Integrao de Polticas e Governana Ambiental: o caso do licenciamento rural no Brasil

LeAndrA FAtoreLLi1 Frdric Mertens1 1 Introduo

No final do ms de setembro de 2008, o Ministrio do Meio Ambiente do Brasil (MMA) divulgou uma lista que classificava os 100 maiores causadores de desmatamento da Floresta Amaznica. Esta lista era baseada em dados provenientes do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e era a primeira ao, dentre 12 Aes de Combate ao Desmatamento divulgadas pelo MMA. Os responsveis pelos seis maiores desmatamentos, segundo a lista, eram os Assentamentos de Reforma Agrria do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), todos localizados no estado do Mato Grosso e sem Licenciamento Ambiental Rural. A publicao da lista do MMA na mdia esconde o problema histrico de coordenao e gesto, que est por trs do desmatamento da Amaznia. Houve um anncio pblico do MMA acusando o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), na figura do INCRA, de atuar em contradio com suas polticas. Esse fato gerou uma reao do INCRA. O Instituto tambm criticou as metodologias de levantamento e avaliao dos dados utilizadas pelo MMA que levaram s concluses que projetaram os assentamentos rurais do Mato Grosso como os maiores causadores de desmatamento da floresta amaznica. O presente artigo ilustra como o desentendimento demonstrado pelos dois ministrios envolvidos (MMA e MDA), alm de explicitar a ocorrncia de problemas referentes ao desmatamento e ao planejamento, execuo e gesto ambiental de Assentamentos da Reforma Agrria, evidencia um fenmeno comum de contradio de polticas pblicas e falta de integrao entre polticas setoriais.

Centro de Desenvolvimento Sustentvel da Universidade de Braslia UnB

Autor para correspondncia: Leandra Fatorelli, Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia UnB, CEP 70904-970, Braslia, DF, Brasil, E-mail: lfatorelli@gmail.com Recebido em: 16/1/2010. Aceito em: 27/1/2011. Ambiente & Sociedade

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Desta forma, esse trabalho buscou verificar os principais problemas que so obstculos gesto ambiental eficiente em Assentamentos de Reforma Agrria e avaliar em que medida o instrumento de Licenciamento Ambiental Rural seria um instrumento eficaz para diminuio do desmatamento em reas de Assentamento do INCRA. Objetivou-se tambm analisar o papel da integrao de polticas pblicas setoriais (meio ambiente e agricultura) para a governana ambiental e desenvolvimento sustentvel. Para alcanar os objetivos propostos, o texto foi dividido em sees. A seo 2 introduz dois instrumentos, o Licenciamento Ambiental Rural e o Projeto de Assentamento de Reforma Agrria como ferramentas de gesto de recursos ambientais. A seo 3 descreve os problemas de ordem institucional, tcnica e de coordenao do sistema de gesto ambiental rural na Amaznia. A seo 4 descreve problemas tcnicos e metodolgicos, institucionais e polticos enfrentados na implementao do Licenciamento Ambiental Rural. A seo 5 discute as limitaes polticas, institucionais e gerenciais que minimizam o potencial de utilizao do licenciamento como instrumento integrador de polticas pblicas dentro do sistema de gesto ambiental para a Amaznia. E a seo 6 fala das oportunidades e caminhos para a integrao de polticas pblicas e encerra o trabalho com as consideraes finais.

2 Gesto ambiental em assentamentos de reforma agrria do INCRA

A Constituio Federal afirma em seu Captulo VI, Art. 225, que [...] todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. (BRASIL, 1988). A Lei n 6.938/81 instituiu a Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), cujo objetivo, segundo o Art 2, [...] a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento socioeconmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana. (BRASIL, 1981). Em 1997, a Resoluo CONAMA no 237 traz em seu texto a exigncia de licenciamento ambiental para estabelecimentos agrcolas (BRASIL, 1997). Em 2006, a Resoluo CONAMA n 387/2006 estabeleceu diretrizes e procedimentos de gesto ambiental para orientar e disciplinar o uso e a explorao dos recursos naturais, assegurada a efetiva proteo do meio ambiente, de forma sustentvel nos Projetos de Assentamentos de Reforma Agrria (BRASIL, 2006). Desta forma, o rgo executor dos Projetos de Assentamento de Reforma Agrria - o INCRA e as suas superintendncias estaduais - esto obrigados a solicitar Licena Prvia e Licena de Implantao e Operao para todos os assentamentos implantados aps 2003 e a Licena de Implantao e Operao para aqueles criados antes de 2003, com a finalidade de se adequar s exigncias da Resoluo n 387/2006. Segundo esta Resoluo, um Projeto de Assentamento de Reforma Agrria muito mais do que uma rea destinada produo agrcola por pequenos agricultores sem-terra. Segundo o Art 2o, o Projeto de Assentamento seria um:
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[...] conjunto de aes planejadas e desenvolvidas em rea destinada reforma agrria, de natureza interdisciplinar e multissetorial, integradas ao desenvolvimento territorial local e regional, definidas com base em diagnsticos precisos acerca do pblico beneficirio e das reas a serem trabalhadas, orientadas para utilizao racional dos espaos fsicos e dos recursos naturais existentes, objetivando a implantao dos sistemas de vivncia e produo sustentveis, na perspectiva do cumprimento da funo social da terra e da promoo econmica, social e cultural do trabalhador rural e de seus familiares. (BRASIL, 2006).

