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GESTO DEMOCRTICA COM PARTICIPAO POPULAR


NO PLANEJAMENTO E NA ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL

Moacir Gadotti(*)

A gesto democrtica no s um princpio pedaggico. tambm um preceito constitucional. O pargrafo nico do artigo primeiro da Constituio Federal de 1988 estabelece como clusula ptrea que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, consagrando uma nova ordem jurdica e poltica no pas com base em dois pilares: a democracia representativa (indireta) e a democracia participativa (direta), entendendo a participao social e popular como princpio inerente democracia. Em seu artigo 206, quando a Constituio Federal estabelece os princpios do ensino, inclui, entre eles, no Inciso VI, a gesto democrtica do ensino pblico, princpio este retomado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de 1996. O Artigo 205 da Constituio de 1988 determina que a educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. Infelizmente, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n. 9394/96) no respeitou esse princpio de que a educao deveria ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade: a gesto democrtica princpio caro aos educadores e que foi base-mestra do primeiro projeto de regulamentao do Sistema Nacional de Educao ficou reduzida, na Lei no. 9.394 de 1996, aos preceitos dos artigos 145 e 15, que preveem, somente, a participao dos profissionais no projeto pedaggico, e da comunidade, nos conselhos escolares, alm de uma 'progressiva' autonomia pedaggica, administrativa e de gesto financeira s escolas (CNTE, 2009:289). A participao popular e a gesto democrtica fazem parte da tradio das chamadas pedagogias participativas. Elas incidem positivamente na aprendizagem. Pode-se dizer que a participao e a autonomia compem a prpria natureza do ato pedaggico. A participao um pressuposto da prpria aprendizagem. Mas, formar para a participao , tambm, formar para a cidadania, isto , formar o cidado para participar, com responsabilidade, do destino de seu pas. O Documento-Referncia da primeira Conferncia Nacional de Educao (Conae) refere-se qualidade da educao, associando este tema ao da gesto democrtica. No se consegue melhorar a qualidade da educao sem a participao da sociedade na escola. A melhoria da qualidade da educao e das polticas educacionais est intrinsecamente ligada criao de espaos de deliberao coletiva: a gesto democrtica dos sistemas de ensino e das instituies educativas constitui uma das dimenses que possibilitam o acesso educao de qualidade como direito universal. A gesto democrtica como princpio da educao nacional sintoniza-se com a luta pela qualidade da educao (Conae 2011. Documento Final, pgina 59). A gesto democrtica como princpio pedaggico e como preceito constitucional no se restringe escola. Ela impregna todos os sistemas e redes de ensino. O princpio constitucional da gesto democrtica tambm no se limita educao bsica: ela se refere a todos os nveis e
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*) Moacir Gadotti, graduado em Pedagogia e Filosofia, Doutor em Cincias da Educao pela Universidade de Genebra, Doutor Honoris Causa pela Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Livre Docente pela Universidade Estadual de Campinas, Professor Titular da Universidade de So Paulo, Fundador e atual Presidente de Honra do Instituto Paulo Freire. autor de diversos livros, traduzidos em vrios idiomas, entre eles: Histria das ideias pedaggicas (1993); Pedagogia da prxis (1995); Paulo Freire: Uma biobibliografa (1996); Pedagogia da Terra (2000); Perspectivas atuais da educao (2000); Os mestres de Rousseau (2004); Educar para um outro mundo possvel (2007) e Educar para a sustentabilidade (2008). Este texto foi produzido como uma colaborao para a discusso do tema geral da Conae 2014: O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao: participao popular, cooperao federativa e regime de colaborao.

modalidades de ensino: a gesto democrtica do sistema, em todas as esferas de organizao, um princpio basilar a partir do qual se fortalecem espaos de participao e de pactuao j institudos e por instituir (MARQUES e outros, 2013:03). Ademais, preciso deixar claro que a gesto democrtica no est separada de uma certa concepo da educao. No tem sentido falar de gesto democrtica no contexto de uma educao tecnocrtica ou autoritria. Ela deve ser coerente com uma concepo democrtica e emancipadora da educao. Por que os representantes das escolas privadas rejeitaram, em 1988, na Constituinte, a gesto democrtica? Porque, em geral, o ensino privado no trabalha com uma concepo emancipadora da educao. Mas existem tambm sistemas pblicos de educao que no valorizam a gesto democrtica porque tm uma viso elitista da educao, porque separam os que sabem dos que no sabem, os que mandam dos que devem obedecer. O tema da gesto democrtica da educao com participao popular ganha ainda mais relevncia hoje, no momento em que se discute a criao do Sistema Nacional de Educao que define a articulao e a cooperao entre os entes federados. Essa lgica colaborativa s tem sentido se for cimentada pela gesto democrtica e tiver por finalidade a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, como determina o Inciso I do artigo terceiro da Constituio Federal de 1988.

1. Participao popular e gesto democrtica


Comecemos pela relao e pela diferena entre Participao Social e Participao Popular. Participao Social se d nos espaos e mecanismos do controle social como nas conferncias, conselhos, ouvidorias, audincias pblicas etc. So os espaos e formas de organizao e atuao da Participao Social. assim que ela entendida, como categoria e como conceito metodolgico e poltico, pelos gestores pblicos que a promovem. Essa forma de atuao da sociedade civil organizada fundamental para o controle, a fiscalizao, o acompanhamento e a implementao das polticas pblicas, bem como para o exerccio do dilogo e de uma relao mais rotineira e orgnica entre os governos e a sociedade civil. Est em discusso, no governo federal, a criao de um Sistema Nacional de Participao Social e um Novo Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil que devem se constituir num novo arcabouo jurdico e administrativo das relaes entre o Estado e essas organizaes. O Sistema Nacional de Participao Social, com base no acmulo alcanado at agora no campo da participao, dever estabelecer princpios que vo orientar e facilitar a participao social na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas. Um sistema no hierarquizado, aberto e flexvel, com uma estrutura em rede que garanta a autonomia das organizaes da sociedade civil. Esse sistema fruto de uma poltica que vem sendo construda desde 2003 quando o presidente Lula instituiu, ampliou e valorizou a participao dos conselhos e das conferncias na elaborao, formulao e gesto de polticas pblicas e agora se concretiza numa Poltica Nacional de Participao Social que estabelece o papel do Estado como promotor e garantidor do direito humano participao. O Sistema Nacional de Participao Social dever articular as polticas de participao social, integrando conselhos, conferncias1, fruns, ouvidorias2, audincias e consultas pblicas e rgos colegiados, facilitando a participao de organizaes e movimento sociais. certo que a participao social na formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas vem sendo fortalecida, como prevista e reconhecida pela Constituio Cidad de
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. As Conferncias Nacionais contriburam com o reconhecimento de novos direitos pelo Estado, ampliando a cidadania no pas e alterando o modo de compreender os atores sociais, que passaram a ser entendidos como sujeitos de direitos e participantes do processo de elaborao de polticas pblicas (BRASIL, SR/PR 2001:40). Elas se constituram tambm num grande aprendizado para os movimentos sociais, saindo de uma postura menos reivindicativa e mais propositiva. 2 . As Ouvidorias Pblicas incorporaram a dimenso individual participao social oferecendo ao cidado a possibilidade de buscar informaes, avaliar, criticar e melhorar os servios e polticas pblicas (BRASIL, SR/PR, 2011:62). Elas passaram de 40, em 2002, para 165 em 2010. Mais do que s se informar, a populao, por meios delas, pode interagir com os rgos pblicos.

