobre tais
recursos, pelo vis ambiental, institucionalizou completamente aos estados e municpios

132

a possibilidade de legislarem sobre essas matrias. (ALMEIDA, 2006). O Ministrio do

Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente Decreto 91.145, de 15 de maro de 1985
tem como um dos marcos institucionais a representao pela Poltica Nacional de
Meio Ambiente.
No arcabouo dessa poltica, um dos objetivos a integrao da economia e do
meio ambiente, aliada a construir um novo horizonte, por meio de polticas pblicas;
assim assegura o art. 2 da Lei 6.938/1981:
Art 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida,
visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade
da vida humana, atendidos os seguintes princpios: (grifo nosso). (BRASIL,
1981).

O prprio relatrio da Comisso Mundial sobre o Meio Ambiente e

Desenvolvimento enaltece a urgncia da integrao das polticas pblicas para pensar
como um todo, quando afirma:
O desenvolvimento no se mantm se a base de recursos naturais se
deteriora; o meio ambiente no pode ser protegido se o crescimento no leva
em conta as conseqncias da destruio ambiental. Esses problemas no
podem ser tratados separadamente por instituies e polticas fragmentadas.
(CMMD, 1991).

Quando se pensa em polticas pblicas, tem-se que levar em considerao os

encontros e desencontros, no bojo de conflitos para atender as expectativas da
sociedade. Nesse sentido, como se afirmara anteriormente, as decises de
implementao de polticas, principalmente de cunho ambientais, devero considerar a
economia, numa tica de investimentos privados e a sociedade envolvida, de forma a
ser socialmente inclusiva.
Para os pesquisadores Alvarez e Mota (2010, p. 20), um dos maiores entraves
verificados quanto s polticas pblicas tem sido a carncia de conhecimentos sobre o
funcionamento dos sistemas socioambientais. Acredita-se em avano mnimo nesse
sentido, enquanto o Brasil promove a poltica das energias renovveis, com a
perspectiva de incluso social. Nesse vis, a poltica energtica brasileira tem como
planejamento estratgico a expanso da oferta de energia em conformidade com o
desenvolvimento econmico e social. H a inteno de desenvolvimento sustentado, ou
seja, que permita a remunerao atrativa dos investimentos em harmonia com os
princpios da modicidade tarifria e da universalizao e incluso social. (BRASIL,
2007). Toma-se, como exemplo de uma das polticas pblicas na rea energtica, a
explorao de biocombustveis.
Quando se tem em mente a implantao de polticas pblicas, h toda uma
logstica estruturante em torno da mesma, tendo em conta, neste caso, as projees de
maior participao das energias renovveis na matriz energtica. Consoante se verifica

133

pelo Plano Decenal de Expanso de Energia (EPE), este totalizou, em 2010, 44,8% e
com estimativas de alcanar a 46,3% em 2020. (BRASIL, 2011). Dentro dessa projeo,
cabe ponderar a questo ambiental nos seus efeitos em relao eficincia energtica,
os agentes interessados e, principalmente, de agncias internacionais. Para o Ipea, [...]
pode-se observar que o desafio de viabilizar empreendimentos com responsabilidade
socioambiental depende de mecanismos de internalizao de custos ambientais na
produo. (ALVAREZ; MOTA, 2010, p. 130).
Por outro lado, como instituio financeira de fomento, o BNDES, considera sua
participao nos investimentos do agronegcio-energia renovvel, como um selo de
qualidade social e ambiental a qualquer projeto apoiado. (MELLO; CANEPA; COSTA,
2006, p.139).
Porm, as questes socioambientais giram em torno dessa poltica energtica,
dado que a preocupao pela ocupao territorial em biomas como: o Cerrado, a Mata
Atlntica e os Pampas. Todavia, essa poltica revela um novo territrio para explorao,
o semi-rido nordestino, isto , a Caatinga, outro bioma. Evidenciam-se maior demanda
por terras os biocombustveis, alm dos cultivos de fruticultura irrigada. Segundo estudo
do Banco Mundial:
Os projetos de irrigao surgiram como uma iniciativa pblica para o
assentamento de produtores rurais no novo contexto de desenvolvimento
integrado e sustentvel, em mbito regional, com o envolvimento de muitas
instituies dos setores pblico e privado. (BANCO MUNDIAL, 2004, p. 60).

Nisso existem duas posies: de um lado, h uma preocupao com os impactos

na passagem ambiental da caatinga; por outro lado, h uma necessidade de que a
sociedade local esteja includa nessa parcela de desenvolvimento, especialmente os
ribeirinhos.
A sustentabilidade, na verdade, deve ser um projeto de integrao: meio ambiente,
sociedade (incluso social), mercado e Estado. Essa a tnica de se pensar no todo.
Para Bosselmann (2008), a ideia de sustentabilidade simples, mas ao mesmo tempo,
complexa. Na sua forma mais elementar de sustentabilidade, reflete uma necessidade de
vincular a sobrevivncia base da existncia humana, para manter as condies de vida.
Do ponto de vista da complexidade do tema, aquela tem como justia, sob a tica de
critrios orientadores, valores e princpios. Assim, dentro do arcabouo de energias
renovveis para desenvolvimento sustentado, tem-se verificado esses aspectos no
conjunto, vizando a construir uma poltica pblica sustentada.
6 Interveno estatal na economia: regulao ambiental
A atividade intervencionista do Estado foi alterada substancialmente no ltimo
sculo, tendo em vista a inter-relao entre Estado e economia. Verifica-se, desta feita, a
evoluo do pensamento econmico, pois tinha na economia clssica a concepo da
no interveno do Estado nos mercados, j que a economia deveria ser conduzida pelas
leis do prprio mercado. O acontecimento histrico da quebra da Bolsa de Valores de
134

New York, em 1929, acarretou a atuao do Estado na economia, de forma incisiva, a

fim de solucionar as crises cclicas do mercado e amenizar o caos social, para fomentar
a economia, com lastro nas lies de Keynes; enfim, as polticas econmicas foram
reformuladas. (NASCIMENTO, 2008/2009). Por causa disso, surgiu o Estado como
operacionalizador das polticas econmicas.
Fazendo um corte na histria da interveno do Estado na economia, no se podia
pensar em desenvolvimento sem se reportar aos fenmenos econmicos impulsionados
pela globalizao e uma reformulao institucional ps-reforma, Reagan e Thatcher,
cunhado de neoliberalismo. Reformas debatidas e questionadas, no entanto, tinham
como finalidade uma mudana de paradigma na funo do Estado em intervir na
economia, a fim de implementar polticas pblicas.
Evidentemente, a interveno se justifica pela existncia de efeitos das
externalidades. (ROSA, 2007). Os mercados possuem e so impactados pelas
externalidades; neste caso, o Estado assume um papel preponderante na conduo de
amenizar os seus efeitos (VIANNA; MARQUES, 2007) e tomar medidas para tanto. As
transformaes econmicas e institucionais repercutem nos textos constitucionais, a
ponto de o Estado diminuir sua participao na economia.
A Constituio brasileira de 1988 mostra essa mudana, concebida pela projeo
da democracia no Pas. Por isso, a realidade nacional (e internacional) revela uma
complexidade inserida na ordem econmica constitucionalizada, buscando uma
viabilidade econmica pela iniciativa privada, em consonncia com o desenvolvimento
sustentvel. Logo, Dowbor (2006, p. 47) salienta que no basta criar um ambiente
favorvel ao mercado, preciso orientar a economia para o que dela a sociedade
deseja, ou seja, a economia pode ser disciplinada com princpios e objetivos, com
melhoria da qualidade de vida das pessoas e com empreendimentos agregadores de
objetivos sociais e ambientais. Pode-se afirmar: a Constituio brasileira tem a atividade
econmica como agente normativo e regulador.
A regulao induz ao aprimoramento dos processos para fazer funcionar a
economia, por meio de investimentos pblicos e privados, como as parcerias pblicas
privadas, numa viso de sustentabilidade, em que se desenvolve valores a fins de
suporte a atitudes para novos campos de produo sustentveis. Exemplo disso so os
biocombustveis. Em vista disso, o desenvolvimento de uma cultura de sustentabilidade
na sociedade aumentar o nvel de exigncia dos cidados e das organizaes em
relao aos bens e servios pblicos e privados e, em consequncia, ampliar o espao
para diferenciao dos produtos e comportamentos das empresas. (INSTITUTO ETHOS,
2011).
Para que haja o desenvolvimento de uma economia sustentvel com a perspectiva
de incluso social e de atividade de impactos ambientais mais leves, necessrio um
Estado regulador para cumprimento de mecanismos de mercado, bem como um
normativo de polticas pblicas ambientalmente responsveis com as futuras geraes.

135

Portanto, os mecanismos de incentivos passam necessariamente pela educao

ambiental e pelos de estruturas institucionais (agncias reguladoras) de gesto e
fiscalizao ambiental.
Consideraes finais
A questo ambiental nos leva a repensar os paradigmas da economia (DOWBOR,
2011), sistemas antagnicos, mas complementares para o desenvolvimento humano, do
ponto de vista de uma poltica ambientalmente equilibrada. Constitudos em conjunto,
dentro de um planejamento estruturante de polticas pblicas direcionadas explorao
de atividades econmicas, que estejam em consonncia com a preservao do meio
ambiente, impulsionando a incluso social; caso contrrio, ter-se- mais uma poltica
econmica sem conduo necessria ao desenvolvimento.
Nesse sentido, a poltica energtica de renovveis caminha no sentido de uma
viabilidade convergente de assegurar a sustentabilidade (econmica social
ambiental), alm de inserir a participao da iniciativa privada, com as parcerias pblico
privadas. Para que haja interao, a regulao tem o papel de proporcionar condies
entre os partcipes do processo de desenvolvimento, em aes com metas de projees
de melhorias naqualidade de vida; com cooperao nos contratos de explorao de
biocombustveis, enfatizando a boa-f; com monitoramento do uso da gua irrigada,
para preservar a paisagem do bioma, enfim, haver a concepo de Conselhos inseridos
no Plano Energtico de Desenvolvimento, com a participao das organizaes e da
sociedade numa mudana de plataforma sustentvel.
O cerne da emergncia de polticas pblicas ambientalmente sustentveis aponta
para o contedo e os elementos (atores) multidimensionais do processo da
sustentabilidade, com o fortalecimento das instituies reguladoras. O ente regulador
dever se mostrar (e buscar) no apenas fiscalizador de cumprimento de normas,
burocracias, mas ser um conciliador dos interesses, para um bem maior: a preservao
do meio ambiente e mercado, com vistas ao desenvolvimento.
Outro aspecto relevante diz respeito dimenso de sustentabilidade, refutando a
viso reducionista de que desenvolvimento no possvel com a preservao ambiental;
evidentemente ocorrero impactos, mas deve-se amenizar ou buscar formas de amenizar
esses impactos; o horizonte visionrio impe uma interdisciplinaridade com o social
tambm. Diante disso, para serem possveis essas projees, a conciliao com a
economia revela a necessidade de uma integralidade nas polticas pblicas.
Essa
abordagem, deve ser a pauta do Pacto Global das Naes Unidas do Rio+20, numa rede
de discusso com agendas reais de implementao de polticas pblicas,
ambientalmente sustentveis pela via de energias sustentveis.

136

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138

Sustentabilidade socioambiental atravs do esporte: no equilbrio das

bicicletas, esportistas e trabalhadores ensejam novo perfil para a
mobilidade urbana
Snia Maria Neves Bittencourt de S*
Ao pedalar, encontro amigo do peito, Sentado na
esquina, Pula, pega garupa... (Tesouro da JuventudeBeto Guedes)

1 Introduo
So cinco horas da manh. O caminho do Plano Piloto de Braslia a Taguatinga,
cidade a 45 km, pode ser feito atravessando uma grande pista denominada Estrutural.
Esta pista de velocidade, sem retornos, possui quatro faixas, nenhuma para as bicicletas.
No entanto, olhando pelo vidro do carro, possvel ver muitos trabalhadores que vo de
bicicleta para seu trabalho, ocupando o acostamento.
So seis horas da tarde em Posse, cidade a nordeste de Gois. Caminho pelas ruas
voltando do Campus avanado da UEG. De repente, mais de doze trabalhadores cruzam
a rua principal voltando de bicicleta da sua jornada de trabalho. As ruas de
paraleleppedos, em sua maioria, compem com as bicicletas do tipo barras fortes, as
paisagens de muitas das cidades do interior.
Bela Vista, capital de Roraima: ao se correr ou caminhar cedo pelas ruas
silenciosas da cidade, percebem-se poucos carros e poucas pessoas. As avenidas mais
novas so largas e, no entanto, no possuem nenhum planejamento para o uso de
bicicleta como meio de transporte.
Finalmente, na cidade de Joo Pessoa, capital da Paraba, prximo orla do
Bairro do Bessa ao Bairro de Cabo Branco, s seis horas da manh, possvel ver vrios
grupos de ciclistas. Os que pedalam pelo simples prazer de pedalar, usam a ciclofaixa
que liga o Bairro de Carro Branco ao altiplano. Os trabalhadores que pedalam vindo de
outros municpios distantes, 15 a 30 km, como Santa Rita, Valentina e Baieux em
direo aos condomnios horizontais situados nas reas consideradas nobres, prximas
orla e os pelotes de atletas que treinam diariamente para representar seu estado ou a si
prprios em competies nacionais e internacionais.
Todos estes exemplos citados tm algo em comum: a apropriao do espao
pblico e coletivo das ruas por meio das bicicletas para seu deslocamento. As cidades
citadas acima como exemplo so, na sua maioria, planas com grande possibilidade de se
usar a bicicleta como meio de transporte. Apesar disso, o uso das bikes, como veculo
ainda est limitado e cerceado por preconceitos, descaso pblico e est relacionado ao
modo individual para lazer e para competies.
*

Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pelo programa de ps-graduao da Universidade

Federal da Paraba (Prodema). Especialista em Biotica pela UnB. Professora de Educao Fsica e
Filosofia.
139

Este artigo resultado do desdobramento de uma pesquisa de mestrado feita em

Joo Pessoa sobre cidade sustentvel, esportes de natureza e polticas pblicas. Dentre
os vrios esportes de natureza pesquisados, o ciclismo foi o escolhido para este trabalho,
por possuir potencialmente maior abrangncia na sua prtica e se inserir como meio de
transporte para milhares de brasileiros trabalhadores. Assim, cada vez mais o ciclismo
est associado diretamente ideia da melhoria da qualidade de vida urbana, em vrias
cidades brasileiras. O que se pretende com este artigo fazer uma reflexo sobre como
as bicicletas, ao se tornarem objeto de polticas pblicas direcionadas melhoria do
transporte urbano e do lazer, podem contribuir para a melhoria de vida das populaes.
Longe de ser panaceia para a soluo dos graves problemas do trnsito brasileiro,
principalmente nas grandes cidades, o uso da bicicleta pode contribuir para a formao
de uma nova mentalidade, no que diz respeito educao para o trnsito, conceito de
mobilidade urbana, relaes sociais e, sobretudo, melhoria da sade pelo hbito de se
pedalar.
A questo da mobilidade e do ciclismo vai gerando novos adeptos discusso e se
espalha pelo Brasil afora de vrias formas. Como exemplo mais recente, h o I Frum
de Bicicleta de Manaus, realizado em abril de 2012, envolvendo vrios atores sociais:
esportistas, governo estadual por meio da Secretaria de Transporte, Turismo e Sade,
ONGs, Assembleia Legislativa e empresa privada, como a Caloi. Portanto, sob o
imperativo de uma nova ordem do capital que se impe sobre um mundo assustado com
ameaas de escassez de recursos naturais, excessos de poluio e mudana de valores e
nas formas de coeso dos diversos grupos sociais, h espaos, mesmo em nveis micros,
para a viabilizao de novas formas de se estruturar a vida cotidiana brasileira. Isto
inclui, at ento descartveis, diferentes formas de deslocamentos e usufrutos da
infraestrutura de transportes urbanos.
2 As bicicletas, as barras fortes e o trabalho
As bicicletas possuem uma longa histria relacionada ao cotidiano do homem.
No toa que sempre tratada por aqueles que a usam com adjetivos carinhosos:
magrela, amiga, companheira, quando no recebe apelidos ou nomes.
Quando criana, ganhar uma bicicleta podia significar uma srie de novas
conquistas e atitudes: equilbrio, segurana, confiana, coordenao motora e
independncia para se locomover at mais longe e mais rpido do que andando. Na
adolescncia e na vida adulta, a bicicleta pode significar transporte para a escola, para o
lazer e para o trabalho, para esporte profissional ou amador e para namorar e encontrar
amigos.
Vittorio de Sica, diretor italiano, em seu premiado trabalho no cinema, com o
filme Ladro de bicicleta (Ladri di biciclette), de 1948, mostra isto. Ricci, como
grande parte dos homens no ps-guerra, est desempregado. Por que tem uma bicicleta
consegue um trabalho. Sua tragdia se circunscreve na perda deste bem que lhe
permitiria ter o privilgio de um emprego. O roubo da sua bicicleta representa no s o

140

fim de seu sonho de diminuir sua misria como o insere pelo desespero, ao romper com
seus valores, a realidade perversa da guerra que se impe sobre ele, seu filho e sua
famlia. Em 1998, o filme iraniano Filhos do paraso (Bacheha-ye aseman), do diretor
Majidi Majidi, mostra o pai procurando trabalho de jardineiro pelas ruas de um bairro
chique de Teer de bicicleta. Na garupa, seu filho, que deste lugar, percebe a diferena
entre os bairros. Dos pobres aos mais ricos com sistema de muros, interfone e segurana
e todas as barreiras exteriores, e as introjetadas, que separam as formas de viver, ser e
ter das pessoas.
A bicicleta velha do pai perde o freio no meio do trnsito. Ambos sentem medo, e
por fim, o susto da queda. Nestas cenas, a bicicleta velha e sem freio serve de imagem e
vnculo num continuum que ronda a vida de pai e filho. Este meio de locomoo
propicia novas descobertas e, como apontadas nos dois filmes, possibilidades de
trabalhos.
A realidade de muitos trabalhadores brasileiros no escapa a estas imagens
construdas pela arte. So inmeros os trabalhadores que para baratear os gastos com
transporte e para evitar os atrasos no emprego, punidos com desconto de salrio,
preferem se deslocar de bicicleta para o trabalho. Assim, pode-se ver o uso da bicicleta,
no s como uma escolha pelo desejo e vontade, mas imposta por um sistema de
transporte equivocado e reprodutor da desigualdade social, que se instala na qualidade
daquilo que oferecido ao pblico, quando este confundido com pobre e
desafortunado. comum nos horrios de ida para o trabalho e volta do expediente,
principalmente nos percursos que vo para a periferia, uma maior quantidade de nibus
quebrado e seus usurios parados margem da rodovia esperando outro nibus que os
leve para o destino.
O trabalhador usurio das bicicletas, de modo geral, apesar de no Cdigo de
Trnsito cit-la e trat-la como veculo, no cumpre as determinaes que a lei impe. A
maioria pedala noite sem nenhuma sinalizao ou com identificador; anda no sentido
contrrio do fluxo dos carros, numa equivocada sensao de maior segurana; no usa
capacete (o que o Cdigo de Trnsito no impe); no possui espelhos retrovisores nem
sapatos ou protetores adequados. Por outro lado, os prprios rgos de trnsito no
investem em projetos de capacitao dos usurios de bicicleta como veculo. No
investem nas estruturas mnimas para dar maior visibilidade a estes condutores. Assim,
apesar da lei buscar proteger o ciclista, ela na prtica no o faz, por vrias razes: a) no
h pela maioria dos rgos responsveis a capacitao do motorista nem do ciclista para
a compreenso do espao pblico como um espao a ser compartilhado; b) no h
cobrana aos ciclistas dos equipamentos necessrios para sua segurana, alm de
inexplicavelmente no obrigar o uso do capacete; c) no possui projetos de
emplacamentos adequados sinalizando a presena de ciclistas ou pedestres ao longo das
rodovias.
Isso no ocorre por acaso. A insero das bicicletas como meio de transporte vem
gradativamente sendo imposta como alternativa ao problema urbano de poluio e de
transporte, por meio das presses internacionais e de acordos, dos quais o Brasil
141

signatrio e se v com a responsabilidade de dar respostas positivas s agendas que

demandam o conceito de sustentabilidade urbana. Tambm ntido o aumento da
presso da classe mdia-jovem, que passa a incorporar o uso da bicicleta em seu estilo
de vida, como meio de transporte, sob os gestores pblicos, no que concerne garantia
de maior segurana a estes usurios. Apesar de ser uma demanda de origem classista,
ela alcana a todos de modo geral, porque diz respeito a vias pblicas. As visibilidades
para o problema, no entanto, tm alcances diferentes. De acordo com Costa, Santos et
al. (2010):
A cidade de Curitiba tem 120 quilmetros de ciclovias que ligam 20 parques
e bosques da capital paranaense. Estimativas apontam que na cidade, onde
vivem 1,7 milhes de habitantes, existe uma frota de 121 mil bicicletas. A
cidade de Sorocaba tambm se destaca atravs de seu Plano Ciclovirio, que
enfatiza a bicicleta como um meio de transporte saudvel, pois possibilita o
lazer, o esporte e uma melhor mobilidade urbana. (p. 3).

As ciclovias na cidade de Joo Pessoa se estendem mais nas reas de maior

prestgio social e econmico e menos nas periferias, onde o uso da bicicleta como
veculo para o trabalho mais comum do que para a prtica de lazer e esporte. Isto
obedece a uma lgica poltico-social que representativa da forma de pensar do Poder
Pblico brasileiro. O mesmo fenmeno acontece na maioria das cidades brasileiras,
como Braslia, So Paulo, Rio de Janeiro. como se, no trnsito, as relaes sociais e
de poder, que se manifestam se amoldassem, por uma estranha naturalidade,
organizao social e poltica brasileira.
Outro aspecto que permite dar visibilidade a esta realidade do trabalhador ciclista
o aumento, nos ltimos anos, do nmero de mortes em acidentes de bicicleta. Segundo
estimativa do trabalho de Waiselfisz (2011), o nmero de mortes envolvendo ciclista
quadruplicou. importante ressaltar este trgico aspecto, porque ele se insere na
reflexo sobre a impossibilidade de as leis, por si, darem conta de modificar hbitos,
costumes e comportamentos culturalmente enraizados. No caso do trnsito brasileiro,
est demarcado pelo abuso de poder, deseducao, que desrespeita as leis. o vale-tudo
respaldado no senso comum, na Lei de Grson.
Estes dados nos remetem a dois tipos de reflexes diferenciadas: uma, diz respeito
ao uso da bicicleta como veculo, e que diminui a poluio ambiental, possibilita
agregar a sua prtica o valor positivo de sade e efetiva algum tipo de sustentabilidade
e, outra reflexo, que mostra como, na prtica, em pases com fortes desigualdades
sociais e pobres, o uso da bicicleta sem nenhum aporte estrutural e educacional para seu
uso, est fora de um contexto de poltica pblica, que aumenta a probabilidade de morte
violenta no trnsito, particularmente, entre jovens e mais idosos. Associadas a estas
problemticas esto: aumento do consumo das bicicletas e carros e menor investimento
do Estado no transporte pblico e controle de sua concesso. Outro problema o pouco
investimento nas melhorias da infraestrutura de ruas e estradas, que vai alm de seu
recapeamento e inclui sinalizao adequada de dia e noite; controle de velocidade;
fiscalizao adequada; polticas que facilitem a compra de equipamento adequado para

142

o trabalhador usurio de bicicletas, como veculo. Hoje, grande parte destes

equipamentos s acessvel a uma pequena parcela que pode, financeiramente, bancar
capacetes, coletes com refletores e outros que tenham qualidade e durabilidade.
Isto facilmente pode ser notado olhando duas ruas nas quais cruzam ciclistas que
vo para o trabalho e ciclistas desportistas. Por outro lado, estudos feitos na rea de
segurana do trabalho tendem a mostrar que de modo geral os trabalhadores, a
princpio, por fora do hbito, rejeitam e evitam usar equipamentos que lhe deem
segurana. Assim, muitas vezes, ele prefere o bon ao capacete, a sandlia sapatilha
ou ao tnis. O processo de internalizar o conceito de segurana para o trabalho,
incluindo o trajeto de ida e volta para casa, exige um trabalho educacional sistemtico; o
fortalecimento das CIPAS (Comisso Interna de Preveno de Acidentes, pelas
empresas), e um trabalho que integre segurana e sade.
O que as questes que envolvem o ciclismo e o trabalhador nos apontam? O mais
provvel algumas mudanas na concepo de desenvolvimento. Este, ao sair de uma
viso exclusivamente economicista, associada a novas tecnologias, ao mercado e
consumo, passou a pensar sobre desejos de participao social, insero democrtica
nos processos de produo, diminuio de assimetrias polticas e sociais e novas formas
de insero no processo de globalizao.
Hoje, ir de bicicleta para o trabalho no significa apenas uma necessidade do
pobre, mas uma escolha consciente e prazerosa, um modo de se mostrar consciente e
combativo ao problema ambiental. Assim, quando h a morte de um ciclista, no h
manifestaes por identidade de classe, mas por afinidade na realizao de uma
atividade, em um espao em comum: as ruas da cidade.
No Brasil, de acordo com a pesquisa de Waiselfisz (2011), ocorreram 1.615
mortes de ciclistas em acidentes de trnsito registrados. O Brasil ocupa o 10 lugar entre
os que possuem mais acidentes de trnsito, com 38.273 mortes em geral. Muitas destas
mortes ou mutilaes poderiam ser evitadas se o uso dos veculos, incluindo as
bicicletas fossem tratados no campo do desenvolvimento sustentvel, no s em seu
aspecto funcional de mobilidade ou locomoo, mas como inserido no contexto de
sade pblica, bem-estar e educao. Isto significa pensar as polticas pblicas.
Vale lembrar que, dentre os conceitos que regem as polticas pblicas como
apontou Lima e Silva (2010), Polis (2006), todos dizem respeito a uma interveno do
Estado, algumas vezes por presses de movimentos sociais ou grupos organizados
(como os diversos grupos de ciclistas), como exemplo a ONG Roda da Paz, no sentido
de redirecionar e reordenar aes e de diminuir o fosso da desigualdade social e da
degradao ambiental. As polticas pblicas envolvem dotaes oramentrias, disputas
polticas e elaborao de marco legal.

143

3 Esportista de natureza, as magrelas e o espao pblico

Sou eu que te levo pelos parques a correr,
Te ajudo a crescer e em duas rodas deslizar.
Em cima de mim o mundo fica sua merc
Voc roda em mim e o mundo embaixo de voc.
Corpo ao vento, pensamento solto pelo ar,
Pra isso acontecer basta voc me pedalar. (B-I-C-I-C-L-E-T-A Toquinho)

Os esportes de natureza e sua estruturao inserem-se no contexto do interesse do

capital econmico dominante, particularmente, por estar relacionada a bens de consumo
e ao turismo esportivo ou de lazer sendo, portanto, em potencial forte e gerador de
divisas. De acordo com Melo (2009), os esportes de natureza podem ser conceituados
como modalidades organizadas, estruturados com segurana que possuem fortes
vnculos com a natureza, e como caractersticas o risco e a aventura, alm de
contriburem para a sustentabilidade local.
Os esportes de natureza tambm so pensados segundo a sustentabilidade e
polticas pblicas. A Agenda 21 do Movimento Olmpico (1999) serve de referncia,
pois possui entre suas diretrizes diversas propostas que dependem da ao do Estado, o
que pressupe investimento em infraestrutura em relao s cidades e a preservao e
conservao ambiental sejam urbanas ou no. A pesquisa de S (2012), realizada na
cidade de Joo Pessoa, aponta como a Agenda 21 do Movimento Olmpico se pe, em
teoria, em consonncia com as polticas locais e nacionais de preservao de
logradouros, paisagens, bens culturais e o conjunto de riquezas naturais.
Pode-se perguntar: Como os ciclistas esportistas de natureza e suas magrelas
respondem a esta demanda?
Os grupos de ciclistas se dividem de vrias formas, conforme seus objetivos.
Assim, tem-se o grupo de ciclista de rua, de estradas, MBK (trilhas) e BMX (bicicross). Neste artigo se destacam como esporte de natureza apenas os trs primeiros
grupos. Desta diviso maior, h muitas subdivises que vo desde os grupos de amigos
at as equipes de alto rendimento. No entanto, em todas elas se encontram alguns
aspectos em comum: utilizao, em sua maioria, dos espaos pblicos para se
locomoverem; so consumidores de materiais especializados, exigem algum grau de
segurana para sua prtica esportiva; tendem a se organizar em grupos e a maioria tem
apreo pela vida mais prxima natureza, o que leva a desenvolverem uma conscincia
mais crtica em relao poluio ambiental, como apontado em S (2012).
Assim a prtica do ciclismo insere de forma positiva os diversos segmentos da
sociedade. Isto muito significativo quando se pensa em mobilizao social. De acordo
com Lima e Silva:
O sucesso dos resultados de uma poltica pblica legitimado pelo debate dos
diversos agentes que a constroem em conjunto. Estas polticas podem abranger
a sociedade como um todo ou grupos e setores especficos, de ordem social ou
econmica. Portanto, variam de acordo com as necessidades identificadas,
podendo ser do campo da sade, educao, distribuio territorial, tecnologia,
economia, renda, infraestrutura, entre outras. (2010, p. 45).

144

A prtica esportiva do ciclismo sugere maior democratizao dos espaos

pblicos e do convvio social. Alguns aspectos merecem destaques: o aumento da
insero das mulheres e o convvio de jovens e idosos na prtica da atividade, e o
aumento de grupos que tm a solidariedade como a base de sua organizao. Muitas
vezes tornam-se coesos e expandem sua participao em seu bairro, em trabalhos
voluntrios, na organizao de eventos, liderana comunitria. Estes grupos passam a
exercer presso por maior democratizao das estruturas esportivas pblicas,
particularmente as das Federaes. Outro processo interessante a relao entre os
esportistas e as novas tecnologias de comunicao. Estimulados por estes meios,
comeam a criar e exigir outras possibilidades de articulao poltica informais. A
mdio e longo prazo isto pode trazer implicaes nas discusses sobre o modelo de
democracia que se prope para as organizaes desportivas federais, estaduais e
municipais e para os grupos independentes. medida que os grupos aprendem a se
organizar passam a fortalecer os mecanismos de debates entre a sociedade civil e o
Estado.
Vrios grupos de ciclistas em Joo Pessoa, por exemplo, se agregam de forma
independente organizao desportiva oficial, por no encontrar respaldo nas aes ou
em programas destas, ou mesmo pela inexistncia real de aes destas. Surgem, assim,
criativas formas alternativas de gesto. Este rompimento reflete que os modelos
tradicionais e hierarquizados, que engessam as estruturas esportivas e como dificultam
as inovaes, no respondem de forma adequada aos novos anseios que a sociedade
consciente dos seus direitos, deseja.
O resgate pelos ciclistas dos espaos pblicos que segundo Caldeira (2003) foi
deliberadamente transformado em um espao de medo e insegurana, dentro de uma
lgica de excluso e intolerncia, passa a ser um dos principais aspectos para o
fortalecimento do espao democrtico, inclusive por sua gratuidade. Ali, onde eles se
encontram, vo surgindo aos poucos outros grupos: os de ambulantes, os de outros
praticantes de esportes, e o local acaba ganhando visibilidade e sendo referncia.
Devido aos laos de empatia com o local, eles passam a exigir cuidados com aquele
ponto, o que muitas vezes gera melhorias na infraestrutura, tais como: limpeza,
iluminao, calamento e segurana.
J comum, em algumas cidades brasileiras, como Braslia, Joo Pessoa, Rio de
Janeiro, S. Paulo, Aracaju e outras, o fechamento de ruas, em alguns horrios ou dias da
semana para o uso exclusivo de ciclistas e a outras modalidades esportivas. Estes
projetos exigem entrosamento e apoio entre rgos pblicos, como transporte urbano,
segurana e departamento de trnsito.
Esta prtica torna-se to enraizada entre moradores e esportistas, que quando se
tenta reverter este direito, h uma forte mobilizao das associaes desportivas e de
moradores, ONGs, polticos, para evitar o processo. A alegao de que atrapalha o
trnsito demonstra o quanto ainda as cidades esto carentes de engenharias de trfego
para se estudar o problema e buscar solues alternativas, levando em conta prioridades

145

que at ento nunca foram de fato chamadas mesa de negociao relacionada a

trnsito, como, por exemplo: prtica de esporte, espao pblico, educao e sade.
Segundo S (2012), devido ao aumento de praticantes de algumas modalidades
esportivas em trilhas, como o mountain bike, os parques ecolgicos, como as APAS,
passam a ser valorizados como local pblico e cuidados por estes pblicos, seno por
todos, pelo menos pela maioria, particularmente na questo do lixo. No so incomuns
entre os esportistas de MBK, os mutires para a limpeza de trilhas e praias.
Em Joo Pessoa, junto a este grupo, particularmente na praia, encontram-se os dos
surfistas. Por outro lado, sem iluso, locais de natureza ainda pouco poludas comeam
a sofrer degradao por atividades esportivas competitivas ou no, nas quais os
participantes padecem de um mal que prevalece em grande parte da populao
brasileira: falta de educao ambiental e social para os locais pblicos. No depoimento
do ciclista Afonso:
De fato o ciclismo muito pode contribuir nesse caminho, porm h
movimento ftico inverso por parte de amadores, profissionais e amantes
das bicicletas. Infelizmente somos testemunhas da poluio ambiental
causada por ciclistas por onde passam, e o meio ambiente atingido e
prejudicado por este mau hbito est recebendo hoje material inorgnico
o qual se no coletado, em tempo hbil, causar leses natureza pelos
prximos cem anos ou mais.
Referimo-nos a toda sorte de lixo deixado pelas bikes nas rodovias e
trilhas. Recentemente participando de um passeio em um circuito de
mountainbike no Distrito Federal, na Cidade Satlite de Sobradinho, na
famosa prova dos 80km (08/03/2009), aps a largada dos competidores
vnhamos em grupo de cerca de trezentos ciclistas, e no pudemos deixar
de perceber quanto lixo fora produzido por muitos de ns que ali
estvamos. Garrafas e copos de gua descartveis, suas respectivas
tampinhas e lacres de papel laminado, embalagens de produtos tais como
isotnicos, energizantes, barrinhas de cereais, sais minerais, cpsulas de
ar-comprimido para enchimento de pneus, peas e fragmentos destas,
oriundos das bicicletas e de todos os imaginveis acessrios foram ao
longo da belssima trilha sendo jogados, sem nenhum respeito natureza
e s prximas geraes. (2011).

Este depoimento apenas refora que a prtica do ciclismo no resolve os mgicos

problemas relacionados ao cuidado ambiental, de trnsito nem de sade. No se pode
esquecer que as pessoas, de modo geral, reproduzem em seus comportamentos hbitos e
modos de pensar. Ambos tm enraizamento nos ncleos familiares, e so resultados de
histrica e ineficiente poltica educacional e social.
Na pesquisa de S (2012), dois ciclistas, ao abordarem a questo apontada por
Afonso, confirmaram que de fato isto acontece, mas a presso do grupo vai aos poucos
gerando uma conscincia sobre a relao homem/natureza e os prejuzos que os
impactos negativos provocam. Como diz Afonso, em seu depoimento,
sem dvida ao trmino de uma prova ou passeio em trilha devemos devolver
a paisagem no mesmo estado natural que ela nos recebeu, inclusive coletando
toda a sorte de lixo deixado pelos companheiros que nos antecederam. No
devemos nos constranger em chamar a ateno daquele colega que ainda no

146

tem conscincia ambiental mnima, sendo esta uma medida que muito
ajudar na conservao de nossas belas trilhas. (2011).

A retroalimentao pelo prprio grupo de se pensar a natureza como parte e no

de forma puramente instrumental demonstra a contribuio desta modalidade para
construir uma nova relao entre sociedade/urbanismo/natureza. A ampliao dos
espaos dos encontros sociais revitaliza as diversas vivncias da prtica do ciclismo nas
cidades com suas necessidades e limitaes.
No campo social, mesmo quando o ciclismo de alto nvel reproduz a desigualdade
social, pois o custo de sua prtica economicamente invivel para a maioria da
populao; h um espao que surge do reconhecimento do valor do outro que, muitas
vezes, extrapola as classes sociais e acaba congregando em grupos mais cooperativos,
os esportistas. Surgem assim os grupos de ciclista, como o Raio de Sol, de Joo Pessoa,
que se junta pelo simples desejo de praticar o ciclismo de forma saudvel. Neles
participam desde o empresrio com uma bicicleta de maior poder aquisitivo at aquele
que s possui equipamento mnimo e quer ir junto, como o porteiro de uma boate que h
anos participa destas pedaladas.
De certa forma, o conceito de cidades sustentveis e o ciclismo nos induzem a
refletir a partir da noo de redes, pois uma alterao em uma estrutura espacial implica
uma srie de mudanas, inclusive nas atitudes individuais, como demonstram as falas
em relao valorizao da natureza, da limpeza e da educao para o trnsito.
4 Cidades, pedais e possibilidades
Ainda que a cidade anoitea ou desaparea
Piso no pedal do sonho e a vida ganha mais alegria...
(Tesouro da juventude Beto Guedes)

As cidades crescem e se transformam. So vistas como parte da vida de cada um

que a habita: fascnio e degradao; vitalidade e dinamismo; histrias e segredos.
Assim, cada habitante carrega dentro de si uma parte da cidade na qual escreve sua
prpria histria. No entanto, estas histrias esto inseridas na perspectiva de
desenvolvimento e padro de urbanizao nos quais cada cidade foi sendo submetida
historicamente. As casas, suas ruas e estilos nos dizem algo sobre como o Estado e a
sociedade pensava e se relacionavam e processualmente continuam a pensar e a se
relacionar.
Os veculos nas portas ou nas garagens tambm nos acenam com traos destes
processos de mudanas coletivas e individuais. Hoje, as bicicletas comeam a ser
includas como parte da histria coletiva das cidades. Elas exigem que a cidade tambm
se pense de maneira diferente em termos de espao, tempo e traados. No basta apenas
fazer uma linha divisria e dizer: ali uma ciclovia. Ou ali uma ciclofaixa. Ou, agora,
vamos criar ciclorrotas. Cada uma dessas pequenas palavras encerra uma concepo na
estruturao das ruas, do urbanismo e dos passeios. Vejamos um pouco desta diferena:
ciclovia um espao definido para fluxo de bicicletas. Quando bem-construdas,
147

possuem uma barreira que isola os ciclistas dos demais veculos. A separao pode ser
discreta, por meio de algum tipo de concreto ou postes. Tambm existem as ciclovias
operacionais, que so aquelas demarcadas por sinalizaes em situaes especficas,
como, por exemplo, um passeio ciclstico ou competio, ou uma rea especfica. Elas
no tm uso permanente como ciclovia. As ciclofaixas so assim denominadas quando
s existe uma faixa pintada no cho, sem separao fsica de qualquer tipo. No mximo
algum sinalizador luminoso reflexivo. Normalmente, indicada para vias onde o
trnsito motorizado menos veloz. Talvez seja a mais comum porque menos onerosa ao
aproveitar a avenida ou rua j existente. Por fim as ciclorrotas so caminhos que
indicam as possibilidades de acesso das bicicletas a determinados lugares especficos.
Estas definies, no entanto, no se enquadram nas demarcaes que se observam
na maioria das chamadas ciclovias criadas de forma improvisada pelas cidades
brasileiras. Por exemplo, na cidade de Joo Pessoa, as chamadas ciclovias no possuem
nenhuma separao entre elas e os carros, a no ser uma demarcao no cho com uma
faixa contnua e pontos luminosos. Na verdade, elas so ciclofaixas e localizadas em
locais onde o trfego inadequado para este tipo de demarcao. Corretamente, a nica
ciclovia existente com esta denominao ocupa um pequeno espao entre o bairro do
Altiplano e a avenida conhecida como Beira-rio. No -toa que os acostamentos so
utilizados e transformados em ciclovia, e os carros empurram as bicicletas para as
marginais da pista. Estas explicaes so citadas para mostrar o quanto os processos de
efetivao de mudanas de mentalidade sobre o que se pensa e deseja, como alternativas
para a sustentabilidade de fato, custam a ser implantados com efetividade e repensando
as cidades como um todo. Faltam, juntamente com as frgeis mudanas estruturais,
programas de Estado que viabilizem mudanas culturais que, por sua vez, envolvam
novos comportamentos para o trnsito e para a vida do outro. Por exemplo:
investimento em propagandas televisivas e de rdios para a reeducao dos motoristas,
com relao a estas faixas de ciclismo. Portanto, no h nada de incomum ou de
excepcional ver as faixas de ciclismo ser utilizadas como outra faixa para ultrapassagem
de carros ou virar estacionamento de vans, carros e nibus de turismo nos finais de
semana. Pensar sustentabilidade, desenvolvimento e bicicletas significa, ento, sair das
vises estanques e unifocais de soluo de um determinado problema, como trnsito ou
excesso de veculos, para uma viso multifocal que envolve, sobretudo, cidadania,
respeito s leis, e a compreenso de que o espao pblico um direito de todos.
possvel se pensar em espao compartilhado no trnsito entre as bicicletas e os
carros? De acordo com o art. 58 do Cdigo de Trnsito, as bicicletas e os carros podem
e devem ocupar o mesmo espao virio. Os veculos maiores devem prezar pela
segurana dos menores (art. 29, 2), respeitando sua presena na via, seu direito de
utiliz-la e a distncia mnima de 1,5m ao ultrapassar as bicicletas (art. 201),
diminuindo a velocidade ao fazer a ultrapassagem. (art. 220, item XIII). O ciclista deve
por segurana ocupar a faixa, pois dessa forma a bicicleta trafega como o veculo que ,
ocupando o espao virio que lhe de direito.

148

Apesar deste avano do cdigo de trnsito, quais pessoas assumem o risco de

como ciclista ocupar esta faixa como um veculo de fato? possvel imaginar isto
acontecendo de fato, sem um forte trabalho de conscientizao para o trnsito? O que
ocorre quando as polticas pblicas, como de trnsito e educao ficam dissociadas?
Ser que no ocorre um aumento da violncia no trnsito? Ser que no surgem
conflitos desnecessrios entre aqueles que no reconhecem as novas demarcaes ou
limites dos espaos de poder em consequncia do surgimento de novos direitos?
O arquiteto e o urbanista da Fundao Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano de Joinville (IPPUJ) respondem com a sua experincia da realidade as questes
acima:
Atualmente o perigo de atropelamento est deslocando a bicicleta dos locais
onde h maior tradio de uso. Basta que aumente o nmero de carros e no
se proteja o pedestre-ciclista para que a bicicleta saia do centro da cidade e
principais eixos, onde tradicionalmente a populao pedalava. Essa tendncia
mais acentuada devido necessidade de o ciclista disputar o espao virio
com automveis, nibus e caminhes, na mais absoluta desigualdade de
condies.

Isto no acontece s em Joinville, mas no Brasil inteiro, particularmente nos

grandes centros.
O governo federal possui, na indstria automobilstica, particularmente na
produo de carros particulares, uma parte importante de sua viabilidade econmica e
conquista de 6 economia mundial. o 6 maior produtor de automvel do mundo,
apesar de no ter fbricas prprias.
Para aumentar o consumo deste bem, inmeras medidas foram tomadas nos
ltimos anos. Pois bem, houve uma expanso extraordinria no Brasil na aquisio
deste bem. Os carros populares deixaram de ser fabricados, e as novas frotas de carro
foram consumidas por meio de um endividamento em longo prazo da populao de
modo geral.
No entanto, poucos ou insignificativos incentivos foram feitos no sentido de se
educar a populao para o uso deste bem nos espaos pblicos. Isto significou maior
nmero de acidentes de trnsito, incluindo o nmero de ciclista, carros estacionados nas
caladas e em todos os lugares pblicos, inclusive canteiros e jardins. Os mais
prejudicados so os pedestres e os portadores de necessidades especiais, que tm sua
circulao prejudicada.
No campo ambiental, o aumento das frotas significou maior consumo de etanol,
gasolina, todos os derivados de petrleo, apesar das adaptaes dos carros flex.
No houve significativo investimento nos transportes pblicos, a no ser nas
cidades que sero sedes de grandes eventos como Copa do Mundo e Olimpadas.
Em 2005, o governo federal lanou um programa nacional para o uso das
bicicletas como veculo.

149

O Ministrio das Cidades, por meio do Programa Brasileiro de Mobilidade

Bicicleta Brasil, est incentivando o uso da bicicleta como transporte nas
cidades. De acordo com o diretor do Departamento de Mobilidade Urbana do
Ministrio das Cidades, Renato Buareto, a idia do governo financiar
projetos que incentivem o uso da bicicleta principalmente nos deslocamentos
de pequenas distncias. O transporte com bicicleta no rompe grandes
distncias, que se faz com transporte motorizado. Mas existem distncias de
3, 4 e 5 km, entre a residncia e a escola ou trabalho, por exemplo, que
podem ser percorridas por bicicletas.

Este projeto s traz de fato diferena de benefcios para a cidade e a populao

como um todo se for acoplado a outros projetos virios como um todo, a exemplo da
proposta que ocorre segundo Constante em Joinville:
O principal atender atravs de uma rede cicloviria os principais
deslocamentos por motivo de trabalho, em primeiro lugar, e tambm de lazer
este motivo reprimido. Destaca ainda que, ao fazer a integrao das reas
de lazer, que so na sua maioria de carter semi-privativas de propriedade das
empresas, a rede estar tambm proporcionando o acesso aos principais plos
geradores de deslocamento por motivo de trabalho, o qual se configura ainda
como principal na mobilidade por este modo. De forma ainda a impulsionar o
modo bicicleta e o modo de transporte coletivo est sendo estudada a
integrao intermodal atravs de bicicletrios junto s estaes de
integrao do transporte coletivo. (2005).

Duas importantes concepes esto inter-relacionadas questo do direito

cidade nesta fala de Constante: o primeiro a integrao de todas as formas de
transporte, de modo a melhorar a mobilidade do trabalhador, dando-lhe segurana e
opes, conforme sua necessidade de deslocamento e tempo. A segunda a incluso do
lazer como um direito a ser pensado e que diz respeito tambm ao transporte virio.
Muitas pessoas, jovens, inclusive, em Joo Pessoa, deixam de praticar seu esporte
regularmente, por falta de opo de transporte para os locais de treinamento. Nos finais
de semana e em feriados, comum a diminuio dos transportes pblicos em
circulao, o que dificulta o usufruto de algumas reas de lazer mais distantes, como
parques e praias, em virtude da demora ou superlotao de nibus e vans quando estas
so permitidas.
Na pesquisa de S (2012), as bicicletas eram a segunda maior forma de
deslocamento para as reas de lazer ou para acesso ao treinamento dirio (20,7%), logo
ape-se a carros que foi de 35,2%. No entanto, todos os entrevistados alegaram
insegurana e pouca educao no trnsito, como problema no uso deste veculo. Como
comentou Paulo vice-presidente da Federao de Ciclismo da Paraba,
precisamos comear a pensar o futuro nesses pequenos detalhes: melhorar a
questo do trnsito, educao, questo de campanhas educativas. Esta
questo de respeito ao prximo. Dificilmente voc v uma campanha falando
do respeito do motorista com o ciclista e vice-versa. Educao tudo. A
gente tem que ver que os ciclistas tambm precisam receber algumas
informaes importantes. Porque no trnsito o ciclista tem direito, mas
tambm tem deveres.

150

No s no trnsito que ciclistas tm deveres e direitos. Como cidado

independente de classe social, no usufruto de sua cidade, pois no h outro espao que
lhe permita definir-se enquanto tal.
Em vrias cidades comum o pedal noturno. Grupos percorrem a cidade nos
horrios noturnos mais variados. Observam e apreciam novos cenrios com outras
luzes. Redescobrem-se como parte da vida citadina. Ampliam seus crculos de amizade.
H, em muitos desses grupos, bicicletas que possuem acento duplo. Muitos destes
acentos so ocupados por portadores de necessidades especiais, como os cegos. Eles
compartilham estas pedaladas com a alegria de quem percebe a sua cidade pela
sonoridade, pela diferente movimentao dos fluxos do trnsito, pelos cheiros. Sim, as
cidades possuem cheiros de frutos, de esgoto, de jardins, de mar. Dar segurana a estes
grupos oferecer melhor qualidade de vida para grupos at ento deslocados do lazer,
segregados na indiferena da falta de oportunidade
Nada do que foi falado acima escapa de uma das feies, mesmo que tangencial,
de se pensar de maneira mais ampla o conceito de desenvolvimento associado
sustentabilidade. Educao, sade, cidadania, democracia, direito, cidades so palavras
que circulam de vrias formas entre os citadinos cotidianamente; em todas as suas
relaes h como destino o processo constante de oferecer opo de escolhas e
dignidade s pessoas.
Cruz apud Minori (2012), em seu artigo sobre parcerias pblicas e privadas em
Manaus, diz que a conotao do desenvolvimento ganhou novos coloridos
extrafinanceiros. Nesse sentido, a melhor concepo de desenvolvimento revela a
conotao da sustentabilidade da via adotada, devendo combinar de forma estratgica o
econmico, o social, o ambiental, garantido um vnculo sistmico entre estes trs
vetores, com vistas a obter o equilbrio desejvel que a sustentabilidade deve traduzir.
(2012, p. 29).
Saber que ser usurio da bicicleta no o desqualifica como cidado, e que seu uso
no lhe tira o direito de ter sua vida assegurada esta a proposta maior quando se pensa
em incorpor-la como transporte e incentivar seu uso como lazer.
Cabe aqui uma anlise de Santos sobre os objetos que nos cercam:
Nada fazemos hoje que no seja a partir dos objetos que nos cercam. No h,
todavia, por que se desesperar, j que a vida das coisas no dada para todo o
sempre. Se estas podem permanecer as mesmas na sua feio rgida, altera-se
ao longo do tempo, seu contedo, sua funo, sua significao, sua
obedincia ao. As determinaes mudam, mudando os objetos. As aes
revivificam as coisas e as transformam. (2008, p. 102).

com esta grandeza que se tem que pensar as transformaes que o uso da
bicicleta e sua interao com a cidade e natureza exigem. Se meio de transporte com
menor impacto para natureza, ela exige locais adequados para circulao,
estacionamento prprios, sistema integrado de transporte, proteo contra chuva,
sinalizao, educao para o seu uso em escolas e universidades. No mais
improvisaes, mas projeto, incluso em plano diretor das cidades.
151

No que tange questo econmica, a incluso das bicicletas no cenrio das

cidades gera novas demandas de emprego e oportunidades, principalmente para jovens e
pequenos empresrios. Todo este quadro acima descrito est embutido em vrios artigos
da Constituio, como bem o sintetizou Azevedo apud Minori:
Juridicamente, o desenvolvimento nacional emana do art.1, III, da CF/88, e
est programado no art. 3, II, III e IV, da CF/88, mas ele s ganha
sustentabilidade quando combinado com o disposto nos arts. 170 II e IV; e
86, II, da CF/88, mas principalmente com as disposies do art. 225 tambm
da CF/88. (2012, p. 29).

No caso do ciclismo, complementaria a anlise do autor acima com o arts. 88

relacionado sade e o art. 217/CF 88 sobre o direito ao desporto. Estes artigos se
concretizaro quando de fato o art. 182, que diz respeito poltica urbana, for
efetivamente cumprido:
Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder
pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas por lei tm por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.

Cabe a reflexo: Esto os gestores pblicos (federal, estadual e municipal)

realmente interessados em fazer avanar o que a Constituio vem, ao longo de seu
texto, trazendo com alicerce da democracia? Respeito, dignidade, liberdade no s na
vida privada quanto nos espaos pblicos? Esto estas concepes sendo aliceradas no
uso dos recursos pblicos aplicados s grandes mudanas estruturais do cotidiano da
cidade? H uma tomada de conscincia de que as polticas pblicas, entre elas, as de
transporte pblico no podem ser orientadas como tem sido at ento, para o privilgio
de determinados grupos ou classes sociais? Ou ser que apostam apenas nas iniciativas
privadas e individuais na soluo das inmeras exigncias que este novo ordenamento
estabelece entre Estado e sociedade?
Para mostrar o quanto possvel responder de forma positiva as reflexes acima,
cita-se o exemplo da cidade de Aracaju. Em 2006, a cidade foi reconhecida
nacionalmente pelo seu projeto ciclovirio tanto pela Agncia Nacional de Transportes
Urbanos como pela Associao Brasileira de Fabricao e Distribuio de Peas e
Acessrios (Abradibi).
Cidade de pequeno porte, com rea de circulao bastante
plana, os gestores pblicos assumiram o compromisso de investir nas bicicletas como
transporte e lazer. Hoje, reconhecidamente um modelo, de acordo com Fabrcio
Lacerda, coordenador de ciclomobilidade da SMTT (Superintendncia de Transporte e
Trnsito), com 51 km de ciclovias implantadas e em funcionamento, atendendo uma
mdia de 40 mil ciclistas.
Segundo dados do IBGE, a cidade possui 520.303 mil
habitantes em seus 181,8 km. Ocupa o primeiro lugar no Nordeste em malha cicloviria
e terceiro lugar no Pas. Para tal, o governo investiu R$13 milhes na reestruturao e
construo de novas vias.

152

Estas medidas favoreceram o deslocamento de vrios trabalhadores de bairros

mais perifricos, que j utilizavam a bicicleta como meio de transporte e ao esporte do
ciclismo. A economia da cidade se modificou com a gerao de novos empregos e
postos, e vale ressaltar que parte do policiamento tambm feito com as magrelas.
De todos os aspectos positivos ressaltados acima, torna-se significativa a leitura
do art. 2, inciso I e III e do art. 39 do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 2001. Eles
dizem respeito a alguns aspectos das diretrizes gerais que fazem meno ao direito
cidade, cooperao entre governo e iniciativa privada e funo social da propriedade
urbana respectivamente:
Art. 2. A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funes sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes
diretrizes gerais: Garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como
direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para a
presente e geraes futuras. Cooperao entre os governos, a iniciativa
privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanizao, em
atendimento ao interesse geral.

Este ltimo item ganha especial considerao aps uma anlise da pesquisa de
Minori (2012), que envolveu os aspectos jurdicos entre as parcerias privada e pblica
(PPPs), a fim de melhorar as formas de concesso:
[...] melhores condies jurdicas e econmicas para a construo e
explorao de obras pblicas e prestao de servios pblicos ou de interesse
estatal; tudo isto, com a particularidade de envolver a iniciativa privada como
agente social ativo no destino do pas. (2010, p. 43).

Quanto ao art. 39 de Estatuto da Cidade:

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende as
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor,
assegurando o atendimento das necessidades dos cidados quanto qualidade
de vida, justia social e ao desenvolvimento das atividades econmicas,
respeitada as diretrizes previstas no art. 2 desta lei.

No que diz respeito participao popular, cada vez mais significativa e

importante a participao de ciclistas, usurios, atletas, grupos e ONGs em fruns de
discusso, levando variadas experincias nacionais e internacionais em estradas, trilhas
e ruas, ampliando as possibilidades de se alcanar solues adequadas a cada tipo de
comunidade, cidade e realidade.
Consideraes finais
Ao longo deste artigo, foi abordado como as bicicletas, seja como veculos, seja
como meio para esporte, possuem potencialidades de contribuir para um novo
ordenamento e planejamento urbano, dentro dos princpios nos quais se pensa um
desenvolvimento voltado para a dignidade e o respeito ao ser humano e natureza.
153

No entanto, ao se pensar a importncia deste equipamento no s como veculo,

mas como modo de esporte, muitas mudanas so necessrias, sendo que a mais
importante e imprescindvel uma nova forma de se pensar o espao pblico. Isto
requer um forte e macio investimento na educao para o uso destes espaos
compartilhados, seja para o trabalho, seja para o lazer, seja em qualquer manifestao
social.
O Brasil, ao longo de sua histria, com todos os seus revezes polticos e pouco
emancipatrios da populao, vem nos ltimos anos respaldado numa Constituio mais
democrtica, construindo uma nova forma de participao social. Para tal, possui com
forte parceiro os diversos meios de comunicao. Elas propiciam uma viso ampla das
diferentes culturas de mundo e de suas formas de manifestao. Por meio da internet, o
ciclismo foi incorporado em vrias partes do mundo, em diversas culturas, como parte
do modelo modal de transporte pblico. Isto no est longe de nossa realidade, como foi
mostrado que j acontece em vrias cidades brasileiras, particularmente, com xito, em
Aracaju, que vem obtendo bons ndices de desenvolvimento nestas ltimas dcadas.
No trabalho de dissertao, que resultou neste artigo, foi possvel mostrar que
trabalhadores e esportistas, no que diz respeito ao espao pblico, so coparceiros para
reivindicar inmeras medidas que lhes garantam de fato o direito de ir e vir para o
trabalho e na liberdade de sua escolha do ciclismo como esporte. Entre estas esto:
segurana, iluminao, sinalizao. Em falas dos entrevistados, foi apontada a
importncia da educao para o trnsito, tanto para o ciclista como para o motorista de
veculo leve ou pesado. A quantidade de vidas perdidas no trnsito, no Brasil, mostra
que nossa misria est longe de ser apenas econmica atinge em profundidade o
desprezo pela vida alheia, particularmente das camadas menos privilegiadas que,
normalmente, se deslocam por maiores distncias em ruas maliluminadas, sem
sinalizao ou qualquer assistncia.
As bases polticas para a mudana passam por presso social. No que diz respeito
ao direito s cidades, elas aparecem na forma como seus planos diretores so
cumpridos, quando estes existem e nas formas como se distribuem as assimetrias de
poder econmico, poltico e social. Assim, oferecer um transporte urbano com
qualidade, incluindo nestes as ciclovias, compreender que frente cidade todos so
cidados. Todos so signatrios de uma Carta Magna, que tem como seu fundamento a
dignidade da pessoa humana, a cidadania e o Estado Democrtico de Direito. Isto
no pode ser apenas uma retrica, mas um fato que se concretiza na liberdade de se
poder ir para o trabalho ou para o lazer de bicicleta e na confiana de que, em termos de
segurana, a vida tem um valor e um Bem Maior. As fatalidades que so poucas fazem
parte da vida e no podem ser usadas como desculpa ou confundidas com acidentes ou
tragdias que ocorrem por descaso, desmazelo e falta de planejamento e infraestrutura,
alimentados pela m-versao do oramento pblico e da corrupo.
Sugestes simples podem ser o incio da melhoria do sistema ciclovirio: comear
por sinalizao, incentivo s empresas a fornecerem um Kit ciclismo com capacetes,
sinalizadores e material adequado para os trabalhadores que so usurios permanentes
154

deste veculo; criar incentivo para pesquisa e estudo dos impactos destas modalidades
sobre a natureza e a vida das pessoas e na cidade; promover sistemtica propaganda pela
televiso e internet sobre educao para o trnsito; aumentar o intercmbio entre as
escolas pblicas e particulares, com os rgos gestores do trnsito e ONGs, que j se
destacam no esclarecimento da populao sobre o ciclismo; incentivar o comrcio a
inserir locais adequados para estacionamento de bicicletas, seja pblico, seja privado;
incentivar os usos da bicicleta como locomoo alternativo nos Campus das
Universidades, expandindo as experincias j existentes no Rio de Janeiro, em Nova
Iorque, em Puno e Dublin, Bruxelas, Amsterdam, e em vrias outras cidades do mundo.
Enfim, as bicicletas so magrelas e ocupam pouco espao nas ruas, mas precisam
ter visibilidade dentro das polticas pblicas para alcanar os limites da sustentabilidade.
Referncias
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S, Snia Maria N.B. de. Cidade sustentvel, polticas pblicas e esporte de natureza: um caminho a se
trilhar. Dissertao (Mestrado) Prodema/ UFPB, 2012.
SANTOS, Milton. Tcnica, espao e tempo. So Paulo: Edusp, 2008.
SECRETARIA ESPECIAL DE EDITORAO E PUBLICAO DO SENADO FEDERAL.
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TECNODATA. Cdigo de Trnsito Brasileiro. Curitiba, 2006.

155

Saneamento bsico sustentvel: servio pblico essencial e direito

fundamental
Hertha Urquiza Baracho*
1 Introduo
O Direito brasileiro evoluiu bastante a partir dos anos 90, absorvendo as
tendncias impostas pela sociedade em matria de proteo do meio ambiente, da sade
pblica, direitos do consumidor e dos direitos fundamentais. H um despertar para a
incluso e para a problemtica do saneamento bsico, como ndice importante para se
medir o desenvolvimento econmico, social e cultural de um pas.
Este ensaio refere-se a duas espcies de saneamento: a gua e o esgotamento
sanitrio. O saneamento bsico o conjunto de servios, infraestruturas e instalaes
operacionais de abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo
de resduos slidos, drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. (art. 3, I, da Lei
11.445/2007).
importante fazer algumas reflexes jurdicas sobre saneamento bsico enquanto
servio pblico essencial, elaboradas a partir da doutrina, da Constituio Federal de
1988, da legislao infraconstitucional e da jurisprudncia.
Discutem-se as seguintes indagaes: Que significa saneamento bsico? Qual a
natureza jurdica? Saneamento servio pblico essencial? A quem cabe a titularidade
do saneamento bsico? Pode o particular prestar servios de saneamento? Como a
jurisprudncia se comporta diante do fato de um determinado indivduo, por
inadimplncia, ter seu abastecimento de gua interrompido? legal cortar a gua de
quem no pode pagar pelo seu uso? O saneamento bsico eficaz?
Essas indagaes constituem um terreno frtil para a elaborao de algumas
propostas que venham a auxiliar a melhoria da aplicao do saneamento bsico.
2 Saneamento bsico
No sculo XIX, os problemas de abastecimento de gua, de saneamento e de
higiene viram-se agravados de maneira dramtica no incio da Repblica, com o mais
violento surto de epidemias da histria da cidade. Carvalho retrata com maestria a
situao do Rio de Janeiro no ano de 1891: Foi particularmente trgico, pois nele
coincidiram epidemias de varola e febre amarela, que vieram juntar-se s tradicionais
matadoras, a malria e a tuberculose. Nesse ano, a taxa de mortalidade atingiu seu mais
alto nvel, matando 52 pessoas em cada mil habitantes. (CARVALHO, 1987, p. 19).
Diante do quadro apresentado, com a presena de vrios surtos de clera e tifo em
territrio brasileiro, os sanitaristas passaram a dar mais ateno ao assunto para
combater as epidemias, de modo que, no incio do sculo XX, todas as capitais
*

Doutora em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. Professora Titular no Centro
Universitrio de Joo Pessoa (Unip) e professora colaboradora da UFPB.
156

brasileiras j contavam com sistemas de distribuio de gua e coleta de esgoto;

entretanto, a histria registra alguns fatos que causaram srios problemas econmicos e
que repercutiram na prestao de saneamento bsico pelo Estado. Merecem destaque a
crise econmica de 1929 e a Revoluo de 1930, que provocaram mudanas sociais e
econmicas. Com o xodo rural e a industrializao, amplia-se, ainda mais, o problema
da falta de distribuio de gua e coleta de esgoto. (MENDES, 2008, p. 9).
A Constituio de 1934, inspirada no federalismo cooperativo dos Estados
Unidos, apresenta uma novidade em termos de saneamento. Disps sobre as
competncias comuns entre os entes da Federao, e tratou o saneamento bsico nesse
contexto.
O governo militar deu um passo importante sobre o saneamento bsico. Criou em
1967 o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), que efetivou-se em 1969. Os recursos
eram destinados aos estados, atravs do Banco Nacional de Habitao (BNH),
instituio financeira responsvel pelo Fundo de Garantia por tempo de Servio
(FGTS). Os estados criavam um fundo de financiamento para guas e esgotos (FAE) e
uma companhia estadual de saneamento (CESB). A companhia, por sua vez, recebia a
concesso dos municpios de seus estados, que passavam a operar em regime de
monoplio. O BNH seria responsvel pelos emprstimos s CESBs.
Muitos municpios outorgavam o contrato de concesso como forma de garantir o
servio de saneamento bsico. Esses contratos foram celebrados na maior parte por um
perodo de 30 anos, podendo ser prorrogados por igual perodo. Entretanto, tais
contratos eram to vagos, que os servios passaram a ser realizados como se fossem da
competncia estadual, sem qualquer regulao municipal. Os municpios que tinham
infraestrutura continuaram com o controle de seu sistema de saneamento, por meio de
autarquias ou empresas municipais.
Em 1988 foi promulgada a Constituio Federal, mas apenas em 2005 o assunto
foi submetido a debates, aps a apresentao de Projeto de lei. A emenda constitucional
19 modificou o art. 241 da Constituio Federal, para permitir gestes associadas.
Assim, em 2005, a Lei 11.107 passa a permitir consrcios pblicos e convnios de
cooperao.
Em 2007, o setor de saneamento passa a contar com uma regulao especfica,
considerada um marco regulatrio, a Lei 11.145, que, apesar do grande avano em
termos de regulao, alguns pontos ainda permanecem obscuros, como a questo da
titularidade, que ser tratada mais adiante.
A Lei 11.445/07 define, como servios de saneamento bsico, as infraestruturas e
instalaes operacionais de quatro categorias:
a) abastecimento de gua potvel: constitudo pelas atividades, infraestruturas e instalaes necessrias ao abastecimento publico de gua
potvel, desde a captao at as ligaes prediais e respectivos
instrumentos de medio;
b) esgotamento sanitrio: constitudo pelas atividades, infra-estruturas e
instalaes operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposio

157

final adequado aos esgotos sanitrios, desde as ligaes prediais at o seu

lanamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resduos slidos: conjunto de atividades,
infra-estruturas e instalaes operacionais de coleta, transporte,
transbordo, tratamento e destino final do lixo domestico e do lixo
originrio da varrio e limpeza de logradoros e vias pblicas;
d) drenagem e manejo das guas pluviais urbanas: conjunto de atividades,
infra-estruturas e instalaes operacionais de drenagem urbana de guas
pluviais, de transporte, deteno ou reteno para o amortecimento de
vazes de cheias, tratamento e disposio final das guas pluviais
drenadas nas reas urbanas;

Da leitura da definio encontrada no art. 3 da referida Lei, pode-se afirmar que

se trata de uma expresso genrica, que engloba vrias espcies, entre elas a gua.
A Constituio Federal de 1988 trata expressamente do saneamento em seus arts.:
art. 21, XX, art. 23, IX e no art. 25, pargrafo 3, art. 30 e seus incisos I e V.
O art. 21, XX, dispe que cabe Unio instituir diretrizes para o saneamento
bsico e o art. 23, IX, diz que competncia comum da Unio, dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios promover a melhoria das condies dos servios de
saneamento bsico.
O art. 25, pargrafo 3, disciplina que cabe aos estados instituir, mediante lei
complementar, regies metropolitanas, com a finalidade de integrar a organizao, o
planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum.
O art. 30 e seus incisos I e V dispem que compete ao municpio legislar sobre
interesse local e organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que
tem carter essencial.
E, por fim, o art. 241, que disciplina as gestes associadas de servios pblicos
entre os entes federados, por meio de consrcios pblicos e convnios de cooperao.
3 Natureza jurdica do saneamento: servio pblico essencial
O saneamento bsico prestado atravs de servio pblico, da a necessidade de
se esclarecer o que se entende por servio pblico. difcil chegar-se exata
conceituao da expresso servio pblico, pois o conceito sofre variaes de acordo
com a evoluo poltica do Pas. A sua conceituao no est ligada a questes
principiolgicas nem ontolgicas. (FIGUEIREDO, 2009, p. 98).
A Constituio Federal de 1988 no conceituou servio pblico, dificultando a
interpretao do sentido da expresso, que pode ser entendida em sentido amplo e em
sentido estrito.
Em sentido amplo, servio pblico sinnimo de atividade do Estado, qualquer
que seja essa atividade, ou seja, toda atividade que o Estado exerce para cumprir seus
fins. Em sentido estrito, atividade econmica atribuda ao Estado, em regime de
privilgio, e que pode ser desempenhada pela iniciativa privada, se forem obedecidas

158

certas formalidades e preenchidos alguns requisitos previstos no art.175 da Constituio

Federal.
Eros Grau, baseado na nossa forma federativa de Estado, partiu da premissa de
que por servios pblicos se entendem aqueles que devem ser exercidos, por expressa
disposio constitucional, pela Unio, pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos
municpios. Diz o autor:
Cumpre distinguir, desde logo, os servios pblicos privativos dos servios
pblicos no privativos. Entre os primeiros, aqueles cuja prestao privativa
do Estado (Unio, Estado-membro, ou Municpio), ainda que admitida a
possibilidade de entidades do setor privado desenvolv-los, apenas e to
somente, contudo, em regime de concesso ou permisso (art.175 da
Constituio de 1988). Entre os restantes servios pblicos no-privativos
aqueles que tm por substrato atividade econmica que tanto podem ser
desenvolvida pelo Estado enquanto servio pblico, quanto pelo setor
privado, caracterizando-se tal desenvolvimento, ento, como modalidade de
atividade econmica em sentido estrito. (2007, p. 123).

Assim, o Estado ficar sujeito a regimes jurdicos diversos na estrita dependncia

do tipo de atividade por ele levada a efeito. Se atividade privada, em regime de
igualdade com os particulares, sem privilgios, conforme o disposto no 2 do art. 173
da Constituio Federal e se atividade pblica, com todas as prerrogativas inerentes
sua funo de gestor do patrimnio pblico.
Observe-se que a prestao de servio pblico tem a sua titularidade sempre nas
mos da administrao, com o intuito de proteger o interesse da coletividade. Por sua
vez, essa prestao poder se verificar de forma centralizada, quando ento ser
prestada pela prpria administrao, ou descentralizada, quando a sua execuo ser
repassada para terceiros, mediante regras estabelecidas pelo Poder Pblico, que manter
ainda o seu poder de fiscalizao sobre o servio.
Ensina Figueiredo (2009) que podemos conceituar os servios pblicos como
sendo toda atividade prestada pelo Estado, diretamente ou por meio de seus
delegatrios, sob as normas de direito pblico, que objetivam o atendimento das
necessidades da coletividade. (2009, p. 98).
So prestados pela Administrao Pblica, cabendo, todavia, sua delegao a
particulares, por via de concesso ou permisso, precedida obrigatoriamente de
licitao.
Assim dispe o art. 175 da Constituio Federal:
Art.175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao
de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I. o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios
pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como
as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso;
II. os direitos dos usurios;
III. poltica tarifria.
159

A doutrina divide-se em dois grupos: os convencionalistas-legalistas e os

essencialistas.
Os doutrinadores convencionalistas-legalistas entendem que o servio pblico
dependente de disposies constitucionais e/ou legais. Os doutrinadores essencialistas
compreendem o servio pblico como uma necessidade relevante da populao que no
possa a ser atendida pela iniciativa privada.
Dando margem ao seguinte questionamento, proposto por Aguillar (2009, p.301):
A indagao principal se h a possibilidade de fixar-se por lei que determinada
atividade econmica passe a ser servio pblico. Em outras palavras, o autor quer saber
se, no silncio da Constituio, possvel, atravs de lei ordinria, impor a uma
determinada atividade econmica o regime jurdico do servio pblico, e se a definio
legal de servio pblico encontra condicionantes outras que no aquelas encontradas no
Direito Positivo.
Melo pertence ao grupo legalista, e seu conceito restrito. Considera dois
elementos como integrantes do conceito: o material e o formal. No leva em
considerao o elemento substancial.
Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade
material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por
quem lhe faa s vezes, sob um regime de direito pblico portanto
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais
institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definido como
prprios no sistema normativo. (1995, p. 399).

Melo entende que a enumerao dos servios que o texto constitucional considera
pblicos no exaustiva, portanto, passvel de ampliao por meio do Legislativo,
mas entende que no h uma liberdade absoluta para o legislador, pois a sua
discricionariedade encontra um limite concreto nos padres de cultura de uma poca,
nas convices predominantes na sociedade.
Recordando o saudoso Meirelles (2001, p. 329), o saneamento classifica-se como
servio pblico, prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e
controle estatais, para fazer as necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou
simples convenincia do Estado.
Entende Granziera (2006) que, servios pblicos so os que a Administrao
Pblica presta comunidade, por reconhecer sua essencialidade. So necessrios para a
sobrevivncia do grupo social e do prprio Estado.
Retornando aos ensinamentos de Grau, que adota posio original, e diz
claramente que no essencialista, que no privilegia a filosofia do objeto, fundada no
essencialismo, o qual prope pesquisa sobre a natureza das coisas, ou seja, sobre a
natureza do servio pblico, assim se pronuncia sobre o conceito de servio pblico:
(2007, p. 163):

160

 inteiramente equivocada a tentativa de conceituar servio pblico como

atividade sujeita a regime de servio pblico. Ao afirmar-se tal que servio
pblico atividade desempenhada por esse regime , alm de privilegiar-se a
forma, em detrimento do contedo, perpetra-se indesculpvel tautologia.
Determinada atividade fica sujeita a regime de servio pblico porque
servio pblico; no o inverso, como muitos propem, ou seja, passa a ser
tida como servio pblico porque assujeitada a regime de servio pblico.
(2007, p. 119).

Alerta o autor que, para saber se um servio prestado pelo Estado constitui servio
pblico,
cumpre verificar, sempre, quando isso ocorra, se a atribuio constitucional
do exerccio de determinada competncia ao Estado atende a imposio dos
interesses do trabalho, no seu confronto com os interesses do capital, ou se,
pelo contrrio, outras razes determinaram a atribuio desse exerccio pelo
Estado. (2007, p.127)

Nessa discusso, Aguillar (2009, p. 304) critica o posicionamento de Grau por

consider-lo radical, afirmando que, em situaes de relevante interesse coletivo, o
Estado pode desempenhar atividade econmica, porm, em concorrncia com os
agentes privados. Entende o autor que a Constituio Federal j prev essa soluo
jurdica no art.173. Assim, no seria necessrio monopolizar uma determinada atividade
econmica mediante a instituio de regime de servio pblico e sim em regime de
concorrncia com os demais provedores, privados ou no.
E afirma que s ser possvel instituir servios pblicos no previstos
constitucionalmente mediante emenda constitucional. Constitucionalmente no so
dados poderes Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios para designar
inovadoramente qualquer atividade econmica como servio pblico, mesmo que por
via legislativa. Qualquer ato legislativo que criar privilgio estatal para o desempenho
de qualquer atividade econmica que a Constituio Federal atribua iniciativa privada,
ser inconstitucional. (2009, p. 308).
Nos pases europeus rara a constitucionalizao de uma matria como a do
servio publico; as Constituies geralmente deixam a disciplina dos servios pblicos
para o plano infraconstitucional. o legislador que acaba definindo a estrutura e o
funcionamento dos servios pblicos.
O Estado pode, sim, via Legislativo, designar determinada atividade econmica
como servio pblico.
4 Classificao dos servios pblicos
Segundo a doutrina majoritria, que segue o critrio proposto por Meirelles, os
servios pblicos classificam-se em:
a) servios pblicos propriamente ditos so os servios prestados diretamente
pelo Poder Pblico comunidade, que por seu carter nitidamente essencial, so
imprescindveis para a sobrevivncia da sociedade. (vigilncia sanitria, segurana
pblica e defesa nacional). Esses servios no admitem delegao e so prestados no
161

exerccio do ius imperium (Supremacia do interesse pblico), devendo ser remunerados

de forma mdica ou prestados gratuitamente, a fim de que fiquem ao alcance de toda a
comunidade;
b) servios de utilidade pblica so servios que atendem s convenincias da
coletividade, ou seja, so os servios teis postos disposio pelo Poder Pblico em
prol da sociedade, com o objetivo de torn-la mais aprazvel e confortvel, no tendo o
carter essencial, podem ser delegados a terceiros, que so remunerados diretamente por
seus usurios. (ex.: telefonia, transporte coletivo, abastecimento de gua, etc.);
c) servios prprios do Estado so os servios que tm ntima relao com o
Poder Pblico, no tocante ao exerccio de suas atribuies tpicas;
d) servios imprprios do Estado so os servios que atingem as necessidades
pessoais do cidado, mas no so afetos aos interesses coletivos da comunidade;
e) servios administrativos so aqueles prestados com a finalidade de atender s
necessidades internas da Administrao Pblica, ou com a finalidade de viabilizar a
prestao futura de servios que sero prestados ao pblico (ex.: imprensa Oficial);
f) servios industriais so os que visam produo do lucro e dividendos para
quem os presta, sendo remunerados pelos usurios mediante tarifa ou preo pblico,
seja por prestao direta, seja delegada;
g) servios gerais ou uti universi so prestados pelo Poder Pblico e no podem
ser individualizados em relao aos que usufruem, isto , so todos aqueles cujos
usurios no podem ser individualmente determinados, uma vez que visam ao
atendimento da coletividade como um todo (ex.: Segurana Pblica e Defesa Nacional).
Em geral, sua remunerao se d via imposto.
h) servios individuais ou uti singuli so todos os servios pblicos prestados
que podem ser individualmente especificados em relao aos seus respectivos usurios,
isto , so todos aqueles cuja utilizao se d para aquilatar e mensurar em relao a
cada indivduo (ex.: captao de esgoto, abastecimento de gua, gs e energia eltrica).
Geralmente, sua remunerao se d via taxa (tributo) ou tarifa (preo pblico
remunerao contratual).
Quando o servio tiver carter obrigatrio, sua remunerao ser feita por taxa,
cujo inadimplemento acarreta, to somente, inscrio em dvida ativa e ajuizamento de
execuo.
Por sua vez, se o servio facultativo, o inadimplemento pode acarretar sua
suspenso, mediante aviso prvio do prestador. A questo delicada quando se trata da
suspenso de servios bsicos, como os de saneamento bsico (gua e esgoto).
O saneamento bsico servio pblico essencial e, como tal, imprescindvel
vida e sade do indivduo e da coletividade. Cabe ao Estado a prestao mnima
desses servios, que devem ser prestados de forma mdica exatamente pelo fato de ser
essencial.

162

5 Titularidade do saneamento: a regra a competncia local

A quem pertence a titularidade para a gesto, execuo e eventual concesso dos
servios de saneamento bsico? A resposta no simples, nem mesmo aps a
promulgao da Lei de Saneamento bsico de 2007.
As controvrsias sobre o tema residem na falta de uma definio exata da
titularidade do servio de saneamento.
Historicamente, estado e municpio sempre disputaram a titularidade sobre os
servios de abastecimento de gua e os de saneamento.
A Constituio determina que competncia comum da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios a promoo da melhoria das condies de saneamento
bsico (art. 23, IX). Em relao aos municpios, a Constituio Federal afirma que a eles
compete organizar e prestar, diretamente ou sob o regime de concesso ou permisso, os
servios pblicos de interesse local (art. 30, V).
Da leitura dos dispositivos constitucionais entende-se que os servios de gua e
esgoto e de coleta de lixo, que se realizarem em mbito local, so servios pblicos de
competncia municipal. E que incumbe aos estados e Unio zelar pelo saneamento
bsico, mediante a implantao de programas de incentivo e financiamento. Estados e
Unio podero ser titulares dos servios pblicos, nas hipteses em que as atividades de
saneamento transcenderem a esfera local.
Surge outra indagao: Se o municpio a concedente dos servios pblicos de
gua e esgoto, necessrio licitao nos casos em que a empresa pblica estadual se
disponha a prestar o servio?
As empresas pblicas estaduais sempre obtiveram presentes no mercado, de modo
que os servios nem sempre foram prestados pelo municpio. Recentemente, as
empresas privadas tambm ingressaram no mercado para a explorao desses servios.
Diante da possibilidade de empresas privadas poderem desempenhar esse papel, surge a
dvida se a empresa estatal deve concorrer em igualdade de condies com as empresas
privadas.
H opinies favorveis em relao inexigibilidade de licitao, por ser invivel a
competio (caput do art. 25 da Lei 8.666/93). Os rgos e entidades pblicas no
concorrem entre si, sustenta Dallari (apud AGUILLAR, 2009, p. 326).
H opinies contrrias como a de Aguillar, para quem imprescindvel a licitao
porque a empresa pblica tem que concorrer com as empresas privadas. (2009, p. 325).
O posicionamento da jurisprudncia brasileira tem sido retrgrado no sentido de
reconhecer a possibilidade de se estenderem privilgios fiscais a empresas pblicas e
sociedades de economia mista, ampliar o rol de atividades sob monoplio estatal e
delegar prestao de servios pblicos aos entes estatais empresariais sem licitao.
(FIGUEIREDO, 2009, p. 107).
A nova Lei do Saneamento, Lei 11.445, que representa um marco regulatrio no
setor, esclarece algumas dvidas. Essa lei oferece as diretrizes nacionais para o
saneamento bsico e para a respectiva poltica federal. A lei mencionada trata dos

163

princpios fundamentais, do exerccio da titularidade, da prestao regionalizada de

servios pblicos de saneamento, do planejamento, da regulao, dos aspectos
econmicos e sociais, dos aspectos tcnicos, da participao de rgos colegiados no
controle social, da poltica federal de saneamento bsico e das disposies finais.
Alochio, em estudo sobre a mencionada Lei, comenta que a mesma parece no ter
solucionado o impasse sobre a questo da titularidade do servio.
Nesse particular, acreditamos que ser muito mais vivel para Estados e
Municpios valerem-se do Princpio de cooperao, atuando conjuntamente
para a prestao dos servios no momento em que optarem pela prestao
direta. Ocorre que, no exato momento em que se realizar a opo pela
concesso, o problema da titularidade ser ressuscitado: afinal, quem ir
capitanear o processo de concesso? (2011, p. 39).

Com base nas decises do Supremo Tribunal Federal, proferidas aps a

promulgao da Constituio Federal de 1988, envolvendo a prestao de servio de
saneamento bsico, chega-se concluso de que o entendimento da Corte no sentido
de que a titularidade do servio de saneamento bsico pertence ao municpio.
6 Servios de saneamento e direitos fundamentais
No final dos anos 60, a populao considerava a gua um recurso ilimitado, e o
seu uso era tambm ilimitado, como se a natureza nunca se esgotasse. A partir daquela
dcada, a populao mundial passou a preocupar-se com a questo da gua, que passa a
ser vista como um recurso natural limitado e, consequentemente, bem de valor
econmico, pois na medida em que se torna um bem escasso, esse valor passa a ter
carter econmico. Ao mesmo tempo que a gua um direito bsico de todo ser
humano, direito fundamental, ela tem um valor econmico. necessrio, portanto,
conciliar o uso da gua, direito de todos com o valor econmico.
De acordo com a Carta Europeia da gua, proclamada em 6 de maio de 1968, em
Estrasburgo: A gua um recurso precioso que necessita de uma gesto racional; a
gua um patrimnio comum, cujo valor deve ser reconhecido por todos; cada um tem
o dever de economizar...
A Conferncia Internacional de gua e Meio Ambiente, conhecida como a
Declarao de Dublin, Irlanda, realizada nos dias 26 a 31 de janeiro de 1992, em seu
princpio 4 dispe:
A gua tem valor econmico em todos os seus usos e deve ser reconhecida
como um bem econmico. De acordo com esse princpio, vital reconhecer
como prioritrio o direito bsico de todo ser humano a ter acesso gua
potvel e ao saneamento, a um preo acessvel. No passado, o no
reconhecimento do valor econmico da gua conduziu ao desperdcio e a
danos ambientais decorrentes do seu uso. A gesto da gua como bem
econmico, uma importante forma de atingir a eficincia e equidade no seu
uso e de promover a sua conservao e proteo.

164

A Assembleia Geral da ONU, em 26 de julho de 2010, reconheceu o direito

gua potvel e ao saneamento como um direito humano essencial para o pleno desfrute
da vida e de todos os direitos humanos.
estreita a relao entre saneamento bsico e o direito constitucional econmico
e ambiental, uma vez que a ausncia de abastecimento de gua potvel e tratamento de
esgoto tm como consequncia o descumprimento de preceito constitucional
fundamental, que dispe sobre o direito a viver em ambiente sadio, equilibrado e
seguro.
Assim, em pleno sculo XXI, vivencia-se o srio problema da escassez e da
poluio das guas no planeta.
Existe o direito ao saneamento (direito fundamental do cidado e da coletividade)
e, ao mesmo tempo, os deveres do Estado no sentido de proporcionar a prestao de
servios pblicos de saneamento.
Cunha analisa o saneamento sob o prisma ambiental realando que a rea da
sade tambm depende de um meio ambiente saudvel, inclusive da existncia de um
abastecimento seguro de gua, de servios de saneamento e da disponibilidade de um
abastecimento seguro de alimentos e de nutrio adequado. (CUNHA, 2011, p. 128).
A autora chama a ateno da necessidade de um controle ambiental sobretudo no
campo de abastecimento de gua e do saneamento: Os planos de ao devero
envolver, quando necessrio, o estudo da situao vigente nas cidades, no que diz
respeito sade, sociedade e ao meio ambiente, reforando as atividades de sade
ambiental, alm de adotar procedimentos de avaliao de impacto sanitrio e
ambiental. (2011, p. 130).
Sarlet e Fensterseifer (2011, p. 117) comentam: O direito humano e
fundamental gua potvel e ao saneamento bsico cumpre papel elementar no
apenas para o resguardo do seu prprio mbito de proteo e contedo, mas tambm
para o gozo e o desfrute dos demais direitos humanos (liberais, sociais e ecolgicos).
Graeff estuda o saneamento bsico na perspectiva dos direitos fundamentais e
considera que o desempenho do Estado e da sociedade, em relao ao saneamento,
interfere no campo de atuao do combate pobreza e degradao do meio ambiente.
Afirma a autora:
A relevncia da relao entre saneamento bsico e direitos fundamentais se
destaca, porem, em seu grau de intimidade, da qualidade dos direitos em
jogo, e de um novo dado histrico, sociolgico, geogrfico, econmico, com
o qual nos deparamos no sculo XXI: os problemas ambientais, entre eles a
ameaa ao acesso gua potvel. Os desafios em matria de servios
pblicos de saneamento bsico no so, porm, apenas de ordem ambiental,
so tambm de ordem socioeconmica: trata-se de servios de alto custo de
instalao e execuo; grande nmero da populao vive em condies
miserveis e no tem acesso aos mesmos. (2006, p. 403).

A autora tem razo. O problema no apenas ambiental, mas socioeconmico. A

Constituio Federal dispe sobre a erradicao da pobreza, mas, coincidentemente, a

165

falta de saneamento bsico est diretamente ligada classe social menos abastada. A
ausncia de saneamento geralmente acontece nos bairros mais pobres, onde mora a
classe trabalhadora do Pas, demonstrando, assim, o alto nvel de desigualdade social e
o desrespeito ao princpio da igualdade. Neste Pas capitalista, nos bairros nobres, cujas
propriedades tm um elevado valor imobilirio, o saneamento bsico geralmente
eficiente.
Assim, os servios pblicos de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio
podem ser vinculados direta ou indiretamente aos seguintes direitos fundamentais:
direito vida, dignidade da pessoa humana; direito moradia e sade. E, tambm,
aos novos direitos fundamentais, como o direito gua e o direito ao meio ambiente.
A primeira indagao que se faz : como a doutrina e a jurisprudncia se
manifestam em relao legalidade do corte de servios de abastecimento de gua?
No Brasil, mesmo quando a justia estadual tem considerado ilegal o corte de
fornecimento de gua, as decises acabam sendo reformadas pelo STJ. O Tribunal
posiciona-se sobre a legalidade do corte.
Essa soluo parece injusta e inadequada do ponto de vista dos direitos humanos.
Cada caso um caso. preciso distinguir o mau pagador, do usurio que no paga
porque no pode. O problema socioeconmico e envolve polticas pblicas no sentido
de melhorar o nvel econmico da populao. preciso cuidar do desenvolvimento do
Estado, desenvolvimento sustentvel, preservando a natureza e garantindo um meio
ambiente equilibrado s futuras geraes.
A melhor soluo convergiria no sentido de se garantir o fornecimento de um
mnimo vital de gua para essas pessoas, diz Graeff. (p. 404)
Cabe lembrar que a gua fornecida tem que ser segura sob pena de acarretar riscos
sade das pessoas.
Nesse sentido, o Ministro Luiz Fux, contrrio posio jurisprudencial do
Superior Tribunal de Justia, argumenta em deciso sobre o assunto, transcrita a seguir:
ADMINISTRATIVO. CORTE DO FORNECIMENTO DE GUA.
INADIMPLNCIA DO CONSUMIDOR. LEGALIDADE.
1. A 1 Seo, no julgamento do RESP n 363.943/MG, assentou o
entendimento de que lcito concessionria interromper o fornecimento de
energia eltrica, se, aps aviso prvio, o consumidor de energia eltrica
permanecer inadimplente no pagamento da respectiva conta (Lei 8.987/95,
art. 6, 3, II).
2. Ademais, a 2 Turma desta Corte, no julgamento do RESP n 337.965/MG
entendeu que o corte no fornecimento de gua, em decorrncia de mora, alm
de no malferir o Cdigo do Consumidor, permitido pela Lei n 8.987/95.
2. No obstante, ressalvo o entendimento de que o corte do fornecimento de
servios essenciais gua e energia eltrica como forma de compelir o
usurio ao pagamento de tarifa ou multa, extrapola os limites da legalidade e
afronta a clusula ptrea de respeito dignidade humana, porquanto o
cidado se utiliza dos servios pblicos posto essenciais para a sua vida,
curvo-me ao posicionamento majoritrio da Seo.
3. Em primeiro lugar, entendo que, hoje, no se pode fazer uma aplicao da
legislao
infraconstitucional
sem
passar
pelos
princpios
constitucionais,dentre os quais sobressai o da dignidade da pessoa humana,

166

que um dos fundamentos da Repblica e um dos primeiros que vem

prestigiado na Constituio Federal.
4. No estamos tratando de uma empresa que precisa da energia para insumo,
tampouco de pessoas jurdicas portentosas, mas de uma pessoa miservel e
desempregada, de sorte que a tica tem que ser outra. Como disse o Sr.
Ministro Francisco Peanha Martins noutra ocasio, temos que enunciar o
direito aplicvel ao caso concreto, no o direito em tese. Penso que tnhamos,
em primeiro lugar, que distinguir entre o inadimplemento de uma pessoa
jurdica portentosa e o de uma pessoa fsica que est vivendo no limite da
sobrevivncia biolgica. mister fazer tal distino, data maxima venia.
5. Em segundo lugar, a Lei de Concesses estabelece que possvel o corte
considerado o interesse da coletividade, que significa no fazer o corte de
energia de um hospital ou de uma universidade, no o de uma pessoa que no
possui 40 reais para pagar sua conta de luz, quando a empresa tem os meios
jurdicos legais da ao de cobrana. A responsabilidade patrimonial no
direito brasileiro incide sobre patrimnio devedor e, neste caso, est
incidindo sobre a prpria pessoa!
6. No meu modo de ver, data maxima venia das opinies cultssimas em
contrrio e sensibilssimas sob o ngulo humano, entendo que interesse da
coletividade refere-se aos municpios, s universidades, hospitais, onde se
atingem interesses plurissubjetivos.
7. Por outro lado, preciso analisar que tais empresas tm um percentual de
inadimplementos na sua avaliao de perdas, evidentemente. Pelo que se
ouve falar, e os fatos notrios no dependem de prova, a empresa recebe mais
do que experimenta tais inadimplementos. Tenho certeza que, dos dez
componentes da Seo, todos pagamos a conta de luz diuturnamente. Ento,
uma forma de responsabilidade passar do patrimnio do devedor para sua
prpria pessoa.
8. Com tais fundamentos, e tambm outros que seriam desnecessrios
alinhar, sou radicalmente contra o corte do fornecimento de servios
essenciais de pessoa fsica em situao de miserabilidade e absolutamente
favorvel ao corte de pessoa jurdica portentosa, que pode pagar e protela a
prestao da sua obrigao, aproveitando-se dos meios judiciais cabveis.
9. Recurso especial provido, por fora da necessidade de submisso
jurisprudncia uniformizadora.
REsp 617.588/SP, voto do relator Min. Luiz Fux, 1 Turma.

A deciso do ministro tem inspirado doutrinadores, juzes e Tribunais inferiores.

Cada caso tem suas peculiaridades; preciso distinguir o indivduo que usa a gua
para viver, do empresrio que a utiliza com fins econmicos. O indivduo tem direito a
uma quantidade vital e no possvel o corte do servio pelo no pagamento, pois seria
punido com a prpria vida.
Alm do mais, existe um direito ao saneamento bsico, enquanto direito
fundamental, atravs do direito fundamental sade e do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. O indivduo pode cobrar da administrao os servios
bsicos a ele relacionados.
A segunda indagao: o saneamento bsico eficiente?
A questo do saneamento bsico ainda uma dura realidade. Segundo dados
recentes da Organizao Mundial da Sade (OMS) e da Unicef, em pleno sculo XXI,
39% da populao mundial, ou seja, 2,6 bilhes de pessoas vivem sem nenhum
saneamento bsico, situao responsvel pelo bito de cerca de 1,5 milhes/ano de
crianas at cinco anos de idade.
167

Segundo o Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento, em um clculo

otimista, apenas metade da populao brasileira tem acesso rede de esgoto.
O Brasil, em 2010, caiu de posio no IDH, por conta do saneamento bsico
associado ao problema da desigualdade social.
Essa dura realidade tem reflexos no IDH (ndice de Desenvolvimento Humano)
uma forma padronizada internacionalmente para avaliar e medir o bem-estar vigente em
um pas, levando em considerao trs grandes critrios: renda, escolaridade e sade da
populao.
Na viso da Associao Brasileira das Concessionrias Privadas dos Servios
Pblicos de gua e Esgoto (Abcon), h incapacidade de parte dos municpios para
elaborar e gerir os projetos, assim como h falta de recursos financeiros para investir.
Essas causas podem ser apontadas como algumas das razes pelas quais as obras
demoram a acontecer.
necessrio investir em projetos que tornem as aes mais eficientes,
principalmente em tecnologia adequada, para garantir a qualidade do servio e a
reduo do seu custo.
A Abcon reconhece que o setor de saneamento o mais atrasado de toda a
infraestrutura brasileira, e que o investimento nas parcerias pblico-privadas seria a
soluo mais adequada, para que o saneamento bsico se tornasse uma realidade em
benefcio dos brasileiros.
Consideraes finais
guisa de concluso, preciso realar que o Direito Administrativo clssico
passou por grandes transformaes. O Estado Regulador, diferentemente do Estado
Interventor Social, passou a regular e a fiscalizar os servios pblicos.
Os servios pblicos essenciais de saneamento bsico so um direito to essencial,
que dele dependem a sade e a vida do indivduo, um direito fundamental e humano.
Pode-se dizer que o titular do servio pblico essencial de saneamento bsico o
municpio, por se tratar de questo de interesse local. Mas necessrio um
planejamento eficaz por parte das prefeituras para se chegar universalizao do
servio nas cidades.
A falta de saneamento bsico um problema mundial e nos pases em
desenvolvimento, sua ausncia gritante. Representa a falta de conscincia, de
educao de modo geral, incluindo a educao ambiental, de maneira que a cidadania
fica comprometida e a dignidade tambm.
Um dos maiores equvocos ser o saneamento visto pelo setor poltico como obra
e no como servio pblico essencial. Enfim, essa dura realidade tem reflexo no ndice
de Desenvolvimento Humano (IDH).

168

Referncias
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So Paulo: Atlas, 2009.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Obra atualizada por Eurico de Andrade
Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. 26. ed. So Paulo: Malheiros, 2001.
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SARLET, Ingo Wolfgang; FENSTERSEIFER, Tiago. Direito Constitucional Ambiental: estudos sobre a
Constituio, os direitos fundamentais e a proteo do meio ambiente. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2011
TAVARES, Andr Ramos. Direito Constitucional Econmico. So Paulo: Mtodo, 2011.

169

Biotecnologia e sustentabilidade: reflexes acerca da reproduo

assistida no contexto cultural, social e moral
Robson Anto de Medeiros*
caro Rodrigues Mendes Pedrosa Pinto**
1 Introduo
O presente artigo tem como objetivo principal a investigao do conjunto
jurisprudencial dos Tribunais estaduais de todo o Pas, com enfoque para os principais
como o de So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Distrito Federal
e de Gois. Foram analisados os julgados das Cortes, 2005 a 2010, com o intuito de
verificar a existncia de princpios bioticos na formulao do entendimento firmado
nas decises referentes aos casos de reproduo humana medicamente assistida e sua
implicao no contexto cultural, social e moral existente no seio da sociedade.
Situam-se a tica e o Direito no lugar privilegiado que lhes cabe para que possam
cumprir o seu papel de disciplinas elaboradoras de critrios-guia para toda a sociedade.
A primeira destas cincias deu luz um ramo auxiliar, a Biotica, que formalmente
uma subdisciplina do saber tico, do qual recebe o estatuto epistemolgico bsico e com
o qual mantm uma relao de dependncia justificadora e orientadora. Os contedos
materiais so proporcionados biotica pela realidade do cuidado sade e pelos dados
das cincias da vida, como a biologia, a medicina, a antropologia, a sociologia.
Por ser um termo muito usado, a biotica frequentemente mal-interpretada.
Muitos entendem que se trata de um enfoque novo, embasado nas cincias biolgicas,
nos problemas da vida, sade e morte humana. Se enganam os que assim pensam. A
biotica no pode ser vista de forma to simples, como sendo dirigida pelo
conhecimento biolgico, pois nem mesmo nele busca parmetros, tendo em vista que as
cincias biolgicas apenas oferecem novos conhecimentos e novas tcnicas ao
bioeticista e comunidade em geral. Todavia, a prpria comunidade, da qual o
detentor do conhecimento mdico-biolgico faz parte, quem vai decidir pela utilizao,
ou no, desses conhecimentos e tcnicas. Essa essncia cientfica , por si mesma, a
prpria tica, sem nem um vnculo com a axiologia, e so as pessoas que, por meio de
seus juzos de valores, vo estimulando ou no a implementao de suas prticas.
Sendo o Direito uma cincia social polissmica, que interage com as outras
estudando e regulando as normas de conduta, estar sempre aberto biotica, que traz
os princpios essenciais para auxiliar o Direito na construo de parmetros jurdicos
para regular os avanos cientficos e suas consequncias legais.
As questes relativas biotica no interessam somente a profissionais da rea
mdica e a cientistas. Sendo assim, os assuntos dela so importantes para todas as
*

Doutor em Cincias da Sade, pela UFRN. Ps-doutor em Direito pela Faculdade de Direito,
Universidade de Coimbra Portugal. Professor Adjunto na Faculdade de Direito da Universidade Federal
de Pernambuco (UFPB). Professor no programa de Ps-Graduao em Cincias Jurdicas da UFPB.
**
Bolsista Pibic/CNPq/UFPB. Graduando em Direito pela UFPB.
170

pessoas, porque cientistas e profissionais da sade existem para atender s

necessidades das pessoas. Todos, portanto, tm o direito de conhecer bem os
procedimentos e o grau de risco, e ento fazer sua escolha. Enfim, deve ser de livre
escolha a deciso de cada um, conforme preceitua o princpio da autonomia.
Foi a partir do conhecimento dos princpios advindos dessa nova disciplina que a
sociedade, com o passar dos anos, vem destruindo a imagem paternalista do profissional
mdico, antes visto como sujeito intocvel, detentor de todo o saber sobre a cura e que
age segundo o seu critrio de julgamento profissional, estando sempre no polo ativo.
Essa situao advinda, de acordo com vrios autores, da influncia do paternalismo
beneficente proposto por Hipcrates, em que o profissional atua segundo critrios
prprios de julgamento, de forma centralizada, desvalorizando ou at excluindo a
possvel escolha do seu paciente, estando este em plena conscincia.
A biotica apresenta-se como um instrumento importante para a socializao do
debate sobre as tecnocincias. No simples nem fcil para quem no especialista
compreender o que se passa na rea das cincias biolgicas, em particular porque a
celeridade com que os saberes so gerados alucinante. Sendo assim, hodiernamente,
atravs deste novo instrumento chamado de biotica, que se buscam respostas para os
problemas relativos vida.
A sociedade globalizada e pluralista, o grande desenvolvimento da medicina, a
morte instrumentalizada nos hospitais, os novos anseios dos grupos sociais at ento
reprimidos e a influncia dos aspectos econmicos e legais nas decises mdicas e
pesquisas biotecnolgicas fizeram com que a biotica avanasse de forma irreversvel,
inserindo seus conceitos no mbito da medicina e do direito.
A histria brasileira foi marcada por uma cultura religiosa crist catlica, que
transps para o plano normativo a obedincia e a servido da mulher em relao ao
homem e procriao de tantos filhos quanto Deus e a natureza determinassem. Tem-se
na dcada de 70 a ideia da existncia de uma sub-raa brasileira, decorrente da pobreza
e de famlias numerosas e de seus malefcios para a segurana nacional e para o
desenvolvimento; esse contexto suscitou projetos no oficiais, mas consentidos pelo
poder ditatorial, que estimularam esterilizaes em massa no Pas. nesse ambiente de
incentivo no procriao que surge a Sociedade Civil de Bem-Estar Familiar (Benfam)
no Brasil, entidade privada que desenvolvia, com o apoio do governo militar, projetos
para difundir as vantagens de uma famlia reduzida e o uso de prticas anticonceptivas
modernas.
A partir dos anos 80 que os feministas comearam um movimento em busca de
denunciar casos de esterilizaes injustificadas e precoces. No mesmo perodo, o Poder
Executivo criou o Programa de Assistncia Integral Sade da Mulher (PAISM) que,
diante da nova onda de protestos pela melhoria na assistncia sade reprodutiva das
mulheres brasileiras, buscava assumir a assistncia social e integral sade dessas,
principalmente em questes referentes ao planejamento familiar e sexualidade.
Na dcada de 90, voltaram a ser debatidas as esterilizaes cirrgicas feitas em
massa e de forma abusiva e imprudente. Foi ento instituda pelo Congresso Nacional
171

uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) que, por meio de seus trabalhos, editou
um projeto de lei que obrigava aos casais submetidos a tratamentos de esterilizao,
passarem por um processo de at dois meses, que inclua entrevista, palestras e
aconselhamento.
Por um lado avanou a medicina, no sentido de facilitar as chances de gravidez de
mulheres estreis; entretanto, por outro lado, ainda existem muitos obstculos
burocrticos, sociais e, principalmente, financeiros, levando cidados ao Poder
Judicirio, em busca do financiamento pblico desses tratamentos de alto valor
pecunirio.
Os custos so to elevados um tratamento pode chegar a custar quarenta ou
cinqenta mil reais, por tentativa , que o Sistema nico de Sade parece ser a nica
alternativa para os indivduos menos abastados e que tem o sonho de procriar.
Em 22 de maro de 2005, atravs da Portaria 426/GM, o Ministrio da Sade
estabeleceu a Poltica Nacional de Ateno Integral em Reproduo Humana Assistida,
programa que inclua medidas para facilitar o acesso de casais s solues para
infertilidade; entretanto, em 13 de julho do mesmo ano, esta portaria foi suspensa por
outra, a 1.187, devido ao potencial impacto oramentrio que traria na sade pblica
brasileira, j to carente de recursos.
Uma rediscusso da poltica supracitada surge em 2012; contudo, o governo j
parece sinalizar novamente a tendncia de eximir da responsabilidade pelos tratamentos
de infertilidade os instrumentos de sade pblica, ao demonstrar que o foco das
polticas deixam de ser os procedimentos de reproduo medicamente assistida e
passam sim para outros meios de construo familiar, com uma ao social importante,
basicamente com incentivo adoo.
O estudo histrico essencial para revelar a existncia de casais esterilizados no
passado, influenciados por uma cultura de no procriao, implantada em um contexto
econmico desfavorvel, e que hoje buscam nos hospitais pblicos ajuda para
engravidar, criando a necessidade de ampliao dos servios pblicos de sade para
reparar o que, em alguns casos, foi causado pela prpria poltica malformulada do
governo, ao estimular, em tempos atrs, procedimentos irreversveis para uma
populao empobrecida e desinformada.
necessrio entender as principais tcnicas da reproduo assistida, para poder,
antes de realizar o estudo dos julgados, tendo em vista se tratar de campo cientfico
bastante delicado, que capaz de criar srias implicaes sociais e culturais,
necessitando sem dvidas estar vinculadas aos princpios bioticos (beneficncia, no
maleficncia, autonomia da vontade e justia). Sobre o tema da biotica, busca-se
entender sua origem, os princpios pelos quais foi e constituda e, principalmente,
como interage com o mundo jurdico atravs do biodireito e qual a realidade vivida por
estas cincias no atual cotidiano jurdico brasileiro.

172

2 Resultados e discusses
Na busca pela transcendncia, o ser humano costuma ver nos filhos a perpetuao
da prpria existncia. Por muitos sculos, esse desejo fazia parte do espao privado do
casal. Homens e mulheres que no conseguiam ter filhos por meio de relao sexual
estavam aprisionados a essa condio. nesse contexto de busca por continuidade que
se encaixam as pesquisas relativas reproduo humana assistida, as quais almejam,
atravs de mtodos inovadores, solucionar o problema de milhares de pessoas em todo o
mundo; entretanto, ao mesmo tempo, criam uma srie de litgios entre uma diversidade
de grupos, que devero desembocar em recursos para nossos tribunais.
Inicialmente, neste estudo, necessrio definir alguns aspectos, como o prprio
significado da expresso Reproduo Assistida (RA). Essa uma expresso elaborada
no campo da medicina reprodutiva para descrever um verdadeiro complexo de
procedimentos com o fim de tratar paliativo da infertilidade.
importante ressaltar que as tcnicas, visando tratar a infertilidade de homens e
mulheres, que compem a reproduo assistida, tem essa caracterstica essencial da
paliatividade, ou seja, a condio de infertilidade que acomete homens e mulheres que
se submetem aos procedimentos, em regra, subsistir aps o tratamento. No existindo
cura para a condio fundamental que levou ao tratamento, entretanto, com os avanos
mdicos, as probabilidades de xito no fruto que se busca tm aumentado de forma
considervel com o passar das dcadas.
Quando se observa o avano desmesurado da cincia mdica reprodutiva nas
ltimas duas dcadas, percebe-se que ainda existe forte concentrao dessas tcnicas no
setor privado da medicina, sendo bastante reduzida a sua abordagem tanto pela sade
pblica quanto pelos estudos sociais e pela prpria biotica. O conhecimento que se tem
sobre a aplicao dessa tecnologia no Pas advm dos recursos miditicos, os quais
propagaram com eficincia os avanos mdicos do setor, normalmente financiados
pelos recursos privados, em busca de divulgao desse novo negcio bastante lucrativo.
Nesse contexto, ressalta-se a necessidade de regulao de tais atividades, tendo em vista
que sua aplicao libera clulas reprodutivas e embries humanos no ambiente e, alm
disso, pode colocar em risco a sade de mulheres e bebs, e ainda gerar perplexidades
no plano parental e familiar, fazendo surgir questes polmicas que so discutidas em
nossos tribunais estaduais de forma cada vez mais recorrente.
Em relao s tcnicas que compem o conjunto da RA, pode-se dividi-las em
duas principais vertentes, em funo do fato de ocorrer a fecundao dentro ou fora do
corpo feminino. Em primeiro lugar, temos a inseminao artificial (IA), que consiste na
introduo do smen no aparelho reprodutivo feminino, uma tcnica j antiga que, por
se dar no interior do corpo da mulher, traz bem menos discusses do que a segunda
forma de fecundao, o procedimento de fertilizao in vitro (FIV), em que existe
fertilizao embrionria externa ao tero materno.
Ao se utilizarem tcnicas extrauterinas, como a fertilizao in vitro, no mais
razovel a existncia da restrio ao uso das tcnicas procriativas, com o intuito de

173

corrigir problemas patolgicos de fertilidade, podendo-se ampliar a possibilidade de

procriao para novos tipos de sujeitos e entidades familiares, como o caso de
cidados ou cidads solteiros ou casais homoafetivos que desejarem gerar filhos. Sendo
assim, o surgimento da reivindicao de tais grupos, no sentido de poderem usufruir
desses processos, pe fim limitao tcnica existente at ento, a qual no permitia
que tais processos dessem conta do fenmeno em questo.
Cabe lembrar que, no ciclo FIV, a mulher submetida a uma hiperestimulao
hormonal, visando produo de grande nmero de vulos que, em seguida, devero
formar embries, de forma que se tenha material reprodutivo bastante para os ensaios de
fertilizao que se seguiro. Tal excesso de material celular se d em funo das
incontrolveis perdas e falhas nas diferentes etapas desse processo hiperestimulao
hormonal, coleta de vulos, fertilizao in vitro, transferncia de embries para o tero,
implantao, gravidez clnica e, por fim, nascimento. Da surge a grande necessidade da
influncia de princpios como o consentimento informado da paciente, que dever
conhecer e anuir com os termos do tratamento.
Por um lado, sabe-se que no poder haver discriminao mdica em funo da
aplicao de procedimentos limitados a determinados sujeitos ou grupos, conforme nos
mostra a Cdigo de tica Mdica Res. (1931/2009): I A Medicina uma profisso
a servio da sade do ser humano e da coletividade e ser exercida sem discriminao
de nenhuma natureza. Porm, cabe ressaltar que a mesma Resoluo, em seu inciso
XXIV, d a devida importncia aos princpios ticos vigentes na sociedade, que devem
embasar a criao das normas que orientaro a conduta mdica, vale citar: XXIV
Sempre que participar de pesquisas envolvendo seres humanos ou qualquer animal, o
mdico respeitar as normas ticas nacionais, bem como proteger a vulnerabilidade dos
sujeitos da pesquisa.
Na Amrica Latina e em pases em desenvolvimento como o nosso, as legislaes
acerca do tema so bastante escassas, tendo a jurisprudncia se pautado basicamente na
interpretao dos juristas, que por sua vez se embasam em analogias. Entretanto,
notadamente preocupado com a questo, o Conselho Federal de Medicina (CFM) j se
antecipou ao legislador e regulamentou, em 1992, os procedimentos acerca de
reproduo humana assistida, atravs da Resoluo CFM 1.358/92 e, mais
recentemente, sua reviso na Resoluo CFM 1.957/10, ambas notadamente
influenciadas por princpios bioticos. Tais documentos estabelecem os critrios a
serem seguidos pelos profissionais mdicos que utilizam esse tipo de tcnica no Pas. A
segunda resoluo considerou as mudanas ticas da sociedade e os avanos tcnicocientficos, aps dezoito anos de evolues tecnolgicas e culturais, trazendo adaptaes
nos procedimentos de RA e revogando algumas proibies, as quais dificultavam o
acesso de determinadas pessoas a essas tcnicas de procriao.
O impedimento existente at ento se dava pela Resoluo CFM 1.358/92 que
proibia o acesso de pessoas sozinhas e casais homossexuais s tcnicas
supramencionadas, alm disso, no havendo vedao expressa em lei, cabia aos
tribunais decidir sobre essas questes. Com a vigncia da Resoluo CFM 1.957/10, a
174

questo do direito de incluso de tais grupos tornou-se resolvida e aos tribunais restou a
funo de decidir sobre os novos temas que da surgiram, como, por exemplo, a questo
do registro de nascimento de crianas com pais do mesmo sexo.
A nova resoluo do CFM passa a permitir o que ainda no diretamente previsto
na legislao: a formao de famlias compostas por dois pais ou duas mes e filhos.
Entretanto, ao autorizar o uso das tcnicas de reproduo assistida, como fertilizao e
inseminao artificial, em casais homossexuais, surgem considerveis entraves legais
em relao a problemas como o direito de visitao em casos de separao do casal e
configurao do registro de nascimento da criana.
Ficou abalada a mxima mater semper certa est, com o avano da biotecnologia
e da engenharia gentica. Isto porque, a determinao da maternidade caber ao
Judicirio, se o vulo implantado no for o da esposa receptora, mas de uma doadora,
ou, ainda, se a esposa em cujo tero foi implantado o vulo de outra, fecundado pelo
smem de um terceiro. Tanto o doador do smem quanto a doadora do vulo, ou a
cedente do ventre, podem pretender judicialmente o reconhecimento da paternidade, a
entendida em seu sentido mais amplo.
Reconhecer essas novas entidades familiares e o real direito da filiao afetiva dos
que fizeram diretamente parte dos procedimentos de reproduo em laboratrio, parece
ser o caminho mais adequado para a efetivao da Justia em caso concreto. Caminho
esse que o CFM passou a seguir ao editar a inovadora Resoluo 1.957/10, permitindo a
satisfao desse desejo natural de constituir famlia, presente em todos os seres
humanos, tendo em vista que a atual concepo de entidade familiar mais ampla do
que aquela composta por pai, me e filho. Pena Jnior (2008) preleciona acerca deste
conjunto social: As unies homoafetivas so uma realidade, no podendo a sociedade
silenciar esse fato e aceitar que, ainda, exista privao da liberdade individual.
Esse o caminho seguido nas decises mais recentes, uma inovao na
jurisprudncia ptria em busca de tratar esses casais com isonomia, e dar-lhes o direito
de buscarem sua felicidade. Respaldado por deciso do Supremo Tribuna Federal (STF)
no mesmo sentido, j se posicionou o Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, no
entendimento de garantir o direito de visitao para a me no biolgica em casos de
fim da unio, conforme trecho da Ementa do Agravo de Instrumento 70018249631/RS:
OMISSIS. Embora conste no registro de nascimento do infante apenas o
nome da me biolgica, a filiao foi planejada por ambas, tendo a agravada
acompanhado o filho desde o nascimento, desempenhando ela todas as
funes de maternagem. Ningum mais questiona que a afetividade uma
realidade digna de tutela, no podendo o Poder Judicirio afastar-se da
realidade dos fatos.

Contudo, nesse novo horizonte da chamada homoparentalidade, ou filiao

homoparental, ainda ocorre grande polarizao entre desembargadores, principalmente
nessa questo relativa ao registro de dois pais ou de duas mes no mesmo assento.
A primeira corrente defende a necessidade das crianas, chamadas de
afortunadas, pela promotora de um dos casos analisados nesta pesquisa, poderem ter
175

reconhecida a situao de fato existente, o vnculo afetivo que deve se sobressair a

qualquer juzo axiolgico do magistrado. Consideram as chances de insucesso, nesse
desafio de criar os filhos, como sendo as mesmas de um casal heterossexual, ou
daquelas pessoas que, sozinhas, se dedicam diariamente difcil condio de pai ou
me.
A entidade familiar est em uma condio to solidificada, ntima e publicamente
assentada para toda a sociedade, que o centro das demandas judiciais aqui discutidas,
qual seja a admisso formal e jurdica dessa condio (filhos com duas mes ou dois
pais), no seria mais do que dar fora jurdica ao que j est posto em concretude na
realidade, assegurando assim os direitos inerentes ao poder familiar e parentesco.
Quando reconhecida essa necessidade do casal, o princpio da dignidade da
pessoa humana (art. 1, III, da CF) respeitado. Da mesma maneira ocorre com a
liberdade, o direito a se ter filhos e de planej-los de maneira responsvel (arts. 5, caput
e 226, 7, do CF). E, ainda, os deveres inafastveis de no discriminao e igualdade
entre os cidados e s vrias formas de famlia, como tambm aos filhos que delas se
originem (arts. 3, IV, 226, e 227, caput e 3, da CF). Por consequncia do respeito a
todos esses institutos constitucionais, surgir o direito ao estado de filiao e ao nome,
reciprocamente entre pais e filhos, tendo estes, menores de idade, maior necessidade de
tais constataes. Assim esclarece Tavares:
Participar da vida familiar e comunitria , assim, mais do que uma
possibilidade que se reconhece determinao livre da criana e do
adolescente, porque um direito subjetivo que requer prestaes positivas e
condies favorveis e efetivas para o seu aferimento, sem distino de
qualquer natureza, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminaes (CF, art. 3, IV, art. 5, caput e art.
227). (2005).