Segundo os instrumentos aqui avaliados, tanto o Licenciamento Ambiental Rural como o Projeto de Assentamento de Reforma Agrria trazem em suas descries o objetivo de viabilizar o desenvolvimento da atividade produtiva de maneira integrada ao uso sustentvel dos recursos naturais e conservao ambiental. Esse objetivo coincidente com o objetivo proposto pela PNMA, pela Constituio Federal e tambm com as premissas da sustentabilidade. Entretanto, existem muitos desafios para se alcanar plenamente os objetivos acima expostos em funo de problemas de natureza diversa que so descritos na prxima seo.

3 Problemas de implementao da gesto ambiental rural

A gesto ambiental rural, entendida como o instrumento que integra planejamento, coordenao e ao para direcionar as atividades produtivas e sociais rurais em direo sustentabilidade, ainda apresenta problemas para sua eficcia plena. Aqui so listados seis problemas de gesto ambiental rural. Esses problemas abordam questes amplas que no limitam a discusso simplesmente a problemas fundirios. Acreditamos que o conjunto destes problemas um entrave para o desenvolvimento sustentvel na Amaznia. 3.1 implantao de grande nmero de assentamentos de reforma agrria na Amaznia Legal Ao observar o histrico da questo agrria no Brasil, a implantao de Assentamentos de Reforma Agrria no pareceria ser um problema e, sim, uma soluo para esta questo. Entretanto, uma anlise mais ampla em torno do desenvolvimento permite verificar que, em funo dos demais problemas a serem expostos aqui sobre gesto ambiental rural e da presso constante sofrida pelo bioma amaznico por diversas atividades econmicas, a implantao de grande nmero de Assentamentos de Reforma Agrria na Amaznia Legal pode ser um problema de gesto ambiental. A partir de dados do Censo Agropecurio do IBGE de 2001 e 2006, Azevedo (2009) infere que o crescimento de aproximadamente 45% das propriedades rurais em produo no MT se deve ao aumento de implantao de Assentamentos de Reforma Agrria no estado. At 2007 havia 1.804 assentamentos na Amaznia, ocupando uma rea de 329.676 km2 com 373.111 famlias (BRASIL, 2009). Pacheco (2009), observa que no perodo compreendido entre 2003 e 2006 a proporo de famlias assentadas na Amaznia em relao ao total de assentados no pas inteiro foi de 78%. No perodo de 1964 a 1994, esta proporo foi de 74%. Entretanto, este ltimo perodo engloba os anos de 1960 a meados de 1980, quando houve grande nmero de projetos e programas especficos de desenvolvimento, inclusive de colonizao, no governo militar (PRATES, 2008, PACHECO, 2009).
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O estado que concentrou o maior nmero de famlias assentadas na regio Amaznica foi o Par, seguido do Maranho e Mato Grosso. Desde 2003, foram assentadas 155.5681 famlias no Par. No MA foram 62.507 e no MT 46.741. Observa-se assim, uma grande concentrao de famlias assentadas na regio Amaznica. 3.2 Apropriao de terras e assentamentos sem licenciamento Desde a colonizao brasileira, h o processo de passagem de terras do domnio pblico ao domnio privado (LEITE, 2004). Segundo Bentes (1996), a terra na Amaznia sempre foi uma categoria econmica. Como tal, foi tomada privadamente, numa apropriao geomercantil, seletiva e socialmente hierarquizada e de maneira concentrada (BENTES, 1996, p. 169). A forma mais fcil de justificar a propriedade da terra por meio da converso da rea de floresta em uso agrcola ou agropecurio (PACHECO, 2009). A vasta rea da floresta Amaznica favoreceu este tipo de apropriao levando agricultores a se instalarem na regio sem, no entanto, pertencerem a nenhum projeto de Assentamento de Reforma Agrria. Alm disso, esse tipo de apropriao d margem especulao imobiliria numa lgica de valorizao da terra em funo de futuras obras de infra-estrutura, desenvolvimento do mercado local e consequentes dinmicas socioeconmicas locais (PACHECO, 2009). O Estado do Mato Grosso foi o primeiro a iniciar o processo de Licenciamento Ambiental Rural. Entretanto, em 2008, abrigava os maiores desmatadores da Floresta Amaznica, segundo o MMA. Um ano antes, havia apenas um assentamento licenciado no estado (AZEVEDO, 2009). Em 2008, o INCRA realizou a solicitao de licena prvia de 70% dos imveis rurais disponveis para a Reforma Agrria no MT e obteve 10% de licenas prvias expedidas pelos rgos ambientais estaduais. Segundo Azevedo (2009) o processo do Licenciamento Ambiental Rural do estado do MT no foi projetado para incluir pequenas propriedades, caracterizadas no estado segundo o Cdigo Florestal, como propriedades com at 150 hectares. As imagens utilizadas pela Secretaria de Meio Ambiente para anlise dos dados possuam escalas incompatveis para a anlise de dados de pequenas propriedades. Alm do problema de inadequao do processo de licenciamento para contemplar as pequenas propriedades, a situao agravada falta de regularizao fundiria para todas as pequenas propriedades (AZEVEDO, 2009). Alm dos problemas tcnicos que excluem a pequena propriedade rural do Licenciamento Ambiental Rural (AZEVEDO, 2009), a excluso de pequenos agricultores se d tambm pelo alto custo econmico do processo de Licenciamento Ambiental Rural (AZEVEDO, 2009). Esta excluso se reflete na negao do crdito agrcola para agricultores sem licena, impactando de forma ampla as atividades de pequenos agricultores. 3.3 concentrao fundiria e reestruturao espacial Alm do direcionamento dos assentamentos para a regio Amaznica, que ao evitar o embate poltico da reforma agrria aumenta a presso pela demanda de terra na regio, h um problema de re-concentrao de terras crescente dentro dos Assentamentos de Reforma Agrria do INCRA (FEARNSIDE, 2001, 2008; CAMPARI, 2005; LUDEWIGS et al., 2009). Segundo Ludewigs et al. (2009), a reconcentrao fundiria em assentamentos