1988. Num pas com uma estrutura social injusta e tantas desigualdades, ela absolutamente necessria. Mas ela no s um instrumento de gesto: ela aprimora a democracia e qualifica as polticas pblicas. Como costuma dizer Gilberto Carvalho, Ministro Secretrio Geral da Presidncia, sem participao social impossvel transformar democracia poltica em democracia social. A igualdade formal, jurdica insuficiente, sem a igualdade econmica. Vista desta forma, a participao social se constitui, tambm, num mtodo de reconfigurao do prprio Estado. A democracia participativa no concorre com a representativa: elas se complementam, se fortalecem, aproximando o cidado do Estado. preciso superar o velho modelo tecnocrata de poltica pblica baseada na premissa do Estado externo Sociedade. A participao social como modo de governar significa adequar a racionalidade tcnica da administrao pblica a uma nova forma de governar baseada no dilogo constante com os atores da sociedade civil (BRASIL, SR/PR, 2011:83). A Participao Popular, por outro lado, corresponde s formas mais independentes e autnomas de organizao e de atuao poltica dos grupos das classes populares e trabalhadoras e que se constituem em movimentos sociais, associaes de moradores, lutas sindicais etc. A Participao Popular corresponde a formas de luta mais direta do que a participao social, por meio de ocupaes, marchas, lutas comunitrias etc. Embora dialogando e negociando pontualmente com os governos, em determinados momentos, essas formas de organizao e mobilizao no atuam dentro de programas pblicos e nem se subordinam s suas regras e regulamentos. A participao no s define a qualidade da democracia como a forma de viver a democracia, como afirma Lilian Celiberti: a participao uma forma de viver a democracia e ela abarca as prticas anmalas e subversivas que vivem no plano subjetivo e pessoal, aquelas coisas que fazem as formas de sentir e amar, a formas de viver e criar comunidade. Nesse sentido, a participao democrtica abarca a sociedade em seu conjunto, as meninas e os meninos nos centros educativos, em seus domiclios e na sociedade, os adolescentes e os jovens, as mulheres, os gays, lsbicas, os transexuais, os transgneros, os atores polticos e sociais, mas tambm a quem constri cultura, poesia e arte (CELIBERTI, 2005:56). Aqui o grande desafio relacionar e fazer dialogar, no interesse das polticas pblicas emancipatrias e dos seus temas e pautas de luta, a Participao Social e a Participao Popular3, respeitando e garantindo a autonomia e a independncia das formas de organizao popular, superando os riscos de cooptao, subordinao, fragmentao e dissoluo das lutas populares. Cresce o reconhecimento da importncia da participao popular e da gesto democrtica na educao. Mas isso no tem se traduzido em sustentao prtica e jurdica desse principio4. Por isso, muitos trabalhadores em educao tem encarado a gesto democrtica mais como um encargo do que como uma possibilidade de participao, uma mera transferncia de responsabilidade que acaba por responsabilizar, principalmente o docente, pelo mau desempenho da escola e da qualidade da educao5. Participar depende de condies concretas de participao. No caso da escola, depende de uma jornada de trabalho adequada para os trabalhadores da educao. O ideal o professor ter tempo integral e dedicao exclusiva numa s escola, inclusive para participar fora dela, em outros espaos. Como afirma Francisco das Chagas Fernandes (2012:336) a institucionalizao de espaos amplos de participao e deciso, como o FNE, e a realizao de conferncias de educao tm contribudo para maior organicidade das polticas governamentais e sua consolidao
. Na literatura sobre participao, h distines entre os conceitos "participao social" e "participao popular". No DocumentoReferncia da Conae 2014, o tema geral menciona a expresso "participao popular". Ao longo do documento, so mencionadas as expresses: participao social e popular, "participao popular" e "participao social". No se faz distino entre os conceitos. Coerente com o tema geral do Documento-Referncia da Conae 2014, utilizarei apenas a expresso participao popular. Neste texto, quando eu mencionar "participao popular", estarei me referindo a ambas: social e popular. 4 . Um prefeito ou um governador podem instituir eleies diretas para diretores de escolas. Contudo, por falta de regulamentao do Inciso VI do Artigo 206 da Constituio Federal que institui a gesto democrtica do ensino pblico eles no encontram respaldo legal para nomear esses diretores, alm dessa determinao geral da prpria Constituio. 5 . Como sustenta a CNTE a qualidade da educao associa-se incondicionalmente s polticas de financiamento (e de custo aluno qualidade), de gesto democrtica (nos sistemas e nas escolas), de currculo emancipador e de valorizao profissional, pautadas pelas dimenses de salrio digno, carreira atraente jornada com hora-atividade e condies de trabalho, com ateno especial sade dos/as educadores/as (CNTE, 2012a:517).
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como polticas de Estado (). O documento-referncia da Conae traz uma concepo ampla ao articular formao, salrios, carreira e desenvolvimento profissional. No basta criar mecanismos de participao popular e de controle social das polticas pblicas de educao; preciso atentar para a necessidade de criar, tambm, simultaneamente as condies de participao. A sociedade civil participa sempre que convocada, mas com muita dificuldade. A participao, para ser qualificada, precisa ser precedida pelo entendimento muitas vezes tcnico e cientfico do que se est discutindo: saber ler planilhas de custo, oramentos etc. Como uma Associao de Moradores de uma comunidade empobrecida pode participar? uma questo que frequentemente colocada na gesto democrtica com participao popular. No se deve convocar para a participao popular em locais e horrios inadequados, sem estrutura, sem preparao e sem organizao. A participao popular no pode ser alguma coisa episdica, paralela, mas estrutural; ela deve constituir-se numa metodologia permanente da poltica educacional, num modo de governar. Um dos problemas cruciais da participao popular a formao, principalmente dos que fazem parte dos diversos conselhos de polticas pblicas6, obrigatrios por lei, entre eles, o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF (CACS), o Conselho do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Conselho do Programa Nacional Bolsa-Escola, inclusive dos membros do Conselho Municipal de Educao (CME). Contudo, no podemos confundir esse cuidado com a formao para a participao com a ideologia da competncia. Desde os anos 1980, Marilena Chau (1983) nos chamava a ateno para a despolitizao da educao, dos cidados e da sociedade, causada pela ideologia da competncia, da meritocracia que separa dirigentes e executantes, os que sabem e os que no sabem, os que sabem as razes do que fazem e os que desconhecem as finalidades de sua ao. Essa ideologia considera as decises como sendo de natureza puramente tcnica e no poltica. Quem sabe comanda quem no sabe. Quem sabe comanda e quem no sabe obedece, no tem voz, no pode manifestar sua opinio, mesmo quando o assunto diz respeito qualidade de suas vidas. Assim, se afasta a participao popular com o discurso de que s participa quem entende, quem est preparado tecnicamente para participar. Nos formamos para a participao participando, enfrentando os desafios tcnicos e polticos da participao. A participao conquista poltico-pedaggica. Gesto democrtica tem a ver com autonomia e participao. H os que defendem a eleio de diretores de escola (PARO, 1996) e a constituio de conselhos escolares como formas mais democrticas de gesto (PADILHA,1998; DOURADO, 2000; ANTUNES, 2002), que devem respaldarse na participao de todos os segmentos escolares: pais, professores, alunos, funcionrios. Outros defendem o Planejamento participativo na construo do projeto poltico-pedaggico, envolvendo neste processo a comunidade interna e externa escola (PADILHA, 2001; BORDIGNON, 2009) ou o Planejamento Socializado Ascendente, entendendo que o planejamento, para ser democrtico, exige tambm uma metodologia democrtica7. Como alerta Elie Ghanem (1996:62), um poder maior na relao com o Estado democrtico supe que a participao popular no se restrinja gesto da unidade escolar, mas que se aperfeioem os meios de sua influncia no conjunto do sistema de ensino, para o que indispensvel a informao sobre recursos pblicos disponveis, critrios de distribuio e execuo oramentria. Para isso, so essenciais certos instrumentos e mecanismos de gesto democrtica do prprio sistema de ensino, tais como o Frum Nacional de Educao (FNE), o Conselho Nacional de Educao (CNE), o Conselho Estadual de Educao (CEE), o
. Os conselhos de polticas pblicas, instncias de poder estabelecidas na Constituio Federal de 1988, so criados por iniciativa do Estado e sua composio deve ser integrada por representantes do Poder Pblico e da Sociedade. Trata-se de um um espao pblico e plural de formulao e fiscalizao de polticas pblicas para reas especficas, materializando os princpios da democracia representativa e participativa (COHN, 2011). 7 . Jos Eustquio Romo e Paulo Roberto Padilha apresentam o Planejamento socializado ascendente, como uma metodologia apropriada para o planejamento democrtico que consiste em pensar e realizar o planejamento enquanto processo que se constri a partir da integrao das foras de todos os sujeitos, segmentos ou grupos comunitrios e sociais que, direta ou indiretamente, convivem e atuam na escola (...). Esse tipo de planejamento supe que as propostas das escolas possam influenciar, de maneira mais consistente, os demais nveis de planejamento educacional: municipal, estadual e federal, bem como as autoridades responsveis por eles na elaborao de polticas educacionais (Planejamento Ascendente) (Jos Eustquio Romo e Paulo Roberto Padilha. In: GADOTTI & ROMO, 1997:20).
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Conselho Municipal de Educao (CME), os Conselhos Escolares, os Conselhos Universitrios, e outros, tais como a (Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme), o Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de Educao (Consed) e a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime). Sem dvida, devemos reconhecer que houve avanos no que diz respeito participao, busca da autonomia e gesto democrtica na escola. Vale ressaltar, por exemplo, o investimento do governo federal no Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares cujos objetivos, dentre outros, so: ampliar a participao das comunidades escolar e local na gesto administrativa, financeira e pedaggica das escolas pblicas; apoiar a implantao e o fortalecimento de conselhos escolares; instituir, em regime de colaborao com os sistemas de ensino, polticas de implantao e fortalecimento de conselhos escolares; promover em parceria com os sistemas de ensino a capacitao de conselheiros escolares. A execuo do programa de responsabilidade da Secretaria de Educao Bsica (SEB), por intermdio da Coordenao-Geral de Redes Pblicas (CGRP) da Diretoria de Apoio Gesto Educacional (DAGE). O programa conta com a participao de organismos nacionais e internacionais em um grupo de trabalho constitudo para discutir, analisar e propor medidas para sua implementao. Mas, em relao efetiva participao popular no Planejamento e na Organizao da Educao Nacional, o ritmo dos avanos muito lento. H pouco mais de uma dcada que esse tema est sendo objeto de poltica pblica. As conquistas no campo da participao popular no planejamento e na organizao da Educao Nacional ainda so pequenas e lentas e s foram alcanadas por meio de muita luta. Veja-se o caso do Frum Nacional de Educao, uma luta que encontrou respaldo na Constituio Federal de 1988 e, no caso do Estado de So Paulo, se iniciou anos antes8. Os educadores queriam que a LDB de 1996 j contemplasse essa reivindicao. No entanto, ela s foi possvel graas enorme mobilizao da Conae, em 2010, mais de 20 anos depois9. O Frum Nacional de Educao (FNE), proposto pela primeira Conae e criado em 2010 como rgo do Sistema Nacional de Educao, com a finalidade de coordenar as Conaes, zelar pela implantao de suas diretrizes e deliberaes e acompanhar a tramitao do PNE, enfatiza o planejamento educacional participativo, a democratizao da gesto e a qualidade social da educao. Com a criao da Conferncia Nacional de Educao e com o Plano Nacional de Educao, fortalecidos com a presena ativa do Frum Nacional de Educao e diante do desafio da criao de um Sistema Nacional de Educao, o tema da Gesto Democrtica com Participao Popular no Planejamento e na Organizao da Educao Nacional entrou definitivamente na pauta do debate poltico e educacional. A principal barreira participao popular no Brasil tem sido o prprio estado patrimonialista. Existem cerca de 30 mil conselhos de gesto pblica no Brasil. Certamente, uma grande fora, criada principalmente a partir da Constituio Cidad de 1988, que instituiu o atual modelo de federalismo
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. Em 1983 tive a oportunidade de participar da organizao do Frum de Educao do Estado de So Paulo. Ele objetivava a elaborao das propostas educacionais do Estado de So Paulo, atravs de um debate organizado com toda a sociedade, de forma participativa e ascendente. Dele participaram em suas Sesses Pblicas notveis educadores: Paulo Freire, Rubem Alves, Florestan Fernandes, Antnio Cndido, Maria Nilde Mascelani, Marilena Chau, Dermeval Saviani, Miguel Arroyo, Guiomar Namo de Mello, entre outros. Veja-se, a esse respeito, a dissertao de mestrado de Clia Cintro Forghieri, A participao dos educadores na formulao das polticas pblicas de educao: o caso do Frum de Educao do Estado de So Paulo (1983-1984), defendida na Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo em 1989. 9 . A Conae teve precedentes importantes. Em primeiro lugar, as Conferncias Brasileiras de Educao (CBEs) que se seguiram ao Seminrio Brasileiro de Educao (Campinas, 1978) e que, numa outra perspectiva, retomaram a trajetria dos Pioneiros da Educao Nova (1932) e de suas Conferncias Nacionais de Educao, iniciadas na dcada de 20 do sculo passado. Entre 1980 e 1991 foram realizadas seis CBEs: So Paulo (1980), Belo Horizonte (1982), Niteri (1984), Goinia (1984), Braslia (1988) e So Paulo (1991). Em 1994 foi realizada a Conferncia Nacional Educao para Todos que aprovou o Pacto pela valorizao do Magistrio e qualidade da educao, compromisso do Plano Decenal de Educao para Todos (1993-2003) dando consequncia s metas assumidas pelo governo brasileiro na Declarao Mundial sobre Educao para Todos e no Plano de ao para satisfazer as necessidades bsicas de aprendizagem, aprovados pela Conferncia Mundial sobre Educao para Todos (Jomtien, Tailndia 5 a 9 de maro de 1990). As Conferncias Nacionais de Educao (CBEs) foram sendo sucedidas pelos Congressos Nacionais de Educao (Coned). Foram realizados cinco Congressos Nacionais de Educao (Coned): Belo Horizonte (1996 e 1997), Porto Alegre (1999), So Paulo (2003) e Recife (2004).