Direcionando-se favorvel ao registro, no julgamento da Apelao n 19.2011.8.26.0576, a Corte do Tribunal Judicial de So Paulo se posicionou favorvel
ao direito de registro de crianas por duas mes, atravs da adoo. Segue trecho do
voto do relator Des. Silveira Paulilo:
A existncia de relaes pblicas e estveis entre pessoas do mesmo sexo
uma realidade da qual o direito no escapa de lidar, restando aprofundar o
papel do Judicirio no enfrentamento da questo. No caso, o ponto
controvertido cinge-se possibilidade de adoo por casais homossexuais. A
ateno do julgador, destarte, est voltada para o interesse da criana, em
busca daquilo que revele e concretize sua maior proteo e segurana.

importante a lio da desembargadora Maria Berenice, do Tribunal de Justia

do Rio Grande do Sul:
No se pode fechar os olhos e tentar acreditar que as famlias
homoparentais, por no disporem de capacidade reprodutiva, simplesmente
no possuem filhos. Se est frente de uma realidade cada vez mais
presente: crianas e adolescentes vivem em lares homossexuais. Gays e
lsbicas buscam a realizao do sonho de estruturarem uma famlia com a
presena de filhos. No ver essa verdade usar o mecanismo da
176

invisibilidade para negar direitos, postura discriminatria com ntido

carter punitivo, que s gera injustias. (Grifo nosso).

Em outro polo encontra-se a corrente desfavorvel ao reconhecimento formal da

existncia de tais entidades familiares. A alegao mais comum da negativa a de
pedido juridicamente impossvel, em que h extino do processo sem exame do mrito.
No julgamento da Apelao 0048701-38.2010.8.19.0001, do Tribunal de Justia
de Rio de Janeiro, a relator desembargador Paulo Maurcio Pereira, negou-se
provimento ao pedido de registro do nascimento de crianas, com a justificativa de
violao s normas ticas dos procedimentos de RA e pedido impossvel. A Ementa do
julgado menciona:
Unio homoafetiva. Pedido das parceiras de declarao de maternidade e
filiao de nascituro,fruto de inseminao artificial, mediante reproduo
heterloga assistida. Inseminao artificial, por doador annimo, do vulo de
uma, posteriormente introduzido no tero da outra. Sentena de
improcedncia. 2) Flagrante violao s normas ticas que regem a
reproduo assistida e que vedam a prtica de qualquer manipulao de
clulas germinativas humanas atravs de expedientes divorciados dos
objetivos da cincia. Lei 8.974/95 e Resolues do Conselho Federal
Medicina. 3) A inseminao artificial s deve ser utilizada para fins de
reproduo assistida de forma subsidi-ria, com o objetivo to-somente de
auxiliar na soluo de problemas de infertilidade humana. 4) A utiliza-o
de tcnicas de biogentica, visando satisfao da reproduo da linhagem
ascentral ou afirmao de uma relao amorosa (busca da felicidade), no
encontra respaldo jurdico. 5) A pretenso de obter um registro com dupla
maternidade impossvel, no prevendo a cincia mdica ou o nosso
ordenamento jurdico o nascimento de um ser gerado e parido por duas mes
ao mesmo tempo nem a feitura de um registro de nascimento original no qual
conste a dupla maternidade ou paternidade. 7) Sentena mantida. Recurso
desprovido.

No julgado supramencionado, questionou tambm o relator, sobre a plausibilidade

desse tipo de registro e sua relao com a vida da criana. Assim mencionou em seu
voto: Qual ser a sua reao quando passar a entender as coisas, quando ver seus
colegas de escola com um pai e uma me, enquanto ela tem dois pais ou duas mes?
Ser que haver adaptao situao diferente das demais crianas ou ser que adviro
seqelas de ordem psicolgica, inclusive com dificuldade na sua identificao sexual?
O relator levanta essas dvidas como sendo reais, palpveis, plausveis e razoveis.
Ainda neste mesmo julgamento, o desembargador Srgio Jernimo de Abreu e
Silva foi mais alm e pediu em seu voto que o caso fosse apresentado ao Ministrio
Pblico e Corregedoria do Tribunal, para que fossem apuradas eventuais
irregularidades, tanto da clnica responsvel pela inseminao quanto do cartrio que
registrou a criana, tendo em vista que o termo de registro de nascimento foi lavrado
sendo a declarante a mulher que cedeu os vulos. J em relao clnica, constatou o
desembargador que os atos por ela praticados infringiram as ticas moral, social e
mdica, de necessrias apuraes para que outros atos semelhantes ou piores no
venham praticar em nome do amor, pois se sabe que em seu nome tudo se comete.

177

Cuidando da questo, em posio contrria a do indeferimento de registro da

criana com filiao homoparental, o Superior Tribunal de Justia (STJ) decidiu sobre o
embate entre as duas correntes, ao analisar a demanda do Tribunal de Justia do Rio
Grande do Sul, que havia deferido o registro supracitado, pronunciando-se seguindo a
deciso deste, em favor do casal homoafetivo:
REsp N 889.852/RS (2006/0209137-4). (OMISSIS) 2. Em um mundo psmoderno de velocidade instantnea da informao, sem fronteiras ou
barreiras, sobretudo as culturais e as relativas aos costumes, onde a sociedade
transforma-se velozmente, a interpretao da lei deve levar em conta, sempre
que possvel, os postulados maiores do direito universal. 3. O artigo 1 da Lei
12.010/09 prev a garantia do direito convivncia familiar a todas e
crianas e adolescentes. Por sua vez, o artigo 43 do ECA estabelece que a
adoo ser deferida quando apresentar reais vantagens para o adotando e
fundar-se em motivos legtimos. 4. Mister observar a imprescindibilidade
da prevalncia dos interesses dos menores sobre quaisquer outros, at
porque est em jogo o prprio direito de filiao, do qual decorrem as
mais diversas consequencias que refletem por toda a vida de qualquer
indivduo. 5. A matria relativa possibilidade de adoo de menores
por casais homossexuais vincula-se obrigatoriamente necessidade de
verificar qual a melhor soluo a ser dada para a proteo dos direitos
das crianas, pois so questes indissociveis entre si. 6. Os diversos e
respeitados estudos especializados sobre o tema, fundados em fortes bases
cientficas (realizados na Universidade de Virgnia, na Universidade de
Valncia, na Academia Americana de Pediatria), no indicam qualquer
inconveniente em que crianas sejam adotadas por casais homossexuais,
mais importando a qualidade do vnculo e do afeto que permeia o meio
familiar em que sero inseridas e que as liga a seus cuidadores.

(Grifos nossos).

No julgado acima, os ministros fizeram prevalecer os interesses dos menores,

tendo em vista que no h indcios de que tal formao familiar pudesse prejudicar a
formao da personalidade dessas crianas, contrariando a deciso comentada, do
Tribunal Judicial do Rio de Janeiro e muitas outras, as quais questionavam a segurana
na formao social e psicolgica dessas crianas.
A complexidade da questo do acesso de casais homoafetivos est diretamente
vinculada a padres culturais impostos h muito em nossa sociedade, e ainda no
desvinculados dos entendimentos judiciais acerca dos temas relativos a tais tcnicas,
conforme percebemos por meio da leitura dos votos de nossos desembargadores.
visvel pela anlise dos julgados, que h muito a questo do vnculo gentico vem sendo
superada pelo vnculo afetivo, conforme voto do desembargador Caetano Levi Lopes,
no julgamento da Apelao Cvel 1.0024.07.803827-0/001, no Tribunal de Justia de
Minas Gerais.
A parentalidade socioafetiva consiste no vnculo afetivo e sentimental criado entre
pessoas sem vinculao biolgica, pelo ato de convivncia, de vontade e de amor.
Consiste em criar-se o vnculo de parentesco no pelo sangue ou procriao, mas pelo
afeto, pelos cuidados, pelo sentimento paterno-filial, pelo ato de vontade e escolha pelo
amor. Vincula-se filiao e, consequentemente, ao parentesco pela convivncia e no
178

biologicamente, constituindo e materializando-se no afeto. O ideal que o parentesco

registral coincida com o biolgico e socioafetivo, como os filhos biolgicos registrados,
criados e amados pelos pais, ou os filhos registrados pelos pais adotivos em
procedimento regular de adoo. No existindo coincidncia entre o registro e a
situao ftica, como o filho biolgico, registrado em nome de outrem sem afetividade
ou o filho biolgico sem vnculos com os pais naturais e criado como filho por outros, a
interveno judicial necessria para regularizar a situao jurdica, prevalecendo a
afetividade sobre o parentesco biolgico, e ambos sobre o parentesco registral, que deve
ser corrigido para no produzir efeitos jurdicos equivocados, solucionando a situao
de fato, conforme ser oportunamente abordado na filiao.
Os conceitos bsicos de antropologia nos mostram que a gerao de descendentes
um anseio natural de qualquer ser humano, independentemente de vnculo afetivo.
Todavia, o entendimento de certa divindade do casal para gerao e criao de filhos
tema recorrente nos votos analisados. Sobre a questo, transcrevemos o voto do
desembargador Osvaldo Stefanello, posto no AI 70016150385: Compreendo esse
desejo, que inato natureza humana, sendo certo que a transformao de um casal em
pai e me faz com que o homem e a mulher se sintam adultos como seus pais, situao
essa indita para ambos, impossvel de ser definida quando no vivenciada.
Essa tendncia de valorizao do casamento tambm se manifesta ainda em parte
da doutrina, conforme percebe-se nas palavras de Fernandes (2005): A fecundidade
confere ao homem a capacidade de se multiplicar, de se imortalizar atravs dos filhos; a
ausncia destes, como decorrncia da infertilidade, pode desestruturar o casamento,
rompendo com a cadeia familiar, no permitindo a perpetuao da vida, pois durante
toda sua existncia, o homem espera continuar vivendo atravs dos filhos.
Necessrio mencionar, ainda, que as tcnicas de reproduo assistida so aceitas
primariamente com o intuito de tentar corrigir problemas de infertilidade ou esterilidade
de algum membro do casal.
Diante disto, deve-se perceber que a obrigao do profissional mdico no
produzir o resultado-fim, qual seja a gravidez, mas atuar de maneira diligente na
aplicao de tcnica, para diminuir o quadro de infertilidade, ou mesmo aumentar a
probabilidade de gravidez quando inexiste a deficincia. No tem prosperado em nossos
tribunais, dessa forma, a viso de que cabe ao mdico o xito da gravidez, pois
entendido que a sua obrigao no tem cunho comercial, no sendo ele responsabilizado
pelo no sucesso da RA, tampouco se aplicando o princpio da inverso do nus da
prova como ocorre no excepcional caso de cirurgias embelezadoras.
Para a responsabilizao do mdico nessas situaes, dever quem alega,
portanto, estar munido de evidncias que comprovem o dolo ou a culpabilidade do
profissional, pois somente quando o mesmo atua intencionalmente ou com negligncia,
imprudncia ou impercia haver a quebra do vnculo obrigacional que atrela mdico e
paciente. Exemplificando, temos a ementa do Processo 1.0027.03.013739-5/001(1) /
MG:

179

EMENTA: APELAO CVEL. EMBARGOS EXECUO.

REPRODUO ASSISTIDA. MDICO. OBRIGAO DE MEIO. NUS
DA PROVA. EMBARGANTE. Em se tratando de prestao de servios
mdicos, ressalvada a hiptese de cirurgia plstica esttica/embelezadora, a
responsabilidade do mdico e dos profissionais da sade de meio e no de
resultado, cumprindo ao mdico envidar esforos para que a sua atuao seja
pautada pela prudncia e percia, com utilizao dos recursos
disponibilizados pela cincia e tecnologia para a manuteno da sade do
paciente. Amparada a execuo em cheques, ao apresentar embargos
execuo, compete parte embargante o nus da prova de fato obstativo ao
direito da credora/exeqente. E, em face da autonomia, literalidade e
abstrao do cheque, incumbe embargante o nus da prova de que o ttulo
no possui causa legtima, sendo que, no se desincumbindo de tal encargo,
impera a improcedncia dos embargos e o prosseguimento da execuo.

Percebe-se que o ordenamento jurdico brasileiro j reconheceu o direito ao

integral atendimento pelo Sistema nico de Sade no tratamento de infertilidade. A Lei
9.263, de 12 de janeiro de 1996, reguladora do 7 do art. 226 da Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, estabelece:
Art. 3. O planejamento familiar parte integrante do conjunto de aes de
ateno mulher, ao homem ou ao casal, dentro de uma viso de
atendimento global e integral sade. Pargrafo nico As instncias
gestoras do Sistema nico de Sade, em todos os seus nveis, na prestao
das aes previstas no caput, obrigam-se a garantir, em toda a sua rede de
servios, no que respeita a ateno mulher, ao homem ou ao casal,
programa de ateno integral sade, em todos os seus ciclos vitais, que
inclua, como atividades bsicas, entre outras: I a assistncia concepo e
contracepo.

Todavia, no que tange ao uso de medicamentos, na maioria dos casos, inacessveis

maior parcela da populao, sem dvida notria, em um pas como o nosso, a
necessidade do fornecimento pblico de medicamentos em tais procedimentos. Em
inmeros julgados sobre o caso, de um lado os ministros dos nossos tribunais acatam os
pedidos, quando reconhecem a caracterstica de hipossuficincia dos autores do pedido,
obrigando a Unio, estados e municpios, de forma solidria, ao fornecimento
supracitado. Vejam-se os julgados a seguir:
TJRS, AC E RN N 70003629474: DIREITO PBLICO NO
ESPECIFICADO. FORNECIMENTO GRATUITO DE MEDICAMENTOS
SADE COMO DIREITO DE TODOS E DEVER DO ESTADO (CF, ART.
196). Obrigao solidria da Unio, do Estado e dos Municpios. O
fornecimento a pessoas carentes de medicamentos excepcionais, de uso
contnuo, encontra respaldo na Lei estadual n 9.908/93, que no se encontra
revogada. Obrigao que decorre da prpria Constituio Federal, no
podendo a responsabilidade pela sade pblica ser vista de maneira
fracionada, cabendo a qualquer dos entes federados. Recursos improvidos,
sentena confirmada em reexame necessrio.
TJSP, APL 3005266052010826 SP 3005266-05.2010.8.26.0506. AO
CIVIL PBLICA FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS Pretenso
condenao do Municpio de Ribeiro Preto e do Estado de So Paulo ao
fornecimento de medicamentos para reproduo assistida Improcedncia do
pedido pronunciada em primeiro grau Decisrio que no merece subsistir
180

Ilegitimidade ativa do Ministrio Pblico Inocorrncia Possibilidade do

ajuizamento de demandas que versem sobre o direito individual indisponvel
sade por parte do Parquet Ilegitimidade passiva dos rus Inexistncia
Qualquer das trs esferas de governo, bem como suas respectivas autarquias,
pode ser acionada para o cumprimento da norma constitucional Resistncia
dos entes pblicos Inadmissibilidade Garantia de direito sade,
constitucionalmente erigida como direito fundamental, que no pode ser fruto
de interpretaes restritivas Obrigao de fornecimento Incidncia dos
artigos 196 da Constituio Federal e 219 da Constituio Estadual Deciso
reformada para se declarar a procedncia do pedido Recurso provido.

Com efeito, os direitos fundamentais no possuem natureza absoluta, ou seja, so

perfeitamente delimitveis, em casos de confronto entre dois direitos dessa categoria.
Entretanto, havendo conflito entre um direito fundamental e um valor constitucional,
deve-se procurar maximizar a aplicao daquele, tendo em vista a sua natureza e o
regime jurdico a que se submete.
Assim ensina Canotilho:
Este princpio, tambm designado por princpio da eficincia ou princpio da
interpretao efetiva, pode ser formulado da seguinte maneira: a uma norma
constitucional deve ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe d. um
princpio operativo em relao a todas e quaisquer normas constitucionais, e
embora a sua origem esteja ligada tese da atualidade das normas
programticas (Thoma), hoje, sobretudo invocado no mbito dos direitos
fundamentais (no caso de dvidas, deve preferir-se a interpretao que
reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais. (1992).

Portanto, embora no exista propriamente uma hierarquia entre as normas

constitucionais definidoras de direitos humanos e normas constitucionais que
consagram valores constitucionais, o intrprete deve ampliar o mbito da norma de
direito fundamental e restringir o direito constitucional no fundamental. Vale citar
deciso sobre a questo:
TJSP, APL N 3001956-88.2010.8.26.0506. Ao Civil Pblica.
Fornecimento gratuito de medicamento (FSH Recombinante, Synarel e HCG
Recombinante) para pessoa hipossuficiente e portadora de Infertilidade
Feminina. Responsabilidade conjunta dos entes federativos prestao de
servios de sade, que se traduz responsabilidade solidria. Legitimidade
ativa do parquet estadual. Direito fundamental vida e sade assegurado
pela Constituio Federal. Regime jurdico dos direitos fundamentais.
Conflito entre direito fundamental e valor constitucional. Impossibilidade de
interpretao restritiva do direito sade. Recurso provido.

A norma constitucional presente no art. 5, caput, da Constituio, impe ao

Poder Pblico um dever, no s de proclamar o reconhecimento formal desse direito,
mas de prestar, de forma positiva e com plenitude, essas prerrogativas constitucionais
mais bsicas. Sendo assim, por essa corrente, entendem ser conferida s entidades
governamentais a tarefa constitucional da garantia desse direito sade, o qual se
efetivar somente por meio da formulao e verdadeira implementao de polticas

181

sociais e econmicas que visem a garantir, aos cidados, o acesso universal e igualitrio
assistncia mdico-hospitalar.
O estudo da jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal traz a concluso, com
nfase em princpios bioticos como a justia e beneficncia, de que inegvel a
preponderncia do direito sade, assegurado pela Constituio Federal, frente ao
princpio da reserva do possvel, conforme trecho do julgamento, pela Corte maior, da
ADPF n. 45 MC-DF, Min. Celso de Mello:
Cumpre advertir, desse modo, que a clusula da reserva do possvel
ressalvada a ocorrncia de justo motivo objetivamente afervel no pode
ser invocada, pelo Estado, com a finalidade de exonerar-se do
cumprimento de suas obrigaes constitucionais, notadamente quando,
dessa conduta governamental negativa, puder resultar nulificao ou, at
mesmo, aniquilao de direitos constitucionais impregnados de um sentido de
essencial fundamentalidade. (Grifo nosso).

certo diluir-se a reproduo assistida em vrios campos, da religio medicina.

Como tambm correto no se estar diante de curial atendimento mdico. Respeitar os
limites ticos que toda pesquisa mdica deve ter devidamente estabelecido,
principalmente por meio de seus cdigos ticos. A importncia do biodireito na
regulao de tais condutas indispensvel, e esse sempre ser norteado pelos princpios
bioticos autonomia, beneficncia, no maleficncia, justia e equidade. Nesse debate
tico, assim discorre Sgreccia
O tema tratado no mbito mdico por uma razo: o tratamento da
infertilidade, feminina ou masculina. O problema tico a ser esclarecido o
seguinte: at que ponto o ato mdico, a interveno do mdico ou mesmo do
bilogo tem um carter de ajuda teraputica ou se torna um ato substitutivo
ou manipulatrio? Tratar significa remover os obstculos, facilitar os
processos; no quer dizer substituir a responsabilidade das pessoas, do casal
neste caso, naquilo que prprio dele, de modo exclusivo e inalienvel. (1996).

A real funo da medicina a de tratar ou pr fim a anomalias, sempre

respeitando, em suas pesquisas e intervenes, os limites individuais e a autonomia dos
pacientes, mantendo-os esclarecidos e condizentes com toda a teraputica, conforme nos
preceitua o princpio da autonomia da vontade.
Seguindo os princpios bioticos da no maleficncia e autonomia, no julgamento
da Apelao 70039644265/RS, o desembargador Arminio Jos Abreu Lima da Rosa
manifestou em seu voto sua clara preocupao biotica sobre a questo da interferncia
gentica de tais procedimentos, vejamos trecho do voto:
Por certo, o Estado no pode interferir a ponto de, como no conhecido filme,
GATTACA Experincias Genticas (o ttulo decorre da ordenao de
uma srie de bases nitrogenadas que compem o DNA, no caso a Guanina
Adenina Timina Timina Adenina Citosina Adenina), de ANDREW NICOLL,
chegar-se ao lgubre resultado de as pessoas biologicamente concebidas
serem consideradas como seres inferiores, no-vlidos, carregando consigo
maiores probabilidade a doenas e deficincias, no conseguindo emprego
melhor que o de faxineiro.
182

Com as tcnicas modernas, h a possibilidade de 100% de acerto na determinao

do sexo do beb. O Conselho Federal de Medicina considerou antitica essa seleo de
sexo, sem que haja uma margem mnima de erro, por ser indicativa do desprezo a outras
vidas geradas. Trata-se de seleo eugensica, procedimento dos mais odiosos que
podemos conhecer. A embriologia pode selecionar certos caracteres genticos para
alcanar uma depurada forma de eugenia, que substitui o direito de procriar pelo direito
de nascer, revivendo a prtica do Nacional-Socialismo de Hitler, que propugnava a
pureza da raa ariana.
No Brasil, a escassez de legislao especfica sobre o tema traz para a
jurisprudncia a funo de legislar, determinando os parmetros da utilizao de tais
procedimentos. Mas, nos pases em que h regulamentao para as questes de
inseminao, a anuncia, o consenso escrito do marido, imprescindvel, necessitando,
em alguns casos, de autorizao judicial.
funo essencial da biotica auxiliar no preenchimento das muitas lacunas
existentes no que diz respeito aos avanos biotecnolgicos, evitando que graves
excessos possam acarretar danos irreparveis. nesse contexto de contnuo avano dos
procedimentos de inseminao artificial que Varga (apud Scarparo) relata os problemas,
tanto religiosos como jurdicos, ticos e cientficos, da fertilizao assistida na ordem
emocional, moral e legal dos indivduos a eles submetidos:
A inseminao artificial, realizada com esperma do marido, obtido com a
participao da esposa e com a finalidade de atender a um desejo de
participao por parte de ambos, o qual, no satisfeitos, constitui motivo de
frustrao e sofrimento, no fere os princpios ticos, fundados no prprio
direito natural, nem os costumes, legitimamente reconhecidos. Diversa,
porm, a inseminao heterlogica, i. e., realizada com esperma retirado de
doador estranho, e por vrias razes: 1- porque contraria a estrutura bsica do
matrimnio, fonte nica e legitima da filiao; 2- porque introduz, numa
famlia, um ser formado sem o patrimnio gentico correspondente ao
marido e do seu tronco genealgico e que, realizado sem o consentimento
deste, equipara-se ao adultrio; 3- porque inconveniente, numa famlia, um
indivduo sem as caractersticas do cnjuge masculino; 4- porque cria um
verdadeiro negcio, compra de esperma ou trafico de agente criador de vida,
que s dever ser utilizado como doao, complemento de uma unio
baseada no amor e com a obrigao de criar e educar o filho; 5- porque
estimula a organizao de um armazenamento de espermas para o
atendimento dos diversos pedidos, i. e., de uma verdadeira espermateca; 6porque pode provocar situao grave, quando o doador procura conhecer o
filho e explorar o fato; 7- porque a me, tambm, pode querer conhecer o pai
extramatrimonial de seu filho; 8- porque no elimina, totalmente, a
possibilidade de chantagem por parte dos tcnicos e funcionrios do servio
de inseminao; 9- porque o arrependimento do marido pode ocorrer depois
da realizao da fecundao artificial ou do nascimento, acarretando graves
problemas; 10- porque poder haver repulsa do cnjuge masculino em
relao ao filho do doador, e o filho em relao ao suposto pai, se descobrir a
inexistncia da paternidade alegada. (1991).

A revoluo biotecnolgica fatalmente levar criao de novos crimes ligados

aos abusos que podero advir do avano e do impacto das cincias biomdicas. Da
183

surge a necessidade de adequao do Estatuto Penal vigente a estes novos crimes, bem
como a elaborao de um Estatuto Jurdico Penal, reforando as modalidades delituosas
previstas na Lei 11.105/2005 (Lei de Biossegurana).
Consideraes finais
Com a evoluo cientfica exacerbada, os tratamentos mdicos cada vez mais
modernos e a mdia tornando esses avanos conhecidos de todos os cidados, a vida das
pessoas comea a mudar de forma brusca, e novos sujeitos comeam a vislumbrar
direitos at ento inalcanveis, como o de procriar.
Nesse novo formato de sociedade dinmica, contemplam-se mulheres
independentes financeiramente e podendo, de forma solitria, gerar seus descendentes.
So as que retardam o desejo de ter filhos em troca da ascenso financeira dessa
inexorvel sociedade capitalista.
Novas entidades familiares emergem em meio infinidade de possibilidades
trazidas por essas evolues cientficas. Surgem famlias com dois pais, ou duas mes,
as quais, no atual estgio da antropologia e psicologia, so tratadas de forma equiparada
s formaes familiares mais comuns. So criadas novas perspectivas de filiao,
inovadoras formas de se conviver em coletividade e, ao mesmo tempo, inmeras
dvidas morais sobre tais condutas, e tudo fruto desse leque de possibilidades to
atraentes geradas por meio da reproduo assistida e de suas tcnicas, cada vez mais
modernas.
Todas essas questes sobre o tema so levadas ao Judicirio. E cabe aos
magistrados a anlise de tais problemas com profundidade to intensa, tendo de lanar
mo dos escassos recursos que possuem, pois sabido que no existem
regulamentaes especficas acerca da questo. Essa escassez que dificulta a
interpretao e concluso sobre os casos levados aos nossos Tribunais Estaduais
tambm a principal causa da imensa quantidade de recursos que chegam a essas casas,
justamente pelo fato de no se concretizar um posicionamento majoritrio que possa,
atravs da solidez da lei, conter as posies contrrias das nossas Cortes.
Consequentemente, a temtica apresentada neste artigo tem muito o que avanar
em todos os campos do saber, levando em conta a quantidade imensa de
posicionamentos diversificados na doutrina e jurisprudncia. Podendo se desdobrar em
pesquisas a respeito da questo do roubo de material gentico e direito de filiao dos
frutos originados desse delito, fecundao post mortem, limites da reserva do possvel
para a reproduo assistida, dentre outros temas.
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BRASIL. MINISTRIO DA SADE. Portaria 426/GM, 22 de maro de 2005. Disponvel em: <http://
bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/portaria_426_ac.htm>. Acesso em: 12 jul. 2012.
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______. Tribunal de Justia de Gois. MANDADO DE SEGURANA 15.693-0/101. Desembargador:
Alfredo Abinagem, 6 de junho de 2008.

184

______. Tribunal de Justia de Minas Gerais. APELAO 1.0027.03.013739-5/001. Desembargador:

Irmar Ferreira Campos, 20 de novembro de 2011.
______. APELAO 1.0439.06.049042-2/002. Desembargador: Brando Teixeira. 18 de agosto de
2009.
______. Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul. AGRAVO DE INSTRUMENTO 70018249631.
Desembargadora: Maria Berenice Dias, 11 de abril de 2007.
______. RECURSO ESPECIAL 70003629474. Desembargador: Luiz Ari Azambuja Ramos, 7 de maro
de 2002.
______. RECURSO ESPECIAL 889.852/RS. Desembargador: Luis Felipe Salomo, 24 de novembro de
2011.
______. APELAO 70039644265/RS. Desembargador: Arminio Jos Abreu Lima da Rosa, 26 de
janeiro de 2011.
______. APELAO 70037767910/RS. Desembargador: Alzir Felipe Schmitz, 22 de setembro de 2011.
______. Tribunal de Justia de So Paulo. APELAO 9000004-19.2011.8.26.0576. Desembargador:
Silveira Paulilo, 27 de fevereiro de 2012.
______. APELAO 3005266052010826. Desembargador: Rubens Rihl, 5 de outubro de 2011.
______. APELAO 3001956-88.2010.8.26.0506. Desembargador: Peiretti de Godoy, 19 de outubro de
2011.
______. APELAO 0002342-63.2010.8.26.0024. Desembargador: Ricardo Feitosa, 21 de setembro de
2011.
______. Tribunal de Justia do Rio de Janeiro. APELAO 0048701-38.2010.8.19.0001.
Desembargador: Paulo Mauricio Pereira, 2 de fevereiro de 2011.
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SCARPARO, Monica Sartori. Fertilizao assistida: questo aberta, aspectos cientficos e legais. Rio
Janeiro: Forense Universitria, 1991.

185

Parte III

______________________________
ENERGIAS, CONSUMO E RESDUOS
SLIDOS

186

Energia, desenvolvimento e recursos naturais: consideraes sobre a

(in)sustentabilidade do modelo hidreltrico no Brasil*
Fernanda Cristina de Oliveira Franco
1 Introduo
Historicamente, todas as sociedades so, de uma forma ou de outra, dependentes
de energia, lanando mo de diversas tecnologias destinadas a suprir vontades,
necessidades e preferncias de cada cultura especificamente. Contemporaneamente, a
energia a base do funcionamento das sociedades desenvolvidas, especialmente
tomando-se o significado de desenvolvimento como industrializao. (ALTVATER, 1995,
p. 27). A economia global totalmente assente na gerao de energia, que por sua vez
se alimenta de recursos naturais como principal fonte energtica, evidenciando uma
equao insustentvel sobre a qual se afirma continuamente, consumindo as bases de
sua prpria sustentabilidade.
A relao entre energia e desenvolvimento intrnseca, sendo a energia um dos
insumos bsicos do desenvolvimento, a ponto de basear a existncia de indicador de
consumo de energia per capita, que mede o nvel de desenvolvimento dos pases de
acordo com o maior ou menor ndice. Segundo Goldemberg (1998, p. 7), nos pases
cujo consumo de energia comercial per capita esteja abaixo de uma tonelada
equivalente de petrleo (TEP) por ano, as taxas de analfabetismo, mortalidade infantil e
fertilidade total so altas, enquanto a expectativa de vida baixa. Ao contrrio, quando
o consumo de energia per capita aumenta, as condies sociais melhoram,
demonstrando claramente a relao direta entre maior consumo de energia e melhores
indicadores de desenvolvimento.1 No h de negar-se, portanto, a importncia e mesmo
imprescindibilidade da gerao de energia, na soma de bens relevantes para a
composio de padres de desenvolvimento humano.
Considerando-se, todavia, que os recursos naturais (finitos) so a matria-prima
que supre a demanda energtica, a problemtica da gerao e do consumo de energia se
instala, especialmente em virtude do rpido crescimento da demanda industrial por
novas fontes energticas, que aumenta na medida em que o mundo se desenvolve. A
produo em escala global e o modo de vida, baseado na transformao dos bens de uso
em bens de consumo, asseguram que o moderno sistema industrial e o modo de vida no
qual est calcado dependam da explorao de recursos naturais numa dimenso at
ento desconhecida na histria da humanidade. (ALTVATER, 1995, p. 29). O fato de que
*

O presente artigo verso adaptada de trecho de dissertao de mestrado da autora. FRANCO, Fernanda
Cristina de O. O direito humano ao desenvolvimento em perspectiva intercultural: consideraes sobre
os direitos dos povos indgenas em grandes projetos de investimentos. O caso da Hidreltrica de Belo
Monte. 2011. Dissertao (Mestrado) UFPB, Centro de Cincias Jurdicas: Joo Pessoa, 2011.

Doutoranda em Direitos Humanos e Desenvolvimento pelo Programa de Ps-Graduao em Cincias

Jurdicas da UFPB. Mestre em Cincias Jurdicas pelo mesmo programa.
1
No Brasil, em 2010, a taxa de consumo de energia por habitante foi de 1,409 tep/hab (EPE, 2011). A
mdia dos pases da OCDE, por exemplo, foi de 5,5 tep/hab em 1998. (GOLDEMBERG, 1998, p. 91).
187

a economia se alimenta da natureza no novo, havendo um descompasso entre ritmos,

j que o processo econmico segue o ritmo das leis da oferta e da procura e a natureza o
ritmo das leis da natureza (LEFF, 2010, p. 136), deixando residualmente crises diversas.
O uso intensivo de recursos naturais acarreta que, nas sociedades industriais,
conforme salienta Beck (1998, p. 13), a natureza, por ter sofrido uma transformao
tcnico-industrial e por ser alvo de comercializao mundial, acabou includa no sistema
industrial, convertida em pressuposto insupervel desse modo de vida. Como resultado
da instrumentalizao da natureza pelo sistema industrial, a economia de mercado
globalizada possibilitou que os recursos naturais, mesmo os no renovveis, fossem
exauridos de maneira irrecupervel. (STAVENHAGEN, 2003, p. 24).
Nesse contexto, o paradigma econmico vigente da inexorabilidade dos recursos
naturais mostra-se incompatvel com os desafios contemporneos de busca de formas
sustentveis de produo e consumo de energia, os quais devem ser acompanhados por
inovaes tecnolgicas e comportamentais, colocando-se o imperativo de se repensar as
bases de sustentao energtica das sociedades industriais.
Somada problemtica do uso insustentvel dos recursos naturais, alia-se o fato
de que na atualidade grande parte das matrizes energticas2 dos pases composta
majoritariamente por combustveis fsseis (petrleo e derivados), cuja queima resulta
em resduos danosos e na emisso de poluentes que degradam a vida nas sociedades.
Neste aspecto, um dos desafios que os pases vm enfrentando o da diversificao da
matriz energtica, ou seja, ter na composio total da matriz a no dependncia de uma
nica fonte de energia, mas a diversificao da pauta, com a meta de aumentar a
participao das energias limpas e renovveis3 neste grfico final, j que a participao
das energias renovveis, na matriz energtica mundial (ainda) nfima.
No cenrio internacional, a matriz energtica brasileira considerada
relativamente limpa e renovvel, sobretudo por ter em sua composio final uma
expressiva porcentagem de gerao de energia hidrulica. O uso da gua na gerao da
energia , contudo, controverso, j que traz inmeros outros efeitos normalmente no
computados no custo final da gerao desta energia, especialmente os que atingem seres
humanos, expulsos de suas terras em razo da construo de usinas hidreltricas,
grandes projetos de investimento que atendem a uma lgica perversa de
desenvolvimento e gerao de energia.
O presente artigo situa-se nesta discusso, apresentando dados sobre a
composio da matriz energtica brasileira, focando-se especialmente na parte da
participao da energia hidreltrica, com o intuito de discutir a (in)sustentabilidade
2

Segundo a Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs) a matriz energtica uma representao
quantitativa da oferta de energia, ou seja, a quantidade de energia ofertada por um pas. Uma das
informaes importantes que pode ser obtida, a partir da anlise da matriz energtica, a quantidade de
recursos naturais que est sendo utilizada para gerar a energia. Disponvel em:
<http://www.eletrobras.gov.br/>.
3
Energia limpa seria aquela que causa impacto substancialmente menor do que as que usam os
combustveis fsseis, e que evita a emisso de toneladas de gs carbnico na atmosfera. Energia
renovvel, em estreita relao com a energia limpa, seria aquela proveniente de recursos naturais
espontaneamente reabastecidos, como o vento, as chuvas, as mars, o sol.
188

desta matriz nos moldes atuais, confrontando-a com os resultados ambientais e

humanos, que so gerados quando da implantao destes grandes projetos de
infraestrutura, abrindo caminhos para consideraes sobre a necessidade de suplantar a
forte dependncia do modelo energtico brasileiro, na construo de grandes usinas
hidreltricas, com vistas realizao de uma nova racionalidade que persiga formas de
gerar energia ambientalmente sustentveis e humanamente responsveis. As breves
consideraes ora traadas no tm o escopo de adentrar pela discusso sobre quais
caminhos e possibilidades para o desenvolvimento de outros modelos energticos, mas
apenas evidenciar problemticas relacionadas ao modelo calcado nas Grandes Usinas
Hidreltricas, num exerccio terico e crtico de ao no conformista que questiona o
consenso estabelecido na imprescindibilidade da construo destes grandes
empreendimentos para a viabilidade da gerao de energia eltrica no Brasil.
2 A participao da energia hidrulica na matriz energtica brasileira
A oferta interna de energia no Brasil distribuda entre duas grandes
classificaes: (i) energias no renovveis e (ii) energias renovveis. A primeira delas,
ainda majoritria e a segunda galgando posies a passos lentos. Em 2011, a oferta
interna de energia no Brasil ficou assim dividida: (i) no renovveis: petrleo e
derivados (38,6%); gs natural (10,1%); carvo mineral e derivados (5,6%); urnio e
derivados (1,5%); e (ii) renovveis: hidrulica e eletricidade (14,7%); lenha e carvo
vegetal (9,7%); produtos de cana de acar (15,7%); lixvia e outras renovveis (4,1%).
(EPE, 2012). Destaque-se, portanto, que o Brasil tem uma matriz energtica
majoritariamente baseada em energias no renovveis, ocupando os combustveis
fsseis percentualmente mais do que metade do total. As fontes de energias renovveis,
includa a a hidroeltrica, somam 44,1% do total, o que coloca o Pas numa posio de
destaque quando comparado ao cenrio mundial, que tem grande concentrao em
fontes fsseis (no renovveis), chegando a quase 90% de sua composio.4 Advm da
a nominao de nossa era de era fssil e era da economia do carbono.
As dificuldades existentes para a incorporao de novas fontes limpas e
renovveis residem, sobretudo, na ausncia de tecnologias apropriadas para a utilizao
em larga escala destas fontes, o que acarreta elevados custos das fontes alternativas
(elica, solar, biomassa e mars), ainda mais quando comparadas s fontes tradicionais,
com tecnologias dominadas e, portanto, barateadas. Incentivos tm sido ampliados para
a busca e condies de exequibilidade de novas tecnologias que consigam aumentar a
capacidade de gerao de energia, reduzindo os custos das fontes alternativas. Por
4

As fontes de consumo de energia no mundo em 2010 ficaram assim distribudas, em valores

aproximados: petrleo (34%); carvo (30%); gs natural (24%); hidrulica (7%); nuclear (5%) e
renovveis (1%) (Fonte: BP Statistical Review of World Energy june 2011), demonstrando a primazia
dos combustveis fsseis na matriz energtica mundial. Relatrio disponvel em:
<http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publications/statis
tical_energy_review_2011/STAGING/local_assets/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2
011.pdf>. Acesso em: 21 maio 2012.
189

exemplo, no Brasil vigora desde 2002 o Programa de Incentivo s Fontes Alternativas

de Energia Eltrica (Proinfa), que tem como objetivo diversificar o emprego de fontes
alternativas de energia, alm de estimular a entrada de novos produtores no mercado.
Ainda que em pequena escala, resultados so verificveis, como, por exemplo, o
aumento em 75,8%, em 2010, da produo de eletricidade, a partir da fonte elica.
(EPE, 2011).
A energia eltrica , ao lado de outras energias, uma das fontes que compe a
matriz energtica da maioria dos pases, o Brasil inclusive. Especificamente em relao
produo de energia eltrica (eletricidade), esta se d de diversas formas, uma delas a
partir do uso da gua, cuja fora move as turbinas das usinas hidreltricas,
transformando a energia cintica do movimento da gua em energia eltrica. Em muitos
pases a gua utilizada para a gerao de energia, embora a participao deste
elemento na matriz energtica mundial seja pouco expressiva e apresente nmeros
decrescentes, devido ao esgotamento das reservas mundiais, que podem ser destinadas a
este fim. (ANEEL, 2008).
Tal fato ocorre no Brasil especialmente por ser um pas naturalmente hidreltrico,
que possui numerosos rios com potencial para este tipo de aproveitamento.5 Em outras
palavras, a maior fonte de energia eltrica do Brasil a hidreletricidade, ao que se deve
a expressiva participao das energias renovveis na composio final da matriz
energtica brasileira.6 A participao da gua torna peculiar a composio desta matriz,
sendo elemento relevante de anlise, especialmente quando se considera que a gua o
recurso natural mais abundante e o mais vital existente no planeta. Destaque-se,
entretanto, que a gerao hidreltrica utiliza-se basicamente de gua doce, cujas
reservas tornam-se valiosas a cada dia.
A energia hidrulica considerada renovvel no mercado internacional, j que a
gua utilizada para a gerao de energia devolvida ao ambiente. Sempre foi
considerada energia limpa, em virtude de no produzir gs carbnico como produto
final, como no caso da queima dos combustveis fsseis. Estudos recentes apontam,
contudo, que os reservatrios das hidreltricas podem emitir uma considervel
quantidade de gs metano,7 com potencial de impacto no efeito estufa, 25 vezes maior
do que o gs carbnico (FEARNSIDE, 2009, p. 110), constatao que coloca em xeque a
afirmao de ser a hidreletricidade uma energia limpa. Renovvel sim, limpa no,
afirmam.
Considerados os benefcios, como o baixo preo econmico e a ausncia de
queima de combustveis fsseis, um dos maiores problemas associados gerao de
5

O aproveitamento hidreltrico dos rios no Brasil est na ordem de 30%. Comparativamente a outros
pases do mundo, o Brasil o segundo maior consumidor de energia hidreltrica do mundo, ficando
apenas atrs da China e o segundo pas do mundo onde a hidreletricidade ocupa o maior percentual na
produo total de energia eltrica, ficando, neste quesito, apenas atrs da Norueg.a (ANEEL, 2008).
6
A composio das fontes de gerao de energia eltrica em 2011 ficou assim dividida: 81,7% hidrulica;
6,5% biomassa (lenha, bagao de cana e outros); 0,4% elica; 4,6% gs natural; 2,5% derivados de
petrleo; 2,7% nuclear; 1,4% carvo e derivados. (EPE, 2012).
7
Emitido pela decomposio da vegetao submersa nas guas dos reservatrios.
190

energia hidreltrica reside no fato de que a construo das usinas, necessrias para o
processo de transformao da fora da gua, normalmente acarreta danos sociais e
ambientais expressivos, os quais, na maioria das vezes, no so incorporados nas
anlises econmicas ou ambientais que precedem construo das usinas.
Ambientalmente, entre muitos impactos, a inundao ou alterao no curso
natural dos rios, que acompanha a construo das usinas, contribui para perdas
irreversveis de espcies, ecossistemas e biodiversidade, destruio de paisagens
naturais e alterao da fauna e flora relacionada ao curso dos rios afetados, sendo tais
destruies efeitos adversos que o empreendimento hidreltrico causa no sistema local e
regional. (SINISGALLI, 2005, p. 17).
Socialmente, os problemas decorrem do fato de que a implantao desses
empreendimentos no ocorre em espaos geogrficos inabitados, mas ocupam locais
com populao fixada na terra, atingindo dinmicas, relaes, formas de trabalho,
produo e reproduo enraizadas. As pessoas so retiradas da terra de forma muitas
vezes violenta e contra sua vontade. (PINHEIRO, 2007, p. 31). Alm disso, os canteiros
de obra reproduzem a lgica perversa de ocupao do espao que, na nsia por trazer o
desenvolvimento ao local e a qualquer custo, acaba acarretando desajuste social,
violncia, submetendo a populao que vem em busca de trabalho precariedade e
falta de acesso a uma infraestrutura adequada.
Se o tema j era polmico, a controvrsia se acirra ainda mais ante o fato de que
os atuais potenciais hidreltricos do Brasil esto disponveis em terras amaznicas,
caracterizadas pelo delicado equilbrio ecolgico que ainda se mantm e aonde habitam
populaes tradicionais e povos indgenas, que se valem desses recursos naturais em
equilbrio para existirem. As experincias de Balbina,8 Samuel9 e Tucuru10 produziram
resultados problemticos, explicitando uma srie de falhas e erros que se tenta agora
transformar positivamente em aprendizados que orientem as construes das novas
centrais hidreltricas, que esto a termo atualmente na Amaznia.
3 As hidreltricas como grandes projetos de investimento para gerao de energia
eltrica no Brasil
A produo de energia nas sociedades contemporneas vem normalmente
acompanhada por uma lgica de interveno calcada na implantao de Grandes
Projetos de Investimento (GPIs), que priorizam largamente o crescimento econmico
8

Balbina, no Estado do Amazonas reconhecidamente a pior experincia, com uma rea inundada de
2.360 km2 para uma potncia de gerao de apenas 250MW e com longos perodos de baixa
produtividade causada pela sazonalidade das cheias. O empreendimento inundou boa-parte do territrio
do povo indgena Waimiri-Atroari.
9
Samuel foi implantada no Estado de Rondnia em 1988, formando um reservatrio de 540 km2, rea
poca quase toda formada de floresta tropical primria.
10
Tucuru, no Estado do Par, tem uma boa proporo entre rea alagada frente ao potencial de gerao
de energia. O problema que a energia gerada serve basicamente para atender demanda eletrointensiva
da indstria de alumnio. A hidreltrica bloqueou o rio Tocantins e inundou parte da rea indgena
Parakan, alm de impactar indiretamente outros povos indgenas da regio, como os Asurini e Krikati.
191

como desenvolvimento. Tais projetos se caracterizam por serem empreendimentos de

enormes dimenses que movimentam abundantes recursos econmicos, humanos e
naturais. Segundo Stavenhagen (2003, p. 5), esses megaprojetos podem ser entendidos
como um processo de investimento de capital nacional ou internacional, pblico e/ou
privado, que procuram explorar recursos naturais em larga escala, para diversos fins,
dentre eles a gerao de energia.
As grandes usinas hidreltricas so exemplo tpico de um GPI, tidos como
empreendimentos que, embora movimentem recursos para uma determinada regio,
normalmente no contribuem para a diminuio das desigualdades do local,
favorecendo, ao contrrio, o acirramento de problemas sociais e ambientais das regies
onde se instalam. (CRUZ; SILVA, 2010, p. 182).
No Brasil, os GPIs, em sua maioria, tm sido elaborados em nome da
industrializao e implantados sob o aval do discurso da interiorizao do
desenvolvimento econmico, com o modelo de criao de polos de desenvolvimento
regionais e garantia da segurana nacional, com a expanso das fronteiras do
desenvolvimento. Por essa razo, apresentam carter pouco aberto participao nas
decises que versam sobre sua implantao e subsdios estatais, acompanhado de
ausncias sobre os impactos das alteraes socioeconmicas, culturais e ambientais, que
causariam s regies onde seriam implantados. (BORTOLETO, 2001, p. 53).
O governo do Brasil, no incio do segundo mandato do governo Lula (2007),
lanou a primeira verso do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), um projeto de
governo que posicionou o Estado como ator importante e decisivo na promoo do
desenvolvimento do Pas, a partir de uma estratgia para melhorar o ambiente de
investimentos, focalizando a viabilizao de projetos de infraestrutura (e GPIs) e de
medidas institucionais que facilitassem investimentos, intensificando o investimento
pblico para estimular o investimento de capital privado no Pas. (LEITO, 2009, p.
218).
Em mbito regional sul-americano, o PAC sofreu forte influncia da Iniciativa
para a Integrao da Infraestrutura da Amrica do Sul (IIRSA), lanada em 2000, com o
objetivo principal de criar condies para a integrao econmica do continente sulamericano, atravs de projetos de infraestrutura e ampliao da participao da
iniciativa privada na economia regional. Um dos componentes da IIRSA traz a
concepo de um mercado de energia integrado entre os pases da regio, entendido
como instrumento importante para o rpido e eficiente atendimento do consumo de
energia que acompanha o crescimento das economias do Cone Sul, alm de
potencialmente poder propiciar ganhos aos consumidores da regio, com o aumento da
oferta e competio na comercializao de energia. (PIRES; FERNANDEZ; BUENO, 2006,
p. 31).
O PAC tambm tem como uma de suas trs linhas mestras a questo da energia e
dentro dela carrega, especificamente, um item sobre a gerao e a transmisso de

192

energia eltrica,11 a includas as construes de diversas Centrais Hidreltricas.

Segundo Pgo e Campos Neto (2008, p. 16), o aspecto mais relevante dos investimentos
a serem realizados pelo PAC seria o da reduo do risco de dficit no abastecimento de
energia eltrica no Brasil, em virtude do fato de que o Brasil passou, na ltima dcada,
mais especificamente em 2001, por uma situao de racionamento de energia eltrica,
devido especialmente ao baixo regime hidrolgico e defasagem no investimento em
novas fontes de energia. A crtica so os expressivos impactos sociais e ambientais
atrelados a estes projetos e o dficit democrtico que os acompanha. (FEITOSA; FRANCO,
2012).
4 Barragens e os deslocados do desenvolvimento
Com o aumento da necessidade por energia e a diminuio de novos locais no
planeta onde existam potencialidades de explorao dos recursos naturais, a tendncia
o acirramento dos conflitos com grupos tnicos12 e populaes tradicionais,13
especialmente em razo de normalmente habitarem regies ricas em recursos naturais,
reflexo de suas concepes de desenvolvimento e da relao que estabelecem com seus
territrios (concepo abrangente da terra e recursos naturais).
A anlise dos megaprojetos, a partir de uma perspectiva das implicaes para os
direitos humanos destes grupos vulnerveis, revela o impacto desproporcional que
sofrem estes ltimos, na medida em que tais direitos, alm de no serem efetivamente
reconhecidos, so ainda marginalizados nas tomadas de deciso dos GPIs. O crescente e
ilimitado aumento das aes de explorao e a presso pela extrao dos recursos
naturais os levam a suportar desproporcionalmente os custos dessas atividades
intensivas.
A problemtica dos deslocados pelas barragens, presente no mundo todo, deu
surgimento a uma articulao internacional a Comisso Mundial de Barragens
(CMB).14 Formada em 1998, a CMB conhecida como um experimento de governana
global preocupado tanto com o tema da construo de grandes barragens como tambm
em pesquisar os impactos ambientais, sociais e econmicos do desenvolvimento desse
tipo de empreendimento.
Os resultados dos estudos conduzidos pela CMB foram publicados em 2000, em
um relatrio intitulado Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de
decises, o qual analisa em profundidade todos os aspectos relacionados construo
11

O PAC tem trs grandes reas de concentrao nas aes de Infraestrutura: i) Logstica (Rodovias,
Ferrovias, Portos, Aeroportos e Hidrovias); ii) Energia (Gerao e Transmisso de Energia Eltrica,
Petrleo, Gs Natural e Combustveis Renovveis) e iii) Social e Urbano (Saneamento, Habitao,
Transporte Urbano, Luz para Todos e Recursos Hdricos).
12
Povos indgenas e comunidades quilombolas.
13
Populaes tradicionais no indgenas como, por exemplo, ribeirinhos, caiaras, sertanejos,
jangadeiros, pescadores artesanais, pantaneiros, babaueiros.
14
A CMB envolveu membros da sociedade civil, academia, setor privado, associaes profissionais e um
representante do governo. Seus membros agiram individualmente e no como representantes das
organizaes e governos dos quais eram membros. O resultado final do trabalho da CMB foi a elaborao
de um relatrio lanado sob o patrocnio de Nelson Mandela.
193

das barragens como opo de desenvolvimento e descreve a histria de contestaes e

conflitos sobre esse tipo de construo.15 O documentou evidenciou que como os custos
ambientais, sociais e culturais, aliados a outros, no foram incorporados anlise
econmica dos empreendimentos, no final das contas a rentabilidade desses esquemas
permanece indefinida. Alm disso, o estudo procurou determinar uma srie de padres
internacionais para a tomada de decises sobre a construo deste tipo de projeto.
(WCD, 2000).
Em sua crtica ao relatrio da CMB, Baxi (2001) reafirma que a abordagem
baseada em direitos, utilizada no documento, procedimental, ou seja, diz respeito
apenas aos processos institucionais e ao funcionamento das estruturas, havendo falha na
afirmao do contedo dos direitos ameaados ou violados. Em outras palavras, para o
autor, o relatrio no explica quais direitos humanos substantivos as pessoas afetadas
pelas grandes barragens teriam em relao ao desenvolvimento destes GPIs. Para Baxi
(2001, p. 1521), por focar os direitos procedimentais, o documento ressente-se do fato
de no ter ido alm em direo elaborao de propostas de renovao do regime geral
de direitos humanos, que atendesse plenamente aos problemas e condio das pessoas
afetadas pelas grandes barragens.
Positivamente, Baxi (2001, p. 1517) reconhece que o relatrio expandiu a
categoria da anlise de riscos, pois o documento critica a estreita concepo empresarial
de risco, medida apenas em termos dos lucros e dos incentivos oferecidos ao investidor
corporativo. Esse tipo de risco seria voluntrio, ou seja, o investidor assume se quer ou
no corr-lo e tem condies de criar estratgias a priori para enfrent-los. Ao
contrrio, para um grande nmero de pessoas afetadas pelos empreendimentos, o risco
no voluntrio, mas imposto involuntariamente. A imposio de riscos para uma
grande quantidade de pessoas, e sobre os quais no se tem como optar por no assumilos, seria o que inevitavelmente ameaaria os direitos humanos nesses casos.
Medha Patkar (WCD, 2000, p. 321) em seu comentrio dissidente, no final do
relatrio da CMB, afirma que os problemas das barragens so um sintoma do grande
fracasso de um modelo dominante de desenvolvimento injusto e destrutivo,
acrescentando ser preciso desafiar as foras que levam marginalizao de uma
maioria atravs da imposio das tecnologias injustas como as grandes barragens.
A inovao do relatrio sem dvida foi o fato de ter apontado que os efeitos
perversos da construo de barragens reproduzem-se em mbito internacional, no
sendo problema isolado de um nico pas. Revela tratar-se de uma questo afeita ao
contexto global, submetido racionalidade da modernidade que intervm no mundo
socavando as bases da sustentabilidade da vida e invadindo os mundos de vida de

15

Quantificaes realizadas estimaram que, at aquele momento, existiam aproximadamente 45 mil

grandes barragens em 145 pases. A CMB usa a definio sobre o que seria uma grande barragem da
International Commission on Large Dams (Icold), que seria aquela com altura de ao menos 15 metros,
desde a fundao ou uma barragem que tenha entre 5-15 metros de altura e tenha um reservatrio de gua
com volume de mais de 3 milhes de m3. (WCD, 2000, p. 17).

194

diversas culturas que conformam a raa humana, em uma escala planetria. (LEFF,
2006, p. 17).
interessante notar que, segundo o Internal Displacement Monitoring Centre
(IDMC), o nmero estimado de deslocados por projetos de desenvolvimento no mundo
maior do que o nmero de pessoas deslocadas em razo de conflitos,16 demonstrando
como o desenvolvimento, assim como a globalizao, se comporta como agente da
ocidentalizao do mundo, contribuindo para uma perda tremenda de diversidade e
desaparecendo com o outro no processo do desenvolvimento. (SACHS, 2000, p. 15).
Neste sentido, a Philippine Alliance of Human Rights Advocates (PAHRA)17
constata que o desenvolvimento passa a ser agresso do desenvolvimento quando as
pessoas se tornam vtimas, e no beneficirias do processo; quando so colocadas de
lado nos planos de desenvolvimento, no em situao de parceria; quando so
consideradas meros recursos e no o centro do desenvolvimento. (AIWN, 2007). Neste
contexto, incluem-se grupos de pessoas que, afetados por estes grandes projetos, so
forados a deslocar-se de seus territrios, incluindo, por vezes, territrios ancestrais de
grande relevncia identitria.
Segundo Salomon e Sengupta:
A escala do deslocamento forado afetando 40-80 milhes de pessoas
somente no caso de barragens, um nmero desproporcional queles que so
povos indgenas ou minorias o aumento do empobrecimento e o conflito
exacerbado resultado da realocao, levou um acadmico a se referir a esta
massiva transgresso como uma limpeza do desenvolvimento.18 (2003, p.
47, grifo nosso).

A realizao destes empreendimentos ilustra o que Altvater (1995, p. 30) afirmara

sobre a caracterstica da sociedade industrial em reduzir a multiplicidade natural,
apresentando tendncias monopolistas no s no aspecto econmico, mas tambm
eliminando concorrentes na medida em que lhes so retiradas as bases vitais, sobretudo
concorrentes que no conseguem se defender, como povos indgenas, comunidades
tradicionais, espcies de animais e vegetais, dentre outros em situaes de semelhante
vulnerabilidade. O modelo que baseia a construo de Grandes Usinas Hidreltricas no
16

Relatrio disponvel em: <http://www.internaldisplacement.org/8025708F004BE3B1/(httpInfoFiles)/C753862FA2CF8B7CC1257115004752ED/$file/P

rotection%20from%20module%20handout%20development%20displacement.pdf>. Acesso em: 27 maio
2012.
17
uma aliana de indivduos, instituies e organizaes comprometidas com a promoo, proteo e
realizao dos direitos humanos. Entre os seus membros esto organizaes nacionais de direitos
humanos e instituies. Foi criado em 9 de agosto de 1986, em um congresso no qual participaram mais
de uma centena de organizaes de todo o pas (Philipinas).
18
O acadmico mencionado Balakrishnan Rajagopal, professor de Direito e Desenvolvimento no
Massachusetts Institute of Technology (MIT), que, dentre outros temas, tem se dedicado a estudar o
deslocamento induzido por megaprojetos de desenvolvimento. Texto em traduo livre: The scale of
forcible human dislocation affecting 40-80 million people in the case of dams alone, a disproportionate
number of whom are indigenous peoples or minorities and the increased impoverishment and
exacerbated conflict resulting from relocation, led one academic to refer to this gross transgression as
development cleasing.
195

Brasil parece ter sido forjado sob o signo desta forma nica, que destri complexidades,
diversidades e dignidades para us-las como combustvel para o funcionamento das
sociedades contemporneas.
Consideraes finais
A implantao dos GPIs em locais (ou prximos a) com populaes tradicionais e
grupos tnicos marcada pela perda de direitos para estes ltimos, entendidos, de
acordo com a lgica de produo, como obstculos a serem removidos pelo processo de
desenvolvimento. Entram em conflito com estes grupos, resultando em visveis perdas
para as formas de vida locais e tradicionais, empobrecendo-os e tornando-os cada vez
mais dependentes, vulnerveis e perifricos, o que demonstra que o desenvolvimento
para uns pode ser violao de direitos para outros e evidencia a lgica perversa da
destruio de meios de vida sustentveis para a integrao em um modelo de
racionalidade dominante.
No Brasil, as hidreltricas ocupam posio majoritria como fonte de gerao de
energia eltrica. A despeito de ser considerada uma fonte renovvel e que apresenta
benefcios, se comparada s tradicionais fontes energticas fsseis, o fato que uma
das causas do deslocamento de pessoas, induzido pelo desenvolvimento, situao que
persiste atualmente na expanso desenfreada do desenvolvimento econmico e
industrial sobre localidades arraigadas, especialmente na Amaznia brasileira. Agudizase a constatao, frente ideia de que o deslocamento de pessoas, grupos e populaes
tradicionais por projetos de desenvolvimento geralmente visto pelo Poder Pblico (e
pela maioria da populao nacional) como um sacrifcio necessrio na rota do
desenvolvimento.
A construo de grandes usinas hidreltricas normalmente transforma diversidade
em reserva energtica primitiva, destinada a gerar valor de uso bastante restrito. Deve
por isso ser questionada e problematizada, destrinchando as bases de sustentao de um
paradigma que autoriza a destruio de estruturas complexas, com resultados de perda
de diversidade em todos os sentidos. preciso ir alm desta racionalidade, e o Brasil
tem potencial e competncias para trilhar caminhos que deixem a histria da construo
de grandes usinas hidreltricas como uma aspirao do passado.
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196

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197

As perspectivas para a sustentabilidade ambiental no Brasil, com

explorao da camada do pr-sal na Rio+20
Renata de Albuquerque Silveira*
1 Introduo
No momento em que o mundo procura solues para amenizar a crise ambiental e,
em que o Brasil sediou, no Rio de janeiro (2012), a Conferncia das Naes Unidas para
o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20), ocasio em que entidades da sociedade civil e
delegaes dos Estados membros da ONU debateram o desenvolvimento sustentvel, a
partir da relao entre sociedade, economia e meio ambiente; o Pas aposta na
explorao e produo do petrleo existente na camada do pr-sal, com um combustvel
altamente poluente e uma explorao de alto risco de desastres ambientais. No um
contrassenso o Pas, que deveria ser exemplo de sustentabilidade, sediar grandes
eventos em proteo ao meio ambiente e apostar em uma tecnologia suja, que pode ser
considerada ultrapassada e que contribuir para o aumento do aquecimentno global?
Em pleno sculo XXI, a utilizao de biocombustveis apontada como a melhor
sada para obter-se um desenvolvimento econmico sustentvel. O mundo, e
precisamente os governantes, precisa entender que desenvolvimento sustentvel est
diretamente relacionado com o desenvolvimento humano, e que a preocupao com o
primeiro necessita alcanar o mesmo patamar no segundo, caso contrrio a escassez de
recursos naturais, a fome e os desastres ambientais no pararo de crescer. Assim, o
desenvolvimento sustentvel deve ser visto como prioridade e que suas decises tero
impactos e resultados a alguns anos.
2 Da conferncia de Estocolmo ao protocolo de Kyoto
O meio ambiente antigamente no era visto como um direito difuso, no se tinha a
viso holstica do meio ambiente. Foi ento que a Organizao das Naes Unidas
(ONU), a partir de uma srie de acontecimentos ambientais na dcada de 60, ao
perceber que a poluio e os danos ao meio ambiente, ocorridos em um determinado
pas, afetavam o mundo inteiro, modificou a viso que tinha at ento.
Em 1972, a ONU convocou uma conferncia internacional, que foi realizada em
Estocolmo, na Sucia, a famosa Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
Humano, considerada um marco no Direito Ambiental. Nessa conferencia passou a ser
adotada uma nova viso ambiental holstica, ou seja, ela passa a entender o meio
ambiente como um conjunto. Tambm surgiram alguns institutos e dentre eles a
Declarao de Estocolmo, em que quase todos os princpios ambientais que o Brasil
recepcionou foram estabelecidos. Assim, a partir dessa Conferncia que o meio
ambiente passou a ser assunto de discusso internacional e que surgiu o primeiro
conceito de desenvolvimento sustentvel, atravs de um relatrio que ficou conhecido
*

Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba (UFPB), com rea de concentrao
em Justia e Desenvolvimento Econmico.
198

como relatrio Brundtland ou Nosso Futuro Comum. Ressalte-se que Brundtland era o
nome da presidente da comisso, a primeira ministra da Noruega na poca, cujos
trabalhos tiveram tanto destaque, que deram seu nome ao relatrio.
Quase vinte anos se passaram aps a Conferncia de Estocolmo, e a ONU
percebeu que poucos avanos para a proteo ambiental foram realizados, foi quando
decidiu convocar a nova Conferncia das Naes Unidas sobre Meio ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, conhecida como Eco-92.
Como visto, o conceito de desenvolvimento sustentvel foi criado atravs do relatrio
Brundtland e antes da conferncia do Rio de Janeiro, ou seja, os pases que participaram
da Eco-92 j foram para l com a ideia de desenvolvimento sustentvel.
Na Rio-92 dois documentos foram elaborados e tiveram destaque: um, a
Declarao do Rio Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que foi uma carta de
princpios. Essa Declarao do Rio possui 27 princpios. Quase todos os princpios que
o Brasil possui, atualmente, foram estabelecidos nessa carta, dentre eles o princpio da
preveno, da precauo, do desenvolvimento sustentvel; princpio do poluidor
pagador, etc. Outro documento importante elaborado foi a Agenda 21, que tambm no
exige obrigatoriedade de seu cumprimento pelos pases, e na verdade uma agenda para
o sculo XXI. Assim, os pases que querem se desenvolver economicamente protegendo
a natureza possuem metas. Essa Agenda busca conciliar mtodos de proteo ambiental,
justia social e eficincia econmica. Cada pas resolveu fazer sua Agenda 21 para
tentar crescer economicamente, defendendo e preservando a natureza, sendo um
programa de metas governamentais para implementar o desenvolvimento sustentvel.
Saliente-se que a Conferncia de Estocolmo e a Rio-92 foram as duas principais
conferncias das Naes Unidas.
J em 1994, com a entrada em vigor da Conveno Quadro das Naes Unidas
Sobre Mudanas Climticas (UNFCCC), os representantes dos pases signatrios
passaram a se reunir anualmente para discutir sua implementao. Estes encontros
tiveram o nome de Conferncias das Partes (COPs).
A Conveno reconhece que as mudanas climticas na Terra e seus efeitos
negativos so um problema e uma preocupao comum da humanidade, e busca
tambm analisar os efeitos das atividades humanas nas mudanas climticas e a
necessidade de uma maior cooperao internacional possvel de todos os pases no tema
e constituir a estabilizao dos gases de efeito estufa, de modo que a atividade humana
no interfira seriamente com o sistema climtico, de acordo com as responsabilidades,
capacidades e condies sociais e econmicas de cada pas. Nesse sentido, preciso
modificar substancialmente o comportamento das sociedades, uma vez que a base
econmica e produtiva da atualidade depende fortemente de atividades que emitem
gases de efeito estufa, que contribuem para o aumento do aquecimento global, como o
caso da explorao do petrleo.

199

2.1 Protocolo de Kyoto e as perspectivas para o Brasil

Com as convenes-quadro das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, foi
firmado na COP-3, em 1997, o Protocolo de Kyoto, no Japo, um tratado internacional
de compromissos e metas, com a finalidade de reduo da emisso dos gases causadores
de efeito estufa, que contribuem para o aumento do aquecimento global.
A Conveno estabelece que a mudana de clima na Terra e seus efeitos dizem
respeito a uma preocupao comum da humanidade e que necessria uma maior
cooperao possvel de todos os pases. A maior parcela das emisses globais dos gases
de feito estufa, considerando o contexto histrico e atual, proveniente dos pases
desenvolvidos e, quanto aos pases em desenvolvimento, as emisses per capita
aumentam na medida do seu crescimento econmico. O processo histrico demonstra
que as emisses acumuladas na atmosfera, desde a Revoluo Industrial, ocasionam o
aumento da temperatura; assim, a responsabilidade dos pases industrializados maior.
J a responsabilidade do Brasil referente ao aquecimento global corresponde s suas
pequenas emisses histricas, derivadas de uma industrializao recente. (VARELLA;
PLATIAU, 2009, p. 252).
A responsabilidade pela emisso dos gases de feito estufa comum, porm
diferenciada. comum devido ao fato de que tais gases so misturados completamente,
em cerca de duas semanas. Assim, no possvel atribuir, diretamente, as emisses aos
pases que lhe deram origem. De outro norte, diferenciada porque alguns pases so
mais responsveis pelo aquecimento global do que outros, devido a diversos fatores, tais
como a sua dimenso, quantidade populacional, nvel de desenvolvimento. (VARELLA;
PLATIAU, 2009, p. 252).
O objetivo principal do Protocolo constitui na reduo gradativa de 5,2% nos
nveis de emisso dos gases de efeito estufa, tendo como base os registros de 1990, e o
perodo para aferio das metas de 2008 a 2012; assim, necessria a verificao do
cumprimento dessas metas. Ressalte-se que tais metas foram estabelecidas somente para
os pases desenvolvidos, ou seja, o Brasil no est dentro da reduo de emisso dos
gases do Protocolo de Kyoto, mas um dos pases em desenvolvimento com maior taxa
de emisses. Assim, certamente na Rio + 20, o Pas ter que cumprir metas de reduo,
uma tarefa que no ser fcil, com a explorao do petrleo da camada do pr-sal.
Acrescente-se ainda que o Brasil, pelo fato de ser um dos pases mais ricos em recursos
naturais do planeta e, por sediar grandes conferncias internacionais sobre o meio
ambiente, como a Eco-92 e agora com a Rio+20, possui papel fundamental para o
processo de promoo da efetividade do regime de mudanas climticas e, nesse
sentido, deve se portar de modo a preservar o meio ambiente e servir de parmetro para
os demais pases.
3 A explorao do pr-sal e o aquecimento global
Acerca de trezentos quilmetros da costa brasileira est situada a regio de
explorao do pr-sal, em uma rea com oitocentos quilmetros de extenso e duzentos

200

de largura, que ficou conhecida como provncia do pr-sal. Em relao profundidade,

o leo e o gs dessa camada se encontram aproximadamente sete mil metros da
superfcie do mar.
O procedimento para a retirada do petrleo existente nessas imensas jazidas
muito complexo. Em sntese, uma broca levada at o fundo do mar em um mergulho
de dois mil metros e, em seguida, comea a perfurao da primeira camada de rochas,
que tambm possui cerca de dois mil metros de profundidade. Aps essa etapa,
apresenta-se o novo desafio, a camada de sal. Acontece que durante a perfurao o sal
se transforma em matria plstica, pastosa, o que faz com que essa etapa se transforme
em um grande obstculo. Ultrapassadas as camadas de rocha e sal que se encontra o
leo e gs do pr-sal, contidos em rochas porosas como se fosse uma esponja.
(PETROBRAS MAGAZINE, 2012).
Durante quinze meses uma sonda perfurou o poo de Parati at uma profundidade
de sete mil e seiscentos metros. Essa experincia pioneira custou 240 (duzentos e
quarenta) milhes de dlares. (PETROBRAS, 2012). Em seguida o poo perfurado foi o
de Tupi, cuja profundidade da camada de sal de dois mil metros, o que representa um
desafio bem maior. Contudo, foi neste poo que os pesquisadores encontraram a maior
quantidade de petrleo na camada do pr-sal.
No procedimento de retirada do petrleo da camada do pr-sal, para evitar que o
leo flua para a superfcie sem controle, o poo equipado com um sistema de vlvulas
de conteno, que se encontra em um equipamento chamado de rvore de natal
molhada, localizado no fundo do mar, onde so controladas e monitoradas tambm a
temperatura, vazo e presso dos poos. Assim, a rvore de natal que controla o
fluxo de petrleo que liga os poos ao navio. (PETRLEOETC, 2012).
As estimativas de volumes de petrleo so imensas, no poo de Tupi, na Bacia de
Santos, onde esto sendo realizados Testes de Longa Durao (TLD), a quantidade de
barris de leo equivalente (leo mais gs) de cinco a oito bilhes. (PETROBRAS/PRSAL, 2012). Acrescente-se a isso o fato de que, de acordo com a Petrobras, o petrleo
contido nesse poo de alta qualidade, possui caracterstica de leo leve e com muito
gs em soluo, que poder ser utilizado no mercado brasileiro, dependente da
importao da Bolvia. Todavia, como j ressaltado, para trazer tais riquezas naturais
para a superfcie necessrio enfrentar situaes extremas em alto mar, uma vez que o
ambiente marinho, para trabalhar nessas condies de profundidade, bastante violento,
tendo em vista a alta presso, a baixa temperatura e a alta dificuldade de visibilidade, os
esforos das mars e correntezas.
Nesse sentido, no mar, quanto mais profundo maior a presso; a onde se
encontra o problema de resistncia dos dutos que transportam o petrleo, que, quando
submetidos a fortes condies de temperatura e presso, podem se fechar. Assim, a forte
presso da gua pode terminar esmagando os dutos o que pode causar um grande
desastre ambiental.
O petrleo da camada do pr-sal potencializa a corroso, uma vez que possui uma
grande quantidade de CO2 (gs carbnico), que, misturado com a gua, transforma-se
201

em um cido carbnico muito corrosivo. (PETROBRAS MAGAZINE, 2012). Por

conseguinte, no pode ser utilizado um ao comum para os dutos.
Acrescente-se ainda outro desafio a ser enfrentado, que a diferena de
temperatura a que so submetidos os dutos. H cinco mil metros de profundidade na
crosta terrestre, o petrleo est a cento e cinquenta graus Clsius. Na medida em que o
petrleo sai do poo do subsolo, com uma temperatura alta e passa pelos dutos no mar,
que esto bem mais frios, o entorno do duto interno pode ir resfriando e formar
parafinas ou hidratos que bloqueiam a linha de passagem do petrleo. (PETROBRAS,
2012). Os dutos tm que ser muito fortes e resistentes. Ademais, o caminho para a
superfcie ter que enfrentar problemas ainda mais destrutveis, uma vez que navios e
plataformas em alto mar so castigados incessantemente por ondas, ventos e
correntezas. Assim, os principais desafios so: temperatura, corroso e presso.
3.1 Danos ao meio ambiente
As necessidades dos seres humanos so infinitas e gananciosas. Cada vez mais se
busca tecnologia e recursos naturais para satisfazer desejos e comodidades. A demanda
por recursos naturais decorre de um processo econmico em que a base o consumo e a
produo em larga escala. A consequncia lgica desse processo a destruio dos
recursos naturais que, por sua vez, so finitos. Apesar de grande parte da populao
saber disso e ser um assunto debatido no mundo inteiro, pouco colocado em prtica
para que esse cenrio de destruio se reverta, ainda mais quando se entra em conflito
com interesses econmicos.
em meio a esse contexto que a problemtica da explorao do pr-sal se
apresenta; surgem as seguintes indagaes: vale a pena investir bilhes de dlares na
explorao de uma energia no renovvel e altamente poluente? No seria mais
interessante investir em tecnologia limpa, como a energia solar, elica; a biomassa, que
so renovveis? O que fazer com a enorme quantidade de CO2, gs carbnico,
misturado ao leo e gs do pr-sal que ser lanado na atmosfera?
Uma possvel soluo para amenizar as emisses de carbono, decorrentes da
referida explorao apontada pela Petrobras a utilizao da tecnologia de Captura e
Armazenamento de Carbono (CCS). Contudo, segundo Ricardo Baitelo, coordenador da
Campanha de Energia do Greenpeace, essa tecnologia experimental e no estaria
tecnicamente vivel antes de 2030. Continuando, Baitelo ainda afirma que o custo total
do uso da CCS, para capturar o que se estima seja algo entre doze e dezoito bilhes de
toneladas de carbono contidas no pr-sal, pode chegar a centenas de bilhes de reais ao
longo de todo o ciclo de explorao. (GREENPEACE, 2012).
A transferncia de uma quantidade imensa de carbono retida por milhes de anos
na camada do pr-sal para a superfcie vai contribuir sobremaneira com o aumento do
efeito estufa, o aquecimento global e as mudanas climticas ocorridas no planeta.
Qualquer outra fonte de energia, exceo do carvo, mais limpa que o
petrleo, como a solar, hdrica, elica e biomassa. Apesar disso nenhuma delas como

202

o petrleo, que produz vrios combustveis, tais como: gasolina, querosene, diesel, gs,
e tantos outros produtos petroqumicos.
Vrios problemas ambientais podem ser apontados decorrentes dessa explorao,
tais como o fato de que os poos do pr-sal emitem, em mdia, de trs a quatro vezes
mais gs carbnico do que os poos do ps-sal. (ECONDEBATE, 2012).
Uma consequncia bastante preocupante, decorrente do aumento da emisso de
dixido de carbono, segundo Leandra Gonalves, coordenadora da Campanha de
Oceanos do Greenpeace, o aumento mdio da temperatura da gua, tendo em vista que
mares mais quentes possuem menos capacidade de absoro de CO2 e, por conseguinte,
provocam acidificao nos oceanos, comprometendo a sade dos corais, beros
importantes da biodiversidade marinha. (GONALVES, 2012).
Ao explorar o pr-sal, o Brasil ir transferir uma quantidade gigantesca de
carbono para a superfcie. Levando em considerao esse fato, ser que o Brasil ter
condies de diminuir seu percentual de emisses de carbono como prometeu?
Provavelmente, com a referida explorao, ser muito difcil realizar esse feito. Seria
melhor que o Brasil no tivesse se comprometido, uma vez que se comprometer e no
cumprir bem pior para o Pas.
A Agncia Nacional do Petrleo j reconheceu que a explorao da camada do
pr-sal necessitar da criao de um Plano Nacional de Contingncia, que servir para
lidar com acidentes em campos submarinos e contar com a participao da ANP, do
Ibama e do Ministrio da Marinha. Ocorre que o referido Plano ainda no tem data para
sair do papel.
Outro grande risco ambiental da Bacia de Santos, de acordo com o professor
Paulo Sumida, do Instituto Oceangrafo da USP, a instalao de dutos que levam o
petrleo at a costa e o trnsito de navios entre as plataformas e o continente, que
poder ocasionar a destruio de uma grande cadeia de corais que habitam essa regio.
(SUMIDA, 2012).
Ainda pode-se acrescentar o risco da maldio do petrleo, que pode levar o
Pas a uma desindustrializao de diversos setores e uma industrializao em cima de
uma energia suja que, provavelmente, no ser a energia do sculo XXI.
No que a Petrobras e as demais empresas que atuam no ramo no sejam capazes
de desenvolver uma tecnologia para explorar o pr-sal de maneira segura. Entretanto,
por mais que isso acontea, os danos causados pelos gases decorrentes do processo de
beneficiamento e queima de petrleo, bem como pelos contaminantes fsicos do produto
como plsticos e leo derramado, sero imensos. Ademais, nenhuma atividade desse
porte, com tamanha complexidade e pioneira no mundo, est livre de riscos e desastres
ambientais.
Com tantos riscos ambientais e polticos, ser que vale a pena gastar bilhes de
dlares na explorao de uma fonte de energia no renovvel e altamente poluente?
Anos de pesquisas, estudos, desenvolvimento de tecnologia de ponta, para explorar uma
fonte de energia no renovvel e nociva ao planeta? O desafio da explorao do pr-sal
para muitos pode ser motivo de orgulho, mas tambm de inmeras dvidas.
203

O ideal em relao preocupao com as geraes futuras de que a explorao

do petrleo acabe o quanto antes e que se busque e invista em novas fontes de energias
renovveis. Ocorre que o mundo no est pronto para abandonar o petrleo e deixar o
planeta mais limpo.
4 A relao entre a sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento humano nos
pases produtores de petrleo
importante demonstrar, no presente trabalho, a relao existente entre a
sustentabilidade ambiental e o desenvolvimento humano nos pases produtores do
petrleo, uma vez que o Brasil atualmente ocupa um lugar de destaque no ramo e, com a
explorao do pr-sal, certamente far parte dos pases membros da Organizao dos
Pases Exportadores de Petrleo (OPEP). Ocorre que a maioria dos pases que so
grandes produtores de petrleo no oferece uma boa qualidade de vida para a sua
populao, a exceo da Noruega. Isso possvel verificar ao se analisar os ndices de
Desenvolvimento Humano (IDH) de tais pases. Entre os quinze maiores exportadores
mundiais de petrleo, s um ocupa lugar de destaque no ranking do IDH da ONU
(Organizao das Naes Unidas), que a Noruega, que ocupa a primeira posio. Os
demais no figuram ao menos entre os trinta primeiros, e a maioria est abaixo da
posio cinquenta.
Em grande parte desses pases, isso se deve ao fato de que suas economias so
pouco diversificadas e muito dependentes da explorao do petrleo, o que os coloca
em uma situao de futuro incerto, tendo em vista que o petrleo fonte de recurso
natural no renovvel. O que ser do futuro econmico de tais pases?
Observa-se que, dentre os pases membros da Organizao dos Pases
Exportadores de Petrleo (OPEP), no desempenho no ndice de Desenvolvimento
Humano da ONU, 2011 (Relatrio, 2011, p. 141), os Emirados rabes Unidos o mais
bem colocado, aparecendo na 30 posio, seguido do Catar, que surge na colocao
37, enquanto que a Arbia Saudita ocupa a posio de nmero 56. Dentre os pases
africanos, a Lbia est na 64 posio, a Arglia na 96, Angola na 148 e a Nigria na
156. J no topo da lista, em primeiro lugar no ranking est a Noruega, maior produtora
de petrleo da Europa e um exemplo a ser seguido pelos demais pases que atuam no
setor petrolfero. Desde 1971, a Noruega aplica as receitas num fundo social, baseado
majoritariamente em aplicaes no Exterior, e que se destinam ao benefcio das
geraes futuras.
O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2011, da ONU, que estampa na sua
capa o tema Sustentabilidade e equidade: um futuro melhor para todos, explora as
relaes entre a sustentabilidade ambiental e a equidade, como sendo de extrema
importncia para a expanso das liberdades humanas das geraes atuais e futuras, e
parte do pressuposto de que o progresso no desenvolvimento humano alcanado no
decorrer das ltimas dcadas s pode continuar se forem tomadas medidas globais para
a reduo dos riscos ambientais e da desigualdade.

204

O referido relatrio demonstra como a sustentabilidade est extremamente

relacionada s questes bsicas da equidade, tais como a problemas de igualdade e
justia social e de um maior acesso melhoria da qualidade de vida. De acordo com o
relatrio, a sustentabilidade no se restringe especificamente a uma questo ambiental,
mas abrange o modo de vida de cada um, atravs da conscincia de que tudo o que
feito no presente, tem consequncias para toda a humanidade atual e para as geraes
futuras.
O relatrio em comento defende que o crescimento impulsionado pelo consumo e
pela explorao de petrleo no um pr-requisito para uma vida melhor em termos de
desenvolvimento humano e que os investimentos que melhoram a equidade, tais como:
o acesso gua, ao saneamento, s energias renovveis, podem promover a
sustentabilidade e o desenvolvimento humano.
importante ressaltar que o relatrio em anlise parte de ideias sustentadas por
Sudhir Anand e Amartya Sem, que defendiam h dcadas a considerao conjunta da
sustentabilidade e da equidade. Seria uma grosseira violao do princpio
universalista, declararam, se nos tornssemos obcecados pela equidade
intergeracional sem, ao mesmo tempo, considerar o problema da equidade
intrageracional. (RELATRIO DE DESENVOLVIMENTO HUMANO, 2011, p. 33).
Assim, o desenvolvimento humano sustentvel se constituiria em uma maior
abrangncia das liberdades substantivas das geraes do presente, ao tempo em que
tambm garantisse tais liberdades, bem como o acesso aos recursos naturais s geraes
futuras.
Esse relatrio (2011, p. 16) explica que muitos pases alcanaram grandes
progressos no IDH, na equidade e na sustentabilidade ambiental simultaneamente.
Ademais, prope uma estratgia multidimensional que aponte quais pases alcanaram
os melhores resultados em comparao com outros pases da mesma regio na
promoo da equidade, no aumento do IDH, na reduo da poluio do ar e no aumento
do acesso gua potvel e que obtm os melhores desempenhos em nvel regional e
global na sustentabilidade ambiental. Assim, a sustentabilidade ambiental calculada
levando-se em considerao as emisses de gases de efeito estufa, a utilizao da gua e
o desmatamento de floresta.
Assim, infere-se do relatrio da ONU que a degradao ambiental diminui a
capacidade das pessoas de diversos modos e no apenas aos rendimentos e meios de
subsistncia, mas atinge tambm a sade, a educao, a higiene, o bem-estar de modo
geral e, principalmente, demonstra como a degradao ao meio ambiente afeta mais a
populao mais pobre e vulnervel aos fatores que a colocam em risco.
O relatrio tambm aborda a problemtica da pegada ecolgica, que a rea
terrestre e martima biologicamente produtiva de que um pas precisa para produzir os
recursos que consome e absorver os resduos que gera (2011, p. 161), e demonstra que o
mundo est cada vez mais excedendo a sua capacidade global, para fornecer recursos e
absorver resduos, de modo que, se todas as pessoas do mundo consumissem a mesma
quantidade de recursos que consumida nos pases com o IDH alto, o planeta Terra no
205

suportaria a presso sobre o meio ambiente, que seriam necessrios mais trs planetas
para suportar. (2011, p. 37).
importante observar para o caso do Brasil, com a explorao do pr-sal, que o
Relatrio aponta que o crescimento das emisses de dixido de carbono per capita est
relacionado com a velocidade do desenvolvimento, tendo em vista que os pases com
melhoria no IDH de maneira mais rpida tambm passam por um crescimento mais
acelerado das emisses de dixido de carbono per capita. (2011, p. 38).
Diante do exposto, o Brasil precisa levar em considerao os estudos apontados
no Relatrio, ao buscar melhorar a qualidade de vida e o desenvolvimento humano da
sua populao.
5 O pr-sal na Rio+20
O Rio de Janeiro recebeu no ano de 2012, de 20 a 22 de junho, a Conferncia das
Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel (UNCSD), tambm conhecida como
Rio+20, pelo fato de se realizar vinte anos aps a Eco-92, em que foi discutida a
problemtica de como transformar o planeta em um local de melhor qualidade de vida
para as geraes presentes e futuras. Os dois temas de destaque na Conferncia foram a
economia verde, referente ao desenvolvimento sustentvel e a erradicao da pobreza.
Nesse sentido, como o Brasil, pas que sediou tal evento, poder conciliar
economia verde e erradicao da pobreza, com a explorao do pr-sal? Conforme j
mencionado acima, essa explorao contribuir sobremaneira com o aquecimento global
e, como visto no Relatrio de Desenvolvimento Humano na ONU (2011), os pases em
crescimento econmico, como o Brasil, tambm passam por um crescimento mais
acelerado das emisses de dixido de carbono, e quem sofre as consequncias dos
desastres naturais a populao mais pobre, ou seja, o Brasil est caminhando na
contramo dos objetivos da Rio+20.
Infelizmente, o aquecimento global chegou a um ponto em que necessrio
realizar escolhas entre simplesmente crescer economicamente ou crescer no
desenvolvimento humano, uma vez que um no corresponde necessariamente ao outro.
No resta dvida de que a explorao do pr-sal poder levar o Brasil a uma
posio de pleno destaque na produo de petrleo; contudo necessrio que a questo
ambiental seja discutida mais profundamente, que se criem leis mais rgidas para
regulamentar os impactos sobre o meio ambiente, e sejam respeitadas, para que dessa
forma se consiga alcanar um desenvolvimento sustentvel.
necessrio que sejam respeitadas as condies e os limites ambientais na
explorao da camada do pr-sal e que os governantes precisam assegurar um
comprometimento poltico com o desenvolvimento sustentvel.
Ainda, importante avaliar os progressos feitos at o presente e as omisses que
precisam ser sanadas na implementao das perspectivas dos principais encontros a
respeito do desenvolvimento sustentvel, bem como abordar novos desafios para conter
o aquecimento global.

206

Atravs da pegada ecolgica, em que possvel quantificar o passivo ambiental

proveniente de determinada atividade, razovel que sejam adotadas medidas que
estimulem cadeias produtivas mais sustentveis e desestimulem as outras.
preciso criar um fundo de desenvolvimento sustentvel para bancar as perdas
provenientes de desastres naturais da populao mais pobre, bem como para o
financiamento em tecnologias renovveis. Aqui no Brasil foi aprovado o Fundo Social,
cuja finalidade arrecadar recursos para o desenvolvimento de aes e programas para
a mitigao e adaptao s mudanas climticas e proteo ao ambiente marinho, bem
como a realizao de projetos e programas sociais nas reas da cultura, educao,
cincia e tecnologia, sade pblica e no combate pobreza. Esse Fundo possui
investimentos decorrentes da explorao e produo do petrleo do pr-sal; contudo,
preciso que tal investimento abranja outras atividades que tambm prejudicam o meio
ambiente e que o percentual de recolhimento para esse Fundo seja maior e as receitas se
destinem ao benefcio das geraes futuras como faz a Noruega.
Por fim, preciso que haja uma responsabilidade e punio maior e em mbito
internacional das empresas que atuam em atividades de grandes riscos ambientais, como
a da explorao de petrleo, que causam graves danos ao meio ambiente e que atingem
a humanidade global e no apenas um determinado pas. Assim, ainda que o sistema de
segurana seja muito sofisticado e avanado tecnologicamente, no existem atividades
imunes a acidentes. Para que tais problemas sejam ao menos prevenidos ao mximo,
necessrio que o capital privado, que efetua tal explorao, respeite regras rgidas
preventivas, que devem ser fiscalizadas pelo Poder Pblico e, caso no sejam
obedecidas, sejam, pelo menos severamente punidas.
Consideraes finais
Por todo o exposto, verifica-se a importncia do tema abordado ao longo do
presente estudo. Assim, necessrio que o Brasil, ainda que no tenha feito parte dos
pases que possuem compromissos no Protocolo de Kyoto, observe que, com a
Conferncia de 2012, possivelmente entrar no rol dos pases a cumprir metas e que,
com o atual nvel de crescimento econmico e com a explorao do pr-sal, essa ser
uma tarefa rdua, difcil de ser atingida.
preciso que se avaliem os progressos feitos at o presente quanto s emisses
dos gases de efeito estufa e as omisses que precisam ser sanadas na implementao das
perspectivas dos principais encontros a respeito do desenvolvimento sustentvel, bem
como abordar novos desafios para conter o aquecimento global.
Dessa feita, verificou-se que o crescimento dos pases no ndice de
Desenvolvimento Humano est relacionado com o aumento da poluio que tais pases
produzem, como o acrscimo de gases do efeito estufa e, por conseguinte, com o
aquecimento global. Assim, pases que aumentaram sua taxa mais rapidamente no IDH,
tiveram um crescimento tambm nas emisses de dixido de carbono per capita.
Contudo, imperioso destacar que o aumento da degradao do meio ambiente decorre

207

do crescimento econmico de determinado pas e no do desenvolvimento humano em

geral, tendo em vista que crescimento econmico no se confunde com
desenvolvimento.
em meio a esse contexto que os impactos ambientais, consequentes da grande
quantidade de emisso de carbono e da poluio, que sero provenientes da explorao
da camada do pr-sal, devem ser analisados com cautela, procurando-se buscar solues
e polticas pblicas para se reduzir ao mximo os riscos e perigos ao meio ambiente.
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http://www.ecodebate.com.br/2009/08/31/ minc-defende-que-parcela-de-royalties-do-pre-sal-sejainvestida-em-meio-ambiente/. Acesso em: 13 fev. 2012.
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SUMIDA, Paulo. PR-SAL NO DESCONHECIDO. Disponvel em:
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VARELLA e PLATIAU. Marcelo Dias e Ana Flavia Barros (Org.). A Efetividade do Direito
Internacional Ambiental. Braslia: Ed. UNICEUB, UNITAR e UnB, 2009, p. 252.

208

Consumo e meio ambiente: consideraes acerca do direito do

consumidor informao, como instrumento de sustentabilidade
Karoline de Lucena Arajo*
1 Introduo
O mundo vivencia as respostas que o meio ambiente vem dando s constantes
agresses que sofre. Diante disso, a necessidade de preservar o meio ambiente vem, j
h algum tempo, sendo tema de fruns e de longas discusses acerca das formas mais
viveis de uso da tecnologia, bem como da utilizao de matrias-primas renovveis.
No entanto, bem sabido de todos que, enquanto muitas pessoas, organizaes
no governamentais e at mesmo Estados, tm voltado sua ateno para a preservao
ambiental muitos, em especial aqueles que fazem do bem ambiental, uma fonte de lucro,
praticamente ignoram tais iniciativas. Tal sistema tem como caractersticas a
mercantilizao dos recursos naturais e o fomento de pessoas que podem consumi-los.
Surge nesse contexto a sociedade de consumo. Era preciso sustentar as grandes
produtoras e fornecedoras de servios, ento o consumo precisava ser estimulado cada
vez mais, o que de fato aconteceu.
Sendo assim, o estudo do consumidor como sujeito indispensvel, para tentar
reverter a realidade atual do meio ambiente, tornou-se o objetivo principal deste
trabalho. Era preciso oferecer instrumentos a esse consumidor para que ele pudesse
mudar seu comportamento frente ao mercado de consumo. O presente trabalho busca
demonstrar que um dos principais instrumentos est dentro do prprio ordenamento.
A informao o meio pelo qual o consumidor pode mudar os padres de
consumo, de modo a adequ-lo s necessidades da sustentabilidade. Sendo assim,
convm, num primeiro momento, fazer um breve histrico acerca do Cdigo de Defesa
do Consumidor, pois nesse diploma que rege as relaes consumeristas, que se
encontra o Direito que, segundo o presente ensejo, de grande importncia para que se
consiga equilibrar consumo e sustentabilidade, que o direito informao.
Num segundo momento, faz-se uma explanao acerca da Poltica Nacional das
Relaes de Consumo, em que se esclarece a vulnerabilidade do consumidor, frente ao
mercado de consumo e necessidade de que o mesmo seja informado e, mais do que
isso, educado. Em seguida so feitas consideraes sobre consumo e sutentabilidade,
nas quais se tenta esclarecer as possibilidades de conciliar tais institutos.
Por fim, coloca-se a informao como meio para se chegar a um equilbrio entre
consumo e meio ambiente. Partindo, tambm, da ideia de que o consumidor consciente
bem-informado, mas, principalmente, bem-educado.

Mestre em Direito Econmico pelo programa de Ps-Graduao em Cincias Jurdicas da UFPB.

Professora de Direito nas Faculdades Integradas de Patos.
209

2 Breve histrico acerca do Cdigo de Defesa do Consumidor

O Cdigo de Defesa do Consumidor , indubitavelmente, um dos diplomas mais
avanados do sc. XX, pela especificidade que atribui s relaes de consumo, mas, ao
mesmo tempo, pela possibilidade de aplicao aos direitos difusos, coletivos e
individuais homogneos, para o que traz previso expressa.
O sistema capitalista de produo traz para a sociedade uma forma de consumo
em massa. Era preciso popularizar o ato de consumir para manter a crescente produo.
Por outro lado, era preciso agilizar o processo de produo para atender a demanda que
s aumentava. Para tanto, comeou a se desenvolver uma forma de produo acelerada
que otimizava a chegada dos produtos s prateleiras, para que fossem adquiridos pelo
maior nmero de consumidores possvel.
Isso fez com que essas relaes se tornassem cada vez mais impessoais. Os
consumidores no conheciam os fornecedores de seus produtos nem tinham, como
ainda no tm, contato com a forma de produo utilizada na fabricao daquele
produto.
Nascem, assim, as relaes de consumo que, por suas peculiaridades, no se
encaixavam bem na legislao existente poca, necessitando, pois, de uma lei ou
codificao que bem abarcasse to especial relao. Isso porque, segundo Benjamin e
Grinover (2007), antes o consumidor e o fornecedor estavam em uma relao
equilibrada, pois era possvel fazer algum tipo de negociao, mas depois da
massificao do consumo, o fornecedor assume uma posio de fora na relao
tornando-a desequilibrada.
Diante disso, em vrias partes do mundo, movimentos pelo reconhecimento da
vulnerabilidade em que se encontrava o consumidor na relao de consumo comearam
a surgir, j que, como aduz Lisboa (2006, p. 50), os diplomas existentes no contavam
com as profundas modificaes socioeconmicas que tornaram mais cleres e
massificadas as relaes jurdicas.
No final do sc. XIX para o incio do sc. XX, j comearam os primeiros
movimentos em favor do consumidor. Foi o caso das listas brancas elaboradas por
Josephine Lowell, uma americana que criou a New York Consumers League, para
informar os consumidores acerca dos produtos que apresentavam qualidade e que
tinham compromisso no que tange aos direitos trabalhistas. Associaes como essa
passaram a se disseminar em todo o pas. o caso da National Consumers League que,
em 1899, reuniu os estados de Nova Iorque, Boston e Chicago. Fundada por Florence
Kelly, essa associao tinha uma preocupao especial com os direitos humanos, por
isso estava bastante ligada a esse tema, bem como ao direito dos trabalhadores,
especificamente de mulheres e crianas que trabalhavam nas fbricas.
Convm ressaltar ainda a clebre frase do presidente americano, John Kennedy,
que, em 15 de maro de 1962, ao enviar uma mensagem ao Congresso dos Estados
Unidos (Special Message to the Congress on Protecting Consumer Interest) deixou
claro que todas as pessoas so consumidoras e que formam o maior grupo econmico e

210

que, por isso, afetam e so afetados em razo das econmicas tomadas. (CAVALIERI
FILHO, 2010). Alguns diplomas europeus serviram de inspirao para as leis
consumeristas que foram aparecendo. o caso das leis gerais da Espanha (Lei 26/1984)
e de Portugal (Lei 29/1981). Bem como o Projet de Code de la Consommation.
(BENJAMIN; GRINOVER, 2007).
No Brasil, segundo Filomeno (2007, p. 22), antes mesmo da promulgao da
Constituio Federal de 1988, j havia um movimento consumerista que se consolidava,
atravs de entidades no governamentais, que foram determinantes para que a defesa do
consumidor alcanasse o status de garantia constitucional. Em 1985, acontece no Rio de
Janeiro um encontro dessas entidades com o intuito de incluir no texto constitucional
vigente dispositivos que garantissem a proteo e a defesa do consumidor. Em 1987, as
mesmas entidades se reuniram em Braslia, j com os trabalhos da Assembleia
Constituinte iniciados, com o mesmo objetivo de incluir na Carta Maior, ento em
construo, direitos aos consumidores.
A Constituio Federal de 1988 trouxe, no inciso XXXII do art. 5, que o Estado
promover a defesa do consumidor. Bem como no art. 170 que a defesa do consumidor
um dos fundamentos da Ordem Econmica brasileira. Diante disso, possvel
perceber que a proteo e defesa do consumidor so imprescindveis para o bom
andamento de todo o sistema de produo deste Pas.
Tal diploma, que foi introduzido no ordenamento brasileiro pela Lei 8.078/80,
representa uma verdadeira revoluo no sistema jurdico brasileiro, j que oferece ao
consumidor uma gama de direitos que o protegem diante da reconhecida
hipossuficincia perante o fornecedor de produtos e servios.
O Cdigo de Defesa do Consumidor tambm estabelece uma gama de objetivos a
serem alcanados, atravs de uma Poltica Nacional por ele instituda. Essa poltica
busca o bom andamento das relaes de consumo e, para tanto, oferece os instrumentos
necessrios.
3 Da Poltica Nacional das Relaes de Consumo
A Constituio Federal de 1988 trouxe, no inciso XXXII do art. 5, que o Estado
promover a defesa do consumidor. Bem como no art. 170 que a defesa do consumidor
um dos fundamentos da Ordem Econmica brasileira. Diante disso, possvel
perceber que a proteo e defesa do consumidor so imprescindveis para o bom
andamento de todo o sistema de produo desse pas.
Nesse diapaso, convm elucidar que o Cdigo de Defesa do Consumidor traz em
seu bojo uma Poltica Nacional das Relaes de Consumo. A importncia de tal poltica,
para a implantao do Cdigo de Defesa do Consumidor, patente j que o prprio
Cdigo nasceu, como dito, da grande crise que foi gerada pelo sistema de produo em
srie e consumo em massa nas relaes.
A grande resistncia sofrida pelo Cdigo de Defesa do Consumidor se devia ao
fato de se achar que o referido diploma serviria para supervalorizar o consumidor em

211

detrimento do fornecedor. Isso no procede, j que um dos objetivos principais da lei

sempre foi, e , equilibrar as relaes de consumo. Ao longo de todo Cdigo se percebe
uma consonncia com os princpios constitucionais, com destaque, como explica Nery
(1992, p. 55), para o princpio da isonomia que, segundo o autor, se evidencia no
Cdigo atravs do princpio da vulnerabilidade, que reconhece a situao desfavorvel
do consumidor e busca, atravs desse tratamento desigual, alcanar a igualdade real
trazida pelo art. 5 da Constituio Federal de 1988.
Assim como a Poltica Nacional do Meio Ambiente, prevista na Lei 6.938/81, est
para a proteo do bem ambiental, a Poltica Nacional das Relaes de Consumo est
para a proteo do consumidor. possvel, tambm, nesse momento, haver semelhanas
entre o Direito do Consumidor e o Direito Ambiental. Ambos possuem uma poltica que
estabelece os objetivos da tutela, bem como instrumentos para a efetiva proteo do
Direito.
Alm disso, ambas buscam a harmonia dos interesses, j que, como j foi visto, a
poltica nacional do meio ambiente busca o desenvolvimento de forma sustentada. Ou
seja, assim como a poltica nacional das relaes de consumo visa o equilbrio da
relao consumidor-fornecedor, a poltica nacional do meio ambiente busca o equilbrio
entre o desenvolvimento e o ambiente. E mesmo essas duas polticas se comunicam em
muitos pontos.
Destaque-se que o legislador expressou de forma clara que um dos objetivos dessa
poltica e, portanto, de todo cdigo consumerista a melhoria da qualidade de vida.
Como j foi dito, a qualidade de vida est diretamente ligada ao meio ambiente com
qualidade, tanto por questes fsicas como tambm por questes legais, que o que est
expresso no art. 225, da Lei Maior. Sendo assim, as relaes de consumo precisam
prezar pela qualidade de vida e, portanto, pela proteo do meio ambiente.
Por outro lado, tambm garantido ao consumidor por essa mesma poltica a
proteo de seus interesses econmicos, que, em outras palavras, poderia ser chamada
de direito de consumir. preciso salientar que a poltica nacional das relaes de
consumo, assim como a do meio ambiente, no fecha com as atividades econmicas;
porm chama a ateno para a importncia da qualidade de vida que, por sua vez, est
diretamente ligado ao meio ambiente sadio. Sodr (1996) bastante lcido ao destacar
que, pelo menos em tese, a ideia de consumir oposta ideia de se preservar o meio
ambiente. A despeito disso, no se pode negar ao homem o direito de consumir, j que
esta uma necessidade que lhe inerente. A soluo, portanto, o consumo sustentvel,
que alia a necessidade de consumir preservao do meio ambiente.
Ainda no caput do art. 4, o legislador determina a observao dos princpios que
regem todo o sistema de proteo do consumidor e que esto dispostos em seus incisos
e dos quais outros podem se desdobrar.
O primeiro inciso traz o reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor, que
como princpio obriga que toda aplicao da Lei consumerista seja aplicada, partindo do
pressuposto de que o consumidor vulnervel no mercado de consumo. Ora, o
fornecedor detentor de todo o sistema de produo e o consumidor somente pode ter
212

contato com o produto depois que o mesmo levado para as prateleiras, tendo o mesmo
que confiar que o produto oferece segurana e a qualidade dele esperada. Do mesmo
modo, o consumidor precisa ser alertado para a influncia que determinado produto tem
sobre o meio ambiente, j que vulnervel na relao de consumo, inclusive adquirindo
produtos que atentam contra a qualidade de sua prpria vida.
O Cdigo de Defesa do Consumidor, em alguns momentos, fala em
hipossuficincia. Para isso, Benjamin (2010) esclarece que mesmo as duas palavras
dizerem respeito situao de desvantagem em que se encontra o consumidor em
relao ao fornecedor, trata-se de dois significados diferentes. A vulnerabilidade
inerente ao consumidor, j a hipossuficincia algo mais especfico em algumas
pessoas ou de um grupo delas, demandando, inclusive, um tratamento diferenciado
dentro do prprio cdigo.
O princpio que sucede de forma expressa no cdigo o da Ao Governamental,
que diz respeito obrigao que o Estado possui, tanto de criar dentro da prpria
administrao rgos de proteo e defesa do consumidor, como de incentivar
associaes que trabalhem nesse sentido. Alm disso, deve intervir de forma direta
atravs de sua presena no mercado de consumo, bem como garantindo a circulao de
produtos de qualidade, que no prejudiquem o consumidor.
Com o surgimento das relaes de consumo e com o consequente reconhecimento
da vulnerabilidade do consumidor em tais relaes, tornou-se imprescindvel que o
Estado pudesse intervir em tais relaes. O Estado precisa garantir que haver equilbrio
na relao consumidor/fornecedor. No havia mais como se falar em autonomia da
vontade, pois as relaes de consumo no so relaes paritrias; por isso, o Estado no
podia mais se tornar inerte. Sendo assim, na busca do reequilbrio da relao jurdica,
destaca-se o intervencionismo estatal, que objetiva trazer solues compatveis, para
que se possa realmente atingir a igualdade efetiva entre as pessoas. (LISBOA, 2006, p.
51).
Proteger o consumidor proteger o prprio ser humano dos riscos que representa
o ato de consumir. Retirar o produto da gndola de um grande supermercado assumir
um risco, pois preciso acreditar que aquele produto no vai lhe causar dano algum.
Porm, a soluo no seria a inexistncia do produto para o consumo, mas que tal
produto apresente a segurana que garantida ao consumidor. Esse um ponto
interessante, pois no mesmo dispositivo legal parecem estar duas ideias opostas, mas
que, na verdade no so.
A conciliao entre a proteo do consumidor e a garantia do desenvolvimento
tecnolgico e cientfico possvel. E aqui convm ressaltar o pensamento de Leff
(2009, p. 142) que, ao se deparar com a racionalidade capitalista que, para ser breve,
pode ser resumida em produo em srie e consumo em massa, defende que esta no
pode ser combatida apenas com a racionalidade ambiental ou o que o autor chama de
ecosofia, mas com a desconstruo da racionalidade capitalista para a construo de
uma racionalidade social.

213

A poltica nacional das relaes de consumo estabelece, tambm, como princpio,

que devem ser fornecidas ao consumidor todas as informaes referentes ao produto
adquirido ou servio contratado. Isso com o fim principalmente de proteger o
consumidor de possveis danos, j que o produto ou servio deve oferecer a segurana
que dele se espera. Alm disso, importante ressaltar que o presente trabalho tem como
escopo principal demonstrar a importncia do consumidor, para que haja
verdadeiramente o desenvolvimento sustentvel. Tal mudana s ocorre se o
consumidor, dentre outras caractersticas, for bem-informado.
A poltica trazida pelo CDC reconheceu que o consumidor, sendo vulnervel,
necessita de direitos que o protejam e defendam sem, contudo, trazer uma situao de
benefcio extremo, causando prejuzo ao fornecedor. Definitivamente, no esse o
objetivo do CDC. Alm disso, a poltica consumerista contribui sobremaneira para a
preservao ambiental j que, como dito, contribui para a melhoria do mercado de
consumo o que se reflete no meio ambiente.
Sendo assim, a aplicao da poltica nacional das relaes de consumo tem grande
valia para a proteo do meio ambiente, mas isso ser melhor detalhado no presente
captulo, que tratar da comunicao que existe entre o direito ambiental e o direito do
consumidor. Bem como, se h uma boa aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor,
o meio ambiente com qualidade est garantido.
4 Consumo e sustentabilidade
Durante muito tempo, o foco principal do discurso ambientalista era a
responsabilidade do sistema de produo. E no um discurso errado, muito pelo
contrrio. A produo em larga escala demanda da natureza a utilizao de uma gama
considervel de seus recursos. Para uma indstria funcionar, por exemplo, precisa de
matria-prima para a confeco dos produtos e da utilizao de energia eltrica, sem
falar, que haver grande emisso de gases na atmosfera.
O consumo deixou de ser uma simples necessidade para se tornar uma prtica do
cotidiano. Isso acompanhou a mudana e os avanos na rea tecnolgica, j que no
possvel afirmar que, de fato, tudo o que consumido verdadeiramente uma
necessidade humana. Muitas vezes, fruto de uma prtica natural ou de uma cultura que
se disseminou em vrias partes do mundo.
fato que o consumo passou a ser to intenso que isso acabou por se refletir de
forma bastante danosa no meio ambiente. que os padres de consumo assumidos pela
sociedade, ou por uma parte dela, superam a capacidade de sustentao dos recursos
naturais. Diante disso, que a preocupao com o meio ambiente passou a dedicar uma
ateno maior ao consumo, uma vez que se percebeu os impactos que o consumo
desequilibrado causa. Segundo Penna:
Os efeitos da degradao ambiental no podem ser tratados sem que se
combatam as suas causas. O capitalismo moderno deu luz o consumismo, o
qual criou razes profundas entre as pessoas. O consumismo tornou-se a

214

principal vlvula de escape, o ltimo reduto de auto-estima em uma

sociedade que est perdendo rapidamente a noo de famlia, de convivncia
social, e em cujo seio a violncia, o isolamento e o desespero do sinais
alarmantes de crescimento. (PENNA; 1999, p. 216).

O autor utiliza o termo consumismo para denotar o ato de consumir como ato que,
de to contnuo, beira o exagero. Isso quer dizer que o consumo no uma prtica
totalmente avessa ao meio ambiente. No se pode olvidar que o consumo uma prtica
necessria ao ser humano. Isso incontestvel. No entanto, o que mais do que
contestvel o padro de consumo que a sociedade assumiu e imps ao meio ambiente.
esse consumismo que precisa ser condenado e repensado.
Segundo Portilho (2005), existem trs teorias para a prtica de consumir. A
primeira chamada de consumo marxista, que defende que o consumidor no tem poder
de escolha, mas a produo que tem fora suficiente para escolher o que o consumidor
vai adquirir, segundo suas concepes de lucro. O fornecedor responsvel pela criao
e produo do que oferecido no mercado; por isso, dentre estes que o consumidor
tem que escolher.
Esse um dos pensamentos, segundo a autora, tambm de grande parte dos
socilogos e dos estudiosos das cincias ambientais, que possuem uma resistncia muito
grande em encontrar problemas fora da esfera produtivista.
A segunda teoria, em contrapartida anterior, coloca o consumidor como um ator
com grande poder de deciso sendo, portanto, soberano o suficiente para escolher aquilo
que pretende adquirir. Essa corrente tem como principais defensores os profissionais
ligados ao marketing empresarial e administrao. Segundo essa corrente de
pensamento, o consumidor quem dita as regras do mercado de consumo; por isso, para
lanar um produto, o fornecedor precisa unir esforos para chegar ao que o consumidor
deseja. O lucro da empresa depende do consumidor, isto , se aceita ou no o produto.
A terceira corrente chamada de culturalista segundo a qual o ato de consumir
acima de tudo uma prtica cultural. uma corrente mais antropolgica e que implica, na
verdade, uma reproduo das relaes sociais entre as pessoas e suas culturas materiais.
E como o consumo uma cultura contempornea, essa passa atravs das relaes entre
as pessoas.
Para Portilho (2005), o movimento ambientalista foi evoluindo e ganhou algumas
facetas em diferentes momentos. Segundo ela, o ambientalismo, no Brasil, pode ser
visto da seguinte forma: a partir da dcada de 70, o chamado ambientalismo pblico; na
dcada de 80, o ambientalismo empresarial, e, na dcada de 90, o reconhecimento do
impacto causado pelos padres de consumo adotado, que levou a colocar o consumo no
foco da conscientizao ambiental. Segundo ela, o consumidor verde nasce da juno
desses trs fatores.
Ao afirmar que o consumidor verde uma combinao dos fatores supra, a autora
chama a ateno para o fato de que o dano ao meio ambiente, ou mesmo a simples
interveno neste, resultado da contribuio de vrios atores. Ela pe em destaque a

215

corresponsabilidade existente entre os vrios atores do sistema de produo e que,

principalmente, todos eles devem ser identificados.
Nesse diapaso, comeou a se perceber que havia, na mesma proporo da
produo, um consumo em massa. Isso acabou chamando a ateno para o fato de que
os padres de consumo exigidos pelo sistema de produo acabam gerando impactos no
meio ambiente. Impactos to negativos quanto os causados quando da feitura do
produto, j que a cultura do consumo incentiva cada vez mais essa prtica, inclusive as
pessoas que, por sua condio, ainda possuem o discernimento reduzido, como crianas,
por exemplo, no costumam errar no momento de dizer o que querem consumir.
Segundo Dias (2002, p. 15), a gerao atual foi preparada para consumir e para
ignorar os impactos causados por tal consumo, j que so consumidores teis para
manter o sistema de produo. Filomeno destaca:
Enquanto as necessidades do ser humano, sobretudo quando alimentado pelo
marketing, so infinitas, os recursos naturais so finitos, sobretudo quando
no renovveis. A nova vertente, pois, do consumerismo, visa exatamente a
buscar o necessrio equilbrio entre essa duas realidades, a fim de que a
natureza no seja privada de seus recursos o que, em conseqncia, estar a
ameaar a prpria sobrevivncia do ser humano neste planeta. (2007, p. 20,
grifo do autor).

Convm chamar a ateno para o destaque que o autor atribui palavra

necessidades. Isso tem uma razo de ser. O consumidor, como foi amplamente
explicado no captulo anterior o ente vulnervel na relao de consumo, uma vez que
est suscetvel quilo que o fornecedor oferece, visto ser este o detentor dos meios de
produo.
O consumidor nem sempre necessita de fato daquilo que consome, mas induzido
a consumir, muitas vezes, pelos encantos causados por uma campanha publicitria. O
aumento do consumo , sem dvida, uma das grandes intervenes feitas no meio
ambiente. Em razo disso, um dos grandes desafios deste sculo conscientizar a
populao acerca do excessivo consumo. Isso tanto nos pases desenvolvidos quanto
nos pases em desenvolvimento.
Uma mudana de conscincia do consumidor, certamente, se refletir diretamente
nos impactos ambientais, que tendero a diminuir. E aqui importante ressaltar que o
consumo, como j dito em linhas anteriores, tem uma origem muito mais cultural do
que mesmo econmica. Obviamente, possvel dizer que o prprio mercado estimula a
ideia de que o ato de consumir , antes de tudo, um ato cultural, pois isso serve ao
sistema de produo.
No entanto, algo maior do que simplesmente servir ao sistema dominante de
produo, uma questo de adquirir status nas relaes sociais, (BOURDIEU, 2008).
Consumir se tornou quase que um dever moral. Dependendo do grupo a que se adere,
existe um produto a ser adquirido. Mesmo pessoas com menor poder aquisitivo
geralmente fazem opes no momento de consumir, e que talvez uma anlise mais
detida as fizesse optar por outro produto. Canclini (1995) explica que, no campo do
216

consumo, existe uma desqualificao intelectual, uma vez que os meios de comunicao
de massa incitam as pessoas a avanarem irreflexivamente sobre os produtos. Reiterase, assim, o que se disse sobre o consumo ser um ato cultural, uma forma de se
estabelecer na sociedade. O consumo, dessa forma, definido como uma rea de
comportamento cercada por regras e valores morais. Decises como o que comprar,
quanto gastar e quanto economizar so, portanto, decises morais que expressam e
produzem cultura. (PORTILHO, 2009, p. 203).
A preocupao com os danos que aqueles produtos causam ao meio ambiente e se
a produo dos mesmos se utiliza de tecnologias que no agridem, ou amenizam a
agresso ao meio ambiente, no fazem parte das preocupaes dos consumidores. Criase, ento, uma cultura universal em que todos comem, vestem e calam a mesma coisa,
at aqueles ditos de estilo alternativo possuem um padro. a chamada indstria
cultural que insere no subconsciente humano a idia de imitao, que passa a ser
considerada como um valor absoluto. (BASTOS, 2006, p. 185).
E isso fortalece a premissa de que a mudana do consumidor deve ser de fato uma
mudana de conceito. preciso que o consumidor tome conscincia dos impactos que o
consumo causa no meio ambiente e mude sua viso quanto responsabilidade no
momento de adquirir um produto. preciso aliar o consumo ideia de sustentabilidade.
A sustentabilidade sem dvida, como j destacado nesse ensejo, mais do que um
discurso, uma necessidade para o atual sistema de produo. Os recursos naturais esto
se tornando escassos. A qualidade de vida humana j est comprometida. preciso, de
fato, que medidas sejam tomadas para que a sustentabilidade se torne um guia para o
sistema de produo.
Esse novo modelo de produo necessita de uma mudana comportamental da
sociedade, enquanto feita de consumidores. A sustentabilidade abandona, portanto, os
antigos paradigmas e estabelece outros, como nas palavras de Leff:
No crisol da sustentabilidade confrontam-se os tempos da degradao
entrpica, os ciclos da natureza e as crises econmicas, a inovao
tecnolgica e as mudanas institucionais, com a construo de novos
paradigmas de conhecimento, comportamentos sociais e racionalidades
produtivas. (2009, p. 409).