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estaria associada a problemas sociais e ambientais como abandono do lote, investimento falido, conflitos de terra, xodo rural, desmatamento, modelos de explorao e produo degradantes dos recursos naturais, mudanas intergeracionais, chegadas e partidas de assentados ou agricultores. Ainda, h a incluso de novos fatores, como troca de atividade econmica em que o assentado passa a ser empregado do setor agrcola, pecurio ou madeireiro e exerce uma profisso ou atividade no-agrcola. O modelo histrico de formao de assentamentos rurais [...] promove a urbanizao em reas rurais, usando a fora de trabalho das famlias de agricultores como mecanismo para a expanso da fronteira e compensa os assentados com oportunidades de capitalizao a partir da venda de seus lotes. (LUDEWIGS et al., 2009, p. 1357, traduo nossa). Alm destes autores, Kirby et al. (2006), Hayes-Bohanan (1998) e Chew (2001) concluram que o processo de urbanizao e expanso urbana est associado significativamente ao aumento do desmatamento e degradao ambiental e ecolgica. 3.4 Falta de planejamento dos assentamentos O planejamento dos assentamentos, em suas dimenses agrcola, econmica, social, de distribuio estrutural e de Reserva Legal configura-se como um dos instrumentos mais importantes de gesto ambiental rural. A falta de planejamento pode gerar problemas graves nos assentamentos, tais como falncia econmica, desmatamento ilegal, ineficincia produtiva agrcola, etc. Soares (2008) avaliou a questo do planejamento estrutural dos assentamentos e sua relao com a gesto ambiental dos Assentamentos de Reforma Agrria. O planejamento da infra-estrutura do projeto de assentamento rural refere-se ao formato organizacional da rea produtiva (distribuio dos lotes), da rea socioeconmica e da rea de preservao ambiental, tudo isso com vistas a garantir a sustentabilidade social, econmica e ambiental e a otimizao dos recursos. Projetos de assentamento mal planejados favorecem o extrativismo predatrio ao prover a rea de infra-estrutura precria, mo-de-obra no qualificada e um proprietrio cmplice. (SOARES, 2008 p. 146). Um exemplo concreto a definio da rea de Reserva Legal. Com muita frequncia ela realizada nas parcelas, sob a responsabilidade do assentado e sem seguir nenhum tipo de planejamento ambiental para preservao das funes ecolgicas ou dentro de um projeto de corredor ecolgico para preservao da biodiversidade. Segundo Soares (2008, p. 153) essa forma de proceder [...] contribui muito para o elevado passivo ambiental verificado na Reforma Agrria. Ainda em relao aos assentamentos, Arajo (2006) coloca alguns problemas srios enfrentados pelos assentados em funo da falta de planejamento referente rea destinada para produo como solos infrteis, relevos acidentados e falta de gua. 3.5 Falta de tcnicas e tecnologias agrcolas sustentveis Apesar da existncia de algumas iniciativas de implementao de sistemas de agricultura que potencializam a agrobiodiversidade (COSTA NETO, 2000; MATTOS; FALEIRO; PEREIRA, 2001; BECKER; LNA, 2002) e do baixo ndice de uso de agroqumicos entre os pequenos agricultores na Amaznia (INSTITUTO..., 2008b), os
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sistemas agroecolgicos ainda so pouco desenvolvidos nos assentamentos (GOMES; SILVEIRA, 2002; COSTA NETO; CANAVESI, 2002; CHELOTTI, 2007; LOSEKANN; WIZNIEWSKY, 2008). Alm disso, o sistema de crdito para sistemas agrcolas sustentveis no pas ainda limitado (WEID, 2006; CAMPELO et al., 2008). As tcnicas e tecnologias agrcolas sustentveis costumam chegar at o agricultor por meio de assistncia tcnica e extenso rural. Os assentados tm o direito a esses servios que objetivam viabilizar com o produtor rural, suas famlias e organizaes, solues adequadas para seus problemas de produo, gerncia, beneficiamento, armazenamento, comercializao, industrializao, eletrificao, consumo, bem-estar e preservao do ambiente (FLORIANO, 2007, p. 65). Entretanto, a assistncia tcnica na maioria dos casos no possui capacitao especializada para apoiar o agricultor em relao questo ambiental (ARAJO, 2006; GUERRA, 2002). 3.6 integrao de polticas agrcolas e polticas no produtivas Ao enxergarmos a implementao de um Projeto de Assentamento Rural sob a tica da complexidade, observamos que no so somente as polticas de infraestrutura e crdito garantem viabilidade do assentamento. Segundo Soares (2008), a infraestrutura precria tem impacto negativo direto na estrutura social e um dos motivos pelos quais as polticas de setores no-produtivos (p.e., meio ambiente, sade e educao) apresentam tambm resultados insatisfatrios nos Assentamentos de Reforma Agrria. O conhecimento, adquirido atravs da educao, um instrumento de autonomia e a partir dele que o indivduo torna-se apto para lidar com estado, outros atores scio-polticos, instituies financeiras e atores de mercado. A falta de polticas e programas de educao para a populao rural um problema grave que aprisiona o agricultor numa situao que o leva a assinar contratos de financiamento sem o conhecimento claro das regras e condies, sem autonomia para realizar reivindicaes, denunciar abusos e injustias. Alm disso, a educao poderia ser um instrumento de construo e integrao de conhecimentos tcnicos e prticos aliados gesto ambiental e busca da sustentabilidade. Observa-se, portanto, o isolamento das polticas de reforma agrria das polticas produtivas, ambientais e sociais que poderiam minimizar o problema de concentrao e desordenamento fundirios. A eficincia da Reforma Agrria mensurada atualmente pelo alcance de metas e objetivos quantitativos, como nmero de assentamentos ou nmero de licenas, mascarando problemas sociais e ambientais graves que colocam em risco a conservao dos ecossistemas amaznicos.

