1. A dissertação analisa o pensamento do jurista alemão Winfried Hassemer sobre o direito de intervenção e seu impacto no direito penal brasileiro.
2. Hassemer defende uma redução do direito penal em favor de um "direito de intervenção" e sanções administrativas para crimes menos graves.
3. Isso levaria a um direito penal focado na proteção de bens jurídicos individuais e na prevenção especial, enquanto a prevenção geral e tutela de valores sociais caberiam a outros ramos do direito.
1. A dissertação analisa o pensamento do jurista alemão Winfried Hassemer sobre o direito de intervenção e seu impacto no direito penal brasileiro.
2. Hassemer defende uma redução do direito penal em favor de um "direito de intervenção" e sanções administrativas para crimes menos graves.
3. Isso levaria a um direito penal focado na proteção de bens jurídicos individuais e na prevenção especial, enquanto a prevenção geral e tutela de valores sociais caberiam a outros ramos do direito.
1. A dissertação analisa o pensamento do jurista alemão Winfried Hassemer sobre o direito de intervenção e seu impacto no direito penal brasileiro.
2. Hassemer defende uma redução do direito penal em favor de um "direito de intervenção" e sanções administrativas para crimes menos graves.
3. Isso levaria a um direito penal focado na proteção de bens jurídicos individuais e na prevenção especial, enquanto a prevenção geral e tutela de valores sociais caberiam a outros ramos do direito.
SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO PENAL BRASILEIRO
DISSERTAO DE MESTRADO
Orientador: Professor. Dr. Pierpaolo Cruz Bottini
FACULDADE DE DIREITO - USP So Paulo - 2012 2
DIREITO DE INTERVENO E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO PENAL BRASILEIRO
Dissertao sob orientao do Professor Dr. Pierpaolo Cruz Bottini, do Departamento de Direito Penal, Medicina Forense e Criminologia, da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, como requisito parcial obteno do ttulo de Mestre em Direito. Esta dissertao teve o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo FAPESP.
FACULDADE DE DIREITO - USP So Paulo - 2012 3
FOLHA DE APROVAO
Ana Carolina Carlos de Oliveira
DIREITO DE INTERVENO E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR: O PENSAMENTO DE HASSEMER E O DIREITO PENAL BRASILEIRO
Dissertao apresentada Faculdade de Direito para obteno do ttulo de Mestre
rea de concentrao: Direito penal
Aprovada em: _______________
Banca Examinadora Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________ Instituio: ______________________________________________________________
Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________ Instituio: ______________________________________________________________
Prof. (a) Dr. (a)___________________________________________________________ Instituio: ______________________________________________________________
4
Para o Victor, por acreditar.
minha av, Luzia Vessani, mulher de incontveis qualidades, exemplo incansvel de carinho e perseverana.
5
AGRADECIMENTOS
Agradeo profundamente Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, que me abriu as portas para um novo mundo, infindvel, de conhecimento e crescimento pessoal. Universidade pblica, em todos os sentidos. Agradeo a todos que fazem das Arcadas um lar. Universidade Pompeu Fabra e Universidade de Barcelona, pela oportunidade e acolhimento. Agradeo a todos que, de diferentes maneiras, fizeram parte desta trajetria, que me conduziram pelas mos, me acompanharam desde cedo, ao longo da graduao, e durante a ps. Merecero sempre meu afeto. A todos, meus mais sinceros agradecimentos.
6
AGRADECIMENTOS ....................................................................................................................... 5 RESUMO ....................................................................................................................................... 8 ABSTRACT ..................................................................................................................................... 9 INTRODUO ...............................................................................................................................10 OBJETO DE ESTUDO ............................................................................................................................ 10 JUSTIFICATIVA ................................................................................................................................... 11 METODOLOGIA .................................................................................................................................. 12 ESTRUTURA E CONTEDO .................................................................................................................... 13 CAPTULO1 -DIREITO DE INTERVENO .......................................................................................15 1.1 ESCOLA DE FRANKFURT E AS CRTICAS EXPANSO DO DIREITO PENAL .................................................... 15 1.2 DEBATE PRVIO: CLSSICO X MODERNO NO DIREITO PENAL................................................................... 17 1.2.1 A expanso ou no como opo metodolgica ......................................................... 17 1.2.2 Direito penal clssico e minimalismo penal..................................................................... 20 1.2.3 Crticas ideia de Direito penal clssico ...................................................................... 25 1.2.4 Direito penal moderno .................................................................................................... 27 1.2.5 Pontos em comum ........................................................................................................... 30 1.3 FINALIDADE DO DIREITO PENAL PARA HASSEMER ................................................................................ 32 1.3.1 Valores sociais e preveno geral.................................................................................... 33 1.3.2 Valores e garantia de expectativas ................................................................................. 35 1.3.3 Tutela de bens jurdicos individuais ................................................................................. 36 1.4 DIREITO DE INTERVENO .............................................................................................................. 41 1.4.1 Contexto .......................................................................................................................... 41 1.4.2 Direito de interveno ..................................................................................................... 46 1.4.3 Normas de preveno tcnica ......................................................................................... 51 1.5 O QUE RESTARIA PARA O DIREITO PENAL? ......................................................................................... 55 1.6 NO MESMO SENTIDO: O DIREITO PENAL DE SEGUNDA VELOCIDADE ......................................................... 60 1.6.1 Caractersticas do Direito penal de duas velocidades ..................................................... 61 1.6.2 Problemas da proposta de Silva Snchez ........................................................................ 62 1.6.3 A rea limtrofe dos sistemas repressivos ....................................................................... 65 1.7 CRTICAS AO DIREITO DE INTERVENO ............................................................................................. 68 1.7.1 Direito penal de classes ................................................................................................... 68 1.7.2 Discurso de resistncia modernizao .......................................................................... 70 1.7.3 Direito penal como controle e reprovao social ............................................................ 71 1.7.4 Manuteno de um conjunto repressor amplo ............................................................... 73 1.7.5 Preveno geral e Direito de interveno........................................................................ 74 1.7.6 Indefinio de fronteiras ................................................................................................. 74 1.8 OUTRAS CRTICAS AO PENSAMENTO DE HASSEMER.............................................................................. 76 1.8.1 Princpio de oportunidade no processo penal ................................................................. 76 1.8.2 Os bens jurdicos individuais ............................................................................................ 77 1.9 CONCLUSES PRELIMINARES ........................................................................................................... 81 CAPTULO 2 - DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .................................87 2.1 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .......................................................................................... 89 2.1.1 Algumas bases histricas do Direito administrativo sancionador ................................... 89 2.1.2 Caractersticas da sano administrativa ....................................................................... 92 2.1.3 Ausncia de critrios definidores rgidos ......................................................................... 94 2.2 DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR................................................................... 99 2.2.1 Relevncia do debate .................................................................................................... 101 2.2.2 Teorias diferenciadoras entre os injustos ...................................................................... 102 2.2.3 Teoria unitria ............................................................................................................... 106 2.2.4 Superada a tese de distino entre o injusto administrativo e penal? .......................... 109 2.3 O PROCESSO DE DESPENALIZAO ................................................................................................. 118 2.3.1 Alemanha e Itlia .......................................................................................................... 119 2.3.2 Espanha ......................................................................................................................... 122 2.3.3 Contra-tendncias atuais .............................................................................................. 124 7
2.4 GARANTIAS NO PROCEDIMENTO SANCIONATRIO ............................................................................. 126 2.4.1 Transposio de garantias e unidade do ius puniendi .................................................. 126 2.4.2 Quais garantias? ........................................................................................................... 134 2.5 CONCLUSES PRELIMINARES ......................................................................................................... 138 CAPTULO 3 A EXPANSO PENAL PODE LEVAR AO DIREITO DE INTERVENO? ...................... 143 3.1 ESPAOS ATUAIS DE EXPANSO DO DIREITO PENAL: NMERO DE LEIS E TEORIA DO DELITO ........................ 143 3.2 A EXPANSO LEGISLATIVA NO BRASIL.............................................................................................. 145 3.2.1 reas de presso sobre o Direito penal ......................................................................... 156 3.2.2 Alternativas expanso ................................................................................................ 159 3.2 A EXPANSO COMO DISPERSO DOS LIMITES DOGMTICOS ................................................................. 161 3.2.1 Normativizao ............................................................................................................. 164 3.2.2.Preveno de riscos ....................................................................................................... 168 3.2.3 Posies de garantia ..................................................................................................... 170 3.2.4 Ampliao de sujeitos punveis ...................................................................................... 172 3.3 FLEXIBILIZAO DOS PRINCPIOS DE INTERPRETAO DO DIREITO PENAL ................................................ 178 3.3.1 Princpio de proporcionalidade ...................................................................................... 179 3.3.2 Racionalidade administrativa ........................................................................................ 180 3.3.3 Processo penal ............................................................................................................... 182 3.4 CONCLUSES PRELIMINARES: O DIREITO DE INTERVENO UM CAMINHO POSSVEL? ............................. 183 CAPTULO 4 - DIREITO DE INTERVENO E AS SANES ADMINISTRATIVAS ............................. 186 4.1 SEVERIDADE DAS SANES ADMINISTRATIVAS: EXEMPLOS PRTICOS ................................... 186 4.1.1 Metodologia .................................................................................................................. 186 4.2 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (N 8.429/1992) .................................................................. 189 4.2.1. Disposio constitucional e sua natureza jurdica ........................................................ 190 4.2.2. A Lei de improbridade .................................................................................................. 191 4.2.3. As disposies da Lei de Impropridade e sua confrontao com o Cdigo Penal ......... 193 4.2.4. A legislao nacional e espao intermedirio de Hassemer ......................................... 200 4.2.5. Demais legislaes especiais ........................................................................................ 201 4.3 COMBATE LAVAGEM DE DINHEIRO ............................................................................................... 202 4.3.1 Lei n 9.613/98 .............................................................................................................. 203 4.3.2 Sanes administrativas ................................................................................................ 205 4.3.3 Cotejo com a sano penal ............................................................................................ 207 4.3.4 Desproporcionalidade entre as previses em abstrato ................................................. 208 4.3.5 Preveno tcnica ......................................................................................................... 210 4.4 CASO SIEMENS .......................................................................................................................... 214 4.5 CONCLUSES PRELIMINARES ......................................................................................................... 222 CAPTULO 5 - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMO DIREITO DE INTERVENO .... 225 5.1 EXPANSO DO DIREITO PENAL E DO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ................................................... 225 5.2 O DIREITO DE INTERVENO COMO ALTERNATIVA ............................................................................. 228 5.6 DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMO DIREITO DE INTERVENO ........................................... 231 5.4 CONTRAPOSIO DE CRTICAS: DO DIREITO DE INTERVENO AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR . 234 5.4 EXCURSO - JUSTIFICATIVA ESCOLHA PELO DIREITO DE INTERVENO: A PENA DE PRISO ......................... 237 CONCLUSO ............................................................................................................................... 241 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................................. 243
8
RESUMO
CARLOS DE OLIVEIRA, Ana Carolina. Direito de interveno e Direito administrativo sancionador: o pensamento de Hassemer e o Direito penal brasileiro. So Paulo, 2012. Dissertao. Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2011
Esta pesquisa tem como hiptese o fato de que a atuao do Direito administrativo sancionador contemporneo no Brasil aproxima este ramo da realizao do Direito de interveno. Esta aproximao interessante por permitir visualizar o Direito de interveno, enquanto alternativa para conter o processo de expanso do Direito penal, como caminho possvel a ser seguido no pas. Para isso, a proposta de Hassemer problematizada em muitas de suas facetas. Assim, considerou-se a zona intermediria entre os Direitos penal e administrativo sancionador para delimitar esta possvel experincia prtica do Direito de interveno. Esta zona intermediria caracteriza-se pelo movimento de expanso do Direito penal marcado pela flexibilizao de regras de imputao, e ampliao do nmero de leis penais e de sujeitos punveis, incorporando lgicas preventivas caractersticas do Direito administrativo sancionador e pelo processo de agravamento das sanes administrativas, que provoca a interseco de reas, com a consequncia da dupla previso sancionadora para a mesma conduta. Duas leis e um caso prticos so trazidos para exemplificar este movimento.
Palavras chave: Direito de interveno, expanso do Direito penal, Direito administrativo sancionador, despenalizao, Direito penal de segunda velocidade. 9
ABSTRACT
CARLOS DE OLIVEIRA, Ana Carolina. Law of interventions and sanctioning administrative Law: the thought of Winfried Hassemer and the Brazilian criminal Law.
This research has as its hypothesis the fact that the manifestations of sanctioning administrative law in Brazil are begetting the real implementation of the law of interventions. The relevance of this question is our aim to frame the law of interventions as a concrete alternative against the process of expansion of criminal law going on nowadays. To do that, the proposal of Hassemer is taken in its various dimensions. I considered an intermediary zone between criminal law and sanctioning administrative law as the space of this hypothetical implementation of the law of interventions. This intermediary zone is characterized by the expansionist movement of criminal law marked by the flexibilization of accountability rules, growing number of new laws and offenders liable for punishment, incorporating a preventive logic that belongs to the sanctioning administrative law and by the harshening of the process of administrative sanctions. This intersection between areas causes the double repression and sanctioning of the same action. Two laws and one case study are brought to fore to be used as examples of this movement, and the real implementation of the law of interventions. Key words: Law of interventions, expansion of criminal law, Administrative sanctioning law, decriminalization, second speed criminal law.
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INTRODUO
Discutamos, pues, de problemas y no de palabras. (SILVA SNCHEZ, Aproximacin al derecho penal, 2010, p. 60.)
Objeto de estudo As teses sobre a expanso do Direito penal sero nosso principal foco de estudos, com especial nfase nas alternativas propostas por Hassemer e Silva Snchez, para trasladar determinado grupo de condutas, atualmente penais, e que tutelam bens jurdicos no essenciais, a uma subrea do direito. Para Silva Snchez, esta subrea est ainda includa no Direito penal, mas se desenvolve em uma segunda velocidade, enquanto para Hassemer, se trataria j da criao de uma outra rea completamente distinta das existentes, que denomina Direito de interveno cujo esclarecimento constitui o principal alvo desta pesquisa. A reformatao avanada Hassemer pe em questo as fronteiras entre Direito penal, e as sanes e mtodos de investigao prprios do Direito administrativo sancionador, de maneira que um dos objetivos centrais deste trabalho ser investigar o grau de aproximao e entrelaamento entre as duas reas, tendo como referncia a formulao abstrata do Direito de interveno. Assim, a hiptese desenvolvida ao longo destas pginas de que, no contexto de expanso do Direito penal, os limites inferiores do Direito penal e superiores do Direito administrativo sancionador em termos da gravidade das respectivas sanes se aproximam demasiado, chegando por vezes a confundir-se, de modo que pode-se argumentar que algumas regulaes impostas por este ltimo ramo aproximem-se de uma realizao emprica da proposta de Hassemer. Em outras palavras, de que o Direito de Interveno j estaria sendo, de alguma maneira, implementado por via das sanes administrativas. 11
Assim, as sanes impostas pelo Direito administrativo sero analisadas nesta pesquisa como uma extenso do Direito penal, em sua vertente menos nuclear, quando abrange fenmenos recentemente incorporados norma penal, como a proteo de bens jurdicos coletivos, a responsabilidade de pessoas jurdicas, ou a previso de penas de multa ou privativas de liberdade de curta durao.
Justificativa Em um contexto de expanso do Direito penal, a coexistncia de normas penais e administrativo-sancionadoras torna fluida a delimitao das fronteiras entre as reas penal e administrativa, e demanda uma anlise mais detida sobre a existncia de pontos de contato relevantes entre o Direito penal fruto de um movimento expansionista, e um Direito administrativo sancionador com procedimentos cada vez mais complexos, valendo- se de algumas formulaes de parte geral provenientes da dogmtica criminal. 1
A aproximao entre as reas penal e administrativa expe o problema das possibilidades de expanso do Direito penal, a fim de indicar que a opo pelas sanes administrativas ou penais para regular uma conduta depende de uma escolha preliminar, acerca do que se espera do Direito penal: um conjunto de normas restrito aos bens jurdicos individuais, ou um direito passvel de abarcar novas condutas, e de se transformar internamente a fim de permitir a incluso destas nos seus institutos de Parte Geral. A discusso a que nos referimos, em nosso ponto de vista, deve ser colocada como ponto de partida para a interpretao de sanes administrativas e, nesse sentido, este trabalho busca, alm de apresentar argumentos de natureza dogmtica, refletir sobre as teses de expanso do Direito penal com o objetivo de interpretar a difcil delimitao entre os Direitos penal e administrativo sancionador contemporneos.
1 el proceso de expansin provoca la yuxtaposicin de las funciones preventivas del Derecho penal y del Derecho sancionador en general, pasando a ser muy difcil establecer diferenciaciones tericas entre el Derecho penal y otras ramas del ordenamiento jurdico, especialmente el Derecho administrativo sancionador y el Derecho policial de prevencin de peligros, encontrndonos desde hace algn tiempo en un proceso progresivo de difuminacin de fronteras. FEIJOO SNCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad der riesgo. In: Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Barcelona: Colex, 2006, p. 138. 12
Metodologia O presente trabalho delimita-se pelo debate apresentado pelos autores que situam a existncia de um ncleo duro do Direito penal, e prope alternativas que permitam a ampliao das condutas punveis, desde que ausente a possibilidade de imposio de penas restritivas de liberdade. A alternativa elaborada por Hassemer para refrear a expanso do Direito penal informar o recorte metodolgico desta pesquisa, de maneira que seu pensamento e construes dogmticas referentes funo do Direito penal sero levadas em conta somente na medida em que esclaream sua formulao do Direito de Interveno. Os estudos de Silva Snchez sero o principal referencial de apoio, na medida em que aprofunda a discusso inaugurada por Hassemer sobre estratgias de delimitao do Direito penal. Assim, no visamos aqui a anlise das obras dos mencionados autores (concordando ou discordando dos mesmos), mas, sim, pensar sobre o problema tratado por eles. Tendo em vista este objetivo, a referncia s suas teorias tem o condo de discutir as questes que permeiam as possibilidades de expanso do Direito penal, a fim de contribuir com uma reflexo sobre o contexto brasileiro. Cabe ressaltar, ainda, que no nos propomos a analisar exaustivamente toda a legislao administrativa sancionadora o que seria inabarcvel para os fins deste trabalho mas sim escolher, dentre um amplo rol de sanes graves estabelecidas pelo legislador, algumas leis que representem, ilustrativamente, a hiptese desta pesquisa. Nesse sentido, visamos uma abordagem qualitativa, e no quantitativa dos institutos legais analisados. Isto porque trabalhamos com a hiptese de que o Direito administrativo sancionador aproxima-se do Direito de interveno. Sendo assim, a investigao emprica exaustiva est desde logo limitada pelo prprio objeto de anlise. As normas selecionadas para esta anlise foram: Lei de improbidade administrativa (n 8.429/1992); e a Lei de combate lavagem de dinheiro, n 9.613/98 (com as recentes alteraes da Lei n 12.683/12), com breves referncias a leis neste sentido, como a Lei n 12.529/11, a Lei do super CADE. 13
A escolha destas leis justifica-se pela severidade das sanes impostas pela autoridade administrativa e pela coordenao entre sanes penais e administrativas para a consecuo de seus fins. Tambm a ttulo de exemplo, discutiremos a cumulao de sanes administrativas e penais impostas Siemens 2 , no caso de corrupo julgado concomitantemente na Alemanha e Estados Unidos. O estudo do caso ser realizado com base nos dados disponibilizados pela imprensa.
Estrutura e contedo O primeiro captulo apresenta as teorias elaboradas por Hassemer (e, subsidiariamente, por Silva Snchez) para fazer frente ao fenmeno contemporneo de expanso do Direito penal. Buscamos abarcar as origens e o contexto desta discusso, que remonta ao conjunto de autores da Escola de Frankfurt penal, junto ao debate sobre as possibilidades de modernizao do Direito penal ou volta ao Direito penal clssico. As consideraes deste captulo renem tambm as caractersticas do Direito de interveno, bem como as inmeras crticas formuladas contra esta proposta. Analisamos, em seguida, os possveis pontos de contato entre o Direito penal e administrativo sancionador, a fim de identificar onde, atravs da aplicao contempornea de sanes administrativas, este ltimo ramo se aproxima da formulao de um Direito penal intermedirio, de interveno, conforme proposto por Hassemer. No captulo terceiro, buscamos evidenciar como o cenrio de expanso descrito pelos autores impacta a criao de leis penais e a teoria do delito, a fim de demonstrar a profundidade de tais transformaes e a relevncia de uma anlise mais detida deste tema. Tambm iniciamos os paralelos de algumas modificaes do Direito penal com regras tradicionalmente administrativas para imposio de sano. Por fim, apontaremos como a expanso das fronteiras do Direito penal com as consequncias que traz este fenmeno somada intensa regulao e imposio de
2 Disponvel em http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF. Acesso em 11.07.2012. 14
sanes pela autoridade administrativa, permitem identificar uma zona cinzenta na qual uma conduta pode ser regulada por qualquer dos dois ordenamentos sancionadores.
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CAPTULO1 -DIREITO DE INTERVENO
1.1 Escola de Frankfurt e as crticas expanso do Direito penal Para compreendermos a alternativa proposta por Hassemer (o Direito de interveno) para preservar o Direito penal do processo de expanso que vem sofrendo nas ltimas dcadas, necessrio inseri-la na concepo do autor em concordncia com outros tericos da chamada Escola de Frankfurt acerca do que deve ser o Direito penal, qual devem ser suas funes e limites. Os autores do Instituto de Cincias Criminais da Universidade de Frankfurt ganharam notoriedade por partilhar uma perspectiva crtica em relao ao Direito penal vigente, baseada em princpios de Direito penal mnimo. Ainda que se afirme que cada um deles (Naucke, Lderssen, Albrecht, Prittwitz) tenha perspectivas diferentes sobre a teoria da pena, o abolicionismo penal etc. e que, de maneira geral, sejam refratrios ao rtulo de Escola, o teor comum das crticas ao Direito penal que desenvolvem permite esta identificao, em expresso atribuda a Schnemann, que fez tradio no mbito acadmico 3 . Para os autores da Escola de Frankfurt, cuja posio se apresenta de maneira condensada na obra coletiva La insostenible situacin del Derecho Penal 4 , o Direito penal contemporneo afrontaria de mltiplas maneiras os princpios do Estado de Democrtico de Direito. Tambm as estruturas clssicas do Direito penal seriam comprometidas, por conta da sua utilizao como um mecanismo de direcionamento social somado limitao dos bens jurdicos passveis de tutela. A sociedade moderna, com a proliferao de diferentes fontes de riscos, seria responsvel pela desnaturalizao do Direito penal, fruto da tentativa de adequ-lo a
3 DIAS, Jorge Figueiredo. O papel do Direito penal na proteo de geraes futuras. In:Vv. Aa. Direito penal econmico europeu: textos doutrinrios. Coimbra: Coimbra Editora, 1998, p. 605. 4 Em edio de 1995, traduzida pelo corpo docente da Universidade Pompeu Fabra Barcelona em 1999. 16
condio civilizatria atual e de viabilizar o controle de atividades perigosas, mitigando as fronteiras entre a natureza repressiva e reativa do Direito penal 5 . Conforme ressalta Bottini, a Escola de Frankfurt define-se como um conjunto de teses a defender a limitao do Direito penal exclusivamente para as condutas violadoras dos bens jurdicos mais essenciais ao convvio social, e que compartilham da interpretao de que as tendncias expansivas do Direito penal contemporneo representam um Direito de contra-ilustrao 6 . A Escola de Frankfurt identifica-se, portanto, pelos seus elementos crticos ao Direito penal atual, e pela tentativa de encontrar novas alternativas para o controle da criminalidade, com tendncias abolicionistas mais ou menos radicais. So especialmente refratrios tutela penal da ordem econmica, como ressalta Souza, identificando o Direito penal econmico como um aspecto do expansionismo penal das ltimas dcadas. 7
Os autores desta escola, em diferentes especialidades (criminologia, teoria do Direito penal, Processo penal), buscaram desenvolver uma teoria sociolgica do Direito penal, adotando uma metodologia emprica e, no que se refere teoria da pena, uma perspectiva mais voltada para as consequncias. 8
Albrecht, por exemplo, identifica como principais causas que influenciaram a reforma da legislao penal, sobretudo elementos da realidade social vista de forma ampla. O Direito penal contemporneo seria o produto de um contexto de retrao da responsabilidade poltica por meio da reduo de situaes sociais problemticas a problemas individuais, contexto caracterizado ainda pela quebra de laos de solidariedade comunitrios, a profunda desigualdade de renda e riqueza em todo o mundo, as situaes
5 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de riesgos. In: VILLAREJO, J. Daz-Maroto (Org.). Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Madrid: Colex, 2006, p. 148 6 BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 99. 7 SOUZA, Luciano Anderson de. Direito penal econmico: fundamentos, limites e alternativas. So Paulo: Quartier Latin, 2012, p. 129. 8 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general. Montevideo: B de F, 2008, p. 362. 17
polticas conflituosas que levam criminalidade violenta e ao terrorismo, e o desenvolvimento tcnico e cientfico que acarreta riscos incalculveis 9 . As propostas crticas frente s tendncias atuais do Direito penal possuem natureza diversa, com variaes na sntese de cada representante da Escola, mas tem como elemento terico comum a resistncia s alteraes legislativas e dogmticas de cunho expansivo que conformam os sistemas penais contemporneos. Alguns autores destacam- se por uma perspectiva abolicionista, em especial Lderssen e Albrecht, que postulam propostas de controle social que apontam para alm dos conceitos de crime e pena. Outros, como Hassemer, Naucke, Prittwitz, no chegam a sustentar o abolicionismo, mas defendem em conjunto teses reducionistas ou minimalistas do Direito penal 10 . Hassemer um dos principais representantes da Escola de Frankfurt, e um dos responsveis por estimular o importante debate sobre a necessidade de conteno do crescimento do Direito penal oferecendo, para isso, a alternativa do Direito de interveno, como veremos em seguida.
1.2 Debate prvio: clssico x moderno no Direito penal 1.2.1 A expanso ou no como opo metodolgica
A antinomia entre o Direito penal clssico e moderno contextualiza a posio de Hassemer no que se refere impossibilidade de expanso do Direito penal, e de alterao de suas estruturas fundamentais. Nesse aspecto, a esta exposio tem o objetivo apresentar os motivos pelos quais Hassemer elabora sua proposta de Direito de interveno, como possvel mecanismo de reconduo do Direito penal aos seus limites mnimos e, segundo o autor, tradicionais. Alm de contextualizar o Direito de interveno, o debate cientfico em torno das possibilidades de modernizao do Direito penal implica tambm uma opo
9 ALBRECHT, Peter-Alexis. El derecho penal en la intervencin de la poltica populista. In: Vv. Aa. La insostenible situacin del derecho penal. Instituto de ciencias penales de Frankfurt, Universidad Pompeo Fabra. Granada: Comares, 2000, p. 477. 10 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 140. 18
principiolgica 11 e poltico criminal em relao ao modelo de Direito penal mais adequado para a sociedade contempornea, e em relao possibilidade de expanso para novas reas de tutela. Por este motivo, no podemos prescindir aqui de examinar, ainda que sumariamente, o debate doutrinrio em torno de tais modelos. A escolha entre uma abordagem de Direito penal clssico versus moderno (expanso do Direito penal) , antes de tudo, uma opo metodolgica por parte do intrprete. Isso significa que a partir da adoo de pressupostos ou de um (Direito penal moderno) ou de outro (Direito penal clssico) que ser possvel manter uma coerncia s crticas para a adoo ou abandono de cada um. Ainda: no debate entre as possibilidades de modernizao do Direito penal (a permitir sua expanso mais acentuada), no se trata somente de avaliar a possibilidade ou no do aumento do nmero de leis, a regular uma determinada atividade social (Direito penal ambiental, de empresa, de defesa do consumidor etc.), mas de avaliar as alternativas que o Direito penal, e especialmente outras reas do Direito, podem oferecer para o controle da criminalidade contempornea. As manifestaes de expanso do Direito penal do origem crticas e posicionamentos doutrinrios que podem ser, em linhas gerais, divididos em trs grandes grupos, conforme a sntese que nos oferece Silva Snchez 12 : minimalistas, expansionistas normativos e expansionistas descritivos. Minimalistas seriam, por exemplo, os autores da chamada Escola de Frankfurt, aos quais se agregariam os autores crticos (de modo geral) a qualquer possibilidade de expanso, especialmente aqueles da tradio italiana de Direito penal mnimo 13 que, a partir de fundamentos diversos manuteno de garantias, interveno mnima, subsidiariedade, etc. advogam a maior restrio possvel do Direito penal.
11 GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Cuidad de Mexico: Ubijus, 2011, p. 63 12 Aproximacin al derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2010, p. 54. 13 Como aponta Massimo DONINI, h bastante identidade entre os postulados de Direito penal mnimo dos autores italianos, e do Direito penal nuclear da Escola de Frankfurt. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Peru: Ara Editores, 2010, p. 25-6. 19
Em um segundo grupo estariam reunidos os autores que Snchez 14 denomina expansionistas, subdivididos em expansionistas normativos (ou prescritivos), e descritivos (ou prospectivos). Na linha prescritiva da expanso penal encontram-se os autores das teses mais polmicas sobre a necessidade de interveno criminal em reas que antes no alcanava, especialmente no que se refere criminalidade econmica. Tais crticas so elaboradas por autores como Schnemann, que defende a necessidade de proteo das geraes futuras por meio do Direito penal, Tiedemann 15 , ao ressaltar a relevncia da atividade econmica para um pas o que evidenciaria a insuficincia da tutela da lei civil e administrativa e, especialmente, Gracia Martin 16 , autor de uma das mais contundentes crticas ao sistema de interveno sugerido por Hassemer, ao exigir tratamento igualitrio de todos os cidados pelo Direito penal 17
Por fim, h um grupo de autores, no qual Snchez se inclui os expansionistas descritivos que verifica, descritivamente, um prognstico de desenvolvimento natural de expanso do Direito penal como realidade incontestvel, qual a doutrina no poder necessariamente fazer frente 18 . Este prognstico de expanso estaria relacionado ao fenmeno da globalizao, e s funes sociais assumidas pelo Direito penal de nossa poca, que anteriormente viam-se reguladas por outros ramos jurdicos. Os autores que assim interpretam os rumos futuros do Direito penal buscam, consequentemente, oferecer parmetros de delimitao para uma expanso razovel desta rea, mantendo determinadas garantias constitucionais de criminalizao (com especial referncia ao bem jurdico), mas afastando o rigor de determinadas regras de imputao ou, at mesmo, como o caso de Snchez, propondo um Direito penal diferente para determinados crimes contra bens jurdicos supra-individuais.
14 Aproximacin...cit., p. 54. 15 Cf. Presente y futuro del Derecho Penal econmico. In: Vv. Aa. Hacia un derecho penal econmico europeo. Jornadas en honor del profesor Klaus Tiedemann. Madrid: BOE, 1995, pp. 29-42. 16 SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico- penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 25 e ss. 17 GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Cuidad de Mexico: Ubijus, 2011, p. 63, passim. 18 Afirma Snchez que En todo caso, el expansionismo es una realidad incontestable, en continua progresin, muy favorecida por la situacin critica de las sociedades contemporneas, por la inestabilidad econmica y poltica, la globalizacin y, muy en particular en el seno de la Unin Europea, por la europeizacin del Derecho penal. Aproximacin al Derecho penalcit., p. 54. 20
Nos trs agrupamentos identificados por Snchez, em linhas muito gerais, proliferam abordagens diversas a respeito da possibilidade de uso amplo do Direito penal para combater novas condutas que se lhe apresentam e, no cerne deste debate, est a escolha fundamental pela finalidade do Direito penal, tomada ou no como ponto de referncia para as incorporaes legislativas. Desse modo, a depender da concepo de fim, ou de modelo do Direito penal que se adote, podemos melhor analisar quais so os injustos que devem manter-se dentro de sua tutela, ou quais so os espaos permitidos de expanso de maneira a perseguir as finalidades previamente assentadas, conforme sustenta Mendoza Buergo 19 . Dada a centralidade da noo de finalidade do direito penal, o conflito entre as noes de Direito penal clssico e moderno evidenciar o que os autores em tela esperam como desenvolvimento possvel desta rea, bem como as fronteiras para alm das quais uma conduta no pode mais ser regulada pelos conceitos de crime e pena. Esta discusso permite traar os limites do Direito penal tradicional, ao mesmo tempo em que nos possibilita identificar porque alguns autores, em especial Hassemer, postulam a criao de outro ramo do Direito penal.
1.2.2 Direito penal clssico e minimalismo penal
Para Hassemer, estaramos em um ponto de ruptura entre o Direito penal liberal, que o autor denomina de clssico, com a consequente formao de um Direito penal moderno, permeado por problemas de legitimidade, eficcia e expanso exagerada. Nas palavras do autor, o Direito penal moderno pode ser resumido em um s conceito: preveno. Ainda, a principal deficincia de que padece um dficit de execuo 20 .
19 Afirma a autora: la asuncin de determinada concepcin de derecho penal y la coherencia con la misma, supone estar dispuestos a reconocer que el fin propuesto de maximizar la tutela, minimizando las lesiones o peligros para los bienes jurdicos, slo puede ser realizado dentro de determinados mrgenes, a veces estrechos, advirtiendo pues sobre lo limitado de los mecanismos de solucin de conflictos propios del Derecho penal. Los lmites dogmticos y poltico-criminales de los delitos de peligro abstracto. Comares: Granada, 2001, p. 347. 20 HASSEMER, Winfried; NAUCKE, Wolfgang; LDERSSEN, Klaus. Principales problemas de la prevencin general. Buenos Aires: B de F, 2006, p. 56. 21
Para cobrir as lacunas deixadas no Direito penal por tal dficit de execuo, tendo em conta a dificuldade de se estabelecer regras precisas de imputao pessoal e investigao processual, o Direito penal moderno lana mo, segundo Hassemer, das duas principais ferramentas de preveno geral: crimes de perigo abstrato e o Direito penal simblico 21 . Este modo de previso da normativa estaria transformando o Direito penal contemporneo em uma espcie de soft law, equivalente qualquer outra forma de interveno jurdica, sem diferenciar a idoneidade de outras reas para a soluo de conflitos 22 . A primeira contraposio entre Direito penal clssico e moderno feita por Naucke, ao distinguir entre um Direito penal clssico (rechsstaatlich) e outro voltado preveno, tratando-os como modelos irreconciliveis. Ainda que no tenha elaborado a distino nos termos da oposio clssico x moderno, a ideia central de Naucke a impossibilidade de harmonizar um Direito penal voltado para a preveno geral, com os postulados de interveno mnima. Na interpretao do autor, a preveno geral est diretamente ligada promoo de fins sociais atravs do Direito penal, uma instrumentalizao da pena em favor de determinados valores sociais, ou fins pedaggicos de preveno 23 . O Direito penal clssico teria surgido como contraposio ao Direito natural 24
com o objetivo de limitar sua aplicao aos fins das penas, garantir a sua humanizao, e vincular o legislador a bens jurdico-penais. Estaria voltado somente para a proteo das liberdades asseguradas no contrato social, de modo que apenas leses a estas fossem consideradas delitos 25 .
21 HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentos, estrutura, poltica. Porto Alegre: Safe, 2008, p. 228. 22 Crisis y caractersticas del moderno derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n. 43, v.2, 1993, p. 646. 23 O autor preocupa-se com a reciprocidade inafastvel entre delito e pena, rechaando outras possibilidades de soluo do conflito social ocasionado pelo delito, e questiona-se sobre a possibilidade de inserir parmetros de preveno geral dentro de um sistema de interveno mnima. Cf. Die wechselwirkung zwischen Strafziel und Verbrechensbegriff. Stuttgart: Wierbaden, 1985, p. 20 e ss 24 Hassemer menciona que surge da morte do Direito natural. Cf. Crisis y caractersticas, cit., p. 637. 25 Vale ressaltar que Schnemann critica veementemente esta afirmao de Hassemer, de que o Direito penal clssico surge da morte do Direito natural, afirmando que Hassemer se utiliza de uma manipulao arbitrria das pocas da histria, e que o Direito natural no outra coisa que a primeira fase da Ilustrao que deu uma nova definio ao Direito penal do Estado, desenvolvida at suas ltimas consequncias por BECCARIA. Cf.Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p. 16. 22
Desse modo, o bem jurdico deveria ter como referencial somente tais liberdades, e funcionar como um critrio negativo de criminalizao. Os princpios de legalidade e anterioridade da lei penal tambm so marcas deste Direito penal clssico, que representa principalmente um instrumento de limitao da interveno do Estado. Para Hassemer, a proximidade do Direito penal clssico com as teorias filosficas da Ilustrao permitia aos cientistas do Direito pensar a filosofia jurdica a partir de uma filosofia mais geral, universalisante 26 . A filosofia jurdica teria, nessa conexo, contribudo tambm para a fundao do conceito de Direito do Iluminismo, a partir das inspiraes em Kant e Hegel 27 . Segundo Hassemer, as teorias filosficas modernas, desde os preceitos fundados no pensamento da Ilustrao, caracterizam-se por eleger os direitos humanos como base para o Direito penal e a fundamentao da pena 28 . Assim, a concepo do Direito penal clssico, como fruto das ideias revolucionrias do Iluminismo, coloca o indivduo no cerne de sua elaborao, o que justifica a prevalncia de princpios como subsidiariedade, proporcionalidade, direito defesa, etc., como meios de garantia da liberdade 29 . Pela teoria do contrato social tpica deste momento histrico, ento, modifica-se estruturalmente o papel do legislador, pois este deveria fundamentar suas decises no mais em um poder supranatural, mas na prpria justia de sua deciso. O princpio da legalidade, por sua vez, converte-se no smbolo do Estado de direito, enquanto assegurador da liberdade.
26 La filosofa, al hacer filosofa sobre el derecho o los derechos del individuo en sociedad recibe menos en teora una conexin con la praxis, lo que no se puede decir, por ejemplo, de la teora crtica de la Escuela de Frankfurt, a la que todava le falta esa conexin con la realidad de las instituciones sociales. (Winfried HASSEMER. Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 18). Esta integrao teria sido positiva, na perspectiva do autor, por reduzir o grau de abstrao da filosofia, conectando-a com a realidade social. O passar do tempo, contudo, observou uma especializao da filosofia do direito, que acabou distanciando-se dos objetos por excelncia da filosofia jurdica (o ser e o dever ser), sendo aos poucos substituda pela sociologia e metodologia do direito, mais concentradas na relao entre norma e deciso e nas questes de legitimidade de interveno do Estado e do direito. 27 Winfried HASSEMER. Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 18. Nesse sentido, menciona tambm Donini que os preceitos legais neste contexto cultural, remodelado por filsofos e juristas com base em delitos mais naturais, tendem a ser absolutos, imperativos categricos. (l derecho penal ante los desafios de la modernidad, cit., p. 31. 28 Persona, mundo y responsabilidad. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 83. 29 ALBRECHT, Peter-Alexis. El derecho penal en la intervencin de la poltica populista...cit., p. 473 e ss. 23
importante evitar um erro terminolgico comum: o Direito da Ilustrao chamado de moderno pela referncia histrica Idade Moderna encarado, hoje, como Direito penal clssico, e a configurao contempornea desta rea, os novos tipos e a expanso penal, integraria uma modalidade mais ampla de Direito penal, intitulada de moderna. 30 O Direito clssico, conforme Hassemer, estaria ameaado por um Direito penal moderno, na medida em que este levaria ao pice as caractersticas clssicas 31 e, ao faz-lo, romperia com as bases tradicionais do pensamento jurdico-penal. Na perspectiva de Hassemer, o modelo moderno de Direito penal teria como principais caractersticas a proteo de bens jurdicos coletivos, a preveno e orientao s consequncias, prescindindo de conceitos metafsicos, a fim de privilegiar uma metodologia emprica. Tende, por isso, a uma concepo terica mais preventiva que retributiva, ao mesmo tempo em que busca vincular as decises do legislador princpios de proteo de bens jurdicos. Porm, estes bens no mais atuam como um limite interveno, mas seriam tomados como critrio positivo de criminalizao, favorecendo a escolha do legislador pela ameaa de pena 32 . Verificar-se-ia, tambm, a predominncia dos paradigmas monistas de interpretao da teoria do bem jurdico, concebendo-o desde o ponto de vista do indivduo e assim legitimando os bens jurdicos universais 33 . Todavia, na perspectiva de Hassemer no h possibilidade de incluir os tipos modernos na estrutura do Direito penal tradicional. Segundo o autor, as transformaes pelas quais passa esta rea atualmente estariam levando-a ao esgotamento de suas possibilidades de atualizar-se. A perspectiva iluminista que embasa o Direito penal clssico estaria hoje esgotada e inclusive ameaando inverter-se, 34 em um processo que denomina
30 Para ressaltar o uso de Hassemer para os termos clssico e moderno, estes estaro sempre entre aspas. 31 Crisis y caractersticas del moderno derecho penalcit., p. 639. 32 HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1995, p. 16. Hassemer menciona como principal caracterstica de um Direito penal preventivo a poltica de combate criminalidade organizada, com a previso de penas extrema mente altas, reduo de garantias processuais, ou a incriminao de condutas de pouca lesividade, como os delitos sexuais no violentos, que caberiam no tratamento dado aos crimes contra a honra. As crticas este fenmeno so muito mais generalizadas (no se restringindo a esta anlise de Hassemer), e por isso a trataremos com mais detalhes no captulo seguinte. 33 A teoria monista funcionaliza os interesses pessoais desde o ponto de vista dos interesses gerais, deduzindo os bens sociais e estatais a partir do indivduo. Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 109. 34 Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 637. 24
dialtica da modernidade, em referncia explcita dinmica da dialtica do esclarecimento, elaborada por Adorno e Horkheimer 35 . Hassemer busca tal analogia para exemplificar os riscos inerentes aos esforos do Direito penal tradicional para incorporar uma realidade a qual este no pode fazer frente. Isso significa, no tocante ao Direito penal, que os princpios fundadores do Direito penal liberal acabam representando barreiras para a sua modernizao ou, no limite, justificam uma atuao socialmente disfuncional, como identifica no caso dos bens jurdicos: como j mencionado, o princpio de exclusiva proteo de bens jurdicos deixa de ser um limite criminalizao e passa a dar impulso criao de novos tipos delitivos 36 . A dialtica do Direito penal moderno, dessa forma, seria resultado da converso desta rea em prima ratio, encarado como a principal ou at nica soluo para certos problemas sociais, convertendo o Direito penal em meio de direcionamento social 37 . Apesar de toda a sequncia de criticas presentes na obra de Hassemer s manifestaes do Direito penal atual, o cerne da censura do autor ao modelo moderno a incorporao de bens jurdicos universais, supra-individuais, a ampliao do nmero de condutas tipificadas e consequente vagueza dos termos, a busca de efeitos simblicos, a fragilidade que acarretam ao mandado de determinao da norma, o uso frequente de estruturas de perigo abstrato, e o afastamento de garantias constitucionais em busca de eficincia. 38
Parte dos autores da Escola de Frankfurt, como Lderssen, optam por descrever este Direito caracterstico da ilustrao como Direito penal liberal, evocando o contexto
35 A referncia ao conceito dos filsofos da Escola de Frankfurt remete ideia, desenvolvida por Adorno e Horkheimer, de que a modernidade, ao levar a razo ao seu desenvolvimento cabal, torna-se seu contrrio, a irracionalidade, o que estaria evidente no fenmeno do nazismo. Hassemer utiliza o mesmo raciocnio para descrever a relao dialtica entre direito penal clssico e moderno: El Derecho penal rompe con esa tradicin [clsica] al consumarla. Las tendencias que identificaron el Derecho penal clsico identifican tambin la forma moderna, slo que sus caractersticas se han disuelto respecto de su contexto, se ha renovado su entorno y han desaparecido sus viejos adversarios. SARRABAYROUSE, Eugenio C. Frankfurt y sus dos escuelas: un estudio comparativo de la escuela penal y la filosfica. In: BAIGN, David et al. Estudios sobre la Justicia Penal: homenaje al Prof. Julio B. J. Maier. Buenos Aires: Del Puerto, 2005, p. 925-956. Citao pgina 930. Neste artigo, Sarrabayrouse aborda outras possveis caractersticas comuns entra a Escola penal de Frankfurt e equivalente na filosofia. 36 HASSEMER, Winfried. Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 635 37 Hassemer ironiza que desde a construo de uma fbrica na frica at o dopping de atletas alemes so motivos suficientes para invocao do Direito penal. Ibid., p. 645. 38 Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho penalcit. 25
poltico em que se basearam os penalistas do sculo XIX. Segundo Donini, todavia, a Escola oferece uma verso liberal idealizada do Direito penal tradicional, confundindo, muitas vezes, este Direito penal com o seu ncleo de proteo, com o chamado Kernstrasfrecht 39 . Na interpretao liberal do Direito penal consagrada pela mencionada escola, o estaria este proibido de exercer qualquer tipo de promoo social, ou de propulso de qualquer setor social ou econmico, pois sendo o Direito repressor uma garantia de liberdade dos cidados frente ao Estado, no poderia ser usado para alcanar qualquer outra funo alm desta finalidade de garantia 40 . Neste contexto filosfico, prevaleceria a lgica kantiana, do homem considerado em si mesmo, e a definio dos tipos penais estaria mais prxima de imperativos categricos de conduta. Segundo esta expresso filosfica do Direito penal, este no estaria legitimado a reprimir condutas violadoras de deveres e direitos fundamentais 41 , e tendia a plasmar condutas a priori ilcitas, com base em delitos naturalsticos.
1.2.3 Crticas ideia de Direito penal clssico
A existncia purista deste modelo de Direito penal clssico, tal como acabamos de descrever, contestada pela grande maioria da doutrina crtica Escola de Frankfurt, com argumentos bastante consistentes que se referem, especialmente, inexistncia de um Direito penal ilustrado tal como apresentado por Hassemer. Assim, segundo Schnemann e Silva Snchez, este modelo puro, clssico, de Direito penal, nunca existiu como o descrevem os autores de Frankfurt, pois sempre houve bens jurdicos coletivos 42 . Para Donini, chega a ser difcil delimitar o que enxergam como
39 El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 24. 40 De acordo com Donini, uma caracterstica deste Direito penal clssico seria a restrio aos tipos penais de perigo, caracterstica dos autores liberais do sculo XIX, justamente por seguirem uma lgica diferente da funo de garantia. Mas indica que to logo os conceitos penais comearam a definir-se com maior preciso, as aes perigosas passaram a integrar tipos de desobedincia e de perigo concreto. Ibid., p. 31 41 Ibid., p. 32. 42 SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual cit., p. 30. SILVA SNCHEZ, J.- M. La expansin del derecho penalcit., p. 124. 26
o Direito penal clssico, dada a dificuldade de situ-lo historicamente 43 . O mesmo observado por Feijoo Sanchez, quando afirma que o Direito penal clssico defendido pela Escola de Frankfurt: se trata de un Derecho penal disfuncional porque su modelo est desvinculado del contexto histrico-social. En realidad autores como Hassemer o Naucke no estn defendiendo un modelo que haya existido histricamente, sino la desviacin que entiende que protagoniza la nueva poltica criminal frente a lo que consideran los postulados de Derecho penal liberal e ilustrado que inici el nuevo programa del Derecho penal moderno y que entienden que se est traicionando [] Se pretende con un idealismo ingenuo acomodar la sociedad existente a un modelo de sociedad ideal 44 . Vale ressaltar, contudo, e em que pesem as crticas dos autores citados, que Hassemer no descreveu o modelo clssico de Direito penal como efetivamente existente. Para o pensador alemo, o Direito penal clssico uma ideia, uma aspirao ideal, no um tempo real ou conjunto de objetos historicamente delimitados 45 . No obstante a ressalva de Hassemer, h autores que entendem que as teses do Direito penal mnimo, especialmente na Itlia, seriam materialmente o direito penal clssico defendido por autor 46 , como o mnimo necessrio para a estabilizao das condies essenciais para a manuteno da sociedade. Gracia Martin, um dos principais defensores, em solo espanhol, das possibilidades de ampliao do Direito penal (seguindo a corrente capitaneada por Schnemann e Tiedemann na Alemanha) tem um juzo mais severo das reflexes da Escola de Frankfurt sobre o Direito penal liberal: entende que esto quase que integralmente equivocadas. O autor espanhol ressalta que o problema da crtica de Hassemer ao sistema penal contemporneo no reside (somente) na qualificao dada por este ao Direito penal da Ilustrao como clssico que o autor espanhol avalia como inteiramente questionvel
43 DONINI, op. cit., p. 26. 44 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de riesgos. In: Derecho y justicia penal en el siglo XXI. Madrid: Colex, 2006, p. 151. 45 Crisis y caractersticas del moderno Derecho penal cit., p. 639. Tanto quanto o Direito penal clssico, o contrato social, (como elemento fundador do Direito penal clssico), tratado pelo autor como uma concepo abstrata, uma condio do Direito, ou seja, no o interpreta como um momento social concreto, temporalmente determinado. O Direito penal cumpriria teoricamente a funo de estabilizar as condies do contrato social. 46 Ibid., p. 636. 27
mas na validade, nos dias de hoje, desse modelo repressor clssico defendido pela Escola de Frankfurt 47 . 1.2.4 Direito penal moderno
Em contraposio a este modelo ideal de Direito penal clssico estaria o Direito penal moderno, caracterizado por estender a interveno penal a mbitos sociais que tradicionalmente no eram alcanados pelo Direito penal. A dimenso quantitativa, nesse sentido, seria a mais evidente deste Direito moderno, em expanso. Este, contudo, no se apresenta completamente homogneo em seu contedo, sendo uma representao ideal do conjunto de transformaes pelas quais passa a legislao extravagante e os critrios de interpretao da norma em grande parte dos pases de tradio penal germnica 48 . Em largos traos, seriam expresses do Direito penal moderno a criminalidade empresarial, o Direito penal da globalizao, marcado pelos novos riscos, os eurodelitos, e o Direito penal do inimigo. Situado na transio entre um modelo de Estado liberal e um Estado social intervencionista, posterior segunda Guerra Mundial, tal o cenrio social onde floresceria o Direto penal moderno, muito mais conectado disciplina das atividades econmico-financeiras, usando o Direito penal com fins de organizao, preveno e tutela antecipada 49 . Dissoluo do conceito de bem jurdico, interveno em novos mbitos econmicos, normativizao dos tipos penais, delitos de perigo abstrato, de mera desobedincia da norma, seriam as caractersticas deste Direito penal moderno. Advogar a modernizao do Direito penal, conforme ressalta Martin, no significa, contudo, defender um Direito penal ilimitado, livre de garantias. Modernizar o Direito penal, para o autor, no implica contrap-lo ao modelo ideal de proteo de direitos
47 GRACIA MARTN, Luis. Prolegmenos para la lucha por la modernizacin y expansin del derecho penal y para la crtica del discurso de resistencia. Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, p. 51. 48 Ibid., p. 60. 49 DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 33. 28
formulados pelos tericos ilustrados, mas sim evidenciar uma escolha poltica, pelo tipo de Direito penal que se busca em uma sociedade desigual como a atual 50 . Nesse sentido, a expanso do Direito penal plenamente abarcada pelos princpios constitucionais tradicionais, e no haveria incongruncia em se inserir os novos delitos (econmicos, ambientais, etc.) nos Cdigos Penais nacionais e conferir-lhes o mesmo tratamento 51 . A existncia de um Direito penal moderno no pressupe, nesse sentido, o afastamento de todas as garantias tradicionais do sistema penal 52 . A modernizao do Direito penal, segundo o autor, consiste precisamente na possibilidade de constituir uma disciplina capaz de abranger a criminalidade em sua totalidade, inclusive a criminalidade das classes mais poderosas. Tratar-se-ia, como pressupe, de incorporar toda a gama de condutas, hoje consideradas lcitas (ou espalhadas pelo Direito administrativo ou comercial), no discurso penal, conquistando a integrao de toda a criminalidade material prpria das camadas mais ricas da sociedade. Segundo Martin, o discurso tradicional do Direito penal mnimo, nuclear, teria sido conformado por esta camada social, ao longo dos sculos, partindo de concepes polticas que impedem uma reflexo igualitria dos cidados atingidos pela norma penal. O discurso da Ilustrao, segundo o autor, fruto da dominao poltica da classe burguesa na elaborao da teoria e contedo do Direito penal, e mant-lo atrelado a estes princpios do sculo das luzes significaria perpetuar um sistema de preservao mais poderosos do alcance da pena: Modernizacin del derecho penal es la lucha por integrar en el discurso penal a la criminalidad material de las clases sociales poderosas que estas mismas han podido excluir hasta ahora de aqul gracias a su posicin de poder de disposicin absoluto sobre el principio de legalidad penal desde su invencin por el ideario poltico ilustrado de la burguesa capitalista 53 .
50 Cf. GRACIA MARTN, Luis. Prolegmenos para la lucha por la modernizacincit.. 51 El estado actual de las legislaciones penales () importantes y mui cualificados sectores de la doctrina () desarrollen argumentaciones concluyentemente favorables a la legitimidad de la asuncin por el Derecho penal de nuevos contenidos, o de su extensin a nuevos mbitos que, segn el discurso crtico del Derecho penal moderno de Hassemer y de sus seguidores, no pondran ser asimilados por el modelo penal de la ilustracin, son pruebas claras de que lo que aqu est en juego y en discusin es precisamente la validez de ese modelo de Derecho penal o de un determinado modo de comprenderlo, y, por consiguiente, una razn ms que suficiente para negar a dicho modelo el atributo de clsico en el sentido definido y pretendido por Hassemer. Ibid., p. 50. 52 Ibid., p. 156. 53 Ibid., p. 167. 29
Na mesma linha de Gracia Martin, ainda que de forma menos incisiva, Schnemann argumenta que o Direito penal clssico originou-se contra a criminalidade dos aventureiros e dos pobres, no tendo sido alterado em nada at o presente momento 54 e, a partir da anlise da relevncia que adquirem os bens jurdicos coletivos num cenrio mundial de avanado desenvolvimento tecnolgico 55 , postula a modernizao do Direito penal para acolher as demandas da sociedade contempornea. Segundo o autor, determinados bens so hoje indispensveis para o funcionamento social, e esta importncia deve ser reconhecida pela lei penal. Conforme o autor: cuando la Escuela de Frankfurt postula la reconduccin, por principio, del Derecho penal a los delitos de resultado, est abogando por una negativa a la modernizacin del Derecho penal, negativa que necesariamente ha de fracasar en la finalidad de proteger bienes jurdicos, al ignorar las condiciones de actuacin de la sociedad moderna 56
Nesse sentido, a proteo do meio ambiente, das transaes econmicas, no poderiam ser tratados somente pelas normas de Direito administrativo, tendo em vista o alto potencial lesivo de algumas condutas contra estes bens e, principalmente, a extenso dos danos que podem causar coletividade. Por estes motivos, Schnemann estabelece como uma das misses do Direito penal a proteo das geraes futuras, por meio da utilizao dos recursos drsticos deste, quando outras reas jurdicas se mostrarem insuficientes para a proteo do meio ambiente, ou da confiabilidade dos cidados no sistema econmico e de justia 57 . Seu posicionamento pela expanso do Direito penal se d, assim, com o foco na tutela de bens jurdicos coletivos que no encontraro proteo fora da norma penal. E, subsidiariamente, concorda com Gracia Martin ao interpretar que a grande massa atingida pelo Direito penal dos dias atuais aquela que comente crimes contra o patrimnio, quando os delitos contra bens coletivos so, em sua maioria, cometidos por empresas ou representantes das classes mais altas 58 .