cooperativo. Mas eles podem constituir-se em mero ritual burocrtico se no tiverem poder de deciso. Estamos avanando com a proposta de criao do Sistema Nacional de Participao Social, mas falta muito para termos um governo cujo modo de governar seja essencialmente participativo. A maioria dos espaos de participao so espaos consultivos. Os movimentos sociais e populares trabalham com uma concepo de participao como espao de controle social e no s de consulta popular. Espao de controle pblico do Estado diferente de espao de interlocuo com o Estado. A Constituio de 1988 consagrou a participao social e o controle pblico sobre a gesto das polticas pblicas, prevendo uma multiplicidade de conselhos obrigatrios para os estados e os municpios receberem repasses de recursos. Contudo, a sua implementao vem sendo ameaada no s porque, para muitos, ela considerada como acessria, mas tambm por conjunturas hostis participao, por distores prprias da nossa sociedade hierarquizada e por falta de um marco regulatrio adequado. A participao popular pouco produtiva se no se traduzir em instrumentos concretos (normais, leis e mudanas oramentrias) que permitam o controle, o acompanhamento, a fiscalizao e a deciso sobre as polticas pblicas. Mesmo quando essa regulao existe, nem todas as distores so evitadas. Como mostra Amlia Cohn (2011:21), dadas as caractersticas da nossa sociedade, isso possibilitou distores, como, de um lado, o monoplio da participao nos colegiados por lideranas locais (um mesmo representante participando de vrios conselhos) sob a alegao de que as pessoas no querem participar, mas que, de fato, trata-se de resistncia diviso do poder - e, de outro, a ocupao da representao por profissionais da rea, j que eles so mais capazes de saber o que melhor para aqueles segmentos sociais, marcados pela vivncia da carncia cotidiana. Amlia Cohn acrescenta ainda que os movimentos mais organizados tendem a negociar com xito a representao no interior do conselho junto a outros movimentos menos organizados ou com menor expresso ou visibilidade junto sociedade (idem), mostrando outra distoro da participao social. Passaram-se 25 anos da promulgao da Constituio de 1988. Apesar de todos os avanos, sabemos que a participao social se limita, ainda, muitas vezes, parcela da populao que tem vnculo com associaes civis. Os conselhos no expressam a vontade de toda a sociedade. A participao social restrita aos segmentos sociais que tm mais capacidade de organizao e de expresso poltica.

2. Participao popular e educao popular


Dentre as conceituaes que subjazem s proposies para elaborao do PNE, est a gesto democrtica dos sistemas de ensino, entendida como uma das dimenses fundamentais que possibilitam o acesso educao de qualidade, formao para a cidadania e como princpio da educao nacional da elaborao de planos de desenvolvimento educacional e de projetos poltico-pedaggicos participativos (BRASIL, 2011:59-60). O princpio da gesto democrtica no deve ser entendido apenas como prtica participativa e descentralizao do poder, mas como radicalizao da democracia10, como uma estratgia de superao do autoritarismo, do patrimonialismo, do individualismo e das desigualdades sociais. Desigualdades educacionais produzem desigualdades sociais. A primeira Conae mostrou a necessidade de construo de um Sistema Nacional de Educao (SNE) articulado, coordenado e integrado, como forma de superar a educao fragmentada, setorizada, justaposta e desarticulada (ROMO, 2010). Isso s pode ser feito tendo a gesto democrtica como princpio motor do sistema, articulando as diferentes estruturas e
. O ltimo Congresso Nacional de Educao (CONED), realizado em Recife, em 2004, indicou que a gesto democrtica da educao brasileira deve ter como preceito bsico a radicalizao da democracia, que se traduz no carter pblico e gratuito da educao, na insero social, nas prticas participativas, na descentralizao do poder, no direito representao e organizao diante do poder, na eleio direta de dirigentes, na socializao dos conhecimentos e das decises colegiadas e, muito especialmente, na construo de uma atitude democrtica das pessoas em todos os espaos de interveno organizada. Assim, o processo de construo da gesto democrtica da educao pressupe autonomia, representatividade social e formao para a cidadania (Apud: Abicalil, 2013: 6).
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subsistemas. Mas, para isso, preciso redefinir com clareza as funes de cada esfera de poder para que no haja, nem omisso, nem justaposio. O regime de colaborao precisa ser transformado num regime de cooperao solidria. Nessa cooperao solidria o papel do Frum Nacional de Educao (FNE) imprescindvel. O princpio da gesto democrtica deve ser o princpio orientador do regime de colaborao entre os sistemas de ensino, isto , das aes coordenadas entre os entes federados11. E poder-se-ia aproveitar dessa redefinio para retomar o Artigo 205 da Constituio federal de 1988 e definir tambm com clareza como essa cooperao ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade. A defesa da teoria democrtica do Estado no ainda amplamente majoritria na sociedade e, muito menos, a sua prtica. A prtica est aqum da teoria, no s por falta de mecanismos oferecidos pelo Estado, mas, igualmente, pela pouca presena da cidadania na defesa de seus direitos. Da a necessidade de fortalecer as formas de controle do Estado, estimulando organizaes civis, organizando a participao direta da populao na definio de polticas pblicas, incentivando as organizaes populares a formular, propor, fiscalizar os atos do governo e, sobretudo, educar para e pela cidadania (Gadotti, 2000). E no basta apenas oferecer espaos adequados de participao. Ser preciso criar planos estratgicos de participao, formar para e pela participao, formar o povo soberano (TAMARIT, 1996), capaz de governar e de governar-se. No se chama para a participao sem preparao poltico-pedaggica. A populao precisa estar informada sobre o funcionamento do Estado, sobre as diversas instncias de poder (executivo, legislativo, judicirio) e os diversos rgos pblicos, onde, como e quando pode participar. Nos governos populares, o Oramento Participativo e as Plenrias e Fruns Populares tm se revelado excelentes formas de participao e organizao da sociedade civil, contribuindo com o controle social da coisa pblica. So verdadeiros mecanismos de gesto pblica no estatal. O Estado brasileiro precisa ser menos representativo e mais participativo. Como sustenta Luiz Dulci (2005:3), Ministro Chefe da Secretaria Geral do Presidente Lula, a participao cidad enriquece as instituies representativas, criando verdadeira co-responsabilidade social e evitando o risco de apatia civil e a negao autoritria da poltica que ameaa todas as democracias contemporneas. Nesse sentido, a democracia participativa tem ainda muito que caminhar para ter o mesmo espao da democracia representativa. A democracia participativa no substitui a representativa, mas, o Estado precisa ser mais participativo para radicalizar a democracia. Nesse processo, as organizaes e movimentos sociais so imprescindveis12: a democracia representativa, a democracia eleitoral, tal como existe, incapaz de sustentar a democracia como sistema, seno articulada com uma forte participao cidad e, portanto, com uma democracia participativa que amplie o debate sobre as prioridades e urgncias da agenda social e econmica dos cidados e cidads (Celiberti, 2005:56). O Brasil tem uma composio social extremamente diversa e a democracia representativa no d conta de toda essa diversidade. Cada vez mais cidados e cidads no se sentem representados no Parlamento e acabam por se desinteressar da poltica, ausentando-se no s nas eleies e votaes, mas da vida cvica e dos espaos de participao e formao poltica. Mais do que nunca precisamos de uma educao popular cidad. Como falar de participao popular sem falar de formao, sem falar de educao popular? A educao popular, como concepo geral da educao, est mais presente no Documento. Trata-se de associar o Artigo 206, Inciso VI da Constituio (gesto democrtica do ensino pblico) com o Artigo 211 (A Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios organizem, em regime de colaborao, os seus sistemas de ensino). A gesto democrtica, o regime de colaborao e o sistema nacional de educao formam um conjunto inseparvel na busca de um padro nacional de qualidade que respeite s diversidades locais e a participao popular. 12 . As organizaes e os movimentos sociais no podem ser reconhecidos apenas como sujeitos sociais mas como sujeitos polticos ou sujeitos sociopolticos como os define Maria da Glria Gohn (2013). Eles so essenciais para o funcionamento da democracia. Se eles no existissem, criariam um grande vcuo na sociedade, haveria um grande prejuzo para as populaes mais pobres e muitos servios pblicos essenciais no seriam prestados. Alm do mais, na democracia, os cidados tm o direito de se organizar para intervir na vida pblica, buscando, como no caso dos conselhos, descolar o espao de deciso do estatal-privado para o estatal-pblico, dando oportunidade transformao dos sujeitos sociais em sujeitos polticos, em que a governabilidade democrtica e compartilhada por todos/as (MORONI, 2006:5).
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Referncia 2014 da Conae do que no documento anterior. Mas, a expresso educao popular no tem estado presente nem na primeira Conae e, se depender do Documento-Referncia 2014, ela continuar pouco presente. No Documento Final da Conae 2010 (p. 31) ela aparece num nico pargrafo: considerando os processos de mobilizao social nas ltimas dcadas, que visavam construo da educao popular cidad, formao da cidadania e dos direitos humanos, o novo PNE deve articular a educao formal com experincias de educao no formal, ou seja, as experincias de educao popular e cidad, incorporando-as como polticas pblicas. O novo PNE deve prever meios e processos para a articulao das polticas sociais: educao, sade, assistncia social, sustentabilidade socioambiental, economia solidria, trabalho e renda, entre outras, com vistas a assegurar os direitos humanos, sociais, polticos e econmicos de cidadania a todo/as brasileiro/as. O Documento Final da Conae 2010 refere-se a uma concepo de educao popular limitada a experincias de educao no formal e como parte das polticas sociais, no da poltica educacional. Essa recomendao foi ignorada no PNE. Portanto, no h qualquer meno educao popular ou cidad no PNE. No Documento-Referncia 2014 a expresso educao popular aparece uma nica vez como proposio: mobilizar as famlias e setores da sociedade civil, articulando a educao formal com experincias de educao popular e cidad, para que a educao seja assumida como responsabilidade de todos, e ampliar o controle social no cumprimento das polticas pblicas educacionais (p.79). A educao popular muito mais do que isso. Ela uma proposta poltico-pedaggica transformadora de poltica educacional, como fez Paulo Freire quando chegou Secretaria Municipal de Educao de So Paulo, em 1989: a educao popular saiu do campo da resistncia social para a disputa de um projeto de sociedade no campo da poltica pblica. Como a maior contribuio da Amrica Latina ao pensamento pedaggico universal, a educao popular uma concepo geral da educao que pode estender-se a todo e qualquer nvel e modalidade de ensino. Ela no se refere s a experincias de educao no formal e nem se limita educao das camadas populares ou dos movimentos populares. Paulo Freire no dicotomizava Estado e Sociedade Civil. Ele os concebia como entes que se interpenetram na disputa pela hegemonia (Gramsci), por um projeto de sociedade. Por isso, possvel pensar a transformao do estado a partir de dentro dele, com um p dentro e um p fora. Ele dizia que precisvamos estar taticamente dentro e estrategicamente fora do Estado. Como a Educao Popular, a participao popular no Estado, visa construo de mais poder popular. A Educao Popular como poltica pblica, como queria Paulo Freire, um processo que se constri ao mesmo tempo dentro e fora do Estado. O Estado, como a Sociedade, no algo monoltico. Ele est em constante processo de transformao. Por isso, Paulo Freire defendia a tese de que a Educao Popular pode e deve inspirar as polticas pblicas de educao. Quando ele assumiu a Secretaria Municipal de Educao em So Paulo (1989) lanou A Escola Pblica Popular como mote de sua poltica educacional, respeitando a diversidade da sociedade civil, mas, rompendo com prticas autoritrias e disputando a hegemonia poltica e cultural de um projeto popular, incorporando instrumentos da democracia participativa, fortalecendo os conselhos escolares e a participao popular (conselhos participativos, conselhos populares, assembleias populares) como mtodo de governo. Paulo Freire queria que se falasse de Educao Popular na escola pblica. Ele no entendia a Educao Popular apenas como educao no-formal. Ele queria no s democratizar a educao, mas, garantir que ela pudesse ser popular, isto , incorporar em suas prticas os princpios emancipatrios da Educao Popular como parte de um projeto de sociedade. Participao popular e Educao Popular caminham juntas j que, historicamente, o referencial terico da Educao Popular tem estimulado formas participativas e crticas de leitura do mundo. Paulo Freire foi declarado Patrono da Educao Brasileira pela Lei n. 12.612, de 13 de abril de 2012, sancionada pela Presidenta Dilma Roussef, a partir de proposta da Deputada Luiza Erundina que, na Prefeitura de So Paulo, teve Paulo Freire como Secretrio Municipal de Educao. Esperamos, como isso, que, aos poucos, o seu legado possa tambm fazer parte do ethos da educao brasileira.