4 Problemas na implementao do licenciamento ambiental rural

Um dos instrumentos de gesto ambiental rural, o Licenciamento Ambiental Rural apresenta problemas estruturais institucionais, tcnicos, de coordenao e gerncia que fragilizam a credibilidade do processo. Alm disso, alguns autores j discutiram erro em se avaliar a qualidade ambiental por meio da quantificao de licenas emitidas ou reas licenciadas (AZEVEDO, 2009; MAGLIO, 2000).
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Diversos autores identificaram problemas que prejudicam a eficcia do Licenciamento Ambiental Rural quanto ao seu uso potencial como instrumento de gesto ambiental e planejamento estratgico para a governana ambiental. Os problemas foram classificados aqui em tcnicos e metodolgicos, institucionais, polticos e ligados legislao. 4.1 Problemas tcnicos e metodolgicos Um destes problemas a inexistncia de metodologias e procedimentos padres (formato do projeto e processo de licenciamento, roteiro, contedo essencial, etc.) para a realizao do Licenciamento Ambiental Rural (SOUSA, 2005; SOARES, 2008; AZEVEDO, 2009). Tambm h falta de padronizao, sistematizao e armazenamento da informao gerada para tornar eficiente este instrumento (AZEVEDO, 2009, SOARES, 2008). No caso do Mato Grosso primeiro estado a implantar o Licenciamento Ambiental Rural regulamentado em 1997 e implementado a partir de 2000, os projetos apresentados para licena eram extensos, gerais e no continham as informaes mnimas sobre as reas de Reserva Legal e de Proteo Permanente. A equipe tcnica para anlise dos processos era reduzida, sem infra-estrutura adequada e com conhecimento limitado. Esses problemas levaram a uma simplificao do processo, transformando-o em simples identificao e localizao da propriedade rural e das reas de Reserva Legal e Proteo Permanente (AZEVEDO, 2009). Quanto ao perfil dos tcnicos, Sousa (2005) destaca como principais problemas enfrentados a baixa porcentagem de especialistas e a falta de experincia. Alm disso, h falta de capacitao dos tcnicos na rea especfica, que no participam de eventos relativos s questes de licenciamento ambiental. Com relao ao monitoramento do desmatamento, h divergncias de metodologias e resultados utilizados pelas agncias e rgos Federais e Estaduais de meio ambiente. A metodologia utilizada pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e pela Secretaria de Meio Ambiente do Mato Grosso so diferentes e, consequentemente, apresentam resultados distintos para a quantificao do desmatamento (AZEVEDO, 2009). Isto traz resultados ambguos, uma vez que ao usar uma metodologia, pode-se dizer que o desmatamento diminuiu e, ao utilizar outra, o resultado pode ser diferente. A padronizao da metodologia de monitoramento evitaria a gerao e uso de dados inconsistentes e aumentaria a eficincia do Licenciamento Ambiental Rural. H, ainda, deficincia de monitoramento, fiscalizao e execuo de cobranas legais aps a emisso do licenciamento (SOUSA, 2005; SOARES, 2008; AZEVEDO, 2009). Esta impunidade impacta diretamente a eficincia do Licenciamento Ambiental Rural, por que permissiva com a continuidade do desmatamento e dificulta, por parte do rgo ambiental, a arrecadao de recursos que poderiam ser revertidos em conservao ambiental e programas de sustentabilidade. Azevedo (2009), em seu estudo sobre o sistema de Licenciamento Ambiental Rural no Mato Grosso, conclui que houve diminuio na contabilizao do total de desmatamento dentro de propriedades licenciadas, mas houve aumento no desmatamento dentro das reas de Reserva Legal, modalidade que deveria ser combatida prioritariamente com a implementao do instrumento. Os problemas tcnicos e metodolgicos do sistema de licenciamento implementado transformaram o desmatamento em uma prtica legal nas reas alm das Reservas Legais, descaracterizando o Licenciamento Ambiental Rural.
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4.2 Problemas institucionais e polticos A implementao ineficaz do Licenciamento Ambiental Rural reflexo da baixa capacidade de planejamento e gerenciamento dos rgos ambientais responsveis pela elaborao e execuo do instrumento nos seus diversos nveis de atuao (MAGLIO, 2000; LITTLE, 2003; BOEIRA, 2003; PRADO FILHO; SOUZA, 2004 ). H desarticulao de setores internos, baixa qualificao do corpo tcnico institucional, defasagem de infraestrutura, baixo grau de integrao e cooperao de tcnicos e administradores entre departamentos e entre instituies que possuem atividades relacionadas. Alm desses fatores, h ausncia de conexo dos objetivos e resultados de polticas com os objetivos das instituies (MAGLIO, 2000; SOUSA, 2005; SOARES, 2008; AZEVEDO, 2009). Segundo Maglio (2000), h tambm clara deficincia no processo e prticas de planejamento e em desenvolvimento de estratgias para aumentar a eficincia dos licenciamentos. Os prprios tcnicos apontam as dificuldades criadas pela falta de intercmbio dentro de seus respectivos rgos e a falta de atuao conjunta dos rgos e setores envolvidos nas diferentes escalas do processo de licenciamento (SOUSA, 2005; SOARES, 2008). A falta de entrosamento e intercmbio entre os rgos (internamente e entre nveis) resulta em [...] fragilidade operacional agravada por falta de estrutura tcnico-administrativa e ingerncias polticas que promovem distores tcnicas. (SOUSA, 2005, p. 147). A dependncia e interferncia poltica no processo de licenciamento tambm configuram um problema determinante na eficcia deste instrumento de gesto ambiental, alm dos problemas de ingerncia administrativa e de inexistncia ou ineficincia do monitoramento dos licenciamentos realizados (SOUSA, 2005). Ao avaliar o processo de Licenciamento Ambiental Rural no Mato Grosso, Azevedo (2009) observou falta de participao, preparo e discusso coordenada do instrumento de licenciamento ambiental com a sociedade. A falta de discusso e politizao para a formulao do instrumento de Sistema de Licenciamento Ambiental de Propriedades Rurais deixa transparecer a fragilidade do estado e da legitimidade na implementao da poltica (AZEVEDO, 2009). Como notam Batistella e Moran (2005), o desenvolvimento e uso de todo o potencial da ferramenta de licenciamento ambiental traria a possibilidade de desenvolvimento com valorizao das dimenses social e ambiental na Amaznia. 4.3 Problemas ligados a legislao Arajo (2006) e Sousa (2005) descrevem os problemas mais comuns relacionados legislao ambiental, como falta de conhecimento sobre ela ou dvidas quanto operacionalizao do instrumento de licenciamento. Adicionalmente, observa-se o fraco carter educacional da legislao ambiental. A legislao ambiental poder alcanar maior eficcia se estiver difundida no tecido social. Em funo da sua linguagem jurdica, se torna praticamente inacessvel a maioria da populao. Talvez isto explique o forte ndice de seu descumprimento, problema presente historicamente e que no restrito legislao voltada para temas ambientais.
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5 Licenciamento ambiental e integrao de polticas pblicas para a governana