54 Del derecho penal de la clase baja al Derecho penal de la clase alta: un cambio de paradigma como exigencia moral? In: Temas actuales y permanentes del Derecho penal despus del milenio. Madrid: Tecnos, 2002, p. 53. 55 Consideraciones criticas sobre la situacin espiritual cit., p. 21. 56 Ibid., p. 33. 57 Conforme o autor: Llevndose la cuestin a las ltimas consecuencias, se impone la valoracin de que esta teora tiene en mayor consideracin a la ms absurda apetencia del individuo egosta que a las condiciones de vida de las generaciones futuras. Ibid., p. 22. 58 Del derecho penal de la clase bajacit., p. 58. 30
Na Itlia, Moccia, por exemplo, assume a mesma crtica de Schnemann, e defende que h que se expandir o Direito penal para a tutela de delitos econmicos e tributrios, apesar das dificuldades tcnicas de persecuo e delimitao destas condutas. Posiciona-se dessa forma por entender, referindo-se crtica de Baumann, de que o Cdigo penal no pode mais ser dirigido a indigentes y estpidos a los cuales, para seguir adelante, no se les ocorre nada mejor que meter las manos en los bolsillos del prjimo. 59
Em que pese tal posio, todavia, o autor no se alija das convices de interveno mnima, ressalvando que a tutela de condutas econmicas e tributrias deve estar restrita quelas que efetivamente apresentem um resultado, deixando para a tutela administrativa o que chama de delitos obstculo, ou seja, a incriminao de atos preparatrios ou meras transgresses formais.
1.2.5 Pontos em comum
Cabe ressaltar, contudo, que muitas das criticas que Hassemer tece contra as caractersticas do Direito penal contemporneo, por ele chamado de moderno, so tambm compartilhadas por seus crticos 60 . Hassemer identifica, por exemplo, a tendncia de uso do Direito penal como instrumento incentivador de mudanas sociais, promotor do progresso. Donini, bastante crtico s teses de Hassemer sobre as mazelas da expanso penal, concorda, todavia, com a crtica do autor alemo ao uso instrumental do Direito penal contemporneo, observando que a pena vem substituindo a tica e a pedagogia, com a funo de estabilizao de expectativas de segurana 61 . Mesmo Schnemann, apesar das agudas crticas delineadas acima, concorda com Hassemer e a Escola de Frankfurt ao contestar a manipulao arbitrria, pelo legislador, dos tipos de perigo concreto e abstrato quando, ao tutelar bens jurdicos individuais,
59 MOCCIA, Sergio. El derecho penal entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica. Buenos Aires: B de F, 2003, p. 289. 60 DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 64 e ss. 61 Ibid., p. 65. 31
concretos, o faz por meio da simples tipificao do perigo abstrato, quando plenamente possvel a regulao por meio de tipos de resultado 62 . Como j ressaltado acima, Gracia Martin est de acordo com as preocupaes de Hassemer sobre a flexibilizao de garantias e adverte, em diversas oportunidades, que a implementao de um Direito penal moderno deve se dar preservando-se todas as regras processuais e garantias constitucionais inerentes ao Estado Democrtico de Direito 63 . Ademais, o que pouco se menciona que o prprio Hassemer possui uma proposta para a modernizao do Direito penal, o Direito de interveno, j que ele mesmo reconhece a impossibilidade de manter o Direito penal em sua pureza de princpios. Hassemer discorda, todavia, com a realidade na qual est dada esta modernizao, e encaminha-se no sentido de um Direito penal sem a imposio da pena privativa de liberdade, atravs do Direito de interveno. Esta proposta estaria afinada modernizao da sociedade e seria admissvel, desde que o conjunto de normas penais, que preveem penas restritivas de liberdade, esteja restrito exclusivamente s leses graves e a bens jurdicos individuais. 64
Por outro lado, para os autores que criticam as propostas da Escola de Frankfurt, o cerne do Direito penal moderno a incluso de condutas caractersticas do desenvolvimento tecnolgico contemporneo dentro da racionalidade do Direito penal existente, com as mesmas consequncias punitivas para todas as aes delitivas. Entendemos, por fim, que a necessidade de atribuir uma etiqueta ao conjunto de modificaes do Direito penal que os autores da Escola de Frankfurt consideram nefastas (moderno, liberal, clssico, etc.), ao nosso ver, pode obscurecer o debate central trazido por estes autores. Este debate refere-se escolha poltica entre um Direito penal aberto a todo o tipo de criminalidade contempornea, estendido tutela de todos os bens jurdicos que o
62 Segundo o autor, a definio dos tipos de perigo abstrato tiene que remplazarse, por un lado, por un detallada anlisis de la estructura de los bienes jurdicos colectivos, de sus condiciones de perjuicio y de su merecimiento de proteccin penal, as como, por otro, por una teora de las necesidades poltico criminales y de la legitimidad constitucional de la extensin de la proteccin del bien jurdico concreto material a travs del delito de peligro abstrato. Derecho penal de la clase baja cit., p. 59 63 La polmica en torno a la legitimidad del Derecho penal moderno. Mexico D.F.: Ubijus, 2011, p. 87 64 La responsabilidad por el producto cit., p. 123. 32
legislador entender relevante (seja pela igualdade social ao punir classes mais altas, pela proteo de geraes futuras, etc.), e, por outro lado, a limitao da previso de penas privativas de liberdade, atravs de modelos alternativos de controle da criminalidade.
1.3 Finalidade do Direito penal para Hassemer O modelo alternativo elaborado por Hassemer ao qual chamou Direito de interveno ,apesar de ter despertado o interesse dos estudiosos do Direito penal, foi traado somente em linhas muito gerais, e nunca monograficamente 65 . Assim, a frmula do Direito de interveno, objeto deste captulo, no foi delineada em detalhes pelo autor. Trata-se de uma ideia que se vai construindo ao longo de sua obra, mais especificamente na produo dos anos 1990, da a importncia de contextualiz-la no pensamento do autor como um todo, j que sua pretenso com o Direito de interveno foi primordialmente liberar o Direito penal das presses pela sua modernizao. Entender porque o autor pretende excluir determinadas condutas do Direito penal implica compreender as finalidades e contornos que confere sano e ao direito repressor como um todo. A reflexo sobre a proposta do Direito de interveno, dessa forma, pode ser melhor vislumbrada a partir do conjunto da obra do autor, que nos permitir extrair com maior fundamento sua posio acerca da expanso do Direito penal, e assim complementar as ideias que ficam apenas sugeridas quando da descrio do Direito de interveno. O Direito penal, para Hassemer, deve estar pautado pelas premissas da interveno mnima, preveno geral, e pela proteo de bens jurdicos individuais 66 e a finalidade do Direito penal, para o autor, pode ser sintetizada em trs grandes temas, que passaremos a
65 Informa Nina Persak: he does not explains in detail what is meant by law of interventions, except that it should lie somewhere between the criminal law (strictu sensu) and the law of violations (administrative penal offenses, Ordnungswidrigkeiten), between civil and public law and that it should ensure lesser procedural guarantees but also less severe sanctions that in criminal law. Criminalizing harmful conduct: the harm principle, its limits and continental counterparts. New York: Springer Science, 2007, p. 56. O mesmo diagnstico apresentado por Manuel Gomez Tomillo, que ao analisar as propostas da escola de Frankfurt penal afirma que los perfiles de esta propuesta, sin embargo, distan todava mucho de estar claros. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 75. 66 Cf. Introduo aos fundamentos do Direito penal. Porto Alegre: SAFE, 2005. 33
considerar: a proteo de bens jurdicos 67 , a preveno geral e reforo normativo de valores por meio de sano 68 , e (mais recentemente em sua teoria) a proteo de expectativas sociais 69 . 1.3.1 Valores sociais e preveno geral
Filosoficamente, Hassemer parte da concepo de Direito penal como instrumento de controle social formalizado, adotando a noo de controle social oriunda das teorias criminolgicas norte-americanas e da Escola de Chicago 70 . Entende o autor (em obra compartilhada com Muoz Conde) que os valores sociais so protagonistas na fundamentao do Direito penal, e devem ser entendidos como um reflexo histrico, naturalmente varivel conforme a poca na qual sejam analisados. Nesse sentido, a vigncia de valores tico-sociais condio para a possibilidade de proteo de bens jurdicos. A proteo de tais valores sociais justifica a interveno do Direito penal e, por outro lado, fundamental que este atue sobre uma sociedade onde a maioria dos cidados tenha a convico de que determinado comportamento proibido efetivamente desvalorado. O autor vale-se da metfora de que em uma sociedade de diabos no seria possvel proteger qualquer bem jurdico, por mais extrema que fosse a coao jurdica 71 . Sendo assim, quanto mais fortemente reflita os valores ticos de uma sociedade, mais legitimidade ter para intervir mediante a ameaa de pena 72 . A pena, neste sentido,
67 Cf. HASSEMER, Winfried. Bienes jurdicos en el Derecho penal.In: BAIGN, David et al. Estudios sobre la Justicia Penal: homenaje al Prof. Julio B. J. Maier. Buenos Aires: Del Puerto, 2005, pp. 63-74.; Cf. La responsabilidad por el producto en derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanc, 1995, passim. 68 Cf. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, passim. 69 Cf. HASSEMER, Winfried. Contra el abolicionismo penal, acerca de por qu no se debera suprimir el Derecho penal. In: Revista de Derecho penal, n. 2, 2007, pp. 709-29. 70 Conforme define FEIJOO SANCHEZ, controle social o conjunto de instrumentos utilizados para que as sociedades superem seus conflitos ou superem as tenses e contradies entre os grupos e sistemas que compe esta sociedade. Retribucin y prevencin generalcit., p. 366. 71 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p. 101. 72 Ibid., p. 100 e ss. 34
tem para Hassemer uma funo social de confirmar e assegurar os outros sistemas de controle social (famlia, escola, trabalho, etc) 73 . A funo do Direito penal em Hassemer encontra amparo, sobretudo, na finalidade de preveno geral. Esta finalidade permite racionalizar a poltica criminal, a partir de avaliaes de legitimidade e necessidade da interveno penal, de acordo com o referencial valorativo social que encontre 74 . A ideia de preveno geral positiva permeia toda a construo doutrinria de Hassemer, no como um mtodo de intimidao dos possveis delinquentes, mas como informao dirigida a todos os cidados, pela internalizao da mensagem penal 75 . Indica a finalidade exclusivamente preventiva do Direito penal, desde que esta finalidade esteja limitada por garantias como o Direito penal dos fatos (no adiantando demasiadamente as barreiras de interveno), o princpio de culpabilidade, e o in dubio pro reo e garantias formais 76 . Para a Escola de Frankfurt, em geral, o Direito penal somente pode abrigar as funes de garantia de liberdade dos cidados, como consolidao das premissas filosficas liberais que informam a legitimidade do Estado para imposio de pena. Em contraposio Hassemer, e justamente por recusar qualquer funcionalizao das normas incriminadoras, Naucke 77 , por exemplo, restringe a finalidade da pena ao seu aspecto retributivo 78 .
73 Conforme HASSEMER: Soziale Kontrolle ist ein Mechanismus, der allem vergesellschaften Leben eigen ist. Soziale Kontrolle ist ubiquitr, sie existiert in allen menschlichen Gemeinschaften, sie verfolgt grosso modo- berall dieselben Ziele, ihre Strukturen stimmen im Wesentlichen berein. Nur ihre Instrumente sind den Konstellationen angepasst, in denen sie handelt und wirken will, und den konkreten Umstnden, auf die sie dabei trifft. Warum Strafe sein muss: ein Pldoyer. Bremen: Ullstein, 2009, p. 33. 74 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin generalcit., p. 373. 75 Nas palavras de Hassemer e Muoz Conde: El Derecho penal slo puede erigirse en ejemplo a seguir para la regulacin de conflictos cotidianos y constituirse en motivo para que los ciudadanos internalicen el mensaje penal y se rijan por el mismo a travs de una prevencin general positivamente entendida. La responsabilidad por el productocit., p. 191. 76 Ibid., p. 197. 77 Afirma o autor: Es gibt einen engen Bereich von Verbrechen und vergeltender Strafe, dessen Bestand unangetastet gelassen werden muss, gleichgltig wie die Gesellschaft gerade verfasst ist. [] Die Sprbarkeit der Sanktion ist nur in dem schmalen Zusammenhang von Verbrechen und vergeltender Strafe zulssig.Die wechselwirkung zwischen Strafziel cit., p. 195. 78 Donini critica esta posio, por entender que reduzir a funo da pena retribuio leva ao sentido oposto ao buscado por Naucke, ou seja, a perda de funo de garantia do Direito penal. El derecho penal ante los desafios de la modernidad...cit., p. 27 35
1.3.2 Valores e garantia de expectativas
A posio de Hassemer de que o Direito penal deve encontrar seu referencial de preveno geral e eficcia nos valores sociais, no sistema de reprovaes morais e sanes sociais anteriores noo de pena o que o autor chama de estruturas profundas levam-no a considerar como funo relevante do Direito penal tambm a tutela de expectativas, argumentando que sem a segurana de uma expectativa no poderamos subsistir socialmente, pois teramos que, a cada dia, voltar a conceber nosso mundo, refundando o que se considera correto 79 . A finalidade de controle de expectativas que Hassemer atribui ao Direito penal visa identificar quais so os valores sociais entronizados pelos cidados de modo que a existncia de sanes penais corresponda a estes valores, e somente a estes. O Direito penal, neste sentido, somente mais um dos mtodos de controle social, e o que o diferencia dos demais o seu carter altamente formalizado. Para Hassemer e Muoz Conde, as diversas teorias sobres os fins do Direito penal so, em realidade, parecidas: a teoria da proteo dos bens jurdicos, a perspectiva welzeniana de proteo dos valores tico-sociais, e a tese de sano como reafirmao da norma, conforme Jakobs. Acreditam na proximidade destas teorias, a nosso ver, por mesclar elementos de cada uma delas, a partir de referenciais tambm da criminologia crtica, para construir sua prpria interpretao acerca da finalidade do Direito penal. Concordam com Welzel, sobre a necessidade de proteo de valores tico-sociais como finalidade do Direito penal, por entenderem que este tem condies de proteger mais amplamente os bens jurdicos baseados em valores ticos mais elementares 80 . A partir desta concluso, a estabilizao de valores ticos como fim do Direito penal no est absolutamente distante das atuais teorias que buscam fundamentar o Direito penal: confiana nas normas, estabilizao de expectativas, ou expectativas normativas. A diferena destas teorias, que implicitamente referem-se Jakobs, e a
79 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin.cit., p. 115 80 Segundo Hassemer e Muoz Conde, tal posio de Welzel se explicaria especialmente pelo receio deste autor de que o princpio de exclusiva proteo de bens jurdicos resultasse em uma sobrevalorizao do resultado. Esta preocupao de Welzel adotada pelos autores, que indicam a necessidade de que os fins perseguidos pelo Direito penal passem, necessariamente, pela confirmao e referncia a valores sociais. 36
estabilizao de expectativas em Hassemer, residiria no fato de que este ltimo autor mantm a centralidade do bem jurdico como fundamentao do Direito penal 81 . Desta forma Hassemer afirma que a segurana urgente e necessria que pode existir em uma determinada situao situa-se, em um sentido positivo, sobre uma organizao cotidiana das expectativas, ou seja, sobre sua estabilizao, e em um sentido negativo, sobre a punio no mbito da infrao de expectativas 82 . A sano, neste contexto, define- se como uma expectativa contraftica. Assentada a proteo de expectativas como finalidade do Direito penal para Hassemer, a sano adquire outro significado, alm da resposta a uma leso: o aspecto comunicativo, de preveno geral, que deve limitar-se pelo aspecto normativo, da imposio de pena. Ou seja, apesar do carter comunicativo da sano dentro de um sistema de manuteno de valores e expectativas esta deve estar limitada e estreitamente vinculada ao contedo da norma protetora de bens jurdicos 83 .
1.3.3 Tutela de bens jurdicos individuais
Na criao do Direito penal, Hassemer e Muoz Conde apontam que a existncia de determinados bens jurdicos o primeiro passo para o qual deve atentar o legislador, pois a proteo destes que fundamenta a legitimidade do Direito penal. Aps esta anlise preliminar de separao de interesses legtimos, ento, seguiria o labor legislativo a referncia estabilizao de valores tico-sociais, limitada pelos princpios constitucionais de legalidade e proteo de bens jurdicos. Valores tico-sociais e bens jurdicos, dessa forma, so elementos de recproca complementao e limitao que, juntos, estabelecem os principais pilares do Direito penal
81 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin.cit., p. 103. 82 Contra el abolicionismo: acerca de por qu no se debera suprimir el derecho penal. In: Revista de Derecho Penal, 2007, n.2, p. 712. Traduo livre do seguinte excerto: La seguridad urgente y necesaria puede existir en una determinada situacin se ubica, en un sentido positivo, por encima de un arreglo cotidiano de la expectativa, es decir, sobre su estabilizacin, y en un sentido negativo, sobre la punicin en el mbito dela defraudacin de expectativas 83 Prevencin general y aplicacin de la pena. In: HASSEMER, Winfried; NAUCKE, Wolfgang; LDERSSEN, Klaus. Principales problemas de la prevencin general. Buenos Aires: B de F, 2006, p. 63. 37
defendido por Hassemer 84 . Tais valores conformam tambm um conjunto de princpios capazes de atenuar a efetividade de determinado controle social jurdico penal, tais como a principio de proporcionalidade, legalidade, culpabilidade, direito de defesa, in dubio pro reo, produo de provas, direito de no declarar contra si mesmo, e direitos relativos execuo penal 85 . Este ltimo aspecto da interpretao do autor a funo de proteo de bens jurdicos o que o reaproxima do cerne de sua teoria, de que o Direito penal deve vincular-se proteo de interesses individuais, e ao princpio de proporcionalidade. Desse modo, apesar de atribuir ao Direito penal a finalidade de proteo de expectativas, e de valorizar a dimenso comunicativa da sano como referencial de preveno geral positiva (no sentido de reforo do controle social), a proteo de bens jurdicos individuais segue sendo a primeira finalidade do Direito penal na concepo do autor. Segundo o autor, os bens jurdicos no so produtos de processos naturais, mas do acordo social baseado na experincia 86 , e podem ser definidos como um interesse humano necessitado de proteo jurdico-penal. O que une, segundo o professor alemo, a proteo de expectativas e de bens jurdicos individuais uma relao emprico-psicolgica, experincia e valor 87 , havendo uma relao fundamental entre norma, leso e sano como restabelecimento da norma, e no somente uma conexo abstrata entre retribuio e preveno. Assim, o Direito penal material no teria somente a funo de limitar a punibilidade, mas tambm de assegurar as normas fundamentais de uma sociedade. A proteo de bens jurdicos vincula a misso do Direito penal aos comportamentos merecedores de pena. Sendo assim, a teoria que fundamenta os fins do Direito penal proteo de bens jurdicos a que melhor pode oferecer um substrato emprico norteador da atividade legislativa. Teria tambm a vantagem de oferecer mais contedo e consistncia ao Direito penal do que as teorias que o fundamentam como confirmao do
84 Optamos por tecer as consideraes crticas a este sistema em captulo distinto, para que no se sobrepusessem as ideias do autor, de seus crticos, e nossa prpria viso sobre o que aqui se expe. 85 Hassemer ressalta que a previso normativa que orienta a imposio da pena deve ser pautada pelos princpios constitucionais conformes ao Estado de Direito (especialmente culpabilidade e proporcionalidade), de modo que a infrao da norma e sua resposta mediante sano limitem-se mutuamente. 86 Afirma o autor, juntamente com MUOZ CONDE, que os bens jurdicos no existem, mas so produzidos. Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 111. 87 Contra el abolicionismo cit., p. 714. 38
reconhecimento normativo, ou proteo do mnimo tico (ainda que Hassemer, como vimos, entenda que estas tambm so finalidades do Direito penal). Na viso do autor, a teoria do bem jurdico oferece contornos mais prticos ao legislador no momento de definir a norma de proteo, contribui com a tarefa do juiz atravs de critrios plausveis na tomada de decises, bem como critrios externos de comprovao da justia da deciso 88 . Nesse sentido, o bem jurdico deve atuar, segundo Hassemer, como orientador de toda a ratio legis, fornecendo elementos para a configurao de uma poltica criminal justa. Colocar a teoria do bem jurdico nestes termos, contudo, no responderia questo de se o Direito penal est realmente em condies de proteger tais bens, ou se estes efetivamente significam um limite legtimo de interveno do Estado 89 . A funo do bem jurdico, neste sentido, continua sendo de limitar a interveno penal, na interpretao de Hassemer. Porm, como sugere o autor, o bem jurdico serve como um princpio geral de direito, tal qual os princpios de subsidiariedade, culpabilidade, etc. O fato de que no seja possvel executar-se uma derivao absoluta do Direito penal a partir do princpio de proteo de bens jurdicos, para Hassemer, no uma constatao da superficialidade deste princpio, uma vez que os conceitos fundamentais de Direito so sempre somente um ponto de partida para a reflexo jurdica. Nesse sentido, a teoria do bem jurdico teria como finalidade conferir uma linha argumentativa, ou medir a proporcionalidade da interveno penal 90 . O que no se poderia exigir do conceito de bem jurdico, todavia, um grau de concretude similar ao da norma penal, nem tampouco a resposta pr-definida acerca do merecimento da pena decorrente da leso. Conforme informa Hassemer, o carter vago de que se acusa o bem jurdico penal seria um problema enfrentado j por Birnbaum e Feuerbach, desde as origens de sua formulao. A frmula para preench-lo de contedo, assim, seria reconduzi-lo noo de
88 Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 105. 89 Ibid., p. 113. 90 Bienes jurdicos en el Derecho penal..cit., p. 65. 39
que so sempre interesses humanos, que requerem proteo penal, frente tenso existente entre indivduo, sociedade e Estado. 91
Sendo assim, na viso do autor, nenhuma das j mencionadas funes do Direito penal (reforo dos valores tico-sociais, confirmao das expectativas normativas e proteo de bens jurdicos individuais) fornece um referencial suficiente para balizar a atuao do legislador. Esta deve valer-se tambm de outros critrios, como a lesividade social, a subsidiariedade, etc., ou seja, todos os limites impostos ao Direito penal dentro de um Estado democrtico de Direito 92 . Conforme sintetizam Hassemer e Muoz Conde sobre qual seria a finalidade do Direito penal neste contexto constitucional: En definitiva, el Derecho penal en la misin protectora de bienes jurdicos interviene junto con otras muchas instituciones sociales y estatales. Lo que, sin embargo, caracteriza el Derecho penal es el modo en el que lleva a cabo especficamente esa tarea protectora cuando se ocupa de las infracciones normativas ms graves 93 .
importante ressaltar, por fim, que o fato de Hassemer centrar a finalidade do Direito penal na proteo de bens jurdicos individuais, no significa que o autor seja contrrio tutela de bens supra-individuais. Ele no desqualifica todo o tipo de proteo deste grupo de bens jurdicos, mas defende que estes sejam delimitados da melhor maneira possvel, funcionalizados a partir de uma perspectiva individual 94 . Afirma em diversas oportunidades que os bens jurdicos universais merecem proteo penal, o que s seria permissvel, contudo, se estes forem funcionalizados a partir do indivduo 95 . Inclusive afirma, nesse sentido, que desde o princpio, a teoria do bem jurdico admitiu tanto bens jurdicos individuais (como vida, sade, liberdade), quanto universais (administrao de justia, segurana do Estado), fundando sua importncia no movimento poltico criminal dos anos 1960 e 1970 na Alemanha, como eficiente mtodo de limitao do mbito penal. Assegura, todavia, que os bens jurdicos universais devem ser funcionalizados desde o ponto de vista dos bens individuais, j que quanto mais vinculada esteja a cominao penal com um bem jurdico, tanto mais intensa poder ser esta ltima,
91 HASSEMER, Winfried. Lineamientos de una teora personal del bien jurdico. In: Doctrina penal: teora y practica en las ciencias penales, vol. 12, n. 45/48, 1989. 92 Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 114. 93 Ibid., p. 116. 94 La responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 43. 95 Bienes jurdicos en el Derecho penalcit., p. 67. 40
permitindo inclusive castigar a posta em perigo do bem, como ocorre com o delito de incndio 96 . Tendo em vista esta posio de Hassemer (a legitimidade de proteo de bens supra-individuais), observamos que o conjunto de sua teoria , de modo geral, interpretado como um polo de oposio que no necessariamente se verifica, quanto analisamos a posio do autor a respeito de tipos penais especficos. Ou seja, Hassemer algumas vezes tomado como defensor de um modelo ideal de Direito penal nuclear, exclusivamente protetor de bens individuais, sem que o prprio autor tenha delineado sua teoria dentro de moldes to estritos, a excluir todas as formas de tutela de bens coletivos do Direito penal. Ao tratar dos delitos contra a sade dos consumidores, analisando a responsabilidade do fabricante pelo produto, por exemplo, menciona expressamente que no defende que tais delitos (contra a sade dos consumidores) sejam excludos do Direito penal, convertendo-os em uma questo meramente civil, mas sim que, ao interpret-los, sejam aplicveis os tradicionais princpios dogmticos de causalidade, limitando-se a flexibilizao de regras de imputao, j que os pressupostos de imposio de pena no so disponveis 97 . O autor tambm insiste no argumento de que a colocao em perigo de bens jurdicos (tipos de perigo) sempre fizeram parte do ncleo central do Direito penal, e devero seguir integrando-o no futuro, novamente, desde que tal perigo seja individualmente atribuvel. Bastante conectada com a funo do bem jurdico, na teoria do autor, est o modo com concebe a prpria funo do Direito penal, voltado a um referencial tambm individualizado, tendo como centro o imputado. Assim, teria a funo, antes de tudo, de regular a imputao de um fato punvel a uma pessoa e, com isso, a individualizao de um problema social, e no a funo de garantia de segurana ou de diminuio social do dano 98 .
96 Derecho penal y filosofa del derecho en la Republica Federal de Alemania. In: Doctrina penal: teora y prctica en la ciencias penales, vol. 14, n. 53, 1991, p. 93. 97 Introduccin a la criminologa y al derecho penal cit., p. 126. Este, inclusive, um dos pontos onde sua teoria sofrer a crtica de Schnemann, como veremos no item 1.6, sobre ser um sistema desigual, e favorecedor das classes mais ricas que cometam crimes contra bens coletivos. 98 Lineamientos de una teora personal del bien jurdico...cit., p. 281. 41
Aps o exposto, possvel verificar que a proposta do Direito de interveno encontra maior sentido e fundamentao no conjunto do pensamento do autor. Pois se o Direito penal somente mais um mecanismo de controle social, no haveria nenhuma diferena ontolgica entre o sistema repressor e as demais reas do Direito, do mesmo modo que no haveria divergncia fundamental de sentido entre delito ou outros comportamentos socialmente reprovados. O Direito de interveno, neste contexto, seria apenas uma etapa intermediria de controle social, porm menos formalizado que o Direito penal, instrumentalizado conforme as consequncias que dele se queira extrair 99 . A sugesto deste novo modelo, ento, vem ratificada por esta concepo sobre a norma e a sano penal. Desse modo, os delitos de menor correspondncia com os valores sociais, ou sanes que no correspondam aos critrios de utilidade e justia acima descritos (como requisitos para o merecimento de pena) deixariam de ter legitimidade para integrar um Direito penal mnimo, e poderiam ser transferidos a um sistema de interveno menos grave.
1.4 Direito de interveno 1.4.1 Contexto
Novos campos de interao social demandam constantemente novas intervenes do Direito penal. 100 Tal demanda incriminadora, entretanto, no reflete necessariamente uma nova realidade, ou um novo espao de risco (como no caso da intensificao de fenmenos sempre presentes, tal como o crime organizado), j que pode refletir simplesmente uma demanda poltica e social de controle de determinadas atividades, como
99 Conforme explica FEIJOO SANCHEZ: la teora del control social asumida por Hassemer los sistemas de control son intercambiables en sus instrumentos y sanciones a la hora de reaccionar frente a la conducta desviada. Retribucin y prevencin generalcit., p. 421. 100 ROBLES PLANAS, Ricardo. menciona a pluralidade de interaes verticais e horizontais entre os membros da sociedade, ou seja, maior nmero de contatos annimos, e cadeias mais extensas de hierarquia. Cf. Crisis del derecho penal contemporneo. Barcelona: Atelier, 2010. 42
identificado pela grande maioria dos autores que se ocupam da analise do Direito penal contemporneo 101 . Hassemer julga que a utilizao atual do Direito penal enquanto instrumento de direo social buscando, sobretudo, eficcia no controle da criminalidade e apoiando a realizao de polticas internas acaba por minar as finalidades tradicionais do Direito penal de proteo subsidiria de bens e garantia e proteo para o acusado 102 . Estas interaes so identificadas por Hassemer como reflexo de um contexto econmico e social de rpidas mudanas (organizao mundial de redes criminosas e riscos criados pelo desenvolvimento tecnolgico), que resultam em uma srie de transformaes no Direito penal. Aponta, ainda, as consequncias, para o prprio Direito penal, da tentativa do legislador de inserir este novo contexto no conjunto de normas penais: a expanso do nmero de normas (mais precisamente aquelas ligadas proteo de bens jurdicos coletivos), construo assistemtica das mesmas, e flexibilizao de garantias processuais e penais. Este acrscimo penal ocorre no somente pela tutela de novas condutas, mas tambm pelo tratamento mais pormenorizado de condutas perigosas (majoritariamente atravs de leis especiais), pelo agravamento de penas ou desdobramento de aes j antes previstas no Cdigo Penal, ou pela antecipao da tutela penal voltada s condutas de maior risco ao bem jurdico. 103
Mudanas no Direito penal material estariam voltadas, atualmente, para o interesse em combater com celeridade e eficincia demandas de criminalizao (delito ecolgico, delinquncia informtica, criminalidade econmica, comrcio de mercadorias perigosas etc.). Isto se daria especialmente atravs da definio de bens jurdicos supra-individuais
101 Cf. SILVA SNCHEZ, Jess Maria. . La expansin del derecho penal. Aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales. Buenos Aires: B de F, 2008. 102 Esta viso compartida por MOCCIA que, com referncia tambm outros autores da doutrina italiana, menciona: Es sabido que el poder punitivo estatal, si se lo ejecuta con parsimonia pero tambin con firmeza, aumenta la fuerza de conviccin del juicio penal de desvalor tico-social; en cambio, un uso exagerado del instrumento penal tiene el efecto opuesto. [] por las cuales las relaciones con la justicia penal deben reducir a lo esencial, siendo conocidos los efectos desocializantes tambin da llamada pena justa. El derecho penal entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica. Buenos Aires: B de F, 2003, p. 300. 103 No interessa ao gestor de riscos atuar aps a ocorrncia de leso, mas antecipar-se a ela, diante da magnitude dos danos possveis. Nestas circunstncias, a norma penal surge como um elemento de antecipao de tutela, sob uma perspectiva que acentua o papel preventivo do direito. BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 118 (grifos nossos). 43
como centro da norma e tambm pelo crescente emprego de tcnicas de perigo abstrato na criao dos tipos penais, pelo sensvel aumento das penas, e diminuio das estruturas intermedirias de imputao, como tentativa e participao. Hassemer identifica tambm que as principais transformaes ocorridas no cerne do Direito penal (que o caracterizam como o mencionado Direito penal moderno) no esto focadas na Parte geral, ou tampouco nas regras de Direito penitencirio, mas especialmente na legislao especial, e Parte especial dos Cdigos, sempre acompanhadas das correspondentes modificaes no processo penal 104 . Como j mencionado, as ferramentas mais relevantes desta nova forma de construo do Direito penal seriam o crescente recurso tcnica dos delitos de perigo abstrato, pois facilitam a prova ao juiz, ao mesmo tempo em que a dificulta para a defesa, ao renunciar a noes estritas de causalidade na leso do bem jurdico. No mbito do processo penal, muitas regras tambm seriam alteradas com o fim de atingir mais rapidamente as consequncias penais, com amplo recurso s tecnologias de interceptao de comunicaes, aumento das intervenes formais (investigaes preliminares, sequestro de dados) e a relevncia que adquirem os indcios na formao do convencimento do juiz, bem como as novas estratgias de negociao e acordos no processo penal, a partir de princpios de eficincia e economia 105 . Alm disso, verifica-se que desde finais dos anos 1980 na Alemanha (em um processo que se visualiza com maior claridade no Brasil a partir dos anos 1990) haveria uma mudana nos discursos pblico e cientfico jurdico-penais, com a tendncia de ajustar a equao do Direito penal entre liberdade e segurana em favor desta ltima, em detrimento das liberdades individuais. O discurso poltico criminal contemporneo outro. Deixa de ver o Direito penal como limite interveno arbitrria do Estado, e passa a considerar este um aliado de uma sociedade temerosa dos riscos e ameaas tecnolgicas e humanas. O medo do delito um novo paradigma de debate sobre a poltica pblica criminal 106 . Nesse sentido, Hassemer
104 Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 646. 105 Muitos dos fenmenos relatados por Hassemer como caracterstica do Direito penal contemporneo sero abordados com mais detalhes no segundo captulo deste trabalho. 106 Este panorama geral sobre as caractersticas do Direito penal atual recorrente em toda a obra de Hassemer, e pode ser apreendido especialmente nas obras: Direito penal: fundamentos, estrutura, poltica. 44
menciona que o Estado no mais o Leviathan, mas um parceiro no combate criminalidade e aos riscos da sociedade moderna; e os direitos humanos fundamentais, objeto de proteo constitucional, j no so direitos de proteo contra o Estado, mas um obstculo eficincia do Direito penal 107 . Tais mudanas estariam relacionadas a todos os mbitos da interveno penal: o Direito penal material, o processo penal, e o discurso poltico-criminal em geral, fazendo com que o Direito penal adotasse como objetivo primordial o alcance da segurana social. Neste contexto, o Direito penal contemporneo conforme o interpreta Hassemer, acompanhado por outros autores da Escola de Frankfurt 108 est marcado pela transio entre um Direito de princpios valorativos, vinculado a princpios constitucionais, para um Direito que vai, aos poucos, convertendo-se em instrumento poltico, especialmente nos mbitos econmico, financeiro, de meio-ambiente, sade pblica e segurana do Estado. Modificaram-se todas as fases de atuao do Direito penal, primando por noes de eficincia, economia e segurana, deixando-se em segundo plano garantias constitucionais (inviolabilidade de comunicaes, presuno de inocncia) e princpios tradicionais do Direito penal (ultima ratio, lesividade, fragmentariedade), bem como os demais limites de sua atuao, e seus objetivos de proteo de direitos humanos 109 . Este processo seria, em parte, reflexo da desorientao poltico criminal proveniente do medo frente ao risco: a
(Porto Alegre: SAFE, 2008); Crtica al derecho penal de hoy: norma, interpretacin, procedimiento. HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en el derecho penal. (Valencia: Tirant lo Blanc, 1995) e, mais recentemente, em Warum Strafe sein muss?(Ullstein, 2009). A vasta produo cientfica do autor, contudo, distribui-se em inmeros artigos, publicados no Brasil e em revistas estrangeiras, que de forma recorrente mencionam e criticam as mudanas pelas quais est passando o Direito penal de nosso tempo. 107 HASSEMER, Winfried. Processo penal e direitos fundamentais. In: Jornadas de direito processual penal e direitos fundamentais. Lisboa: Almedina, 2004, p. 22. Esta interpretao tambm compartilhada por Silva Snchez, que menciona o fato de que a concepo da segurana como direito fundamental passou de proteo contra a interveno do Estado para substrato de direitos segurana e proteo penal por parte do Estado. Cf. Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales. In: SOUTO, Miguel Abel; STEWART, Nelson Snchez (Orgs.). II Congreso sobre la prevencin y represin del blanqueo de dinero. Valencia: Tirant lo Blanch, 2011, p. 132. 108 Cf. Vv. Aa. La insostenible situacin del derecho penal. Instituto de ciencias penales de Frankfurt, Universidad Pompeo Fabra. Granada: Comares, 2000. 109 Lneas de desarrollo del derecho penal alemn, desde la poca de pos-guerra hasta la actualidad. In:VALDS, Carlos Garca et al. (Orgs.). Estudios penales en homenaje a Enrique Gimbernat. Madrid: Edisofer, 2008, v. 1, p. 377. 45
perda da confiana nos instrumentos estatais de controle que alimentam a demanda pelas penas e controle de riscos 110 . As principais caractersticas do Direito penal contemporneo, para Hassemer, que desnaturalizam sua caracterstica de ultima ratio, so a criao de novas proibies e ameaas penais, seja atravs do aumento de penas, ou (principalmente) atravs da incluso de condutas caractersticas da criminalidade moderna: os delitos econmicos, contra o meio ambiente, drogas, a criminalidade no comrcio exterior (contrabando de armas) 111 e a apario de um Direito penal auxiliar, de contravenes. Nesse sentido, afirma o autor que o Direito penal fragmentrio uma frmula do passado. Tal panorama do Direito penal, conforme o observa Hassemer, tem estreita relao com um Direito penal orientado s consequncias. Isto, pois a produo normativa do Direito penal sai de controle quando o legislador deixa de admitir que este no o mtodo mais adequado para a preveno de certas condutas, ou que no se pode faz-lo a qualquer preo 112 . Outra das principais caractersticas do Direito penal contemporneo, resultado das transformaes que comentamos seria, segundo Hassemer, o advento de uma legislao meramente simblica, vazia de contedo, e decorrente de decises polticas populistas, de curto e mdio alcance, incapazes de formular uma poltica criminal de longo prazo. O Direito penal simblico marcado por leis que servem apenas como declarao de princpios, sem pretenso de aplicabilidade, com carter de apelo moral, leis de emergncia, e leis de compromisso, genericamente formuladas que, contudo, pretendem demonstrar que determinado bem caro ao legislador 113 . Encontra expresso nos
110 Em interpretao compartilhada por outros autores da Escola de Frankfurt, Hassemer aponta para a eroso das normas sociais, resultado de que as expectativas normativas em relao ao comportamento cotidiano de todos os cidados esto se reduzindo. HASSEMER, Winfried. El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et al (Orgs.). Criminalidad, evolucin del Derecho Penal y crtica al Derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del Puerto, 2009, p. 21. 111 Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol.2, n.8, 1994, p. 44. 112 Lneas de desarrollo del derecho penal alemn, desde la poca de pos-guerra hasta la actualidad. In: Estudios penales en homenaje a Enrique Gimbernat II. Madrid: Edisofer, 2008, p. 378. 113 HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentos...cit., p. 216. Define o autor o que compreende como Direito penal simblico: Portanto, simblico, em sua compreenso crtica, consiste no atributo que uma norma penal apresenta, segundo o qual as funes latentes da norma suplantam suas funes manifestas, de maneira a gerar a expectativa de que o emprego e o efeito da norma concretizaro uma situao diversa da anunciada pela prpria norma. Ibid., p. 221. 46
mecanismos de preveno geral, por meio da imposio de penas graves. Nas palavras de Hassemer, o Direito penal como blefe 114 . Deste modo, alm da ameaa penal presente na determinao da norma (com altas previses de penas), o sistema penal busca sustentar que possui posio dominante frente s ameaas (como delitos de trnsito, trafico de drogas), que est presente e compreende a necessidade de interveno 115 . 1.4.2 Direito de interveno
com o intuito de frear esta tendncia de expanso do Direito penal e flexibilizao de regras processuais, de imputao e de parte geral que Hassemer desenvolve o que denomina Direito de interveno 116 , com regras e garantias processuais mais flexveis para tornar a investigao mais eficiente, desde que, em contrapartida, isente-se o acusado da imposio de penas restritivas de liberdade, com o fim de compensar esta limitao de direitos 117 . Este direito estaria situado entre o Direito penal e o administrativo, entre o Direito civil e o Direito pblico 118 , com regras e garantias processuais mais flexveis, com vistas a tornar a investigao mais eficiente, desde que, em contrapartida, deixe-se de prever penas restritivas de liberdade, equilibrando-se garantias com consequncias penais. Assim, a no imposio de penas privativas de liberdade seria a principal caracterstica do Direito de interveno. Tendo em vista este fato, este novo ramo poderia voltar-se para a atuao preventiva (como uma modalidade de direito preventivo), ou a criao de obrigaes de minimizar danos, quando no seja possvel revert-los, atravs de normas que exijam, por exemplo, a criao de fundos mtuos de responsabilidade em reas de risco industrial.
114 Ibid., p. 230. 115 HASSEMER, NAUCKE, LDERSSEN, op. cit., p. 78. 116 A definio do que Hassemer pretende por Direito de interveno encontra-se sobretudo no artigo Kennzeichen und Krisen des modernen Strafrechts, republicado diversas vezes em coletneas do autor, e traduzido para diversos idiomas. No Brasil: Caractersticas e crises do moderno Direito penal. In: Revista sntese de Direito penal e processual penal, ano III, n18, fev-mar 2003, pp. 144-157. 117 HASSEMER, Winfried. Direito penal: fundamentoscit.,p. 209 e ss. 118 HASSEMER, Winfried. Caractersticas e crises...cit., p. 156. 47
O Direito de interveno, conforme interpreta Feijoo Sanchez, prescindiria de um sistema de codificao, caracterstico do Direito penal. Seria mais propriamente um sistema difuso de reao a problemas sociais conjunturais 119 . Alm destes fatores, a principal motivao de Hassemer para criao de uma nova modalidade de direito sancionador a possibilidade de, no futuro, liberar o Direito penal de expectativas de preveno inalcanveis pelo modelo repressor tradicional, e concentr- lo em bens irrenunciveis a longo prazo. Conforme resumem Hassemer e Muoz Conde: No se trata de compensar el injusto, sino de prevenir el dao; no se trata de punir, sino de controlar; no se trata de retribuir, sino de asegurar; no se trata del pasado, sino del futuro 120 . Outra caracterstica incompatvel com a pena privativa de liberdade, mas includa no Direito de interveno, seria a dispensa de mecanismos de imputao pessoal de responsabilidade, admitindo-se responsabilidades coletivas. Seria possvel tambm a previso de sanes rigorosas economicamente para entes coletivos, e viabilizaria uma viso global do delito, ou seja, com a atuao no voltada para a soluo de casos isolados, mas para a compreenso do fenmeno delitivo em suas diversas facetas, e permitindo tambm a integrao internacional 121 . Diante das dificuldades de imputao pessoal nos delitos caractersticos da criminalidade contempornea (econmicos, meio-ambiente, etc.), onde as atividades desenvolvem-se com a colaborao de vrios agentes, em decises coletivas, tornando difcil isolar as condutas individuais, ressalta-se a tendncia de transformao do Direito penal em uma espcie de direito preventivo, o que no se coaduna com os princpios de lesividade e ultima ratio. Contudo, manter o Direito penal e processual penal dentro dos moldes tradicionais significaria punir, a ttulo de exemplo, somente um pequeno nmero de casos relativos a tal criminalidade moderna, sem poder lidar efetivamente como conjunto desta criminalidade 122 .
119 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 423. 120 La responsabilidad por el producto en Derecho penal cit., p. 43. 121 HASSEMER, Winfried A preservao do meio ambiente atravs do Direito penal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol.6, n. 22, 1998, p. 34. 122 Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista penal, n. 1, 2001, p. 487. 48
Neste contexto, menciona Helena Lobo da Costa que o Direito de interveno teria como funo permitir a eficincia no tratamento da pessoa jurdica, a orientao pelo perigo (e no pelo dano), a possibilidade de agir rpida e preventivamente 123 , sem alterar as bases do Direito penal tradicional, pois, para Hassemer, o controle da criminalidade das pessoas jurdicas exige mtodos mais eficientes do que o Direito penal atual, que permitam diferentes estratgias de imputao coletiva 124 . O Direito de Interveno, conforme Hassemer, no um Direito penal mais brando, ou um mero Direito administrativo. Representaria uma nova resposta qualitativa criminalidade moderna que se apresenta hoje ao Direito penal, e no somente um aumento quantitativo no mbito das sanes. Deveria este novo ramo estender-se sobre o Direito tributrio e outros instrumentos de influncia sobre os mercados e sobre as decises econmicas, impondo normas de controle, multas, e obrigaes de ressarcimento de danos. Sendo assim, integrariam o Direito de interveno regras provenientes de diferentes normas sancionadoras, integrando o Direito penal, ilcitos civis, as contravenes penais, o Direito de polcia e o Direito tributrio 125 . O Direito de interveno contaria ainda, no limite, com o estabelecimento de meios penais (com exceo da priso) para garantir o cumprimento dos deveres de agentes especiais sempre sob a limitao oferecida pelas normas processuais e constitucionais e atravs da regulao precisa dos procedimentos de tal interveno. Isto com o fim de que as liberdades individuais no sofram as mesmas ameaas que sofrem hoje, diante da preveno normativa penalmente estabelecida. 126
Traado apenas em linhas gerais, a proposta do Direito de interveno, conforme menciona Hassemer, no trata de anunciar nenhuma verdade ou soluo definitiva, mas somente anunciar o comeo de um discurso, j que, para ele, as novas perspectivas comeam com uma nova atitude diante de uma situao real 127 .
123 LOBO DA COSTA, Helena Regina. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 81. 124 HASSEMER, Winfried. Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol. 2, n. 8, 1994, p. 49. 125 HASSEMER, Winfried Perspectivas de uma moderna...cit., p. 33. 126 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., pp. 500-1. 127 Ibid., p. 487. (Traduo livre). 49
O Direito de interveno tem o objetivo principal de restringir a atuao do Direito penal aos tipos tradicionais, ao ncleo duro, e assim permitir que se mantenham princpios constitucionais penais fundamentais, desenvolvidos ao longo dos tempos pela teoria do delito. Desta maneira, seria possvel esvaziar o Direito penal dos tipos abertos e das demandas por flexibilizao do processo, trazendo as novas condutas, caractersticas do desenvolvimento econmico contemporneo, para este novo ramo 128 . Sob o ponto de vista do autor, esta alternativa teria ainda, como consequncia, livrar o Direito penal de um uso instrumental e aleatrio, eminentemente simblico 129 . O autor preocupa-se em excluir da tutela do Direito penal as condutas tpicas que no se coadunem com os paradigmas clssicos (dentre os quais podemos indicar a reao a um dano ou grave ameaa de dano, a identidade do autor e individualidade do bem jurdico 130 ). Extirparia do conjunto de normas penais, assim, as condutas de perigo abstrato e a responsabilidade penal de pessoas jurdicas 131 . Alis, a finalidade buscada por Hassemer quando prope o Direito de interveno precisamente sugerir novas formas de abordagem para os problemas que se colocam ao Direito penal tradicional, tendo em mente que as crticas recorrentes formuladas pela doutrina penal j no so capazes de impressionar ou influenciar as decises de poltica criminal. O objetivo do Direito de interveno buscar solues fora do Direito penal 132 , que possam liberar o Direito esta ltima rea das demandas inatingveis (em seu ponto de vista) que se lhes apresentam. Especialmente, para abordar com mais propriedade algumas caractersticas hoje incompatveis com o sistema repressor com o qual contamos como a acesoriedade administrativa das leis penais, a alta e seletiva cifra negra da criminalidade
128 Os mesmos problemas identificados por Hassemer na Alemanha, que justificam sua opo pelo desenvolvimento de uma nova rea sancionadora, so observados por Francisco Muoz Conde, na Espanha, de modo que este autor, em obra coletiva com Hassemer, advoga a reflexo tambm em seu pas sobre a possibilidade de se criar um Direito de interveno. Afirma Muoz Conde: Estas recetas que Hassemer propone para el Derecho alemn pudiera tambin ser de aplicacin al Derecho espaol. Responsabilidad por el producto cit., p. 55. 129 Direito penal: fundamentos...cit., pp. 209 e ss. 130 Lineamentos de una teora personal del bien jurdico. In: Teora y prctica en las ciencias penales, n 45/48, v. 12, 1989, pp. 275-285. 131 Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit. 132 Perspectivas de una nueva poltica criminal cit., p. 481. 50
contra bens jurdicos coletivos 133 , o dficit de execuo, e as dificuldades de imputao pessoal de responsabilidade tendo em vista a crescente criminalidade de empresa 134 . Para o autor, no natural que sempre os mesmos atuem (legislativo) e critiquem (doutrina), que uns ponham as estacas e outros reclamem, ainda que estejamos diante de tempos difceis para uma poltica criminal orientada proteo dos direitos humanos 135 . Para que esta situao no continue, prope o autor que a crtica da doutrina seja mais proativa, oferecendo possibilidades diferentes de conteno de danos e da criminalidade, ainda que sob a forma de esboos tericos. De certo modo, o autor v o Direito de interveno como um desdobramento natural das diferenciaes operadas no interior do prprio Direito penal, com os mencionados limites constitucionais. Tal ramo de interveno teria em conta as leis do mercado, as possibilidades de um controle estatal mais sutil, sem problemas de imputao, pressupostos de culpabilidade, sem um processo meticuloso e, especialmente, sem a imposio de penas privativas de liberdade 136 . A delimitao das fronteiras do Direito penal, no contexto da discusso das modernas formas de criminalidade, seria tarefa difcil aos tericos e prticos desta rea, uma vez que no possvel prever quais sero os desdobramentos da sociedade contempornea (tendo em mente especialmente a demanda punitiva). Todavia, apesar destas dificuldades, entende o autor que h uma cultura jurdica em formao que permite o estabelecimento de limites claros para o Direito penal 137 . Assim, apesar da dificuldade atual em se fundamentar os limites indisponveis para as intervenes jurdico-penais, tais limites devem ser cultivados e estabelecidos, j que sem eles flexibiliza-se todo o conjunto de barreiras interveno penal 138 .
133 Conforme denunciam Hassemer e Muoz Conde, las cifras oscuras no slo son altas, sino tambin selectivas. Responsabilidad por el producto...cit., p. 32. 134 Perspectivas de uma moderna poltica criminal...cit., p. 32. 135 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 480. 136 HASSEMER, Winfried. Histria das ideias penais na Alemanha do ps-guerra. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 2, n. 6, abr-jun 1994, p. 71. 137 Exemplifica esta cultura jurdica em formao com o consenso, nos pases de tradio jurdica ocidental, acerca da proibio da tortura, o combate corrupo e a presuno de inocncia. Cf. El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad...cit., p. 27. 138 Ibid., p. 28. 51
1.4.3 Normas de preveno tcnica
Prope o autor que, em respeito aos princpios de ultima ratio e subsidiariedade, outros mtodos preventivos, anteriores ao Direito penal, devem ser fortalecidos, antes que suas consequncias sejam demasiadamente graves (e exijam necessariamente a interferncia penal), ou a que a interveno chegue tarde demais. Uma das principais estratgias de atuao do Direito de Interveno, segundo Hassemer, deveria ser a previso de normas de preveno tcnica, orgnica, e no mais regras de preveno normativa de riscos, que povoam o Direito penal contemporneo. Dentre tais mtodos preventivos estariam estratgias preventivas de controle ou domnio de riscos, tanto quantitativa quanto qualitativamente, e razovel limitao dos danos, atravs de investigaes empricas que permitam o reconhecimento de zonas e grupos sensveis ao risco, transparncia de decises polticas, bem como instrues constantemente atualizadas sobre seu controle 139 . A contratao de aplices de seguro e indenizaes tambm seriam mecanismos vislumbrados para diminuir a necessidade de interveno do Direito penal, tanto na preveno quanto nas consequncias dos delitos de perigo. A preveno tcnica, segundo Hassemer, seria o instrumento mais efetivo de descriminalizao 140 . Em complemento aos mecanismos de preveno tcnica, ou orgnica, integrantes do Direito de interveno, deveriam ser desenvolvidos tambm programas de informao efetiva dos cidados sobre as circunstncias da economia e da atividade do Estado, melhora de diviso de poderes entre os partidos polticos e a administrao pblica, maior nfase na independncia da justia do poder poltico, tudo isso expresso publicamente com fundamentos e exemplos 141 .
139 Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 198. DONINI tambm se manifesta com preocupao sobre a fatal de estudos empricos que demonstrem a capacidade de outros sistemas ou tcnicas legislativas alternativas s penais, criticando especialmente casos em que a criminalizao transforma-se em plataforma poltica.El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit.,, p. 372. 140 Menciona o autor: Yo propongo reemplazar, en la teora y en la prctica, el concepto de prevencin normativa por un concepto de prevencin tcnica u orgnica Cf. Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 495. 141 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 499. 52
No somente a preveno tcnica, mas tambm medidas de polticas pblicas deveriam integrar os mtodos de desobstruo do Direito penal, como a utilizao dos mecanismos dos respectivos mercados envolvidos nos delitos. Neste contexto estariam as polmicas discusses sobre a descriminalizao das drogas, atingindo diretamente os mercados e lucros envolvidos nesta atividade, a sobretaxao de empresas poluidoras, de modo a forar o encarecimento dos produtos destas ao consumidor. Estaria includa ainda a obrigatoriedade de constituio de fundos coletivos de preservao ambiental para empresas que exeram atividades nucleares, qumicas, e em geral perigosas s pessoas e ao meio ambiente 142 . Segundo Hassemer, tais estratgias preventivas podem ser mais bem reguladas nos moldes do Direito de interveno, reservando ao Direito penal somente os casos mais graves de leso, individualmente atribuveis. Nesse sentido, a mudana de uma preveno normativa para um a preveno tcnica e organizativa, com a planificao do Direito de interveno em lugar do Direito penal, permitiria no somente uma resposta mais adequada dos problemas criminais, mas tambm conferiria maior permeabilidade, e maior nfase, aos direitos fundamentais dos cidados 143 . importante ressaltar que, ao propor o Direito de interveno, antes de pretender que este seja tomado como referencial acabado de um novo ramo jurdico, o que visa Hassemer chamar a ateno para a necessidade de uma discusso interdisciplinar de toda a cincia do Direito, sobre as possibilidades e mecanismos jurdicos disponveis para responder modernizao da sociedade, a partir de reflexes sobre a integrao entre reas, e sobre limites e possibilidades de interveno social e preventiva de cada ramo do Direito, nos moldes do que se prope dentro da cincia do Direito penal 144.
Sob a ideia de Direito de interveno estaria compreendida a conjugao de mtodos e instrumentos jurdicos ainda em gestao que pudessem responder mais eficazmente demanda atual e futura de soluo de conflitos e preveno de danos.
142 Perspectivas de una moderna poltica criminal...cit., p. 50. 143 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 494. 144 Winfried Hassemer. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40. 53
Hassemer tambm propugna a renovao da poltica criminal, como alternativa aos conflitos vividos pelo Direito penal, buscando-se solues alternativas, como a substituio de uma poltica criminal equivocada em relao s drogas, construo ou ampliao de infraestrutura de trabalho com crianas e adolescentes, e desenvolvimento de um perfil profissional da polcia, que abarque desde o agente infiltrado at as polcias municipais 145 . Estes instrumentos, segundo Hassemer, carecem ainda de detalhamento e, inclusive, de elaborao terica, mas, em linhas gerais, deveriam possuir as seguintes caractersticas: capacidade de preveno (aptido para solucionar o problema antes que se produzam leses), disponibilidade sobre os meios de atuao, controle e direo de atividades perigosas, e cooperao entre reas at agora incomunicadas, como o Direito administrativo, infraes administrativas, responsabilidade civil por danos, Direito tributrio, Direito do trabalho, etc., cujas garantias seriam aplicveis s possibilidades de atuao deste Direito de interveno 146 . O Direito de interveno caracterizado, neste sentido, por um complexo sistema de regras de preveno tcnica, aos moldes do que acima indicamos, com competncia para abordar seus prprios interesses preventivos e sua prpria posio intimidatria. Este novo direito se ocuparia de uma conteno prematura de perigos, e prejuzos, em lugar da tardia resposta penal a leses de bens jurdicos, atravs de um extenso domnio sobre situaes de risco. O nome indicado por Hassemer (ainda que no de modo definitivo) deste novo ramo sancionador Direito de Interveno estaria inclusive justificado pela caracterstica de atuao que se deveria esperar dele: interveno nos cursos de risco, de modo a evitar os resultados danosos; interveno em uma fase prvia do que hoje definido como delito; interveno em instituies e organizaes complexas no seio das quais exista alto coeficiente de delitos (rgos do Estado, pessoas jurdicas, etc.). Em sntese, uma interveno preventiva, precoce, mirando a atuao sobre direitos e bens jurdicos coletivos 147 . No Direito de interveno, mais relevante a assuno de obrigaes, de responsabilidade pela tomada de decises, e o incio de aes coletivas, em vez do fomento
145 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 493. 146 HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit.,, p. 40. 147 Perspectivas de uma moderna poltica criminal...cit., p. 50. 54
e persecuo da justia individual, estimulando-se aes adequadas e uma viso coercitiva dos processos relativos posta em perigo de bens jurdicos, em lugar da fora nas aes por danos 148 . Formular o Direito de interveno permitiria substituir o Direito penal em todas aquelas reas nas quais este no seria eficiente sem renunciar s suas instituies vitais. Porm, seria necessrio tempo para que pudesse ser formulado, tendo em vista que as iniciativas neste sentido ainda encontram-se desorganizadas. Enquanto no haja sistematizao das normas que podem ser retiradas do Direito penal, sugere Hassemer que os principais delitos que poderiam integrar o Direito de interveno seriam aqueles caractersticos das modernas manifestaes do Direito penal, como a corrupo, o trfico de drogas, a fabricao de produtos perigosos, o crime organizado, e a preveno da criminalidade juvenil 149 . Hassemer chega a propor, por exemplo, que praticamente a totalidade dos delitos contra o meio ambiente sejam retirados do Direito penal, constituindo injustos administrativos. 150
Muoz Conde, ao observar as normas penais de perigo abstrato voltadas tutela da sade pblica, tendo em vista especialmente o caso do aceite de colza, discute a possibilidade de que tais delitos de perigo seriam muito mais eficientemente cuidados pelo Direito de interveno, que pode suportar o predomnio da finalidade preventiva, preservando o Direito penal da desnaturao causada pelo excesso de previses de perigo e de normas em branco 151 . Por fim, vale ressaltar que, o que foi exposto at aqui tem o objetivo somente de identificar as escassas passagens da obra de Hassemer que nos permitem definir, ainda que em linhas gerais, qual o conceito at agora elaborado sobre o Direito de interveno. Devemos ressaltar, contudo, que tal exposio no deve desviar a ateno ao objetivo principal de Hassemer: a restrio do Direito penal ao mnimo necessrio. O autor no visa o desenvolvimento de um novo ramo jurdico pelos mritos que este pudesse ter
148 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 500. 149 Winfried Hassemer. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40. 150 Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 22. 151 Idem, p. 61. 55
na sociedade contempornea, mas sim um mtodo possvel de retirar do Direito penal presses de criminalizao e tipos que no se coadunem com um sistema criminal mnimo, observador de garantias constitucionais e processuais. Em outras palavras, o primeiro objetivo de Hassemer preservar o Direito penal da decomposio de suas estruturas fundamentais, no instituir uma nova rea jurdica. Busca este ltimo objetivo sempre na medida em que possa contribuir para a diminuio das reas e comportamentos afetados pelo Direito penal. Nesse sentido, o autor insiste na relevncia dos princpios inarredveis do Direito penal: a proporcionalidade das intervenes do Estado, proteo de bens jurdicos individuais, o princpio da culpabilidade (que entende ameaado em um sistema penal com objetivos preventivos), a imputao individual do injusto, e um processo penal justo, de maneira que o acusado seja sujeito, e no objeto do processo 152 .