Sendo assim, a mudana no consumo se refletir no processo de sustentabilidade.

essa uma mudana comportamental determinante para os esforos de sustentabilidade
do planeta. O consumo, como dito, uma forma de interveno direta no meio
ambiente, j que fruto de uma interveno; o uso do produto gera outra interveno e
seu descarte gera uma terceira interveno que, inclusive, de to importante, abriu
margem para uma poltica, como j aqui estudado.
Isso no quer dizer que cabe apenas ao consumidor a mudana de comportamento,
uma vez que essa tambm uma tarefa do sistema produtivo. Ao se colocar em
destaque o consumidor, o objetivo demonstrar que esse ator das relaes de mercado
possui fora para exigir um produto comprometido com a qualidade do meio ambiente,
bem como que seja responsvel com a utilizao e o descarte de tais produtos.
217

Isso porque a destruio das bases ecolgicas fez com que se impusesse uma nova
viso da relao entre a sociedade e os recursos naturais, uma vez que os problemas
ambientais so, antes de tudo, problemas sociais, problemas do ser humano. (BECK,
2010, p. 98).
Sempre se pensou na necessidade de o sistema produtivo muda, e que as empresas
mudassem sua forma de produo e dessem uma ateno maior ao meio ambiente.
Porm, ficou claro que as empresas no se preocupariam com isso. preciso uma fora,
um impulso maior.
Se tudo o que produzido tem como destino as mos do consumidor, este tem que
ser mais exigente. Tem que ter conscincia do quanto suas decises so importantes
para a preservao dos recursos ambientais. Esse consumidor precisa estar consciente de
sua parcela de responsabilidade com a sustentabilidade. Assumindo esse papel,
possvel pensar em um desenvolvimento sustentvel.
5 O direito informao do consumidor como melhoria no mercado de consumo
O art. 6 do Cdigo de Defesa do Consumidor estabelece os direitos bsicos
garantidos ao consumidor e que devem ser observados pelo fornecedor, sob pena de ser
responsabilizado em quaisquer das esferas. importante que se diga que tais direitos
elencados pelo dispositivo supra so de fato bsicos, j que representam de forma
sinttica o que o legislador atribuir como direito ao consumidor ao longo de todo o
cdigo, seja de cunho material, seja processual.
Segundo Gama (2004, p. 50), os direitos que esto elencados no art. 6 so
diretrizes que devem ser seguidas como ideal na proteo do consumidor, fsica,
psquica e economicamente, sendo a observao de tais direitos imprescindvel para a
efetiva tutela jurdica do consumidor.
A Resoluo da ONU 32/248, de 1985, dispe sobre direitos que so
fundamentais ao consumidor e que, portanto, so indisponveis. Da leitura desse
documento internacional, possvel dizer que o legislador ptrio usou como base essa
disposio, j que adotou a mesma ideia. Ressaltando, mais uma vez, que, ao longo de
todo diploma consumerista, possvel observar direitos garantidos aos consumidores. O
que no ofusca a importncia do art. 6 e a disposio de direitos bsicos, j que a lei
atribui direitos, de forma expressa, parte considerada vulnervel da relao,
justamente em razo da fora que a outra parte possui.
Alm disso, a exposio feita dos direitos no abre brechas para a discusso, j
que, como dita, so expressos e de fcil compreenso para qualquer pessoa, o que
facilita a efetividade dos mesmos. Por isso, como assegura Almeida,
positiva a enumerao de tais direitos, posto que a lei dirigida aos
operadores do Direito, mas deve ser acessvel, tambm, e principalmente, s
partes envolvidas, o fornecedor e o consumidor, no necessariamente versado
no estudo das leis. A legislao bem explcita e ordenada de forma didtica
servir, sem dvida, para que se chegue a um maior grau de esclarecimento e
conscientizao dos partcipes. (2003, p. 43-44).

218

O autor chama a ateno para um ponto interessante e de grande valia para esse
estudo, qual seja: a relevncia que h em esclarecer e conscientizar os partcipes da
relao de consumo. E quando se trata de consumo sustentvel isso imprescindvel. E,
para que haja de fato esclarecimento e conscientizao, preciso que dois direitos sejam
especialmente observados: direito educao para o consumo e direito informao,
respectivamente, incisos II e III do art. 6.
A sequncia dada pelo legislador interessante de ser observada, j que possvel
se levar a pensar que preciso educar primeiro para que seja dada a informao
necessria. No se est aqui afirmando que houve inteno do legislador em distribuir
os direitos por ordem de importncia, mas no se pode ignorar a coerncia dessa
sequncia especificamente.
No h como distribuir informaes aos consumidores, sem ter a certeza de que os
mesmos sabero tornar til para sua vida aquilo lhes foi informado. preciso formar a
populao, para que esta seja devidamente informada sobre como consumir e,
principalmente, o que consumir. a falta de formao do mercado de consumo que gera
consumidores egostas e alienados pelo desejo de consumir, unido total
despreocupao com o meio ambiente, que leva diminuio das expectativas quanto
sustentabilidade do planeta. (DIAS, 2002, p. 15).
Nesse diapaso, faz-se mister o estudo da educao para o consumo, bem como
do direito informao. Esses dois direitos so determinantes para que se possa falar
em consumidor verde, uma vez que atravs da tomada de conscincia que se pode
chegar a uma mudana de comportamento, da mesma forma que as informaes levadas
ao consumidor tornam possvel o exerccio do poder de escolha de cada um.
5.1 Educao para o consumo
A educao uma das grandes riquezas, se no a maior, que o ser humano pode
ter. Riqueza que pode ser acumulada ilimitadamente. Mas, no basta o acmulo de
conhecimento. A educao vai alm. Ela se revela atravs dos atos de quem a adquire.
Quando se diz que algum educado, porque ele se comporta bem no relacionamento
em sociedade, mesmo que no possua conhecimento de muitas cincias. Assim, quando
se fala em educao ambiental se quer dizer que uma forma de orientar o indivduo
para que se relacione bem com o meio ambiente, um grande movimento tico que deve
permear toda a cultura, promovendo uma nova cosmoviso que integre e entrelace as
vrias partes do mundo. (SEARA FILHO, 2000, p. 6).
Falando especificamente sobre a educao, antes mesmo de tratar da educao
para o consumo, preciso dizer que, hodiernamente, esse o maior desafio tanto para o
Poder Pblico quanto para a iniciativa privada, atravs de campanhas e, at mesmo,
dentro do ncleo familiar. Fazer essa reflexo prvia importante para os objetivos
deste trabalho.
O mundo aps a Segunda Guerra Mundial passou por uma grande mudana,
notadamente nos setores tecnolgico e cientfico. Historicamente, iniciava-se uma
guerra silenciosa entre Oriente e Ocidente, que demandava um arsenal blico capaz de
219

destruir o oponente em fraes de segundos, para o que contribuiu sobre maneira o

progresso cientfico. O conhecimento cientfico passou a ficar disposio daquilo que
o Estado demandava. O fim da Guerra Fria acirrou ainda mais a necessidade de
desenvolvimento tecnolgico e cientfico. Com isso, houve uma mudana paradigmtica
nos objetivos almejados pelo saber cientfico. O que antes era utilizado para acmulo de
saber pelo saber, passou a ser utilizado como meio de insero no sistema de produo
apenas. (LAMPERT, 2007, p. 9).
Essa expanso no setor tecnolgico diretamente proporcional velocidade com
que as informaes passaram a se distribuir no mundo. Existe uma facilidade de
informaes muito grande graas ao desenvolvimento tecnolgico, mas isso no quer
dizer que os receptores de tais informaes tm conscincia suficiente para absorver tais
informaes. Lampert (2007) chama a ateno para o fato de que, com o grande
crescimento das tecnologias da informao, isso passou a exigir o que ele chama de
educao permanente, que uma forma de educar aumentando a cada dia o nmero de
informaes, principalmente no que respeita ao saber tcnico cientfico.
A escola que se preocupava com uma formao cultural de valores, v-se
obrigada a atender demanda de uma sociedade cada vez mais decadente,
que deseja um sujeito pragmtico, consumista e inserido no modo produtivo
capitalista. O que vale o capital. Certamente em nenhuma poca da historia
civilizatria investiu-se tanto na formao inicial e continuada dos recursos
humanos, porm, cada vez mais percebe-se a necessidade de novos
investimentos; de novas perspectivas capazes de atender a uma demanda
desenfreada que segue sem rumo. (2007).

Apesar da quantidade de informaes que repassada aos alunos pelas escolas,

pelos avanos tecnolgicos que permitem que haja muitos recursos eletrnicos na
exposio dos contedos, as avaliaes feitas pelos rgos pblicos competentes
atestam que no h um desempenho satisfatrio desses alunos, sejam eles da rede
pblica, sejam da rede particular.
Isso se deve, tambm, ao que Leff (2009, p. 181) chama de tecnologia
interdisciplinar. Segundo o autor, esse tipo de educao se ocupa em tornar os grandes
problemas sociais uma realidade homognea. Trata-se de uma tecnologia
unidimensional que desconhece os limites e as especificidades ecolgicas e, mesmo,
culturais de cada povo.
A tecnologia, portanto, assume um papel de tornar homogneos costumes,
pensamentos e, principalmente, desejos. o mundo globalizado. As informaes
chegam com bastante velocidade nas diversas partes do mundo e vindas tambm delas.
Isso padroniza pessoas porque padroniza costumes, hbitos e vontades, como dito. Isso
acaba por se refletir diretamente no consumo.
O ato de consumir padronizado, e isso a despeito das realidades de cada pas.
No h como limitar, hoje, as informaes que entram na casa dos indivduos,
principalmente aps a popularizao do uso da internet. A grande rede no possui
limites e, infelizmente, ainda no um terreno totalmente conhecido. O que

220

impossibilita ainda mais o controle. At porque a rapidez com que a tecnologia se

atualiza, especialmente no que tange ao uso da internet, no h como os instrumentos
legais acompanharem, necessitando verdadeiramente que haja um esforo do intrprete
para resolver as lides que envolvem esse tipo de comrcio. (VASCONCELOS, 2005).
Por isso, de fato, importante se falar num resgate de valores dentro da prpria
educao. Valores que podem quebrar padres e mudar posturas. importante ressaltar
que as crticas feitas velocidade com que os meios de comunicao disseminam
informaes no fazem olhos cegos aos benefcios que isso traz, especialmente ao
conhecimento histrico, possibilidade de pesquisas profundas, intercmbio de culturas.
Isso interessante para o ser humano no seu processo de formao.
O grande desafio da educao no negar a verdadeira aldeia global em que o
aluno est inserido. Muito pelo contrrio. reconhecer isso e se utilizar dos benefcios
que isso pode trazer, mas fincando nos alunos valores que os faa reconhecer sua
cultura, seu pas e, em especial, a importncia de preservar e proteger suas
peculiaridades.
A introduo da tica no aprendizado escolar de grande valia, pois isso se
refletir diretamente na forma de consumir e na proteo do meio ambiente. Para
Medina e Santos (1999, p. 18), trata-se de uma mudana fundamental na maneira de
pensarmos acerca de ns mesmos, nosso meio, nossa sociedade, nosso futuro, para o
que a educao pode ser determinante.
O Cdigo de Defesa do Consumidor assegura a educao para o consumo como
direito bsico previsto no inciso II do art. 6. E primordial para a melhoria do mercado
de consumo, bem como para reequilibrar a relao de consumo, j que forma
consumidores conscientes, como j exposto em linhas anteriores.
Muito se fala em educao e na sua importncia para que uma sociedade possa
superar as desigualdades que possui, ou para que, sequer, estas possam existir. Est na
educao a porta para que o indivduo possa evoluir e buscar a conquista daquilo que
almeja. Ela permeia todos os setores sociais e constitui um verdadeiro instrumento de
politizao e emancipao para o indivduo.
preciso formar o consumidor para que ele saiba quais informaes deve exigir
do fornecedor. preciso torn-lo consciente, at mesmo de que ele tem direito a ter
todas as informaes sobre o produto que adquiriu ou o servio que contratou. E isso
no ser possvel sem uma formao desse consumidor, que se d atravs da educao.
Segundo Cavalieri Filho:
Aumentados os nveis de conhecimento e de informao do consumidor,
tambm se aumente o seu poder de reflexo e de formulao de um juzo
crtico sobre a oportunidade e a convenincia da contratao, a fim de que
possa o mesmo, dentre os diversos produtos e/ou servios colocados no
mercado sua disposio, escolher, em manifestao de vontade e
materialmente livre, esclarecida e, portanto, consciente, aquele que melhor se
ajuste s suas necessidades. (2010, p. 86).

221

A educao no apenas o fornecimento de informaes, mas uma formao de

conscincia, de responsabilidade. Essa a tnica principalmente em relao ao consumo
sustentvel. O consumidor consciente e, portanto, educado, sabe que precisa optar por
um produto advindo de uma empresa que possui uma responsabilidade ambiental, que
tem ateno s normas de proteo do meio ambiente. At porque a educao est
diretamente ligada cidadania, j que o indivduo educado est consciente de seus
direitos e deveres, no apenas para si, mas par toda a sociedade, o que imprescindvel
para a formao do consumo sustentvel.
O inciso II do art. 6 ainda fala que deve ser assegurada a liberdade de escolha e a
igualdade nas contrataes. O que de fato s pode acontecer se o consumidor estiver
preparado para, primeiro, saber que pode escolher, o que escolher e como escolher.
Alm de estar devidamente preparado para contratar j que reconhecer, dentre as
clusulas contratuais, aquelas que sejam abusivas. Para que isso acontea,
indubitavelmente, preciso que haja educao nos consumidores.
Sendo assim, o consumidor educado precisa das informaes necessrias para que
possa bem utilizar seu poder, que o ato de consumir. A informao no menos
importante do que a educao, muito pelo contrrio, tambm utilizada para educar.
Acontece que, na maioria das vezes, precisa que o indivduo j seja formado para que as
receba. O que no tira seus mritos, j que, como se ver a seguir, necessria para que
o consumidor possa de fato contribuir para o desenvolvimento de forma sustentvel.
5.2 Direito informao
O inciso III do art. 6 assegura ao consumidor o direito informao como direito
bsico. Isso quer dizer que as informaes dadas ao consumidor so um direito bsico,
ou seja, elementar nas relaes de consumo, portanto, indisponvel. No pode o
consumidor abrir mo de ter as informaes sobre o produto, assim como no
permitido ao fornecedor se escusar dele. Sendo assim, um direito que imediatamente
gera um dever ao fornecedor.
Mas, no apenas isso, a informao vai ser de grande valia quando se tratar, por
exemplo, de uma oferta, que vincula o fornecedor informao dada. Ou a ausncia da
informao que ser interpretada a favor do consumidor. A informao est em todos os
institutos abrangidos pelo diploma consumerista, desde as informaes necessrias para
evitar o dano at a publicidade que deve ser ostensiva e clara, portanto, deve conter
todas as informaes necessrias.
Alm disso, atravs da informao que dada ao consumidor que ele consegue
identificar quais produtos so ambientalmente responsveis e quais so os mais danosos
ao meio ambiente. J foi dito quando se estudou o Estudo Prvio de Impacto Ambiental
que este uma arma de grande valia para a proteo do meio ambiente e uma das
principais razes que ele fonte de informao para o prprio consumidor, devendo,
assim, ser publicado.

222

H ainda que ser ressaltada a importncia da publicidade do Estudo de

Impacto Ambiental, devendo ser informado o contedo do estudo ao pblico,
o que transcende o conceito de torn-lo meramente acessvel, cabendo ao
Poder Pblico public-lo, ainda que resumidamente, em rgo de
comunicao adequado. (CUNHA, 2011, p. 17).

Assim, importantssimo que o consumidor tenha acesso s informaes

necessrias para sua proteo no mercado de consumo. E no poderia ser diferente, uma
vez que, historicamente falando, a principal dificuldade sentida pelo consumidor era ter
acesso s informaes sobre o produto. Isso foi determinante para o reconhecimento da
prpria vulnerabilidade do consumidor, j que o fornecedor detentor do sistema de
produo e, sendo assim, das informaes acerca do produto ou servio que oferece,
que poderia dispor dessas informaes. Fica o consumidor merc do que lhe
oferecido. Foi uma grande batalha contra todo um sistema de produo, para que o
fornecimento de informaes fosse garantido ao consumidor. At porque os
fornecedores tinham cincia de que o fornecimento de informaes os vinculava.
Hoje quando possvel verificar a data de fabricao e o prazo de validade
nas embalagens, desconhece-se a grande luta travada entre os rgos de
defesa dos consumidores e os burocratas do governo e executivos das
empresas para disponibilizar essa informao. (VERGARA, 2003, p. 35).

Alm disso, como foi visto, a gnese do direito do consumidor est nas famosas
listas brancas que serviam de fonte de informao para o consumidor sobre os
fornecedores de produtos. Trazendo para a realidade do consumo sustentvel, listas
como essas funcionam como instrumento para a escolha do consumidor.
Na verdade, o direito informao tambm um princpio da Poltica Nacional
das Relaes de Consumo com fulcro no inciso IV do art. 4 da lei consumerista. Isso
implica a informao como princpio a ser observado por toda sistemtica do cdigo,
alm de j ser um direito consagrado de forma expressa. Est esse direito ligado, de
forma direta, ao reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor.
O consumidor, como dito, no tem como ter acesso s informaes sobre o
produto ou servio, se estas no forem repassadas pelo fornecedor. , pois, o
consumidor considerado vulnervel ou hipossuficiente, no apenas por sua condio
financeira, mas tambm por outros critrios, como elucida Cunha.
No se trata de anlise da situao financeira ou econmica, ou at mesmo
dos conhecimentos tcnicos que possam o consumidor, mas sim de sua
posio de desvantagem e submisso s regras do mercado de consumo, bem
como do seu desconhecimento dos meandros do negcio, da atividade
econmica que toca exclusivamente ao fornecedor. (2003, p. 43).

bom no esquecer que se vive em um mundo globalizado em que no existem

fronteiras para que empresas de todo o mundo se instalem em diversos pases ou pelo
menos importem seus produtos, o que gera uma necessidade ainda maior de
informaes sobre esses produtos.

223

A informao tem uma funo dupla. Ao mesmo tempo em que um direito do

consumidor tambm uma obrigao do fornecedor, como j se chamou a ateno aqui.
Consiste na obrigao que o fornecedor detentor das informaes tem em proteger o
consumidor, fornecendo todas as informaes necessrias para o uso ou consumo do
produto. Trata-se de uma obrigao da qual no pode se escusar, por se tratar de um
direito assegurado ao consumidor. Nesse contexto, emerge a importncia do direito
informao para a formao do consumo sustentvel.
Ficou claro que os padres de consumo so os principais contribuintes para a
degradao ambiental, formando uma cultura consumista insustentvel para os recursos
ambientais. Necessrio se faz que haja uma transformao na mentalidade do
consumidor com relao forma de consumir e que, principalmente, os direitos que o
mesmo possui corroborem para essa mudana de postura.
O direito informao, indubitavelmente, um deles. Para que haja um consumo
ecologicamente responsvel preciso que o consumidor seja informado sobre a
procedncia dos produtos, de como tal produto foi elaborado, se a empresa observa as
normas ambientais e, principalmente, como ser o descarte desse produto. Para Spnola
(2001, p. 215), imprescindvel que haja uma poltica de informaes sobre os reais
custos dos produtos consumidos para o meio ambiente, na expectativa de que sendo
esses conscientes optem por produtos que sejam, de fato, favorveis ao meio ambiente.
Atualmente, o consumo no pode ser visto apenas como a prtica de adquirir
produtos, mas como modo de chamar a ateno para o descarte desses produtos.
Consideraes finais
O consumidor possui o poder de deciso, mas teima em ficar merc do que lhe
oferecido. Transforma-se em mero expectador dos danos causados ao meio ambiente,
como se nenhum vnculo tivesse com o fato. A deciso desse consumidor pode
amenizar essa relao de causa e efeito entre os produtos oferecidos e os impactos
ambientais. A deciso mais acertada seria a opo por produtos cujo processo de
produo observou as normas de proteo e preservao ao meio ambiente.
preciso dizer que fornecer as informaes necessrias uma forma relevante de
transformar o mercado de consumo. Porm, tais informaes no atingiro sua
finalidade principal se antes o consumidor no for formado para receber tais
informaes. o que se chama de educao para o consumo.
O Cdigo de Defesa do Consumidor prev a necessidade de educar o consumidor
e, por isso, impe a educao para o consumo como um direito. Tal direito no vem
sendo observado como deveria, o que favorece sobremaneira os fornecedores de
produtos e servios. Quanto menos o consumidor tiver conhecimento de seus direitos,
menos poder exigir, e as informaes fornecidas nada sero alm de uma formalidade
cumprida, sem que o consumidor possa delas lanar mo para tomar suas decises.
Nesse contexto, a educao emerge como uma soluo para que o consumidor se
torne, de fato, um sujeito que possui direitos e que sabe pleite-los. Ao mesmo tempo,

224

reconhece-se que a falta de educao no mercado de consumo um dos grandes

problemas que precisam ser enfrentados o quanto antes, quando se pretende propor
mudana do consumidor nesse mercado. preciso salientar que o consumidor deve
estar ciente de que um sujeito de direitos, mas tambm de deveres e que, portanto,
precisa ter conscincia do papel que possui na defesa dos recursos naturais.
preciso ter em mente que o consumidor , tambm, um poluidor em potencial e
precisa assumir uma postura diferente frente finitude dos recursos naturais. O
consumidor precisa ser chamado responsabilidade, j que o consumo tem sido um dos
grandes motivos de impactos causados ao meio.
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VERGARA, Sylvia Helena Constant. Impactos dos direitos dos consumidores nas prticas empresariais.
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226

Poltica nacional dos resduos slidos: anlise jurdica a partir da

histria ecolgica, da sustentabilidade, do consumo e da pobreza no
Brasil
Belinda Pereira da Cunha
Andria Ponciano de Moraes
Raffael Henrique Costa Diniz***
Simone Loureiro Celino Cato****
1 Primeiras reflexes sobre a histria ecolgica
Considerando o estudo da histria como aquele que reflete as preocupaes e
inquietaes dos homens de uma poca, sem levar-se em conta apenas os aspectos
relativos s grandes figuras, tendo-se desde o sculo XIX comeado a considerar o
estudo das sociedades, como nas palavras de Unamuno, para a histria dentro dos
homens.1
A preocupao com a relao entre o homem e a natureza, como objeto de anlise,
vem desde as origens da nossa civilizao sobre diferentes perspectivas, seja teolgica,
filosfica, econmica, seja poltica, sendo que nos ltimos tempos os historiadores tm
tentado integrar no s as cincias naturais no estudo da histria, mas tambm as
cincias sociais na rea de Cincias Ambientais.
Com o despertar da conscincia ambiental na dcada de 60, a Histria, pensada
desde uma perspectiva ambiental, vem progredindo lentamente dentro dos estudos
histricos e, necessariamente, esta nova cincia deve afirmar a sua importncia na
atualidade, levando-se em conta que a histria sempre se preocupou em estudar os
problemas atuais atravs do passado. Ao lanar as bases tericas com seu discurso, a
Histria Ecolgica poder reconstruir e participar da resoluo de problemas dentro da
atual situao de crise ambiental, estudando a trajetria de deteriorao progressiva da
natureza, analisando suas causas e consequncias, a curto e longo prazo, ao vislumbrar,
atravs de seu contedo, a chamada conscientizao ambiental, fundamental para o
estudo das mudanas sociais e culturais nas margens das sociedades dos ltimos sculos
e a contribuir eficazmente para o desenvolvimento e a luta contra a pobreza e poluio.
A partir do estudo da histria dos homens assim integrado natureza como um
sistema unitrio, pode-se levantar questes de metodologia ou definio de seu campo
de estudo, em princpio pondo em relevo sua abordagem cientfica, partindo para o
enfoque interdisciplinar, ao considerar fatores econmicos, filosficos, de cincia
poltica, moral, etc. Em outro sentido, a Histria Ecolgica, elaborada neste contexto,

Doutora e Mestre em Direitos Sociais pela PUC/SP, com doutorado sanduche na Universidade de
Roma, La Sapienza. Professora no Programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito da UFPB.

Mestre em desenvolvimento e meio ambiente pelo Prodema/UFPB.

***
Mestre em desenvolvimento e meio ambiente pelo Prodema/UFPB.
****
Doutoranda em Direito pela Universidad de Salamanca-Espaa.
1
UNAMUNO, Miguel de. En torno al casticismo. Editora: Ctedra, 2005.
227

deve conter uma atitude crtica, com vistas ao futuro e aos resultados possveis de serem
alcanados, diante de sua reversibilidade ou no quanto utilizao dos recursos
naturais.
Quanto anlise do fenmeno eco-histrico, torna-se apropriada a abordagem a
partir do surgimento dos grandes ncleos urbanos, com decorrente crescimento e
desenvolvimento econmico, percorrendo desde o incio do sculo XX at a atualidade,
com suas consequncias sociais mais imediatas e, como se trata de planejar um projeto
visto a partir da perspectiva da historiografia ecolgica, o pensamento globalmente
utopicamente conduz ao destino e tratamento dos resduos slidos nos principais
ncleos urbanos.
Quanto a isto, o problema da poluio descontrolada e o crescimento excessivo
desses ncleos um grande desafio em quase todas as grandes cidades, a ser enfrentado
desde a perspectiva da histria ecolgica chegando produo de resduos slidos,
evoluo do problema da multiplicao dos chamados lixes, forma como so tratados
os resduos e seus espaos, perspectiva de atuao dos rgos de poder e quais so as
principais consequncias sociais decorrentes.
2 Questes sobre industrializao, consumo e desenvolvimento
O processo de industrializao e desenvolvimento produzido pela ascenso da
economia capitalista no Brasil, com o decorrente fenmeno emergente da modernidade,
atingindo os graus atuais do chamado consumismo, so fundamentais para a percepo
do histrico ecolgico que interessa aos estudos dos resduos slidos, a partir de seu
tratamento nos principais ncleos urbanos do Brasil.
A curva evolutiva da economia no Brasil, comparando as diferentes cidades
atravs do crescimento populacional, por exemplo, demonstra os movimentos humanos
que esto ocorrendo com o crescimento da indstria; as mudanas nos hbitos de
consumo e a origem dos depositrios espaos para os resduos.
O desenvolvimento econmico das cidades tem influenciado o aumento das
populaes, densidade demogrfica; a alocao de recursos inversamente proporcionais
s necessidades, contribuindo para a gerao de ncleos marginais, com decorrente
gerao de problemas urbanos de toda a sorte.
As consequncias do desenvolvimento econmico e o aumento da populao e da
classe de consumidores no Pas geram a multiplicao consecutiva de toneladas de
resduos, o que se v agravado com o aumento da populao e com a acentuao das
desigualdades sociais, impulsionando o aproveitamento dos descartes para grande parte
da populao, que poder viver s margens dos antigos ainda presentes lixes.
A dialtica entre o desenvolvimento econmico, associado ao consumismo e
gerao de resduos nos domiclios das cidades brasileiras gera a propulso ao receptor
de toneladas de resduos possivelmente inutilizveis, com o consequente descarte,
podendo moldar a dicotomia de dois tipos antagnicos sob o enfoque ambiental.

228

Os verdadeiros geradores dos resduos slidos representam parte proporcional da

populao do Brasil, que estariam ou esto inseridos na sociedade do bem-estar-social.
No tocante aos 67% que vivem sem acesso s condies sociais, representam o limiar
de pobreza marcada pela ONU.2
Alguns desses espaos so controlados, embora no implique contaminao,
sendo preocupantes, por exemplo, as condies a que esto sujeitos os lixes no
controlados e agora proibidos. O esperado procedimento ser o da coleta seletiva dos
resduos, para s ento os rejeitos tomarem a destinao de um aterro sanitrio
conforme os padres legais.
Em 1998, no Rio de Janeiro, foi celebrado o Frum Nacional Lixo e Cidadania,
envolvendo mais de 40 agentes e agncias de ONGs e de outras instituies, que lutam
pela implementao de programas que possam contribuir para melhorias das famlias
que vivem no lixo.3 Ainda, projeto de iniciativa do Unicef, intitulado Criana no Lixo
nunca mais, persegue ndices e aes visando a erradicao do trabalho infantil e a
integrao social atravs da educao desses meninos e meninas.4
Entre ns, a Lei 12.305/10, ao instituir a Poltica Nacional dos Resduos Slidos,
prev sua aplicabilidade e efetividade, a partir de agosto de 2014, visando a adequao
dos municpios s determinaes legais.
3 Aspectos do lixo e da pobreza no Brasil: uma abordagem jurdico-ambiental
As notveis preocupaes com o desenvolvimento vm marcadas pelo impacto
causado ao meio ambiente, deslocamento geogrfico das fontes de recursos naturais e
das reas de descarte de resduos, alm da dependncia que tm os pases
industrializados das importaes que atendam suas demandas por matrias-primas e
bens de consumo. (ALIER, 2007).
Nesse sentido, o ritmo do crescimento econmico e da industrializao enveredou
em proporo direta para o consumo deflagrado, notadamente, a partir da Revoluo
Industrial, fazendo com que as ltimas quatro dcadas presenciassem a indstria do
material a ser descartado, seja em razo da matria-prima residual do processo
industrial, seja em decorrncia do descarte de embalagens das mais variadas origens (do
petrleo, alumnio ao papel), sempre visando a maior durabilidade do que possa conter
como produto.
H que se destacar que crescimento, ou expanso, no se confunde com
desenvolvimento enquanto efetiva realizao de possibilidades sociais, do exerccio da
cidadania, a incluindo os fatores essenciais vida humana em sociedade, como os
cuidados com a sade e sua manuteno, a partir do meio em que se vive, incluindo a
educao, o acesso escola, o aumento da expectativa de vida, a alimentao, a

Disponvel em: <http://www.onu.org.br>. Acesso em: 27 mar. 2013.

Disponvel em: <https://webp.caixa.gov.br/urbanizacao/caixacidade/cidadania.asp>. Acesso em: 18 mar.
2013.
4
Disponvel em: <www.unicef.org/brazil/pt/overview_9489.htm>. Acesso em: 25 mar. 2013.
3

229

empregabilidade, o lazer, resultando no chamado ndice de Desenvolvimento Humano

(IDH), favorvel e positivo em dado lugar e em determinada poca (PNUD).
A preocupao com o meio ambiente ganhou relevncia em todas as reas,
permeando, assim, outros ramos do Direito, despertando a conscincia e a importncia
do tema para a preveno, combatendo a degradao e a destruio, com vistas
preservao dos recursos naturais para geraes presentes e futuras.
A exigncia da proteo jurdica do meio ambiente decorrente da degradao da
qualidade de vida, que pode ser detectada em vrios fatores, como o esgotamento de
recursos de gua potvel, o desaparecimento das espcies, a destruio da camada de
oznio, a multiplicao dos depsitos de lixo txico e radioativo, o efeito estufa, a
eroso de solos frteis, a devastao do patrimnio ecolgico, artstico e cultural.
(BENJAMIN, 1993).
No passo da produo desenfreada de bens e servios destinados a uma nova
sociedade de massa, que se pretenda globalizada para o consumo, adveio sua margem
aqueles que estavam excludos, no alando o voo que pudesse lev-los a adquirir no
outros bens, mas aqueles essenciais vida digna, como moradia, alimentao, vesturio,
higiene, sade, transporte e educao.
interessante notar que, entre ns, brasileiros, a Constituio como que
exclamou, em seu art. 25 o direito que toda pessoa tem a um chamado padro de vida
capaz de assegurar a si e sua famlia sade e bem-estar, inclusive alimentao,
vesturio, habitao, cuidados mdicos, etc.
Do ponto de vista da empregabilidade e incluso social, pblica a informao
dos dados referentes aos impactos dos programas de transferncia de renda na melhoria
das condies de vida dos mais pobres, no Brasil, estimando o Ipea que mais de 17,1
milhes de brasileiros foram tirados da indigncia por conta dos programas sociais.
(VANUCCHI, 2008).
Estudos do Ipea revelam o perfil da ascenso social no Pas, nos ltimos anos,
sendo que em 2007 o grupo de menor renda passou a representar 27,5% da populao,
assim considerado o crescimento demogrfico, demonstrando a queda da proporo dos
mais pobres na populao, concluindo que 13,8 milhes de pessoas subiram de faixa
social.
Desta pesquisa consideraram os economistas que a ascenso desta nova classe
mdia considerada como a principal inovao recente nesta dcada, confirmada com a
reduo da desigualdade. (VANUCCHI, 2008).
Resta ainda refletir acerca de dois fatores: o primeiro deles refere-se educao
ambiental e para o consumo; o segundo, quanto faixa que remanesce como excluda
da sociedade, aquela que no emergiu, no Brasil e no mundo.
3.1 Princpio do desenvolvimento sustentvel: Agenda 21
O novo paradigma acerca das novas teorias do desenvolvimento sustentvel e da
economia ecolgica consiste essencialmente no mais em uma economia baseada
somente sobre os parmetros trabalho e capital, mas em uma economia ecolgica que
230

reconhea a existncia de trs parmetros: o trabalho, o capital natural e o capital

produto do homem.
Sobre os conceitos que cercam o desenvolvimento sustentvel, identifica-se como
primordial aquele que reflita as preocupaes com as necessidades do ser humano, sem
perder de vista a proteo do meio ambiente, visando as geraes futuras da espcie
humana, inclusive.
O conceito de sustentabilidade encontra-se diretamente relacionado s atividades
humanas e a sua dinmica com a biosfera, observando a continuidade da vida no
planeta, a fim de satisfazer necessidades diante do desenvolvimento das diversas
culturas humanas, respeitando-se certos limites de maneira a no destruir o contexto
biofsico global. (TIEZZI, 1999).
A Sociedade Internacional para Economia Ecolgica tem como objetivo principal,
em suas declaraes, o de superar fronteiras das disciplinas tradicionais para
desenvolver uma conscincia integrada entre os sistemas ecolgicos e econmicos, a
partir de modelos sustentveis de desenvolvimento, distintos do crescimento econmico
que no seja sustentvel em um plano finito. (TIEZZI, 1999).
3.2 Impactos (do consumismo) aos recursos naturais
Visionrio nos estudos geogrficos sobre a pobreza urbana, Santos (1979)
identificou h mais de trs dcadas, e m alguns autores, a defesa ao chamado
consumismo, sob o argumento de que as pessoas no mais tolerariam que lhes fosse
negado o que lhes representasse smbolo da promoo social, devendo, para conquistla, dar acesso a produtos de consumo bsicos.
A vida sociocultural em suas esferas presta servio ao avano de cada uma delas;
todavia, ao lado destes avanos verificam-se aspectos perversos nascidos de seus
excessos, como as armas nucleares capazes de destruir toda a humanidade a qualquer
momento. (SILVA, 2007).
O desenvolvimento tecnolgico, em seu estgio atual, estaria apto a fornecer
educao, sade e alimentao para toda a humanidade, mas dois teros da populao
mundial vivem na pobreza r mais de um bilho passa fome em todo mundo. (SILVA,
2007).
A par disto, o ambiente da Terra tem admitido mudanas notadas principalmente
durante a gerao passada, considerando a velocidade destas alteraes no perodo, mais
acelerada do que em qualquer outro tempo comparado na Histria, destacando-se
quanto a estas mudanas os recursos naturais e as interaes do ser humano com a
biosfera, influenciando e criando alteraes globais dramticas, que refletir-se-o sobre
a existncia humana por longo tempo. (DIAS, 2002).
Considerando que o meio ambiente uso comum de toda a humanidade, decorre
da proteo constitucional que para as presentes e futuras geraes caber ao Poder
Pblico o dever de defend-lo e preserv-lo, impondo o carter de evitar-se qualquer
situao que possa modificar o equilbrio do meio ambiente e a qualidade de vida sadia.

231

De outro lado, o Brasil produz atualmente cerca de 228,4 mil toneladas de lixo por
dia, equivalendo o lixo domiciliar a pouco mais da metade deste total (IBGE, 2011),
sendo mais que oportuna a utilizao de todos os meios de gesto para a otimizao das
embalagens descartveis.
A reciclagem de lixo de material plstico, alumnio, papel pode possibilitar a
empregabilidade e incluso social, atravs da coleta seletiva de lixo, alm da
preservao e do respeito ao meio ambiente.
Reciclar, como uma das possibilidades de gesto do lixo, significa transformar
objetos materiais usados em produtos novos e adequados para o consumo, sendo
necessria notadamente pelo aumento verificado a partir da dcada de 80, de produtos e
embalagens descartveis, gerando o aumento crescente na produo de lixo.
Nesse sentido, a Poltica Nacional de Resduos Slidos, alm de inovar sob o
aspecto legal, atribuindo responsabilidade compartilhada a todos os atores envolvidos
no ciclo de vida de um produto, o que se inicia na sua produo/fabricao industrial ou
no, finalizando no descarte de sua embalagem, portanto, no consumidor final, atende s
necessidades prementes do mercado de consumo, das pessoas que se agrupam ou no
em cooperativas ou por outras formas para coletarem e reciclarem o lixo, bem como
das regies atingidas pelos dejetos e, obviamente, de todo o Planeta.
4 Poltica nacional dos resduos slidos
Em 2 de agosto de 2010, foi sancionada no Brasil a Lei 12.305, que institui a
Poltica Nacional dos Resduos Slidos. Esta Lei representa um marco regulatrio para
a questo do lixo no Pas, que vivia em um ambiente instvel no tocante questo,
sendo regulamentada por leis municipais e resolues do Conama.
Na verdade, a referida Lei passou cerca de vinte anos tramitando no Congresso,
haja vista que o seu projeto inicial foi apresentado ao senado em 1989, inicialmente
tratando, especificamente, de resduos de servio de sade. Com o passar do tempo, tal
projeto foi recebendo outros projetos que tratavam da questo dos resduos com
especificidades diferentes, que foram sendo apensados e tramitando em conjunto, o que
trouxe uma complexidade maior para a sua aprovao.
Nesse cenrio, salientamos que esse hiato de tempo no representou uma ausncia
de regulamentao, pois, como dito, algumas leis municipais e Resolues do Conama
deram ateno questo, contudo a falta de unidade e de uma lei nacional muitas vezes
proporcionava uma instabilidade jurdica. Por outro lado, o tempo serviu para a
maturao do projeto, resultando em uma lei abrangente e mais completa, que considera
no apenas as questes relativas sade pblica, mas tambm a problemtica ambiental
e social.
Podemos conceituar a Poltica Nacional dos Resduos Slidos como o conjunto de
preceitos que deve orientar o manejo e a gesto dos resduos slidos no Brasil, dispondo
sobre os princpios, objetivos, instrumentos e as metas que devem ser observados pelo

232

Poder Pblico, o setor produtivo e a sociedade, que so corresponsveis nesse processo

de gesto.
Essa lei introduz, no nosso ordenamento jurdico, a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, que deve ser imposta aos fabricantes
importadores, distribuidores, comerciantes, alm dos consumidores e do Poder Pblico.
A gesto adequada dos resduos slidos tem ligao direta com a gesto ambiental
e a sustentabilidade, j que visa respectivamente no gerar, reduzir, reutilizar, reciclar,
destinar adequadamente os resduos e dispor adequadamente os rejeitos. Neste sentido,
busca incentivar uma lgica econmica cclica, que inclua os resduos provenientes da
produo e do consumo nas cadeias produtivas, sendo apenas dispostos nos aterros os
rejeitos, ou seja, os restos que no podem mais ser reaproveitados.
Tais preceitos legais atingem diretamente o modelo econmico vigente, em que os
bens naturais so, em tese, utilizados pelas foras de mercado sem que isto implique
maiores custos no processo produtivo. A alocao dos bens ambientais de forma
onerosa e incauta, desconsiderando sua escassez, resulta nas conhecidas falhas de
mercado, tendo como efeito o que chamamos de externalidades negativas da atividade,
que se desdobram na privatizao dos lucros e socializao dos prejuzos.
A busca pela internalizao dos custos ambientais das atividades econmicas
base de um dos mais significantes princpios do Direito Ambiental, o Princpio do
Poluidor-Pagador. Tal princpio objetiva impedir que o nus de um dano proveniente de
uma atividade privada seja repassado para a coletividade de maneira injusta.
A Poltica Nacional dos Resduos Slidos busca alcanar o desenvolvimento
sustentvel atravs da atuao e interveno do Estado nas atividades econmicas,
orientando os atores sociais no sentido de corrigirem as falhas de mercado. Para tal,
estabelece instrumentos que possibilitam a implantao da proposta de internalizao
dos custos ambientais das atividades econmicas, como a logstica reversa e a
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, que se estende para alm
do setor produtivo e pblico, quando atinge a figura do consumidor.
Ademais, faz com que os setores de produo e consumo passem a adotar um
sistema cclico, que produz, utiliza e recicla ou reutiliza, em oposio aos moldes
contemporneos, que se orientam por um processo de produo linear, que extrai,
produz, vende e descarta, abusando da capacidade de suporte do planeta e em total
desconformidade com o desenvolvimento sustentvel e a sadia qualidade de vida.
A Lei tambm inova ao trazer de forma expressa o princpio do protetorrecebedor, que tem uma lgica inversa ao princpio do poluidor-pagador. Aqui, aquele
que atua positivamente na proteo ambiental ser remunerado economicamente por tal
proteo. Um exemplo a previso de remunerao dos catadores de resduos
reciclveis pelos servios prestados (coleta, separao, reciclagem).
Tambm estabelecido o fim dos lixes a cu aberto, grande problema que aflige
as cidades brasileiras. Consoante Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, realizada
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 1989, mas editada em
1991, temos um quadro de como se d a disposio final de lixo nos municpios
233

brasileiros. Assim temos que 76% dos resduos so depositados em lixes; 13% em
aterros controlados e 10% em aterros sanitrios e apenas 1% passam por tratamento
(compostagem, reciclagem e incinerao).
Os lixes a cu aberto representam um dos principais poluidores do solo, assim
como tambm de guas subterrneas, isso se d pela falta de planejamento de suas
instalaes, o que indefensvel nos dias de hoje. A Lei 12.305/20010 coloca a
manuteno de lixes como crime federal, obrigando a construo de aterros sanitrios
at 2014, onde ficam proibidas: a moradia de pessoas, a catao e a criao de animais.
As vantagens dos aterros sanitrios em relao aos lixes so inmeras,
obviamente a construo dos aterros no imune de provocar danos ao meio ambiente,
contudo numa avaliao de custo/benefcio, a viabilidade ambiental desse tipo de
destinao final de rejeitos mais positiva do que as demais, considerando ainda a
possibilidade de captao de energia proveniente dos gases que se formam no processo
de decomposio do lixo.
4.1 Princpios objetivos e instrumentos
Como dito a priori a Lei da Poltica Nacional de Resduos Slidos pode ser
considerada, sob muitos aspectos, como inovadora. A mesma no s trouxe consigo
uma srie de princpios, conceitos e instrumentos, j conhecidos no mbito jurdico,
como criou uma srie de outros que, juntos, possuem o papel de regulamentar o
gerenciamento dos resduos slidos.
Para Fiorillo (2011, p. 370), [...] as regras jurdicas que se aplicam aos resduos
slidos continuam a ter gnese constitucional [...], o que a Lei n. 12.305/2010 instituiu
foram to somente normas destinadas a fixar no plano inferior princpios, objetivos e
instrumentos, bem como diretrizes relativas gesto integrada e ao gerenciamento de
resduos slidos, incluindo os perigosos, s responsabilidades dos geradores e do poder
pblico e aos instrumentos econmicos aplicveis (art.1o).
Fica claro, aps a explanao de Fiorillo, que o papel fundamental dessa Lei o
de fornecer condies para viabilizar uma eficiente gesto dos resduos slidos. Dessa
forma, iremos focar nessas inovaes trazidas pela Lei 12.305, buscando, tambm,
compreender quais sero as possveis consequncias geradas por tais novidades. Assim
sendo, seguindo a sequncia utilizada pela lei, discorreremos sobre as inovaes nas
definies, nos princpios, nos objetivos e nos instrumentos.
4.1.1 Definies
O art. 3 da lei em comento trouxe uma srie de definies capazes de elucidar as
possveis dvidas daqueles que a manuseiam. Tal artigo de suma importncia, uma
vez que a Lei traz algumas inovaes conceituais (comentadas a seguir), e a falta de
uma definio legal poderia abrir brechas para muitas outras interpretaes alm da
prevista pelo legislador.
Assim sendo, destacamos duas dessas definies, seguidas das definies trazidas
pela Lei, com nossa posterior interpretao. So elas:

234

 rejeitos: resduos slidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de

tratamento e recuperao por processos tecnolgicos disponveis e economicamente
viveis, no apresentem outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente
adequada;
resduos slidos: material, substncia, objeto ou bem descartado resultante de
atividades humanas em sociedade, a cuja destinao final se procede, se prope
proceder ou se est obrigado a proceder, nos estados slido ou semisslido, bem como
gases contidos em recipientes e lquidos cujas particularidades tornem invivel o seu
lanamento na rede pblica de esgotos ou em corpos dgua, ou exijam para isso
solues tcnica ou economicamente inviveis, em face da melhor tecnologia
disponvel.
Iremos analisar essas duas definies em conjunto, uma vez que comumente tais
vocbulos (resduo e rejeito) so considerados como sinnimos. Entretanto, se
analisarmos as definies reais dessas palavras iremos verificar que as mesmas no
possuem uma mesma natureza. Vejamos, segundo o Dicionrio Aurlio, resduo
aquilo que resta de qualquer substncia; resto (p. 1.743), j rejeito ato ou efeito de
rejeitar, e rejeitar lanar fora; largar, depor. (p. 1.727). Assim, fica claro que o
resduo slido nada mais do que a sobra de um material j utilizado, mas que ainda
possui possibilidade de ser utilizado, de acordo com sua destinao final, enquanto que
o rejeito o material esgotado, que no possui outro fim seno o da disposio final em
aterro sanitrio.
Destinao final ambientalmente adequada: destinao de resduos que inclui a
reutilizao, a reciclagem, a compostagem, a recuperao e o aproveitamento
energtico ou outras destinaes admitidas pelos rgos competentes do Sisnama, do
SNVS e do Suasa, entre elas a disposio final, observando normas operacionais
especficas, de modo a evitar danos ou riscos sade pblica e segurana e a
minimizar os impactos ambientais adversos.
Disposio final ambientalmente adequada: distribuio ordenada de rejeitos em
aterros, observando normas operacionais especficas, de modo a evitar danos ou riscos
sade pblica e segurana e a minimizar os impactos ambientais adversos.
Assim como os primeiros vocbulos, estes tambm so comumente considerados
como sinnimos; por esse motivo, a legislao frisou essa diferenciao, apontando que
a destinao final ambientalmente correta se d ao resduo, ou seja, ao material que
ainda no teve esgotada sua capacidade de ser tratado ou recuperado, enquanto que a
disposio final dada ao rejeito, que j teve esgotada tal capacidade. Vale frisar que a
destinao pode ser variada: reutilizao, reciclagem, recuperao entre outras,
dependendo da natureza e do estado do resduo, enquanto que a disposio dos rejeitos
, segundo o texto legal, em aterros, sendo apenas varivel a forma como se dar, o que
tambm ir depender da natureza e do estado do rejeito.
Para melhor ilustrar tais definies peguemos, por exemplo, o plstico. Segundo
Miller (2011), no existe a possibilidade do mesmo voltar a ter a sua utilidade inicial;
assim, uma garrafa descartvel de gua j utilizada (resduo) poder ter como sua
235

destinao final ambientalmente correta sua reciclagem, para se tornar um outro

utenslio como um balde por exemplo. Por ser um material difcil de ser reaproveitado,
boa parte do plstico perde sua serventia; assim, parte da garrafa de gua (rejeito), por
no ter esgotada suas possibilidades de tratamento e recuperao, dever ter sua
disposio final em um aterro sanitrio.
4.1.2 Princpios
Todo o sistema jurdico brasileiro est galgado em princpios norteadores, o que
comprova sua autonomia. Tais fontes jurdicas possuem uma grande importncia, j que
elas iro orientar os operadores do Direito no momento da aplicao da lei, dirimindo
dvidas e norteando-os no momento de vacncia da lei acerca de determinados
assuntos.
Em decorrncia de sua evidente natureza jurdico-ambiental, Fiorillo (2011, p.
370) afirma que aplicam-se Poltica Nacional dos Resduos Slidos todos os
princpios constitucionais do Direito Ambiental brasileiro. Contudo, a lei no limita-se
apenas aos referidos princpios, uma vez que originou uma srie de novos princpios
especficos (art.6). Dentre eles iremos destacar apenas os seguintes:
a) Princpio do protetor-recebedor
Tal princpio est elencado no inciso II conjuntamente com o j conhecido
princpio do Direito Ambiental brasileiro, o do poluidor-pagador; sobre esse cabe uma
breve definio trazida por Cunha (2011) que, ao citar Prieur, nos ensina que o dito
princpio visa, imputar ao poluidor o custo social da poluio por ele gerada,
engendrando um mecanismo de responsabilidade por dano ecolgico abrangente dos
efeitos da poluio no somente sobre bens e pessoas, mas sobre toda a natureza, seria
o que o autor citado por Cunha chama de internalizao de custos externos.
Sobre esse tema, cabem alguns comentrios: ora, se o Direito Ambiental admite
imputar ao poluidor os custos do dano por ele causado natureza, ou seja, se o tal ramo
do Direito se utiliza da lgica matemtica de que uma ao negativa gera um resultado
(consequncia) negativo, por que o contrrio no poderia existir?
nesse contexto que se enquadra o princpio do protetor-recebedor, buscando
compensar os atores sociais de forma financeira, pelas prticas protecionistas realizadas
em favor do meio ambiente, servido como um verdadeiro estmulo para aqueles que
contribuem para a preservao ambiental. Tal princpio encontra-se na contramo das
normas gerais do Direito, que se pautam, em sua maioria, na punio e, por isso, pode
ser considerado como uma grande inovao.
Cabe aqui salientar que o princpio em comento no foi criado pela lei 12.305.
Algumas esferas do Poder Pblico j se utilizavam do mesmo na implementao de
aes que buscavam compensar os atores sociais responsveis pela preservao
ambiental, como o caso da Bolsa Verde, programa do Estado de Minas Gerais,
criado pela Lei 17.727, de 13 de agosto de 2008, e regulamentado pelo Decreto 45.113,
de 5 de junho de 2009, que tem por objetivo apoiar a conservao da cobertura vegetal
236

nativa em Minas Gerais, mediante pagamento por servios ambientais aos proprietrios
e posseiros que j preservam ou que se comprometem a recuperar a vegetao de
origem nativa em suas propriedades ou posses. (MINAS GERAIS, 2011).
b) Princpio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos
Esse princpio, segundo Abranches (2010), cumpre a importante funo de definir
a responsabilidade compartilhada destinao dos resduos slidos, abrangendo
fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos
servios pblicos de limpeza urbana e manejo de resduos slidos.
Tal princpio bastante democrtico, sendo solidrio e objetivo, j que imputa a
todos os agentes citados a responsabilidade por resduos slidos, durante todo o seu
ciclo de vida, o que garante uma maior possibilidade de que o mesmo tenha uma
destinao final ambientalmente adequada. O mesmo est ligado a um instrumento
trazido por essa legislao, chamado de logstica reversa, que ser visto posteriormente.
c) Princpio da ecoeficincia
Mediante a compatibilizao entre o fornecimento, a preos competitivos, de bens
e servios qualificados que satisfaam as necessidades humanas e tragam qualidade de
vida e a reduo do impacto ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no
mnimo, equivalente capacidade de sustentao estimada do planeta, esse princpio se
constitui como um verdadeiro norte para todo o sistema de produo/consumo de bens e
servios, j que visa a institucionalizao de uma ecoproduo. Busca a criao e
comercializao, a preo justo, de bens e servios necessrios para os seres humanos, de
forma sustentvel, respeitando os limites impostos pela natureza.
Podemos dizer que tal princpio est bem conectado a outro tambm trazido pela
Lei 12.305, o do desenvolvimento sustentvel; em relao a isso, Graziera (2009, p. 53)
nos ensina, ao citar o princpio 13 da Declarao de Estocolmo, o seguinte:
A fim de lograr um ordenamento mais racional dos recursos e, assim,
melhorar as condies ambientais, os Estados deveriam adotar um enfoque
integrado e coordenado da planificao de seu desenvolvimento, de modo a
que fique assegurada a compatibilidade do desenvolvimento com a
necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente urbano, em benefcio da
populao.

Fica claro, com a explanao da autora, que o desenvolvimento sustentvel no

busca uma estagnao econmica, mas, uma utilizao racional dos recursos naturais
para a produo de bens e servios necessrios para a populao humana, e esse
embasamento o pressuposto do princpio da ecoeficincia tratado aqui; perquirir o
mximo de eficincia na produo, para gerar o mnimo de impactos natureza.

237

5 Instrumentos
Em se tratando de instrumentos, podemos dizer que o art. 8 da Lei de Poltica
Nacional dos Resduos Slidos trouxe 18 deles, dos mais diversos, desde os
burocrticos, como os conselhos de meio ambiente (Inciso XIII), passando pelos
financeiros, como incentivos fiscais, financeiros e creditcios (Inciso IX), os mais
amplos, como a pesquisa cientfica e tecnolgica (inciso VII), at os mais pontuais,
como a avaliao de impactos ambientais (Inciso XVII, alnea d). Todavia, no
corrente trabalho, resolvemos escolher dois desses instrumentos para tratar de forma
mais especfica, so eles:
a) Logstica reversa
Para o prprio texto da lei (art. 3, inciso XII), o sistema da logstica reversa nada
mais do que um
instrumento de desenvolvimento econmico e social caracterizado por um
conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a
restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento,
em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final
ambientalmente adequada.

Dessa forma, a prpria lei traz em seu art. 33 uma srie de produtos nos quais seus
fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes esto obrigados a implementar
a logstica reversa, mediante retorno dos produtos aps o uso pelo consumidor,
independentemente do servio pblico de limpeza urbana, como agrotxicos, pilhas e
baterias, pneus, produtos eletroeletrnicos, entre outros.
Dentre esses produtos, alguns deles j tiveram institudo o instituto da logstica
reversa antes da Lei 12.305, como o caso dos agrotxicos (Lei 9.974) e das pilhas e
baterias (Resoluo Conama, 257). Para melhor entendermos esse sistema, tomemos
como exemplo o caso das pilhas e baterias.
Os fabricantes, importadores, a rede autorizada e os comerciantes das mesmas so
obrigados, por fora da j falada Resoluo Conama, 257, a implantar os mecanismos
operacionais para sua coleta, transporte e armazenamento (art. 11) e somente seus
fabricantes e importadores a implantar os sistemas de reutilizao, reciclagem,
tratamento ou disposio final (art. 12).
Assim, o instrumento da logstica reversa impe aos que participam do ciclo de
vida desses produtos (de difcil destinao), que implementem uma forma de capt-los
para lhes darem uma destinao final ambientalmente correta, evitando assim que os
mesmos, que em sua maioria possuem uma capacidade poluidora grande, acabem por
degradar o meio ambiente.
b) Plano de gerenciamento de resduos slidos
Previsto como instrumento na alnea I, do art. 8, o plano de gerenciamento de
resduos slidos possui um captulo inteiro da Lei 12.305 dedicado a ele (Captulo II).
238

Tal plano, como o prprio nome descreve, um projeto feito nas mais variadas
escalas (vai da escala pontual de um estabelecimento comercial, passando pelo
municipal, a intermunicipal, a microrregional, a estadual at a nacional); entretanto, em
todas elas percebemos, de forma geral, que o plano dever primeiramente fazer um
diagnstico da situao atual dos resduos slidos, criar metas, formular metodologias
para atingir as metas estipuladas e manter constante sistema de controle e fiscalizao,
para garantir que tais metas sero alcanadas.
Para tanto, cada tipo de plano possui, dentro da lei, requisitos bsicos que
deveram ser observados, sob pena de o plano no ser considerado como vlido. Para
garantir a sua implementao, a lei dispe que os estados devero elaborar seus planos
de gerenciamento de resduos slidos, sob pena de terem negado o acesso a recursos da
Unio, ou por ela controlados, destinados a empreendimentos e servios relacionados a
gesto de resduos slidos (art. 16).
Em relao aos municpios e ao Distrito Federal, a no elaborao do plano
acarretar a impossibilidade de terem acesso a recursos da Unio, ou por ela
controlados, destinados a empreendimentos e servios relacionados limpeza urbana e
ao manejo de resduos slidos, ou para serem beneficiados por incentivos ou
financiamentos de entidades federais de crdito ou fomento para tal finalidade (art. 18).
E, por fim, em relao s atividades listadas no art. 20, tero o plano como parte
integrante do processo de licenciamento ambiental pelo rgo competente do Sisnama a
qual esto vinculadas (art. 24).
Consideraes finais
Pelo exposto, visto que a Lei que estabelece a Poltica Nacional dos Resduos
Slidos (Lei 10.305/2010) representa muito mais do que um simples instrumento legal,
uma importante ferramenta de gesto ambiental, que trabalha de forma sistmica e
positiva na orientao da atuao de todos os setores sociais, em prol da
sustentabilidade, justia social e da higidez do meio ambiente.
No quadro socioambiental atual, indiscutvel a importncia de uma lei nacional
que estabelea a incluso social dos catadores de lixo, alm de uma gesto e manejo
ambientalmente adequados de resduos slidos, haja vista o dever que estabelece o
caput do art. 225 da Constituio Federal, no qual est previsto que a proteo do meio
ambiente dever tanto do Poder Pblico quanto da coletividade.
Contudo, vale salientar que indispensvel o sucesso da Poltica Nacional dos
Resduos Slidos, alm de vontade poltica, sensibilidade social, posto que apenas a
previso legal no suficiente para garantir a efetividade da Lei.
Referncias
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slidos Decreto 7.404, de 23 de dezembro de 2010. Disponvel em:
<http://www.cnc.org.br/sites/default/files/arquivos/dj4jan2011.pdf>. Acesso em: 15 set. 2011.
ALIER, Joan Martinez. O ecologismo dos pobres. So Paulo: Contexto, 2007.

239

BRASIL. Direitos Humanos, 2008. A realidade do pas aos 60 anos da Declarao Universal. Braslia:
SEDH, 2008.
CONAMA. Resoluo 257. Estabelece a obrigatoriedade de procedimentos de reutilizao, reciclagem,
tratamento ou disposio final ambientalmente adequada para pilhas e baterias que contenham em suas
composies chumbo, cdmio, mercrio e seus compostos. Disponvel em:
<http://www.coletasolidaria.gov.br/menu/legislacao/CONAMA_RES_CONS_1999_257.pdf>. Acesso
em: 18 set. 2011.
CUNHA, Belinda Pereira da. Direito ambiental: doutrina, casos prticos e jurisprudncia. So Paulo:
Alameda, 2011.
DIAS, Genebaldo Freire. Pegada ecolgica e sustentabilidade humana. So Paulo: Gaia, 2006.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Novo dicionrio Aurlio da lngua portuguesa. 4. ed. Curitiba:
Positivo, 2009.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 12. ed., rev., atual. e ampl.
So Paulo: Saraiva, 2011.
GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito Ambiental. So Paulo: Atlas, 2009.
MILLER, Mariana. Reciclagem do plstico. Disponvel em:
<http://www.unicamp.br/fea/ortega/temas530/mariana.htm>. Acesso em: 16 set. 2011.
MINAS GERAIS. Programa Bolsa Verde. Disponvel em <http://www.ief.mg.gov.br/bolsa-verde>.
Acesso em: 15 set. 2011.
SANTOS, Milton. Pobreza urbana. 2. ed. So Paulo: Hucitec, 1978.
UNAMUNO, Miguel de. En torno al casticismo. Madrid: Ctedra. 2005.

240

Princpio da precauo e a proteo do consumidor quanto aos

alimentos transgnicos
Leonardo Jos Peixoto Leal*
Valter Moura do Carmo**
1 Introduo
O presente estudo visa analisar a introduo de alimentos com uso de Organismos
Geneticamente Modificados (OGMs) (Alimentos transgnicos) no mercado, tendo em
vista a segurana alimentar dos consumidores e a preservao do meio ambiente
ecologicamente equilibrado e saudvel. Mais especificamente, procura-se analisar a
viabilidade e legalidade de tal prtica, a partir da normatizao existente, tanto em
relao proteo do consumidor como no que tange defesa do meio ambiente.
Os alimentos transgnicos surgiram como uma criao da chamada biotecnologia,
a partir da engenharia gentica que buscou, ao longo dos anos, compreender as
estruturas do Cdigo Gentico (DNA) dos seres vivos, permitindo, a partir de ento,
vrios experimentos como modificaes de cdigos genticos, at mesmo a criao de
clones fabricados em laboratrios.1
Tal prtica decorre, dentre outros aspectos, da busca por aperfeioamento,
podendo-se, a partir de ento, criar plantaes mais resistentes a determinadas pragas ou
a aes prejudiciais do ambiente como chuvas e sol excessivo, ou ainda permitir o uso
de sementes mais fortes e eficientes, dentre muitas outras possibilidades. Tem-se, assim,
fortes argumentos no que diz respeito eficincia e a possibilidade de produo em
larga escala de gneros alimentcios, o que se encaixa nos atuais padres2 de
crescimento populacional e na consequente necessidade de mais alimentos ofertados no
mercado.
A proteo ao meio ambiente, bem como a defesa do consumidor contam com
estruturas normativas recentes e ainda em estgio de implantao no ordenamento
*

Doutorando em Direito pela Universidade Federal do Cear (UFC). Mestre em Direito Constitucional
pela Universidade de Fortaleza (Unifor). Professor universitrio.
**
Doutorando em Direito pela UFSC. Mestre em Direito Constitucional pela Universidade de Fortaleza
(Unifor) com perodo sanduche na Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC).
1
A clonagem uma forma de reproduo assexuada que existe naturalmente em organismos
unicelulares e em plantas. Este processo reprodutivo se baseia apenas em um nico patrimnio gentico.
Nos animais ocorre naturalmente quando surgem gmeos univitelinos. Neste caso ambos novos
indivduos gerados tm o mesmo patrimnio gentico. A gerao de um novo animal a partir de um outro
pr-existente ocorre apenas artificialmente em laboratrio. Os indivduos resultantes deste processo tero
as mesmas caractersticas genticas cromossmicas do indivduo doador, ou tambm denominado de
original. O caso de maior repercusso foi a clonagem da Ovelha Dolly em 1996, primeiro mamfero
clonado artificialmente. Fonte: <http://www.bioetica.ufrgs.br/clone.htm>.
2
Segundo Projees da Organizao das Naes Unidas (ONU), estima-se que a populao mundial
passar dos atuais 7 bilhes de pessoas para 8 bilhes em 2025, 9,3 bilhes em 2050 e 10,1 bilhes em
2100. Tal estimativa gera uma srie de discusses sobre nveis de consumo, sustentabilidade e segurana
alimentar.
Fonte:
<http://revistagalileu.globo.com/Revista/Common/0,,EMI291017-17770,00CRESCIMENTO+DA+POPULACAO+NAO+AMEACA+PLANETA+CONSUMO+SIM.html>.
241

jurdico. Pode-se dizer que, de maneira efetiva e concreta, apenas a partir da

Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988 (CF/88) que
esses ramos passaram a contar com estrutura prpria no Brasil.
Tanto isto verdade que a defesa do consumidor colocada como um direito e
garantia individual, no art. 5, inciso XXXII do Texto Constitucional, estando a
proteo ao meio ambiente tambm no mesmo patamar, a partir do art. 225 da CF/88.
Tem-se na proteo ao meio ambiente o chamado princpio da precauo, tambm
tido por alguns autores como princpio da preveno, que apregoa, em sntese, a
necessidade de primar pela preservao do meio ambiente, quando houver a
possibilidade de ocorrncia de danos concretos, vigorando a mxima in dbio pro
ambiente.
O Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor Lei 8.078, de 11 de setembro de
1990 (CDC), traz uma estrutura preventiva que busca evitar ou at mesmo impedir a
exposio do consumidor expressamente tido como vulnervel pelo Cdigo no mercado
de consumo, a riscos que ultrapassem a normalidade e a previsibilidade no uso de
produtos e servios colocados no mercado de consumo.
Sabe-se que, embora haja grande avano nos experimentos com manipulaes
genticas, em verdade se desconhece se de fato so seguros a produo e o consumo de
alimentos transgnicos, visto que no se tem resultados com concluses seguras a
respeito de tal questo havendo, assim, dvidas quanto aos possveis riscos envolvidos,
o que, em tese, autoriza a aplicao do princpio da precauo do Direito Ambiental e,
mais ainda, da preservao da segurana dos consumidores.
Aborda-se neste artigo, inicialmente, o princpio da precauo, sua origem e
conceito; aps trata-se da relao entre o Direito do Consumidor e a proteo do meio
ambiente; em seguida analisa-se o direito informao e a proteo do consumidor
vulnervel; depois estudam-se os alimentos transgnicos e, por fim, os eventuais riscos
existentes em sua utilizao.
Trata-se de temtica atual estreitamente ligada aos interesses sociais e de
preservao ambiental em voga, correspondendo a assunto cuja discusso e anlise
necessria para que se possa garantir tanto o acesso a uma alimentao com qualidade
como tambm a proteo do meio ambiente e dos consumidores, a partir do respeito e
da efetivao do sistema jurdico vigente.
2 Princpio da precauo
At o sculo XVII, a noo de precauo em sentido lato sensu estava sempre
associada ao dano efetivo. Ou seja, a precauo era o dever geral de no causar dano,
da sua compreenso como sinnimo de preveno. Entretanto, foi Pascal3 quem
desenvolveu o conceito que se tem hoje de risco, demonstrando a importncia de se
considerar os possveis fatores causadores de uma situao de dano. A partir da, uma
3

Bleise Pascal desenvolveu, a partir de mtodos matemticos, tcnicas de verificao dos riscos com
argumentos probabilsticos. Fonte: <http://www.bioetica.ufrgs.br/risco.htm>.
242

postura precavida, mais do que preventiva, passou a ganhar mais espao no momento
em que se estima o grau de risco que uma determinada conduta ou circunstncia traz
em si.
Alm disso, diversas so as situaes em que o dano gerado corresponde a um
efeito irreversvel, no se podendo, portanto, retornar ao status quo anterior, restando
apenas e to somente a hiptese de reparao pecuniria, o que nem sempre eficaz,
haja vista que os transtornos gerados em decorrncia da conduta lesiva podem ser to
severos, que sequer se pode dimension-los como, por exemplo, no plano individual, a
morte acidental de um ente querido em decorrncia da culpa de outrem.
Do ponto de vista do Direito Ambiental, a noo de dano torna-se ainda mais
complexa, posto que a preservao do meio ambiente cuida de um direito
transindividual, diretamente relacionada ao interesse de todos os seres vivos, alm de,
obviamente, da prpria espcie humana. Um direito, portanto, de natureza difusa, tendose assim, mais ainda, hipteses de danos irreparveis, ou de difcil reparao, como
destaca Fiorillo:
De fato, a preveno preceito fundamental, uma vez que os danos
ambientais, na maioria das vezes, so irreversveis e irreparveis. Para tento,
basta pensar: como recuperar uma espcie extinta? Como erradicar os efeitos
de Chernobyl? Ou, de que forma restituir uma floresta milenar que fora
devastada e abrigava milhares de ecossistemas diferentes, cada um com seu
essencial papel na natureza? (2011, p. 117).

Nesse sentido, percebe-se que, na preservao do meio ambiente, salutar um

dizer popular que afirma ser melhor prevenir que remediar. H, todavia, certa
divergncia doutrinria quanto correta nomenclatura de referido princpio, havendo
autores que defendem o uso da denominao princpio da preveno, enquanto outros
pugnam pelo uso do princpio da precauo, e ainda os que enxergam dois princpios
distintos, existindo argumentos que justificam todas as hipteses; a questo, todavia,
se, de fato, h divergncia entre precauo e preveno.
Machado (2008, p. 75) defende que existe distino entre as nomenclaturas,
afirmando que a palavra preveno estaria relacionada a um dano conhecido e certo, ou
seja, tem-se a perfeita noo de que referido dano decorre da conduta a ser evitada, ele
previsvel. Ao revs, a precauo aplicada quando existe dvida a respeito da
ocorrncia ou no de dano em razo da conduta; trata-se, como fcil perceber, de
distino entre a ideia de dano e de risco, que surge a partir do sculo XVII.
Em caso de certeza do dano ambiental, este deve ser prevenido, como preconiza o
princpio da preveno. Em caso de dvida, ou de incerteza, tambm se deve agir
prevenindo. Essa a grande inovao do princpio da precauo. A dvida cientfica
expressa com argumentos razoveis no dispensa a preveno.
Tal percepo, todavia, no um consenso. Milar (2007), por exemplo, entende
que, ao revs, o termo precauo corresponderia a algo mais especfico, enquanto que
preveno seria mais ampla, englobando-se, assim, a prpria precauo.

243

Preveno substantivo do verbo prevenir, e significa ato ou efeito de anteciparse, chegar antes; induz uma conotao de generalidade, simples antecipao no tempo,
verdade, mas com intuito conhecido. Precauo substantivo do verbo precaver-se (do
Latim prae = antes e cavere = tomar cuidado), e sugere cuidados antecipados, cautela
para que uma atitude ou ao no venha a concretizar-se ou a resultar em efeitos
indesejveis. A diferena etimolgica e semntica (estabelecida pelo uso) sugere que a
preveno mais ampla do que precauo e que, por seu turno, precauo atitude ou
medida antecipatria voltada preferencialmente para casos concretos.
Para alm dessas questes, o certo que referido princpio faz parte do arcabouo
normativo que regula a preservao ao meio ambiente. O primeiro documento
internacional a fazer expressa meno ao princpio da precauo a Declarao do Rio92 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, afirmando no Princpio 15:
Para proteger o meio ambiente medidas de precauo devem ser largamente
aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso de risco de danos
graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no deve
servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas efetivas visando a
prevenir a degradao do meio ambiente.

Parece evidente que a verso em portugus do documento erigiu a precauo a

uma perspectiva mais ampla, no sentido de evitar um dano futuro e incerto, mantendo a
preveno como foco de evitabilidade do dano concreto. Outros documentos
internacionais4 tambm tratam do princpio da precauo, inclusive em reas mais
especficas como a biotica.
A CF/88 tambm trata dos riscos e dos cuidados com danos ambientais, trazendo
logo no caput do art. 225 o dever do Poder Pblico e da Coletividade de proteger e
preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes. Alm disso, o 1 de
referido dispositivo tambm preleciona, em seus princpios condutas tpicas de
precauo e preveno de danos.
Art. 225 1o [...] IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio
ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade;
V controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e
o meio ambiente.

No plano normativo infraconstitucional, pode-se destacar a exigncia de

elaborao e estudo prvio de Impacto Ambiental e a gerao de Relatrio de Impacto
Ambiental (EIA/rima), institudo com base na CF/88 e, a partir da Resoluo do
Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama 01/86), como instrumentos
fundamentais para efetivao do mesmo, uma vez que se busca dimensionar os riscos
existentes para autorizao estatal a uma determinada construo ou empreendimento.
4

Conferncia de Estocolmo (1972); Tratado de Maastricht (1992); Tratado de Amsterd (1999); Acordo
de Marrackesh (1994).
244

Como exemplo prtico de aplicao do princpio da precauo, pode-se citar

casos em que o Poder Judicirio j se valeu de referido princpio para garantir a
preservao do meio ambiente proteo do direito de todos os cidados, como se
denota neste precedente:
5

PEDIDO DE SUSPENSO. MEIO AMBIENTE. PRINCPIO DA

PRECAUO. Em matria de meio ambiente vigora o princpio da
precauo. Esse princpio deve ser observado pela Administrao Pblica, e
tambm pelos empreendedores. A segurana dos investimentos constitui,
tambm e principalmente, responsabilidade de quem os faz. luz desse
pressuposto, surpreende na espcie a circunstncia de que empreendimento
de tamanho vulto tenha sido iniciado, e continuado, sem que seus
responsveis tenham se munido da cautela de consultar o rgo federal
incumbido de preservar o meio ambiente a respeito de sua viabilidade.
Agravo regimental no provido.
(AgRg na SLS 1.564/MA, Rel. Ministro ARI PARGENDLER, CORTE
ESPECIAL, julgado em 16/05/2012, DJe 06/06/2012).

H que se destacar, tambm, que existem crticas sobre o apego demasiado ao

princpio da precauo, visto que o receio excessivo a respeito dos possveis riscos,
sequer conhecidos, pode obstruir o desenvolvimento cientfico e tecnolgico,
engessando a continuidade das pesquisas cientficas e das melhorias, causando, assim,
um verdadeiro prejuzo a todos os cidados.
Sunstein (2003, p. 26) defende que h a necessidade de melhor definir-se o
princpio da precauo, a partir de uma regulao mais consistente, sob pena de se
inviabilizar a adoo do mesmo, visto que, em sua perspectiva literal, o princpio seria
impraticvel, acarretando a completa paralisao; defende o autor uma readequao do
princpio a partir dos agentes de controle:
[...] Eu entendo que o princpio se tornar operacional, se e somente se
aqueles que o apliquem mantenham o foco Somente, isto , se eles se
concentram em alguns aspectos da regulao, mas minimizar ou ignorar
outros. Considere, por exemplo, aqueles que pensam que o princpio de
precauo impe restries engenharia gentica de alimentos. Para ter essa
crena, necessrio ignorar os benefcios potenciais para a sade da prtica.
Ou considerar aqueles que pensam que o princpio da precauo exige uma
regulamentao estrita de gases de efeito estufa; essas pessoas negligenciam
a necessidade de adotar precaues contra os mesmos riscos introduzidas
pela regulao rigorosa. Na mesma linha, os que invocam o princpio da
precauo para buscar regulamentao da negligncia clonagem humana
pois, sem a possibilidade de que a clonagem teraputica, muitas pessoas vo
morrer. (Traduo nossa).6
5

Tem-se aplicao do princpio pelo STJ tambm em: AgRg na SLS 1552 / BA; REsp 1330027 / SP;
AgRg na SLS 1524 / MA; REsp 1285463 / SP; REsp 1279607 / PR; AgRg na SLS 1429 / GO. Todos
julgados em 2012.
6
[...] I suggest that the principle becomes operational if and only if those who apply it wear blinders.
Only, that is, if they focus on some aspects of the regulatory situation but downplay or disregard others.
Consider, for example, those who think that the precautionary principle requires restrictions on genetic
engineering of food; to have this belief, it is necessary to ignore the potential health benefits of the
practice. Or consider those who think that the precautionary principle calls for stringent regulation of
greenhouse gases; such people neglect the need to adopt precautions against the very risks introduced by
245

Percebe-se, assim, que muitos so os desafios para a efetivao do princpio da

precauo dado, inclusive, o fato de tratar-se de princpio recentemente inserido no
cenrio jurdico nacional e internacional que, com o passar dos anos, vem se moldando
e ganhando fora. preciso estabelecer-se os limites para o receio causado pela
precauo que no impea os avanos cientficos, bem como que tais avanos no
acarretem graves danos ao meio ambiente.
3 Proteo do meio ambiente e defesa do consumidor
No Brasil, a proteo do consumidor tem estreita ligao com a proteo do meio
ambiente. Tal afirmao decorre inicialmente do fato de que o homem faz parte do meio
ambiente, interage com as demais espcies e seres vivos sendo, portanto, importante
para a manuteno do equilbrio o prprio controle das aes de consumo, visto que
estas acarretam significativos impactos ambientais.
Alm disso, o tratamento dado a referidos ramos pelo legislador constituinte e
ordinrio conta com alguns pontos de coincidncia. Inicialmente ambas as esferas
cuidam de direitos que ultrapassam o indivduo. Tanto a preservao do meio ambiente
quanto a proteo do consumidor podem ser classificadas como direitos
transindividuais, visto que interessa a todos o bem-estar econmico e social.
importante destacar que ambos so colocados na CF/88 na condio de direitos
fundamentais. A defesa do consumidor vem expressamente prevista como Direito
Fundamental no rol constante no art. 5 de referida Constituio:
Art. 5. Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XXXII o Estado promover, na forma da lei, a defesa do consumidor.

sabido que o art. 5 da CF/88 traz um rol expresso de direitos e garantias

fundamentais assim considerados pelo legislador constituinte. Embora a proteo ao
meio ambiente no conste expressamente como um inciso constante no referido artigo,
possvel sua considerao enquanto direito fundamental, primeiro por sua magnitude de
abrangncia e importncia e, ainda, por conta do constante no pargrafo 2, que assim
dispe:
2. Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte.

Complementando este raciocnio, tem-se a redao do caput do art. 225 da CF/88:

stringent regulation. In the same vein, those who invoke the precautionary principle to seek regulation of
human cloning neglect the possibility that without therapeutic cloning, many people will die.
246

Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para
as presentes e futuras geraes.

Assim que a proteo ao meio ambiente pode e deve ser considerada um direito
fundamental, primeiro por sua importncia e tambm por conta da abertura trazida nos
dispositivos acima mencionados, em conjunto com os diversos tratados e convenes
internacionais, das quais o Brasil signatrio. Acerca do seu contedo essencial, afirma
Lopes
A garantia do contedo essencial surgiu basicamente para limitar os abusos
normativos da atividade reguladora do legislador ordinrio em matria de
direitos fundamentais. A importncia da garantia como mecanismo de limite
ao poder de legislar inquestionvel, no apenas porque uma garantia que
no depende de maiores regulamentaes visto que sua aplicao pode ser
direta, facilitando sua utilizao , mas porque, por meio dela, pode-se
garantir o real exerccio dos direitos fundamentais, elementos legitimadores e
fortalecedores do Estado Democrtico de Direito. (2004, p. 14).

Alm desse ponto de convergncia, ou seja, a natureza de direitos fundamentais e

transindividuais, novamente proteo do meio ambiente e do consumidor so reunidas
pelo legislador constituinte, ao tratar dos princpios sobre os quais se fundam a Ordem
Econmica no Brasil, no art. 170 da CF/88
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme
os ditames da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
V defesa do consumidor;
VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de
elaborao e prestao.

O prprio Cdigo de Proteo e Defesa do Consumidor abre a possibilidade de

aplicao conjunta das normas nele previstas com outros instrumentos normativos
fazendo, inclusive, expressa meno proteo ao meio ambiente e aos princpios sobre
os quais se funda a ordem econmica, primeiro em seu art. 4:
Art. 4. A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o
atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito sua dignidade,
sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a melhoria da
sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de
consumo, atendidos os seguintes princpios:
[...]
III harmonizao dos interesses dos participantes das relaes de consumo
e compatibilizao da proteo do consumidor com a necessidade de
desenvolvimento econmico e tecnolgico, de modo a viabilizar os princpios
nos quais se funda a ordem econmica (art. 170, da Constituio Federal),
sempre com base na boa-f e equilbrio nas relaes entre consumidores e
fornecedores.

247

Em seguida, nos arts. 7 e 37 2:

Art. 7. Os direitos previstos neste cdigo no excluem outros decorrentes de
tratados ou convenes internacionais de que o Brasil seja signatrio, da
legislao interna ordinria, de regulamentos expedidos pelas autoridades
administrativas competentes, bem como dos que derivem dos princpios
gerais do direito, analogia, costumes e eqidade.
[...]
2. abusiva, dentre outras a publicidade discriminatria de qualquer
natureza, a que incite violncia, explore o medo ou a superstio, se
aproveite da deficincia de julgamento e experincia da criana, desrespeita
valores ambientais, ou que seja capaz de induzir o consumidor a se comportar
de forma prejudicial ou perigosa sua sade ou segurana.

Como exemplo prtico da aplicao conjunta desses dois ramos jurdicos, tem-se
o instituto da inverso do nus da prova que, resumidamente, consiste em modificar a
distribuio usual da dinmica do nus probatrio estabelecido no Cdigo de Processo
Civil, segundo o qual a parte quem alega a ocorrncia de um fato responsvel pela
produo da prova. O art. 6 do CDC prev a possibilidade de o magistrado,
reconhecendo a presena dos requisitos exigidos, proceder referida inverso:
Art. 6. [...] VIII a facilitao da defesa de seus direitos, inclusive com a
inverso do nus da prova, a seu favor, no processo civil, quando, a critrio
do juiz, for verossmel a alegao ou quando for ele hipossuficiente segundo
as regras ordinrias de experincias.

Em recente julgado, o Superior Tribunal de Justia, invocando tanto o referido

dispositivo quanto o princpio da precauo, entendeu pelo cabimento da modificao
da distribuio do nus probatrio em virtude da peculiaridade do caso, conforme se
depreende de trecho do acrdo:
PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. AO CIVIL PBLICA.
RESPONSABILIDADE CIVIL AMBIENTAL. CONTAMINAO COM
MERCRIO. ART. 333 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL. NUS
DINMICO DA PROVA. CAMPO DE APLICAO DOS ARTS6, VIII,
E 117 DO CDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR. PRINCPIO DA
PRECAUO. POSSIBILIDADE DE INVERSO DO ONUS PROBANDI
NO DIREITO AMBIENTAL. PRINCPIO IN DUBIO PRO NATURA.
[...]
6. Como corolrio do princpio in dubio pro natura, Justifica-se a inverso
do nus da prova, transferindo para o empreendedor da atividade
potencialmente perigosa o nus de demonstrar a segurana do
empreendimento, a partir da interpretao do art. 6, VIII, da Lei 8.078/1990
c/c o art. 21 da Lei 7.347/1985, conjugado ao Princpio Ambiental da
Precauo (REsp 972.902/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, Segunda Turma,
DJe 14.9.2009), tcnica que sujeita aquele que supostamente gerou o dano
ambiental a comprovar que no o causou ou que a substncia lanada ao
meio ambiente no lhe potencialmente lesiva (REsp 1.060.753/SP, Rel.
Min. Eliana Calmon, Segunda Turma, DJe 14.12.2009).
7. A inverso do nus da prova, prevista no art. 6, VIII, do Cdigo de Defesa
do Consumidor, contm comando normativo estritamente processual, o que a

248

pe sob o campo de aplicao do art. 117 do mesmo estatuto, fazendo-a

valer, universalmente, em todos os domnios da Ao Civil Pblica, e no s
nas relaes de consumo (REsp 1049822/RS, Rel. Min. Francisco Falco,
Primeira Turma, DJe 18.5.2009). (REsp 883.656/RS, Rel. Ministro
HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 09/03/2010, DJe
28/02/2012).

Percebe-se assim uma ntima relao entre esses ramos jurdicos, sendo inegvel
que ambos contem com elevado grau de importncia no ordenamento, bem como com
diversos pontos de interseo sendo salutar, muitas vezes, a aplicao e interpretao
conjunta de seus dispositivos, que podem auxiliar e fortalecer ambos os arcabouos
normativos, contribuindo, assim, para uma maior proteo tanto do meio ambiente
quanto do consumidor e do mercado.
4 Direito informao e dever de segurana
O CDC parte de uma premissa expressamente estabelecida em seu prprio texto7
de que o consumidor vulnervel em relao ao fornecedor. Ou seja, um instrumento
normativo que surge para regular uma relao desigual em sua origem, na qual o
consumidor, principalmente por estar carente de informaes, est suscetvel a ser
prejudicado pelo fornecedor que, por sua vez, em regra, detm todas as informaes a
respeito dos produtos e servios colocados no mercado.
A partir dessa compreenso, busca o sistema normativo de proteo reduzir ou at
mesmo eliminar essa assimetria, fornecendo ao consumidor ferramentas de proteo e
de defesa, para equilibrar a relao que era desigual na origem e que, a partir desses
instrumentos de proteo e defesa, passa a ser paritria, em tese.
Por esse motivo, como afirmam Miragem e Marques (2011), o Cdigo
estabeleceu a chamada Teoria da Qualidade, segundo a qual a qualidade dos produtos
e servios colocados no mercado passa a ser uma exigncia legal, que deve ser
cumprida devidamente pelo fornecedor, deixando assim de ter uma conceituao
meramente adjetiva para alcanar o patamar de dever jurdico propriamente dito.
A partir do texto normativo, pode-se dizer que referida teoria se desdobra em trs
aspectos centrais: 1) qualidade na adequao de produtos e servios; 2) qualidade na
informao repassada ao consumidor; e 3) qualidade na segurana dos produtos e
servios colocados no mercado. A exigncia do legislador nesses trs aspectos decorre
tambm da confiana que o consumidor deposita no fornecedor visto que caso o
consumidor soubesse que um desses liames da qualidade seria quebrado, ou no
observado, certamente optaria, caso pudesse, no adquirir ou utilizar referido produto ou
servio.
A qualidade na adequao significa o devido funcionamento dos produtos e
servios de acordo com as especificaes do modelo desenvolvido e da expectativa
legitima gerada no consumidor a partir da publicidade e da informao repassada a ele
7

Art. 4. [...], I Reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo.

249

seja pela via do vendedor ou de encartes e manuais que acompanhem o produto ou

servio. Caso o produto ou servio se revele inadequado ao fim a que se destina, o
fornecedor ir responder pelo vcio, na forma dos art. 18, 19 e 20 do CDC,8 obrigandose a repar-lo ou, dependendo do caso, efetuar troca, devoluo da quantia paga,
reexecuo do servio ou abatimento proporcional no preo.
Em relao informao, diversas so as passagens legais em que o legislador
insiste no dever de o fornecedor informar o consumidor adequadamente. A qualidade na
informao, portanto, pode ser aliada aos dois outros aspectos, posto que uma
publicidade enganosa pode gerar uma inadequao do produto ou servio, no por um
vcio propriamente dito, mas por uma informao inverdica repassada ao consumidor.
Do ponto de vista da segurana, tanto os produtos e servios podem gerar danos
aos consumidores por conta de um defeito de fabricao e execuo, como tambm
podem acarretar danos falta de informao precisa e adequada para o uso seguro dos
produtos e servios por parte do consumidor. Em todo caso, havendo dano, o fornecedor
ser obrigado a reparar na forma dos arts. 12, 13 e 14 do Cdigo.9
Atua o direito a informao de forma preventiva, visando evitar danos ao
consumidor por desconhecimento ou pelo uso incorreto de produtos e servios,
sobretudo aqueles que naturalmente trazem riscos na sua utilizao, como produtos
inflamveis, txicos e cortantes.
Tal perspectiva depreendida a partir dos arts. 8, 9 e 10 do CDC:

Art. 18. Os fornecedores de produtos de consumo durveis ou no durveis respondem solidariamente

pelos vcios de qualidade ou quantidade que os tornem imprprios ou inadequados ao consumo a que se
destinam ou lhes diminuam o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade, com as
indicaes constantes do recipiente, da embalagem, rotulagem ou mensagem publicitria, respeitadas as
variaes decorrentes de sua natureza, podendo o consumidor exigir a substituio das partes viciadas.
1 No sendo o vcio sanado no prazo mximo de trinta dias, pode o consumidor exigir, alternativamente
e sua escolha: I a substituio do produto por outro da mesma espcie, em perfeitas condies de uso;
II a restituio imediata da quantia paga, monetariamente atualizada, sem prejuzo de eventuais perdas e
danos; III o abatimento proporcional do preo.
Art. 19. Os fornecedores respondem solidariamente pelos vcios de quantidade do produto sempre
que, respeitadas as variaes decorrentes de sua natureza, seu contedo lquido for inferior s indicaes
constantes do recipiente, da embalagem, rotulagem ou de mensagem publicitria, podendo o consumidor
exigir, alternativamente e sua escolha: I o abatimento proporcional do preo; II complementao do
peso ou medida; III a substituio do produto por outro da mesma espcie, marca ou modelo, sem os
aludidos vcios.
Art. 20. O fornecedor de servios responde pelos vcios de qualidade que os tornem imprprios ao
consumo ou lhes diminuam o valor, assim como por aqueles decorrentes da disparidade com as
indicaes constantes da oferta ou mensagem publicitria, podendo o consumidor exigir, alternativamente
e sua escolha: I a reexecuo dos servios, sem custo adicional e quando cabvel; II a restituio
imediata da quantia paga, monetariamente atualizada, sem prejuzo de eventuais perdas e danos; III o
abatimento proporcional do preo.
9
Art. 12. O fabricante, o produtor, o construtor, nacional ou estrangeiro, e o importador respondem,
independentemente da existncia de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores por
defeitos decorrentes de projeto, fabricao, construo, montagem, frmulas, manipulao, apresentao
ou acondicionamento de seus produtos, bem como por informaes insuficientes ou inadequadas sobre
sua utilizao e riscos. [...] Art. 14. O fornecedor de servios responde, independentemente da existncia
de culpa, pela reparao dos danos causados aos consumidores por defeitos relativos prestao dos
servios, bem como por informaes insuficientes ou inadequadas sobre sua fruio e riscos.
250

Art. 8. Os produtos e servios colocados no mercado de consumo no

acarretaro riscos sade ou segurana dos consumidores, exceto os
considerados normais e previsveis em decorrncia de sua natureza e fruio,
obrigando-se os fornecedores, em qualquer hiptese, a dar as informaes
necessrias e adequadas a seu respeito.
Art. 9. O fornecedor de produtos e servios potencialmente nocivos ou
perigosos sade ou segurana dever informar, de maneira ostensiva e
adequada, a respeito da sua nocividade ou periculosidade, sem prejuzo da
adoo de outras medidas cabveis em cada caso concreto.
Art. 10. O fornecedor no poder colocar no mercado de consumo produto ou
servio que sabe ou deveria saber apresentar alto grau de nocividade ou
periculosidade sade ou segurana.
1. O fornecedor de produtos e servios que, posteriormente sua
introduo no mercado de consumo, tiver conhecimento da periculosidade
que apresentem, dever comunicar o fato imediatamente s autoridades
competentes e aos consumidores, mediante anncios publicitrios.

A respeito do dever na qualidade da informao, assim afirma Nunes:

Aqui h um complemento da exigncia anterior. Por informaes precisas a
lei quer impedir o uso de termos vagos e/ou ambguos. Quer que se evitem os
vocbulos e proposies imprecisas, portanto. No pode o fornecedor usar de
expresso do tipo: mais adequado tomar o medicamento a tal hora, este
produto mais forte que o produto X etc. Note-se que, s vezes, a
impreciso urge da utilizao concreta do produto ou servio. Em relao aos
produtos, h um exemplo de caso corriqueiro e generalizado por diversos
deles. o do prazo de validade. Atualmente a maior parte dos produtos
perecveis ostenta prazo de validade na embalagem. Mas muitos deles no
informam quanto tempo o produto dura depois de aberto. (2012, p. 479).

Percebe-se assim que a informao deve sempre ser a mais completa possvel,
garantindo assim a minimizao dos eventuais riscos existentes no consumo de produtos
e servios. Em relao aos alimentos transgnicos, conforme se demonstrar, a questo
que os eventuais riscos existentes so ainda desconhecidos e, nesse ponto, questionase, como o consumidor ser informado se nem o fornecedor conhece de fato os riscos?
Tal situao autoriza a comercializao desses produtos? Tais questes sero abordadas
nos pontos adiante.
5 Alimentos transgnicos
Alimentos transgnicos so decorrentes de processo de modificao gentica a
partir de tcnicas de engenharia gentica ou biotecnologia, a partir das quais se obtm
qualquer tipo de alterao no material gentico do organismo que produz o alimento.
Referida tcnica regulada pela Lei 11.105, de 24 de maro de 2005, lei que
regulamenta atividades que envolvam organismos geneticamente modificados e assim
dispe:
Art. 3 Para os efeitos desta Lei, considera-se: [...]
V organismo geneticamente modificado OGM: organismo cujo material
gentico ADN/ARN tenha sido modificado por qualquer tcnica de
engenharia gentica.

251

Desde a origem, manipulao e consumo de alimentos transgnicos sempre

despertaram muita preocupao e acalorados debates. No Brasil, entretanto, a insero
de gneros alimentcios, com modificaes no cdigo gentico, fenmeno recente, que
ocorreu apenas na ltima dcada, conforme se depreende no quadro abaixo.
PAS
Argentina
Canad

EUA

Japo
Unio Europeia

Brasil

ANO
1996
1998
1996
1997
1998
1999
1994

PRODUTO
Soja
Milho e algodo
Milho e algodo
Canola
Soja e melo
Batata e trigo
Melo, Soja, tomate, algodo e batata

1995
1996
1997
1995
1996
1997
1998
-

Canola e milho
Soja, canola, batata e milho
Algodo e tomate
Tomate e canola
Soja
Milho
Batata e algodo
Nenhum

Todavia, embora recente, h um significativo crescimento10 na produo desses

alimentos, o que demonstra a relevncia da discusso do tema e a necessidade de um
eficiente sistema de controle. A Lei 11.105/2005 prev a existncia do Conselho
Nacional de Biossegurana Cnbio e a CTNBio como rgo responsvel pelo
acompanhamento dessas atividades, conforme disposto nos arts. 8 e 10:
Art. 8. Fica criado o Conselho Nacional de Biossegurana CNBS,
vinculado Presidncia da Repblica, rgo de assessoramento superior do
Presidente da Repblica para a formulao e implementao da Poltica
Nacional de Biossegurana PNB.
Art. 10. A CTNBio, integrante do Ministrio da Cincia e Tecnologia,
instncia colegiada multidisciplinar de carter consultivo e deliberativo, para
prestar apoio tcnico e de assessoramento ao Governo Federal na formulao,
atualizao e implementao da PNB de OGM e seus derivados, bem como
no estabelecimento de normas tcnicas de segurana e de pareceres tcnicos
referentes autorizao para atividades que envolvam pesquisa e uso
comercial de OGM e seus derivados, com base na avaliao de seu risco
zoofitossanitrio, sade humana e ao meio ambiente.

Andrioli e Fuchs afirmam ser inconstitucional a liberao dos alimentos

transgnicos no Brasil, em virtude da no realizao de estudo prvio de impacto
ambiental:
10

Veja-se segunda Nota de rodap deste artigo.

252

A liberao de transgnicos no Brasil inconstitucional, pois no foram

apresentados estudos de impacto ambiental como prev a Constituio
Federal em vigor, em seu artigo 225, no h regras para a liberao; ela
ocorre por meio de uma comisso que no competente na rea de
biossegurana, no tem representatividade da sociedade civil e constituda
por cientistas, em sua maioria, esto diretamente interessados em pesquisas
de transgenia com financiamento das multinacionais. (2008, p. 260).

Diante desse quadro, causa preocupao a atuao dos rgos de controle que,
muitas vezes, no sinalizam realizar um trabalho efetivamente preocupado com o
consumidor e com a preservao do meio ambiente, como se observa na reportagem
abaixo.
O ministro Srgio Rezende referendou o nome de Edilson Paiva para presidir
a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana durante os prximos dois
anos. Paiva to defensor dos transgnicos que tempos atrs disse aos jornais
que uma das vantagens da soja da Monsanto que as pessoas podem at
beber o veneno nela aplicado que no iro morrer. Ele tambm contra a
rotulagem e considera que o princpio da precauo na verdade um
princpio da obstruo. Para o novo presidente, plantar milho crioulo uma
forma de biopirataria que praticam agricultores familiares em relao ao
milho hbrido. Ontem, ao lado do coordenador na Comisso, que ru em
processo por prtica de crime ambiental, Paiva presidiu a primeira reunio do
ano.11

Percebe-se assim que as polticas pblicas voltadas para o setor necessitam ser
feitas em consonncia com as demais normas aplicveis, sob pena de se expor tanto os
consumidores quanto o meio ambiente a um ambiente inseguro e em desacordo com as
determinaes legais.
6 O problema da incerteza dos riscos para o consumidor e para o meio ambiente e
a negligncia de informao
certo que ainda so imprecisas as pesquisas realizadas em relao ao consumo
de alimentos transgnicos, havendo ainda autores que alegam que muitas dessas
pesquisas so encomendadas e financiadas pelos prprios laboratrios interessados, o
que coloca em xeque a credibilidade e a iseno dos resultados obtidos que, em uma
anlise simplista, tendem a ser parciais.
Diante deste quadro, neste ponto do artigo so abordados dois exemplos de
prejuzos concretos ocasionados em decorrncia do uso de alimentos geneticamente
modificados e, em seguida, aborda-se o problema da negligncia de informao ao
consumidor no Brasil sobre a existncia de alimentos transgnicos no mercado e seus
possveis riscos.
No primeiro caso, tem-se o questionamento-base que busca identificar se, de fato,
seguro o consumo humano de alimentos geneticamente modificados. Andrioli e Fuchs
analisam os efeitos decorrentes do uso da soja transgnica.

11

Fonte: <www.aspta.org.br>.
253

Continua, no entanto, uma incgnita a saber: se os efeitos sobre os testes com

ratos so aplicveis ao organismo humano. Independente disso, a questo dos
resduos de Roundup e de seus efeitos sobre a sade humana, no caso da soja
transgnica, de especial importncia. Desde o inicio dos anos de 1990 o
Roundup aplicado como herbicida no Brasil, o que permitiu a introduo do
plantio direto nas lavouras. No caso da soja transgnica possvel aplicar
esse Roundup durante o perodo de crescimento vegetativo o que, conjugado
a superdosagem em funo do surgimento de crescente resistncia das ervas
daninhas, aumenta a probabilidade de resduos no gro. No Brasil,
pesquisadores da universidade Federal do Paran (UFPR) comprovaram em
74% das amostras resduos de at 14 miligramas de herbicida por kg de soja,
o que supera, em muito, o limite determinado pela legislao brasileira de
agrotxicos. Como cerca de 80% da soja se destina a rao animal e a
legislao da unio Europia abriu mo da respectiva rotulagem para carnes,
ovos e leite, uma anlise dos efeitos de resduos de glifosato na soja sobre o
organismo de sunos, vacas e aves seria de grande importncia, especialmente
com relao aos interesses dos consumidores de tais produtos. (2008, p. 341).

Percebe-se assim que alm do risco desconhecido por conta da modificao

gentica, outros riscos podem estar presentes como excesso de herbicida utilizado, em
decorrncia de maior resistncia por parte do gro geneticamente modificado, o que
tambm pode acarretar graves problemas ao meio ambiente e ao consumidor.
O segundo caso analisado trata, tambm, de efeitos indiretos acarretados pela
substncia, alm de revelar negligncia por parte de uma das empresas responsveis por
um dos maiores usos12 de alimentos geneticamente modificados. Andrioli e Fuchs
abordam o uso de uma substncia qumica pela Monsanto:
Apesar de, desde 1930, ser do conhecimento da Monsanto que o PCB (Bifenil
pliclorinado) causa graves danos a sade, essa substncia foi cada vez mais
comercializada pela empresa at sua proibio definitiva em 1979.
Originalmente, o PCB foi utilizado na indstria eletrnica, mas depois
tambm foi usado como lubrificante e agente refrigerante, como camada
hidrfuga, entre outros tantos. Nos anos de 1960, o PCB foi detectado
inclusive na cadeia alimentar em todo o mundo, e afetou o efetivo de peixes
nas guas, o que veio, por exemplo, a arruinar a recente industria de pesca no
rio Hudson. Um dos grandes consumidores de PCB a General Eletrics, com
sua sede em Schenectady (at 1974), as margens do rio Mohawk no estado de
Nova York. O rio Mohawk um afluente do rio Hudson. Atravs dos
resduos qumicos da produo da General Eletric, particulamente das
instalaes da produo dos transformadores e condensadores nas cataratas
do Hudson em For Edward, desde 1947, o rio Hudson foi contaminado por
sedimentos de PCB num trecho de 192 milhas. (2008, p. 162).

Constata-se assim que, mesmo quando h conhecimento de parte da empresa

sobre o prejuzo da substncia e ela insistir em permanecer utilizando-a, isso gera
dvida sobre se referida empresa cessaria sua lucrativa produo em razo da
descoberta de riscos ou, at mesmo, de danos concretos ao consumidor e ao meio
ambiente.
12

A empresa Monsantro Company foi criada em 1901 inicialmente para produzir Sacarina, migrando para
o ramo de agroqumica em 1945, sendo a pioneira na biotecnologia que passou a investir desde 1981.
Atualmente, est presente em mais de 40 pases. Fonte: <http://www.monsanto.com.br/index.asp>.
254

Tais situaes evidenciam a necessidade de um controle efetivo e de cobrana do

cumprimento das determinaes legais que so claras, no sentido de exigir as
informaes corretas e adequadas por parte do fornecedor.
No mesmo sentido, tem-se ainda o total desrespeito ao consumidor visto que,
embora haja o Decreto 4.680/2003, que regulamenta a identificao dos alimentos
transgnicos, muitas empresas comercializam produtos transgnicos sem a devida
identificao trazendo, para alm da dvida quanto ao risco, um escancarado
desrespeito s normas de proteo ao consumidor e normas especficas de regulao da
matria,13 revelando mais uma vez total desapreo pelo meio ambiente e pelos
consumidores e um apego excessivo e perigoso aos lucros e s vantagens econmicas.
Consideraes finais
Alimentos transgnicos so gerados a partir de modificaes genticas no DNA de
plantas e sementes, visando produzir mais alimentos que tambm sejam mais fortes e
mais resistentes. Trata-se de tcnica interessante para garantir produo de gneros
alimentcios capazes de atender toda demanda mundial, bem como evitar ou minimizar
desperdcios e prejuzos na agricultura.
No Brasil, a manipulao gentica conta com legislao especfica e rgos de
controle voltados para regulao do setor. Todavia, percebe-se que tal regulao precisa
avanar mais e ser mais rgida visto que, muitas vezes, sequer a informao de que
determinado alimento contm modificaes genticas so repassadas ao consumidor a
despeito de norma especfica para este fim.
A posio do Estado deve ser de gestor, de definidor das regras de atuao dos
agentes, bem como de fiscalizador do cumprimento das mesmas. H que se evitar uma
eventual capturao14 dos agentes estatais pelo interesse econmico dos empresrios e
agricultores que visam o lucro em detrimento da preservao do consumidor e do meio
ambiente.
O princpio da precauo decorre do Direito Ambiental, que tem status de Direito
Fundamental, e defende a necessidade de se preservar o meio ambiente, mesmo nos
casos em que se existe apenas uma dvida, desde que a mesma seja cientificamente
vivel, sobre os possveis danos a serem causados. Parte, portanto, da concepo de
risco e da probabilidade de ocorrncia de circunstncia lesiva.
Na preservao do meio ambiente, o princpio da precauo ganha especial
relevncia visto que, em muitos casos, os danos ao meio ambiente so irreversveis,
sendo insuficiente a condenao do agente causador na esfera pecuniria, diante da
magnitude dos estragos causados.
H que se ter cuidado tambm, todavia, com os excessos. A aplicao literal e
absoluta do princpio da precauo pode ser to ou mais prejudicial que sua no adoo,
visto que o medo pode gerar a inrcia e impedir o avano da cincia que tantos
13
14

Decreto 4.680/2003; Portaria 2.658/2003; Instruo Normativa 01/2004.

Fenmeno no qual os agentes estatais so capturados pelos grandes interesses econmicos.
255

benefcios j proporcionou humanidade, como os tecnolgicos e a descoberta de curas

para graves doenas.
A proteo do consumidor tem ntima relao com a preservao do meio
ambiente, visto que ambos os ramos decorrem da Constituio, como direitos
fundamentais e princpios da ordem econmica, alm de corresponderem a direitos que
cuidam de matrias transindividuais, havendo diversos pontos de interseo nas
legislaes, como o exemplo utilizado pelo instituto da inverso do nus probatrio.
Alm disso, o simples fato de o consumidor integrar o meio ambiente tambm evidencia
essa forte relao.
No Direito do Consumidor, tem-se, ainda, a preocupao do legislador com a
proteo dos consumidores numa perspectiva preventiva e de precauo. Tanto isto
verdade que, como elemento da Teoria da Qualidade, exige-se que o fornecedor
conceda ao consumidor todas as informaes necessrias para a correta e segura
utilizao dos produtos e servios, sobretudo alertando este sobre os eventuais riscos
existentes, vedando o legislador a comercializao de produtos ou servios que
apresentem alto grau de nocividade ou periculosidade ao consumidor.15
Em relao ao mercado de alimentos, salutar o uso conjunto das normas de
proteo ao meio ambiente e ao consumidor, sobretudo quando os interesses de ambas
as esferas esto inseridos, como o caso dos alimentos transgnicos, que tanto podem
afetar o meio ambiente como causar danos ao consumidor.
As pesquisas realizadas sobre os efeitos do uso e da manipulao de alimentos
transgnicos revelam-se ainda insuficientes e, por outro lado, h srios indcios de
possveis danos decorrentes de tais modificaes, bem como da negligncia de empresas
que exploram este mercado, sobretudo sonegando informaes aos consumidores,
desrespeitando o ordenamento vigente em razo da busca pelo lucro.
No se pode negar os benefcios dos alimentos transgnicos. Entretanto,
necessrio ter-se maior certeza quanto segurana na manipulao e no consumo
humano dos mesmos. Somente se sopesadas tais questes e os benefcios forem
preponderantes que esta tcnica deve permanecer sendo utilizada. Em todo caso, h a
necessidade de um eficiente e concreto sistema de controle e regulao, para garantir o
respeito s normas e o direito informao de todos os consumidores, contribuindo,
tambm, para a manuteno de um meio ambiente equilibrado.
Referncias
ANDRIOLI, Antnio Incio; FUCHS, Richard. Transgnicos: a semente do mal, a silenciosa
contaminao dos solos e alimentos. Trad. de Ulrich Dressel. So Paulo: Expresso Popular, 2008.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: 8 maio
2013.

15

Concepo trazida a partir dos arts. 8 e 10, que classifica produtos e servios nocivos como os que
colocam em risco a sade do consumidor; e perigosos os que colocam em risco sua segurana
(integridade fsica).
256

BRASIL. Decreto 4.680, de 24 de abril de 2003. Regulamenta o direito informao, assegurado pela Lei
8.078, de 11 de setembro de 1990, quanto aos alimentos e ingredientes alimentares destinados ao
consumo humano ou animal que contenham ou sejam produzidos a partir de organismos geneticamente
modificados, sem prejuzo do cumprimento das demais normas aplicveis. Dirio Oficial [da] Repblica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, 25 abr. 2003. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/d4680.htm>. Acesso em: 15 maio 2013.
BRASIL. Lei 8.078, de 11 de setembro de 1990. Dispe sobre a proteo do consumidor e d outras
providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 12 set. 1990. Disponvel
em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1990/lei-8078-11-setembro-1990-365086publicacaooriginal-1-pl.html>. Acesso em: 8 maio 2013.
BRASIL. Lei 11.105, de 24 de maro de 2005. Regulamenta os incisos II, IV e V do 1o do art. 225 da
Constituio Federal, estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que
envolvam organismos geneticamente modificados OGM e seus derivados, cria o Conselho Nacional de
Biossegurana CNBS, reestrutura a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana CTNBio, dispe
sobre a Poltica Nacional de Biossegurana PNB, revoga a Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e a
Medida Provisria no 2.191-9, de 23 de agosto de 2001, e os arts. 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10 e 16 da Lei no
10.814, de 15 de dezembro de 2003, e d outras providncias. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa
do Brasil, Braslia, DF, 28 mar. 2005. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2005/lei11105-24-marco-2005-536209-publicacaooriginal-26498-pl.html>. Acesso em: 8 maio 2013.
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<http://ssrn.com/abstract=307098>. Acesso em: 5 jan. 2013.

257

Parte IV

______________________________
JUSTIA AMBIENTAL E
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

258

Justia ambiental e desenvolvimento: a relao entre equidade e

sustentabilidade
Adriana Guedes de Castilho*
1 Introduo
No contexto de globalizao econmica, um dos temas que ganha destaque a
questo ambiental, e a preocupao com a escassez dos recursos naturais se tornou tema
principal nas polticas ambientais. A crise ambiental contempornea e a atual conjuntura
econmica globalizada de desigualdade em nosso Pas vem intensificando as discusses
e a percepo pblica para alm da problemtica da escassez de recursos naturais,
analisando os efeitos das polticas de desenvolvimento das sociedades modernas sobre a
sade humana, ecossistemas e populaes vulnerveis, relacionando, assim, questes
ambientais e sociais.
O presente artigo aborda o movimento por justia ambiental, surgido nos Estados
Unidos nos anos 80, defendendo que inmeros problemas ambientais e desigualdades
sociais possuem origem comum em um modelo de desenvolvimento injusto, derivados
do antagonismo profundo entre economia e meio ambiente, onde os danos recaem, em
sua maioria, para as populaes mais pobres e discriminadas.
Referenciais tericos e empricos do campo da economia ecolgica e da ecologia
poltica sero utilizados para explicar a temtica do artigo. Em seguida, sero analisados
dados relacionados aos conflitos ambientais armazenados no site da Rede Brasileira de
Justia Ambiental (ONG criada no Brasil que luta contra a desigualdade
socioambiental) e dispostos no Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH/2011)
para posteriormente tecer consideraes sobre o modelo de desenvolvimento brasileiro e
as perspectivas do RDH na busca de novas polticas de desenvolvimento mais justas.
2 Movimento por justia ambiental
O conceito de injustia ambiental tem origem em movimentos sociais, sendo mais
comum seu uso nas cincias sociais, na economia poltica e economia ecolgica. No
Brasil e principalmente na rea jurdica, o tema ainda incipiente e de difcil
compreenso.
Herculano (2000) destaca que o conceito de Justia Ambiental teve sua origem a
partir de uma luta iniciada por um movimento negro nos Estados unidos, no final da
dcada de 70, que constatou a concentrao de depsitos de lixo txico e de indstrias
poluentes nas reas habitadas pela populao pobre e negra. O movimento chamado
inicialmente de racismo ambiental deu visibilidade relao existente entre degradao
ambiental e injustia social. Todavia, no apenas os negros so o alvo da prtica de
*

Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba (UFPB), com rea de concentrao
em Justia e Desenvolvimento Econmico.
259

localizao dos depsitos de resduos perigosos e de incineradores, povos indgenas e

comunidades de classe social baixa tambm so acometidas pelos efeitos nocivos.
Por justia ambiental entenda-se o conjunto de princpios que asseguram que
nenhum grupo de pessoas suporte uma parcela desproporcional das consequncias
ambientais negativas.
a condio de existncia social configurada atravs do tratamento justo e
do desenvolvimento significativo de todas as pessoas, independentemente de
sua raa, cor ou renda no que diz respeito elaborao, desenvolvimento,
implementao e aplicao de polticas, leis e regulaes ambientais. Por
tratamento justo entenda-se a grupos tnicos, raciais ou de classe, deva
suportar uma parcela desproporcional da operao de empreendimentos
industriais, comerciais e municipais, da execuo de polticas e programas
federais, estaduais ou municipais, bem como das conseqncias resultantes
da ausncia ou omisso destas polticas. (ACSELRAD, 2009, p. 16).

Na anlise dos conceitos citados, percebe-se que justia ambiental a distribuio

igualitria dos riscos ambientais para que as populaes, independentemente de sua
raa, cor, origem ou renda, no suportem os danos ambientais mais do que outras.
Expressa, assim, igualdade, equidade, respeito dignidade da pessoa humana, busca por
transformao, por uma situao mais justa. Neste sentido, pode-se afirmar que a
expresso justia ambiental se relaciona com justia social, a partir de comentrios de
Lima sobre a face social da justia.
Na face social da justia so os problemas organizatrios de fundo
econmicos, polticos, humanos que surgem pondo em causa no apenas as
solues legais, mas a prpria estrutura da sociedade, ou aspectos dessa
estrutura. A ento a justia no se limita a resolver os conflitos de conduta
ou de interesses no plano da lei positiva. A a justia instrumento de
mudana e de transformao. A a justia captadora de anseios e
reivindicaes. A a justia o que propugna so causas, e no apenas
sentenas. A justia a pensa na humanidade e no no caso particular. A
justia social atua como o sal da terra e move o esprito de liderana que
conduz os acontecimentos. (2000, p. 181).

A expresso justia ambiental, no sentido descrito acima, trata a questo

ambiental alm da problemtica da escassez de recursos naturais, dando um novo
enfoque questo ambiental, que comea a ser pensada em termos de distribuio e de
justia. Compartilham deste entendimento Cenci e Kssmayer (2009), ao destacarem
que a justia ambiental torna-se uma expresso de exigncia moral, um novo conjunto
de valores, fundado nos princpios da justia, da equidade e igualdade entre cidados,
interligando o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado questo social,
buscando implementar a cidadania, a democracia e a justia social.
A partir do conceito de justia ambiental define-se a injustia ambiental ou
racismo ambiental com a constatao de que existe uma distribuio desigual do acesso
aos recursos naturais, assim como h a imposio desigual dos impactos ambientais
negativos do desenvolvimento econmico a uma parte da populao mais vulnervel.
o que explica Acselrad:

260

[...] entende-se por injustia ambiental a condio de existncia coletiva

prpria a sociedades desiguais onde operam mecanismos sociopolticos que
destinam a maior carga dos danos ambientais do desenvolvimento a grupos
sociais de trabalhadores, populaes de baixa renda, segmentos raciais
discriminados, parcelas marginalizadas e mais vulnerveis da cidadania.
(2004, p. 10).

O racismo ambiental, expresso inicialmente adotado nos EUA, no se configura

apenas atravs de aes que tenham uma inteno racista, mas igualmente atravs de
aes que tenham impacto racial, no obstante a inteno que lhes tenha dado origem.
Fazem parte do racismo ambiental as injustias sociais e ambientais que recaem de
forma desproporcional sobre etnias vulnerabilizadas. (PACHECO, 2006).
Nas palavras de Bullard racismo ambiental
[...] refere-se a polticas pblicas ambientais, prticas ou diretivas que afetam
de modo diferente ou prejudicam (de modo intencional ou no) indivduos,
grupos ou comunidades de cor ou raa. O racismo ambiental reforado pelo
governo, assim como pelas instituies legais, econmicas, polticas e
militares. Ele encontra-se combinado com polticas pblicas e prticas
industriais que, ao mesmo tempo [em] que garantem benefcios aos pases do
Norte, direcionam os custos para os pases do Sul [...]. (2004, p. 42).