ambiental
Os problemas de gesto ambiental rural, incluindo os problemas de implementao do Licenciamento Ambiental Rural, revelam que a diminuio do desmatamento em reas de assentamentos rurais e o estabelecimento da sustentabilidade no podem ser alcanados somente a partir de polticas e instrumentos ambientais. Ao olharmos a questo ambiental sob o prisma da legislao ambiental e das normas tcnicas, encontramos grandes avanos. Entretanto, em funo das limitaes polticas, institucionais e gerenciais os [...] efeitos destes instrumentos, por si s, no so suficientes para garantir proteo ambiental satisfatria. (SOUSA, 2005, p. 147). O instrumento de licenciamento ambiental uma das polticas ambientais dentre muitas outras que podem ter impacto direto sobre a preservao do meio ambiente, na dinmica de uso e ocupao do solo e no padro e dinmicas dos setores produtivos. Porm, polticas ambientais no so suficientes para o estabelecimento e desenvolvimento da sustentabilidade, uma vez que esta incorpora no somente aspectos ambientais, mas sociais, culturais, econmicos, polticos e de sade. A poltica ambiental deve estar integrada intimamente elaborao e implementao de polticas pblicas de setores produtivos e no produtivos. Os esforos para tratar a questo ambiental como poltica horizontal e desta forma, integrar as questes ambientais na formulao de polticas econmicas, estruturais e sociais setoriais, contudo, ainda so poucos (LENSCHOW, 2002). Ainda segundo Lenschow (2002) as estruturas atuais de governana no se adequam natureza interescalar e trans-setorial dos problemas ambientais. A autora complementa que, para tanto, seria essencial uma coordenao horizontal (entre ministrios ou setores) e vertical (entre nveis) de polticas. Para se alcanar a governana, so necessrios arranjos colaborativos de um conjunto de atores diversificados e interconectados. Esse conjunto deve se configurar em uma interseo de arranjos institucionais em diversos nveis organizacionais (OLSSON; FOLKE; BERKES, 2004; FOLKE et al., 2005; LEMOS; AGRAWAL, 2006; BRONDZIO; OSTROM; YOUNG, 2009). Desta forma, a poltica ambiental e seus instrumentos devem prever as relaes entre atores diversos (agricultores familiares e empresariais, organizaes no governamentais, agncias governamentais, sociedade civil, etc.) nos nveis local, regional, estadual e nacional, bem como criar espaos de deciso conjunta e implementao ativa e colaborativa das decises tomadas. Aps a divulgao da lista dos maiores causadores de desmatamento da Amaznia em outubro de 2008, o MMA e o INCRA anunciaram medidas de combate ao desmatamento e regularizao das situaes ilegais. O MMA anunciou principalmente medidas de comando e controle e fiscalizao. Quanto ao problema dos desmatamentos em assentamentos rurais, a medida tomada visava a realizao de oficinas estaduais com o objetivo de acelerar o processo de licenciamento. Do lado do INCRA, foi assinado um termo de cooperao com o governo do Mato Grosso para acelerar a regularizao ambiental de todos os assentamentos do estado. Apesar da importncia essencial do Licenciamento Ambiental Rural para a conteno do desmatamento, a garantia da eficincia deste instrumento passa pela superao problemas de natureza tcnica e metodolgica, institucional e poltica e de natureza legal

