Artigo publicado no Vol.

II / 1994 da Revista Cadernos de Debate, uma publicao do Ncleo de Estudos e Pesquisas em Alimentao da UNICAMP, pginas 1-11.

A INSEGURANA ALIMENTAR NO BRASIL1

Rodolfo Hoffmann2 1. Segurana Alimentar
Neste texto considera-se que h segurana alimentar para uma populao se todas as pessoas dessa populao tm, permanentemente, acesso a alimentos suficientes para uma vida ativa e saudvel. Na prxima seo ser analisada a extenso da falta de segurana alimentar no Brasil.

2. Pobreza e Desnutrio no Brasil

Nas economias mercantis, em geral, e particularmente na economia brasileira, o acesso dirio aos alimentos depende, essencialmente, de a pessoa ter poder aquisitivo, isto , dispor de renda para comprar os alimentos. Uma parcela substancial da populao brasileira tem rendimentos to baixos que a coloca, obviamente, em uma situao de insegurana alimentar. Tendo em vista que o consumo de alimentos ocorre, predominantemente, nos domiclios, e considerando, tambm, que h redistribuio da renda dentro da famlia, interessa-nos classificar as pessoas de acordo com o seu rendimento familiar per capita (que a soma de todos os rendimentos das pessoas da famlia dividida pelo tamanho da famlia). Para avaliar a evoluo da extenso da pobreza no Brasil ao longo da dcada de 80 so utilizados dados das PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) de 1981 a 1990. A PNAD de 1982 excluda devido a problemas metodolgicos na coleta das informaes sobre rendimento das pessoas. So consideradas duas "linhas de pobreza", com valor real fixado em 0,25 e 0,5 salrio mnimo de outubro de 1981, que o ms de referncia da PNAD daquele ano. O clculo dos valores correntes das linhas de pobreza no ms de referncia das PNAD dos outros anos (sempre setembro) foi feito utilizando o INPC
1 Texto apresentado no Seminrio "Segurana Alimentar e Cidadania: a Contribuio das Universidades Paulistas",

organizado pelo NEPA e realizado na UNICAMP - Campinas, em 1994.

2 Professor da ESALQ/USP e membro do grupo de trabalho sobre Segurana Alimentar no IEA/USP.

restrito. Cabe ressaltar que o uso de outros deflatores pode levar a resultados substancialmente diferentes. Utilizando o INPC para atualizar o valor do salrio mnimo de outubro de 1981 at novembro de 1993, dezembro de 1993, janeiro de 1994 e fevereiro de 1994, e admitindo que esse salrio seja pago no 1 dia do ms seguinte, verifica-se que o valor mdio nesses 4 meses corresponde a 88 URV3. As linhas de pobreza utilizadas correspondem, portanto, a 44 ou 22 URV per capita. Para facilitar a discusso dos resultados, o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981 passa a ser indicado por SM. importante lembrar algumas limitaes dos dados das PNAD. Sabe-se que o rendimento declarado pelas pessoas subestimado, principalmente no caso dos rendimentos relativamente elevados. A PNAD no considera o valor da produo para autoconsumo, que um componente importante da renda real para os pequenos agricultores. A acelerao da inflao contribui para aumentar o "rudo" nos dados, fazendo at mesmo com que as pessoas percam a noo dos valores monetrios; isso afeta particularmente os dados da PNAD de 1989, pois em setembro daquele ano a inflao mensal, de acordo com o INPC, atingiu 36,3%. A tabela 1 mostra a evoluo da extenso da pobreza no Brasil, de 1981 a 1990, considerando as pessoas classificadas de acordo com seu rendimento familiar per capita. Em 1990, em um total de 144,4 milhes de pessoas, 63,2 milhes (43,8% do total) tinham rendimento per capita que no ultrapassava 0,5 salrio mnimo de outubro de 81 (ou 0,5 SM) e 32,9 milhes (22,8% do total) tinham rendimento per capita que no ultrapassava um quarto daquele salrio mnimo. Mesmo considerando que os rendimentos declarados constituem, freqentemente, uma subestimao da renda efetivamente auferida, esses dados mostram que uma grande parcela da populao brasileira no tem poder aquisitivo suficiente para sua segurana alimentar. A tabela 1 mostra que a proporo de pobres (H) em 1990 semelhante de 1981. H uma pequena diminuio quando se adota uma linha de pobreza de 0,5 SM, mas observa-se um ligeiro aumento para uma linha de pobreza igual a 0,25 SM. bvio que esse resultado no pode ser considerado satisfatrio, principalmente quando se tem em vista os resultados obtidos nas duas dcadas anteriores. Entre 1960 e 1980 o PIB per capita do Brasil cresceu