1.5 O que restaria para o Direito penal?
Como mencionado nos pargrafos anteriores, o objetivo de Hassemer quando prope o Direito de interveno retirar do Direito penal tudo o que no requeira necessariamente a imposio de penas restritivas de liberdade, preservando suas caractersticas de ultima ratio e proteo de bens jurdicos individuais. Assim, onde quer que exista um recurso fora do mbito jurdico-penal que seja igualmente eficaz, menos gravoso ao sujeito sobre o qual se aplica, ento dever o legislador afastar as mos do Direito penal 153 . Restariam ao Direito penal, nesse sentido, os delitos tradicionais, que o autor denomina ncleo duro da criminalidade tradicional 154 . Vincula este Direito penal mnimo
152 HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 38. 153 Contra el abolicionismo cit., p. 728. 154 Para Hassemer, o sistema jurdico-penal deve afirmar e assegurar as normas que em cada sociedade so consideradas indispensveis, que so a base dos demais processos de controle social, por s assim conseguira alcanar este delicado equilbrio. COSTA, Helena Regina Lobo da. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva...cit., p. 83. 56
aos delitos que compe o ncleo do Direito penal uma vez que, na perspectiva do autor, a fora vinculatria do deste ramo provm de sua clssica incidncia pessoal, e no somente patrimonial, assim como a associao do delito j detalhada reprovao tico-social 155 . Hassemer identifica tal como ncleo com o Direito penal tradicional, historicamente desenvolvido em torno de bens jurdicos individuais como a vida, liberdade, patrimnio e integridade fsica. Delitos que, socialmente, esto entronizados no sentimento social como desvalorados, de modo que o Direito penal tem precipuamente a funo de chancelar e controlar, atravs de procedimentos formais, esta reprovao pr- existente na sociedade. Tal Direito penal bsico, nuclear, contudo, no estaria limitado somente aos mencionados bens jurdicos individuais (vida, sade, honra, patrimnio, etc.), mas abarcaria tambm os bens jurdicos universais que, em ltima instncia, realizem interesses dos cidados, e sem os quais no seja possvel a convivncia em sociedade, tais como a autenticidade da moeda, a segurana de centrais nucleares ou o correto funcionamento do sistema administrativo 156
No campo dos crimes ditos tradicionais, o pensamento de Hassemer no abandona a vertente garantista do Direito penal, argumentando pela interveno mnima, aplicao das garantias fundamentais do processo e emprego de critrios de preveno especial para a imposio da pena. Estariam excludas do Direito penal nuclear, por exemplo, a tarefas de especialistas, regras tcnicas, que visem garantir a correo dos procedimentos de subvenes pblicas ou normas de preveno de danos sade pblica.
A compreenso social do delito joga importante papel na formao do ncleo duro do Direito penal. Entende Hassemer que a finalidade preventivo-geral, associada s sanes penais, fundamenta-se muito alm da previso da pena. Famlia, escola, trabalho, relaes sociais, impe uma srie de normas de comportamento, cuja infrao corresponde a uma sano 157 . A sano penal seria, por sua
155 HASSEMER; NAUCKE; LDERSSEN, op. cit., p. 52. 156 HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40 157 Lineamientos de una teora personal del bien jurdico...cit., p. 279. 57
vez, composta pelos mesmos elementos (norma, sano e processo), porm mais intensamente formalizada. Assim, quando uma sano penal aplicada, deve haver uma identificao social com o comportamento reprovado 158 . A composio e justificao do ncleo duro do Direito penal derivam da teoria adotada por Hassemer para definir os fins da pena, j debatido nos itens anteriores. Desse modo, a teoria de preveno geral desenvolvida por Hassemer segundo a qual o Direito penal somente mais um dos instrumentos de controle social, ainda que o mais formalizado 159 determina a identidade entre reprovao penal e social, no sentido de que somente possvel alcanar os fins da norma penal (proteo de bens jurdicos) se a conduta descrita por esta estiver entronizada socialmente. Neste sentido, estariam incorporadas socialmente aquelas condutas com relao s quais no h necessidade de se informar ao cidado que esto inseridas no Cdigo penal, pois j encontrariam um senso comum de ilcito e injusto, somente ratificado pelo processo e pela pena. Neste sentido, o autor bastante enftico ao delimitar que os delitos tradicionais so os que devem seguir integrando o Direito penal: certo que o direito penal tradicional continuar sempre tendo que se ocupar com o roubo, a corrupo, o estupro. Aqui, no vejo ensejo para se falar em modernizao. Neste campo nuclear do direito penal preciso continuar procedendo com seriedade, exatido e prudncia, caso contrrio os direitos fundamentas dos protagonistas do conflito no sero devidamente salvaguardados 160
As punies de delitos econmicos, de crimes de perigo, poderamos aduzir, no trazem consigo a mesma reprovabilidade, e por isso poderiam perder seu sentido comunicativo, ou a legitimidade de interveno. Hassemer ressalta que no a criminalidade organizada que desperta o sentimento de insegurana nos cidados, a requerer aplicao da pena, mas sim a criminalidade tradicional de massas (roubos casas,
158 Helena Regina Lobo da Costa. A dignidade humana: teorias de preveno geral positiva...cit., p. 82-3. 159 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 360 160 HASSEMER, Winfried. Histria das ideias penais na Alemanha do ps-guerra. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 2, n. 6, abr-jun 1994, p. 71 58
veculos, assaltos, violncia entre jovens etc.), e por isso so estas que devem merecer a interveno penal 161 . Desde autores mais liberais, que defendem a interveno mnima do Direito penal, at autores mais expansionistas: o foco de sua ateno est voltado para a pertinncia ou no de delitos modernos e bens jurdicos coletivos no conjunto de normas penais, porm nenhum deles (exceo feita aos abolicionistas) questiona a identidade do Direito penal com os delitos tradicionais, contra o patrimnio, vida, liberdade sexual, diversas intensidades de leses integridade fsica, delitos contra administrao publica, e trfico de drogas. A definio do ncleo duro do direito penal estaria baseada, para Hassemer, a partir das condutas socialmente consideras merecedoras de pena, e a partir de uma concepo material do delito. Para o autor, a avaliao do merecimento de pena adotada pelo legislador deve estar pautada pelos critrios de justia e utilidade da pena, no a partir de um raciocnio meramente formal, mas de princpios materiais, como o tipo e grau de leso ao bem jurdico, a infrao mais ou menos grave de determinados deveres de conduta 162 . Nos casos de delitos ambientais, por exemplo, que Hassemer considera que no deveriam integrar a priori o Direito penal. A considerao da tutela penal, nestas hipteses, deveria passar por critrios de justia e utilidade para determinar o merecimento de pena do autor que atentasse contra o meio ambiente, ou seja, primeiro haveria que se verificar se as medidas de que dispe o Direito penal so teis. O conceito de utilidade poderia ser medido pela escolha de metas corretas de proteo, partindo-se de instrumentos idneos do ponto de vista ftico. No exemplo dos delitos ambientais, haveria primeiro que se definir quais as metas de proteo ambientais
161 HASSEMER, Winfried. Lmites del estado de derecho para el combate a la criminalidad organizada. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 6, n23, 1998, p. 27. 162 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p.72 e ss. importante mencionar, contudo, que o criterio de merecimento de pena adotado por Hassemer varia conforme a doutrina. SILVA SANCHEZ, por exemplo, considera o merecimento de pena como critrio transversal de interpretao da teoria do delito pelo juiz, ou seja, uma avaliao que deve perpassar desde a formulao do tipo penal at as causas de antijuridicidade, situado, especialmente, nos critrios de culpabilidade (Cf. Aproximacin al Derecho penal...cit.) SALVADOR NETTO, por outro lado, discorda da posio de Silva sobre os critrios do merecimento de pena, considerando-o integrante da culpabilidade, como instrumento de poltica criminal. (Finalidades da pena, conceito material de delito e sistema penal integral. 2008. Tese (Doutorado em Direito Penal). Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2008, p. 151). As avaliaes de Hassemer sobre o tema esto distantes da teoria do delito, mais voltadas para critrios de necessidade e eficincia. 59
caberiam dentro do Direito penal, e verificar se a imposio de pena capaz de impedir a progresso das leses ambientais, recuperar os danos j causados, e evitar a prtica de novas leses 163 . Para no incorrer, todavia, em um direito puramente utilitrio, tais critrios de utilidade deveriam ser balizados pelo critrio de justia. Assim, os princpios constitucionais estabelecidos em um Estado democrtico devem conduzir os contornos penais, para que o critrio de utilidade no leve concluses inaceitveis do ponto de vista dos direitos individuais do acusado, como um Direito penal do autor, ou imposio de penas desproporcionais 164 . Alm da vinculao constitucional, a principal referncia de uma pena justa ser a efetiva leso ou perigo a um bem jurdico carecedor de proteo, um interesse humano ou social de alta relevncia. A mesma ideia compartilhada, em termos gerais, por Costa Andrade, que defende a manuteno do mnimo penal com base na exclusiva tipificao de condutas contra bens dotados de dignidade penal, e a define como a expresso de um juzo qualificado de intolerabilidade social, assente na valorao tico-social de uma conduta, na perspectiva de sua criminalizao e punibilidade 165
Vale ressaltar, por fim, que Hassemer no est isolado quando identifica o ncleo duro do Direito penal como o principal fator de legitimidade deste, e como os delitos por excelncia merecedores de pena. Ainda que no estejam reunidas aqui todas as contribuies doutrinrias sobre a necessidade do Direito penal em identificar-se com um ncleo duro, verificamos que esta interpretao compartilhada por grande parte da doutrina penal e, mesmo que o mais criticado, tambm o aspecto da teoria de Hassemer que encontra maior consenso 166 . O que se critica, como veremos, a proposta do autor em dedicar as penas privativas de liberdade exclusivamente a este grupo de delitos.
163 HASSEMER, Winfried A preservao do meio ambiente atravs do Direito penal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol.6, n. 22, 1998, p. 33. 164 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p.69 e ss. 165 O autor se vale das palavras de Otto para complementar sua ideia: digno de pena apenas um comportamento merecedor de desaprovao tico-social, porque adequado a pr gravemente em perigo ou prejudicar as relaes sociais no interior da comunidade juridicamente organizada. COSTA ANDRADE, Manuel. A dignidade penal e a carncia de tutela penal. In: Revista Portuguesa de cincia criminal, n. 2, abr- jun. 1992, p. 185. 166 Nesse sentido tambm: SILVA SNCHEZ: As se trata de salvaguardar el modelo clsico de imputacin y de principios para el ncleo duro de los delitos que tienen asignada una pena de prisin. SILVA SNCHEZ, Jesus Maria. La expansin del derecho penal...cit., p. 179. 60
1.6 No mesmo sentido: o Direito penal de segunda velocidade
Hassemer no est isolado no diagnstico que traa sobre a expanso do Direito penal, e na urgncia em restringir o recurso pena privativa de liberdade. Tambm se situa nesta corrente de pensamento Jess-Maria Silva Snchez, ainda que sob pressupostos tericos e posicionamentos polticos diferentes. Ambos os autores destacam-se como precursores da reflexo acerca das possveis formas de reao da dogmtica jurdica frente s novas demandas que se apresentam ao legislador penal. Silva Snchez nos fornece uma das principais anlises referentes ao processo de expanso pelo qual passa o Direito penal nos ltimos tempos, e aborda as causas e consequncias que, a seu modo de ver, so determinantes para os influxos de ampliao do Direito penal. A abordagem do autor acerca do Direito penal, bem como os pressupostos sociolgicos que adota (em muitos aspectos coincidente com a sociedade de riscos de Ulrich Beck 167 ) so bastante representativos do debate atual da doutrina sobre o tema, e indicam o carter global do processo de expanso. A obra de Silva Snchez, A expanso do Direito penal, pode ser considerada paradigmtica para o estudo da cincia penal contempornea 168 . Ela apresenta um recorte especfico deste fenmeno, atravs de uma abordagem mais propriamente sociolgica, ao mesmo tempo em que nos oferece uma viso poltica acerca dos motivos da expanso e a sua perspectiva de sada para os problemas criados por ela 169 . Sua anlise sistematiza os argumentos da sociedade de riscos, as dificuldades trazidas pela globalizao para o enfretamento da criminalidade organizada, e a situao de crise do Direito penal diante das novas demandas que se lhe apresentam, em um retrato da
167 Risikogesellschaft. Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 1986. 168 FELIP I SABORIT, David. La expansin diez aos despus. In: ROBLES PLANAS, Ricardo; SNCHEZ-OSTIZ GUTIRREZ, Pablo (coord.). La crisis del Derecho penal contemporneo. Barcelona: Atelier, 2010, p. 64-5. 169 Conforme David Felip i Saborit: Por lo que se refiere a las causas de la expansin apuntadas en su momento por Silva, la mayora se han confirmado, intensificado y ampliado. Ibid., p. 69. 61
sociedade contempornea que considerado pertinente ainda hoje, aps mais de dez anos da publicao da obra 170 . Silva Snchez identifica os setores, especialmente sociais, onde novas necessidades demandam respostas do Direito penal: o aparecimento efetivo de novos riscos decorrentes do progresso tcnico ou marcadamente procedentes da atividade humana, pelas decises que os criam e, especialmente, os distribuem, enfatizando a complexidade das esferas de organizao que dificultam a certeza sobre a relao entre causa e efeito. 1.6.1 Caractersticas do Direito penal de duas velocidades
Logo de incio, Snchez anuncia sua posio acerca do espao possvel de crescimento do Direito penal, sem descaracteriz-lo como tal, e afirma que: Lo que interesa poner de relieve en este momento es tan slo que seguramente existe un espacio de expansin razonable del Derecho penal. Aunque con la misma conviccin prxima a la seguridad deba afirmarse que tambin se dan importantes manifestaciones de la expansin irrazonable. 171
A proposta do autor pauta-se pelo que denomina Direito penal de duas velocidades 172 . Segundo o autor espanhol, na primeira velocidade manter-se-iam as garantias constitucionais relativas ao ncleo duro do Direito penal, e persistiria a ameaa de imposio de penas restritivas de liberdade, assegurando-se as reas tradicionais de interveno desta rea do direito. A segunda velocidade estaria voltada para os tipos penais contemporneos, que tutelam condutas de difcil comprovao, de modo que se retiraria o rigor das regras investigatrias, permitindo mais flexibilidade no processo acusatrio, e ampliando as funes preventivas inseridas em tipos penais. Em contrapartida s menores garantias, exclui-se a possibilidade de cominao de penas restritivas de liberdade para estes tipos 173 .
170 Cf. MACHADO, Marta Rodriguez de Assis. Sociedade do risco e Direito penal: uma avaliao de novas tendncias poltico-criminais. So Paulo, IBCCRIM, 2005. 171 La expansin del derecho penalcit., p. 12. 172 Ibid., p. 178. 173 Silva Snchez chega hoje a cogitar at a existncia de uma terceira velocidade, caracterstica do Direito penal do inimigo, resultante da conjugao dos aspectos punitivos da primeira velocidade (as penas 62
A principal vantagem, segundo o autor, da introduo desta segunda velocidade viabilizar a atuao do Direito penal na represso da criminalidade contempornea, globalizada, com a manuteno do poder judicirio na aplicao das novas normas (uma vez que no seria substitudo pela administrao pblica) 174 . Permitiria ao Direito penal tambm responder a esta nova criminalidade, estabelecendo os espaos razoveis de expanso, de modo a evitar que a produo legislativa da sociedade globalizada crescentemente voltada para a eficincia traduza-se em um Direito penal ainda mais agressivo 175 . 1.6.2 Problemas da proposta de Silva Snchez
Segundo Donini, no entanto, a segunda velocidade do Direito penal no uma caracterstica restrita ao Direito penal contemporneo. Conforme o autor italiano, as duas velocidades constituem uma caracterstica recorrente do Direito penal de toda a segunda metade do sculo XX, especialmente marcado na Itlia e na Frana pela existncia de uma infinidade de faltas previstas dentro e fora do Cdigo penal destes pases 176 . A interpretao de vanguarda oferecida por Silva Snchez, na viso do autor, a proposta de alterao dos pressupostos de aplicao de pena (regras de parte geral dos Cdigos penais) em relao aos delitos e sanes de segunda velocidade. As propostas de Hassemer e Silva Snchez, neste sentido, encontram muitos paralelos, ao postularem a possibilidade/necessidade de restringir o Direito penal a um ncleo de condutas, reservando para este ncleo a imposio de penas restritivas de
privativas de liberdade) com a flexibilizao das garantias processuais caractersticas do Direito penal de segunda velocidade. 174 Problema enfatizado em seu artigo: SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Hacia el derecho penal del estado de la prevencin. La proteccin penal de las agencias administrativas de control en la evolucin de la poltica criminal. In: SILVA SNCHEZ, Jess Maria. (Org.) Libertad econmica o fraudes punibles?: riesgos penalmente relevantes e irrelevantes en la actividad econmico-empresarial. Barcelona: Marcial Pons, 2003, p. 307-332. 175 A resposta social exigida manifestamente punitivista, de modo que o carter de expanso seletiva do Direito penal nestes delitos traduza-se em uma maior severidade da punio, e alerta para o perigo de que um Direito penal da globalizao resulte em um aparato repressivo mais severo do que qualquer outro sistema penal anterior . Cf. La expansin cit., p. 88. 176 O autor aponta que cerca de 90% das leis penais especiais esto constitudas por faltas, sendo que existem aproximadamente 500 delitos no Cdigo penal italiano, e cerca de 5 mil fora dele. El Derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p. 371. 63
liberdade. Assim, defendem conjuntamente a flexibilizao de garantias constitucionais e processuais compensada pela excluso das penas restritivas de liberdade 177 . Como aponta Sarcedo, o que se apresenta como problemtico a Silva Snchez no propriamente a expanso do Direito penal, mas sim a expanso do Direito penal cominador de pena privativa de liberdade 178 . Ao contrrio de Hassemer, contudo, que visualiza o Direito de interveno como ramo independente do sistema penal, Snchez defende a manuteno das condutas do Direito penal de segunda velocidade dentro do mesmo, ou seja, seguindo regras processuais penais, aplicadas por um juiz togado, e inclusive dentro da mesma estrutura fsica (sala de audincias, aparato policial, presena do Ministrio pblico), pois acredita que o potencial estigmatizante do processo penal, bem como a fora comunicativa do sistema penal, funcionem melhor como estratgia de preveno geral 179 . A definio de condutas dentro do Direito penal teria o condo de diminuir a tendncia administrativizao desta rea, em um processo que Snchez considera um dos grandes problemas poltico-criminais modernos 180 . Para possibilitar, contudo, que algumas condutas permaneam no Direito penal, porm com regras alteradas de investigao e imputao de responsabilidade, Snchez prope fragmentar a teoria do delito, modificando princpios reitores do Direito penal para que as garantias e tcnicas de aplicao do tipo penal sejam mais facilmente manejadas pelo aplicador no momento de perseguir a criminalidade contempornea. Esta segunda velocidade do Direito penal seria, ento, la renuncia a la teora del delito como teora general y uniforme del ilcito penal. 181
177 Snchez ressalta os paralelos da sua teoria com a de Hassemer, afirmando que ambas possuem muitos pontos de contato, sendo a principal diferena entre ambas a manuteno, dentro do Direito penal, de condutas s quais no seja imputada pena restritiva de liberdade, especialmente em virtude da fora comunicativa do Direito penal e da maior iseno poltica do judicirio, quando comparado com a autoridade administrativa. La expansin, p. 171. 178 SARCEDO, Leandro. Crtica constitucional s tendncias poltico-criminais aplicveis aos crimes econmicos na sociedade contempornea. 2010. Dissertao (Mestrado em Direito Penal) Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. So Paulo, 2010, p. 136. 179 Sanchez afirma haver uma osmose entre os grupos de infraes penais nucleares e no nucleares, que manteriam a capacidade comunicativa do Direito penal, ainda que no haja possibilidade de pena. La expansin, p. 178. 180 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal en la sociedad de riesgos...cit., p. 139. 181 La expansin cit., p. 95. 64
Esta flexibilizao pode ser dar, por exemplo, com a ampliao dos deveres de garantia, estendendo a possibilidade de responsabilizao por omisso em condutas no previstas pelo direito (como a sempre mencionada responsabilidade por organizao, formulada por Jakobs), a diminuio das hipteses de reconhecimento de erro de tipo e erro de proibio, uma vez que se exige do indivduo um grau superior de cuidado e informao, de modo a no infringir o principio de confiana 182 , (este ltimo entendido como requisito de imputao objetiva formulado tambm por Jakobs), a ampliao das hipteses de reconhecimento de autoria 183 , autoria mediata, coautoria, e participao, 184
bem como as crescentes previses de responsabilidade penal da pessoa jurdica. Hassemer, por outro lado, visa justamente evitar a fragmentao das estruturas da teoria geral do Direito penal, motivo pelo qual exclui de sua tutela as aes de difcil tratamento dentro do sistema penal tradicional, clssico. Vale mencionar, tambm, que se as duas teorias possuem muitos pontos de contato especialmente no tocante ao protesto contra o modo contemporneo de se produzir e pensar o Direito criminal comportam tambm divergncias na interpretao das solues possveis para a expanso penal. Conforme podemos observar nas consideraes sobre Hassemer 185 (a partir de referncias aos princpios de garantismo penal), este possui uma perspectiva de resistncia absoluta a este tipo de produo legislativa, ao passo que Silva Snchez apresenta a propenso atual de aumento do nmero de normas incriminadoras como uma etapa irreversvel da reformulao do Direito penal contemporneo. Tendo em vista que o Direito de interveno no se viu plenamente desenvolvido por Hassemer, sua proposta se mantm somente enquanto sugesto terica. Silva Snchez, todavia, partindo dos mesmos referencias crticos que Hassemer, teve oportunidade de delinear melhor a sugesto de um Direito penal de duas velocidades. Esta delimitao mais
182 Cf. MARAVR GOMEZ, Mario. El principio de confianza em derecho penal. Madrid: Tirant lo Blanch, 2009. 183 Mesmo autores mais tradicionalmente garantistas, como Santiago Mir Puig, tem revisado suas teorias para ampliar os casos de ao punvel como autoria, para abranger especialmente os agentes de trs nos casos de delitos econmicos e societrios, a partir da teoria da adscrio, ou da pertinncia do fato Derecho Penal, parte general. Barcelona: Reppertor, 2011. 184 A esse respeito, vale observar a anlise de ROBLES PLANAS acerca das hipteses de participao no delito, ao afirmar que a participao possuiu um desvalor prprio, diminuindo a acessoriedade da conduta do participe em relao ao autor. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin en el delito: fundamentos y lmites. Barcelona: Marcial Pons, 2003. 185 Cf. El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad...cit., p. 15-28. 65
clara da proposta fez com que as contribuies de Snchez fossem mais bem acolhidas, inclusive pela doutrina administrativa, que identifica a proximidade das propostas do autor com a imposio de sanes penais que no impliquem penas restritivas de liberdade 186 . Contudo, permanece a crtica falta de definio sobre o que deve permanecer no ncleo duro do Direito penal, o que pode ser transpassado segunda velocidade, quais garantias podem ser flexibilizadas. 1.6.3 A rea limtrofe dos sistemas repressivos
Muitas crticas so tecidas ao modelo sugerido por Silva Snchez. Especialmente em relao ao seu excessivo pragmatismo jurdico 187 , por no explicitar porque pretende ser mais restritivo na aplicao de sanes aos bens jurdicos mais necessitados, plasmados no ncleo duro, e expansivo no que menos necessitado (bens coletivos e delitos sem vtimas). Esta crtica, entretanto, representa um ponto importante na teoria de Silva Snchez, e que tambm ser objeto de alguma reflexo neste trabalho. Refere-se dificuldade em se distinguir entre os comportamentos que devem necessariamente integrar as diferentes reas sancionadoras do Estado: Direito penal, Direito das contravenes penais, e Direito administrativo sancionador. Segundo Silva Snchez, h certos grupos de delitos que integram indubitavelmente o ncleo duro do Direito penal (delitos contra a vida, a integridade fsica, a dignidade sexual), e outros que certamente devem estar fora da tutela penal, especialmente aqueles que representem mera reconfirmao da norma administrativa (como alguns delitos fiscais, ambientais, e infraes cometidas por pessoas jurdicas).
186 GOMEZ TOMILLO e Manuel; RUBIALES, Iigo Sanz. Derecho administrativo sancionador: parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 66 187 GOMEZ TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador cit., p. 60. Todavia, no interpretamos assim a teoria de Silva Sanchez, pois os pressupostos que traa para determinar se uma infrao pertence ao ncleo duro do Direito penal esto principalmente voltados para a interpretao valorativa que o autor d a este grupo de delitos, e pela reprovao tica que identifica nos mesmos. Em outras palavras, no nos parece que Silva Sanchez tenha uma aproximao pragmtica, seno valorativa, de modo que as criticas que se podem tecer aos seus pressupostos seriam mais bem fundadas, talvez, no excesso de peso dado pelo autor s concepes ticas e valorativas do Direito penal e da pena. 66
Haveria, contudo, uma ampla zona cinzenta entre as reas sancionadoras, em relao s quais o legislador estaria livre para eleger onde situ-las: no Direito penal, ou no administrativo sancionador, por exemplo 188 . Neste aspecto, as mesmas dificuldades seriam encontradas pelo legislador penal para decidir sobre a insero de determinada conduta no conjunto de regras de primeira ou segunda velocidades do Direito penal. Julio B. Maier destaca a dificuldade de delimitao exata entre as duas fronteiras, e a existncia da chamada zona cinzenta apontada por Silva Snchez: Resulta ms que difcil, imposible, trazar una frontera absolutamente exacta al mbito de cosas, situaciones o personas que menta un concepto determinado, de manera tal que no se confunda con su vecino o, mejor an, con su opuesto contradictrio, porque los mojones que marcan la frontera no existen y solo es posible indicar una franja fronteriza 189 . Sobre este problema, especificamente, podemos sublinhar que Silva Snchez aponta as primeiras luzes para sua resoluo. Para o autor, os critrios de delimitao dos bens jurdicos e garantias penais que pressupem a imposio de uma sano possuem natureza valorativa. Assim, determinar qual delito integra ou no o Direito penal e qual o tratamento que deve receber dentro deste ordenamento uma escolha valorativa penal, que deve ser capaz de orientar o labor legislativo. Os elementos de poltica criminal e de criminologia, para o autor, so contribuies necessrias e bem vindas para o Direito penal, mas a deciso pela transformao de determinada conduta em delito ser sempre valorativa. Nesse sentido, podemos identificar que para o autor a diferena entre as duas reas tem um fundo teleolgico, voltado sempre para as finalidades da pena 190 . Tambm segundo Hassemer, o Direito penal material tem sua prpria zona cinzenta, que varia consideravelmente confirme o tipo de norma penal 191 . Comparando o tipo de homicdio e furto, avalia as gradaes de regras e sanes relacionadas a cada um deles, bem como a possibilidade de descriminalizao de determinados furtos (como o furto famlico), o que no se cogitaria nos delitos contra a vida.
188 Aproximacin al Derecho penal cit., p.50 e ss. 189 MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR, Daniel; GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos Aires: Ad Hoc, 2010, p. 39. 190 SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 10. 191 La persecucin penal: legalidad y oportunidad. In: Revista de derecho penal, n. 2, 2001, p. 68 67
Outro argumento frequentemente suscitado pela doutrina contra a proposta de uma segunda velocidade do Direito penal, e inclusive adotada e reconhecida por Silva Sanchez, que muitas vezes a sano administrativa pode ter traos to graves quanto a sano penal. 192
Neste aspecto tambm insistimos na zona cinzenta mencionada por Snchez, pois ningum duvida da gravidade de uma longa pena restritiva de liberdade em regime fechado. Nesse caso, a sano penal evidentemente mais grave que qualquer sano administrativa. No mesmo sentido, carece de qualquer relevncia penal a imposio de uma multa de trnsito, por exemplo, onde a sano administrativa est claramente delineada, e de lesividade muito restrita 193 . Todavia, uma sano administrativa de afastamento definitivo de cargo ou funo pblica, ou uma multa que comprometa a continuidade da empresa pode ser to grave quanto a imposio de uma pena restritiva de direitos, ou at de uma pena restritiva de liberdade em regime aberto, como observaremos com maiores detalhes no captulo quarto. Nesta zona de difcil delimitao, caberia a deciso democrtica (poltica) de qual sano adotar. Silva Snchez oferece sua proposta reconhecendo que, ao final, nestas reas limtrofes, a deciso entre uma ou outra sano intercambivel, e baseia-se em critrios de convenincia e poltica criminal. Por fim, cabe mencionar a proposta de Stratenwerth que, no mesmo sentido de Hassemer e Silva Snchez, porm com um vis expansionista, prope a formulao de um novo Direito penal, ao que se convencionou chamar de terceira via 194 . Esta terceira via evidencia a discordncia do autor com a posio de Hassemer sobre a reduo do Direito penal a um ncleo duro, pois a volta do Direito penal para o seu campo mnimo de atuao poderia significar uma medida desproporcional entre as novas ameaas e os meios de represso. Segundo Bottini, Stratenwerth defende a proteo penal antecipada das situaes de perigo, por meio da atuao mais efetiva do Poder Executivo e
192 TOMILLO e RUBIALES (Op. cit., p. 64) indicam, por exemplo, que algumas sanes administrativas podem ser inclusive mais graves que as penais: separao definitiva de funcionrios pblicos de seus cargos, suspenso para o exerccio de uma profisso, e inclusive a sano de arresto do Direito disciplinar militar. 193 DONINI, op. cit. 194 TOMILLO; Gomez. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 79. 68
da utilizao do Direito penal como resposta ausncia de polticas pblicas de interveno e preveno 195
1.7 Crticas ao Direito de interveno O sistema alternativo delineado por Hassemer foi merecedor de diversas crticas por parte da doutrina, com base nos mais diversos contedos e argumentos. H, praticamente, maior quantidade de material bibliogrfico disponvel sobre as crticas que se elaborou ao sistema do autor, do que propriamente pginas redigidas por Hassemer sobre o sistema do Direito de interveno. O levantamento de tais crticas que buscamos fazer aqui, apesar de pouco sinttico, justifica-se diante da hiptese deste trabalho, de que o Direito administrativo sancionador pode encontrar muitos paralelos com o Direito de interveno. Dessa forma, importante que acompanhemos as ressalvas que foram traadas a este modelo com ateno para a pertinncia das mesmas ao sistema sancionador administrativo. 1.7.1 Direito penal de classes
A crtica mais contundente contra a proposta de Hassemer, seguramente, refere-se ao carter classista de sua proposta. Assim, a separao entre delitos de segunda velocidade, caractersticos da criminalidade moderna, seriam delegados ao tratamento do Direito de interveno, reservando-se as penas de privativas de liberdade para os delitos nucleares. A priso, nesse sentido, estaria restrita s classes de autores j conhecidos pelo sistema penal (dependentes qumicos, marginais, reincidentes), que passaro pelo processo de execuo da pena, no somente selecionados pelo Direito penal do fato, mas pelo processo de seleo real y natural de la vida 196 .
195 BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato ...cit., p. 104. 196 DONINI, op. cit., p. 385. 69
O Direito de interveno, nesse sentido, representaria uma volta ao Direito penal de classes, s persistente para os clientes tradicionais do sistema penal, onde quem furta deve suportar pena de priso, e quem pratica um delito econmico deve submeter-se a normas de interveno (ou administrativas). Ou seja, que direciona o Direito penal ao delinquente tradicional, oriundo das camadas marginalizadas da populao, enquanto o afasta das condutas perpetradas pelas classes dominantes e mais abastadas 197 . Esta crtica inafastvel do sistema desenhado por Hassemer, e se encontra sintetizada na seguinte reflexo de Donini: Para esta clase de autores no escribimos demasiadas monografas o anlisis, no nos interrogamos sobre las bases empricas de la prevencin general o sobre las alternativas al Derecho penal. Basta aplicar los delitos naturales de siempre, o quizs alguna que otra regla nueva ad hoc (como por ejemplo sucede con la inmigracin) 198 .
Nesse mesmo sentido, afirma Feijoo Sanchez que um Direito penal liberal, nos moldes do defendido pela Escola de Frankfurt, ser sempre um Direito apenas das classes mais integradas 199
Tambm adverte Raul Cervini que a separao entre Direito penal econmico e Direito penal tradicional, no estilo proposto por Hassemer e Silva Snchez, pode ser inconveniente e perigoso, pois ter como consequncia a crescente separao do objeto de tutela e uma maior seletividade do sistema penal. Esta segunda consequncia, prossegue Cervini, se traduz no fato de que a pena privativa de liberdade continuar sendo aplicada aos mais vulnerveis, aos delitos de menor ofensividade e acentuar a natureza no somente seletiva, mas tambm aleatria do sistema penal 200 .
197 BOTTINI, op. cit., p. 101. 198 DONINI, op. cit., p. 386. 199 Nas palavras do autor: La consecuencia social de la propuesta de esta escuela es mantener un Derecho penal en la lnea de von Liszt, que se ocupara principalmente de la delincuencia de los marginados (drogodependientes, extranjeros, extracomunitarios, etc.) y dejara fuera del Derecho penal los delitos caractersticos de las clases ms integradas. El Derecho penal se ocupara as casi en exclusiva de la periferia del orden social. FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin cit., p. 447. (Grifos nossos). 200 CERVINI y ADRIASOLA apud TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara. Sistema penal y empresa. In: TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara; ACALE SNCHEZ, Mara. (Orgs.). Nuevas tendencias en Derecho penal econmico. Cdiz: Universidad de Cdiz, 2008, p. 35. 70
Tal crtica foi primeiramente formulada por Lderssen 201 que, partindo de seu referencial abolicionista moderado, e do conjunto de reflexes da Escola de Frankfurt, aponta para a necessidade de que estratgias alternativas pena de priso sejam pensadas para todos os delitos, e no somente para aqueles caractersticos do Direito penal moderno. 1.7.2 Discurso de resistncia modernizao
Feijoo Sanchez, por outro lado, critica a resistncia de Hassemer s propostas de modernizao do Direito penal, devido aos novos fenmenos sociais inerentes ao tempo histrico presente, que vedariam a reduo aos bens jurdicos individuais. Para o autor espanhol, a deficincia da teoria de Hassemer reside no fato de que, na busca de solues para os problemas do atual Direito penal, produz-se um modelo disfuncional, pensado para contextos histricos completamente distintos 202 . Gracia Martin, por sua vez, critica Hassemer pelo carter de seu discurso, acusando-o de trazer uma proposta regressiva de Direito penal, devido a seu ultraliberalismo e excessivo individualismo 203 . Faz parte das objees do autor tambm a interpretao de que o Direito de interveno representa uma ofensa ao princpio de igualdade material, ao tratar de maneira diferente modalidades diversas de ataque ao patrimnio (a depender de ser este pblico crimes contra a ordem econmica ou privado crimes contra o patrimnio). Figueiredo Dias tambm ressalta a desigualdade do sistema de Hassemer como afronta ao princpio constitucional de igualdade de todos perante a lei 204 . Schnemann, neste mesmo sentido, acusa de reacionria a tese de Hassemer sobre a exclusiva proteo de bens jurdicos individuais, por bloquear as necessrias contribuies da doutrina penal formulao consequente dos delitos de perigo abstrato,
201 Zurck zum guten alten, liberalen, anstndigen Kernstrafrecht? In: Abschaffen des Strafens? Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1995, p.381. 202 FEIJOO SANCHEZ. Retribucin y prevencin general...cit., p. 441. 203 Prolegmenos para la lucha por la modernizacin y expansin del derecho penal y para la crtica del discurso de resistencia. Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, p. 36. 204 FIGUEIREDO DIAS, Jorge de. Sobre a autonomia dogmtica do Direito penal econmico: uma reflexo luz do novo Direito penal econmico portugus. In: Revista de estudios penales y criminolgicos, n 9, 1984- 1985, pp. 37-70. 71
pois para o autor a ampliao desta espcie de tipos penais um beco sem sada que pede a contribuio de toda a cincia do Direito penal 205
Prossegue o mencionado autor, ponderando que a teoria pessoal do bem jurdico de Hassemer desconsidera dois aspectos essenciais: no se pode vincular a proteo de bens individuais existncia de um contrato social, como faz Hassemer, (sob pena de dever-se renov-lo a cada nascimento ou a cada gerao), pois tal contrato deve ser filosoficamente compreendido como tendo toda a humanidade como signatria, incluindo tambm as geraes futuras. Da a pauta de Schnemann, de que o Direito penal um instrumento importante de proteo das geraes futuras. Em segundo lugar, a teoria pessoal do bem jurdico no levaria em conta a potencialidade lesiva de determinadas condutas, no estado de desenvolvimento tecnolgico em que se encontra a sociedade contempornea 206 . No mesmo sentido da crtica de Schnemann sobre a necessidade de atualizao do Direito penal em vista do desenvolvimento tecnolgico de nossa sociedade Jakobs postula que os problemas sociais tem sempre acolhida no Direito penal, enquanto sistema social parcial. Por isso, entende cabvel exigir do Direito penal a incorporao de novos problemas sociais, at que o sistema jurdico alcance a complexidade adequada com referncia ao sistema social 207 . Feijoo Sanchez compartilha a crtica de Jakobs, afirmando que o Direito penal no pode se definir independentemente da forma, problemtica e caractersticas da sociedade na qual est inserido, de modo que no poderia manter-se impermevel aos avanos tecnolgicos e s demais transformaes que vo se configurando na sociedade 208 . 1.7.3 Direito penal como controle e reprovao social
205 Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p.33 e 35. 206 . Nesse sentido, afirma o autor que: la constante sobrexplotacin de los recursos naturales, el hecho de ubicar los delitos patrimoniales en el sector central del Derecho penal, mientras que al mismo tiempo se quiere remitir la mayor parte de los delitos medioambientales al campo de las infracciones administrativas, como lo propone la escuela de Frankfurt, tiene que parecer atvico Ibid., p. 23. 207 JAKOBS, Gnther. Sociedad, norma y persona en una teora de un derecho penal funcional. Madrid: Civitas, 2006, p. 21. 208 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 152. 72
Alm das crticas que remetem ao estigma social embutido na proposta do Direito de interveno, identificamos tambm como problemtica a prpria fundamentao do Direito penal convencionada por Hassemer, o que se v refletido na sua concepo do novo ramo sancionador citado. Para o autor, a sano inerente ao convvio cotidiano, atravs das formas mais variadas de controle social, na escola, nas relaes familiares, e logicamente tambm nos tribunais 209 . Esta reprovao social o que Hassemer atribui como base do Direito penal nuclear, sem considerar que a reprovao social, muitas vezes, pode ser ilegtima dentro de um sistema penal democrtico. Hassemer critica o fato de que hoje um grande nmero de tipos penais sejam redigidos para dar conta de demandas sociais ideologicamente influenciadas, como o interesse na proteo penal da vida saudvel ou o medo s drogas, valoradas hoje com a mesma fora que tinha a moral sexual dominante h algumas dcadas 210 . A partir da crtica do autor s demandas contemporneas pela pena, chama-nos ateno o fato de que Hassemer fundamente a funo da pena e do Direito penal no carter intuitivo da noo social de necessidade de reprovao. Isto pois, se o prprio autor critica o tipo de consenso social que se tinha sobre a criminalizao da homossexualidade, bem como o que existe hoje em alguns casos (a preocupao com a sade, drogas etc.), parece pouco razovel fundamentar a relao do Direito penal com a sociedade a partir da noo social de pena, de retribuio natural, especialmente em uma sociedade to marcada por preconceitos e demandas incriminatrias. Afirma o autor que o Direito penal se legitima na medida em que formaliza o controle social 211 , desde que possa manejar dentro do possvel a proteo dos Direitos Humanos. Sem pretender fazer do Direito penal um instrumento de transformao para o futuro, ou de introjeo de novos valores por meio da norma, entendemos que atrel-lo absolutamente ao controle social tradicional mant-lo a servio das ideologias menos
209 Cf. HASSEMER, NAUCKE, LDERSSEN.. Principales problemas ...cit., passim. 210 Teora personal del bien jurdico...cit., p. 284. 211 Derecho penal y filosofa del derecho en la Republica Federal de Alemania. In: Doctrina penal: teora y prctica en la ciencias penales, vol. 14, n. 53, 1991, p. 94. 73
progressistas, dispensando-se do debate acerca da validade dos prprios consensos sociais na fundamentao do Direito penal, bem como das escolhas valorativas que devem ser criticamente avaliadas no processo legislativo. O prprio autor reconhece a pertinncia da crtica acima, e afirma que uma poltica criminal racional no consiste em estigmatizar como tal a irracionalidade social e ento ignor-la, seno em transform-la em racionalidade 212 . Assim, conforme argumentamos, necessrio que o Direito penal se mantenha historicamente atual, enquanto produto de sua poca, desde que se mantenha, ao mesmo tempo, crtico em relao demandas criminalizantes, apelos sociais de fundo moral, e ideologias conservadoras (por exemplo, em relao aos imigrantes). O mtodo para faz-lo de forma consistente, no entanto, permanece em aberto nas teorias que analisamos. 1.7.4 Manuteno de um conjunto repressor amplo
Outra crtica que verificamos, estas direcionadas igualmente s teorias de Hassemer e Silva Snchez, que a despeito da possvel reduo do recurso pena restritiva de liberdade que podem acarretar, sua concretizao no implicaria necessariamente um Estado menos repressor. Pois ambos os autores no oferecem sada para a ampliao de outros ramos sancionadores, ou para a formulao de infindveis normas repressivas, ainda que estas no culminem sanes que afetem a liberdade. Quando nos debruamos sobre a obra do autor evidencia-se o fato de que a fundamentao do Direito penal nos valores sociais e na proteo de expectativas tambm no necessariamente se coaduna com uma viso minimalista do Direito penal, que o ponto de partida para a criao do Direito de interveno. A pequena criminalidade cotidiana (furtos, infraes de trnsito) pode, por exemplo, ser mais rechaada pelos cidados do que a grande criminalidade transnacional, obscurecida pela pouca identificao das vtimas (como o trfico de drogas, a corrupo, fraudes econmicas etc.). Helena Lobo da Costa aponta a crtica identificao que Hassemer prope entre sanes e regras sociais, por entender que nem sempre o que a sociedade entende como culpvel traduz-se no Direito penal, e que a aproximao entre as esferas formais de
212 HASSEMER, Winfried. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40 74
controle social e Direito penal, como realiza Hassemer, coloca em risco a formalizao caracterstica deste 213 . 1.7.5 Preveno geral e Direito de interveno
Um outro grupo de autores 214 posiciona sua crtica ao Direito de Interveno de Hassemer sob o ponto de vista da preveno geral, positiva e negativa, sustentando que tal proposta no ter o condo de responder s demandas sociais pela tutela de novas reas de risco, e que no manter o mesmo potencial dissuasrio caracterstico da norma penal. Silva Sanchez, nesse sentido, insiste na manuteno de condutas de menor potencial ofensivo dentro do rol de condutas punveis, devido ao que identifica como fora comunicativa do Direito penal, ou seja, o potencial de preveno geral que a norma penal exerce, independentemente da pena que culmine, devido to somente ao estigma e a conscincia de reprovao que transmite aos cidados o fato de determinada infrao ser considerada crime. 215
Hassemer, por sua vez, foca-se na necessidade de que os delitos sejam evidentes para a populao em geral, para que possa cumprir sua funo preventiva 216 . 1.7.6 Indefinio de fronteiras
Outra crtica frequentemente mencionada pela doutrina 217 , j apontada no item anterior, a dificuldade em definir quais os critrios reitores para determinar quais so os bens jurdicos que merecem tutela do Direito penal, quais concretas garantias poderiam ser restringidas, quais regras de imputao penal poderiam ser modificadas, e quais princpios constitucionais estariam vigentes neste grupo de condutas no sancionadas com penas privativas de liberdade.
213 LOBO DA COSTA, Helena R. A dignidade humana: teorias da preveno geral positiva. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 119. 214 TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 55. 215 Cf. La expansin del derecho penal... cit. 216 Crisis y caracteristicas del moderno Derecho penal...cit., p. 640. 217 TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 83. 75
Nesse sentido, ressalta Bottini que a dificuldade de concretizao da proposta de Hassemer reside justamente nos problemas em se identificar e particularizar os tipos de precauo dos demais delitos de perigo abstrato da legislao penal, de modo que se possa separ-los eficientemente do Direito penal tradicional, seja cominando penas mais brandas, ou remetendo-os ao Direito de interveno 218 . Esta dificuldade encontrada inclusive por Hassemer, que acredita ser necessrio, contudo, que o Direito de interveno se efetive concretamente, antes que seja possvel demarcar de forma ntida suas fronteiras e as do Direito penal. 219 . Gomez Tomillo critica a indefinio da proposta do direito de interveno, indicando alguns fatores cuja adaptao seria altamente complexa: quais figuras devero integrar o direito de interveno, que sanes sero a elas vinculadas, quais garantias poderiam sofrer limitaes, bem como o grau e o fundamento desta limitao, ou seja, qual o alcance possvel deste novo ramo 220 . Segundo Bottini e Helena Lobo da Costa 221 , o afastamento de garantias, em contraposio ao afastamento de penas privativas de liberdade um problema evidente da tese de Hassemer. A falta de delimitao do Direito de interveno poderia levar arbitrariedades em nome da conteno eficaz de riscos 222 e, nesse sentido, a excluso da pena privativa de liberdade que prope o autor alemo no pode prescindir de um conjunto de direitos e garantias, como o princpio da legalidade e do devido processo legal. Nesse mesmo sentido, sem negar o interesse do sistema de Hassemer, afirma Feijoo Sanchez que o Direito de interveno o bien aporta poco o bien peca de imprecisa, ya que incluso los diversos autores que han intentado aprovechar esta idea de Hassemer no se acaban de poner de acuerdo 223 .
218 BOTTINI.Crimes de perigo...cit., p. 289. 219 HASSEMER, W. Perspectivas del derecho penal futuro...cit., p. 40. 220 Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 81. 221 Proteo penal ambiental cit., p. 206. 222 BOTTINI.Crimes de perigo...cit., , p. 92. 223 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 423. 76
Para Stratenwerth o Direito de interveno seria uma espcie de Direito penal administrativo qualificado, que rotula de outra maneira os mesmos delitos expulsos do Direito penal 224 . De nossa parte, contudo, observamos que no temos poucas so as teorias penais de relevo atualmente, fora da escola de Frankfurt e os autores de ideias correlatas, que postulam uma atualizao das teorias de Direito penal mnimo e interveno mnima.
1.8 Outras crticas ao pensamento de Hassemer
1.8.1 Princpio de oportunidade no processo penal
A dicotomia do autor tambm se manifesta na sua posio sobre princpios processuais penais. Ao comentar o princpio de oportunidade no processo penal, v como problemtica sua prtica (razes de oportunidade), na medida em que implicaria menor significado do julgamento penal frente aos olhos dos cidados, diminuiria o controle de punibilidade, e redundaria especialmente na desistncia do processo em uma parcela considervel da criminalidade de massas (trfico, furtos etc.) 225 . Para evitar tais consequncias, sugere que o princpio de oportunidade esteja sempre limitado pelo princpio de legalidade. Compreendemos que a falta de limites do princpio de oportunidade nas mos dos agentes do Estado possa abrir as portas para uma seleo arbitrria dos casos eventualmente submetidos a juzo, fonte de ameaas e insegurana jurdica. O que ressaltamos, contudo, o carter problemtico do argumento utilizado pelo autor para fazer frente prtica da oportunidade, qual seja, o risco de que se deixe de punir a criminalidade de massas. A recusa de Hassemer em admitir o princpio de oportunidade, tendo em vista o risco de afastar o julgamento de um grande nmero de delitos de massa nos parece
224 TOMILLO, M. G. Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 79. 225 La persecucin penal: legalidad y oportunidad...cit., p.67. 77
ressaltar a crtica j apresentada, de que em realidade a formulao do autor representa um Direito penal de classe. 1.8.2 Os bens jurdicos individuais
Sob outro ponto de vista, uma parcela da doutrina 226 critica a teoria de Hassemer no que diz respeito a restringir o Direito penal clssico aos bens jurdicos individuais, ou de bens coletivos que possam ser reconduzidos leso a um interesse individual. Os crticos desta teoria apontam para a necessidade de tutela penal de determinados bens jurdicos supra-individuais. Schnemann, por exemplo, observa que algumas mudanas sociais de nosso tempo so permanentes, e produziram mudanas irreversveis para o Direito penal, conduzindo necessidade de tutela de bens jurdicos coletivos 227 . Estas mudanas sociais exigiriam uma atualizao da proteo fornecida pelo Direito penal, de maneira que a recusa da tutela deste ramo sobre tais bens coletivos incidiria diretamente sobre a legitimidade e eficcia do Direito penal. Para este autor, tanto os delitos contra as pessoas quanto delitos contra a ordem econmica merecem a interveno penal, por motivos de necessidade de proteo dos bens jurdicos supra-individuais, de preveno geral, e especialmente pela falta de legitimidade que recairia sobre o Direito penal na hiptese de uma percepo de desproteo 228 . Ademais, como j mencionado, Schnemann um dos principais autores a defender que uma das funes do Direito penal a proteo de geraes futuras 229 , no que
226 Cf. MENDOZA BUERGO, Blanca. El derecho penal en la sociedad del riesgo. Madrid: Civitas, 2001. 227 importante mencionar aqui, contudo, que as ideias de Schnemann sobre a proteo de bens jurdicos espiritualizados tambm no encontra acolhida uniforme por parte da doutrina, pois, da mesma forma como Hassemer no traa os contornos possveis do Direito de interveno, Schnemann tambm tem dificuldade em definir tal classe de bens jurdicos espiritualizados, como identificar o grau de esividade ou os traos da conduta punvel. JORGE SILVEIRA, Renato de Mello. Direito penal econmico como direito penal de perigo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 152. 228 Cf. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual...cit., passim. 229 SCHNEMANN, Bernd. No que se refere especificamente aos delitos ambientais, Schnemann defende sua pertinncia ao Direito penal por uma questo de proteo das geraes futuras, pelo direito que todos os participantes do pacto social (entendido como pacto permanente, que no se renova a cada gerao) de desfrutar em igualdade dos recursos disposio na natureza. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 20. Tambm em: El princpio de proteccin de bienes jurdicos como punto de fuga de los lmites constitucionales de los tipos penales y de su interpretacin. In: HEFENDEHL, Roland. La teora del bien 78
seguido por uma parcela importante da doutrina 230 . Segundo esta linha de pensamento, a legitimidade do Direito penal, ao contrrio do que sugere Hassemer, residiria justamente na proteo de bens jurdicos coletivos, o que luz da retrao do alcance da ao do Estado a partir da dcada de 1990, constituiria uma das poucas funes que em nenhuma hiptese poderiam ser desempenhadas pelo setor social em questo ou pelo Direito privado 231 . Segundo esta corrente crtica, a lesividade da conduta, seu potencial de sria agresso ao bem jurdico, e no somente o bem jurdico abstratamente considerado, deveriam ser os critrios delimitadores da interveno penal. Esta abstrao em relao aos bens jurdicos supra-individuais, como aponta Feijoo Sanchez, acaba conduzindo ao decisionismo 232 . Esta, todavia, no uma crtica que se restringe a Hassemer, ou Escola de Frankfurt, mas representa a querela doutrinria mais ampla sobre a capacidade do conceito de bem jurdico de restringir o recurso ao Direito penal, bem como representar o contedo do tipo, dado seu alto grau de abstrao. Sendo assim, necessrio mencionar aqui que, independentemente da contenda sobre a legitimidade do Direito penal assentar-se ou no nos bens jurdicos, o que pretende Hassemer excluir do Direito penal os bens coletivos que representem a proteo de instituies, unidades de valor, sistemas de organizao. Segundo Feijoo Sanchez, a soluo de muitos dos problemas colocados por Hassemer sobre a implementao de normas baseadas em bens jurdicos supra-individuais no est na restrio do Direito penal teoria pessoal do bem jurdico, mas sim no desenvolvimento de uma teoria pessoal da imputao, a partir de critrios mais rgidos de atribuio de responsabilidade e comprovao de nexos causais 233 . Este aspecto, contudo, ausente na construo de Hassemer.
jurdico: fundamento de legitimacin del Derecho penal o juego de abalorios dogmtico? Madrid: Marcial Pons, 2007, pp. 197-226. 230 Indicam TOMILLO y RUBIALES: estimamos sustancialmente correctas las ideas de Schnemann. Op. cit., p. 56. 231 FEIJOO SNCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 152. 232 Afirma o autor: Cualquier bin jurdico (incluso bienes jurdicos como la paz publica o el orden pblico) se puede vincular mediante el correspondiente nivel de abstraccin a intereses personales. Retribucin y prevencin general...cit., p. 433. 233 Ibid., p. 437. 79
Corcoy Bidasolo, ao analisar a legitimidade de proteo penal do meio ambiente, dada sua relevncia, entende que sua tutela no poderia ser delegada para a exclusiva competncia da Administrao pblica, pois a intensa degradao dos ecossistemas poderia trazer consequncias to ou mais graves para a coletividade que um delito contra um bem individual. 234 Sendo assim, a tutela penal do meio ambiente, para a autora, no significa o reforo criminal de uma norma administrativa, consistente na desobedincia de determinadas regras tcnicas, mas sim a funo de preveno geral que compete ao Direito penal em reprimir condutas que possam aparecer, ex ante, como lesivas ao meio ambiente e s vtimas potencialmente atingidas pelo resultado do dano ambiental. Alm da relevncia de determinados bens jurdicos para justificar que o Direito penal no deve ser reduzido ao seu ncleo duro, Corcoy Bidasolo oferece um argumento prtico que no pode ser desconsiderado pelo penalista: a participao, e s vezes ate o interesse, da Administrao Pblica na realizao de delitos ambientais e urbansticos. Menciona Corcoy que, em no poucos casos, a administrao contribui com o delito por meio de autorizaes irregulares, corrupo de funcionrios, alterao das normas regionais para atender a interesses polticos ou econmicos, fazendo com que sua atuao seja ineficiente para o fim que deveria buscar (a proteo do meio ambiente). Soma a este contexto tambm o fato de que a administrao, nas hipteses em que contribui para causar os danos ao meio ambiente, ser tambm o rgo responsvel por julgar os particulares, o que seguramente compromete a imparcialidade da deciso e, especialmente, vulnera a proteo que merece tal bem jurdico. Nesse aspecto, a excluso de condutas atentatrias a bens coletivos do Direito penal, realocando-os no Direito de interveno, poderia significar a desproteo destes 235 . Para Schnemann, esto corretas as ressalvas dos autores da Escola de Frankfurt sobre o fato de que muitos dos delitos ambientais hoje acontecem por meio de autorizaes administrativas, acabando por criminalizar somente uma pequena parcela da real ocorrncia destes delitos, convertendo o Direito penal em um instrumento seletivo e
234 A autora relembra acidentes com resduos txicos industriais na Espanha que causaram intoxicaes graves e mortes em comunidades inteiras. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu; Proteccin penal del medio ambiente: legitimidad y alcance. Competencia penal y administrativa en materia de medio ambiente. In: CORCOY BIDASOLO, Mirentxu (Org.). Derecho penal de la empresa. Navarra: Universidad de Navarra, 2002., p. 613-49. 235 Contra esta posio, LOBO DA COSTA, Helena R. Proteo penal do meio ambiente...cit. 80
acessrio ao administrativo. O que critica o autor alemo, contudo, a concluso que os autores radicados na Universidade de Frankfurt retiram desta anlise: no se trataria de excluir do Direito penal por sua ineficincia, mas sim formular um Direito Penal ambiental mais eficiente e igualitrio, no submetido aos interesses polticos e, sobretudo, empresariais 236 . A interveno mnima do Direito penal, assim, deveria estar baseada na importncia dos bens jurdicos sujeitos a sua proteo e, especialmente, restrita s condutas mais graves. ressaltada, nesse sentido, a necessidade de avaliao efetiva do princpio de subsidiariedade 237 , ou seja, o parmetro de interveno penal no deveria estar baseado no bem jurdico isoladamente, mas na capacidade de proteo a partir de outras reas do Direito. Conforme prescreve Roxin, se no houver certeza sobre se outros meios mais leves (como as sanes civis, por exemplo) prometem ou no um xito suficiente, cabe ao legislador realizar esta estimativa. Por este motivo, segundo o autor, o princpio da subsidiariedade mais uma diretriz poltico criminal do que um mandato vinculante. Trata- se de uma questo de poltica social fixar at que ponto o legislador deve transformar fatos punveis em contravenes ou considerar adequada a descriminalizao, por exemplo, do furto 238 . No sentido desta crtica, Hassemer aponta como mecanismo para evitar os desvios e falhas acima descritos a obrigao de reordenar a fiscalizao do meio ambiente e, especialmente tornar a Administrao absolutamente transparente em matria ambiental. Isto seria possivelmente viabilizado, segundo o autor, possibilitando-se o acesso das populaes afetadas pela deteriorao ambiental s discusses de problemas e elaborao
236 Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual cit., p. 26. 237 Si realmente es efectivo, el Derecho penal no debera permanecer ajeno a sectores sensibles en los que otras formas de prevencin no penal, que en apariencias son preferentes desde la perspectiva de una terica subsidiariedad, se muestran perennemente ineficaces en la prctica para hacer frente al incumplimiento recalcitrante. FELIP I SABORIT, David. La expansin diez aos despus. In: ROBLES PLANAS, Ricardo e SNCHEZ-OSTIZ GUTIRREZ, Pablo (Orgs.). La crisis del derecho penal contemporneo. Barcelona: Atelier, 2010, p.84. 238 ROXIN, Claus. Derecho penal, parte general, tomo I. Madrid: Thomson Civitas, 2007, p. 67. 81
de programas de preveno e recuperao. Com este objetivo, a participao popular ganharia papel central no controle externo da Administrao 239 . Nesse contexto, Laura Pozuelo Prez defende a descriminalizao de significativo grupo de delitos que representam, como fim, um reforo da tutela administrativa, sempre que a Administrao pblica seja capaz de fazer frente a tais ilcitos de maneira eficiente, como indica ser o caso das infraes de trnsito. Todavia, centra sua crtica s propostas de Hassemer no perigo que pode representar para determinados bens jurdicos a retirada da tutela penal, especialmente nos mencionados casos em que a tutela administrativa ineficiente, j que esta, repetimos, por vezes ao mesmo tempo juiz e parte no processo 240 . A crtica de Hassemer criminalizao de leses ambientais, no entanto, est voltada para os tipos penais criados com finalidade pedaggica, com o fim de conscientizar a sociedade da valorao negativa deste tipo de conduta 241 . Ainda assim, o que Hassemer no contesta, de maneira geral, o princpio de subsidiariedade penal para a proteo de bens jurdicos coletivos, sem qualquer referencial individual, quando estes no forem adequadamente protegidos por nenhum outro mecanismo jurdico. 1.9 Concluses preliminares Segundo Hassemer, o Direito penal um fenmeno social e cultural, condicionado historicamente. Uma nova realidade econmica e social demanda respostas atualizadas do Direito penal, pois, para que este tenha legitimidade, necessrio que esteja assentado sobre uma identidade cultural e valorativa e, portanto, enquanto produto histrico, deve manter uma referncia temporal e espacial com o contexto que regula 242 .