3. Participao popular, controle social e projeto de nao


O Documento-Referncia da Conae 2014 prope a adoo de novos modelos de organizao administrativa e de gesto, nos quais sejam garantidos a participao popular e o controle social, baseado na concepo de gesto democrtica, intersetorial, que se contrape a processos de gesto gerencial, burocrtico e centralizador (p. 75). Neste documento associa-se a gesto democrtica ao controle social. A expresso participao popular e controle social se repete muitas vezes, inclusive no ttulo do eixo V, associando a gesto democrtica ao controle social com participao popular. Essa uma grande e auspiciosa inovao em relao ao Documento-Referncia anterior (2010) em que nenhuma das duas expresses aparecia. Comparando os dois documentos, h um grande avano na questo da gesto democrtica. Falava-se mais da participao de amplos segmentos educacionais e sociais (p. 4), participao democrtica, ou da participao das sociedades civil e poltica (p. 7), muitas vezes limitada ao processo da Conae. A expresso participao popular no mencionada. O controle social se encontra mais restrito ao financiamento da educao (Eixo V). A gesto democrtica aparecia mais associada qualidade da educao e avaliao (Eixo II), embora se reconhecesse tambm a importncia da implementao da gesto democrtica nos sistemas de educao e nas instituies educativas (p. 12). J no Documento-Referncia da Conae 2014, insiste-se que a relao entre qualidade e participao, no mbito das instituies educacionais e da organizao da educao, vai alm da competncia tcnica. Envolve questes polticas internas e externas aos sistemas de ensino e s instituies educacionais (p. 75). A participao popular, pressuposto da cidadania, inerente noo de democracia. A Constituio Federal de 1988 instituiu a participao popular, mas a sua implantao real depende de mecanismos apropriados para o seu exerccio. Uma verdadeira democracia deve facilitar a seus cidados a informao necessria para a defesa de seus direitos e a participao na conquista de novos direitos13. Numa viso transformadora, a participao popular objetiva a construo de uma nova sociedade, mais justa e solidria. Podemos dizer que a participao popular tem uma dimenso pedaggica (formar para o exerccio da cidadania ativa) e uma funo poltica (intervir na tomada de decises polticas). No planejamento educacional no Brasil ela vem ocorrendo, ora com mais, ora com menos intensidade (com exceo do perodo do regime autoritrio quando foi sistematicamente combatida), desde os anos 20 do sculo passado, quando ocorreram as primeiras Conferncias Nacionais de Educao promovidas pela Associao Brasileira de Educao (ABE) que tinham por objetivo apreciar sugestes para um Plano Nacional de Educao (BORDIGNON, 2011:03) e que desembocaram no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova de 1932. Como h 80 anos, estamos hoje diante de um Plano Nacional de Educao cuja principal fonte de inspirao est numa Conferncia, a Conferncia Nacional de Educao, a Conae14. Hoje, como ontem, a participao dos educadores aponta para a funo social da escola e a organizao sistmica da educao brasileira15. Estamos diante no apenas da mesma necessidade de criao de um sistema nacional de educao em regime de colaborao, mas diante de um projeto de pas mais justo, sustentvel e produtivo. Segundo Fernando de Azevedo, a educao exigia uma mudana de mentalidades e uma discusso de finalidades, no bojo do movimento de
. Nesse campo estamos avanando. Veja-se a lei de acesso livre informao (Lei n 12.527/2011): dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente, clara e em linguagem de fcil compreenso (Art. 5). Ela refere-se tanto a rgos pblicos quanto s entidades privadas sem fins lucrativos que recebem recursos pblicos para realizar aes de interesse pblico. 14 . Ao lado dessa expressiva contribuio, o PNE 2011-2020 beneficiou-se das contribuies do Conselho Nacional de Educao (CNE), das avaliaes do PNE 2001-2010 e do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). 15 . A organizao da educao brasileira, preconizada pelos Pioneiros, fundava-se em bases e diretrizes nacionais, articulando responsabilidades prprias dos entes federados. Um projeto nacional com responsabilidades descentralizadas. A organizao e a gesto desse projeto nacional de educao se assentam no trip: sistemas, planos e conselhos de educao (BORDIGNON, 2009:18).
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renovao educacional e promovida pelas Conferncias Nacionais de Educao. Uma educao nova para um homem novo e um novo mundo era a ambio do Manifesto16. No se pensava apenas num manifesto pedaggico: era um manifesto poltico e civilizatrio. Na introduo filosfica e sociolgica de Fernando de Azevedo, ele nos fala das conquistas da civilizao e da inquietao do homem interior. O Manifesto discute as finalidades da educao, os fundamentos da educao, a reconstruo social pela reconstruo educacional17. Ele nos fala de democracia e de valores mutveis e permanentes (AZEVEDO, Fernando e outros, 2010). Quando os Pioneiros da Educao Nova defendiam a reconstruo social pela reconstruo educacional estavam apontando para a constituio de uma sistema nacional da educao ancorado num projeto de nao. O que sustenta e amarra as partes de um sistema sua finalidade. No h sistema nacional sem projeto de nao. Hoje, ao discutir o Sistema Nacional de Educao, no podemos perder o debate dos fins da educao. Estamos debatendo mais a questo dos meios, das tecnologias, da avaliao. Existe uma excessiva preocupao com mtodos, tcnicas, currculos, avaliao, planejamento que caracterizam a educao tecnicista, pragmatista e utilitarista entendendo a questo filosfica e poltica dos fins da educao como algo j resolvido. No se relacionam meios e fins. Inovamos nas metodologias, fazemos timos testes e estamos aperfeioando processos de avaliao, sem nos perguntar sobre o sentido do que estamos avaliando. Nossas didticas so aperfeioadas sob que ponto de vista? A pergunta sobre os fins da educao vem sendo intencionalmente omitida. o domnio dos meios sobre os fins. Preocupamo-nos muito com a qualidade da educao - e precisamos sim nos preocupar - mas, antes, de mais nada precisamos saber de que qualidade estamos falando e de que educao estamos falando, como dissemos antes. O processo da segunda Conae um bom momento para discutir as finalidades da educao sobretudo numa poca em que o ensino vem se tornando um grande negcio, uma franquia que disputa fundos pblicos (FRIGOTTO, 2011). Sabe-se que, desde a Constituinte de 1987-1988, os privatistas se recusam a aceitar a gesto democrtica do ensino. A participao popular passa longe desse negcio. Por isso, as organizaes e os movimentos sociais, quando se manifestam sobre a mercantilizao da educao, eles so sistematicamente criminalizados. No estamos pensando a educao que queremos para o sculo XXI na perspectiva da relevncia social da educao nem mesmo como, h 80 anos, pensavam os pioneiros: na hierarquia dos problemas de uma nao, nenhum sobreleva em importncia, ao da educao (AZEVEDO e outros, 2010:33)18. Neste momento, no devemos voltar atrs, a 1932, mas devemos retomar a causa que moveu os pioneiros de construo de uma sociedade de iguais, sem privilgios (TEIXEIRA, 1956). Os pioneiros da educao nova caminhavam na direo de uma educao reformadora onde o Estado assumiria a hegemonia do projeto educacional, em combate frontal privatizao da educao por uma escola pblica, democrtica, para todos. A batalha foi parcialmente perdida, pois, sob muitos aspectos, venceu o privado. O Manifesto dos educadores de 1959, mais uma vez convocados (AZEVEDO, Fernando e outros, 2010:67-99) j alertava para isso quando se colocou na defesa da escola pblica na tramitao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, sancionada em 1962.
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. O Manifesto um documento fundador da educao nacional. Os pioneiros, acreditando no poder da cincia e da educao, queriam uma poltica educacional central forte, capaz de criar uma identidade nacional, mas, ao mesmo tempo, descentralizada. 17 . Os ideais liberais de Fernando Azevedo da reconstruo social pela reconstruo educacional j se encontravam no Inqurito sobre a Instruo Pblica em so Paulo, realizado por ele, em 1926, a pedido do jornal O Estado de S. Paulo. Segundo Antonio Cndido, o Inqurito foi a base do Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, em fala na abertura da Conferncia O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e o Sistema Nacional de Educao (So Paulo, FEUSP, 11 de maro de 2013). 18 . Os pioneiros defendiam um modelo econmico centrado na educao afirmando ser impossvel desenvolver as foras econmicas ou de produo, sem o preparo intensivo das foras culturais (Azevedo, Fernando e outros, 2010:33) e colocando a educao acima da economia na hierarquia dos problemas nacionais (id., ib.). Nosso modelo econmico atual est mais centrado no automvel (fordismo toyotismo) do que na escola, como sustentou Dermeval Saviani na sua fala sobre O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova, de 1932, e a questo do Sistema Nacional de Educao, durante a realizao da Conferncia O Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova e o Sistema Nacional de Educao, realizada na FEUSP dia 12 de maro de 2013. Investir na educao favorece o desenvolvimento local. Ele afirmou que defende a educao como desenvolvimento econmico e no a educao para o desenvolvimento econmico, como defendia a teoria do capital humano nos anos 60 (SAVIANI, 2013).