3 Um valor 36% maior do que o salrio mnimo vigente em maro de 1994, igual a 64,79 URV.

mais de 140% e, apesar do aumento da desigualdade da distribuio da renda, houve substancial reduo da pobreza absoluta. Cabe ressaltar que, devido ao crescimento da populao, o nmero de pobres cresce quando a proporo de pobres (H) se mantm constante. Assim, para uma linha de pobreza de 0,25 SM, embora a proporo de pobres em 1990 seja ligeiramente menor do que em 1981, o nmero de pobres cresce de 26,6 milhes em 1981 para 32,9 milhes em 1990. Tabela 1 - Total de pessoas e pessoas de famlias pobres, conforme o valor de seu rendimento familiar per capita (r). Brasil, 1981-1990.
Ano Total de Pessoas Pessoas com r 0,5 SM(2) Pessoas com r 0,25 SM(2)

milhes milhes (milhes)(1) H(3) H(3) 81 118,2 54,5 46,1 26,6 22,5 83 123,6 65,0 52,6 34,3 27,8 84 126,5 64,8 51,2 32,4 25,6 85 130,7 59,6 45,6 28,9 22,1 86 133,3 41,3 30,9 16,0 12,0 87 135,8 56,5 41,6 27,6 20,3 88 138,3 60,9 44,0 31,0 22,4 89 141,4 56,8 40,1 27,8 19,6 90 144,4 63,2 43,8 32,9 22,8 Fonte: IBGE-PNAD (1) Exclusive a rea rural da Regio Norte e as pessoas de famlias sem declarao de rendimento. (2) A unidade (SM) o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981, usando como deflator o INPC restrito. (3) Porcentagem da populao com r 0,5 SM ou r 0,25 SM.

As tabelas 2 e 3 mostram os resultados obtidos distinguindo as pessoas com domiclio na rea urbana das pessoas com domiclio na rea rural. Embora apenas 26% da populao tenha domiclio na rea rural, quando se adota uma linha de pobreza de 0,25 SM per capita o nmero de pobres na rea rural maior do que na rea urbana. Entretanto, a comparao urbano-rural com base nesses dados limitada pelo fato de os rendimentos na rea rural certamente serem mais subestimados por no se considerar o valor da produo para autoconsumo e tambm porque se pode argumentar que o custo de vida na rea urbana maior. Comparando 1981 e 1990 verifica-se, tanto para a rea urbana como para a rea rural, que a proporo de pobres (H) diminui um pouco quando se adota uma linha de pobreza de 0,5 SM, mas aumenta um pouco quando se adota uma linha de pobreza de 0,25 SM. O nmero de pobres cresce mais na rea urbana, em funo do processo de urbanizao da populao do pas.
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Tabela 2 - Total de pessoas e pessoas de famlias pobres, conforme o valor de seu rendimento familiar per capita (r), com domiclio na rea urbana. Brasil, 1981-1990.
Ano Total de Pessoas Pessoas com r 0,5 SM(2) Pessoas com r 0,25 SM(2)

(milhes)(1) milhes H(3) milhes H(3) 81 83,8 28,6 34,2 11,2 13,3 83 89,0 37,3 41,9 16,3 18,3 84 91,4 37,6 41,1 15,7 17,2 85 94,6 33,1 35,0 12,7 13,4 86 96,7 20,4 21,1 6,3 6,6 87 99,2 30,3 30,5 11,9 11,9 88 101,5 33,8 33,3 14,3 14,1 89 104,8 31,9 30,5 13,0 12,4 90 106,7 35,7 33,4 15,2 14,3 Fonte: IBGE-PNAD. (1) Exclusive pessoas de famlias sem declarao de rendimento. (2) A unidade (SM) o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981, usando como deflator o INPC restrito. (3) Porcentagem da populao com r 0,5 SM ou r 0,25 SM.