239 HASSEMER, Winfried. A preservao do ambiente atravs do Direito penal...cit., p. 35. H de se mencionar, contudo, que a proposta de Hassemer se mostra pouco vivel em um pas de dimenses como o Brasil, e tambm em casos de danos ambientais pouco identificveis, como a poluio do ar em grandes cidades. 240 POZUELO PREZ, Laura. De nuevo sobre la denominada "expansin" del derecho penal: una relectura de los plantamientos crticos. In: Vv. Aa. El funcionalismo en derecho penal: libro homenaje al profesor Gnther Jakobs. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 107 e ss. 241 Crisis y caractersticas del moderno derecho penal...cit., p. 644. 242 Esta perspectiva de Silva Snchez especialmente considerada quando o autor aborda as dificuldades de se elaborar um sistema penal supra-nacional una ciencia penal de rasgos teleolgico-valorativos, si bien puede ser supranacional, independiente de los ordenamientos jurdicos nacionales, no puede independizarse de las culturas, de los sistemas de representaciones valorativas: tiene, por tanto, obvios condicionantes espacio-temporales. La expansincit., p. 99. Ver tambm DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad...cit., p.370 e ss. 82
Esta dependncia de elementos histricos e culturais, contudo, no significa que o Direito penal deva necessariamente espelhar todos estes elementos em sua configurao, mas sim que deve incorporar as mudanas sociais com seus prprios instrumentos: no deve ficar alijado do desenvolvimento social contemporneo, mas sim enfrentar esta nova realidade desde um ponto de vista critico 243 . Independentemente de nos posicionarmos a favor ou contra a ideia do Direito de interveno, ou do Direito penal de duas velocidades, ressaltamos a importncia de suas contribuies para a atualizao do discurso do Direito penal mnimo na atualidade 244 . Isto pois, a despeito de todas as deficincias apontadas em relao aos sistemas propostos por Hassemer ou Silva Snchez, os autores expuseram-se crtica e, longe de incorporarem posies de negao de toda e qualquer atualizao do Direito penal, buscaram refletir sobre as possibilidades de transformao dos mecanismos punitivos disponveis ao Estado 245 , por meio de propostas concretas (e indubitavelmente problemticas). Somente por este motivo, a nosso ver, as teorias descritas j renem grande mrito, pois, ao contrrio das propostas abolicionistas puras, de negao do Direito penal, que oferecem pouca possibilidade de aplicao prtica na sociedade contempornea, os autores buscaram um mtodo de influir na reflexo legislativa, oferecendo alternativas 246 ainda que tericas intensificao do recurso pena privativa de liberdade. Conforme questionam Hassemer e Muoz Conde, hasta que punto y desde qu bases se pueden aceptar estas modificaciones y qu pueden significar a largo plazo para el Derecho penal y la poltica-criminal? 247 . A nosso ver, a cincia do Direito penal tem muito a contribuir, pois se ocupa de um dos setores mais sensveis poltica e socialmente. Oferecer propostas concretas, fomentar o debate, e mobilizar a opinio pblica, assim, podem representar mecanismos mais efetivos
243 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al derecho penalcit., p. 169. 244 SOUZA, Luciano Anderson de. Direito penal econmico: fundamentos, limites e alternativas. So Paulo: Quartier Latin, 2012, p. 135. 245 La continua bsqueda de alternativas a la pena y al Derecho penal como medios de resolver problemas y conflictos sociales, se ha convertido en uno de los sellos de identidad de este movimiento frankfurtiano FEIJOO SNCHEZ, Bernardo, op. cit, p. 421. 246 Cf. S, Alvino Augusto de. Criminologia clnica e execuo penal: proposta de um modelo de terceira gerao. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 247 Responsabilidad por el producto...cit., p. 123. 83
de transformao da realidade e uma crtica consistente ampliao desmesurada dos aparatos repressivos. Por outro lado, o discurso exclusivamente resistente a todas as propostas de gesto alternativa de conflitos fora do Direito penal, bem como o posicionamento da Escola de Frankfurt, ao recusar sem exceo a produo normativa referente a bens coletivos, trazem reflexos prticos na aplicao cotidiana do Direito penal, no sentido de no aportar outras solues possveis ao juiz. Na opinio de Schnemann, este discurso de resistncia abre espao para a criao livre e assistemtica da legislao e da jurisprudncia, ao no oferecer nenhuma alternativa possvel diante de uma demanda poltica e prtica. Assim, restringe as possibilidades de reproduo mais contida do Direito penal, por meio de uma composio mais homognea de crtica, e uma produo terica fornecendo parmetros de interpretao dos tipos existentes para uma jurisprudncia mais restritiva 248 . A doutrina preventiva 249 , neste aspecto, tem tanto ou mais a contribuir evoluo do Direito penal quanto o necessrio discurso de resistncia criminalizao, pois este, quando manifestao exclusiva, deixa de fazer-se ouvir durante os processos 250 . Por outro lado, a nosso ver, a aportao de Hassemer tem muito a contribuir dentro de uma logica desencarcerizadora, de Direito penal mnimo. Assim, mais importante que buscar a identificao dos objetivos de interveno mnima com determinado modelo (real ou ideal) de Direito penal interveno, segunda velocidade buscar conferir contedo ao que se concebe como interveno mnima, justificar porque o Direito penal s estaria legitimado a proteger bens pessoais, e apresentar propostas de alterao substanciais do Direito penal que no estejam restritas negao do contedo das reformas atuais:
248 Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1996, p. 17. 249 Na feliz expresso de Alaor Leite, em referncia ao papel fundamental da doutrina penal na realizao de propostas de alterao legislativa, na oportunidade da reforma do Cdigo penal brasileiro. Cf. Erro, causas de justificao e causas de exculpao no novo projeto de Cdigo penal. In: Revista Liberdades, edio especial sobre a reforma do Cdigo penal. IBCCrim, p. 61. 250 Neste sentido, discorre Dez Ripolls: la reflexin jurdico-penal se ha visto atrapada en una estrategia equivocada: no hay que asumir el arbitrio irracional del legislador e intentar atemperarlo mediante principios limitadores en el momento de la aplicacin del derecho, sin o que hay que someter al legislador desde el inicio de su actividad a criterios racionales de legislacin, previendo los medios jurdico-polticos para ello. La racionalidad de las leyes penales. Madrid: Trota, 2003. 84
No se trata de formular meras declaraciones de principios, sino de que stos encuentren plasmacin real en la regulacin de las distintos reas a las que el Derecho penal llega. 251
Nesse sentido, a anlise dos tipos da parte especial do Cdigo Penal, ou a justificao da tutela administrativa de determinadas condutas de menor lesividade, por exemplo, poderiam trazer mais concretude para o debate proposto pela Escola de Frankfurt 252 . Isto pois, muitos dos autores que defendem a expanso do Direito penal em determinadas reas no se posicionam como contrrios ao Direito penal mnimo. Laura Pozuelo Perez, por exemplo, defende que a criminalizao de delitos ambientais insere-se perfeitamente nas pautas do Direito penal mnimo 253 . O mesmo se verifica na tese de Blanca Mendoza Buergo, ao abordar a legitimidade dos delitos de perigo abstrato. Tendo em mente as crticas comumente traadas a este tipo de delito (principio de lesividade, interveno mnima, subsidiariedade, proporcionalidade, etc), sustenta a autora que os problemas com os delitos de perigo abstrato surgem pela interpretao que se d aos mesmos, sem exigir a comprovao de que haja uma possibilidade objetiva da conduta de supor um perigo ou leso ao bem jurdico. 254
Segundo a autora, a finalidade de interveno mnima do Direito penal mantida quando novos delitos de perigo abstrato so criados, ou quando se mantm os j existentes, sempre que se cumpra uma srie de requisitos a respeito das finalidades de garantia do Direito penal, de preveno aos ataques mais graves, com o menor custo individual e social possvel 255 . A referncia teoria de Mendoza Buergo, aqui, no tem o sentido de discutir seu objeto, os delitos de perigo abstrato, mas precisamente indicar que, alm da discusso acerca de um Direito penal liberal, clssico, que a autora assume como pressuposto,
251 MENDOZA BUERGO, Blanca. Los lmites dogmticos y poltico-criminales de los delitos de peligro abstracto. Comares: Granada, 2001, p. 355, 252 Hay que abandonar la crtica global y volver a un anlisis dogmtico y una crtica poltico-criminal con mayor detalle y concrecin.FEIJOO SNCHEZ, op. cit., p. 449. 253 Cf. De nuevo sobre la denominada expansin del Derecho penal...cit., p. 107-133. 254 A autora oferece uma proposta concreta de tipificao dos delitos de perigo abstrato, indicando que estes devem passar por um filtro de dupla ultima ratio: a conduta incriminada deve ser capaz de produzir leses ou perigos graves, e o bem jurdico protegido deve ser de maior importncia. (Lmites dogmticos y poltico- criminales...cit., p. 343). 255 Ibid., p. 357. 85
possvel aportar mais elementos para a concretizao do Direito penal mnimo atravs da interpretao critica dos mecanismos mais utilizados para expandir o Direito penal. Sem concordar com os pressupostos filosficos da obra de Feijoo Sanchez, bastante prximos ao funcionalismo de Jakobs, h que se ponderar sua crtica no sentido de que uma recusa absoluta a qualquer forma de transformao do Direito penal resulta improdutiva 256 . Identificamos, neste sentido, a relevncia das contribuies dos autores, entendendo que todas as propostas prticas de diminuio das hipteses de penas privativas de liberdade so vlidas e devem ser consideradas, e que o discurso pelo Direito penal mnimo seja revitalizado a partir de propostas concretas de excluso de determinados bens jurdicos da tutela penal 257 . Incorporar o Direito de interveno ao conjunto de normas sancionadoras, excluindo os delitos de criminalidade moderna e aqueles de referencial moral ou econmico (como o trfico de drogas, aborto, delitos fiscais) do Direito penal, talvez pudesse contribuir para a implementao de solues alternativas tambm para os delitos que componham o ncleo duro do Direito penal. Talvez signifique retirar do Direito penal o fetiche social de que este o mecanismo ideal para a proteo contra todas as ameaas. H, sem dvida, que se reconhecer a pertinncia das observaes de Gracia Martin, quando aponta no haverem motivos tcnicos que justifiquem a excluso das condutas caractersticas do Direito penal moderno (em sntese, os delitos de empresa) do corpo de sanes penais. Tem razo o autor quando denuncia que esta uma opo poltica, em favor das classes tradicionalmente envolvidas neste tipo de delinquncia, e que o dano causado por muitos dos delitos econmicos supera o prejuzo causado pelos delitos patrimoniais 258 .
256 Conforme Feijoo: lo que precisa el anlisis poltico-criminal en la actualidad no es una descalificacin global del proceso de funcionalizacin social del Derecho penal, sino desarrollar criterios que permitan delimitar en qu casos la intervencin del Derecho penal protegiendo nuevas funciones, polticas o modelos organizativos del Estado resulta legtima. FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Sobre la administrativizacin del derecho penal...cit., p. 153. 257 Lo que tiene que hacer la Ciencia del Derecho pena les desarrollar una teora interna que impida que estos fenmenos del entorno desvirten los fines y funciones legtimos de la pena y del Derecho penal.FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general...cit., p. 443. 258 Estudios de derecho penal. Lima: Idemsa, 2004, passim. 86
A nosso ver, contudo, o discurso criminalizante, em uma sociedade como a contempornea (amedrontada pelo risco, influenciada pelos meios de comunicao, politicamente conservadora) traz o risco de banalizar o recurso ao Direito penal, o risco de que a produo normativa expansionista saia de controle, de que outras condutas de pouca lesividade (mas de reprovao social, como o caso da imigrao) passem a integrar indiscriminadamente o sistema penal, com a previso de penas restritivas de liberdade. Por fim, a concluso de Terradillos Basoco sintetiza, com melhores palavras, a reflexo crtica que buscamos traar neste captulo: Si la situacin es esta, el reto no puede ser una nueva dogmtica legitimadora de la expansin. Aunque sta sea retrica, es siempre bacteria que termina infectando todo su entorno. El reto est en valorar en su exacta importancia los bienes jurdicos afectados por la delincuencia de empresa y las tcnicas de afectacin negativa a los mismos, para, lejos de la inhibicin cmplice o del punitivismo exacerbado ambos inconstitucionales disear las estrategas poltico-criminales con el caudal dogmtico heredado dirigido a hacer frente a las nuevas realidades. Odres viejos, en definitiva, para poder extraer vinos adaptados a los tiempos. 259
259 TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara. Sistema penal y empresa. In: TERRADILLOS BASOCO, Juan Mara; ACALE SNCHEZ, Mara. (Orgs.). Nuevas tendencias en Derecho penal econmico. Cdiz: Universidad de Cdiz, 2008, p. 34 87
CAPTULO 2 - DIREITO PENAL E DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Neste captulo desdobraremos a anlise das propostas de Hassemer de descriminalizao ampla e transferncia de tipos penais para outras reas do Direito atravs do exame da seguinte questo: possvel vislumbrar no Direito administrativo sancionador esta esfera paralela de manifestao do poder punitivo do Estado, apta a regular determinadas condutas descriminalizadas? Uma breve delimitao das caractersticas da sano administrativa, bem como a discusso sobre a identidade ou no entre ilcitos administrativos e penais ser efetuada com o objetivo de investigar a possibilidade de um novo processo de descriminalizao, a exemplo do ocorrido em solo europeu em meados dos anos 70, com a transferncia de normas penais para o Direito administrativo sancionador. A questo subjacente a estes esforos ser se, e em que medida, com esta transferncia, configurar-se-ia o Direito de interveno sugerido por Hassemer. Partindo, portanto, da hiptese central deste trabalho, de que certas manifestaes do Direito Administrativo Sancionador nos dias atuais seriam, em alguns aspectos, a materializao (no planejada) do Direito de Interveno, a anlise que empreenderemos nas seguintes linhas limitar-se- aos possveis pontos de contato entre a proposta de Hassemer (o Direito de Interveno) e os mtodos sancionadores da administrao pblica. O estudo que aqui realizamos acerca do Direito Administrativo sancionador, consequentemente, no tem a finalidade de abranger todas as peculiaridades deste sistema, dada sua complexidade e amplitude. Pretende apenas delimitar o contexto para o desenvolvimento da mencionada hiptese, pondo em tela o debate doutrinrio administrativo e penal sobre a possvel identidade de sanes, bem como sobre certas peculiaridades da sano administrativa. A consequncia deste foco restrito ser a abordagem limitada - ou inteiramente ausente - de dimenses centrais da teoria do Direito Administrativo sancionador (como o processo legislativo, o poder de polcia, as sanes militares e os princpios de Direito 88
administrativo), uma vez que nossa investigao estar voltada exclusivamente para as formulaes tericas que permitam a comparao deste ramo administrativo com o Direito de Interveno. A ausncia de uma anlise pormenorizada sobre as severas sanes administrativas no Direito brasileiro ser parcialmente retificada no captulo quarto deste trabalho. Nosso reproduo do debate doutrinrio em torno do carter das diferenas entre infraes administrativas e delitos, isto , se seriam de natureza qualitativa ou quantitativa, no ser acompanhada pela adeso irrestrita aos pressupostos das teorias diferenciadoras ou unitrias, j que entendemos adiantando uma das concluses desta reflexo que ambas apresentam seus mritos e insuficincias. As muitas divergncias que pem em campos opostos as mencionadas teorias evidenciam, preliminarmente, as dificuldades envolvidas na separao entre delitos e infraes administrativas. Como esta matria que no encontra consenso na doutrina, vemos que demanda novos aportes crticos, o que buscamos fazer aqui, com recurso obra de Hassemer. A breve referncia que faremos neste captulo sobre o processo de despenalizao na Itlia e na Alemanha buscar identificar, em linhas gerais, um exemplo de transferncia de condutas do Direito penal para o administrativo. Com isso, acenaremos para o que acreditamos ser um dado central em tal processo: e para a possvel reproduo deste no Brasil, bem como a necessria transferncia de garantias penais para o Direito administrativo,. Por fim, o delineamento do carter das sanes administrativas relevante no somente por introduzir o debate sobre a existncia ou no de identidade substancial com as penas, e para contextualizar o problema da aplicao de garantias constitucionais generalidade das sanes administrativas, mas para definir em que medida devem incidir as garantias oriundas do processo penal no poder punitivo da administrao (sano administrativa, poder de policia, multa contratual).
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2.1 Direito administrativo sancionador
2.1.1 Algumas bases histricas do Direito administrativo sancionador
O desenvolvimento do Direito administrativo sancionador estaria demarcado pelo contexto poltico que vivenciaram os Estados nacionais europeus na segunda metade do sculo XIX, com a diviso de poderes e a separao entre os conceitos de ilcito penal e administrativo, j que at este perodo havia uma identificao entre o injusto policial e penal 260 . A separao entre o Direito de polcia e o Direito penal, impulsionada pelas reformas francesas, teve como objetivo delimitar o poder sancionador dos Estados, levando para o Direito penal as infraes que cominassem graves sanes. Assim pode estabelecer- se o controle judicial das restries de liberdade dos cidados, bem como a delimitao de um sistema de garantias uniformemente aplicado 261 . O que se verifica nestes pases (Itlia, Frana, Alemanha, Portugal) a penalizao dos ilcitos administrativos, ou seja, sua transferncia para o Direito penal, com a consequente reduo do mbito de regulao do Direito administrativo 262 . Nesse cenrio, o Direito administrativo sancionador manteve uma funo apenas residual, com a finalidade de reduzir o arbtrio e poder pretorianos. No h, contudo, uma evoluo histrica inteiramente uniforme entre os pases europeus, no que concerne ao desenvolvimento do Direito administrativo sancionador.
260 GARCA ALBERO, Ramn. La relacin entre ilcito penal e ilcito administrativo: texto y contexto de las teoras sobre la distincin de ilcitos. In: PRATS, Fermn Morales e OLIVARES, Gonzalo Quintero (Orgs.). El nuevo Derecho penal espaol, estdios penales en memoria del Profesor Jos Manuel Valle Muiz, Aranzadi, 2001, pp. 295-401. 261 NIETO, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 2012, p. 45. Tendo em vista que a evoluo do Direito administrativo sancionador exige uma digresso histrica prpria, em virtude dos diferentes caminhos que seguiu em cada um dos Estados europeus, e que, para os propsitos deste trabalho, no se faz necessria uma anlise exaustiva desta evoluo, limitamo-nos a remeter s obras especficas: Alejandro NIETO, Derecho administrativo sancionador, nas edies anteriores 2012, e ao texto de GARCA ALBERO, op. cit. 262 Conforme menciona Blanca Lozano: En los pases del primer modelo, que carecan de potestad sancionadora administrativa, se produce una s. as negativas de un debilitamiento de la prevencin general por el excesivo uso de la sancin penal. LOZANO CUTANDA, Blanca. Panormica general de la potestad sancionadora de la administracin en Europa: despenalizacin y garanta. In: Revista de Administracin pblica, n. 121, 1990, p. 394. 90
ustria e Sua, por exemplo, no seguem a tendncia supracitada, e mantm a potestade sancionadora. Como consequncia, nestes dois ltimos pases houve um desenvolvimento mais acentuado do sistema de garantias respeitado para a imposio de sanes administrativas 263 . Aps a II Guerra Mundial, este contexto se v bastante alterado, com a transio dos Estados europeus para um sistema poltico menos liberal e mais voltado para o bem- estar social, o que conduz ampliao nos setores antes restritos iniciativa particular e, consequentemente, uma nova ampliao do sistema de sanes regulamentadas conforme normas administrativas 264 . O maior ou menor recurso ao Direito administrativo, neste cenrio, decorre de uma opo ideolgica de Estado, mais ou menos intervencionista e protetor de bens jurdicos coletivos, que se instrumentaliza pela via das sanes administrativas 265 . E o que se verifica, neste contexto, que o aumento da importncia das sanes administrativas no foi somente decorrente da nova concepo poltico-social, mais intervencionista do Estado. Informa Mattes que, ao menos na Alemanha, o direito sancionador foi um instrumento eficiente de combater as pequenas infraes econmicas que, em conjunto, eram prejudiciais ao sistema econmico do Estado, especialmente no contexto marcado pela crise econmica da dcada de 30 na Europa 266 . Alm da ampliao das funes do Estado na tutela de bens jurdicos coletivos, a transferncia de competncias do Direito penal para o Direito administrativo inseriu-se tambm nos esforos de alguns pases (especialmente Frana, Itlia e Alemanha) em restringir a amplitude que havia alcanado o Direito penal, especialmente no perodo blico, descriminalizando uma grande parcela das condutas de menor potencial ofensivo, atravs da criao de regras de Direito administrativo sancionador, regimes de faltas ou contravenes, e normas de contra-ordenao. Desse modo, no ps-guerra h uma reverso da tendncia de criminalizao de condutas administrativas, que marcou as legislaes penais aps a revoluo francesa.
263 LOZANO CUTANDA, op. cit., p. 395. 264 Conforme informa Heinz Mattes, a teoria das infraes administrativas toma fora to pronto como o Estado se viu obrigado a intervir dirigindo e configurando a vida econmica, especialmente a partir de 1934, para alcanar fins poltico-econmicos. Problemas del Derecho penal administrativo, historia y derecho comparado. Madrid: Editoriales de Derecho Reunidas, 1979, p. 219. 265 NIETO, op. cit., p. 148. 266 MATTES, op. cit., p. 222. 91
Nesse contexto, a teoria do Direito administrativo sancionador surge na Alemanha, inicialmente, como um reao hipertrofia do Direito penal acessrio, sobretudo no campo econmico, e em compasso com as tendncias descriminalizadoras 267 . Este processo, como veremos, fez parte do amplo movimento de descriminalizao operado na dcada de setenta, sob os influxos da teoria penal garantista que toma corpo nos pases em comento, em especial em territrio alemo e italiano. A Espanha, particularmente, vive uma trajetria sui generis de evoluo do Direito administrativo sancionador, sendo que a passagem para o Estado social implicou o reforo das sanes administrativas conjuntamente ampliao das normas penais. Este um dos motivos pelos quais a doutrina espanhola dedica especial ateno s caractersticas e limites da sano administrativa, e nutre certa desconfiana pela concesso de maiores poderes Administrao. A atual Constituio Federal deste pas legitima a imposio das sanes a cargo da Administrao pblica recomendando, todavia, a aplicao de garantias do devido processo legal 268 . Este breve histrico permite-nos observar um movimento pendular entre a criminalizao de condutas pelo Direito penal e pelo Direito administrativo sancionador, dependendo das opes polticas de determinada poca, da conformao do Estado, mais ou menos intervencionista e tambm, de motivos menos nobres para o Direito penal, como sua instrumentalizao, em tempos de crise, para garantir o cumprimento de normas protetoras da ordem econmica 269 . Historicamente o que assistimos passagem de condutas do Direito penal para o Direito administrativo, ou o inverso do administrativo para o penal. Vale observar, contudo, que hoje h um cenrio de sobreposio no qual podemos verificar que a transferncia da conduta descrita como tipo penal para o Direito administrativo sancionador no significa sua descriminalizao, seno o reforo da norma penal (muitas vezes sob a alegao da relevncia do bem jurdico protegido). Tambm muitas vezes a incorporao de proibies administrativas ao catlogo de sanes penais no reflete a eliminao desta conduta do conjunto do Direito administrativo sancionador.
267 GARCA ALBERO, op. cit., p. 299. 268 Conforme menciona Garcia Albero: A partir de 1939 hasta nuestros das, su evolucin comportar la expansin del poder sancionador a todos los mbitos de actuacin administrativa. Ibid., p. 322. No mesmo sentido, Alejandro Nieto: entre nosotros se ha llegado, casi por salto, a un Derecho administrativo sancionador de caracteres originales y en nada tributario del Derecho extranjero. NIETO, op. cit., p. 144. 269 NIETO, op. cit., p. 128. 92
Nesse cenrio, destaca Cerezo Mir que vivenciamos um processo de hipertrofia do Direito administrativo sancionador 270 , que vem acompanhando a to comentada expanso do Direito penal. Da a necessidade de adotarmos parmetros de comparao entre as normas penais e administrativas que obedeam transcendncia prtica desse debate. Esta se faz sentir especialmente na possibilidade de descriminalizao de condutas tambm tuteladas pelo Direito administrativo sancionador e na transferncia de garantias penais para esta rea. Sendo assim, as alternativas sugeridas por Hassemer e por Silva Snchez merecem ser levadas em considerao pelo legislador, enquanto possveis mtodos de reverso deste processo expansivo dos mecanismos punitivos do Estado. A aplicao emprica das propostas dos mencionados autores pode se dar a partir da manipulao dos elementos caractersticos da sano administrativa e do Direito penal e, especialmente, partindo-se das fronteiras entre as duas reas para delimitar a possvel configurao do Direito de interveno.
2.1.2 Caractersticas da sano administrativa
Coube tradicionalmente tutela do Direito administrativo sancionador a proteo dos interesses administrativos, a regulao de condutas de perigo abstrato, e o controle, em geral, da criminalidade de bagatela. Este setor se caracteriza pela gesto setorial de reas sob a responsabilidade da Administrao pblica, pela regulamentao das atividades cotidianas e coordenao das esferas de atuao do poder pblico. A sano, nesse contexto, tem a finalidade de reforar as exigncias e aes ordinrias da administrao 271 . Conforme indica Helena Lobo da Costa, a fim de verificar se o Direito administrativo pode receber condutas oriundas do Direito penal, no contexto dos limites da atividade sancionadora, preciso tambm refletir sobre a estrutura do ilcito administrativo 272 .
270 Curso de Derecho penal. Parte general. Tomo I: introduccin. Madrid: Tecnos, 2004, p. 50 e ss. 271 Cf. GOMES TOMILLO, Manuel. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. 272 Proteo penal ambiental p. 192. 93
Garcia de Enterra, um dos primeiros autores a desenvolver doutrinariamente estudos sobre o Direito administrativo sancionador na Espanha, caracteriza a sano administrativa como um mal infligido pela administrao a um administrado, em consequncia de uma conduta ilcita. Este mal representaria o fim aflitivo da sano, e consistiria sempre na privao de um bem ou um direito (perda de uma expectativa ou direito, imposio de uma multa, suspenso de uma autorizao etc.) 273 . Em uma aproximao mais sinttica do conceito, Nieto caracteriza a sano administrativa como qualquer manifestao decorrente do poder de interveno da Administrao pblica para a consecuo dos seus fins 274 . Outra tentativa de definio da sano administrativa oferecida por Medina Osrio, para quem esta sano aquela imposta ao administrado (inserido ou no em especiais relaes de sujeio) por rgo pblico ou autoridade administrativa materialmente considerada. Por materialmente considerada entende o autor a autoridade que age mediante regras formais ou materiais de Direito administrativo podendo, inclusive, ser imposta pelo poder judicirio. Alm da presena destas regras materiais de Direito administrativo, outro elemento definidor da sano administrativa seu carter de castigo, mal, infligido como consequncia de uma conduta ilegal, tipificada, que tem como caracterstica seu efeito aflitivo, de alcance voltado para o futuro. Sua finalidade pode ser repressora ou disciplinar 275 . Vale ressaltar aqui, novamente, que a busca por um critrio de sano administrativa, nesta pesquisa, tem o intuito de avaliar a possibilidade de transferncia de condutas penais para um hipottico Direito de interveno. Por isso, nos centraremos em algumas caractersticas destas sanes, a fim de verificar se h algum elemento distintivo entre sano administrativa e pena.
273 El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, pp. 399-430. 274 NIETO, op. cit., p. 142. 275 OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 100. Nas palavras do autor: Sano administrativa consiste em um mal ou castigo, com alcance geral e potencialmente pro futuro, imposto pela Administrao Pblica, considerada materialmente, pelo Poder Judicirio ou por corporaes de direito pblico, a um administrado (r), agente pblico, indivduo ou pessoa jurdica, expostos ou no a relaes especiais de sujeio com o Estado, como consequncia de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com uma finalidade repressora, ou disciplinar, no mbito da aplicao formal ou material do direito administrativo. Ibid., p. 227. 94
2.1.3 Ausncia de critrios definidores rgidos
Tendo em vista o objetivo apontado, e diante das mencionadas tentativas de definio da sano administrativa pela doutrina, possvel considerar, provisoriamente, que as caractersticas elementares do Direito administrativo sancionador so: a imposio da reprimenda por uma autoridade administrativa, a natureza administrativa do procedimento sancionador, a finalidade repressora, e o efeito aflitivo da sano 276 . Este critrio, contudo, pode ser manejado de maneira bastante flexvel pelo legislador, pois a prpria doutrina dispensa a identidade subjetiva da autoridade administrativa, como acusadora ou promotora da sano. O requisito mais importante, segundo Osrio, que a sano administrativa seja imposta de acordo com uma concepo processual do Direito Administrativo 277 , que esteja dentro do campo de incidncia, formal e material, deste ramo do Direito. De acordo com esta interpretao, o que caracteriza a sano administrativa no a autoridade que a impe, mas o mtodo pelo qual o faz: sano administrativa aquela imposta de acordo com as regras do Direito administrativo 278 . Em casos de alta complexidade tcnica, h inclusive um estmulo normativo da prpria legislao administrativa para esta delegao de funes da autoridade administrativa 279 . No que concerne hiptese deste trabalho, percebemos que a flexibilidade na determinao da autoridade competente para a imposio das sanes administrativas
276 Cabe ressaltar, tambm, que a doutrina do Direito administrativo sancionador nem sempre se ocupa em definir ou delimitar a sano administrativa, justamente pela dificuldade em diferenci-la da sano penal. TOMILLO, Manuel Gmez e RUBIALES, igo Sanz (Derecho administrativo sancionador. Parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010), por exemplo, dedicam um tomo de quase duas mil pginas sobre a teoria geral do Direito administrativo sancionador sem que apresentem uma s definio do que sano administrativa, concentrando seus esforos na delimitao do poder punitivo do Estado, e nas regras processuais e princpios que devem regular a imposio de tal sano. Observamos, nesse sentido, que as definies provenientes da teoria do Direito administrativo teem carter mais geral, incluindo as sanes oriundas do poder de polcia, sanes militares, reprimendas pelo descumprimento de contratos pblicos, o que no necessariamente contribui para a resoluo de nossa hiptese de trabalho. 277 OSRIO, op. cit., p. 87. 278 Segundo esta interpretao, no somente os rgos administrativos so competentes para impor sanes administrativas, mas tambm entidades civis, que desempenhem servio pblico, promovendo a autorregulao do setor especial em que atuam, quando revestidas de interesse pblico. o caso da Ordem dos Advogados do Brasil, por exemplo. 279 TOMILLO e RUBIALLES, op. cit., p. 769. A justificativa que encontram os autores para esta delegao de funes aliviar o excesso de trabalho que se concentra nas mos da administrao, descongestionando o nmero de processos e autuaes a cargo da Administrao pblica. Os nicos casos de declarao de nulidade das sanes administrativas na Espanha, informam os autores, decorre da ilegalidade de delegao em razo de matria ou territrio. 95
permite que se centralize o sistema de sanes em um nico rgo julgador, permitindo a unificao do sistema de sanes pertencentes ao Direito administrativo sancionador, conferindo-lhe a racionalidade preventiva proposta pelo Direito de interveno. Alm da presena da autoridade administrativa, outro elemento que a doutrina prope como caracterstico da sano administrativa seria o chamado elemento aflitivo, resultante da privao de direitos preexistentes ou da imposio de novos deveres. A diferena entre o elemento aflitivo das sanes administrativas e das penas, segundo Osrio, reside nos aspectos de preveno especial positiva da sano penal (recuperao, reinsero social), ausente nas sanes administrativas. Inserida nesta discusso est tambm o tema do potencial preventivo geral que pode alcanar a proibio administrativa. Silva Snchez entende que h uma diferena substancial entre a preveno realizada pela norma penal quando comparada com a ameaa de sano administrativa 280 . Tomillo e Rubiales, por outro lado, entendem que a imposio de determinadas sanes administrativas (como a suspenso da Carteira de Habilitao, por exemplo) podem gerar o mesmo efeito preventivo geral e, inclusive, preventivo especial para o cidado que sofre a sano. Considerando-se o carter aflitivo da sano administrativa, no integrariam o Direito administrativo sancionador as medidas de polcia (uma vez que no apresentam carter punitivo, j que a fiscalizao antecede o poder sancionador); as medidas rescisrias; medidas de ressarcimento ao errio; as medidas coativas e preventivas com a finalidade de evitar a ocorrncia de perigos; e, ainda, as medidas de responsabilidade da gesto 281 .
280 Nesse sentido, Silva enftico sobre a dimenso comunicativa da sano penal. Cf. Aproximacin al derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2010, p. 8 e passim. 281 Osrio justifica, por exemplo, que o poder de polcia caracterizado pela punio do administrado pelo exerccio de um direito para o qual no estava habilitado, enquanto a sano administrativa seria a privao de um direito pr-existente ou imposio de obrigaes originais aos imputados, com contedo intimidatrio e repressivo. Nesse sentido, o fechamento de um estabelecimento pela falta de autorizao para funcionar no representaria uma sano administrativa, mas simples a manifestao do poder de polcia do Estado. Contudo, a sano imposta por uma agncia reguladora pode muitas vezes ser resultado de uma ao para a qual o administrado no estava autorizado (como a revogao de concesses e imposio de multa caso no se cumpram as condies previamente estabelecidas). Observamos, ainda que, superficialmente, a distino entre sano e poder de polcia com base na existncia de obrigaes novas e privao de direitos pr- existentes de difcil intepretao prtica. Por fim, o prprio autor acaba por reconhecer a dificuldade de distino entre muitas sanes administrativas e medidas de polcia, tendo em vista que o Direito administrativo sancionador, no Brasil, nasce do poder de polcia da Administrao Pblica e ainda guarda muitas conexes com este: No se deve desprezar a ntima conexo do poder de polcia com as sanes 96
Observamos, contudo, que se partimos da caracterstica aflitiva da sano administrativa como um de seus elementos identificadores, torna-se difcil distinguir o que diferencia uma multa de trnsito, de um lado, de uma elevada multa imposta por uma agncia reguladora, de outro, j que o mencionado efeito aflitivo depender de aspectos subjetivos do destinatrio da sano. Esta diferena importante, como veremos, para determinar qual o conjunto de garantias devem informar o processo sancionador e, eventualmente, compor o Direito de interveno. Nieto oferece uma pista da diferena entre as sanes administrativas a partir da possibilidade ou no de individualizao de determinadas sanes. Uma multa de trnsito, nesse sentido, apesar de seu potencial efeito aflitivo, no integraria o Direito administrativo sancionador por se tratar de uma penalidade imposta automaticamente pelo funcionrio pblico, de forma massificada, independentemente das caractersticas especficas do autor e da infrao. Por outro lado, outras multas reguladas por rgos administrativos, que contam com um processo formalizado e considerao de circunstncias individualizadas do autor e da infrao (seja pessoa fsica ou jurdica), integrariam o conjunto de normas pertencentes ao Direito administrativo sancionador 282 . Conforme esta distino, que nos parece bastante acertada, haveria um corte entre as sanes administrativas de menor formalidade, que integrariam o poder de polcia da Adminsitrao, e as sanes individualizadas, cujo procedimento e gravidade justificam a sujeio s regras do Direito administrativo sancionador. Ainda no que se refere s caractersticas da sano administrativa, esta contaria tambm com uma finalidade pedaggica, que se pode considerar equivalente finalidade de preveno geral do Direito penal. As sanes, porm no so integradas por qualquer
administrativas, mas tampouco se pode conect-los de forma a dissipar o conceito e a autonomia da atividade sancionadora . OSRIO, op. cit., p. 104. 282 Como sustenta NIETO, existem dois grupos integralmente separados: por un lado, el de los regmenes propios de infracciones singulares e individualizados o, por otro, el de las infracciones massificadas (como las de trfico o fiscales) que se refieren a docenas de miles de faltas homogneas, cuando no similares o idnticas. Op. cit., p. 155. 97
objetivo de recuperao do indivduo, em oposio com o que ocorre no Direito criminal 283 . Este aspecto tambm ressaltado por Naucke, conforme informa Helena Lobo da Costa, que identifica a sano penal com a finalidade da pena, sendo que somente as condutas muito graves mereceriam o aspecto retributivo da sano penal, enquanto nas sanes administrativas seria marcante somente o aspecto de preveno geral (e nenhuma preveno especial) 284 . Um outro elemento caracterizador do Direito administrativo sancionador, e por consequncia, tambm da sano, segundo Alejandro Nieto, seria a diferena de mtodos adotados para a proteo de bens. Para o autor, a norma administrativa teria como finalidade proibir condutas perigosas de um modo diferente da norma penal: o tipo sancionador busca a preveno de perigos ao bem jurdico proibindo o uso de meios idneos para a criao do perigo. Por outro lado, a sano penal objetivaria prevenir resultados por meio da proibio de condutas perigosas 285 . Sendo assim, para Nieto a caracterstica da sano administrativa a preveno de condutas e de meios que podem, potencialmente, ser perigosos para o bem jurdico protegido, em antecipao proteo oferecida pelo Direito penal, de preveno de resultados ou condutas de perigo concreto. Em outras palavras, o autor define a sano administrativa a partir do princpio da precauo, e a sano penal a partir do princpio da preveno 286 . Quanto a esta diferenciao, no so necessrias maiores consideraes sobre as caractersticas do Direito penal contemporneo para concluirmos que tal critrio de separao no mais determinante, diante da proliferao de tipos de perigo e normas em branco no sistema penal, conforme comentaremos no captulo seguinte.
283 OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: RT, 2011, p. 90 e ss. Vale mencionar aqui que esta opinio, contudo, no representa a maioria da doutrina. Dellis afirma que a sano administrativa visa, como a sano penal, um objetivo de preveno especial e geral no seio da funo pblica. Droit pnal et Droit administratif: linfluence des principes du droit pnal sur le droit administratif rpressif. Montchrestien: LGDJ, 1998, p. 46. 284 LOBO DA COSTA, Helena R. Proteo penal ambiental: viabilidade, efetividade, tutela por outros ramos do Direito. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 194. 285 Derecho administrativo sancionador cit, p. 148. O autor oferece um exemplo ilustrativo da diferena que pretende traar: O Direito penal pune provocar um incndio em um imvel, enquanto o Direito administrativo sancionador pune a construo do imvel com material inflamvel. 286 Cf. BOTTINI, Pierpaolo C. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. 98
Como fica evidenciado pelas consideraes acima, as tentativas de definio das caractersticas essenciais da sano administrativa so um campo frtil para o debate cientfico, que ainda est distante de alcanar razovel consenso sobre este tema. O prosseguimento deste debate, contudo, representa por si s um campo de discusso abrangente, que foge aos objetivos desta pesquisa. Sendo assim, o que podemos concluir provisoriamente a partir desta breve explanao que o pouco consenso alcanado sobre a caracterstica da sano administrativa refere-se ao fato de ser esta uma reprimenda imposta ao cidado, regida por normas materiais e procedimentais de Direito administrativo 287 . Outro elemento, subsidirio, desta caracterizao seria a ausncia de natureza penal da sano, primeiro pela opo legislativa e segundo pela ausncia de previso de pena restritiva de liberdade 288 . Mesmo os elementos indicados acima como caracterstica da sano administrativa so contestados por parcela da doutrina. O administrativista francs George Dellis, p. ex., menciona que a presena do rgo administrativo sancionador e a ausncia de finalidade de preveno especial no so critrios suficientes para designar a sano administrativa 289 . Isto porque, segundo o autor, h um fundamento comum entre a sano penal e administrativa, que a finalidade de assegurar o interesse geral da sociedade (mesmos nas hipteses de sano exclusiva dos sujeitos especialmente subordinados Administrao) e manter a disciplina no contexto do grupo social ao qual se aplica a pena 290 . J no que se refere aos outros elementos da sano administrativa elencados princpio da precauo, elemento aflitivo, finalidade repressora h ainda maior dificuldade em isol-los como caractersticas pertencentes exclusivamente ao Direito administrativo sancionador. Isto ocorre, pois as transformaes promovidas no Direito penal contemporneo inserem as mencionadas caractersticas tambm como finalidade da norma penal (gesto setorial de riscos, reforo da norma administrativa), de modo que muitos dos elementos
287 Cf. NIETO, op. cit., passim. 288 OSRIO, op. cit., p. 99. 289 Conforme Dellis: [] il est impossible de dfinir la notion de la peine au moyen de son but; la finalit ne ressort pas directement du contenu de lacte juridique. Em outra passagem, o autor ainda mais enftico: Dsormais, la distinction reposant sur le diptyque prvention administrative-rpression pnale nest quune description simpliste et trompeuse du phnomne juridique. Le juge pnal ne dtient plus le monopole de la rpression. Droit pnal et Droit administratif...cit., p. 35 e p. 38. 290 Ibid., p. 38. 99
identificadores da sano administrativa so hoje identificados tambm como caractersticas da sano penal. Como teremos oportunidade de observar no captulo seguinte, a expanso do Direito penal tem a cada dia tomado para si a responsabilidade de preveno de riscos, diversificando os tipos de sanes (que nos casos de responsabilidade penal da pessoa jurdica so somente pecunirias, tal qual ocorre na sano administrativa) e criando, em alguns casos, espaos de interseco onde atuam ao mesmo tempo a norma penal e administrativa. Observamos, dessa forma, que nenhum dos critrios identificadores do Direito administrativo sancionador dotado de absoluta rigidez metodolgica, que nos impea de questionar a pertinncia de determinado critrio ao Direito penal ou ao Direito administrativo tradicional. Ou seja, h uma indefinio dentro do prprio Direito administrativo, acerca de quais so os elementos que diferenciam as consequncias jurdicas (sanes) que compe o Direito administrativo sancionador das sanes penais, e mesmo de outras medidas administrativas, como o poder de polcia, medidas de ressarcimento ao errio, sanes contratuais, medidas de responsabilidade fiscal, etc. Tendo em vista este cenrio, para que possamos comparar as sanes administrativas com a eventual sano imposta pelo Direito de interveno, passamos ao debate sobre a identidade de natureza entre as sanes penais e administrativas, ou da existncia de diferenas ontolgicas entre ambas.
2.2 Direito penal e Direito administrativo sancionador A discusso entre as fronteiras das sanes administrativas e penais vista por Hassemer e Muoz Conde como de extrema atualidade, por duas principais razes: A primeira o fato observado pelos autores na Alemanha e Espanha e que tambm pode ser identificado no Brasil da introduo legislativa, no Direito penal, de uma quantidade crescente de matrias tradicionalmente consideradas de Direito administrativo, por meio da 100
tcnica de delitos de perigo abstrato em lugar dos delitos de leso (como ocorre com alguns delitos ecolgicos, econmicos, ou informticos) 291 . Apontam os autores, ainda, para o fato de que muitas das proibies incorporadas ao Direito penal nos ltimos anos na Alemanha como ocorre, por exemplo, no campo de controle das drogas, e proteo da economia e do meio ambiente terem sido tomadas da jurisprudncia administrativa 292 , o que contribuiu para o incremento dos tipos penais e aumento das penas. Conforme informa Renato Silveira, no Projeto Alternativo Alemo que surge a ideia de que possvel criminalizar uma conduta pela infrao do regulamento administrativo, criando uma acessoriedade entre as duas reas, penal e administrativa 293 . A partir desta tendncia, inaugurada pelos reformadores alemes, torna-se imprescindvel ao estudioso do Direito penal a anlise dos pontos de contato entre sano administrativa e penal, uma vez que o Direito administrativo passa a exercer o protagonismo na complementao da lei penal e, especialmente, na conformao de um conjunto de regras sancionadoras que nem sempre se limitam funo complementar norma penal, atuando muitas vezes como um sistema punitivo autnomo, que passa ao largo da discusso sobre as possibilidades de duplo sancionamento ou transposio de garantias. A dificuldade de delimitao seria tambm consequncia, em segundo lugar, de alguns processos de descriminalizao, que retiram do Direito penal determinadas matrias tradicionalmente constitutivas de contravenes nos mencionados pases, identificadas agora como infraes administrativas. Ambas estas razes, segundo os autores, dificultaram a definio das fronteiras entre as reas penal e administrativa 294 . Ademais, alegam, a nosso ver com razo, que alguns institutos penais, como as normas de perigo abstrato e os tipos em branco, compe igualmente o Direito penal contemporneo e o administrativo sancionador, a despeito de toda a crtica doutrinria a estes modelos de tipificao.
291 HASSEMER, Winfried. MUOZ CONDE, Francisco. Introduccin a la criminologa y al derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 175, passim. 292 HASSEMER, Winfried. Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista penal, n. 1, 2002, p. 478. 293 Direito penal econmico como Direito penal de perigo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 143. 294 HASSEMER e MUOZ CONDE, op. cit., p. 132. 101
2.2.1 Relevncia do debate
A querela em torno das supostas diferenas qualitativas ou quantitativas entre o Direito penal e o Administrativo sancionador vai alm de seu interesse terico, pois relevante sob muitos aspectos de poltica criminal, interpretao de garantias constitucionais, aplicao de garantias processuais. relevante no que diz respeito a regras que impeam o bis in idem, quando da aplicao conjunta das sanes e, especialmente, no que concerne possibilidade de transferncia de condutas do Direito penal para o administrativo. Desse modo, o entendimento conforme uma ou outra corrente se reflete na prtica da atividade sancionadora do Estado, e tambm na orientao que possui o legislador sobre qual mtodo sancionador seria mais adequado para cada conduta, pois, conforme aponta Gomez Tomillo la falta de claridad en cuanto a tales criterios lleva precisamente al actual fenmeno de administrativizacin del Derecho penal. 295
A contenda sobre as supostas diferenas qualitativas ou quantitativas entre o Direito penal e Administrativo sancionador adquirem consequncias prticas no momento em que se trata de subordinar as regas sancionadoras aos princpios de Direito penal ou s regras gerais de Direito administrativo. Assim, para alm das mencionadas diferenas, h posies doutrinrias tambm muito divergentes sobre a natureza do Direito administrativo sancionador, pois uma parcela dos autores que se dedicam a este ramo o analisa como mais uma manifestao do Direito penal 296 , enquanto parte majoritria da doutrina administrativista interpreta a vertente sancionadora como mais uma das diferentes reas de atuao das autoridades pblicas, regidas pelas normas eminentemente administrativas 297 . No que diz respeito questo da transposio de garantias, alguns autores apontam inclusive para a utilidade limitada em discorrer sobre teses que postulam uma distino absoluta entre as reas em comento, pelo fato de que um nmero muito reduzido de autores
295 GOMEZ TOMILLO, op. cit.,p. 80. 296 O autor aponta muitos pontos de conexo com o Direito penal na obra em co-autoria com Sanz Rubiales, Derecho administrativo sancionador: parte general...cit., p.66 e passim, e parece flexibilizar a posio que defendia em artigo prprio sobre a matria (Cf. GOMEZ TOMILLO, M. Consideraciones en torno al campo lmite cit., p. 80), quando dava maior nfase natureza eminentemente administrativa do Direito administrativo sancionador. 297 NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 567 102
ter sustentado, de forma pura, as teses descritas 298 . Assim, nenhum autor teria defendido uma identidade ou separao absoluta entre as duas sanes, algo que se constituiu, sobretudo, para fins didtico-expositivos, para organizar o debate, ao invs propriamente a pretenso de validade prtica. Por estes motivos, a considerar esta questo atravs de uma perspectiva purista cada vez mais depreciada pela doutrina penal e administrativa, que v neste debate uma disputa abstrata, que pouco agregaria para a problemtica aqui apresentada. 299
Importa-nos, desse modo, buscar alguns dos pontos de vista de doutrinadores contemporneos sobre a questo da identidade ou no das sanes penais e administrativas, pois o que se verifica atualmente que novas contribuies tem surgido por parte de administrativistas e penalistas, que indicam uma aparente conciliao entre as teorias em questo 300 , um possvel passo a frente, no sentido de fornecer referncias mais homogneas para a inspirao da atividade legislativa. As prprias teorias de represamento da expanso do Direito penal apresentadas por Hassemer e Silva Snchez podem ser consideradas representantes deste debate na atualidade, na medida em que propem, ao fim e ao cabo, esboos de descriminalizao do Direito penal secundrio, ou de aproximao deste ramo com a lgica do Direito administrativo sancionador (inserindo critrios de eficincia e flexibilizao de garantias, por exemplo).