As definies citadas so de autores relacionados s cincias sociais; Filippin e

Filippin (2007) constata que nas cincias sociais j h um discernimento bastante claro
de que existe um processo de expropriao das minorias poltica tnicas, que lhes nega
o acesso aos recursos naturais, ao mesmo tempo em que se lhes impe o nus do
desenvolvimento econmico das etnias dominantes.
O racismo, desigualdade ou injustia ambiental, decorre de um modelo de
desenvolvimento que se torna cada vez mais excludente quando prioriza apenas o
crescimento econmico, fazendo aumentar a desigualdade de parte da populao j
excluda de grandes projetos de desenvolvimento.
Herculano et al. (2004) relatam que, no caso do Brasil, o Pas extremamente
injusto em termos de distribuio de renda e acesso aos recursos naturais. Sua elite
governante tem sido especialmente egosta e insensvel, defendendo de todas as formas
os seus interesses e lucros imediatos. O sentido de cidadania e de direitos, por outro
lado, ainda encontra um espao relativamente pequeno na nossa sociedade, apesar da
luta de tantos movimentos e pessoas em favor de um pas mais justo e decente. Tudo
isso se reflete no campo ambiental. O desprezo pelo espao comum e pelo meio
ambiente se confunde com o desprezo pelas pessoas e comunidades.
Corroborando esse entendimento, Acselrad comenta:
Se h diferena nos graus de exposio da populao aos males ambientais,
isso no decorre de nenhuma condio natural, determinao geogrfica ou
casualidade histrica, mas de processos sociais e polticos que distribuem de
forma desigual a proteo ambiental. (2009, p. 73).

261

No sentido descrito, os termos desigualdade, racismo ou a expresso injustia

ambiental determina uma problemtica relacionada com a questo social, o que se
distancia da tica da proteo ambiental ou escassez de recursos naturais. O que os
termos buscam mostrar a no homogeneidade da garantia ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado a todos, verificando-se que um grupo de pessoas suporta
uma parcela desproporcional de degradao do espao coletivo, relacionando, assim,
meio ambiente e sociedade, injustia ambiental e social.
No Brasil, o tema que mais ganhou destaque em matria ambiental foi a escassez
ou sustentabilidade dos recursos naturais, sendo o estudo sobre a injustia ambiental
recente. De acordo com a Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
(Fase),1 2012, nos ltimos anos, movimentos sociais e acadmicos passaram a se
dedicar s questes ligadas justia ambiental, o que resultou, em 2001, na criao da
Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA), uma ONG com sede no Rio de Janeiro e
que luta contra o racismo ambiental.
A Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) resultado de um projeto
desenvolvido em conjunto pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) e pela Fase
Solidariedade e Educao, com o apoio do Departamento de Sade Ambiental e Sade
do Trabalhador do Ministrio da Sade, com o objetivo de apoiar a luta de muitas
populaes e grupos atingidos em seus territrios por projetos e polticas baseados
numa viso de desenvolvimento considerada insustentvel.2
Apesar de algumas discusses na literatura acerca do termo injustia e da
expresso racismo ambiental como sinnimos ou no, adotar-se- a concepo que
considera os conceitos similares, representando os efeitos negativos dos danos
ambientais para uma parcela mais vulnervel da populao, seja pela classe, etnia ou
por populaes nativas.
O movimento por justia ambiental, dito por Alier (2007) ecologismo dos pobres,
colocado, por este autor, como uma das correntes do ecologismo, na busca de solues
para os casos de injustia ambiental, o que ser explicado no item seguinte.
3 Conflitos ambientais: uma forma de injustia ambiental
Em estreita sntese, os conflitos sociais expressam o antagonismo de classes e as
disputadas de interesse da sociedade moderna, havendo resistncia das classes populares
tentativa das classes dirigentes em exercer o monoplio, com a imposio de seu
modo de agir sobre a organizao social, sobre suas prticas sociais e culturais.
Herculano (2006) afirma que os conflitos podem ser percebidos de forma
diferente em cincias sociais, podendo ser tidos como disfunes ou perturbaes
passageiras, que precisam ser sanadas, ou so tidos como constitutivos da sociedade
moderna seus elementos naturais precisando ser geridos, negociados por leis e
polticas.
1
2

Disponvel em: <www.facesdobrasil.org.br>.

Disponvel em: <www.justiaambiental.org.br>.
262

A autora citada defende a naturalidade social dos conflitos. Sendo a sociedade

moderna modelada pelos ideais de democracia, da convivncia das diferenas, da
igualdade de direitos em uma realidade plural, ela caracterizada pelo dissenso, pelo
defrontar-se de diferentes vises de mundo, interesses e motivaes, e, portanto, os
conflitos so seus elementos naturais, precisando ser geridos, negociados. Na
perspectiva da naturalidade social dos conflitos, eles mais so geridos do que
definitivamente sanados. Todavia, as sociedades modernas no so apenas plurais, mas
continuam a ser desiguais, o que dificulta sobremaneira a negociao dos conflitos.
Os conflitos ambientais expressam a injustia ambiental descrita no item anterior,
podendo ser considerados uma espcie particular de conflito social, visto que ocorrem
quando h disputas entre grupos sociais envolvendo questes ecolgicas, como o meio
biofsico, o uso dos territrios e seus recursos naturais; logo, trazem os mesmos
problemas de negociao expostos por Herculano.
Para Little (2001; 2006), a principal definio de conflitos socioambientais est
em serem grupos sociais que decorrem de distintas formas de inter-relacionamento
ecolgico, isto , com seus respectivos meios social e natural, nos quais cada agente
social possui sua forma de adaptao, ideologia e modo de vida especfico, que se
diferencia e se confronta com as formas de outros grupos lidarem com suas realidades,
formando a dimenso social e cultural do conflito ambiental. o embate entre grupos
sociais a partir de seus interesses e valores, envolvendo de forma central questes
ecolgicas, como o meio biofsico, o uso dos territrios e seus recursos naturais.
Corroborando o mesmo entendimento, Acselrad (2004) define os conflitos
ambientais como os que envolvem grupos sociais com modos diferenciados de
apropriao, uso e significao do territrio, tendo origem quando pelo menos um dos
grupos tem ameaada a continuidade de suas formas de apropriao, por impactos
indesejveis transmitidos por solo, gua, ar ou sistemas vivos em decorrncia do
exerccio de prticas de outros grupos: So aqueles conflitos sociais que tm elementos
da natureza como objeto e que expressam as relaes de tenso entre interesses
coletivos/espaos pblicos versus interesses privados/tentativa de apropriao de
espaos pblicos. (CARVALHO; SCOTTO, 1995, p. 7).
Os conflitos ambientais ora so vistos como estruturais, derivados do antagonismo
profundo entre economia e meio ambiente e, portanto, tendo sempre e necessariamente
uma dimenso mais ampla e global; ora so percebidos como fatos isolados, casos
pontuais que podem ser bem resolvidos ao menos em uma dada escala e dimenso
geogrfica. A primeira corrente conhecida por ecossocialismo, ecologismo dos pobres
ou justia ambiental, e a segunda por adequao ambiental. Analisar os conflitos, de
uma forma ou de outra, implica buscar diferentes solues. (HERCULANO, 2006).
O ecossocialismo (ecologismo dos pobres ou justia ambiental) v os conflitos
socioambientais como estruturalmente antagnicos, nascidos de uma situao de
contradio estrutural prpria da economia capitalista contempornea, em que a
produo se orienta pela busca do crescimento econmico. Tal lgica de crescimento
est em antagonismo com a preservao do ambiente e com as formas de vida social
263

no capitalistas, que sobrevivem em reas de refgio que vo sendo, todavia,

incorporadas s reas de produo em expanso; a mesma lgica explica a existncia de
reas urbanas degradadas e abandonadas pelas foras econmicas. (HERCULANO, 2006).
A citao expressa uma riqueza acumulada e o desenvolvimento tecnolgico
contrastando com disseminao da pobreza e da degradao ambiental que os
acompanham. Um dos princpios centrais que o capitalismo e os processos associados
de acumulao de capital, crescimento econmico desenfreado e distribuio desigual
dos recursos so as causas principais da degradao ambiental.
Alier (2007) destaca que o crescimento econmico implica maiores impactos ao
meio ambiente e que no so solucionados pelas polticas econmicas ou por inovaes
tecnolgicas e, portanto, atingem desproporcionalmente alguns grupos sociais,
degradam culturas no capitalistas e aquelas do ser humano que as compe.
Pela perspectiva da justia ambiental, h nos conflitos ambientais uma natureza
antagnica, que busca sua soluo no fim do crescimento exponencial e a qualquer
custo do sistema capitalista, buscando fortalecer o lado vulnervel da relao e
aumentar sua capacidade de resistncia.
O eixo principal da justia ambiental ou ecologismo dos pobres um interesse
material pelo meio ambiente como fonte de condio para a subsistncia; no em razo
de uma preocupao relacionada com os direitos das demais espcies e das futuras
geraes de humanos, mas, sim, pelos humanos pobres de hoje. A tica do
ecossocialismo nasce de uma demanda por justia social contempornea entre os
humanos. (ALIER, 2007).
A corrente da adequao ambiental v os casos de conflitos ambientais como
sendo passveis de solues mitigadoras e compensatrias e busca construir
mecanismos de desenvolvimento sustentvel (a conciliao entre crescer e preservar),
atravs da busca da ecoeficincia, da internalizao das externalidades, de uma
legislao inovadora e novas tecnologias. Seu estudo busca a inveno e implantao
desses mecanismos mitigadores; tem o foco nas tcnicas de tratamento e de negociao
de conflitos. Suas premissas so a pontualidade dos conflitos e a no contradio entre
economia e ecologia. (HERCULANO, 2006).
Para os ecossocialistas, os conflitos ambientais no podem ser solucionados
com pontualidade, localidade ou compensao, separando meio ambiente e
sociedade como deseja a corrente da adequao. O no reconhecimento da
desigualdade social nas polticas ambientais ocasiona conflitos ecolgicos
distributivos, uma lgica que de um lado propicia lucro abusivo para uns e
degradao crescente para outros. O contra-argumento da corrente mais liberal que
no h injustia quando as pessoas decidem voluntariamente aceitar um risco
desproporcional em troca de vantagens econmicas.

264

4 Casos de injustia ambiental: conflitos ambientais no Brasil

As discusses tericas e as experincias empricas apontam para a existncia de
casos de conflitos socioambientais. O site da Rede Brasileira de Justia Ambiental3 traz
os conflitos em cada estado brasileiro. Os grficos dispostos abaixo trazem uma
predominncia de injustia ambiental sobre grupos sociais j discriminados,
predominncia na rea rural e nas Regies Norte e Nordeste. Tambm sero expostos os
dados apresentados no Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2011, que mostra
degradao e riscos ambientais sobre grupos pobres e vulnerveis.
O grfico 1 a seguir mostra a distribuio dos conflitos por regio. O elevado
nmero de conflitos no Sudeste (27,70%) est relacionado ao histrico de intensa
ocupao territorial e de industrializao com inmeros impactos socioambientais, bem
como aos movimentos sociais organizados na regio; logo; so conflitos antigos. Em
regies como o Nordeste (29,45%) e Norte (21,28%), os conflitos so elevados, atuais e
com tendncia ao crescimento, visto que nestas regies que atualmente se encontra a
fronteira de expanso capitalista no Pas, atravs principalmente do agronegcio, do
ciclo da minerao e de muitas obras de infraestrutura, como hidreltricas, rodovias e
transposio do rio So Francisco.
O grfico 2 traz a distribuio dos conflitos com predominncia na regio rural
(60,85%). Isso decorre da expanso capitalista brasileira, que est fortemente
direcionada para a busca por recursos naturais e terras agriculturveis ou passveis de
explorao, que so mais encontradas na rea rural. o caso do agronegcio, da
minerao nos ciclos ferro/ao e bauxita/alumnio e de grandes empreendimentos de
infraestrutura, como hidreltricas e rodovias. Este progresso econmico no
aproveitamento de recursos naturais e da disputa por territrio provoca perda de valores,
prticas sociais, relaes com a natureza e sentidos de vida comunitria de grupos
sociais, que vivem na rea rural, onde os ecossistemas se encontram mais preservados e
a subsistncia depende de sua vitalidade.
Grfico 1 Casos de injustia ambiental por regies

Grfico 2 Casos de injustia ambiental por rea

Disponvel em: <www.justiaambiental.org.br>.

265

O terceiro grfico destaca que as principais populaes atingidas so as que vivem

em campos, florestas e regio costeira, nos territrios de expanso capitalista: povos
indgenas (33,67%), agricultores familiares (31,99%), comunidades quilombolas
(21,55%), pescadores artesanais (14,81%) e ribeirinhos (13,47%). Tambm se destacam
em reas urbanas moradores de reas prximas a lixes e indstrias poluentes. Pelos
dados, os casos de injustia ambiental atingem muitos grupos populacionais j pobres e
discriminados, afetando a qualidade de vida, a cultura e tradies, os direitos humanos e
a capacidade de organizao e mobilizao coletivas.
Os principais impactos socioambientais esto dispostos no grfico 4, tendo a
alterao no regime tradicional do uso de solo (65,66%), bem como problemas na
demarcao de terras indgenas, quilombolas ou para a reforma agrria (40,07%),
elevados ndices. Tais impactos esto relacionados disputa por territrios por parte de
setores econmicos como o agronegcio, a minerao ou obras de infraestrutura. Outros
impactos de grande importncia so a poluio hdrica e do solo, o desmatamento e
queimadas que acabam comprometendo moradores. Irregularidades na demarcao do
territrio tradicional e no licenciamento ambiental tm percentual elevado, as denncias
apontam a falta de participao e de critrios tcnicos vinculados legislao ambiental
e sanitria existente.
Grfico 3 Populaes atingidas

Grfico 4 Impactos socioambientais

O Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH, 2011), com publicao pelo

Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)4 pretende ser uma
medida geral e sinttica do desenvolvimento. O mais recente RDH trouxe o tema
Sustentabilidade e Equidade: Um Futuro Melhor para Todos, dedicado ao desafio do
progresso sustentvel e equitativo. Mostra que a sustentabilidade est
indissociavelmente ligada equidade a questes de imparcialidade e justia social e
de maior acesso melhor qualidade de vida.
O Relatrio (2011) afirma que a degradao ambiental intensifica a desigualdade
atravs de impactos adversos em pessoas que j se encontram em situao
desfavorecida, e as desigualdades no desenvolvimento humano agravam a degradao

Disponvel em: <www.pnud.org.br>.

266

ambiental. Tema preocupante, visto que muitos debates sobre a sustentabilidade

negligenciam a igualdade, tratando-a como um aspecto separado e no relacionado.
Em todo o mundo, o crescimento do IDH tem estado associado degradao
ambiental, embora os prejuzos possam estar em grande medida relacionados com o
crescimento econmico. O crescimento dos rendimentos tem estado associado
deteriorao em indicadores ambientais fundamentais, como as emisses de dixido de
carbono, a qualidade do solo e da gua e a cobertura florestal. Estas previses sugerem
que, em muitos casos, os mais desfavorecidos suportam e continuaro a suportar as
repercusses da deteriorao ambiental, ainda que pouco contribuam para o problema.
Os desequilbrios de poder e as desigualdades de gnero, em nvel nacional, esto
ligados reduo do acesso gua potvel e ao saneamento melhorado, degradao
das terras e s doenas e mortes provocadas pela poluio do ar, amplificando os efeitos
associados s disparidades do rendimento. Em nvel global, frequente que as
disposies governamentais enfraqueam as vozes dos pases em vias de
desenvolvimento e excluam os grupos marginalizados. Da mesma forma, o
desmatamento e a poluio levam piores ndices de IDH uma vez que metade da
subnutrio mundial atribuvel a fatores ambientais. (RDH, 2011).
Sobre o aspecto do risco ambiental, o relatrio aponta trs concluses: que as
privaes ambientais, como o acesso inadequado gua potvel e melhor saneamento
so maiores em pases com menor IDH; que os riscos ambientais com efeitos globais
as emisses de gs carbnico, por exemplo aumentam ao mesmo tempo em que cresce
o IDH; e que as curvas entre o IDH e a poluio urbana e da gua so em U invertido,
ou seja, medida que o desenvolvimento aumenta, a degradao ambiental piora
gradativamente.
Em nvel global, quase 40% da terra apresenta-se degradada, devido eroso dos
solos, diminuio da fertilidade e ao sobrepastoreio. A produtividade da terra est
diminuindo, com uma perda de rendimento prevista que chega a 50% nos cenrios mais
negativos. A agricultura representa 70% a 85% da utilizao de gua e prev que 20%
da produo global de cereais utilize a gua de forma insustentvel, ameaando o futuro
crescimento agrcola. A desflorestao e a desertificao ameaam as terras ridas, que
albergam cerca de um tero da populao mundial.
As previses do RDH sugerem que o continuado insucesso na reduo dos riscos
ambientais graves e das crescentes desigualdades ameaa abrandar dcadas de progresso
sustentado da maioria pobre da populao mundial e at inverter a convergncia
global do desenvolvimento.
5 Atual modelo de desenvolvimento brasileiro: crescimento econmico ou
desenvolvimento sustentvel?
Em sntese, desenvolvimento e crescimento so duas situaes distintas; no
entanto, por vezes so termos confundidos. Sen (2000) destaca que vises mais restritas
relacionam o termo desenvolvimento com crescimento econmico, industrializao,

267

avano tecnolgico ou modernizao social; no entanto, o termo est muito alm de

crescimento do Produto Interno Bruto (PIB).
O termo sustentvel foi atrelado a desenvolvimento em 1987, no Relatrio
Brundtland pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU,
que props que o desenvolvimento econmico fosse integrado questo ambiental,
estabelecendo-se, assim, o conceito de desenvolvimento sustentvel como aquele que
procura satisfazer as necessidades da gerao atual, sem comprometer a capacidade das
geraes futuras de satisfazerem as suas prprias necessidades, possibilitando que as
pessoas, agora e no futuro, atinjam um nvel satisfatrio de desenvolvimento social,
econmico e ambiental.
O crescimento econmico medida quantitativa, definida pelo ndice de
crescimento anual do Produto Interno Bruto (PNB), per capita. O desenvolvimento
um conceito mais qualitativo, tem a ver com o crescimento econmico, acompanhado
pela melhoria da qualidade de vida da populao e por alteraes profundas na estrutura
econmica, de forma a melhorar os indicadores de bem-estar econmico e social
(pobreza, desemprego, violncia, condies de sade, alimentao, transporte,
educao, higiene e moradia). Em suma, o desenvolvimento algo que combina
crescimento com distribuio de renda e justia, logo possvel uma cidade, regio ou
pas, crescer sem alcanar um estgio de desenvolvimento.
Neste sentido, afirma Furtado (2000) que as reformas estruturais so condies
prvias e necessrias para as polticas de desenvolvimento. O Estado deve atuar de
forma ampla e intensa para modificar as estruturas socioeconmicas, bem como
distribuir e descentralizar a renda, integrando, social e politicamente, a totalidade da
populao. Quando no ocorre nenhuma transformao, seja social, seja no sistema
produtivo, no se est diante de um processo de desenvolvimento, mas, de simples
modernizao.
O crescimento caracterizado pela ausncia das alteraes estruturais da
sociedade e pela incapacidade de se promover efetiva distribuio de renda. Um sistema
econmico, em que o processo de crescimento no agrega transformaes sociais, no
pode ser denominado de desenvolvimento, mas simplesmente de crescimento
modernizante. (BERCOVICHI, 2005).
Percebe-se que, para atingir o desenvolvimento, deve haver a superao das
desigualdades sociais. No entanto, na realidade brasileira, so identificados casos de
conflitos ambientais que mostram uma desigualdade socioambiental ainda presente no
Brasil.
As discusses tericas e as experincias empricas apontam para a existncia de
eixos de desenvolvimento econmico no Brasil ambientalmente
insustentveis e socialmente injustos, que intensificam os conflitos
socioambientais. Em linhas gerais, a emergncia e intensificao dos
conflitos no atual contexto brasileiro (mas tambm internacional) decorrem
de uma viso economicista restrita de desenvolvimento. Esta viso pautada
por critrios de crescimento econmico visto como alternativa nica de
progresso de natureza produtivista e consumista. Tal viso desrespeita a
vida humana e dos ecossistemas, bem como a cultura e os valores dos povos
nos territrios onde os investimentos e as cadeias produtivas se realizam. A
268

apropriao dos recursos naturais e espaos pblicos para fins especficos que
geram excluso e expropriao produzem reaes por parte de movimentos
sociais, grupos e populaes que se sentem atingidos em seus direitos
fundamentais, envolvendo questes como sade, trabalho, cultura,
preservao ambiental e uso de espaos, bens e servios pblicos. (PORTO;
MILANEZ, 2009).

A poltica de desenvolvimento tem preocupao com a justia social, com a

dignidade da pessoa humana, devendo haver adoo de polticas pblicas que garantam
equilbrio na distribuio das receitas, condies de vida digna, liberdade, solidariedade
e participao democrtica, pois, se a poltica desenvolvimentista no elimina a pobreza,
no propicia um nvel de vida que satisfaa as necessidades essenciais da populao em
geral, no proporciona um crescimento econmico que envolva equitativa redistribuio
dos resultados do processo produtivo, e da no h desenvolvimento. (SILVA, 1995).
A relao entre crescimento econmico e desigualdade ambiental tema pouco
explorado. Alier (2007) destaca que o crescimento econmico atenua os conflitos
econmico-distributivos, mas no h evidncia a respeito da probabilidade de os
conflitos ecolgicos distributivos serem diminudos pelo crescimento econmico. Ao
contrrio, os conflitos socioambientais so produto das desigualdades e contradies
decorrentes dos processos econmicos e sociais de desenvolvimento, que formam
centros e periferias mundiais e regionais. Para Acselrad (2002), h uma lgica que
associa a dinmica da acumulao capitalista distribuio discriminatria dos riscos
ambientais, fazendo com que agentes sociais sejam envolvidos em denncia de
injustias ambientais.
Os autores defendem que um capitalismo voltado apenas para o crescimento
econmico provoca uma injustia socioambiental que intensifica a degradao
ambiental. Isso tambm defendido por James OConnor (1998), ao afirmar que
capitalismo e processos associados de acumulao de capital, crescimento econmico
desenfreado e distribuio desigual dos recursos so as causas principais da degradao
ambiental.
A contradio central do desenvolvimento econmico e tecnolgico reside no fato
de que o progresso tcnico e econmico pode no significar progresso humano. A
riqueza de um pode significar a doena e a morte do outro, o progresso do agora pode
representar o constrangimento do futuro; a expanso urbana e industrial pode implicar a
degradao de ecossistemas, a extino de espcies e populaes, o fim de recursos
naturais e a contaminao do ar, gua e alimentos. (PORTO, 2005). Este progresso no
pode significar desenvolvimento, mas, apenas crescimento.
A viso restrita de desenvolvimento que prioriza apenas o crescimento econmico
criticada pelo movimento por justia ambiental ou ecologismo dos pobres. O
progresso econmico implica maiores impactos ao meio ambiente, atingindo
desproporcionalmente alguns grupos sociais numa relao lgica entre injustia social e
degradao ambiental, originando um difcil enfrentamento entre expanso econmica e
soluo dos conflitos ambientais.

269

O item anterior mostrou casos de conflitos socioambientais no Brasil e o recente

entendimento do Relatrio de Desenvolvimento Humano, de novembro de 2011, da
relao existente entre o crescimento do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e a
degradao ambiental com prejuzos suportados por populaes mais desfavorecidas. O
Brasil ocupa a 5 economia mundial, mas IDH na 84 posio, com elevado grau de
desigualdades e condies precrias de sade, nutrio, educao e moradia.
Para caracterizar um processo de desenvolvimento, fundamental crescer
economicamente; diminuir os nveis de pobreza, desemprego e desigualdades
socioambientais; elevar as condies de sade, nutrio, educao, moradia. A
economia brasileira tem um PIB elevado, mas o Pas apresenta alto ndice de
desigualdades, o que tende a se pensar que a poltica de desenvolvimento favorece mais
o crescimento econmico.
Consideraes finais
Pelos dados apresentados no decorrer no texto, o Brasil tem um alto ndice no
Produto Interno Bruto associado a nmeros elevados de casos de conflitos
socioambientais na rea rural sobre populaes j excludas de grandes projetos de
desenvolvimento, como quilombolas, ndios e agricultores, caracterizando racismo,
desigualdade ou injustia ambiental. Em um nvel global, os dados sugerem uma
relao entre desenvolvimento, degradao ambiental e danos ambientais sobre
populaes vulnerveis. Diante disto, ser que o termo crescimento no seria mais
adequado?
Corroborando o entendimento do movimento por justia ambiental, a emergncia
e intensificao dos conflitos ambientais no Brasil so fruto de uma viso economicista
restrita de desenvolvimento, que v no crescimento econmico uma alternativa de
progresso. Todavia, no se pode falar em progresso e desenvolvimento quando h
situaes em que certos capitais lucram com a transferncia dos males ambientais para
os mais desprotegidos, e se apropriam dos recursos naturais e espaos pblicos para fins
especficos, gerando excluso e expropriao, numa relao lgica entre injustia social
e degradao ambiental.
Falar em desenvolvimento no Brasil necessita tambm associar a sua economia
elevada reduo dos conflitos socioambientais, o que no vem acontecendo. Se no h
melhoria na qualidade de vida dos indivduos, bem como a elevao das condies de
sade, nutrio, higiene, moradia, dentre outras variveis sociais, essa poltica no pode
ser considerada desenvolvimentista.
A crescente desigualdade socioambiental brasileira torna ntida a necessidade da
construo de uma nova realidade legal e poltica, que no deve ser pautada to somente
pela desenfreada expanso mercadolgica, mas por dinmicas sociopolticas envolvidas
na reduo dos riscos ambientais e da desigualdade, na construo de cidadania,
democracia e justia social. Associar as perspectivas do Relatrio de Desenvolvimento

270

Humano ao movimento por justia ambiental seria uma alternativa para a reduo dos
riscos ambientais e da desigualdade, repensando os atuais padres de desenvolvimento.
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SILVA, Jos Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. So Paulo: Malheiros, 1995.
271

gua, justia ambiental e polticas pblicas: panorama da crise sobre

um bem essencial
Danilo Barbosa de Arruda*
Maria das Dores de Souza Abreu**
Belinda Pereira da Cunha***

1 Introduo
Ao longo da Histria, o homem para se adaptar aos diferentes terrenos, relevos,
estgios de seu desenvolvimento, utilizou-se cada vez mais dos recursos naturais. Sua
fixao, sua evoluo e revolues, com o passar dos sculos, deixaram marcas e
vestgios impressos no meio ambiente. A inadequada e rpida expanso industrial e
urbana trouxe anomalias para os ambientes terrestres e seus ecossistemas, alm, claro,
do consumo, uso e destinao da gua em alta escala.
Como com o advento da civilizao e o desenvolvimento de inmeros produtos,
mercadorias e servios houve uma superexplorao da gua? De que forma esse
desmesurado consumo veio prejudicar as fontes de gua e seu abastecimento a lgubre
questo. Se para se criar, para gerar o crescimento, fomentar o comrcio e falar-se em
progresso foi subindo a qualidade dos mananciais, h, ento, um contrassenso.
Se com o tempo a gua passou a ser smbolo de vida, de civilizao por perto, de
recurso fundamental para o desenvolvimento da humanidade e de suas cidades, tambm
mostrou-se um recurso extremamente frgil, escasso e degradado. A forma como os
polticos, a sociedade, a iniciativa privada v a questo dos recursos hdricos, tem muito
a ver com a cultura, o modo de produo, o modelo de desenvolvimento adotado, a
educao, economia, dentre outros fatores que influenciam no contexto da (in)
sustentabilidade.
A maneira como o Direito visa fazer justia ambiental em relao gua,
enquanto bem comum e essencial humanidade, o modo de se enfrentar os complexos
problemas existentes, ao redor de um bem to valioso, fundamental para a segurana
hdrica.
As polticas pblicas, como indutoras dos mecanismos estatais e formadores de
opinio, devem ser adequadas gesto da gua e ao manejo correto dos recursos
hdricos.
No obstante, tem-se ainda as implicaes decorrentes do modelo de
desenvolvimento brasileiro, baseado no crescimento a todo vapor, que acarreta uma

Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade

Federal da Paraba (Bolsista DAAD).
**
Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade
Federal da Paraba (Bolsista Capes).
***
Doutora e Mestre em Direitos Sociais pela PUC/SP, com doutorado sanduche na Universidade de
Roma, La Sapienza. Professora no Programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito da UFPB.
272

vulnerabilidade para a gua. Tais conflitos desencadeiam e retroalimentam a crise

ambiental em seus mais variados relevos.
A gesto dos recursos hdricos atua como uma forma de controlar a distribuio
das guas e promover a proteo desse bem. No Brasil, o sistema de gesto desses
recursos regido pela poltica nacional de recursos hdricos, atravs da Lei 9.433, de
1997.
2 Justia ambiental e sustentabilidade: panorama e paradoxos
Em pleno sculo XXI, milhes de pessoas ainda no tm acesso gua potvel.
Como um bem essencial vida, um direito to fundamental no est ao alcance de
muitas pessoas? De que forma o uso e abuso da gua pela humanidade esto levando ao
colapso hdrico em muitos lugares? O direito, mesmo que tutelado e protegido
universalmente gua, no garante efetivamente o seu pleno usufruto.
O panorama mundial no muito diferente do brasileiro em questo de gua. A
justia ambiental est atrelada sustentabilidade para frear os paradoxos entre as classes
sociais, regies1 e cidades, no que tange ao direito concreto em relao ao recurso
hdrico.
Essa constatao e realidade esto bem delineadas abaixo:
Os estudos elaborados pela ANA (CONEJO, 2005 apud SANTANA, 2007, p.56)
como subsdio para a criao do PNRH avaliaram a relao demandadisponibilidade de gua nas doze Regies Hidrogrficas Brasileiras. Os
resultados mostram que o Brasil rico em termos de disponibilidade hdrica,
mas apresenta uma grande variao espacial e temporal das vazes. As bacias
localizadas em reas que apresentam uma combinao de baixa
disponibilidade e grande utilizao dos recursos hdricos passam por
situaes de escassez e estresse hdrico. (SANTANA, 2007, p. 56).

Logo, a demanda enorme em grandes metrpoles e capitais, assim como na

maioria das cidades que margeiam o litoral brasileiro. Todavia, a disponibilidade para
uma alta concentrao demogrfica no suficiente. Soma-se a isso a variabilidade
durante o ano, a utilizao demasiada nas cidades e todo o seu aparato de indstrias e
servios, alm do desperdcio e uso irracional da gua. Esse cenrio, em algumas
cidades como So Paulo, Rio de Janeiro, Recife ou mesmo Manaus, que cercada de
rios, leva a ter um servio de abastecimento pblico de gua potvel insuficiente.
Porm, como um pas to rico em recursos hdricos e recursos naturais em geral,
tem srios problemas de abastecimento e cobertura ampla dos servios de saneamento
bsico e fornecimento de gua tratada? Certamente, questes polticas e uma rede
1

Inicialmente, deve-se dizer que o Brasil subdividido em 12 regies hidrogrficas; a saber: Amaznica,
Tocantins/Araguaia, Atlntico Nordeste Ocidental, Parnaba, Atlntico Nordeste Oriental, So
Francisco, Atlntico Leste, Atlntico Sudeste, Paran, Paraguai, Uruguai, e Atlntico Sul. Em todas
essas regies, existem grandes possibilidades de navegao, mas o transporte hidrovirio no , como
devia ser, utilizado no Brasil. H tambm nas bacias hidrogrficas enormes potenciais hidreltricos.
Somente na ltima dcada se percebeu no Brasil a necessidade de proteo, na esfera governamental, dos
recursos hdricos. (MAIA NETO, 2008, p. 325).
273

ineficiente de fornecimento, aliadas densidade demogrfica alta, em regies como o

Nordeste, cidades litorneas ao longo da costa nacional, e megacidades, como as que
formam Rio de Janeiro e So Paulo, so fatores preponderantes para a ineficaz
distribuio da gua.
No obstante, o estresse hdrico provocado pelos desnveis entre demanda e
disponibilidade somado s questes espaciais. o que acontece entre o Norte, por
exemplo, que muito chuvoso, e a Regio Nordeste, que tem baixo ndice
pluviomtrico e que tende a concentrar o perodo de chuva num curto espao de tempo.
Nessa toada, veja-se o excerto abaixo sobre a Regio Nordeste:
Analisando a relao entre a disponibilidade e a demanda de recursos
hdricos nas ASD, observa-se a ocorrncia de 67% da rea em condio
excelente, 3% em confortvel, 22% em preocupante, 4% em crtica e 4% em
muito crtica. As duas ltimas classes esto localizadas na Regio
Hidrogrfica do Atlntico NE Oriental, nos Estados do Rio Grande do Norte,
Paraba, Pernambuco e Alagoas. H que se considerar que esses resultados
foram obtidos considerando a vazo mdia anual, no refletindo, portanto, a
oferta hdrica disponvel ao longo do ano. Quando se considera a vazo de
estiagem (95% de permanncia), as regies em situao crtica a muito crtica
aumentam consideravelmente. (SANTANA, 2007, p. 56).

Em outras palavras, v-se que h uma relao dspar entre a quantidade de chuvas,
frequncia e a distribuio entre as cidades e dentro de uma prpria cidade no Nordeste.
Leve-se em conta a situao crtica e muito crtica encontrada nos estados: Rio Grande
do Norte, Paraba, Pernambuco e Alagoas. O problema da estiagem em grande parte do
Nordeste, principalmente no interior, aumenta consideravelmente as reas em situao
crtica e muito crtica em relao disponibilidade hdrica.
Sendo assim, como conciliar os interesses dos direitos fundamentais, humanos e
ambientais num semirido to marcado pelas diferenas? De que forma concretizar tais
direitos sustentavelmente, desenvolvendo a regio de maneira uniforme, com um
manejo ambiental e boa administrao dos recursos hdricos disponveis? A justia
ambiental est pronta para assegurar a gesto da gua para toda a populao que sofre
com a inoperncia dos sistemas adutores?
A resposta para estas e outras perguntas pode ser melhor elucidada no seguinte
trecho:
Indudablemente el reconocimiento legal del derecho al agua que destaca el
perfil poltico del acceso al agua ofrece un marco conceptual que permite
identificar a los gobiernos nacionales, la comunidad internacional y el sector
privado como responsables de garantizar el abastecimiento de agua. El
reconocimiento es slo el primer paso y existe la necesidad de que las
comunidades y sus aliados [...] que estn confrontando desafos relacionados
con el agua conozcan el derecho, se movilicen a su favor y lo usen para
responsabilizar al Estado de tomar las acciones necesarias para garantizar su
cumplimiento. (HELFRICH, 2006, p. 20).

274

No resta dvida de que a questo da gua universal, poltica e, principalmente,

uma questo de gesto2 adequada s caractersticas e necessidades de cada povo e local.
garantia dos direitos humanos3 que os governos nacionais e da comunidade
internacional garantam e efetuem o acesso a esse lquido indispensvel. O
reconhecimento apenas um estgio para a efetiva disseminao do direito natural
gua, por parte das comunidades mais carentes. O outro passo com o conhecimento
dos direitos acerca da gua e outros to bsicos e essenciais, que a partir da haja
mobilizaes para responsabilizar o Estado, para que este possa agir e aplicar os
mecanismos necessrios para o cumprimento do direito gua por seus cidados.
Logo, como a gua se tornou um bem com usos distintos, com valor comercial e
imerso numa crise ecolgica? Como existem prticas que desperdiam esse bem to
valioso e nico? Dado a forma como a humanidade se desenvolveu, as cidades, o
sistema capitalista de acumulao de riquezas e produo podem degradar os corpos
hdricos. Nesse diapaso, o Direito Natural e Humano gua constitucionalizou-se,
tornou-se fundamental e digno de toda a ateno e cuidado por parte do legislador.
Nesse sentido, leia-se:
El agua de los humedales, ros y mares forma parte fundamental de
ecosistemas indispensables para la ecologa de todo el planeta. El agua es tan
vieja como la tierra misma. Entre todos los que en este planeta habitamos, la
recibimos de herencia. Herencia que implica la imposibilidad de poseer el
agua as como la obligacin de conservarla para nuestros herederos.
(HELFRICH, 2006, p. 21).

Entretanto, como conjugar interesses to difusos? Qual a melhor maneira de

proteger a gua e seu ciclo? Se a natureza em seus ecossistemas tem a gua como
elemento essencial para seu funcionamento e ecologia, resta a obrigao de continuar a
preservar as condies necessrias para a manuteno de gua limpa e doce para as
presentes e, fundamentalmente, futuras geraes.

De acordo com a Gesto dos Recursos Naturais da Agenda 21, a gua assume quatro funes bsicas:
biolgica: constituio celular de animais e vegetais; natural: meio de vida e elemento integrante dos
ecossistemas; tcnica: aproveitada pelo homem atravs das propriedades hidrosttica, hidrodinmica,
termodinmica, entre outros fatores para a produo; e simblica: valores culturais e sociais. Ressalta-se
que 70% das guas doces do Brasil esto na Amaznia, onde vivem apenas 7% da populao. Essa
distribuio irregular deixa apenas 3% de gua para o Nordeste; em Pernambuco, por exemplo, existem
apenas 1.320 litros de gua por ano por habitante e, no Distrito Federal, essa mdia de 1.700 litros,
quando o recomendado seria 2.000 litros. (MAIA NETO, 2008, p. 337).
3
As guas so res commmunis omnium, a exemplo do ar; sejam as guas dos mares, dos rios, sejam as
dos lagos. guas vivas, correntes ou estanques; razo pela qual, hoje e, no futuro prximo, os atos lesivos
ao meio ambiente, no que diz respeito degradao das guas, sero considerados delitos de
lesahumanidade, porque se trata de bem jurdico-penal prevalente e de mxima importncia, ante o
interesse global e a necessidade premente de preservao e ateno por sua riqueza imensurvel e
constante escassez. Para a vida primordial a existncia de gua, esta antecede aquela; portanto,
chegada a hora da tutela efetiva das guas atravs dos sistemas jurdicos legais e atravs da difuso dos
instrumentos de Direitos Humanos, em relao proteo da vida e da gua, que so bens inviolveis e de
interesse indisponvel, inalienvel, inderrogvel e irrenuncivel. (MAIA NETO, 2008, p. 326).
275

 nesse contexto de aluso a problemas to complexos, que interferem na

qualidade da gua doce disponvel no planeta, que recai a importncia do Estado em
promover o contnuo abastecimento e educao4 ambiental para o uso correto desse
recurso. Assim, de que forma as vrias instncias governamentais podem trabalhar para
aplicao de polticas pblicas voltadas para a questo dos corpos de gua? Aliar a
sustentabilidade em processos produtivos, obras governamentais e tomar a prxis do
desenvolvimento sustentvel, como parmetro dos projetos e investimentos do Estado,
so iniciativas profcuas a serem copiadas pela iniciativa privada e difundidas na
sociedade.
Assim, tem-se que o cotidiano dos trs poderes (Executivo, Legislativo e
Judicirio), nas trs esferas governamentais, deve se pautar, alm dos princpios da
administrao pblica, pelos moldes e ditames constitucionais traados para o meio
ambiente, a sustentabilidade e qualidade de vida. uma jornada herclea, tendo em
vista que o modelo desenvolvimentista adotado pelo Brasil no se coaduna com a
justia ambiental.
Nessa esteira, veja-se o fragmento abaixo:
Infelizmente el Estado tampoco garantiza la proteccin y defensa de los
comunes para el beneficio de todas y todos. Los Estados en la regin, como
reflejan muchos artculos del primer y segundo captulo, tienden a manejar
las polticas pblicas de forma vertical y poco participativa. Privilegian los
razonamientos economicistas de corto plazo; no ponen lmites o hasta
fomentan mtodos de produccin agrcola intensiva con el (ab-)uso de
recursos naturales y de insumos contaminantes, a gran escala, la minera a
cielo abierto, la tala desmesurada de bosques, grandes proyectos de desarrollo
turstico (poco amigable con el medio ambiente). (HELFRICH, 2006, p. 25).

Realidade atroz a brasileira, no poderia o Estado deixar de assegurar a garantia

dos direitos mnimos de todos os seus cidados, qui beneficiar a todos com o manejo
sustentvel dos recursos naturais e energticos. No obstante, polticas pblicas estilo
top down so elaboradas na capital federal para ter, muitas vezes, abrangncia em todo o
territrio nacional. Isso, esquecendo-se das disparidades regionais em vrias searas, tais
como: clima, densidade demogrfica, renda, educao, infraestrutura, dentre outras.
Ademais, o Estado brasileiro no tem um planejamento estratgico de longo
prazo, favorecendo um crescimento econmico anmalo e a curto prazo para fins
meramente capitalistas e eleitoreiros. certo que a autorizao de extrao de minrios,
derrubada de matas nativas, explorao de recursos hdricos e empreendimentos
faranicos esto se perfilando entre as metas do governo, que se mostram contraditrias
s ratificadas convenes sobre meio ambiente e sustentabilidade das quais o Brasil
signatrio:

A educao ou o ensino do direito ambiental se traduz em polticas pblicas primordiais ou prevalentes

em nvel local, regional e internacional, posto que os bens e as riquezas naturais, por exemplo as guas,
indispensveis e indisponveis do homem no possuem domnio particular ou individual, o domnio
pblico e internacional. (MAIA NETO, 2008, p. 333).
276

El hecho de que el agua es de todas y todos pero no todos los usos del agua
son considerados legtimos, conlleva la necesidad de definir los mecanismos
polticos que permitan decidir cules son estos usos legtimos y cules
carecen de legitimidad. Los niveles de contaminacin y agotamiento de los
pozos, acuferos y manantiales representarn un indicador por excelencia
para discernir en esta cuestin. La ciudadana nos parece el nico garante de
la dimensin poltica y social de La sustentabilidad. Sin participacin social,
sin una ciudadana que se involucre en los asuntos pblicos y que se
corresponsabilice con la defensa y proteccin de los comunes, sin reglas
transparentes y democrticas que anclen esta participacin, que doten a las y
los ciudadanos de las herramientas necesarias para ejercer su papel, no puede
haber ni equidad en el acceso a los comunes, ni sustentabilidad en su
manejo, ni una consolidacin de principios democrticos de convivencia en
la gestin del recurso hdrico, pero tampoco a nivel societal. (HELFRICH,
2006, p. 27).

No obstante, mesmo a gua sendo um direito universal, no significa que todos

os seus usos so legtimos e prolficos. Os nveis de saturao, capacidade e despoluio
devem ser levados em conta pelos rgos fiscalizadores. A cidadania, a vida, a
humanidade e a biosfera como um todo so detentores da gua, sendo ela suprema e
pblica. A participao social, uma populao instruda e conhecedora de seus direitos e
deveres, regras transparentes e democrticas, so ferramentas necessrias para o pleno
exerccio de suas prerrogativas. A integrao desses fatores favorece um acesso mais
equitativo gua, assim como um manejo sustentvel do recurso, cada vez mais escasso
e caro, possibilitando uma gesto comunitria atrelada s agncias estatais.
Por ora, uma conjectura de problemas ambientais precisa ser catalisada para um
melhor detalhamento dos caminhos a serem percorridos pelos gestores polticos, por
empresrios, pela sociedade civil, por operadores do Direito, dentre outros profissionais.
Devido interdisciplinaridade do tema, a questo da gua aborda no unicamente os
recursos hdricos em si, mas tambm o solo, a vegetao nativa, o clima, as implicaes
na cidade e no campo, e delas as variveis do ciclo hidrolgico.
Logo, essa gesto participativa que contemple a comunidade, o governo e os
demais usurios faz dialogar a cidadania, a democracia, levando o povo a exercer o seu
papel mais ativo no cenrio poltico. A economia tambm deve ser tolhida por seus
danos potenciais e de risco, que causam a questo das guas. A produo, distribuio,
o consumo e descarte de resduos oriundos do sistema produtivo devem ser
minimizados, seno eliminados para uma melhor compatibilizao dos recursos
naturais. A questo do uso da gua requer melhor cuidado e ateno por parte dos
industriais e empresrios que se utilizam desse recurso, essencialmente in natura,
devolvendo-o, muitas vezes, de forma insatisfatria para o consumo.
Assim, urgem solues para minimizar os impactos ambientais decorrentes da
ao empresarial, surgindo mecanismos que possam controlar, monitorar, fiscalizar e
diminuir os efluentes e dejetos da indstria, do comrcio e dos servios. Uma questo
latente tambm o saneamento bsico, fornecimento de gua tratada, tratamento de
esgoto e a proteo efetiva dos mananciais, rios, das cabeceiras e nascentes.

277

3 Polticas pblicas e recursos hdricos no Brasil

Fazer convergir as tendncias da sustentabilidade, do Direito Ambiental, de um
novo paradigma para o campo poltico e legislativo, imperioso em termos de polticas
pblicas calcadas no desenvolvimento sustentvel para uma sociedade mais justa. Em
outros termos, a alocao e destinao de recursos financeiros, tcnicos, operacionais e
humanos, em prol das polticas pblicas comprometidas com os recursos hdricos,
praticar a sustentabilidade dentro das instncias governamentais.
Dentro desta perspectiva, Vieira e Bredariol (apud PECCATIELLO, 2000, p.73),
afirmam que polticas pblicas so mediaes poltico-institucionais das inter-relaes
entre os diversos atores presentes no processo histrico-social em suas mltiplas
dimenses (economia, poltica, cultura, etc.) e so implementadas pelos atores polticos
atravs de instituies pblicas.
Ou seja, Polticas Pblicas so as diretrizes, os planos, os projetos, o planejamento
institucionalizado por rgos, agncias e departamentos governamentais, com vistas
consecuo dos fins estatais. So mecanismos jurdicos, administrativos, recursais e
outros que, criados numa dada poca e contexto econmico, social, cultural e poltico,
vm a ser trabalhados pelos agentes polticos para efeito pblico.
A retrica do presente tem surgimento na dcada de 70, contexto da Conferncia
das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, 1972, e o Brasil manteve-se pouco disposto
a priorizar o meio ambiente em suas aes governamentais.5 O que se nota
hodiernamente, que o Estado, ao financiar empreendimentos de grande impacto
ambiental ou social, est levando em considerao apenas o mero crescimento
econmico. Por ora, o Produto Interno Bruto brasileiro pode ser alto, o que no
repercute na qualidade de vida de sua populao e no traquejo com o meio ambiente e
seus recursos.
Isto , no era, e no , questo de primeira grandeza, no se configurando a
ordem do dia no governo ou importante para o Estado brasileiro se pautar pela
obedincia as suas prprias regras, aos ordenamentos, tratados e s convenes. Essas
aes so tremendamente discordantes do que prega a Constituio, os Direitos
Humanos, e outros pactos assinados e ratificados pelo Brasil. Por isso, o cotidiano das
instituies democrticas brasileiras no condizente com suas premissas; a prtica
sendo reiteradamente pr-economia, independente do preo social, humano ou
ambiental. Medidas e aes pblicas, se fossem combinadas, iriam de encontro ao
objetivo primordial no momento de crescimento econmico, o que empresrios, lobistas
e poltico-industriais no querem. (PECCATIELLO, 2000, p. 74).
5

Declnio das polticas pblicas, em propostas que se pretendem regulatrias, como as da Agenda 21, so
inviabilizadas por um processo de despolitizao das prticas do governo, pois o governo prioriza
demasiadamente o setor financeiro. Em nome da estabilidade financeira, so investidos recursos no setor
bancrio e no no social e ambiental. A descontinuidade da preocupao governamental em implementar
a Agenda 21, assim como a questo da ausncia da necessria articulao entre a trade (ambiental, social
e econmico) do desenvolvimento sustentvel, mostra esse descompasso nos projetos de uma poltica dita
integrada e ambiental. (ACSELRAD, 2001, p. 85-86).
278

Essa manipulao do capitalismo atravs da geopoltica, da cultura, da mdia, do

neoliberalismo, cobra seu preo e vem explorar qualquer bem a que se possa atribuir um
valor:
Hoje quase impossvel negar que uma poltica econmica que se pretenda
to mais bem sucedida quanto o maior ndice de crescimento em PIB
alcanado, nos pases industrializados, mas, sobretudo tambm nos pases do
Terceiro Mundo, aceita consciente ou inconscientemente uma explorao
predatria do nosso capital em natureza, a destruio do meio ambiente,
bem como a perda de ecossistemas, de espcies animais e vegetais, de
florestas, de solo frtil e de mananciais de gua potvel (LEIPERT, 2002, p.
378).

Em nome do dito progresso ou desenvolvimento e gerao de renda, o prprio

pas permite a utilizao desenfreada dos recursos naturais que deveriam servir aos
interesses do seu povo. Ao contrrio, o que se percebe um modelo civilizacional
falido, que busca o crescimento econmico a qualquer custo como sinnimo de bemestar e felicidade, como se essa industrializao brusca afugenta os pases pobres num
crculo de dependncia constante. Em troca dos emprstimos financeiros, natureza,
ecossistemas, florestas, solos, recursos hdricos e minerais, enfim, so colocados
venda por preos vis no mercado internacional.
Nesse sentido, os recursos hdricos, apesar de a gua ser um bem pblico,6 d-se
toda uma conotao comercial a sua captao, ao tratamento, distribuio, sendo dessa
forma a gua cobiada pelos empresrios do setor. Principalmente em tempos de crise
de abastecimento, torna-se mais sensvel ao tema a questo da disponibilidade do
recurso hdrico, doce e potvel como um bem a ser tratado, como uma mercadoria ou
negcio. Isso relevante num pas continental como o Brasil e rico em gua de
qualidade para humanos, indstria, comrcio e servios.
Nesse sentido, so vrias as dimenses do problema da gua no Brasil. No
obstante, as diferenas entre as responsabilidades atribudas legalmente pela
competncia7 da Unio, dos estados e municpios, assim como do prprio cidado e
iniciativa privada em zelar e observar os princpios constitucionais e ticos que
envolvem os recursos hdricos.
Diante desse quadro, prope-se uma readequao das polticas pblicas, da
execuo das leis e normas administrativas, que tm o condo de ensejar uma melhor
gesto dos recursos hdricos no Brasil. At mesmo pela fundamental importncia da
gua para os seres vivos e para um pas to vasto e populoso, v-se uma necessidade de
6

A Constituio Federativa de 1988 estabeleceu que as guas podem ser ou de domnio da Unio, dos
estados ou do Distrito Federal. As guas de domnio da Unio so aquelas que se encontram em terras do
seu domnio, que banham mais de um estado, servindo de limite com outros pases ou unidades da
Federao. (MAIA NETO, 2008, p. 329).
7
Os arts. 21, 23 e 30 da CF/88 estabelecem as competncias da Unio, dos estados, do Distrito Federal e
dos municpios, nas questes do meio ambiente, governo federal, estadual e municipal, para: proteger o
meio ambiente; combater a poluio; estabelecer polticas de gestes ambientais; legislar sobre assuntos
de interesse local e suplementar a legislao federal ou estadual; e promover a ocupao e o planejamento
do uso do solo. (MAIA NETO, 2008, p. 341).
279

reordenao da prxis estatal, empresarial e da prpria sociedade em face dos limites

que envolvem a gua.
Assim sendo, tem-se que as polticas pblicas devem ser concatenadas para um
eixo ambiental e social que respeite o ciclo hidrolgico. Por ora, leia-se:
Se o Brasil dispe do maior potencial de gua doce disponvel do mundo, ou
seja, aproximadamente 12% (doze por cento), sua explorao desperta grande
interesse econmico internacional, razo pela qual devemos efetivar o Estado
Democrtico de Direito e o Estado de Direito Ambiental, este fazendo parte
daquele. O Cdigo de guas (decreto de 10/7/1934) o marco legal do
gerenciamento dos recursos hdricos no Brasil, estabelece poltica hdrica
moderna; considerado mundialmente como uma das mais completas leis j
produzidas, posto que os princpios nele constantes so invocados em
diversos pases como modelos a serem seguidos. Veja-se, por exemplo, que o
princpio poluidor-pagador, introduzido na Europa como novidade na dcada
de 70, est previsto em seus arts. 111 e 112, desde o ano de 1934. (MAIA
NETO, 2008, p. 325).

Logo, essa enorme riqueza hdrica tambm requer uma responsabilidade maior,
uma ateno especial aos recursos hdricos. Num Estado Democrtico de Direito, que se
diz tambm ser um defensor do meio ambiente e prezar pelo desenvolvimento
sustentvel, tem-se que fazer cumprir a prpria Constituio, a Agenda 21, os tratados
de direitos humanos, como o Pacto de San Jose da Costa Rica. Principalmente, o
prprio Estado brasileiro, como exemplo fiel do que difunde, deve ser observador das
regras atinentes ao correto trato com a gesto das guas.8
4 Gesto dos recursos hdricos no Brasil
Segundo Lanna (1999), a gesto das guas uma atividade voltada ao
estabelecimento de diretrizes e recomendaes, normas e regulamentos; construo de
sistemas gerenciais e tomada de decises para promover o inventrio, o uso e o
controle dos recursos hdricos tanto em qualidade como em quantidade. Fazem parte
dessa atividade: a definio da poltica das guas, os planos de uso, controle e proteo
das guas e o seu gerenciamento.
A poltica das guas de um pas estabelecida por sua Constituio e pelas demais
leis que definem princpios doutrinrios para seu uso, conservao e proteo. Esses
princpios devem ser obedecidos pelo planejamento, buscando adequar os usos, a

A gesto e o controle das guas possui proteo jurdica, atravs da legislao constitucional,
administrativa, civil e penal, e dos rgos oficiais governamentais: a) Lei 9.984/2000 (Conselho Nacional
de Recursos Hdricos); b) Lei 9.433/1997 (Institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e cria o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos); c) Portaria 518/2004 (MS) sobre
responsabilidade e vigilncia do controle da gua para consumo humano e seu padro de potabilidade,
com base no Dec. 79.367/77; d) Cdigo de gua Dec. Federal 24.643/34; e) Lei 5.357/67, que
estabelece penalidades para embarcaes territoriais martimas ou fluviais, que lanarem detritos ou leo
em guas brasileiras; f) Resoluo Conama 20/86, classifica as guas segundo seus usos preponderantes;
entre outras normas, regulamentos, portarias e resolues especficas. (MAIA NETO, 2008, p. 345).
280

conservao e a proteo das guas s necessidades sociais e de governo, os quais

devem fazer o gerenciamento das guas.
A poltica nacional de recursos hdricos e o sistema nacional de recursos hdricos
no Brasil so institudos pela Lei 9.433, de 1997, em que a bacia hidrogrfica definida
como a unidade administrativa de gesto das guas, baseando-se sobre os princpios de
descentralizao do gerenciamento e da gesto participativa:
O modelo brasileiro pertence classe dos modelos administrativos dita
modelo sistmico de integrao participativa. Caracterstica essencial deste
modelo a importncia dada participao pblica. Garantiu-se a
participao de usurios e da sociedade civil em todos os plenrios por ele
constitudos, desde o conselho nacional de recursos hdricos at os comits de
bacia hidrogrfica, como forma de legitimar a deciso e tambm garantir a
sua implementao. (SILANS, 2008, p. 235).

Esse modelo reconhece a finitude da gua e seu valor econmico, classificando-a

como um bem pblico essencial vida. O mesmo estabelece como diretriz de ao a
integrao entre a gesto das guas, a gesto ambiental da bacia hidrogrfica e a gesto
do uso do solo, respeitando o ciclo hidrolgico e demandas decorrentes da bacia
hidrogrfica.
Haja vista a integrao dos aspectos ecolgicos, socioeconmicos e polticofinanceiros com a gesto dos recursos hdricos, necessrio um modelo de gesto
participativa, requerendo um crescente grau de participao da sociedade no
planejamento dos usos das guas.
O Sistema Nacional de Gesto dos Recursos Hdricos (Singerh), criado pela lei
das guas, tem como objetivos a cumprir (ANA, 2005): implementar a Poltica Nacional
de Recursos Hdricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservao e a recuperao
dos recursos hdricos; promover a cobrana pelo uso da gua; coordenar a gesto
integrada das guas; administrar os conflitos ligados ao uso da gua.
E, para promover a gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos, o
Singerh apresenta a seguinte estrutura: o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; os
Conselhos de Recursos Hdricos dos estados e do Distrito Federal; os Comits de bacia
hidrogrfica; os rgos de governo relacionados a essa rea; as agncias de gua.
O Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) a instncia superior do
Singerh e tem a competncia de formular a poltica nacional de recursos hdricos nos
termos da Lei 9.433/97; articular os planos hdricos nacionais, estaduais e de bacias
hidrogrficas entre si e com os usurios; deliberar, em ltima instncia, a respeito dos
conflitos de uso das guas, entre outras atribuies.
imagem do CNRH, cada estado e o Distrito Federal possui um Conselho
Estadual de Recursos Hdricos, competindo ao mesmo, entre outras atribuies,
estabelecer normas e diretrizes para os planos estaduais de recursos hdricos e para os
planos de bacias hidrogrficas; aprovar o plano estadual de recursos hdricos;
estabelecer normas e diretrizes para a efetivao da outorga e da cobrana pelo uso das

281

guas; estabelecer diretrizes para a efetivao dos comits de bacias, que so muito
importantes para a proximidade de uma localidade gesto dos seus recursos:
de competncia do Comit de Bacia Hidrogrfica aprovar os planos de
recursos hdricos da bacia, acompanhar a sua execuo e sugerir as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas. Compete-lhe
tambm resolver, em primeira instncia os conflitos de uso de gua na sua
rea de atuao. (SILANS, 2008, p. 248).

A Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente integra a

gesto dos recursos hdricos com a gesto ambiental. A Agncia Nacional de gua
ANA foi criada pela Lei 9.948/2000 e tem por finalidade implementar e gerir os
instrumentos de gerenciamento dos recursos hdricos previstos pela lei das guas. E, por
fim, as agncias de gua so entidades dotadas de personalidade jurdica, criadas para
dar suporte administrativo, tcnico e financeiro aos comits de bacias.
Dentre os instrumentos de gerenciamento dos recursos hdricos, esto: os planos
de recursos hdricos, a outorga de direito de uso da gua, a cobrana pelo uso da gua, o
enquadramento dos corpos de gua e o Sistema de Informaes de Recursos Hdricos.
Os planos de recursos hdricos visam fundamentar e orientar a implantao da
poltica de recursos hdricos e o gerenciamento dos mesmos. Estes devem ser
desenvolvidos com o adequado envolvimento pblico, como forma de garantir a
participao da sociedade,
Segundo Silans (2008), o instituto de outorga uma prtica formal estabelecida
desde o Cdigo das guas de 1934. O tipo de outorga adotado pelo modelo brasileiro
de gerenciamento dos recursos hdricos, atravs da Lei 9.344/97, a Outorga
Administrativa ou Controlada. Dessa forma, o Poder Pblico o responsvel pela
emisso das outorgas. Ele concede ao usurio o direito de uso da gua estabelecendo os
usos prioritrios, a vigncia da outorga e as vazes mximas outorgveis. A outorga o
instrumento da gesto em fase mais adiantada por parte das instituies estaduais.
A cobrana pelo uso da gua tambm j estava prevista no Cdigo das guas de
1934 e visa reconhecer a gua como um bem econmico e dar ao usurio uma noo do
seu real valor, incentivar o uso racional da mesma e, ao mesmo tempo, arrecadar
recursos para financiar aes previstas nos planos de recursos hdricos. O
enquadramento dos corpos de gua visa indicar metas de qualidade das guas a serem
alcanadas em uma bacia hidrogrfica.
O Sistema de Informaes de Recursos Hdricos (SIRHI) visa reunir, consolidar,
gerenciar e divulgar os dados e informaes relacionados aos recursos hdricos, como
instrumento de apoio gesto e planejamento. A disponibilizao de informaes
auxilia na elaborao de polticas pblicas que promovam o melhor gerenciamento das
guas.
Todos os elementos e instrumentos que formam o sistema de gesto dos recursos
hdricos brasileiro tm a sua importncia especfica e devem atuar de forma integrada,
para que os objetivos de proteo das guas sejam alcanados, no sentido de garantir a

282

justa distribuio desse bem, o seu uso adequado pelos seus usurios e sua existncia
para as futuras geraes.
Consideraes finais
A gua um bem essencial vida, seja de forma direta na manuteno da
hidratao do corpo humano, seja de forma indireta atravs da sua utilizao na
produo de alimentos e demais produtos fundamentais no dia a dia da vida humana. A
gua tambm de fundamental importncia para a manuteno do equilbrio dos
ecossistemas e de todas as formas variadas de vida existentes. Cada cidado deve
compreender a finitude da gua em aspectos de quantidade e de sua qualidade,
procurando conhecer e entender como funciona todo o sistema de gesto e de que forma
pode atuar para garantir uma gesto justa das guas e sua proteo.
Dessa forma, como entrelaar os ditames da justia ambiental e da
sustentabilidade com a gesto dos recursos hdricos a nova caracterstica das polticas
pblicas, que se voltam para o compartilhamento da responsabilidade sobre a gua. No
obstante, a atuao estatal deve ser orientada para uma efetivao maior dos princpios
constitucionais e humanos que regem o meio ambiente. O foco da sustentabilidade tem
que ser melhor combinado com a interveno do governo na sociedade, economia e no
meio ambiente. Deve haver uma cooperao entre os diversos atores envolvidos no uso
e consumo da gua.
A bem planejada gesto dos recursos hdricos pode assegurar uma amplitude da
sustentabilidade para uma difuso dos conceitos que regem a segurana hdrica e justia
ambiental. A justia ambiental est atrelada ao correto manuseio dos instrumentos
jurdico, poltico e econmico para a consecuo da equidade social e ambiental. Sendo
assim, a gesto dos recursos hdricos tem que favorecer todos os cidados e obedecer
aos limites legais e administrativos, alm de dar a garantia de sustentabilidade a tais
recursos.
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2008.

284

Tutela jurdica gesto racional da gua e sua influncia no alcance do

desenvolvimento sustentvel
Manoel Nascimento de Souza*
1 Introduo
A anlise da influncia que a gua exerce no processo de consecuo da
sustentabilidade socioambiental do desenvolvimento demanda inicialmente entender a
consistncia e abrangncia que tal sustentabilidade comporta. Atravs da anlise
histrica da relao homem e natureza, observa-se que a humanidade passou de uma
apropriao equilibrada dos recursos naturais para uma interao desequilibrada
marcada pela ao humana deletria, que acentuou os impactos ambientais, passando a
humanidade a sentir as consequncias negativas da intensa interferncia que os sistemas
humanos imprimiram sobre os sistemas naturais, comprometendo o equilbrio ecolgico
e a qualidade de vida no ecossistema terrestre.
Assim, a questo da preservao do meio ambiente tornou-se uma das principais
preocupaes sociais, sendo objeto de vrios encontros internacionais que objetivaram,
atravs da elaborao de determinadas declaraes, instrumentalizar sua efetivao.
Inicialmente, destaca-se a Declarao de Estocolmo (resultante da Conferncia de
Estocolmo 1972), que referendou a proteo do meio ambiente apontando os limites
da racionalidade econmica e os desafios apresentados pela degradao ambiental ao
projeto civilizatrio da modernidade (LEFF, 2006, p. 135), tendo no dizer de Barbosa
(2007), como resultado principal, instar que as geraes presentes e futuras sejam
reconhecidas, como direito fundamental, a vida e a necessidade de um ambiente
saudvel. Em seguida, o Relatrio Brundtland de 1987 (Nosso Futuro Comum),
abordou essencialmente o conflito existente entre o modelo de desenvolvimento e os
padres de produo da sociedade consumista da poca, exortando que o
desenvolvimento deve voltar-se para melhoria da qualidade de vida humana, dentro dos
limites da capacidade de suporte dos ecossistemas, delineando assim o conceito de
Desenvolvimento Sustentvel, compreendido como o desenvolvimento que atende as
necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras geraes de prover
as suas prprias necessidades. E, mais recentemente, a Declarao do Rio de 1992
(elaborada na Rio-92) difundiu o conceito de desenvolvimento sustentvel, de modo
mais abrangente, institucionalizando que o conceito de desenvolvimento integra meio
ambiente e economia de forma harmoniosa.
Tais documentos encartaram a necessidade de transformao de um
desenvolvimento predatrio para sustentvel, formatando assim o conceito de
sustentabilidade, o qual est inserido na relao entre as atividades humanas e sua
*

Mestrando no Programa de Ps-Graduao em Cincias Jurdicas da Universidade Federal da Paraba

(UFPB). Bolsista Capes.
285

dinmica e a biosfera, com suas dinmicas, geralmente mais lentas (CUNHA, 2012, p.
77), sendo necessria a apropriao equilibrada dos recursos naturais para consecuo
do desenvolvimento socioeconmico. Desta forma, Dias (2011) alude que a
sustentabilidade abrange trs eixos fundamentais: crescimento econmico, preservao
ambiental e a equidade social, ou seja, no suficiente a reduo da presso sobre os
recursos ambientais. preciso que se tenha ao mesmo tempo um desenvolvimento
economicamente ecoeficiente e socialmente justo, pois como asseveram Gupta e Asher
(1999) s se alcana o desenvolvimento sustentvel quando as condies ambientais e
sociais so respeitadas; destarte, a acepo de sustentabilidade abrange necessariamente
a sustentabilidade econmica, ambiental e social.
Nesse sentido, a presente pesquisa tem como finalidade analisar a dependncia
socioeconmica da gua e como o ordenamento jurdico brasileiro tem buscado garantir
a sustentabilidade no processo de apropriao humana da gua. Para tanto, foi realizada
uma pesquisa bibliogrfica e de natureza qualitativa sobre a temtica, empregando como
mtodo de anlise a hermenutica jurdica que, conforme Nader (2004), possibilita o
estabelecimento de critrios de orientao geral na interpretao dos diplomas
normativos.
2 O acesso gua como condicionante do desenvolvimento sustentvel
A gua apresenta-se como recurso elementar para a consecuo da
sustentabilidade do desenvolvimento; como destacam Rebouas, Braga e Tundisi
(2006), o processo histrico da humanidade evidencia tal peculiaridade, na medida em
que, como se observa, as principais civilizaes que alcanaram um nvel maior de
desenvolvimento surgiram e se instalaram em regies onde a oferta de gua era
abundante, como os povos da Mesopotmia (rios Tigre e Eufrates) e do Egito (rio Nilo).
Hodiernamente, o acesso gua apresenta-se como fator limitante da sustentabilidade
do desenvolvimento proporo em que a gua vem sendo consumida como recurso
inesgotvel, num processo desequilibrado, que atinge a quantidade e qualidade
disponvel desse recurso.
Como supramencionado, a sustentabilidade do desenvolvimento perpassa pela
compatibilizao das dimenses econmica, ambiental e social, e a gua enquanto
substncia fundamental para os processos vitais exerce funo elementar, em razo de
viabilizar exatamente o equilbrio ambiental (atravs do ciclo hidrolgico, pelo qual a
gua em cada etapa deste ciclo tem um valor ecolgico, possibilitando que diversos
ecossistemas aquticos ou terrestres tenham vida) e o crescimento socioeconmico
(servindo como principal insumo para o desenvolvimento das atividades humanas,
atravs de seus usos mltiplos); todavia, a crescente falta de acesso gua com
qualidade e em quantidade adequada vem se tornando o cerne de uma crise diria que
afeta vrios milhes das pessoas mais vulnerveis do mundo (PNUMA, 2006),
comprometendo consequentemente a sustentabilidade do atual modelo de
desenvolvimento.

286

O hodierno sistema produtivo capitalista altamente dependente da gua,

atravs dos usos mltiplos da gua que as atividades econmicas so viabilizadas via os
usos consultivos e no consultivos.
Os usos consultivos1 so caracterizados quando parte da gua captada
consumida no processo produtivo e no retornam ao curso de gua. Como principais
exemplos tem-se o abastecimento industrial, a irrigao e o abastecimento humano
(rural e urbano) e animal (dessedentao). O uso industrial da gua se caracteriza
eminentemente pelo emprego desse recurso como insumo no processo produtivo, sendo
utilizada, conforme destacam Mierzwa e Hespanhol (2005), como matria-prima
incorporada ao produto final (em bebidas, produtos de higiene, alimentos em conserva,
produtos farmacuticos, etc.); como fluido auxiliar (em preparao de solues e
compostos qumicos, como reagente qumico, e em operaes de lavagem); como fluido
de aquecimento ou resfriamento e como fluido de transporte e assimilao de resduos.
A agricultura irrigada outro setor econmico diretamente dependente da gua, cujo
uso constitui a mais expressiva utilizao, decorrente do desenvolvimento tecnolgico
que intensificou a busca por maior produo por hectare; de acordo com Xavier e
Nascimento (2008), a agricultura irrigada consome cerca de 60% a 70% do uso humano
da gua doce, e o uso que contribui com o maior nmero de problemas que
corroboram a degradao hdrica, como a alterao da qualidade e quantidade da gua;
o comprometimento da pesca e da biodiversidade, devido ao alto uso de fertilizantes e
dos padres de drenagem, que alteram a recarga natural dos aquferos e provocam a
sedimentao, alm do que, conforme a Fundao das Naes Unidas para Agricultura,
a irrigao a atividade que mais consome gua e menos eficiente, ficando o valor
mdio das perdas entre 50% a 70%. (ALMANAQUE SOCIOAMBIENTAL ISA, 2008).
Ainda, dentre os usos consultivos, como destacado, tem-se o abastecimento
humano e animal que demanda uma gua isenta de micro-organismos nocivos sade e
com salinidade adequada ao equilbrio do sistema osmtico do organismo. (XAVIER;
NASCIMENTO, 2008). Todavia tal utilizao vem sofrendo limitao, dada a degradao
das guas superficiais e subterrneas contaminadas pelas descargas de esgotos, sem o
devido tratamento nos corpos hdricos. Essa realidade dos usos consultivos se coaduna
exatamente com a situao brasileira, cujo uso consultivo de maior expressividade a
irrigao como se visualiza na figura 1, em que a maior vazo de retirada, no ano de
2010, foi para fins de irrigao (correspondente a 54% do total), com vazo
efetivamente consumida de (72%) para demanda de irrigao, seguida de dessedentao
animal (11%), abastecimento urbano (9%), abastecimento industrial (7%) e
abastecimento rural (1%).

Para se entender a quantificao dos usos consultivos, necessrio compreender a distino entre
demanda e consumo de gua; a demanda a quantidade necessria para atender os diversos usos
consultivos, enquanto que o consumo corresponde gua que efetivamente gasta no desenvolvimento
da atividade, ou seja, parte da demanda que efetivamente consumida. (XAVIER; NASCIMENTO, 2008).
287

Figura 1 Demandas consultivas no Brasil (2010)

Fonte: Conjutura ANA, 2012.

Os usos no consultivos empreendidos pelas atividades econmicas correspondem

aos usos que devolvem praticamente fonte hdrica a gua apropriada; como principais
tipos tem-se o uso da gua para produo de energia eltrica, navegao, recreao e
turismo. Em relao ao uso para fins de gerao de energia eltrica, como destacam
Reis, Fadigas e Carvalho (2012), sem uma fonte de gerao de energia de custo
aceitvel e de credibilidade garantida a economia de uma regio no pode se
desenvolver plenamente, merecendo destaque nesse contexto a energia eltrica, que
detm considervel participao na matriz energtica mundial refletida pela alta
demanda das atividades industriais, comerciais e residenciais; constituindo este tipo de
energia uma fora motriz para o crescimento da produo econmica e melhoria da
qualidade de vida das pessoas, ao possibilitar iluminao, refrigerao, aquecimento e
acesso informao (via acesso internet e televiso).
A navegao constitui um dos usos que esto intimamente ligados ao atendimento
dos interesses econmicos; em ilustrao, Xavier e Nascimento (2008) elencam que, em
mbito global, aproximadamente 90% do comrcio de mercadorias se processa via
navegao; entretanto, o transporte humano e de produtos pela navegao pode afetar o
equilbrio dos ecossistemas aquticos, com a desestabilizao de reas marinhas
ocasionada, por exemplo, pela transferncia de espcies estranhas para reas ecolgicas
completamente diferentes.
Dentre os usos no consultivos, o uso dos corpos hdricos para recreao e
turismo o que menos desencadeia conflitos com o meio ambiente e tem se
caracterizado como um setor cada vez mais explorado economicamente chegando a
representar em 2002 cerca de 5% do turismo mundial (ANA, 2002), refletindo no
incremento de oferta de empregos e no crescimento econmico de diversas regies que
exploram suas riquezas naturais com o turismo ecolgico.
No que atine relevncia da gua para o alcance da sustentabilidade do meio
ambiente, cumpre atentar para a influncia mpar que a gua exerce para existncia da
vida no ecossistema terrestre, ao propiciar atravs do ciclo hidrolgico o equilbrio
climtico e a continuidade da biodiversidade, com a manuteno dos ecossistemas
288

naturais (flora e fauna). Como o ciclo hidrolgico se constitui em vrias etapas de

transformao fsica da gua, Fachin e Silva (2011) ressaltam que a gua em cada etapa
possui um valor ecolgico que possibilita a sobrevivncia e reproduo de todos os
organismos vivos nos diversos ecossistemas aquticos ou terrestres. Dada essa
relevncia, a Declarao Universal dos Direitos da gua estabelece, em seu art. 4:
O equilbrio e o futuro de nosso planeta dependem da preservao da gua e
dos seus ciclos. Estes devem permanecer intactos e funcionando
normalmente, para garantir a continuidade da vida sobre a Terra. Este
equilbrio depende, em particular, da preservao dos mares e oceanos por
onde os ciclos comeam. (FACHIN; SILVA, 2011, p. 8).

Desta forma, a gua apresenta-se como principal recurso natural que est
intimamente relacionada ao equilbrio ambiental, sendo essencial para o
desenvolvimento de todos os processos que se operam no ecossistema planetrio,
viabilizando a manuteno da vida na Terra.
Em termos sociais, para que se tenha a sustentabilidade social fundamental a
apropriao hdrica. Primeiramente destaca-se que a necessidade humana pela gua
uma questo de demanda fisiolgica; como esclarecem Tundisi e Matsumura-Tundisi
(2011) em mdia cerca de 60% a 70% do peso de um ser humano constitudo por
gua, sendo essencial o consumo de gua para que o organismo funcione normalmente.
Para alm dessa necessidade elementar, o acesso gua est diretamente imbricado ao
desenvolvimento humano, na medida em que se constitui como questo de sade
pblica que demanda o acesso igualitrio aos servios de saneamento e gua tratada
em respeito dignidade humana e, sobretudo, a efetividade do direito vida. De acordo
com o Relatrio de Desenvolvimento Humano (RDH) de 2006, conforme se observa na
figura 2, h mais de mil milhes de pessoas a quem se nega o direito gua potvel e
2,6 mil milhes de pessoas sem acesso a saneamento bsico, o que tem afetado a
qualidade de vida de diversas populaes, que constantemente vm sendo assoladas por
doenas de veiculao hdrica.
Figura 2 Dficit global de gua e saneamento (2004)

Fonte: PNUMA, 2006.

289

Tal realidade se verifica no caso de mortalidade infantil, em todos os anos, cerca

de 1,8 milhes de crianas morrem em resultado direto de diarreia e de outras doenas
provocadas por gua suja e ms-condies de saneamento; desde o incio do sculo
XXI, a gua suja em razo de disseminar doenas a segunda maior causadora de
mortes em todo mundo, como se observa na figura seguinte:
Figura 3 Diarreia o segundo maior assassino de crianas

Fonte: PNUMA, 2006.

Conforme apresenta o RDH de 2006, [...] a mortalidade infantil representa um

tero do total de bitos registrados em regies em desenvolvimento como a frica
Subsaariana ou o Sul da sia, enquanto nos pases ricos, no chega a 1% do total de
bitos. (PNUD, 2006, p. 43).
Esta realidade comprova que a oportunidade de acesso gua com qualidade est
intimamente relacionada ao nvel de desenvolvimento alcanado pelas naes. O
presente relatrio, em corroborao ainda destaca que uma simples comparao entre
pases ricos e pases pobres revela as desigualdades mundiais do acesso gua, o
consumo mdio de gua varia entre 200-300 litros por dia e por pessoa na maioria dos
pases da Europa e 575 litros nos Estados Unidos; em contrapartida, em pases como
Moambique, o consumo inferior a 10 litros por dia por pessoa. Atenta-se que a
Organizao Mundial de Sade (OMS) e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia
(Unicef) sugerem um requisito mnimo de 20 litros por dia, proveniente de uma fonte
situada at 1 quilometro do lar.

290

Nesse sentido, como se infere, a gua apresenta-se como principal recurso natural
que viabiliza a sustentabilidade socioambiental do desenvolvimento, sendo fundamental
a sua apropriao para o atendimento das necessidades bsicas dos seres humanos e da
natureza, estando intimamente interligada ao processo produtivo, ao servir como
matria-prima alimentando os sistemas industriais e sendo, em ltima anlise, a fonte de
vida na Terra. Tal peculiaridade demonstra a explcita necessidade em se manter a
qualidade dos recursos hdricos, bem como a utilizao sustentvel em tutela da
apropriao quantitativa equilibrada das fontes disponveis, exatamente porque as
retiradas para irrigao, abastecimento pblico ou industrial, quando dadas de forma
excessivas, excedendo a velocidade de reposio natural desse recurso no ecossistema
terrestre, ocasionam sua escassez com a configurao de conflitos hdricos, afetando
milhares de pessoas, a quem se nega o direito fundamental sadia qualidade de vida.
3 gua em nvel mundial e nacional: a necessidade de apropriao racional da
gua
Tendo-se a gua como o insumo que propicia o processo de desenvolvimento das
atividades humanas, o equilbrio ecolgico, social e econmico est diretamente
associado necessidade de se gerenciar de modo equitativo e racional a apropriao da
gua, realidade constatada, ao se observar que, apesar da aparente abundncia hdrica na
superfcie terrestre, conforme a figura 4, do total existente apenas 2,5% compem as
guas doces que so aproveitveis para o consumo humano e animal, e dessa quantidade
apenas 0,3% constitui as guas continentais superficiais, as quais naturalmente esto
mais suscetveis de sofrerem poluio.
Figura 4 Distribuio da gua na Terra

Fonte: SHIKLOMANOV, Igor A. (2012). Registro em memria digital.

291

Em complementao, Curi e Santos (2008) destacam que a distribuio fsica da

gua no mundo no se d de modo uniforme e equitativo, dentre os continentes, a sia e
Amrica Latina possuem a maior parte do volume hdrico existente, enquanto a frica,
Oceania e Amrica Central apresentam os menores potenciais de recursos hdricos do
mundo. Nesse sentido, Bouguerra (2004) destaca a diversidade de acesso a gua entre
os pases, como o caso da Islndia, pas em que por ano cada pessoa dispe de 600 mil
m de gua doce, j no Kuwait cada pessoa deve contentar-se com apenas 75 m anuais.
No que atine ao Brasil, sua realidade hdrica se assemelha realidade
internacional, na medida em que, apesar de ser reconhecido por sua relativa abundncia
de gua doce (12% do nvel mundial), no h consonncia entre sua distribuio
territorial e sua densidade populacional, pois a maior parte deste total (78% das guas
superficiais) est na Regio Hidrogrfica do Amazonas, cuja concentrao populacional
de menos de 2 a 5 hab/km, ao passo que outras regies, como a Regio Hidrogrfica
do Paran conta com somente 6% do volume hdrico nacional e uma densidade
populacional que varia de 25 a mais de 100 hab/km (REBOUAS; BRAGA; TUNDISI,
2006); destaca-se ainda a realidade do Nordeste brasileiro que enfrenta conflitos
hdricos expressivos em face das baixas precipitaes e d m-distribuio espacial das
chuvas.
Dessa forma, tais circunstncias naturais, conjugadas aos comportamentos
humanos de desperdcio e poluio (domstica e industrial), vm comprometendo a
disponibilidade de gua doce no Brasil. Em relao ao desperdcio, cerca de 40% de
toda gua retirada no Brasil desperdiada, e a maior parte desse recurso vai para a
agricultura, cujo ndice de desperdcio na irrigao chega a 60%; nos sistemas pblicos
de distribuio de gua o desperdcio mdio de 40% do total que sai das estaes de
tratamento. (ALMANAQUE SOCIOAMBIENTAL ISA, 2008).
J a poluio dos corpos hdricos se caracteriza pela crescente deteriorao da
qualidade das guas doces, decorrente das descargas de efluentes industriais e urbanos
nos corpos hdricos, sem o devido tratamento prvio. Cerca de 80% dos resduos
gerados so lanados diretamente nos rios sem nenhum tipo de tratamento (ATLAS
SOCI-GUA BRASIL, 2011, p. 3), ocasionando, assim, o comprometimento de seus usos
mltiplos. Tal realidade demanda a urgente implementao sistemtica da poltica
nacional de uso dos recursos hdricos, em prol da utilizao racional e equilibrada,
alcanada somente com a implementao efetiva de uma poltica administrativa que
assegure o gerenciamento racional do uso e controle destes recursos.
4 Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei Federal 9.433/97): tutela jurdica
ptria ao gerenciamento sustentvel da gua
O atual disciplinamento de gesto dos recursos hdricos nacionais surgiu como
resposta apropriao hdrica desenvolvida durante a segunda metade do sculo XX;
como esclarece Granziera (2003), nesse perodo o Brasil passou a utilizar gua de forma
mais intensa em atendimento especial ao processo de industrializao, ignorando a

292

necessidade de tratamento sistemtico dos recursos hdricos, com a priorizao

promoo dos usos mltiplos destes recursos, e no apenas no seu uso para fins
econmicos.
Assim, aps a caracterizao de um movimento nacional em prol do
gerenciamento integrado das bacias hidrogrficas, cujo marco foi o Seminrio
Internacional de Gesto de Recursos Hdricos, ocorrido em Braslia em 1983, vrios
estados passaram a institucionalizar suas polticas hdricas, ensejando a formulao de
uma poltica de carter federal, formulada em 1997, atravs da Lei Federal 9.433/97. A
principal contribuio deste instrumento normativo consiste na busca pela maximizao
dos usos dos recursos hdricos, perquirida atravs de um gerenciamento racional,
pautado no planejamento e controle administrativo destes usos.
Da anlise da presente lei, observa-se que a administrao nacional da gua deve
deter-se nos seguintes fundamentos: a gua um bem de domnio pblico, dotado de
valor econmico (em razo de sua possibilidade de escassez), cujos usos priorizados so
para consumo humano e dessedentao de animais em caso de situaes crticas,
ressalvando-se a promoo dos usos mltiplos em situao de normalidade (atendendo a
todos os setores usurios); tendo-se a bacia hidrogrfica como a principal unidade
territorial para implementao desta poltica, a partir da administrao descentralizada e
participativa (com a atuao conjunta do Poder Pblico, usurios diretos e a sociedade
em geral). Deve na mesma proporo alcanar objetivos como a garantia atual e s
futuras geraes a necessria disponibilidade de gua em padres de qualidade
adequados aos respectivos usos; a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos,
com vistas ao desenvolvimento sustentvel, bem como a preveno e a defesa contra
eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos
recursos naturais.
Para a consecuo destes objetivos, a Lei Federal 9.433/97 disps sobre as
diretrizes gerais de ao a serem observadas para implementao da Poltica Nacional
dos Recursos Hdricos. Assim, na gesto nacional dos recursos hdricos deve haver
administrao sistemtica, sem dissociao dos aspectos de quantidade e qualidade;
deve haver adequao da gesto de recursos hdricos s diversidades fsicas, biticas,
demogrficas, econmicas, sociais e culturais das diversas regies do Pas; deve ainda
ocorrer a integrao da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental; a
articulao do planejamento de recursos hdricos com o dos setores usurios e com os
planejamentos regional, estadual e nacional; a articulao da gesto de recursos hdricos
com a do uso do solo e a integrao da gesto das bacias hidrogrficas com a dos
sistemas estuarinos e zonas costeiras.
Cumpre destacar que, em garantia do gerenciamento sustentvel dos recursos
hdricos, a Constituio Federal determinou em seu art. 21, inciso XIX, a instituio de
um sistema administrativo responsvel pela gesto compartilhada dos usos da gua;
disposio regulamentada pela Lei Federal 9.433/97, que formatou um arranjo
institucional denominado Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(Singreh), constitudo por rgo dos trs nveis da federao (Figura 5), cuja principal
293

atribuio consiste no planejamento e controle administrativo dos usos dos corpos

hdricos nacionais.
Figura 5 Matriz institucional do Singreh

Fonte: ANA (2012). Registro em memria digital.

Das entidades que estruturam o Singreh, para se compreender sua caracterizao e

seu funcionamento, vale a anlise dos seguintes rgos: (i) o Conselho Nacional de
Recursos Hdricos (rgo superior com funo deliberativa e normativa, responsvel
pela formulao de polticas de planejamento do uso e controle dos recursos hdricos,
bem como solucionar administrativamente os conflitos hdricos de maior proporo);
(ii) a Agncia Nacional de guas (autarquia responsvel pela operacionalizao das
polticas formuladas pelo Singreh, tendo competncia para disciplinar, em carter
normativo, a implementao, a operacionalizao, o controle e a avaliao dos
instrumentos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos; outorgar e fiscalizar os usos de
recursos hdricos nos corpos de gua da Unio e elaborar estudos para subsidiar o
Conselho Nacional de Recursos Hdricos, na definio dos valores a serem cobrados
pelo uso das guas da Unio, dentre outras); (iii) os Conselhos de Recursos Hdricos dos
estados e do Distrito Federal (representam a instncia estadual no Conselho Nacional de
Recursos Hdricos; atuam nos assuntos que envolvem bacias sob seu domnio, podendo
assim autorizar a criao de Agncias de gua em suas bacias; aprovar os planos
estaduais e distritais de Recursos Hdricos e atuar como rgos recursais das decises
dos Comits de Bacia estaduais); (iv) os Comits de Bacia Hidrogrfica (rgos
colegiados com funo consultiva, normativa e deliberativa sobre o gerenciamento das
guas onde atua, constituem um frum de discusso e deciso dos destinos dos corpos
hdricos, composto por representantes do Poder Pblico (Unio, estados e municpios),
da sociedade civil organizada, com interesse e atuao na conservao da bacia
hidrogrfica e dos usurios de gua da bacia hidrogrfica); (v) os rgos dos poderes
pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e dos municipais, cujas competncias se
294

relacionem com a gesto de recursos hdricos e as Agncias de gua (funcionando

como as secretarias executivas dos Comits, ou seja, do suporte tcnico aos Comits de
Bacia Hidrogrfica, na medida em que esto encarregados da elaborao e
implementao do Plano de Recursos Hdricos da Bacia e so responsveis por gerir os
recursos oriundos da cobrana pelo uso da gua).
5 Os instrumentos jushdricos ptrios de garantia gesto racional da gua e sua
influncia na operacionalizao do desenvolvimento sustentvel
A efetivao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, de acordo com a Lei de
guas, ocorre atravs da implementao de determinados instrumentos jurdicos que
estruturam a gesto dos recursos hdricos nacionais em dois planos de atuao:
planejamento, no qual se determinam as principais ferramentas que orientam a
utilizao da gua; e no controle administrativo desta utilizao em prol da garantia do
direito de acesso gua para a atual e futura gerao. Nesse sentido, tem-se como
instrumentos de planejamento os Planos de Recursos Hdricos (que orientam a tomada
de deciso na regio da bacia hidrogrfica, atravs do diagnstico do potencial hdrico e
estabelecimento de diretrizes e projetos a serem implantados para a consecuo da
gesto sustentvel da bacia); o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos
(consistente num programa de coleta, tratamento, armazenamento e recuperao das
informaes sobre os recursos hdricos nacionais, voltado para e consistncia e divulgar
dados e informaes sobre a situao qualitativa e quantitativa dos recursos hdricos no
Brasil, bem como subsidiar a elaborao dos Planos de Recursos Hdricos) e o
Enquadramento dos Corpos de gua em Classes (que tem como finalidade assegurar s
guas qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas e
diminuir os custos de combate poluio das guas); e como instrumentos de controle
administrativo dos usos dos recursos hdricos, a Outorga dos Direitos de Uso de
Recursos Hdricos e a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos.
No desconsiderando que, para o alcance de uma gesto hdrica sustentvel,
necessria implementao sistmica destes instrumentos. Vale analisar, em razo de
suas relaes com o controle dos aspectos qualitativos e quantitativos da gua e,
consequentemente, pelas influncias que exercem na consecuo do desenvolvimento
sustentvel, os seguintes instrumentos jushdricos: o Enquadramento dos Corpos de
gua em Classes, a Outorga dos Direitos de Uso de Recursos Hdricos e a Cobrana
pelo Uso de Recursos Hdricos.
O Enquadramento dos Corpos de gua em Classes, numa acepo ampla, consiste
no estabelecimento do nvel de qualidade (classe) a ser alcanado ou mantido em um
segmento de corpo de gua ao longo do tempo correspondente ao uso em que este foi
enquadrado. Tal instrumento apresenta-se como observao determinao contida na
Lei Federal 6.938/81, a qual especifica que as aes de poltica ambiental devem
estabelecer exigncias tcnicas (padres), com o propsito de atingir nveis
razoavelmente satisfatrios na qualidade ambiental, existindo hodiernamente padres de

295

qualidade estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) na

Qualidade da gua.2
Entretanto, apesar da relevncia deste instrumento, notadamente no controle das
principais fontes de degradao da qualidade da gua (usurios), seu processo de
implementao incipiente. De acordo com ANA (2007), no ano de 2007 em
mananciais estaduais, dos 27 estados da Federao, apenas 103 tinham operacionalizado
a sua aplicao; e conforme ANA (2012) o avano alcanado de 2007 a 2012 consistiu
na aplicao deste enquadramento to somente pelo Estado do Esprito Santo.
Em relao s bacias hidrogrficas federais, at 2007 eram enquadrados somente
os rios federais das bacias do Paranapanema, Paraba do Sul, So Francisco e da Bacia
Piracicaba, Capivari e Jundia (Bacia PCJ). Com base em legislao antiga,4 demandouse atualmente uma atualizao dos enquadramentos realizados em atendimento aos
modernos padres de qualidade da gua, estabelecidos pelas recentes Resolues do
Conama. Tal realidade comprova o estgio incipiente de implementao deste
instrumento, decorrente principalmente da inrcia administrativa do Estado em
operacionaliz-lo em todos os corpos hdricos do Pas, os quais em sua maioria vm
sendo degradados tanto pelos agentes sociais, mas, sobretudo, pelos agentes econmicos
que ignoram a necessidade de se compatibilizar as prticas produtivas com as
preservacionistas, comprometendo-se a articulao da gesto hdrica com a gesto
ambiental.
No que atine Outorga dos Direitos de Uso de Recursos Hdricos, destaca-se que
este instrumento est diretamente associado ao resguardo do controle quantitativo dos
usos da gua e o efetivo exerccio dos direitos de acesso gua, na medida em que
consiste no ato administrativo pelo qual a autoridade outorgante concede ao outorgado
(pblico ou privado) o direito de uso privativo dos recursos hdricos, por prazo
determinado e de acordo com os termos e as condies preestabelecidas. Segundo
Milar (2007), consiste no instrumento que permite avaliar a real condio da bacia
hidrogrfica em termos de potencial hdrico (atravs do cadastro de outorgados) e a
capacidade de suporte da bacia para o desenvolvimento almejado para rea geogrfica
abastecida pela bacia. Sua implementao cada vez mais imprescindvel, face ao atual
aumento da demanda (Figura 6), caracterizada principalmente pelos agentes econmicos
que utilizam a gua como insumo elementar dos seus processos produtivos.

Especificamente na Resoluo Conama 357/2005 e Resoluo Conama 430/2011), que dispem sobre a
classificao dos corpos de gua e diretrizes ambientais para o seu enquadramento, bem como
estabelecem condies e padres de lanamento de efluentes.
3
Alagoas, Bahia, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraba, Paran, Rio Grande do Norte, Rio Grande
do Sul, Santa Catarina e So Paulo.
4
Resoluo Conama 20/1986.
296

Figura 6 Vazes outorgadas

Fonte: ANA (2012).

Conforme esclarece ANA (2012) em relao vazo referente s outorgas

emitidas entre agosto de 2010 e julho de 2011, 72% do total outorgado foi para a
atividade de irrigao, sendo os Estados da Bahia e do Rio Grande do Sul os que mais
outorgaram maiores vazes, exatamente para o setor de irrigao.
Em relao Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos, observa-se que este
instrumento funciona como mecanismo para que os usurios, em ateno limitao
dos recursos hdricos, percebam sua valorao, ou seja, estes recursos passam a ter valor
econmico, cujo uso, ao depender de suas peculiaridades e de reflexos no meio
ambiente, exige uma contraprestao, que deve ser aplicada em medidas mitigadoras
das consequncias deletrias que tal uso possa resultar, quanto conscientizar os usurios
de que a gua possui um real valor que demanda sua apropriao racional, equilibrada e
sustentada.
De acordo com a Lei de guas, nem todos os usos da gua de uma bacia
hidrogrfica sero cobrados; a Poltica Nacional de Recursos Hdricos isenta os usos
que independem de outorga como: o uso de recursos hdricos para a satisfao das
necessidades de pequenos ncleos populacionais, distribudos no meio rural; as
acumulaes de volumes de gua, e derivaes, captaes e lanamentos considerados
insignificantes. Todavia, pagar-se-o os usos considerados significativos sujeitos
outorga, quais sejam: derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo
de gua para consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo
produtivo; extrao de gua de aqufero subterrneo para consumo final ou insumo de
processo produtivo; lanamento em corpo de gua de esgotos e resduos lquidos ou
gasosos, tratados ou no, com o fim de diluio, transporte ou disposio final;
aproveitamento dos potenciais hidreltricos e outros usos que alterem o regime, a
quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. Todo valor
arrecadado com a cobrana pelo uso de recursos hdricos, conforme o art. 22 da Lei
Federal 9.433/97, deve ser prioritariamente aplicado na bacia hidrogrfica onde for

297

gerado, devendo ser aplicado em financiamento de estudos, programas e obras includas

nos Planos de Recursos Hdricos e no pagamento de despesas de implantao e custeio
administrativo de rgos e entidades integrantes do Singreh. Desta forma, tal cobrana
pelo uso da gua no significa o pagamento para que os usurios possam degradar.
Funciona, todavia, como mecanismo indutor de reconhecimento do valor econmico da
gua e propulsor de seu uso racional, voltado para o custeio da adoo de medidas
cientficas, sociais e tecnolgicas, que favoream a utilizao racional e integrada dos
recursos hdricos.
Nesse sentido, a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos, como elenca ANA
(2012), um indicador do estgio da implementao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos, na medida em que sua implantao em uma bacia hidrogrfica decorre da
concretizao de outros instrumentos de gesto. Contudo, apesar de sua importncia,
ainda no h uma implementao no nvel necessrio deste instrumento; conforme ANA
(2012), h a sua operacionalizao em alguns mananciais de domnio da Unio.5
Como se observa, a realidade operacional da cobrana pelo uso de recursos
hdricos ainda se pauta em poucas experincias, tendo em vista a expressividade
brasileira em seu volume hdrico, cuja sustentabilidade demanda urgentemente maior
aplicao deste instrumento, face s suas funes de custeio de uma gesto hdrica
racional e, sobretudo, de estimular os principais sujeitos (os usurios) a adotarem um
modelo equilibrado de apropriao da gua.
Ademais, a operacionalizao destes instrumentos jushdricos, ao propiciarem
uma gesto sustentvel dos recursos hdricos, acaba interferindo no processo de
desenvolvimento que, como observado no se perfaz sem a apropriao econmica
destes recursos, devendo estar fundamentada nas diretrizes normativas dispostas pela
Poltica Nacional de Recursos Hdricos que, dentre seus objetivos, estabelece a
observncia de uma utilizao racional e integrada dos recursos hdricos com vistas ao
desenvolvimento sustentvel. (art. 2, inciso II, Lei Federal 9.433/97).
Consideraes finais
Como abordado neste trabalho, a gua em razo de suas propriedades e seus usos
mltiplos, hodiernamente apresenta-se como o principal recurso ambiental viabilizador
do desenvolvimento socioeconmico, na medida em que atende as necessidades
humanas e sustenta as atividades produtivas. Todavia, sua utilizao, em consequncia
da expressiva demanda e de uma apropriao deletria, vem cada vez mais se tornando
escasso para milhares de pessoas, comprometendo-se, assim, a sustentabilidade

So eles: na Bacia do rio Doce (iniciada em novembro de 2011), nas Bacias Hidrogrficas do rio Paraba
do Sul (desde maro/2003), PCJ (desde janeiro/2006) e do rio So Francisco (desde julho/2010); em
mananciais de domnio dos estados tem-se, nas bacias do Estado do Rio de Janeiro (desde janeiro/2004),
em So Paulo, nas Bacias PCJ (desde janeiro/2007), Paraba do Sul (desde janeiro/2007) e Sorocaba
Mdio Tiet (desde agosto/2010) e em Minas Gerais, nas Bacias PJ poro mineira das Bacias PCJ
(desde maro/2010), do rio das Velhas (desde maro/2010) e do rio Araguari (desde maro/2010).
298

socioambiental do processo de desenvolvimento atualmente empreendido pela

humanidade.
Tal realidade demanda a adoo de uma gesto sustentvel da gua, a qual no
Brasil encontra-se consubstanciada na Poltica Nacional de Recursos Hdricos (Lei
Federal 9.433/97), que dentre suas determinaes destaca-se: a ateno para o objetivo
de se garantir a disponibilidade de gua nos padres de qualidade adequados para a
presente e futura gerao, e necessidade de se promover a utilizao racional da gua,
tendo em vista a promoo do desenvolvimento sustentvel, que perpassa a
harmonizao entre as dimenses ambiental, econmica e social, exercendo a gua a
funo elementar para concretizar a sustentabilidade nestas trs dimenses.
Entretanto, no desconsiderando os xitos j conquistados pela Poltica Nacional
de Recursos Hdricos, vale ressaltar que sua implementao ainda carece de uma
operacionalizao mais abrangente, face expressividade dos corpos hdricos
brasileiros, que, em sua maior, parte vem sendo degradada pelos agentes sociais, mas,
sobretudo, pelos agentes econmicos, que ignoram a necessidade de se compatibilizar
as prticas produtivas com as preservacionistas. urgente a ampliao da aplicao dos
instrumentos jushdricos no controle dos usos e da manuteno da qualidade adequada
das guas brasileiras, pois somente com a efetivao destes instrumentos que se
superar o atual estgio de exposio dos mananciais ptrios crescente degradao
hdrica, e se poder garantir o direito de acesso gua de qualidade para a presente e
futura gerao.
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______. Resoluo Conama 430, de 13 de maio de 2011. Dispe sobre as condies e padres de
lanamento de efluentes, complementa e altera a Resoluo 357, de 17 de maro de 2005, do Conselho
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299

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300

O reconhecimento do direito ao desenvolvimento sustentvel

Bruno Domingos Viana Batista
1 introduo
O desenvolvimento meta da comunidade internacional, relativa quanto
amplitude, seja exclusivamente no territrio do pas que a compe, seja de forma
solidria aos estados que a integram, todos o almejam.
O prprio conceito do que desenvolvimento tambm relativo, variando
conforme a opo poltica direcionada para ele, a qual pode ser: acmulo de capital,
promoo de liberdade, harmonia ambiental, entre outras. Contudo, o adjetivo
sustentvel somente estar presente quando existir a varivel ambiental como meio ou
como fim para a opo poltica adotada.
Neste artigo se abordam as definies de desenvolvimento, o reconhecimento
deste como direito e a aposio do adjetivo sustentvel ao direito ao desenvolvimento,
com o objetivo de estabelecer parmetros do conceito de desenvolvimento sustentvel.
2 Definies de desenvolvimento
O problema do direito ao desenvolvimento no se situa somente no
reconhecimento da existncia deste, mas em definir o que desenvolvimento, pois h
diferentes critrios para o conceituar. (MELLO, 1993, p. 27).
O primeiro critrio seria consider-lo como sinnimo de bem-estar econmico,
como leciona Mankiw (1999, p. 493), manifestado por ndices relacionados ao
crescimento econmico.
Em sentido contrrio, Vasconcellos e Garcia (2001, p. 205) diferenciam
crescimento de desenvolvimento, lecionando que crescimento econmico o aumento
contnuo da renda per capita ao longo do tempo, enquanto desenvolvimento econmico
um conceito qualitativo que inclui as alteraes da composio do produto e a
alocao dos recursos pelos diferentes setores da economia, de forma a melhorar os
indicadores de bem-estar econmico e social.
Ademais, parcela da doutrina acredita que possvel definir o desenvolvimento
como algo mais do que a mera alocao equnime de recursos, somando a isto a
distribuio com equidade de direitos e oportunidades sociais. (SEN, 2000, p. 135).
Salcedo (1972, p. 119), por exemplo, classificando o desenvolvimento como
direito fundamental, conceitua-o como crescimento com mudanas, mas deixa vaga a
conceituao do que seria exatamente o crescimento que enseja o desenvolvimento; no
entanto, indica que ele decorre de um processo de socializao e democratizao que

Mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba. Professor na Universidade Federal
do Amazonas.
301

permite a liberalizao e a humanizao; logo pode-se sintetizar que para Salcedo

desenvolvimento seria o respeito ao valor liberdade individual e aos direitos humanos.
Espiell (1975, p. 20-25) entende que desenvolvimento no es mero crecimiento
econmico sino progresso econmico, social y cultural con un objetivo final de
justicia, convertendo-se em instrumento contra a pobreza e a ignorncia.
Trindade (1999, p. 264-265) doutrina acerca do desenvolvimento como abarcador
da sustentabilidade ambiental, da justia social e do fortalecimento das instituies
democrticas e apresenta como inquestionvel a relao entre direitos humanos e
desenvolvimento, a ser o debate internacional da relao entre estes, fator importante
para conter e reverter o declnio e o agravamento das condies de vida das pessoas.
Snchez, em sntese, leciona o desenvolvimento como o progresso em todos os
aspectos, sociais, econmicos e relacionados preservao do ambiente:
As pues, es necesario equilibrar el desarrollo econmico con el desarrollo
social y con el respeto y preservacin del medio ambiente. En este sentido,
un autntico desarrollo humano y sostenible no es posible si no se reconocen
y respetan todos los derechos econmicos, sociales y polticos, pues slo as
se consigue el equilibrio social necesario para lograr una convivencia pacfica
duradera. (SNCHES, 2005, p. 76).

Em sentido contrrio, critica-se essa extrema ampliao do conceito de

desenvolvimento por ser extremamente aberto, dificultando a delimitao objetiva e em
concreto do desenvolvimento dos habitantes. Haq e Sen se depararam com esse dilema
na elaborao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Haq afirmou que:
The basic purpose of development is to enlarge people's choices. In principle,
these choices can be infinite and can change over time. People often value
achievements that do not show up at all, or not immediately, in income or
growth figures: greater access to knowledge, better nutrition and health
services, more secure livelihoods, security against crime and physical
violence, satisfying leisure hours, political and cultural freedoms and sense of
participation in community activities. The objective of development is to
create an enabling environment for people to enjoy long, healthy and creative
lives. (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2011).

Fukuda-Parr leciona acerca da dificuldade em decidir qual das capacidades a

mais importante para delimitar o desenvolvimento humano:
One of the most difficult tasks in applying the capabilities approach to
development policy is deciding which capabilities are most important. The
range of human capabilities is infinite and the value that individuals assign to
each one can vary from person to person. Even if some capabilities deserve
greater public attention than others, the relative importance of capabilities
can vary with social context from one community or country to another,
and from one point of time to another. (FUKUDA-PARR, 2003, p. 305).

O IDH procurou solucionar esse dilema escolhendo valores tidos como universais,
e, desses valores, selecionar aqueles identificados como bsicos, cuja ausncia
importaria na supresso de outras capacidades (FUKUDA-PARR, 2003, p. 306); assim o

302

fez optando inicialmente pela mdia aritmtica entre longevidade, educao e renda
(PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2011), evoluindo para a
mdia geomtrica de variveis relacionadas renda, sade e educao.
Porm, mesmo essas variveis tidas como universais tornam-se insuscetveis de
serem aplicadas de forma igualitria por desconsiderar as peculiaridades nacionais
advindas das variaes culturais.
A anlise do desenvolvimento comparativa, pois necessita da comparao do
desenvolvimento de um Estado em relao a outro; setorial, pois implica a afirmao
de que em determinada esfera econmica, social, jurdica, poltica, entre outras, um
determinado Estado mais desenvolvido que outro, porm isso somente possvel
quando os Estados esto dentro do mesmo sistema poltico ou econmico; os
conceitos de desenvolvimento apresentados so somente satisfatrios para a
comparao entre entes personalizados (estados, Estados membros, municpios) e
respectiva populao ou respectivo povo, conforme o fator vnculo jurdico for ou no
agregado na anlise, a no ser satisfatrio quando a anlise for a respeito de naes,
tidas como unidades culturais. (BATISTA; BARACHO, 2010, p. 8.582).
A nica varivel verdadeiramente universal a sade, por englobar uma
perspectiva tanto individual quanto coletiva, porm, somente no que diz respeito aos
fatores intrnsecos referentes sade fsica e mental, pois nos fatores extrnsecos
referentes s representaes de sade, se pode vislumbrar variaes culturais conforme
a sociedade em que o indivduo reside. (BATISTA; BARACHO, 2010, p. 8.582).
Ademais, a varivel relacionada sade existente no IDH deve ser qualificada
para no apenas conter fatores relacionados longevidade, mas para analisar outros
fatores hoje de grande importncia, como, por exemplo, a sade mental da populao
(fator intrnseco) e o nmero de casos de Sndrome da Imunodeficicia Adquirida, pois
apesar de avanos cientficos estarem permitindo o aumento da expectativa de vida dos
portadores desta doena (DANI, 2004), as representaes de sade existentes na
sociedade (fatores extrnsecos) influenciam e comprometem a sade mental dos
portadores (v.g. preconceito). (OLIVEIRA, 2005).
Cedio que at mesmo o posicionamento de adotar a sade como verdadeiro
ndice universal de desenvolvimento no est imune a crticas, pois extremamente
restrito a aspectos consequencialistas. (SEN, 2000, p. 32). Alm de no abordar o
ambiente como bem detentor de valor independente, se esquiva de analisar as liberdades
humanas, aspecto to afeto natureza humana quanto a prpria vida.
A anlise das liberdades, tanto sob o aspecto procedimental relacionado
participao poltica e ao respeito s regras do jogo (BOBBIO, 2000, p. 95) quanto sob a
tica das oportunidades, fator de desenvolvimento do Estado para o
constitucionalismo moderno, enquanto tcnica especfica de limitao do poder com
fins garantsticos. (CANOTILHO, 2003, p. 51).
Sen (2000, p. 30) constata que as evidncias empricas indicam veementemente
que o crescimento econmico est mais ligado a um clima econmico mais propcio do
que a um sistema poltico mais rgido, pois alega que em regimes democrticos as
303

pessoas que esto no poder tendem a ser mais sensveis s necessidades da populao
por dependerem desta para continuar no poder. (SEN, 2000, p. 185).
Ademais, Sen (2000, p. 23), no relato de Kader Mia trabalhador indiano que se
arriscou em zona de conflito, pois precisava sair em busca de trabalho e um pouco de
dinheiro porque sua famlia no tinha o que comer, vindo a morrer esfaqueado
leciona que as oportunidades so condicionantes e limitadoras das liberdades.
Bobbio (2004, p. 40) identifica um estatuto privilegiado em relao proibio
de ser escravizado (juntamente com a proibio de tortura), pois a considera como
direito do homem com valor absoluto, vlido para todos sem distino em qualquer
situao, no obstante lecione que os demais direitos do homem em sua maioria, no
so absolutos, nem constituem de modo algum uma categoria homognea.
Ao lado da escravido dos antigos, feita com o cerceamento da liberdade de ir e
vir de negros e ndios nem to antiga assim (BRASIL, 2012a), existe escravido
moderna, mais sutil, perpetrada pela retirada da oportunidade de escolhas, impondo s
vtimas a condio anloga a de escravo. Esta escravido moderna foi reconhecida pelo
Supremo Tribunal Federal brasileiro (STF):
EMENTA: PENAL. REDUO A CONDIO ANLOGA A DE
ESCRAVO. ESCRAVIDO MODERNA. DESNECESSIDADE DE
COAO DIRETA CONTRA A LIBERDADE DE IR E VIR. DENNCIA
RECEBIDA. [...] A escravido moderna mais sutil do que a do sculo
XIX e o cerceamento da liberdade pode decorrer de diversos
constrangimentos econmicos e no necessariamente fsicos. Priva-se algum
de sua liberdade e de sua dignidade tratando-o como coisa e no como pessoa
humana, o que pode ser feito no s mediante coao, mas tambm pela
violao intensa e persistente de seus direitos bsicos, inclusive do direito ao
trabalho digno. A violao do direito ao trabalho digno impacta a capacidade
da vtima de realizar escolhas segundo a sua livre determinao. Isso tambm
significa reduzir algum a condio anloga de escravo. (BRASIL, 2012b).

Assim, sob essa perspectiva, as liberdades do homem tambm esto intimamente

ligadas ao desenvolvimento, demonstrando que ao lado do fator intrnseco da sade, se
considerada a proibio de escravido como direito humano especial universal e
absoluto, no mnimo esta tambm tem de ser considerada no ndice de desenvolvimento.
3 Direito ao desenvolvimento
O reconhecimento da existncia do direito ao desenvolvimento foi um processo
paulatino (ESPIELL, 1975, p.11) a derivar de mltiplas causas como, por exemplo: a
ampliao do nmero de membros na sociedade internacional, que possibilita a criao
de uma conscincia geral a respeito da necessidade de cooperao para impulsionar o
progresso socioeconmico e combater a pobreza; e o papel essencial da Organizao
das Naes Unidas e dos organismos regionais no reconhecimento do direito ao
desenvolvimento. Nesse sentido doutrina Espiell:

304

El surgimiento y progreso de La Idea de La existencia de un Derecho

Internacional del Desarrollo fue una consecuencia necesaria de La labor de
las Naciones Unidas sobre El concepto del desarrollo [...] y de la afirmacin
[...] de la existencia de un deber solidario de asistencia y cooperacin de los
pases desarrollados a los pases en desarrollo. (ESPIELL, 1975, p. 20).

Rgo leciona que as bases para o reconhecimento do direito ao desenvolvimento

foram postas internacionalmente por intermdio da Santa S, com a publicao pelo
Papa Leo XIII da Encclica Rerum Novarum de maio de 1891 (VATICANO, 1891),
donde se encuentra los principios bsicos el de la solidariedad humana y el de la
fraternidad creyente, principios que van a estar presentes en la reflexin catlica
concerniente al derecho al desarrollo. (RGO, 2013).
A encclica Rerum Novarum traz como fundamentos o combate soluo
socialista, por considerar que ela atentatria aos direitos dos legtimos proprietrios,
visa proteger a propriedade privada dos fatores de produo, trazendo como princpio,
que o homem deve aceitar com pacincia a sua condio: impossvel que na
sociedade civil todos sejam elevados ao mesmo nvel. , sem dvida, isto o que desejam
os Socialistas; mas contra a natureza todos os esforos so vos. (VATICANO, 1891).
A encclica Rerum Novarum trouxe regras morais das relaes entre trabalho e
capital, solicitando que os patres no explorassem os operrios, o que um avano
moral, porm, o fez para manter o status quo da relao entre os detentores do capital e
as foras de trabalho.
Assim, discorda-se que a encclica Rerum Novarum tenha trazido diretamente os
princpios morais basilares do direito ao desenvolvimento, no obstante se reconhea
que ela, por exortar a moralizao das relaes de trabalho, de forma indireta, tenha
contribudo para uma conscincia global de crescimento econmico tico.
Contra a ideologia socialia, a encclica Rerum Novarum a apresenta como
contrria ao desenvolvimento, por atentar contra os direitos dos legtimos proprietrios;
Haquani, em sentido oposto, a se referir Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado da Revoluo Francesa, apresenta o socialismo como ideologia afeta ao
desenvolvimento:
Le pense politique et, en particulier, les courants socialistes qui von lanimer
partir du milieu du XIXe sicle ne sont pas trangers lvolution des droits
et lamlioration des conditions socio-conomiques de lhomme envisag
dans sa situation concrte et no comme tre abstrait formule 1789.
(HAQUANI, 2002, p. 26).

Acredita-se que a exortao moral direta ao desenvolvimento, feita pela Santa S,

somente ocorreu com a publicao, em 26 de maro de 1967, pelo Papa Paulo VI, da
encclica Populorum Progressio sobre o desenvolvimento dos povos, dizendo:
O desenvolvimento dos povos, especialmente daqueles que se esforam por
afastar a fome, a misria, as doenas endmicas, a ignorncia; que procuram
uma participao mais ampla nos frutos da civilizao, uma valorizao mais
ativa das suas qualidades humanas; que se orientam com deciso para o seu
pleno desenvolvimento, seguido com ateno pela Igreja. (VATICANO, 1967).

305

A encclica Populorum Progressio sugere para um desenvolvimento solidrio da

humanidade a busca de meios de organizao e de cooperao, concretos e prticos,
para pr em comum os recursos disponveis e realizar, assim, uma verdadeira comunho
entre todas as naes. (VATICANO, 1967).
A Santa S trouxe documento importante para a exortao moral das bases para o
reconhecimento de um direito ao desenvolvimento, porm o mrito de outras religies
no dotadas de personalidade jurdica internacional tambm deve ser reconhecido, como
leciona Cassin:
[...] il est ais de constater que, pour le chrtien, comme pour le musulman et
le bouddhiste, laccomplissement des devoir constitue lessence mme des
vertus de foi [...] Ces devoir envers autrui, quils aient pris laspect de
prceptes spcifiques ou aient t compris dans le devoir gnral de Charit,
sont incontestablement de nature favoriser le respect de lautre et attnuer
la rigueur des ingalits sociales. (Apud HAQUANI, 2002, p. 26).