Tabela 3 - Total de pessoas e pessoas de famlias pobres, conforme o valor de seu rendimento familiar per capita (r), com domiclio na rea rural. Brasil, 1981-1990.
Ano Total de Pessoas (milhes)(1) Pessoas com r 0,5 SM(2) milhes H(3) Pessoas com r 0,25 SM(2) milhes H(3)

81 34,4 25,8 75,0 15,4 44,7 83 34,7 27,7 80,0 18,1 52,2 84 35,1 27,2 77,6 16,7 47,6 85 36,1 26,6 73,6 16,2 44,8 86 36,6 20,8 57,0 9,7 26,5 87 36,6 26,2 71,5 15,7 42,9 88 36,9 27,0 73,3 16,7 45,4 89 36,6 24,8 67,9 14,8 40,5 90 37,7 27,5 73,1 17,6 46,8 Fonte: IBGE-PNAD. (1) Exclusive a Regio Norte e a pessoas sem declarao de rendimento. (2) A unidade (SM) o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981, usando como deflator o INPC restrito. (3) Porcentagem da populao com r 0,5 SM ou r 0,25 SM.

A tabela 4 mostra a distribuio regional da populao analisada e das pessoas pobres com base na PNAD de 1990, que a ltima disponvel. necessrio ressaltar que a linha de pobreza a mesma para todas as regies, no se considerando, portanto, possveis diferenas regionais de custo de vida. Observa-se, na tabela 4, que a proporo de pobres (H) muito mais elevada no Nordeste, especialmente quando adotada uma linha de pobreza
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igual a 0,25 SM. Conseqentemente, embora o Nordeste tenha 29,3% da populao analisada, nessa regio que esto 57,7% dos pobres, para uma linha de pobreza de 0,25 SM. Tabela 4 - Total de pessoas e pessoas de famlias pobres, conforme o valor de seu rendimento familiar per capita (r), nas cinco regies do Brasil, de acordo com a PNAD de 1990.
Total de Pessoas(1) Pessoas com r 0,5 SM(2) Regio milhes % milhes % H(3) Pessoas com r 0,25 SM(2) milhes % H(3)

4,9 3,4 1,9 3,0 38,3 0,8 2,4 16,2 42,3 29,3 29,9 47,3 70,7 19,0 57,7 44,9 64,5 44,6 19,1 30,2 29,6 7,8 23,6 12,0 22,6 15,6 8,5 13,4 37,6 3,7 11,1 16,2 10,2 7,0 3,9 6,1 38,2 1,7 5,2 16,7 Total 144,4 100,0 63,2 100,0 43,8 32,9 100,0 22,8 Fonte: IBGE (1) Exclusive as pessoas de famlias sem declarao de rendimento. (2) A unidade (SM) o valor real do salrio mnimo vigente em outubro de 1981, usando como deflator o INPC restrito. (3) Porcentagem da populao com r 0,5 SM ou r 0,25 SM. (4) Exclusive a rea rural da Regio Norte.

Norte(4) Nordeste Sudeste Sul C. Oeste

A insuficincia da alimentao, associada ao baixssimo poder aquisitivo de grande parte da populao brasileira, se manifesta em indicadores antropomtricos de desnutrio. O crescimento e a manuteno das dimenses corporais exigem a presena de condies timas, principalmente quanto ingesto e utilizao biolgica de calorias e protenas. Assim, os indicadores antropomtricos constituem uma maneira bastante sensvel de detectar casos de desnutrio. A tabela 5 mostra a prevalncia de desnutrio em crianas menores de 5 anos, no Brasil, com base nos dados da Pesquisa Nacional sobre Sade e Nutrio (PNSN), realizada de junho a setembro de 1989 pelo INAN, IPEA e IBGE. utilizada a Classificao de Gomez, segundo a qual so desnutridas as crianas cujos pesos so inferiores a 90% dos valores mdios esperados para a idade e sexo. "Adequaes ponderais situadas entre 76 e 90% caracterizam formas leves de desnutrio. Adequaes entre 60 e 75% e inferiores a 60% caracterizam, por sua vez, formas moderadas e graves" (INAN, 1990, pp. 11-12).

Tabela 5 - Prevalncia (%) de desnutrio em crianas menores de 5 anos por regio e situao do domiclio. Brasil, 1989. Classificao de Gomez - Peso/Idade
Regio NORTE* NORDESTE Situao do Domiclio Urbana Rural Urbana Total Rural SUDESTE Urbana Total Rural SUL Urbana Total Rural CENTRO-OESTE Urbana Total Rural BRASIL Urbana Total 42,3 52,7 39,3 46,1 32,6 19,5 21,7 20,0 16,6 17,8 29,8 24,3 25,7 41,6 25,7 30,7 Todas as Formas Formas Moderadas e Graves 7,6 11,6 7,4 9,6 3,7 2,5 2,7 2,0 1,6 1,7 2,7 2,0 2,1 7,8 3,8 5,1

Fonte: INAN (1990, p. 13), com base na PNSN de 1989. * O Norte rural no foi pesquisado por razes operacionais, quais sejam, sua grande extenso territorial e baixa densidade demogrfica.