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explicitados na seo 4. Em sntese, estes problemas demonstram a falta de planejamento e integrao setorial da concepo e formulao de polticas pblicas at sua implementao e monitoramento. Uma ao importante anunciada pelo MMA em direo integrao de polticas foi a reviso do Plano de Preveno e Combate ao Desmatamento na Amaznia (PPCDAM). O PPCDAM foi lanado em 2004 e um instrumento inovador, pois um plano elaborado entre 14 ministrios do governo brasileiro a partir dos trabalhos do Grupo Permanente de Trabalho Interministerial. O Plano foi desenvolvido a partir de trs eixos temticos: i) ordenamento fundirio e territorial; ii) monitoramento e controle ambiental; e iii) fomento a atividades produtivas sustentveis. Os principais resultados foram apresentados no documento Plano de Ao para Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal - PPCDAM Avaliao 2004-2007 Reviso 2008 (BRASIL, 2008). H aes fundamentais que asseguraram reas pblicas de preservao (criao de Unidades de Conservao, homologao de terras indgenas e inibio de milhares de ttulos de imveis rurais), importantes para o combate ao desmatamento. Entretanto, estas aes mesmo que positivas so dispersas e fragmentadas (BRASIL, 2008; INSTITUTO..., 2008a). O relatrio traz a descrio de problemas relacionados a recursos financeiros, humanos, tecnolgicos, institucionais e administrativos. Alm destes problemas, ressalta-se tambm a carncia de coordenao, planejamento estratgico, integrao horizontal entre ministrios e integrao vertical entre governos federal, estadual e municipal na implementao das aes do PPCDAM (BRASIL, 2008; INSTITUTO..., 2008a). As aes estratgicas descritas no Plano: Implementar projetos de gesto ambiental integrada (eixo temtico i), Implantar sistema compartilhado de licenciamento ambiental em propriedades rurais (eixo temtico ii), e Implementar aes para uma poltica agrcola sustentvel para a Amaznia Legal, em conjunto com as Secretarias Estaduais de Agricultura (eixo temtico iii), so aes que necessitam de coordenao integrada (mas somente um ministrio responsvel pela coordenao de cada atividade), planejamento estratgico e articulao horizontal e vertical em sua implementao e cujos resultados so extremamente sensveis a esta carncia. Desta forma, observa-se aqui a gravidade das divergncias tornadas pblicas entre MMA e MDA (INCRA) no tocante ao desmatamento proveniente de assentamentos de reforma agrria, uma vez que o licenciamento foi debatido como instrumento para conteno do desmatamento no PPCDAM e este plano foi elaborado pela ao insterministerial da qual fazem parte os referidos ministrios. No houve aes conjuntas concretas que pudessem gerar resultados para a gesto ambiental compartilhada ou para a implementao de sistema compartilhado de licenciamento ambiental em propriedades rurais. Desta forma, as divergncias entre MMA e MDA (INCRA) so fruto da falta de articulao entre os ministrios para viabilizar a gesto ambiental rural e atender aos objetivos de ambos. Segundo o trabalho de Bengston, Fletcher e Nelson (2004) (2004), a garantia de sucesso dos instrumentos e polticas pblicas integradas ou intersetoriais passam pela incorporao de 5 aspectos essenciais: Necessidade de realizao de avaliaes meticulosas da eficincia e impactos das polticas;