2.2.2 Teorias diferenciadoras entre os injustos
298 Indica Manuel Rando Casermeiro que nem mesmo Goldschmidt, tido como o inaugurador da diferenciao ontolgica da sano administrativa, era absolutamente partidrio de uma diferena qualitativa, seno que adota em seu raciocnio posturas qualitativo-quantitativas em expresso por ele mesmo cunhada. Cf. La distincin entre el Derecho penal y el Derecho administrativo... cit., p. 58. 299 Rando Casermeiro critica o tratamento machacn (maante, repetitivo) dado pela doutrina. Cf. Ibid., p. 45. Alejandro Nieto particularmente enftico ao desqualificar a importncia desta discusso: Esta cuestin ha perdido la actualidad [] y hoy parece ms prpia de doctorandos eruditos y profesores rancios que de investigadores imaginativos y de abogados y jueces que tienen que habrseles com la realidad casustica.. Derecho administrativo sancionadorcit., p. 126. 300 Observa Blanca Lozano Cutanda que parece haver o reconhecimento unnime na doutrina, ao menos em territrio europeu, de que todas as tentativas dogmticas de distinguir qualitativamente o ilcito penal e o administrativo fracassaram. Cf. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit., especialmente p. 47 103
Tradicionalmente, as doutrinas penal e administrativa buscaram delimitar a distino entre o injusto penal e administrativo a partir de diferenas quantitativas ou qualitativas, a partir da diversidade de fundamentos e finalidades de ambas as sanes. Contudo, e como j apontado, a delimitao entre o Direito penal e o administrativo uma tarefa rdua, dada a fluidez com que decide o legislador pela tutela de bens jurdicos atravs de um ou outro ramo 301 . Segundo informa Maier, historicamente as teses diferenciadoras teriam sua origem nas construes de Feuerbach, que recorria ao argumento de que os delitos seriam infraes direitos naturais da vtima, enquanto as contravenes representavam infraes ao poder de polcia do Estado. Carrara e Carmignani tambm teriam estabelecido esta diferena. Houve, de modo geral, uma tentativa de estabelecer parmetros ontolgicos de diferenciao entre os delitos e as contravenes, a partir de critrios de danos ou ameaa de dano aos direitos dos cidados, contrapostos regras de administrao da sociedade pelo Estado 302 . James Goldschmidt, no entanto, quem desenvolve a teoria diferenciadora entre os ilcitos penal e administrativo. Para o autor, a diferena entre ambos reside na existncia de um desvalor tico, presente nos ilcitos penais, e na imposio de uma pena restritiva de liberdade. Em contrapartida, as sanes administrativas estariam baseadas em infraes de mera ordenao, eticamente neutras, voltadas para a proteo das estruturas do Estado. Para Goldschmidt, os delitos seriam mala in se, e as sanes administrativas seriam uma espcie de mala in quia prohibita. 303
No somente o contedo tico diferenciaria os injustos penal e administrativo na teoria de Goldschmidt, mas tambm a caracterstica da norma sancionadora. Para o autor, o preceito administrativo uma combinao entre disposies administrativas e preceitos jurdicos, estando estes ltimos presentes somente para diferenciar a sano administrativa
301 Esta uma dificuldade que remonta s origens do Direito administrativo sancionador, no sculo XIX pois, como afirma Helena Lobo da Costa Em 1871, aps uma discusso doutrinrio que no conseguir distinguir com segurana o crime do ilcito de policia (Polizeiunrecht), preferiu o legislador do Cdigo Penal do Imperio considerar todas as condutas como delito, sem proceder a uma diferenciao entre ilcito penal e ilcito de polcia. A diferenciao legislativa no estancou as tentativas doutrinrias de distinguir entre os ilcitos. Proteo penal ambiental...cit., p. 192 302 MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR, Daniel; GUZMN, Nicols (org.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos Aires: Ad Hoc, 2010, p. 36. 303 Cf. Derecho, derecho penal y proceso I. Problemas fundamentales del derecho. Barcelona: Marcial Pons, 2010. 104
do poder de polcia. Assim, as sanes administrativas comporiam um ilcito jurdico- administrativo e no se confundiriam com as sanes penais por representarem o Direito administrativo, e no Direito justicial, pressuposto da aplicao da consequncia penal 304 . A noo de Direito justicial de Goldschmidt est intimamente conectada com a concepo de antijuridicidade, que seria a relao de contrariedade aos fins do Direito, entendendo este como o conjunto de normas relativas proteo das esferas humanas da vontade. A sano administrativa, por outro lado, no possuiria antijuridicidade, mas anti- administratividade, ou seja, a contrariedade aos fins da administrao pblica, entendidos como a tutela do bem estar e das normas do Estado 305 . A elaborao inicial realizada por Goldschmidt foi dotada de contedos jurdico- filosficos mais profundos por Erick Wolf e, posteriormente, Eberhard Schmidt, que buscaram, na esteira dos estudos do autor supracitado, estabelecer a diferenciao qualitativa entre os ilcitos penal e administrativo 306 . Em um momento inicial de transio entre os critrios diferenciadores do Direito penal e administrativo, a doutrina administrativa buscou apontar diferenas substanciais dentro do conjunto de sanes administrativas previstas, como sanes de auto-proteo e de ordem geral 307 . Atravs das primeiras, a administrao pblica tutelaria sua organizao e ordem internas, tais como os regramentos sobre infraes cometidas por funcionrios pblicos, concessionrios de servios pblicos, sanes tributrias, etc., enquanto que com as sanes de ordem geral a administrao atuaria de modo repressivo, disciplinando a atuao dos administrados de maneira geral, como nos setores urbanstico, de imprensa, ordem pblica, etc. 308
304 Afirma o autor: El derecho administrativo sigue siendo, as pues, Derecho administrativo material, pero nunca ser, igual que el Derecho penal justicial, Derecho justicial material.GOLDSCHMIDT, op. cit., p. 403. 305 GARCA ALBERO. La relacin entre ilcito penal e ilcito administrativo...cit., especialmente p. 328. 306 Dispensamos aqui as consideraes histricas mais completas. A complexidade das teorias dos autores mencionados nos impede de abord-las com propriedade dentro dos limites de tempo e espao deste mestrado. Esta limitao, contudo, no compromete a reflexo a que nos propomos neste trabalho, tendo em vista que as atuais discusses sobre a identidade ou no das sanes administrativas e penais j nos fornecem material crtico o suficiente para avaliar a pertinncia desta identidade, bem como a possibilidade de comparao com os elementos do Direito de interveno. 307 Cf. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, pp. 399-430 308 Georges Dellis tambm diferencia entre sano administrativa strictu sensu, quando aplicadas pela Administrao, tratando-se de medidas repressivas no necessariamente disciplinares, referentes aos mais 105
Esta diferenciao buscava justificar que algumas sanes eram criadas e impostas exclusivamente pela Administrao pblica e pertenceriam, portanto, somente competncia do Direito administrativo, enquanto as sanes de ordem geral encontrariam mais paralelos com as sanes penais e poderiam, por isso, ser livremente reguladas de acordo com normas administrativas ou penais. Esta tese, contudo, foi abandonada por seu prprio criador, e hoje se compreende que h uma unidade entre as sanes aplicadas pela Administrao Pblica 309 . Afastando-se da tradio terica acima esboada, Heinz Mattes foi um dos primeiros autores a buscar hipteses de identificao entre o Direito penal e o chamado Direito penal administrativo, a partir do poder de polcia do Estado, desenvolvendo a teoria do Direito administrativo sancionador a partir das estruturas do Direito penal. Para o autor, o fundamento caracterstico das teses diferenciadoras de Goldschmidt e Eberhard Schmidt, a existncia de uma reprovao tica, moral, caracterstica do Direito penal, no subsiste diante da configurao das infraes de ordem econmica de sua poca. Mattes via dificuldades em encontrar a reprovao tica de alguns ilcitos penais de bagatela, ao mesmo tempo em que considerava a reiterao de infraes administrativas de contedo econmico eticamente reprovveis, na medida em que seus efeitos seriam sofridos por toda a coletividade 310 . Para o autor, se fazia necessrio uma concepo social, e no meramente individual, do homem como destinatrio da proteo do Direito 311 . A breve indicao histrica traada permite-nos situar o debate que permeia o problema da separao entre as esferas penal e administrativa. Optamos, todavia, por no estender estas consideraes, tendo em vista que no se trata de um debate encerrado ou tampouco de consideraes escolsticas de interesse meramente terico.
variados campos de atuao dos servios pblicos (setor econmico, ambiental, da sade, etc). DELLIS, op. cit., p. 31. 309 Cf. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa: aplicacin de los principios constitucionales del orden penal en el Derecho administrativo sancionador con especial referencia al principio de legalidad.In:Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 41-78. (Ejemplar dedicado a: Las fronteras del Cdigo penal y el derecho administrador sancionador.PICO LORENZO, Celsa (Org.)) 310 MATTES, Heinz. Problemas del Derecho penal administrativo...cit., p. 214 e ss. Segundo o autor: Estas categoras de la lesin de un deber, de la infidelidad, respectivamente traicin, de la reprochabilidad moral y de las pretensiones de vigencia de una voluntad mala en el mundo exterior, no son aplicables a todas las acciones que deberan ser sancionadas con penas. 311 GARCA ALBERO, op. cit., p. 332. 106
Resta consignar, por fim, que h autores contemporneos que buscam ainda certa diferenciao principiolgica entre Direito administrativo sancionador e penal, como o caso de Gomez Tomillo, que define a separao entres as esferas penal e administrativa sancionadora a partir do princpio da lesividade ao bem jurdico, fundamentando-se especialmente na construo de Ferrajoli acerca deste princpio 312 . Para o autor, trata-se de reas muito distintas, pois enquanto o Direito penal se ocupa da proteo de bens jurdicos, o Direito administrativo sancionador estaria voltado para o reforo, mediante sanes, de um modelo especfico de gesto setorial e da gesto ordinria da Administrao. Sua posio, contudo, parece ter se flexibilizado em suas obras mais recentes, quando postula a correo, em algumas hipteses, da tese quantitativa 313 e, no que se refere referncia de regras de parte geral, afirma, com Rubiales, existir uma identidade substancial entre infraes penais e administrativas, que exigiriam uma formulao de parte geral baseada na dogmtica penal, mais avanada e consolidada que as teorias de parte geral do campo administrativo sancionador, dada a potencialidade incisiva que possuem as infraes administrativas. 314
A existncia de um elemento tico diferenciador das sanes, ainda, sustentada atualmente por Cerezo Mir 315 , que entendem haver determinadas condutas axiolgico- socialmente relevantes, que devem constituir o conjunto de crimes, e condutas axiolgico- socialmente neutras, passveis de serem tratadas como infraes administrativas 316 .
2.2.3 Teoria unitria
312 Cf. Consideraciones en torno al campo lmite cit., p. 69-72. 313 TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador, parte general...cit., p. 90. 314 Ibid., p. 36. 315 Lmites entre el Derecho penal y Derecho administrativo. In: Anurio de Derecho Penal y Ciencias Penales, tomo 28, n 3, 1975, pp. 159-75. 316 LOBO DA COSTA, Helena Regina. O sancionamento de condutas entre a judicializao e a administrao. In: Estudos de direito pblico, n1, 2009, pp. 562-7. Ver p. 566. 107
A partir das reflexes de Mattes, dessa forma, iniciam-se uma srie de questionamentos tericos sobre a existncia ou no de naturezas distintas entre os ilcitos penal e administrativo. Na esteira do identificado inicialmente pelo autor alemo, uma grande parcela da doutrina define o Direito administrativo sancionador como uma forma de expresso do Direito penal, tanto que alguns autores, especialmente da tradio do common law, 317
chegam a mencionar esta rea como Direito penal administrativo, dada a sua caracterstica de descrever e perseguir infraes consideradas merecedoras de sano pelas autoridades pblicas. H ainda, desde uma perspectiva geral, um certo consenso acerca da natureza do direito administrativo sancionador como um herdeiro do Direito penal, na medida em que muitas das construes desta ltima rea desenvolvem-se a partir da teoria cientfica do Direito repressor 318 . Em sequncia obra de Mattes, toma fora a ideia de que no existiriam diferenas substanciais entre ilcitos penais e administrativos, sendo a diferena entre ambos meramente quantitativa, ou seja, relativa gravidade da pena que uma e outra jurisdio administrativa ou penal poderiam impor . Assim, o elemento identificador de cada uma das sanes independeria de qualquer conceito de reprovao tica, ou do status do bem jurdico protegido por ambas as reas. Por se tratar de figuras normativas, infraes administrativa e penal estariam livre disposio do legislador. A gravidade da sano penal, ento, interpretada como critrio diferenciador principal para a sano administrativa 319 .
317 RANDO CASERMEIRO menciona que nestes pases a sano administrativa regulada como mais uma parcela do Direito penal, como se fosse uma designao especial deste ramo, a saber, Direito penal econmico, ambiental, etc., no se diferenciando sua aplicao pelos tribunais. Cf. La distincin entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010, p. 70. 318 TOMILLO e RUBIALES iniciam sua obra de dois volumes compreendendo, respectivamente, a parte geral e especial do Direito administrativo sancionador, designando-o Direito penal administrativo e apontam para a necessidade do tratamento destas modalidades de sano a partir da perspectiva do Direito penal. Cf. Derecho administrativo sancionador cit., p. 29. 319 A tese contrria existncia de diferenas qualitativas especialmente reforada quando algumas condutas passam da competncia administrativa para a penal com base em critrios puramente quantitativos, como determinadas infraes fiscais que, a depender do valor, so sancionadas pela administrao ou pela justia penal. 108
Os autores que advogam esta teoria identificam que, no contexto do Estado social, mais intervencionista, muitos bens referentes administrao pblica passam a integrar as Constituies Federais e os bens jurdicos penais nelas inscritos, de tal modo que muitos destes bens jurdicos relativos Administrao adquiriram maior protagonismo e relevncia, merecendo a proteo do Estado. A opo entre pena ou sano administrativa, no entanto, ocorreria de acordo com o desgnio do legislador 320 . Segundo esta perspectiva doutrinria, haveria tambm identidade entre os dois grupos de sanes no que respeita s consequncias jurdicas do delito, na medida em que a Administrao pode chegar a impor penas idnticas s aplicadas pela jurisdio penal, como a proibio de dirigir, de portar armas, multas, e inclusive as sanes pecunirias impostas em caso de responsabilidade penal das pessoas jurdicas. Em consonncia com tal perspectiva esto Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo, que posicionam-se pela distino puramente formal entre os ilcitos administrativo e penal, rechaando as ideias de que a diferena entre ambos obedea parmetros qualitativos 321 . Esta a tese defendida por importante parcela da doutrina no Brasil, a partir de consideraes sobre um conceito nico de ilicitude jurdica, que permita ao legislador definir qual a sano aplicada conduta que se pretende evitar. o caso, por exemplo, de Miguel Reale Jr. 322 , Helena R. Lobo da Costa 323 , e Eduardo Reale Ferrari 324 . A tradio nacional desta interpretao parece retomar as consideraes de Nelson Hungria, que afirmava: A ilicitude jurdica uma s, do mesmo modo que um s, na essncia, o dever jurdico. Dizia Bentham que as leis so divididas apenas por comodidade de distribuio: todas podiam ser, por sua identidade substancial, dispostas sobre um mesmo plano, sobre um s
320 Cf. GOMEZ TOMILLO, Manuel. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal...cit., p. 69-89 e LUZ, Yuri Corra da. O Combate corrupo entre o Direito penal e o direito administrativo sancionador. In Revista brasileira de Cincias Criminais, vol. 19, n 89, pp. 429-470. 321 BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel. Las medidas administrativas y penales para la prevencin del blanqueo de capitales. In: BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel (Orgs.) Poltica Criminal y blanqueo de capitales. Barcelona: Marcial Pons, 2009, p. 130. 322 Cf. Despenalizao do direito penal econmico: uma terceira via entre o crime e a infrao administrativa? In: Revista Brasileira de Cincias Criminais. So Paulo, v. 7, n. 28, 1999, p. 116-129. 323 Cf. Proteo penal ambiental...cit. 324 Legislao penal antitruste: Direito penal econmico e sua acepo constitucional. In: FARIA COSTA, Jos de; MARQUES DA SILVA, Marco Antnio (Orgs.). Direito penal especial, processo penal e direitos fundamentais, viso luso-brasileira. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 581-625, em especial pginas 608 e ss. 109
mapa-mundi. No que tem de fundamental, coincidem o delito civil e o delito penal. Um e outro so uma rebeldia contra a ordem jurdica. Consistem ambos num fato exterior ao homem, antijurdico, imputvel a ttulo de dolo e culpa. [] Diferena puramente de grau ou de quantidade 325 . Helena Lobo da Costa enftica ao afirmar que no h diferenas ontolgicas entre as sanes administrativas e penais, ao entender que o crime no existe como realidade, ele produto de uma definio que no se d, todavia, de modo arbitrrio. Da mesma forma, o ilcito administrativo criado normativamente 326 . Esta, inclusive, parece ser a posio majoritria tambm na doutrina estrangeira 327 , especialmente diante da proliferao de normas administrativas e penais para a tutela dos mesmos bens jurdicos, o que reforaria o argumento de que a diferena entre ambas apenas normativa, baseada na livre escolha legislativa 328 .
2.2.4 Superada a tese de distino entre o injusto administrativo e penal?
Sem pretender diminuir a relevncia do debate relatado acima, e seguindo uma parcela crescentemente relevante da doutrina 329 , possvel propor a inexistncia de uma relao de necessria oposio entre os critrios qualitativos e quantitativos, com base na ideia que, a partir de um determinado grau de elevao, quantidade transforma-se em qualidade, ou seja, o exacerbado incremento da quantidade implica um salto qualitativo. Roxin, nesse sentido, afirma que muitas vezes o ilcito penal no corresponde a uma reprovao tica consensual - como o porte de arma, por exemplo - enquanto uma
325 Comentrios ao Cdigo Penal. Rio de Janeiro: Forense, 1958, vol. 1, tomo II, p. 30. Prossegue Hungria, afirmando que: Sob o ponto de vista histrico, em face do jus positum, o que decide entre a aplicao da simples sano civil e a da reforada sano penal, no reajustamento da ordem jurdica, a menor ou maior intensidade da violao desta, apreciada pelo legislador, sob a influencia do mutvel ambiente social. 326 Proteo penal ambientalcit., p. 202. 327 O estado da questo na Alemanha sintetizado por STRATENWERTH, ao analizar as sanes das contra- ordenaes. Cf. Derecho penal, parte general. Cizur Menor: Thompson/Civitas, 2005., p. 47. 328 Conforme menciona Alejandro Nieto: Durante ms de cien aos los juristas espaoles han vivido obsesionados por la inexata cuestio de si mediaba o no mediaba una identidad ontolgica entre los delitos y las infracciones administrativas la identidad sustancial de ambos ilcitos, penal y administrativo, es hoy, en definitiva, absolutamente dominante, aunque no falten testimonios de postura contraria. Op. cit, p. 126. 329 Cf. LASCURAN SNCHEZ, Juan Antonio. Por un derecho penal slo penal: derecho penal, derecho de medidas de seguridad y derecho administrativo sancionador. In: Vv. Aa. Homenaje al Profesor Dr. Gonzalo Rodrguez Mourullo. Madrid: Thomson, Civitas, 2005, p. 587-626. 110
infrao administrativa pode estar socialmente muito desvalorada, como dirigir acima do limite de velocidade 330 . Porm, o que enfatiza o autor que, independentemente de haver ou no uma diferena substancial entre os injustos administrativos e penal, o foco deve ser voltado para a quantidade de sano, pois no se questiona que uma longa pena de priso seja mais grave que uma alta multa administrativa. Aqui residiria a diferena qualitativa que aponta Roxin: no a partir do pressuposto do injusto (reprovao tica), mas a partir da quantidade de pena, cuja gravidade capaz de estabelecer concretamente a diferenciao qualitativa que postulava a doutrina de Goldschmidt. Lascuran Sanchez, do mesmo modo que Roxin, entende que a principal diferena entre o Direito penal e o Direito administrativo sancionador a quantidade de pena imposta por cada um destes ramos, mas acrescenta que as caractersticas de cada sano representam uma diferenciao substantiva (qualitativa) entre ambas 331 , enfatizando que: ...cuando afirmo que las diferencias cuantitativas desembocan en diferencias cualitativas pretendo sealar que el que un sector se ocupe de sanciones ms leves, y significativamente que tenga vedadas las privativas de libertad, y otro las penas ms graves, prisin incluida, va a comportar todas una serie de diferencias en la configuracin de las normas, en su interpretacin y en su aplicacin, y que la razn de ello estar en la conexin que existe entre el anlisis de vigencia de los principios y la cuanta de las sanciones. 332
Neste ponto em particular, faz-se vlida outra vez a argumentao acerca da j mencionada zona cinzenta entre o Direito penal e administrativo sancionador. No cabe dvida de que uma pena restritiva de liberdade de larga durao mais severa que uma pena de multa, mas nos interstcios das sanes penais e administrativas restritivas de direito, ou que afetam ao patrimnio, pode haver a mesma ou at maior intensidade da sano administrativa, o que justificaria a intercambialidade entre ambas.
330 Tampoco se puede decir que los hechos delictivos necesariamente son ticamente reprobables, e que en cambio las contravenciones son ticamente neutras; pues quien p. ej. circula por la mitad izquierda de la calzada o se excede conscientemente de la velocidad mxima permitida, se comporta de un modo que no es en absoluto ticamente irreprochable. Al contrario, el juicio de desvalor tico en las contravenciones slo es menor que el de los hecho punibles en la medida en que disminuye su peligrosidad social. ROXIN, Claus. Derecho penal, parte general.Tomo I. Madrid: Civitas, 2007, p. 72. 331 El Derecho administrativo sancionador sera as un Derecho penal en pequeo en cuanto a la magnitud de lo que se ocupa y en cuanto a la bastante menos aparatosa manera que tiene de ocuparse de las conductas de las que se ocupa. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 611. 332 Ibid., p. 619. 111
Alm disso, para os fins deste trabalho, posies apriorsticas sobre a separao do Direito administrativo penal e sancionador tem pouco a acrescentar para a aproximao deste ltimo ramo como uma manifestao do direito de interveno. Nesse sentido, concordamos com a posio dos autores supramencionados, de que a gravidade quantitativa de muitas sanes administrativas muitas vezes as transforma em punies de carter quase penal, integrante j das fronteiras mais distantes do Direito penal nuclear. Este , em parte, o entendimento esboado pela teoria dos prprios autores que norteiam esta pesquisa, Hassemer e Silva Snchez. Ainda que Hassemer no tenha dedicado uma reflexo mais detida sobre este assunto, podemos inferir que a existncia de um ncleo do Direito penal, caracterizado pela identificao social (moral) com o injusto, permite interpretar que as condutas protetoras de bens jurdicos coletivos e as demais integrantes do Direito penal acessrio no reuniriam caractersticas suficientes para integrarem o corpo das normas repressoras, devendo ser descriminalizadas nos marcos do Direito de interveno. Em outras palavras, a diferena qualitativa residiria entre as condutas do ncleo duro do Direito penal, e as diferenas quantitativas em todo o restante de condutas que poderiam ser transferidas para o Direito de interveno. O Direito penal de segunda velocidade proposto por Silva Snchez parece tambm apontar para esta direo, no sentido de que h diferenas substanciais entre o grupo de crimes para os quais se manteria a pena de priso e os demais delitos que seriam incorporados mencionada segunda velocidade. Diante da relevncia do posicionamento destes dois autores para os problemas que buscamos abordar nesta pesquisa, entendemos pertinente discorrer aqui sobre o debate que tais teorias (Direito de interveno e Direito penal de segunda velocidade) vm suscitando no contexto da relao entre o Direito penal e o Direito administrativo sancionador. Pois Gomez Tomillo afirma que estaramos vivendo um ressurgimento da tese da diferena qualitativa, especialmente a partir das posies de Garca Cavero 333 e Silva Snchez 334 . Acreditamos que esta interpretao merece ser discutida por considerarmos que os problemas levantados por Silva e as solues que prope apontam, em grande parte, para
333 Cf. Derecho penal econmico. Tomo I: parte general. Lima: Grijley, 2007. 334 Cf. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 133, 182, passim. 112
um possvel delineamento da rea onde atuaria o Direito de interveno. Antes de tudo, vale ressaltar que Silva Snchez discorda das teses absolutas, sejam elas de diferena qualitativa ou qualitativa, em suas palavras: ...la perspectiva que se centra slo en el injusto y su conformacin para distinguir el mbito de lo penal ou lo administrativo es, a mi juicio, errnea. Por eso era errnea la teora clsica de base tica. Pero tambin resulta incompleta la moderna teora de la diferenciacin (meramente) cuantitativa 335
O autor interpreta como insuficiente a tese da diferena quantitativa por observar que submeter uma causa jurisdio penal, com uma acusao por meio de procedimento judicial, e todas as consequncias acessrias que implicam o processo penal (estigma moral, reprovao social etc., processo como pena) representam importante diferena qualitativa para quem sofre o processo, o que distinguiria o Direito penal de qualquer outro ramo do Direito. A presena do juiz natural tambm seria uma diferena substancial 336 . O importante, para Silva, que quando uma sano prevista como ilcito penal ela tem maior potencial de preveno geral do que quando prevista uma sano administrativa para a mesma conduta, em virtude de toda a carga moral que se acumula no processo penal, como ressaltado pelo autor: o acusado comparecer ao mesmo foro onde so julgadas todas as espcies de delitos, em um sistema judicial que no foi especialmente desenvolvido para perseguir, por exemplo, crimes de colarinho branco, com um pblico determinado 337 .
335 La expansin del Derecho penal..cit., p. 136. 336 Frente a la adopcin del Derecho administrativo, las mayores garantas que resultan de la jurisdiccionalidad abogan por la permanencia en el Derecho penal. Aproximacincit., p. 58. 337 O que pode ocasionar uma interpretao diversa da teoria de Silva o fato de que este tem uma viso bastante emprica da realidade do Direito penal, o que o leva a construir suas posies a despeito de identificar possveis diferenas abstratas incidentes na teoria do Direito penal e administrativo sancionador. Isso quer dizer que, para o autor, em tese haveria uma diferena de finalidades entre o Direito administrativo sancionador e o penal. O Direito penal teria a seu cargo a proteo de bens concretos, em casos concretos, baseado no principio da lesividade e imputao individual. O Direito administrativo sancionador, por outro lado, seria um conjunto de normas de reforo da gesto ordinria da administrao, um direito de preveno de danos cumulativos, baseado em critrios de oportunidade e eficincia. Como ressalta o autor, contudo, a expanso do Direito penal nas ltimas dcadas descaracterizou as funes destes dois setores, tendo sido o Direito penal invadido tambm por presses de preveno coletiva de riscos, incorporando-se neste ramo a racionalidade administrativa, pelo fenmeno que Silva denomina administrativizao do Direito penal. Diante desta realidade, no haveria mais sentido em buscar diferenas qualitativas entre reas que no remontassem a qualquer possibilidade de efetivao emprica nos dias de hoje ou tampouco pudessem orientar o legislador na formulao de novas sanes penais ou administrativas. Cf. La expansincit., p. 137-142. 113
Para aproveitar o potencial preventivo geral e especial que carregam a sano e o processo penal que Silva, apesar de concordar em grande parte com Hassemer, defende a formao de um Direito penal de segunda velocidade, e no a descriminalizao dos tipos fora do ncleo penal. Nesse sentido, entende o autor que se necessrio flexibilizar garantias para adaptar o Direito penal s novas demandas, que este processo seja realizado dentro do Direito penal, incorporando-se o arsenal dogmtico e cientfico acumulado por esta rea. E este o principal ponto de divergncia de Silva com Hassemer, pois entende desnecessrio que se dediquem esforos a desenhar um novo modelo apenas com base em purismo terico 338 . Garca Cavero, tambm apontado por Tomillo como um dos autores a retomar a distino qualitativa dos injustos administrativo e penal, na verdade, reflete em seu pensamento a influncia de Jakobs ao indicar que ambos injustos protegem expectativas sociais, com a diferena que o Direito penal protege expectativas individuais da no ocorrncia de comportamentos criminalizados, enquanto o Direito administrativo sancionador representa a confirmao de expectativas quanto ao funcionamento global de um sistema 339 . O que nenhum dos autores afirma, contudo, que haja uma diferena de natureza entre os ilcitos penal e administrativo. Para Silva Snchez, existe uma zona indefinida entre o Direito penal e o administrativo dentro da qual o legislador estaria livre para optar pelo recurso a uma ou outra rea. Ou seja, no h uma diferena, a priori, entre o que deve ser tutelado pelo Direito penal ou administrativo. No haveria uma separao estrita entre os dois tipos de injusto, com base no bem jurdico protegido, ou com base na reprovao moral. No haveria, em suma, uma diferena ontolgica entre ambos os injustos, que determine a maneira como devem ser sancionador. O que Silva enfatiza que existe um momento de escolha racional valorativa por parte do legislador a respeito de quais condutas entende merecedoras do estigma e da
338 Nesse sentido afirma Silfa, referindo-se diretamente a Hassemer: Me he mostrado escptico acerca de que la mejor forma de se hacer frente al Derecho penal expansivo sea la adopcin de planteamientos puristas, insostenibles en el actual estado de desarrollo econmico y social. Pero, a la vez, he rechazado que, como algunos pretenden, que se haga tabula rasa de buena parte del patrimonio institucional de Derecho penal tradicional en aras de no se sabe qu progreso (Cf. Aproximacin...cit., p. 10). 339 Derecho penal econmico cit, p. 124. 114
reprovao tica que trazem o Direito e o processo penal. No haveriam critrios fixos, ontolgicos, a ser seguidos pelo legislador neste momento. No entanto, uma vez inserida no conjunto de normas penais, a ento a conduta proibida adquire diferenas qualitativas em relao a uma conduta tutelada pelo Direito administrativo sancionador. Sendo assim, em nossa opinio, apontar Silva Snchez como um representante contemporneo do resgate das diferenas ontolgicas entre as sanes, interpret-lo pelas consequncias, enquanto entendemos que no isto que prope o autor 340 . No modo como o interpretamos, e com cuja posio estamos de acordo, h seguramente um espao onde o injusto penal coincide com a ideia social de delito, ou seja, um espao de antijuridicidade que coincide com a conscincia coletiva de crime (homicdio, leses, fraudes etc.), onde a tutela do Direito penal substancialmente diversa da tutela administrativa. Este conceito social de injusto, como apontado por Hassemer, constitui o que se chamou de ncleo duro 341 . Neste sentido, Tomillo e Rubiales traam uma pertinente critica argumentao de Silva, que entendemos bastante relevante: o frequente descompasso do legislador com o que socialmente se entende como delito e o que efetivamente integra o Direito penal. Os autores apontam para o fato de que as escolhas do legislador nem sempre correspondem com o que valorativamente deve integrar o Direito penal, pois muitas vezes classificam como delitos condutas que socialmente no so tidas como merecedoras de pena, sendo vlido tambm o contrrio 342 . H, contudo, uma determinada zona nebulosa entre os ilcitos penais mais levemente apenados, que correspondem a normas de perigo, penalizao de condutas econmicas etc, frente s sanes mais graves da administrao pblica, que no carregam consigo nenhuma determinante de qual deve ser seu tratamento.
340 Esta tambm a interpretao de Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo Fernndez: entendemos que entre nosotros Feijoo, Silva, y Garca Cavero pretenden una distincin sustancial entre el injusto penal y el administrativo. Sin embargo, um examen exhaustivo denota qe se limitan a describir caractersticas distintas entre ambos injustos o preferencias en el tratamiento de las infracciones fundamentalmente en los delitos de peligro abstracto y lesivos de funciones estatales pero no a establecer una diferenciacin sustancial. BACIGALUPO e BAJO in BACIGALUPO e BAJO (Orgs.), op. cit., p. 131. 341 Cremos oportuno aqui a referencia s criticas ao Direito de interveno apontadas no captulo primeiro deste trabalho, no que se refere s crticas a tal identificao social com o delito, conforme descrito por Hassemer. Assim, vale retomar nosso posicionamento no que se refere tendncia conservadora de identificao social com o crime e a pena, j que, em nosso ponto de vista, assentar esta identificao como elemento caracterizador do ncleo penal impede a discusso critica sobre a descriminalizao de injustos contra o patrimnio, por exemplo. 342 Derecho administrativo sancionadorcit., p. 76. 115
Nesse sentido, conforme indica Silva Snchez, certas condutas, como fraudes contra a concorrncia, alguns delitos econmicos ou contra o meio ambiente, ora so tratadas pelo Direito penal ora pelo Direito administrativo, indistintamente, a depender da poca e do pas onde so reprimidas, o que aponta no haver, neste aspecto, nenhum problema em manejar a reprimenda destas condutas entre o Direito penal e o administrativo sancionador. 343
Em concluso, cremos que tomar esta posio de Silva como sinal de que o autor postula uma diferena apriorstica, ontolgica, entre ilcito penal e administrativo, representa uma inferncia tomada a partir de concluses s quais o prprio autor no chega. Pode ser considerada, nesse sentido, como uma possvel interpretao, extrada do Direito penal de segunda velocidade, mas no como uma proposta prpria do autor, a partir da qual teremos que nos basear. Vale ressaltar, aqui, que a discusso que acima apresentamos em nenhum modo pretende esgotar o intrincado estudo das diferenas ontolgicas entre os dois injustos, ou mesmo apontar em definitivo como deve ser interpretada a proposta de Silva Snchez. O que nos interessa aqui, com a mencionada discusso, ressaltar que o ilcito penal pode situar-se em linha de continuidade com o ilcito administrativo, de modo que o Direito penal de segunda velocidade pode ser interpretado como uma continuidade do Direito administrativo sancionador 344 . E esta linha de continuidade, a nosso ver, o ponto de partida para as consideraes da doutrina que se ocupa hoje em compreender os processos de integrao entre Direito
343 Ao final, apesar da crtica contra os autores que indicam haver resgatado as teses diferenciadores qualitativas, Tomillo e Rubialles acabam por chegar s mesmas concluses de Silva, que so por ns aqui compartilhadas, e afirmam: Determinados delitos em atencin a la escasa centralidade del bin jurdico que tutelan, a la tcnica de tipificacin o a ambas circunstancias simultaneamente, se estima que deberan ser expulsados del Derecho penal para formar parte del Derecho administrativo sancionador. En ocasiones el legislador escucha a las demandas doctrinales, de forma que determinados delitos, o faltas, abandonan el campo del Derecho penal para convertirse en meras infracciones administrativas. (Derecho administrativo sancionador...cit., p. 90). Em outra passagem, fica tambm evidenciada a proximidade entre os autores: Asumido que entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador existen diferencias en lo que a su objeto respeta y aceptando incluso el objeto que estos autores defienden, sin embargo, entendemos que ello no se tiene que traducir necesariamente, sin ms, en una diferencia de ndole cualitativa, al menos en la medida en que se entienda que tambin la potestad sancionadora administrativa tiene, en ultima instancia, como fin la proteccin de bienes jurdicos. Ibid., p. 76. 344 Esta a interpretao inicialmente conferida por Welzel e posteriormente adotada por Cerezo Mir. Conforme a traduo de Silva, esta seria a perspectiva de Welzel: A partir del mbito nuclear de lo criminal discurre una lnea contnua del injusto material que ciertamente va disminuyendo , pero que nunca llega a desaparecer por completo, e incluso las infracciones administrativas (Ordnungswidrigkeiten) estn vinculadas con ella. WELZEL, Hans apud SILVA SNCHEZ, La expansin...cit., p. 135 116
penal e Direito administrativo sancionador, ainda que este no seja considerado suficiente para solucionar definitivamente tal problemtica. 345
O ponto de vista delineado aqui, dessa forma, situa-se na posio intermediria das perspectivas antagnicas descritas acima. Esta posio tem acolhida considervel na doutrina contempornea. Tende a decantar-se por uma diferena quantitativo-qualitativa, mas de essncia predominantemente normativa 346 . Dentro de um sistema punitivo nico, deste modo, haveria zonas limtrofes (como a regulao de mercados, relaes de consumo, segurana no trabalho etc.) onde caberia optar pela sano penal ou administrativa (no sentido do que tambm afirmamos a respeito das indicaes de Silva Snchez) 347 . Todavia, como j apontado nas pginas anteriores, cremos que h um extremo de gravidade que transforma a natureza das sanes, seja ela penal ou administrativa. Nesse sentido, entendemos que a pena privativa de liberdade ser sempre mais incisiva sobre os direitos do acusado (mais grave), do que uma sano administrativa, e no caberia aqui dizer que entre ambas existe apenas uma diferena de quantidades, tendo em vista todas as consequncias subjetivas que a perda da liberdade acarreta aos cidados, sobretudo, sob as condies carcerrias no Brasil 348 . Do mesmo modo, a aplicao de uma multa de trnsito, ou pelo descumprimento do dever de votar, por exemplo, so sanes de baixa relevncia, que no poderiam, a nosso ver, ser equiparadas com a pena. Por outro lado, fora destes extremos, tem razo os autores que sustentam a diferena meramente quantitativa entre as reas penal e administrativa, tendo em vista que,
345 est claro que si no hay referencia ontolgica o de naturaleza tiene que buscarse otro referente, que es, como no podra ser de otra manera, un valorativo. Pero dar ese paso no nos sita ni siquiera en las proximidades del ncleo del problema de las relaciones entre derecho penal y derecho administrativo sancionador. RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 50. 346 LOBO DA COSTA, Helena Regina. O sancionamento de condutas entre a judicializao e a administrao. In: Estudos de direito pblico, n1, 2009, pp. 562-7. Da mesma autora,Cf. Proteo penal ambiental p. 202 e ss. 347 Conforme informa Helena Lobo da Costa, esta a posio definida pelo Tribunal constitucional alemo, que defende uma teoria mista quantitativo-qualitativa, segundo a qual pena deveria corresponder um desvalor tico-social, enquanto esse desvalor seria reduzido na sano contraordenacional. Haveria um ncleo de represso puramente tica, correspondente ao direito penal, e outro de represso tcnica, espao do direito contraordenacional. Entre esses ncleos, a diferena seria quantitativa. Ademais, caberia ao legislador diferenciar entre crime e ilcito contraordenacional. Proteo penal ambiental cit., p. 195. 348 No nos convence, de nenhum modo, o argumento de Jakobs, segundo o qual a privao do patrimnio de uma pessoa significa profunda ingerncia em sua esfera de liberdade. Pode sim significar a privao de direitos, ou diminuio da qualidade de vida, mas no se pode compar-la com a perda efetiva da liberdade de circulao. Cf. JAKOBS, Gnther. Estudios de Derecho penal. Madrid: Civitas, 1997, p. 439-59. 117
como veremos em captulo prprio, existe muitas vezes uma equivalncia de gravidade de sanes administrativas e penais, havendo casos, inclusive de superao da consequncia administrativa em relao penal 349 . Crtica em relao a este posicionamento, Helena Lobo da Costa afirma que a ideia de ncleos qualitativamente diferentes que em zonas limtrofes tornam-se quantitativamente diferentes falha, por no oferecer um critrio diferenciador 350 . Tem razo a autora, ao mencionar a falta de critrios apriorsticos para determinar a pertinncia de uma conduta a uma ou outra rea do Direito. O que ressaltamos, contudo, que uma vez feita esta escolha, no se pode relevar as consequncias que a pena de priso podem trazer para o sentenciado, o que traz tona a diferena qualitativa. Quando no h esta previso, no entanto, de fato procede a afirmao de que o tratamento de condutas proibidas por uma ou outra rea livre, e dever ser modulado com critrios de proporcionalidade, comparando-se a sano penal com a administrativa 351 . O ponto de vista defendido aqui, nesse sentido, um tanto menos pretensioso, focado nas consequncias da escolha legislativa, e no propriamente nos critrios que devem determinar esta escolha, mesmo porque no estamos de acordo com muitas das posies defendidas pelos autores das teses qualitativas, que normalmente inserem delitos patrimoniais no conjunto de normas de reprovao tica, independente de consideraes de lesividade e fragmentariedade. Neste sentido, compartilhamos integralmente a posio de Rando Casermeiro, quando afirma: ...hay que distinguir el llamado derecho penal nuclear del resto de ilcitos, de forma que se configure como cualitativamente
349 Assim, nas regulamentao de relaes de consumo, por exemplo, a falta de autorizao administrativa pode significar um indcio de merecimento de sano penal, porm, para que se caracterize como delito, a conduta deveria apresentar-se como efetivamente nociva - ainda que indiretamente - para a sade pblica, de forma que a nocividade concreta da conduta torna-se o parmetro para a interveno penal. Hassemer e Muoz Conde enfatizam que a relao de nocividade no deve ser fruto de um exerccio mental do julgador, mas um fato real e comprovvel. HASSEMER e MUOZ CONDE. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 65 e 77. 350 Proteo penal ambiental p. 195 351 Um forte argumento nesse sentido oferecido por Helena Lobo da Costa, que afirma que, no contexto destas teses quantitativo-qualitativas, no haveria explicao convincente para o fato de que a sano administrativa muitas vezes mais grave do que as previstas na esfera penal. Estamos de acordo com esta posio, que ser objeto de debate prprio. Nosso posicionamento, a este respeito, de que se trata de uma incongruncia dos sistemas penal e administrativo, que merece ser corrigido em prol da descriminalizao. Proteo penal...cit., p. 195. 118
diferenciado de ellos; pero entre los ilcitos penales no pertenecientes a ese ncleo del derecho penal y los ilcitos administrativos s que cabe apreciar ya una distincin cuantitativa. 352
Por fim, vale ressaltar a crtica tecida por Rando Casermeiro, estudioso das questes limtrofes entre o Direito penal e o administrativo sancionador, com relao s consequncias da dificuldade em se estabelecer, teoricamente, as diferenas de natureza entre as duas reas. Para o autor, este debate acadmico por vezes desconsidera a relevncia de formulaes de poltica criminal, bem como a importncia do debate poltico sobre este tema. Aduz o autor que, diante desta dificuldade de diferenciao, parte da doutrina rebaixa os nveis de exigncia nesta tarefa, contentando-se em buscar nos argumentos de lege lata os fundamentos para a distino entre ambas, em um trabalho que rende poucos frutos para a interveno legislativa prtica de separao entre as duas categorias de ilcito (penal e administrativo) 353 . A retomada deste problema a partir de escolhas de poltica criminal teria, assim, maiores condies de orientar o legislador na deciso sobre quais as sanes aplicveis.
2.3 O processo de despenalizao
A relevncia das opes de poltica criminal, conforme mencionado acima, na realocao de condutas dentro do Direito penal e administrativo sancionador se manifesta claramente no plano dos processos de descriminalizao ocorridos em alguns pases da Europa. Os anos 1970 so marcados por um processo de transferncia de muitas condutas antes tuteladas pelo Direito penal para o Direito administrativo, tendncia esta responsvel pelo reforo das teses quantitativas, uma vez que ps em evidncia a margem de manobra de que dispe o legislador para o tratamento de condutas nas zonas limtrofes entre as reas penal e administrativa.
352 ROLANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 57. 353 Ibid., p. 41-2. 119
A despenalizao serviu de base tambm para o debate sobre a existncia de um ius puniendi nico do Estado, ao deixar subentendido que, se houvesse uma separao apriorstica entre os injustos penais e administrativos, a passagem indiscriminada de delitos de bagatela para o Direito administrativo sancionador no poderia ter sido realizada, e a nica alternativa em um processo despenalizador seria a abolio completa da conduta proibida 354 . Mas sua importncia no se restringe a este ponto. O processo de descriminalizao destes pases manifestou a fora que pode encontrar a doutrina do Direito penal mnimo quando em condies sociais propcias para informar a atividade legislativa, bem como o aperfeioamento das tcnicas e normas administrativas para a regulamentao do conjunto de condutas que passaram para esta esfera. Este processo ocorre, com diferentes nuanas, em grande parte dos pases de tradio germnica do Direito penal, pelas mais diversas razes: as maiores reservas ao uso do Direito penal em virtude de sua instrumentalizao pelos estados fascistas durante a II Guerra mundial 355 , o fortalecimento da dogmtica minimalista do Direito penal e da criminologia, e at mesmo o contexto scio-econmico que emoldura estas transformaes. Motivos de ordem prtica tambm influenciaram este movimento de sada do Direito penal, com o qual inclusive poderamos fazer um paralelo com nosso contexto atual: a sobrecarga dos tribunais diante do constante acrscimo do nmero de tipos penais e, consequentemente, do nmero de processos. Um importante mecanismo de desobstruo dos juzos, dessa forma, era a converso de infraes menos graves em ilcitos administrativos, a fim de agilizar a resposta estatal para este tipo de condutas 356 . 2.3.1 Alemanha e Itlia
354 TOMILLO e RUBIALES. Derecho administrativo sancionador, parte general...cit., p. 94 355 Foi especialmente significativa a influncia exercida pelos tericos do Direito penal mnimo, e pelos esforos da doutrina em restringir o uso das penas privativas de liberdade. Importante exemplo deste processo o Projeto Alternativo alemo, que busca a integrao de mecanismos de poltica criminal para a crtica do recurso exagerado s penas privativas de liberdade. ROXIN, Claus. Problemas fundamentais de Direito penal. Lisboa: Universidade Direito e Cincia, 1993, p. 88. 356 Fazemos referncia ao contexto atual, visto que este tambm foi um dos objetivos motivadores da Lei dos Juizados especiais criminais (n 9.099/95). 120
Um dos mtodos adotados pelos pases europeus para promover a diminuio do Direito penal foi o recurso s normas de contra-ordenao, especialmente na Alemanha, Itlia e Portugal. Neste perodo, assim, se consolida a potestade punitiva da administrao pblica e, consequentemente, adquire mais relevncia o Direito administrativo sancionador. Na Alemanha e Itlia, a despenalizao seguiu critrios provenientes de filosofia poltica e de teoria do Estado 357 , tendo aquele primeiro pas optado pela regulao de condutas de menor ofensividade a partir do mencionado direito de contra-ordenaes. Tal opo decorreu do pressuposto constitucional, imperante na Alemanha, de monoplio judicial do ius puniendi 358 . Na Itlia, o processo foi bastante semelhante ao alemo, sendo que a imposio de sanes passaria do juzo penal para o civil (chamado de giudizzio di opposizione) 359 . Conforme indica Jeschek, aps 1945, surge na Alemanha uma quarta categoria de ilcito: as infraes administrativas, seguidas, em um continuum de gravidade, pelos juzos de faltas, delitos menos graves e delitos graves. Estas infraes corresponderiam ao antigo Direito penal administrativo, porm atualizadas conforme os princpios do Estado de Direito e dedicadas, em sua origem, especialmente regulao de infraes tributrias e econmicas. Sua finalidade foi remeter administrao os delitos de bagatela e, ao mesmo tempo, diminuir a sobrecarga de trabalho dos tribunais penais. 360
Em 1968 publicada a primeira lei geral de contra-ordenaes na Alemanha (Ordnungswidrigkeiten-Gesetz ou OWiG) 361 , que rene as sanes administrativas, e consolida seu tratamento com base em uma parte geral comum, aplicvel todas as
357 A principal fundamentao jurdico-filosfica desenvolvida por Erik Wolf, que fornece o subsdio filosfico para a teoria do direito penal administrativo elaborada por Goldschmidt, e posteriormente aperfeioada por Eberhard Schmidt. 358 RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 60. 359 LOZANO CUTANDA, Blanca. Panormica general de la potestad sancionadora da la administracin cit., p. 405. 360 Cf. JESCHECK, Hans-Heinrich. Tratado de Derecho penal, parte general. Granada: Comares, 1993, p. 50. Informa o autor que a OWiG (Direito das contra-ordenaes) converteu quase todos os delitos de bagatela (furtos de pequena monta, etc) em processados mediante representao, em troca de imposio de tarefas e regras de conduta mediante uma resoluo do Ministrio Pblico ou do tribunal, mediante conformidade do acusado. 361 Gesetz ber Ordnungswidrigkeiten, de 24 de maio de 1968. Esta lei o resultado da consolidao de esforos anteriores que vinham sendo realizados no pas, no sentido de descriminalizao das condutas menos graves. Foi precedida pela Lei de despenalizao do Direito penal econmico, de 20 de junho de 1949, pela Lei quadro sobre as sanes administrativas, de 1952. 121
infraes, em grande parte coincidente com princpios de parte geral do Direito penal. Em 1974 concludo este processo de reforma, quando da edio do novo Cdigo Penal alemo, que aboliu definitivamente as contravenes penais, relegando-as todas para o tratamento pelo Direito de contra-ordenaes. No corpo de regras de parte geral orientadoras da imposio de sanes administrativas da Lei geral de contra-ordenaes h clara inspirao em regras penais, tais como o princpio de legalidade, culpabilidade, imputabilidade, tentativa e concurso de pessoas. Esta despenalizao realizada em solo alemo atingiu diversos setores do ordenamento, como o setor econmico, fiscal, alimentcio, de trnsito, e leis de urbanismo. Neste contexto de descriminalizao, entre os anos 1960 e 1970, informa Hassemer ter o pas chegado a uma soluo de compromisso na qual, com as garantias necessrias, se eliminaram do Cdigo Penal todas as infraes de menor gravidade, sancionadas por um procedimento administrativo que prev o controle judicial somente em caso de recurso 362 . Ao analisar o corpo normativo que compunha as leis especiais na Alemanha do perodo mencionado at dcada de 1990, Hassemer identifica que grande parte das condutas nelas descritas tratavam de questes penais secundrias 363 , tendo como finalidade principal a regulao de setores da vida onde bastavam as disposies administrativas, sendo desnecessrio, alm de ilegtimo, o recurso ao Direito penal. Atualmente, em traos gerais, o Direito sancionador na Alemanha est dividido entre delitos e contravenes - ou contra-ordenaes (Ordnungswidrigkeiten). As contravenes distinguem-se dos delitos tanto pelas espcies de pena impostas pela Administrao (multas) quanto pelo procedimento de imposio destas, caracterizado por um procedimento administrativo, e no judicial, e so em grande parte coincidentes com as infraes administrativas. Contudo, em que pese a prevalncia da autoridade administrativa, o Direito de contra-ordenaes alemo est muito mais prximo do Direito penal do que do administrativo, pois as tcnicas de codificao so parecidas com aquelas empregadas na
362 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa ...cit., p. 128 e ss. 363 Dentre as leis que menciona o autor esto o regime de controle de cmbios (Lei orgnica de 26 de agosto de 1983), Lei sobre contrabando (Lei orgnica de 13 de julho de 1982), algumas sanes do Cdigo Penal Militar, e do regime eleitoral (Lei orgnica de 19 de junho de 1985). Cf. HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa...cit., p. 125-6. 122
definio dos delitos, e, como j mencionado, h uma parte geral com semelhanas em relao ao Cdigo Penal. A proximidade com o Direito penal aparente nos delitos de contra ordenao, pois a infrao administrativa prevista na OWiG, confome Jeschek, uma ao tpica, antijurdica, e reprovvel, porm castigada com multa administrativa 364 . Ainda segundo o autor, a estrutura da infrao no Direito das infraes administrativas responde estrutura do conceito de delito segundo o Direito penal, em particular no que respeita aos fundamentos da sano, proibio de analogia e exigncia de dolo do autor principal no marco da participao. A parcela sancionadora da Administrao efetivamente regida por regras gerais administrativas fica a cargo do Direito disciplinrio, voltado para as infraes cometidas no seio de organizaes e instituies: penitenciarias, organizaes profissionais etc. interessante observar que o processo de despenalizao pelo qual passa a Europa no perodo mencionado responde a determinantes polticas muito distintas em cada pas. Alemanha e Itlia operam reformas no sistema penal a partir da inspirao doutrinria fortemente pautada por princpios de subsidiariedade e lesividade, e pela materializao de um Direito penal mnimo, como se pode verificar pelo carter progressita que assumem os autores do Projeto Alternativo alemo (que ainda inspira a doutrina de nossos dias) 365 . 2.3.2 Espanha
Na Espanha, contudo, o processo de despenalizao teve um matiz bastante diverso ao da Alemanha, uma vez que no fez parte de um movimento liberalizador e progressista, mas de uma escalada repressiva sob um ambiente ditatorial. O que se buscava durante a poca de represso poltica era que determinados delitos fossem tratados como infraes
364 JESCHECK, op. cit., p. 51. 365 Pode-se ter uma medida da influncia e originalidade de tal iniciativa a partir da repercusso das teses de imputao objetiva a interveno mnima anunciadas por ROXIN em Politica criminal e sistema de Direito penal. (Rio de Janeiro: Renovar, 2002). 123
administrativas 366 com o objetivo de justificar a ausncia de garantias processuais e a desnecessidade do controle judicial na aplicao de sanes e conduo do processo 367 . Neste pas, o poder sancionatrio da Administrao historicamente supera quantitativa e qualitativamente o controle judicial, alcanando seu pice de amplitude durante o perodo franquista 368 . Este contexto explica a insistncia da doutrina espanhola em invocar os princpios e a teoria da parte geral do Direito penal para integrarem o Direito administrativo sancionador, e evidencia que a transposio de condutas do Direito penal para o administrativo deve ser revestida de cautelas, a fim de prevenir uma descriminalizao meramente formal, motivada pela flexibilidade das regras de investigao e imposio de sano. Por este motivo, significativa parcela da doutrina espanhola postula a incorporao de princpios de parte geral do Direito penal ao administrativo sancionador, pois entendem que a incorporao deficiente dos mtodos e princpios do Direito penal pela administrao s pode ser atribuda ao interesse da Administrao pblica no cerceamento dos direitos dos cidados, especialmente no que se refere aos casos de especial sujeio ou de responsabilidade solidria no mbito do Direito administrativo sancionador. 369
Segundo Alejandro Nieto, os influxos despenalizadores com base nas teorias de Direito penal mnimo, e crticos arbitrariedade da administrao sancionadora, somente teriam sido incorporados pela legislao espanhola em 1989, isto , nos marcos do processo de redemocratizao na Espanha. aps a edio da Lei Orgnica 3/1989, que alterava o Cdigo Penal Espanhol, que a meno princpios de Direito penal mnimo
366 GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, pp. 399-430. Afirma o autor que a principal razo para o surgimento de tantas sanes administrativas em territrio espanhol obedecia a uma razo poltica: ...la conveniencia para las autoridades administrativas de disponer, especialmente en perodos revueltos o autoritarios, de un poder sancionatorio propio en el plano poltico (esto es el origen de la generalizacin y extensin de las llamadas sanciones de orden pblico). Ibid., p.405. Em outra oportunidade, insiste o autor neste argumento: La elevacin de tales poderes a las autoridades centrales es obra de la Dictadura, que hizo de las sanciones gubernativas inflingidas por el Gobierno uno de sus instrumentos predilectos de regimentacin del pas. Ibid., p. 407. 367 SESMA LANDRIN, Nicols. Franquismo: Estado de derecho? Notas sobre la renovacin del lenguaje poltico de la dictadura durante los aos 60. Pasado y memoria: Revista de Historia Contempornea, n 5, 2006, p. 45-58 especialmente a p. 57. 368 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa...cit.,, p. 128 e ss. 369 GOMEZ TOMILLO e SANZ RUBIALES. Derecho administrativo sancionador: parte general...cit., p. 37. Os autores tambm mencionam que o processo de regularizao das tcnicas de fertilizao assistida na Itlia contem sanes de carter penal (imposio de sanes de ate 600 mil euros e cassao do diploma) atravs de uma norma de direito administrativo, pela necessidade de diminuir os controles e garantias do Direito penal. Ibid., p. 66, n. 85. No mesmo sentido, RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 28. 124
(contidas na Exposio de motivos) passa a refletir os princpios polticos despenalizadores acolhidos anos antes por diferentes pases europeus 370 , transferindo condutas menos graves (faltas e contravenes) do Direito penal para o regulamento administrativo. O principal motivo, nesse sentido, da desconfiana da doutrina espanhola para com o Direito administrativo sancionador a falta do controle jurisdicional da imposio de sanes, o que no ocorre em territrio alemo, onde foi prevista, desde o incio com a edio da Lei de contra-ordenaes (OWiG) , a imposio das sanes por um juiz, e no pela autoridade administrativa. Esta uma caracterstica chave, a nosso ver, para compreendermos as divergncias entre as proposies de Hassemer e Silva Snchez. O autor espanhol, em vista do histrico de arbitrariedades da autoridade administrativa no regime ditatorial de Franco, aposta na criao de um Direito penal de duas velocidades, cuja principal diferena do Direito de interveno a imposio de sanes no contexto do processo penal, por um juiz imparcial, bem como o aproveitamento do arsenal terico de parte geral de que dispe o Direito penal 371 . Hassemer, por sua vez, parece sentir maior confiana na descriminalizao e na transferncia para um ramo intermedirio, que poderia ser o Direito de interveno, na medida em que processo semelhante j ocorreu anteriormente na Alemanha, com a manuteno da presena do juiz na determinao das sanes. 2.3.3 Contra-tendncias atuais
370 Conforme o autor : el legislador espaol se ha incorporado as al proceso despenalizador iniciado en Europa aos antes, siguiendo particularmente las huellas italianas, donde se contaba ya con leyes despenalizadoras desde 1967 (y 1975), que culminaron en la gran reforma de la Ley de 24 de noviembre de 1981, () que se concretan en la reserva tendencial de dos reas para las sanciones administrativas: los ilcitos menores y los que consisten en la elusin del control administrativo al que estn sujetas determinadas actividades de peligrosidad intrnseca, o bien consistentes en la violacin de normas secundarias de carcter tcnico. NIETO, op. cit., p. 129. 371 Helena Lobo da Costa aponta, todavia, que o fato de que a sano seja imposta dentro do processo penal no altera substancialmente a grave perda de direitos que prope Silva Snchez, ao preconizar a flexibilizao de garantias para as condutas integrantes da segunda velocidade do Direito penal. Conforme a autora, As garantias do Direito penal no tem fundamento apenas no fato de que por seu intermedio pode-se aplicar a pena privativa de liberdade. Tais garantias se dirigem a todo o sistema penal, que de forma global representa um ataque aos direitos fundamentais. O inqurito policial, as mediadas cautelares, o prprio processo penal e a aplicao de qualquer pena, seja ela privativa de liberdade ou no, j constituem um gravame aos direitos fundamentais. Proteo penal ambiental...cit., p. 214. 125
O que estamos assistindo, j h algumas dcadas, a reverso deste processo, uma nova ampliao do Direito penal, sem que haja o esvaziamento do Direito administrativo sancionador, como ocorreu na experincia histrica anterior de judicializao das sanes administrativas. Conforme Blanca Lozano, estamos assistindo a um processo de repenalizao de certas condutas, em especial nos setores de economia e meio ambiente, a respeito das quais h uma demanda social por criminalizao 372 . Tem razo a autora nesta observao, pois o processo de expanso pelo qual passa o Direito penal atinge hoje patamares quase ilimitados, beirando o colapso do pressuposto de ultima ratio, no que , em grande parte, acompanhado tambm pela expanso do Direito administrativo sancionador. Este processo de ampliao das normas administrativas ressaltado por Tomillo e Rubiales, que afirmam no ser este fenmeno exclusivo do Direito continental europeu, pois tambm verificvel nas normas de direito administrativo sancionador dos Estados Unidos e Inglaterra 373 acarretando, em alguns casos, a superposio de esferas punitivas entre a sano penal e administrativa como apontaremos a frente 374 . A despeito da atual tendncia expansiva do Direito penal, as breves consideraes feitas at aqui apontam para um exemplo histrico de descriminalizao de infraes penais menos graves, em consonncia com demandas sociais e de penalistas e criminlogos pela menor interveno penal. Nesse contexto, perdem fora as consideraes sobre o utopismo 375 da proposta de Hassemer, se a concretizao desta for enxergada no plano de uma recuperao deste impulso descriminalizador. Assim, quando Silva Snchez aponta para a dificuldade da defesa de um sistema minimalista no contexto atual de expanso de riscos e economia globalizada 376 , recorremos aos argumentos do prprio autor para afirmar que a atividade legislativa deve ser tambm
372 Panormica general de la potestad sancionadora...cit., p. 400. 373 Os autores referem-se obra de Kenneth Mann, Punitive civil sanctions, que analisa a expanso das sanes civis em territrio americano, que so reguladas de modo muito semelhante ao Direito administrativo sancionador. Cf. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 44. 374 Consideraes mais detalhadas sobre o que se afirma aqui sero objeto de estudo nos captulos seguintes deste trabalho. 375 Cf. SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico- penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1998 e SILVA SNCHEZ, La expansin...cit., p. 166. 376 Cf. La expansin...cit., p. 132 126
informada pela construo dogmtica do Direito penal e que esta deve manter sua autonomia na eleio dos valores que devem integrar este ramo 377 .