A tabela 5 revela, como seria de se esperar, que a prevalncia de desnutrio entre crianas menores de 5 anos no Nordeste muito maior do que nas Regies Sudeste e Sul. Na Regio Norte a situao semelhante do Nordeste. "O Centro-Oeste apresenta um quadro nutricional similar ao do Sudeste, enquanto a situao mais favorvel se encontra na Regio Sul. Deve-se ressaltar ainda que, em termos absolutos, no Nordeste se encontra mais da metade das crianas desnutridas do pas (2.630.696). O Sudeste, embora ocupe o penltimo posto na prevalncia relativa, concentra o segundo contingente de desnutridos (1.398.031) (INAN, 1990, p. 13).
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Cabe ressaltar que a comparao entre o ENDEF (1974-75) e a PNSN (1989) indica que ocorreu, no perodo entre essas pesquisas, uma substancial reduo da prevalncia de desnutrio entre crianas no Brasil. Monteiro (1992) utiliza os dados da PNSN para analisar a freqncia, na populao, de crianas de estatura muito baixa, isto , crianas cuja altura est mais do que dois desvios padres abaixo do valor esperado para sua idade e sexo. "A proporo destas crianas em populaes sadias e bem nutridas no deve ultrapassar 2,3 %, o que corresponde freqncia de crianas geneticamente baixas. Desde que presentes em freqncia superior a 2,3%, as estaturas muito baixas so indicativas de presena de severo impedimento do crescimento, este observvel apenas quando so extremas as condies de penria". No pas como um todo, em 1989, 15,9% das crianas menores de 5 anos apresentavam estaturas muito baixas. Essa proporo era 23,9% no Norte, 28,1% no Nordeste, 9,4% no Sul, 8,5 % no Sudeste e 8,6% no Centro-Oeste (Monteiro, 1992, p. 3). A tabela 6 mostra a prevalncia de retardo de crescimento na infncia nos Estados brasileiros. Note-se que, em alguns casos, para melhorar a qualidade das estimativas, Estados contguos foram agrupados, desde que no houvesse diferenas significativas de prevalncia. Monteiro enfatiza as grandes disparidades regionais no Brasil, mostrando que enquanto a situao de Santa Catarina est prxima de pases desenvolvidos como o Canad (com 4,5% de prevalncia de retardo de crescimento na infncia), o indicador referente a Maranho e Piau mostra que a a prevalncia de retardo semelhante quela observada no Qunia (35,4%). Fica evidenciado, portanto, que uma grande parcela das famlias brasileiras no tem segurana alimentar. Muitas no tm acesso a alimento suficiente para garantir o crescimento normal de seus filhos. Mas importante observar que uma parcela substancial da populao brasileira tem tido segurana alimentar nas ltimas dcadas, na medida em que tem havido disponibilidade de uma grande variedade de alimentos para aqueles com suficiente poder aquisitivo. Tabela 6 - Prevalncia (%) de retardo de crescimento na infncia em diferentes estados brasileiros (1989).
ESTADO Santa Catarina So Paulo % 4,9 5,6

Mato Grosso do Sul Rio Grande do Sul Gois Rio de Janeiro - Esprito Santo Minas Gerais Mato Grosso Paran Amazonas Bahia Rio Grande do Norte - Paraba Cear Pernambuco Par Alagoas - Sergipe Maranho - Piau Fonte: Monteiro (1992), com base na PNSN.