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O momento atual muito mais intensivamente participativo do que nos anos 30 do sculo passado. Se levarmos em conta que cerca de 3,5 milhes de pessoas participaram das discusses da Conae, nunca antes na histria deste pas - como diria o presidente Lula vimos tamanha participao popular nos destinos da educao nacional. Na dosimetria - para usar um termo hoje muito em voga - da participao popular, o momento atual ganha em mobilizao de todos os precedentes. E h, sem dvida, um grande avano, inclusive na concepo do papel da participao entre o primeiro Documento-Referncia e o que est em discusso hoje. Data venia aos autores do primeiro Documento-Referncia, nele sequer se mencionava o conceito de participao popular; a gesto democrtica aparecia do Eixo II mais associada qualidade da educao e avaliao do que ao planejamento e ao aprimoramento e continuidade das polticas educacionais. J o DocumentoReferncia da Conae 2014 associa, no Eixo 5, a Gesto Democrtica, Participao Popular e o Controle Social. A participao popular massiva essencial para a garantia do controle social e dos direitos de aprendizagem. A participao popular no Conselho de Escola e na gesto democrtica dos sistemas de ensino deve ser atividade cidad permanente de controle social. O DocumentoReferncia fala tambm da necessidade da participao popular na construo dos projetos pedaggicos das instituies educativas (p. 74). Projetos pedaggicos, planos e polticas educacionais elaborados sem participao popular tem baixa legitimidade. Na perspectiva de democracia participativa, o objetivo da criao de instncias de participao popular estabelecer um dilogo permanente entre governo e sociedade, de tal forma que permita ao governo desenvolver polticas pblicas que contem com o endosso da sociedade. A gesto democrtica estabelecida na Constituio Federal de 1988 e na LDB 9394/96 implica na criao de instrumentos que facilitem a participao popular na discusso, elaborao e implementao de planos estaduais e municipais de educao e de projetos (eco) poltico-pedaggicos das escolas (PADILHA, 2012), bem como de controle social das polticas educacionais. O controle social tem por premissa o estabelecimento de mecanismos e instrumentos efetivos e apropriados nessa relao tensa da democracia de que nos falava Paulo Freire. Como diz o Documento-Referncia da Conae 2014, romper com a lgica da participao restrita requer a superao dos processos de participao que no garantem o controle social dos processos educativos, o compartilhamento das decises e do poder, configurando-se muito mais como mecanismo legitimador de decises j tomadas centralmente (p. 74). O que novo, neste documento, em relao gesto democrtica, que nele se defende a necessidade de criao de novos modelos de organizao administrativa e de gesto e de novos mecanismos de organizao e de gesto, fundamentados numa concepo de educao voltada para a transformao da sociedade e no para a manuteno das condies vigentes. Continua o documento: a perspectiva democrtica pressupe uma estrutura organizacional diferente daquela defendida e praticada pela viso conservadora (p. 75). Devemos pensar a participao popular e o controle social do Estado no contexto de um projeto de sociedade e de reforma do Sistema Poltico Brasileiro e no, simplesmente, participar no que existe. Participar no que existe para transform-lo. Esta uma das condies bsicas da radicalizao da democracia e que todos ns almejamos construir, pois ela aponta para um Brasil sem misria, justo, produtivo e sustentvel.

4. Sistema Nacional de Educao e escola pblica unitria


A Conferncia Nacional de Educao est se constituindo, ela prpria, num movimento social e popular auspicioso pois promove a democracia de alta intensidade (Santos, 2003), com a participao efetiva da sociedade brasileira, impulsionada particularmente a partir do governo Lula. preciso continuar aprofundando a luta pela articulao do Sistema Nacional de Educao at se chegar unidade na diversidade. Nada mais desagregador na educao do que a desarticulao e a desorganizao do sistema ou a falta dele: no Brasil, a alternativa de multiplicar redes desintegradas associadas tradicional indefinio de papeis do que que cabe a cada esfera de governo resultou