2.4 Garantias no procedimento sancionatrio
2.4.1 Transposio de garantias e unidade do ius puniendi
Conforme havamos sinalizado nos comentrios sobre as teses unitrias e diferenciadoras entre o Direito penal e administrativo sancionador, a transposio de garantias da primeira para a segunda rea comentadas a principal preocupao deste debate, e a relevante consequncia prtica deste. A diferena essencial entre os modelos alternativos elaborados por Hassemer e Silva Snchez centra-se tambm na considerao de uma garantia essencial ao processo sancionador: a presena do juiz, togado, imparcial. Como procuramos esboar acima, Silva Snchez prope a segunda velocidade do Direito penal com o objetivo de manter a imposio de pena por um juiz penal. A competncia jurisdicional, nesse sentido, representa um modo de preservao de garantias mnimas. Por esta mesma razo, uma parcela da doutrina defende a superao do debate entre as supostas diferenas quantitativas ou qualitativas em prol de se privilegiar o desenvolvimento do aspecto central da questo, que a origem comum do poder punitivo do Estado e, consequentemente, a obrigatoriedade de se destinarem as mesmas garantias para todos os procedimentos que levem sano, seja ela administrativa ou penal. Para Tomillo e Rubiales, centralizar o debate neste ponto no implica necessariamente adotar a tese quantitativa (pois h momentos em que no existe correlao entre infraes administrativas e delitos), e tampouco significa acolher a tese das
377 Cf. Aproximacin...cit., p. 37 e ss. 127
diferenas qualitativas. O importante, neste aspecto, reconhecer que delito e infrao administrativa so, ambos, manifestaes do poder punitivo estatal, em virtude do contrato social existentepara a proteo de bens jurdicos 378 . Assim, antes de procedermos a analisar os motivos pelos quais possvel identificar uma unidade do ius puniendi do Estado, vale destacar que, conforme o compreendemos, no h contraposio necessria entre este modo de interpretar as sanes impostas pelo Estado e as teses mistas (quantitativo-qualitativa) de diferena entre o Direito penal e o administrativo sancionador. Ou seja, entender que h uma unidade do direito de punir do Estado, no nos impede de interpretar que h uma gradao entre sanes, tipos de ilcito, e importncia de bens jurdicos, e que na fronteira entre o penal e o administrativo h uma zona de discricionariedade do legislador. Relevante, assim, incorporar o objetivo da tese de unidade do ius puniendi aplicao prtica do Direito administrativo sancionador, e identificar que, qualquer que seja a sano imposta pelo Estado, ela dever estar amparada de garantias prprias do Direito penal. Nesse sentido, afirmam Tomillo e Rubiales que o Direito penal uma construo intelectual e cientfica notvel, que deve seguir sendo a casa comum de toda a manifestao punitiva do Estado 379 . Isto posto, comparar e aproximar Direito penal e administrativo sancionador pode ter ser positivo para os operadores desta rea em dimenses que vo alm da inspirao de garantias. possvel, por exemplo, enriquecer a interpretao da sano administrativa atravs da remisso a problemas j bastante depurados na teoria do Direito penal, tal como as definies de autoria, participao, antijuridicidade, culpabilidade, causas de aumento e de diminuio, cmputo da prescrio etc., especialmente diante da escassez de teoria geral para a aplicao das consequncias jurdicas previstas pela administrao. Esta foi tambm a concluso a que chegou o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) que, no mbito de sua competncia de processar e julgar infraes que atentem aos direitos estabelecidos na Conveno Europeia de Direitos Humanos, foi
378 TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 90. 379 Ibid., p. 66. Os autores, no entanto, entendem que no deve haver transposio de regras processuais penais, a fim de se preservar as vantagens do procedimento administrativo. 128
chamado a pronunciar-se em diversas ocasies sobre os direitos destinados aos rus em procedimentos administrativos sancionadores. Como a mencionada Conveno prev nos artigos 6 (direito a um processo equitativo) e 7 (princpio de legalidade) quais so os direitos e garantias referentes ao procedimento penal, muitos Estados-membro defendiam- se das acusaes de inobservncia de tais garantias perante o Tribunal sob a alegao de que as sanes impostas eram decorrentes de procedimentos administrativos, e portanto no sujeitos s mesmas regras. A fim de poder julgar as demandas de violaes aos direitos processuais a ele direcionadas, o TEDH firma um conceito unitrio em matria punitiva dos Estados, a fim de concretizar o contedo do que compreendia como matria penal e poder, assim, decidir sobre as demandas que recebia. O Tribunal estabelece um conceito de Direito penal em sentido amplo, com a finalidade de identificar, nos casos de difcil delimitao, a gradao dos direitos e garantias que se exige para impor uma sano. 380
O paradigma de reconhecimento emprico desta proximidade entre as duas reas a Sentena do TEDH, de 21 de fevereiro de 1984, no caso Oztrk 381 , que assenta a interpretao, repetida abundantemente pela doutrina administrativista, que o direito administrativo sancionador deve ser entendido como um autntico subsistema penal 382 , ou parapenal. A sentena interpreta os artigos 6 e 7 da Conveno Europeia de Direitos Humanos, e reitera a potestade de cada Estado-parte em eleger o tratamento, administrativo ou penal, a ser dado para as condutas que se pretende punir. Tendo em vista que, no mbito da Unio Europeia, prolifera a diversidade de tratamento jurdico penal/administrativo entre os diversos ordenamentos, no que diz respeito a condutas menos lesivas 383 a sentena do TEDH firmou o entendimento de que determinados direitos de defesa, caractersticos da defesa processual penal, no poderiam ser flexibilizados pela administrao durante o procedimento sancionador. A Corte elencou
380 Sintetiza Rando Casermeiro, que La metodologa del Tribunal se ha descrito como una aplicacin de la teora de los subconjuntos borrosos, en la que a partir de la caracterizacin de los elementos y caractersticas del conjunto materia penal y su comparacin con otros conjuntos, se procede a verificar en qu medida una institucin puede ser integrada en el conjunto materia penal. (La distincincit., p. 78). 381 Em jurisprudncia reforada pelas sentenas de 22 de maio de 1990 (caso Weber). 382 TOMILLO e RUBIALES, op. cit., p. 34; 383 A desobedincia ordem judicial e a resistncia priso, por exemplo, so considerados delitos na Espanha, e contraveno na Alemanha (contra-ordenao). SARRABAYROUSE, Eugenio C. El sistema alemn de contravenciones. In: PSTOR, Daniel e GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos Aires: Ad Hoc, 2010, pp. 53-81. 129
trs critrios que os Estados devem seguir para identificar uma norma de carter penal: a) a qualificao dada pelo ordenamento jurdico; b) a natureza material da infrao; e c) a natureza e gravidade da sano. A gravidade da sano surge, desse modo, como um dos principais parmetros de orientao sobre as garantias processuais aplicveis ao procedimento sancionador, independente da rea do Direito na qual esteja inserida a norma tpica. Os critrios utilizados pela Corte nos do indcios, tambm, de que a escolha entre o Direito penal e o administrativo sancionador baseia-se primordialmente na opo do legislador de cada um dos Estados-membro. Tal deciso representou um marco na definio das garantias do procedimento sancionador no conjunto de pases da Unio Europeia. A orientao da jurisprudncia da Corte foi incorporada, por exemplo, na Lei Geral Tributria espanhola (Lei n 58/2003), que reformou o catlogo de infraes tributrias, unificando condutas e sanes, e estabeleceu normas gerais de interpretao que devem ser aplicadas aos procedimentos sancionadores, descrevendo-as como Princpios da potestade sancionadora em matria tributria. Tais princpios esto descritos nos artigos 178 a 180 384 , que acolhem expressamente os princpios penais de legalidade, tipicidade, e proporcionalidade. A lei estabelece, inclusive, princpios de parte geral do Direito penal para regular a sano tributria. A doutrina espanhola tambm parece inclinar-se pela tese de unidade do poder punitivo,
384 Artculo 178. Principios de la potestad sancionadora. La potestad sancionadora en materia tributaria se ejercer de acuerdo con los principios reguladores de la misma en materia administrativa con las especialidades establecidas en esta Ley. En particular sern aplicables los principios de legalidad, tipicidad, responsabilidad, proporcionalidad y no concurrencia. El principio de irretroactividad se aplicar con carcter general, teniendo en consideracin lo dispuesto en el apartado 2 del artculo 10 de esta Ley. Artculo 180. Principio de no concurrencia de sanciones tributarias. 1. Si la Administracin tributaria estimase que la infraccin pudiera ser constitutiva de delito contra la Hacienda Pblica, pasar el tanto de culpa a la jurisdiccin competente, o remitir el expediente al Ministerio Fiscal y se abstendr de seguir el procedimiento administrativo, que quedar suspendido mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme, tenga lugar el sobreseimiento o el archivo de las actuaciones o se produzca la devolucin del expediente por el Ministerio Fiscal. La sentencia condenatoria de la autoridad judicial impedir la imposicin de sancin administrativa. De no haberse apreciado la existencia de delito, la Administracin tributaria iniciar o continuar sus actuaciones de acuerdo con los hechos que los tribunales hubieran considerado probados, y se reanudar el cmputo del plazo de prescripcin en el punto en el que estaba cuando se suspendi. Las actuaciones administrativas realizadas durante el perodo de suspensin se tendrn por inexistentes. 130
possivelmente pelo histrico de arbitrariedades administrativas ao qual j fizemos referncia 385 . Assim, sob o entendimento de que h um s poder punitivo do estado, reside a ideia de que tanto os delitos quanto as infraes administrativas mantem uma estrutura semelhante, como condutas tpicas, antijurdicas e culpveis, e orientadas proteo de bens jurdicos 386 . A consequncia deste posicionamento, na esteira dos julgamentos do Tribunal Europeu de Direitos Humanos, o asseguramento de garantias processuais e constitucionais, sempre de forma a preservar os Direitos do acusado 387 . A diferena substancial de bens jurdicos tutelados pelo Direito penal e pelo administrativo sancionador, contudo, no poderia ser uma barreira para o reconhecimento da identidade entre as duas reas, na medida em que, como mencionado nas pginas anteriores, h um contnuo de condutas e bens protegidos, que inclusive se sobrepe em determinadas legislaes. Assim, se bem verdade que determinados bens jurdicos presentes nas normas administrativas resumem-se gesto pblica, h tambm uma importante gama de direitos fundamentais protegidos em tais normas (sade, vida, etc). A aplicao das garantias processuais aos procedimentos sancionadores no fica inviabilizada nem mesmo no contexto das teorias diferenciadoras qualitativas pois, como ressalta Helena Lobo da Costa: A constatao de diferenas qualitativas no que tange ao ilcito e tcnica de proteo no tem como consequncia a no aplicao de princpios e garantias penais na esfera administrativa. Isso porque
385 Conforme sustenta Santiago Mir Puig: entendemos por Derecho penal tanto las normas que imponen penas a los delitos como aquellas que prohben la comisin de estos. De otro modo, a que rama del Derecho habra que asignar tales normas? No sera poco operativa la categora de un Derecho pblico general que no es Derecho poltico ni Derecho administrativo ni penal? Por otra parte, parece ms ajustado a la naturaleza de estas normas vincularlas claramente con los preceptos penales de los que depende segn su interpretacin la creacin y configuracin de normas de aquella clase e importancia que poseen. Derecho penal: parte general. Barcelona: Reppertor, 2011, p. 64. 386 No que respeita particularmente Administrao pblica, os bens jurdicos por ela tutelados podem representar mesmo a atividade regular e ordinria da administrao, mas sua atuao estar sempre orientada tutela de algum bem jurdico, semelhana do Direito penal. 387 Em sentido contrrio ao posicionamento apontado no item anterior, postular a unidade do ius puniendi significa defender que no h diferenas substanciais entre os ilcitos penal e administrativo, e incorporar ao mbito administrativo princpios e regras oriundos do Direito penal. Conforme Tomillo e Rubiales, o reconhecimento da identidade das sanes implica em duas importantes vantagens para o acusado: Por una parte, abre la puerta a la aplicacin de los elaborados principios del Derecho penal a un sector caracterizado por una regulacin positiva muy deficiente. Por otra parte, se cierra el paso a intelecciones escasamente garantistas, en la medida en que, siendo sustancialmente fenmenos jurdicos iguales, deben predicarse garantas sustancialmente iguales [], lo que no significa intercambiables. TOMILLO RUBIALES, op. cit., p. 98. 131
muitas dessas garantias no so exclusivas do direito penal, mas decorrem da simples imposio de sanes pelo Estado ao particular 388 . Alis, segundo Alejandro Nieto, hoje j no se discute se os princpios penais devem ser aplicados ao procedimento administrativo sancionador, mas sim quais princpios e em que amplitude, uma vez que se reconhece a contribuio garantista dos princpios penais 389 . Nesse sentido, Tomillo e Rubiales entendem que a tendncia atual do Direito administrativo sancionador de ampliao das suas garantias, aproximando-se cada vez mais do Direito penal, mas sem chegar plena equiparao de garantias, o que anularia as vantagens do processo administrativo. Esta equiparao deve-se, fundamentalmente, gravidade das sanes impostas pela administrao e, segundo os autores, por um motivo tambm poucas vezes ponderado, que a imposio de sanes por funcionrios pblicos que, como h de se presumir, possuem formao inferior dos magistrados, motivo pelo qual as regras de sua atuao devem ser o mais cautelosa possvel. Por estes motivos, concluem: Propugnamos, pues, no solo la administrativizacin del Derecho penal [] sino, fundamentalmente, la penalizacin del Derecho administrativo sancionador. 390
Tal aproximao entre o Direito administrativo sancionador e penal, contudo, no significa dizer que sejam indistintos. Nesse sentido, nos apoiamos em Lascuran Sanchez, que menciona que prever exatamente os mesmos direitos e garantias para ambas as reas no s no se ajusta com a realidade jurdica no que se refere ao modo de prever e aplicar as sanes, como tambm anularia as vantagens do procedimento sancionador mais acelerado de que dispe a Administrao Pblica 391 . Em outras palavras, a transposio de garantias deve ser modulada para no inviabilizar a celeridade do procedimento administrativo sancionador. Conforme Blanca Lozano, o exerccio da potestade sancionadora pela Administrao dever pautar-se por um procedimento mais gil e rpido que o judicial,
388 Proteo ambiental cit., p. 205. 389 Op. cit., p. 132. 390 Ibid., p. 69 391 Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 624. 132
ainda que tal providncia resulte na reduo de garantias do acusado, se o objetivo da norma for alcanar com eficcia a represso dos ilcitos menos graves 392 . Gomez Tomillo ainda mais enftico do que a supracitada autora, afirmando no haver sentido o traslado de todas as garantias processuais para o Direito administrativo sancionador, uma vez que se perderiam as vantagens de atribuir potestade sancionadora administrao 393 . A imposio de garantias a este procedimento, a seu ver, deve estar limitada s mnimas exigveis. Mesmo diante da necessidade de celeridade e eficcia do processo administrativo sancionador, conforme indica Helena Lobo da Costa, existem limites formais e materiais que devem ser respeitados pela Administrao independentemente destes critrios, e no verdade afirmar que quaisquer condutas possam ser proibidas pela administrao, desde que cumpridos os requisitos formais 394 . Nieto entende que a tese de um nico ius puniendi tinha como objetivo apenas amenizar a gravidade da atuao do Direito administrativo sancionador e prov-lo das bases tericas originrias do Direito penal, ainda que apenas no que concerne conceitos de Parte Geral. Para o autor, as garantias que informam o procedimento sancionador so oriundas da Constituio, e no da teoria do Direito penal, como se cada ramo do Direito (penal e administrativo) buscasse, autonomamente, a conformao de suas garantias a partir da Constituio. A aplicao dos princpios penais deve possuir carter supletivo em relao s regras administrativas 395 . Por outro lado, ainda que os princpios garantidores caractersticos do procedimento sancionatrio no possam ser idnticos aos princpios da represso penal, e que se deva aceitar uma flexibilizao dos mesmos, isto no significa dizer que se pode afast-los
392 LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit.,, p. 55. 393 Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 82. 394 Proteo penal...cit., p. 204. 395 Cf. Derecho administrativo sancionador...cit., p. 131. Assim, isso no significaria que as garantias pudessem ser transportadas de um ramo para o outro, mas apenas que as garantias constitucionais so aplicveis, em geral, a todo o direito pblico, que a partir da se diferenciariam de acordo com as respectivas reas de atuao.Ibid., p. 152 e passim. No mesmo sentido, afirma Lascuran Sanchez que as garantias do Direito administrativo sancionador no se originam do Direito penal, mas sim dos valores plasmados na Constituio Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., especialmente p. 615 133
demasiadamente, especialmente quando se trata de impor sanes graves, privativas de direito ou pecunirias muito elevadas 396 . Um mesmo modo de proceder, nesse sentido, pode ser intrnseco a uma rea, e de difcil aceitao em outra como, por exemplo, a responsabilidade das pessoas jurdicas, caracterstica do Direito administrativo sancionador, e o princpio de contraditrio, central para o Direito penal, porm limitado no procedimento administrativo, entre outros exemplos 397 . Por estes motivos, Silva Snchez entende que as garantias devem ser previstas com referncia ao caso concreto sendo que, segundo sua viso, h garantias mais ou menos relevantes para cada tipo e cada processo 398 . Por isso, entende que algumas sanes administrativas podem ser mais graves que as penais e exigiriam mais garantias. Analogamente, quanto previstas penas mais brandas, pode-se prescindir das mesmas garantias 399 . No concordamos com Silva no que diz respeito flexibilizao de garantias no contexto do Direito penal, tendo em vista o perigo de contaminao que este mtodo pode gerar para o restante dos tipos penais que, no contexto de um direito de duas velocidades, prevejam a imposio de penas privativas de liberdade. Contudo, diante da dificuldade em se estabelecer claros critrios diferenciadores entre as sanes impostas pela administrao, entendemos que possvel haver uma modulao de garantias, nos moldes do que o prprio autor citado prope, dentro dos grupos de sanes administrativas.
396 LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit.,, p. 57. Assim, conclui Fbio Osrio que os princpios constitucionais, ainda que idnticos, tem aplicaes distintas no Direito penal e no Direito Administrativo sancionador. OSRIO, op. cit., p. 126 397 Cf. Por un derecho penal slo penal...cit., p. 621. 398 Afirma Silva Snchez que ni en todo el sistema jurdico deba haber las mismas garantas, ni en todo el sistema del derecho sancionatorio tiene porque haber las mismas garantas, ni siquiera en todo el sistema sancionatorio penal tienen que exigirse las mimas garantas, pues las consecuencias jurdicas son sustancialmente diversas. La expansin...cit., p.168. Neste aspecto, recebe importantes criticas de Helena Lobo da Costa. Proteo penal ambiental...cit., p. 214. 399 Tomillo, ao comentar o direito de interveno e o direito administrativo sancionador, tece uma srie de importantes consideraes acerca da limitao das garantias processuais para um certo grupo de delitos, e afirma que: no est clara esa relacin entre consecuencias jurdicas y relajacin de las garantas o, expresado de otra manera, qu nivel en la disminucin de la gravosidad de las consecuencias jurdicas puede llevar consigo una reduccin en las garantas (y dar lugar, v.g., a una interpretacin expansiva de la norma que describe el comportamiento prohibido o preceptuado).TOMILLO, Manuel Gomez. Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 82. 134
Assim, por exemplo, as garantias previstas para a imposio de multas de trnsito sero necessariamente mais restritas do que as asseguradas em um processo sancionador de qualquer agncia reguladora.
2.4.2 Quais garantias?
Princpios comuns a ambos os ramos do direito em pauta, segundo Mayoralas seriam os princpios de legalidade, tipicidade, presuno de inocncia, ofensividade, ne bis in idem e prescrio. Para o autor, apesar de destacar que existem matizes entre Direito penal e Direito administrativo sancionador, ambos submetem-se a critrios tcnico- jurdicos comuns e unitrios 400 . Para fins de comparao com o procedimento sancionador, podemos elencar as garantias mais elementares do Direito penal, a partir dos princpios elencados na Constituio Federal, que so: a) legalidade (e suas decorrncias: proibio de analogia, irretroatividade da lei mais grave, proibio do direto consuetudinrio, mandado de tipificao; b) ne bis in idem, como corolrio especfico do princpio de legalidade, c) culpabilidade (somente pode ser punido aquele que age com dolo ou culpa); d) humanidade das penas; e) proporcionalidade da sano; f) presuno de inocncia, g) igualdade perante a lei Para Helena Lobo da Costa, garantias como a legalidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditrio, motivao, possibilidade de recurso, dentre outras, so direitos inafastveis do procedimento sancionador 401 . A fim de apresentar as possibilidades de passagem de condutas penais para o Direito administrativo sancionador, o cotejo dos princpios penais mais fundamentais com aqueles vigentes no processo administrativo sancionador mostra-se de primeira importncia, tendo-se em vista especialmente o fato de se tratarem de princpios
400 FERNNDEZ-MAYORALAS, Pedro Sorya . Derecho administrativo sancionador y derecho penal. In Revista Actualidad penal, n 28/48, vol. 2, 1987, pp. 1985-1992. Ver p. 1992. O posicionamento do autor reflete a jurisprudncia do Tribunal constitucional espanhol, que reconhece a existncia de inmeras garantias penais ao procedimento sancionador, mas afirma que no se pode trasladas tais garantias em bloco do Direito penal. (Cf. BACIGALUPO e BAJO in BACIGALUPO e BAJO (Orgs.), op. cit., p. 143) 401 Proteo penalcit., p. 206. 135
constitucionais, que no podero ser afastados diante de qualquer atividade sancionadora do Estado. Por este motivo, no abordaremos aqui os princpios processuais penais 402 , que podero admitir maiores ou menores modulaes de acordo com a gravidade da sano imposta. O princpio de legalidade, no Direito administrativo sancionador, se traduz na necessidade de tipicidade, com descrio clara e completa da conduta proibida, a determinao dos patamares mnimo e mximo da sano administrativa, e proibio de costume e analogia in malan partem alm da irretroatividade da lei administrativa mais grave 403
Alejandro Nieto, fiel sua concepo de que as garantias do procedimento sancionador decorrem da Constituio e do Direito administrativo e no do Direito penal afirma que, apesar de a jurisprudncia do Tribunal Constitucional espanhol haver-se decantado pela interpretao semelhante do princpio (de legalidade) em ambas as reas, h uma diferena substancial de aplicao do princpio 404 . Para o autor, o princpio da legalidade na esfera administrativa, com inspirao constitucional, significaria, mais restritamente, a impossibilidade de que normas de hierarquia inferior contrariassem normas superiores (pois este o significado do princpio no Direito administrativo), a irretroatividade das normas sancionadoras desfavorveis, o mandado de tipificao e a proibio do bis in idem. O autor queixa-se de que, por meio da interpretao acima esboada (de que as regras penais decorrentes do princpio da legalidade deveriam estender-se ao Direito administrativo sancionador) a doutrina no estaria buscando o Direito, mas criando-o a seu gosto 405 .
402 Segundo Fbio Medina Osorio, so inmeros os princpios processuais de defesa que devem estar presentes no procedimento sancionatrio, tais como a interdio arbitrariedade, princpio do contraditrio, direito de informao, proibio do bis in idem, proibio da retroatividade de leis penais mais graves, motivao da deciso e razoabilidade das decises, direito no declarar contra si mesmo (embora afirme que na teoria do Direito administrativo sancionador se admitem algumas consequncias diante da recusa do administrado em fornecer informaes exigidas pela lei). Op. cit., p. 416. 403 LOZANO CUTANDA, La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa...cit., p. 52. 404 Menciona o autor: - el principio de legalidad en el Derecho Administrativo nos encontramos con una figura todava ms lejana, puesto que en este campo el principio supone pura y simplemente que las normas inferiores (reglamentos) no pueden ir contra lo dispuesto en otras de rango superior. NIETO, op. cit., p. 170. 405 Ibid., p. 170. 136
Para Medina Osrio, o princpio da legalidade tambm deve ser mais restrito em matria penal do que administrativa, pois seu sentido seria mais genrico. Afirma, todavia, que as consequncias bsicas do principio devem ter vigncia no Direito administrativo sancionador, de modo que no basta que a lei preveja as condutas proibidas e correspondentes sanes, sendo necessrio que a descrio tpica administrativa seja clara o suficiente para permitir aos interessados que conheam com preciso suficiente quais so as condutas proibidas e quais so as penas cominadas 406 . Esta exigncia apontada por Medina Osrio indica um problema levantado pela doutrina, no que diz respeito extenso do princpio da legalidade ao conjunto de normas administrativas, e ao complemento das mesmas, por regramentos de hierarquia inferior, a exemplo do que ocorre com a complementariedade administrativa de normas penais 407 . A doutrina administrativa chega concluses bastante parecidas com a penalista, ao afirmar que, mesmo que a sano administrativa esteja condicionada ao complemento de regras inferiores (que poderiam ser inclusive regulamentos municipais, segundo Garca de Enterra), o tipo sancionador deve conter os elementos essenciais, o ncleo da conduta proibida, suficiente para apontar a antijuridicidade da ao 408 . As consequncias para a infrao do princpio, durante o procedimento sancionador devem implicar, necessariamente, a nulidade da sano imposta. Ainda neste quesito, informa Lozano Cutanda que mesmo nas relaes especiais de sujeio dos funcionrios pblicos no pode haver relaxamento das regras decorrentes do princpio da legalidade 409 . O princpio de proporcionalidade tambm deve encontrar absoluta vigncia no Direito administrativo sancionador, uma vez que ser este o critrio, muitas vezes, a determinar a vulnerao dos princpios processuais. Assim, quanto mais grave a pena imposta ao administrado, maiores as garantias conferidas, conforme um juzo de proporcionalidade do dano e da sano. Esta modulao, contudo, deve dar-se com cautela, atendendo privilegiadamente aos mandamentos dos princpios penais acima expostos. O princpio de culpabilidade no Direito administrativo sancionador tambm exige ateno especial da doutrina, especialmente diante das inmeras previses de
406 LOZANO CUTANDA, op. cit.,, p. 62. 407 Cf. TOMILLO. Consideraciones en torno al campo lmite...cit., p. 69-89. 408 GARCIA ALBERO, op. cit.,p. 378. 409 LOZANO CUTANDA, op. cit., p.70. 137
reponsabilidade da pessoa jurdica. No que tange ao cidado administrado, a imputao de uma norma administrativa deve partir sempre de uma ao praticada com culpa ou dolo, afastando-se assim a racionalidade civilista de responsabilidade objetiva. Mais complexo, contudo, deve ser o debate sobre o princpio de culpabilidade para as pessoas jurdicas no Direito administrativo sancionador. As contribuies doutrinrias so as mais diversas. Tiedemann 410 defende a responsabilidade com base no defeito de organizao, Schnemann 411 apoia-se na tese de proteo dos bens jurdicos futuros, Garca Cavero 412 afirma a responsabilidade para restabelecer a vigncia da norma. As causas de excluso da culpabilidade com base no erro de proibio tambm recebem tratamento diferenciado quando se avalia a responsabilidade administrativa da pessoa jurdica, e sua sistemtica, j de difcil consenso no mbito penal, encontra ainda maiores dificuldades e limitaes na esfera administrativa 413 . Contudo, conforme menciona Silvina Bacigalupo e Miguel Bajo, at hoje no h forma de se saber qual seria esta distinta forma de aplicao do princpio de culpabilidade nas sanes administrativas, em especial no tocante s pessoas jurdicas. Por essa razo estariam ganhando terreno as discusses acerca da responsabilidade por infrao de dever, ou por falhas do dever de vigilncia, ou responsabilidade por deveres de compliance 414 . Por fim, e diante da inesgotvel fonte de questes que representa a transferncia de garantias penais para o Direito administrativo sancionador, nos limitaremos a alguns breves comentrios sobre a vigncia da presuno de inocncia no procedimento administrativo, ainda no contexto das discusses sobre o princpio de culpabilidade. Tradicionalmente, a presuno de inocncia nos campos penal e administrativo apresenta diferenas substanciais, sendo mais restrita neste ltimo ramo, tendo em vista as
410 TIEDEMANN, Klaus. Nuevas tendencias en la responsabilidad penal de personas jurdicas. In: VALOS RODRGEZ, C. Carlos; QUISPE VILLANUEVA, Alejandro Emilio (Orgs.).Dogmtica penal del tercer milenio: libro homenaje a los profesores Eugenio Ral Zaffaroni y Klaus Tiedemann. Lima: Ara, 2008, pp. 397-417. 411 Cf. SCHNEMANN, Bernd. Temas actuales y permanentes del derecho penal despus del milenio. Madrid: Tecnos, 2002, pp. 129-152. 412 Cf. Op. cit. 413 Boa contextualizao desta discusso oferecida por Schnemann, no artigo: Las reglas de la tcnica em Derecho Penal. In: SCHUNEMANN, Bernd. . Temas actuales y permanentes del derecho penal despus del milenio. Madrid: Tecnos, 2002, pp. 153-184. 414 Politica criminal y blanqueo de capitales...cit., p. 148. 138
alegaes de presuno de veracidade dos atos administrativos, que provocam, no poucas vezes, a inverso do nus da prova. Segundo Medina Osrio a presuno de veracidade dos atos administrativos prevalece sobre a presuno de inocncia. Assim, por exemplo, documentos elaborados por funcionrios pblicos servem como meios de prova e caberia ao acusado, nesse caso, produzir uma contraprova 415 . Afastando-se as ressalvas dos autores mencionados, h que se assegurar a vigncia dos princpios mais fundamentais do Direito penal (decorrentes da Constituio) na imposio de qualquer restrio de direitos do cidado decorrente de uma interveno do Estado em sua esfera de liberdade. Maiores contribuies, todavia, sobre o dimensionamento mais concreto dos princpios aplicveis, ficam limitadas diante das possibilidades e objetivos deste trabalho 416 .
2.5 Concluses preliminares Diante da complexidade e extenso do debate apresentado nas linhas acima, foge aos limites desta pesquisa ainda que se trate de um tema da maior relevncia o debate atual sobre a expanso punitiva buscar uma definio autnoma para a correo de uma ou outra teoria diferenciadora dos ilcitos penais e administrativos, ou adotar um posicionamento definitivo sobre alguma delas. O debate apresentado neste captulo tem um objetivo mais restrito: apontar a indefinio de critrios diferenciadores, seja de fronteiras entre reas punitivas, seja de conjuntos de garantias que merecem aplicao em uma e outra rea, e at de critrios que
415 OSRIO, op. cit., p. 406. O autor usa tambm o exemplo do uso de uma embarcao para cometer crime ambiental: o proprietrio quem deve explicar porque o barco estava no local, sendo usado para aquela finalidade. Ibid., p. 409. 416 Cabe ressaltar, somente, que estudos neste sentido vem sendo desenvolvidos na Espanha pelo administrativa Oriol Mir Puigpelat, na obra Globalizacin, Estado y Derecho: las transformaciones recientes del Derecho administrativo (Madrid: Civitas, 2004), onde contextualiza tambm a influncia dos sistemas sancionadores da Comunidade Europeia na incorporao de garantias aos sistemas sancionadores nacionais. 139
diferenciem, dentro do Direito administrativo, as sanes que se inserem ou no na lgica do Direito administrativo sancionador. Assim, nos marcos do problema que buscamos debater neste trabalho Direito administrativo sancionador /pode ser Direito de interveno? o que buscamos ressaltar foi que a dificuldade de delineamento mais claro dos conceitos e princpios aplicveis ao Direito penal e administrativo sancionador permite-nos manejar os conceitos apresentados por Hassemer, que apontam para a descriminalizao de condutas penais menos graves. A fluidez entre fronteiras, bens tutelados, garantias e conceitos (de pena e sano), indicam que a proposta de Hassemer no ilusria 417 , e que pode ser trazida para as legislaes nacionais. O espao de indefinio ou, conforme prefere outra tendncia doutrinria, a liberdade de escolha do legislador, poderiam abrir as portas para o debate poltico de um novo processo de descriminalizao, transferindo as sanes mais leves do Direito penal ao Direito administrativo sancionador. Observaramos ainda que independentemente da definio de quais bens jurdicos efetivamente no merecem a tutela penal 418 a doutrina penal dedica poucos esforos para tentar delimitar qual deve ser o tratamento dedicado pelo Direito administrativo sancionador a muitas das condutas, antes penais, cujo controle se remete a este ltimo ramo. Ou seja, defende-se o Direito penal mnimo, sem que haja a reflexo sobre o sistema punitivo como um todo, sem que se discorra com maior profundidade acerca do tratamento que a administrao pblica pode conferir, em termos de procedimento e sano, a estas condutas que devem ser excludas do Direito penal, pelo princpio de subsidiariedade 419 . O que propomos, assim, coaduna-se com a preocupao da doutrina do Direito administrativo sancionador, a respeito da necessidade de estruturao e reflexo crtica sobre os princpios de interveno do direito punitivo em geral 420 . Tal reflexo tem como
417 Ao contrrio do juzo de Silva Snchez, que reputa improvvel (quia impossvel) um movimento de despenalizao, Cf. La expansincit., p. 175. 418 Remetemos aqui discusso dos capitulo anteriores, sobre a possibilidade/necessidade de incorporar a tutela de bens jurdicos supra individuais ao Direito penal, representado especialmente pela querela dos autores da Escola de Frankfurt e os opositores a esta posio, cujos princpios so emblematicamente reunidos por Schnemann, e a importncia que este autor confere proteo das geraes futuras. Cf. Consideraciones sobre la cit., p. 32 e ss. 419 Exceo feita, sem dvida, ao trabalho de Helena R. Lobo da Costa. 420 RANDO CASERMEIRO, op. cit., p. 31. 140
objeto indicar que uma organizao do sistema punitivo, desde o administrativo at o penal, teria o condo de estabelecer, na prtica, uma gradao de garantias e sanes administrativas, e uma possvel descriminalizao, pela consolidao deste Direito intermedirio, de interveno, propugnado por Hassemer Assim, no que se refere s concluses que podemos tirar deste breve item, e que j foram esboadas nas linhas anteriores, entendemos que as teorias mistas (qualitativo-quantitativas) abrem um espao de discusso mais profcuo sobre as fronteiras entre o Direito penal e administrativo, a partir das consideraes sobre a gravidade da pena. 421
nessa zona intermediria onde acreditamos haver maior espectro poltico de discusso sobre a descriminalizao, a exemplo dos comentados processos despenalizadores ocorridos na Europa dos anos 1970, na esteira do que apontado pelas teorias de Hassemer e Silva Snchez. A deciso sobre as condutas que podem deixar o Direito penal merecem o debate poltico-legislativo, inclusive no que diz respeito efetividade das sanes. Nesse sentido, afirmam Hassemer e Muoz Conde que muitas vezes a interveno administrativa sancionadora mais rpida e eficaz que muitas sanes penais que, juntas, funcionam mais como respostas de um Direito penal simblico do que como efetivos meios de soluo de problemas 422 . Helena Lobo da Costa, ao criticar com propriedade as justificativas subjetivas que d Silva Sanchez para a expanso do Direito penal, menciona que a demanda social no se dirige propriamente ao Direito penal, mas efetividade da sano, que poderia, em muitos casos, ser alcanada pelo Direito administrativo sancionador 423 . Importa ressaltar, especialmente, que o reconhecimento desta rea intermdia onde cabe a interveno do Direito administrativo sancionador no significa defender um livre
421 Nesse sentido, as palavras de Garca Albero ilustram bem nossa posio: del mismo modo, hace falta algo ms que el voluntarismo interpretativo para considerar que entre una infraccin minscula del Cdigo de Circulacin (conducir sin el respectivo documento acreditativo, pese a tenerlo) y cualquier delito del Cdigo penal existe tan solo una diferencia de orden cuantitativo y no cualitativo. Op. cit., p. 300. 422 Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 79. 423 Nas palavras da autora: O modelo por ele [Silva Snchez] proposto peca por no reconhecer que a demanda social no por criminalizao ou punio, seno por efetividade, o que pode ser atingido sobretudo por meios no punitivos. Proteo penal do meio ambiente...cit., p. 213. 141
trnsito do Direito administrativo para o penal, mas sim propiciar o movimento contrrio, evidenciando o fato de que a possvel reduo das fronteiras do Direito penal j conta com um instrumento bastante prximo de proteo de bens jurdicos (que so as sanes administrativas). Ademais, como buscaremos demonstrar nos captulos que seguem, h casos nos quais as sanes graves impostas pela administrao indicariam inclusive que este processo (de insero legislativa de tipos intermedirios na tutela do Direito administrativo sancionador) j est em marcha, porm no acompanhado da descriminalizao das respectivas condutas proibidas administrativamente. Alm de no representar a descriminalizao, preocupa especialmente verificar que o sistema de garantias aplicveis ao processo administrativo sancionador ainda pouco desenvolvido, quando comparado ao longo histrico de demandas por garantias no direito penal, e que o traslado de garantias penais para o Direito administrativo sancionador encontra resistncia por parte dos tericos administrativistas. Tomillo e Rubiales identificam, ainda, que a terceira velocidade do Direito penal, identificada por Silva Snchez como caracterstica do Direito penal do inimigo no qual h flexibilizao de garantias somada imposio de graves penas privativas de liberdade uma tendncia que tambm pode ser verificada no contexto do Direito administrativo sancionador, seguindo a mesma lgica acima delineada: imposio de graves sanes administrativas sem respeitar os j reduzidos elementos de garantia do processo sancionador. 424
Nesse sentido, reafirmamos a necessidade da efetiva vigncia das garantias penais na aplicao da sano administrativa, e a ponderao das garantias processuais, pois, como afirmou um jurista francs, si debemos hacer del Derecho administrativo sancionador un pseudo-derecho penal para qu sirve despenalizar? Pero si por el contrario reducimos demasiado las garantas de los administrados dnde queda el Estado de Derecho? 425
Por fim, cabe retomar a crtica de Helena Lobo da Costa, no sentido de que a insuficincia terica, ou pratica, do Direito administrativo sancionador, no pode ser
424 Derecho administrativo sancionador...cit., p. 54. 425 MODERNE, Franck apud LOZANO CUTANDA, op. cit., p. 52. 142
tomada como escusa para se retardar ou impedir o processo de descriminalizao, conforme determinam os princpios de fragmentariedade e interveno mnima do Direito penal. Nesse sentido, entendemos, em compasso com a citada autora, que a falta de eficcia de um sistema menos grave do que o Direito penal s pode ser medida aps todas as tentativas de desenvolvimento pleno destas reas. Assim, a deficincia da atuao do Direito administrativo sancionador, ou a falta de estrutura e garantias presentes no sistema de normas, no podem significar a insero de condutas administrativamente proibidas no Direito penal. Deve significar, sim, a dedicao de maiores esforos para o aperfeioamento do sistema administrativo sancionador.
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CAPTULO 3 A EXPANSO PENAL PODE LEVAR AO DIREITO DE INTERVENO? 3.1 Espaos atuais de expanso do Direito penal: nmero de leis e teoria do delito
Conforme informam Miguel Bajo e Silvina Bacigalupo, os delitos contra a ordem pblica e contra a ordem econmica representam hoje as principais reas de conflito entre o Direito Penal e o Direito administrativo sancionador, por se tratarem de setores onde h abundante intervencionismo estatal, regulados por normas administrativas que reclamam a proteo de sanes administrativas 426 . As normas administrativas nestes setores tambm se expandem em compasso com a expanso das normas penais. A investigao que aqui propomos visa delinear, em largos traos, o processo de expanso pelo qual passa o Direito penal brasileiro, a partir da considerao do aumento do nmero de leis ocorrido nas duas ltimas dcadas. Esta reflexo tem por objetivo visualizar quais so as reas sensveis da produo normativa sancionadora, buscando apontar exemplos de condutas que, eventualmente, poderiam ser excludas do Direito penal, e integradas ao Direito administrativo sancionador ou ao Direito de interveno, conforme o modelo de Hassemer. Visa, ainda, indicar um processo de flexibilizao de regras de imputao e de incorporao da lgica preventiva, que o aproximaria do Direito administrativo sancionador. No que se refere ao aumento de leis, selecionamos algumas a ttulo de exemplo, mantendo o foco na legislao brasileira das duas ultimas dcadas, sem perder de vista que esta uma tendncia que encontra paralelos em muitos outros ordenamentos estrangeiros. Contudo, tendo em vista a complexidade da produo normativa, mostra-se pouco vivel uma enumerao exaustiva das normas que representem este movimento expansionista do Direito penal.
426 BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel. Las medidas administrativas y penales para la prevencin del blanqueo de capitales. In: BACIGALUPO, Silvina e BAJO, Miguel (Orgs.). Poltica Criminal y blanqueo de capitales. Barcelona: Marcial Pons, 2009, p. 125. 144
Traamos, ainda assim, exemplos capazes de indicar, simbolicamente, a crescente toada de ampliao do Direito penal, buscando referncias especialmente nas reas dos crimes econmicos, ambientais, administrativo e internacional, j que renem muitas das novas leis que indicam a expanso do Direito penal. A anlise a que nos propomos aqui, vale mencionar, no implica uma tomada de posio a favor do modelo de interveno delineado por Hassemer, j que estamos de acordo com muitas das crticas formuladas contra tal modelo. O que visamos, aqui, observar mais de perto algumas condutas que comprovam que a expanso do Direito penal denunciada pelo autor uma realidade tambm no Brasil e, especialmente, dialogar com alternativas ao uso do Direito penal no pas, seja pela descriminalizao, seja pelo recurso a outros ramos jurdicos. Em seguida, buscamos abordar um movimento de expanso do Direito penal que no somente resultado da atividade legislativa, mas tambm da doutrina, conformado pelas solues tericas desenvolvidas a fim de permitir ao Direito penal incorporar novos tipos, novos modelos de imputao de forma a superar os desafios apresentados por tipos penais fora dos padres tradicionais (como a responsabilidade das pessoas jurdicas, a imputao de infraes contra bens jurdicos coletivos etc.). Um segundo momento de nossa reflexo - que tambm no se pretende exaustiva consistir em demonstrar que possvel interpretar as transformaes da dogmtica da parte geral tambm como uma faceta da expanso penal. Expanso que pode ser vista, por exemplo, com a ampliao das hipteses de garantia nos tipos omissivos imprprios 427 , a reconfigurao dos conceitos de ao e autoria, a fim de permitir a responsabilizao em cadeia em estruturas muito hierarquizadas (pense-se, por exemplo, nas atribuies de responsabilidade por atuar em lugar de outro 428 , responsabilidade por organizao, e algumas formulaes acerca do fundamento da punio do partcipe). Nesse sentido, observamos um processo de flexibilizao de regras de imputao e de incorporao da lgica preventiva, que aproximaria o Direito penal do Direito administrativo sancionador.
427 Cf. SILVA SANCHEZ, Jess-Maria. El delito de omisin: concepto y sistema. Buenos Aires: B de F, 2006. 428 Cf. GRACIA MARTIN, Luis. El actuar en lugar de otro en Derecho penal. Zaragoza: Prensa Universitria, 1986. 145
Este estudo pretende, indicar, assim, que uma parte da expanso do Direito penal, nos pases de tradio germnica ocidental, tambm impulsionada pela prpria doutrina, que teoriza sobre a flexibilizao de critrios de imputao, de interpretao etc. Assim, verificamos que analisar o processo de expanso pelo qual passa o Direito penal contemporneo (restrito ao contexto brasileiro, com breves referncias ao Europeu) implica tambm observ-lo como um processo dinmico entre legislador, jurisprudncia e tericos penais. Mantendo o estudo das manifestaes de ampliao do Direito penal, nas pginas que seguem buscaremos indicar que esta expanso a que fazemos referncia pode ser verificada em trs diferentes frentes: um aumento do nmero de tipos penais (que se pode verificar na legislao nacional e estrangeira), a adaptao de critrios da Parte Geral para permitir a aplicao destas novas normas, e a reformulao conceitual de princpios constitucionais penais tradicionalmente restritivos do Direito penal. Por fim, traaremos tambm algumas consideraes sobre a nova interpretao de alguns princpios constitucionais tradicionalmente limitadores do Direito penal ou da medida de pena que, na esteira das alteraes de todo o conjunto do Direito penal, tambm sofrem uma diminuio de sua capacidade de restringir o recurso punio, como o principio de proporcionalidade, e outros postulados do garantismo penal.
3.2 A expanso legislativa no Brasil
A expanso do Direito penal no Brasil evidencia-se especialmente pelo acrscimo do nmero de leis, especialmente na legislao especial 429 , e tambm pelo agravamento das penas previstas para delitos j existentes 430 . Esta tendncia identificada tambm no atual Projeto de Cdigo Penal (236/2012).
429 Si la legislacin bsica brasilea siempre estuvo, de modo indirecto, en algunos casos, influenciada por las alteraciones que se han producido en el orden econmico y poltico, en todas las fases de vigencia de esta legislacin se fueran presentando reformas, no slo en los Cdigos, sino principalmente, a travs de leyes especiales. TAVARES, Juarez. La reforma penal en Brasil. In: DEZ RIPOLLES, Jos Lus. La poltica legislativa penal iberoamericana en el cambio de siglo. Montevideo, Buenos Aires: B de F, 2008, p. 48. 430 Esta expanso do Direito penal possui como elemento intrnseco o recrudescimento das penas, notadamente a privativa de liberdade. Esse fenmeno ocorre em dupla medida. De um lado, os novos tipos 146
Um olhar mais geral sobre a poltica criminal brasileira permite-nos apontar, no bojo destas transformaes, uma atuao mais agressiva do Direito penal sobre a criminalidade tradicional, cotidiana, com o aumento da populao carcerria 431 e do tempo de durao das penas restritivas de liberdade. notvel tambm a severidade das penas previstas para novos delitos, com a imposio de sanes muitas vezes desproporcionais em relao conduta e ao dano provocado 432 , como enfatiza Salvador Netto: Esta expanso do Direito penal possui como elemento intrnseco o recrudescimento das penas, notadamente a privativa de liberdade. Esse fenmeno ocorre em dupla medida. De um lado, os novos tipos penais, frutos de opes polticas de criminalizao, comumente cominam sanes proporcionalmente mais graves se cotejadas com os delitos tradicionais. () Por outro lado, delitos j consagrados, por meio de reformas legislativas pontuais, verificam o aumento da gravidade de suas punies 433 . Esta transformao, certamente, no representa uma tendncia uniforme da legislao nacional, que evolui dialeticamente por meio de movimentos desiguais de expanso e de retrao, e admite tambm tendncias descriminalizadoras ou de abrandamento das consequncias do processo penal e da imposio de pena, como se verifica, dentre outros exemplos, na proposta das Leis n 9.099/95 (estabelece a suspenso condicional do processo nos crimes de menor potencial ofensivo), n 10.259/2001 (que amplia o conceito de menor potencial ofensivo), n 10.826/03 (estatuto do desarmamento),
penais, frutos de opes polticas de criminalizao, comumente cominam sanes proporcionalmente mais graves se cotejadas com os delitos tradicionais. () Por outro lado, delitos j consagrados, por meio de reformas legislativas pontuais, verificam o aumento da gravidade de suas punies. SALVADOR NETTO, Alamiro Velludo. Finalidades da pena, conceito material de delito e sistema penal integral. Tese (Doutorado em Direito). Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, 2008, p. 5. Disponvel em: <http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/2/2136/tde-17022009-160214/>. Acesso em: 2012-10-17. Ver tambm relatrio de pesquisa da Fundao Getlio Vargas, que revelou que a grande maioria dos projetos de lei elaborados pelo legislativo brasileiro acerca do Direito penal tem como objetivo a agravao de penas de delitos j existentes ou a criao de novos tipos. FGV. Anlise das justificativas para a produo de normas penais. Srie Pensando o Direito, So Paulo, n 32, 2010. 431 A esse respeito, Cf. o relatrio elaborado pelo Conselho Nacional de Justia, no ano de 2010, acerca da situao carcerria no pas, que contabilizou o total de 494.598 presos (entre provisrios e condenados) no Brasil. LOSEKANN, Luciano Andr. Justia em nmeros. Braslia: CNJ, 2010. Disponvel em www2.mp.pr.gov.br/cpcrime/boletim79/cep_b79_n_22.ppt . Acesso em 19.set.2012. 432 Veja-se, por exemplo, a Lei n 7.643/87, que prev pena de 2 a 5 anos para qualquer forma de molestamento intencional, de toda espcie de cetceo. 433 SALVADOR NETTO, op. cit., p. 5. 147
ou n 11.343/06 (cujo artigo 28 prev somente penas no restritivas de liberdade aos usurios de droga) 434 . Para Hassemer, contudo, apesar da existncia de algumas reformas descriminalizadoras pontuais, por exemplo, no mbito dos delitos sexuais (levadas a cabo na Alemanha e tambm no Brasil em 2009), tal iniciativa residual nas legislaes contemporneas. Para o autor, os setores que definem o novo Direito penal so o meio ambiente, as drogas, a criminalidade econmica, delitos de internet, terrorismo e criminalidade organizada 435 . Estes so setores importantes que impulsionam a legislao penal sem que, necessariamente, tenham sido esgotadas as possibilidades de interveno administrativa por meio de regulamentao preventiva. Sendo assim, a despeito das mencionadas contra-tendncias (inspiradas por mpetos de reduo das reas abarcadas pela criminalizao), a face expansionista do Direito penal aparenta ser predominante, o que verificvel na legislao brasileira da ltima dcada. Podemos indicar, como exemplos desta transformao na legislao brasileira, o sistema normativo forjado a partir de 1990 para a proteo de bens jurdicos coletivos 436 , ou ainda, para a implementao de leis criminais decorrentes de acordos internacionais ou mandados de criminalizao provenientes de Tratados dos quais o Brasil signatrio. Sobretudo, um dos mbitos de maior presso pela expanso do Direito penal est concentrado nas atividades econmicas e empresariais, com a demanda pela criminalizao de decises de empresas, responsabilidade penal de pessoa jurdica, de determinadas transaes de mercado, propriedade intelectual, e atividades tributrias. Este, tambm, o setor mais afetado pela frgil fronteira entre Direito penal e administrativo, e onde mais espao h para a criminalizao de condutas.