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A implementao, que o como executar a poltica, mais essencial do que sua descrio (formulao); Uso de instrumentos polticos mltiplos e complementares, tecnicamente integrados e sob coordenao sinrgica; Coordenao horizontal e vertical: as polticas setoriais e nas diferentes escalas de administrao afetam-se reciprocamente. As coordenaes horizontais e verticais so importantes para evitar sobreposies e contradies de polticas, bem como orientar a conduo de suas implementaes, garantindo a consistncia com os objetivos das polticas e das instituies. Participao das partes interessadas: a participao de atores da sociedade civil, atores governamentais e setor privado essencial para obter sucesso em polticas ambientais integradas a polticas setoriais produtivas. Os problemas abordados nas sees 3 e 4 bem como os problemas apontados pela avaliao do PPCDAM (BRASIL, 2008, INSTITUTO..., 2008a), explicitam que os desafios das polticas intersetoriais no pas, envolvendo a poltica ambiental, podem ser enquadrados em todos os cinco aspectos acima citados. Nenhuma das aes propostas no plano inclui a reestruturao institucional ou a cooperao e elaborao conjunta de programas e polticas para a regio amaznica. A integrao de polticas, utilizando a definio de Stead (2008) e Peters (1998), inclui aes como troca de informao, transparncia e gesto de conflitos polticos, trabalho em conjunto, sinergias entre polticas e o uso de objetivos comuns na etapa de formulao. Entretanto, a partir da anlise dos problemas descritos na seo 4, esse nvel de integrao est longe de ser um realidade no pas. Peters (1998), Bengston, Fletcher e Nelson (2004) e Lenschow (2002) observam a necessidade de mudanas institucionais e polticas para se alcanar esta integrao e apontam o papel fundamental que deve ser desempenhado pela instncia federal na coordenao horizontal e vertical para sua promoo. Dentre as funes desempenhadas pela liderana federal legtima, estariam a promoo da capacidade de planejamento das instituies, a coordenao estratgica para estabelecimento de metas claras comuns, a implementao das polticas de forma eficiente e eliminao de sobreposies e contradies; a coordenao de aes e esforos em todos os nveis, a produo, sistematizao e distribuio de informao, o desenvolvimento de modelos e ferramentas de avaliao de polticas e o incentivo postura tica. Segundo Peters (1998), a coordenao o caminho para se atingir os objetivos de um programa ou de um plano de nao. importante observar que, no Brasil, as polticas de planejamento, de produo e desenvolvimento e de infraestrutura pouco se integram s polticas ambientais e sociais. Entretanto, essas polticas se do dentro de mesmo territrio nacional e constituem lados de uma mesma moeda. Portanto, a coordenao horizontal, alm de ser importante do ponto de vista administrativo, melhorando sua eficincia, tambm extremamente importante do ponto da sustentabilidade (PETERS, 1998). A partir do exposto nas sees anteriores, ressalta-se a importncia do licenciamento ambiental quanto ao seu carter de planejamento estratgico para a governana ambiental e para o desenvolvimento sustentvel. Apesar de ser um instrumento inserido na PNMA, o licenciamento ambiental configura-se como ferramenta de integrao de
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polticas e planejamento estratgico, desde que acompanhado de outros instrumentos e, principalmente, coordenao horizontal e vertical destas polticas. Ainda, deve ser aplicado a todas organizaes produtivas pblicas ou privadas cujas atividades sejam potencialmente poluidoras ou degradantes do meio ambiente. Desta forma, seu objetivo no apenas o enquadramento das atividades produtivas, mas tambm um instrumento de planejamento que estabelece pontes entre polticas, pois trata, simultaneamente, dos processos produtivos e da preservao do ambiente em acordo com os objetivos da PNMA e, consequentemente, com os objetivos da Constituio Federal. Quando as exigncias tcnicas do licenciamento so bem cumpridas, existem informaes importantes para serem utilizadas na melhoria da gesto ambiental servindo como inputs para a formulao de polticas produtivas, de uso e ocupao do solo, sociais, de sade e de preservao ambiental.