6,1 8,2 9,4 9,5 10,6 11,1 11,6 16,7 22,0 22,7 27,6 28,6 29,4 31,6 33,8

3. A Soluo Produzir mais Alimentos? A produo de grande quantidade de alimentos em um pas no condio suficiente nem necessria para evitar que parte da populao passe fome. Em vrias situaes histricas, grande nmero de pessoas morreu de fome, sem que houvesse um declnio significativo na disponibilidade mdia de alimentos por pessoa (Sen, 1981, p. 7). No perodo 1845-51, quando o povo da Irlanda estava morrendo de fome, enormes quantidades de alimento foram exportadas para a Inglaterra (Sen, 1981, pp. 39, 40 e 161). Um pas rico pode, em geral, importar os alimentos que necessita e que no tenha produzido. O problema da fome no Brasil no se deve pouca disponibilidade global de alimentos, mas sim pobreza de grande parte da populao. verdade que um processo relativamente rpido de aumento de poder aquisitivo dessa populao pobre levaria a um aumento da demanda por alimentos que possivelmente se manifestaria como uma crise de abastecimento, pois a oferta no poderia se ajustar em um prazo muito curto. Nesse caso, o aumento do preo dos alimentos iria anular, em parte, o aumento da renda daquela populao. Dizer que uma pessoa passa fome porque no tem poder aquisitivo para comprar alimentos , obviamente, uma anlise muito limitada. Por que o
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rendimento da pessoa baixo? Est desempregada? Mas no tem segurodesemprego? No pode produzir seu prprio alimento? Para entender por que uma pessoa passa fome, Sen (1981) defende que sejam analisados os "direitos" (entitlements) dessa pessoa, o que um enfoque bem mais abrangente do que considerar simplesmente seu poder aquisitivo. O pequeno agricultor pode produzir parte de sua alimentao se tiver o "direito" de explorar uma determinada rea de terra, e tambm tiver instrumentos, sementes etc. O barbeiro autnomo, com seus instrumentos de trabalho, pode obter, atravs da venda de seus servios, um rendimento suficiente para comprar os alimentos que necessita; entretanto, ele poder passar privaes se uma mudana repentina nos costumes reduzir drasticamente a demanda por seus servios. O presidirio tem direito s refeies fornecidas no presdio. O aluno de muitas escolas pblicas tem direito merenda escolar. Verifica-se, portanto, que o enfoque dos "direitos" das pessoas para compreender por que, eventualmente, passam fome, envolve uma anlise da estrutura jurdica, social e econmica da sociedade. Argumenta-se, s vezes, que os preos dos alimentos no Brasil so elevados, porque a produo agrcola insuficiente e/ou a sua comercializao ineficiente e controlada por oligoplios4. Devido s incertezas da produo agrcola, sempre h um ou outro produto cujo preo est elevado porque a ltima safra foi pequena, possivelmente devido a condies climticas desfavorveis. claro, tambm, que o processo de comercializao dos alimentos poder ser aperfeioado, evitando-se desperdcios e aumentando a competitividade. Entretanto, tudo indica que o nvel geral dos preos dos alimentos no Brasil semelhante ao de muitos outros pases. Seria certamente impossvel pretender resolver o problema da fome no Brasil, com a tecnologia disponvel, apenas reduzindo o preo dos alimentos. claro, por outro lado, que devem ser incentivadas as inovaes tecnolgicas na produo e comercializao que permitam baratear o alimento para o consumidor final. Um exemplo desse tipo de fenmeno a carne de frango, cujo preo real apresentou substancial reduo ao longo das ltimas dcadas. O combate fome dever ser orientado, basicamente, para aumentar os "direitos" (entitlements) dos pobres, dando-lhes acesso a alimentos e s demais condies (habitao, saneamento, servios de sade, educao, etc.) para uma vida saudvel. Isso poderia ser obtido atravs de um desenvolvimento econmico acelerado, que beneficiasse particularmente os pobres, dando-lhes a oportunidade de ter bons empregos. Um pr-requisito, a longo prazo, um
4 Ver, por exemplo, Maluf (1991b, p. 55).

sistema de educao bsica que d a todos a possibilidade de exerccio de uma profisso, dentro de uma economia moderna. E enquanto esse ideal no se realiza, so necessrios programas governamentais e/ou iniciativas comunitrias para pelo menos minorar o problema da fome no pas. A necessidade da interferncia do governo se torna bvia quando a fome atinge grande parte da populao de uma regio, como ocorre por ocasio das secas no Nordeste. O governo precisa estar presente no combate fome, com programas devidamente orientados para os grupos de risco e os bolses de pobreza. Cabe ressaltar que os dois programas que atualmente mais absorvem recursos, o PNAE (alimentao do escolar) e o PAT (programa de alimentao do trabalhador) no atingem os brasileiros mais pobres. Os programas governamentais devem ser submetidos a avaliaes peridicas. necessrio promover um crculo virtuoso no qual o governo seja mais eficiente no uso dos seus recursos e isso permita reduzir a sonegao e aumentar a arrecadao (principalmente dos impostos progressivos).

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