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na diversidade de sistemas, na grande heterogeneidade da qualidade do atendimento escolar e na iniquidade na distribuio de recursos (ROMO, 2010:97). Como mostra a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao, a Unio detm aproximadamente 57% da arrecadao tributria, os 26 estados e o DF em torno de 25% e os municpios cerca de 18%. Em contrapartida, as despesas com a educao por parte da Unio giram em torno 20%, dos estados e do DF, em 41%, e dos municpios, em 39%, segundo o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (CNTE, 2012:279). o retrato da iniquidade de que nos fala Jos Eustquio Romo. A desarticulao da educao nacional a principal causa do nosso atraso. A ausncia de um Sistema Nacional de Educao torna a rea educacional ingovernvel na multiplicidade desarticulada de sistemas, fomentando a desigualdade de oportunidades educacionais. Convivemos ainda com grande atraso educacional, uma pesada herana histrica que vem desde o Brasil Colnia. A igreja catlica patrocinou, por sculos, uma escola s para os mais abastados, servindo apenas a 3 ou 4% da populao. Como diz Fernando Haddad, neste contexto, nunca tivemos muito espao para a escola pblica (HADDAD, 2010:11). Os dados do Relatrio da Unesco 2010 nos colocam em 88 lugar no ndice de Desenvolvimento de Educao para Todos (IDE) num ranking de 128 pases. O IDE composto por quatro indicadores: universalizao da educao primria (da primeira a quarta srie do ensino fundamental a ser completada com 10 anos distoro srie-idade), alfabetizao de adultos (taxa acima de 15 anos), paridade e igualdade de gnero e qualidade da educao (medido pelo ndice de sobrevivncia na 5a. Srie). No h dvida de que a nossa estrutura federativa uma das principais causas desse desempenho desconcertante. E no se trata de repetir o Sistema nico de Sade (SUS), o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) ou o recente lanado projeto de segurana pblica, o Sistem nico de Segurana Pblica (SUSP). Mas, como sustenta a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE) o contexto democrtico do SNE, num futuro breve, dever conduzir constituio do Sistema nico de Educao Bsica, em mbito dos estados e municpios, conforme prev o art. 11 da LDB. E essa radicalizao organizativa o caminho mais seguro para conduzir a educao ao princpio maior da Constituio: a escola pblica unitria (CNTE, 2005:290). Sistema nico no significa sistema uniformizado e centralizado, lembrando a poltica educacional do regime autoritrio. Longe disso, Sistema nico significa articulao de aes, corresponsabilidade e cooperao em funo de uma finalidade comum; significa diviso de responsabilidades, parceria, colaborao, cooperao, solidariedade. Concordo com Jos Marcelino de Rezende Pinto (2012:170) importante assegurar, no mbito do parlamento nacional, a aprovao de instrumentos legais que tracem diretrizes gerais referentes ao regime de colaborao na oferta educacional e gesto democrtica das escolas e sistemas de ensino, de preferncia, articulando-os. Como? Por exemplo, avanando para um sistema pblico nico de educao, com financiamento tripartite (Unio, estados e municpios) e gesto local (o que no sinnimo de gesto pelo Executivo Municipal), por meio de conselhos locais, eleitos pelos usurios das escolas pblicas, com poder deliberativo e de execuo oramentria, e autonomia em relao ao Executivo. Sistema nico no se ope gesto local, autogesto, autonomia da escola. Significa mais recursos federais para os municpios executarem seus Planos Municipais de Educao19, significa mais diversidade de arranjos educacionais (pactos federativos)20 e, ao mesmo tempo, mais padres nacionais. um direito do cidado saber a que ele tem direito, o que significa direito
. Metade dos municpios brasileiros no tem plano de educao. Muitos deles aderem a programas federais mais para receber recursos do que, propriamente, por convico poltico-pedaggica. Por isso, na maioria dos casos, eles no tem como implementar acordos e pactos que subscrevem (BORDIGNON, 2009). 20 . De diferentes formatos, os Arranjos de Desenvolvimento da Educao (ADEs) se constituem numa forma de trabalho em rede, implementando a colaborao intermunicipal promovendo e fortalecendo a cultura do planejamento integrado e colaborativo na viso territorial e geogrfica (ABRUCIO & RAMOS, orgs. 2012:68). Esses arranjos podem se realizar entre vrios entes federados sobre diferentes temas e problemas, favorecendo a inovao e a experimentao. Eles podem tambm se constituir em polticas de estado superando a to criticada descontinuidade das aes das diferentes polticas de governo. Veja-se, entretanto, as consideraes crticas crticas sobre esse tema de Gilda Cardoso de Araujo em seu artigo: Federalismo Cooperativo e Arranjos de Desenvolvimento da Educao: o atalho silencioso do empresariado para a definio e regulamentao do regime de cooperao, http://seer.ufrgs.br/rbpae/article/view/37419/24160.
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educao; no s direito de matrcula, mas direito de aprender, direitos de aprendizagem em cada srie. Sistema nico significa regras claras e diviso de responsabilidades21: falar em 'sistema educacional brasileiro' implica em imaginar que a educao nacional constitui um todo estruturado, onde os diversos agentes governos, educadores, comunidades desenvolvem aes mutuamente orientadas para os mesmos resultados educacionais. Um todo estruturado implica, ainda a proporo e o equilbrio, na medida das funes, entre as partes os diversos graus de ensino (BORDIGNON & OLIVEIRA, 1989:07). Avanamos toda vez que conseguimos consolidar mudanas que fortalecem o Sistema Nacional na busca de um padro unitrio de educao (BRASIL, 2011:57) e retrocedemos toda vez que fragmentamos o Sistema Nacional, justapondo aes, desarticulando estruturas, descontinuando polticas. Avanamos quando conseguimos aprovar polticas articuladoras e estruturantes do Sistema como o FUNDEB, o SAEB, o Piso Nacional, o IDEB, os PCNs, o ENEM, o Plano de Aes Articuladas (PAR)22 etc. No h dvida de que essas medidas, como a instituio do PDE (GADOTTI, 2008), deram impulso ao regime de colaborao e a uma nova lgica de articulao federativa j presente no Manifesto dos Pioneiros da Educao nova h 80 anos. Mas precisamos aprofundar e consolidar a lgica colaborativa dessas polticas com mais participao popular. O regime de colaborao algo que precisa ser construdo por meio de medidas concretas num permanente processo de negociao e de experimentao. A Unio no coordena s o sistema federal de educao, mas coordena a poltica educacional do pas como um todo. Com todos os cuidados diante dos obstculos, tenses e da complexidade da construo do sistema nacional de educao e do regime de colaborao, e, considerando as disparidades e desigualdades regionais e a especificidade de como se deu a organizao da educao nacional no Brasil devemos avanar e no ficar paralisados, devemos caminhar simultaneamente com a pactuao federativa das metas do PNE pois enquanto no existir o Sistema Nacional de Educao e no for regulamentado o regime de colaborao (no necessariamente por lei complementar), no existem garantias efetivas de que o PNE consiga atingir suas metas: o caminho para o avano a pactuao, para que se respeitem as diferenas regionais e as identidades e experincias locais (Arnbio Marques. In: CNTE, 2012:14). Este o grande desafio da Secretaria de Articulao dos Sistemas de Ensino (SASE), criada no MEC, como resultado de demanda real da Conae 2010. Segundo Binho Marques (Arnbio Marques), o papel do MEC a pactuao. No basta construir um Sistema Nacional de Educao abstrato, sem razes na realidade federativa brasileira (MARQUES e outros, 2013:2). O objetivo do Sistema Nacional da Educao fazer a leitura da realidade para transform-la. Os pactos so difceis, mas necessrios, face a interesses diversos. Precisamos de um sistema que assegure o direito educao com qualidade. Por isso, a questo do modelo de sistema fundamental. Segundo Binho Marques o curto prazo estabelecido pelo Plano Nacional de Educao (de dois anos) para a criao do Sistema Nacional de Educao no deve aligeirar o debate, pois, podemos, com isso, promulgar uma lei incua, um guarda chuvas de sistemas fragmentos. Devemos comear pelo debate dos aspectos mais estratgicos e conceituais. A Secretaria de Articulao com os Sistemas de Ensino (SASE) foi criada em 2011 para apoiar o desenvolvimento de aes para a criao do sistema nacional de educao, aprofundando o regime de colaborao com vistas superao das desigualdades regionais e garantindo a diversidade. A lgica colaborativa dessas aes fortalece a organizao e o funcionamento da educao nacional
. Fui totalmente derrotado ao apresentar num dos debates promovidos pela Subcomisso de Cultura, Educao e Desporto da Constituinte (1987-1988), sob a presidncia de Florestan Fernandes, a proposta do sistema nico de educao pblica, uma Tese em defesa de uma sistema nico, nacional e popular de educao pblica (GADOTTI, 1990: 166-183). Mas no desisti. Com Jos Eustquio Romo, alguns anos depois, pudemos discutir o tema com o governador do Estado do Mato Grosso, Dante Martins de Oliveira, que implantou o Sistema nico e descentralizado de educao bsica (Sudeb). Juntos elaboramos uma verso preliminar para subsidiar a sua implementao naquele Estado (INSTITUTO PAULO FREIRE, 1996). Parcialmente implantado, no prosperou, primeiro, porque se restringiu adeso voluntria dos municpios e, segundo, porque um sistema nico ou articulado, como aponta a Conae, para ser efetivamente implantado, precisa ser nacional. 22 . O PAR est dando mais homogeneidade ao planejamento, muito diversificado na esfera municipal. Mas o planejamento no pode ser s gerencial; ele tem tambm um carter educativo, que precisa ser mais levado em conta, pois o ato de planejar forma mentalidades para pensar mais rigorosamente, evitando o espontanesmo e uma suposta imponderabilidade do ato de educar.
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mas, por si s, elas no se constituem em sistema nacional. O Sistema Nacional deve definir e normatizar a forma de articulao (o mtodo) dos sistemas de educao. Cabe Unio definir as normas gerais da educao, como determina a Constituio Federal de 1988 (Artigo 24): a tarefa de uma administrao de mbito federal no pode se reduzir a uma proposta de gesto restrita prpria rede. Ao estado cabe a gesto de sua rede, claro. Porm, o horizonte de atuao da Unio sobre todo o sistema. A gesto democrtica como princpio constitucional da educao elemento constitutivo de todo o sistema - em todos os nveis, nas redes pblicas a ele vinculadas, na rede privada em atividade. Uma proposta avanada, portanto, estrutura a gesto democrtica em todo o sistema, nos seus rgos, em cada nvel (ABICALIL, 2013:10). Trata-se de conciliar autonomia com interdependncia23 entre os entes federados: a autonomia dos entes federados no uma licena para praticar o patrimonialismo. Precisamos de um sistema nacional de educao para melhorar o padro de qualidade dos prprios rgos gestores dos sistemas. Distores so constatadas h muito tempo. Muitos deles avanaram mais na sofisticao da estrutura burocrtica do que no espao para a conquista dos fins proclamados (). A multiplicao de rgos e reparties e o tamanho de suas estruturas administrativas requerem tal quantidade de pessoal dos quadros educacionais que, em alguns casos, chegam a ultrapassar o nmero de docentes em sala de aula (BORDIGNON, 1993:144-145). Dentro desse quadro no de se estranhar que os recursos aplicados no setor de educao no cheguem sala de aula. A doutrina federativa, colaborativa e descentralizadora garante, ao mesmo tempo, a coerncia interna e a unidade nacional na diversidade. O regime federativo constitudo para garantir a unidade nacional e territorial e preservando a diversidade e a relativa autonomia poltica entre os entes federados (SAUER et al., 2012:19): a busca da equidade com qualidade social que justifica, d razo de ser, constitui a essncia do regime de colaborao (Idem, p. 25). A educao deve ser nacional, como a cidadania. Ns somos todos brasileiros e brasileiras. Acima das particularidades locais existe a nacionalidade. A enorme criatividade dos municpios deve ter por referncia uma matriz comum nacional. Os planos estaduais e municipais precisam estar em harmonia com o PNE. A disperso curricular atual atenta contra o prprio regime federativo. O nacional composto de enorme riqueza: a diversidade. O Currculo Nacional deve respeitar as especificidades regionais. Precisamos de equilbrio entre o regional e o nacional, unidade na diversidade. Mais do que uma matriz curricular nica precisamos de referenciais curriculares que no sejam transformados em normas a serem seguidas obrigatoriamente, mas que estimulem a criatividade das escolas, dos estados e municpios na elaborao de seus prprios currculos, evitando pacotes ou sistemas privados to em moda hoje e adotados por vrios estados e muitos municpios. Sem negar a necessidade de referenciais nacionais, uma base comum nacional, a nfase deveria ser a liberdade de criao. Quanto mais liberdade local, melhor. Quanto mais diversidade, com qualidade sociocultural e socioambiental melhor. E, ao estabelecerem seus prprios currculos, municpios e estados deveriam tambm definir os seus prprios indicadores de qualidade, sempre em dilogo com os referenciais nacionais e ncleos comuns curriculares nacionais. Em dilogos, mas no subordinados mecanicamente a eles. Isso porque, em nome da matriz comum nacional, muitas vezes, acaba-se impondo um currculo nico e, pior ainda, mnimo. O PNE representa um grande avano mas, infelizmente, no responde ao principal desafio estrutural do sistema de educao: a definio das responsabilidades de cada esfera de governo. O PNE no trata do sistema nacional de educao e da diviso de responsabilidades. No se toca no que cabe a cada esfera de governo. preciso deixar claro quem vai cuidar do que, quem vai cuidar de eliminar o analfabetismo adulto e quem realmente vai cuidar da educao da primeira infncia. Hoje o Ensino Fundamental II (5 a 9 sries), por exemplo, uma terra de ningum, transformando. Interdependncia talvez seja o conceito com maior fora para alicerar uma nova forma de organizao da gesto educacional no Brasil. Este conceito adequado porque o foco da ao pblica deve ser o cidado, no atendimento pleno de seus direitos. A responsabilizao, num modelo de gesto baseado na interdependncia, deve ser entendida como a obrigatoriedade de garantia deste direito. Isto significa que os sistemas precisam colaborar, partindo dos princpios de que no podero realizar todas as tarefas sozinhos e que no caso da impossibilidade de um sistema garantir o direito, outro sistema o far (MARQUES e outros, 2013:05).
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se no principal gargalo do sistema educacional. No ficou clara de quem a responsabilidade por esse segmento. No de responsabilidade exclusiva nem Estado e nem do Municpio (hoje temos aproximadamente metade da matrcula nos Estados e outra metade nos Municpios). Devemos superar essa duplicidade de responsabilidade sob pena de ficarmos sem parmetros e de esta etapa da escolarizao continuar sendo esquecida. Uma coisa reconhecer a diversidade nacional e outra no estabelecer diretrizes nacionais no que se refere s diferentes responsabilidades dos entes federados com relao educao. Mais do que um regime de colaborao (optativa, colabora quem quer) precisamos de um regime de cooperao com corresponsabilidades compartilhadas (obrigatrias). A cooperao encontra respaldo na prpria Constituio Federal que no prev o isolamento das unidades federadas mas a unio de esforos com vista a alcanar uma sociedade livre, justa e solidria como prev o seu artigo 3: a diferena entre regime de colaborao e de cooperao refere-se forma pela qual as polticas educacionais se articulam entre os sistemas de ensino. A LDB elegeu o regime de colaborao como forma de propiciar a articulao dos sistemas (art. 8). Essa articulao, todavia, s se faz possvel em mbito de decises de governos, ou seja, pelo princpio da adeso voluntria. J o regime de cooperao pauta-se na institucionalizao das relaes entre os sistemas, independente de aes de governos. Ele traduz a forma escolhida pela Constituio para implementar as polticas educacionais (em nvel de Estado) (CNTE, 2009:286).

5. Sistema Nacional de Educao, Regime de colaborao e Gesto Democrtica


A Constituio Cidad de 1988, conciliando o Estado com a Nao, retomou o rumo da redemocratizao do pas, depois de 25 anos do regime autoritrio. A educao jogaria um papel importante nesse processo, para atingir essa finalidade constitucional, instituindo a gesto democrtica como princpio bsico da articulao de um Sistema Nacional de Educao, essencial para assegurar tratamento prioritrio educao. O primeiro projeto de lei (PL 1258/1988) de Diretrizes e Bases da Educao Nacional a tramitar no Congresso, tendo por base a gesto democrtica como princpio articulador das polticas entre os sistemas de ensino, previa a criao do SNE como expresso institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educao, compreendendo os sistemas de ensino da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, bem como as instituies pblicas e privadas, prestadoras de servios de natureza educacional. O PNE 2011/2020, em sua definio do Sistema Nacional de Educao (cuja criao foi includa no artigo 214 da Constituio Federal, pela Emenda Constitucional no 59, aprovada em 2009 e que garantiu a educao bsica obrigatria e gratuita dos quatro aos 17 anos), retomou, ad litteram, essa concepo de SNE do primeiro projeto de lei de LDB (PL 1258/1988) quando afirma que o SNE a expresso institucional do esforo organizado, autnomo e permanente do Estado e da sociedade brasileira pela educao, acrescentando que sua finalidade precpua a garantia de um padro unitrio de qualidade nas instituies educacionais em todo o pas (BRASIL, 2011:57). A Emenda Constitucional n 59/2009 deu nova redao ao caput do artigo 214 da Constituio Federal, estabelecendo como objetivo do PNA a articulao do SNE em regime de colaborao: a lei estabelecer o plano nacional de educao, de durao decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educao em regime de colaborao e definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao para assegurar a manuteno e desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis, etapas e modalidades por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas. Esta Emenda Constitucional, como afirmou Carlos Roberto Jamil Cury no lanamento da Conae 2014, dia 3 de dezembro de 2012, no MEC, constituiu o Sistema Nacional de Educao, mas no o institui, isto , ele est na Constituio mas no na prtica da educao brasileira. Com a grande resistncia das foras conservadoras a uma educao democrtica e