6 Consideraes finais
As polticas ambientais e produtivas setoriais afetam umas as outras reciprocamente. A partir da dcada de 70, com a ascenso e fortalecimento do movimento ambientalista moderno, as instituies e polticas ambientais tornam-se cada vez mais importantes. Entretanto, ainda so incipientes as iniciativas de elaborao e implementao conjuntas das polticas ambientais, sociais e de polticas produtivas setoriais (planejamento, desenvolvimento e infraestrutura). Todavia, cada vez mais urgente a integrao destas polticas, obedecendo a objetivos comuns e de maneira a no se contradizerem nem se sobreporem setorialmente e entre as diversas escalas. O licenciamento ambiental, apesar de no ser utilizado de acordo com o seu propsito original uma ferramenta importante para a integrao de polticas ambientais e produtivas setoriais, associada a outros instrumentos e regidos a partir de uma coordenao horizontal e vertical destas polticas. As variveis levantadas e diagnosticadas no Licenciamento Ambiental Rural, aliadas a outros diagnsticos, permitem a elaborao de um retrato da dinmica socioeconmica e ambiental dentro de um territrio. Tambm, favorecem o planejamento integrado de polticas pblicas que sejam coincidentes com os objetivos primordiais da Constituio Federal e da PNMA, os quais prezam pelo desenvolvimento do pas integrado intimamente conservao ambiental e proteo da vida. Desta forma, pensar a questo do desmatamento na Amaznia pensar alm das estatsticas. O problema tem razes na distribuio de poder, na tomada de deciso sobre os rumos do desenvolvimento regional e nacional e, sobretudo, num plano claro de nao sustentvel que no existe objetivamente. As arenas de deciso sobre polticas de desenvolvimento, agronegcio, agricultura familiar e meio ambiente apresentam atores distintos, com interesses diversos (muitas vezes conflitantes), poder de influncia diferenciado e com informaes assimtricas no padronizadas entre os produtores institucionais de informao e portanto, sem possibilidades de comparao. O estado forte tem papel preponderante como regulador e coordenador de planejamentos e aes dos diversos atores nessa rede poltica, tendo a sustentabilidade e a tica como norteadores dessa sua funo.
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Agradecimentos
Este trabalho foi elaborado no mbito do projeto Poor Land Use, Poor Health. Foi realizado com o apoio da Iniciativa de Pesquisa em Sade Mundial, uma associao dedicada ao financiamento de pesquisas entre os Institutos Canadenses de Pesquisa em Sade, a Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional, o Ministrio de Sade do Canad, o Centro Internacional de Pesquisas para o Desenvolvimento e a Agncia de Sade Pblica do Canad. Agradecemos a toda equipe de pesquisa do projeto pelo apoio.

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notas
1

Este valor refere-se ao total de famlias assentadas no Par, representado pela soma das famlias assentadas nas trs superintendncias (SR) do INCRA no Par: SR-01/Par, SR-27/Marab e SR-30/ Santarm (INCRA, 2009).

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leAnDRA fAtoRellI fRDRIC meRtenS
Resumo: tratamos da coordenao horizontal de polticas, a partir do estudo da relao entre o desmatamento nos assentamentos de reforma agrria e o licenciamento Ambiental Rural. So identificados falhas tcnicas, administrativas, de integrao e coordenao na implementao do instrumento. A eficcia contra o desmatamento est em aes coordenadas e integraes polticas, institucionais, tcnicas e estruturais de diversos setores. Palavras-chave: Coordenao de polticas pblicas. Desmatamento. Intersetorialidade. licenciamento ambiental rural.

Policies Integration and Environmental Governance: the case of rural environmental licensing in Brazil
Abstract: We focus on cross-sectoral policy coordination, based on the study of the relationships between deforestation in land settlement projects and rural environmental licensing. We identified technical and administrative failures, lack of integration and coordination in the implementation of the licensing policies. Efficient initiatives to reduce deforestation involve coordinated and integrated multidimensional actions across various political sectors. Keywords: Cross-sector policy coordination. Deforestation. Intersectionality. Rural environmental licensing.

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