434 Tal dinmica legislativa ressaltada por Bottini, para quem esta tendncia expansionista do Direito penal no homognea, e encontra rompantes no sentido contrrio, de contrao Mantm, no entanto, a ressalva de que a tendncia a ampliao de tipos penais, ainda que relativizada por espasmos de supresso de regras criminalizadoras.BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e princpio da precauo na sociedade de risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 92. 435 HASSEMER,Winfried . Perspectivas del derecho penal futuro. In: Revista Penal, ano 1, n 1, 1998, pp. 37-41. 436 Afirma Lus Regis Prado que o legislador, na cunhagem dos tipos contidos na Lei 8.137/90 tutela o Errio no somente no sentido patrimonialista, mas sim como bem jurdico supra individual, de cunho institucional. Direito penal econmico. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 408. 148
O complexo de normas de Direito penal econmico, dessa forma, coleciona importantes exemplos de expanso do direito nacional, desde a incorporao de condutas de controle administrativo ao rol de delitos at a criao de novos tipos 437 . Dentre eles, a lei n 8.137/90, principal lei de proteo da ordem econmica e tributria, ao regular as condutas ilcitas de natureza tributria (declarao e supresso de tributos, nos artigos 1, 2, e 3), e atentados livre concorrncia de mercado (nos artigos 4 a 6) 438 . Muitas das condutas reguladas na proteo da concorrncia, no corpo da mencionada lei, poderiam ser excludas da tutela penal mediante a interveno econmica ou administrativa mais severa. Esta , em alguma medida, a operao realizada pela Lei n. 12.529/2011, que redefine o sistema de defesa da concorrncia (Lei do super CADE). A lei, contudo, antes de descriminalizar, estrutura um sistema paralelo de penas e sanes administrativas. A opo adotada no Projeto do Cdigo Penal foi intermediria, na medida em que descriminalizou as condutas de manipulao de preos (limitando-as jurisdio civil), e manteve (provisoriamente no art. 373 439 ), a tipificao de condutas como o controle regional ou de fornecedores. A soluo adotada pelo Projeto do Cdigo, ainda que no cumpra em absoluto com um programa de diminuio da interveno penal em setores que podem ser bem regulados por normas administrativas ou civis, representa um sinal de que pode ser possvel, na legislao brasileira, a incorporao de solues alternativas, pautadas pelo princpio da subsidiariedade. O novo tratamento sugerido para os delitos concorrenciais, nesse sentido, acerca-se da proposta da Escola de Frankfurt, no sentido de reduzir as condutas econmicas onde seja prevista a interveno penal. A Lei do super CADE, tambm, aproxima-se do
437 El nuevo Derecho penal se realiza sobre todo en la Parte especial, y a travs de una legislacin penal especial, de la que proceden tambin los ejemplos ms discutibles HASSEMER, Winfried. MUOZ CONDE, Francisco. La responsabilidad por el producto en Derecho Penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1995, p. 17. 438 As penas previstas na Lei n 4.729/65 que primeiramente tratou do delito de sonegao fiscal no Brasil foram ampliadas, e novos tipos criados, sendo alguns inseridos no Cdigo Penal. Cf.PRADO, op. cit., p. 406. 439 O projeto do novo cdigo penal, na exposio de motivos, menciona que mantm as condutas previstas na Lei n. 8.137/90, porm reduz o nmero de condutas e tipos penais na transposio para o corpo do Cdigo. Prev o art. 373: Formar acordo, convnio, ajuste ou aliana entre ofertantes visando: I fixao artificial de preos ou quantidades vendidas ou produzidas; II ao controle regionalizado do mercado por empresa ou grupo de empresas; ou III ao controle, em detrimento da concorrncia, de rede de distribuio ou de fornecedores: Pena priso, de dois a cinco anos. 149
Direito de interveno, ao estruturar um sistema preventivo tcnico, amparado por sanes administrativas importantes, de capacidade dissuasria. Somente no se coadunam em absoluto com a teoria de Hassemer, na medida em que segue tutelando bens jurdicos coletivos (a livre concorrncia) e no operam a descriminalizao completa das condutas que tutelam (no caso da lei especial). Os delitos contra o sistema financeiro nacional, previstos na Lei n 7.492/ 84 e 9.613/98 tambm podem ser elencados como exemplos do acrscimo de tipos penais, ou de reforma de legislao anterior, fornecendo maior rigor e detalhamento de condutas. Referida lei descreveu as fraudes contra o sistema financeiro nacional, e teve seu campo de aplicao bastante ampliado a partir da Emenda Constitucional 40, de 2003, que aumentou as possibilidades de participao de entidades financeiras, inclusive estrangeiras, no pas 440 . Assim, na mesma esteira dos delitos contra a ordem econmica, a lei dos crimes contra o sistema financeiro representante importante da tendncia expansiva 441 no Direito penal brasileiro, tendo em vista a incorporao de diversas condutas especficas do meio empresarial. Muitos dos tipos penais descritos na Lei n. 7492/84 foram reproduzidos e ampliados no Projeto de Cdigo penal (como a gesto fraudulenta, divulgao de informao falsa). O tipo de gesto fraudulenta, por exemplo, foi decomposto em quatro diferentes condutas no projeto de Cdigo, com a respectiva gradao de pena 442 . O Projeto, inclusive, dedica grande parte do conjunto de tipos penais para a definio de condutas contra a ordem econmica, reproduzindo a criminalizao de atos que, na esteira da proposta de Hassemer, poderiam restar excludos da tutela penal, como o caso da previso do artigos 358 (captao ilegal de recursos), 360 (omisso de informao obrigatria), 368 (administrao infiel). Tais condutas encontrariam respaldo
440 Cf. PRADO, op. cit., p. 212. 441 Conforme GRACIA MARTN, na rea do Direito penal econmico onde se verifica o maior acrscimo de tipos penais, tendo em vista ser este ramo um dos principais setores caractersticos do Direito penal moderno. Estudios de derecho penal. Lima: Idemsa, 2004, p. 725. 442 Conforme a nota explicativa da Comisso de reforma do Cdigo Penal, so quatro as condutas de gesto fraudulenta descritas: A primeira, comea com o ato fraudulento, sem necessidade de qualquer resultado ulterior; a segunda, traz a habitualidade; a seguir, vem o prejuzo a terceiros e, por fim, a interveno ou quebra da instituio financeira. Cada uma destas condutas traz um limite de pena considerado adequado para sua gravidade relativa. Disponvel em: http://s.conjur.com.br/dl/anteprojeto-codigo-penal.pdf. Acesso em 12.08.2012. 150
em sanes administrativas e, eventualmente, na previso de sanes graves intermedirias entre o Direito penal e o administrativo. Por outro lado, a revogao da Lei n 8.176/91 443 (crimes contra a ordem econmica e contra sistema de estoque de combustveis) pelo projeto do Cdigo Penal, confirma o que foi acima exposto, sobre a tendncia, neste projeto, em remeter ao Direito tributrio e administrativo uma parcela muito especfica das transaes econmicas do pas. As condutas nela descritas 444 , seguindo-se o modelo proposto por Hassemer, podem efetivamente integrar um sistema de preveno tcnica (ou orgnica) ou inserirem-se em um regime sancionador paralelo, como o administrativo, uma vez que se referem a um setor altamente regulado. A no insero de algumas condutas da legislao extravagante no Projeto do Cdigo penal no significa, em absoluto, que o Brasil represente uma exceo no contexto mundial de expanso do Direito penal, uma vez que a retirada de determinados delitos do conjunto de condutas proibidas foi compensada pela incluso de outras, tais como o bullying (definido como intimidao vexatria no art. 147), o stalking (perseguio obsessiva), bem como condutas anteriormente previstas no Estatuto do Torcedor (Lei n. 0.671/03), como tumulto, alterao de resultado de partida desportiva, e cambismo. Estas duas ltimas, inclusive, de duvidosa legitimidade no conjunto de normas selecionadas para permanecerem sob a regulao penal. Uma das recentes alteraes legislativas de sentido criminalizador a Lei n 12.683/2012, de combate lavagem de dinheiro, que alterou a Lei n 9.613/98 445 . A nova norma alterou sensivelmente o rol de condutas antecedentes do delito de lavagem de
443 PRADO, op. cit., p. 77-79. 444 Art. 1 Constitui crime contra a ordem econmica: I - adquirir, distribuir e revender derivados de petrleo, gs natural e suas fraes recuperveis, lcool etlico, hidratado carburante e demais combustveis lquidos carburantes, em desacordo com as normas estabelecidas na forma da lei; II - usar gs liqefeito de petrleo em motores de qualquer espcie, saunas, caldeiras e aquecimento de piscinas, ou para fins automotivos, em desacordo com as normas estabelecidas na forma da lei. Pena: deteno de um a cinco anos. Art. 2 Constitui crime contra o patrimnio, na modalidade de usurpaco, produzir bens ou explorar matria-prima pertencentes Unio, sem autorizao legal ou em desacordo com as obrigaes impostas pelo ttulo autorizativo. Pena: deteno, de um a cinco anos e multa. 1 Incorre na mesma pena aquele que, sem autorizao legal, adquirir, transportar, industrializar, tiver consigo, consumir ou comercializar produtos ou matria-prima, obtidos na forma prevista no caput deste artigo. 445 valido notar que nesta lei podemos tambm identificar a dupla tendncia das transformaes contemporneas do Direito penal, pois ao mesmo tempo em que cria novos delitos permite a diminuio da pena (ou absolutamente nenhuma pena) para os casos em que houver delao premiada. (art. 1, 5) 151
dinheiro, estabelecendo os mesmos marcos inferiores e superiores de pena para o traficante que lava o dinheiro e para organizadores de rifas que dissimulam a origem do dinheiro 446 . Os marcos da Lei de lavagem de dinheiro, hoje, figuram-se no conjunto das leis mais abrangentes do mundo ocidental no combate a este tipo de delito 447 , pois alm da exagerada abrangncia da nova lei, ampliou o rol de profissionais considerados sensveis atividade de lavagem, prevendo deveres de informao, quando se tratar de operaes suspeitas elencadas pelo COAF (Conselho de Controle de Atividades Financeiras). Como observaremos em captulo especfico, este ltimo aspecto da lei nos particularmente interessante, tendo em vista que o legislador preferiu estabelecer sanes administrativas aos profissionais listados, tornando a Lei de lavagem de dinheiro um exemplo interessante de integrao de reas sancionadoras para o combate desta atividade delitiva. Nesse sentido, particularmente, a opo pelas sanes de advertncia, multa, inabilitao temporria ou suspenso da autorizao para o exerccio do cargo (art. 12), nos parecem alentadoras dentro do contexto altamente repressivo da lei, e so um indcio de que condutas de lesividade reduzida podem ser mantidas em um sistema sancionador paralelo ao Direito penal, garantindo-se a ampla defesa e o contraditrio (art. 13). A represso lavagem de dinheiro insere-se no conjunto de esforos internacionais no combate criminalidade organizada. Silva Snchez aponta o combate a este tipo de atividade delitiva como caracterstica da expanso penal, figurando como um setor privilegiado para a implementao das demandas de uma sociedade coagida pelos riscos e insegurana 448 . O crime organizado tambm uma constante fonte impulsionadora de reformas processuais no Brasil, mobilizando o legislador a editar reformas tambm nos setores de delinquncia de fundo econmico (como apontado na mencionada Lei de lavagem de dinheiro). A lei de combate ao crime organizado, n 9.034/95, introduz no Brasil novos meios investigatrios e de prova quando houver indcios de que as aes sejam praticadas de forma organizada, de que os delitos sejam cometidos de forma sistematizada, transnacional, e seguindo os parmetros estabelecidos pela Conveno das Naes Unidas
446 BOTTINI, Pierpaolo Cruz; ESTELLITA, Helosa. Alteraes na legislao de combate lavagem de dinheiro: primeiras impresses. Boletim IBCCRIM. So Paulo: IBCCRIM, ano 20, 2012, n. 237, p. 02. 447 Segue os moldes da legislao espanhola, que uma das mais abrangentes. Cf. BLANCO CORDERO, Isidoro. El delito de blanqueo de capitales. Navarra: Aranzadi, 2012. 448 SILVA SNCHEZ, Jess-Maria. La expansin del derecho penal. Buenos Aires: B de F, 2008., p. 115 152
Contra o Crime Organizado Transnacional, conhecido como Tratado de Palermo, do qual o Brasil se tornaria signatrio 449 no ano 2000 450 . A previso de normas para o combate de organizaes criminosas tambm inserida no Projeto de Cdigo Penal, onde a expresso dividida em dois tipos: por associao criminosa, transmitindo a ideia de que se exige estabilidade e permanncia, e organizao criminosa, com o sentido de representar as estruturas organizadas, permanentes, onde haja hierarquia e diviso de poderes. O delito inserido no conjunto de crimes contra a paz pblica 451 . No texto de introduo aos artigos mencionados, o legislador menciona a necessidade de adequao do Brasil aos ditames do Tratado das Naes Unidas para o combate criminalidade organizada (Tratado de Palermo). Faz parte ainda dos esforos de combate criminalidade organizada no pas a tipificao da corrupo praticada por funcionrios pblicos estrangeiros, ainda no bojo dos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil no Tratado de Palermo. Anteriormente prevista no projeto de lei n 6.826/2010, e agora inserida no art. 276 do Projeto de Cdigo Penal, a norma tem como objetivo criminalizar a corrupo praticada por pessoas fsicas ou jurdicas contra a administrao pblica nacional ou estrangeira. 452 . A tipificao referida decorre dos mandados de criminalizao presentes em outros tratados internacionais assinados pelo Brasil como, por exemplo, a Conveno sobre o
449 O tratado foi ratificado pelo Brasil pelo Decreto n 5.015/04. 450 Cabe ressaltar, no sentido desta critica, que pases como Alemanha e Portugal, seguindo as mesmas orientaes internacionais de combate corrupo e lavagem de dinheiro, no incluram tais condutas no rol de ilcitos penal, e preferiram remet-las ao regulamento do direito de contra ordenao, espcie de direito administrativo sancionador manejado por estes pases, e nem por isso sua opo foi considerada menos relevante ou eficiente pelos rgos internacionais responsveis por fiscalizar a implementao dos tratados. 451 A descrio tpica dos artigos : Associao criminosa Art. 255. Associarem-se trs ou mais pessoas, de forma estvel e permanente, para o fim especfico de cometer crimes: Pena - priso, de um a trs anos, sem prejuzo das penas relativas aos crimes cometidos pela associao criminosa. Pargrafo nico. A pena aumenta-se at a metade se a associao armada. Organizao Criminosa Art. 256. Organizarem-se trs ou mais pessoas, de forma estvel e permanente, para o fim especfico de cometer crimes cuja pena mxima seja igual ou superior a quatro anos, mediante estrutura organizada e diviso de tarefas, com hierarquia definida e visando a auferir vantagem ilcita de qualquer natureza: Pena priso, de trs a dez anos, sem prejuzo das penas relativas aos crimes cometidos pela organizao criminosa.1 A pena aumenta-se at a metade se a organizao criminosa armada, se um ou mais de seus membros integra a administrao pblica, ou se os crimes visados pela organizao tiverem carter transnacional. 452 Cf. LUZ, Yuri Corra da. O combate corrupo entre o Direito penal e direito administrativo sancionador. In Revista Brasileira de Cincias Criminais, n 89, vol 19, pp. 429-470. 153
Combate Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros 453 , que se traduziu na Lei n 10.467/02 454 . Nesse quesito, todavia, verificamos que o Direito penal sofre constantes reformas, o principal recurso de que lana mo o legislador para dissuadir a prtica da corrupo, sem a estruturao de um sistema regras administrativas ou normas internas ao servio pblico capazes de dificultar esta atividade. Como teremos oportunidade de observar, em apartado prprio, a Lei de improbidade administrativa pouco integrada ao sistema penal, e sua abordagem tambm exclusivamente sancionatria, sendo que em alguns casos chega a representar dupla punio pelos mesmos fatos. Um aditivo ao Tratado de Palermo tambm seria ratificado e implementado pelo Brasil, relativo preveno, represso e punio do trfico de pessoas, que resultou na depurao de artigos do Cdigo Penal, ampliando o rol de condutas incriminadas, de acordo com as recomendaes das Naes Unidas. O trfico de pessoas (para fins de explorao sexual ou do trabalho) j pode ser considerado relevante no Brasil 455 , e possvel crer que o contexto econmico atual poder gerar maior presso sobre as fronteiras brasileiras, que venham a repercutir no Direito penal 456 , como ocorre nos pases economicamente mais desenvolvidos. Novos tipos penais foram desenhados para o combate ao trfico de pessoas, de acordo com a finalidade que se d a esta atividade: explorao sexual (arts. 231 e 231-A 457 ) ou trabalho escravo 458 . Estas condutas foram reunidas em um s artigo (469) no Projeto de Reforma do Cdigo Penal.
453 Ratificado no Brasil pelo Decreto n 3.678/00. 454 Cf. COSTA JR., Paulo Jos e PAGLIARO, Antnio. Dos crimes contra a Administrao Pblica. So Paulo: Malheiros, 1997, p. 27. 455 Conforme comprovam os dados apresentados na obra coletiva Trfico de pessoas, com a reunio de diversos dados sobre o crescente fenmeno de trafico para fins de explorao do trabalho na cidade de So Paulo. Cf. MARZAGO JR, Laerte (Org.). Trfico de pessoas So Paulo: Quartier Latin, 2010. 456 Sem desconsiderar o tratamento penal j dado ao trafico (internacional e interno) de pessoas para fins de explorao sexual ou de trabalho, nos referimos aqui penalizao da infrao de condutas administrativas, como a falta de registro no pas, ou a permanncia ilegal, como parece ser a tendncia dos pases europeus. Cf. CANCIO MELI, Manuel e GMEZ, Mario. El Derecho penal espaol ante la inmigracin: un estudio poltico-criminal. In: BACIGALUPO, Silvina e CANCIO MELI, Manuel. (Orgs.). Derecho Penal y poltica transnacional; Barcelona: Atelier, 2005, pp. 343-416. 457 De acordo com as alteraes promovidas no Cdigo Penal pela Lei n 12.015, que juntamente com a Lei n 11.106 reformou o antigo captulo Dos crimes contra os costumes. 458 QUEIJO, Maria Elizabete; RASSI, Joo Daniel. Trfico internacional de pessoas e o tribunal penal internacional. In: MARZAGO, Laerte (Org.)Trfico de pessoas...cit., p. 243. 154
No mesmo contexto dos delitos de trfico de pessoas encontra-se o debate sobre a criminalizao dos movimentos migratrios. Silva Snchez aduz que a mobilidade de pessoas promovida pela globalizao, principalmente pela intensidade dos fluxos migratrios, um fator crimingeno, pois o choque cultural, atomizao e integrao so eminentemente conflitivos 459 . A imigrao tambm indicada por Hassemer como o principal fator da eroso normativa 460 (ou desorientao normativa) da sociedade atual ao observar que atravs dela introduzem-se novos padres culturais e sociais, ou seja, a reduo das expectativas normativas, que invoca o Estado a tentar proteger normas que ameaam enfraquecer-se. O controle da imigrao clandestina atravs do Direito penal uma constante e, ainda que este seja um fenmeno eminentemente europeu, a crise econmica nos pases capitalistas desenvolvidos tende a redirecionar os fluxos migratrios, no sendo de todo irreal apontarmos para a possibilidade de que, em breve, este seja um tema de ateno tambm do legislador nacional. interessante notar, no entanto, que o que se busca proteger com tais normas no so os direitos fundamentais dos imigrantes 461 , mas o controle do Estado sobre a imigrao. Assim, no se trata de uma legislao abrangente, de proteo s pessoas traficadas como vtimas do crime organizado a partir da elaborao de polticas sociais e de legislao protetiva no mbito civil, administrativo ou do trabalho. O que se verifica, ao contrrio, uma opo legislativa precipuamente punitivista, de recurso quase exclusivo ao Direito penal, que repassa para este setor todas as incumbncias de preveno deste fenmeno 462 . Esta uma rea importante de atuao do
459 La expansincit., p.116 460 El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et al. Criminalidad, evolucin del derecho penal y crtica al derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del Puerto, 2009, p. 21. 461 Esta a doutrina maioritria na Espanha, pas que somente alterou a imigrao clandestina como delito contra os direitos dos trabalhadores em 2010, na reforma empregada pela lei n 5/2010. Ainda assim, o consenso de se trata de um delito contra a ordem publica ou contra a segurana nacional. Cf. HORTAL IBARRA, Juan Carlos. A vueltas sobre el bien jurdico-penal protegido en los mal llamados Delitos contra los derechos de los ciudadanos extranjeros. In: MIR PUIG, Santiago; CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. (Orgs.). Poltica criminal y reforma penal. Madrid: Edisofer, 2007, pp. 463-504). Tambm ESTIARTE, Carolina, afirma que a legislao espanhola dedica apenas un lacnico artculo a la proteccin y asistencia a las vctimas de este delito. El delito de trata de seres humanos, una incriminacin dictada desde el Derecho Internacional. Navarra: Thomson Reuters, 2011, p. 167). 462 Como informa Carolina ESTIARTE, en el seno de la Unin Europea, el enfoque ha sido puramente criminocntrico, circunscribiendo las medidas a adoptar prcticamente a la mera incriminacin de las conducta delictivas. Op. cit., p. 166. 155
Direito administrativo sancionador, e que bem poderia integrar os mecanismos de preveno tcnica compostos por Hassemer para a excluso do Direito penal do controle desta atividade. O recorrido que fazemos por estas leis e pelos Tratados assinados pelo Brasil nos ltimos anos, e que se traduziram em novos artigos dentro do Projeto de reforma do Cdigo Penal, tem como objetivo indicar o processo acelerado de expanso penal pelo qual passa a legislao nacional, especialmente impulsionada por compromissos externos assumidos pelo pas nas duas ltimas dcadas. Estas leis (ou artigos, se aprovado o Projeto de Reforma) podem representar um exemplo da incorporao, no pas, da lgica criminalizante transnacional, o que tambm reflete o carter internacional da expanso do Direito penal, impulsionado pela tentativa de combate criminalidade entre fronteiras. Contudo, muito interessante observar que os tratados internacionais, na grande maioria dos temas, exigem a atuao efetiva dos pases no combate conduta objeto do tratado, e sua represso por parte dos Estados signatrios. O que os tratados no exigem, entretanto, que esta represso seja por via exclusivamente penal, especialmente no tocante aos delitos econmicos 463 . A opo pelo Direito penal continua sendo feita pelos legisladores nacionais, como se fora uma demonstrao pblica de que se est levando a srio o tema em questo, sem que antes se tenham exaurido os regulamentos no penais, especialmente o administrativo. A expanso do Direito penal, nesse sentido, parece pretender-se justificada por um elemento que em realidade no pode faz-lo, ou seja, ao atribuir-se presso internacional pelo amparo de certas condutas a causa da expanso, deixa-se de considerar alternativas razoveis de tutela fora do recurso pena restritiva de liberdade. O legislador brasileiro, contudo, no atua isolado ao incorporar novas condutas ao Direito penal pela simples transposio de diretivas ou tratados internacionais. Ele segue uma tendncia internacional, que se verifica tanto em pases latino-americanos, quanto entre os integrantes da Unio Europeia, onde muitos ordenamentos se veem ampliados sem
463 Conforme ressalta Iigo Ortiz, por exemplo, a nica justificativa do legislador espanhol para agravar as penas de todos os delitos contra a administrao publica em uma reforma praticada ao longo dos anos 2003 e 2010 foi a adequao normativa europeia de combate corrupo. Cf. ORTIZ DE URBINA, Iigo. Delitos contra la adminstracin pblica. La reforma del cohecho por la lo 5/2010:contexto y contenido. Barcelona: Universidad Pompeu Fabra, mimeo. 156
que haja uma justificativa criminolgica nacional, to somente em virtude do ajuste s exigncias internacionais (a chamada europeizao do Direito penal) 464 . 3.2.1 reas de presso sobre o Direito penal
So inabarcveis, dentro das propostas desta investigao, todas as diferentes reas de presso e demanda pelo Direito penal, por isso o que propomos aqui somente uma indicao, em traos largos, dos principais contextos sociais para onde se dirige o aumento de tipos penais, bem como aqueles contextos que encontram uma regulao administrativa que segue esta mesma tendncia, com especial nfase no ordenamento brasileiro. Alm do debate acerca da criminalizao impulsionada pelos compromissos internacionais, outro dos mbitos que pressionam o legislador por um tratamento mais rigoroso por via da pena a violncia domstica 465 , sem que sejam fortalecidos ou implementados novos recursos preventivos em outras reas jurdicas, como a legislao civil. A identificao de uma especial vulnerabilidade da mulher no contexto de agresses perpetradas em mbito domstico, junto repetio de padres de comportamento machista por parte dos companheiros afetivos, tem exigido constantemente maior ateno do legislador, no sentido de conferir especial proteo a este grupo de vitimas. No Brasil, a edio da lei 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) representa um importante sinal da tendncia acolhida pela legislao brasileira 466 , de conferir um tratamento apartado para este tipo de criminalidade, com a criao de tipos especiais para que agresses cometidas no contexto familiar tenham um tratamento mais severo do que o
464 Cf., por exemplo, SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Los principios inspiradores de las propuestas de un derecho penal europeo, una aproximacin critica. In: Revista penal, n 13, 2004, p. 139, onde comenta que os delitos de insider trading e lavagem de dinheiro so os principais exemplos de um Direito penal europeizado, de cooperao internacional entre os membros. Sanchez fala de uma lei penal em branco inversa, segundo a qual o agente supra nacional determina a conduta punvel, e o fundamento e ncleo de sua proibio, remetendo ao legislador nacional os detalhes da redao dos tipos. 465 Se parte de la idea de que las vctimas vulnerables sufren un plus de lesividad que necesariamente ha de tener su contrapeso en un plus de atencin y/o proteccin por parte de las autoridades publicas y de ah que la lucha contra la violencia de genero se haya erigido en uno de los mbitos de actuacin preferente tanto en el mbito nacional como interno. (SANZ HERMIDA, Agata. Vctimas de violencia de gnero:el reconocimiento y proteccin de sus derechos. In: FERNANDEZ, Mara Lameiras; CANLE, Ins Iglesias (Orgs.). Violencia de gnero: la violencia sexual a debate. Valencia: Tirant lo Blanch, 2011, p. 241. 466 Em contra a adoo de tais medidas, h autores que sustentam sua inconstitucionalidade, por tratar de um Direito penal de autor, violando o princpio de igualdade. Cf. MOREIRA, Romulo de Andrade. A Lei Maria da Penha e suas inconstitucionalidades. In: Revista Magister de Direito penal e Processual Penal, n. 19, v. 4, 2007, pp. 67-91. 157
conferido pelos delitos de leses corporais, ameaas, maus-tratos etc. No Projeto de Reforma do Cdigo Penal esta tendncia amenizada, tendo-se includo a prevalncia de relaes afetivas ou convivncia domstica como qualificadoras dos delitos de homicdio (art. 121, 1, I) e leso corporal (art. 129, 6, II). No mesmo sentido, a proteo s relaes de consumo e ao meio ambiente pode ser indicada como um exemplo significativo do avano em saltos do Direito penal, em condutas que, por vezes, visam reforar a eficcia da norma administrativa, antes mesmo de reforar as prprias estruturas de implementao das outras reas do direito, como o civil ou administrativo. 467 Refletem um campo frtil de inovaes legislativas e criao de tipos penais, no restrita realidade brasileira, e relacionada nas leis 8.078/90 e 9.605/98. Estas leis trazem tambm consigo os casos mais evidentes de tipos penais de precauo e de proteo de bens jurdicos supra-individuais e identificam com clareza os mais tradicionais campos de expanso do Direito penal 468 . Hassemer e Muoz Conde, ao observarem os delitos contra a sade pblica na legislao espanhola, ressaltam as dificuldades em se diferenciar os simples limites administrativos das condutas contra a sade dos consumidores e a possibilidade de que se esteja infringindo o princpio de interveno mnima do Direito penal, elevando simples infraes administrativas categoria de delito 469 . A esfera dos crimes contra o consumidor foi objeto de especial ateno do legislador do Projeto de Reforma do Cdigo penal, tendo sistematizado o conjunto de delitos previstos na Lei de crimes contra a economia popular (Lei n 1.521/51), Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078/90), Lei de regulamentao de imveis urbanos (n 8.245/91) e Estatuto do Torcedor (Lei n 10.671/03). O Projeto de Reforma por sua vez, destaca-se pelo seu carter altamente criminalizante no que se refere aos delitos contra o consumidor, sendo a principal rea
467 HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 65. Veja-se tambm o exemplo do Projeto de Reforma, que prev no artigo 428 a conduta de executar servio de alto grau de periculosidade contrariando determinao de autoridade competente. 468 Conforme menciona Pierpaolo Cruz BOTTINI: O perigo abstrato representa o sntoma mais ntido da expanso do direito penal, na nsia por fazer frente aos temores que acompanham o desenvolvimento cientfico e econmico da atualidade. Crimes de perigo abstrato e princpio de precauo na sociedade do risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 126. 469 HASSEMER, Winfried; MUOZ CONDE, Francisco. Responsabilidad por el producto en derecho penalcit., p. 58. 158
onde no se operaram redues normativas ou excluso de tipos penais 470 . O projeto mantm um rol extenso de delitos de perigo abstrato na legislao nacional, como o caso dos artigos 427 (omitir sinalizao da periculosidade do produto), 428 (executar servios de alta periculosidade contrariando determinao de autoridade competente), dentre outros, reproduzindo a tendncia da legislao anterior, de erigir categoria de delito uma grande quantidade de comportamentos que, a rigor, no deveriam passar de meras infraes administrativas 471 . Esta tendncia tambm seguida na tutela dos delitos contra o meio ambiente, setor de constante demanda de novos tipos, centrada na discusso sobre os riscos das atividades industriais e tecnolgicas, representante do principal setor de expanso do Direito penal e de tutela de bens jurdicos supra individuais 472 . Os delitos contra o meio-ambiente foram reproduzidos praticamente em sua integralidade no Projeto do Cdigo Penal 473 . Proteo penal do consumidor, e do meio ambiente, figuram como os setores mais sensveis possibilidade de implementao do Direito de Interveno, uma vez que representam condutas, em sua maioria, cometidas por pessoas jurdicas, no contexto do Direito penal de empresa 474 , de difcil comprovao pelos mecanismos tradicionais do processo penal (relao de causalidade e aplicao temporal e territorial da norma). Sendo assim, conforme a proposta de Hassemer, grande parte dos delitos transportados para o Projeto de Reforma poderiam haver sido excludos do conjunto de normas penais,
470 Esta crtica ressaltada por Luis GRECO, que afirma que, no tocante aos delitos contra o consumidor, o legislador do Projeto de Reforma do CP deixou-se levar por demandas populares, oriundas de uma classe mdia mais preocupada com o cambismo, as relaes de consumo e o mau trato aos animais do que com o tempo que um cidado permanece preso, ou com a descriminalizao do porte de drogas para uso prprio. Nestes termos, o autor critica o populismo demaggico do Projeto. Cf. Princpios fundamentais e tipo no novo projeto de cdigo penal (projeto de lei 236/2012 do senado federal). In: Revista Liberdades - Especial: Reforma do Cdigo penal. So Paulo: Ibccrim, 2012, p. 41 - Disponvel em http://www.ibccrim.org.br/novo/revista_liberdades_indice/13-Revista-Liberdades-Especial---Reforma-do- Codigo-Penal---Setembro-de-2012. Consulta em 15.10.2012. 471 PRADO, Lus Regis. Direito penal econmico...cit., p. 98. 472 Dada a complexidade do tratamento do tema em questo a tutela penal do meio ambiente restringimo- nos aqui simples meno ao tratamento normativo do Projeto de Cdigo Penal, tendo em vista de que os esforos para contextualizar com propriedade a discusso neste mbito demandaria esforos que fogem aos objetivos deste trabalho. 473 Conforme o texto de introduo ao captulo dos delitos contra o meio ambiente: Tal o amadurecimento legislativo a esse respeito que a Comisso entendeu de mant-lo na sua quase integralidade, seja pela qualidade, profundidade e mesmo pela tcnica legislativa adotada, apenas adequando algumas sanes e pequenas modificaes nas condutas definidas ao que os novos tempos passaram a exigir, com destaque para os crimes contra os animais, merecedores, aqui, no texto proposto, de uma nova e rigorosa criminalizao. 474 Como critica SILVA SNCHEZ, se trata de una legislacin de la vctima para proteger sus intereses financieros. Los principios inspiradores cit.,p. 144. 159
restringindo-se o recurso pena no caso comprovado de danos, ou de criao de perigo concreto aos bens jurdicos protegidos 475 . Nesta rea, independentemente da contenda capitaneada por Hassemer sobre a ilegitimidade dos delitos contra as relaes de consumo por protegerem bens jurdicos coletivos, o ponto principal de anlise aqui se centra no princpio de subsidiariedade, diante da possibilidade de que muitas das condutas tuteladas neste captulo do Projeto de Reforma sejam adequadamente protegidas pelo Direito administrativo sancionador, especialmente aquelas que sirvam exclusivamente de reforo norma administrativa, utilizando-se do recurso simblico pena restritiva de liberdade.
3.2.2 Alternativas expanso
A criminalidade organizada, conforme aponta Hassemer, um dos principais mbitos no qual o Direito penal, isoladamente, no ser capaz de fazer frente complexidade das atividades que compe este tipo de organizao. O crime organizado no somente uma associao bem estruturada, internacional. , tambm, o resultado de um sistema institucional complexo, que se v paralisado pela criminalidade, e envolve diversos rgos estatais, como a Magistratura, Poder legislativo, Ministrio Pblico bem como a corrupo poltica 476 . Nesse sentido, entendemos que o tratamento exclusivamente penal que se d aos delitos comentados acima (crime organizado, corrupo, trfico de pessoas, lavagem de dinheiro) ineficiente. Tem muito a contribuir uma estratgia de anlise pormenorizada das possibilidades de preveno tcnica, nos moldes do que prope Hassemer, no contexto das estratgias personalizadas de combate ao delito, e tambm das possibilidades de represso administrativa de determinadas condutas.
475 CORCOY BIDASOLO, Mirentxu; Proteccin penal del medio ambiente: legitimidad y alcance. Competencia penal y administrativa en materia de medio ambiente. In: CORCOY BIDASOLO, Mirentxu (Org.). Derecho penal de la empresa. Navarra: Universidad de Navarra, 2002, p. 613. 476 Perspectivas de uma moderna poltica criminal. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, vol. 2, n. 8, 1994, p. 8. 160
No tocante ao delito de corrupo, poderiam ser adotadas medidas e sanes administrativas preventivas, como se optou na lei de Lavagem de dinheiro, do mesmo modo que no combate ao trfico de pessoas poderia-se restringir o recurso sano penal por meio da intensificao de medidas administrativas, como o controle de fronteiras, de emisso de documentos, e a colaborao entre servios de inteligncia. Hassemer sugere medidas fora do Direito penal para diminuir a corrupo, tais como o estmulo discusso sobre o problema dentro das instituies pblicas, aperfeioamento dos sistemas de denncia, treinamento e traslado de funcionrios, separao entre planejamento, execuo e superviso de projetos, agentes idneos e independentes de investigao e, especialmente, um sistema judicirio independente politicamente 477 . Faz-se necessria por parte do legislador brasileiro, tambm, uma posio crtica quanto incorporao de normas internacionais, atentando-se realidade da criminalidade no pas e, especialmente, para a possibilidade de controle de determinadas atividades por outras reas do Direito. Crtica merece ser tecida, nesse sentido, criminalizao de determinadas atividades, somente para adequar nossa legislao ao contedo de Tratados internacionais 478 , sem que sequer se faa referncia, na justificativa do tipo legal, demanda efetiva de tipificao no pas. Entendemos que o mesmo aplicvel, por exemplo, tipificao dos delitos de terrorismo nos moldes dos mandados de criminalizao internacionais, quando a realidade do pas aponta para a maior adequao da tutela de condutas criminosas decorrentes de polticas autoritrias, e no do confronto tnico ou religioso que motivou a sano dos tratados internacionais. Muito mais adequada realidade brasileira a criminalizao do emprego de tortura por agentes do Estado, ou das milcias policiais, estas sim condutas que no se vero avalizadas por normativas europeias (via Organizao das Naes Unidas), dada a peculiaridade especialmente deste ltimo delito no contexto brasileiro e latino-
477 HASSEMER, Winfried. Posibilidades jurdicas, policiales y administrativas de una lucha ms eficaz contra la corrupcin. In: Revista Pena y Estado, vol. 1, n.1, 1995, p. 152. 478 Consta do texto do Projeto de Reforma do Cdigo Penal: A tipificao do crime de organizao criminosa era uma exigncia imposta a qualquer reforma do sistema penal, ante o compromisso internacional assumido pelo Estado brasileiro aps aprovao pelo Congresso Nacional, por intermdio do Decreto-legislativo n. 231, de 29 de maio de 2003, do texto da Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, promulgado pelo Presidente da Repblica com a edio do Decreto n. 5015, de 12 de maro de 2004 (Projeto de Reforma do Cdigo Penal, p. 357). 161
americano. Trata-se de uma expanso formal, pouco refletida em anlises criminolgicas sobre a realidade nacional. Nesse sentido, o direito comparado, especialmente no mbito europeu, no tem mais a funo de conhecer sistemas de outros pases por interesse dogmtico, para basear crticas ou reformas legislativas, e adquire um carter criminalizante, como base para a construo de um Direito penal uniformizado e harmnico no combate criminalidade entre fronteiras 479 . Sem a pretenso de aportar algo novo ou exaustivo sobre as modalidades de expanso do Direito penal, a anlise acima demonstra-nos indcios slidos de que o processo de expanso deste setor no fruto de um debate acadmico (impulsionado por Silva Snchez ou Hassemer), mas encontra seus fundamentos em alteraes da realidade do Direito penal contemporneo. Esta amostra, assim, tambm pode indicar que a incriminao de novas condutas pelo Brasil pode ser identificada tambm como uma tendncia internacional de ampliao das reas de interveno do Direito penal, o que nos permite debater mais livremente com as crticas e construes da doutrina estrangeira sobre este tema. Assim, a despeito da necessidade de comprovao emprica da efetiva expanso do Direito penal, um ponto central que pode ser observado a partir deste fenmeno a clara opo, seja ela legislativa, ou de poltica criminal, pela criminalizao para fazer frente aos fenmenos sociais contemporneos. 3.2 A expanso como disperso dos limites dogmticos
Mais alm do aumento do nmero de leis ou do incremento das penas, possvel observarmos que a expanso do Direito penal se reproduz ou se reflete tambm a partir de um novo modo de aplicar, criar e interpretar o Direito penal. Pois a expanso do nmero de condutas tuteladas pelo Direito penal exige um esforo doutrinrio significativo, a fim de poder conciliar a aplicao prtica do processo e da pena de novos delitos com os elementos de teoria geral do Direito penal.
479 DONINI, Mssimo. El Derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 377. 162
A concepo sistemtica destes elementos desafiada pela proliferao de leis cuja aplicao demanda interpretaes muitas vezes inditas para a teoria do delito 480 . Assim, cremos ser possvel observar uma transformao na teoria do delito que subjaz o acrscimo legislativo 481 . Hassemer tambm aponta para o fato de que a modernizao do Direito penal um fenmeno universal (de poltica-criminal, dogmtica e prtica), e no somente legislativo 482 . Desse modo, observamos que possvel identificar o acrscimo das leis acima mencionadas, acompanhado de uma modificao das regras de imputao da parte geral do Direito penal, consistente na ampliao do espao de abrangncia do tipo penal, e especialmente, do nmero de sujeitos punveis. O papel do bem jurdico como limitador da interveno do Estado sobre os cidados tambm posto em cheque, no somente pelas tendncias recentes na legislao penal, como tambm dentro de algumas modernas concepes de Direito penal (como o caso de Jakobs, que duvida da capacidade do conceito de bem jurdico para contribuir significativamente para o desenvolvimento do Direito penal 483 ). Um dos principais eixos do debate acadmico contemporneo desta rea pode ser resumido na questo acerca da legitimidade e necessidade do Direito penal para perseguir determinadas condutas, tendo como fundamentos as diversas perspectivas acerca da
480 Um exemplo muito elucidativo do que comentamos a previso de responsabilidade penal das pessoas jurdicas, seja ela direta ou subsidiaria, que exige inovaes teorias a respeito do conceito de autor e de ao no Direito penal, e suscita o debate sobre a personalidade das penas, da funo preventiva do Direito penal, etc. Cf. SHECAIRA, Srgio Salomo. Responsabilidade penal da pessoa jurdica. So Paulo: Mtodo, 2003. 481 Nesse sentido, de acordo com Carlos Maria Romeo Casabona, a apario de novas formas de risco, de novas tecnologias, e a elaborao de novos parmetros de normas de cuidado demandam uma resposta ampla de todo o sistema do Direito penal: Las anteriores reflexiones no slo empujan a repensar las categoras tradicionales (en particular, teoras de la causalidad, el error, dolo, imprudencia, imputacin objetiva del resultado e en materia de autora y participacin) as como la comprensin de buena parte de las figuras comprendidas en la parte especial del Cdigo Penal []. De esta forma se procura una simplificacin de los nuevos tipos penales, prescindiendo de elementos como la causalidad y con ello, la lesividad efectiva de la conducta, para ofrecer as nuevas figuras delictivas sobre la potencialidad lesiva del comportamiento para nuevos bienes jurdicos cada vez ms abstractos. ROMEO CASABONA, Carlos Mara, et al. Informe sobre los intentos de adaptacin del derecho Penal al desarrollo social y tecnolgico: lneas de investigacin y conclusiones. In: ARMAZA ARMAZA, EMLIO J. (Org.) La adaptacin del Derecho penal al desarrollo social y tecnolgico. Granada: Comares, 2010, p. 489. 482 Responsabilidad por el producto cit., p. 121. 483 Cf. HASSEMER, Winfried. Lineamientos de una teora personal del bien jurdico. In: Doctrina penal: teora y practica en las ciencias penales, vol. 12, n. 45/48, 1989, p. 275-85. 163
capacidade deste de lidar com as demandas por punio (tanto de novas condutas efetivamente delitivas, quanto pela antecipao administrativa de alguns tipos penais) 484 . O cenrio que descrevemos acima indicado por Silva Snchez como uma superposio de trs crises: uma crise imanente ao Direito penal moderno (da prpria manifestao do Direito penal como tal), crise de legitimidade do Direito penal e de sua dogmtica, e a crise que a legislao expansiva com um sistema penal em retrocesso. 485
A mencionada crise do Direito penal moderno se reflete na heterogeneidade de teorias voltadas a abordar as finalidades do Direito penal, e na perda de representatividade de todas elas no campo cientfico. Teses abolicionistas, ressocializadoras, e garantistas, que plasmam diferentes posies de poltica criminal acerca dos fins da pena e do Direito penal, estariam perdendo sua homogeneidade e influncia, e diminuindo seu potencial restritivo sobre a sobre a elaborao do Direito penal. Segundo o autor, estaramos diante de um processo de transio no campo cientifico e na prtica legislativa entre dois modelos de Direito penal (do clssico ao moderno 486 ), sem que ainda tenhamos vislumbrado qual seriam os contornos possveis e consequncias deste novo modelo 487 . Para Schnemann, a abundncia de produo terica dos ltimos anos (pela democratizao do acesso universitrio, pelas facilidades de publicao, ramificao especializada dos estudos, etc.) resulta em uma formulao muito heterognea do Direito penal. Fornece ao legislador uma gama ampla de teorias pouco coerentes, permitindo-lhe
484 Cf. GRACIA MARTIN, Luis. La polmica en torno de la legitimidad del derecho penal moderno. Mxico D.F.: Ubijus, 2011. 485 Aproximacin al derecho penal contemporneo. Buenos Aires: B de F, p. 11. 486 Cf. supra, cap. 1. 487 A dificuldade que este momento de transio traz para a teoria do delito ressaltada por Donini: Son fuertes, pues, las tensiones que se crean, con respecto a los ejemplos clsicos o tradicionales, en la construccin de las categoras cuya ms apreciada virtud conceptual se convirti en la flexibilidad: a comenzar por la misma conducta, ya dispersa entre centro de competencia, roles, obligaciones, funciones originales y transferidas, y transformada en su ncleo de valor a travs de metamorfosis hermenuticas continuas de la accin en omisin, de la omisin en accin y de la imprudencia en omisin; para proseguir con las dimensiones probabilsticas de una causalidad que, como es sabido, tiende a simplificarse en imputacin por incremento del riesgo; en contraposicin a estos aspectos materiales, en la vertiente subjetiva, se hallan las versiones objetivistas del dolo como riesgo, basado en nuevos parmetros de representacin, o bien del dolo como suitas y culpa iuris en los delitos de conducta neutra y en los contextos ms normativizados y necesitados de implementaciones de preceptos extrapenales, hasta las manifestaciones casi impdicamente impersonales de una imprudencia totalmente despsicologizada y normativizada, autntico elemento objetivo, cuando no responsabilidad objetiva enmascarada. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 41-42. 164
recorrer, sem uniformidade, que lhe parea mais conveniente diante do caso a regular. Ressalta, tambm, que o mesmo raciocnio de convenincia feito pela jurisprudncia, pois esta formulada com o objetivo prtico, tendo em vista a utilidade de determinada interpretao terica para a resoluo do caso 488 . No mbito das divergncias doutrinrias est o permanente processo de atualizao da dogmtica penal e, naturalmente, os diferentes posicionamentos tericos vo-se plasmando na reinterpretao dos elementos da parte geral do Direito penal. Isso no quer dizer que o processo de inovao terica do Direito penal contemporneo seja totalmente instrumentalizado em decorrncia da produo normativa (muitas vezes assistemtica), mas que o processo de expanso incorporado por uma parcela da doutrina como uma condio inerente ao seu perfil de sistema aberto 489 . So introduzidos novos elementos dogmticos de interpretao do delito e se conferem novas finalidades norma (preveno, organizao, etc. 490 ). Os reflexos deste processo se fazem sentir no somente dentro dos marcos normativos, ou seja, das novas leis editadas, mas tambm a partir de modificaes (ou atualizaes, para alguns autores 491 ), na prpria forma de pensar o Direito penal, seus limites e finalidades prticas, se comparamos teoria do Direito penal que se formulava a partir dos anos 1960 e 1970. 3.2.1 Normativizao
No sentido do que vimos apontando acima, podemos identificar como trao importante da dogmtica penal contempornea a normativizao 492 dos conceitos, a desmaterializao dos conceitos tradicionais de delito, de imputao, e de relaes de
488 Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico-penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 49. 489 DEZ RIPOLLS, Jos Luis. La racionalidad de las leyes penales. Madrid: Trotta, 2003. 490 Cf. BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato e principio da precauo na sociedade de risco. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007; 491 Cf. POZUELO PREZ, Laura. Notas sobre la denominada expansin del derecho penal: un anlisis al hilo de los delitos contra la ordenacin del territorio. In: Revista de derecho y proceso penal, n. 15, 2006, p. 167-196. 492 Sintetiza o autor: la idea de normativizacin no puede limitarse a la Parte General, por el contrario, en la parte Especial por mencionar slo una de las ideas esbozadas -, los delitos contra las personas slo pueden comprenderse como vulneraciones de derechos, es decir, como la vulneracin del derecho a la vida o del derecho de propiedad []. Siempre es el derecho el que otorga a los datos del mundo aprehensible por los sentidos un significado jurdico lo que parece ser un circulo -. Es el concepto de autonoma del Derecho. JAKOBS, Gnther. Sobre la normativizacin de la dogmtica jurdico-penal. Madrid: Thomsom, Civitas, 2003, p. 42. 165
causalidade, que pode ser indicada como caracterstica de uma vertente do pensamento funcionalista. Esta virada provocada pelo funcionalismo na teoria do Direito penal, a princpio, propicia uma interpretao que se poderia dizer mais segura do Direito penal, menos subjetiva (ao ultrapassar alguns limites da imputao subjetiva no funcionalismo), e potencialmente limitadora da atribuio do delito ao acusado, e tambm restritiva imposio de pena. A objetividade de imputao buscada pelo funcionalismo exige uma construo mais normativizada dos tipos penais, buscando padres standard de comportamento, conhecimento, cuidado, deveres, responsabilidades, risco etc. Sendo assim, haveria um reposicionamento do elemento subjetivo dos delitos 493 , menos focado no conhecimento efetivo do autor (e ainda menos nas intenes ou vontades subjetivas), e mais voltado para as capacidades, deveres de conhecimento, e cognoscibilidade 494 . Por este mtodo, se dissipam as dificuldades probatrias do elemento volitivo, e diminui o recurso prova indiciria como indicador da vontade do agente. possvel indicar, com base nestes pressupostos, que a finalidade precpua desta redefinio normativa dos conceitos penais dotar o Direito penal de maior previsibilidade e, assim, permitir uma interpretao restritiva por parte do julgador. Nesse sentido, traria benefcios em termos de previso geral positiva, uma vez que no incrimina intenes e vontades, mas define os deveres de agir e omitir, e poderia indicar com mais segurana aos cidados quais seriam as fronteiras do agir ilcito. Alguns autores, entretanto, denunciam o excesso de funcionalizao 495 do Direito penal, especialmente manejado pelos autores da tradio funcionalista que se convencionou chamar de radical, transformando-o em um instrumento ultra especializado 496 , que se poderia dizer de difcil captao pelos destinatrios das normas.
493 CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. El delito imprudente, criterios de imputacin del resultado. Buenos Aires: B de F, 2005. 494 RAGUS Y VALLS, Ramn. La ignorancia deliberada en Derecho penal. Barcelona: Atelier, 2008. 495 MOCCIA, Sergio. De la tutela de vienes a la tutela de funciones: entre ilusiones postmodernas y reflejos iliberales. In: SILVA SNCHEZ, Jesus Mara (Org.) Poltica criminal y nuevo derecho penal (Libro homenaje a Claus Roxin). Barcelona: Bosch, 1997, p. 112 y ss. 496 Cf. MUOZ CONDE, Francisco. El derecho penal y la proteccin de los derechos fundamentales a finales del siglo XX. In: Derechos y libertades: Revista del Instituto Bartolom de Casas, ano 1, n 2, 1993- 1994, pgs. 309-316. 166
Alm desta dificuldade, a normativizao exagerada do Direito penal 497 estaria produzindo tambm o efeito inverso ao esperado pela doutrina funcionalista, qual seja, a ampliao das hipteses de punio e imposio de pena, e a transformao do Direito penal, em alguns casos, em mero reforo da normativa administrativa. O processo de funcionalizao do Direito penal destacado tambm por Hassemer, que observa como consequncia deste fenmeno o excessivo recurso aos delitos de perigo abstrato, o fato de que objetivos de preveno do risco tem superado os objetivos de resposta leso, especialmente sob a justificativa recorrente da necessidade poltica de soluo de problemas. A frequncia de uma legislao penal simblica e o aumento de sanes de cunho pecunirio (confisco de bens, imposio de multas, etc.) tambm so vistos como caractersticos de um direito penal funcionalizado. Contudo, o que mais preocupa o autor, neste contexto, a recorrncia de argumentaes utilitrias de poltica criminal como resposta opinio pblica. E justamente neste recurso ao respaldo poltico dado pelas demandas dos cidados que Hassemer e Muoz Conde observam a tendncia de crescente funcionalizao do Direito penal nas prximas dcadas 498 . Podemos inferir que esta normativizao tambm uma caracterstica do Direito penal em expanso 499 . No somente pelas possibilidades que esta funcionalizao abre ao Direito penal para tratar de leses a bens jurdicos supra-individuais, mas tambm, e especialmente, por referir-se entrada do Direito penal na regulao de reas altamente especializadas 500 .
497 Nesse sentido, afirma SILVA SNCHEZ que las teorias del delito que se construyen como teorias de la imputacin son susceptibles de producir uma normativizacion extrema, ao que o autor prope uma harmonizao entre os critrios de teoria do delito como vulnerao de uma norma de conduta, de fundo normativista, com as referencias sociais proveniente das teorias que interpretam o delito como norma de imputao. Normas y acciones en Derecho penal. Buenos Aires: Hammurabi, 2003, p.37. 498 Introduccin a la criminologia y al derecho penal. Valencia: Tirant lo Blanch, 1989, p. 173. 499 J. M. SILVA SNCHEZ e Raquel MONTANER indicam o Direito penal do meio ambiente como um dos principais campos de construo de tipos extremamente normativizados, e apontam para a dificuldade de determinao das condutas e concretizao do bem jurdico tutelado nestes tipos: [] la escasa capacidad del bien jurdico protegido (medio ambiente) para guiar de modo significativo la interpretacin de los tipos. Esta cuestin resulta especialmente trascendente si advertimos que el tipo bsico tiene una redaccin claramente normativista, de modo que resulta imposible llegar a conclusin alguna sobre su alcance de la mano de sus elementos descriptivos. (Los delitos contra el medio ambiente. Barcelona: Atelier, 2012, p. 24, grifos nossos) 500 Poderamos indicar aqui a proteo penal da propriedade intelectual, com a referncia aos conceitos civil e mercantil de marcas e patentes, s leis de manipulao gentica, de controle de delitos informticos, incriminao de condutas empresariais de concorrncia, regras de atuao meio-ambiental, etc. 167
A incluso de elementos normativos nos tipos penais, e sua interpretao (seja por normas penais em branco, ou pelos contextos de aplicao), permitem a regulamentao penal de setores tcnicos, rigorosamente regulados, e a constante referncia s regras extrapenais para complementar o contedo da norma incriminadora. Por outro lado, h autores que sustentem que tais referncias a conceitos provenientes de outras reas jurdicas 501 acabam enfraquecendo as metas de preveno geral, dada a difcil captao da norma pelo cidado comum, a despeito das tentativas da doutrina para dotar de maior previsibilidade tipos com uma grande abrangncia de condutas punveis. Conforme a premissa desta reflexo, interpretamos esta tendncia dogmtica do Direito penal contemporneo no somente como uma alterao passiva, ou seja, como uma resposta tcnica (idealmente neutra) s presses externas de atualizao e interpretao de preceitos tradicionais. Esta funcionalizao pode ser interpretada tambm como uma resposta propositiva da prpria cincia do Direito penal em favor de sua expanso, o que poderia significar uma demanda ampliativa desde dentro da doutrina do Direito penal, a partir do posicionamento cientfico de necessidade de maior interveno por meio da pena, em virtude de novos contextos sociais crimingenos. Este posicionamento por parte da doutrina, e que se reflete no debate legislativo 502 , pressupe uma opo acerca do que o Direito penal, do quanto este pode ou deve ser ampliado para atender a tais demandas, quais objetivos deve perseguir e quais as barreiras at onde pode chegar sua proteo. Reflete, inclusive, os espaos que este pode furtar tutela administrativa, incorporando ao conjunto de regras penais. O debate doutrinal a que nos referimos encontra-se plasmado na constante oposio entre os autores partidrios da expanso do Direito penal, e aqueles que postulam sua restrio ao mnimo de proteo aos bens jurdicos individuais (ncleo duro do Direito penal). As transformaes da dogmtica penal que apresentamos so um reflexo do Direito penal contemporneo, e esto inseridas dentro do debate mais amplo acerca dos pressupostos da prpria possibilidade de expanso deste ramo.
501 Cf. BALD LAVILA, Francisco. Observaciones metodolgicas sobre la construccin de la teora del delito. In: SILVA SANCHEZ, Jess-Maria (Org.) Poltica criminal y nuevo Derecho penal...cit., p. 357 e ss. 502 Reflete-se, como vimos, nas opes legislativas presentes no Projeto de Reforma do Cdigo Penal, constantes em ampliar a criminalizao dos delitos contra o consumidor, e incorporar no regime penal brasileiro todos os mandados de criminalizao provenientes dos Tratados internacionais dos quais o Brasil signatrio. 168
3.2.2.Preveno de riscos
Dentre os exemplos que podemos citar a respeito, podemos indicar o uso instrumental da pena para o controle de atividades de risco, em um contexto no qual as finalidades de conformao de fontes de perigo tem sido um recurso constante do Direito penal contemporneo 503 . Sendo assim, a noo de risco transforma-se em um elemento central para a determinao do tipo, atravs das etapas de imputao objetiva e, como em algumas manifestaes deste Direito penal em expanso, o que se v a tutela de condutas perigosas em si, independentemente da existncia de um resultado ou perigo concreto 504 . A tutela antecipada de determinados riscos pressiona a criao de normas que incriminem uma conduta no por ser intolervel em si mesma, mas pela alta probabilidade de que produzam consequncias graves se, por acaso, somada a um conjunto de fatores perigosos no controlveis ex ante. O que se v em alguns casos a manipulao de conceitos abertos de risco para incluir na proteo da norma maiores possibilidades de cuidado ao bem jurdico. 505
Nesse contexto, os objetivos que se atribuem s normas baseadas no risco chegam a mesclar finalidades de preveno e precauo 506 , incluindo no Direito penal elementos de
503 No interessa ao gestor de riscos atuar aps a ocorrncia de leso, mas antecipar-se a ela, diante da magnitude dos danos possveis. Nestas circunstncias, a norma penal surge como um elemento de antecipao de tutela, sob uma perspectiva que acentua o papel preventivo do direito. BOTTINI, Pierpaolo Cruz. Crimes de perigo abstrato...cit., p. 118. Grifos nossos. 504 A este respeito, CORCOY BIDASOLO critica os efeitos que este excesso de normatizao do Direito penal tem sobre o processo penal. Em sua percepo, a imputao objetiva esta convertendo-se em uma concepo geral normativa que dispensa a prova dos fatos, de imputao geral independentemente do que tenha dado causa ao resultado. (Imputacin objetiva y principio de lesividad. In: Revista Argentina de Derecho Penal y Procesal Penal. 2011, p. 6 e ss. )CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Imputacin objetiva y principio de lesividad. In: Revista Argentina de Derecho Penal y Procesal Penal - Universidad Austral, 2011. Disponvel em: http://www.ijeditores.com.ar/abm_news_publicacion.php?idpublicacion=18&idedicion=83. Acesso em 15.10. 2012. 505 en sentido estricto, el significado de principio de precaucin no debe confundirse con el de trminos como precaucin o prevencin. En primer lugar, por que si bien un particular puede adoptar medidas de cautela frente a, por ejemplo, posibles danos al medio ambiente, ejercitar el principio de precaucin es alfo atribuido en exclusiva a los poderes pblicos. En segundo lugar, por la funcionalidad propia del principio de precaucin. En efecto, sobre la base de este principio se habilita a las autoridades publicas normalmente la Administracin para la tima de decisiones relativas al control del riesgo en situaciones de incertidumbre cientfica.[] por tanto, es evidente que los efectos del principio de precaucin son de carcter restrictivo y gravoso, excepcionando la aplicacin del rgimen jurdico vigente. SILVA SNCHEZ, Jesus Maria; MONTANER, Raquel. Los delitos contra el medio ambiente...cit., p. 24, grifos nossos. 506 Cf. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Delitos de peligro y proteccin de bienes jurdico-penales supraindividuales: nuevas formas de delincuencia y reinterpretacin de tipos penales clsicos. Valencia: Tirant lo Blanch, 1999 e BOTTINI, op. cit. 169
probabilidade estatstica desvinculada da existncia de resultado de perigo ou de leso ao bem jurdico. Vale ressaltar, neste aspecto, que a despeito da divergncia doutrinria a respeito da legitimidade de proteo de riscos estatsticos, ou de delitos por acumulao, esta pode ser indicada como um impulso expanso do Direito penal 507 para fronteiras muito prximas s normas administrativas. Regras penais, com contedo e racionalidade administrativas, passam a definir as possibilidades de imposio de penas privativas de liberdade. Estas construes refletem, com pouca margem de dvida, o posicionamento de uma legislao e doutrina que, explcita ou veladamente, adotaram a expanso do Direito penal como realidade irreversvel. Com o objetivo de tutela do risco, ganha mais importncia tambm a delimitao das condutas imprudentes. Tradicionalmente fundamentada nas noes de negligncia ou impercia, a objetivizao da imprudncia passa a incorporar elementos normativos de deveres especiais de cuidado, controle de fontes de perigo e concorrncia de riscos. Em muitos casos, esta interpretao normativa do delito imprudente aproxima os casos de culpa consciente e dolo eventual, e permite considerar culpa grave o que tradicionalmente se descrevia como culpa leve 508 . A normatizao dos tipos de imprudncia, nesse sentido, permite uma interpretao ampliadora do Direito penal, e pode ser verificada especialmente nas reas de proteo de bens jurdicos coletivos, como o meio ambiente, trafico virio. Dentro das modernas formulaes da imprudncia, as regras administrativas funcionam como parmetros objetivos de normas de cuidado, que informaro a responsabilidade por imprudncia e, em alguns casos (como a tutela do meio ambiente e das relaes de consumo), a norma penal representar a aplicao de uma pena, a ttulo de culpa, pelo descumprimento de uma regra tcnica de cuidado 509 .