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emancipadora, esse esprito foi retirado da LDB aprovada em 1996 (Lei 9394/96). A Conae est hoje retomando esse esprito democrtico da Constituio Cidad de 198824. Ontem, como hoje, no se trata da gesto democrtica apenas da escola, mas do sistema, entendido como a articulao de partes distintas, formando uma totalidade orgnica25. O projeto de LDB (1988) concebia a gesto democrtica como um princpio da qualidade social da educao e como exigncia da prpria democracia, vinculada a um projeto educacional e social. Neste momento, a Conae lana o debate do tema da gesto democrtica da educao com participao popular no planejamento e na organizao da educao nacional. Mas no d para discutir a organizao da educao nacional, a gesto democrtica e a participao popular sem relacionar esses temas com o Sistema Nacional de Educao, o Plano Nacional de Educao e o Regime de Colaborao. Eles so indissociveis. Nesse ponto, o PNE falho. H uma regio nebulosa na relao entre o Sistema Nacional de Educao, o regime de colaborao e o Plano Nacional de Educao. Ora o regime de colaborao entendido como o meio para concretizar o SNE e o prprio PNE, ora, ao contrrio, o PNE que entendido como uma das formas de materializao do regime de colaborao entre sistemas (BRASIL, 2011:61). As metas do PNE exigem a colaborao e cooperao tcnica e financeira das trs esferas de governo e no uma mera adeso voluntria. O texto do PNE refere-se muitas vezes ao regime de colaborao, mas, sempre de maneira genrica, como no seu artigo 7 quando estabelece que a consecuo das metas do PNE 2011/2020 e a implementao das estratgias devero ser realizadas em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (BRASIL, 2011:19). Mesmo quando o texto do PNE conceitualiza o regime de colaborao, ele continua muito vago: uma forma cooperativa, colaborativa e no competitiva de gesto que se estabelece entre os entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), visando ao equilbrio do desenvolvimento e do bemestar em mbito nacional, de forma geral, e na educao, de forma particular (BRASIL, 2011:56). E no poderia ser diferente j que o regime de colaborao (pelo que consta no PNE) depende da criao do Sistema Nacional da Educao previsto para ser definido at dois anos aps a homologao do PNE. E at l o que vai acontecer? Ser entendido apenas como uma carta de boas intenes? A discusso do Sistema Nacional de Educao (SNE) uma exigncia para a organizao da educao nacional articulada, integrada, eficaz e comprometida com a boa qualidade do ensino para todos no pode ser adiada. Caso contrrio, estaremos dando razo queles que no o julgam necessrio ou se colocam contra, alegando que a sua existncia impede a autonomia dos entes federados, argumento que, muitas vezes, revela uma posio contrria universalizao da escola pblica (GRACINDO, 2010:53). Sem dvida, o PNE fortalece a necessidade de regulamentar o regime de colaborao em sua funo de definir diretrizes, objetivos, metas e estratgias de implementao por meio de aes integradas dos poderes pblicos das diferentes esferas federativas. No h dvida de que ele materializa, ou deveria materializar, o regime de colaborao. Mas as suas metas s podem ser alcanadas pela solidariedade federativa, por um pacto federativo. Infelizmente o regime de colaborao, bem como a gesto democrtica do ensino pblico, previstas na Constituio de 1988, no foram ainda regulamentadas. Precisamos avanar num novo regime jurdico da gesto
. A Conae um dos espaos de expresso de pluralidade cultural, poltica e social mais amplos e mais ricos da educao nacional at hoje organizados (). Em todo o territrio nacional, conferncias preparatrias ou livres eclodiram nas escolas, universidades, associaes de bairro, entidades estudantis, entidades sindicais, fruns acadmicos, entre outros espaos (Francisco das Chagas Fernandes. In: Prefcio. FRANA, Magna, org., 2009:7-8). 25 . J no incio da dcada de 1960 Paulo Freire nos cursos que oferecia pelo Servio de Extenso Cultural da Universidade do Recife falava da necessidade de criar no Brasil um sistema educacional orgnico, entendendo, com isso, no apenas o seu bom funcionamento interno mas, igualmente, a sua relao estreita com a realidade social. Ele insistia que essa organicidade se traduzia pela Leitura do Mundo, isto , pela maior sensibilidade em relao aos problemas da vida cotidiana. Numa fala gravada de suas aulas, Paulo Freire, em Natal, em janeiro de 1963, durante o curso de formao de coordenadores de Angicos, afirma que est provado que as pessoas aprendem a ler e escrever com mais facilidade, na medida em que o seu aprendizado se fundamenta na sua prpria experincia existencial (Paulo Freire. In: FERNANDEZ & TERRA, 1994:5).
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democrtica e do regime de colaborao. Precisamos de regras claras. E os planos dos diferentes entes federados (PEE e PME) precisam adequar-se a um regime de colaborao juridicamente estabelecido. O sucesso da implementao do PNE depende no s da ampliao progressiva do investimento pblico em educao, mas tambm do monitoramento dos planos subnacionais de educao: eles precisam dar suporte s metas constantes do PNE. Esses planos precisam ser decenais como o PNE. Enfim, o sucesso do PNE depende ainda do processo das Conferncias Nacionais de Educao que, alm de subsidiar a sua elaborao, tem por objetivo avaliar e monitorar a execuo do PNE. Nesses termos, o PNE pode constituir-se num promotor de profundas mudanas no processo de planejamento educacional no Brasil, um documento gnese de polticas pblicas e de democratizao no s do ensino mas da sociedade, consolidando a necessidade de criao do Sistema Nacional de Educao, da Gesto Democrtica e do Regime de Colaborao. A pulverizao atual dos sistemas de ensino um fator facilitador do patrimonialismo, do nepotismo e do clientelismo para no falar da nefasta influncia na qualidade da educao. A falta de articulao alimenta as desigualdades e incentiva o "espirito patrimonialista, como diz Genuno Bordignon. Todos parecem querer atender a "sua" rede como se os sistemas ou redes no fossem coisas pblicas, mas patrimnio de um governo: a viso patrimonialista das redes pblicas de ensino complica as relaes intergovernamentais, hoje carregadas de crticas mtuas, e, por outro lado, no permite um planejamento articulado e coerente dos servios educacionais, resultando atomizao e/ou duplicao das aes (BORDIGNON, 1989:7-8). Devemos implementar, desde j, polticas e realizar prticas de colaborao entre os entes federados, bem como de gesto democrtica e participao popular, sem esperar uma soluo definitiva para esse desafio, pois o federalismo dinmico e depende sempre de muita negociao e renegociao poltica. O federalismo no uma cincia exata. resultado de acordos polticos onde existe cooperao, negociao e conflito. E, nesse campo, podemos dizer que estamos avanando nas ltimas dcadas, se levarmos em conta as experincias realizadas de laos colaborativos e de gesto democrtica, em diversas regies e estados, com acordos, fruns, consrcios e arranjos educacionais e de gesto pblica por meio de conselhos. Nem todos os municpios podem ter um sistema educacional prprio, mas um conjunto de municpios pode e deve associar-se para cooperar em benefcio da educao. Da a necessidade da cooperao intermunicipal. A cooperao federativa, inerente prpria estrutura federativa, um dever constitucional (Art. 23) e no pode reduzir-se a parcerias voluntrias e eletivas" (Abicalil, 2013) e tem por finalidade garantir os direitos de cidadania: a cooperao se refere aos entes federados e implica no exerccio articulado das competncias comuns. Diz respeito ao pacto federativo (SAUER et al., 2012:15). Um exemplo de gesto pblica na esfera local por meio de conselhos foi realizado, com muito xito, na gesto Luiza Erundina (1989-1992) no Municpio de So Paulo quando instituiu os Conselhos Regionais de Conselhos de Escolas (Creces). Esse organismo de poder intermedirio entre a escola e a Secretaria de Educao contribua muito com a superao da fragmentao da unidade escolar (Antunes, 2002:147). Conselhos, Conferncias e Fruns so os principais instrumentos de participao popular institudos hoje no Brasil. Uns complementam outros. As Conferncias mobilizam sujeitos que, muitas vezes, no participam de movimentos organizados e, assim, podem ampliar o alcance dos prprios conselhos. A Conae, por exemplo, mobilizando cerca de 3,5 milhes de pessoas conseguiu criar mais legitimidade sua deciso de criar um Frum Nacional de Educao. O federalismo colaborativo na educao tem sido uma demanda expressa h 80 anos no Manifesto dos Pioneiros da Educao Nova. Est mais do que na hora de realiz-lo definitivamente. Mais do que a federalizao da educao bsica, a Conae de 2010 indicou o Sistema Nacional de Educao articulado como mecanismo mais apropriado para alcanar a deseja qualidade da educao nacional. Na Conae, a discusso sobre federalismo esteve sempre articulada ao debate sobre financiamento, sistema nacional de educao, gesto democrtica e regulamentao do regime de colaborao, entre outras importantes temticas (Luiz Fernandes Dourado. In: Editorial, CNTE,

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2012:07). Mas, o debate sobre a federalizao da educao bsica ainda est muito vivo, animado sobretudo pelo Senador Cristovam Buarque (2011) que prope um a construo de um Sistema Nacional de Conhecimento e Inovao (BUARQUE, 2012). A proposta do Senador Cristovam Buarque (Projeto de lei 320/08) tramita na Comisso de Educao do Senado desde 2008.

6. Aprofundar a lgica colaborativa para construir o federalismo


Ao lado do Conselho Nacional de Educao, o Frum Nacional de Educao, com sua grande representatividade, poder ter uma funo particular na definio desse federalismo colaborativo, articulando a sociedade civil e as esferas de governo. Assim como a continuidade e a estabilidade so ideias inerentes noo de Plano, a descontinuidade e a instabilidade parecem inerentes aos mandatos governamentais. Essa contradio pode ser minimizada com uma poltica de Estado (no apenas de governo) instituda a partir do regime de colaborao. Mas, para isso, preciso envolver mais a sociedade civil: pais, alunos, professores precisam ter um papel mais ativo nos organismos de elaborao e de gesto das polticas colaborativas, de um lado, e, de outro, terem mais representao (participao popular) na implementao de iniciativas de colaborao. Nisso no se pode prescindir do papel indutivo do governo federal e do Congresso Nacional. De todos esses segmentos, os mais fragilizados so os pais e os alunos. Como no esto organizados como os outros segmentos, tem mais dificuldade em participar e mereceriam, por isso, uma ateno maior do poder pblico e dos outros segmentos. Pensando na educao bsica, poderamos destacar a importncia da participao estudantil tambm. No ensino mdio, com alto ndice de evaso, faz-se necessrio um currculo mais prximo da realidade desses educandos. Mas no h participao. J se transferiu para a esfera municipal enormes responsabilidades sem uma clara definio de competncias gerando sobreposio de aes. Neste momento, esse deveria ser o foco central de ao do Frum Nacional de Educao com base em experincias regionais e estaduais que envolve tanto aspectos tcnico-pedaggicos quanto administrativo-financeiros, bem como envolve aspectos constitucionais, num regime federativo, relativos autonomia de Estados e Municpios. A lgica cooperativa e colaborativa pressupe regras claras e instrumentos de execuo que garantam a sua eficcia tcnica, poltica e pedaggica. O planejamento um instrumento de interveno do Estado com vistas consecuo de suas polticas pblicas. Mas ele mais do que um documento final aprovado pelo Congresso e sancionado pela presidncia da Repblica, como no caso do PNE. O planejamento menos um plano, um documento, e mais um processo, particularmente no planejamento educacional: o processo da Conae foi fundamental para a elaborao do documento/plano PNE. Pensar o planejamento em educao, numa perspectiva de gesto democrtica, implica redefinir sua funo e sua forma de desenvolvimento e de organizao, na perspectiva do planejamento dialgico e participativo (PADILHA, 2001). Em contraposio aos modelos burocratizados de planejamento, baseados numa viso instrumental e tcnica do planejamento, o planejamento dialgico e participativo incentiva processos e prticas coletivas, com vistas a transformar e no a legitimar o j dito, o j feito, o j pensado. Podemos dizer que, no caso do PNE, adotamos como mtodo o Planejamento participativo, um processo que possibilita o conhecimento da realidade, agindo sobre ela, refletindo coletivamente sobre ela, com vistas sua transformao (GANDIN, 2001). Esse processo participativo de planejamento oferece tambm uma oportunidade de formao cidad, de formao para a participao social e poltica. Perdura ainda, neste pas, uma certa cultura no campo do planejamento que ope sistematicamente centralizao e descentralizao. Centralizao e descentralizao no se opem: maior capacidade de deciso do poder local no planejamento e transferncia de novas responsabilidades para a escola e para os municpios no se ope definio dos padres e critrios nacionais de educao; o problema como se definem esses padres: para que, a favor do que e a