O fundamento principiolgico-normativo do direito ao desenvolvimento pode ser

encontrado de forma implcita na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 10 de
dezembro de 1948 (VASAK, 1977, p. 29; BRASIL), ao estabelecer por exemplo a
proibio de escravido e igualdade nas condies de trabalho, a liberdade
procedimental na democracia, a universalidade da educao e da sade.
Outros documentos normativos tambm trouxeram de forma implcita as bases
para o direito ao desenvolvimento. Por exemplo, a Assembleia Geral da Organizao
das Naes Unidas (ONU), em 26 de novembro de 1957, por intermdio da Resoluo
n. 1161 (XII), considerou que os problemas da economia e do desenvolvimento social
interagem entre si, chegando concluso de que uma economia equilibrada e integrada,
bem como o desenvolvimento social, contribuiriam para manter a paz, o progresso
social, melhores padres de vida e o respeito aos direitos humanos e s liberdades
fundamentais. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1957).
Em 11 de dezembro de 1969, a Assembleia Geral da ONU publicou, por
intermdio da Resoluo 2.542 (XXIV), a Declarao sobre o Progresso e
Desenvolvimento Social (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1969), convencida de
que o homem pode alcanar as suas aspiraes somente atravs de uma ordem social
justa, sendo extremamente importante acelerar o progresso econmico e social em todos
os lugares, contribuindo para a paz e solidariedade internacional.
A Declarao Sobre o Progresso e Desenvolvimento Social estabelece como
fundamento a responsabilidade primria dos pases em desenvolvimento em progredir
com este, porm busca aumentar as relaes entre pases em desenvolvimento e pases
desenvolvidos, ao estabelecer a responsabilidade dos pases membros em auxiliar o
desenvolvimento econmico dos demais.
Em 21 de fevereiro de 1977, a expresso direito ao desenvolvimento foi utilizada
pela primeira vez por intermdio da Comisso de Direitos Humanos da ONU ao
solicitar do secretrio-geral estudo acerca da international dimensions of the right to

306

development as a human right in relation with other human rights based on international
cooperation. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2011).
Porm foi com a Resoluo 41/128, de 4 de dezembro de 1986, que a ONU
reconheceu o direito ao desenvolvimento de forma slida e delimitada, publicando a
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento e o definindo no art. 1:
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento Artigo 1 1. O direito ao
desenvolvimento um direito humano inalienvel em virtude do qual toda
pessoa humana e todos os povos esto habilitados a participar do
desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico, a ele contribuir e dele
desfrutar, no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais
possam ser plenamente realizados. 2. O direito humano ao desenvolvimento
tambm implica a plena realizao do direito dos povos de autodeterminao
que inclui, sujeito s disposies relevantes de ambos os Pactos
Internacionais sobre Direitos Humanos, o exerccio de seu direito inalienvel
de soberania plena sobre todas as suas riquezas e recursos naturais.
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1986).

O desenvolvimento, em decorrncia da evoluo regulamentadora e dos discursos

poltico-filosficos no plano internacional, foi reconhecido pela comunidade
internacional como um todo, com isso foi elevado categoria de norma imperativa de
direito internacional geral (jus cogens), nos termos do art. 53 da Conveno de Viena de
1969 (BRASIL, 2009), condio que fundamenta o aspecto normativo e vinculante da
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento.
A jurisprudncia internacional traz indcios do reconhecimento do direito ao
desenvolvimento. No caso da comunidade indgena Yakye Axa vs. Paraguai quando
se debateu a violao ao direito de propriedade e sade da comunidade indgena o
juiz Ramon Fogel fundamentou voto afirmando que a Comisso de Direitos Humanos
das Naes Unidas afirm que las situaciones de extrema pobreza afectan todos los
derechos humanos, los civiles, culturales, econmicos y polticos, as como al derecho
al desarrollo (CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS, 2005), vindo a
constatar no voto a situao de extrema pobreza vivenciada pela comunidade indgena.
Em nvel regional, a Conveno Interamericana de Direitos Humanos (Decreto
678/1992) determina no art. 26 que:
Pacto de San Jos da Costa Rica Artigo 26 Desenvolvimento progressivo
Os Estados-partes comprometem-se a adotar as providncias, tanto no
mbito interno, como mediante cooperao internacional, especialmente
econmica e tcnica, a fim de conseguir progressivamente a plena efetividade
dos direitos que decorrem das normas econmicas, sociais e sobre educao,
cincia e cultura, constantes da Carta da Organizao dos Estados
Americanos, reformada pelo Protocolo de Buenos Aires, na medida dos
recursos disponveis, por via legislativa ou por outros meios apropriados.

Tambm trazendo indcio de reconhecimento regional

desenvolvimento, o Protocolo de San Salvador dita no prembulo:

do

direito

ao

307

Levando em conta que, embora os direitos econmicos, sociais e culturais

fundamentais tenham sido reconhecidos em instrumentos internacionais
anteriores, tanto de mbito universal como regional, muito importante que
esses direitos sejam reafirmados, desenvolvidos, aperfeioados e protegidos,
a fim de consolidar na Amrica, com base no respeito pleno dos direitos da
pessoa, o regime democrtico representativo de governo, bem como o direito
de seus povos ao desenvolvimento, livre determinao e a dispor livremente
de suas riquezas e recursos naturais. (COMISSO INTERAMERICANA DE
DIREITOS HUMANOS, 2013).

Dispositivos semelhantes tambm podem ser encontrados em outros sistemas

regionais como, por exemplo, no art. 22 da Conveno Africana dos Direitos do
Homem e dos Povos. (PORTUGAL, 2005).
Existem indcios para se identificar no plano internacional o aspecto normativo do
direito ao desenvolvimento; no entanto, o posicionamento oficial de alguns Estados no
unnime acerca do reconhecimento deste.
Os Estados Unidos, por exemplo, possui declaraes, na Comisso de Direitos
Humanos, no sentido de que o prprio conceito de desenvolvimento precisa antes ser
desenvolvido, sendo este direito apenas um aglomerado de outros direitos j
reconhecidos, no um direito autnomo. (MARKS, 2004, p. 148).
Acredita-se, no entanto, que o reconhecimento do jus cogens (MAZZUOLI, 2011, p.
150) no precisa ser unnime para que ele seja dotado de fora normativa, pois pensar o
contrrio importaria condicionar o exerccio e a proteo de liberdades fundamentais ao
reconhecimento do Estado, o que comprometeria a caracterstica da universalidade e o
postulado da plena proteo.
Ademais, Bauer (1987, p.78) identifica o direito ao desenvolvimento como direito
coletivo de terceira gerao (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1977, p. 29), o que
denota opo pela nfase solidariedade, como valor nuclear do desenvolvimento,
lecionando Canotilho (2003, p. 386) que este pressupe o dever de colaborao de
todos os estados e no apenas o actuar activo de cada um. Assim, o direito ao
desenvolvimento mais do que a soma de direitos individuais de absteno ou
promoo, o nus de colaborao no plano transindividual dos direitos dos povos.
Em relao aos sujeitos deste direito, Trindade (1999, p. 277) leciona que so os
seres humanos e os povos, e em relao aos sujeitos passivos, aqueles tidos como
responsveis pela realizao deste; no entanto, no nomeia especificamente quem so
esses responsveis, mas traz indcio de que so os Estados ao dar nfase especial nas
obrigaes atribudas aos Estados individual e coletivamente.
Mello (1993, p. 28) estabelece diferena entre Direito Internacional do
Desenvolvimento e Direito ao Desenvolvimento, ao determinar que o primeiro um
conjunto de normas (caracterstica instrumental) que visa a realizao do segundo
(dotado de densidade material).
Adota-se classificao diversa no sentido de imputar expresso Direito
Internacional ao Desenvolvimento a conotao de direito humano (plano internacional)
em contraposio ao Direito Nacional ao Desenvolvimento, com conotao de direito
fundamental (plano interno), ambos espcies do direito ao desenvolvimento (gnero).
308

Mello (1993, p. 28), acerca dos sujeitos do Direito Internacional ao

Desenvolvimento, dita que os credores so o homem, os povos e os Estados, enquanto
os devedores seriam a comunidade internacional e, especificamente, os pases
desenvolvidos.
O desenvolvimento macroprincpio que se desdobra no Direito ao
Desenvolvimento Econmico, social, cultural e poltico, tutelado no plano interno pela
Constituio brasileira de 1988 em diversos artigos de todos os ttulos nela presentes.
Ela aborda o aspecto econmico no Ttulo VII, o aspecto social e cultural no Ttulo
VIII, o poltico no ttulo III, IV, V e VI, sem prejuzo da abordagem de todos esses
temas de forma conjunta nos Ttulo I e II.
4 Direito ao desenvolvimento sustentvel
A essa variedade de definies do que seria desenvolvimento, aps-se o adjetivo
sustentvel. A Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU
apresentou, em 1987, o conceito de desenvolvimento sustentvel em relatrio intitulado
de Our Common Future, anexo ao documento A/42/427 Development and
International Cooperation: Environment, afirmando:
Sustainable development is development that meets the needs of the present
without compromising the ability of future generations to meet their own
needs. It contains within it two key concepts: the concept of 'needs', in
particular the essential needs of the world's poor, to which overriding priority
should be given; and the idea of limitations imposed by the state of
technology and social organization on the environment's ability to meet
present and future needs. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1987).

O conceito de desenvolvimento sustentvel inicia dizendo que ele

desenvolvimento, trazendo indcios de que o faz no no sentido de crescimento
econmico, mas no de oportunizador de liberdades fundamentais de maneira intra e
intergeracional, combinando a dimenso econmica, ambiental e social. (LANFRANCHI,
2013, p. 10).
O valor solidariedade, ncleo essencial do direito ao desenvolvimento, pode ser
encontrado em duas dimenses. A primeira, relacionada ao aspecto futuro da utilizao
dos recursos, traz dever intergeracional ao determinar que deve ser resguardada a
habilidade das geraes futuras em satisfazer as prprias necessidades. Lanfranchi
leciona:
Il importe donc de ne pas crer de situation irrversible. La dmarche impose
alors un mode de dveloppement qui prserve les ressources naturelles et les
cosystmes (dimension environnementale), qui permette la transmission de
la capacit productive dont disposent les socits (dimension conomique), le
tout permettant alors aux gnrations futures daccder au bien-tre
(dimension sociale). (LANFRANCHI, 2013, p. 10).

A segunda correspondente ao aspecto atual da utilizao dos recursos, no sentido

de satisfazer as necessidades hodiernas intrageracionais de forma equnime, com
309

proporcional distribuio e utilizao dos recursos, especialmente no que diz respeito s

necessidades dos pobres.
Tanto a dimenso atual quanto a futura so interdependentes, pois sem a
preservao da humanidade hodierna no haver gerao vindoura para a utilizao dos
recursos; noutro sentido, preservam-se os recursos necessrios para a possibilidade de
continuao da espcie humana, como legado da memria atual. Isso somente possvel
graas ao valor solidariedade instrumentalizado pelo direito ao desenvolvimento
qualificado pelo adjetivo sustentvel.
Acredita-se que a sustentabilidade deve ser aplicada tanto gerao atual quanto
em prol da futura; no entanto, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
estabelece diferena entre a solidariedade intrageracional e a solidariedade
intergeracional, dizendo que quela necessrio que se estabelea a equidade, enquanto
a esta a sustentabilidade:
Apesar de defendermos fortemente a necessidade de considerar a
sustentabilidade e a equidade em conjunto, no pretendemos que ambas
sejam o mesmo. A sustentabilidade refere-se a um tipo de equidade entre
pessoas nascidas em pocas diferentes , o que diferente da distribuio de
rendimentos, oportunidades ou capacidades nos dias de hoje. Se assim no
fosse, no faria qual- quer sentido falar sobre o efeito da equidade na
sustentabilidade. (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2011, p. 22).

O desenvolvimento sustentvel somente possvel, segundo Sachs (2002, p. 7173), se houver equidade social, valorizao de projetos que considerem a realidade
local, uso responsvel dos recursos naturais com respeito s capacidades do ambiente;
s estratgias de desenvolvimento urbano e rural proporcionais; ao desenvolvimento
econmico equilibrado e relao poltica nacional e internacional baseada na
promoo de direitos humanos, especialmente os relacionados gesto ambiental e
cultural da humanidade.
Embora o conceito de desenvolvimento sustentvel tenha sido expresso no
relatrio Our Common Future, princpios inerentes ao conceito podem ser encontrados
na Declarao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de
1972 Declarao de Estocolmo, a qual, por exemplo, proclama, no princpio 2:
Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment
1972 Principle 2 -The natural resources of the earth, including the air,
water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural
ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future
generations through careful planning or management, as appropriate.
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1972).

A comunidade internacional integrante da ONU mantm em textos recentes o

posicionamento de adotar a linha eficacial bidimensional de utilizao equnime dos
recursos naturais, repetindo este preceito no princpio 3 da Declarao do Rio sobre

310

Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS,

1992).
Em nvel interno, a Constituio espanhola no estabelece o dever de defesa para
futuras geraes; porm no art. 45 estabelece a solidariedade contempornea no
exerccio do direito ao desenvolvimento, dizendo:
Constitucin Espaola Artculo 45 1. Todos tienen el derecho a disfrutar
de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, as como el
deber de conservarlo. 2. Los poderes pblicos velarn por la utilizacin
racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la
calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyndose en la
indispensable solidaridad colectiva. 3. Para quienes violen lo dispuesto en el
apartado anterior, en los trminos que la ley fije se establecern sanciones
penales o, en su caso, administrativas, as como la obligacin de reparar el
dao causado. (ESPANHA, 2013).

A Constituio portuguesa tambm no deixa expresso no texto o dever de

proteo do ambiente com eficcia prospectiva s geraes futuras; no entanto, no art.
66 estabelece programas para assegurar o direito ao ambiente utilizando de forma
expressa a expresso desenvolvimento sustentvel. (PORTUGAL, 2005).
A Constituio brasileira, no art. 225, 1, tambm estabelece programas para
assegurar a efetividade do direito ao ambiente, porm adota de forma expressa, no art.
225, caput, o dever de defender o ambiente e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
Isso traz indcios de que a comunidade internacional tem normatizado, no nvel
interno, os ditames para a promoo do desenvolvimento sustentvel em textos
basilares, dotados de processo de reforma mais difcil que os das leis ordinrias, a
demonstrar certa preocupao em proteger o ambiente de decises de mpeto,
motivadas, por exemplo, por crises econmicas.
Constata-se que se pugna nas Declaraes por relao responsvel entre ser
humano e ambiente, este denominado de forma ampla para englobar tanto aqueles
donde o homem retira recursos como onde fixa residncia, conforme se depreende do
princpio 15 da Declarao de Estocolmo:
Declaration of the United Nations Conference on the Human Environment
1972 Principle 15 Planning must be applied to human settlements and
urbanization with a view to avoiding adverse effects on the environment and
obtaining maximum social, economic and environmental benefits for all. In
this respect projects which are designed for colonialist and racist domination
must be abandoned. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1972).

O relatrio Our Common Future (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 1987),

quinze anos aps a Declarao de Estocolmo, constatou que o ambiente urbano no
terceiro mundo se expandiu de forma desestruturada, invadindo terras produtivas para
a agricultura, propiciando assentamentos ilegais estabelecidos com construes
precrias e adensadas, propiciando a propagao de doenas e de ambientes no
saudveis, dizendo:
311

The uncontrolled physical expansion of cities has also had serious

implications for the urban environment and economy. Uncontrolled
development makes provision of housing, roads, water supply, sewers, and
public services prohibitively expensive. Cities are often built on the most
productive agricultural land, and unguided growth results in the unnecessary
loss of this land. Such losses are most serious in nations with limited arable
land, such as Egypt. Haphazard development also consumes land and natural
landscapes needed for urban parks and recreation areas. Once an area is built
up, it is both difficult and expensive to re-create open space. (ORGANIZAO
DAS NAES UNIDAS, 1987).

No entanto, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento constatou no

relatrio do IDH de 2011 que as cidades podem ao mesmo tempo ser tanto fonte de
poluio quanto de oportunidades para a sustentabilidade.
O adensamento urbano, quando feito de forma estruturada com planejamento
ambiental, pode favorecer a especializao de competncias tornando mais barata a
maior parte das infraestruturas e dos servios pblicos, como a gua, o saneamento e a
drenagem e os sistemas de transportes pblicos, e proporcionam mais opes para
reutilizao e reciclagem de materiais. (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO, 2011, p. 43).
A ttulo de exemplo de iniciativa de sustentabilidade nas cidades, o Programa das
Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) desenvolve no Brasil o programa
Sustainable Buildings & Climate Initiative, avaliando prticas de construo sustentvel
em programas habitacionais, com o intuito de desenvolver abordagem para garantir a
incluso de princpios de sustentabilidade ambiental; ademais, lanou na Rio+20 o
Global Initiative for Resource Efficient Cities, com a finalidade de contribuir com a
sustentabilidade reduzindo a emisso de carbono e minimizando os riscos ao
ecossistema. (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO, 2013, p.
96).
Consideraes finais
O mrito da adjetivao sustentvel ao direito ao desenvolvimento tornar o
ambiente como um valor em si a ser protegido. Embora as declaraes tendam a adotar
filosofia antropocntrica, como denota o princpio 1 da Declarao do Rio, ao
estabelecer que os seres humanos esto no centro das preocupaes com o
desenvolvimento sustentvel, ainda assim destacam a autonomia do ambiente como
fator de desenvolvimento, ao lado da renda.
Nota-se que os ndices econmicos de desenvolvimento acompanham a gradao
filosfica de importncia dada ao ambiente pelas declaraes da comunidade
internacional, embora isso ocorra de forma implcita e no contempornea.
Explica-se que enquanto o ambiente era tido como mero fator de produo, ou
seja, matria-prima, este se encontrava (e ainda se encontra) implcito PIB, dentro do
produto final ou do estoque acumulado, contribuindo assim para o aumento ou a
reduo do ndice.

312

Ecoadas as vozes que proclamaram o direito ao desenvolvimento em 1986,

conceituando como baluarte da solidariedade cujo estandarte continha simultaneamente
os brases da economia, sociedade, cultura e poltica, demonstrou ambiente propcio
para a adoo de um ndice econmico que englobasse a renda, a longevidade e a
educao, que culminou na elaborao do IDH em 1990.
Cedio que o IDH tambm no avalia o nvel de liberdade e participao da
populao nas escolhas polticas, porm se destaca que ele tambm no adota a
qualidade ambiental como varivel autnoma. Nele o ambiente continua implcito na
renda (como matria-prima e estoque acumulado) e na longevidade (como fator a
contribuir com a qualidade de vida da populao).
A comunidade internacional ainda amadurece a importncia da varivel ambiental
considerada de forma autnoma, porm se acredita que a Declarao do Rio de 1992
apresentou estmulo para isto, pois em 1999 foi criado o ndice de Sustentabilidade
Ambiental, predecessor do ndice de Desempenho Ambiental (EPI), cujo ndice piloto
foi publicado em 2006.
O cerne do desenvolvimento se transmuda do crescimento econmico e progresso
tecnolgico para a titulao de capacidades, normatizadas em direitos humanos cujo
ncleo o valor solidariedade; assim, desenvolvimento em sentido amplo pode ser
considerado: a) como crescimento econmico, referente ao acmulo e troca de
propriedade, esta como um fim em si mesmo; ou b) como desenvolvimento
econmico, referente oportunidade de capacidades, a ser a propriedade considerada
como um meio para isto.
Desenvolvimento sustentvel o conceito de desenvolvimento qualificado pela
varivel ambiental, podendo ser: a) crescimento econmico sem degradar a natureza; b)
desenvolvimento econmico que se desdobra em: b.1) considerar o ambiente e a
propriedade como promotor de capacidades; b.2) considerar o ambiente como um valor
autnomo a ser promovido pelo exerccio da propriedade.
O desenvolvimento sustentvel passvel de exigibilidade jurdica derivada da
fora normativa emanada do prprio direito ao desenvolvimento, este possuidor de
caractersticas que trazem indcios do reconhecimento do status de jus cogens
internacional deste.
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313

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316

Decrescimento econmico: a natureza como limite do crescimento e o

novo contexto da economia verde
Thiago Braga Dantas*
1 Introduo
Ao longo de sua histria, o modo de produo capitalista tem-se mostrado como
fenmeno de surpreende fora reestruturante, sempre apto a superar os obstculos que
lhe so impostos. Dentro dessa perspectiva, destaca-se que, de incio, foi criticado pela
excluso de pessoas e direitos, que eram postos margem da sistemtica de intenso
crescimento econmico.
Principalmente aps o fim das ltimas colnias, depois da Segunda Guerra
Mundial, era necessria a formatao de nova ideologia que propiciasse a manuteno
do sistema. Chegou-se ao desenvolvimento com a promessa de direcionar o mero
crescimento econmico para os desgnios do incremento do ser humano.
Alm de ser confrontado com o aspecto social, o crescimento econmico teve de
se deparar com a barreira ambiental, quando se operou nova reestruturao do modelo
capitalista por volta de 1970, concebendo-se o desenvolvimento sustentvel, isto ,
explorar os recursos ambientais com enfoque em sua manuteno para as geraes
futuras.
O modelo de produo dominante, baseado no crescimento, gerou excluso social
em decorrncia da concentrao de renda e degradao ambiental em funo da
incessante busca de matrias-primas para a produo. Com o incremento tecnolgico
dos meios de produo, em razo da cooptao da cincia para tais fins, buscava-se
progressivamente produzir mais em menor tempo, pois o crescimento econmico se
importava apenas com o aumento do PIB (Produto Interno Bruto), ou seja, somente a
medio do aspecto econmico era relevante.
O desenvolvimento, por sua vez, preocupou-se com outros aspectos, tais como o
crescimento cultural, psicolgico e social. (NUSDEO, 2002, p. 17). Por conseguinte, o
desenvolvimento visa ao melhoramento do ser humano, at mesmo para fomentar as
bases para a continuao do crescimento econmico e evitar que seja passageiro, isto ,
mero ciclo. O nvel de desenvolvimento medido pela produo per capita, que possui
duas grandes variveis: o produto nacional bruto e o tamanho da populao. (MORAES,
2009, p. 17). Todavia, tal parmetro no to preciso para mensurar o verdadeiro nvel
de desenvolvimento, porque a diminuio ou o no crescimento da populao podem
gerar a falsa impresso de que houve incremento no desenvolvimento.
Melhor, portanto, para mensurar o desenvolvimento, seria o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) que extrado da mdia aritmtica da medio da
longevidade, educao e renda. (PEREIRA, 2006, p. 141). Em comparao ao ndice de
*

Mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba.

317

produo per capita, o de desenvolvimento humano pode apresentar mais precisamente

a melhora ocorrida na promoo dos direitos humanos necessrios continuidade do
desenvolvimento.
O desenvolvimento, porm, tambm precisou ser reformulado diante da crtica
ambiental que se acentuou na dcada de 70. Ademais, relembrando Moscovici, foi no
sculo XX que o ser humano foi situado perante a questo ambiental, o que ocorreu em
decorrncia da peculiaridade da utilizao da cincia nos modelos de produo, o que
fomentou fortes impactos ambientais. necessrio sair do paradigma econmico para o
ambiental.
Essa preocupao com a manuteno do desenvolvimento, no tocante ao capital
natural, gerou o que hoje se conhece como desenvolvimento sustentvel, isto , o
desenvolvimento que atende s necessidades do presente sem comprometer a habilidade
das futuras geraes satisfazerem suas necessidades. (COMISSO MUNDIAL SOBRE
MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991, p. 9).
No obstante todas essas reformulaes pelas quais o crescimento econmico
passou (mesmo que na sociedade ps-moderna, isto , de profunda reflexo a partir da
conscincia da estagnao da modernidade e da profuso de ideais sobre o novo, o
futuro), ainda h a sua prevalncia, seja em relao ao social, seja ao ambiental.
Tal perspectiva demonstra que o desenvolvimento sustentvel representa ideologia
forjada pelo capital como resposta presso verde que sofreu. Assim, cria a
improvvel ideia de compatibilizar preservao ambiental com crescimento econmico,
que apenas pode adiar o esgotamento dos bens naturais. No dizer de Hueting,
teoricamente, a possibilidade do crescimento da produo e do consumo
serem compatibilizados com a restaurao e manuteno da alta qualidade
ambiental no pode ser excluda. Contudo, tal combinao altamente
incerta e dificilmente plausvel. Seriam necessrias tecnologias que: (i) sejam
suficientemente limpas; (ii) que no esgotem os recursos naturais renovveis;
(iii) encontrem substitutos para os recursos no renovveis; (iv) deixem o
solo intacto; (v) deixem espao suficiente para a sobrevivncia das espcies
de plantas e de animais; (vi) e sejam mais baratas que as tecnologias
correntes, porque se forem mais caras em termos reais o crescimento ser
reduzido. A reunio de todas essas seis condies dificilmente concebvel
para todo o alcance das atividades humanas. Especialmente a realizao
simultnea da primeira condio por meio da quinta e da sexta, que um prrequisito para combinao do crescimento da produo com a preservao
ambiental, que extremamente difcil. (2008, p. 20, traduo nossa).

preciso no mais perquirir subterfgios para a manuteno do crescimento, de

organizar toda a sociedade com constante preocupao com as consequncias para a
economia. imprescindvel superar esta caracterstica marcante da modernidade.
Necessita-se, no presente contexto ps-moderno (reflexivo), buscar alternativas para
inverter a lgica. Desse modo, surge, na perspectiva do ps-desenvolvimento, ou
melhor, do ps-crescimento, o decrescimento, no como via de reforma que intui a
manuteno do crescimento, mas sua superao.

318

Impe-se, portanto, o decrescimento. Decrescer, em rpidas palavras, parar de

crescer, abandonar a lgica do crescimento ilimitado para a busca do lucro com prejuzo
para a humanidade e para o meio ambiente. Mais correto seria falar de acrescimento.
(LATOUCHE, 2009, p. 4-5). Questiona-se o progresso, a cincia e a tcnica. (LATOUCHE,
2009, p. 13). No se tenta retornar nem se acomodar ao capitalismo. Trata-se de um
ecossocialismo. (LATOUCHE, 2009, p. 129-131).
A peculiaridade do acrescimento o rompimento da ideia de crescimento. Essa
revoluo paradigmtica fomenta mudanas em todas as camadas do tecido social, j
que o movimento ambiental uma fora social potencial que pode reverter a
dominante racionalidade econmica e gerar as condies para a socializao dos
recursos naturais. (LEFF, 1996, p. 154, traduo nossa).
Nesse contexto, interessante analisar a nova proposta que visa apaziguar a
tenso entre o crescimento econmico e os seus impactos negativos nos recursos
naturais, a denominada economia verde. necessrio conferir, portanto, se rompe com a
lgica do crescimento nos termos do decrescimento ou representa apenas mais uma
roupagem de nova reestruturao capitalista.
1.1 Novo paradigma: acrescimento como perspectiva do ps-crescimento
No dizer de Alier,
posso distinguir trs correntes principais que pertencem todas ao movimento
ambientalista e que tm diversos elementos comuns: o culto do silvestre, o
evangelho da ecoeficincia e ecologismo dos pobres. [...] Em termos
cronolgicos, de autoconscincia e de organizao, a primeira corrente de
defesa da natureza intocada, o amor aos bosques primrios e aos cursos
dgua. [...] Ainda que as correntes do ecologismo estejam entrelaadas, o
fato que a primeira corrente, a do culto ao silvestre, tem sido desafiada
durante muito tempo por uma segunda corrente preocupada com os efeitos do
crescimento econmico, no s nas reas de natureza original como tambm
na economia industrial, agrcola e urbana. [...] A Terceira corrente assinala
que desgraadamente o crescimento econmico implica maiores impactos no
meio ambiente, chamando a ateno para o deslocamento geogrfico das
fontes de recursos e das reas de descarte dos resduos. (2007, p. 21, grifo do
autor).

O desenvolvimento sustentvel, faceta verde do crescimento econmico, pode ser

encaixada no evangelho da ecoeficincia, pois, em tese, defende crescimento que no
seja a qualquer custo. No entanto, por mais que se fale em modernizao ecolgica, de
ecoeficincia ou de desenvolvimento sustentvel, existe um enfrentamento sem soluo
entre expanso econmica e conservao do meio ambiente. (ALIER, 2007, p. 41).
O decrescimento, como forma de ecossocialismo, pode perfeitamente ser
enquadrado como modalidade de ecologismo dos pobres, pois visa a apontar
resoluo das questes ambientais por meio da diviso das riquezas que hoje j so
suficientes para atender a demanda mundial, sem crescer ainda mais, pois o incremento
da riqueza no beneficia os pobres substancialmente (ALIER, 2007, p. 42), porque, em

319

grande parte, apenas aumenta o bolo a ser concentrado; no entanto, quem mais
fortemente sentir os impactos da degradao ambiental sero os pobres.
A perspectiva decrescimentista, por conseguinte, pode aliar o aspecto social ao
ambiental, diferenciao aparente, pois se busca a preservao do meio ambiente para a
sobrevivncia humana. A fim de resolver as mazelas ambientais e sociais do mundo,
precisa-se repartir o que j se tem, para que a humanidade se mantenha por mais tempo.
Assim sendo, pode-se destacar que o grande nome do decrescimento Nicholas
Georgescu-Roegen, bioeconomista, que, por intermdio de seu livro Demain la
decrissance, dentre outras obras, publicado em 1979, fomentou as bases do fenmeno
do decrescimento. A partir do esclio de Nicholas Georgescu-Roegen, observa-se que a
economia clssica exclui a ideia de entropia,1 isto , a no reversibilidade das
transformaes da energia e da matria, que gera desperdcio e subutilizao dos
recursos raros disponveis. (LATOUCHE, 1998, p. 81).
Apreende-se que intrnseca ao crescimento, seja sob a vstia do
desenvolvimento ou do desenvolvimento sustentvel, a externalidade negativa de
escassear os recursos naturais, pelo que o capitalismo nada responde, salvo incipiente
conscientizao socioambiental.
Essa escassez dos recursos naturais ocorre em decorrncia de a economia se
comportar de forma isolada, ao somente levar em considerao os fluxos do domnio
econmico: o capital e o trabalho. (CAVALCANTI, 2010, p. 53).
A economia clssica, enquanto parte do ecossistema, no pode, de forma alguma,
desprezar o restante que bem mais abrangente e que pode ser representado
tranquilamente pelo meio ambiente sadio e resiliente.2 Assim, a escassez dos recursos
naturais tanto ocorre pelo seu consumo exacerbado quanto pela poluio gerada no
processo de transformao de bens aos interesses do domnio econmico, externalidades
negativas desprezadas no contexto econmico.
Segundo enfatiza Georgescu-Roegen,
a concluso evidente. Cada vez que ns produzimos um carro, ns
destrumos definitivamente uma quantidade de baixa entropia que, de outro
modo poderia ser utilizada para fabricar uma carroa ou uma p. Dito de
outra forma, toda vez que produzimos um carro, ns o fazemos ao preo da
diminuio do nmero de futuras vidas humanas. Pode-se dizer que o
desenvolvimento econmico baseado na abundncia industrial seja um
benefcio somente para ns e para aqueles que podero se beneficiar em um
futuro prximo [...].(1979, p. 52-53, traduo nossa).

No dizer de Cechin (2010, p. 61), com a fsica se apreende que toda transformao energtica envolve
produo de calor que tende a se dissipar. Considera-se calor a forma mais degradada de energia, pois,
embora parte dele possa ser recuperada para algum propsito til, no se pode aproveit-lo totalmente por
causa de sua tendncia dissipao. Isso que diz a segunda lei da termodinmica, a lei da entropia: a
degradao energtica tende a se distribuir de maneira uniforme por todo o sistema, e calor
uniformemente distribudo no pode ser aproveitado para gerar trabalho.
2
Veiga e Cechin (2009, p. 21) destacam o conceito de resilincia: A capacidade que tem um sistema de
manter funes e estrutura em face de distrbios e sua habilidade de reorganizao e adaptao a choques.
Bem distante do imaginrio de equilbrio, um ecossistema se sustenta se no for comprometida sua
resilincia.
320

Consoante a observao de Cavalcanti

a economia ortodoxa trata impactos ambientais, se porventura deles se ocupa,
como fenmenos externos ao sistema econmico, vistos como falhas de
mercado. Para ela, as externalidades podem, com mtodos adequados, ser
internalizadas no sistema de preos: uma forma, supe, de corrigir as falhas
de mercado. (2010, p. 54).

Ora, os bens ambientais so incomensurveis, em razo da incapacidade natural

de se atribuir valor degradao ambiental, pois em decorrncia do delicado equilbrio
que caracteriza o ambiente natural, sempre ser pretensioso atribuir o valor que
determinado bem ambiental realmente possui. melhor optar pela sua preservao,
anseio contido no princpio da precauo.
A economia clssica, portanto, que busca inspirao na fsica mecnica, no
reconhece qualquer perda qualitativa na energia utilizada transformao dos bens
interessantes ao domnio econmico. essa a explicao para o processo circular do
fluxo de renda, no que se ignora a externalidade representada pela escassez dos recursos
naturais.
Altvater assevera:
Devido ao carter autoreferenciado do capital, esta face do processo
produtivo no conhece nem aceita limites externos sua dinmica. A ideia de
crescimento sem limites uma consequncia direta da imanncia do
fetichismo nas formas sociais que dirigem as relaes sociais dos homens.
(2006, p. 333).

A natureza, no entanto, representa o limite da economia, enquanto fluxo

metablico real e fomenta a viso termodinmica em contraponto mecnica.
Conforme Cavalcanti (2010, p. 58, grifo nosso), Matria e energia entram no sistema
econmico, passam pelo processo que se chama em ingls de throughput (uma traduo
de throughput para o portugus poderia ser transumo) e viram lixo ou matria e
energia degradadas.
Segundo Alier
[...] a cincia econmica convencional observa o sistema econmico como
um sistema autossuficiente no interior do qual so formados os preos dos
bens e servios de consumo, assim como os dos servios e dos fatores de
produo. Tal posio pr-analtica se reflete na categoria das
externalidades. Os economistas ecolgicos simpatizam com as intenes
no sentido de internalizar as externalidades no sistema de preos, aceitando
de bom grado as propostas para corrigir os preos atravs de impostos (como
os tributos sobre o esgotamento do capital natural ou taxas incidindo sobre a
contaminao). Contudo, negam exerccio de um conjunto de preos
ecologicamente corretos. (2007, p. 48, grifo do autor).

A viso ecolgica da economia, a bioeconomia, ao contrrio da economia clssica,

no despreza as externalidades do transumo, ou seja, encara o sistema econmico de
forma aberta por reconhec-lo na forma de metabolismo. Da surge a base do

321

movimento do decrescimento por desconhecer no processo econmico a gerao de

riquezas propriamente.
A viso bioeconmica tambm busca inspirao na fsica, especificamente na
termodinmica, ao reconhecer perda de energia durante o processo de transumo, o que
implica a reviso da dinmica do crescimento econmico. Aqui se explicita, portanto, a
impossibilidade lgica do desenvolvimento sustentvel, pois, por intermdio da viso
bioeconomista do processo econmico, resta clara a impossibilidade de conciliao
entre o crescimento econmico e a preservao do meio ambiente.
Surge, assim, como via crtica, a perspectiva do decrescimento, tecnicamente,
acrescimento. A natureza o limite da economia e chegada a hora de se proceder a sua
observncia; hora de decrescer, antes que o conservadorismo dinmico do
desenvolvimento sustentvel esgote as bases naturais da vida humana (e no
econmica).
O desenvolvimento sustentvel, dessa forma, apenas poderia postergar a
observncia desse momento. Expe-se, explicitamente, o paradoxo que fomenta,
porque, gradativamente, diminuir-se- a potencialidade de se atender s demandas e
aspiraes das geraes futuras, o que no gera sequer desenvolvimento, em
decorrncia da diminuio das liberdades fomentada pela escassez, consoante a viso de
Sen (2000, p. 17). Aproxima-se o limite termodinmico, no dizer de Cechin (2010, p.
101).
Segundo Flipo (2008, p. 27), para a realizao do decrescimento so necessrios
cinco pontos de partida. O primeiro culturalista, que suscita a necessidade de
reinveno da natureza humana, para que se abra a novas possibilidades, o que no se
confunde com o marxismo,3 baseado no economismo e no produtivismo. Para se libertar
do modelo do crescimento, o homem necessita se desfocar do aspecto econmico, para
que possa cogitar outras alternativas. No caso, impe-se a observncia da perspectiva
ambiental. indispensvel, portanto, formatar a contracultura do decrescimento.
(CARVALHO, 2008, p. 46).
O segundo aspecto a democracia, pois o decrescimento fomenta discusso e
necessrio possuir espaos pblicos com a participao das pessoas. O decrescimento
implica diminuio de privilgios e o sucesso depende da interao das pessoas. (FLIPO,
2008, p. 27). Aqui pode ser destacada a inverso de papis na tomada de deciso. H a
necessidade de a sociedade participar da discusso, que deve ser inspirada pelo aspecto
crtico, para que ento esteja apta a contribuir com o debate da questo ambiental.

No dizer de Vaillancourt (1996, p. 61, traduo nossa): Apesar das deformaes que o Marxismo
sofreu e da presente crise que se vivencia, a influncia de Marx e de Engels permanece importante na
ecologia, especialmente na ecologia poltica e social. Na minha opinio, ento, Marx e Engels tm muito
a oferecer para a ecologia e para os ecologistas contemporneos da mesma forma que certo nmero de
outros pioneiros. Mas eu no acredito que se poderia ir to longe ao ponto de dizer que a ecologia
verdadeiramente um tipo de Marxismo, ou que Marx e Engels sejam os principais fundadores da ecologia.
Eles tomariam seus lugares junto a outros precursores, mas eles no so, no sentido exato, importantes
fundadores da ecologia.
322

As pessoas mostram-se inertes em relao aos desgnios que devero ser seguidos
para a resoluo da questo ambiental, para se deixar tudo a servio dos tecnocratas,
que, supostamente despidos de anseios polticos, possuem as melhores condies para
apontar o caminho a ser seguido.
A cincia, logo, no deve ficar alheia democracia, porque os cidados possuem a
legitimidade de participar do processo decisrio, prerrogativa inerente condio de
cidadania, que, na vertente ambiental, emana do princpio da participao,
explicitamente consagrado no art. 225 da Constituio da Repblica Federativa do
Brasil (CF), quando atribui ao Poder Pblico e sociedade o dever de proteo e
preservao do meio ambiente. (BRASIL, 1988).
A terceira condicionante ambiental, porque j claro o limite do planeta em
atender as demandas do capitalismo, o que transforma o decrescimento em imposio
de sobrevivncia. Assevera Latouche (2009, p. 28-29): Em outras palavras, a
humanidade j consome quase 30% alm da capacidade de regenerao da biosfera. Se
todos vivessem como ns, franceses, seriam precisos trs planetas contra seis para
acompanhar nossos amigos americanos.
Na quarta condicionante se destaca que indispensvel verdadeira revoluo
interior nas pessoas para que possam conter a nsia do crescimento growthmania ou
mania de crescimento econmico. (CECHIN, 2010, p. 141). Em suma, imprescindvel
certa espcie de identidade voluntria, para se voltar para a satisfao das necessidades
biolgicas, nicas indispensveis sobrevivncia. O quinto e ltimo aspecto destacado
por Flipo consiste na transformao do decrescimento em esperana de futuro, como
proposta de soluo diante da crise ambiental vivenciada contemporaneamente. O
decrescimento o produto da reflexo do ps-crescimento.
Das condicionantes, a primeira, a quarta e quinta esto bem prximas. A primeira,
apenas chama a ateno das pessoas para se permitirem cogitar de outras possibilidades
para a questo ambiental alm da perspectiva econmica. Para decrescer, alternativa que
se explicita diante daqueles que j passaram do primeiro passo, indispensvel conter a
mania do crescimento. O quinto passo singelo, isto , alar o decrescimento
condio de perspectiva do futuro, pois apesar dos explcitos sinais da crise ambiental,
sempre difcil visualiz-la no presente.
Latouche (2009, p. 42) prope que o decrescimento seja concretizado pelo crculo
virtuoso de oito erres: reavaliar, reconceituar, reestruturar, redistribuir, relocalizar,
reduzir, reutilizar, reciclar. No dizer de Latouche esses erres so independentes e so
capazes de desencadear um processo de decrescimento sereno, convivial e sustentvel.
Ora, quando se fala em decrescimento que, em rigor cientfico, se trata de acrescimento,
no se pretende regredir, mas parar de crescer, haja vista que a humanidade j atingiu
certo grau de desenvolvimento que no mais passvel de retorno, no obstante
algumas prticas atuais tenham de ser repensadas.
Nessa perspectiva dos oito erres, necessrio reavaliar o estilo de vida
contemporneo individualista, voltado para o trabalho, moeda de troca do consumo.
Impe-se o altrusmo e a derrocada da sociedade de consumo. Para isto, necessrio
323

reavaliar valores, pois no cenrio do caos ambiental, as noes de pobreza e riqueza

podem se inverter. imprescindvel, portanto, reestruturar, para se modificar o processo
produtivo.
Somente depois de extinta a competio necessria ao crescimento, ser possvel
redistribuir, grande mal da escassez. E caso no se relocalize a produo, o impacto da
organizao econmica sobre o meio ambiente continuar em decorrncia da
complexidade da economia global. Tambm se precisa reduzir e reutilizar, para atenuar
a gerao de entropia.
Apreende-se que alguns dos oito erres elencados por Latouche, no intuito da
implementao da perspectiva do decrescimento, podem at, em primeiro momento,
apresentar semelhanas com prticas defendidas pelo desenvolvimento sustentvel, mas
as similitudes so apenas aparentes.
O primeiro erre, por exemplo, contm a clusula de reavaliar, o que implica a
mudana da perspectiva econmica para a ambiental, para preparar cidados ao invs de
competidores inseridos na arena econmica. O desenvolvimento sustentvel tenta
empregar a tica intergeracional, mas as pessoas so altamente egostas. Assim, a
eficcia mxima da celeuma entre altrusmo e individualismo, defendida pelo
desenvolvimento sustentvel, a doao de parte das conquistas individuais para
indivduos que aparecero mais frente. No entanto, dever-se-ia pensar no todo, no
comum, pois tal prtica sim imporia a reavaliao pretendida pelo decrescimento, para
eliminar a falaciosa tenso entre as necessidades individuais e o compromisso com os
indivduos do futuro.
Por segundo, necessrio reconceituar o que significa pobreza e riqueza.
(LATOUCHE, 2009, p. 45). O desenvolvimento sustentvel requer manuteno do
econmico com o ambiental, porque objetiva manter tais paradigmas no mesmo
patamar. Contudo, torna-se cada vez mais escasso o bem ambiental e a artificialidade
criada pelo vis econmico, que no possui o mesmo valor. Assim, os pases do
Hemisfrio Sul, de maneira geral, podem considerar-se ricos, pois possuem grandes
reservas naturais.
Desenvolver, sustentavelmente, significa, em sntese, perder paulatinamente tal
riqueza. Diga-se: perder de forma gradativa os bens ambientais pela utilizao da
cincia nos meios de produo. Logo, os pases do Hemisfrio Sul em desenvolvimento
ou subdesenvolvidos no devem almejar, nesse momento, serem desenvolvidos, isto ,
alto grau de riqueza artificial e sem bens ambientais. A questo ambiental deve ser
racionalizada de forma global. Assim os detentores de bens ambientais devem ser
prestigiados com a transferncia de recursos dos pases desenvolvidos, para que estes
proporcionem a melhora humana, para repartir o lucro auferido, a partir da explorao
dos recursos naturais dos pases do Sul.
Afinal, como ressalta Giddens,
foram estes que jogaram na atmosfera a maioria das emisses, para comeo
de conversa, e cabe a eles assumir a responsabilidade primordial por
control-las no futuro imediato. Eles tm que assumir a vanguarda na reduo

324

das emisses, movendo-se em direo a uma economia com baixa emisso de

carbono e implementando as reformas sociais a que essas mudanas tero de
se integrar. Se no puderem realizar essas coisas, ningum mais poder.
(2010, p. 22).

Dessa forma, compensar-se-ia dvida histrica, pois no seria justo que agora, na
iminncia de exaurimento dos bens ambientais, os pases em desenvolvimento fossem
tolhidos de proporcionar o bem-estar aos seus cidados. bem verdade que a forma de
bem-estar ser diferente da at ento praticada nos pases do Hemisfrio Norte, porque
no se poder degradar o meio ambiente de forma organizada no Hemisfrio Sul, nos
moldes do domnio econmico.4 Logo, deve-se buscar pagar pela preservao,
prestigiando os ainda possuidores de bens ambientais.
Reestruturar significa adaptar, por exemplo, o maquinrio industrial em prol da
produo de automveis em aparelhos de recuperao de energia por cogerao.
(LATOUCHE, 2009, p. 47). Assim, apreende-se a possibilidade de se transpassar do
crescimento para o decrescimento, sem necessidade de qualquer estgio intermedirio
como o desenvolvimento sustentvel, que em verdade forma de crescimento com
colorido verde.
Poder-se-ia utilizar a cincia em prol da proteo ambiental e no como forma de
incremento tecnolgico da produo, pois a ingerncia da tecnologia nos bens
ambientais busca vedar degradaes ambientais atuais, que podem fomentar
adversidades ainda piores.
O que se produz hoje j suficiente para prestar o bem-estar necessrio s
pessoas. No entanto, milhares de pessoas j no usufruem dos bens ambientais (prova
da ineficincia atual do desenvolvimento sustentvel). Por conseguinte, ao invs de
crescer, necessrio redistribuir. O desenvolvimento sustentvel, faceta do crescimento,
incita a concentrao de renda, gerando desigualdades, no s sociais como tambm
ambientais. Relocalizar inerente ao decrescimento, pois significa romper as pontes da
globalizao econmica.
Reciclar e reduzir so os erres que mais se aproximam do desenvolvimento
sustentvel. No entanto, o direcionamento dos resultados de tais prticas que so
diferentes.
A ideia de decrescimento amedronta os pases de maneira geral. Os
predominantemente ricos do Norte querem manter suas taxas de crescimento; os do Sul,
em desenvolvimento, como o nosso pas, ou subdesenvolvidos, rejeitariam o
decrescimento ainda mais, pois na viso ortodoxa da questo, o atendimento da
problemtica ambiental, na forma preconizada, geraria injustia social, apesar de os
paradigmas ambiental e social serem inter-relacionados.
4

Giddens (2010, p. 27) preconiza: Nos pases desenvolvidos, j no se pode equiparar o progresso ao
desenvolvimento econmico. Acima de certo nvel de riqueza, o crescimento j no tem uma correlao
elevada com critrios mais amplos de bem-estar. Situar no primeiro plano essa concepo do bem-estar
pode interligar-se muito de perto com as metas da poltica da mudana climtica. O crescimento
econmico aumenta as emisses; de que adianta fazer desse crescimento um fetiche, se, em larga medida,
ele mais diminui do que promove o bem-estar?
325

Esse momento ps-moderno que aqui se concretiza na problemtica ambiental

representa oportunidade mpar de se corrigir a histrica explorao do Norte pelo Sul,
para se estabelecer como novo marco dessa relao.
Apercebe-se, no entanto, que se deve dissuadir os que buscam pelo
desenvolvimento exatamente pelos efeitos que foram gerados (degradao ambiental e
social) consoante experincia dos ricos do Norte. Os recursos naturais no suportam que
todos os pases sejam desenvolvidos da forma como alcanada. Mas, como ficariam os
pases do Sul? Suportariam o nus da crise socioambiental gerada pelo desenvolvimento
alheio?
A resoluo da questo ambiental implica a participao de todos os envolvidos:
os cidados do mundo (cidadania global). Esses, na arena global, so representados
pelos Estados, que cada vez mais tero de se valer dos organismos supranacionais em
busca de fomentar os instrumentos necessrios para o estabelecimento do dilogo, para
se elidir a soberania do mais forte exercida anarquicamente no contexto global.
A chave da resoluo da problemtica ambiental passar pela seara econmica,
pois ainda se est preso a esse paradigma da modernidade. Como caracterstica psmoderna, esto sendo fomentadas as bases do futuro, apenas no que no serve mais do
passado. Logo, o decrescimento tem mais eficcia enquanto medida crtica ao modelo
vigente. Quanto ao que se quer construir para o futuro, o decrescimento o
estabelecimento de coordenadas para a construo do caminho que rumar para a
manuteno da vida humana no planeta.
A primeira premissa que se pode estabelecer ser a compensao do Norte aos
pases do Sul, sobretudo em decorrncia da explorao de seus recursos econmicos. A
partir da reconceituao de riqueza, os pases do Sul devem ser indenizados pela
preservao dos bens ambientais, o que os inibiria de seguir os passos da organizao
econmica baseada no crescimento, para tornar o decrescimento mais sereno, sem
insuportveis externalidades sociais e ambientais negativas.
Tal premissa pode ser menos utpica do que parece. Durante a 16 Conferncia
das Partes,5 por meio do Acordo de Cancn, firmou-se a criao do fundo verde, que
servir para ajudar os pases em desenvolvimento a superar as intempries das
mudanas climticas. O fundo ainda servir para beneficiar pases que preservarem suas
florestas. (ECODESENVOLVIMENTO.ORG, 2011).6
Nessa perspectiva, Latouche assevera:

Em 1994, a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas entrou em vigor e, a
partir do ano seguinte, seus signatrios denominados de Partes passaram a se reunir anualmente para
discutir sobre a sua aplicao e funcionamento. Portanto, esses encontros so chamados de Conferncia
das Partes (COP), que o rgo supremo da conveno. (BRASIL, 2011).
6
A Unio Europeia, Japo e Estados Unidos prometeram o financiamento de US$ 100 bilhes at 2020.
Em curto prazo, os pases se comprometeram tambm com uma ajuda imediata de US$ 30 bilhes. O
Banco Mundial foi convidado a ser o gestor do fundo junto a um conselho formado por 24 membros, com
igualdade de representao de pases desenvolvidos e em desenvolvimento, junto com representantes dos
pequenos Estados, mais ameaados pelo aquecimento. (ECODESENVOLVIMENTO.ORG, 2011).
326

O decrescimento concerne s sociedades do Sul na medida em que elas esto

comprometidas com a construo de economias de crescimento, para evitar
que elas atolem no impasse a que essa aventura as condena. Longe de fazer o
elogio sem nuanas da economia informal, achamos que as sociedades do Sul
poderiam, se ainda houver tempo, se des-envolver, ou seja, livrar-se dos
obstculos que se erguem no seu caminho para se realizar de outro modo.
Primeiro, claro que o decrescimento do Norte uma condio para o
florescimento de qualquer forma de alternativa no Sul. Enquanto a Etipia e a
Somlia estiverem condenadas, no auge da fome, a exportar alimentos para
nossos animais domsticos, enquanto engordamos nosso gado de corte com
farelo de soja obtido pelas queimadas da Floresta Amaznica, asfixiaremos
qualquer tentativa de verdadeira autonomia no Sul.7 (2009, p. 80, grifo do
autor).

Apreende-se, assim, que ao invs do Sul buscar se desenvolver, o caminho inverso

deve ser traado: o Norte deve decrescer. claro que de maneira conjunta conforme
defendido por Latouche, pois a ao a ser implementada deve ser global. Latouche
ainda assevera:
Ousar o decrescimento no hemisfrio Sul tentar provocar um movimento
em espiral para se pr na rbita do crculo virtuoso dos oito erres. Essa
espiral que introduz ao decrescimento poderia se organizar com outros
erres, alternativos e complementares ao mesmo tempo como romper,
reatar, resgatar, reintroduzir, recuperar etc. Romper com a dependncia
econmica e cultural em relao ao Norte. Reatar com o fio de uma histria
interrompida pela colonizao, o desenvolvimento e a globalizao. Resgatar
e se reapropriar de uma identidade cultural prpria. Reintroduzir os produtos
especficos esquecidos ou abandonados e os valores antieconmicos
ligados ao passado desses pases. Recuperar as tcnicas e prticas
tradicionais. (2009, p. 81, grifo do autor).

A partir do exposto por Latouche, parece que a sada para o Sul ser buscar a sua
identidade cultural perdida. Assim, formatar-se- a maneira de se organizar
economicamente, para romper a perspectiva consumista e que concentra renda;
estabelecer novas formas de bem-estar para seus cidados. Ao Norte, j desenvolvido,
s resta decrescer, diminuir o ritmo.
Leff, se manifesta neste sentido:
O pensamento ambiental pode ser descrito interiormente como pensamento
ps-marxista ou ps-modernista. Isto ampara a especificidade da ao local
(pensando globalmente, atuando localmente), a autonomia dos grupos sociais
e diferena diferena em valores culturais, estilos de desenvolvimento e
opes. Isto apresenta novos valores ticos e uma nova poltica cultural, mas
ao mesmo tempo confunde o problema da eficcia poltica e do poder poltico
real apoiado por grupos ambientalistas. (1996, p. 152-153, traduo nossa).

Para ilustrar tal dependncia nos dias de hoje, aponta-se o caso da usina hidreltrica de Belo Monte.
Neste sentido, Fearnside (2011) afirma: A energia de Belo Monte, por exemplo, no para o cidado,
sua casa, sua televiso. para abastecer as grandes empresas do alumnio visando exportao, a maioria
delas multinacionais. Os benefcios vo para o exterior, mas os danos ficaro com o Brasil.
327

Aponta-se, assim, que a soluo prtica para a implementao do decrescimento

passa pela transformao da preservao ambiental em mercadoria, com pagamento
efetuado pelos pases que mais usufruram do desgaste dos bens ambientais. Tal postura
fomentaria o desenvolvimento humano financiado pela preservao ambiental.
O decrescimento implica mudanas em nosso modo de vida. No campo, por
exemplo, conter-se-ia a agricultura mecanizada pela agricultura familiar. O problema da
explorao ambiental est no espao de tempo, na intensidade com que feita. A
tecnologia tem de ser utilizada para a preservao, para conter os danos e no para
aprimorar com velocidade e intensidade a explorao.
Nas cidades, deve-se investir em transporte coletivo, instituir tributo para os
veculos mais poluidores e sistema de rodzio para criar nova cultura de movimentao
nos meios urbanos. necessrio aproveitar os resduos, para conferir valor ao output do
transumo.
Um dos pontos mais delicados do debate entre decrescimento e desenvolvimento
sustentvel concerne questo energtica. Na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel, propem-se medidas como hidreltricas e energia nuclear. Essas so as
opes adotadas pelo Brasil, alm de incipiente poltica de biocombustveis. Em
especfico, a questo das hidreltricas do Rio Madeira e de Belo Monte tem gerado
muita polmica no Brasil.
No discurso do desenvolvimento sustentvel, a construo de tais hidreltricas
pode ser defensvel, pois, como esse, busca aliar crescimento econmico e preservao
da natureza, h sempre margem para se decidir qual perspectiva preponderar no caso
concreto. Assim, temos em jogo o desenvolvimento da regio, o risco de apages, sem
olvidar a necessidade do setor industrial. Afinal de contas, nessa perspectiva se defende
que no haver tanta degradao, pois, proporcionalmente, a rea pequena, as famlias
sero deslocadas e indenizadas.
Na perspectiva do decrescimento, tal debate no pode ser iniciado, pois no se
sabe ao certo os riscos desse empreendimento. Ademais, o fator entrpico ser bastante
alto, sem olvidar que j se vivencia situao de escassez quanto aos recursos hdricos,
no sendo uma atitude inteligente minar tal riqueza. A longo prazo, tal degradao
ambiental ser bastante sentida com a perda dos recursos ambientais importantssimos
para a sobrevivncia humana.
A opo pela energia nuclear representa bem a superposio de riscos e a viso de
esperana absoluta depositada na tecnologia. O projeto Angra 3 est sendo desenterrado,
apesar de recente determinao de reavaliao do programa nuclear em decorrncia do
acidente ocorrido no Japo em maro de 2011. Ao tentar afagar o problema do
aquecimento global, opta-se por correr um risco menor para no sofrer ameaa maior.
No entanto, essa conjugao, em especfico, de crescimento com preservao ambiental,

328

 bastante perigosa, haja vista os acidentes ocorridos. Tal situao bastante

caracterstica da sociedade de riscos.8
A soluo baseada na ideia de decrescimento seria a utilizao do potencial elico
do litoral. Mas a grande vedete da poltica energtica que se aproxima do decrescimento
a energia solar. Neste sentido, Lovelock aponta:
Ao contrrio de muitas propostas de energia renovvel, esta fonte de energia
no visionria. Seus principais componentes j existem e foram testados
centrais trmicas solares prototpicas encontram-se em operao no Arizona e
os clculos parecem bons; esperemos que esta seja a prxima fonte de
energia prtica de larga escala que possamos usar. Seu sucesso depende muito
da rapidez com que poderia ser implementada: se levar vinte anos ou mais,
poder ser tarde demais. Enquanto isso, a energia de combustvel fssil em
declnio e a energia emergente da fuso nuclear podero preencher a lacuna.
(2010, p. 105).

claro que a adoo de energia renovvel solar demandar investimentos. Mas

com tal atitude que a economia decresce para financiar a preservao do meio ambiente.
A economia tem de ser localizada. As pontes da globalizao econmica devem
comear a ruir. Os custos de transporte de insumos, bem como de comunicao e
transporte com a contratao de mo de obra em outros pases deve comear a ser
inibida, para se buscar alcanar baixos nveis de carbono na conjuntura do aquecimento
global.
Mecanismo importante para impulsionar a mudana necessria implementao
do decrescimento seria a instituio de tributo para os que degredassem o meio
ambiente.
No dizer de Giddens:
Os regimes tributrios desempenharo um papel significativo no estmulo s
inovaes e, at certo ponto, no controle da direo dela. A Tributao uma
das principais alavancadas da poltica estatal e, claro, tambm ter um papel
mais amplo na luta para reduzir as emisses. No debate entre os autores que
favorecem os mercados de emisses de carbono e os que depositam maior
nfase nos impostos sobre carbono, inclino-me para estes ltimos, embora,
obviamente, as duas coisas possam coexistir. (2010, p. 187).

Da assertiva de Giddens apreende-se que o Estado possui papel importante na

formatao da poltica da mudana climtica. necessrio um novo perfil para o
Estado: o de assegurador.9 No entanto, nem sempre o Poder Pblico tem procedido de
forma consentnea preservao, pois atua, por vezes, como agente degradador. Da a
importncia para o exerccio ativo da cidadania.

A sociedade de riscos a qualificao atribuda por Beck Segunda Modernidade, em decorrncia do

conjunto de riscos e perigos gerados pelos desenvolvimentos cientfico e industrial. (BECK, 1992, p. 2).
So as externalidades da produo social da riqueza. (BECK, 1992, p. 19).
9
O Estado assegurador um conceito mais forte. Significa que o Estado o responsvel por monitorar
os objetivos pblicos e por procurar certificar-se de que eles se concretizem de forma visvel e aceitvel.
(GIDDENS, 2010, p. 97).
329

A perspectiva do decrescimento no compatvel com o mercado de carbono

formatado pelo Protocolo de Kyoto, pois quem polui mais pode pagar para continuar
poluindo, em decorrncia da compra de reservas de quem polui menos. Ora,
nitidamente, tal premissa se mostra compatvel com a ideologia do desenvolvimento
sustentvel, porque tenta comportar o crescimento com a questo ambiental nos
seguintes termos: contm um pouco a degradao implementada pelo crescimento, mas,
a longo prazo, leva estagnao.
Constata-se, no entanto, que mazelas ambientais, como o aquecimento global,
requerem atitudes mais audaciosas. O mercado de carbono possibilita pagar para poluir.
A mercadoria no pode ser o carbono. A lgica est em descompasso com o
decrescimento. Deve-se transformar em mercadoria a preservao ambiental, conforme
implementado pelo Acordo de Cancn, para se prestigiar aqueles que preservam as suas
florestas, sem olvidar que os bens ambientais so incomensurveis e chega a ser
arrogante a tentativa de lhes conferir valor, haja vista que a degradao ambiental possui
consequncias imprevisveis, sem limites temporais ou espaciais.10
1.2 Economia verde?
Em 2008 o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) lanou a
Iniciativa Economia Verde, que seria o meio para obter o desenvolvimento sustentvel.
Para tanto, visa proteger e melhorar a base de recursos naturais, ampliar a eficincia dos
recursos, promover padres de consumo e produo sustentveis, alm de guiar o
mundo na direo do desenvolvimento com baixo consumo de carbono. (ORGANIZAO
DAS NAES UNIDAS, 2012, p. 6).
Segundo Pavese (2011, p. 16): Uma economia verde aquela apoiada em trs
estratgias principais: (1) reduo das emisses de carbono, (2) uma maior eficincia
energtica e no uso dos recursos e (3) preveno da perda da biodiversidade e dos
servios ambientais.
Para o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma)
(ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2011, p. 1, traduo nossa), a economia verde
definida como aquela que resulta em crescimento do bem-estar humano e equidade
social, enquanto reduz, significativamente, reduo dos riscos ambientais e da escassez
dos recursos naturais.
Sawyer (2011, p. 41) defende que economia verde seria mais concreta,
instrumental e popular e o desenvolvimento sustentvel mais abstrato, diplomtico e
governamental.

10

Nesta perspectiva, no Estado do Amazonas h o Programa Bolsa Floresta, que pioneiro no

pagamento de servios ambientais para as populaes que vivem em reas florestais da Amaznia e que
se comprometem com a reduo do desmatamento. Foi institudo pelo Governo do Estado do Amazonas
por meio da Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel em setembro de 2007, num ato de relevncia
poltica sem precedentes na histria, para valorizar e compensar economicamente os esforos de
conservao ambiental das famlias moradoras de Unidades de Conservao do Estado do Amazonas.
(FUNDAO AMAZONAS SUSTENTVEL, 2011).
330

O Pnuma (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS, 2011, p. 1-2)11 defende que o

conceito de economia verde no substitui o de desenvolvimento sustentvel.
Agora h reconhecimento por parte do crescimento de que a nica maneira de a
economia seguir o caminho certo comungar da noo de sustentabilidade. Deve-se,
abandonar, portanto, dcadas de prticas do modelo da economia marrom. Essa
transio da economia marrom para a verde marcaria o Global Green New Deal.
Os pases que decidirem assim proceder no podem
Criar novas barreiras comerciais; impor novas condies para assistncias e
financiamentos; ampliar diferenas tecnolgicas ou exacerbar a dependncia
tecnolgica de pases em desenvolvimento perante pases desenvolvidos;
restringir o espao poltico para que pases busquem seus prprios caminhos
para o desenvolvimento sustentvel. (ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS,
2012, p. 6-7).

A economia verde corre o risco de se transformar em algo muito diferente do

desenvolvimento sustentvel, pois pior em termos de seu significado implcito e de
seus possveis usos e abusos. No poder passar do acrscimo superficial de alguns
setores ou de camadas adicionais. (SAWYER, 2011, p. 37).
Minc tambm se expressa com receio:
H contradio entre economia verde e desenvolvimento sustentvel? Tratase de iniciativa neoliberal para cooptar utopias planetrias? H indcios para
suspeio: empresas predatrias com matrias-primas, energia, gua,
emisses de carbono, mas que adotam medidas cosmticas, abatem emisses;
pintam de verde a fachada do modelo predatrio. Outra suspeio: a
economia verde converteria em mercadoria gua, sade, a vida, as colocando
no prego da Bolsa, substituindo ao social, cincia, prticas ambientais por
mecanismos de mercado. (2012).

No dizer de Sawyer,
importante perceber que existem interesses econmicos por trs das novas
propostas. De um lado, mudar o substantivo de desenvolvimento, com
diversas dimenses (ao menos social e ambiental, se no outras) para
economia pina apenas uma das dimenses. Tende a empoderar os
economistas e seus instrumentos econmicos no lugar de regulao estatal,
que taxada de comando e controle. Natureza torna-se capital natural.
Essa abordagem teria um fundo corporativista profissional? De outro lado,
muitos governos, empresrios e ONGs esto buscando oportunidades de
negcios verdes e de administrao dos fundos a serem estabelecidos. [...]
primeira vista, verde teria mais a ver com meio ambiente que
sustentabilidade, mas na realidade fecha o leque em diversos sentidos.
Sustentabilidade no apenas verde, mas abrange todas as cores, situando-se
alm do arco-ris. (2011, p. 38-39).

A economia verde representa, em suma, mais uma roupagem do processo de

evoluo do sistema capitalista. Como se observou, trata-se de movimento recente, que
representa, de certa forma, desistncia implcita do projeto do desenvolvimento
11

Traduo nossa.
331

sustentvel (por mais que se negue), ao restringir o foco para setores sensveis que so
extremamente importantes para a continuidade do sistema capitalista, especificamente
do nicho produtivo.
importante apontar que a proposta da economia verde representa certa redeno
da economia clssica. Ao levar em considerao os recursos naturais enquanto insumos
de produo, alinha-se aos preceitos da economia ecolgica e leva sedimentao da
conscincia de finitude dos bens ambientais.
o que salienta Makower
O crescimento da preocupao ambiental das empresas uma campainha que
no pode parar de tocar. medida que as empresas atacam o desperdcio e a
ineficincia, o carbono e a intensidade de energia, a toxicidade, a embalagem
e os recursos no renovveis, no provvel que retornem a modos antigos e
dispendiosos, quando os preos de energia cederem ou a ateno pblica se
desviar para outro lugar. O crescimento da preocupao ecolgica da
economia representa uma inegvel e indelvel revoluo. (2009, p. 136).

Destaca-se, todavia, que essa tomada de conscincia no gratuita. Ao perceber a

economia como parte do todo e diante da escassez dos bens ambientais, a Iniciativa da
Economia Verde pretende investir em maior eficincia na utilizao dos bens
ambientais, no com o objetivo de preserv-los, mas de garantir a continuidade do
sistema de produo. Para tanto, almeja recomensurar os bens ambientais e buscar
novas tecnologias que permitam a evoluo sociocultural necessria, voltada para a
manuteno do regime econmico.
Consideraes finais
O modelo de organizao da sociedade, baseado no paradigma econmico,
resistente mudana e buscou sobrevir a todo custo por meio de aparentes
transformaes. Por via de consequncia, quando foi pressionado pela excluso social
que gerava, o crescimento econmico se modificou e passou a se utilizar da vstia do
desenvolvimento, ou seja, o crescimento que estava acompanhado do desenvolvimento
humano.
At hoje o que se observa que o crescimento econmico foi incapaz de cumprir
o que continha em sua nova embalagem, j que apenas foi capaz de fomentar
desenvolvimento humano em forma de externalidade positiva, mas no o objetivava
precipuamente.
A partir de 1970, o crescimento econmico mais uma vez posto em xeque. Mas
a sua fora reestruturante ainda assim foi capaz de lhe conferir sobrevida. Como j
usava a embalagem do desenvolvimento, ganhou um acrscimo: o desenvolvimento
sustentvel, que respeitaria as bases que do suporte ao seu implemento o ser humano
e a natureza.
Destaca-se que, sub-repticiamente, a expresso desenvolvimento sustentvel
denuncia o oximoro que no advm das palavras em si, mas dos conceitos que
representam.
332

A nova embalagem do desenvolvimento agora verde e em letras minsculas

possui as seguintes informaes aos usurios: saciar as necessidades das geraes
presentes sem privar as geraes futuras de possuir igual benefcio.
extremamente irreal forar o ser humano a trabalhar contra a sua prpria
natureza. O ser humano no infinito. Diante da crise ambiental, a humanidade pode
no ser mais. Ento difcil requestar a um indivduo a poupar os recursos naturais para
outrem distante e que, provavelmente, nem vai conhecer, se a sua vida finita.
Em razo do improvvel exerccio prtico da tica do futuro que no se pode
mais ficar adiando o problema, para buscar solues na cultura criada pelo paradigma
econmico. preciso romp-la, para se fazer com que o ser humano aja de acordo com
o novo paradigma: o ambiental.
Ao se romper o paradigma econmico que se operaro as mudanas necessrias
para a continuidade da vida humana. A eficcia mxima do princpio do
desenvolvimento sustentvel, conservadorismo dinmico, a de postergar a chegada do
limite termodinmico, segundo a viso da bioeconomia.
Dessa forma, somente pela crtica ao modelo do desenvolvimento sustentvel
que a sociedade poder fomentar a mudana de que precisa. O referencial terico para
tanto est presente na perspectiva do decrescimento, que no ignora a entropia do
metabolismo do processo econmico e no encarado isoladamente.
Como o paradigma preponderante na perspectiva do decrescimento o ambiental,
a economia somente pode se desenvolver na medida em que no afetar os bens
ambientais, pois caso se permitam degradaes para conciliar crescimento econmico e
a proteo ambiental, estar-se- ferindo o princpio da preservao ambiental,
paradigma do decrescimento.
Essa percepo aponta contradio at mesmo dentro da perspectiva do
desenvolvimento sustentvel, pois ao permitir degradao para fins de conciliao com
o crescimento econmico, estar-se- privando as geraes futuras do uso daqueles bens
degradados.
A natureza passa a limitar a economia, a qual, para se coadunar perspectiva do
decrescimento, ter de excluir todas as atividades que fomentem entropia, externalidade
negativa do metabolismo econmico. Para tanto, tambm ter de decrescer, localizando
a economia, diminuindo o impacto de sua complexidade sobre a natureza.
Em suma, o decrescimento pode ser visto como o convite crtica das relaes
sociais, a fim de que passem a respeitar o meio ambiente. necessrio perceber o
cenrio ambiental em sua integralidade e no tratar o mundo cultural e natural como
distintos, a fim de concili-los.
A Iniciativa da Economia Verde consiste em mais uma tentativa que o sistema
capitalista engendrou para se manter no cenrio de escassez dos recursos naturais agora
reconhecido. Aproxima-se, assim, da viso ecolgica da economia e do marxismo
ecolgico, ao se incluir como insumo do processo produtivo os recursos naturais.
Destaca-se, no entanto, que, apesar de reconhecer os bens ambientais como
integrantes do processo produtivo, no se desiste do crescimento, pois h insistncia de
333

expressiva utilizao dos bens ambientais no processo produtivo, ao se pregar eficincia

por meio de novas tecnologias e prticas, cuja mxima eficcia ser postergar a
ultrapassagem do limite termodinmico.
Pode-se asseverar que a proposta da economia verde, apesar de perfil
bioeconomista, prega a manuteno do crescimento e se afasta da perspectiva do
decrescimento, iniciativa que rompe com o paradigma econmico.
Referncias
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335

Economia solidria e sustentabilidade socioambiental: um estudo

etnogrfico da gesto social de fundos pblicos
Alicia Ferreira Gonalves*
Misael Gomes da Silva**
1 Introduo
Conde e Pitimbu so municpios localizados no Litoral Sul do Estado da Paraba,
distantes 17 e 34 km da capital Joo Pessoa. As atividades econmicas preponderantes
so o turismo, o comrcio e a agropecuria. Contudo, h atividades que no aparecem
nas estatsticas oficiais, como a pesca artesanal, a agricultura familiar e a apicultura.
Muitas famlias de pequenos agricultores assentados e nativas da regio dependem
economicamente das referidas atividades.1 Nessa localidade, 16 famlias (foco de nossa
pesquisa emprica) assentadas participam de uma poltica de finanas solidrias
denominada de Fundo Rotativo Solidrio (FRS), que financia a apicultura.2
Os FRS(s) podem ser caracterizados como uma poltica de finanas solidrias,
com foco na democratizao do crdito e no desenvolvimento territorial, que visa a
sustentabilidade socioambiental.3 A poltica destinada aos pequenos agricultores que
vivem com suas famlias no semirido nordestino e na regio litornea, geralmente
beneficirios do Programa Bolsa Famlia (PBF) e do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf). (SILVA; GONALVES, 2011, p. 45). Os
FRS so recursos monetrios e/ou no monetrios, que, quando financiados por agentes
institucionais so considerados a fundo perdido e sua metodologia baseada nas
relaes de reciprocidade. Neste sentido, podemos associar os Fundos aos princpios de
uma economia moral, no sentido maussiano do termo, ao esprito da Ddiva, pois
podemos dizer, como j afirmado em Silva e Gonalves:
*

Doutora em Cincias Sociais. Professora do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio

Ambiente (Prodema/UFPB), do Programa de Ps-Graduao em Antropologia (PPGA/UFPB).
Cocoordenadora do Grupo Etnografias do Capitalismo Contemporneo/Unicamp.
**
Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente pelo Prodema/UFPB. Pesquisador do Grupo Etnografias
do Capitalismo Contemporneo/Unicamp.
1
Famlia concebida neste artigo como uma ordem moral entre os pobres, referncia para se pensar o
mundo onde se situam, conforme Sarti (2009, p. 11). Salientado a especificidade das famlias assentadas,
camponesas, onde se articulam trabalho, terra e famlia como uma unidade, principalmente quelas com
alto grau de identificao com a agricultura. No caso do Litoral Sul esta unidade se encontra ameaada
frente s mudanas aceleradas pelas quais esto passando.
2
As finanas solidrias compreendem os Fundos Rotativos Solidrios (FRS), os Bancos Comunitrios de
Desenvolvimento (BCD), as Moedas Sociais e o trueque. As finanas solidrias ou de proximidade,
para alm da lgica mercantil, envolvem relaes sociais e prticas de reciprocidade. Neste sentido,
sinalizam para uma economia enraizada socialmente, tal como sinaliza Polanyi (2000).
3
Segundo Abramovay (2000, p. 7): A idia central que o territrio, mais que simples base fsica para
as relaes entre indivduos e empresas, possui um tecido social, uma organizao complexa feita por
laos que vo muito alm de seus atributos naturais e dos custos de transportes e de comunicaes. Um
territrio representa uma trama de relaes com razes histricas, configuraes polticas e identidades
que desempenham um papel ainda pouco conhecido no prprio desenvolvimento econmico.
336

O FRS chamado de Fundo perdido, porque no h a necessidade de pagar

ao Banco essa Ddiva, no entanto, necessrio que este que recebeu o
Fundo, tenha que devolver atravs da produo e da perpetuao dessa
Ddiva para a Sociedade, para a comunidade e tambm para a Associao a
qual est pertencendo, no caso supra, Associao dos Apicultores nesses
Assentamentos. A finalidade primordial dessa Economia Solidria, desse
Fundo Rotativo Solidrio, dessa Ddiva poder melhorar a vida social e
econmica desses participantes do FRS, minimizando a marginalizao
econmica e social desses assentados, inserindo-os e fazendo-os participantes
ativos da sociedade. Na nossa pesquisa etnogrfica sobre os FRS no Litoral
Sul do Estado da Paraba, mais precisamente nos municpios do Conde e
Pitimbu (nos assentamentos Tambaba e Nova Vida) que percebemos
claramente essa dinmica da Ddiva. Nesses assentamentos funciona um
empreendimento solidrio de Apicultura financiado com os FRS. Essa cultura
de apicultura foi construda por meio de uma viso solidria da Igreja
Catlica, onde o arcebispo da Paraba na poca, Dom Jos Maria Pires
fizera doaes de algumas colmias. Em seguida, receberam apoio financeiro
do FRS financiado pelo Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Secretria
Nacional de Economia Solidria (SENAES), vinculada ao Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) (as palavras em negrito foram acrescentadas).
(2011, p. 45, 46).4

No litoral da Paraba, o FRS fruto da articulao entre vrios atores sociais,

como o Servio Pastoral dos Migrantes (SPM) responsvel pelo projeto e o Banco do
Nordeste do Brasil (BNB) (instituio financiadora). O projeto Voando com as
abelhas: fortalecendo a apicultura, preservando o meio ambiente e incentivando a
solidariedade camponesa foi elaborado pelo SPM que concorreu ao edital pblico
lanado pelo BNB/Senaes (convnio 2008/65). Foi liberado um valor de R$ 99.000,00
do BNB e mais R$ 37.560,00 da Critas e do SPM. O recurso foi utilizado no
financiamento das roupas, dos equipamentos, das colmeias e na construo da casa do
mel.5 O projeto recebe apoio institucional da Cooperativa dos Apicultores da Paraba
(Coap) e Rede Abelha Paraba (Redap).
O projeto estabelece como finalidade a construo de um Fundo Rotativo
Solidrio, atravs de um processo educativo, buscando a transformao social, o acesso
ao microfinanciamento, gerenciamento e valorizao da coletividade, ampliando a
compreenso das prticas agroecolgicas, como modelo de uso sustentvel dos recursos
naturais. Ou seja, eles buscam difundir a preservao socioambiental de forma
sustentvel e produzir recursos para apoiar outras famlias que queiram ser inseridas no
projeto.

Marcel Mauss, no Ensaio sobre a ddiva, publicado em 1924, identificou nas sociedades arcaicas uma
espcie de economia moral, ou seja, uma economia baseada na ddiva e nos laos de reciprocidade, a
qual, o autor a contrapunha a uma economia de mercado capitalista, baseada no individualismo
exacerbado.
5
As informaes foram coletadas na reunio realizada no dia 18 de setembro de 2009, na Codisma/UFPB
com o Grupo de pesquisa, o agente do SPM e o tesoureiro e ex-presidente do Comit Gestor do Fundo.
Sobre a experincia do Litoral Sul, temos os projetos de pesquisa Prolicen (2010/2011) em curso, e
relatrio final Pivic (2010/2011) finalizado.
337

O FRS que financia a apicultura articula seis municpios no estado: Conde,

Pitimbu, Jacara, Curral de Cima, Cruz do Esprito Santo, Rio Tinto e Sertozinho,
distantes entre si. Neste sentido, um dos elementos que caracteriza a gesto do FRS no
Litoral a sua disperso geogrfica. Por exemplo, a distncia aproximada entre
Tambaba (Litoral Sul) e Rio Tinto (Litoral Norte) de 90 km. Nos referidos
assentamentos a apicultura envolve 16 famlias. 6
2 Redistribuio e reciprocidade
A metodologia do FRS baseada em reunies peridicas, realizao de atas,
prestao de contas, autogesto, planejamento contbil e relaes recprocas. O
princpio central a redistribuio do fundo e sua devoluo ao prprio fundo, segundo
critrios estabelecidos pela comunidade. Sem, entretanto, estar em sintonia com a viso
do mercado capitalista, em que necessrio haver o retorno do lucro para as instituies
de fomento. O foco a possibilidade de cooperao entre os apicultores, repassando a
esses a perspectiva de poderem promover a sustentabilidade de seus empreendimentos
de apicultura no caso do Litoral Sul. Nos assentamentos em tela, a gesto do FRS
realizada pela comunidade, via comit gestor, composto de trs pessoas que so as
lideranas locais.
Nos dois assentamentos-foco da pesquisa, Tambaba e Pitimbu, todos os
procedimentos da metodologia da poltica so realizados: reunies, atas, prestaes de
contas e devolues ao Fundo (em mel). No entanto, devido disperso geogrfica,
ausncia de recursos financeiros e ao acompanhamento por parte das entidades de
mediaes, h limitaes para a realizao das reunies e articulaes entre os
participantes do FRS. Outro fator que limita a expanso do FRS a dificuldade no
escoamento da produo do mel via cooperativa.
Por outro lado, na gesto dos FRS verificamos a reciprocidade, a redistribuio e
a cooperao entre os apicultores, lembrando que o FRS no o fator determinante
desse carter recproco e da redistribuio, porque as prticas de reciprocidade nas
comunidades assentadas so anteriores ao Fundo. O FRS refora laos de reciprocidade
j existentes, pois os cooperados devero devolver ao fundo o que receberam, mediante
produo coletiva de mel.

Participaram da pesquisa cinco alunos do curso de Cincias Sociais (dois Pivic e um voluntrio) e da
Faculdade de Educao (dois Prolicen). A pesquisa de campo foi realizada entre janeiro e fevereiro de
2010; julho, agosto novembro de 2011, cobrindo o universo de 100% dos participantes do FRS. Foram
aplicados questionrios com perguntas abertas e fechadas, realizadas entrevistas qualitativas e registros
visuais. Sobre a experincia dos FRS no Litoral Sul, foram desenvolvidos projetos de pesquisa paralelos,
como o Prolicen (2010/2011) em curso; o relatrio final Pivic (2010/2011) e a monografia intitulada A
economia solidria: para alm do capitalismo? Um estudo etnogrfico do fundo rotativo solidrio no
litoral sul do Estado da Paraba.
338

Figura 1 Cadeia produtiva

Fonte: Silva (2011), pesquisa etnogrfica.

Nos assentamentos, alguns apicultores possuem em mdia trinta colmias; alguns

possuem colmeias que so trabalhadas em conjunto, ou seja, dois apicultores dividem o
apirio. 7 Na produo do mel, eles trabalham em sistema de mutiro, em cooperao.
Aps a coleta do mel nos apirios, a produo armazenada na casa do mel, para o
beneficiamento atravs da centrifugao e a decantao (que um tipo de purificao
do mel atravs do instrumento decantador). Em seguida eles utilizam a mquina de
sache para o envase. A ltima etapa do processo a comercializao do mel. O
processo de produo e beneficiamento realizado via sistema de mutiro entre os
assentados que vivem prximos, como o caso dos assentamentos Tambaba, Nova
Vida e Frei Anastcio.
No entanto, simultaneamente, os apicultores desenvolvem estratgias individuais
para o escoamento da produo. No vendem coletivamente via cooperativa, ainda que
mantenham laos solidrios em algumas comercializaes. Por exemplo, quando h um
pedido de mel a um apicultor e ele no est com a produo, ento pede a outro
apicultor a quantidade desejada e depois retribui com a produo de mel. Ou seja, h
uma troca de mel (no monetria) entre os apicultores que participam do circuito do
FRS.
As razes alegadas para a venda individual do mel so as dificuldades de se
inserir no mercado, ou seja, alegam no existir um comprador que receba a produo do
mel em grande escala. Mesmo assim, vemos a reciprocidade entre eles e no
7

Os tipos mais conhecidos de abelhas entre esses apicultores pesquisados so: Abelha Africana; Abelha
Europeia; Abelha Italiana; Abelha Uruu. O objetivo principal a produo do mel, mas tambm podem
produzir prpolis, veneno, cera e outros.
339

percebemos disputas na venda do mel, antes h um tipo de cooperao, h um

enraizamento social, diria Polanyi, a partir da economia, onde h um processo de
doao e contradoao, visando a expanso do empreendimento.
H na verdade produto acumulado, sem, contudo, haver compradores, produtos
que no foram comercializados por falta de compradores. Havendo compradores, h
mais recursos, e mais desenvolvimento socioeconmico. O produto poderia ser
vendido/comercializado a partir de polticas pblicas em escolas municipais, estaduais e
ou federais, como complemento nutricional na merenda escolar, e/ou em restaurantes
universitrios, por meio dos Programas de Aquisio de Alimentos (PAA) e Programa
Nacional de Abastecimento da Merenda Escolar (PNAE). Contudo, nossos apicultores
no tm acesso s referidas polticas pblicas. Um desses fatores refere-se falta de
interesse do Poder Pblico em fazer parcerias com os pequenos agricultores e
apicultores.
Temos que considerar tambm a pouca representatividade do grupo na direo da
absoro dessas polticas pblicas, tendo em vista que os assentamentos no tm
representatividade no conselho pblico municipal, que eleito pelos titulares
presidentes das associaes. Para suprir essa lacuna de representatividade, um dos
apicultores, que uma liderana local, est se candidatando a vereador. Contudo, no
assentamento Nova Vida nossos agricultores se organizaram via cooperativa agrcola e
conseguiram articular quatro projetos de programas governamentais. Tais programas
asseguram um mercado seguro para o escoamento da produo agrcola.
O mel pode ser vendido para hospitais das redes pblicas e privadas, alm de a
outros estabelecimentos, como supermercados, por exemplo, podendo ainda ser
exportado para outros pases, mas preciso todo um processo de legalizao do produto
a partir das esferas municipais, estaduais e federais. Falta tambm de divulgao e de
parceiros que faam o processo de atravessar o produto, porque esses atravessadores
teriam em tese conhecimento do mercado.8 Contudo, o papel do atravessador
polmico;, o ideal, seria que a cooperativa dominasse todo o ciclo produtivo desde a
produo at a comercializao direta nas feiras locais e nos mercados solidrios.
importante deixar registrado que, no Assentamento Tambaba, houve
investimentos por parte do Banco Mundial via projeto Cooperar estado, municpio e
comunidade, para a instalao de um poo e na implantao de cisternas, instalando
assim uma mandala-me, que implica uma grande cisterna para abastecer outras doze
mandalas, que so cisternas menores (o poo deveria abastecer a mandala principal e
essa abasteceria as demais); no entanto, essas mandalas esto inativas, por falta de
acompanhamento tcnico do Poder Pblico. Ou seja, dinheiro investido desperdiado.

Usa-se muito o termo atravessador entre os apicultores, para a pessoa que faz a ponte, a intermediao
entre o produtor e a comercializao. Segundo o Dicionrio Aurlio, aquele que atravessa;
intermedirio; Bras. Aquele que compra mercadorias por preo baixo para revend-la por grande lucro.
No entanto, vale ressaltar que nem sempre os atravessadores so interessantes para a comercializao do
mel, porque algumas vezes querem lucrar em cima dessa comercializao, comprando barato e vendendo
no preo de mercado.
340

Por esse motivo, necessrio haver avaliao das polticas pblicas. Mas,
segundo informaes, h projeto em tramitao de instalao de mais um poo para o
abastecimento das mandalas, j que o primeiro fora insuficiente. O poo existente
abastece a comunidade diretamente atravs da encanao sem, contudo, passar pelas
mandalas.
Percebemos que o FRS foi um instrumento que reforou o cooperativismo e
pequeno incremento na gerao de renda, uma vez que os apicultores so tambm
agricultores e trabalham com a plantao de macaxeira, inhame, feijo, batata-doce,
frutas, horta orgnica e outras atividades da agricultura. Em relao complementao
da renda, segundo nossa pesquisa, verificou-se uma melhora nas compras de
mercearias, tambm de roupas e outros produtos, testemunhado pelos entrevistados.
A atividade de apicultura tambm proporcionou aos participantes dos fundos o
aprendizado da cincia apcola, bem como despertou neles o intuito de ir mais alm
com a atividade, seja atravs de mais produtividade, seja com a inteno de trabalhar
com mais opes de produtos apcolas com maior valor agregado, como a prpolis
vermelha e o veneno da abelha.
No Assentamento Nova Vida, por se tratar de uma Agrovila, segundo
informaes, h um poo que abastece toda a comunidade e que foi construdo pelo
Instituto Nacional de Reforma Agrria (Incra) e comunidade, portanto, o Incra o
agente que investe e mantm o recurso hdrico para essa comunidade.
Todavia, em relao a nossa proposio, verificamos que a falta de recurso
financeiro e a articulao com entidades de mediao so limitaes insero de novas
atividades alm do mel. Verificamos que os apicultores dominam bem a cincia apcola,
j que a maioria passou por cursos que instruram e capacitaram os interessados em
apicultura, de maneira que todos tiveram o treinamento (mesmo que alguns antes do
treinamento j trabalhassem com abelhas). Porm, no que tange introduo e
comercializao de novos produtos de valor agregado: a prpolis, o plen, o veneno, a
geleia e outros, faltam polticas pblicas de financiamento. Atravs do escoamento do
mel, da maneira que deve ser feita, atravs de parcerias com o municpio, mediante o
PAA, produziria um crescimento e um desenvolvimento socioeconmico desses
assentamentos, de forma que haveria o circuito de Ddiva, perpassando pela a
comunidade, de maneira que geraria emprego, mais renda, entre outros elementos que
positivamente seriam atingidos.
Destarte, o que precisa que haja um canal de escoamento do mel; isso tornar a
prtica apcola e a solidria de produo e comercializao ideal para produzir e
promover o desenvolvimento sustentvel, sem que haja explorao e espoliao dos
conhecimentos dos apicultores, tampouco do trabalho desses apicultores, antes uma
reciprocidade na produo, no exerccio da cincia apcola, nas necessidades e tambm
uma redistribuio para os apicultores e para a comunidade. Sem haver vantagens de
uns em cima das desvantagens de outros, mas havendo um dar-receber e retribuir.
Podemos observar que as prticas tradicionais de economia popular, ou economia
solidria, mantm sua lgica dentro da produo apcola desses assentamentos. Na
341

economia verificada nos assentamento, mais precisamente com foco na apicultura e na

dinmica do FRS, observamos que h um enraizamento social, h uma reciprocidade e
redistribuio, mas h, tambm, a necessidade do escoamento da produo no mercado
capitalista, para fazer girar todo o processo de produo e comercializao.
Sem essa parceria, a economia solidria tende a isolar-se sem promover o
desenvolvimento sustentvel de que capaz, tendo em vista a falta de escoamento do
mel, e no s este, mas projetando e praticando toda a produo cabvel em relao
apicultura, seja atravs da prpolis, seja atravs da apitoxina, a geleia, o plen; ainda
assim necessita de parceiros comerciais que esto voltados para o mercado regulvel,
com finalidades de lucro, mas tambm com descobertas importantssimas para a sade,
e para o uso nutricional e medicinal dessa cincia.
No Litoral Sul, a pesquisa emprica revelou que nossos apicultores, apesar de
terem quatro casas de mel, uma associao de moradores e uma cooperativa de
apicultura legalizada, desenvolvem estratgias individuais de escoamento da produo
do mel. Neste sentido, no tm o domnio da cadeia produtiva, pois vendem ao
atravessador, nas feiras agroecolgicas e nos mercadinhos locais; no comercializam
pela cooperativa por motivos burocrticos (ainda no tm o Sistema de Inspeo
Federal (SIF)) e de escala de produo; no tm o cliente que lhes compre
coletivamente o mel.
Na produo e colheita do mel, desenvolvem prticas de solidariedade e
reciprocidade, a exemplo do mutiro. Portanto, no Litoral Sul h uma combinao de
prticas recprocas, estratgias individuais e prticas mercantis ao longo da cadeia
produtiva da apicultura. Ao mesmo tempo, a pesquisa nos revelou que, embora a gesto
tenha tons centralizadores, devido aos fatores da disperso geogrfica, ausncia de
recursos financeiros, excesso de burocracia e falta de apoio e acompanhamento de
entidades de mediao da poltica, eles esto mobilizados coletivamente para a
produo do mel de abelha e de outros produtos de alto valor agregado, como o veneno
da abelha e a produo da prpolis vermelha. Ou seja, no lhes falta a expertise e o
gargalo no na produo do mel. Ademais, esto unidos em torno de um conflito
socioambiental: lutam para a manuteno de suas terras, h muitos anos asseguradas
judicialmente pelo governo do estado.
Em nossa pesquisa, notamos que as prefeituras locais privilegiam os interesses
dos empresrios do turismo, em detrimento dos assuntos dos pequenos agricultores.
Vejamos, Tambaba e Nova Vida so reas de Proteo Ambiental (APA) e de conflito
socioambiental.9 H disputa pelo territrio: d, que querem construir grandes resorts. Na
realidade, as polticas pblicas municipais esto em sintonia com a poltica
macroeconmica do Pas, nas regies litorneas via Programa de Desenvolvimento do
Turismo (Prodetur).10
Diante do exposto podemos considerar que, no Litoral Sul, o FRS, alinhado
perspectiva da economia solidria, se realiza como uma economia plural aquela
9

Cf. estudo de Souza (2010).

Conferir estudo de Rodrigues (2010).

10

342

economia que obedece a vrias lgicas de ao, pois articula, simultaneamente,

produo de subsistncia, produo para o mercado, luta pela terra decorrente do
conflito socioambiental e luta pela identidade.
Consideraes finais
Geertz (1989) afirma a impossibilidade de se extrairem leis gerais atravs dos
casos etnogrficos; contudo, podemos extrair lies densas. Ora, a situao etnogrfica
de nossos assentados do Litoral Sul do estado ilustra com bastante preciso as situaes
etnogrficas contemporneas de populaes tradicionais, ribeirinhas e de pescadores
que vivem no Litoral Norte e no Nordeste do Brasil, que se beneficiam de polticas
sociais (assistencialistas) do governo. Contudo, ao mesmo tempo em que a Constituio
federal lhes garante a posse de suas terras, mediante a ancestralidade no territrio, lutam
contra os empresrios do turismo, os polticos locais e os donos de cartrios. , pois,
neste contexto de belas paisagens litorneas e conflitos ambientais, que o FRS financia
a apicultura, envolvendo dezesseis famlias.
Temos a experincia dos assentamentos do Litoral Sul e dos impactos dos FRS
nas comunidades. Em Tambaba e Nova Vida, a efetividade da poltica quase nula,
devido s limitaes em termos de organizao poltica. Entretanto, a experincia de
xito a do assentamento Nova Vida, que, mediante a organizao poltica dos
agricultores, se organizaram em cooperativa e se articularam com os atores sociais
gestores das polticas pblicas de agricultura familiar, orientada para a agroecologia e a
sustentabilidade socioambiental, via apicultura, viveiro de mudas, sistema de irrigao e
horta orgnica. Portanto, podemos inferir, a partir dos casos abordados neste artigo, que
dois fatores so fundamentais para a efetividade das polticas pblicas, com foco no
territrio e na sustentabilidade socioambiental: 1) organizao poltica da comunidade
que envolve a capacidade dos agricultores de se inserirem em redes sociais; 2)
qualificao dos agricultores; 3) estilo transparente e democrtico de liderana; 3)
transparncia na gesto de recursos pblicos no caso do FRS.
Entrementes, a avaliao da efetividade da poltica em tela deve levar em conta o
contexto onde a mesma executada.11
O contexto de que falamos configurado pela proximidade extrema com os
centros urbanos e com os empreendimentos tursticos que, nos ltimos dez anos,
alteraram aceleradamente a paisagem local, colocando em risco suas identidades de
pequenos produtores assentados. Nossos apicultores vivem atualmente um dilema:
assistirem passivos a fragmentao de seu estilo de vida e de suas identidades, ou se
inserirem na economia da indstria de turismo de forma extremamente precria; neste
caso, a economia solidria via FRS se desenvolve de forma funcional s margens do
capitalismo. Entretanto, nossos apicultores poderiam via FRS ressignificar as mudanas
em curso, as suas identidades e a vida cotidiana, a partir de seus prprios interesses na
paisagem singela do Litoral Sul do Estado da Paraba.
11

Sobre avaliao em profundidade de polticas pblicas sociais, ver Rodrigues (2008).

343

Referncias
ABRAMOVAY, Ricardo. Finanas de proximidade e desenvolvimento territorial no semi-rido
brasileiro. In: COSSO, Mauricio Blanco (Org.). Estrutura agrria mercado de trabalho e pobreza rural
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Marcel. Sociologia e antropologia. So Paulo: EPU, 1974. v. 2.
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RODRIGUES, Lea Carvalho. Proposta para uma avaliao em profundidade de polticas pblicas sociais.
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Concluso do curso de Graduao em Cincias Sociais) Universidade Federal da Paraba, Joo Pessoa,
2011.
SILVA, Misael; GONALVES, Alicia. A ddiva na economia solidria. Jornal Du Mauss
Iberolatinoamericano. Dossi Ddiva e Polticas Sociais. p. 40-52, 2011. Disponvel em:
<http://www.jornaldomauss.org/periodico/?p=2256>.
SOUZA, Vancarder Brito. Imagens e representaes da ocupao turstica do Litoral Sul do Estado da
Paraba. In: ENCONTRO DA ANPPAS, 5., 2010, Florianpolis. Anais... Florianpolis, out. 2010.

344

As reas de Preservao Permanente no Cdigo Florestal e legislao

estadual da Paraba: aspectos da sustentabilidade como forma de
garantir as atividades econmicas
Osvaldo de Freitas Teixeira*
Adriana Guedes de Castilho **
Belinda Pereira da Cunha***

1 Introduo
O objeto de estudo do presente trabalho analisar as reas de Preservao
Permanente (APPs) dentro do Cdigo Florestal Brasileiro de 1965; no entanto, mostrouse necessrio um pequeno esboo histrico ao anterior, datado de 1934.
Definiremos, com base no Cdigo Florestal, as reas de Preservao Permanentes
(APPs) e suas diferenas e semelhanas com outro instituto do Direito Ambiental, as
reas de proteo ambiental, utilizando-se para tanto a conceituao legal disposta na
Lei 9.885/2000.
Observar-se- um extenso rol acerca da definio legal das APPs, sendo que o seu
art. 2 trata-se de uma rea de preservao permanente por imposio legal enquanto
que as do art. 3 seriam as oriundas de atos administrativos.
Ao classificar tal instituto, vem baila a importncia do meio ambiente, assim
como sua preservao como garantia para as futuras geraes, e a aplicabilidade do
Cdigo Florestal no permetro urbano, haja vista, que florestas, rios e outros recursos
naturais no esto restritos rea rural. A natureza pode ser encontrada em todos os
lugares.
Segue-se uma discusso sobre a possibilidade de supresso total ou parcial das
APPs, que deve ser vislumbrada como exceo regra, expondo os conceitos que
subsidia tal instituto, como utilidade pblica e interesse social. E a anlise da Resoluo
do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) 369, de 2006, que regulamenta o
art. 4 do Cdigo Florestal, autoriza a supresso parcial ou total.
Segue-se ento uma discusso acerca da funo legislativa do Conama, uma vez
que o Cdigo Florestal uma Lei Federal.
Assim, chegamos discusso do Cdigo Florestal da Paraba e sua Constituio,
ambos nos aspectos que tangenciam as APPs. E, por fim, buscou-se analisar a atividade
sustentvel, como forma de garantir as atividades econmicas que explorem os recursos
naturais, e demonstrar a importncia das APPs e a sustentabilidade como forma de
garantir uma melhor qualidade de vida para todos.

Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba/ PPGCJ. Professor universitrio.
Mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba/ PPGCJ. Professora universitria.
***
Doutora e Mestre em Direitos Sociais pela PUC/SP, com doutorado sanduche na Universidade de
Roma, La Sapienza. Professora no Programa de Ps-Graduao stricto sensu em Direito da UFPB.
**

345

2 Cdigo Florestal: APPs

Ao estudarmos as reas de Preservao Permanentes (APPs), torna-se
imprescindvel um esboo histrico, quando chegamos ao primeiro Cdigo Florestal
(CFl) brasileiro, que data de 1934, muito antes das discusses aclamadas acerca do meio
ambiente e da sustentabilidade, como forma de desenvolvimento econmico.
O CFl de 1934 (Decreto 23. 793, de 23 de janeiro de 1934), j considerava as
florestas um bem de interesse comum a todos os habitantes, no seu art. 1. E dentro do
prprio artigo dizia sobre a limitao da propriedade, que deveria obedecer s leis em
geral. Podemos verificar a preocupao dos nossos legisladores em tema at ento
esquecido ou no tratado em legislaes anteriores, uma vez que os recursos naturais
muitas vezes so vistos como infinitos.
Em 1965, sob a gide da Lei 4.771, de 15 de setembro, temos a promulgao de
um novo Cdigo Florestal, que vai definir e tratar as reas de Preservao Permanentes.
O intuito do legislador, muito frente do seu tempo, foi preservar reas cobertas ou no
por vegetaes; os mananciais dos rios e tudo aquilo que est no seu entorno. De forma
bastante completa, a lei trouxe definies e limitaes que devem ser seguidas como
norma geral.
O Cdigo Florestal vigente sofreu diversas alteraes ao longo destes 45 anos.
Com vrias reformas que limitaram o poder de propriedade, criou novas formas de reas
de proteo e, nesse cotejo, demasiadamente importante explicarmos acerca das reas
de Proteo Ambiental (APAs), como forma de diferenciar os dois institutos jurdicos.
As APAs tm seu fundamento normativo na Lei 6.938/81, que dispe sobre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente; so reas criadas por decreto, que especifica seus
limites territoriais de uso, domnio e objetivos ambientais. Estas APAs, segundo
Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), n 10/88, no seu art. 1,
[...] so unidades de conservao, destinadas a proteger e conservar a
qualidade ambiental e os sistemas naturais ali existentes, visando a melhoria
da qualidade de vida da populao local e tambm objetivando a proteo dos
ecossistemas regionais.

As APAs tm sido uma soluo muito usada como forma de proteger e conservar
o meio ambiente; no entanto, a falta de recursos destinados conservao e proteo
dessas unidades de conservao tem se mostrado muitas vezes ineficiente, quanto a sua
finalidade; no entanto, por serem unidades de conservao existem meios legais para
que o Estado ou a Unio destine, em seu oramento pblico, recursos para a sua
manuteno, o que no ocorre nas APPs. A Lei 9.985, de 2000, instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), indicando por meio de critrios e
normas as formas de sua criao, implantao e gesto. As APAs esto includas dentro
das unidades de conservao, conforme o art. 14, da Lei 9.985/2000.
Segundo o art. 15, da Lei 9.985/2000, in verbis:

346

A rea de Proteo Ambiental uma rea em geral extensa, com um certo

grau de ocupao humana, dotada de atributos abiticos, biticos, estticos
ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bemestar das populaes humanas, e tem como objetivos bsicos proteger a
diversidade biolgica, disciplinar o processo de ocupao e assegurar a
sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

A finalidade prevista das reas de proteo ambiental garantir a conservao e

proteo da natureza e explorao sustentvel atravs de um plano de manejamento; por
um exemplo, possvel exercer uma atividade econmica na rea. Como o nosso intuito
fazer uma verticalizao do CFl no que tange s APPs, faz necessrio demonstrar in
verbis sua definio legal:
II rea de preservao permanente: rea protegida nos termos dos arts. 2o e
3o desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de
preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a
biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populaes humanas. (art. 1, 2, inc. II).
Art. 2. Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei,
as florestas e demais formas de vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto
em faixa marginal cuja largura mnima ser: [...]
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos dgua,
qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50
(cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45o, equivalente
a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do
relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projees horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a
vegetao. [...]
Art. 3. Consideram-se, ainda, de preservao permanentes, quando assim
declaradas por ato do Poder Pblico, as florestas e demais formas de
vegetao natural destinadas:
a) a atenuar a eroso das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteo ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do territrio nacional a critrio das autoridades
militares;
e) a proteger stios de excepcional beleza ou de valor cientfico ou histrico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaados de extino;
g) a manter o ambiente necessrio vida das populaes silvcolas;
h) a assegurar condies de bem-estar pblico.
1. A supresso total ou parcial de florestas de preservao permanente s
ser admitida com prvia autorizao do Poder Executivo Federal, quando
for necessria execuo de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade
pblica ou interesse social. [...]. (Lei 4.771/65).

A legislao contida no Cdigo Florestal, quando analisada a partir dos seus arts.
2 e 3, vislumbra-se a definio em relao localizao e a finalidade, diviso
347

doutrinria dada pelo Prof. dis Milar, que, em sua obra Direito do ambiente, o art. 2
do CFl em vigor, claro ao dizer que as reas que se enquadrarem naquela definio
legal, logo ser uma APP, no necessitando de formas especiais. Apenas aquelas que
esto no art. 3 que necessitaro de um ato do Poder Pblico, leia-se um ato
discricionrio da Administrao, segundo Antunes, que [...] um ato administrativo e
no uma lei. Caso o legislador tivesse o desejo de que somente a lei pudesse definir
outras reas de preservao permanente, alm daquelas que o prprio Cdigo
mencionou, assim teria feito. (ANTUNES, 2008, p. 521).
Temos que, segundo o CFl vigente, as APPs originam-se da prpria lei, a do art.
2, enquanto as do art. 3, seria uma averbao e demarcao da propriedade, uma vez
que apenas uma parte daquela poder-se-ia fazer parte do APP. Enquanto, a do art. 2 j
nasce com suas delimitaes, nesse entendimento, conforme preceitua o Prof. Paulo
Affonso de Leme Machado as do art. 3 necessitariam de um ato vinculado, regrando as
limitaes. (MACHADO, 2008).
As APPs tm o carter de preservao, ou seja, no podem ser exploradas, ao
contrrio das APAs. O intuito da sua existncia a intocabilidade. Utilizando-se a
definio do Professor Machado, que aduz:
H muito comeou a ser utilizada a expresso rea de preservao
permanente. E o uso tem sua razo, pois um espao territorial em que a
floresta ou a vegetao devem estar presentes. Se a floresta a no estiver, ela
deve ser a plantada. A idia de permanncia no est vinculada s floresta,
mas tambm ao solo, no qual ela est ou deve estar inserida, e fauna. Se a
floresta perecer ou for retirada, nem por isso a rea perder sua normal
vocao florestal. (2008, p. 737).

Coadunando com o excerto acima, temos uma proteo macro, a biodiversidade

(flora, fauna, solo, recursos hdricos). E importante que a preservao no seja apenas
realizada em reas cobertas, mas tambm naquelas cobertas que necessitem de proteo
e que sejam importantes para o bem-estar coletivo. Caso a rea no tenha a sua floresta
nativa, esta precisar ser reposta.
No conceito de APP demonstra-se a preocupao em tutelar os recursos naturais;
garantir o equilbrio do meio ambiente; garantir a preservao de alguns espaos
naturais, como forma de assegurar o desenvolvimento humano em um ambiente sadio,
limitando em prol da coletividade o direito propriedade e s atividades econmicas; a
sua fundamentao encontra-se respalda no art. 225, 1, inc. III da Constituio
Federal.
Mais uma vez, analisando pormenorizadamente o art. 3 alnea h, do Cdigo
Florestal, temos uma interpretao teleolgica, em que todas aquelas diretrizes possuem
o norte de assegurar condies de bem-estar pblico. Este coaduna-se com a
Constituio Federal, no seu Captulo VI, denominado Meio Ambiente, quando vem
ratificar este como essencial para uma vida sadia e com qualidade e instrumento para a
complementao da dignidade da pessoa humana.

348

A nossa Lei Maior confirmou a importncia de um meio ambiente equilibrado,

onde todos possam usufru-lo, como forma de proporcionar uma qualidade de vida
digna. Acreditamos que o meio ambiente torna-se um meio para atingir a dignidade da
pessoa humana, fundamento da nossa Repblica Federativa do Brasil, no seu art. 1, inc.
III. Assim, Carvalho afirma:
[...] claramente relacionou direitos humanos com a proteo ambiental, sendo
este instrumento de realizao daqueles. Em outras palavras, considerou a
proteo ambiental como meio essencial ou pr-condio para se alcanar
adequadas condies de bem-estar e vida digna, que so direitos garantidos
pela Declarao Universal dos Direitos Humanos. (2008, p. 156-157).

Estamos diante de um conjunto de protees que, embora estejam de forma

esparsa na Constituio Federal, buscam o mesmo fim: garantir a dignidade da pessoa
humana e esta s poder ser efetivada em conjunto, atravs de um meio ambiente
equilibrado.
A proteo ao meio ambiente equilibrado e saudvel, que at ento no estava
disposto nas Cartas Anteriores, tornou-se com total ubiquidade nesta. Estando presente
a condio de princpio da ordem econmica, inc. VI, art. 170, da Constituio Federal
de 1988, vale ressaltar o pensamento de Silva acerca da Ordem Econmica e do Meio
Ambiente:
[...] nos ditames constitucionais previstos no art.170 da Constituio Federal
de 1988, o qual dispe que a ordem econmica em por fim assegurar a todos
uma existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados o
princpio da funo social da propriedade e da defesa do meio ambiente,
entre outros, Portanto, com base em tais princpios constitucionais da ordem
econmica, o Estado encontra legitimao para atuar at mesmo de maneira
interventiva na propriedade privada, visando proteo das florestas e
demais formas de vegetao, reconhecidas pelo Cdigo Florestal como de
utilidade para as terras que revestem. (2005, p. 113).

Nascendo uma nova forma de pensar no que tange seara econmica e a

sustentabilidade, a nova ordem econmica busca desenvolver parmetros e mtodos
racionais de explorao; temos por um lado a preservao de reas e, por outro, a
explorao de biomas, de forma que garanta as necessidades econmicas e
socioambientais. Nesse sentido, Cunha aponta:
As novas teorias do desenvolvimento sustentvel e da economia ecolgica
pem-se diante de um novo paradigma: no mais a econmica baseada
somente em dois parmetros, quais sejam o trabalho e o capital, mas uma
economia ecolgica que reconhece a existncia de trs parmetros, que so o
trabalho, o capital natural e o capital produto da pessoa humana. [...]
Trata-se da possibilidade de bem utilizar os recursos naturais, necessrios
para a sobrevivncia e melhores condies de vida no planeta [...]. (2008, p.
299).

349

Embora alguns crticos afoitos a um crescimento econmico pormenorizem as

APPs, acreditamos na leitura do bem-comum, da coletividade; sendo assim, possvel e
totalmente plausvel a interveno na propriedade privada, que hoje, no tem status
absoluto. Podemos limitar o domnio sobre o direito de propriedade em prol do coletivo
e regrar as exploraes de forma sustentvel, para que no venha ferir ou dizimar o
meio ambiente; dessa forma, a exigncia da sustentabilidade h de ser assegurada, a ela
condicionando os instrumentos pblicos de fomento ao desenvolvimento. (NALINI,
2001, p. 137). Assim, acreditamos que a verdadeira funo da propriedade estar
aplicada de forma correta, quando o Estado preconizar excees no direito de
propriedade, como forma de garantir a preservao desses espaos descritos no Cdigo
Florestal e expondo regramentos como a Reserva Legal Florestal e outros institutos
daquele cdigo ou de legislaes ordinrias.
2.1 O espao urbano e a aplicabilidade do Cdigo Florestal
Utilizando o histrico legislativo do Prof. Milar, temos que, em 1978, foi editada
uma lei que acrescentava a alnea i, no art. 2 do Cdigo Florestal, que dizia: Nas reas
metropolitanas definidas em lei. No entanto, em 1989, a Lei 7.803 suprimiu tal alnea e
criou um pargrafo nico, in verbis:
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim entendidas as
compreendidas nos permetros urbanos definidos por lei municipal, e nas
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio
abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos planos diretores e leis de
uso do solo, respeitados os princpios e limites a que se refere este artigo.

Entendemos que a rea urbana deve ser includa, pois no teria lgica proteger o
espao rural e deixar de lado o urbano, onde h maior concentrao populacional.
Corroborando com o nosso pensamento, o autor Alier (2007), divagando acerca do
crescimento urbano e as conurbaes em grandes centros, indica que estarmos beira de
um colapso, em que a insustentabilidade ser regra, caso no se criem formas
sustentveis de sobrevivncia.
E, de acordo com a Constituio Federal, a competncia em matria ambiental
concorrente. Encontramos tais dedues a partir da leitura do art. 23, inc. VI e art. 24,
inc. VI. Como ratifica com nossa opinio, o Prof. Tavares entende que: a grande
maioria, como se nota, de atribuies materiais, dirigidas ao Poder Pblico, que tanto
pode ser o federal como o estadual e o municipal ou distrital [...] (2006, p. 189).
O CFl exemplar em demonstrar conceitos gerais, que por sua vez so
autoaplicveis. Temos em tela uma legislao que busca proteger o meio ambiente, leiase os seres vivos que pertencem a esta teia e no limitar as atividades econmicas ou a
propriedade privada. No entanto, so plausveis e suportveis estas restries de
direito, em prol de um coletivo.
A discusso acerca da inaplicabilidade do Cdigo Florestal no espao urbano,
hodiernamente entende-se totalmente incabvel, no restando dvida sobre sua
abrangncia.
350

Soma-se ao nosso pensamento do Prof. Farias, que preceitua, em artigo eletrnico,

que as respostas aplicabilidade ou no do Cdigo Florestal encontra-se na exegese da
lei. Dessa forma, os planos diretores e as legislaes municipais do solo esto
submetidos s regras preceituadas na legislao federal (2010).
A opinio do Prof. Milar, que sempre agrega interpretaes peculiares, levanta
dvidas acerca das limitaes expressas no art. 2 do CFl, in verbis:
Uma primeira, como sendo aqueles estabelecidos no art. 2 do Cdigo
Florestal, tautologia intil aos olhos de alguns, visto que, querendo
excepcionar o caput em razo das circunstncias especiais das reas urbanas,
regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, dito pargrafo nico acabaria
dizendo a mesma coisa j exposta nas alneas do artigo.
Uma segunda, dando, limites sentido mais restrito, pretendendo significar
que, em rea urbana as faixas de cobertura vegetal podero variar de acordo
com os objetivos das polticas locais e metropolitanas e com as caractersticas
ambientais especficas daquele meio urbano, desde que sejam observadas as
metragens previstas no art. 2 do Cdigo Florestal como limites mximos.
Assim, p. ex., a faixa de proteo de corpo de gua em rea urbana (prevista
pela legislao municipal) no poderia ser maior do que a prevista para rea
rural (pela legislao federal). (2009, p.748).

Data vnia a estas duas interpretaes, no podemos abrir espaos para opinies
aviltantes ao bom senso, pois trata-se de hierarquia das normas, a qual perpassa um
controle de constitucionalidade, em que planos diretores poderiam modificar ou
estabelecer metragens contrrias legislao federal. Apesar da falta de um
posicionamento acerca dessa questo, podemos concluir que o Milar, um defensor
sagaz do Direito Ambiental, no agiu de m-f ao externar determinadas interpretaes,
apenas vislumbrou as possveis interpretaes daquele dispositivo.
Conclumos que a legislao do ente federativo inferior dever seguir as diretrizes
da norma geral, isso no impede de legislar, como foi dito, a competncia em matria
ambiental que concorrente. No entanto, havendo uma norma federal, de carter, geral,
que disponibiliza uma metragem, esta dever ser observada como padro mnimo
tolervel, podendo os estados e municpios aumentarem essa proteo e nunca diminula. Nesse caminho, o que se observa da leitura retirada de Krell, que publicou o livro
Desenvolvimento sustentvel s avessas nas praias de Macei/AL: a liberao de
espiges pelo cdigo de urbanismo e edificaes. Traz a experincia de uma total
afronta ao Estatuto da Cidade, aumentando a construo de prdios na zona norte da
cidade de Macei.
Segundo Krell,
[...] as normas da Lei 5.593/07 que legalizam a construo de espiges numa
rea de elevada sensibilidade ambiental e de alto valor turstico e paisagstico
violam as Constituies federal e estadual, colidem com o prprio Plano
Diretor da Cidade, contrariam dispositivos contidos em outras leis municipais
e infringem vrias normas federais do Estatuto da Cidade [...]. (2008, p. 23).

351

Temos um exemplo que afirma o nosso posicionamento, em que normas de

carter geral no podero ser limitadas ou interpretadas de forma restritiva e, no caso do
Cdigo Florestal, as APPs urbanas devero seguir o que reza o art. 2 em relao a sua
metragem; no caso da regies litorneas, observar-se-o tambm os terrenos da
Marinha, definio legal que est contida no Decreto-lei 9.760, de 5.9.1946.
3 Supresso de rea de Preservao Permanente
O Cdigo Florestal, em seu art. 3, 1, prev a hiptese de supresso total ou
parcial de florestas de preservao permanente, quando da necessidade de realizao de
projetos de utilidade pblica ou interesse social. E, nesse diapaso, a Constituio
Federal, no seu art. 225, 1, inc. III, diz que a legitimao constitucional para a
criao das APPs e coloca como exceo a alterao e supresso desses espaos, que s
podero ser modificados atravs de lei.
Assim, apresenta-se que as reas de preservao permanentes, embora no sejam
respeitadas como reza a lei, intocabilidade a sua regra, e a sua supresso no poder
ficar ao bel-prazer de polticos. (MACHADO, 2008).
Dessa forma, o art. 4 do CFl dever ser seguido, para esta possvel supresso, que
exceo. Assim, a legislao abriu espao para possveis atos que contrariem em regra
o bem-estar coletivo e um ambiente sadio e de qualidade. O Cdigo Florestal, em seu
art. 1, 2, inc. IV, alneas a, b, c e inciso V, alneas a, b e c, traz o conceito de
utilidade pblica e interesse social.
Assim, ficaram definidos os casos excepcionais em que o rgo ambiental
competente poder autorizar a interveno ou supresso de vegetao em rea de
preservao permanente, para a implementao de obras, planos, atividades ou projetos
de utilidade pblica ou interesse social, ou para a realizao de aes consideradas
eventuais e de baixo impacto ambiental.
Esta excepcionalidade decorre do fato de que algumas obras, como estradas,
saneamento bsico, necessitam passar por APPs para a sua realizao; assim, criou-se
uma figura sui generis. E, no que tange delegao ao Conama para editar essas regras
e procedimentos, deparamo-nos com a Resoluo 369, de 2006, que possui o condo de
regulamentar o art. 4 do CFl.
Podemos vislumbrar que as hipteses descritas pelo Conama, na sua Resoluo
369, so taxativas e no exemplificativas, apenas em situaes de utilidade e de
interesse social que uma APPs poder ser extinta ou at explorada. No caso de uma
atividade que tenha um manejo agroflorestal sustentvel, vislumbramos uma grande
aproximao do conceito de APA.
Outro detalhe importante desta Resoluo seu carter instrumental, tornando-se
evidente a necessidade de autorizao dos rgos competentes, assim como as
atividades devem ter baixo impacto e a presena de parecer tcnico.
Milar, aduz:

352

A supresso de uma APP deve ser verdadeiramente uma exceo. No pode

ser facilitada, pois ela essencial para a vida. Por isso, no tenho dvida em
reafirmar que o EPIA, de acordo com a Constituio Federal e com a lgica
jurdica, indispensvel para qualquer eliminao de APP. (Apud
MACHADO, 2008, p. 742).