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favor de quem, diria Paulo Freire. Autonomia escolar no se ope a padres nacionais de qualidade. Processos de descentralizao, muitas vezes, em vez de permitirem maior equidade e participao popular, tem favorecido o clientelismo e o patrimonialismo. Polticas descentralizadoras e municipalizadoras em um pas desigual e heterogneo podem ser tambm polticas injustas, j que tratam igualmente a desiguais. Repassar responsabilidades aos governos locais sem repassar recursos, tem empobrecido ainda mais a educao em sua base, gerando desigualdades, injustias e revelando descaso em relao educao, quando no repassando para o indivduo a responsabilidade pela sua educao, contribuindo com a privatizao do ensino. A descentralizao bem como a autonomia, a diferenciao ou regionalizao cumprem seus objetivos democrticos e dinamizam a educao local. Mas ela no pode existir sem a homogeneidade, ou melhor, uma poltica nacional de educao, um sistema nacional (nico) e articulado de educao (CONAE 2010), democrtico e emancipador, como defende a Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE). A questo central das reformas que elas no tem enfrentado a questo do modelo: as ideias que orientam nossas reformas so ainda neoliberais. Quando a CNTE fala num sistema nacional democrtico e emancipador ela aponta para um outro modelo. O fortalecimento da gesto pblica municipal e de sua autonomia no se ope a padres nacionais e nem participao popular na gesto das polticas pblicas. Padres oligrquicos de exerccio do poder local podem ser anulados com mais participao popular prevista em polticas nacionais num regime de cooperao. A Constituio Federal de 1988, reagindo ao centralismo do perodo autoritrio, foi elaborada no contexto de forte crtica centralizao sem levar muito em conta a enorme desigualdade educacional dos entes federados. A questo central hoje no est tanto restrita ao tema centralizao/descentralizao, mas ao tema da superao das desigualdades sociais e educacionais. O desafio instituir polticas pblicas nacionais que contribuam para eliminar essas desigualdades. A educao um direito humano e como direito humano no pode ser distinta, diferente, em cada esfera de governo. Precisa ser comum e igual para todos. Nossa educao continua muito desigual. A autonomia dos entes federados no pode contrapor-se aos direitos humanos. Unidade na diversidade no significa unidade na desigualdade. Vivemos numa sociedade de redes e de movimentos. As redes so estruturas abertas (Castells, 2000:498) onde novos ns se agregam desde que compartilhem os mesmos cdigos (Idem), o que significa: os mesmos princpios, valores, ideais. A lgica colaborativa das redes requer o dilogo, articulao de aes e gesto compartilhada. Nesse contexto, um sistema nacional de educao deve conciliar parmetros nacionais com a diversidade e a autonomia dos sistemas de ensino dos entes federados. a unidade na diversidade, superando a tenso entre centralizao e descentralizao. Quando pensamos em participao, em geral, vem imaginao um conjunto de pessoas reunidas num nico local. No exploramos ainda o suficiente o grande potencial de participao possibilitado pelas redes sociais e pelas novas tecnologias, a chamada eParticipao. Conferncias e encontros tambm podem se realizar em meio virtual. A participao popular se amplia com a disseminao dos meios digitais de comunicao. Hoje, no Brasil, a participao popular, principalmente dos jovens, est mais vinculadas s redes sociais, regidas por grande horizontalidade, sem hierarquias, ainda no inteiramente aproveitada pelas polticas educacionais. Como sustenta Ladislau Dowbor (2013) as novas tecnologias e a economia do conhecimento so bem vindas, tratase de assegurar o seu aproveitamento e uso democrtico. As tecnologias sociais vo muito alm das redes sociais. Temos hoje disponveis gratuitamente ferramentas como as salas de chats e fruns de discusso e debate que permitem disponibilizar informaes, fazer reunies, distribuir Newsletters, organizar peties pblicas e questionrios, fazer consultas e enquetes, fazer votaes etc. Elas no facilitam s a comunicao e a informao mas, igualmente, a gesto democrtica, a participao social e popular e a formao do comunidades virtuais, como no caso das experincias do governo eletrnico e das cidades digitais

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(LEMOS, 2008). Um bom exemplo dessa nova face da participao social e popular est no fenmeno recente do surgimento dos Fruns como o Frum Social Mundial espaos diversos e plurais (Gadotti, 2007) onde as pessoas se juntam em torno de causas comuns. Construir redes e fruns me parece uma boa estratgia para envolver cada vez mais pessoas - no apenas as institucionalizadas - na imprescindvel reforma educacional preconizada por Florestan Fernandes (1989).

7. O rumo e o prumo
A primeira Conae teve uma grande mobilizao. Ela indicou o rumo que a educao brasileira deveria seguir: a construo de um sistema nacional de educao articulado. No o caso de consult-la novamente sobre o mesmo tema se, sobre isso, ela j se manifestou. o caso de apresentar resultados e continuar avanando. Como resultado, pode-se apresentar o PNE, mas ele deixou enorme lacuna em relao ao regime de colaborao que deveria ser o cimento do sistema nacional. Est na hora de nos concentrarmos corresponsavelmente num objetivo concreto: a constituio formal de um sistema nacional de educao que estabelea as normas da cooperao federativa e do regime de colaborao entre os sistemas de ensino. Sobre o sistema nacional, temos belos estudos filosficos e acadmicos. H 80 anos estamos discutindo e analisando o sistema nacional, mas precisamos traduzir essa discusso no campo normativo para ter efeitos prticos. O conjunto de deliberaes da Conae que est no seu Documento Final, aponta nesta direo. Est na hora do poder pblico dar uma resposta com um Projeto de Lei que contemple esse antigo anseio da sociedade que, ademais, um mandato do regime federativo colaborativo da Constituio Federal de 1988. O Documento-Referncia a ser discutido deveria ser este, um documento que oriente as discusses do processo participativo da Conae no foco que ela mesma estabeleceu. A Conae 2010 em seu Documento Final estabelece muitas aes, medidas, encaminhamentos, implicaes, recomendaes etc, mas preciso traduzir tudo isso em leis e polticas para que a Conae possa incidir mais na realidade educacional brasileira. De algum ponto devemos partir, mesmo que tenhamos que dar muitas voltas. Precisamos fazer um esforo comum com o Conselho Nacional de Educao e com o Frum Nacional de Educao, com base nos estudos acadmicos realizados e no processo da Conae, com base na LDB e na prxis colaborativa que fundamenta diversas polticas de educao nacional e elaborar um texto para discusso, mesmo que venha de apenas algumas entidades, mas que sistematize o que de responsabilidade comum e o que de competncia prpria de cada esfera de governo e que seja submetido ao debate pblico como foi feito com o Plano Nacional de Educao. A academia e a sociedade precisam juntarse ao poder legislativo e consagrar em lei a organizao da educao nacional que queremos. Um Sistema Nacional de Educao no ser o resultado de estudos e pesquisas acadmicas por mais significativas que sejam. Ele ser resultado de uma prxis poltica no contexto de um projeto de sociedade em construo. Lutamos h 80 por um sistema nacional de educao. Durante mais de 8 dcadas ele foi pensado e estudado pelos educadores. Por que nunca foi prioridade? J ganhamos espao ns ltimos anos com polticas que caminham nessa direo, mas precisamos dar um salto qualitativo na correlao de foras polticas, apoiando-nos na mobilizao da sociedade. A temtica do sistema no pode ficar s na academia ou no seio da luta dos educadores. Precisa ir alm: invadir o parlamento e as ruas, mobilizando todas as categorias de trabalhadores. A prxima Conae pode transformar-se nesse instrumento poltico persuasor de uma nova hegemonia na educao que possibilite superar o patrimonialismo e o clientelismo. As Conferncias Nacionais de Educao so organismos vivos j que so o resultado da participao popular. Mesmo assim, preciso evitar a repetio. Qual deve ser o grande diferencial da segunda Conae? De certa forma o Documento-Referncia desta nova Conae j est dando esse diferencial: ele est mais prximo da concepo popular da educao, mas, essa concepo de educao precisa ser consolidada no processo. Depender da participao popular. A nfase na

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questo da participao popular e do controle social das polticas educacionais um indicador desse diferencial. Esperamos que outro diferencial seja realmente a capacidade da nova Conae desembocar num anteprojeto de lei que construa o Sistema Nacional de Educao e fortalea a gesto democrtica da educao com participao popular. Como sustenta a CNTE, neste momento, mais importante depreender esforos para efetivar o Sistema Nacional de Educao do que perder um longo tempo discutindo uma nova LDB que s depois possibilitaria a regulamentao do Sistema Nacional de Educao (CNTE, 2005:290). Discute-se se a lei deve ser o ponto de partida ou o ponto de chegada. Lembro-me de cano de Milton Nascimento dizendo que o trem da partida o mesmo da chegada. A lei esse trem onde comea e termina a jornada. Comea pela debate pblico e termina com a sua aprovao final. Se lei complementar (determinao constitucional) ou ordinria (competncia da Unio) o processo que definir. A proposta de lei complementar encontra respaldo no pargrafo nico do Art. 23 da Constituio quando estabelece que Leis Complementares fixaro as normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional. Esse parece ser o melhor rumo a ser tomado. A Conae-2010 se pronunciou a favor da discusso imediata de um anteprojeto de lei do SNE. A sociedade quer participar desde o ponto de partida e no s depois que o trem estiver andando. E ela j vem participando. De certa forma, a prpria sociedade j ps o trem em marcha defendendo a criao do Sistema Nacional de Educao na Conae-2010. A sociedade civil, como representante da nacionalidade, j avanou muito nesse debate. Urge definir o SNE como prioridade normativa nacional. As entidades vinculadas aos sistemas de ensino tem a enorme responsabilidade de colocar esse tema na agenda poltica nacional.

Referncias bibliogrficas
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