Conforme afirmado, para Milar,

[...] o CONAMA, como se disse, editou a Resoluo 369/2006 que,
regulamentando o art. 4 do Cdigo Florestal, definiu os casos excepcionais
em que o rgo ambiental competente pode autorizar a interveno ou
supresso de vegetao em rea de preservao permanente para a
implantao de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pblica ou
interesse social, ou para a realizao de aes consideradas eventuais e de
baixo impacto ambiental. (MILAR, 2009, p. 746).

Aps o posicionamento dos autores acima, que corrobora o nosso pensamento,

temos a certeza de que APPs tm carter essencial para o meio ambiente, assim como
sua preservao dever ser tida como regra, embora estas estejam a cada dia, devido a
mudanas legislativas e resolues, perdendo seu carter de intocabilidade e tornandose reas de proteo ambiental s avessas.
3.1 A funo legislativa do Conama
O Conselho Nacional do Meio Ambiente nasceu atravs da Lei 6.938, de 31 de
agosto de 1981; conforme o art. 6, inc. II, trata-se de um rgo deliberativo e
consultivo. Tem como competncia a edio de normas e padres compatveis com o
meio ambiente. Na prtica, o Conama edita normas, as chamadas, resolues que iro
indicar conceitos, procedimentos acerca da legislao ambiental, quando esta mostrar-se
ausente.
No mundo jurdico existe certa controvrsia acerca da legalidade e aplicabilidade
das resolues do Conama, de n. 302 e 303; escolhemos estas duas como objeto de
pesquisa, pois coadunam com o tema proposto, no presente trabalho. Ambas nasceram
com a finalidade de regulamentar o Cdigo Florestal concernente s reas de
preservao permanente. No entanto, tais resolues, na opinio de diversos
doutrinadores, extrapolaram sua competncia, pois, com a simples pretenso de
preencher lacunas da legislao federal, criaram-se parmetros, definies e limites
acerca das APPs.
Dessa forma, Milar entende que
[...] as Resolues CONAMA 302 e 303 vm sendo objeto de duras crticas
pelos operadores do Direito em virtude do entendimento de que o Conselho
Nacional do Meio Ambiente teria extrapolado a sua competncia, por
estabelecer, em atos infralegais, restries ao direito de propriedade,
rendendo ensejo a freqentes questionamentos quanto a sua legalidade e
constitucionalidade. (2009, p. 744).

A discusso engloba a questo das medidas estabelecidas pelo Conama, quando a

lei, ou seja, o CFl silencia-se a esse respeito. Partindo de uma interpretao sistemtica,
353

acreditamos que, na ausncia desses limites especficos, devemos usar uma metragem
mnima estabelecida pelo CFl. No caso, o mnimo seria 30 metros, como reza o art. 2,
inc. I, alnea a. Embora a Resoluo do Conama 302 estabelea em seu art. 3, inc. II,III
metragens de 15 metros (como padro mnimo), ou seja, muito abaixo do nmero
mnimo contido na legislao original que de 30 metros, ns entendemos que a regra
quando o assunto meio ambiente a sua proteo de forma mais ampla. Lembrando
que os ndices de poluio e ndices elevados de crescimento demogrfico nas reas
urbanas, estes sim deveriam ter uma proteo maior, pois torna-se muito difcil
controlar o instinto do homem em degradar o meio ambiente, seja como forma de
sobrevivncia nos grandes centros humanos, ou atravs de atividades econmicas.
Outro exemplo preocupante nas reas urbanas encontra-se na dificuldade em
manejar, estruturar de forma adequada as populaes mais carentes, ocorrendo muitas
vezes a criao de moradias provisrias em reas de preservao permante.
Nesse caso, aquela populao estaria em rea protegida por lei, intocvel, no seu
conceito, mas que habitada e necessita, por para do Estado, de uma infraestrutura.
Questionando acerca dessa situao, que deveras atual e recorrente nas grandes
cidades, que atitude tomar?
Utilizando a leitura da Resoluo 369, poderamos encaixar alguma exceo
regra. No entanto, estaramos fazendo uma leitura equivocada da situao; como muito
bem lembra Machado, habitar, construir em reas de preservao permanente constituise um ato nulo.
Essa interpretao feita por ns segue o padro de uma razoabilidade e utiliza-se
do princpio in dubio pro nature. Consubstanciando nosso pensamento, Farias cita:
[...] entende-se que a legislao ambiental mais preservacionista deve ser a
acolhida porque essa uma maneira de evitar possveis degradaes [...]
[...] no caso da edificao urbana margem de rios e de outros reservatrios
de gua, a legislao a ser aplicada [...] que melhor revelam o carter
protetivo do Direito Ambiental. [...]. A simples aplicao desse princpio
solucionaria de uma vez por todas o conflito de normas discutido nesse
estudo. (2007, p. 126-127).

No entanto, no isso que ocorre; sabemos que deve existir uma hierarquia
normativa, mas nessa questo a norma federal falhou ao no descrever a metragem;
assim, no entendemos a inaplicabilidade da Resoluo do Conama, quando a mesma
segue as diretrizes daquela, e vale ressaltar que a metragem especificada de 15 metros,
30 metros, est de acordo com CFl que chega a limitar uma rea de at 500 metros.
Coadunando com o nosso pensamento, Mirra (2004, p. 53) expe: Na
regulamentao feita pelo Conama, no h exerccio de competncia delegada, mas sim
exerccio de poder regulamentar por rgo executivo, colegiado, que decorre
expressamente da Lei 9.938/81[...].
Como no Direito um pensamento unssono cada vez mais difcil, o eminente
Prof. Machado, de forma mais amena, est contrrio ao nosso posicionamento, e afirma

354

que o Conama agiu de boa-f, mas nestas partes em que foram ultrapassados os limites
indicados em lei as resolues no tm fora obrigatria. (2008, p. 747).
De outro lado, Silva (2005), em sua obra Direito do meio ambiente e dos recursos
naturais, nada diz sobre tais resolues, dando a entender que concorda, tanto que at
utiliza a Resoluo do Conama 4, de 1985, que foi revogada pela 303, editada
conjuntamente com a 302, para fazer um estudo comparativo de tais resolues, no que
concerne aos seus conceitos trazidos, como, por exemplo, ao descrever os manguezais
como rea de Preservao Permanente. Indica sua referncia na legislao atual e, em
seguida, a resoluo revogada de 1985, tornando claro que a legislao atual utilizou-se
de conceitos antigos e trouxe novos parmetros de medidas com as quais a lei at ento
era silente.
E de forma muito taxativa, Antunes (2008, p. 510) incisivo em dizer:
evidente que o CFlo somente pode ser regulamentado por decreto presidencial e, jamais,
por mera Resoluo de um rgo administrativo de assessoramento ao Presidente da
Repblica.
Haja vista estes posicionamentos serem divergentes, acerca da aplicabilidade ou
no das Resolues 302 e 303 do Conama, podemos afirmar que as APPs necessitam
ser tuteladas, pois visam proporcionar um meio ambiente sadio a todos, e a sua
disposio em leis esparsas, tutelando o meio ambiente lato sensu, apenas reafirma a
sua importncia. E como viemos de uma tradio predatria em torno da natureza,
inteligvel que haja esses pensamentos retrgrados. Ainda mais em um pas que possui o
seu nascimento com base na explorao dos recursos naturais, sem qualquer
preocupao e, muitas vezes, legitimada por leis, quando ramos apenas uma Colnia
de Portugal.
Corroborando o nosso pensamento, Arruda e Piletti expem:
A forma predatria de explorao, obedecendo a interesses imediatistas e
sem preocupao com o futuro, seria depois empregada em relao a todos os
recursos brasileiros- minerais, vegeais e animais. Em decorrncia disso,
grandes reas do pas se tornariam improdutivas. Muitas espcies animais e
vegetais, por sua vez, seriam extintas. Colonizado a partir de 1500, s na
dcada de 1930 o Brasil passaria a ter um Cdigo Florestal. (1999, p. 187).

Por sorte, temos uma Constituio Federal que apregoa um desenvolvimento

sustentvel em que a preservao e conservao dos recursos naturais deve ser a regra.
Pensamento muito diferente daquele da poca da nossa colonizao destruidora.
Assim, coadunando acerca do desenvolvimento sustentvel com a preservao dos
recursos hdricos, da fauna e flora, o prembulo da Resoluo 302, do Conama, define
as APPs e os espaos territoriais especialmente protegidos (unidades de conservao),
como um objetivo das presentes e futuras geraes, a fim de assegurar o bem-estar das
populaes humanas.
No remetendo dvidas acerca do intuito e do carter protecionista e
preservacionista dos nossos recursos naturais, o que est de total acordo com a nossa
Constituio Federal.
355

4 Constituio do Estado da Paraba e APPs

Com o intuito de enriquecer o nosso trabalho, procuramos fazer um passeio acerca
das APPs de forma genrica, at chegarmos a situaes e legislaes estaduais. E ns
escolhemos analisar a Constituio do Estado da Paraba e seu Cdigo Florestal no que
condiz com as APPs, objeto do presente trabalho.
A Constituio do nosso estado preocupou-se em inserir um captulo que se
dedicasse proteo do meio ambiente e solo, abrangendo os arts. 227 a 235 e o Cdigo
Florestal Estadual (Lei 6.002, de 29 de dezembro de 1994).
A partir do nosso foco de estudo que so as APPs plausvel descrever o artigo
que concerne tal rea, in verbis: Art. 227, pargrafo unico, IX designar os mangues,
esturios, dunas, restingas, recifes, cordes litorneos, falsias e praias, como reas de
preservao permanente. (Lei 6.002, de 29 de dezembro de 1994).
Observamos a preocupao em proteger tais reas que so de imensa riqueza
biolgica. Embora no tenhamos uma definio de cada item, algo que deixaria a
Constituio do Estado inchada, vemos total consonncia entre as normas editadas
pelo Conama e esta Constituio.
E como defendido nesse trabalho, temos uma lei geral que, por ter competncia
concorrente entre os estados e municpios, podem legislar entre si, como forma de
respaldar e tutelar de forma mais abrangente o meio ambiente. Sendo assim,
encontramos no art. 229, da Constituio paraibana, in verbis:
Art. 229. A zona costeira, no territrio do Estado da Paraba, patrimnio
ambiental, cultural, paisagstico, histrico e ecolgico, na faixa de quinhentos
metros de largura, a partir da preamar de sizgia para o interior do continente,
cabendo ao rgo estadual de proteo ao meio ambiente sua defesa e
preservao, na forma da lei. (Lei 6.002, 1994).

Estamos diante de uma total consonncia entre legislao federal e estadual, uma
vez que na prpria Constituio Federal, em seu art. 225, 4, temos a proteo da zona
costeira.
A Constituio paraibana encontra-se de acordo com os preceitos elencados pelo
legislador na feitura do Cdigo Florestal (Lei Nacional), alm de utilizar-se das normas
editadas pelo Conama, Resoluo 302 e 303, de 2002, que traz os conceitos que no
esto elencados na Constituio Estadual; assim, observa-se que os requisitos do
Cdigo Florestal (Nacional) e as resolues do Conama, coadunam-se de forma
plausvel, trazendo uma segurana maior para a proteo das reas de preservao
permanente do Estado da Paraba, pois est baseada no CFl nacional, seguindo o
contedo protetivo em relao ao meio ambiente e utiliza-se de tais resolues como
forma de adequar-se ao ordenamento jurdico.
Dentro da vasta pesquisa realizada em nosso estudo sobre as APPs, deparamo-nos
com o livro de Farias e um estudo aprofundado acerca de uma emenda sofrida pela
Constituio do Estado da Paraba, no ano de 2003, em que foi autorizada a construo
de uma fbrica em rea costeira, e que, segundo a prpria Constituio da Paraba, trata356

se de rea de preservao, tornando-se um grande atentado s normas que tutelam o

meio ambiente.
A alnea acrescentada pela Emenda n. 15 de 2003, in verbis:
d) excetua-se do disposto nas alneas anteriores, a rea do porto organizado
do Municpio de Cabedelo, constituda na forma da legislao federal e
respectivas normas regulamentares, para as construes e instalaes
industriais. (art. 229, alnea d, Constituio do Estado da Paraba).

Em comentrio a essa questo, Talden (2007, p. 196) aponta ser importante

enfatizar que o artigo alterado o mais incisivo de toda a Constituio Estadual da
Paraba, no que concerne defesa do meio ambiente e defesa do patrimnio histrico
na zona costeira.
Por certo, a legislao paraibana de forma muito peculiar tutela o meio ambiente,
recebendo grandes elogios como de Machado, mas no podemos deixar que atitudes
como estas sejam aceitas como apenas uma alterao legislativa, pois fere qualquer bom
senso e a razoabilidade, alm de constituir-se crime.
certo que o litoral brasileiro um dos mais belos do mundo, acarretando com
isso aumento da especulao imobiliria nas reas litorneas. O problema enfrentado
pelos estados e municpios brasileiros acaba sendo rduo, pois o dilema criado
confronta-se com a entrada de investimentos e, em contrapartida, a destruio de biomas
naturais nicos que no so capazes de se autorregenerarem. Afinal, sabido que alguns
sistemas da natureza, uma vez destrudos, no possuem a capacidade de voltar ao seu
status quo anterior.
A discusso acerca das APPs nos parece ser um tema intrigante, pois as
legislaes existem, mas o que falta a efetividade da aplicao das normas. O caso de
Joo Pessoa muito parecido com o caso registrado em Macei, outro estado com
grandes belezas litorneas, que chamam a ateno de investidores vorazes. O autor Krell
traz um estudo acerca da mudana legislativa que demonstra ser um verdadeiro atentado
s reas de preservao permanente e ao meio ambiente, in verbis:
A lei 5.534, de 16.1.2004, intitulada Cdigo de Edificaes e Urbanismo de
Macei, trouxe uma discreta liberao da altura das edificaes no litoral
norte da cidade e alterou as normas de zoneamento dos bairros de Guaxuma,
Riacho Doce e Gara Torta, pondo em risco o seu equilbrio ambiental e
paisagstico, bem como a atratividade turstica da cidade como um todo.
Ainda que o seu texto no tenha mencionado expressamente a altura mxima
dos prdios, o gabarito permitido aumentou devido mudana dos
coeficientes de aproveitamento e da taxa de ocupao dos terrenos na referida
faixa litornea. (2008, p. 18).

Temos uma tendncia em minimizar, abrandar as legislaes estaduais e

municipais, como forma de trazer benefcios para a cidade. Mas do que vale trazer
grandes prdios, fbricas beira do mar (em terra de Marinha), que provocaro danos
irreparveis ao meio ambiente e que, em longo prazo, resultar em transtornos e
segregao social? Acselrad (2009) ressalta que a morosidade do Estado em aplicar as
357

normas ambientais circunscreve estratgias de suborno a funcionrios pblicos e rgos,

como forma de garantir um direito que no existe. E o mesmo autor ressalta a questo
da degradao social e de suas conseqncias, como a pobreza gerada pelo uso irrestrito
de meio ambiente, por uma parcela pequena da populao.
Essas perguntas envolvem muito mais do que o Direito Ambiental, a Biologia, a
Sociologia e outras cincias afins; envolve uma gama de profissionais engajados, uma
sociedade civil participativa e uma conscincia ambiental, pois pensar que o futuro no
chega ou que a resposta da me-natureza aos desequilbrios ambientais sofridos agora
tardaro, estar redondamente enganado. A mudana do clima no litoral brasileiro, por
exemplo, mostra inundaes onde antes era castigado pela seca; h aumento da
temperatura e chuvas torrenciais no inverno. Como explicar os slogans de Sol o ano
todo em cidades como Natal/ RN, estado vizinho? Temos a certeza a cada dia de que
um dano ambiental aqui, ou no outro lado do mundo, no ficar isolado, pois a natureza
una.
4.1 Cdigo Florestal da Paraba
Ressaltando que o nosso estudo apresenta um recorte acerca das APPs,
demonstraremos como o Cdigo Florestal da Paraba trabalha em relao a tal instituto.
necessrio pontuar a criao do Cdigo Florestal local, que teve sua feitura em
1994, sob a Lei 6.002, de 29 de dezembro. O cdigo est composto por 32 artigos, os
quais so divididos da seguinte forma: Captulo I Da Poltica Florestal;Captulo II
Da Explorao e Reposio Florestal; Captulo III Proteo Florestal; Captulo IV
Disposies Finais.
Trata-se de um diploma legal, atual e que vai tutelar expressamente a preservao
permanente das possveis reas que estejam sob algum tipo de ameaa. Segundo nosso
entendimento, o Cfl paraibano demonstra uma forte conscincia em preservar o meio
ambiente. No tocante as APPs temos o seguinte:
Art. 2. A Poltica Florestal do Estado tem por fim o uso adequado e racional
dos recursos florestais com base nos conhecimentos ecolgicos, visando
melhoria da qualidade de vida da populao e a compatibilizao do
desenvolvimento scio-econmico com a preservao do ambiente e do
equilbrio ecolgico.
Art. 3 So objetivos especficos da poltica florestal do Estado:
[...]
IX Promover a recuperao de reas degradadas especialmente nas
reas de preservao permanente, reserva legal, entorno das unidades de
conservao, bem como proteger as reas ameaadas de degradao;
[...]
Art. 22. Ficam proibidos o corte a explorao e a supresso de vegetao
primria ou nos estgios avanados e mdio de regenerao da Mata
Atlntica.
Pargrafo nico Excepcionalmente, a supresso da vegetao primria ou
estgio de mdio de regenerao da Mata Atlntica, poder ser autorizada,
mediante deciso motivada do rgo Estadual competente com anuncia
prvia do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis IBAMA, informar-se ao Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONAMA, quando necessria a execuo de obras, planos, atividades ou

358

projetos de utilidade pblica ou interesse social, mediante aprovao de

estudo e relatrio de impacto ambiental. (Grifo nosso).

O CFl paraibano mostra-se muito bem posto aos anseios ambientais de

preservao. taxativo em seu art. 22 acerca da proibio em vegetao da Mata
Atlntica e trazendo uma grande inovao do estudo de impacto ambiental acerca da
possvel explorao, o que coaduna com o nosso pensamento acerca da exigiblidade de
um Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e (Relatrio de Impacto Ambiental (Rima). So
tidos como prescindveis, quando na verdade so estudos de substancial importncia
que revelar os possveis resultados danosos atividade exercida no meio ambiente.
(Art. 225, 1, inc. IV, Constituio Federal).
Acreditamos que o legislador paraibano, vislumbrando as riquezas naturais do
Estado, quis de forma sbia tutelar da melhor forma possvel a tutela do meio ambiente
como melhoria da qualidade de vida dos paraibanos e a compatibilizao de um
desenvolvimento econmico sustentvel.
4.2 Sustentabilidade e atividade econmica
Ao descrever a importncia das reas de preservao permanente, deparamo-nos
com a seguinte indagao: Proteger como forma de garantir o futuro das futuras
geraes? E, assim, acreditamos ser paradigma a ser tomado frente s atividades
econmicas realizadas dentro do estado.
Haja vista, a sustentabilidade usar de forma racional os recursos naturais que so
finitos; diminuir a poluio dos grandes centros urbanos, leia-se e entendemos que
catstrofes ambientais, degradaes no se limitam a seu espao de origem, tm o
condo de atingir lugares diferentes, o impacto ambiental de atividades econmicas
danosas ao meio ambiente representa um dano coletivo humanidade.
Sendo assim, o dever-poder dos cidados e do Estado mitigar tais infraes, e a
forma escolhida no presente trabalho foi atravs da limitao dos poderes da
propriedade intocabilidade de reas de preservao.
A Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, denominada de Poltica Nacional do Meio
Ambiente, possui total compatibilidade com a Constituio Federal, ficando evidente o
modelo a ser seguido atravs do Estado e dos particulares, como forma de proporcionar
um desenvolvimento econmico sustentvel, em que as APPs no impliquem estorvo ou
limitao da economia, ao contrrio, demonstra a utilizao dos recursos naturais de
forma racional e que tais disponibilidades sejam perenes.
Assim, importante transcrever:
Art. 2. A Poltica Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a
preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida,
visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-economico,
aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida
humana. (Lei 6.938/81).

359

A leitura do caput da presente lei um corolrio para os objetivos da Poltica

Nacional do Meio Ambiente (Pnma), sendo autoexplicativo, o que proporciona uma
imensa satisfao ao legislador que preocupou abarcar o meio ambiente de forma plena.
Sabemos que, na feitura da lei, os nimos e as emoes encontravam-se exaltados,
no sentido da discusso acerca do futuro do meio ambiente, leia-se gua, poluio,
camada de oznio e que o homem o grande poluidor, embora pensemos que a falta de
uma perspectiva a longo prazo fez com que a sociedade despertasse para um problema
latente, a destruio do meio ambiente.
Ao ler o art. 225 da Constituio Federal, observamos a importncia e o resguardo
que so dados ao meio ambiente, por nossa norma suprema, que no visa eliminar a
possibilidade do lucro, a partir dos recursos naturais, haja vista que sabido que a
economia existe antes de mais nada pela presena da natureza, pois dela podero ser
extrados produtos e matrias-primas que, porventura, geraro um lucro, tendo como
norte a sustentabilidade. O dever do Estado o de promover e resguardar, assim como o
do cidado, na forma da lei, por exemplo, as Aes Populares, na participao de
conselhos ambientais.
Cabral afirma:
(Os interesses difusos) Estes interesses, que dizem respeito coletividade e
ao prprio Estado, se justificam em face da complexidade dos problemas
enfrentados pelas sociedades contemporneas, que levaram ao surgimento de
uma srie de novas concepes jurdicas, na busca de uma maior adequao
do direito ao contexto presente. (2006, p. 108).

Aps vrias indagaes e a posio, nossa, de um desenvolvimento sustentvel,

como forma de assegurar a vida, pois a garantia de um ambiente adequado ter como
consequncia aquela. Assim, utilizaremos o conceito dado Nalini (2001, p.138), que
traz a sustentabilidade como meio transformador:
A sustentabilidade importa em transformao social, sendo conceito
integrador e unificante. Prope a celebrao da unidade homem/natureza, na
origem e no destino comum e significa um novo paradigma. No h
necessidade de se renunciar ao progresso, para a preservao do patrimnio
ambiental.

A ideia inovadora de transformao social e preservao do meio ambiente o

norte que devemos seguir e ampliar de forma planejada e sustentvel, pois o
desenvolvimento por si no faz mais parte dos anseios sociais de uma sociedade
democrtica; temos que promover uma transformao social na qualidade de vida e esta
necessita da natureza para sua efetividade e desenvolvimento social, econmico e
proteo ambiental.

360

Consideraes finais
A preservao de reas especiais demonstra uma plena preocupao com o meio
ambiente; no entanto, consideramos que o excesso legal e uma m-f em interpretar o
prprio direito torna-se muitas vezes o texto inaplicvel ou ineficiente naquilo que foi
proposto.
As APPs possuem o condo de intocabilidade, ou seja, no devem ser exploradas,
criando ao longo do tempo excees, que acreditamos sejam necessrias. A questo a
generalizao da exceo. Torna-se inadmissvel criar um pensamento jurdico em cima
de excees que degradam o meio ambiente.
Sendo assim, as APPs possuem uma funo essencial na natureza; no entanto, a
ausncia de recursos destinados a sua manuteno, por vezes, acarreta abusos e at
crimes, pois haja vista no tocarmos na questo dos crimes ambientais, unssono que
tenhamos uma lei para punir quem desrespeitar as APPs, atravs da Lei dos Crimes
Ambientais.
A denominao das APAs e APPs est muito prxima em ambos, que se
entrelaam, muitas vezes, quando temos na primeira uma conservao e, na segunda,
uma preservao, mas a segunda torna-se explorvel em alguns aspectos,
desnaturando a sua natureza jurdica e, a nosso ver, tornando-se uma rea de proteo
ambiental.
Embora preocupa-se com recursos para manter tais reas, seria importante criar no
sistema das APPs um regulamento expresso, em que a Unio, os estados e/ou
municpios investissem recursos nessas reas. O que ocorre nas APAs, que, aps o seu
reconhecimento, ganham a denominao de parques, reservas ecolgicas, por exemplo,
dependendo da rea.
imperioso destacar que a destinao de recursos pblicos ou at mesmo
particulares no a soluo para o desmatamento, a poluio de rios ou as construes
irregulares em reas de preservao.
A soluo advm de uma educao ambiental e conscincia cidad, em que o
meio ambiente no pode ser visto como um mero gerador de recursos. Ele representa
vida e, dessa forma, entende-se que o pensar verde, com base na sustentabilidade, faz
alcanar um desenvolvimento harmonioso e includente com a proteo ambiental, bem
fundamental para a produo de atividades econmicas.
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362

Arranjo produtivo local e propriedade intelectual na sustentabilidade e

preservao das comunidades tradicionais
Maria Cristina Vidotte Blanco Tarrega*
1 Introduo
A proteo propriedade intelectual, relativa aos conhecimentos de que so
detentoras as coletividades ou as comunidades tradicionais, inseridas em um conjunto
de recursos oferecidos pelos arranjos produtivos locais ou APLs, numa perspectiva de
economia globalizada e de conhecimentos localizados ou regionalizados, pode ser o
caminho para a sua sustentabilidade e a preservao da cultura desses povos.
A globalizao importa uma complexidade de processos econmicos, polticos,
sociais e jurdicos. Restringir a globalizao questo econmica liberal negar
aspectos importantes e estabelecer limites mais estreitos do que nos revela a construo
da realidade social. A questo econmica, de inquestionvel importncia, no deve ser a
nica determinante do processo de acomodao social das comunidades humanas. O
fenmeno econmico no deve ser hegemnico, assim como no se pode entender os
muitos movimentos de reorganizao dos povos, como um processo uniforme,
homogneo, de mundializao de capitais. H que se cuidar da sustentabilidade,
tambm econmica, para a concretizao da cidadania e o preservar das diversas
naes.
Assim, num contexto plural, tudo o que se avanar no campo dos conhecimentos,
no mbito da poltica e do direito, ou na concretizao dos direitos do homem e das
diferentes culturas, devem referenciar as polticas pblicas de direcionamento do
mercado, na oportunizao de se construir a cidadania econmica. Isso porque, o buen
vivir, como querem os equatorianos, numa perspectiva social, acontece ao se
implementar muitos fatores, entre os quais se ressaltam oportunidade econmica,
participao poltica e acesso satisfao das necessidades sociais bsicas, com o
consequente vivenciar da qualidade de vida. Dentre os bens partilhados no buen vivir, se
incluem os conhecimentos de vida tradicional, que precisam ser preservados e
partilhados, garantindo-se que seu uso beneficie as coletividades.
A sustentabilidade fator de liberdade (SEN, 2010, p.18) e de emancipao das
coletividades e comunidades tradicionais. No que diz respeito economia, muitas
propostas aparecem numa perspectiva de vencer o modelo neoliberal e enfrentar-se um
movimento contra-hegemnico, no individualista. Dentre essas, vale ser lembrada a
economia solidria, possvel de ser usada como aporte terico nos diversos arranjos
econmicos incentivados por meio de polticas pblicas, como os Arranjos Produtivos
Locais (APLs) e os Projetos de Produo Agrcola Integrada (PIs).
*

Mestre e doutora em Direito pela PUC/SP. Ps-doutorado pela Universidade de Coimbra. Professora
Titular na Universidade Federal de Gois e Professora na Universidade de Ribeiro Preto.
363

Estes so instrumentos de novas abordagens da economia, que garantem a

organizao de identidades culturais, e a cooperao dos agentes se mostra como um
caminho coerente com as necessidades de ajustamento da prxis das relaes de
trabalho e de consumo, com o uso sustentvel dos recursos naturais disposio e com
diversos outros fatores de desenvolvimento social. Em uma organizao solidria, ou de
cooperao, todos so participantes responsabilizados pelo fortalecimento do processo
produtivo, em suas vrias etapas e a distribuio de renda proveniente destes produtos
pode ser mais justa. Substitui-se a economia sem face de mos invisveis pela
economia que preza a coletividade e a preservao do planeta.1 Pode-se, nesse sentido, e
usando expresso a que recorre Barbosa,2 falar em economia cultural.
Santos distingue a globalizao em duas faces, a globalizao de movimentos
hegemnicos e a globalizao de movimentos contra-hegemnicos. (SANTOS, 2005, p.
31). Para um primeiro entendimento do que vem a ser tais movimentos, referido autor
apia a disposto na Carta de Princpios do Frum Social Mundial,3 que, em seu ponto
quatro, afirma a contraposio das alternativas apresentadas naquele Frum ao processo
de globalizao, comandado pelas grandes corporaes multinacionais e por governos e
instituies internacionais na busca de seus prprios interesses, favorecidos pelos
governos nacionais. Os movimentos contra-hegemnicos pretendem fazer prevalecer,
como uma nova etapa da histria do mundo, uma globalizao solidria que respeite os
direitos humanos universais, bem como o de todos(as) os(as) cidados e cidads em
todas as naes e o meio ambiente, apoiada em sistemas e instituies internacionais
democrticos a servio da justia social, da igualdade e da soberania dos povos.
(SANTOS, 2005, p. 156).
A caracterstica essencial da globalizao hegemnica a manuteno de um
status quo excludente, fruto de relaes de poder desiguais, da opresso nas relaes de
trabalho, nas relaes de dominao. justamente com o intuito de preservar a
dignidade que o movimento contra-hegemnico se oferece como alternativa vivel para
uma emancipao social, para a incluso de vrias realidades no compartilhamento das
relaes de poder. Para isso no h uma estratgia definida, no h consenso de
critrios. Em aes institucionais e em polticas pblicas, pode-se identificar
caractersticas dessa realidade e a influncia desses ideais. Numa vontade de nova
ordem, manifesta-se esse movimento, sem rupturas radicais, com o dilogo e o respeito
diversidade e ao pluralismo como fonte de inovao poltica.4
O uso dos avanos do direito e dos instrumentos jurdicos, na prospeco de
polticas pblicas, promove a globalizao contra-hegemnica real e eficaz. O direito
elevado condio de estrutura determinante de modelos capazes de mudanas. Tornase protagonista do desenvolvimento social, da convivncia harmnica entre as
1

Vide stio eletrnico sobre economia solidria no Brasil. disponvel em: <www.fbes.org.br>.
Dilogo pessoal com o autor em 22/7/2010.
3
O Frum Social Mundial teve sua primeira edio em Porto Alegre/RS/Brasil, em 2001, tendo na Carta
de Princpios seu principal documento.
4
Os crticos dessa postura afirmam que privilegia-se a revolta e o inconformismo em detrimento da
revoluo.
2

364

oportunidades da economia e o novo conceito de relao de trocas, entre o Estado e as

organizaes pblicas no estatais, entre regulao e emancipao social, entre o local e
o global. justamente no intuito de reconstruir a tenso entre regulao e emancipao,
fora esta propulsora de mudanas, que se entende o uso do Direito no convencional
como agente transformador.5
Direito emancipador enquanto agente de mudana. Direito que se utiliza de seus
institutos e de sua prpria estrutura para fomentar o desenvolvimento para a
liberdade. Este direito, no ordenamento ptrio, est fundado politicamente no art. 1,
pargrafo nico, da Constituio Federal de 1988 que proclama a soberania do povo
como poder supremo e inalienvel, enfocado no bem-comum e na dignidade da pessoa
humana.
Nesse sentido, pode-se falar em direito ao desenvolvimento como manifestao da
soberania e da dignidade. Desenvolvimento com o atributo da sustentabilidade, como
expanso de liberdades substantivas, que requer a remoo de privaes como pobreza
e tirania, carncia de oportunidades econmicas e destituio social sistemtica,
negligncia dos servios pblicos e intolerncia ou interferncia excessiva dos Estados
repressivos. (SEN, 2010, p. 17).
Nesta perspectiva, importante compreender como os instrumentos jurdicos,
entre estes destacadamente aqueles oferecidos pelo direito de propriedade intelectual,
contribuem para o fortalecimento dos arranjos econmicos e o desenvolvimento das
coletividades. Esses direitos fomentam a criao de ncleos fundados nas identidades
culturais locais e regionais; ajudam a revelar a e especificar essas identidades; do-lhes
forma e as publicizam, fortalecendo o que estava latente na conscincia das
coletividades e vivo nas experincias cotidianas. Dentre as polticas pblicas, os
arranjos produtivos locais e a interveno dos direitos de propriedade intelectual neles
podem ser fatores de desenvolvimento econmico e da construo de realidade social
democrtica.
Entende-se que o direito tem carter funcional no todo social e no mera
representao da realidade social, externo a ela. Essa funcionalidade ocorre sobretudo
pela responsabilidade coletiva manifesta na seara individual, como quer Neves (2009).
O direito sempre constitutivo do modo de produo social e intervm nas mudanas
sociais, interagindo em relao a todos os demais nveis da estrutura social. Ele no
mero fruto das relaes econmicas, fora delas, mas interfere e interage nessas relaes.
No pode ser tratado como simples manifestao ideolgica, que oculta a natureza real
das relaes de produo, ou, exclusivamente expresso da vontade da classe
dominante, como meio de dominao. A inteno de democracia exige que seja
instrumento garantidor das minorias. A complexidade da estrutura social exige
intervenes que contraponham-se aos vieses da dominao.
5

No entanto, no entendimento de Santos o direito no pode ser considerado emancipatrio, pois

emancipatrios seriam os movimentos e as organizaes que recorrem lei para levar suas lutas adiante.
Em que pese o brilhantismo do autor, ouso discordar de tal assertiva, na defesa do Direito como
instrumento emancipador medida que legitima, concretiza aes emancipatrias.
365

Embora o direito se manifeste como instrumento por excelncia das relaes de

produo capitalista, pode gerir essas relaes e transform-las, por ser direito. O direito
h de ser prospectivo. H de apresentar solues para os problemas sociais. Assim,
dentro do processo de globalizao capitalista neoliberal, o direito deve, em se
politizando, ser instrumento de resistncia s estruturas hegemnicas e promover a
defesa das economias de pequena escala, arranjadas, diversificadas, autossustentveis,
de forma a garantir a preservao das diversidades culturais locais.
2.1 Arranjos Produtivos Locais (APLs)
O conceito de arranjo produtivo local surge do reconhecimento da necessidade de
orquestrao de agentes econmicos na ao conjunta interinstitucional, como medida
de orientao de poltica pblica para o desenvolvimento local do setor produtivo.
No direito estrangeiro, h inmeras experincias de associaes consorciais,
arranjos para desenvolvimento econmico, desde h muito. Em estudos que realizamos
no direito aliengena (TARREGA, 2003), encontramos vrios exemplos de organizaes
de natureza semelhante, na economia agrcola. Dentre os mais relevantes, aponta-se a
experincia francesa como inovadora ao criar o agrupamento de interesse econmico,
seguida por Portugal e por outros ordenamentos, entre os quais a Ordem Europeia. Os
motivos ensejadores da criao dos Groupement Dintrt conomique (GIE), na
Frana, tem caractersticas semelhantes quelas que induziram a criao da poltica de
fomento aos APLs no Brasil. O agrupamento europeu de interesse econmico tem sido
de grande utilidade nos arranjos de produo agrcola integrada, em pases da Unio
Europeia, sobretudo em Portugal. O primeiro AEIE constitudo na Europa teve por
finalidade preservar a tradio no turismo rural. O turismo ocupa um lugar de destaque
nos programas de desenvolvimento rural (mais de 42% dos montantes investidos no
mbito do LEADER I foram dedicados a este sector).6 O agrupamento de interesse
econmico Europa das Tradies, foi criado em junho de 1997, por iniciativa do
grupo Leader Vale do Lima (Portugal) reunindo cinco organizaes nacionais de
alojamento turstico: Chambres dAmis Benelux, Chteau Accueil (Frana), The Hidden
Ireland (Irlanda), Wolsey Lodges (Reino Unido) e TURIHAB/Solares (Portugal), tendo
por finalidade promover o alojamento turstico em edifcios antigos, como medida de
preservao do patrimnio histrico.
Vrias experincias so tambm conhecidas na Amrica do Sul, merecendo
destaque os clusters chilenos.7 No Mercosul, os pases vizinhos, Uruguai e Argentina
experimentaram institutos de concertao econmica, como os consrcios, sem efetiva
6

Disponvel em: <http://ec.europa.eu/agriculture/rur/leader2/rural-pt/biblio/herit/art01.htm>. Acesso em:

26 abr. 2008.
7
Na IV Conferncia sobre os Arranjos Produtivos Locais, realizada em Braslia, em 2009, Carlo Ferraro,
oficial de Assuntos Econmicos da Unidade de Desenvolvimento Industrial e Tecnolgico da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), durante o primeiro painel, na manh de 28/10,
afirmou que a falta de continuidade nas polticas pblicas de apoio aos arranjos e aglomeraes
produtivas nos pases da Amrica Latina e do Caribe impedem bons resultados. Brasil e Chile so
excees porque dispem de polticas consolidadas para promoo das aglomeraes produtivas setoriais,
implantadas em territrios com vulnerabilidade social e econmica.
366

especificidade de poltica pblica ou amplitude dos APLs brasileiros. No Uruguai,

destaca-se como exemplo na literatura o Grupo de Interesse Econmico DURAFOR
GIE, constitudo por pequenos e mdios produtores, em 2002, que exploram o manejo
sustentvel de eucaliptos. As plantas so certificadas pela FSC, Forest Stewardship
Council, e tem por proposta a preservao ambiental, social e a responsabilidade
econmica, de acordo com os princpios e critrios da FSC. Tem por filosofia o
compromisso social e a preservao do meio ambiente.8
O estudo do instituto do consrcio, no Direito italiano, revela extrema
organizao econmica cooperacional base do desenvolvimento econmico italiano.
Nesse pas, a organizao econmica fundou-se, em grande parte, sobre as associaes
consorciais. Grande parte da vinicultura italiana e tambm dos laticnios est organizada
no que, ali, se denomina consrcio e que se pode designar arranjo produtivo local ou
regional. Esses exemplos, embora no pretendam demonstrar o atual estado da tcnica
dos arranjos produtivos, ilustram sua relevncia h dcadas no cenrio econmico
ocidental.
No Brasil, no existem instrumentos jurdicos especficos para a organizao
jurdica desses arranjos. Foram formulados documentos pblicos, como iniciativa
governamental para promover o desenvolvimento econmico. O tema foi includo nas
diretrizes das polticas nacionais de desenvolvimento e no Plano Plurianual de 20042007, ao mesmo tempo em que se procurou estruturar polticas de governo de apoio
integrado aos modelos de concertao econmica, que se desenvolveram no pas
espontaneamente, pelos pequenos agentes econmicos.
Props-se, nesses arranjos, o respeito s especificidades de cada integrante, o
fomento dos acordos de cooperao e o carter complementar atividade econmica
principal das aes. Tudo foi definido nos Termos de Referncia para Poltica Nacional
de Apoio ao Desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais.
Essa poltica contou com a interveno de diversos ministrios e organizaes
pblicas estatais e no estatais (MDIC, MF, MPOG, MDA, MTE, MT, ME, MAPA,
MCT, MI, MME, BB, BNDES, BNB, BASA, Caixa, IPEA, FINEP, CNPq, INMETRO,
EMBRAPA, APEX-Brasil, SEBRAE) e possibilitou o ingresso de outros atores, com o
propsito de compor aes complementares, pela articulao entre as instituies j
atuantes em Arranjos Produtivos Locais. Isso teve por objetivo a formao de redes de
cooperao entre os integrantes dos projetos.
Nesses documentos, determinou-se uma estrutura bsica a nortear a estrutura final
respeitante s peculiaridades de cada arranjo local. Nessa estrutura bsica predeterminase a governana local, visando a interlocuo entre os atores locais e as instncias
governamentais e de apoio estatal.
O programa para o fomento de APLs (Acordos Produtivos Locais) prev estrutura
tripartite, contando com um Conselho de Poltica para Arranjos Produtivos Locais que
a instncia superior de gesto, formada pelos titulares das instituies participantes do
8

Disponvel em: <http://www.durafor.com.uy/En/index_e.htm> Acesso em: 16 abr. 2008.

367

Grupo de Trabalho Permanente para APLs. Este Conselho, a ser reunido

semestralmente, tem por competncias estabelecer e revisar as prioridades da poltica
para APLs; analisar e aprovar as regras de aplicao da poltica de apoio ao
desenvolvimento dos APLs recomendadas pelo Grupo Tcnico; aprovar os critrios
sugeridos pelo Grupo Tcnico para a seleo de novos APLs; cuidar da aplicao dos
recursos e aprovar material de divulgao e os Planos de Desenvolvimento Finais.
O segundo elemento de gesto o Grupo Tcnico, composto por tcnicos das
instituies participantes do Grupo de Trabalho Permanente para APLs, com
competncia para analisar tecnicamente os Planos de Desenvolvimento (preliminares e
finais); articular-se com as outras instituies e com os atores locais dos APLs; fornecer
informaes para o Conselho de Polticas; formular e disseminar em suas instituies os
Termos de Referncia e o Manual Operacional; elaborar critrios para a atualizao do
Cadastro de APLs e para a seleo de APLs para incio de operao no mbito da
Poltica Nacional de Apoio a APLs, elaborar as regras de aplicao da Poltica de Apoio
ao Desenvolvimento dos APLs; elaborar a apresentao padronizada do Programa;
analisar as sugestes de alteraes do modelo de Plano de Desenvolvimento
consolidadas pela Secretaria Executiva; contribuir com a Secretaria Executiva na
elaborao do material de divulgao; sugerir alteraes ao Conselho de Poltica para
APLs, aperfeioando a poltica.
A Secretaria Executiva o terceiro rgo de gesto funcionando no Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio, com funes descentralizadas de capacitao
de recursos humanos, orientao para mercados e acesso a servios financeiros,
inovao tecnolgica, certificao de origem, governana local.
A organizao inicial desta poltica ocorreu a partir do cadastro dos acordos
produtivos existentes, pelo mapeamento dos aglomerados produtivos, campo de atuao
das instituies participantes do Grupo de Trabalho Permanente. Foram identificados
460 aglomerados. A partir disso, fez-se a seleo com a apresentao de planos de
desenvolvimento, prevendo-se o constante incorporar de outros arranjos no cadastro.
Pretendeu-se que os primeiros trabalhos servissem de referncia ou funcionassem como
pilotos para os vindouros. E isso se deu com resultados em diversos setores da
economia, notadamente na agricultura, mais especificamente na agricultura familiar.
Revelou-se relevante nos diferentes rinces do Pas, sobretudo no Estado de Gois.
Na IV Conferncia Brasileira sobre os Arranjos Produtivos Locais, realizada em
outubro de 2009, a Secretaria da Cincia e Tecnologia de Gois apresentou a rede
construda no Estado, com 51 APLs. O Estado de Gois foi considerado referncia
nacional na aplicao da metodologia dos APLs.
O processo de organizao dos APLs previu o desenvolvimento de um conjunto
de aes, sendo que a primeira foi a preparao das instituies do Grupo Tcnico para
atuao conjunta; a eleio das representaes; a indicao da rea de atuao.
Promoveu-se a sensibilizao e a capacitao da equipe que se seguiu pela mobilizao
interinstitucional. Tudo com o objetivo de propiciar e difundir os conhecimentos sobre a
localidade, a partir das diferentes experincias institucionais. Nas oficinas realizadas
368

apresentaram-se aos atores envolvidos na governana do arranjo a proposta de trabalho

conjunto e os instrumentos disponveis em cada instituio. Nelas que se delineiam o
perfil final e as potencialidades e ainda se constri coletivamente o Plano de
Desenvolvimento Preliminar
O Plano de Desenvolvimento Preliminar para o APL o resultado de um esforo
coletivo de construo efetuado pelos agentes locais, componentes do APL, com o
apoio do denominado agente animador. A estrutura desse plano comporta as
especificidades regionais e locais do APL. A proposta consagrar um esforo no
sentido de respeitar os valores e as experincias locais e promover as igualdades sociais
a partir do respeito diversidade sociocultural.
O Plano de Desenvolvimento Preliminar submete-se apreciao da Secretaria
Executiva que se manifesta, por meio de parecer, com ou sem sugestes para alterao.
Inicia-se, assim, o processo de articulao interinstitucional para a construo do plano
de desenvolvimento final. A articulao institucional leva ao conhecimento de todos a
disponibilidade de instrumentos de apoio ao APL de cada um dos agentes. So
discutidas as melhores formas e identificada uma estratgia de apoio integrado que ser
comunicada ao agente animador do APL e implementada a partir de aes da secretaria
executiva. Na sequncia, elabora-se o plano de desenvolvimento final, com a construo
de projetos especficos, a ser analisado pelas instituies parceiras e pela secretaria
executiva e aprovado pelo conselho de poltica.
Os denominados instrumentos disponibilizados pelas instituies parceiras so,
em sua maioria, projetos a que aderem referidos sujeitos, coletiva ou individualmente,
conforme o plano. Dentre esses, muitos tm relao direta com a identidade cultural e a
constituio de coletividades. Exemplo tpico o Projeto Cara Brasileira, que se funda
em dois nortes. O primeiro, reporta-se valorizao ou ao fortalecimento das
identidades culturais como estratgia de promoo da autoestima e da criao e/ou
fortalecimento do sentimento de pertencimento a um local, a um territrio, ou a um
arranjo produtivo local. O segundo refere-se agregao de valor aos produtos, aos
servios e aos instrumentos de negcios, valorizando os destinos tursticos e os produtos
dos diversos setores produtivos, a partir de valores da cultura local. Nesses modelos de
projeto de promoo dos arranjos produtivos locais, revelam-se com fundamental
importncia os instrumentos de tutela jurdica da propriedade intelectual, sejam eles de
tutela individual ou coletiva. As marcas, individuais ou coletivas, as indicaes
geogrficas e outros so indispensveis na organizao desses negcios e no
atingimento de seus objetivos e na concretizao do arranjo.
A V Conferncia Brasileira sobre Arranjos Produtivos Locais, realizada em
novembro de 2011, incluu como tema de debate a possibilidade de integrao
econmica regional por meio desses APLs, no Mercosul, tendo contado com a presena
de representantes de diversos estados.

369

2.2 Propriedade intelectual e polticas agrcolas de certificao

Dentre as possibilidades oferecidas pelo sistema de proteo da propriedade
intelectual, destacam-se a indicao geogrfica, com indicao de procedncia e
indicao de origem, as marcas. A marca de certificao de conformidade no sistema de
produo integrada tem se mostrado importante nos projetos de igual natureza, dentro
das propostas de arranjos produtivos locais, e tangencia a propriedade intelectual no seu
sistema tradicional.
A indicao geogrfica tem sido utilizada, com sucesso, nos arranjos produtivos
agrcolas, tanto no Brasil como no direito aliengena. Alm da proteo que confere aos
produtos locais, cria ou revela uma identidade cultural latente na coletividade. Noticiam
os estudiosos que a indicao geogrfica data do sculo IV a.C., na Grcia, com os
vinhos de Corinthio. No Imprio Romano sua ocorrncia refere-se ao mrmore de
Carrara e aos vinhos de Falerne. As indicaes geogrficas tm sido muito exploradas
nos pases do Velho Mundo, segundo Guedes e Moreira, incrementando o capital
social e humano como forma de divulgar a peculiaridade territorial e diferencial
competitivo, usando-o como instrumento de desenvolvimento local e da preservao da
identidade cultural da Comunidade (2010). Verifica-se que os Arranjos Produtivos
Locais, com suas diferenas especficas e caractersticas regionais ou locais, podem se
servir tanto da indicao de procedncia quanto da denominao de origem.
No Brasil, a histria da proteo intelectual, notadamente referente procedncia
de produtos data de mais de sculo, reportando-se a doutrina Conveno de Paris
(CUP), em 1883, que fez referncia especfica s falsas indicaes de procedncia. O
Decreto 16.254, de 1923, foi a primeira ordem legislativa que disciplinou a propriedade
industrial. A reviso de Haia da CUP, a que o Brasil aderiu integralmente (at 1991)
pelo Decreto 10.056, de 1929, incluiu sistematicamente as indicaes de procedncia e
as denominaes na proteo conferida aos direitos da propriedade intelectual. Em
1891, o Brasil consignou sua adeso ao Protocolo de Madri, exclusivamente na
disciplina das indicaes de procedncia.
Com a criao do Departamento Nacional da Propriedade Industrial, em 1934, por
meio do Decreto 24. 507, a represso s falsas indicaes de procedncia restringiu-se
concorrncia desleal, sem preocupao efetiva de incluir as denominaes de origem na
proteo intelectual. Em 1945, com a promulgao do Cdigo da Propriedade
Industrial, a indicao de procedncia ganhou importncia, mas sem o status de direito
de propriedade industrial. Ampliou-se o conceito de indicao de provenincia ao impor
o requisito da notoriedade do conhecimento do lugar. Para alguns autores a semente
da distino entre indicao de procedncia e de provenincia. Os Cdigos de
Propriedade Industrial de 1967, 1969 e 1971 no trouxeram significativas alteraes no
tocante aos institutos de propriedade industrial, referentes aos arranjos locais e as suas
indicaes geogrficas.
Isso muda com a Constituio de 1988, que confere propriedade intelectual
proteo constitucional, determinando que isso se dar tendo em vista o interesse social
e o desenvolvimento tecnolgico e econmico do Pas. Com esse texto, ficam
370

estabelecidos os parmetros socioculturais de proteo propriedade intelectual e os

limites de sua aplicao.
Ps-Constituio, foi criado, no mbito da Organizao Mundial do Comrcio, em
1995, o Acordo Sobre os Aspectos dos Direitos da Propriedade Intelectual relacionado
com o Comrcio TRIPS, com o intuito de estabelecer patamares mnimos de proteo,
visando a harmonizar a legislao existente sobre propriedade intelectual. O Brasil
aderiu a este tratado, internalizando-o pelo Decreto 1.355/94.
Em 1996, instituiu-se no Pas a Lei da Propriedade Industrial com muitas
inovaes, sobretudo no referente s indicaes geogrficas. Dividiu-as, a lei em
indicaes de procedncia e denominaes de origem. A proteo da indicao
geogrfica deriva da necessidade de proteo dos sujeitos envolvidos na fabricao de
produtos que caracterizam dada regio e se caracterizam por essa relao de
pertencimento. A qualidade desses produtos e servios, cultural e economicamente
reconhecidos, de fundamental importncia, tambm para a regio. Segundo Porto,9 no
instituto das indicaes geogrficas o vnculo de confiana no tringulo consumidor
produto e produtor essencial para a sua prpria existncia, sobretudo no que se refere
s denominaes de origem. Tem-se esse vnculo de confiana garantindo-se a
sindicabilidade da origem e circulao do produto protegido (traabilidade), ou seja,
todo o caminho que o produto percorre desde a obteno da matria prima para a
confeco deste at a chegada mesa do consumidor sofre regulao quanto origem e
autenticidade. Tem, outrossim, uma funo de proteo do produtor contra a
concorrncia desleal. Por meio da indicao geogrfica, evita-se a comercializao com
a inadequada utilizao de referncias regio onde os produtos detm qualidade e
identidade que justifiquem aquela proteo. Tm papel de grande relevncia para os
arranjos produtivos locais dada a estreita relao entre suas finalidades.
O instituto marcrio pode, igualmente, cumprir relevante papel no
desenvolvimento dos arranjos produtivos locais. A literatura sobre o assunto tem se
referido ao uso das marcas coletivas e de certificao, que so recursos desse ramo do
direito com funes prprias e naturezas diversas, ainda quando utilizadas por vrias
pessoas. Segundo a Conveno da Unio de Paris para a Proteo da Propriedade
Industrial, de 20 de maro de 1883, modificada pela Ata de Estocolmo de 14 de junho
de 1967, a marca de certificao, mesmo quando trata do interesse geral, no uma
destinada a distinguir os produtos ou servios produzidos ou comercializados por
membros afiliados ao seu titular.
O regime jurdico da marca de certificao, introduzido no Brasil pela Lei de
Propriedade Industrial de 1996, cumpre a funo de atestar a conformidade dos
produtos e servios com especificaes tcnicas predeterminadas referentes qualidade,
natureza, ao material utilizado e procedimento empregado. Tem por caractersticas que
o seu titular no tenha interesse comercial ou industrial direto nos produtos ou servios
certificados, e que o contedo mnimo do regulamento de utilizao da marca expresse
9

Texto oferecido pela autora e disponibilizado pelo Escritrio Denis Barbosa e Advogados Associados,
em 2010.
371

as caractersticas a serem certificadas e as medidas de controle a serem praticadas para

garantir isso. Enquanto sinal distintivo de carter voluntrio, assim como a marca
originria que acompanha, no uma marca autnoma mas um valor agregado a uma
marca distintiva.
Segundo a lio sempre precisa de Barbosa,
marcas de certificao so as usadas para atestar a conformidade de um
produto ou servio com determinadas normas ou especificaes tcnicas,
inclusive, e especialmente, quanto qualidade, natureza, material utilizado e
metodologia empregada. (2010, p. 375).

No se trata de um mtodo de distino entre produtos, mas um meio de

informar ao pblico que o objeto distinguido se conforma a normas ou padres
especficos, por exemplo, as normas baixadas pelos rgos oficiais de controle de
qualidade. (2010, p. 283).
Marca de certificao qualquer palavra, nome, smbolo ou dispositivo, ou
qualquer combinao destes que uma ou mais pessoas, que no o seu proprietrio,
utilizam para certificar a origem regional de material, modo de fabricao, qualidade,
exatido ou outras caractersticas de produtos ou servios. Serve ainda para certificar
que o trabalho em si ou sobre os bens e servios foi realizado por membros de um
sindicato ou de uma outra organizao.10
A marca de certificao uma ferramenta de mercado cuja finalidade informar
sobre os produtos ou servios que apresentam caractersticas comuns, diferenciando-os
dos produtos ou servios que no trazem a marca e tornando-os elegveis por parte do
consumidor final. (ANGULO, 2006, p. 23). Para isso, so controladas pela acreditao
de seu proprietrio, perante rgos administrativos competentes. Na Frana, as
acreditaes de marcas de qualidade so emitidas por uma instituio pblica, com
garantia de imparcialidade. Alm disso, todos os organismos de certificao so
controlados pelo Poder Pblico, garantindo-se assim que os compromissos anunciados
pelo produtor sejam assegurados para o consumidor. A acreditao um pressuposto de
interesse pblico, de uso prevalecente no mercado internacional. Acordos internacionais
definem os rgos nacionais capacitados para a certificao, o que propicia uma
aceitao internacional do produto certificado, por entidade devidamente acreditada por
um organismo reconhecido na esfera internacional. (ANGULO, 2006, p. 13).
No Brasil, de forma geral, a marca de certificao corresponde a uma garantia,
quanto natureza do material, o procedimento de fabricao, a prestao de servio e a
qualidade. No plano da legislao ordinria, a marca de certificao est disciplinada na
Lei de Propriedade Industrial, que a Lei 9.279/96. Os atributos atestados por ela tm
10

Seo 45 do Lanham Act define certification mark como any word, name, symbol, or device, or any
combination thereof' that one or more persons other than the marks owner uses, to certify regional or
other origin, material, mode of manufacture, quality, accuracy or other characteristics of such person's
goods or services or that the work or labor on the goods or services was performed by members of a
union or other organization. (CHISUM, Donald S.; JACOBS, Michel A. World intellectual property
guidebook. United States. 1992. p. 5-17; BREITENFELD, Frederick. Certification marks a survey. In:
The Trademark Reporter, v. 49. New York: The United States Trademark association, 1960. p. 269-283).
372

carter absoluto num contexto contratual. Desta forma, a confiana ou convico a

respeito da qualidade na marca de certificao procede do prprio regulamento de
utilizao da marca. Por possuir um carter de sinal distintivo acessrio ou agregado em
relao marca do fabricante ou comerciante do produto, reconhecida como uma
marca acompanhante. (ANGULO, 2006, p. 2016). Alm de dar segurana ao consumidor
quanto a qualidade do produto adquirido, possui uma funo publicitria autnoma e
juridicamente independente. (ANGULO, 2006, p. 221). O Instituto Nacional da
Propriedade Industrial (Inpi) o rgo responsvel no Brasil pelo registro das marcas.
O registro da marca de certificao s poder ser requerido por pessoa sem interesse
comercial ou industrial direto no produto ou servio atestado. (art. 128, 3). (BRASIL,
1996).
Dentre os arranjos produtivos locais, os Projetos de Produo Agrcola Integrada
(PIs) tm buscado a certificao de conformidade, que se d por um processo que se
inicia com a avaliao de conformidade, feita por Organismos de Avaliao da
Conformidade (OAC), acreditados pelo Inmetro para aferir os sistemas de produo e
produtos PIF. A partir desta certificao, os produtos recebem o selo de conformidade
do produto, com a logomarca PIF Brasil do Mapa/Inmetro e do organismo certificador.
(ZUGE; ABREU; CORTADA, 2009, p. 503).
No Brasil, embora se pretenda seja uma poltica pblica o Sistema Agropecurio
de Produo Integrada, dispe de apenas uma marca de certificao para frutas, que a
da Produo Integrada de Frutas (PIF). A par disso, diversos estudos esto sendo
realizados pela Embrapa, juntamente com o Mapa para a implementao de normas
tcnicas para regulamentar marca de produo integrada para outros produtos agrcolas.
O modelo brasileiro de avaliao da conformidade da produo integrada de frutas
inaugurou-se em primeiro de agosto de 2002 e tornou-se oficial, em 11 de setembro do
mesmo ano, pelo Ministrio da Agricultura, juntamente com a logomarca PIF Brasil, a
Norma Tcnica Especfica (NTE) para Produo Integrada de Ma o Selo de
Conformidade da Produo Integrada de Ma. (ANDRIGUETO et al., 2002, p. 43).
As Normas Tcnicas Especficas (NTE) so as normas bsicas de Boas Prticas
Agrcolas que serviro de referencial para a adequao do sistema produtivo das
propriedades candidatas ao sistema de certificao oficial em Produo Integrada.
(ANDRIGUETO et al., 2002, p. 43).
A Marca de Conformidade para PIF visa a garantir que todas as etapas do
processo de Produo Integrada de Frutas esto em conformidade com a Instruo
Normativa n 20 e com as Portarias das Normas Tcnicas Especficas do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento. (BRASIL, 2002, p. 36). Esta marca identificada
por um selo (cujo modelo definido oficialmente com o smbolo do Inmetro e do
Organismo de Avaliao da Conformidade (OAC), escrita em portugus e/ou em ingls,
para ser colocado na embalagem e/ou na fruta, contendo os elementos: a Marca de
Conformidade do processo de Avaliao da Conformidade; o smbolo do MAPA; o
logotipo PIF Brasil; a safra correspondente e a numerao de srie, conforme definido
neste RAC. (ANDRIGUETO et al., 2002, p. 36). O nmero de srie estampado no selo
373

garante a rastreabilidade do produto; segundo estudos do Mapa este nmero reflete os

registros obrigatrios das atividades de todas as fases que envolvem a produo e as
condies em que foram realizadas, transportadas, processadas e embaladas.
(ANDRIGUETO et al., 2002, p. 44).
O selo de conformidade pode ser usado por indstrias de alimentos, empresas
empacotadoras e distribuidoras do produto em sua forma original ou j processado,
desde que cumpridas algumas regras gerais, previamente estabelecidas. Dentre essas,
pode-se citar a utilizao de linhas de empacotamento distintas daquelas usadas para
produtos produzidos em outros sistemas de produo; aquisio de produtos agrcolas
de produtores credenciados a PI; reconhecimento de responsabilidade tcnica quanto a
sua linha de atuao e credibilidade junto ao consumidor; apresentao de pessoal
tcnico e capacitado e em permanente capacitao em PI no seu quadro funcional;
obedincia a normas relativas a tratamentos, ou manejo ps-colheita associadas PI;
disponibilizao, para inspees e auditorias, um livro de registro de controle de
procedncia dos produtos, assim como com informaes de operaes e tratamentos
realizados, principalmente, nas etapas de processamento do produto; permisso de livre
acesso s suas instalaes de pessoal qualificado, pertencentes ao governo ou a
empresas certificadoras, credenciadas em PIF. (PENTEADO JUNIOR et al., 2009, p. 90).
Tambm os processos industriais devem seguir as orientaes e os preceitos
fundamentais da PIP, com a utilizao de tecnologias no agressivas ao meio ambiente e
sade humana, a fim de garantir a certificao do produto final, justificando o
investimento em qualidade das etapas anteriores de campo e ps-colheita. Na
industrializao, os acrscimos de ingredientes e aditivos usados em formulas para
tratamentos e conservas, as embalagens do produto, assim como os produtos de
higienizao devem ser adequados ao modelo. (PENTEADO JUNIOR et al., 2009, p. 90).
O Organismo de Avaliao da Conformidade (OAC) pode ser pessoa fsica ou
jurdica credenciada pelo Inmetro, conforme a norma NIT-DICOR-024, competente
para executar a Avaliao da Conformidade do Sistema de Produo Integrada de
Frutas, nos termos definidos das normas aprovadas pelo Inmetro/Mapa e da Licena
para o Uso da Marca de Conformidade. (ANDRIGUETO et al., 2002, p. 37). O Inmetro
tem reconhecimento internacional para o credenciamento de organismos, tendo em vista
que se credenciou, quando do reconhecimento e credenciamento das instituies dos
diversos pases do mundo para realizar a acreditao de entes na execuo de tarefas
relacionadas com a Avaliao da Conformidade e Certificao de Sistemas de
Qualidade pelo Acordo de Reconhecimento. Isso se deu no Frum Internacional de
Acreditao (IAF).
A Produo Integrada de Frutas (PIF) controlada por vistorias frequentes do
Inmetro, via entes credenciados, atestando o cumprimento das Normas Tcnicas em
todo processo produtivo. Somente concedida a licena para uso da marca de
conformidade se certificada a total adequao do produtor durante o processo de
Avaliao da Conformidade PIF (campo e empacotadora). O seu uso est vinculado
licena emitida pelo OAC, conforme previsto na Portaria 144, de 31 de julho de 2002
374

do inmetro e nas obrigaes assumidas no Contrato de Licena para Uso da Marca de

Conformidade, e se d por um prazo de trs anos, renovveis sempre por igual perodo
de tempo, por meio de correspondncia ao OAC. Concedida a licena para uso da marca
de conformidade, o controle e o acompanhamento so realizados exclusivamente pelo
OAC, que far novas auditorias e inspees para constatar se as condies tcnicoorganizacionais, que deram origem concesso inicial da licena e do Atestado de
Conformidade para determinada etapa do processo, esto sendo mantidas.
(ANDRIGUETO et al., 2002, p. 41). A metodologia da verificao obedece a normas
internacionais de amostragem, conforme indicado no Programa Nacional de
Monitoramento e Controle de Resduos Qumicos e Biolgicos em Vegetais e no
Manual de Coleta de Amostra para Anlises de Resduos de Agrotxico em Vegetais
edio elaborada e publicada pelo Mapa/SDA/DDIV/Abeas 1998.
Como reconhece Andrigueto, os resultados obtidos tm garantido ao Sistema PIF
confiabilidade suficiente para usar o aparato normativo na implementao de polticas
pblicas.
A Instruo Normativa 38/2006 da Secretaria de Defesa Agropecuria, que
regulamenta o Certificado Fitossanitrio de Origem (CFO), base tcnica e
legal para a emisso da Permisso de Trnsito Vegetal (PTV), que por sua
vez embasa a emisso do Certificado Fitossanitrio para exportao,
reconheceu os documentos de acompanhamento da Produo Integrada de
Frutas (PIF), cadernos de campo e ps-colheita, como equivalentes ao Livro
de Registro utilizado pelo Responsvel Tcnico para emisso do CFO. Isso
se traduz no reconhecimento, para o produtor que estiver sob o Sistema PIF,
que seus controles de caderno de campo e ps-colheita so suficientes para a
emisso do CFO pelo Responsvel Tcnico da produo, dispensando outros
controles. (ANDRIGUETO et al., 2002, p. 50).

O que se verifica no estudo desses modelos que arranjos produtivos locais, tanto
os que se utilizam do modelo produo integrada, como os que recorrem agricultura
tradicional ou orgnica, podem ser fortalecidos quando recorrem tutela do direito de
propriedade intelectual. Os modelos explorados neste tpico representam algumas
possibilidades de recursos jurdicos oferecidos nesta seara.
Consideraes finais
Pensar em promover a sustentabilidade das comunidades tradicionais pela
proteo jurdica de seus conhecimentos tradicionais, ou seja, por meio de instrumentos
jurdicos que sirvam a polticas pblicas, compreender o direito na sua efetiva funo
social e no como mera representao da realidade social, externa a ela. pensar nas
alternativas do direito e no direito realizando a justia social pela distribuio.
enxergar, na complexidade da estrutura jurdica, possibilidades de constituio do modo
de produo social e fatores de mudana social que respondem a indicativos locais,
regionais da estrutura social global.
O direito no pode ser considerado simples resultado das relaes econmicas,
externo a elas, nem visto apenas como ideologia que oculta a natureza real das relaes
375

de produo, ou, ainda, exclusivamente, como expresso da vontade da classe

dominante e meio de dominao. Na perspectiva de uma maior complexidade na
estrutura social global, o direito o instrumento por excelncia das relaes de
produo capitalista. (GRAU, 1991, p. 20). H que se pensar o direito em seu carter
prospectivo, como quer Neves ao tratar O direito e o futuro, o futuro do direito (2008).
O direito h de apresentar solues para os problemas sociais.
Por outro lado, a funo da proteo da propriedade intelectual nos arranjos
produtivos locais, como instrumentos da identidade e do desenvolvimento das
coletividades e das comunidades tradicionais h de ser vista numa perspectiva da
concepo de desenvolvimento como um processo de expanso das liberdades reais
que as pessoas desfrutam, como prope Sen, na obra Desenvolvimento como liberdade
(2010). Amplia-se, com isso, a ideia tradicionalmente adotada, baseada no produto
interno bruto ou em indicadores de industrializao, avano tecnolgico ou
modernizao social.
No que diz respeito s polticas pblicas, preciso pensar que o Estado
Democrtico de Direito legitima-se na soberania popular, respeitante da pluralidade
cultural e social. A percepo dos bens econmicos, como fator de preservao dessa
diversidade de organizao humana, deve ser equnime ao menos como oportunidades
e o Poder Pblico deve garantir isso, o que impe uma concepo mais ampla do
poltico. Em outras palavras, o estado que respeita a livre-iniciativa por ser liberal, h de
respeit-la nos limites autorizativos de uma economia de desenvolvimento humano
sustentvel, promovendo participao dos diversos segmentos socioculturais na ordem
econmica. O elemento democrtico exerce uma dupla funo: ao mesmo tempo em
que limita o poder, serve para sua legitimao.
Os arranjos produtivos locais so modelos para a organizao econmica de
agentes, que viabilizam o desenvolvimento econmico, social e cultural das diferentes
comunidades e coletividades onde se instalam. Como poltica pblica, se apresentam
como alternativa econmica na globalizao capitalista neoliberal para os agentes
hipossuficientes, com instrumentos do prprio sistema. Intervindo na economia e na
construo das identidades culturais, interferem no modo de produo da realidade
social. Nesse sentido, contribuem com o desenvolvimento econmico para a liberdade.
Utilizam diversos instrumentos jurdicos que reclamam reviso terica segundo sua
atual finalidade e de acordo com uma abordagem prospectiva do direito. Isso, em
princpio justifica o presente estudo.
Por outro lado, e alm do j apontado, verifica-se nos ltimos anos a crescente
importncia da gesto dos ativos gerados a partir da propriedade intelectual. O Brasil
tem recorrentemente utilizado a propriedade intelectual com o instrumento para
alavancar a economia nacional, incentivar as exportaes nacionais e como instrumento
de negociao poltica. A utilizao dos instrumentos de propriedade intelectual nos
arranjos produtivos locais potencializa a funo destas polticas pblicas, na construo
da realidade social e das identidades locais.

376

Por fim, buscar a sustentabilidade das comunidades tradicionais, tendo por foco
seus conhecimentos e as identidades culturais, fomentar a emancipao social.
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altera dispositivo da Lei 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e d outras providncias.
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377

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Desenvolvimento Agropecurio e Cooperativismo. Braslia: Mapa/ACS, 2009. p. 501-502.

378

Questo agrria: um olhar sobre os assentamentos rurais que utilizam

a agroecologia como paradigma da sustentabilidade
Iranice Gonalves Muniz*
Maria de Ftima Ferreira Rodrigues**
1 Introduo
O presente trabalho visa a analisar a participao de famlias na agroecologia, nos
assentamentos rurais da reforma agrria. A pesquisa foi desenvolvida a partir do projeto
de extenso Juventude rural e empoderamento: formao de agentes ambientais e troca
de saberes no campo da agroecologia, da Universidade Federal da Paraba (UFPB).
Tem como espao de realizao os assentamentos Padre Gino e Rainha dos Anjos,
situados no Municpio de Sap, Estado da Paraba. Outros dados da pesquisa foram
colhidos na Feira Agroecolgica que semanalmente acontece no Campus I da UFPB,
onde ocorre a comercializao dos alimentos produzidos pelas famlias camponesas,
sem a utilizao de agrotxicos. O texto trata de uma experincia no campo da educao
ambiental e da agroecologia nos assentamentos rurais da reforma agrria, o que confere
a cada ponto discutido densidade tanto reflexiva como emprica.
Os sujeitos sociais envolvidos na pesquisa foram camponeses e seus familiares,
assentados pela reforma agrria. A pesquisa foi realizada por um grupo de
pesquisadores formado por professores e estudantes universitrios, com a participao
de membros da Comisso Pastoral da Terra (CPT) e de tcnicos em agropecuria
formados pelo Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera). O
conjunto das atividades do projeto de extenso tem como metas, dentre outras,
incentivar a juventude do meio rural a permanecer na terra, fortalecer as experincias de
reflorestamento da Mata Atlntica nas reas das nascentes e dos audes, bem como
proporcionar, atravs de oficinas, a formao de agentes ambientais nos assentamentos
rurais. Tem ainda os seguintes objetivos paralelos: despertar o interesse dos jovens por
prticas educativas que caracterizam o zelo e o cuidado pelo ambiente em que vivem e
produzem; proporcionar oportunidades de trocas de saberes atravs de oficinas,
intercmbios e cursos de capacitao, com vista educao ambiental.
Como ocorre em todo o Estado da Paraba, na regio pesquisada, a produo de
cana-de-acar largamente utilizada, ocupando um espao bastante significativo da
terra agricultvel. Dentre as atividades econmicas praticadas na Zona da Mata
paraibana, pode-se afirmar que a monocultura da cana-de-acar responsvel pelo
desflorestamento, pelo esgotamento da terra e pelo empobrecimento dos que vivem no
espao rural, bem como pelo quase desaparecimento da cultura campesina. Esse
*

Doutora e mestre em Direito Pblico pela Universitat Pompeu Fabra, Barcelona, Espanha. Professora
titular no Centro Universitrio de Joo Pessoa (UNIP) e pesquisadora no Ncleo de Cidadania e Direitos
Humanos da Universidade Federal da Paraba (UFPB).
**
Doutora em Geografia Humana, pela Universidade de So Paulo, Brasil. Professora associada do
Departamento de Geocincias e do Programa de Ps-Graduao em Geografia e pesquisadora no Ncleo
de Cidadania e Direitos Humanos da Universidade Federal da Paraba (UFPB).
379

conjunto de fatores vem afetando gradativamente a sobrevivncia de milhares de

famlias camponesas. De maneira geral, o processo de modernizao, guiado pelo
crescimento econmico e pelo progresso tecnolgico, apoiou-se num regime jurdico
fundado no direito positivo, o qual foi forjado na ideologia das liberdades individuais
que privilegia os interesses privados. (LEFF, 2001). Tal ordem jurdica serviu para a
instrumentalizao da expanso da lgica do mercado no atual processo de
globalizao. Nessa lgica, a natureza coisificada para ser dominada.
Para uma anlise mais consistente dessa problemtica, foram propostas as
seguintes questes: Qual o papel desempenhado pelos movimentos camponeses nessa
viso particular de reestruturao do espao rural brasileiro? Qual o discurso oficial
sobre desenvolvimento, meio ambiente e sustentabilidade? Qual o tratamento dado ao
meio ambiente pela Constituio Federal de 1988, na perspectiva do desenvolvimento
sustentvel?
2 Camponeses: luta por um novo modelo social
Os movimentos sociais no Brasil existem desde a poca colonial, ora condenando
a escravido, ora questionando os atos do Poder Pblico, mas sempre permeados pela
luta de classe. Nesses movimentos havia os que lutavam pela terra, pelas reservas
naturais e pelas florestas. Havia tambm os que alegavam a necessidade de progresso e
do desenvolvimento econmico. Muitos migraram para os centros urbanos; outros
tentaram segurar a vida no meio rural. Eram muitos os contrapontos e interesses em
jogo. As vtimas mais atingidas pela opresso do Estado e do latifndio foram as naes
indgenas, dizimadas ao longo da histria, e os camponeses em geral. A esse respeito,
Stedile esclarece:
A demanda por reforma agrria sempre foi um tema presente na histria do
Brasil, reivindicada tanto pelos camponeses quanto por outros segmentos da
sociedade, preocupados com as injustias do campo. Em 1844, Joaquim
Nabuco j defendia a necessidade de reforma agrria [...]. Contudo, aps a II
Guerra Mundial, o tema volta com grande fora e so apresentadas
sociedade diversas propostas de projetos de lei de reforma agrria. (2005, p.
145).

O modelo econmico que priorizou a monocultura e o latifndio trouxe como

resultado o desflorestamento, alm da reduo da biodiversidade do ecossistema com as
ocupaes indevidas de extensos espaos considerados reservas de biodiversidade. Por
outro lado, deixou a maioria das famlias camponesas margem do processo de
desenvolvimento. A derrubada de grandes extenses de espcies vegetais, que
compunham o acervo fitogeogrfico da Mata Atlntica e a ocupao desse espao com
as monoculturas, principalmente, da cana-de-acar revelam a natureza predatria das
formas de produo que o modelo capitalista imps sociedade, desde a sua fase
mercantil. (RODRIGUES; MUNIZ, 2009).
Diante desse cenrio, a partir do sculo XIX, no Estado da Paraba, a inquietao
no meio rural comea a aparecer com os protestos que ficaram famosos na histria dos
380

movimentos sociais, como o Ronco da Abelha e o Quebra-Quilos. Mais

recentemente, as Ligas Camponesas marcaram a histria de vrios municpios
paraibanos e estados circunvizinhos, destacando-se, nos ltimos anos, o Movimento dos
Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Via Campesina. Sobre o espao rural na
Paraba, Moreira e Targino afirmam:
At 1970, as reas de maior concentrao de cana-de-acar no Estado
situavam-se no Litoral, abrangendo os municpios de Mamanguape, Sap,
Santa Rita, Cruz do Esprito Santo, So Miguel de Taipu, Juripiranga,
Caapor e Pedras de Fogo e, no Brejo, onde se distinguiam os municpios de
Borborema, Serraria, Piles, Cuitegi, Alagoinha, Areia, Alagoa Grande e
Alagoa Nova. Essas duas subunidades espaciais contriburam, naquele ano,
com 96,3% do valor total da produo paraibana de cana-de-acar e
concentraram cerca de 90% da superfcie cultivada com esse produto no
estado. (1997, p. 105).

A crise do setor aucareiro, na dcada de 80, somada ao fortalecimento dos

movimentos sociais no meio rural foram os fatores responsveis por uma redefinio do
espao rural. A presso desses movimentos sociais contribuiu para fazer eclodirem
inmeras situaes de enfrentamento, bem como novas formas de organizao e
estratgias de luta, reacendendo a memria coletiva da histria das Ligas Camponesas.
Analisando esse contexto, Medeiros enfatiza:
No que se refere especialmente questo da terra, ganharam visibilidade
organizaes no-governamentais, tais como Associao Brasileira de
Reforma Agrria (ABRA), Federao dos rgos Assistenciais e
Educacionais de Base (FASE), Centro Ecumnico de Documentao e
Informao (CEDI), Instituto Brasileiro de Anlises Scio-econmicas
(IBASE), que, atravs de suas aes, deram apoio a programas de formao
de trabalhadores rurais e, ainda, iniciaram campanhas de apoio s suas
demandas, como o caso da Campanha Nacional pela Reforma Agrria.
Nesse processo foi-se formando uma nova linguagem que, de um lado, fazia
apelo aos instrumentos legais existentes e, de outro, constitua a terra como
direito. (2002, p. 29-30).

Nesse novo espao, o resgate das lutas e a memria do lder campons Joo Pedro
Teixeira, assassinado em 2 de abril de 1962, contriburam para fortalecer as atividades
polticas de lideranas, como Margarida Maria Alves, assassinada em 1983, deixando
um apelo aos camponeses para no fugirem da luta.1 Com maior intensidade, pode-se
falar da luta de Elisabeth Teixeira, viva de Joo Pedro Teixeira, que teve sua famlia
destroada, mantendo-se na clandestinidade durante o perodo da ditadura militar.
Elizabeth Teixeira, mulher marcada para viver, foi protagonista do filme Cabra
marcado para morrer, do cineasta Eduardo Coutinho. Para participar do filme, ela
retornou ao Estado da Paraba, reavivando na memria do campesinato local bandeiras
de lutas silenciadas pela represso do perodo de ditadura.

Da luta eu no fujo, melhor morrer na luta do que morrer de fome. (Margarida Maria Alves, 1983).
381

O legado de Joo Pedro e de Margarida no Estado da Paraba fez com que os anos
90 fossem decisivos na luta pela terra. Com o apoio da sociedade civil, num exerccio
de cidadania, os camponeses foram s ruas, ocuparam as praas e os rgos pblicos,
para exigir uma postura do Poder Pblico sobre o tema da reforma agrria. (MUNIZ,
2000). Como resultado dessas manifestaes, antigos engenhos foram desapropriados e,
por conseguinte, antigas casas-grandes cederam lugar a sedes de associaes dos
assentamentos. Atualmente, segundo dados do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (Incra/PB), existem no Estado da Paraba 295 assentamentos da
reforma agrria, o que representa mais de 5% do territrio paraibano. Fernandes
abordando as novas formas de luta e resistncia, assinala:
Configuraram-se movimentos com o objetivo de transformar as suas
realidades, de reconquistar fraes do territrio, lutando contra a misria e
resistindo ao assalariamento, que tem crescido com a territorializao do
capital e, consequentemente, com a expanso da propriedade capitalista, em
detrimento da propriedade e do trabalho familiar. Essas lutas so parte de um
processo de resistncia. (1996, p. 86).

A imisso de posse pelo Incra, em reas desapropriadas pelo governo federal,

iniciada na dcada de 90, sob a presso dos movimentos sociais, em especial dos
camponeses, oportunizou a emergncia de novas estratgias de lutas. O objetivo era
produzir de forma diferenciada do modelo imposto pelo sistema capitalista que prima
pela produo em escala. Em vrios assentamentos rurais do estado, no que diz respeito
produo agrcola, a monocultura da cana-de-acar foi substituda pela diversificao
da produo. Implantou-se o cultivo de culturas alimentares, como o milho, o feijo, a
batata-doce, o inhame e a mandioca, bem como vrios tipos de verduras e fruteiras.
Alm disso, os camponeses dedicam-se, tambm, criao de animais, como galinha,
bode, porco, jumento, cavalo, ovelha, dentre outros, num claro rompimento com o
modelo mercantil. Nesse sentido, Silveira afirma:
A explorao de trabalho, compatvel em uma economia nos moldes
mercantis, exigia disponibilidade de trabalhadores em grande quantidade, da
qual um dos efeitos a sua mercantilizao, sua converso em propriedade
do dono da plantao, disso decorrendo sua sujeio pessoal, sua destituio
da posse dos meios de produo, implicando um controle de seu trabalho.
(2009, p. 76).

A partir da organizao dos camponeses nos assentamentos, com o apoio da

Comisso Pastoral da Terra (CPT) e da Critas do Brasil, surgiu a iniciativa de trabalhar
a produo, tomando como paradigma a agroecologia. Trata-se de uma das alternativas
utilizadas pelos camponeses, em alguns assentamentos da reforma agrria, no s para a
produo de alimentos sem agrotxicos, mas tambm como uma nova bandeira de luta
em favor do meio ambiente. Com esse propsito, os assentamentos Padre Gino e Rainha
dos Anjos, dentre outros, criaram uma associao dos camponeses assentados que

382

trabalham com a agroecologia a Ecovrzea.2 A entidade tem como objetivos

principais: modificar a estrutura da propriedade da terra nos assentamentos; garantir a
produo agroecolgica; escoar a produo sem a participao de atravessadores;
desenvolver tecnologias adequadas realidade, conservando e recuperando os recursos
naturais, no sentido de garantir melhores condies de vida para todos, tanto os que
vivem no espao rural, como os que vivem no espao urbano.3
Os integrantes da Ecovrzea e seus familiares participam ativamente da sociedade
sem deixarem o cotidiano rural. Vivem nos assentamentos, trabalham na produo
agrcola, participam das feiras agroecolgicas. Alguns jovens participam de projetos de
formao de tcnicos agrcolas; outros estudam na Universidade Federal da Paraba,
especialmente, no curso de Pedagogia. Muitos participam de reunies da Comisso
Pastoral da Terra (CPT) e de outras entidades no governamentais. Merece especial
destaque a participao de duas jovens no grupo de pesquisa e em um grupo de estudo,
ambos da UFPB.
Atravs das entrevistas realizadas com as famlias dos assentamentos rurais,
envolvidas na produo agroecolgica, foi possvel constatar que, atualmente, a relao
entre os camponeses e a terra busca dar um novo sentido ao meio rural. Esses homens e
mulheres que habitam no espao rural buscam superar a imagem do colono das
pginas dos livros da literatura brasileira.
Nos assentamentos Padre Gino e Rainha dos Anjos, vivem muitos camponeses
que outrora trabalhavam para os donos de engenhos, usinas e fazendas. Nesse tipo de
trabalho, atendiam as ordens dos patres e dos administradores. Alm disso, no tinham
qualquer participao nos lucros da produo da terra. As mulheres, por exemplo, no
tinham oportunidade de trabalho. Das trinta mulheres entrevistadas nos dois
assentamentos, 80% responderam que, agora, trabalham no roado, participam das
feiras agroecolgicas, renem-se na associao do assentamento, seus filhos esto na
escola e os adolescentes participam do projeto de formao de agentes ambientais. Duas
dessas mulheres responderam que tm filhos participando de um projeto de formao de
lideranas.
Os camponeses associados Ecovrzea parecem compreender o significado do
termo sustentabilidade nos assentamentos em que vivem. Para eles, sustentabilidade
significa melhorar para garantir a produo e a reproduo da vida humana e do planeta,
protegendo a natureza, a cultura e a vida de cada pessoa, independentemente de onde ela
viva. Tal postura vincula-se diretamente aos princpios da Repblica Federativa do
Brasil, estabelecidos no artigo 3 da Constituio de 1988: Construir uma sociedade
livre, justa e solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa e quaisquer outras formas de discriminao.

Associao dos Agricultores da Vrzea Paraibana.

Depoimento de Luizinho, ex-presidente da Ecovrzea, em reunio do Memorial das Ligas Camponesas,
em abril de 2010.
3

383

O desenvolvimento sustentvel, segundo Leff (2001), converte-se num projeto

destinado a erradicar a pobreza, satisfazer as necessidades bsicas do ser humano e
melhorar a qualidade de vida da populao. Para o autor, os princpios de racionalidade
ambiental oferecem novas bases para construir um novo paradigma produtivo fundado
no potencial ecolgico, na inovao tecnolgica e na gesto participativa dos recursos.
nesse sentido que se pode entender o direito ao desenvolvimento como um
direito fundamental voltado para a qualidade de vida das pessoas. Assim, todos, sem
distino de qualquer natureza, esto habilitados a participar do desenvolvimento
econmico, social, cultural, poltico e ambiental, a ele contribuir e dele desfrutar.
(SILVA, 2010, p. 49).
3 Camponeses e pesquisadores
Foi nesse espao rural, rico em lutas e saberes, que um grupo de pesquisadores da
Universidade Federal da Paraba iniciou atividades de extenso e pesquisa nos
assentamentos com prticas agroecolgicas, a partir, inicialmente, do projeto:
Agricultura orgnica e feira agroecolgica como estratgia de complementao de
renda para os camponeses assentados da Mata Paraibana. O projeto foi implantado
com o apoio da Petrobras, atravs do Programa Desenvolvimento e Cidadania.
A escolha da agroecologia como paradigma da produo camponesa, segundo
Rodrigues (2007), contm fortes componentes da memria coletiva. A memorizao foi
um elemento comum na construo das etapas de transio da agricultura convencional
para a agroecologia. Esse exerccio foi marcado pelas lembranas de relatos dos pais,
avs, enfim dos ancestrais, sobre as formas como cultivavam os alimentos e como
organizavam a produo. O relato dessas memrias em reunies e em oficinas serviu de
exemplo para estimular a retomada do processo produtivo, livre de agrotxicos, de
fertilizantes artificiais e de prticas predatrias. Nos assentamentos Padre Gino e Rainha
dos Anjos, quase toda a produo dos camponeses associados Ecovrzea consumida
nos prprios assentamentos. O excedente comercializado nas feiras agroecolgicas
realizadas na cidade de Joo Pessoa.
Na relao entre campo e cidade, estabelecida por meio da comercializao de
produtos livres de agrotxicos, verifica-se um fortalecimento dos laos de solidariedade
entre os camponeses, instituies governamentais e no governamentais dos municpios
onde as experincias esto sendo desenvolvidas. Alm da melhoria da renda familiar
verificada com a comercializao direta e livre de atravessadores, destaca-se tambm a
incorporao de outras parcerias como a do Banco do Brasil e a da Procuradoria de
Proteo e Defesa do Consumidor (Procon/JP). Em 2008, com o apoio do Procon/JP,
desenvolveu-se uma srie de aes, com o objetivo de substituir as sacolas de plstico
por sacolas retornveis, confeccionadas com material biodegradvel. Para tanto,
realizou-se uma atividade na feira do Campus I da Universidade Federal da Paraba
(UFPB), buscando aproximar os camponeses, pesquisadores e consumidores a partir da
degustao de frutas, sucos e comidas regionais feitas pelas mulheres que participam da

384

feira. Na ocasio, foi distribudo material informativo sobre os prejuzos ambientais

causados pelo uso do plstico. Houve, tambm, sorteio de sacolas de sisal e cestas de
cip confeccionadas por mulheres camponesas.
Essa experincia contou com a presena de muitos adolescentes, filhos de
camponeses assentados. Muitos deles participaram de oficinas tericas e prticas sobre
o meio ambiente. Os resultados do projeto Agricultura orgnica e feira agroecolgica
como estratgia de complementao de renda para os camponeses assentados da Mata
Paraibana levaram reflexo do grupo de pesquisadores sobre a necessidade de haver
continuidade na formao dos agentes ambientais iniciados no projeto.
dessa experincia, em andamento, que vamos tratar. Especificamente, o projeto
Juventude rural e empoderamento: formao de agentes ambientais e troca de saberes
no campo da agroecologia aglutina 34 adolescentes entre 11 a 17 anos, residentes nos
assentamentos rurais j mencionados. Os jovens dessa faixa etria so muito
importantes para o projeto, porque neles que se deposita a esperana de mudana nas
prticas agrcolas que agridem o meio ambiente. Eles, certamente, entendero a
necessidade dessas mudanas. O envolvimento entre os pesquisadores e os adolescentes
dos assentamentos abre grandes e permanentes possibilidades de comunicao. Os
integrantes do projeto atuaram inspirados em Freire (1979), para quem a educao deve
levar liberdade, estimular a criatividade e a autonomia. Assim, procuram utilizar-se
das experincias locais no trato com os adolescentes e com o meio ambiente em que
eles vivem.
As propostas das oficinas so elaboradas com a participao das estudantes do
curso de Pedagogia, filhas de assentados da reforma agrria, que so bolsistas do
prprio projeto. Prioriza-se a diversificao de linguagens, com a utilizao de
audiovisuais, filmes, vdeos de curta durao, desenhos, msicas e poesias versando
sobre a temtica ambiental. Em sua execuo, as oficinas priorizam a troca de saberes, a
partir do dilogo com os adolescentes e seus familiares. Essa perspectiva de trabalho
pedaggico vai alm da interdisciplinaridade, na medida em que articula tambm os
saberes e iniciativas populares presentes nos assentamentos. Durante a realizao das
oficinas, so feitos os registros orais em cadernos de campo, com o auxlio de mquina
fotogrfica e de filmagens. Esses registros permitem acumular um acervo de
informaes importantes para a construo de novas propostas pedaggicas.
Durante a realizao das oficinas, procura-se mapear algumas rvores
remanescentes da Mata Atlntica, bem como a existncia de animais silvestres nos
assentamentos. Indaga-se, alm disso, sobre as tcnicas de produo utilizadas pelo
conjunto dos assentados em cada rea de assentamento que os adolescentes conhecem.
Aps a realizao de cada oficina, h um momento de avaliao, no qual o grupo se
expressa, de forma livre e espontnea, sobre os temas trabalhados. Em uma reflexo
sobre o duro trabalho a que muitos jovens se submeteram e ainda se submetem nos
canaviais, utilizando-se, como ferramenta, a exibio de um vdeo sobre o tema, a
maioria dos adolescentes se surpreendeu expressando: Isso no trabalho para gente
no.
385

Alm de participarem de aulas tericas e prticas nos assentamentos, os

adolescentes tambm participam de atividades de intercmbio, como visitas ao viveiro
de mudas, no Municpio de Joo Pessoa, feira agroecolgica no Campus I da UFPB,
estao cincias e ao zoolgico na cidade de Joo Pessoa. O contedo ensinado pela
equipe de facilitadores do projeto deixa de ser o centro do aprendizado. Este passa a ser
a relao do grupo com diferentes realidades, as conversas informais, os filmes, as
msicas, as poesias, as visitas, os estudos provocados e, sobretudo, o plantio das mudas
da Mata Atlntica e a troca afetiva entre eles e a natureza. Nos assentamentos onde
vivem esses adolescentes, h um conjunto hdrico formado por rios, riachos, crregos,
lagoas, olhos dgua e cacimbas. Convivem, tambm, com o pouco que resta da Mata
Atlntica. Portanto, os principais objetivos do projeto so: trocar experincias; discutir a
diversidade e a necessidade de preservao do patrimnio ambiental e cultural; construir
o respeito s diferenas.
Em uma entrevista realizada com os adolescentes envolvidos no projeto,
perguntou-se sobre o que cada um esperava do futuro. Quase todos responderam que
querem continuar nos assentamentos. Perguntados sobre as profisses que gostariam de
exercer no futuro, responderam: professor, advogado, engenheiro ambiental, mecnico,
bombeiro, poeta, atriz, agricultor, enfermeira. Embora esses desejos hoje paream
distantes, espera-se que um dia esses profissionais possam emergir, tambm, do prprio
campo.
4 A experincia do projeto juventude rural e o direito
A experincia vivida pelas famlias camponesas nos assentamentos pesquisados
chama a ateno para vrias reas do conhecimento. Alm disso, desafia os operadores
do direito para assumirem uma postura mais responsvel com o meio ambiente e suas
normas de proteo. Ao conectar o direito ao meio ambiente com o direito ao
desenvolvimento sustentvel, reivindica-se o direito ao desenvolvimento de cada
indivduo, que assegure uma vida digna para todos e garanta uma relao tica e
democrtica na promoo do desenvolvimento nacional e o progresso da humanidade.
No debate oficial, o desenvolvimento sustentvel foi introduzido como estratgia
de combate crise ambiental mundial, pelo relatrio de Founex (1971) e pela
Conferncia de Estocolmo (1972). Posteriormente, foi reiterado nas demais
conferncias sobre meio ambiente. Em 1985, a Organizao das Naes Unidas (ONU),
atravs da Assembleia Geral, atribuiu ao Programa das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente a tarefa de reexaminar os principais problemas do meio ambiente e o
desenvolvimento do mundo, bem como de apresentar solues possveis projetadas at
o ano 2000 e subsequentes.
Para a execuo dessa tarefa, criou-se a Comisso Mundial sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento, presidida por Gro Harlem Brundtland, primeira-ministra da
Noruega. Em 1987, a Comisso apresentou Assembleia Geral da ONU um relatrio,
conhecido como Relatrio Brundtland, no qual apontava o conceito de desenvolvimento

386

sustentvel como processo de mudana em que o uso de recursos, a direo dos

investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e as mudanas
institucionais concretizam o potencial de atendimento das necessidades humanas do
presente e do futuro. A Declarao sobre o Ambiente Humano, firmada na Conferncia
das Naes Unidas de Estocolmo, inclui homem e natureza no mesmo espao, a partir
da seguinte tica:
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade e ao desfrute de
condies de vida adequadas, em um meio ambiente de qualidade tal que lhe
permita levar uma vida digna, gozar de bem-estar e portador solene de
obrigaes de proteger e melhorar o meio ambiente, para as geraes
presentes e futuras. A esse respeito, as polticas que promovem ou perpetuam
o apartheid, a segregao social, a discriminao, a opresso colonial e
outras formas de opresso e de dominao estrangeira permanecem
condenadas e devem ser eliminadas. Os recursos naturais da terra, includos o
ar, a gua, o solo, a flora e a fauna e, especialmente, parcelas representativas
dos ecossistemas naturais, devem ser preservados em benefcio das geraes
atuais e futuras, mediante um cuidadoso planejamento ou administrao
adequados. Deve ser mantida e, sempre que possvel, restaurada ou
melhorada a capacidade da terra de produzir recursos renovveis vitais. O
homem tem a responsabilidade especial de preservar e administrar
judiciosamente o patrimnio representado pela flora e fauna silvestres, que se
encontram atualmente em grave perigo, por uma combinao de fatores
adversos. Em consequncia, ao planificar o desenvolvimento econmico,
deve ser atribuda importncia conservao da natureza, includas a flora e a
fauna silvestres.4

Assim, uma agenda socioambiental, segundo Floriani (2000, p. 38), exigir o

dilogo multi e interdisciplinar, no qual as cincias da vida, da natureza e da sociedade
buscaro novas alianas. Essa agenda exigir, tambm, uma mudana de atitude diante
da trama complexa da vida, tecida entre os seres humanos em sociedade e com a
natureza. Nesse sentido, trs problemas devem ser enfrentados para conter uma
agresso maior ao meio ambiente: empresas pblicas ou privadas, que poluem o ar, os
rios e os mares; as terras agricultveis que esto sendo ocupadas pelo cultivo de canade-acar, caf, soja, eucalipto e outras monoculturas; a aplicao macia de compostos
qumicos conhecidos por agrotxicos. Essas trs formas de agresso natureza vm se
tornando uma ameaa vida do ser humano, da fauna, da flora e do prprio planeta.
Nessa busca de proteo natureza, foi realizada, no perodo de 3 a 14 de junho
de 1992, na cidade do Rio de Janeiro, a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, conhecida como Eco-92, tambm denominada Cpula da
Terra. Nessa Conferncia, tentou-se demonstrar que o modelo de desenvolvimento na
atualidade no sustentvel. J naquele ano, a Declarao do Rio sobre Meio Ambiente
chamava a ateno para a criao de novos nveis de cooperao entre os Estados, os
setores-chave da sociedade e os indivduos, para que se respeitassem os interesses de
todos e se protegesse a integridade do sistema universal de meio ambiente e

Conferncia das Naes Unidas, Sucia, junho de 1972.

387

desenvolvimento, reconhecendo a natureza como espao integral e interdependente da

terra.
Em seus princpios, a Conferncia do Rio de Janeiro declarava que os seres
humanos esto no centro das preocupaes com o desenvolvimento sustentvel. Por
isso, tm direito a uma vida saudvel e produtiva, em harmonia com a natureza.
Declarava, tambm, que a paz, o desenvolvimento e a proteo ambiental so elementos
interdependentes e indivisveis. Por fim, foi estabelecido, como meta, o
desenvolvimento sustentvel, no sentido de tentar traduzir o conceito de
sustentabilidade. Nesse evento, foi criado um plano de ao conhecido como Agenda
21.
No obstante, no direito brasileiro, os campos do direito ambiental e do direito
agrrio ainda so incipientes no que diz respeito insero na realidade. Em
consequncia, verifica-se a escassez de profissionais militantes nessa rea, sendo ntida
a aplicao das normas exclusivamente do direito civil, nos conflitos agrrios,
mantendo-se um modelo que se repete durante sculos. Laranjeira (2000) analisa a
especialidade jurdico-agrria, no Brasil, como algo que surgiu a pouco e pouco, a partir
da elaborao de leis especficas sobre os fenmenos agrrios, que sempre fizeram parte
do arcabouo do direito civil e do direito administrativo. Segundo o citado autor, os
operadores do direito em geral devero investir-se de compromisso humanista,
acionando mecanismos de justia social que se mantm estagnados na legislao.
Outros mecanismos precisam ser criados com tal finalidade, de modo que se possa
combater, sobretudo, a fome e a pobreza. (LARANJEIRA, 2000, p. 251).
A proteo ao meio ambiente tem suas bases legais estabelecidas na Constituio
Federal de 1988, especificamente no captulo VI do ttulo VIII, que cuida da ordem
social. O direito constitucional, assim como o direito ambiental e o direito agrrio, tm
uma srie de pontos comuns com os direitos humanos, atribuindo-lhes um grande
reforo. Por sua vez, os direitos econmicos, sociais e culturais, bem como os direitos
individuais e coletivos, no s se definem como direitos constitucionais, mas tambm
como direitos humanos, incluindo o direito a um meio ambiente equilibrado. O
desenvolvimento nacional, preconizado na Constituio de 1988 como princpio
fundamental, passa pela observncia das prticas econmicas utilizadas, as quais devem
respeitar a cultura e as diferenas de cada regio brasileira. Portanto, o crescimento
econmico no tem sentido, se vier a implementar prticas que inviabilizem a reforma
agrria ou que sejam predatrias ao meio ambiente.
No Brasil, o espao rural que mais constantemente sofre com as desigualdades
sociais, a fome e a extrema pobreza. Com isso, famlias inteiras migram para as
periferias das cidades, engrossando o cordo dos desempregados urbanos. A degradao
ambiental, segundo Leff (2001), emerge do crescimento e da globalizao da economia.
Para o autor, essa agresso generalizada se manifesta, tambm, como uma crise de
civilizao que questiona a racionalidade do sistema social, os valores, os modos de
produo e os conhecimentos que o sustentam.

388

Como estratgia pedaggica, nos assentamentos Padre Gino e Rainha dos Anjos,
h uma agenda de atividades com os adolescentes envolvidos no projeto de extenso
Juventude rural e empoderamento: formao de agentes ambientais e troca de saberes
no campo da agroecologia. Tenta-se, por meio das atividades do grupo, integrar o
maior nmero possvel de famlias residentes nos assentamentos. Sabe-se que o grande
desafio que se apresenta humanidade hoje a necessidade de integrao do homem
com a natureza. Para tanto, faz-se necessrio que cada um se sinta como uma das muitas
partes de um grande sistema vivo chamado biosfera (terra), assumindo uma
corresponsabilidade com todas as demais formas de vida (fauna e flora).
Este parece ser, para os que ocupam o espao rural, especialmente para os
adolescentes integrantes do projeto, um desejo e uma necessidade para enfrentar o
futuro, garantindo uma melhor qualidade de vida para todos. Trata-se de proposta
diferente que pode abrir perspectivas futuras. Os movimentos camponeses, no passado e
no presente, sempre buscaram um caminho alternativo realidade posta. Para
Comparato (2003, p. 422), a grande injustia em matria ambiental reside no fato de
que, embora os grandes poluidores do mundo sejam os pases desenvolvidos, so as
naes proletrias que sofrem mais intensamente os efeitos da degradao ambiental.
Sem dvida, o maior desafio de ordem socioambiental no sculo XXI o meio
ambiente. Assim, em se tratando da experincia analisada, o quase desaparecimento da
Mata Atlntica, bem como dos animais silvestres, expe uma das razes da falta de
conhecimento sobre a natureza por parte dos adolescentes integrantes do projeto de
extenso. Contudo, o interesse pela histria da Mata Atlntica se faz presente em quase
todas as oficinas, tanto tericas como prticas, realizadas nos assentamentos. O
reflorestamento das margens das nascentes dos rios e dos audes, pelos integrantes do
projeto, atende as normas constitucionais e as orientaes internacionais. A educao
um direito fundamental previsto nos arts. 6 e 205 da Constituio. Alm disso, o artigo
225 da Carta Magna prescreve que incumbe ao Poder Pblico promover a educao
ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao
do meio ambiente. Trata-se, portanto, de um processo dinmico, que envolve
aproveitamento atual, continuidade e manuteno futura.
A preservao do solo com sua vegetao natural, s margens dos mananciais
indispensvel. So os crregos, os riachos, os rios e as represas que fornecem gua
potvel populao. Segundo a Organizao Pan-Americana de Sade, cada pessoa
necessita de 190 litros de gua por dia, para o consumo, a higiene e o preparo de
alimentos. Em contrapartida, segundo a Organizao das Naes Unidas (ONU), cerca
de dois bilhes de pessoas no mundo j sofreram com a crise de abastecimento,
comprometendo suas necessidades bsicas.
A Constituio de Federal de 1988 d o suporte jurdico que permite promover no
Estado brasileiro o direito ao meio ambiente. H, na Constituio, um amplo rol de
dispositivos relacionados rea ambiental. Se forem interpretados e aplicados
conjuntamente, permitem a efetivao desse direito, nos mbitos econmico, social e
cultural. O captulo sobre o meio ambiente est includo no ttulo VIII, Da Ordem
389

Social. A matria est relacionada ao disposto no art. 193, ao estabelecer que a ordem
social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a justia
social.
Complementando essas prescries, a dignidade da pessoa humana (inciso III) e a
cidadania (inciso II), previstas no art. 1, fazem parte do ttulo I da Constituio Federal
que trata dos princpios fundamentais da Repblica Federativa do Brasil. Esses
princpios vinculam-se diretamente com o art. 225, que estabelece: Todos tm direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de
defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Nesse sentido, enfatiza
DIsep:
Ao atribuir a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a
Constituio Federal atribuiu ao povo a titularidade do bem ambiental,
ratificando a sua posio democrtica, consoante o artigo 1, caput e
pargrafo nico, assim como a viso antropocntrica que a matria comporta.
Trata-se de um direito constitucional simultaneamente social e individual.
(2009, p. 84).

Dessa forma, ao atribuir ao povo a titularidade do bem ambiental, a Constituio

Federal de 1988 incorpora o direito ao meio ambiente aos direitos coletivos difusos.
Assim acontece, porque se trata de um direito que no pode ser frudo, com
exclusividade, por um nico titular. A indeterminao dos indivduos beneficirios
uma caracterstica inerente a essa categoria de direitos, na medida em que no h um
titular identificvel. (MAGALHES, 2008, p. 252). A Carta Magna estabelece que a
ordem social tem como objetivos o bem-estar e a justia sociais. A esse respeito, Silva
faz a seguinte observao:
A esto explicitados os valores da ordem social. Ter como objetivo o bemestar social e a justia social quer dizer que as relaes econmicas e sociais
do pas, para gerarem o bem-estar, ho de proporcionar trabalho e condies
de vida, material, espiritual e intelectual, adequada ao trabalhador e sua
famlia, e que as riquezas produzidas no pais, para gerar justia social, h de
ser equanimemente distribuda. (2010, p. 772).

Ademais, da leitura do inciso I, 1, do art. 225, extrai-se que para assegurar a

efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, incumbe ao Poder
Pblico preservar e restaurar os processos ecolgicos essenciais e prover o manejo
ecolgico das espcies e dos ecossistemas. Ao analisar esse dispositivo, Silva sublinha:
Ecossistemas um conceito fundamental em ecologia. As relaes ecolgicas
se do em unidades mais ou menos homogneas quanto s caractersticas do
meio e da permuta de energia. Tais unidades compem-se de dois elementos
inseparveis: um lugar e um agrupamento de seres vivos, que o ocupam. Ao
primeiro se d o nome de bitipo, rea geogrfica com recursos suficientes
para assegurar a conservao da vida; ao segundo se chama biocenose,
constituda de seres vivos (animais, vegetais e micro-organismos) ocupando
aquela mesma rea. (2010, p. 859).

390

Assim, o direito ao meio ambiente depende da prestao positiva do Estado, em

todas as esferas do poder, para sua efetivao, como ocorre com os direitos econmicos,
sociais e culturais. Portanto, h necessidade de efetivao do direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. Ademais, o dever de defend-lo e preserv-lo tambm
imposto coletividade. Neste ponto, a Constituio abre a possibilidade de concretude
ao princpio de cidadania, apontando a necessidade de um trabalho conjunto do estado
com a sociedade na busca de um meio ambiente saudvel e equilibrado. Para Magalhes
(2008), a participao do cidado na definio, execuo e fiscalizao de polticas
econmicas e ambientais essencial para que toda a sociedade possa manifestar seus
interesses perante o poder pblico. Nessa perspectiva, esclarece:
O estudo da questo ambiental , acima de tudo, um convite reflexo sobre
o modelo de desenvolvimento escolhido pelos seres humanos. Tem o ser
humano contemporneo a sede do desenvolvimento vazio, sem saber para
onde e para qu. Desenvolvimento e progresso na concepo capitalista
aumento da produo, aumento dos bens materiais, aperfeioamento
tecnolgico. Para qu? (MAGALHES, 2008, p. 254).

Reydon (2007) concebe a terra como um meio de produo essencial, na medida

em que sobre ela que o processo produtivo (agrcola e no agrcola) se desenvolve e os
assentamentos humanos (urbanos e rurais) se estabelecem. Segundo acrescenta o
mesmo autor, a terra tambm a principal fonte de vida, essencialmente, para a
populao do espao rural, cuja estrutura de representao simblica garante a
continuidade das tradies, costumes e valores. A terra o ambiente que necessita ser
preservado, para que os seres humanos possam continuar sua prpria existncia.
(REYDON, 2007, p. 228). Para tanto, os recursos naturais devem ser apropriados
racionalmente, de modo que as bases naturais do ecossistema sejam preservadas e os
resultados positivos da produo da terra sejam distribudos de forma menos desigual e,
obviamente, mais igualitria. Por outro lado, o respeito aos valores, princpios e normas
constitucionais, principalmente no espao rural, deve ser visto como algo possvel.
Consideraes finais
Os adolescentes que integram o projeto Juventude rural e empoderamento:
formao de agentes ambientais e troca de saberes no campo da agroecologia esto
sendo preparados para a corresponsabilidade e o cuidado com a natureza. Desde o
projeto Agricultura orgnica e feira agroecolgica como estratgia de complementao
de renda para os camponeses assentados da Mata Paraibana, em parceria com a
Petrobras, a expectativa formar agentes ambientais. Sabe-se que ainda uma
sementinha que se lana no meio rural paraibano, mas que importante regar at essa
semente crescer e dar os frutos. Esse espao de execuo do projeto, que ainda est em
andamento, pode ser transformado, tambm, em instrumento de participao e
reivindicao junto aos rgos pblicos na defesa do meio ambiente.

391

Esse um espao de aprender a aprender a cuidar da natureza. preciso aprender

que o cuidado com a natureza representa uma relao amorosa, respeitosa e no
destrutiva. Mais que uma tcnica, o cuidado com a natureza uma arte, um paradigma
novo de relacionamento humano. Essa percepo que nos move resultado tambm de
uma partilha com os camponeses da Vrzea paraibana que optaram por adotar o
paradigma da agroecologia. tambm o sentimento que move parte dos tcnicos e
apoiadores dessas experincias.
A experincia dessas famlias camponesas parece abrir uma janela de
oportunidade para a anunciada efetivao de alguns princpios constitucionais,
especialmente, o da cidadania. preciso lutar para a erradicao da pobreza e da
marginalizao, bem como observar os requisitos para o cumprimento da funo social
da propriedade da terra. Merece especial ateno a observncia ao art. 186, inciso II,
que trata da utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e da preservao do
meio ambiente.
A escolha da metodologia pautada na troca de saberes, a visita s reas de
nascentes, as atividades de reflorestamento, as oficinas tericas realizadas nos
assentamentos, o dilogo da equipe tcnica e acadmica com os adolescentes e seus
familiares, os intercmbios no zoolgico, na estao cincia, nas feiras agroecolgicas e
no viveiro de mudas vo indicando os caminhos a ser trilhados e necessrios
adequao da proposta, nos limites do que permite o financiamento do projeto. A luta
continua para os que buscam um novo paradigma para o espao rural.
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392

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393

Sade e meio ambiente: o desrespeito ao princpio do desenvolvimento

sustentvel, como fator de responsabilizao civil pelo dano ambientalsanitrio: o dano insustentvel
Maurilio Casas Maia*
1 Introduo
A Conferncia das Naes Unidas sobre o Desenvolvimento Sustentvel
Rio+20, enquanto evento que cumpre a ideia de continuidade da Cpula da Terra de
1992 ECO-92, buscou repensar o futuro mundial comum.
No documento O Futuro que queremos alguns pontos tm maior destaque, tais
como o compromisso socioambiental a partir da noo de proteo ambiental e de
erradicao da pobreza. Nesse diapaso, fixou-se a necessidade de repensar os padres
de produo e de consumo, a fim de adequ-los ao desenvolvimento sustentvel,
enquanto via econmica garantidora no somente do progresso socioeconmico, como
tambm do meio ambiente ecologicamente equilibrado permissivo da sadia qualidade de
vida. Ainda no af de promoo do desenvolvimento sustentvel, buscou-se a fixao de
novas metas globais, com vistas melhoria dos indicadores ambientais, sociais e
econmicos.
Acerca da sobredita meno dos indicadores sociais, possvel perceber no
Futuro que queremos, a preocupao com o fator sade, relatando-se preocupaes
concernentes sade pblica, como as endemias e pandemias. Mas no somente isso,
no documento ora comentado, a sade foi elevada ao status simultneo de condio
prvia, consequncia e de indicador das dimenses do desenvolvimento sustentvel.
Dessa forma, o direito sade tem relao ntima de mtua influncia com as trs
dimenses basilares do desenvolvimento sustentvel: ambiental, econmica e
sociopoltica.
Destarte, em decorrncia da importncia do direito sade para o
desenvolvimento sustentvel e, ao mesmo tempo, da imprescindibilidade do meio
ambiente para o alcance da sadia qualidade de vida, indaga-se: O dano ambientalsanitrio, decorrente da quebra do princpio do desenvolvimento sustentvel, deve
ensejar responsabilidade civil do respectivo agente econmico causador do dano?
Para responder a tal questo, em primeiro lugar ser analisado o direito sade no
ordenamento jurdico brasileiro e, em seguida, sua relao com o direito ambiental. O
direito ao desenvolvimento sustentvel tambm perquirido em seus contornos
jurdicos, viabilizando, por fim, a anlise do dano ambiental-sanitrio principalmente
por sua perspectiva coletiva consequente da quebra da sustentabilidade pelo agente
econmico.

Mestre em Cincias Jurdicas pela Universidade Federal da Paraba. Professor universitrio e assistente
jurdico de Desembargador no Tribunal de Justia do Estado do Amazonas.
394

A problemtica se justifica a partir do momento em que o agente econmico,

desrespeitando as diretrizes normativas do desenvolvimento sustentvel, causa dano
com efeito ambiental e sanitrio, desequilibrando o meio ambiente necessrio sadia
qualidade de vida, colocando em risco a espcie humana, motivo pelo qual implicar
um insustentvel dano. Portanto, de incio j se faz indubitvel que os juristas devem
buscar meios eficazes de reprimir o lastimvel dano ambiental-sanitrio, a partir das
diretrizes j firmadas em eventos como o Rio+20, apresentando-se aqui a
responsabilidade civil como um desses instrumentos de reorganizao dos meios de
produo no mbito socioeconmico.
Certamente, o tema ora proposto deveras rico e instigante, merecendo ser
analisado detidamente tanto pelo Direito Ambiental, quanto pelo Direito Sanitrio. A
presente pesquisa, entretanto, longe de esgotar o tema, preocupa-se em aguar a
curiosidade dos aplicadores do direito com o dano ambiental-sanitrio decorrente do
desenvolvimento alheio sustentabilidade constitucionalmente imposta.
2 Direito sade
A sade, na Constituio de 1946 da Organizao Mundial de Sade (OMS),
apresentada em sentido amplo como um completo estado de bem-estar fsico, mental e
social.1 A amplitude conceitual2 de sade deriva do af de salvaguardar e promover, da
melhor maneira possvel, o bem-estar humano.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), por seu
turno, apresentando a sade como direito social (art. 6, CRFB/88) e tambm em tpico
especfico da Ordem Social (CRFB/88, art. 196 ao art. 200), implicitamente acolheu a
sobredita amplitude conceitual.3 Isso porque a Carta Maior tutela a dignidade humana
(CRFB/88, art. 3, inciso III) tambm por meio da trplice dimenso da atividade
sanitria promocional, preventiva e curativa,4 no sendo outra concepo de sade
que se poderia esperar da Constituio Cidad brasileira. Ainda em nvel
Constitucional, o artigo 196 da Constituio aponta a sade como direito de todos e
dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo
do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e
servios para sua promoo, proteo e recuperao.

A doutrina no deixa de observar a que o conceito amplo seria verdadeiramente inatingvel. Nesse
sentido, confira-se Segre e Ferraz: A Organizao Mundial de Sade (OMS) define sade no apenas
como a ausncia de doena, mas como a situao de perfeito bem-estar fsico, mental e social. Essa
definio, at avanada para a poca em que foi realizada, , no momento, irreal, ultrapassada e
unilateral. (SEGRE; FERRAZ, 1997, p. 539). Na mesma linha de raciocnio: SANTOS, 2010, p. 29.
2
Importante trazer ao presente trabalho que, desde a Assembleia Mundial de Sade de 1983, existe
proposta no sentido de ampliar o conceito de sade para abranger tambm o completo bem-estar
espiritual, porquanto desde quela poca vinha se percebendo a influncia que a espiritualidade, as
crenas e os fatores religiosos, tm na sade e na qualidade de vida humana. (MAIA, 2012, p. 199-200).
3
[...] a Constituio de 1988 alinhou-se concepo mais abrangente do direito sade, tal qual
proposta pela OMS [...]. (SARLET; FIGUEIREDO, 2012b, p. 35).
4
Idem.
395

No contexto jurdico brasileiro, falar em sade significa fazer referncia a um

legtimo direito fundamental social (MARTINS, 2008, p. 25) de 2 gerao (ou
dimenso), o qual serve de instrumento de efetivao de diversos outros direitos tais
como a vida, a dignidade, integridade fsico-psicolgica, entre outros. Assim, a insero
da sade no Ttulo II da CRFB/88 indica sua natureza de garantia e direito fundamental
dos cidados, alm de ser direito social e ser reconhecida como garantia subjetiva pelo
Superior Tribunal de Justia Recurso Especial 1068731 , e como direito individual
pelo Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinrio 393175.
Quanto titularidade, a natureza do direito sade dplice, pois
concomitantemente direito individual e direito social, tutelvel tanto pela via
processual coletiva quanto pela tradicional via individual. Entretanto, pondera-se aqui
em prol da tutela coletiva5 da sade enquanto direito social , a fim de se efetivar
distribuio mais equitativa dos recursos dispensados atividade sanitria.
Ademais, o direito sade norma de eficcia plena6 e tambm programtica,7
decorrendo da o motivo pelo qual Sarlet e Figueiredo8 distinguiram as obrigaes
sanitrias em originrias quando a Constituio conferir, por si, eficcia total
proteo da sade , e derivadas quando imprescindvel normatividade
infraconstitucional para exerccio do direito. Por oportuno, preciso ressaltar a
existncia de dimenso negativa (defensiva), ao impor absteno sua inviabilizao, e
positiva (prestacional), esta ltima abrangendo prestaes em sentido amplo9 e em
sentido estrito.10
Pois bem, demonstrada a jus fundamentalidade do direito sade, preciso tratar
de outro direito fundamental deveras relevante tambm sob o aspecto sanitrio: o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Nesse sentido tambm: SARLET, 2012a, p. 116.

O direito sade, em virtude do seu atributo de direito fundamental, recebeu a qualificao de norma
constitucional de eficcia plena, ou seja, recebeu do poder constituinte fora normativa suficiente para sua
incidncia imediata e independente de providncia normativa ulterior para sua aplicao. (ASENSI, 2012,
p. 17).
7
O texto constitucional possui mltiplas significaes no tocante atribuio da sade como um direito
subjetivo de aplicabilidade imediata, pois, ao mesmo tempo em que h referncia a tal natureza, existe
tambm um carter programtico, contido na redao do artigo 196. (Ibidem, p. 16).
8
[...] os deveres fundamentais relacionados ao direito sade, a depender de seu objeto, podem impor
obrigaes de carter originrio, como no caso das polticas de implementaes do SUS, da aplicao
mnima dos recursos em sade e do dever geral de respeito sade, ou obrigaes de tipo derivado,
sempre que dependentes de legislao infraconstitucional reguladora, cuja hiptese mais eloquente talvez
se encontre na obedincia s mais variadas normas em matria sanitria (nos campos penal
administrativo, ambiental e urbanstico, etc.). (SARLET; FIGUEIREDO, 2012b, p. 33).
9
Exemplo de prestao positiva em sentido amplo: Organizao de procedimento para o acesso sade
pela populao e distribuio de recursos pelo Sistema nico de Sade SUS, por exemplo.
10
Exemplo de prestao positiva em sentido estrito: distribuio de medicamentos, realizao de cirurgias
e consulta, dentre outras prestaes.
6

396

3 Direito ao meio ambiente e sade humana

Na dcada de 70 do sculo passado, j se mencionavam quatro fatores de
concretizao11 do direito sade: o meio ambiente, a biologia humana, o estilo de vida
e a organizao da assistncia sanitria. (LAFRAMBOISE, 1973). Entretanto, foi durante a
Primeira Conferncia Internacional em promoo da Sade (1986), organizada pela
OMS em Ottawa (Canad), o momento histrico no qual se destacou a conservao dos
recursos naturais e a estabilidade do ecossistema, como requisitos de efetivao da
sade. Na ocasio, a Carta de Ottawa incorporou a criao de ambientes favorveis
sade enquanto um dos cinco campos de ao sanitria. (MARTINS, 2008, p. 29).
No cenrio brasileiro, o art. 22512 da Constituio da Repblica prestigia a relao
sade e ambiente, porque o bem ambiental apresentado como essencial sadia
qualidade de vida. Noutro giro, o art. 170 da Constituio, em seu inciso VI,13 permite
concluir a imprescindibilidade da defesa do meio ambiente na ordem econmica, fato
este com repercusso direta sobre a sadia qualidade de vida, unindo-se a de forma
indissocivel sade, meio ambiente e ordem econmica. (MAIA, 2012, p. 209).
Assim, proteo do meio ambiente, sade e desenvolvimento econmico14
formam trinmio constitucional (RASLAN, 2008, p. 14) que conduz a uma atividade
econmica pautada no desenvolvimento harmnico com o meio ambiente e a sade, que
o chamado desenvolvimento sustentvel tratado no item seguinte.
Por acrscimo, traz-se a lume a proteo do consumidor enquanto princpio da
ordem econmica (CRFB/88, art. 5, V)15 que encontra sua expresso legislativa maior
no Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) e positiva tambm normas protetivas da
sade16 e do meio ambiente.17-18 Em outras palavras, significa isso dizer que a defesa do
11

Tal perspectiva, por sinal, foi adotada como referncia para aes governamentais do Canad, atravs
do documento A New Perspective on the Health of Canadians (Uma nova perspectiva da sade dos
canadenses), tambm chamado de Relatrio Lalonde, em homenagem ao ento ministro da sade e do
bem-estar canadense, Marc Lalonde. (MAIA, 2012, p. 35).
12
CRFB/88, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para s presentes e futuras geraes.
13
CRFB/88, Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios: [...] VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e
prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003)
14
Sobre a relao entre sade e desenvolvimento vide: VASCONCELOS; MAIA, 2012, p. 65-81.
15
CRFB/88, Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios: [...] V defesa do consumidor;
16
CDC, Art. 6 So direitos bsicos do consumidor: I a proteo da vida, sade e segurana contra os
riscos provocados por prticas no fornecimento de produtos e servios considerados perigosos ou
nocivos;
17
CDC, Art. 51. So nulas de pleno direito, entre outras, as clusulas contratuais relativas ao
fornecimento de produtos e servios que: [...] XIV infrinjam ou possibilitem a violao de normas
ambientais;
18
CDC, Art. 37. proibida toda publicidade enganosa ou abusiva. [...] 2 abusiva, dentre outras a
publicidade discriminatria de qualquer natureza, a que incite violncia, explore o medo ou a
397

consumidor, inserida na ordem econmica, mecanismo tambm de tutela da sade

humana19 e do meio ambiente necessrio sadia qualidade de vida.
Em verdade, a Constituio busca tambm a proteo do meio ambiente
ecologicamente equilibrado, com o objetivo de salvaguardar a vida humana sadia,20 da
porque se impor tambm o desenvolvimento econmico, regrado a partir da tutela da
dignidade humana e da vida digna.21
Em sntese do presente item, sade e meio ambiente so direitos inseparveis da
tutela da vida humana digna, motivo qual a ordem econmica no pode jamais olvidar
de tais fatores, conferindo-se aos cidados um verdadeiro direito ao desenvolvimento
sustentvel ambiental-sanitrio.
4 Direito ao desenvolvimento sustentvel
O desenvolvimento sustentvel pode ser considerado uma resposta conceitual da
nova economia global frente escassez dos recursos naturais planetrios.22
Terminologicamente, foi na Conferncia Mundial do Meio Ambiente Estocolmo,
1972 , que se deu o surgimento do termo desenvolvimento sustentvel. (FIORILLO,
2007, p. 29). Entretanto, foi no Informe de Brundtland e na ECO-92 que se viu crescer
em importncia a concepo desse direito.
Juridicamente, apresenta-se o desenvolvimento sustentvel enquanto um direito
fundamental constitucional23 decorrente da confluncia do caput e inciso VI do art.
17024 e do caput do art. 22525 da Constituio brasileira. Em outras palavras, a

superstio, se aproveite da deficincia de julgamento e experincia da criana, desrespeita valores

ambientais, ou que seja capaz de induzir o consumidor a se comportar de forma prejudicial ou perigosa
sua sade ou segurana.
19
Sobre Direito do Consumidor com o Direito a sade, vide: VASCONCELOS; MAIA, 2012, p. 1-16.
20
[...] preservar e melhorar a qualidade ambiental propcia vida abarca o conceito de vida sadia [...].
(CUNHA, 2011, p. 70).
21
justamente em virtude da vocao do meio ambiente equilibrado para ser condutor da preservao da
vida humana que se diz ser o Direito Ambiental verdadeiro instrumento de preservao da vida.
(VIANA, 2011, p. 109-134).
22
O desenvolvimento sustentvel, portanto, norteia hoje a chamada nova economia global e uma
resposta conceitual, de cunho ideolgico, escassez provocada pela apropriao hegemnica, milenar,
unilateral e destrutiva, pelo homem, dos recursos naturais do nosso planeta. (PEDRO, 2006, p. 4).
23
[...] O princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado
brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da
ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado, quando ocorrente situao de conflito
entre valores constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no comprometa
nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o direito
preservao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a ser
resguardado em favor das presentes e futuras geraes. [...]. (STF, ADI 3540 MC, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, Tribunal Pleno, j. 1/9/2005, g.n.).
24
Constituio, Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social,
observados os seguintes princpios: [...] VI defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e
prestao; (Redao dada pela Emenda Constitucional n. 42, de 19.12.2003).
398

Constituio positiva um direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel quando

impe a defesa do meio ambiente no seio da ordem econmica, inclusive com vistas
tutela das futuras geraes.
Assim, falar-se em desenvolvimento sustentvel significa tambm solidariedade
intergeracional ambiental e livre-iniciativa pautada pela defesa do meio ambiente como
o meio mais eficaz obteno do desenvolvimento humano e da minimizao da
degradao do meio ambiente, garantindo-se ou pelo menos aumentando as chances de
que as futuras geraes tenham acesso sadia qualidade de vida proporcionada pelo
bem ambiental.
Destarte, o desenvolvimento sustentvel, enquanto instrumento de coexistncia
pacfica entre desenvolvimento e meio ambiente, palavra de ordem26 para a
preservao da biota humana.
Dessa forma, utilizando-se aqui a viso de Derani (2008, p. 156), o direito ao
desenvolvimento sustentvel enquanto mecanismo de compatibilizao da vida
econmica e do aumento das potencialidades humanas e naturais, sem exauri-las , deve
ser visto como mecanismo coordenao das normas do direito econmico utilizao
sustentvel do meio ambiente.
Em territrio forense, o Supremo Tribunal Federal teve oportunidade de ressaltar
o carter normativo do desenvolvimento sustentvel enquanto princpio, reconhecendo
inclusive o cabimento da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental
ADPF27 para a tutela do princpio ora analisado em conjunto com a defesa da sade, do
meio ambiente ecologicamente equilibrado e da solidariedade intergeracional para
conformao constitucional da tutela da livre-iniciativa.
Pois bem, consignado o carter normativo e o nvel constitucional do
desenvolvimento sustentvel, passa-se a um breve estudo da responsabilizao em
decorrncia de sua inobservncia.

25

Constituio, Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes.
26
A preservao o meio ambiente passou a ser a palavra de ordem [...]. Busca-se, na verdade, a
coexistncia de ambos sem que a ordem econmica inviabilize um meio ambiente ecologicamente
equilibrado e sem que este obste o desenvolvimento econmico. (FIORILLO, 2007, p. 31).
27
[...] 1. Adequao da arguio pela correta indicao de preceitos fundamentais atingidos, a saber, o
direito sade, direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (arts. 196 e 225 da Constituio
brasileira) e a busca de desenvolvimento econmico sustentvel: princpios constitucionais da livre
iniciativa e da liberdade de comrcio interpretados e aplicados em harmonia com o do desenvolvimento
social saudvel. [...] Ausncia de eliminao total dos efeitos nocivos da destinao dos pneus usados,
com malefcios ao meio ambiente: demonstrao pelos dados. 4. Princpios constitucionais (art. 225) a)
do desenvolvimento sustentvel e b) da equidade e responsabilidade intergeracional. Meio ambiente
ecologicamente equilibrado: preservao para a gerao atual e para as geraes futuras. [...]. (ADPF
101, Rel. Min. CRMEN LCIA, Pleno, j. 24/6/2009).
399

5 A responsabilidade civil por inobservncia ao desenvolvimento sustentvel

ambiental-sanitrio
No presente estudo, quer-se demonstrar que, ao no se respeitar o direito
fundamental ao desenvolvimento sustentvel e agredir o meio ambiente, o agente
econmico pratica ato ilcito agressivo ao direito sade, uma vez que o meio ambiente
imprescindvel vida, dignidade e ao bem-estar humano. (CUNHA, 2011, p. 70).
Assim, os agentes econmicos, uma vez inseridos no mercado, devem preservar o bem
ambiental imprescindvel sadia qualidade de vida, sob pena de afrontarem a letra
Constitucional. (Art. 170, inc. VI c/c Art. 225).
Nessa senda, a atividade que, em desacordo com o princpio do desenvolvimento
sustentvel, causar dano ambiental e sanitrio deve ser compelida a recuperar tais
danos e a ressarci-los. Pondere-se a que, tanto o dano ambiental,28 quanto o dano
sanitrio consequente do desequilbrio do meio ambiente necessrio sadia qualidade
de vida , devem em primeiro lugar ser alvo de preveno e, caso lesionados tais
direitos, alvo de recomposio e, por fim, ressarcimento pecunirio, como ltima
alternativa.
No se descarta aqui a polmica noo de dano moral coletivo em decorrncia do
dano ambiental-sanitrio. Alis, o Superior Tribunal de Justia inclusive j ressaltou o
dano moral coletivo como aquele que atinge interesse no patrimonial de classe
especfica ou no de pessoas, uma afronta ao sentimento geral dos titulares da relao
jurdica-base (REsp 1197654/MG, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, 2 Turma, j.
1/3/2011, DJe 8/3/2012, g.n.). Ainda perante o mesmo Tribunal Superior, j se entendeu
tambm que o dano extrapatrimonial coletivo prescinde da comprovao de dor, de
sofrimento e de abalo psicolgico, suscetveis de apreciao na esfera do indivduo, mas
inaplicvel aos interesses difusos e coletivos. (REsp 1057274/RS, Rel. Min. ELIANA
CALMON, 2 Turma, j. 1/12/2009, DJe 26/2/2010).
Por oportuno, ao tratar do debate acerca da inconstitucionalidade da importao
de pneus usados para o Brasil, o Supremo Tribunal Federal (STF) no julgamento da
Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 10129 , definiu o
desenvolvimento sustentvel como aquele que respeita a sade populacional e das
geraes futuras. Com efeito, o STF ponderou que o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado imposio do dever de solidariedade, cujo
inadimplemento pode gerar grave conflito intergeracional.
Eis a o motivo pelo qual o dano ambiental-sanitrio to grave e deve ser
duramente reprimido: a tutela do direito fundamental ao desenvolvimento sustentvel
28

No se olvide a ser o ressarcimento dos danos ambientais a ltima ratio: O direito ambiental atua de
forma a considerar, em primeiro plano, a preveno, seguida da recuperao e, por fim, o ressarcimento.
(MS 16.074/DF, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, 1 Seo, j. 9/11/2011, DJe 21/6/2012).
29
[...] Desenvolvimento sustentvel: crescimento econmico com garantia paralela e superiormente
respeitada da sade da populao, cujos direitos devem ser observados em face das necessidades atuais e
daquelas previsveis e a serem prevenidas para garantia e respeito s geraes futuras. [...]. (ADPF 101,
Rel.Min. CRMEN LCIA, Tribunal Pleno, j. 24/6/2009).
400

pela responsabilizao civil imprescindvel consecuo da pacificao

intergeracional e preservao do meio ambiente ecologicamente equilibrado bem
como da espcie humana.
No por outra razo, o Supremo Tribunal Federal ponderou o seguinte sobre o
transindividual bem ambiental: O adimplemento desse encargo, que irrenuncivel,
representa a garantia de que no se instauraro, no seio da coletividade, os graves
conflitos intergeracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a
todos se impe, na proteo desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral.
[...] A incolumidade do meio ambiente no pode ser comprometida por interesses
empresariais nem ficar dependente de motivaes de ndole meramente econmica,
ainda mais se se tiver presente que a atividade econmica, considerada a disciplina
constitucional que a rege, est subordinada, dentre outros princpios gerais, quele que
privilegia a defesa do meio ambiente (CF, art. 170, VI) [...]. (ADI 3540 MC, Rel.
Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, j. 1/9/2005, DJ 3/2/2006, g.n.).
Alis, preciso dizer que a responsabilizao pela quebra do desenvolvimento
sustentvel sanitrio-ambiental medida profiltica e que busca interpretar30 a norma
em favor da humanidade atingida pela vulnerabilidade ambiental presente e tambm
favoravelmente s futuras geraes, as quais so deveras indefesas porquanto ainda
ausentes motivo pelo qual so aqui apontadas como tocadas pela hipervulnerabilidade
transgeracional,31 uma vez que a ausncia de uma gerao no presente lhe agrava a
natural vulnerabilidade ambiental humana, face impossibilidade de influenciar
decises hoje.
Dessa forma, o dano ambiental-sanitrio decorrente da atividade econmica em
desacordo com o desenvolvimento sustentvel, um gravssimo dano insustentvel.
Insustentvel porque se a espcie humana continuar a manter esse multicitado dano em
nome do desenvolvimento desenfreado, a existncia da humanidade enquanto conjunto
de seres vivos poder estar com dias contados.
Com essa exposio, buscou-se demonstrar que o desrespeito ao princpio do
desenvolvimento sustentvel norma que, se maculada for pelo agente econmico,
enseja responsabilizao ao mesmo em decorrncia do ilcito ambiental, sanitrio e
Constitucional.

30

[...] 2. A legislao de amparo dos sujeitos vulnerveis e dos interesses difusos e coletivos deve ser
interpretada da maneira que lhes seja mais favorvel e melhor possa viabilizar, no plano da eficcia, a
prestao jurisdicional e a ratio essendi da norma de fundo e processual. A hermenutica jurdicoambiental rege-se pelo princpio in dubio pro natura. [...]. (REsp 1145083/MG, Rel. Min. HERMAN
BENJAMIN, 2 Turma, j. 27/9/2011, DJe 4/9/2012).
31
O conceito de hipervulnerabilidade enquanto um estado de exposio e fragilidade acima da
normalidade das situaes humanas , est inspirado em obra de Cludia Lima Marques e Bruno
Miragem (2012).
401

Consideraes finais
Com este trabalho inicial acerca da responsabilizao decorrente da afronta ao
princpio do desenvolvimento sustentvel, as seguintes concluses podem ser lanadas
para debate no mundo jurdico:
a) o direito sade altamente dependente da conservao do meio ambiente uma
vez que este, por sua vez, imprescindvel sadia qualidade de vida. Em outras
palavras, plenamente possvel, sendo ainda desejvel e recomendvel, a utilizao da
tutela ambiental como um dos fatores de proteo da sade humana;
b) o bem ambiental, por imposio constitucional, deve ser defendido pela ordem
econmica, implicando isso no dever dos agentes econmicos de manuteno do
desenvolvimento que no seja nocivo ao meio ambiente. Trata-se a do direito de todos
a um meio ambiente ecologicamente equilibrado na ordem econmica, o qual somente
ser garantido atravs do chamado desenvolvimento sustentvel;
c) na ordem econmica constitucional, o desenvolvimento est, portanto, atrelado
noo de proteo do meio ambiente que, por ser indispensvel sadia qualidade de
vida, finda por ser tambm responsvel em boa parte pela sade humana. Assim, sade,
meio ambiente e desenvolvimento representam um trinmio constitucional
umbilicalmente unido pelo propsito da tutela da dignidade humana;
d) a partir do trinmio constitucional sobredito, todo desenvolvimento, para que
seja constitucionalmente vlido, dever ser qualificado como sustentvel, sob pena de
afronta ao texto constitucional e prtica de ato ilcito pelo agente econmico;
e) a no observncia do princpio do desenvolvimento sustentvel pelo agente
econmico, eventualmente, poder acarretar dano ambiental com repercusso na sade e
na qualidade de vida humana. Fala-se a em dano dplice: o dano ambiental-sanitrio;
f) na ordem econmica, o dano ambiental-sanitrio deve ser prevenido, apagado
e/ou ressarcido em decorrncia da fora normativa do princpio do desenvolvimento
sustentvel, da solidariedade intergeracional e da dignidade humana;
g) no reconhecer a fora normativa do direito ao desenvolvimento sustentvel e
ainda a autonomia do dano ambiental-sanitrio pelo desrespeito da sustentabilidade
representa grave omisso que permite o processo de extino cada vez mais acelerado
da humanidade em decorrncia da ausncia de fora estatal coativa que, de fato,
imponha a sustentabilidade protetora do ambiente e da sade humana;
h) ao no se conferir fora normativa sustentabilidade ambiental-sanitria do
desenvolvimento, avaliza-se um dano que no permitir, mais cedo ou mais tarde, a
continuidade da espcie humana. Dessa forma, o dano sobredito , sem sombra de
dvidas, um dano insustentvel pela espcie humana, devendo ser repelido na busca de
novas formas de produo e de consumo nos termos almejados pela Conferncia
Rio+20.

402

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403

Parte IV

______________________________
PROPRIEDADE, LICENCIAMENTO E
GESTO AMBIENTAL

404

Alguns aspectos preliminares sobre a funo socioambiental da

propriedade
Rogrio Portanova
1 Introduo
O presente artigo fruto de polmicas discusses a respeito de um tema que ao
mesmo tempo muito antigo e se renova a cada momento, em que se lana um novo
olhar sobre a organizao social e novas manifestaes de poder.
A questo da propriedade estava no centro das discusses do Direito Civil romano
e atravessou a Idade Mdia com seu conceito de Direito Natural ou Direito Divino
ligado terra; inclusive a economia, em seu perodo de contestao Iluminista,
apresentou os fisiocratas que defendiam os valores ligados terra como base de uma
economia que estivesse relacionada ao conceito de riqueza e no de valor, como fizeram
os economistas neoclssicos. Um dos problemas que fez com que esta corrente casse
em desgraa foi justamente a defesa de um Despotismo Esclarecido, que de certa forma
reavivava o Rei-Filsofo platnico com poderes quase ilimitados.
No curso da Revoluo Francesa, a propriedade era vista como um direito
individual, fruto do trabalho e no como um direito natural ou divino, desta forma era
ela tambm objeto de apropriao pessoal e poderia ser dado a ela um valor computado
em pecnia. Foi justamente em Marx que a propriedade individual foi identificada como
um elo de apropriao indevida por parte da burguesia, que fazia dos proletrios
extenso de suas mquinas e permanentes inquilinos de um bem que s aos que tinham
condies de aquisio poderiam ser proprietrios. Desta forma, a propriedade era mais
um instrumento de classe na opresso do proletariado e deveria ser suprimida pela
revoluo socialista que instituiria a propriedade coletiva ou comum sem qualquer tipo
de distino.
Com o desenvolvimento do capitalismo e os resultados deste processo promovido
pela modernidade industrial, chegamos aos problemas contemporneos que ultrapassam
a questo da luta de classes. O aquecimento global, a poluio generalizada, a
contaminao das guas e do solo, a concentrao de armas atmicas e msseis
balsticos de destruio de massa no eram um privilgio da classe dominante ou do
capitalismo imperial, mas o resultado de um modelo baseado na cincia e tecnologia
com valores neutros de uma sociedade que buscava o progresso ilimitado, seja pela via
do capitalismo, seja, do socialismo distributivista. O resultado foi o atual impasse
civilizatrio.
Eis que chegamos discusso deste instituto jurdico milenar necessitando de uma
nova redefinio. A propriedade no pode ser vista apenas sob o aspecto de apropriao

Professor no Mestrado e Doutorado em Direito da UFSC. Diretor do Instituto pelo Direito por um
Planeta Verde. Mestre em Direito pela UFSC e Doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Paris
VIII Frana. Ps-Doutor em Direito Ambiental pela Universidade de Lusada Porto Portugal.
405

erga omnes ou um bem de apropriao coletivista para maior produtividade; seus

limites no podem ser apenas pela capacidade produtiva e a economia deve incorporar
os valores que vo alm do mercado chamados de externalidades negativas (que o
custo ambiental dos produtos no contabilizado nos preos dos mesmos e que causam a
atual crise civilizatria que pesa sobre a humanidade).
Trazer o tema da propriedade com uma viso jurdica e histrica com a
implementao da varivel ambiental uma primeira aproximao que pretendemos
neste breve artigo.
2 A propriedade e sua funo atravs da histria
Falar de funo social da propriedade no algo novo que tenha sido inaugurado
por influncia do pensamento marxista apenas. Esta afirmao pode-se considerar
verdadeira se restringirmos nossa anlise histrica ao momento presente, mas j os
romanos entendiam que o exerccio do Direito de Propriedade era subordinado s
exigncias do bem comum.
Se remontarmos Idade Antiga, no somente os romanos, mas tambm os gregos
se debruaram sobre esta questo. Podemos identificar as posies a respeito da
propriedade desde a Grcia antiga, atravs de dois dos seus filsofos maiores. Em
primeiro lugar o pensamento de Plato identificado com o idealismo, em que o que
existia era apenas uma deformao do objeto ideal que existia em seu estado perfeito;
desta forma o ideal de propriedade estaria sujeito a uma apropriao coletiva, pois nela
repousaria o ideal de sociedade, tendo inclusive os filhos como responsabilidade
coletiva de sua educao e a abolio da famlia, inclusive as mulheres pertenceriam a
todos os homens de uma polis, no devendo os filhos ter os pais identificados para que
melhor fossem educados. Desta forma a propriedade era um bem coletivo, no sendo
possvel a apropriao individual. Uma viso coletivista de propriedade, que por bvio
cumpria sua funo social ao servir o conjunto daquela sociedade.
Por outro lado, encontramos Aristteles, que mesmo sendo discpulo de Plato,
defendeu uma posio filosfica antagnica de seu mestre, conhecida como realismo.
Aristteles admitia a propriedade como objeto de apropriao individual, porm ele
deixava claro que esta deveria estar sujeita a um princpio; ainda que embrionrio,
podemos chamar de funo social, mesmo que o objetivo seja o de dar um sentido a
uma mera funo econmica da propriedade, onde esta seria uma riqueza destinada
produo de bens que satisfaria as necessidades materiais. Esta atividade o autor
chamava de economia (onde Aristteles diferenciava a economia Oiko nomos , da
crematstica administrao meramente monetria de valores).
Na linha evolutiva do tempo histrico, podemos observar que na Idade Mdia a
propriedade apresentava trs diferentes perspectivas, apenas para ficarmos numa
abordagem Tomista (So Toms de Aquino); num primeiro plano estaria aquele que a
prpria imagem e semelhana de Deus: o homem. Como dotado de racionalidade, tem
este um Direito Natural posse dos bens ofertados por Deus e pela Natureza. Numa

406

perspectiva secundria, h a questo da apropriao dos bens, que poderamos

interpretar como o Direito de Propriedade lato sensu e, por fim, So Toms fala de um
condicionamento da propriedade conforme a histria vivida de cada povo.
Na chamada Modernidade podemos citar como um exemplo da gnese da funo
social da propriedade a desapropriao por interesse social, inserida na Constituio de
Weimar, na Alemanha, em 1919. Este princpio de desapropriao por utilidade pblica
tambm poderia ser encontrado na Frana no Cdigo de 1791 e no Cdigo Napolenico,
porm no na perspectiva da construo do Bem Estar Social como podemos verificar
na referida Constituio alem.
Um outro estatuto reconhecido com uma marca de nossa era no ps-guerra foi a
Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948 e nela podemos ver no seu artigo
XVII os seguintes enunciados:
1 Toda pessoa tem direito propriedade, individual e coletivamente;
2 Ningum ser arbitrariamente privado de sua propriedade.

A ttulo de ilustrao, podemos trazer, nos nossos domnios latino-americanos, a

Declarao dos Povos da Amrica, aprovada em 1961 em Punta del Este, que deu
origem Aliana para o Progresso, e que podemos constatar que ela confere a limitao
do Direito de Propriedade da terra, advogando um programa de reforma agrria com
vistas mudana social face s estruturas patriarcais e os injustos sistemas de
explorao dos trabalhadores e aquisio da terra.
3 A propriedade e sua funo social tutelada juridicamente
De uma forma mais geral, o tema propriedade foi objeto de anlise de
praticamente todas as cincias sociais, dentre estas o Direito e fora do campo mais
amplo das Cincias Sociais, obviamente das Cincias Agrrias, do urbanismo, da
engenharia, etc., a ideia de propriedade e sua transformao est intrinsecamente ligada
ideia de evoluo (ou retrocesso) da prpria ideia de homem e civilizao.
Desde as observaes de Rousseau, que sinalizou que os primeiros conflitos
ocorreram quando o primeiro homem disse isso meu, at os tempos modernos, o
conceito de propriedade sofreu todo o tipo de influncia poltica, religiosa, ideolgica,
sociolgica, jurdica, tributria, financeira, administrativa, etc. O certo que o conceito
de propriedade no pode ser aprisionado dogmaticamente e tem sua flexibilidade de
acordo com a prpria dinmica da evoluo da sociedade e de sua forma de observar o
mundo e os fenmenos sociais.
No nossa inteno fazer um estudo exaustivo sobre a evoluo histrica da
propriedade e suas implicaes filosficas, nem se, a partir de uma anlise crtica da
propriedade, ela de fato a pedra angular do pensamento marxista e do pensamento do
que tradicionalmente se resolveu denominar de esquerda. Assim como genericamente
podemos dizer que o conceito de liberdade est associado aos princpios liberais; os
referenciais que nos reportam ao conceito e ideia de igualdade tem como valor geral o

407

pensamento socialista. Grosso modo, poderamos dizer que a ideia de propriedade

privada pertence por excelncia ao campo do pensamento dito de direita ou liberal,
assim como a coletivizao da propriedade teria por fundamento sua anttese ou em
outras palavras o que tradicionalmente se convencionou chamar de esquerda.
Ao Direito cabe dentre outras funes especficas da cincia jurdica, regularizar
os conflitos fundirios e traduzir em uma organizao normativa a vontade expressa
pelo conjunto da populao, atravs de sua Lei Maior que a Constituio. Desta
forma, veremos princpios que a rigor seriam antagnicos acolhidos pelo legislador
constitucional como o respeito propriedade princpio liberal; funo social da
propriedade princpio socialista, e mais recentemente a funo ambiental da
propriedade princpio sustentabilista. Da interpretao, da correlao de foras da
sociedade e da sensibilizao do Judicirio que vai se moldando o conceito levado a
cabo na realidade cotidiana do Brasil e aplicado de acordo com o caso concreto nos
diferentes pontos da Federao.
Claro est que os princpios que regem um condomnio ou a partilha do solo
urbano para fins de habitao no devem ter os mesmos critrios legais que regem a
propriedade rural de grande extenso, nem de sua aplicao para a agricultura, pecuria
ou atividade extrativista. Entendemos que a propriedade um conceito to vasto e
elstico como o prprio pensamento e que ela est na origem e causa de boa-parte de
conflitos e divergncias de pensamentos por vezes inconciliveis.
O chamado Direito de Propriedade sempre esteve presente na nossa civilizao
ocidental ainda que regulado de maneira diferenciada. Para ficarmos no Direito ptrio, o
Direito de Propriedade est exposto como garantia constitucional atravs do art. 5
XXIII da nossa Constituio da Repblica Federativa do Brasil; do ponto de vista do
Direito infraconstitucional, ele est regulamentado pelo Cdigo Civil, nos arts. 524 a
648.
Em nossa Carta Civil est disposto no art. 524 que o proprietrio tem o direito de
usar e dispor de seus bens e de reav-los do poder de quem quer que injustamente os
possua. Atravs da Histria, esta regulamentao nos leva crena liberal de que h um
Direito absoluto de utilizao. Porm em sua evoluo vimos que o Direito de
Propriedade no pode ser considerado como um direito absoluto, uma vez que se ele
vier a interferir em direito alheio este pode ser oposto ou contestado, uma vez que o uso
recorrente da propriedade no pode implicar a extrapolao dos seus limites legais,
havendo para sua utilizao determinados limites, que so de diferentes ordens. Para
fins deste artigo, vamos explicitar algumas destas ordens, em especial as
administrativas, cveis e ambientais.
Restries administrativas
So aquelas de atividade exclusiva do Poder Pblico no seu pleno exerccio do
Poder de Polcia, o qual pode ser extrapolado, dentre eles o poder de fiscalizao de
construes, de vigilncia sanitria, de controle das guas, da atmosfera, das plantas e
at das zoonoses. Pode ainda exercer o Poder de Polcia dos logradores pblicos,

408

costumes, pesos e medidas e por fim das amplas atividades urbanas em geral. Desta
forma, vemos que a propriedade, mesmo no seu pleno exerccio comercial, tem o
proprietrio o dever de respeitar estas e outras normas e atividades administrativas para
a garantia da ordem e do bem estar da populao, no podendo o Direito de Propriedade
agredir ou perturbar este conjunto de atividades administrativas.
Restries civis e coletivas
Deste ponto de vista, temos os limites j consagrados em diferentes cartas
jurdicas que a funo social da propriedade, este princpio encontramos no enunciado
do art. 5, XXIII da Constituio Federal, embora no havendo uma limitao
especfica, ela representa a forma pela qual deve ser utilizada a propriedade, que visa
atingir mais que um valor, uma utilidade que na falta de melhor termo chamaremos de
universal, beneficiando aqueles hipossuficientes economicamente, no sentido de
diminuir a pobreza, que se instalou em nossa sociedade e todas as consequncias sociais
e ameaa paz social que esta traz. Uma das constataes mais visveis da chamada
injustia social se encontra no s na concentrao de riquezas, mas nos seus sinais
exteriores deste profundo abismo social que a externalizao da riqueza onde a
propriedade representa talvez o seu carro-chefe. A resposta a este acinte contra o
conjunto da sociedade se deu na forma de movimentos organizados que lutaram e lutam
por acesso terra e propriedade, com o objetivo de ocupao ou de assentamento,
exigindo desta forma mudana no conceito meramente individualista e comercial da
propriedade.
Observamos aqui que, no exposto anteriormente, no h o sentido socialista de
uma propriedade coletivista, mas a individualizao da propriedade atravs da garantia
do ttulo desta para moradia ou para a produo, seja ela familiar, seja individual e que
esta seja possvel a todos.
Podemos por fim colocar as restries que dizem respeito ao Direito de
vizinhana, conforme o exposto no art. 554, que garante ao proprietrio o Direito de
impedir o mau-uso da propriedade vizinha, que venha a prejudicar a segurana, o
sossego ou a sade, podendo exigir a demolio ou a reparao atravs de ao
cominatria ou indenizatria. Encontramos o disposto no art. 572, enunciado que limita
o Direito do proprietrio de construir em vista do Direito dos vizinhos e dos
regulamentos administrativos, podendo ser embargada a obra (art. 573).
Restries ambientais
Talvez aqui vejamos as maiores dificuldades de adaptao propriedade, pois este
vai estar sujeito ao diversos princpios do Direito Ambiental, dentre os mais relevantes,
o princpio da precauo, preveno, irretroabilidade da lei ambiental, in dubio pro
ambiente, publicidade, etc. Mas, neste momento, vamos nos ater a alguns instrumentos
jurdicos j consolidados, que restringem o Direito de Propriedade, mas no chegam a
redefinir seu estatuto. Como primeiro exemplo podemos citar as reas de preservao
como dos Parques Nacionais e Estaes Ecolgicas (Lei 6.902/81), do disposto no art.

409

1 do Cdigo Florestal (Lei 4.771, 15/9/65) e da constituio da Reserva Legal

obrigatria nos imveis rurais (arts. 16 e 44 Cd. Florestal). Nesse sentido podemos
dizer que as limitaes ao pleno exerccio do Direito de Propriedade visa preservao
das florestas, sendo estas consideradas bem de interesse comum de todos (e no apenas
pblico).
Podemos identificar limitaes urbansticas, uma vez que os imveis urbanos
devem respeitar, alm dos recursos naturais, o ambiente construdo pelo homem
tambm chamado de antrpico, incluindo o paisagismo e a cultura como um todo.
Feita esta primeira observao quanto s restries do Direito de Propriedade, vse que este evidentemente no absoluto, devendo o seu proprietrio utiliz-lo sem que
venha afetar o equilbrio ambiental e que cumpra a sua funo social. Aliado ao que
estabelece o art. 225 da Constituio Federal, podemos dizer que esta limitao de
cunho ambiental no diz respeito apenas utilizao racional e equilibrada da
propriedade por parte do proprietrio, mas uma outra relao deste Direito que
ultrapassa os limites ideolgicos e a dogmtica jurdica, por mais abundante que sejam
os seus institutos.
4 Perspectivas
De todas as transformaes que sofreu a propriedade, talvez a mais restritiva e a
que aponta para uma possibilidade concreta de Justia Geracional sejam justamente as
restries contemporneas, que tm por foco os temas ambientais do seu uso,
redefinindo o seu prprio sentido.
O sentido de restritiva, na verdade, paradoxal, pois ele no limita os tradicionais
direitos de usar, fruir e gozar da propriedade (jus utendi, jus fruendi, jus abutendi), mas
os insere numa possibilidade concreta de no abusar de algo que serve de sustento para
um ganho coletivo que permite a existncia de humanos (para quem se direciona as
leis), como no humanos (vivos ou no), tornando possvel o equilbrio homeosttico da
Terra. Comparativamente, mesmo no havendo a disponibilidade total do Direito de
Propriedade, sua correta utilizao amplia a qualidade de vida, em que o proprietrio
diretamente o primeiro beneficirio. Ora, esta compreenso do fenmeno limitador da
propriedade s pode ser amplamente aplicada se vigorar o paradigma da
sustentabilidade, que julgo ser o denominador comum da possibilidade de convvio da
civilizao no momento atual. No uma questo de abrir mo de direitos, mas integrar
um conjunto de deveres que tornam possvel a existncia comum.
Com nossa viso privatista, entendamos que a propriedade estava diretamente
relacionada ao conjunto de bens adquiridos pelo indivduo e que ela poderia ser disposta
de acordo com a sua prpria vontade, desde que respeitasse os preceitos legais e
cumprisse suas obrigaes fiscais e administrativas com relao propriedade. Por
outro lado, vemos o Estado como guardio deste princpio e que a afronta ao direito de
propriedade seria uma afronta ao prprio Direito e possibilidade de paz social, que

410

uma vez perturbada deveria ser acionado o conjunto de aparelhos legais e repressivos do
Estado.
Fosse a propriedade privada ou coletivista, a ao do Estado sempre foi a garantia
de que ele seria o garantidor dos seus princpios. Desta feita, no me parece que h uma
significativa mudana do papel do Estado com relao propriedade, o que existe
uma mudana dos valores que envolvem a propriedade que se choca com outros valores
que coexistem num pleno estado de legalidade, mesmo que trabalhando com valores
contraditrios. Nesse caso, o papel do Poder Pblico seria no s o de mediar, mas o de
inserir a qualidade de vida para as atuais e futuras geraes garantidas pelo art. 225
como o Direito Fundamental que se sobreporia a todos os demais, inclusive os que
ameaassem este Direito, como o caso do sentido econmico da propriedade ou at da
sua funo social.
Explico-me melhor com um exemplo hipottico. Uma propriedade que venha a
ser utilizada em uma rea sensvel, a Amaznia, por exemplo, e que seu proprietrio
queira destin-la para a criao de gado (como j ocorreu no passado), no deveria ser
levado em conta apenas o aspecto econmico da produo, mas uma srie de fatores,
sendo que o principal seria a questo da sustentabilidade do investimento e o dano
ambiental que o mesmo causaria, caso viesse a ser instalado este tipo de atividade.
Poderamos, da mesma forma, questionar um importante espao de terra que seja
improdutiva e que seja destinada reforma agrria, mas esteja situada em um local
ecologicamente sensvel. Desta feita, estaria o Estado promovendo afrontamento ao
princpio anteriormente evocado de promover a Justia Geracional, mesmo que com o
apoio de amplos setores da populao e resolvendo um problema crnico no Brasil, que
a concentrao de terras e os altos ndices de concentrao de riqueza e propriedade na
mo de poucos.
Entendo que o dano causado ao meio ambiente no minimizado quando este
perpetrado em nome de uma Justia Social ou para amenizar o sofrimento de
populaes carentes ou desprovidas de recursos financeiros. Alm do que os exemplos
abundam no sentido de mostrar que no h casos de fim da misria atravs de agresses
ambientais. O que garante uma qualidade de vida e a estabilidade financeira de
populaes carentes em primeiro lugar o acesso educao e a capacidade de usufruir
da riqueza social e ter acesso aos meios cientficos e tecnolgicos que permitam uma
complementaridade de sua formao e enriquecimento como cidado. Os casos que
podemos citar apenas como exemplificativos o da extrao ilegal de madeiras nobres e
principalmente o caso do garimpo do ouro, nas dcadas de 70/80, quando grandes
fortunas foram adquiridas por pessoas sem instruo e da mesma forma como elas
foram conquistadas, se esvaram por falta de uma cultura de investimento e educao no
sentido mais generalizado. Num caso e no outro, ficou a devastao, a permanncia da
misria de muitos e o ganho de poucos que se utilizaram tanto dos meios que
depredaram a natureza como da ingenuidade e boa-f de outros tantos. O resultado
catastrfico; estes processos, alm de engordarem a concentrao de renda, deixaram
um rastro de destruio, que ser sentido j nas atuais, mas principalmente nas futuras
411

geraes, com perdas concretas em resultados, que s so economicamente

contabilizados porque no levam em conta as externalidades ambientais no preo dos
produtos que advm dos lucros.
Alguns autores consideram a funo ambiental da propriedade como elemento da
funo social da propriedade, por ser este um conceito mais antigo e que seria mais
abrangente do que a funo ambiental. Diversos autores defendem que estas categorias
no so antagnicas, mas sim complementares da necessria evoluo dos princpios e
conceitos que envolvem o Direito de Propriedade. Permito-me discordar e argumentar
no sentido de que no h complementaridade entre funo social e funo ambiental no
caso da propriedade, e sim que a ideia da funo ambiental est embutida em seu carter
social, principalmente na propriedade, se entendermos esta no quadro mais geral da
sustentabilidade. No h que se falar em funo ambiental se esta no cumprir a sua
funo social, no caso disso vir a ocorrer teramos apenas um mero marketing ambiental
para interesses privados ou simplesmente a transfigurao de um conceito que foi
construdo ao longo de inmeras lutas e conflitos ligados busca de um denominador
comum que poderamos traduzir como a sadia qualidade de vida. Esta no pode ser
adquirida atravs de uma perspectiva individualista e privatista, por mais
ambientalmente correta que seja esta posio, pois ela careceria do elemento integrador
que v as coisas, o planeta e ns mesmos interligados e interdependentes. Esta , claro,
minha opinio e a razo mesmo de escrever este artigo, j que expliquei no incio que
no pretendi esgotar o tema nem fiz um detalhado apanhado das questes envolvendo a
propriedade e o meio ambiente. Procurei apontar como sempre deu margem a
infindveis discusses, o que pode ser visto sob a tica contempornea dos limites
impostos ao crescimento econmico, dados pelos limites materiais e de como o Direito
Propriedade deve se ater a este novo paradigma.
Hodiernamente podemos dizer que a natureza jurdica do patrimnio ambiental
tem diferentes graus de materialidade, porm pode-se identificar claramente que estes
so bens difusos, que dizem respeito a todos e no se restringem a uma diviso simplista
entre pblico e privado. Nesse sentido os bens pblicos estariam sujeitos s mesmas
restries, no havendo qualquer privilgio com relao s restries ambientais, pois se
este a ferisse, mesmo em nome do pblico, estaria comprometendo algo mais amplo que
o coletivo (incluindo neste conceito o preceituado no art. 225 da Constituio Federal
as atuais e futuras geraes). Esse bem da coletividade no pode ser considerado res
nullius, mas com suas limitaes pode ser passvel de apropriao privada. Eis aqui o
paradoxo e o desafio para investigaes de futuros pesquisadores jurdicos, algo que
passvel de apropriao, mas deve ser tratado como de interesse coletivo. Privado sim
possvel, mas para alm do interesse e do conceito restrito ao Direito Pblico.
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414

Segurana alimentar e a funo ambiental da propriedade rural:

manifestao dos Direitos Humanos no sculo XXI
Elisabete Manglia*
Paulo Csar Corra Borges**
1 Introduo
Hodiernamente, o meio ambiente est padecendo dos males do no cumprimento
da funo social da propriedade, com reflexos na segurana alimentar, nova demanda
social que pode ser classificada entre os direitos humanos no sculo XXI. Tudo se
interliga, no podendo ser tratada a questo ambiental rural sem perpassar pela questo
da produtividade e das questes sociais. O agronegcio, a queimada, trabalho escravo, o
trabalho assalariado, a agricultura familiar, pobreza, falta de alimentos, ou as
supersafras, esto vinculados questo ambiental. A razo para tal bsica: no meio
rural esto reunidos os bens ambientais que geram a mantena do sistema vital, a gua
em sua fontes, as florestas, os cerrados, a fauna, a flora, as reas de preservao e
portanto qualquer agresso neste setor pode desequilibrar o sistema. Sem radicalismo, a
preservao ambiental rural vital para o planeta, e foi elencada como direito humano
de terceira gerao, no s pelo seu efeito coletivo de preservao da vida humana, sob
a tica da boa qualidade do meio ambiente como tambm pela garantia de alimentos
saudveis que implique a garantia de vida do homem. Desta feita preciso rever que a
questo ambiental requer um estudo cooperado, que busca achar pontos de equilbrio,
para a organizao da crise financeira que assola o mundo e uma profunda reviso nos
conceitos que no meio rural so difceis de serem modificados.
Neste diapaso, estuda-se qual movimento ambientalista que envolve, hoje,
estudos ligados filosofia, psicologia, poltica e religio, precisa ser visto como uma
revoluo cultural, que implica uma profunda modificao da estrutura dominante. O
ambientalismo est estreitamente ligado a uma nova tendncia tica religiosa voltada a
recuperar a empatia das pessoas a viver o essencial. (LIVORSI, 2000).
A preocupao com o meio ambiente cresce em todos os segmentos e, muitas
vezes, apesar da conscincia da necessidade de se estabelecerem prevenes e
reparaes contra os danos ambientais, os danos contra a natureza se constituem numa
das mais srias impunidades e numa grave violao aos Diretos Humanos. Esquivel
alerta que no se pode pensar na preservao do meio ambiente, sem se atentar para o
consumo, para a solidariedade, para o respeito cultural, para os pobres, para o Estado,
pois todos eles so direitos vinculados aos direitos econmico-sociais que, sem
embargo, devem ser respeitados na sua ntegra. (ESQUIVEL, 2005, p.108).
*

Professora livre docente de Direito Agrrio e Direito Ambiental, na Graduao e Ps-Graduao da

Unesp/Franca. Doutora pela Unesp. Mestre pela USP. Membro da Associao Brasileira de Direito
Agrrio (ABDA) da Academia Nacional de Letras Agrrias (ABLA).
**
Professor Assistente de Direito Penal, Criminologia e Tutela Penal dos Direitos Humanos, na
Graduao e Ps-Graduao da Unesp/Franca. Doutor e Mestre pela Unesp. Membro da AIDP, do
IBCRIM e do MMPD.
415

Soares afirma que [...] os problemas da pobreza e do meio ambiente podem ser
evitados e sanados pela sociedade; no h falta de tecnologia que impea sua superao;
na verdade, os obstculos so sociais, polticos e econmicos. (SOARES, 2004, p. 113).
As causas da degradao ambiental nos pases so conseqncias das estruturas
predominantes de poder, seja capitalista, socialista, seja comunista. Com fundamento
em Lutzemberg, prossegue:
[...] o poder se utiliza de instrumentos, tecnologias, mtodos e processos que
geram dependncia, ao concentrarem o capital e o poder de deciso. O mais
grave que esta postura considerada sinnimo de progresso, a nica
alternativa para a humanidade alcanar produtividade e eficincia. (SOARES,
2004, p. 113).

No meio rural, na nsia da produtividade, os prejuzos ambientais tm se

avolumado, com o avano das fronteiras agrcolas, com o uso abusivo de insumos e
agrotxicos, com a destruio das florestas, prticas degradadoras, uso desordenado das
guas que causam, em ltima anlise, armadilhas excluso social inerente busca da
eficincia produtiva (da competitividade), a qualquer custo, obrigando recuperao da
antiga noo de desenvolvimento social e propugnao de estratgias e polticas de
apoio para grupos sociais e no apenas para o xito mercantil de agentes individuais.
(MALUF apud COSTA, 2002, p. 257-258).
A degradao ambiental, que decorre do desenvolvimento econmico alcanado
pelos povos do primeiro mundo, trouxe consigo consequncias indesejveis, forando a
reorganizao das sociedades, para dar um equacionamento a uma nova ordem jurdica
e social que contemplasse os efeitos malficos de tais benefcios, os quais acabam por
ser transferidos s sociedades no desenvolvidas, ou em desenvolvimento, a um elevado
custo social que, em geral, no mensurado economicamente, mas que se traduz em
lucros para os degradadores. (CARDOSO, 2003, p. 15).
A nsia do progresso e a busca incessante do lucro das sociedades capitalistas e,
mesmo das demais, provocaram no mundo o grande desastre ecolgico e a perda de
bens naturais, que se pensavam renovveis, o que gerou a busca de um novo caminho
ambiental, impondo-se, sobre os que no causaram nem metade do dano, obrigaes
pesadas de rever suas aes, ou at, de no executar determinados comportamentos,
tendo-se em vista as consequncias danosas para toda a humanidade.
A norma jurdica passa a ser o instrumento capaz de regular os interesses ticos,
sociais, econmicos e polticos atinentes matria ambiental, visando reduzir as
desigualdades entre os iguais. O Direito Ambiental passa a ser, tambm, um
instrumento de interveno da sociedade, atravs do Poder Pblico, nas questes
econmicas e sociais. Este direito ocupa todo espao globalizado e as normas, embora
de carter nacional, devem estar em compatibilidade com os ditames internacionais.
Passa-se a tratar de interesses supranacionais e no que se pertine agricultura e
pecuria, observa-se um interesse particular, principalmente na produo de alimentos
que sero consumidos pelo primeiro mundo. As normas ambientais recaem
sobremaneira sobre os meios e a segurana dos produtos, com normas fitossanitrias
416

impostas e com regras de alto rigor ambiental. Instala-se, assim, a partir dos anos 90,
uma nova teoria acerca da produo rural.
Contudo, o que foi colocado nos idos de 70, pela Revoluo Verde, permanece
nos pases em vias de desenvolvimento e esta tecnologia o mtodo que garante a
grande produo, por meio de insumos, adubos e agrotxicos. Desta feita, estabelecemse duas vertentes. Primeiramente, os alimentos para consumo da Unio Europeia devem
estar dentro de regras, que ambicionam a qualidade dos produtos, desde a origem das
sementes, at a mesa do consumidor; portanto, s se compram produtos agropecurios,
se os requisitos forem preenchidos. Assim, muita coisa tem mudado, para satisfazer o
comrcio internacional. Mas no mbito interno, a ausncia de cuidados ambientais, a
pobreza e a desigualdade social geram os danos irreversveis ao meio ambiente,
provocando um ciclo vicioso que empobrece o meio rural. A nsia dos empresrios em
fazer crescer seus lucros derruba matas, polui guas, tira riquezas e sobrevivncia dos
pobres. Muito ainda precisa ser feito pelos estados, pelos produtores e pela sociedade
organizada.
preciso reconhecer o que apontado por Ferreira (2003, p. 79) Toda atividade
humana tem um custo ecolgico a ela vinculado; esta conscincia tambm enfatiza a
necessidade de compreender a natureza holstica da vida: a vida biolgica, social e
poltica.
Assim, o objetivo reduzir gastos ambientais e trabalhar com racionalidade,
alterando a estrutura de poder concentrado, para que haja sustentabilidade nas
produes, limites s grandes empresas na anseio por seus lucros e um Estado forte, que
conduza o cuidado ambiental, sem dar primazia aos grandes grupos econmicos e sem
estar sob as presses feitas por estes sobre suas decises, quer no Executivo,
Legislativo, quer no Judicirio.
No meio rural, a realidade ambiental danosa. Dentre a busca das supe safras, o
direito de paisagem, a produo de alimentos saudveis, a preservao das reservas
legais e das biotas tm prevalecido explorao, a ocupao desordenada do solo, os
conflitos por terra, o trabalho escravo e todas as outras sequelas j comentadas.
A agricultura moderna vive na obsesso da explorao extensiva das grandes
superfcies, sem obstculos, de rapidez mecnica, de execuo de fortes investimentos
energticos, de adubos, de altos coeficientes, de biocidas e de exigncias de produo
numa base quase industrial. O mito do farmer americano tem sido responsvel por
profundas transformaes do ambiente natural. A destruio das reas de mata natural
para aproveitamento conduz a modificaes da fauna local, ao suprimir as reservas de
animais selvagens e ao eliminar os abrigos e poleiros das aves de rapina e dos pssaros;
a silvicultura tem sido explorada tradicionalmente em regime de pilhagem; a destruio
das florestas tem como principal objetivo a obteno de madeiras e a monocultura
impera. (MENDES, 1977, p. 177-178).
Equilibrar a produo para a populao que cresce e preservar o meio ambiente,
num primeiro momento, parece contraditrio; porm, j foi amplamente debatido que os
alimentos podem ser produzidos em alta escala e que, mesmo assim, a fome continuar
417

existindo, porque suas causas so outras. Assim, pensar no meio ambiente equilibrado
para uma segurana alimentar buscar um sentido ambiental que evite pobreza e
marginalizao, que no gere destruio e que no expulse o homem para as periferias
das grandes cidades, para l poluir, passar fome, produzir lixo e viver abandonado pelas
polticas pblicas.
A responsabilidade ambiental no meio rural extensiva s cidades. Um primeiro
ponto a ser tratado o freio migrao. As cidades no comportam mais tantas pessoas;
ret-las no campo, com trabalho e infraestrutura, o primeiro passo para conter os
dramas citadinos de meio ambiente. A formao de um novo ciclo de desenvolvimento
rural pode gerar novos empregos. Sachs afirma que um erro supor que os refugiados
do campo que migram para as favelas e para os bairros perifricos das cidades se
transformam, automaticamente, em citadinos. (SACHS, 2004, p. 124). Na viso otimista,
as favelas funcionam como purgatrios. Tudo indica que o custo da urbanizao dos que
j foram arraigados no campo ser muito mais elevado, do que seria a gerao de
empregos e autoempregos decentes e a promoo do progresso civilizatrio, no meio
rural.
Os servios que empregam a populao rural podem ser variados, como j
salientado, e as reaes ambientais devem ser controladas pelos municpios, o que
permitido pela legislao ambiental. Por meio dos planos do biodiesel, pelo turismo
rural, pelo artesanato, pelo comrcio em geral, pela agricultura familiar, ou at mesmo,
pela pouca mo de obra utilizada na monocultura, fundamental manter a populao
empregada no campo, para fins de preservao da espcie humana e do meio ambiente.
Os municpios devem zelar pela infraestrutura rural e propiciar a sustentabilidade
orientada por polticas pblicas ambientais, que empreguem as pessoas em seus locais,
explorando as atividades culturais, inclusive. Um bom exemplo so as festas de rodeios,
que empregam pessoas, fomentam a criao de animais, o comrcio e a cultura, rendem
dividendos e, consequentemente, permitem que as pessoas tenham segurana alimentar,
sem sair de seus habitats.
Mais do que nmeros, necessrio desenvolver em todos os setores. Assim, podese dizer que desenvolvimento relaciona-se, primeiramente e preferencialmente, com a
possibilidade de as pessoas viverem o tipo de vida que escolheram e com a proviso dos
instrumentos e das oportunidades para fazerem suas escolhas. (VEIGA, 2006, p. 91). Esta
a segunda grande opo que o meio rural deve fazer para obter segurana alimentar:
deve investir na sustentabilidade aquilo que Veiga chama de caminho do meio entre a
produo e a preservao. (VEIGA, 2006, p. 112). O Direito Ambiental no pretende
estancar a produo agrria, ao contrrio, busca conciliar os institutos, por meio da
funo social da propriedade, do manejo sustentvel e das alternativas de meios de
produo. A diminuio dos produtos qumicos e fertilizantes com a troca de tcnicas
orgnicas, biolgicas, biodinmicas, as chamadas agriculturas alternativas so respostas
melhoria do meio ambiente, da qualidade dos alimentos e um no aos propsitos da
Revoluo Verde. Costa Neto estabelece que a meta da Revoluo Verde, que propunha
uma agricultura incorporada aos pacotes tecnolgicos de suposta aplicao universal,
418

que visava a maximizao dos rendimentos dos cultivos, em distintas situaes

ecolgicas, trouxe duras destruies ambientais, mas, de positivo, at certo ponto,
pretendia emancipar o homem em relao aos limites impostos pela natureza, para que
no continuasse a ser dependente da generosidade da mesma e, alm disso, os mtodos
agrcolas tradicionais no eram suficientes para ampliar a gama de produtos
alimentcios, energticos e industriais. (COSTA NETO, 1999, p. 302).
Porm, os danos decorrentes do uso do pacote verde revolucionrio podem ser
assim definidos: degradao dos solos agrcolas, comprometimento da qualidade e
quantidade dos recursos hdricos, devastao das florestas e campos nativos,
empobrecimento da diversidade gentica dos cultivares, plantas e animais e
contaminao de alimentos consumidos pela populao. (COSTA NETTO, 1999, p. 304).
Mesmo cientes de todas estas consequncias, as prticas da Revoluo Verde so
repetidas, diuturnamente, no Brasil, calcadas na lgica do imediatismo e nas falsas
seguranas afirmadas pelos grandes conglomerados multinacionais, que tornam seus
compradores eternos dependentes da utilizao de produtos qumicos e, agora, das
sementes, o que resulta na compra casada em que, comumente, os dois produtos
(semente e herbicida) so oriundos da mesma empresa o que, certamente, provoca a
dependncia econmica do produtor com a mesma empresa, gerando os cartis que
impem seus preos aos agricultores, os quais, impossibilidade de manter seus dbitos
em dia, ou sem a alternativa de preos, acabam por perder suas terras para estas
indstrias, ou para os grandes grupos econmicos. Nascem assim, tambm, a misria, a
pobreza, a fome e o xodo rural.
A agricultura sustentvel tem retorno econmico, a mdio e longo prazo; produz
alimentos de alto valor biolgico; tem elevado objetivo social, baixa relao
capital/homem, alta eficincia energtica (grande parte dela reciclvel). (COSTA
NETTO, 1999, p. 315). Seria tudo de bom para ser reinventado no campo. Mas, outros
estudos revelam que a agricultura sustentvel representa mais um movimento social
claramente promissor, porm, ainda precrio. Graziano (1999, p. 63) coloca que, mesmo
neste admirvel mundo verde alternativo, haveria mais justia? Haveria boias-frias?
Far-se-ia Reforma Agrria? Desapropriar-se-iam os que so improdutivos e os que no
seguem as regras verdes? E os que insistissem em continuar poluindo? Para o autor
citado, preciso pensar melhor sobre estas questes alternativas, firmadas no verde.
No fazer volta ao passado, o que implicar vultosos investimentos, at com mais
sofisticao, nem tambm aguardar longo prazo. A sada est no mbito de polticas
(paliativas, certamente), que sinalizem para prticas conservacionistas j disponveis (e,
todavia, quase nunca adotadas) e na induo de novas trajetrias cientficas, que no
impliquem novas degradaes da natureza.
Pensa-se que nada pode ser decidido isoladamente; dever haver um conjunto de
prticas que ambicionem servir com qualidade a populao, melhorando suas vidas num
todo. Entretanto, dentro destas prticas, no se pode mais permitir o desgaste ambiental
contnuo, que vem se repetindo no Brasil, de forma ilegal e prepotente, deixando a

419

perplexidade imperar, quando se assiste a uma agricultura insustentvel, que destri o

solo, as reservas de gua e a diversidade gentica natural.
A agricultura que destri a natureza destri as chances do homem viver melhor.
A agricultura responsvel por, aproximadamente, dois teros do uso global da
gua e uma das principais causas de sua falta, em algumas regies. O desperdcio est
presente e, se as prticas agrcolas fossem orientadas para sua conservao e no para a
maximizao da produo, o resultado seria mais benfico. Por exemplo, as plantas
poderiam ser irrigadas com sistema de gotejamento e culturas que requerem uso
intensivo de gua, como o arroz, poderiam ser deslocadas de regies com recursos
limitados. (GLIESSMAN, 2005, p. 52).
A problemtica da gua impede a vida saudvel de milhes de pessoas, neste Pas.
Afora a corrupo da indstria da seca, que consumiu milhes para a no soluo da
falta de gua no Nordeste, assiste-se elaborao contnua de leis ambientais que, na
prtica, no combatem os problemas bsicos de sustentabilidade. O econmico continua
vencendo o ambiental e o social.
Para pr um fim, necessrio repensar-se a agricultura, que deve ser sustentvel e
produtiva, para alimentar a crescente populao humana. (GLIESSMAN, 2005, p. 53).
Este duplo desafio precisa de pesquisas, estudos, investimentos, para se estabelecer a
agroecologia. Muito embora, na lei de poltica agrcola, estejam presentes estes
dispositivos, voltados para a pesquisa, assisti-se ao sucateamento da Embrapa, ou se
verifica o destino de verbas para pesquisas da agricultura somente convencional, que
renda muitos dividendos.
O estudo da agroecologia abre as portas para o desenvolvimento de novos
paradigmas da agricultura, em parte, porque corta pela raiz a distino entre a
produo do conhecimento e sua aplicao ao objetivo comum da
sustentabilidade. Valoriza o conhecimento local e emprico dos agricultores,
a socializao desse conhecimento e sua aplicao ao objetivo comum da
sustentabilidade. (GLIESSMAN, 2005, p. 54).

Dentro das perspectivas e orientaes da Cpula Mundial da Alimentao, tornase fundamental encarar ao direito alimentao dentro de uma meta que aborde a
sustentabilidade plena, o direito ao alimento slido e, tambm, a nutrio lquida, que
inclui a gua potvel, que sofre duras e srias restries, quando no se pratica a
agricultura correta. Gimenez (2002, p.66) se pronuncia, dizendo que, para a eficcia de
uma sustentabilidade, deve-se buscar o justo e o devido, enquanto objeto da justia
ecolgica, em amplitude universal e de temporalidade para o futuro. preciso fundar
uma dinmica construda no desenvolvimento e na aplicao dos contedos de justia e,
em particular, dos Direitos Humanos fundamentais, firmados numa Justia que exija
relao responsvel entre o homem e seu meio. Sabe-se que os custos ambientais no
so baratos, por isto, o capital resiste a assumi-los, assim como os custos sociais.
Somente se pressionado de fora, por foras externas a ele, o mercado absorve estas
parcelas. (MONTIBELLER FILHO, 2004, p. 281).

420

As presses tambm podem funcionar como uma diminuio da produo e da

empregabilidade, o que afeta o social. Assim, a luta e a presso s obtero sucesso se
forem racional e em nvel nacional e internacional.
Os modelos agrcolas, o desenvolvimento, o consumo, as inovaes tecnolgicas
pesam, inter-relacionam-se na busca de produo alimentar, segurana, nutrio e, ainda
hoje, preciso refletir sobre outros fatores, como o modismo alimentar, o desperdcio e
as pesquisas sobre a nutricionalidade dos alimentos e os fatores de riscos a que esto
expostos os consumidores.
Um bom exemplo da imposio desta lgica de mercado e de tecnologia no
campo ambiental so os alimentos transgnicos, que fazem parte do que se denominam
organismos geneticamente modificados (OGMs), impostos pelas empresas de
sementes, sementes estas que no se reproduzem e conferem s empresas que as
vendem o monoplio global sobre o seu comrcio e sobre a sua propriedade intelectual,
fazendo com os que os produtores, alm de serem compradores contnuos, vejam-se
obrigados a pagar royalties sobre cada safra comercializada, bem como a comprar o
pesticida especfico que esta semente demanda. (SCOTTO et al., 2007, p. 45).
Sobre o aspecto da segurana alimentar, encontra-se que as plantas
transgnicas so vistas como uma panacia para muitos problemas
contemporneos: fome, m nutrio, meio ambiente. Por outro, encontram-se
avaliaes opostas: a difuso das plantas transgnicas entendidas como
ameaa conservao e ao controle de recursos genticos e como tal o
equilbrio do ecossistema e segurana alimentar de milhes de pequenos
produtores, uma ameaa tambm qualidade alimentar dos consumidores
afluentes e um golpe final do sistema de direitos exclusivos de propriedade
sobrevivncia do conhecimento tradicional e dos recursos genticos como
patrimnio comum. (PESSANHA; WILKINSON, 2005, p. 1).

A discusso sobre os transgnicos decorre da dvida de fazerem eles mal, ou no,

aos consumidores e, se devem, ou no, ser comercializados livremente. Sobre este
tpico, so teis as palavras de Nutti e Watanabe:
O fato de um alimento geneticamente modificado ser substancialmente
equivalente ao anlogo convencional no significa que o mesmo seja seguro,
nem elimina a necessidade de se conduzir uma avaliao rigorosa para
garantir a segurana do mesmo, antes que sua comercializao seja permitida.
Por outro lado, a no constatao da es (equivalncia substancial) no
significa que o alimento geneticamente modificado no seja seguro, mas que
h a necessidade de se prover dados de maneira extensiva, que demonstrem
sua segurana. (Apud PESSANHA; WILKINSON, 2005, p. 125).

O estudo dos transgnicos recebe o beneficio da dvida e este permite a

comercializao do produto, dada a incapacidade de comprovar os efeitos negativos do
seu consumo sade humana. Em decorrncia da incerteza e, contrariamente posio
norte-americana, muitos pases preferem aderir ao princpio da precauo, no que se
refere liberao dos transgnicos, no meio ambiente e ao consumo humano. O Brasil,

421

mesmo adotando em sua legislao o princpio da precauo, liberou, por questes

meramente de satisfao dos jogos do poder, a comercializao destes produtos.
Os transgnicos, chamados de sociais, so aqueles que poderiam atender s
necessidades das populaes de baixa renda, otimizao da sustentabilidade da
agricultura e auxiliar na reduo da degradao do meio ambiente. Evidentemente, estes
produtos so, na opinio das autoras supra citadas, aqueles que no interessam aos
grandes grupos econmicos e cujo desenvolvimento deveria ser feito por instituies
pblicas. (RODRIGUES; ARANTES, 2004, p. 94).
Mas, frente aos riscos apresentados, opina-se pela avaliao dos benefcios e
malefcios e terminar, de uma vez, com a fantasia de que os transgnicos acabariam com
a fome do mundo. Riechmann categrico, ao afirmar que a fome e a desnutrio
severas no so problemas tcnicos, mas de natureza poltico-social. A fome no
causada pela falta de terras, ou de alimento, mas pela falta de acesso ao alimento e de
fontes de renda, em momentos crticos. Os transgnicos no resolvero os problemas,
porque a fome do mundo no a escassez de comida, mas a escassez de democracia.
(RIECHMANN, 2002, p. 105).
O modismo da alimentao e as dificuldades de tempo, conjuntamente com o
estresse, tm sua influncia no sistema de segurana alimentar e, por consequncia, na
produo de alimentos com baixa qualidade, que resultaro em obesidade, ou
desnutrio. Aqui estaro reunidos tanto os pobres, quanto os remediados e os ricos.
Fala-se daquilo que foi chamado sociologia da alimentao, em que a alimentao
humana envolve aspectos psicolgicos, fisiolgicos e socioculturais, sendo um
fenmeno de grande complexidade, que envolve a discusso da relao do homem com
os alimentos, sob diversos ngulos, inclusive na esfera jurdica. (PROENA apud
TADDEI, 2007, p. 165). um tema abrangente que, aqui, ser resumido, com base nas
funes sociais do alimento, o qual se estende desde a alimentao do trabalhador (se
come, ou no, na empresa; se tem tempo, ou no, para se alimentar; se tem, ou no,
ticket para almoo), at se tem, ou no, o suficiente para comer.
A relao da alimentao com o indivduo se reflete nos mais diferentes
momentos: na sua vida social, em comemoraes, festas, na escola, nas refeies
dirias. Tudo est interligado aos tipos de comidas e bebidas que vo influenciar na
segurana, ou no, alimentar das pessoas. O Direito atua nesta relao, como agente
protetor dos Direitos Humanos sade e alimentao e est presente no Cdigo do
Consumidor, no controle das publicidades de bebidas, nos alimentos e remdios e nas
medidas fitossanitrias.
Estas mudanas na vida dos cidados trazem, como caracterstica, a questo de
hbitos e a segurana alimentar estar presente, ou no, dependendo do padro de vida
de cada um. Envolvem a questo econmica e, tambm, histrica e social, como, por
exemplo, a alimentao feita em fast-foods, em restaurantes self-services (venda a
quilo), produtos industrializados, transgnicos, a ingesto de bebidas alcolicas,
ingesto de salgados em troca de refeies, ou a busca por produtos orgnicos, por
consumo vegetariano, por carnes selecionadas, produtos lights e diets. Os estados tm
422

criado, para a satisfao das populaes mais pobres, os restaurantes populares, com
refeies a preos bem mdicos. So pouqussimos, e a ideia precisa ser melhor
incorporada, mas um passo inovador.
Estas tendncias criam a possibilidade de uma imensa diversificao dos
alimentos, com o surgimento de novos produtos e com a possibilidade de
identificao dos produtos de matria-prima agrcola, aumentando seu valor
agregado. Na realidade, esto sendo permanentemente criadas novas
concepes sobre alimento, que passam a responder a diferentes necessidades
do homem na alta modernidade. Em suma, estas tendncias apontam para a
personalizao da comida no nvel do consumidor final. A nova safra de
produtos agroalimentares, provavelmente, ser produzida por empresas em
permanente atualizao tecnolgica, que acompanham as tendncias do
mercado e introduzem novos processos responsveis pelo estado de ebulio
em que parece encontrar-se no mundo agrobusiness. (CASTRO, 1998, p. 179180).

Passa-se, ento, a pensar na qualidade dos alimentos e as exigncias se

multiplicam, principalmente em nvel internacional. Os produtores brasileiros esto
submetidos s regras internacionais de cuidados de produo, o que envolve o meio
ambiente, provocando alteraes de hbitos e costumes. Os produtos orgnicos ficam
em alta e ganham preos salgados e podem seduzir no s os pequenos produtores,
como os grandes empresrios.1 Os produtos naturais, vindos da Floresta Amaznica,
fazem sucesso nos cosmticos e na produo de bijuterias, exibindo que a origem dos
mesmos vinculam-se preservao ambiental e so oriundos, em sua maioria, de
economia solidria, o que agrega valor social. A madeira vinda do reflorestamento
sustentvel mostra que possvel explorar de forma correta, e isto, porque muitos pases
exigem os selos de que estes produtos foram elaborados com critrios de funo social:
econmicos (rentabilidade do empreendimento ambiental, reduo de danos,
conservao da fauna, recuperao da mata, proteo da biodiversidade) e sociais
(foram respeitados os direitos dos trabalhadores, o bem-estar das comunidades e a
promoo destas). (BEZERRA, 2004, p. 22). Estas certificaes promovem os povos das
florestas, garantem melhores condies de vida e garantem o verde ambiental.
A rastreabilidade do gado outra forma de se garantir segurana alimentar,
exigida pelo comrcio internacional. O chamado Sisbov (Sistema Brasileiro de
Identificao e Certificao de Origem Bovina e Bufalina) funciona como controle na
produo das carnes, acompanhando a carne do pasto ao prato e, agora, tambm,
emitindo certificados de qualidade, o que, obviamente, agrega valor ao produto.
(FRANCO, 2002, p. 102).
De uma maneira geral, todos os produtos exportados tm que aceitar as regras
impostas pelo comrcio internacional, que visa, hoje, a melhor qualidade dos produtos.
1

A famlia Balbo, na regio de Sertozinho/SP, referncia na produo de acar, chocolate solvel e

caf orgnicos, voltados para a preocupao ambiental e a funo social. Seus produtos, denominados
Native, dominam os melhores mercados europeus. A famlia dispe de 13.000 hectares, conforme vdeo
disponibilizado a esta pesquisadora e, ainda, diferentes reportagens nas revistas Globo Rural e Panorama
Rural.
423

As regras jurdicas seguem as previses ambientais que controlam a atividade

agrria, o respeito ao meio natural, as operaes produtivas, incluindo o
turismo, os projetos e obras e todas as atividades ligadas agricultura e todos
os projetos sujeitos evoluo. O que clama uma maior interveno da
Administrao na gesto de recursos. (MIGUEL, 1993, p. 366).

Outros projetos estatais tm se voltado para a situao da desnutrio,

principalmente no Nordeste. Os problemas ambientais, que l so mais graves,
necessitam de intervenes de polticas pblicas mais acentuadas na rea ambiental,
como contaminao de guas, de alimentos, uso indiscriminado de gorduras, acares,
refrigerantes, o que provoca a obesidade, afora a falta de renda, ou a presena dela
muito baixa. (CASTELO BRANCO, 2003, p. 109). H que se falar que, nestas intervenes
de promoo de melhoria de vida dos homens nordestinos, h a presena forte da Igreja
Catlica, h o enfrentamento das razes culturais que promove uma alimentao
inadequada, a desinformao sobre a importncia dos alimentos, a precariedade de
sanidade e de acesso gua de qualidade, que tambm esto sendo vencidas, pelos
trabalhos da sociedade civil, dos movimentos sociais e das atuaes governamentais.
Por fim, preciso lembrar que apesar da fome e da misria presentes no Brasil, o
desperdcio faz parte do cenrio, colaborando para agravar a situao destes miserveis
e se tornando num acinte frente aos que mendigam um pedao de alimento nas portas
das residncias, nas ruas, ou nas instituies beneficentes.
As perdas comeam nos plantios, quando os produtores j condenam suas
safras a uma baixa produtividade, pelo uso inadequado de insumos e termina
na alta taxa de lixo das residncias, j que por questo cultural, muitos
brasileiros acabam jogando fora uma parte considervel de produtos
alimentcios, seja por no saberem extrair deles toda a sua capacidade
nutricional, seja por absoluto esbanjamento mesa. (GIANELLA JNIOR,
2002, p. 15-17).

O Estado peca pela falta de infraestrutura, permitindo que grande parte das safras
de gros colhidos no Centro Oeste seja perdida, ao longo das estradas, pela deficincia
dos transportes. A falta de locais ideais de armazenamento, ou o descontrole de
abastecimento trazem a perda de alimentos que se tornam sem condies de consumo,
por descaso dos rgos governamentais. Formam-se, ento, o que foi chamado de ralos
agrcolas, nos quais milhares de toneladas de alimentos so desperdiadas frente aos
milhares de pessoas que passam dias sem alimentos. Falta, mais uma vez, organizao e
interesse estatal na promoo de um ambiente que acolha o homem como parte
integrante deste.
No tocante a reas reservadas, s reservas legais e reas de preservao
permanente, optamos em silenciar e respeitar o que est posto na lei vigente que exige
seu cumprimento de acordo com o que esta vigente no Cdigo Florestal em totalidade,
inclusive com suas modificaes. As pretensas modificaes neste cdigo e a famosa
polmica entre ruralistas e ambientalistas, devero ficar para um outro trabalho, uma

424

vez que este abordou a funo ambiental sob uma tica numa viso mais humanista e
menos tcnica.
Os direitos humanos ocupam hoje em resguardar o meio ambiente em sintonia
com o homem, desempenhando o papel primordial em propiciar uma alimentao em
quantidade e qualidade capaz de gerar uma vida saudvel. Os alimentos produzidos no
meio rural em sua maioria devem respeitar os princpios de manejo sustentvel,
propiciando segurana alimentar e meio ambiente capaz de se reproduzir para geraes
futuras.
Isto no significa atraso ou falta de desenvolvimento em pesquisa e tecnologia ao
contrrio, estas devem estar ao dispor da busca incessante de melhorias genticas e
eficincia, porm tudo dentro do respeito ao meio ambiente.
Deve estar em jogo o cuidado com a pobreza e a excluso social, pois estas so
razes oponentes ao meio ambiente equilibrado, como tambm o o crescimento
econmico desenfreado e a busca incessante do lucro. Para a busca de um equilbrio
sensato devero intervir as normas jurdicas e os princpios ambientais que devem agir
como freios principalmente nas atividades agrrias, responsveis pela segurana
alimentar.
A relao histrica da funo ambiental com a funo social da propriedade no
pode ser desvinculada. O meio rural traz uma realidade de violaes de degradao que
resultaram numa ausncia de sustentabilidade social, econmica que precisa ser
resgatada, para assim ser concretizada a sua funo ambiental. O Estado deve pensar
conjuntamente sem conflito, numa poltica sustentvel para assim resguardar o meio
ambiente de suas violaes.
Em pleno sculo XXI, tais violaes representam verdadeira afronta aos direitos
humanos e, assim, deve ser classificada a segurana alimentar e a sua concretizao:
materializao das demandas sociais contemporneas, atinente a mais esta manifestao
da dignidade humana.
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426

Autodeterminao e sustentabilidade socioambiental dos povos

indgenas aquisio de terras indgenas na Amaznia atravs da
desapropriao judicial ambiental
Dimis da Costa Braga*
1 Introduo
A garantia de subsistncia e autodeterminao dos ndios, povos e das
comunidades indgenas ficou claramente assegurada de acordo com o caput do art. 231,
seus pargrafos e art. 232 da Constituio Federal de 1988, especialmente no tpico que
lhes assegurou os direitos originrios sobre as terras por si tradicionalmente ocupadas,
esclarecendo os requisitos para assim entend-las. A sustentabilidade socioambiental
das comunidades indgenas passa necessariamente pela garantia dos direitos sobre as
terras que imemorialmente ocupam, sem o que no h como falar-se em autodeterminao.
Tal a importncia dos mencionados dispositivos constitucionais, transcreve-se:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes,
lnguas, crenas e tradies, e os direitos originrios sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer
respeitar todos os seus bens.
1 So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas
em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu
bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradies.
2 As terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios destinam-se a sua
posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo,
dos rios e dos lagos nelas existentes.
3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais
energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indgenas s
podem ser efetivados com autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as
comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participao nos resultados da
lavra, na forma da lei.
4 As terras de que trata este artigo so inalienveis e indisponveis, e os
direitos sobre elas, imprescritveis.
5 vedada a remoo dos grupos indgenas de suas terras, salvo, ad
referendum do Congresso Nacional, em caso de catstrofe ou epidemia que
ponha em risco sua populao, ou no interesse da soberania do Pas, aps
deliberao do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hiptese, o
retorno imediato logo que cesse o risco.
6 So nulos e extintos, no produzindo efeitos jurdicos, os atos que
tenham por objeto a ocupao, o domnio e a posse das terras a que se refere
este artigo, ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos
nelas existentes, ressalvado relevante interesse pblico da Unio, segundo o
que dispuser lei complementar, no gerando a nulidade e a extino direito a
indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na forma da lei, quanto s
benfeitorias derivadas da ocupao de boa f.
*

Juiz federal da 7 Vara Criminal Amazonas.

427

 7 No se aplica s terras indgenas o disposto no art. 174, 3 e 4.

Art. 232. Os ndios, suas comunidades e organizaes so partes legtimas
para ingressar em juzo em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o
Ministrio Pblico em todos os atos do processo.

Constata-se do teor do caput do art. 231 que a Constituio equiparou, no mesmo

patamar constitucional, em termos de direito fundamental dos ndios, povos e das
comunidades indgenas, o direito autodeterminao e o direito originrio sobre as
terras imemorialmente ocupadas, parecendo demonstrar certa interdependncia entre
eles ainda que um direito no possa ser subordinado ao outro.
Com efeito, apesar de no haver subordinao entre tais direitos, se o direito
autodeterminao vem antes no caput do dispositivo, o fato de ser imediatamente
sucedido pelo direito ao usufruto definitivo da terra conduz concluso de que seja
extremamente difcil tornar efetivo o exerccio do primeiro, sem que haja o ambiente
espacial adequado para torn-lo possvel isto , a efetividade do ltimo: a posse das
terras imemoriais se mostra essencialmente necessrio sustentabilidade socioambiental
do ndio.
Ora, sabido que apesar do contedo do dispositivo constitucional acima
repassado, tantas vezes declarado, tanto a autodeterminao quanto o efetivo direito s
terras imemoriais ainda uma utopia para muitos ndios, povos e comunidades
indgenas. Afirma a respeito Souza:
Desde a instituio, o Estado brasileiro pautou sua relao com os povos
indgenas muito mais pela negao que pelo reconhecimento de direitos. O
interesse pelas terras das populaes que ocuparam o, hoje, territrio
brasileiro e a influncia das concepes etnocntricas a respeito desses
povos, ditos primitivos, arcaicos ou selvagens, levavam o Estado a apostar
na simples extino dessas populaes. (SOUZA, 2008, p. 1).

E tais direitos so negados aos ndios, aos povos e s suas comunidades por
motivos diversos. Na maioria dos casos, antes da devida demarcao tiveram suas terras
utilizadas (e na maioria dos casos atravs de documentos antigos, que no refletiam o
art. 231 da Constituio, gerando lides como o caso da Raposa Serra do Sol) por
agricultores, pecuaristas, mineradores ou madeireiros, que as utilizaram para
agronegcio, criao de pastagens, explorao mineral ou madeireira.
Em diversas outras situaes, os indgenas foram retirados de suas terras por
determinao do governo para realizao de alguma obra estatal ou privada, como se
deu no final da dcada de 60 e comeo de 70 com os Panars, em Mato Grosso, que
quase foram dizimados (SERVA apud MARTINELLI, 2000, p. 202) e os WaimirisAtroaris, no Amazonas, ndios que viviam isolados e foram atrados pelos sertanistas da
Funai por determinao do governo federal e quase se extinguiram em pouqussimo
tempo. (BAYNES, 1995). Outros casos h como os dos ndios aculturados, que sofreram
alterao de suas culturas, modos de vida e tradies e no so considerados como
ndios, para tais fins, pelos supostos tutores de seus direitos membros da comunidade
no ndia aqueles que se julgam no direito de declarar se so ndios ou no. Muitos

428

destes apresentam dificuldades at para se definirem (como ndios ou no ndios), tanto

mais quanto a estratgias de defesa de sua cultura ou de seus direitos individuais em
face da presso da sociedade envolvente.
Nos casos em que grupos indgenas de uma ou mais etnias (comunidade
multitnica), que j suportaram tais presses da sociedade envolvente decidem no
sentido de lutar pela posse de determinada terra de seu interesse ou de que detenham a
posse por alguma forma, ainda que com fins de preserv-la para os fins do caput do art.
231 da Constituio, geralmente ocorre uma natural resistncia por parte de no ndio
que possua o ttulo de propriedade ou que tenha interesse na posse da terra, alegando-se
especialmente a no condio de indgena do grupo aculturado.
Quando a terra ocupada pelos indgenas no demarcada e ainda objeto de ao
possessria, embasada em ttulo de propriedade, a questo precisa ser enfocada sob
todos os aspectos de fato e de direito que devero aptos a presidir a soluo da lide,
pois, de acordo com o disposto nos 4 do art. 1.228 do Cdigo Civil, o proprietrio
pode ser privado do bem se o imvel reivindicado consistir em extensa rea, na posse
ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e
estas nela houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios
considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante, devendo ser fixada
justa indenizao.
O presente estudo enseja a demonstrao, embasado em fortes convices
jurdicas e no estudo do caso julgado pela Justia Federal do Amazonas na Ao
Reivindicatria 2000.32.00.001902-0 em 10.08.2012, que entre os institutos prprios
soluo do problema vivenciado por grupos indgenas que ainda no possuem terras
demarcadas ou a demarcar ao lado da compra direta ou da desapropriao legal por
ato do poder legislativo ou executivo e etc. , mas que se sintam no direito de
reivindicar a efetividade de sua autodeterminao a partir do preceito da posse da rea
necessria realizao de suas atividades produtivas e de seu desenvolvimento fsicocultural, conforme seus usos e tradies, havendo litgio sobre a terra reivindicada pelos
mesmos, a citada modalidade de desapropriao surge como nova forma de aquisio da
terra indgena.
2 Desapropriao judicial (ambiental) e posse indgena
O Cdigo Civil de 2002, aps tratar no caput do art. 1.128 das prerrogativas do
direito de propriedade imvel, no 4 do precitado artigo, criou uma nova modalidade
de expropriao em que o juiz analisa a questo possessria a partir de uma perspectiva
social, a dispor que:
Art. 1.228 [...]
4o. O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel
reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta e de boa-f, por
mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela
houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios
considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante.

429

 5o. No caso do pargrafo antecedente, o juiz fixar a justa indenizao

devida ao proprietrio; pago o preo, valer a sentena como ttulo para o
registro do imvel em nome dos possuidores.

Em princpio, considerando-se os interesses sociais que pretenda impingir

determinado proprietrio de extensa rea imvel em sua propriedade, pode-se
questionar, naturalmente, se a posse da terra por grupo indgena, e a forma como esta
posse se d forma de exercer a posse por parte de determinado grupo indgena , pode
ser considerada realizao de obras e servios de interesse social e econmico relevante
requisitos necessrios efetivao da sustentabilidade.
Com efeito, um proprietrio de extensa rea pode ter interesse de construir
imveis residenciais, casas de comrcio, condomnios residenciais ou de lazer,
desenvolver projetos agropecurios ou mesmo outros servios de natureza no urbana
ou ambiental, etc. em contraposio pretenso dos indgenas de ter a posse para
realizar suas atividades produtivas, preservao dos recursos ambientais necessrios a
seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos,
costumes e tradies (Constituio Federal, art. 231, caput).
Todavia, no se pode partir do princpio de a posse da terra por parte de
comunidade indgena apresente interesse social e econmico menos relevante do que
aqueles pretendidos pelo proprietrio, pois considerando os modos, costumes e
tradies dos grupos indgenas brasileiros, a posse da terra por parte destes, via de regra,
redunda na preservao dos recursos naturais, o que de interesse, hoje, de toda a
sociedade, tanto s populaes urbanas como s rurais.
Ademais, considerando-se o preceito fundamental da autodeterminao dos
ndios, povos e das comunidades indgenas, evidente que a no s a tica da sociedade
envolvente que precisa ser levada em conta para definir o que seja interesse social e
econmico relevante, mas tambm a tica dos ndios.
Com efeito, para Paulo Isaac (2008), o direito autodeterminao dos povos
indgenas merece ser visto como um conjunto de leis, normas, regras e padres
reconhecidos socialmente que garantam a determinados povos, segmentos ou grupos
sociais o poder de decidir seu prprio modo de ser, viver e organizar-se poltica,
econmica, social e culturalmente, sem serem subjugados ou dominados por outros
grupos, segmentos, classes sociais ou povos estranhos sua formao histrica e social
particular. Assim, nenhuma deciso do Poder Pblico que lhes afete deve ser adotada
sem considerar a perspectiva indgena do grupo interessado.
Mas no s; h ainda necessidade de frisar que, mesmo que se trate de indgena
aculturado ou comunidade indgena multitnica e aculturada, isso no lhes retira, de um
ou das outras, o direito autodeterminao, seja de se declararem indgenas, seja de
defenderem critrios diferenciados em razo de sua diversidade. A esse respeito,
impende atentar para as seguintes observaes de Albuquerque:
O multiculturalismo crtico propicia o desnudamento das relaes brasileiras
construdas atravs do mito da democracia racial, desestabilizando conceitos
criados pejorativamente como, por exemplo, ndios, negros, bugres

430

etc., e procurando no somente redefini-lo com base em suas razes culturais,

respeitando-se enquanto povos, mas, sobretudo, permitindo a satisfao das
necessidades fundamentais desses grupos em razo da discriminao levada a
efeito por sculos. Mas, o caminho de uma poltica de afirmao positiva no
basta para essa desestabilizao conceitual, necessita-se de mais. Faz-se
premente uma transformao do sistema econmico, a fim de proporcionar
um redistribuio scio-econmica a esses grupos explorados secularmente.
Isso s se tornar possvel desestruturando-se as instituies pblicas por
meio de uma descentralizao e de um reconhecimento de que as abstraes
fictcias estruturadoras do estado-moderno unicidade, soberania,
centralizao, neutralidade no correspondem atualidade das
reivindicaes dos povos diferenciados.
O reconhecimento constitucional da diversidade tnica do pas, afirmando as
culturas dos povos indgenas, suas terras, tradies, organizaes sciopolticas, representam um conquista de autonomia dentro do prprio estado.
Esse reconhecimento no conduz a construo de uma nao, mas busca
afirmar que no mbito territorial dos povos indgenas, por uma questo de
direito originrio, so eles prprios os responsveis por estruturar suas
instituies, organizao, normatizaes, relaes de poder poltico e
econmico, e relaes dialgicas com a sociedade envolvente.
O reconhecimento constitucional consiste na afirmao tanto da pluralidade
etnojurdica dos povos indgenas como do referencial terico poltico
concentrado no multiculturalismo. (2008, p. 297-298).

Ao declarar o reconhecimento constitucional da diversidade tnica, a Constituio

nada mais faz que lanar um olhar reparador pretenso em parte frustrada de
imposio da cultura hegemnica, que, dentre os pases ps-coloniais que suportaram o
imperialismo europeu, o caso do Brasil teve temperos especficos, como observa
Schneider
Uma das consequncias mais drsticas do colonialismo para os povos que
sofreram invases e interferncias imperialistas no passado foi o fato de que
comunidades diversas, com diferentes tradies histricas, foram justapostas
e pretensamente interpretadas de acordo com uma nica teoria e um nico
modelo econmico, que visava estabelecer o domnio da Europa sobre seus
outros no que se referia poltica, economia, cultura e fora militar.
Atravs de um olhar exatamente contrrio a essa pretensa homogeneidade,
percebe-se que um dos aspectos mais marcantes das culturas ps-coloniais
a tentativa de verificar e compreender os diversos choques, contradies,
crises e composies que ocorreram no que se refere a mitos, verses
histricas e valores inevitavelmente vinculados ao advento do colonialismo.
Dessa forma, pode-se concluir que a inteno de unificar ou homogeneizar
identidades e culturas diversas nunca foi totalmente bem sucedida, sendo que
exatamente as reas claramente marcadas por heterogeneidade, pluralidade e
hibridez so aquelas mais visitadas pelo olhar ps-colonial nos nossos dias.
Vale tambm destacar que as culturas ps-coloniais no se tornam hbridas
somente aps os encontros e confrontos entre povos e culturas diferentes em
um mesmo territrio. No caso das Amricas, preciso que se leve em conta
que seus povos indgenas apresentavam diferenas considerveis em termos
lingsticos, filosficos, culturais, mesmo antes da chegada dos europeus e
africanos. Os negros que vieram da frica tambm eram de diferentes grupos
tnicos, grupos esses que haviam ou no tido contatos anteriores com os
europeus. Os diferentes grupos europeus j vinham estabelecendo contatos
entre si e se contaminando mutuamente h sculos. (2005, p. 174-175).

431

Volto a tratar da desapropriao de que tratam os 4 e 5 do art. 1.228 do

Cdigo Civil. No que tange instituio desse modelo de desapropriao, desde a Carta
de 1988 ficou estabelecido que a propriedade h de cumprir a sua funo social. Nesse
passo, disps o art. 1.228 do novel Cdigo Civil (art. 524 do CC/1916) que o
proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, bem como o direito de
reav-la de quem quer que injustamente a possua ou detenha.
Porm, o 1 do mesmo dispositivo dispe:
Art. 1.228 [...]
1o. O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de
conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas
naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como
evitada a poluio do ar e das guas.

O direito constitucional propriedade (art. 5 da CF/88) no , pois, absoluto,

devendo ser observada sua funo social (art. 5, XXIII), com vistas a se coibirem
abusos e a impedir que seu exerccio acarrete prejuzos ao bem-estar social. Pretende-se,
em ltima anlise, que os interesses do proprietrio sejam conjugados com os da
sociedade, que so, em ltima anlise, os interesses do Estado, devendo-se, para tanto,
preservar a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico, o patrimnio
histrico e artstico e evitar quaisquer tipos de poluio.
Nesse sentido, preleciona Maria Helena Diniz:
O atendimento ao princpio da funo social da propriedade requer no s
que seu uso seja efetivamente compatvel com a destinao socioeconmica
do bem [...], mas tambm que sua utilizao respeite o meio ambiente, as
relaes de trabalho, o bem-estar social e a utilidade de explorao. (2010, p.
849).

Ressalta-se serem inmeros os autores que tratam dessa matria, todos

perfilhando o mesmo ensinamento, no sentido de que a funo social da propriedade
est definida na prpria Constituio da Repblica. Assim, a fixao pela lei civil dos
parmetros para o exerccio desse direito mostra-se totalmente adequada.
Ao instituto em questo, parte da doutrina Maria Helena Diniz e Nelson Nery
Jnior, por exemplo e da jurisprudncia ptrias deram o nome de desapropriao
judicial, fundada na posse-trabalho. Segundo a primeira autora, tal inovao teve por
base a humanizao da propriedade, a socializao da posse, a funo social da posse e
da propriedade e a justia social (art. 5, XXIII, e art. 170, III, da CF/88). (DINIZ, 2010,
p. 854).
dizer, autorizada pela lei que foi a desapropriao judicial, se fica demonstrado
em autos processuais nos quais se discute causa possessria ou reivindicatria, que a
rea litigiosa vem sendo, ao longo de tempo considervel (um lustro ou mais),
preservada e utilizada de maneira sustentvel por seus ocupantes indgenas, sem a
constatao de desmatamentos, situao ideal que deve ser mantida inclusive vista
do disposto no art. 225 da Constituio Federal, que impe ao Poder Pblico e
432

coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente

equilibrado, para geraes presentes e futuras no se mostra descabido reconhecer
plausibilidade de proferir sentena judicial que viabilize a manuteno da funo social
da propriedade.
A medida poderia se mostrar mais claramente cabvel, especialmente, se uma
anlise da pretenso possessria ou reivindicatria do proprietrio demonstra que a
fruio pretendida inevitavelmente descambar para a poluio, o desmatamento ou
quaisquer danos flora ou fauna. Da mesma forma, se o exerccio do direito pelo
proprietrio redundar na eliminao das belezas naturais ou no desequilbrio ecolgico,
na poluio do ar e das guas. Num ou noutro caso, a sustentabilidade socioambiental
no restaria atendida se deferida a pretenso possessria.
A este respeito pontua Santili:
Portanto, o imvel que explorado economicamente em desacordo com as
normas ambientais passvel de desapropriao em virtude do desrespeito
sua funo socioambiental. Mas do que isso, a orientao socioambiental
passou a informar toda a poltica de reforma agrria, que no pode ser
concebida sem a incorporao da sua dimenso ambiental. (2007, p. 89).

No mesmo sentido assevera Mars:

Em cada aspecto do direito agrrio passa a estar presente a questo
ambiental, j que no possvel contrato agrrio sem clusula de preservao
das reservas naturais, no possvel entender a propriedade agrria e sua
utilizao sem os limites impostos pelo meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo, como solenemente declara a
Constituio cidad. (SOUZA FILHO apud ESTERCI; VALLE, 2003, p. 39-50).

Uma vez estabelecidas quais sejam as premissas para a desapropriao judicial e

os critrios para reconhecimento da posse indgena que venha ensejar tal medida
jurisdicional, resta questionar: existe possibilidade de que terras reas particulares que
tais, que no se configurem em posses imemorialmente exercidas pelos indgenas,
possam ser reconhecidas como tal ainda que ausente manifestao do Poder Pblico
neste sentido (no s a Funai) vale dizer , terras particulares e no indgenas podem
se transformar, por fora de desapropriao judicial, em terras indgenas?
3 Desapropriao judicial como forma de constituio de terra indgena
Em primeiro lugar, importa repisar que o reconhecimento da terra indgena pelo
rgo competente visa conservao no meio ambiente natural, em favor da
comunidade indgena, no como favor ou benefcio, mas como necessidade,
imprescindibilidade numa palavra, direito fundamental inalienvel , um direito
definido em declarao constitucional, de todos os recursos naturais de que dependam,
especificamente, o bem-estar e a reproduo fsico-cultural dos ndios que habitam ou
venham a habitar tal imvel, segundo seus usos, costumes e tradies, utilizando o local
para suas atividades produtivas.

433

De um lado, tem-se que a desapropriao judicial, com tinturas de

sustentabilidade e proteo ambiental, j realidade em nosso arcabouo normativo; de
outro, ainda que seja reconhecido que seja cabvel a expropriao em razo da premissa
antevista nos 1, 4 e 5 do art. 1.228 do Cdigo Civil brasileiro e que a preservao
da rea que enseja a desapropriao decorre de posse indgena com as caractersticas de
que trata o 1 do art. 231 da Constituio Federal, no h a previso em lei de que o
Poder Judicirio possa fazer as vezes do Executivo (Fundao Nacional do ndio)
quanto declarao de terra indgena.
Todavia, vale registrar que no se trata de demarcao de terra indgena, esta sim,
de competncia exclusiva da Funai. Antes, aqui trata-se de mera afetao por declarao
de direitos, o que medida tpica da funo jurisdicional, marcada pelo contraditrio e
pela ampla defesa alm do que, a prpria desapropriao da rea em favor dos
indgenas, se vir a ocorrer, no pode resultar em outra soluo que no a determinao
de pagamento de justa indenizao por parte da Funai, ou de algum outro ente pblico
que faa parte de um dos polos da relao processual e tenha requerido a medida e
assumido a responsabilidade pela indenizao devida.
Por outro lado, essa possibilidade de afetao, embora no prevista expressamente
em nosso arcabouo normativo, revela-se, por isso mesmo, inovadora e mais
importante consentnea com o sistema constitucional em vigor, que trata de maneira
especialssima a matria de proteo aos direitos e interesses indgenas, na tentativa de
se compensarem as injustias historicamente suportadas pelos ndios.
dizer: se a Constituio previu a garantia aos ndios das terras tradicionalmente
por eles ocupadas, no proibiu que outras viessem a se enquadrar nesta categoria por
fora de outra situao; uma forma de assegurar um direito no impede o surgimento de
outra.
Com efeito, muitos aldeamentos indgenas no conseguiram assegurar o seu
direito fundamental de manter suas terras imemoriais, afastando-os do mnimo
existencial para viver com dignidade, de que emerge uma dificuldade enorme da Funai
cumprir o seu mister, lanando mo at de compensao por terras no correspondentes
ocupao original dos indgenas.
Merece citao a esse respeito o esclio de Rios:
A possibilidade de compensao de rea por meio de reconhecimento oficial
de terras indgenas contguas s reas j demarcadas, como ocorreu no caso
dos Waimiri-Atroari, torna-se cada vez mais remota, sendo importante que
outras formas de aquisio de terras possam surgir, permitindo que as
comunidades indgenas cresam e busquem seu sustento com tranqilidade,
evitando ao mximo situaes de conflito com a sociedade envolvente. O
meio mais comum posto disposio de qualquer um para a aquisio de
propriedade rural a compra e venda de terras, e Constituio Federal
assegura a todos o direito de propriedade(art. 5, XXII e XIII). Assim, parece
razovel que as comunidades indgenas passem a adquirir terras no
propriamente indgenas, comprando-as de particulares como qualquer
cidado. Em meu entender, terras no propriamente indgenas so aquelas nas
quais so se verifica uma marcante ocupao ou reivindicao dos ndios,

434

ainda que em algum momento do passado a presena indgena na rea fosse

evidente.
Nos casos apropriados, devero ser adotadas medidas para salvaguardar o
direito dos povos de utilizar terras que no estejam exclusivamente ocupadas
por eles, mas s quais tradicionalmente tenham tido acesso para suas
atividades tradicionais de subsistncia.
O direito de propriedade sobre as terras que os ndios ocupam ou venham a
ocupar est disseminado e internacionalmente garantido pela Conveno 169
da OIT. Um bom exemplo so os Estados Unidos da Amrica, onde a
propriedade sobre terras indgenas pode ser obtida por dois meios.
No primeiro deles, as comunidades indgenas detm o domnio ou a
propriedade do imvel que lhes fora reservado por fora de tratados firmados
com a Unio ou com os estados federados ou diretamente adquiridos por
particulares, pertencendo o ttulo de domnio a cada comunidade.
No segundo, mais parecido com o existente no Brasil, a propriedade da terra
adquirida ou incorporada pelo governo federal passa a ser destinada s
respectivas tribos, porm a titularidade e o domnio da rea pertencem
Unio.
Admitida a compra direta de imveis rurais pelos ndios e suas comunidades,
resta saber quem poderia efetuar a compra e em nome de quem ela seria
efetuada, j que as terras estariam destinadas exclusivamente s comunidades
indgenas que ocupam as reas lindeiras. Contudo, essa no uma questo
difcil de ser resolvida: no importa quem comprar ou dispor os recursos
financeiros para a compra e no faz diferena se o dinheiro vem da prpria
comunidade, por meio de atividades lcitas e sustentveis, da doao de
pessoas fsicas ou jurdicas ou da cooperao internacional. O fundamental
garantir a destinao do imvel posse permanente da comunidade indgena,
beneficiando-a por meio da doao ou qualquer outra forma de transferncia
de domnio.
Assim, a operao de compra e venda de terras particulares contguas a terras
indgenas envolve duas fases. A primeira se refere aquisio direta de terras
consideradas necessrias e importantes para a manuteno dos usos e
costumes do grupo ou mesmo para a ampliao de suas atividades produtivas.
Para esse efeito, pouco importa quem efetua a compra. Na segunda, a
entidade ou a pessoa que adquiriu gleba deve transferir o domnio sobre ela
para a comunidade indgena beneficiada ou para a Unio Federal, na forma
de propriedade reservada, assegurando com isso a posse permanente dos
ndios e o usufruto exclusivo pela comunidade indgena beneficiada.
Aqui, cabe uma ressalva: o reconhecimento da possibilidade legal de compra
direta de terras particulares para posterior destinao s comunidades
indgenas no significa que o poder pblico esteja impedindo de reconhecer,
identificar e demarcar reas indgenas nos termos do art. 231 da Constituio
Federal, nem que qualquer ttulo de propriedade ou forma de ocupao no
indgena em territrio tradicional ou em suas cercanias esteja legitimado.
Outra hiptese aventada no debate sobre as alternativas ao procedimento
oficial de demarcao de terras indgenas a aquisio direta pela Unio
Federal, por meio de compra e venda de imveis rurais contguos s reas
indgenas j demarcadas, em comum acordo com proprietrio da gleba.
Embora tenha sido editado especificamente para a aquisio de imveis
rurais destinados implementao de projetos integrantes do programa de
reforma agrria (Decreto 433 de 1992, art. 1), em minha opinio no h
bice de que os dispositivos do decreto possam se aplicar s situaes nas
quais os ndios e suas comunidades esto confinado em glebas nfimas,
insuficientes realizao de atividades produtivas que garantam
minimamente seu bem-estar ou mesmo sua sobrevivncia fsica.
Essa forma de aquisio de terras contguas s ares indgenas oficialmente
identificadas pode ser justificada como de relevante interesse pblico.

435

Assim, a possibilidade de o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma

Agrria (INCRA) adquirir terras objeto de disputa entre ndios e posseiros e
ou proprietrios rurais e depois transferi-la para domnio indgena constitui
uma alternativa razovel e equilibrada para a reduo das situaes de
conflito, garantindo a paz e a tranquilidade de ndios e no-ndios e fazendo
valer verdadeiramente a funo social da propriedade, apregoada na
Constituio e o objetivo da poltica nacional de reforma agrria.
Por fim, a desapropriao por interesse social de reas contguas s terras
indgenas, na forma das leis 4.504, de 1964, e 8.629, de 1993, tambm se
legitima como meio eficaz para aplainar as agruras das comunidades
indgenas reduzidas a glebas nfimas e sob o risco de ter sua sobrevivncia
fsica e cultural ameaada pela ausncia de terra ou dos recursos naturais
necessrios sua auto-sustentao. No se deve esquecer, entretanto, que a
desapropriao uma medida extrema de desapossamento de terras de
particulares que dispensa a concordncia das partes e mesmo a vontade
unilateral do proprietrio, sendo por isso um instrumento mais complexo e
impositivo que a aquisio direta. (RIOS, 2002, p. 63-81).

V-se que o autor trata com percucincia de diversos instrumentos de aquisio de

terras indgenas, desde a compra direta at a desapropriao ainda que cuide
meramente da desapropriao de reas contguas s j declaradas indgenas, matria
distinta, portanto, da que aqui se cuida.
Todavia, se por um lado o texto no abordou a inovao trazida pelo novo Cdigo
Civil de 2002 tendo sido possivelmente escrito antes de sua publicao , no deixa
de reconhecer, por outro lado, que devero ser adotadas medidas para salvaguardar o
direito dos povos de utilizar terras que no estejam exclusivamente ocupadas por eles,
mas s quais tradicionalmente tenham tido acesso para suas atividades tradicionais de
subsistncia.
Mas no s: da mesma forma tratada neste trabalho, ressalta a importncia de
fazer valer a funo social da propriedade apregoada na Constituio e que constitui o
cerne da Poltica Nacional de Reforma Agrria.
Dessa forma, embora o ideal fosse que as terras que ensejassem declarao de
reconhecimento como terras indgenas fossem exatamente aquelas que correspondem
sua posse imemorial, na impossibilidade dessa concretizao no h impedimento
transmudao de terras no indgenas em terras indgenas, por meio de aquisio
diversa daquela que decorre da posse imemorial, visto que essencial assegurar aos
indgenas o seu direito fundamental ao desenvolvimento fsico e cultural, conforme sua
cultura, ainda que tal efetividade se configure atravs de instrumento diverso da
demarcao, como j demonstrado.
Mister esclarecer, ainda, que a mencionada transmudao da rea privada em terra
tradicionalmente ocupada pelos indgenas, por ato de vontade do anterior proprietrio
ou da prpria municipalidade, no obsta a que os prprios ndios optem por viver como
tal ou prefiram se adaptar, por vontade livre e consciente, a um modo de vida hbrido,
com caractersticas dos brasileiros no ndios (fenmeno conhecido como
aculturao). Em qualquer das hipteses, eles no perdem sua identidade indgena,
assim como no perdem o status de brasileiros.

436

Ao contrrio, no invivel o convvio harmnico entre culturas indgenas e no

indgenas, com o somatrio de experincias de diversas, conforme j se posicionou o
Supremo Tribunal Federal, atravs do Ministro Carlos Ayres Britto, quando do
julgamento da emblemtica ao popular relativa demarcao da Reserva Indgena
Raposa Serra do Sol, em Roraima:
A exclusividade de usufruto das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nas
terras indgenas concilivel com a eventual presena de no-ndios, bem
assim com a instalao de equipamentos pblicos, a abertura de estradas e
outras vias de comunicao, a montagem ou construo de bases fsicas para
a prestao de servios pblicos ou de relevncia pblica, desde que tudo se
processe sob a liderana institucional da Unio, controle do Ministrio
Pblico e atuao coadjuvante de entidades tanto da Administrao Federal
quanto representativas dos prprios indgenas. (Pet. 3.388).

A mesma Constituio Cidad de 1988 revelada por Mars (2003), ao tratar do

meio ambiente ecologicamente equilibrado no art. 225, onde o erige condio de bem
essencial qualidade de vida, fixa em seu art. 1 o princpio da dignidade da pessoa
humana como preceito fundamental da Repblica, elencando direitos sociais no art. 6
do mesmo diploma.
o doutrinador Fiorillo quem leciona que, para a compreenso do que seja
essencial, se deve adotar um padro mnimo de interpretao ao citado art. 225 em face
dos dizeres do art. 1, combinado com o art. 6 da Constituio Federal, que fixa o piso
vital mnimo. Diz o autor:
Com efeito, um dos princpios fundamentais da Repblica Federativa do
Brasil o da dignidade da pessoa humana, e, para que uma pessoa tenha a
tutela mnima de direitos constitucionais adaptada ao direito ambiental, deve
possuir uma vida no s sob o ponto de vista fisiolgico, mas sobretudo
concebida por valores outros, como os culturais, que so fundamentais para
que ela possa sobreviver, em conformidade com a nossa estrutura
constitucional. E exatamente por conta dessa viso que apontamos o critrio
de dignidade da pessoa humana, dentro de uma viso adaptada ao direito
ambiental, preenchendo seu contedo com a aplicao dos preceitos bsicos
descritos no art. 6 da Constituio Federal. (FIORILLO, 2012, p. 66).

da natureza dos povos tribais a vida em liberdade e profunda correlao com a

natureza; e o direito dos mesmos autodeterminao, j tratada acima, no deixa
margem plena garantia da efetividade dos direitos materiais ali consagrados. Assim, a
deciso judicial que determina a desapropriao judicial para fins de instituio de rea
que assegure ambientalmente o art. 231 da Constituio estar no s em consonncia
com o ordenamento civil que estabelece a funo social da propriedade, mas com os
princpios fundamentais e sensveis da mesma Constituio relativamente aos direitos
indgenas.

437

4 O caso da ao reivindicatria 2000.32.00.001902-0

No caso do processo em questo, em que a proprietria da rea de 41,63 ha
ajuizou ao reivindicatria buscando a retomada do imvel, a Justia Federal julgou
improcedente a ao reivindicatria e decretou a desapropriao do imvel em tela, em
favor da Comunidade Indgena Beija-Flor.
Nessa demanda, entendeu o Poder Judicirio presentes os requisitos exigidos para
o reconhecimento da aludida desapropriao judicial em favor dos ocupantes, haja vista
que o imvel reivindicado pela proprietria consistia em extensa rea na posse
ininterrupta e de boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas (17
famlias que totalizavam 88 pessoas, conforme inspeo judicial mencionada na
sentena) e estas nela realizam, em conjunto ou separadamente, obras e servios de
interesse social e econmico relevante.
So atividades levadas a efeito pelos ocupantes do imvel, conforme a inspeo
judicial realizada, alm do artesanato com utilizao de sementes e outros produtos
colhidos da mata, a agricultura de subsistncia, atividades culturais e tursticas,
mencionando a existncia de casa de sade, centro ecumnico, barraca de artesanato,
casa de farinha, biblioteca, escola e trilha ecolgica nomeada Etnotrilha do Selvagem,
que faz referncia s etnias Tukano, Dessana, Sater-Mau, Tuyuca, Bar e Marubo.
Alm disso, anexaram-se aos autos, por ocasio dessa inspeo judicial, peas de
artesanato, uma Cartilha nomeada Trilhas Ecolgicas no Espao Rural baseada na
Etnotrilha do Selvagem localizada no interior do imvel desapropriado, o livro Terras
Indgenas nas Cidades, a ata de fundao da Associao Etnoambiental Beija-Flor,
registros de nascimento e outros documentos alusivos longa vivncia dos indgenas no
local, entre outros.
Fixou a sentena os relevantes servios ambientais de interesse social prestados ao
Municpio de Rio Preto da Eva e a toda a coletividade atravs da preservao da rea
verde pelos ocupantes do imvel, entendendo plenamente demonstrados os requisitos
legais para o decreto da desapropriao judicial, baseada na posse pro labore,
redundando em improcedncia do pedido reivindicatrio, de acordo com o Enunciado n.
306, aprovado na IV Jornada de Direito Civil (Centro de Estudos Judicirios do
Conselho da Justia Federal).
Por outro lado, estabeleceu-se a premissa, conforme o Enunciado n. 308 da
mesma Jornada, a justa indenizao devida ao proprietrio em caso de desapropriao
judicial (art. 1.228, 5) dever ser suportada pela Administrao Pblica no contexto
das polticas pblicas de reforma urbana ou agrria, em se tratando de possuidores de
baixa renda e desde que tenha havido interveno daquela nos termos da lei processual.
Fixou a sentena tratar-se de ocupantes reconhecidamente de baixa renda,
conforme constatado em inspeo judicial, bem assim que foi o prprio Municpio de
Rio Preto da Eva quem requereu, espontaneamente, sua incluso no feito como
assistente dos Rus o que foi deferido , tendo o ente municipal informado, na
manifestao de fls. 341/342, que ajuizara ao para ver reconhecido o imvel objeto

438

em lide como herana jacente, a fim de ser, ao final, arrecadado ao patrimnio

municipal e, posteriormente, fazer um loteamento popular para moradia de pessoas de
baixa renda, preservando-se, contudo, a rea utilizada [...] comunidade indgena que
at hoje a ocupa.
Considerou, ainda, o julgado, que o Municpio de Rio Preto da Eva j havia
demonstrado interesse em desapropriar o imvel com o intuito de dar posse definitiva
aos moradores, agricultores e demais possuidores existentes no local, cujo
procedimento expropriatrio, aprovado por lei municipal constante dos autos, no
chegou a ser concretizado em vista da opo pelo ajuizamento de ao de arrecadao
de herana jacente pela municipalidade.
Portanto, caberia ao Municpio de Rio Preto da Eva custear a indenizao devida
autora da possessria, titular do domnio do bem, em face da desapropriao judicial,
determinando-se o registro do imvel em favor da Associao Etnoambiental BeijaFlor, o que garante a um tempo, a sustentabilidade social e ambiental em favor no s
da comunidade indgena em si, mas tambm da sociedade do municpio como um todo.
Consideraes finais
vista do caput do art. 231 da Constituio, a Carta da Repblica equiparou no
mesmo patamar constitucional, em termos de direito fundamental dos ndios, povos e
comunidades indgenas, o direito autodeterminao e o direito originrio sobre as
terras imemorialmente ocupadas, aquilatando, ainda que o primeiro direito mencionado
no possa ser subordinado ao segundo, uma natural interdependncia entre eles, j que
no h como efetivar a autodeterminao sem a garantia do espao necessrio para fazer
valer tal afirmao.
Autodeterminao dos povos indgenas consiste num conjunto de leis, normas,
regras e padres reconhecidos socialmente que garantam aos respectivos grupos sociais
o poder de decidir seu prprio modo de ser, viver e organizar-se sem serem subjugados
por outros povos, de que resulta que nenhuma deciso do Poder Pblico que os afete
deve ser adotada sem considerar a perspectiva indgena do grupo interessado.
Ainda, mesmo a comunidade indgena multitnica ou o indgena aculturado
conservam seus direitos a autodeterminao, tanto o de se declararem indgenas, quanto
o de defenderem critrios diferenciados em razo de sua diversidade, direito que se
amolda a aspectos do multiculturalismo e da sustentabilidade humana.
Por outro lado, apesar do contedo dos precitados dispositivos constitucionais, as
consequncias lgicas dos direitos da decorrentes ainda no so realidades para muitas
comunidades indgenas, especialmente quanto ao direito de posse e usufruto vitalcio de
suas terras imemoriais. Ao contrrio, em muitos casos, antes da devida demarcao ou
mesmo da Constituio de 1988 muitos grupos indgenas tiveram suas terras utilizadas
por agricultores, madeireiros, pecuaristas ou mineradores, tornando imprpria, invivel
ou mesmo tornada incua qualquer declarao de que a terra tivesse sido ocupada, no
passado, por ndios.

439

O direito propriedade, no obstante encontre-se dentre as garantias fundamentais

do art. 5 da Constituio de 1988, no se afigura absoluto, mas subordinado sua
funo social (conforme o mesmo art. 5, inciso XXIII) e ambiental, impondo-se a
preservao da flora, da fauna, das belezas naturais, do equilbrio ecolgico e do
patrimnio histrico e artstico, alm da proteo contra todos os tipos de poluio,
atendendo concepo contempornea de sustentabilidade socioambiental.
Assim, a desapropriao tratada no 4 do art. 1.228 do Cdigo Civil mostra-se,
ao lado de outros institutos, adequada soluo do problema vivenciado por grupos
indgenas que ainda no possuem terras demarcadas ou a demarcar e se sintam no
direito de reivindicar a posse que ocupam e seja apropriada realizao de suas
atividades produtivas e de seu desenvolvimento fsico-cultural, conforme seus usos e
tradies.
A Justia Federal do Amazonas, em 10.08.2012, considerando presentes os
requisitos previstos nos 4 e 5 do art. 1.228 do Cdigo Civil, julgou improcedentes
os pedidos da parte autora nos autos da Ao Reivindicatria 2000.32.00.001902-0, e
decretou a desapropriao da rea reivindicada de 41,63 ha em favor da comunidade
indgena multitnica que ocupa a rea, consolidando o entendimento de que a citada
modalidade de desapropriao, de natureza jurisdicional e com aspectos sociais e
ambientais emerge como nova forma de aquisio da terra indgena.
Enfim, demonstrou-se a existncia concreta de uma deciso judicial que determina
a desapropriao de terras particulares que, embora no se configurem em posses
imemoriais reconhecidas pelo rgo pblico competente (Funai) na forma do art. 231 da
Constituio, tendo por fim assegurar, socioambientalmente, o disposto naquele mesmo
dispositivo constitucional, por estar em consonncia com o ordenamento civil que
estabelece a funo social da propriedade e com princpios fundamentais e sensveis da
mesma Constituio relativamente aos direitos indgenas, pode ser interpretada como
forma de instituio de terra indgena por nova modalidade ainda no reconhecida como
tal no ordenamento jurdico: a desapropriao judicial ambiental.
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441

Licenciamento ambiental e controle das atividades efetivas ou

potencialmente poluidoras
Talden Farias*
1 Introduo
O licenciamento ambiental o mecanismo mediante o qual o Poder Pblico
procura controlar as atividades econmicas que degradam ou que simplesmente possam
degradar o meio ambiente. As atividades econmicas potencial ou efetivamente
causadoras de impactos ao meio ambiente, como qualquer outra atividade capaz de
interferir nas condies ambientais, esto sujeitas ao controle estatal.
O caput do art. 225 da Constituio Federal determina que o Poder Pblico e a
coletividade tm a obrigao de atuar na defesa e na preservao do meio ambiente
tendo em vista o direito das geraes presentes e futuras. A funo de controlar as
atividades potencialmente causadoras de impactos no meio ambiente est
expressamente estabelecida pelo inciso V do 1 do citado dispositivo, que reza que,
para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico controlar a
produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que
comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
O inciso IV do art. 9 e o art. 10 da Lei 6.938/81 dispem sobre a exigibilidade do
mecanismo para as atividades potencial ou efetivamente causadoras de impacto
ambiental. Isso significa que desde 1981 o licenciamento ambiental uma exigncia
para a instalao e o funcionamento das atividades econmicas poluidoras em todo o
territrio nacional. Para parte significativa da doutrina e da jurisprudncia, trata-se do
mais efetivo instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
Com efeito, a maior parte dos setores econmicos est sujeita ao licenciamento
ambiental, j que so poucas as atividades que realmente no degradam nem tm
possibilidade de degradar de forma socialmente relevante o meio ambiente. A despeito
disso, pouca familiaridade tem sido demonstrada pelos operadores do Direito em
relao ao instrumento, que muitas vezes manejado com maior afinco por arquitetos,
bilogos, eclogos, engenheiros e tcnicos ambientais de uma forma geral.
Nesse sentido, desponta a importncia do estudo do conceito, da finalidade, dos
fundamentos constitucionais, do enquadramento das atividades poluidoras e das
possibilidades de regularizao do licenciamento ambiental, bem como das hipteses de
reviso do mesmo. Sendo assim, este trabalho se prope a estudar o licenciamento
ambiental enquanto instrumento de controle das atividades efetiva ou potencialmente
poluidoras, por meio de uma reviso doutrinria e de uma anlise da legislao
ambiental vigente.

Mestre em Cincias Jurdicas pela UFPB e doutor em Recursos Naturais pela Universidade Federal de
Campina Grande, com estgio de pesquisa realizado na Universidade de Salamanca/Espanha. Professor
no Centro de Cincias Jurdicas da UFPB.
442

2 Licenciamento ambiental e licenas ambientais

Milar (2009, p. 482) conceitua o licenciamento ambiental como uma ao tpica
e indelegvel do Poder Executivo na gesto do meio ambiente, por meio da qual a
Administrao Pblica procurar exercer o devido controle sobre as atividades humanas
que possam causar impactos ao meio ambiente. No entendimento de Destefenni (2004,
p. 83), o licenciamento ambiental o procedimento administrativo que tramita nos
rgos ou nas entidades ambientais competentes e que visa a determinar as condies e
exigncias para o exerccio de uma atividade potencial ou efetivamente causadora de
impactos ao meio ambiente.
O conceito legal de licenciamento ambiental est cunhado pelo inciso I do art. 2
da Lei Complementar 140/2011, que o define como o o procedimento administrativo
destinado a licenciar atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos
ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de
causar degradao ambiental. Sendo assim, o licenciamento ambiental o processo
administrativo complexo que tramita perante a instncia administrativa responsvel pela
gesto ambiental, seja no mbito federal, estadual ou municipal, e que tem como
objetivo assegurar a qualidade de vida da populao por meio de um controle prvio e
de um continuado acompanhamento das atividades humanas capazes de gerar impactos
sobre o meio ambiente.
Diversos autores, ao definirem o conceito de licenciamento ambiental,
estabelecem a concesso da licena ambiental como o seu objetivo ou a sua fase final.
Fiorillo (2010, p. 65) define o licenciamento ambiental como o conjunto de etapas que
integra o procedimento administrativo, que tem como objetivo a concesso de licena
ambiental. Henkes e Kohl (2005, p. 400) defendem que o licenciamento um
procedimento ou um conjunto de atos cujo objetivo final a concesso da licena
ambiental, seja a licena prvia, a licena de instalao ou a licena de operao.
De fato, o licenciamento ambiental deve ser compreendido como o processo
administrativo no decorrer ou ao final do qual a licena ambiental poder ou no ser
concedida. Cada etapa do licenciamento ambiental deve terminar com a concesso da
licena ambiental correspondente, de maneira que as licenas ambientais servem para
formalizar que at aquela etapa o proponente da atividade est cumprindo o que a
legislao ambiental e o que a administrao pblica determinam no mbito do
procedimento de licenciamento ambiental.
Segundo Silva (2011, p. 281-282), as licenas ambientais constituem atos
administrativos que se propem a controlar preventivamente as atividades de
particulares no exerccio de seus direitos, no que diz respeito explorao ou uso de um
bem ambiental de sua propriedade. O autor destaca que o exerccio desses direitos
depende do cumprimento dos requisitos estabelecidos em lei, tendo em vista a defesa do
meio ambiente, de forma que o particular fica condicionado obteno da licena
ambiental por parte da autoridade competente.

443

O conceito legal de licena ambiental est cunhado pelo inciso II do art. 1 da

Resoluo 237/97 do Conama, que a define como o ato administrativo pelo qual o
rgo ambiental competente estabelece as condies, restries e medidas de controle
ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica,
para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos
recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que,
sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental. Ao se falar em licena
ambiental, est-se referindo ao ato final de cada etapa do licenciamento ambiental, ato
de concesso do pedido feito pelo particular ao Poder Pblico.
No se deve confundir o licenciamento ambiental com a licena ambiental, j que
aquele o processo administrativo por meio do qual se verificam as condies de
concesso desta e esta o ato administrativo que concede o direito de exercer toda e
qualquer atividade utilizadora de recursos ambientais ou efetiva ou potencialmente
poluidora. Isso significa que no existe licena ambiental sem licenciamento ambiental,
mas este pode existir sem aquela, porque ao longo do licenciamento ambiental que se
apura se a licena ambiental pode ou no ser concedida.
3 Finalidade e importncia do licenciamento ambiental
Na opinio de Krell (2004, p. 58), a funo do licenciamento ambiental fazer
com que as atividades potencial ou efetivamente causadoras de degradao ao meio
ambiente, pertencentes a particulares ou ao Poder Pblico, possam ser previamente
analisadas e compatibilizadas. Santos (2005, p. 632) defende que o objetivo principal do
licenciamento ambiental fazer com que as atividades econmicas se desenvolvam sem
colocar em risco a sustentabilidade do meio ambiente, tendo em vista o direito das
geraes futuras ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
O licenciamento ambiental tem como objetivo efetuar o controle ambiental das
atividades efetiva e potencialmente poluidoras, atravs de um conjunto de
procedimentos a serem determinados pelo rgo administrativo de meio ambiente
competente, com o intuito de garantir o equilbrio ecolgico e a defesa da qualidade de
vida da coletividade. Essa busca pelo controle ambiental se manifesta atravs de uma
srie de exigncias e de procedimentos administrativos que o Poder Pblico impe para
que seja permitida uma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente, visto que
existem normas e padres de qualidade ambiental a serem respeitados. Para Silva (2012,
p. 59), cuida-se de um mecanismo de tutela administrativa preventiva na defesa do meio
ambiente, que atua impedindo ou mitigando os impactos ambientais negativos.
De acordo com Oliveira (2005, p. 367), trata-se do principal instrumento de que o
Poder Pblico dispe para viabilizar a utilizao racional dos recursos ambientais por
parte das atividades poluidoras ou modificadoras do meio ambiente. Esse mecanismo
promove a interface entre o empreendedor, cuja atividade pode interferir na estrutura do
meio ambiente, e o Estado, que garante a conformidade com os objetivos dispostos na
Poltica Nacional do Meio Ambiente e na Constituio Federal:

444

O licenciamento ambiental um processo complexo que envolve a obteno

das trs licenas ambientais, alm de demandar tempo e recursos,
notadamente em funo dos princpios da precauo (art. 4, incisos I e VI e
art. 9, inciso III, da Lei n 6.938 de 1981) e das condies de poluidor e
usurio pagador (art. 4, inciso VII, da mesma Lei).

Entretanto, os custos e o prazo para a obteno do devido licenciamento no se

contrapem aos requisitos de agilidade e racionalizao de custos de produo,
inerentes atividade econmica. Ao contrrio, atender legislao do licenciamento
implica racionalidade. Isso porque, ao agir conforme a lei, o empreendedor tem a
segurana de que pode gerenciar o planejamento da sua empresa no atendimento s
demandas de sua clientela, sem os possveis problemas de embargos e paralisaes, a
par de garantir que os impactos ambientais provveis do empreendimento sero
mitigados e compensados.
Alm disso, o empreendedor evita incorrer em crime ambiental ou comprometer o
desempenho da empresa em termos de capacidade produtiva, em razo de retardar o
incio da operao de novos empreendimentos, com prejuzo da imagem da organizao
junto clientela nacional e internacional, que valoriza a produo limpa e
ambientalmente correta. (BRASIL, 2004, p. 19).
Com efeito, o licenciamento ambiental a base estrutural da gesto ambiental
pelas empresas e demais atividades capazes de causar impacto ambiental, visto que cada
licena ambiental aponta expressamente uma srie de condicionantes que devem ser
seguida pelos empreendedores. Os direcionamentos apontados na licena ambiental
devem ser entendidos como os procedimentos bsicos de gesto ambiental, nada
impedindo que a empresa ou atividade econmica em questo tome cuidados ainda
maiores em relao ao meio ambiente do que aqueles prescritos pela Administrao
Pblica.
4 Fundamentos constitucionais do licenciamento ambiental
Bello Filho (2004, p. 105-106) afirma que o que denominado de Constituio
Ambiental a juno das normas-princpio e das normas-regra que dispem sobre a
proteo do meio ambiente. Para esse autor, as normas-princpio so aquelas normas
abertas ou axiolgicas por meio das quais a fundamentalidade do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado transparece, ao passo que as normas-regra
constituem aquelas normas que criam ou consagram instrumentos jurdicos capazes de
dar concretude s normas-princpio.
importante destacar que a Constituio Federal no faz referncia expressa ao
licenciamento ambiental, nem nas normas-princpio nem nas normas-regra. No entanto,
evidente que o mesmo funciona como instrumento de concretizao dos valores
ambientais constitucionais por meio daquelas normas-princpio.
Por ser apontado por muitos doutrinadores como o mais importante instrumento
de gesto ambiental utilizado pela Administrao Pblica, evidente que o
licenciamento ambiental desempenha um papel relevante na proteo do meio ambiente.
445

O mecanismo se fundamenta no caput do art. 225 da Constituio Federal, na medida

em que contribui de forma significativa para a defesa dos valores ali consagrados:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondose ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para
as presentes e futuras geraes.

Contudo, o licenciamento ambiental o instrumento que melhor concretiza o

inciso V do 1 do dispositivo citado, segundo o qual incumbe ao Poder Pblico
controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente.
Somente em razo disso j seria possvel concluir que o mecanismo em questo possui
fundamento constitucional direto, ainda que no explcito.
importante destacar ainda que a maioria dos incisos do 1 do dispositivo
mencionado guarda relao com o licenciamento ambiental. o caso do inciso II que se
refere defesa do patrimnio gentico, visto que as entidades dedicadas pesquisa e
manipulao de material gentico devero se sujeitar ao licenciamento ambiental para
poderem funcionar, e do inciso IV que diz respeito ao estudo prvio de impacto
ambiental, que um procedimento exigido para o embasamento das decises da
Administrao Pblica no licenciamento ambiental.
Outra referncia ao instituto estaria no inciso VI do art. 170 da Constituio
Federal, que apontou a defesa do meio ambiente como um princpio da ordem
econmica admitindo o controle das atividades econmicas potencialmente poluidoras,
por meio de instrumentos de poltica ambiental exigidos pela Administrao Pblica. O
pargrafo nico do citado artigo abre espao para o assunto ao dispor que assegurado
a todos o livre exerccio de qualquer atividade econmica, independentemente de
autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei, tendo em vista que o
licenciamento ambiental uma exigncia prevista no art. 10 da Lei 6.938/81.
5 Atividades sujeitas ao licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental um instrumento de controle das atividades
econmicas, tendo em vista o direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, de maneira que as atividades que no forem capazes de ameaar esse
direito no tm motivo para se sujeitar a esse mecanismo. Sendo assim, no toda
atividade econmica que est sujeita ao licenciamento ambiental, mas apenas aquelas
capazes de causar algum tipo de poluio que no seja insignificante.
De acordo com o art. 10 da Lei 6.938/81, a exigncia de licenciamento ambiental
diz respeito somente a estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes,
sob qualquer forma, de causar degradao ambiental. Isso significa que, segundo o
texto legal, o licenciamento ambiental exigido em relao s atividades utilizadoras de
recursos ambientais e em relao s atividades capazes de causar degradao ambiental.
446

Com relao primeira situao, o conceito de recursos ambientais est definido

no inciso V do art. 3 da Lei 6.938/81 como a atmosfera, as guas interiores,
superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os
elementos da biosfera, a fauna e a flora. J para a segunda situao, importante
ressaltar que o inciso III do art. 3 da Lei 6.938/81 conceitua poluio de seguinte
maneira:
A degradao da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou
indiretamente: a) prejudiquem a sade, a segurana e o bem-estar da
populao; b) criem condies adversas s atividades sociais e econmicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota; d) afetem as condies estticas ou
sanitrias do meio ambiente; e) lancem matrias ou energia em desacordo
com os padres ambientais estabelecidos.

Essa conceituao merece destaque porque enfatiza uma concepo bastante

ampla de meio ambiente, ao considerar tambm os elementos econmicos, estticos,
sanitrios e sociais e no somente os naturais. A definio de degradao ambiental
feita pelo inciso III do art. 3 da Lei 6.938/81 como a alterao adversa das
caractersticas do meio ambiente. Trata-se de um conceito mais amplo do que o de
poluio, tanto que a definio legal desta se refere degradao.
Na prtica, praticamente impossvel estabelecer uma distino entre as
atividades utilizadoras de recursos ambientais e as atividades capazes de causar
degradao ambiental, j que somente por utilizar recursos ambientais a atividade j
pode ser enquadrada como pelo menos potencialmente poluidora. Sendo assim, o
licenciamento ambiental deve ser exigido em relao a qualquer atividade que repercuta
ou que possa repercutir na sade da populao ou na qualidade do meio ambiente.
(OLIVEIRA, 2005, p. 300).
Isso significa que esto sujeitas ao licenciamento no apenas as atividades que
poluem realmente, mas tambm as que simplesmente tm a possibilidade de poluir. A
despeito do que poderia deixar entender o caput do art. 10 da Lei 6.938/81 quando fala
em estabelecimentos e atividades, outro ponto a ser destacado que tambm esto
sujeitos ao licenciamento ambiental as pessoas fsicas, desde que causem ou possam
causar uma degradao ambiental.
Com relao s pessoas jurdicas, tanto as de direito privado quanto as de direito
pblico, sejam as da Administrao Pblica direta ou indireta, esto sujeitas tambm ao
licenciamento ambiental, desde que, obviamente, causem ou possam causar uma
degradao ambiental. (PARABA, 2003, p. 13). Inclusive, esse entendimento guarda
consonncia com o inciso IV do art. 3 da Lei 6.938/81, que define poluidor como a
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, responsvel, direta ou
indiretamente, por atividade causadora de degradao ambiental.
Logo, tendo em vista a abstrao das duas situaes em que o licenciamento
ambiental exigido legalmente, praticamente impossvel se editar uma norma
estabelecendo cada um dos casos especficos em que tal obrigatoriedade ocorrer.
Contudo, exatamente o fato de a legislao vigente ser ampla e genrica que faz com
447

que o licenciamento ambiental possa ser exigido em relao a qualquer atividade que
possa repercutir negativamente para o meio ambiente e para a qualidade de vida da
populao. (HENKES; KOHL, 2005, p. 411).
Com o intuito de facilitar a atuao dos rgos e entidades ambientais
competentes, o Anexo 1 da Resoluo 237/97 do Conama apontou uma lista com
situaes determinadas para as quais se recomenda o licenciamento ambiental. Sendo
to ampla a ponto de abranger praticamente todos os setores da atividade econmica, a
referida lista encabeada pelos seguintes tpicos: I Extrao e tratamento de
minerais; II Indstria de produtos minerais no metlicos; III Indstria metalrgica;
IV Indstria mecnica; V Indstria de material eltrico, eletrnico e comunicaes;
UIVI Indstria de material de transporte; VII Indstria de madeira; VIII Indstria
de papel e celulose; IX Indstria de borracha; X Indstria de couros e peles; XI
Indstria qumica; XII Indstria de produtos de matria plstica; XIII Indstria
txtil, de vesturio, calados e artefatos de tecidos; XIV Indstria de produtos
alimentares e bebidas; XV Indstria de fumo; XVI Indstrias diversas; XVII
Obras civis; XVIII Servios de utilidade; XIX Transporte, terminais e depsitos; XX
Turismo; XX Atividades diversas; XXI Atividades agropecurias; XXII Uso de
recursos naturais.
evidente que as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental no se limitam
listagem do Anexo 1 da Resoluo 237/97 do Conama, visto que no se trata de um rol
taxativo. Essa lista de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental de carter
exemplificativo, at porque a cada dia surgem novas atividades e novas tecnologias,
cada uma com impactos diferentes sobre o meio ambiente e sobre a qualidade de vida
da populao.
6 Licenciamento ambiental de atividades em instalao, instaladas ou em
funcionamento
sabido que o licenciamento ambiental deve ser feito antes da instalao das
atividades potencial ou efetivamente degradadoras, visto que grande parte dos impactos
negativos s poder ser devidamente evitada ou minorada se as providncias necessrias
forem tomadas antes da instalao e da operao. Sendo assim, uma questo levantada
pela doutrina diz respeito ao licenciamento de atividades instaladas ou em
funcionamento.
Primeiramente, cabe esclarecer que a referncia ao licenciamento de atividades
instaladas ou em funcionamento envolve trs situaes distintas. A primeira diz respeito
quelas atividades que esto em plena construo ou instalao, a segunda diz respeito
quelas atividades j devidamente construdas e instaladas, mas que no entraram ainda
em funcionamento, e a terceira diz respeito quelas atividades que j esto em plena
operao ou funcionamento e, em alguns casos, j o esto h muito tempo.
No entendimento de Fiorillo (apud HENKES; KOHL, 2005, p. 411), o licenciamento
tambm pode ser exigido aps a instalao e o funcionamento da atividade, visto que a

448

Lei 6.938/91 no limita o momento para a realizao desses atos. s vezes, o

licenciamento no foi exigido anteriormente, porque na poca no se considerava que a
atividade apresentasse riscos ao meio ambiente e sade humana.
Na verdade, o prprio caput do art. 10 da Lei 6.938/81 dispe sobre tal exigncia
para a instalao e o funcionamento das atividades utilizadoras de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental. Isso significa que para a exigncia do
licenciamento no importa se a atividade j se encontra devidamente instalada ou no,
ou se j se encontra em funcionamento ou no.
O que importa se a atividade potencial ou efetivamente causadora de
degradao ambiental, independentemente da fase em que se encontre. A exigncia
pode ocorrer quando uma determinada norma inclui tais empreendimentos no rol das
atividades sujeitas ao licenciamento ambiental. Por exemplo, at a edio da Resoluo
005/88 do Conama no havia previso normativa especfica sobre a exigncia de
licenciamento para as obras de saneamento bsico e at a edio da Resoluo 312/02
do Conama no havia previso normativa especfica para as atividades de carcinicultura.
O perodo em que isso mais ocorreu foi quando a Lei 6.938/81 entrou em vigor,
quando paulatinamente os rgos ambientais comearam a exigir o mecanismo, haja
vista a inexistncia anterior da previso de instrumento semelhante em mbito nacional
e na maioria dos estados. (HENKES; KOHL, 2005, p. 411). O mesmo ocorreu em relao
s diversas resolues do Conama, que tambm estabeleceram a exigncia do
licenciamento para determinadas atividades, como a Resoluo 237/97 do Conama e
outras posteriores.
Algumas atividades passaram a se submeter ao instrumento depois que leis,
decretos, resolues e deliberaes de mbito estadual, distrital e municipal o
estabeleceram. Contudo, de um momento para o outro a Administrao Pblica pode
entender que uma determinada atividade pode ser causadora de impacto ambiental,
mormente a depender do caso concreto, e passar a exigir o licenciamento.
Nesse caso, a postura correta a ser adotada pelo rgo ou entidade ambiental
competente orientar o empreendedor a requerer diretamente a licena de operao,
tendo em vista que no mais cabe a licena prvia e a licena de instalao. Se a
preveno e a precauo devem ser o sentido de toda a legislao ambiental, at porque
esse o esprito da Constituio Federal de 1988, tambm no teria sentido no se
exigir o licenciamento para as atividades instaladas ou em funcionamento.
Tais atividades esto sujeitas ao licenciamento, inexistindo qualquer tipo de
direito adquirido, mesmo porque das atividades regularmente licenciadas se exige a
renovao da licena ambiental dentro de um determinado perodo de tempo (OLIVEIRA,
2005, p. 367). Obviamente, nesse tipo de situao, em que a empresa j se encontra em
funcionamento ou prestes a funcionar, o licenciamento se debruar sobre o
funcionamento, no podendo obviamente versar de forma mais concreta sobre a
localizao e outros pontos normalmente observados na fase de concesso da licena
prvia.
449

Em sendo assim, ainda que no seja necessria a obteno da licena prvia nem
da licena de instalao, imprescindvel que a licena de operao seja retirada,
devendo, na medida do possvel, durante o procedimento de retirada dessa licena se
percorrer as fases das duas licenas anteriores. (OLIVEIRA, 2005, p. 368). Nesse
diapaso, o pargrafo nico do art. 8 da Resoluo 237/97 do Conama dispe: As
licenas ambientais podero ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a
natureza, caractersticas e fase do empreendimento ou atividade.
A resoluo em comento dispe, respectivamente, nos arts. 9 e 12:
Art. 9. O CONAMA definir, quando necessrio, licenas ambientais
especficas, observadas a natureza, caractersticas e peculiaridades da
atividade ou empreendimento, e, ainda a compatibilizao do processo de
licenciamento com as etapas de planejamento, de implantao e operao.
[...]
Art. 12. O rgo ambiental competente definir, se necessrio, procedimentos
especficos para as licenas ambientais, observadas a natureza caracterstica e
peculiaridades da atividade ou empreendimento e, ainda, a compatibilizao
do processo de licenciamento com as etapas de planejamento, de implantao
e operao.

A Resoluo 006/87 do Conama, que dita as regras gerais para o licenciamento de

atividades de grande porte, especialmente em se tratando do setor eltrico, serve de
orientao subsidiria para o licenciamento em geral ao determinar no art. 12 que
aquelas atividades que no se encontrarem mais em fase de retirada da licena prvia ou
da licena de instalao, por j estarem em funcionamento, devem suprir, na medida do
possvel, as etapas anteriores, fazendo a avaliao de impacto ambiental requerida ou
disponibilizando as informaes necessrias.
O mesmo ocorreu com a Resoluo 312/02 do Conama, que determinou nos arts.
5 e 8 que as atividades de carcinicultora j em operao se sujeitassem a fazer estudo e
relatrio de impacto ambiental para a renovao da licena de operao, um
procedimento em regra exigido na concesso da licena prvia. A ideia que se a
atividade j estiver instalada, ou mesmo se estiver em funcionamento, no teria sentido
se exigir dela uma licena prvia ou uma licena de instalao, devendo nesse caso a
licena de operao tentar suprir, na medida do possvel, as etapas anteriores.
Em vista disso, exige-se tambm o licenciamento das atividades em instalao, j
instaladas ou em operao, j que no existe direito adquirido a funcionar sem licena
ambiental. Nessas situaes, recomendvel que seja concedida a licena de operao,
em face do estgio adiantado em que se encontra a atividade, devendo a mesma tentar
suprir, na medida do possvel, todas as diretrizes da licena prvia e da licena de
instalao.
6.1 Regularizao das atividades instaladas ou em funcionamento
Embora, de acordo com a legislao, todas as atividades potencial ou efetivamente
poluidoras devam se submeter a licenciamento, Fink (2004, p. 78-79) ressalta que h
inmeros casos de obras, atividades ou empreendimentos significativos que no contam
450

com o licenciamento prvio. Antunes (2000, p. 448) destaca que parece ser considervel
o nmero de atividades que, instaladas antes ou depois das exigncias de licenciamento,
funcionam sem a licena ambiental devido falta de estrutura dos rgos ambientais,
fato que ocorre em todas as unidades da Federao.
Com efeito, no Brasil uma grande parte das atividades potencial ou efetivamente
poluidoras no est se submetendo ao mecanismo por causa da omisso do Poder
Pblico. Em vista disso, h duas situaes a serem consideradas.
A primeira a do empreendimento cujo licenciamento, por afrontar to
diretamente a legislao ambiental, no pode ser viabilizado, devendo por isso a
atividade ser imediatamente paralisada. a situao das empresas que operam dentro de
unidades de conservao de regime integral ou que operem em desacordo com o
zoneamento urbanstico ambiental j anteriormente estabelecido. Nesses casos, alm de
terem de arcar com a responsabilidade nos campos civil, penal e administrativo, os
responsveis no podero dar continuidade atividade.
A segunda a daquelas atividades que, apesar da ausncia do licenciamento,
apresentam condies de se regularizar desde que cumpram determinadas medidas
mitigadoras ou compensatrias. Em tais casos a interdio da atividade no se faz
necessria, j que alm de no haver prejuzo efetivo para o meio ambiente, a sociedade
sairia perdendo com a paralisao ou fechamento do empreendimento em termos de
gerao de empregos e de renda.
Fink (2004, p. 78-79) destaca que, em alguns casos, a nica irregularidade a
ausncia de licena, tendo o empreendedor tomado as precaues necessrias para a
adequada gesto ambiental de sua atividade. No se pode esquecer que os instrumentos
da Poltica Nacional do Meio Ambiente tm como objetivo combater as prticas nocivas
ao meio ambiente que possam resultar em prejuzos coletivos e, nesse caso, a
paralisao da atividade no prejudicaria apenas ao empreendedor, mas causaria danos a
toda a coletividade. Porm, no caso de a atividade j ser considerada potencial ou
efetivamente poluidora e o empreendedor no procurar se adequar mesmo com a
convocao do Poder Pblico, a atividade dever ser paralisada e o empreendedor
dever arcar com a responsabilidade nos campos civil, penal e administrativo.
Antunes (2000, p. 448) pondera que muitas vezes a ausncia do licenciamento
ocorre com a permisso tcita do Poder Pblico, sendo muitas dessas licenas fruto da
falta de estrutura dos rgos ambientais. Essa falta de estrutura dos rgos ambientais,
que ocorre qualitativa e quantitativamente, uma realidade em toda a Administrao
Pblica, que se manifesta pela deficincia para analisar os licenciamentos e para
fiscalizar as atividades licenciadas ou licenciveis.
Por conta disso, Fink (2004, p. 78-79) enxerga inconveniente na prorrogao dos
prazos para realizao do licenciamento por parte do rgo ambiental competente que se
mostrou omisso. Ele defende que nesses casos a unidade federativa mais abrangente
faa o licenciamento ambiental supletivo, ou seja, a Unio em relao aos estados e ao
Distrito Federal, e os estados em relao aos municpios situados em seus respectivos
territrios.
451

 claro que isso soa como uma punio ao rgo ambiental que deveria ter agido e
no agiu. Entretanto, do ponto de vista prtico, isso surtiria poucos efeitos e s poderia
acontecer em relao s situaes isoladas, tendo em vista que a citada falta de estrutura
nos rgos ambientais generalizada.
O rgo ambiental federal, que o Ibama, razoavelmente estruturado, mas em
hiptese alguma teria condies de assumir todas as atribuies dos rgos estaduais de
meio ambiente. Sendo assim, mais interessante para a Poltica Nacional do Meio
Ambiente que essas atividades tenham a oportunidade de se regularizar do que
simplesmente mult-las e embarg-las, desde que o ordenamento jurdico permita isso e
que os responsveis realmente procurem se adequar.
6.2. Termo de Compromisso
Com o objetivo de permitir a regularizao daquelas atividades das quais se exige
o licenciamento ambiental, mas que no o fizeram, a Medida Provisria 2.163-41/01
modificou a Lei 9.605/98, criando o Termo de Compromisso, que o instrumento por
meio do qual celebrado um acordo entre os rgos que fazem parte do Sisnama e o
responsvel pela atividade utilizadora de recursos ambientais ou capazes de causar
impactos ao meio ambiente, tendo o intuito de evitar ou suspender as sanes
administrativas. (FINK; MACEDO, 2004, p. 26). Por meio desse instrumento, o rgo
ambiental exige as adequaes e correes necessrias no que diz respeito legislao
ambiental, comprometendo-se o empreendedor a efetu-las dentro de um cronograma
determinado, de maneira que a atividade possa voltar a funcionar sem nenhum
impedimento.
importante destacar que esse instrumento somente poder ser aplicado em
relao s atividades que puderem se adequar legislao, j que existem
empreendimentos em que as irregularidades so tantas e de tamanha monta que em
hiptese alguma poderiam ser regularizados. De acordo com Fink e Macedo (2004, p.
26), trata-se de um ttulo executivo extrajudicial capaz de suspender a aplicao e a
execuo das sanes administrativas por um perodo de 90 dias at trs anos, a contar
da data do requerimento, podendo ser prorrogvel por igual perodo.
Se por um lado o Termo de Compromisso objetiva adequar os empreendimentos
s exigncias ambientais necessrias, devendo constar uma descrio detalhada tanto
das obras e servios a serem executados como das metas trimestrais a serem atingidas,
por outro lado o documento deve prever a multa ou alguma outra forma de penalidade
administrativa para o caso de descumprimento total ou parcial. Somente se ressalvando
o caso fortuito ou de fora maior, no caso de descumprimento de suas clusulas o
Termo de Compromisso estar rescindido de pleno direito, de maneira que as multas e
outras penalidades administrativas previstas podero ser executadas imediatamente.
Com a sua celebrao, ficam suspensas as sanes administrativas impostas aos
empreendedores que tiverem como causas fatos contemplados no acordo firmado. Se o
empreendedor cumpre na ntegra as clusulas do documento, inclusive no que diz

452

respeito ao prazo, aquelas sanes administrativas que deram origem ao acordo deixam
de estar suspensas e passam a ser nulas.
O Termo de Compromisso poder ser utilizado em relao s atividades em
instalao, atividades j instaladas ou atividades em funcionamento, devendo o rgo
ambiental competente analisar as peculiaridades de caso especfico para poder viabilizar
a sua regularizao. Nesses casos, a licena prvia e mesmo a licena de instalao no
poder ser emitida, devendo a licena de operao tentar suprir o papel daquelas, na
medida do possvel.
importante destacar que o mecanismo s pode versar sobre infraes
administrativas, no podendo ter nenhuma relao direta com a eventual criminalizao
da conduta lesiva ao meio ambiente ou a sua reparao na esfera cvel. o caso, por
exemplo, do empreendedor que ao celebrar o instrumento se beneficia com a suspenso
da multa administrativa aplicada em decorrncia da ausncia da licena. (BRASIL, 2005,
p. 25).
Trata-se de um instrumento que no pode versar diretamente sobre a
responsabilidade civil e criminal, uma vez que diz respeito responsabilidade
administrativa, ainda que possa gerar efeitos em tais esferas jurdicas. Sendo assim, o
Termo de Compromisso o instrumento que permite s atividades potencial ou
efetivamente poluidoras se regularizarem perante o rgo ambiental, quando houver
margem legal para que isso acontea.
7 Revisibilidade do licenciamento ambiental
A licena ambiental tem como uma de suas mais importantes caractersticas a
possibilidade de modificao ou de retirada em determinadas situaes. Tal licena o
ato administrativo resultante de um processo administrativo e poder sofrer
modificaes posteriormente, caso se descubra algum erro ou omisso relevante ou caso
haja algum motivo superior que o justifique.
O inciso IV do art. 9 da Lei 6.938/81 determina que o licenciamento e a reviso
de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras um instrumento da Poltica
Nacional do Meio Ambiente. Isso significa que a prpria lei que criou o licenciamento
j previu a possibilidade de as licenas ambientais serem revistas.
A respeito do tema no se pode confundir reviso com renovao. Falar em
reviso do licenciamento implica adequar, anular, cassar, revogar ou suspender a licena
concedida em pleno prazo de validade. Por outro lado, falar em renovar implica
requerer uma nova licena ao rgo ambiental, tendo em vista que o prazo da licena
vigente est perto de se esgotar.
Essa obrigatoriedade de renovao da licena est prevista pelo 1 do art. 10 da
Lei 6.938/81 e pelo art. 14 da Lei Complementar 140/2011. Toda licena ambiental
possui um prazo de validade por tempo determinado e, exatamente 120 dias antes do
esgotamento desse prazo o pedido de renovao deve ser feito. Logo, reviso e
renovao so coisas completamente distintas, j que aquela a perda da validade no

453

todo ou em parte, temporria ou permanentemente, da licena ainda no seu prazo de

vigncia.
Como qualquer ato administrativo, a licena ambiental est sujeita reviso,
especialmente se houver um relevante interesse pblico que o justifique. Neste caso,
nada impede que a Administrao Pblica revogue um ato administrativo,
independentemente de ser discricionrio ou vinculado, posto que os atos administrativos
so por essncia revogveis.
Se o fundamento mximo do poder de polcia a supremacia do interesse pblico
sobre o individual, evidente que a Administrao Pblica poder sempre rever
qualquer ato que supervenientemente sua edio se mostre contrrio ao interesse
coletivo para revog-lo em benefcio da sociedade. De acordo com autores Oliveira
(2005, p. 393), Van Acker (2010), Sirvinskas (2005, p. 115), Fink e Macedo (2004, p.
12), se as condies originais que deram ensejo concesso da licena ambiental
mudarem, a licena tambm pode ser modificada ou at retirada.
Na verdade, do ponto de vista prtico, so basicamente trs as razes que levaram
o legislador a considerar a possibilidade de revisar uma licena ambiental. A primeira
a velocidade com que a cincia e a tecnologia evoluem, fazendo com que os rgos
ambientais em questo no tenham como se precaver em face dos riscos e perigos
ambientais que a cada dia podem surgir. A segunda que os rgos ambientais dispem
de estrutura insuficiente em termos de recursos humanos e materiais e so muito
suscetveis a ingerncias de ordem pessoal, poltica e econmica. A terceira que dados
tcnicos relevantes podem ser omitidos ou apresentados de forma distorcida ou mesmo
falsa, comprometendo no todo ou em parte o entendimento e a deciso dos rgos
administrativos de meio ambiente.
claro que falar em reviso de uma licena no significa necessariamente a
nulidade do ato administrativo anteriormente proferido, mas um ajustamento das
condicionantes e das medidas de controle de adequao, com o intuito de diminuir ou de
retirar a possibilidade de ocorrncia de danos ambientais. A reviso da licena
ambiental pode implicar na perda de validade temporria da mesma, a fim de que
possam ser feitas as adequaes necessrias ou na perda de validade definitiva quando
no houver possibilidade de adequao ou tambm na diminuio quantitativa ou
qualitativa da atividade.
Mas a reviso tambm pode ser benfica ao titular da atividade potencial ou
efetivamente poluidora, na medida em que este poder obter a licena ambiental no
conseguida anteriormente ou poder obter um alargamento do objeto da licena
ambiental caso ocorram algumas situaes que possam benefici-lo. As alneas II e III,
do art. 19 da Resoluo 237/97 do Conama, falam em omisso ou falsa descrio de
informaes relevantes que subsidiaram a expedio da licena e supervenincia de
graves riscos ambientais e de sade como justificativa para que a licena ambiental seja
revista.
o caso do empreendedor que descobre que o laudo tcnico que embasou a
negativa da concesso da licena falso ou que o rgo ambiental no levou em
454

considerao dados essenciais e que a mesma teria sido concedida se no fosse aquilo.
o caso da negativa da concesso da licena motivada pela existncia de forte
contaminao e grave risco para o meio ambiente e a sade pblica na rea em que a
atividade pretendia se instalar e que, aps alguns anos aps o tratamento feito pelo
Poder Pblico ou por conta da prpria recomposio natural, a rea volta a ter as
caractersticas ambientais de antes.
A legislao fala em reviso do licenciamento e no da licena ambiental
exatamente por causa da possibilidade de no apenas as concesses como as negativas
de concesso tambm poderem ser reavaliadas, at porque a licena apenas uma
consequncia do licenciamento. Nessas duas situaes, pode ocorrer a reviso do
licenciamento em favor do titular da atividade potencial ou efetivamente poluidora, de
maneira que a licena possa ser concedida caso no tenha sido antes.
Se por conta da documentao falsa ou da existncia da contaminao a licena
foi concedida em termos restritos, ela dever ser revista de maneira a ser reeditada com
um contedo mais amplo do que o da licena anterior. A esse respeito, Milar (2009, p.
496) destaca que, como a realidade ambiental e socioeconmica tambm sofre
modificaes aceleradas, que podem resultar em situaes de mudanas a serem
ponderadas, podem ocorrer tanto mudanas restritivas quanto liberalizantes na
modificao de uma licena ambiental.
Entretanto, muito mais comum que a reviso do licenciamento ocorra para
restringir do que para ampliar direitos, at porque de uma forma geral a deteriorao da
qualidade ambiental um fenmeno internacional. Van Acker (2010) destaca que a
licena diz respeito ao direito livre iniciativa econmica do empreendedor e ao direito
sade pblica e salubridade ambiental da coletividade, tendo, inclusive, o objetivo
de condicionar o primeiro ao segundo.
claro que a possibilidade de modificao ou de retirada da licena ambiental
ocorre com maior frequncia na licena de operao, j que ao final do seu prazo de
validade novos padres ambientais podem ser exigidos. De qualquer forma, as demais
licenas ambientais esto sujeitas a essa possibilidade de modificao tambm. Todavia,
importante destacar que a regra que durante aquele tempo pelo qual foi expedida a
validade da licena permanece e que os casos de reviso do licenciamento constituem
exceo.
Antunes (2005, p. 102) ensina que durante a vigncia de uma licena ambiental
no se pode exigir a modificao de padres ambientais, o que poder ser feito aps o
encerramento do prazo de validade da mesma. Akaoui (2000) afirma que a reviso da
licena ambiental no pode ser compreendida simplesmente como uma medida
repressiva, haja vista o seu aspecto preventivo, posto que com a cessao da atividade
que esteja colocando em risco o meio ambiente muitas vezes se impede que um dano
ambiental ocorra ou continue ocorrendo:
Imaginemos uma indstria siderrgica, que esteja com srios problemas
ambientais em uma de suas unidades, que est poluindo o ar ou a gua com material
cancergeno ou mutagnico. Deveramos tergiversar quanto ao dever de determinar a
455

imediata paralisao daquela atividade, sem prejuzo da eventual revogao da licena

expedida?
Alis, o aspecto do meio ambiente laboral extremamente importante na anlise
da conduta a ser levada a efeito pelos rgos ambientais, posto que melhor estar com
seu emprego comprometido, do que com sua sade abalada e lesionada, em muitos
casos, inclusive, com risco de vida, j tendo sido contabilizadas vrias mortes em
decorrncia de doenas contradas diante dos problemas ambientais existentes no meio
ambiente do trabalho.
Portanto, no podemos concordar com aqueles que pregam a continuidade das
atividades, ainda que haja risco sade pblica e ao meio ambiente e, mais ainda,
discordamos veementemente daqueles que apenas sustentam a no paralisao da
atividade em face do prejuzo que poder sofrer a empresa. (AKAOUI, 2000, p. 91).
Embora alguns autores falem em anulao, outros em cancelamento, outros em
cassao e outros em revogao, o fato que todos concordam que o licenciamento
pode ser revisto. Em ltima anlise, se qualquer ato administrativo pode ser revisto,
evidente que a licena ambiental, bem como o ato que a indeferiu podem e devem ser
revistos se os motivos necessrios se fizerem presentes.
7.1 Anulao, cassao e revogao da licena ambiental
Qualquer ato administrativo sempre passvel de reviso se, posteriormente sua
prtica, houver interesse pblico que a justifique. Primeiramente, faz-se necessrio
conceituar e diferenciar a anulao, a cassao e a revogao dos atos administrativos,
no intuito de se determinar quais desses institutos so aplicados ao licenciamento
ambiental.
Digenes Gasparini (2003, p. 96-97) entende que a anulao do ato administrativo
deve ocorrer por razes de legalidade. Silva (1997, p. 402-403) afirma que a anulao
constitui controle de legalidade que pode ser efetuado pela Administrao Pblica, de
ofcio ou mediante provocao de administrado, ou pelo Poder Judicirio, caso a
Administrao Pblica no o faa. Com efeito, o prprio Supremo Tribunal Federal
consagrou esse entendimento na Smula n 473 ao dispor: A Administrao pode
anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao
judicial.
Medauar (2010, p. 186) destaca que os efeitos da anulao retroagem ao tempo da
edio do ato administrativo, seja quando efetuado pela Administrao Pblica ou pelo
Poder Judicirio, j que como a ilegalidade afeta o ato desde sua origem lgico que a
declarao de nulidade deve atingi-lo e suprimi-lo a partir do momento em que entrou
no mundo jurdico.
Silva (1997, p. 403-404) explica que a revogao um ato de controle de mrito
que ocorre quando houver um motivo de interesse pblico que o justifique, como a
mudana das circunstncias possibilitadoras da concesso do ato administrativo ou a
456

adoo de novos critrios de apreciao por parte da Administrao Pblica, como a

aprovao de um novo plano diretor ou de um novo zoneamento urbanstico-ambiental.
No entendimento de Gasparini (2003, p. 99-101), a revogao ocorre quando a
Administrao Pblica decide que a permanncia do ato administrativo em questo no
atende mais ao interesse pblico ou no mais conveniente ou oportuno, e o revoga no
todo ou em parte.
Medauar (2010, p. 188) destaca que atos vinculados, como as licenas
administrativas regularmente editadas, no deixam margem para a escolha com base na
convenincia e na oportunidade, de maneira que no podem ser revogados. Essa mesma
autora afirma que, com relao revogao dos atos no vinculados, por se tratar de
atos dotados de legalidade, caber o pagamento de indenizao pelos danos causados e
os efeitos da revogao no retroagiro nem invalidaro os efeitos j produzidos pelo
ato revogado. Silva (1997, p. 403-404) destaca que a cassao se vincula ao
descumprimento das exigncias feitas para validar o prprio ato administrativo, aps a
sua concesso; embora no haja ilegalidade na edio do ato, trata-se mesmo assim de
um tipo de problema de ilegalidade.
A cassao pode ocorrer, por exemplo, no caso de descumprimento de partes
essenciais do projeto, da lei ou regulamento que rege a execuo do projeto ou das
exigncias do alvar de licena. A cassao vincula-se ao problema da ilegalidade, mas
no da legalidade da licena em si, mas de posterior descumprimento das exigncias
dela.
Assim, poder ocorrer tanto a anulao quanto a cassao e a revogao da
licena ambiental. Steigleder (2010) destaca que a anulao da licena ambiental ocorre
nos casos de omisso ou falsa descrio de informaes relevantes que servirem para
fundamentar a expedio da licena; a revogao ocorre nos casos de inadequao de
quaisquer condicionantes ou normas legais e de supervenincia de graves riscos para o
meio ambiente e para a sade pblica; e a cassao ocorre quando houver violao dos
condicionantes.
De acordo com Oliveira (2005, p. 369), como no se trata de um ato
discricionrio, e sim vinculado, no se pode revogar uma licena ambiental, j que esse
ato administrativo gera direitos para os administrados frente ao Poder Pblico. Para
Alves (2005, p. 81), a licena ambiental no pode ser revogada, mas pode ser anulada,
caso esteja irregular, ou cassada, caso forem descumpridas as suas condies.
No entanto, diante da supervenincia de graves riscos ambientais e de sade,
decorrentes da atividade licenciada, o rgo ambiental competente poder impor
restries e novas condicionantes atividade. Isso se justifica porque, diante da
iminncia de um dano ambiental, a atividade fiscalizatria do Poder Pblico demanda a
adoo de medidas preventivas e precaucionais urgentes, sendo que o particular no
pode se furtar a tais exigncias, j que a responsabilidade pelos danos ambientais
objetiva.
Seria a hiptese de um determinado empreendimento ter sido licenciado,
conforme a melhor tecnologia disponvel e, posteriormente, se descobre que os padres
457

de emisso adotados em abstrato no licenciamento so insuficientes para conter a

degradao ambiental e que por conta disso a qualidade de vida da populao est
ameaada. Nesse caso, evidente que o Poder Pblico tem a obrigao de intervir para
corrigir estas distores.
A expedio das licenas ambientais pressupe que o empreendedor tenha
cumprido ou esteja apto a cumprir todos os requisitos impostos pela legislao
ambiental. Sendo violados alguns dos requisitos, cabe ao Poder Pblico, atravs do
controle interno dos seus atos, e ao Poder Judicirio a anulao da concesso das
respectivas licenas, pois a licena ambiental nula no gera direitos ao particular.
No se pode esquecer que, se os condicionantes da licena no forem cumpridos,
ocorrer a cassao da mesma. O inciso IV do art. 6 da Resoluo 001/86 do Conama
prev, no Estudo de Impacto Ambiental, a elaborao do programa de acompanhamento
e monitoramento dos impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parmetros
a serem observados.
Sendo assim, a licena ambiental pode ser anulada, cassada e revogada a depender
da situao. O inciso I da Resoluo 237/97 do Conama prev a possibilidade de
cassao da licena ambiental ao falar em violao ou inadequao de quaisquer
condicionantes ou normas legais aps a edio da mesma. J o inciso II do mesmo
dispositivo prev a possibilidade de anulao desta no caso de omisso ou falsa
descrio de informaes relevantes que subsidiaram a expedio da mesma. E o inciso
III prev a possibilidade de revogao dessa licena ao falar na supervenincia de
graves riscos ambientais e de sade.
Consideraes finais
O licenciamento ambiental tem como objetivo efetuar o controle ambiental das
atividades efetiva e potencialmente poluidoras, atravs de um conjunto de
procedimentos a serem determinados pelo rgo administrativo de meio ambiente
competente, com o intuito de garantir o meio ambiente ecologicamente equilibrado e de
defender a qualidade de vida da coletividade. A licena ambiental o ato final de cada
etapa do licenciamento ambiental, sendo na verdade o ato administrativo de concesso
do pedido feito pelo particular ao Poder Pblico, de maneira que no se deve confundir
o licenciamento com a licena ambiental, j que aquele o processo administrativo por
meio do qual se verificam as condies de concesso desta e esta o ato administrativo
que concede o direito de exercer toda e qualquer atividade utilizadora de recursos
ambientais ou efetiva ou potencialmente poluidora.
Por se tratar de um instrumento cujo objetivo maior concretizar o direito
fundamental ao meio ambiente equilibrado, o licenciamento no funciona propriamente
como um direito, e sim como a garantia de um direito, na medida em que se prope a
torn-lo efetivo. O licenciamento o instrumento que mais d concretude ao inciso V
do 1 do art. 225 da Constituio Federal, o qual incumbe ao Poder Pblico controlar
a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que

458

comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, j que a sua
funo controlar as atividades potencialmente causadoras de impactos no meio
ambiente.
Esto sujeitas ao mesmo as atividades econmicas potencial ou efetivamente
poluidoras, ou qualquer atividade que possa ser classificada como tal,
independentemente de ser pblica ou privada ou de ser nova ou mais antiga, pois a
existncia ou a possibilidade de existncia de impacto ambiental o critrio para a
exigncia desse instrumento. Nesse sentido, o Anexo I da Resoluo 237/97 do Conama
meramente exemplificativo, at porque a cada dia surgem novas espcies de
atividades poluidoras.
Exige-se tambm o licenciamento das atividades em instalao, j instaladas ou
em operao, pois no existe direito adquirido a funcionar sem licena ambiental.
Nessas situaes, recomendvel que seja concedida a licena de operao, em face do
estgio adiantado em que se encontra a atividade, devendo a mesma tentar suprir, na
medida do possvel, todas as diretrizes da licena prvia e da licena de instalao. Na
verdade, em qualquer fase a atividade efetiva ou potencialmente poluidora pode buscar
a regularizao, desde que isso seja possvel, sendo o Termo de Compromisso o
instrumento jurdico adequado para construir essa adequao.
A licena ambiental pode ser anulada, cassada e revogada a depender da situao.
O inciso I da Resoluo 237/97 do Conama prev a possibilidade de cassao da licena
ambiental ao falar em violao ou inadequao de quaisquer condicionantes ou normas
legais aps a edio da mesma. J o inciso II do mesmo dispositivo prev a
possibilidade de anulao desta no caso de omisso ou falsa descrio de informaes
relevantes que subsidiaram a expedio da mesma. E o inciso III prev a possibilidade
de revogao dessa licena ao falar na supervenincia de graves riscos ambientais e de
sade.
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460

A certificao ambiental na gesto ambiental empresarial

Henrique Elias Pessoa Gutierres*
Roberto Sassi**
1 Introduo
O cenrio mundial nas ltimas dcadas tem testemunhado o desenvolvimento da
conscincia ambiental em diferentes setores da sociedade, dentre os quais est o setor
empresarial, que passou a incorporar a gesto ambiental ao seu cotidiano. Motivos para
essa ao so diversos, mas em sua maior parte esto relacionados atuao de
fiscalizao dos rgos pblicos e a sobrevivncia perante o mercado internacional,
cada vez mais globalizado. No Brasil, o processo de conscientizao ganhou e vem
ganhando adeso de algumas empresas, especialmente por parte daquelas instaladas no
Pas e que mantm relaes comerciais com outros pases. Verifica-se que um grande
nmero j est demonstrando preocupaes e investindo em seu desempenho ambiental.
Muitas so filiais de transnacionais e esto seguindo diretrizes vindas do Exterior para
que adotem padres corporativos, sobretudo com interesse em preservar a imagem da
companhia e resguard-la de problemas.
A adoo da certificao ambiental pelas empresas, enquanto instrumento de
gesto ambiental, reflete a ao de agentes internos e externos em seu ambiente. Essa
mudana de postura fundamental na busca pelo desenvolvimento sustentvel. Dessa
forma, tem-se constatado que a implantao de Sistemas de Gesto Ambiental (SGA)
cresce a cada dia entre as empresas brasileiras e estrangeiras, tendo a Norma ISO 14001
como a mais disseminada. A sua presena no ambiente empresarial resulta normalmente
em melhoria quanto s prticas ambientais, bem como na relao com os agentes
externos, que passam a estabelecer um relacionamento mais harmonioso.
2 Gesto ambiental empresarial
Estudar a gesto ambiental empresarial relacionando apenas a influncia do seu
ambiente interno, no suficiente para que esse fenmeno seja compreendido na sua
totalidade. Vasconcelos (2003) considera ocorrer um processo de mudana
organizacional, quando a organizao nota a presena de foras desestabilizadoras
(fatores endgenos ou internos e exgenos ou externos), que pressionam a busca por
uma nova situao. Para o autor, isso seria um processo natural, pois comparando a
organizao com um organismo biolgico, ambos estaro constantemente sofrendo e
respondendo aos estmulos internos e externos.

Especialista em Licenciamento Ambiental pela Universidade Gama Filho e Mestre em Geografia

(Anlise Ambiental) pela Universidade Federal da Paraba.
**
Doutor e Mestre em Oceanografia Biolgica pela Universidade de So Paulo. Professor nos Programas
de Ps-Graduao em Geografia (PPGG), Desenvolvimento e Meio Ambiente (Prodema) e Cincias
Biolgicas (mestrado e doutorado) da UFPB.
461

 fato que a gesto1 pode se aplicar esfera pblica em seus diferentes nveis
(nacional, regional, estadual, municipal) e esfera privada. Em nvel empresarial,2 a
gesto ambiental objetiva no apenas atender aquilo que preconizam as leis e as normas,
mas visa uma valorizao da mesma perante o mercado. Ou seja, aspectos como
desempenho ambiental, passivos ambientais e histrico ambiental so considerados no
seu cotidiano (valor das aes, negociaes de fuso e aquisio de empresas, ganho de
mercados, etc.). Assim, em dcadas passadas no se pensava a possibilidade do setor
empresarial incorporar o meio ambiente nas suas preocupaes cotidianas. Smith (1993,
p.18) comenta que durante a ltima parte dos anos 1980, as empresas adquiriram uma
conscincia mais activa do crescimento da preocupao do pblico por questes
ambientais.
Dessa forma, o setor empresarial era considerado um reduto impenetrvel para as
preocupaes com prticas coerentes em relao ao meio ambiente. Para Barbieri
(2007), o surgimento da preocupao ambiental nas empresas no algo espontneo,
sendo trs grandes conjuntos de foras que interagem reciprocamente para isso:
governo/sociedade/mercado. Com isso as decises vindas do interior da organizao,
atualmente, primam em considerar as influncias provenientes do ambiente externo.
Assim, a nova viso empresarial se contrape ao modo tradicional, tendo como base o
sucesso do sistema capitalista que privilegiou o modelo da empresa agressiva, sendo
aquela que adota e pratica uma viso tradicional, tida como uma instituio econmica
com o objetivo principal de adquirir e maximizar seus lucros.
Em dcadas passadas, aspectos sociais e polticos eram ignorados, pois
consideravam que estes no representariam qualquer tipo de influncia na gesto
empresarial e que a insero do aspecto ambiental resultaria na elevao das despesas,
refletindo-se nos custos do processo produtivo. A preocupao com a questo ambiental
nas empresas contemplada em documentos como a Agenda 21, resultante das
discusses da Rio-92. Dentre as vrias propostas, aborda a reduo da quantidade de
energia e de materiais que so usados na produo de bens e servios; a disseminao
de tecnologias ambientais e a promoo de pesquisas que busquem desenvolver novas
fontes de energia e de recursos naturais renovveis. (VALLE, 2006). Ainda segundo o
autor, a Agenda 21 , em suma, um reconhecimento da importncia da qualidade
ambiental na gesto dos negcios das empresas e na relao com seus clientes e com a
sociedade. (p. 33).
No Brasil, as empresas passam a se submeter quilo que preconiza a Lei da
Poltica Nacional de Meio Ambiente (6.938/81), a Constituio Federal de 1988 e a
legislao que trata dos efeitos negativos do desempenho ambiental na esfera
administrativa, civil e criminal. A Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) foi
1

No latim, o verbo gerere significa: levar (sobre si), conduzir, levar para; chamar a si, incumbir-se
voluntariamente; executar, cumprir. Derivados: gerenciar, gerenciamento; gerir, gesto, gestionar e
outros. (MILAR, 2007, p. 297).
2
Nas palavras de Smith (1993, p. 21), a preocupao poltica e empresarial pela qualidade do ambiente
no um conceito novo. De facto, algumas das primeiras inquietaes remontam revoluo industrial,
quando alguns escritores deram voz a uma conscincia de degradao ambiental.
462

sem dvida um marco para que a gesto ambiental adentrasse as empresas instaladas no
Brasil. A incorporao e o aperfeioamento de normas estaduais vigentes (MILAR,
2007) possibilitou a aplicao de normas baseadas em experincias da rea econmica
para outras reas que futuramente viriam a se desenvolver. Para DIsep (2009, p. 169),
o natural que a PNMA entre na empresa na forma de gesto ambiental, e que isso
ocorra de modo a adaptar-se sua realidade, que no outra seno o exerccio da
atividade econmica, logo com a finalidade de lucro.
Determinantes da preocupao ambiental nas empresas
As influncias externas so fundamentais na mudana de postura da organizao.
Donaire (1995) considera que as influncias externas viriam dos meios de comunicao
e que no Brasil a mais importante influncia provm do governo. Para May et al.
(2003), quatro fatores de presso seriam primordiais para a adoo de prticas
ambientais pelas empresas: Consumidores, Stakeholders, Investidores e Fatores
Institucionais. Enquanto isso, Barbieri (2007) chama a ateno para a presso exercida
por Investidores, Sistema de Seguros e Consumidores. Por outro lado, Seiffert (2008)
considera os clientes, de fato e potenciais, como grandes fatores de presso para a busca
e consolidao da postura ambiental pelas mesmas. Associa tal nvel de conscincia
rapidez do acesso a informao (televiso, rdio, internet, jornais e revistas) de
problemas ambientais verificados nas empresas. Cerqueira (2010) lista os acionistas,
clientes, empregados, empresas seguradoras, organizaes governamentais (reguladoras,
fiscalizadoras e regulamentadoras), mdia e o pblico em geral como exemplos de
partes interessadas que pressionam as empresas na rea ambiental e social. E Dias
(2011) identifica Estado (regulao formal), comunidade local, mercado e fornecedores.
Portanto, independente de qualquer circunstncia, fato que os determinantes
ambientais existem e devem ser uma preocupao estratgica das empresas. (SEIFFERT,
2008, p. 36). Diversos so os atores externos a se somar a esses citados, sendo
necessrio citar as Organizaes No Governamentais (ONGs).
Lima-e-Silva et al. (2005) destacam que na relao sociedade-ambiente, no
apenas os desastres prevalecem, mas que possvel o desenvolvimento de aes
geradoras de impactos positivos, a exemplo da gesto responsvel da questo ambiental
dentro das empresas. Lucena (2005, p. 107) acrescenta que a busca por instrumentos de
gesto ambiental empresarial ou corporativos uma demanda da sociedade que percebe
a sociedade industrial no mais como geradora de benefcios, mas de riscos
incontrolveis.
Tinoco e Kraemer (2004) apontam os benefcios em se implementar a gesto
ambiental nas empresas: melhoria da eficincia dos processos, reduo de consumo
(matria-prima, gua, energia), minimizao do tratamento de resduos e efluentes,
diminuio de prmios de seguros e multas. Contudo, Milar (2007) faz crticas,
mostrando que, diferentemente do cenrio dos pases desenvolvidos, a viso ambiental
nas empresas instaladas no Brasil ainda muito elementar, onde [...] a gesto
ambiental na maioria das empresas reduz-se, deploravelmente, s preocupaes com o
463

licenciamento e a satisfao, mnima possvel, das exigncias do rgo ambiental

licenciador. (MILAR, 2007, p. 316).
3 Certificao ambiental
A certificao ambiental constitui-se em mais um instrumento de planejamento e
gesto do meio ambiente a servio da sociedade, especialmente do setor empresarial.
Maimon (1996, p. 16) esclarece o significado das certificaes ambientais, como sendo
aquelas que estabelecem normas, na temtica ambiental, visando busca de
homogeneizar conceitos, ordenar atividades e criar padres e procedimentos do setor
produtivo. Portanto, so certificados conferidos por organizaes independentes que
atestam o cumprimento de uma determinada norma na operacionalizao de um Sistema
de Gesto Ambiental pela empresa auditada.
Anteriormente realizao da Rio-92, as preocupaes e aes quanto ao meio
ambiente eram tratadas restritamente no campo da regulamentao tcnica, definindo
limites e padres de emisses que deveriam ser respeitados pelas empresas. Como
resposta as discusses da comunidade internacional na busca pelo desenvolvimento
sustentvel, as normas ambientais internacionais passaram a ser elaboradas. De acordo
com DAvignon (1996, p. 38), a Rio-92 foi o impulso decisivo para o movimento de
normalizao ambiental internacional. Entretanto, inicialmente, a garantia de qualidade
ambiental era restrita aos produtos produzidos, quando em alguns pases foram criados
os chamados rtulos ou smbolos ambientais, intitulados de selos verdes. Segundo
Corra (1998), a Holanda foi o primeiro pas a lanar um selo ecolgico, porm com
pouca repercusso. A Alemanha lanou em 1978 o selo ecolgico, Anjo Azul, que
despertou maior interesse e tinha como objetivo identificar para o consumidor os
produtos que, avaliados segundo critrios ambientais preestabelecidos e amplamente
discutidos com representantes dos diversos setores da sociedade, acarretavam menor
impacto sobre o meio ambiente comparados aos seus similares no mercado. (CORRA,
1998).
O aumento da intensidade filosfica, em relacionar meio ambiente e economia,
fez com que normas mais complexas referentes gesto ambiental viessem a ser
criadas. Se antes, as normas ambientais aplicadas s empresas estavam restritas ao
acompanhamento por parte dos rgos ambientais, no momento do licenciamento de
seu projeto, de instalao e depois de operao, agora se constituiriam em meios da
organizao comprovar sua relao positiva com o meio ambiente.
Certificao Ambiental ISO 14000
A ISO International Organization for Standardization (Organizao
Internacional para Normalizao) foi fundada em 23 de fevereiro de 1947, estando
sediada na cidade de Genebra, na Sua. uma federao internacional de
normalizao, que rene entidades de normalizao de vrios pases. Os mesmos esto
classificados como P (pases participantes), estes possuem direito de voto nos vrios

464

Comits e Grupos de Trabalho, e O (pases observadores). Os pases membros da ISO

representam 95% da produo industrial mundial, tendo o dever de harmonizar as
relaes entre as diversas agncias nacionais e como finalidade principal a criao de
normas tcnicas voluntrias de mbito internacional aplicadas s atividades industriais,
extrativistas, agroindustriais e de servios na tentativa de homogeneizar conceitos,
procedimentos, ordenar atividades, materiais, usos e criar padres, exceto no setor
eletroeletrnico, cuja atribuio da IEC International Eletrothecnical Commission,
fundada em 1906. (VALLE, 2006).
Assim, a entidade j publicou normas em diferentes reas de interesse das
atividades produtivas (qualidade, meio ambiente, responsabilidade social, segurana
alimentar, etc.). Em meados da dcada de 80, a ISO lanou a primeira srie de normas
intitulada ISO 9000, que estabelecem critrios para a implantao de programas de
gesto da qualidade nas atividades empresariais. Alguns fatores foram responsveis pelo
lanamento, podendo ser destacados: a intensificao do movimento de globalizao da
economia, que deixa de enfatizar os aspectos corretivos e passa a dar importncia aos
aspectos de preveno de defeitos. Destaca-se tambm a existncia de um grande
nmero de normas relacionadas a essa temtica em diferentes pases, o que obrigava as
empresas que mantinham relaes com mais de um pas, a aderir vrios programas de
gesto. Portanto, a Srie de Normas ISO 9000 representou a busca pela unificao a
nvel internacional dos requisitos de qualidade em um nico documento.
Na dcada de 90, a crescente presso de diversos setores da sociedade, em relao
aos impactos ambientais causados pelas atividades produtivas, fez com que a ISO
voltasse seu foco de elaborao para normas referentes gesto ambiental. Esse
processo tomou como base normas pioneiras em outros pases, como a Inglaterra, que
atravs de uma abordagem holstica, lanou em 1992 pela British Standards Institution
(BSI), a norma oficial BS 7750 Specification for Environmental Management Systems.
Vrias empresas, inicialmente inglesas e posteriormente outras da Europa,
implementaram os procedimentos contidos na norma e rapidamente alcanaram a
eficincia, pois diminuram consideravelmente o volume de multas e outras penalidades
por parte dos rgos pblicos ambientais. Em fevereiro de 1994 seria publicada a verso
definitiva desta norma, que foi a precursora das normas da srie ISO 14000.
A ISO tem sua estrutura organizacional constituda por Comits Tcnicos
(Technical Committees TCs). A ISO decidiu em 4 de maro de 1993, aps sugesto da
proposta de criao durante a ECO-92 (DAVIGNON, 1996), constituir o TC 207
(Technical Committee comit tcnico composto por representantes de 40 pases,
incluindo o Brasil, tendo sido responsvel por elaborar o conjunto de normas
internacionais no campo da gesto ambiental e certificao de produtos e empresas).
Todo o processo de elaborao da ISO 14000 foi semelhante ao que aconteceu
com a ISO 9000 Normas para o Sistema de Garantia da Qualidade. Prevendo que, no
cotidiano empresarial, haveria o uso conjunto das sries de Normas ISO 9000 e ISO
14000, a ISO criou um grupo-tarefa que tinha como meta gerenciar os trabalhos da TC207 e do TC-176 (Comit Tcnico responsvel pela srie ISO 9000). Portanto, erro
465

dizer que uma organizao recebeu o certificado ISO 9000 ou 14000, pois estas
estabelecem as diretrizes para selecionar qual norma deve ser usada em determinada
empresa. Sendo assim, a ISO 14001 a norma que determina quais sero os requisitos
que as organizaes devero atender para que possam obter a certificao atravs de
uma auditoria realizada por um organismo certificador. O conjunto de normas ISO
14000 tem como um dos objetivos a busca pela uniformizao das normas nacionais e
regionais em nvel internacional na rea ambiental, facilitando e dando maior eficincia
s transaes do mercado globalizado. Por isso que a entidade traz no nome um dos
seus principais objetivos, pois a sigla ISO no um acrnimo, mas deriva do grego isos,
significando igual, que traduz o objetivo de uma norma que buscar a igualdade.
Portanto, so exigncias do mercado, de carter voluntrio e no estabelecem ndices
nem valores mnimos, como nveis de desempenho e poluio.
O Technical Committee (TC-207) criou um conjunto de normas, total de vinte e
uma, que regulamenta o gerenciamento ambiental empresarial, sendo as duas mais
importantes a ISO 14001 e a ISO 14004. A primeira passvel de certificao.
A ISO 14001 (Sistemas de Gesto Ambiental Especificaes com Guia para
Uso), que foi a primeira da srie a ser lanada em 1996, estabelece as especificaes e
os critrios de como se implementar um Sistema de Gesto Ambiental S(GA).
DAvignon (1996, p. 26) define um SGA como um conjunto de procedimentos para
gerir ou administrar uma empresa, de forma a obter o melhor relacionamento com o
meio ambiente. J May et al. (2003, p. 167) conceituam como uma estrutura
organizacional que permite empresa avaliar e controlar os impactos ambientais de suas
atividades, produtos ou servios. A ABNT (2004, p. 2) declara que o SGA a parte
de um sistema da gesto de uma organizao, utilizada para desenvolver e implementar
sua poltica ambiental e para gerenciar seus aspectos ambientais.
A ISO realizou a primeira reviso da norma em 2004, sob a designao de ISO
14001:2004, na qual depois de um perodo de dezoito meses para adequao, as
organizaes que j eram certificadas ou estavam prestes a ser, passaram a obedecer a
esta nova verso a partir de maio de 2006. Contudo, a ISO 14001 esclarece que a
elaborao das normas no teve a finalidade de criar barreiras comerciais no
tarifrias, nem de alterar ou aumentar as obrigaes da empresa, mas modificar modos
de produo na busca por um modelo econmico sustentvel, pretendendo aplicar a
todos os tipos e portes de organizaes e adequ-las as diferentes condies geogrficas,
culturais e sociais. (ABNT, 2004).
O reconhecimento internacional da certificao obtido atravs de uma terceira
parte (uma instituio normalizadora nacional). No caso do Brasil, o Inmetro ou outra
por ela delegada, como exemplo BVQI (Bureau Veritas Quality International) entre
outras.
Basicamente, uma organizao, para obter a certificao ambiental, deve atender a
trs exigncias constantes na Norma ISO 14001: ter implantado um Sistema de Gesto
Ambiental (SGA); cumprir a legislao ambiental aplicvel ao local da instalao;
assumir um compromisso com a melhoria contnua de seu desempenho ambiental.
466

Assim, o SGA da ISO 14001 est organizado em cinco elementos estruturais

(Poltica Ambiental; Planejamento; Implementao e Operao; Verificao e Ao
Corretiva; Anlise Crtica pela Administrao), que se sucedem e mantm relao entre
si, objetivando estabelecer, implementar, manter e continuamente melhorar o sistema de
gesto ambiental na organizao.
Figura 1 Modelo de Sistema da Gesto Ambiental para Norma ISO 14001

Fonte: NBR ABNT ISO 14001, 2004.

Consideraes finais
A presena de um SGA no ambiente empresarial conscientiza a empresa de que
sua operacionalizao e seu consequente xito tornam-se um requisito fundamental na
sua sobrevivncia, enquanto instituio que almeja a conquista de novos mercados e
consequente sustentabilidade econmica. Essa nova viso acompanhada da influncia
exercida por fatores internos e externos, que agem de modo diferenciado entre os
lugares, o que consequentemente se reflete em uma distribuio desigual das
certificaes 14001 no mundo.
Atualmente, a ISO 14001 vem significando uma conferncia de padres
considerada pouco seletiva, pois toma como referncia para certificao o desempenho
ambiental com um mnimo de conformidades ambientais atendidas e no disponibiliza
meios que possibilitem diferenciar graus de performance ambiental, alm destas
conformidades ou mesmo uma escala de indicao.
Ao se constituir como agente produtor de novos espaos, a certificao ISO 14001
torna-se mais um ator que passa a alterar a dinmica social e econmica dos locais onde
se faz presente, ao criar uma srie de mecanismos que necessitam, ou melhor, so
obrigados, com a Norma ISO 14001, a envolver e inserir a populao local, Poder
Pblico, ONGs, etc. A transformao tambm verificada na procura por servios
467

(controle e conservao ambiental), at ento pouco requisitados ou no existentes, para

a efetiva operacionalizao do Sistema de Gesto Ambiental, transformando a realidade
do territrio de influncia da empresa com a certificao ISO 14001.
Dessa forma, a gesto ambiental em algumas empresas no se satisfaz mais
apenas em atender a legislao, em especial as condicionantes da licena ambiental,
para tanto as empresas proativas passam a aderir certificao ambiental. Esta
constitui-se em um instrumento de gesto, como qualquer um outro (auditoria
ambiental, licenciamento ambiental), e que esto disposio dessas empresas no que
tange a um melhor gerenciamento dos seus impactos ambientais. Entender um Sistema
de Gesto Ambiental na anlise dos impactos ambientais to importante, quanto os
efeitos da presena desse instrumento nas comunidades mais prximas. Ou seja, o
grande desafio fazer com que a certificao ambiental deixe de ter um apelo
puramente mercadolgico, um diferencial no mercado para a empresa que o possui, para
resultar tambm em benefcios para as comunidades vizinhas e a sociedade de um modo
geral.
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469

A institucionalizao das polticas e da gesto ambiental no Brasil:

avanos, obstculos e contradies*
Gustavo F. da Costa Lima**
1 Introduo
O presente trabalho prope uma reflexo sobre o processo recente de
institucionalizao das polticas e da gesto ambiental no Brasil. Revisa a literatura
dessa temtica a partir de referenciais da ecologia poltica. A ecologia poltica emergiu
como um campo de saber nas dcadas finais do sculo XX, a partir da crtica e da
politizao dos problemas ambientais, de sua gnese, consequncias, contradies e
possveis alternativas. Nesse sentido, trouxe a contribuio crtica das cincias humanas
e sociais para a reflexo e o debate ecolgico, at ento pautado por leituras
biologicistas e despolitizadas dos problemas ambientais. Procura, por um lado,
incorporar ao debate ambiental aqueles elementos que os olhares disciplinares das
cincias naturais deixavam fora da anlise, como a influncia sobre o meio ambiente
dos modelos de desenvolvimento econmico-social; os interesses e conflitos das classes
sociais; os padres culturais e ideolgicos hegemnicos e as injunes polticas
dominantes em cada contexto histrico-social. Agrega, em sentido complementar, a
conscincia de uma ecoesfera dinmica que contm limites biofsicos e que impe
restries sobre a ordem econmica e social, embora essas restries nem sempre sejam
percebidas ou consideradas pelos cientistas sociais. Essa abordagem poltica das
questes ambientais se notabilizou pelas contribuies de pensadores como Andr Gorz,
Jean Pierre Dupuy, Cornelius Castoriadis, Herbert Marcuse, Serge Moscovici e Edgar
Morin, entre outros, mas se estendeu amplamente pelas geraes seguintes, inspirando
diversos autores contemporneos nacionais e internacionais com os quais aqui
dialogamos. (ALPHANDRY; DUPONT, 1992; LIPIETZ, 2000; LOUREIRO, 2003).
Nessa discusso articulam-se os conceitos de poltica e gesto ambiental,
sustentabilidade democrtica e democracia participativa, alm de outros menos centrais.
Busca-se, nesse sentido, refletir sobre os avanos, obstculos e contradies do processo
citado e verificar em que medida ele foi capaz de conter a degradao ambiental e
instituir uma sustentabilidade democrtica no Pas nas dcadas recentes.
Para fins objetivos recorrer-se- ao conceito de poltica ambiental veiculado por
Barbieri (2006) que a define como o conjunto de diretrizes, objetivos e instrumentos de
ao que o Poder Pblico utiliza para produzir efeitos desejveis sobre o meio ambiente.
Quanto ao conceito de gesto ambiental ser usada a formulao de Quintas
*

Esse artigo foi publicado, em uma verso reduzida, na Revista Desenvolvimento e Meio Ambiente,
UFPR, n. 23, p. 121-132, jan./jun. 2011.
**
Professor e pesquisador no Departamento de Cincias Sociais e do Programa Regional de PsGraduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente (Prodema), ambos da Universidade Federal da Paraba
(UFPB).
470

esto ambiental, portanto, vista aqui como o processo de mediao de

interesses e conflitos (potenciais ou explcitos) entre atores sociais que agem
sobre os meios fsico-natural e construdo, objetivando garantir o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, conforme determina a
Constituio Federal. (2006, p. 30).

A anlise realizada permite constatar que as polticas ambientais avanaram

relativamente, sobretudo, em aspectos legais e institucionais, em uma tendncia
descentralizao; na difuso da informao sobre os problemas ambientais no interior
da sociedade e na construo da noo de desenvolvimento sustentvel como recurso
discursivo e poltico de conciliao dos conflitos entre meio ambiente e
desenvolvimento. Ou seja, do incio da dcada de 70 at os dias atuais, observou-se um
processo crescente e contnuo de institucionalizao de polticas e de prticas de gesto
ambiental manifesto na criao de agncias ambientais governamentais, no marco legal
que normatiza a gesto dos problemas ambientais no Pas, no debate terico-poltico
que fundamenta e legitima a regulao da questo ambiental e na difuso de
informaes sobre a crise ambiental.
Nesse sentido, inegvel que se experimentaram avanos, mas a anlise
demonstra que esse processo de institucionalizao ocorreu de modo contraditrio e
permeado por um conjunto de obstculos que no o tornou capaz de superar a crescente
degradao ambiental e os conflitos polticos e econmicos decorrentes da expanso
capitalista no Pas. Ou seja, os avanos conquistados no consolidaram uma
sustentabilidade democrtica que garantisse qualidade de vida digna maioria da
populao e direito de participar das decises polticas que governam a gesto do
patrimnio ambiental pblico, preconizado pela Constituio de 1988. Nesse sentido,
cabe indagar: que problemas e obstculos impediram ou dificultaram as polticas e os
instrumentos de gesto formulados de atingir os objetivos a que se destinavam? Quando
a sustentabilidade democrtica evocada supe-se que a prpria ambiguidade do debate
sobre a sustentabilidade permite que ela possa tambm ser construda com outros
sentidos e de outras maneiras autoritrias, reducionistas, elitistas ou mercantis, por
exemplo.
O debate que problematiza a efetividade das polticas ambientais no Pas, embora
no seja de todo consensual, permite diagnosticar um conjunto de problemas que
envolvem: a ausncia histrica de prioridade poltica da questo ambiental no Brasil; o
ntido descompasso entre a existncia de um corpo legal avanado e a frgil
implementao prtica dessas leis; a falta de integrao e de coordenao entre as
polticas setoriais que impactam o meio ambiente, como as polticas relacionadas
energia, aos transportes, agropecuria, ao extrativismo, industrializao e minerao;
a prpria ambiguidade da ao do Estado que, por um lado, estimula e promove o
crescimento econmico e a degradao dos recursos naturais e, por outro lado, tenta
administrar o controle da degradao produzida; a reduo da capacidade reguladora do
Estado que se intensificou com a crise econmica dos anos 80 e 90 e com o avano das
polticas neoliberais e que resultou em cortes oramentrios, de pessoal e de recursos
tcnicos e a emergncia, no mesmo perodo, de discursos e conceitos de gesto ligados
471

lgica privada, como o caso das noes de responsabilidade social, autorregulao,

ecoeficincia, governana, parcerias, formao de consenso, mecanismos de
desenvolvimento limpo, consumo e mercados verdes, ISO 14000, etc. (ACSELRAD,
2001, 2009; DUPAS, 2008; CAMARGO et al., 2004; LITTLE, 2003; CUNHA; COELHO,
2008).
Esse o cerne do debate que ser sistematizado e discutido no presente artigo em
dilogo com os aportes tericos acima mencionados. Para tanto, a reflexo ser
desenvolvida em trs momentos principais: o primeiro dedica-se a compreender a
dinmica da relao entre o Estado, a sociedade e mercado no que diz respeito gesto
dos problemas ambientais; o segundo aborda os avanos experimentados na
institucionalizao das polticas e da gesto ambientais no pas nas ltimas dcadas; o
terceiro momento procura identificar os obstculos e contradies que caracterizam esse
processo e que impedem ou dificultam a plena realizao de seus objetivos.
2 Como o estado, a sociedade e o mercado se relacionam no processo de gesto do
meio ambiente
A gesto ambiental moderna no Brasil iniciou-se na dcada de 70 como resposta a
uma crise ambiental sistmica de grandes propores que atingia todos os pases,
embora com nfase especial nos pases industrializados. Foram diversas as razes que
despertaram a conscincia da comunidade internacional para esse fato, entre os quais os
prprios obstculos reproduo do sistema econmico, via encarecimento ou escassez
de energia e matrias-primas essenciais; a gerao de poluio de variados tipos com
comprometimentos extensos sobre a qualidade da vida humana; os efeitos dos
problemas e acidentes ambientais globais com riscos de grande magnitude e a ameaa
ou desaparecimento de espcies animais e vegetais. A ideia de uma crise ambiental
sistmica relaciona, por um lado, a multidimensionalidade dos problemas ambientais
contemporneos e, por outro lado, o alcance global de sua ocorrncia. Significa dizer
que a crise ambiental associa causas e produz efeitos plurais que transcendem a
dimenso ecolgica em sentido estrito, produzindo relaes que se originam e impactam
a economia, a cultura, a sociedade e a poltica e no mais se restringem esfera local,
mas atravessam todos os nveis territoriais constituindo uma crise planetria.
As conferncias internacionais promovidas pela ONU, a partir da Conferncia de
Estocolmo em 1972 e a ao dos movimentos ambientalistas internos induziram o
governo brasileiro a instituir gradualmente um sistema de agncias ambientais, fazendo
do Estado o agente protagonista da formulao e implementao de polticas e de
prticas de gesto ambiental no pas.
Com a crise econmica mundial, o avano do iderio neoliberal, a emergncia de
novos movimentos sociais e os resultados da Assembleia Nacional Constituinte,
processados ao longo das dcadas de 80 e 90, reduz-se a capacidade sistmica de
regulao do Estado, dando margem a novas propostas e prticas de descentralizao
poltica e a parcerias crescentes com organizaes no governamentais e o setor

472

produtivo que, no plano discursivo e conceitual, vo se expressar nas noes de gesto

compartilhada, de governana e de responsabilidade social, entre tantos outros novos
termos. A crise econmica manifesta atravs da crise fiscal do Estado, a partir dos anos
80, de dficits no balano de pagamentos e de aumento do endividamento pblico se
refletiu na retrao de investimentos governamentais e na reorientao das prioridades
sociais, afetando negativamente a poltica salarial e as polticas pblicas sociais e
ambientais, atingidas por restries oramentrias, de recursos humanos e tcnicos e de
meios para implementar pesquisas, controle e fiscalizao dos bens ambientais. Por
outro lado, o prprio contexto de crise econmica e de endividamento incentivou
estratgias produtivas de exportao que tendiam a impactar negativamente o ambiente,
como o caso da minerao, da pecuria extensiva e da agricultura de exportao,
atravs de gneros como soja, laranja, caf, acar, lcool e milho, entre outros
produtos. O avano neoliberal, por seu turno, tanto estimulou a expanso do setor
privado e dos negcios, atravs de iniciativas privatizantes, quanto operou no sentido de
restringir a ao e o alcance da interveno do Estado nos planos poltico, econmico e
ideolgico. Ideolgica e discursivamente tratava-se de desacreditar o potencial
regulador da administrao pblica e de simultaneamente estimular a substituio desse
papel do Estado por alternativas e iniciativas privadas de gesto, seja sob a forma de
privatizaes e/ou parcerias com organizaes do terceiro setor, seja em associaes
pblico-privadas com grupos empresariais. A Constituinte de 88, inspirada pelos novos
movimentos sociais e pelo debate sobre os limites da centralizao administrativa e da
democracia representativa adotou recomendaes descentralizantes e participativas que
sero tratadas adiante. Para Lchmann (2002), a democracia participativa um processo
poltico que incorpora a participao da sociedade civil na regulao da vida coletiva.
Um conceito baseado na ideia de que a legitimidade das decises polticas deriva da
deliberao pblica de coletividades de cidados livres e iguais que se contrape aos
modelos elitistas onde a poltica dominada por um ou vrios grupos que concentram o
poder no interior da sociedade e cuja legitimidade deriva apenas do processo eleitoral.
3 Os avanos na institucionalizao das polticas ambientais no Brasil
Como posto acima, aps a Conferncia de Estocolmo em 1972, o processo de
institucionalizao de polticas e da gesto ambiental no Brasil experimentou avanos
considerveis, sobretudo nos aspectos institucionais e legais, na tendncia
descentralizao poltica no sentido do deslocamento de atribuies e de poderes para os
nveis estaduais e municipais e tambm no sentido do compartilhamento de aspectos da
gesto ambiental com entidades da sociedade civil e do setor privado e, por ltimo, na
construo e fortalecimento da noo de desenvolvimento sustentvel como recurso
poltico na negociao dos conflitos que emergem da articulao entre o
desenvolvimento e o ambiente.
Assistiu-se assim, constituio gradual de um sistema governamental de
agncias ambientais que se institucionalizou gradualmente atravs da criao da

473

Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema) em 1973, do Instituto Brasileiro do Meio

Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama) em 1989, do Ministrio do Meio
Ambiente em 1993, da Agncia Nacional de guas (ANA) em 2001 e do Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio) em 2007, entre tantas
outras iniciativas estruturadoras do setor pblico ambiental. Ao lado dessa estrutura
institucional, construiu-se igualmente um aparato jurdico amplo que compreende, entre
outros, a Poltica Nacional de Meio Ambiente de 1981, que deu origem ao Conselho
Nacional de Meio Ambiente (Conama) e ao Sistema Nacional de Meio Ambiente
(Sisnama); a Poltica Nacional de Recursos Hdricos de 1997, a Lei de Crimes
Ambientais de 1998, a Poltica Nacional de Educao Ambiental (Pnea) de 1999, a Lei
do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (Snuc) de 2000, o Estatuto das
Cidades de 2001 e a recente Lei de Resduos Slidos sancionada em 2010.
Com relao descentralizao da gesto ambiental, a literatura testemunha uma
tendncia crescente nessa direo, a partir de iniciativas como a Poltica Nacional de
Meio Ambiente (PNMA) de 1981 e os mecanismos de gesto participativa institudos
pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama); o captulo de meio ambiente
criado pela Constituinte de 1988 que introduziu princpios descentralizantes e
democrticos de gesto; a ao de movimentos sociais e organizaes no
governamentais, fortalecidos na trajetria da redemocratizao brasileira e como
ressaltou-se acima, pelos efeitos restritivos da crise econmica e do avano neoliberal,
ambos atuando como fatores fragilizadores da ao estatal que incentivavam a
privatizao e/ou minimizao do papel do Estado. (CARVALHO, 2005; CUNHA;
COELHO, 2008, MAGLIO, 2000; SCARDUA, 2003).
A construo da noo de desenvolvimento sustentvel foi outro elemento
inovador no cenrio das polticas ambientais, por possibilitar novas formas de conceber
polticas e estratgias de gesto ambientais antes despercebidas. Isso porque no
momento que a antecedeu, os conflitos entre desenvolvimento e meio ambiente eram
abordados por uma perspectiva de antagonismo e excludncia que inviabilizava a
negociao e/ou superao dos problemas atendendo simultaneamente s necessidades
sociais e ambientais. De acordo com as opes colocadas poca ou bem se
desenvolvia a economia ou bem se preservava o ambiente. O discurso do
desenvolvimento sustentvel, por esse vis, embora envolto em controvrsias,
introduziu a ideia de indissociabilidade entre o desenvolvimento e o ambiente e a
possibilidade e formular novos modelos de desenvolvimento capazes de incluir a
problemtica ambiental. O debate sobre o desenvolvimento sustentvel tambm inovou
ao inserir a questo ambiental no ncleo de prioridades polticas da agenda internacional
e ao abordar o desenvolvimento por uma nova perspectiva pluridimensional e de longo
prazo que, ao menos em tese, se esforava em superar os reducionismos econmicos e
tcnicos que o caracterizaram no perodo entre o ps Segunda Guerra Mundial e a crise
econmica mundial iniciada em meados da dcada de 70. Como se v, o discurso do
desenvolvimento sustentvel trouxe inovaes, embora persistam questionamentos
sobre as ambiguidades e contradies expressas entre uma retrica idealizada e o
474

contexto de uma economia hegemonizada pelo mercado, assunto que ser discutido
adiante. (LIMA, 2003; DIEGUES, 1992; PORTO-GONALVES, 2004).
Portanto, as quatro dcadas que sucederam os anos 70, marco referencial da crise
e da institucionalizao de polticas ambientais no Pas, revelam uma trajetria de
construo e fortalecimento gradual da gesto ambiental no Brasil, sobretudo, a partir
do protagonismo do Estado, embora com a participao relativa do restante da
sociedade organizada. Essa constatao, contudo, precisa ser avaliada e qualificada para
que se torne possvel a compreenso de como se deu esse processo de
institucionalizao, que caractersticas ele assumiu e em que medida ele foi capaz de
conter a degradao ambiental produzida pela sociedade brasileira em sua insero no
contexto mundial. Essa a reflexo que desenvolver-se- a seguir.
4 Limites e contradies das polticas ambientais no Brasil: focalizando as
contradies das polticas ambientais implementadas
Como observou-se acima, a despeito do avano das polticas e da gesto
ambiental no Pas, ainda no atingiu-se um desempenho suficientemente democrtico,
eficiente e complexo que possa ser considerado sustentvel em um sentido amplo. Uma
avaliao pontual das polticas ambientais no Brasil pode at indicar um ou outro setor
especfico que tenha obtido bons resultados ao longo dos ltimos anos, como o caso
da matriz energtica brasileira em relao de outros pases mais dependentes de
combustveis fsseis, entre outras especificidades. Uma anlise em perspectiva
sistmica, ao contrrio, vai constatar a precariedade dos indicadores de preservao
ambiental no Pas.
Apenas a ttulo de ilustrao, possvel considerar os resultados da avaliao
realizada para o perodo 1992-2002 pela parceria entre a Fundao Getlio Vargas
FGV e o Instituto Socioambiental (ISA) publicada no livro Meio ambiente Brasil:
avanos e obstculos ps-Rio-92. (CAMARGO et al., 2004). Nesse trabalho so reunidos
indicadores gerais sobre reas como: biodiversidade e biomas, agricultura, meio
ambiente urbano, recursos hdricos, energia, responsabilidade social das empresas,
padres de consumo e produo, participao da sociedade civil, evoluo da
conscincia ambiental da populao, governana, meios de implementao e
informao. Dessa avaliao, o relatrio destaca, em um sentido geral, que apesar de
alguns avanos localizados e importantes, no se alcanou o patamar de polticas
afirmativas que pudessem contribuir para reverter os altos nveis de pobreza, de
devastao ambiental ou de fragilidade dos poderes pblicos, responsveis pelo controle
e fiscalizao das aes de degradao ambiental no pas. (CAMARGO et al., 2004, p.
29-30). Mais adiante o mesmo trabalho reafirma que a avaliao do conjunto de
indicadores acima mencionados revela que os problemas seguem sem soluo e, em
muitos casos, se agravaram. (p. 30).
Trata-se, portanto, de indagar: Por que os objetivos e as metas das polticas
ambientais no foram atingidos? Que problemas e obstculos impediram ou

475

dificultaram a concretizao dessas finalidades? Esses so alguns dos questionamentos

que orientam a presente reflexo.
A reviso da literatura sobre o tema permite desenhar um esboo de diagnstico
dos limites das polticas ambientais, apontando os principais obstculos que merecem
ser discutidos.
Aparece em primeiro lugar a falta histrica de prioridade poltica da questo
ambiental no Brasil. A questo ambiental nunca foi e continua no sendo uma
prioridade poltica no Pas. (MONOSOWSKI, 1989; PDUA, 1991; ACSELRAD, 2001;
TAVOLARO, 1999; FERREIRA, 1998; BERNARDO, 2001). Pdua (1991), em perspectiva
histrica, mostra como a empresa colonial europia se relacionava com o ambiente, ao
batizar o territrio brasileiro descoberto sob o signo da devastao, empresa que se
alongaria pelos sculos seguintes, atravs do imprio e da repblica, nos longos ciclos
de explorao natural, econmica e social. No sculo XX, a posio brasileira na
Conferncia de Estocolmo de 1972, de defesa do crescimento econmico e de rejeio
de quaisquer iniciativas polticas de conservao que sacrificassem esse crescimento,
atesta qual era a prioridade das elites polticas e econmicas no comando (MAIMON,
1992; DIAS, 1993). Esse descaso histrico com o patrimnio ambiental do pas1
acompanha, com algumas variaes poltico-ideolgicas, os sucessivos planos
econmicos dos governos Vargas, Kubitschek, Goulart, os que fizeram o ciclo
autoritrio de 1964 a 1985 at os dias atuais, no qual assistimos aos conflitos dos
projetos desenvolvimentistas do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) do
segundo governo Lula da Silva com as agncias de licenciamento e os movimentos
ambientais, planos reafirmados no programa da presidenta eleita na ltima eleio de
2010. Bergamini (2010), analisando a distribuio oramentria da Unio para o
perodo 2003-2010, que compreende as duas gestes Lula da Silva, mostra que o
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) recebeu da Unio, nesse perodo, Cr$ 9,8 bilhes
de reais contra Cr$ 51,9 bilhes destinados ao Ministrio da Agricultura, Cr$ 296, 5
bilhes ao Ministrio da Defesa, Cr$ 343,8 bilhes ao Ministrio da Sade, Cr$ 205,6
bilhes ao Poder Judicirio, Cr$ 1.619,1 bilhes aos servios da dvida e Cr$ 2.843,8
bilhes para renegociao da dvida. Ou seja, para todos os efeitos, o MMA est entre
os ltimos itens de despesa da Unio s ficando atrs dos Ministrios da Cultura, dos
Esportes e do Turismo. A constatao desta rpida anlise das prioridades polticas
governamentais no Brasil de que as polticas, os planos, programas e projetos de
crescimento e/ou desenvolvimento econmico sempre foram as prioridades incontestes
em qualquer cenrio histrico que se considere. possvel se pensar que essa
constatao no ocorra apenas no Brasil e que em muitos poucos pases a questo
ambiental seja um tema prioritrio. Vivemos sem dvida em um mundo economicizado,
mas nas quatro dcadas que nos separam dos primeiros alertas das ameaas ambientais
muitas iniciativas polticas, econmicas e socioeducacionais foram tomadas
1

Pdua (1987, 2002), entre outros historiadores ambientais, constatam a existncia de um pensamento e
uma crtica ambiental ao longo da histria do Brasil, embora essa crtica nunca tenha se convertido em
uma expresso poltica hegemnica no Pas.
476

globalmente para corrigir as graves distores verificadas e, embora esse seja ainda um
processo aberto e em construo, os resultados positivos j despontam nos pases e
sociedades que levaram a srio o problema e empreenderam reformas para minimizar ou
resolver os problemas existentes, como demonstram as experincias ambientais exitosas
da Sucia e da Costa Rica, exemplos de casos emblemticos. No caso brasileiro, mesmo
quando se considera a relativa limitao do oramento pblico, nada justifica, por
exemplo, os nveis atuais e persistentes de desmatamento; os baixssimos nveis de
saneamento bsico e de qualidade da gua distribuda em significativas fraes do
territrio nacional; o padro de urbanidade de nossas metrpoles; o descaso com a
qualidade de nossa educao, includa a educao ambiental; a precria gesto dos
resduos slidos, os volumes de agrotxicos consumidos, a devastao impune
produzida pelo agronegcio e a baixa eficincia das polticas de controle e fiscalizao,
apenas para mencionar os problemas mais evidentes.
Outro obstculo consensual ao avano das polticas o descompasso patente entre
as leis e discursos avanados, formulados e difundidos no universo institucional da
gesto ambiental e seu escasso cumprimento. Leis reconhecidamente importantes no
so aplicadas devido a conflitos de interesses de grupos e/ou setores econmicos e
polticos; falta de vontade poltica governamental; dissociao entre os objetivos das
polticas ambientais e as estratgias de desenvolvimento adotadas; cultura poltica
pervasiva clientelismo, patrimonialismo que invade o cotidiano e as instituies
pblicas envolvidas com a regulao ambiental e carncia de recursos e/ou debilidade
dos rgos responsveis por sua aplicao. (FERREIRA, 1998; MONOSOWSKI, 1989;
TAVOLARO, 1999).
O terceiro limite estrutural das polticas e da gesto ambiental no Brasil a falta
de integrao e coordenao de polticas setoriais que impactam o ambiente, como o
caso das polticas de energia, de agricultura, de transportes, de cincia e tecnologia, de
indstria e minerao, entre outras. Ou seja, no h um planejamento e uma ao
integrada entre as diversas instncias de governo ou mesmo externas ao governo que,
direta ou indiretamente, afetam o meio ambiente natural ou construdo. (BERNARDO,
2001; MONOSOWSKI, 1989; ACSELRAD, 2001). Em uma poltica de desenvolvimento
consequente a questo ambiental deveria ser abordada tanto transversal, quanto
integradamente para garantir que as aes deflagradas em diferentes pontos do sistema
se comunicassem e complementassem mutuamente, previssem e prevenissem as
consequncias e deseconomias de umas sobre as outras, as descontinuidades
administrativas e poupassem as duplicidades eventualmente existentes. Neste ponto se
insere a relevncia do pensamento complexo face multidimensionalidade e
imprevisibilidade dos problemas e riscos contemporneos. As prticas polticas e os
modelos de gesto reducionistas e centralizadores adotados demonstram ser cada vez
mais ineficientes ante os novos desafios sociais e ambientais. (MORIN, 1996). Os
episdios de chuvas intensas e enchentes de graves consequncias que, infelizmente,
tornaram-se rotineiros nos cenrios urbanos brasileiros, so exemplos tpicos da

477

ausncia e/ou baixa qualidade das polticas pblicas urbanas, ambientais e de defesa
civil.
A ambiguidade do papel do Estado em relao aos problemas ambientais outro
elemento que cria dificuldades adicionais ao avano das polticas para o setor. Ou seja, a
ao global do Estado, ao estimular o crescimento econmico sob diferentes formas,
produz, inevitavelmente, uma ampla diversidade de impactos ambientais negativos que
so transferidos para toda a sociedade, ainda que assimetricamente. Por outro lado, cabe
a esse mesmo Estado fazer a regulao, o controle e a gesto ambiental, para garantir a
prpria reproduo dos sistemas econmico, poltico e social; gerenciar os conflitos de
interesses entre grupos concorrentes e responder s demandas dos movimentos sociais
como tarefas de legitimao da ordem constituda.
Hannigan (2009), ao apresentar o pensamento de Schnaiberg, explora essa tenso
dialtica das sociedades industriais avanadas atravs do conflito entre os objetivos de
acumulao de capital e as demandas de proteo ambiental, em que o Estado, como
agente mediador, desafiado a intervir para atender a essas duas orientaes
contraditrias. Segundo ele:
Presos numa posio contraditria, pois ambos, promotor do
desenvolvimento econmico e regulador ambiental, engajam os governos em
um processo de gesto ambiental no qual eles tentam legislar um limitado
grau de proteo suficiente para evitar crtica, mas no significativamente o
suficiente para descarrilar a locomotiva do crescimento. Ao legislar leis
ambientais e procedimentos que so complexos, ambguos e abertos
explorao pelas foras da produo de capital e da acumulao, o Estado
reafirma seu compromisso com estratgias de promoo do desenvolvimento
econmico. (HANNIGAN, 2009, p. 41).

As reflexes de Poulantzas (1973) sobre o Estado moderno tambm so teis

compreenso dessa ambiguidade do papel do Estado em relao aos problemas
ambientais. Ressalta, nesse sentido, a noo de autonomia relativa do Estado em relao
classe economicamente dominante que, por sua vez, decorre da no coincidncia no
capitalismo entre as classes dominantes e a burocracia estatal; da constatao da
existncia e disputa de uma pluralidade de elites; das presses das classes subordinadas
e dos conflitos e das divergncias que emergem dessas relaes contraditrias. Essa
rede complexa de relaes obriga o Estado, como mediador sistmico, a assumir um
comportamento pendular e relativamente flexvel, que garanta a reproduo do sistema
social enquanto totalidade, embora essa autonomia tenha limites que so os limites do
sucesso do empreendimento capitalista, do qual o Estado, em ltima instncia depende.
Verificou-se acima que a crise do Estado, da democracia representativa e o avano
neoliberal so alguns dos fatores que incentivaram os processos de descentralizao
poltico-administrativa e as novas parcerias entre o Estado e a sociedade organizada.
Esses mesmos fatores tambm serviram, discursiva e ideologicamente, para
desqualificar a perspectiva estatal, poltica e pblica da gesto ambiental e favorecer
uma abordagem privatista e tcnica dos problemas e da gesto ambiental. Esse
movimento discursivo e, em alguns casos, pragmtico, tem produzido discursos e
478

propostas pautados na despolitizao dos problemas e conflitos ambientais, na

valorizao de respostas tcnicas e de inspirao privada no trato das questes
ambientais e se expressa atravs de noes como as de: responsabilidade social,
certificao ambiental (ISO 14000), parcerias pblico-privadas, formao de consensos,
eco eficincia, autorregulao, governana, mecanismos de desenvolvimento limpo
(MDL), consumo e mercados verdes ou de carbono, entre outras noes. Acselrad
(2006), analisando a produo discursiva sobre a gesto ambiental urbana, o
desenvolvimento e a governabilidade aps o ajuste neoliberal dos anos 80 que informa
os novos modelos governativos mostra como ela marcada pela desqualificao do
Estado e da poltica, pela diluio dos conflitos sociais e ambientais, pela
mercantilizao das relaes sociais e pela valorizao do mercado e da inovao
tecnolgica como vias seguras e asspticas de promoo de crescimento e prosperidade.
Nesse sentido, pondera que os manuais que disseminam os novos formatos
organizativos para enfrentar as contradies ambientais do desenvolvimento adotam
modelos formais de adeso a uma conscincia ambiental abstrata, desconectada dos
conflitos ambientais concretos que desafiam aqueles atores sociais dispostos a
democratizar o meio ambiente. (ACSELRAD, 2006, p. 23).
Pondera-se aqui que, ao defender a relevncia da gesto ambiental estatal e
pblica no se pretende isentar as imperfeies da ao estatal. necessrio reconhecer
suas fragilidades institucionais, a limitao de recursos destinados s polticas
ambientais, a falta de continuidade das polticas, o sucateamento dos recursos humanos,
a cultura burocrtica e patrimonial que contamina as instituies pblicas, a falta de
integrao entre os diversos setores de governo que se relacionam com o ambiente, alm
das prprias resistncias que a gesto ambiental do Estado encontra na herana
desenvolvimentista e tecnoburocrtica. (BURSZTYN, 1993). Contudo, reconhecer as
debilidades do Estado no supe seu desmantelamento ou retirada, mas ao contrrio,
sua reestruturao e democratizao, no sentido de torn-lo mais eficiente no uso dos
recursos e no cumprimento das metas, mais consequente no planejamento e mais
participativo politicamente. E por que o papel do Estado relevante na sociedade
capitalista? Porque sua ausncia ou debilidade promove o imprio do mercado e suas
consequncias inevitveis, quais sejam: mercantilizao crescente das relaes sociais,
ampliao das desigualdades e da excluso social, privatizao do patrimnio pblico
social e natural, restries e retrocessos aos princpios de cidadania e equidade, aos
direitos humanos e sociais, ampliao das externalidades ambientais e aprofundamento
das assimetrias polticas, entre outras consequncias. Isso porque a ao do mercado se
orienta exclusivamente pela rentabilidade dos capitais investidos e pelo curto prazo, e
isso no garante respostas racionais aos problemas ambientais, equidade no trato da
justia social e respeito aos dilemas ticos frequentes na construo de uma
sustentabilidade democrtica. Refletindo sobre o papel do mercado na sociedade
ocidental Guimares (1999) pondera:
O mercado nunca foi um princpio fundador da organizao social ainda que,
certamente condicione o comportamento econmico dos atores sociais enquanto
479

produtores e consumidores... No presente sculo, ao contrrio, precisamente o Estado

quem passa a ser considerado o contraponto para conter as foras cegas do mercado,
que, abandonadas a si mesmas, seriam incapazes de realizar a felicidade humana... A
economia de mercado que, na verdade, tem estado sempre conosco, ainda que com
distintos matizes, excelente geradora de riquezas, mas tambm produtora de
profundas assimetrias sociais (ver a respeito GUIMARES, 1998) Por isso mesmo, o
Estado (ou o nome que se queira dar regulao pblica, extramercado) no pode
renunciar a sua responsabilidade em reas-chave como a educao, o desenvolvimento
cientfico e tecnolgico, a preservao do meio ambiente e do patrimnio biogentico e
transferi-las ao mercado. (GUIMARES, 1998, p. 8).
Tendo analisado os principais obstculos que afetam o desenvolvimento das
polticas e da gesto ambiental no Brasil nas dcadas recentes, passamos a considerar
algumas contradies desse mesmo processo, que ajudam a compor a crtica do
problema em foco e a construir alternativas democrticas para sua superao.
A descentralizao poltica da gesto ambiental no Brasil, iniciada em 1981, com
a instituio da Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) e fortalecida pela
Constituio de 88, tem sido discutida por diversos analistas, embora muitas vezes por
um vis parcial, que faz o elogio da descentralizao sem identificar os motivos e
problemas que esto em sua origem e desenvolvimento. Em primeiro lugar, deve-se
reconhecer as inegveis virtudes das iniciativas descentralizantes, por seu carter
democrtico e promotor da participao social, mas existem aspectos nesse processo
que merecem ser discutidos com maior ateno. Quando se considera em conjunto o
processo de emergncia de discursos e prticas de descentralizao no Brasil, observase que ele tambm expressa a crise fiscal experimentada pelo Estado brasileiro, a partir
de 1980, e a crise da democracia representativa visibilizada pelo contraste com a
emergncia dos novos movimentos sociais, ao longo da redemocratizao ps 1985. Ou
seja, a tendncia descentralizao no decorre apenas da ampliao da democracia,
mas tambm da incapacidade do Estado para atender as crescentes demandas sociais.
Assim, ao menos em parte, a descentralizao foi motivada pela necessidade de o
Estado transferir encargos e responsabilidades que j no conseguia administrar. Com a
descentralizao, tanto se transfere atribuies s outras esferas da administrao
pblica, no caso, estados e municpios, quanto a outras esferas da sociedade, atravs de
parcerias com organizaes no governamentais (ONGs) e empresas. Dessa situao
resultam alguns problemas como: a) se a transferncia de atribuies para estados e
municpios no for acompanhada por recursos e meios de implementao equivalentes,
ter-se- uma prestao de servios insatisfatria, no caso, polticas ambientais que no
cumprem os objetivos desejados; b) ao transferir poderes e encargos a entes privados,
altera-se o sentido de direitos pblicos que podem assumir uma nova feio de
assistncia voluntria ou de caridade privada; c) ao transferir as disputas ambientais
para o mbito local, corre-se o risco de ampliar a assimetria poltica entre os atores em
conflito, devido ao maior poder relativo das oligarquias validarem seus interesses nesses
contextos locais.
480

Ainda no mbito da descentralizao, a qualidade da participao exercida nos

conselhos e fruns criados, como novos espaos pblicos de participao social,
bastante debatida e questionada. As crticas indagam, sobretudo, pela autenticidade e
equidade da participao praticada, porque argumentam que muitas vezes, a
participao exercida mais consultiva que deliberativa; que esse espao participativo
no existe em instncias importantes2 ou que a sociedade civil participa, outras vezes,
de modo minoritrio; que a participao no se efetiva verdadeiramente devido
assimetria de conhecimento tcnico entre os atores sociais em conflito e manipulao
poltica decorrente dessa assimetria de poder, por diversos meios, pelos grupos, poltica
e economicamente dominantes, em especial, quando se defrontam com comunidades
tradicionais de baixa escolaridade e nveis inferiores de status social e de representao
poltica. E, em todos esses casos, a suspeita que emerge no debate a de que uma
participao espria sempre acaba funcionando como um reforo na legitimao dos
interesses j dominantes. (CAMARGO et al., 2004; ACSELRAD, 2009).
Outro ponto controverso relacionado gesto ambiental governamental, se
expressa atravs das meias conquistas ambientais, frequentemente associadas ao
contexto das unidades de conservao quando, por exemplo, o governo anuncia a
criao de novas unidades de conservao e a ampliao da rea total preservada, sem,
contudo, oferecer condies reais de geri-las adequadamente atravs de planos de
manejo e de gesto.
A incorporao da noo de desenvolvimento sustentvel ao debate e exerccio da
poltica e da gesto ambiental no Brasil mais um aspecto polmico nesse processo de
institucionalizao das polticas e da gesto ambiental no Brasil. Para alguns analistas
ela representa o marco da maturidade desse processo, a conquista decisiva de um novo
patamar ou paradigma de desenvolvimento no processo de superao dos problemas
ambientais. Isso aparece, por exemplo, em Camargo et al. (2004, p. 44) quando
afirmam: possvel afirmar que o maior ganho da ltima dcada foi o reconhecimento
de que as solues para os problemas ambientais reside na noo de desenvolvimento
sustentvel[...] Outros analistas, com os quais me alinho, reconhecem a importncia e
as inovaes advindas desse debate, mas tendem a relativizar o otimismo com relao
ao desenvolvimento sustentvel, por considerarem essa noo repleta de ambiguidades e
contradies que no a credenciam ao papel de referencial paradigmtico no
equacionamento dos conflitos ambientais. Ou seja, o debate sobre o desenvolvimento
sustentvel precisa ser cobrado a responder questes sobre sua viabilidade, objetivos
polticos e ticos. Explicitar, por exemplo, questes como: O que sustentar? A
economia, o ambiente ou a sociedade? Para quem sustentar? Para alguns ou para todos
os cidados? Como sustentar? Por uma via democrtica ou autoritria? Ou ainda, com
nfase no mercado, no Estado ou na sociedade civil? Essas so algumas das perguntas
mnimas indispensveis negociao social sobre os modelos de desenvolvimento que
2

CAMARGO et al., num trabalho de 2004, mencionam a ausncia da sociedade civil na Comisso
Tcnica de Biossegurana (CTNBio) e na participao do governo brasileiro nas negociaes do
Protocolo de Kyoto.
481

envolve questes polticas, tico-culturais e estratgicas e implicam, portanto, a escolha

de rumos sociais mais conservadores ou transformadores. Assim, de uma perspectiva
construtiva, porm cautelosa, opta-se considerar a instituio e hegemonia do discurso
de desenvolvimento sustentvel como o comeo, a abertura de um novo ciclo de debates
e no seu fim. (LIMA, 2003; LEFF, 2001; PORTO-GONALVES, 2004).
Cunha e Coelho (2008), por exemplo, analisando a emergncia do paradigma do
desenvolvimento sustentvel, constatam uma disputa interna ao debate entre vises
filosficas contrastantes e a constituio de uma concepo hegemnica de
desenvolvimento sustentvel de carter instrumental. Os autores identificam, por um
lado, uma viso ecocntrica fundada em uma compreenso complexa do planeta Terra e
na necessidade de mudanas radicais dos padres tico e polticos capazes de
transformar a base produtiva da sociedade ocidental. Caracterizam, por outro lado, a
abordagem instrumental como aquela que defende a conservao por seu valor
econmico, o mercado e a gesto dos recursos como instrumentos eficientes de
promoo do desenvolvimento e a ideologia do progresso como fundamento filosfico
da sociedade desejada.
A percepo geral que fica do debate acima a de que o processo de
institucionalizao das polticas ambientais no Brasil avanou relativamente, de forma
tortuosa, entretanto, vacilante e contraditria. Suas motivaes, objetivos e instrumentos
se construram sob o signo da ambivalncia e do pragmatismo econmico e, por
conseguinte, no poderia apresentar hoje resultados mais consistentes e eficazes do
ponto de vista socioambiental.
Tavolaro (1999) e Ferreira (1998) ilustram essa debilidade quando sugerem que,
historicamente, a questo ambiental foi internalizada pelos diversos governos brasileiros
por caminhos um tanto quanto artificiais. Ponderam, por exemplo, que a Secretaria
Especial do Meio Ambiente (Sema), foi criada em 1973, em grande medida, como
resposta do governo brasileiro repercusso negativa na comunidade internacional e
presses decorrentes da posio do Brasil na Conferncia de Estocolmo em 72, como
demonstrou-se acima. A criao do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama), em 1989, pelo governo Sarney, segundo os
autores, sofreu influncia relativa do impacto exorbitante das queimadas na Amaznia
nos dois anos anteriores, no contexto do debate mundial sobre as mudanas climticas.
Segundo Ferreira (1998), na gesto seguinte, a necessidade do governo Collor
conquistar a confiana dos pases desenvolvidos para financiar seu programa econmico
tambm pesou na criao do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e no protagonismo
do Brasil na organizao da Conferncia do Rio em 1992. Argumentam, assim, que o
processo de internalizao da questo ambiental nas polticas de Estado no Brasil no
obedeceu a uma motivao orgnica e endgena, mas a um processo gradual de
constituio marcado por presses externas dos pases centrais e organismos
internacionais, embora as presses internas dos movimentos socioambientais tambm
tenham funcionado em um plano secundrio.

482

Feitas as anlises de alguns dos principais limites e contradies do processo de

institucionalizao das polticas ambientais no Brasil seguem-se as consideraes finais.
Consideraes finais
Embora de forma resumida, o artigo discutiu o processo recente de
institucionalizao das polticas ambientais no Brasil revisando a literatura da rea luz
da ecologia poltica. A anlise constatou a ocorrncia de avanos institucionais e legais
significativos que, contudo, no foram suficientes para conter a degradao ambiental
no Pas e para instituir um processo de desenvolvimento social de perfil democrtico,
capaz de distribuir com equidade os benefcios materiais do crescimento econmico, a
capacidade cidad de participar na deciso dos rumos do desenvolvimento do conjunto
da sociedade e os riscos ambientais advindos do prprio crescimento. A sociedade
brasileira, no obstante sua grande disponibilidade de recursos econmicos e
ambientais, manteve elevados os nveis de desigualdade social; no conseguiu ainda
universalizar os direitos bsicos que configuram uma cidadania plena nem proteger as
camadas mais pobres da populao dos riscos e impactos decorrentes da degradao
ambiental.
Ao considerar o diagnstico esboado acima, de que a poltica ambiental
brasileira padece de: falta de vontade e prioridade poltica; de fragmentao
intersetorial; de participao legtima; de incoerncia entre leis e prticas e de
ambigidade estatal frente aos interesses privados, pode-se vislumbrar a magnitude e a
complexidade dos desafios abertos. Como fazer para consolidar conquistas ambientais
incorporando uma perspectiva de planejamento e de ao poltica complexas; uma
postura poltica afirmativa e democrtica diante dos problemas ambientais e para
fortalecer uma concepo pblica e poltica da gesto ambiental que valoriza a esfera
pblica e o papel Estado?
Como se v, so mltiplos e amplos os desafios a trilhar. Desafios complexos que
no se constroem rapidamente, mas se maturam no exerccio e no dilogo democrtico.
Nesse processo de construo de uma democracia ambiental, talvez, os maiores
obstculos sejam os saberes reducionistas, os imperativos hegemnicos do mercado, o
pragmatismo tecnicista e as estratgias discursivas do conservadorismo dinmico, que
advogam reformas de superfcie para garantir que tudo permanea como est.
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