507 Sem que se tenha que recorrer as causas suscitadas pela doutrina, de sociedade de riscos, etc., o que se poe em evidencia aqui esse processo de transformao no contexto de um Direito penal em expanso. 508 Cf.CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. Concepto dogmtico y jurisprudencial de dolo. Su creciente aproximacin a la imprudencia en nuestra jurisprudencia. In: Revista de doctrina y juriprudencia penal. Bogot: Universidad de los Andes, a. 2., n. 4, p. 1-26, 2011. 509 Cf. CORCOY BIDASOLO, Mirentxu. El delito imprudente: criterios de imputacin del resultado. Buenos Aires: B de F, 2005. 170
Mais uma vez, verifica-se como a moderna dogmtica de imputao no Direito penal caminha para a dissoluo das fronteiras entre este ramo e o Direito administrativo, e para as possibilidades de ampliao do recurso pena privativa de liberdade como reforo da normativa acessria. As regras de imputao formuladas por tal dogmtica poderiam, sugestivamente, ser redirecionadas para a conformao de um Direito sancionador alternativo ao penal. Para Donini, a flexibilizao das categorias de imputao no um mal sempre, e poderia ser positivamente aproveitada pelo Direito penal quando interpretada no mbito da punibilidade, ou seja, flexibilizando hipteses de imposio de pena atravs da conciliao, reparao do dano, negociao em fase de aplicao da pena, etc. A flexibilizao negativa, para o autor, quanto se substitui a causalidade pelo aumento do risco, quando se transforma um delito de resultado em delito de perigo, ou quando se prescinde da verificao do nexo causal 510 .
3.2.3 Posies de garantia
Outro aspecto que pode inserido neste movimento de expanso do Direito penal, no que se refere teoria do delito a discusso atual em torno da omisso. As circunstncias ou relaes criadoras do dever de garantia tambm j no se limitam aos critrios materiais inicialmente propostos por Arminn Kauffmann, de modo que os papis de garante tambm vm ampliando suas barreiras. Segundo o mencionado autor, os deveres de garantia de um sujeito no estariam delimitados de acordo com a teoria contratualista 511 , mas sim de acordo com as funes desempenhadas por um determinado sujeito na situao concreta de leso ao bem
510 El derecho penal frente a los desafos cit., p. 372. 511 De acordo com a teorias tradicionais da omisso, o papel de garante fundado na existncia de uma lei, contrato, ou atuar precedente. Nesta perpectiva, a existncia de uma relao jurdica suficiente para colocar determinado sujeito na posio de garante de outro, independentemente das circunstancias materiais de realizao dos fatos. Assim, a relao de pais e filhos, babs, enfermeiros e empregadores, educadores e alunos, seria suficiente para justificar a reponsabilidade por omisso na ocorrncia de um evento lesivo, mesmo que no houvesse relao de convivncia (no caso de familiares), ou situao de proximidade real com o bem jurdico protegido. MIR PUIG, Santiago. Derecho penal, parte general. Barcelona: Repertor, 2011. 171
jurdico 512 . Assim, fundamenta a posio de garante na relao funcional, materialmente existente entre o sujeito e o bem jurdico, de maneira que no bastaria qualquer dever jurdico especfico para criar o dever de atuar 513 . Sem pretender entrar na intrincada discusso doutrinria acerca dos limites dos delitos omissivos, podemos indicar que a tradio limitadora dos deveres de garantia, conforme proposto por autores mais prximos escola finalista, depara-se atualmente com um importante setor doutrinrio que pretende reformular os deveres de garantia sobre outras bases, mais normativistas, e em muitas hipteses ampliadora dos deveres de garantia 514 . Sendo assim, a tendncia de objetivizao das esferas do Direito penal, conforme indicamos brevemente acima, tambm produz seus efeitos na teoria da omisso. A responsabilidade por ingerncia, como atualizao da teoria do atuar precedente, cria novos deveres de garantia, especialmente a partir teoria de Jakobs 515 . Conforme este autor, algumas posies de garantia so estabelecidas a priori, por razes institucionais, ou seja, pela funo que determinado indivduo ocupa na sociedade (como, por exemplo, um mdico em relao aos pacientes de um hospital). 516
A responsabilidade por ingerncia, conforme postulada por Jakobs amplia os deveres de garantia de cada indivduo, o nmero de pessoas responsveis por evitar o mesmo resultado, e permite imputar um delito por omisso quando no se possa identificar a responsabilidade direta por comisso ativa. Os exemplos tradicionais o motorista que causa um acidente de trnsito, algum que atira na gua um outro que no sabe nadar no mais abarcam as inmeras possibilidades de responsabilidade por ingerncia, que se
512 Cf. KAUFMANN, Armin. Dogmtica de los delitos e omisin. Madrid: Marcial Pons, 2006. 513 ROXIN, Claus. Autora y domnio del hecho em Derecho penal. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 497 e ss. Cf. PASCHOAL, Janaina Conceio. Ingerncia indevida os crimes comissivos por omisso e o controle pela punio do no fazer. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2011. 514 Cf. LAMAS LEITE, Andre. As posies de garantia na omisso impura. Coimbra: Coimbra Editora, 2007. 515 Cf. JAKOBS, Gnther. Injerencia y dominio del hecho: dos estudios sobre la parte general del Derecho penal. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 2001. 516 Santiago Mir Puig refuta esta proposta partindo do mesmo exemplo, e afirma que um medico somente se torna garante em relao um paciente quando assume responsabilidade por este, ou seja, quando afasta a possibilidade de que outros mdicos intervenham para sua salvao. MIR PUIG, op. cit., p. 330. 172
concentram especialmente no mbito econmico e empresarial, quando exista delegao de funes, infraes de deveres de cuidado 517 . 3.2.4 Ampliao de sujeitos punveis
No contexto de expanso do Direito penal, a responsabilidade de pessoas jurdicas, ou a responsabilidade no contexto de organizaes empresariais, levam a doutrina tambm a repensar os fundamentos da responsabilizao por autoria, co-autoria e participao 518 , a fim de permitir a responsabilizao de sujeitos que, segundo as teorias tradicionais de imputao, no seriam alcanadas pela norma penal. no mbito da responsabilidade empresarial onde, como j mencionado anteriormente, podemos verificar os maiores saltos quantitativos na produo de normas penais e, ainda, a criao de novas hipteses de imputao pelo delito 519 . As transformaes da dogmtica que passamos a tratar, assim, podem ter sua origem ou principal aplicao no contexto dos delitos econmicos, mas vale ressaltar que, uma vez elaboradas, incorporam-se ao leque de ferramentas disponveis para o intrprete do Direito penal, e tambm para o legislador. Assim, uma vez presentes estas novas tcnicas de imputao, plenamente factvel que sejam ampliadas para todas as classes de delitos, ampliando o nmero de sujeitos responsveis pelo delito, alcanados por meio de novas tcnicas de imputao. No campo da autoria e participao, muitas so as teorias desenvolvidas pela doutrina para determinar as possibilidades de atribuio de responsabilidade a quem no realiza o tipo penal, ou seja, aquele que no executa diretamente nenhum verbo tpico, mas que est direta ou indiretamente envolvido na sua realizao. As categorias de autoria e participao vem sendo revisadas, a partir de pressupostos normativistas, e especialmente para atender s dificuldades de imputao de delitos cometidos em estruturas organizadas. Segundo Robles Planas, no prepondera mais
517 MONTANER, Raquel. Gestin empresarial y atribucin de responsabilidade penal: a proposito de la gestin medioambiental. Barcelona: Atelier, 2008. 518 Cf. GRACIA MARTN, Luis. El actuar en lugar de otro en Derecho penal. Zaragoza: Prensa Universitaria, 1986. 519 Afirmam Hassemer e Muoz Conde que no Direito penal contemporneo h uma clara desformalizacao dos pressupostos de imputao. Responsabilidad por el producto cit., p. 123. 173
o domnio de fato, e sim a perspectiva de dever, juntamente s esferas jurdicas de competncia, como delimitadora dos deveres normativos 520 .
E segundo o autor, seria esta combinao entre dever e esfera de competncias o critrio de delimitao de autoria e participao que atualmente vem aportando resultados mais significativos para a evoluo do tratamento destas matrias. Neste contexto, a problemtica das condutas neutras 521 adquire relevncia como intento de delimitar o mbito de pessoas supostamente intervenientes no delito 522 . As chamadas condutas neutras so pensadas no marco da teoria da imputao objetiva, a fim de delimitar quando h ou no participao punvel por um fato delitivo. No contexto da teoria finalista, a responsabilidade do partcipe resumia-se ao nexo de causalidade juntamente com o conhecimento, atribuindo de certa forma uma interpretao psicologizada, ontolgica, acerca da inteno do partcipe em contribuir com o delito alheio. A teoria da responsabilidade institucional de Jakobs em virtude do rol social ocupado pelo cidado - em que pese a grande quantidade de crticas que recebe da doutrina, um exemplo importante da tendncia que mencionamos acima, e que cremos tambm significativa no contexto de expanso do Direito penal: uma teoria nascida para restringir as possibilidades de imputao, como bem se delineia com a teoria das aes neutras, acaba por configurar-se como um mecanismo de ampliao da norma penal, na medida em que pode consistir numa interpretao mais ampla de quais so os deveres institucionais, os rols de responsabilidade, etc.
520 Sustenta Robles Planas que: La relacin de sentido o conexin mnima necesaria entre dos conductas para poder afirmar la existencia de intervencin es una relacin de carcter normativo. Para su establecimiento es necesario proceder a una valoracin del contexto en el que tenga lugar la eventual conducta de intervencin. En muchos supuestos, el propio ordenamiento jurdico establece normas cuya finalidad es la de evitar que determinadas conductas pasen a formar parte de proyectos delictivos ajenos. La infraccin de tales deberes, junto a otros requisitos, nos permitir construir un primer grupo de casos en los que poder afirmar la existencia de intervencin en el delito.. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin en el delito: fundamento y lmites. Barcelona: Marcial Pons, 2003, p. 291, grifos nossos. 521 Por todos, Cf. RASSI, Joo Daniel. Imputao das aes neutras e o dever de solidariedade no Direito penal brasileiro. 2012. Tese (Doutorado em Direito Penal). Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012 e GRECO, Luis. Cumplicidade atravs de aes neutras. A imputao objetiva na participao. Rio de Janeiro: Renovar, 2004. 522 O problema das aes neutras proposto pela primeira vez por Jakobs, quando busca delimitar os rols de responsabilidade, de deveres e direitos de sujeitos que ocupem determinada posio juridicamente definida em sociedade. A ideia de Jakobs caminha no sentido de fazer coincidir o mbito de responsabilidade do sujeito a partir do rol assumido dentro da estrutura social. Conforme tais princpios, no poderia ser punvel qualquer participao causal consciente no curso do delito, se a ao que pratica o sujeito formava parte de seu rol, de modo que no seriam bastantes somente causalidade e conhecimento para atribuir a responsabilidade penal. Cf. ROBLES PLANAS, Ricardo. La participacin en el delito: fundamento y lmites...cit., p. 24 e ss. 174
A mesma crtica poderia ser tecida em relao contribuio de Ricardo Robles sobre a teoria da participao, pois ainda que a teoria do autor seja, desde o incio, voltada para a restrio da responsabilidade por condutas neutras, pela inadequao das teses finalistas, conclui que existe uma reprovabilidade, um injusto, prprio do partcipe, que no depende da punio do autor (contrariamente teoria tradicional de acessoriedade limitada da participao). Na esteira do que mencionamos, assim, a contribuio de Robles ao debate, em que pese a orientao predominantemente restritiva por parte do autor, permite sua instrumentalizao para abarcar muito mais casos de responsabilidade do partcipe, especialmente quando se tratam de delitos especiais, caractersticos no contexto da delinquncia econmica, ao no exigir que o partcipe rena as caractersticas especiais de autoria para ser responsvel pelo delito. 523
Roxin tambm aporta uma importante contribuio para a teoria da autoria e participao, ao analisar a atribuio de responsabilidades no contexto de criminalidade organizada. O autor atualiza a doutrina da autoria mediata nas hipteses do que define como aparatos organizados de poder 524 , segundo a qual quem detm o domnio da organizao pode ser responsabilizado pelo delito, ainda que este tenha sido praticado por sujeito autorresponsvel 525 . Tal tese no suscitaria maiores problemas se se mantivesse restrita casos isolados, de efetiva existncia de uma rede criminosa de relevo. Contudo, vem sendo hoje estendida para a aplicao no contexto da delinquncia empresarial, como mecanismo de responsabilizao dos corpos diretivos da empresa, em virtude do cargo que ocupam. Esta nova forma de responsabilidade por autoria mediata foi ampliada, por uma parcela da doutrina, para todas as organizaes, a priori licitas ou ilcitas, sempre que estas sejam meio para o cometimento de um delito. Dessa forma, o delito (econmico,
523 BOLEA BARDON, Carolina. Tendncias sobre autora y participacin en el mbito de la criminalidad empresarial. In: LUZN PEA, Diego-Manuel (Org.). Derecho penal del estado social y democrtico del derecho. Madrid: La Ley, 2010, p. 755-76. Cf. especialmente p. 770 e ss. 524 Idealizada pelo autor para os casos de julgamentos dos delitos de genocdio praticados durante a poca nazista, ou dos homicdios levados a cabo pelos oficiais que patrulhavam o muro de Berlin, a teoria acabou sendo estendida para outros grupos de casos, menos graves, e viu ampliada sua aplicao pelos tribunais. ROXIN, Claus. Autora y domnio del hecho em Derecho penal. Madrid: Marcial Pons, 2000, p. 269 e ss. 525 A autoria por aparatos organizados de poder requer trs elementos: que aquele que pratica o delito seja autorresponsvel, (ou seja, no se trata da tradicional instrumentalizao de um inimputvel, caracterstica da autoria mediata), que este sujeito seja fungvel, ou seja, que a execuo do delito seria levada a cabo por ele ou qualquer outro em seu lugar, e que a ordem seja proveniente de algum que possua o 175
ambiental, societrio) praticado por funcionrios de uma empresa em benefcio desta, poderia ser atribudo a todos os responsveis pela cadeia hierrquica na qual foi praticado o delito 526 . Tambm a concepo de autoria de Mir Puig, a pertinncia do fato (pertenencia del hecho), tem a consequncia prtica de permitir a ampliao dos casos em que se pode reconhecer a autoria mediata, mesmo nos casos de delitos de conduta determinada, ou quando o autor imediato no rena as caractersticas especiais do tipo 527 . Alguns autores, seguindo esta hiptese, aplicam os pressupostos de autoria mediata no contexto de Direito penal de empresa, ampliando sensivelmente as possibilidades de punio de administradores pelos atos praticados pelos seus subordinados, sem matizar as caractersticas especiais dos funcionrios, sempre que haja pertinncia dos fatos aos administradores e rgos colegiados de deciso 528 . Hassemer e Muoz Conde tecem incisivas crticas a este modelo de imputao de responsabilidade, como incompatvel com a teoria do domnio do fato, pois no tem mais o sujeito agente como ponto de partida da imputao penal, mas sim o responsvel da direo dos fatos dentro da empresa, como uma forma de trasladar critrios derivados do Direito societrio para o penal 529 . Como referido nas pginas anteriores, podemos identificar no tratamento penal da criminalidade econmica a maior concentrao de reestruturaes da teoria do delito, num contexto de crescente interveno do Direito penal na atividade empresarial. Assim, como pudemos brevemente apontar, as novas frmulas de interpretao de autoria e participao, e de definio do elemento subjetivo do delito (dever e cognoscibilidade como dolo) so majoritariamente voltadas para a interpretao de delitos praticados por empresas, ou dentro da prpria empresa.
526 Cabe registrar aqui a critica, por exemplo, de ZAFFARONI, dentre outros, que desde uma perspectiva de politica criminal aponta para os riscos de ampliao deste raciocnio em abstrato, uma vez que nem sempre o homem detrs o autor. Cf.Derecho Penal, Parte General, Ediar: Buenos Aires, 2000, p. 745 e ss. No mesmo sentido, CORCOY BIDASOLO indica a necessidade de se provar relaes de causalidade entre os supostos autores e a execuo material do delito, para que a responsabilidade penal no seja objetiva. A autora sustenta, todavia, que muitos delitos de perigo abstrato so em realidade infraes imprudentes no seguidas de resultado. Cf. Imputacin objetiva y principio de lesividad...cit., p. 17. 527 MIR PUIG, Santiago. Derecho penal, parte general. Barcelona: Reppertor, 2011, p. 395. 528 Cf. FERNNDEZ BAUTISTA, Silvia. El Administrador de hecho y de derecho: aproximacin a los delitos con restricciones en sede de autora. Valencia: Tirant lo Blanch, 2007. 529 La responsabilidad por el producto cit., p. 179. 176
Esta ampliao de critrios de imputao, como mencionamos, traz consigo o risco de sua generalizao como parmetro interpretativo, autonomizando-se de seu propsito original de criao (como ocorre atualmente com a teoria de responsabilidade por organizao de Roxin) e consolidando determinadas interpretaes ampliativas do tipo penal. interessante ressaltar, todavia, que algumas teses delineadas especificamente para restringir as possibilidades punio, no contexto da criminalidade econmica, so tidas como de aplicao exclusiva neste contexto, o que nos parece em alguma medida contraditrio. Por exemplo, recentes propostas para o tratamento do erro de proibio e de tipo 530 , no contexto empresarial, podem servir como amostra para o que afirmamos. A doutrina mais especializada na interpretao de delitos econmicos vem sustentando que determinados erros de proibio sejam tratados como erro de tipo, dadas as complexas referncias normativas complementares de normas penais em branco, ou a divergncia de interpretao de elementos normativos quando referentes outras reas do Direito onde tampouco so definidos consensualmente 531 . Assim, reduzem-se as hipteses de erro de proibio, que sempre implicaro a reprovabilidade, ainda que diminuda, do delito, em favor de uma interpretao mais abrangente das hipteses de erro de tipo que, quando invencvel, determinar a no imposio de pena pela atipicidade da conduta, em um tratamento muito mais benfico para o autor. Esta questo especialmente relevante nos delitos contra a Fazenda Pblica, se consideramos que o erro sobre as obrigaes tributrias, se invencvel, afasta a tipicidade do delito fiscal 532 . Como j ressaltamos acima, insistimos no argumento de que muitas destas teorias so criadas especialmente com um fim de restringir a aplicao da norma, especialmente as
530 MARTNEZ-BUJAN PEREZ, Carlos. Derecho penal econmico y de la empresa, Parte General. Valencia: Tirant lo Blach, 2011, p. 373. Menciona o autor: En efecto, en materia de error se plantea una de las cuestiones de mayor relieve, que permite poner de manifiesto la especificidad de las normas del Derecho penal socioeconmico y que, consecuentemente, atestigua la necesidad de reformular las tesis y conclusiones que tradicionalmente se han venido sustentando en relacin con los delitos pertenecientes al denominado Derecho penal nuclear. 531 Poderamos mencionar, aqui, por exemplo, os conceitos de modelo de utilidade, etc, dos delitos contra a propriedade intelectual. 532 Esta posio relativizada por Roxin quando trata dos elementos de valorao global do fato, distinguindo, dentro do erro sobre elementos normativos do tipo o erro sobre a norma e o erro sobre o fato que decorre da norma. Cf. ROXIN, Claus. Derecho penal, parte general.Madrid: Civitas, 2007, 12. 177
teorias do erro, e de limites da imprudncia, mas no se pode deixar de observar que uma vez formulada, a teoria ganha vida prpria e pode ser utilizada justamente para fins opostos aos que foi projetada. Contudo, o que no nos parece razovel, que uma formula de interpretao restritiva do tipo penal, quando de fato contribui para este fim, deva manter-se restrita a um s mbito legislativo, os delitos econmicos, e no estendida como regra geral de interpretao 533 , como prope parcela da doutrina 534 . Neste sentido, a prpria doutrina do Direito penal traa os critrios para um Direito penal de classe, especfico para a seara econmica, nos moldes das to criticadas proposies de Hassemer. O faz, contudo, atravs do recurso interpretao de regras da parte geral, sem evidenciar esta tomada de posio caracterstica dos escritos de Hassemer e Muoz Conde. Um dos poucos autores que se contrapem a esta concluso Gracia Martin 535 , que postula uma teoria nica de Parte Geral do Direito penal, com todas as consequncias que seu modelo, j mencionado, traz para o acrscimo das possibilidades de expanso desta rea. importante mencionar aqui que este breve recorrido visa situar a relevncia e contemporaneidade da discusso sobre alternativas expanso penal, e busca indicar que este fenmeno mais que o aumento no nmero de leis. Nesse sentido, tem tambm como objetivo apontar que a incorporao de determinado modelo de crtica, ou de conformidade com a expanso do Direito penal, tem um reflexo prtico, importante na conformao do Direito penal como um todo (desde a teoria do delito at a concepo de leis especiais criminalizando condutas administrativas) 536 .
533 Afirma, nesse sentido, Martinez Bujn: Cabe destacar, ante todo, la via que parece ms lgica, o sea, la de ofrecer reglas diferentes para el error sobre la prohibicin segn se trata del Derecho penal nuclear o de un Derecho penal accesorio como es el socioeconmico MARTNEZ-BUJAN PEREZ, Carlos. Derecho penal econmicocit., p. 377. 534 TIEDEMAN, Klaus. Manual de Derecho penal econmico, parte general y especial. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010. MUOZ CONDE, Francisco. Derecho penal, parte general. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010 535 Cf. Estudios de Derecho penal. Lima: Idemsa, 2004. 536 Isso significa, por exemplo, que a crtica aos crimes de perigo abstrato (para citar apenas um dentre os inmeros problemas da legislao penal atual) no pode prescindir de uma reflexo sobre os espaos possveis de interveno penal, e sobre o debate que est por detrs desta possibilidade de expanso. Do mesmo modo, a adoo de um discurso de resistncia expanso (caracterstico da Escola de Frankfurt) ou a aceitao deste fenmeno como dado para os estudiosos do Direito penal (restando adequ-lo aos 178
Por fim, no nos parece totalmente desarrazoado imaginar que as modernas teorias de imputao aqui descritas, bem como as solues dogmticas relacionadas reponsabilidade no Direito penal de empresa, poderiam integrar a racionalidade prpria de um Direito penal alternativo, de interveno, ou mesmo administrativo sancionador, de modo que somente as condutas de comprovado resultado e lesividade restassem previstas nos Cdigos penais. A dificuldade da doutrina em encontrar consensos sobre a responsabilidade nas referidas estruturas organizadas, ou sobre os critrios de garantia, podem representar um indcio de que o Direito penal no a fonte adequada de soluo destes problemas.
3.3 Flexibilizao dos princpios de interpretao do Direito penal
Podemos identificar que as demandas de permeabilidade do Direito penal aos elementos de poltica criminal, centradas na relevncia das cincias sociais e da criminologia para a formulao de leis, caracterstica dos novos juristas alemes que participaram da redao do Projeto Alternativo, so hoje vistas com alguma reserva por uma parcela da doutrina contempornea. Pois o impulso limitador das cincias sociais e da teoria do bem jurdico pode ver-se instrumentalizado pelas demandas por criminalizao, uma vez que suas razes servem de fundamentao para a criao de novos tipos, sob a bandeira da necessidade social ou da desproteo do bem jurdico 537 . O bem jurdico (especialmente a categoria de bens jurdicos coletivos) o principal objeto de preocupao da doutrina, tendo-se em vista a amplitude que confere aos novos tipos penais e crescente exiguidade de seu poder limitador da criminalizao. Conforme interpreta Hassemer, a proteo de bens jurdicos passa de um critrio negativo para um critrio positivo de criminalizao. Deixa de servir como critica legitimidade de determinado tipo penal para transformar-se em um desafio para o legislador de como
princpios constitucionais) encontra reflexos na prpria criao do Direito penal contemporneo, da a pertinncia de um recorrido sobre alguns aspectos problemticos da teoria do Direito penal nas pginas que seguem. 537 Cf. HEFENDEHL, Roland. Las jornadas desde la perspectiva de un partidrio del bien jurdico. In: HEFENDEHL, Roland (Org.). La teora del bien jurdico: fundamento de legitimacin penal o juego de abalorios dogmtico? Madrid: Marcial Pons, 2007. 179
abarcar alguns modos de conduta sob uma pena e modifica, de modo sub-reptcio, o princpio da proteo dos bens jurdicos em sua funo 538 . Para uma parcela da doutrina, isso no significa que se tenha que abandonar a enorme importncia que as cincias sociais e a criminologia tm para a formulao do Direito penal, mas sim que suas aportaes devem ser matizadas pelos prprios penalistas, a partir de uma racionalidade que seja prpria do Direito penal 539 . Com isso, o que pretende essa reflexo doutrinria conduzir as modificaes no Direito penal, que so trazidas a este pelas mos dos criminlogos e, a partir do diagnstico emprico de determinado setor social, produzir valoraes sobre estes dados e direcionar as normas ao dever ser. Este processo, naturalmente, condicionado pela viso que determinado grupo doutrinrio tenha a respeito dos fins do Direito penal. Em outras palavras, este dever ser pode ser tanto mais punitivo ou no, mas definitivamente estar inserido dentro de um programa maior, de uma concepo sistemtica de Direito penal 540 . 3.3.1 Princpio de proporcionalidade
Verificamos ainda, como um processo de modificao dos critrios de aplicao dos princpios constitucionais, o modo como o princpio da proporcionalidade vem sendo ampliado, no mais para restringir o alcance das penas, mas para ampliar o alcance das condutas punveis 541 . A proporcionalidade definida nos seguintes termos por Lnio Streck: Trata-se de entender, assim, que a proporcionalidade possui uma dupla face: de proteo positiva e de proteo das omisses estatais. Ou seja, a inconstitucionalidade pode ser decorrente de excesso do Estado, caso em que determinado ato desarrazoado, resultando desproporcional o resultado do sopesamento entre fins e meios; de outro, a inconstitucionalidade pode advir de proteo insuficiente de um direito
538 Caractersticas e crise do moderno Direito penal. In: Revista Sntese de Direito penal e Processual Penal, ano III, n. 18, fev-mar 2003, p. 144-157 (especialmente p. 148). 539 SILVA SNCHEZ, J. M. Aproximacin al derecho penalcit., p. 154 e ss. 540 Esta incorporao da criminologia do Direito penal tratada por Hassemer como um giro do Direito penal orientado aos princpios para o Direito penal orientado s consequncias. (Lneas de desarrollo del Derecho penal alemn desde la poca de posguerra hasta la actualidad. In: Estudios penales en homenaje a Henrique Gimbernat, tomo I. Madrid: Edisofer, 2008). 541 SAAD DINIZ, Eduardo. Reglas de proporcionalidad y oportunidad en la interpretacin penal. Mimeo, 2012. 180
fundamental social, como ocorre quando o Estado abre mo do uso de determinadas sanes penais ou administrativas para proteger determinados bens jurdicos 542 . Pelo critrio de proibio da proteo deficiente, o princpio da proporcionalidade passa a fundamentar a necessidade, por exemplo, de penas mais altas para determinados delitos, tendo em vista a relevncia do bem jurdico protegido. Este critrio, inclusive, vem sendo adotado pelas decises do Supremo Tribunal Federal, para deixar de interpretar restritivamente determinadas normas penais 543 . 3.3.2 Racionalidade administrativa
O processo de expanso do Direito penal, nesse sentido, e como j tivemos oportunidade de mencionar, no se restringe criao de novas leis, e estende-se tambm criao doutrinria e jurisprudencial. Segundo Jaime Alonso, alm das mencionadas reas de expanso penal, especialmente as destacadas por Silva Snchez, h uma nova racionalidade de julgamento pelos magistrados (como percebido no mencionado posicionamento do STF sobre o princpio de proporcionalidade) e pelos rgos tcnicos da Administrao Pblica 544 . Segundo Alonso, em decorrncia do processo de administrativizao do Direito penal, os rgos administrativos encarregados do setor regulado que se transpassa do Direito penal pelas normas em branco adquirem uma importncia significativa no resultado do processo, por duas principais razes. A primeira delas o fato de que muitas vezes so os prprios rgos administrativos que, em decorrncia de fiscalizaes e procedimentos sancionatrios, promovem a instaurao de investigaes criminais. A segunda razo reside na crescente incorporao ao Direito penal de normas acessrias ao Direito
542 A dupla face do princpio da proporcionalidade: da proibio de excesso (bermassverbot) proibio de proteo deficiente (Untermassverbot) ou de como no h blindagem contra normas penais inconstitucionais. In: Revista da Ajuris, ano 32, n. 97, 2005, p. 180 apud RE 418.376-5/MS. 543 Conforme o voto do Ministro Gilmar Mendes nos autos do Recurso Extraordinrio n418.376-5/MS, Tribunal Pleno, j. 09.02.2006. A proibio de proteo insuficiente adquire importncia na aplicao dos direitos fundamentais de proteo, ou seja, na perspectiva do dever de proteo, que se consubstancia naqueles casos em que o Estado no pode abrir mo da proteo do Direito penal para garantir a proteo de um direito fundamental. 544 ALONSO, Jaime. Errores y sesgos cognitivos en la expansin del Derecho penal. In: DAZ-MAROTO y VILAREJO Julio (Org.). Derecho penal y justicia penal en el siglo XXI: liber amicorum en homenaje al Profesor Antonio Gonzles-Cullar Garca. Madrid: Colex, 2006, p. 33. 181
administrativo, que exigem para a comprovao do delito a existncia de laudos tcnicos, percias, e assessoramento de rgos tcnicos ou peritos no curso do processo. Nesse sentido, os funcionrios da administrao pblica adquirem um protagonismo no procedimento criminal, influenciando a tomada de deciso dos magistrados, que no se sentiriam suficientemente preparados para julgar casos envolvendo complexas normas tcnicas extra-penais, e acabam por acolher os posicionamentos dos auxiliares tcnicos. Tal cenrio influenciaria tambm na racionalidade processual, dado que a prpria complexidade da normativa extra-penal retira os elementos valorativos do processo, convertendo a instruo e convencimento do juiz em etapas de comprovao de questes fticas, constatveis por meio de prova tcnica 545 . No mesmo sentido, Silva Snchez, ao tratar da fora das normativas comunitrias europeias sobre a expanso do Direito penal dos pases membros, critica a sua trplice vertente administrativa: primeiro porque so rgos tecnocrticos, e no democrticos, que exercem presso sobre a criao de tipos penais, segundo, porque as normas, especialmente referentes ao direto penal econmico, so motivadas por dficits arrecadatrios percebidos no seio da integrao econmica, e por terceiro, porque tomam como fato a existncia de um direito administrativo sancionador europeu. Tais medidas caracterizam uma espcie de Direito penal administrativo (Direito penal de autoproteo administrativa, no termo cunhado por Silva Snchez) 546 . Dentro deste contexto, intensificam-se as discusses acerca da legitimidade e necessidade do Direito penal, da capacidade do Direito administrativo em conter situaes de perigo, e da possibilidade de que princpios constitucionais de subsidiariedade, fragmentariedade e interveno mnima sejam questionados a partir de noes de eficincia e utilidade.
545 Segundo o autor, haveria um desvio cognitivo de fundamentao do processo, tendo em vista que as providncias anteriores ao processo penal so tomadas por funcionrios pblicos supostamente neutros. Some-se a isso o fato de que h tambm o desvio cognitivo de grupo, que pode fazer com que o juiz valore de forma preferente os argumentos oferecidos pelos funcionrios, pois o Juiz no deixa de ser um funcionrio mais. ALONSO, Jaim. Errores y sesgos cognitivos en la expansin del Derecho penalcit., p. 42. 546 ...la estructura es el paradigma de una infraccin administrativa a la que por puras razones disuasorias se impone una pena. Los principios inspiradores cit., p. 143 . 182
Alguns autores chamam a ateno para a fragmentao do garantismo penal e o reaparecimento do defensismo, como caractersticas da teoria do Direito penal da expanso 547 . Espera-se do Direito penal, sob a bandeira do defensismo, sua consolidao como instrumento social de excelncia na resoluo de conflitos. Esta tambm uma caracterstica destacada por Hassemer na configurao da poltica criminal contempornea, marcada por uma cultura de defesa pessoal, com a construo de ferramentas prprias e com uma teoria diferenciadora da defesa, com consequncias para o Direito e Processo penal 548 . Por ltimo, no poderamos deixar de mencionar as alteraes do processo penal como substantivas para a aplicao das novas normas incorporadas ao Direito penal, pois, como menciona Hassemer, o processo penal um indicador sensvel, no somente da cultura legal, seno tambm da cultura poltica de um pas 549 , j que atua na fronteira tnue entre o combate ao delito e a proteo dos direitos humanos. 3.3.3 Processo penal
O processo penal tambm um palco de importantes transformaes no Direito penal contemporneo e, na observao de Hassemer, passa por um processo de desformalizao das fronteiras entre as regras de direito processual penal tradicional, de direito de polcia, e os servios secretos de investigao 550 . O autor observa que no mbito das normas penais de combate criminalidade organizada, por exemplo, j se verifica a flexibilizao de muitas garantias penais, como a presuno de inocncia, o princpio da proporcionalidade, a reserva de domiclio, e o segredo das comunicaes 551 . O autor identifica tambm, como alteraes mais substanciais pelas quais passa o processo penal contemporneo na Alemanha o aumento de investigaes autoritrias, das possibilidades de priso preventiva, ampliao das atividades consideradas suspeitas,
547 SILVA SNCHEZ, J. M. Aproximacin al derecho penal...cit., p. 53. LAMAS LEITE, Andr. Nova penologia, punitive turn e Direito Criminal: quo vadimus? Pelos caminhos da incerteza (ps-) moderna. In: ANDRADE, Manuel da Costa et al. (Orgs.). Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Peter Hnerfeld. Coimbra: Universidade de Coimbra, 2012. 548 Perspectivas de una nueva poltica criminal. In: Revista de Derecho penal, n. 1, 2002, p. 480. 549 Los derechos humanos en el proceso penal. In: Revista de Derecho penal, n.1, p. 195-205, 2001, p. 199. 550 Perspectivas del derecho penal futuro. In: Revista Penal, ano 1, n 1, 1998, pp. 38. 551 HASSEMER, Winfried. Lmites del estado de derecho para el combate contra la criminalidad organizada. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, ano 6, n23, 1998, p. 25. 183
interceptao de correspondncias, e criao de mais hipteses para invaso de domiclio para busca e apreenso de objetos. 552
As modificaes mais sensveis, conforme Hassemer, so visveis nos atuais processos de instruo, com interceptaes telefnicas e de dados informticos, investigaes encobertas, agentes infiltrados, classificao de setores inteiros sob suspeita de atividades ilcitas etc. 553
Em linhas gerais, possvel identificar que as transformaes operadas no processo penal na Europa, conforme denunciado por Hassemer, so verificveis tambm no Brasil: aumento aos recursos de interceptao de dados e conversaes telefnicas, interveno na sade e integridade fsica dos investigados etc. 554
A anlise de todas as transformaes pelas quais passa este ramo jurdico requereria, contudo, uma abordagem em separado, pelas prprias peculiaridades que revestem o Direito processual, comparado ao penal, o que no ser possvel nos marcos desta dissertao.
3.4 Concluses preliminares: o Direito de interveno um caminho possvel? Estudar a expanso do Direito penal abre as portas para o debate acerca da necessidade deste ramo para abrigar as novas demandas sociais (sejam elas decorrentes dos novos riscos, ou dos velhos delitos contra o patrimnio ou contra a vida), e para as opes que a doutrina pode oferecer para a abordagem desta expanso. Sendo assim, podemos visualizar a expanso do Direito penal a partir de diferentes perspectivas de anlise. Desde um estudo imanente, possvel partir da anlise das transformaes sofridas pelo prprio Direito penal, no seio da dogmtica da parte geral, e da interpretao de lege lata, para abarcar novas realidades e buscar, para sua melhor
552 Id., Processo penal e direitos fundamentais. In: Jornadas de direito processual penal e direitos fundamentais. Lisboa: Almedina, 2004, p. 22. 553 Perspectivas de una nueva poltica criminal...cit., p. 479. 554 Responsabilidad por el producto cit., p. 85. 184
compreenso, a interpretao crtica ou favorvel da doutrina sobre as adaptaes do Direito penal para manejar as novas presses sobre a teoria do delito. Por outro lado, desde uma perspectiva externa a esta discusso ideolgica do Direito penal, possvel a abordagem deste mesmo problema a partir das escolhas de poltica criminal que so postas nas mos do legislador: acerca da suficincia do direito administrativo (ou tributrio, comercial etc.) para regular algumas condutas, sobre a adequao do Direito penal para tratar eficientemente estas condutas, questes de eficincia, preveno geral, a tentativa de contornar defeitos de instituies que por vezes so levantados como justificativa para afastar a subsidiariedade do Direito penal. Muoz Conde e Hassemer, ao refletirem sobre as crticas a um Direito penal clssico, limitado, j observam que as modificaes tericas, ainda que no abertamente acolhendo um Direito penal moderno, sero recepcionadas por grande parcela dos cientistas jurdicos: aunque no existe una discusin importante clara y abiertamente declarada, se pueden ya describir por anticipado cuales sern los frentes de la misma: por un lado, el de los que saludarn estas decisiones como una prueba de la modernizacin del derecho penal, adaptando material y formalmente sus instrumentos tradicionales al cambio social, por otro, el de los que criticarn la venta de elementos innegociables del Derecho penal caractersticos del Estado de Derecho, por las consecuencias injustas y la inseguridad jurdica que ello puede producir. 555
Este captulo permite observarmos que alguns caminhos assumidos, seja pelo legislador brasileiro, seja pela doutrina contempornea do Direito penal, traduzem um sentido acentuado de expanso das condutas e dos sujeitos punveis. Os mtodos pelos quais o faz, contudo, no esto necessariamente restritos esfera penal, sendo verificados muitos casos (como o caso da lei de lavagem de dinheiro, que abordaremos em detalhe a seguir, e das estruturas de erro nos delitos de empresa) de colaborao muito prxima entre as reas penal e administrativa. As manifestaes contemporneas da doutrina e legislao penal traduzem a configurao, aos poucos, do Direito penal moderno, que descrevemos no captulo primeiro deste trabalho. No tocante s reformas legislativas operados no contexto
555 Responsabilidad por el producto cit., p. 140. 185
brasileiro, contudo, esta construo contempornea no est restrita ao uso de recursos penais, e vale-se tambm de mecanismos administrativos sancionadores. As expansividade da doutrina e das leis que examinamos acima, ainda que atravs da seleo de alguns exemplos aleatrios, nos permite verificar que estamos diante da modificao radical das estruturas fundamentais do Direito penal (regras de parte geral e interpretao constitucional) que merecem uma reflexo sistemtica dentro do contexto das escolhas valorativas sobre que transformaes podem ou no integrar o Direito penal, pois como se podran elegir los instrumentos jurdicopenales idneos [], como projectar su futuro, se no se conoce la misin que debe cumplir? 556
O que preocupa nas consideraes das pginas acima que novas interpretaes dogmticas e novas leis so projetadas sem que seja evidente o pressuposto do qual partem: a opo por um Direito penal moderno, mais amplo e flexvel que, ainda assim, no deixa de selecionar os mesmos clientes tradicionais do sistema penal, e segue endurecendo sanes e flexibilizando regras de imputao que sero aplicveis, invariavelmente, ao criticado ncleo duro do Direito penal. Alm disso, as estruturas dogmticas desenvolvidas no contexto deste Direito penal contemporneo, como tambm buscamos identificar, poderiam integrar o conjunto de princpios e normas no possvel estabelecimento do Direito de interveno.
556 HASSEMER e MUOZ CONDE. Introduccin a la criminologa y al Derecho penal...cit., p. 99. 186
CAPTULO 4 - DIREITO DE INTERVENO E AS SANES ADMINISTRATIVAS
4.1 Severidade das sanes administrativas: exemplos prticos
Neste captulo, o estudo de algumas leis que mesclam tratamento penal e administrativo s mesmas condutas visa apontar a existncia de uma tendncia de aproximao entre o Direito Penal e o administrativo sancionador no Brasil, e pretender demonstrar a seguintes hiptese: que, ao impor sanes graves, a administrao estaria efetivamente constituindo uma modalidade de Direito penal sem pena restritiva de liberdade e sem o vis estigmatizador do processo penal. Ao faz-lo aproximar-se-ia da proposta de Hassemer para o tratamento de delitos fora do ncleo do Direito penal. Vale ressaltar que no pretendemos, com o levantamento desta hiptese, apontar uma caracterstica do Direito administrativo sancionador como um todo, ou buscar provar de maneira cabal a hiptese acima delineada. A proposta de trabalho que apresentamos, nesse sentido, no est centrada na anlise exaustiva das leis selecionadas. O recurso a elas tem a finalidade de exemplificar e, dentro de limites estritos, testar empiricamente a reflexo terica desenvolvida ao longo desta dissertao sobre a possvel realizao do Direito de interveno proposto por Winfried Hassemer.
4.1.1 Metodologia a) Recorte metodolgico: leis selecionadas A complexificao dos fenmenos sociais abordados pelo Direito penal em expanso exige do legislador a recombinao de tcnicas jurdicas, de maneira pouco tradicional, para a resoluo dos conflitos. Neste cenrio, o Direito como um todo serve como um conjunto de ferramentas das quais se vale o legislador, que acaba mesclando 187
sanes e regras de Direito penal e administrativo para dar conta dos novos fenmenos caractersticos do Direito penal contemporneo. As seguintes leis conjugam as duas disciplinas, e por isso foram selecionadas para a consecuo desta etapa da pesquisa: a) Lei n 8.429/1992, a Lei de Improbidade Administrativa; e b) Lei de combate lavagem de dinheiro, n 9.613/98 (com as ltimas alteraes da Lei n 12.683/12). Foram escolhidas, assim, pela coordenao entre sanes penais e administrativas para a consecuo de seus fins (como o caso da Lei de lavagem de dinheiro), pela existncia da duplicidade de previso penal e administrativa da mesma conduta, e tambm pela severidade das sanes impostas pela autoridade administrativa. Comentaremos tambm, com base nas fontes disponveis, o caso da empresa Siemens 557 , que recebeu uma condenaes penais nos Estados Unidos, e foi punida administrativa e criminalmente na Alemanha, tendo sido duplamente sancionada pelos mesmos fatos. O objetivo deste estudo de caso verificar o grau de paralelo entre as sanes impostas, bem como indicar que dentro de determinado tramo, as sanes administrativas e penais so muito prximas em gravidade. b) Fontes A seleo das normas em comento basearam-se, em especial, nas frequentes menes da doutrina administrativa sobre o combate condutas de improbidade administrativa (dentre outras, como as leis de defesa da concorrncia), retratadas como emblemticas do processo sancionador da administrao pblica no somente no contexto brasileiro 558 , mas tambm na doutrina espanhola, a que tivemos acesso 559 . A seleo de uma lei de contedo misto, penal e administrativo, a lei de lavagem de dinheiro, se deu pela abordagem mais direta que faz em relao aos propsitos de nossa pesquisa, uma vez que j traz em seu bojo o duplo tratamento sancionador das mesmas condutas, a depender do grau de lesividade destas, da colaborao nas etapas do delito etc.
557 Um sumrio das acusaes e condenaes das autoridades norte-americanas est disponvel em http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF. Acesso em 11.07.2012. 558 OSRIO, Fabio Medina. Direito administrativo sancionador. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. 559 TOMILLO, Manuel Gomez; RUBIALES, igo Sanz. Derecho administrativo sancionador. Parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010. 188
As fontes para o estudo do caso Siemens so especialmente os documentos disponveis via internet, a ampla cobertura da imprensa de lngua alem e, especialmente, a sentena condenatria do Tribunal Supremo norte-americano. c) Metodologia Tendo em vista as caractersticas desta pesquisa, optamos pelo mtodo de pesquisa qualitativa, e no quantitativa. De acordo com este mtodo, o pesquisador observa os fatos sob a tica de algum interno ao processo analisado, buscando compreender profundamente o contexto da situao, e enfatizando o processo dos acontecimentos. 560 A partir deste mtodo, buscamos compreender as sanes administrativas a partir do contexto de expanso do Direito penal, enfatizando a aproximao entre as reas penal e administrativa, a partir da tica de um penalista, ou seja, interna ao processo de transformao pelo qual passa sua rea de atuao. Esta anlise qualitativa ser realizada por meio do mtodo comparativo, aproximando as sanes impostas pelas duas reas mencionadas, sem pretender esgotar o conjunto de normas sancionadoras administrativas, nem generalizar nossas concluses para o Direito administrativo sancionador como um todo 561 . A comparao se dar pelo estudo instantneo, com a anlise da situao e do processo no momento da pesquisa, tratando de descrever determinadas circunstncias da sano administrativa no contexto do Direito penal contemporneo.
d) Recorte temtico Restringimos nossa abordagem s leis de contedo econmico, como recorte temtico do estudo em tela. Tal delimitao justifica-se especialmente por ser o Direito penal econmico a rea onde os autores tratados na primeira parte do trabalho (Hassemer e Silva Snchez) mais se concentram.
560 TEIXEIRA, Elisabeth. As trs metodologias. Petrpolis: Vozes, 2005, p. 137 e ss. 561 Nesse sentido, indica Flick que em um estudo comparativo, no se observa o caso como um todo, nem em toda sua complexidade; em vez disso, observa-se a multiplicidade de casos relacionados a determinados excertos. FLICK, Uwe. Introduo pesquisa qualitativa. Porto Alegre: Artmed, 2009, p. 135. 189
no mbito do Direito penal econmico onde verificamos as principais manifestaes da expanso dos limites dogmticos da teoria do delito. Este setor fundamenta boa parte das tessituras doutrinrias sobre a necessidade de sua excluso (seja para o Direito de interveno, seja para um Direito penal de segunda velocidade, ou mesmo para outros setores do ordenamento jurdico). Alguns autores chegam inclusive a refletir sobre a possibilidade de este ramo ser uma espcie de tertium genus, intermedirio entre o penal, o administrativo e o econmico 562 . Mais alm deste motivo, que o principal fundamento de nosso recorte metodolgico, optamos tambm por no abordar temas muito especficos de regulao do Direito administrativo, como as leis de proteo ao consumidor ou ao meio ambiente, visto que tais normas inserem-se em uma discusso prpria, e exigiriam uma contextualizao que foge aos objetivos e ao alcance de nossa pesquisa. Para os propsitos de nosso tema, no caberia um levantamento de jurisprudncia administrativa, j que o que buscamos no a interpretao corrente das leis mencionadas, sua lgica de funcionamento, nem seus dficits de eficincia, mas sim identificar que sua prpria existncia pode ser uma forma de manifestao velada do Direito de interveno. Tendo em vista que o trabalho a que nos propomos substancialmente terico, e que seu marco de referncia a produo cientfica de Direito penal, foge do escopo deste trabalho conferir qual o estado da questo dentro do Direito administrativo, bem como demonstrar se os variados setores de regulao com os parmetros do Direito administrativo sancionador tem as mesmas caractersticas.
4.2 Lei de improbidade administrativa (n 8.429/1992)
562 Cf. DIAS, Jorge de Figueiredo. Sobre a autonomia dogmtica do Direito penal econmico: uma reflexo luz do novo Direito penal econmico portugus. In: Revista de estudios penales y criminolgicos, n 9, 1984- 1985, p. 37-70. 190
4.2.1. Disposio constitucional e sua natureza jurdica Consideramos a Lei de improbidade administrativa (Lei n. 8.429/1992) uma importante manifestao do Direito administrativo sancionador no Brasil 563 . Os paralelos encontrados entre as infraes previstas na citada lei e o Cdigo Penal (no captulo dos crimes contra a administrao pblica) bem como as escalas de sanes previstas pelos institutos penal e administrativo, permitem-nos identificar a aproximao, na prtica, do Direito administrativo sancionador com o Direito de interveno. A improbidade uma imoralidade administrativa qualificada, a infrao a um dever de probidade na gesto dos rgos e da coisa pblica. Segundo Medina Osrio, o dever de probidade administrativa o que resulta atrelado s sanes veiculadas pelo Direito administrativo 564 . Os deveres de probidade dos servidores pblicos no exerccio da funo so elencados em sede Constitucional, no art. 37, 4. O artigo define que os atos de improbidade tero como consequncia a suspenso dos direitos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio. A norma constitucional tambm prev que as sanes administrativas sero aplicadas sem prejuzo da ao penal cabvel, o que leva grande parte da doutrina e da jurisprudncia a afirmarem o carter independente da sano administrativa em relao s sanes penais. No entanto, a severidade das previses da Lei de improbidade administrativa tamanha que enseja, inclusive, a contestao dogmtica acerca de sua natureza penal ou administrativa. Fbio Medina Osrio, por exemplo, na defesa do carter administrativo da Lei, recorre interpretao jurisprudencial para determinar que a Lei de Improbidade
563 OSRIO, op. cit., passim. 564 Ibid., p. 234. 191
Administrativa no se compe de normas de Direito penal, mas sim de normas de Direito administrativo sancionador 565 . Todavia, esta inferncia no to evidente, pois como informa Capez, a lei previu que suas sanes fossem aplicadas com independncia das eventuais consequncias civis ou penais, mas esquivou-se de determinar a natureza jurdica de seus tipos sancionadores 566 . Digno de nota, a este respeito, que o estabelecimento da natureza jurdica destes tipos ter relevncia especialmente na determinao do procedimento judicial a ser aplicado e, sobretudo, na relao que a norma manter com os princpios do Direito penal. 4.2.2. A Lei de improbridade
A regra prevista constitucionalmente, de que as sanes sero impostas independentemente da ao penal, reproduzida na Lei de improbidade, que prev a independncia das sanes nas esferas penal, civil e administrativa. H jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia no sentido de que somente a sentena penal absolutria baseada na negativa de autoria ou inexistncia material do fato permite o afastamento do processo administrativo 567 . Todavia, este posicionamento no unanime, havendo julgados dos Tribunais Regionais Federais que dispem sobre a identidade entre os ilcitos penal e administrativo, afirmando inclusive que qualquer concluso negativa de punibilidade no mbito criminal deve refletir no encerramento do respectivo processo administrativo 568 . A indefinio da natureza das sanes impostas aos funcionrios mprobos, conforme aponta Capez, herdada da antecessora Lei n. 3.502/58, conhecida como Lei Bilac Pinto. As sanes estabelecidas pela Lei de improbidade no teriam natureza civil,
565 Direito Administrativo sancionador e Direito penal: quais os limites do ius puniendi estatal na represso aos atos de improbidade administrativa. In: Revista Ibero Americana de Cincias Penais, vol. 1, n 1, 2000, pp. 67-89, citao p. 72. 566 CAPEZ, Fernando. Limites constitucionais lei de improbidade. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 195. 567 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 128. 568 TRF2, Ap. Civ. 283.714/2003. FIGUEIREDO, op. cit., p. 129 192
pois seu objetivo especfico no seria reparar um dano, nem administrativa, j que sua caracterstica seria de sano disciplinar interna, e muito menos penal, uma vez que no estaria condicionada prtica de qualquer crime 569 . A Lei 8.429/92 cataloga trs grandes grupos de condutas: as infraes aos princpios e regras da administrao que impliquem em enriquecimento ilcito (art. 9) so as mais gravemente apenadas. Prev ainda as condutas que acarretem leso ao errio pblico (art. 10) e, por fim, as condutas que lesionem os princpios fundamentais que regem a gesto do patrimnio pblico (art. 11). As penas previstas para as hipteses de improbidade administrativa que impliquem o enriquecimento ilcito so maiores do que as previstas para atos de improbidade que causarem prejuzo ao errio. As penas mais brandas previstas pela lei (como a suspenso de direitos polticos pelo perodo de trs a cinco anos) so aquelas referentes improbidade pela atuao contra os princpios da Administrao Pblica. No regramento da Lei de improbidade, combinam-se clusulas gerais, princpios jurdicos, conceitos indeterminados e casustica, conformando-a como uma lei de caractersticas especiais, cujo processo sancionador obedece a regras mistas de processo civil, ao civil pblica e, mais recentemente, segundo a deciso do Supremo Tribunal Federal, tambm por regras do Cdigo de Processo Penal, quando houver a demanda pela aproximao entre os Direitos penal e administrativo 570 . Admite-se, inclusive, a subsidiariedade das regras de Direito penal substancial na aplicao das normas sancionadoras administrativas, aproveitando-se os princpios
569 Conforme Bilac Pinto, autor da lei anterior atual Lei de improbidade administrativa: A sano estabelecida na segunda parte do 31 do art. 141 da Constituio Federal , a nosso ver, modalidade nova que no se ajusta perfeitamente a nenhuma das trs espcies acima citadas. No sano penal, porque sua aplicao no est condicionada prtica de qualquer crime ou contraveno. Essa ausncia de vnculo entre este tipo de sano e a norma penal cria a impossibilidade lgica de sua conceituao como sano penal. De sano civil tambm no se trata, porque esta visa, geralmente, reparao do dano, e a sano que ora estudamos no tem essa finalidade especfica. Restaria agora examinar se a sano de natureza administrativa. A nota mais caracterstica da sano administrativa ser uma represso disciplinar interna, visto que sua aplicao sempre feita dentro da organizao administrativa, pelo superior hierrquico do servidor faltoso. A sano que estamos estudando , ao contrario, externa, pois sua aplicao somente pode ser feita pelo Judicirio. Acresce, ainda que ela pode ser aplicada tambm aos chefes do Poder Executivo da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios; aos Ministros e Secretrios de Estado; aos Membros do Congresso, das Assembleias Legislativas e das Cmaras Municipais (). Estas distines, que so fundamentais, nos levam a sustentar que a sano a que se refere a parte final do 31 do art.141 da Constituio no uma sano administrativa (BILAC PINTO. Enriquecimento ilcito no exerccio de cargos pblicos apud CAPEZ, op. cit., p. 196-7). 570 BRITO SANTOS, Carlos Frederico. Improbidade administrativa. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 152. 193
exaustivamente trabalhados no Direito penal (culpabilidade, imputao s\ubjetiva de responsabilidade, causas excludentes de ilicitude e tipicidade) na interpretao das regras administrativas 571 . A aproximao entre as duas reas, contudo, vista com resistncia pela doutrina administrativa 572 , que insiste na independncia das sanes (penal e administrativa) e, consequentemente, no afastamento das garantias processuais penais do procedimento sancionador 573 .
4.2.3. As disposies da Lei de Impropridade e sua confrontao com o Cdigo Penal A Lei de improbidade administrativa descreve, em seu art. 9 574 , as condutas de enriquecimento ilcito do funcionrio pblico que consistem, basicamente, no acrscimo de
571 Trata-se de perceber a superioridade terica da dogmtica penal, que pode e deve servir de inspirao garantista na seara do direito administrativo punitivo. OSRIO, Fbio Medina. Teoria da improbidade administrativa: m gesto pblica, corrupo, ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 241. 572 Fbio Osrio e Marcelo Figueiredo insistem na interpretao da Lei de Improbidade Administrativa como uma norma exclusivamente administrativa, que deve ser regulada pelos princpios e regras do Direito administrativo, rechaando-se quaisquer paralelos entre as infraes previstas na lei e os crimes de responsabilidade. OSRIO, F. M. Teoria da improbidade administrativa...cit., p. 238. FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrio Lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 27. 573 Conforme menciona Fbio Medina Osrio: certo que a atuao da LIA afasta as clssicas garantias penais e processuais-penais, mas tal realidade no traduz, nem poderia traduzir, afastamento de outras garantias e princpios constitucionais. Direito Administrativo sancionador e Direito penal...cit., p. 80. 574 Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico; II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; 194
patrimnio injustificado do funcionrio em razo de sua funo, tais como a cobrana do recebimento de valores como contraprestao por desvios de conduta, a alienao de bens pblicos abaixo do preo de mercado, contratao de servios acima do valor de mercado, recebimento de suborno para a tolerncia na fiscalizao de atividades ilcitas, utilizao de patrimnio pblico em proveito prprio, dentre outros. As penas cominadas para as condutas descritas nos doze incisos do art. 9 so as mais graves previstas na Lei de improbidade (descritas no art. 12), e incluem a perda de bens, o ressarcimento integral do dano, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 8 a 10 anos, o pagamento de multa civil at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou de receber incentivos fiscais ou creditcios por dez anos. O Projeto de Reforma do Cdigo Penal inspirado por mandados de criminalizao advindos de Tratados dos quais o Brasil signatrio 575 optou por incluir no rol dos crimes contra a Administrao pblica o enriquecimento ilcito 576 , com todos os problemas de inverso do nus da prova e afastamento da presuno de inocncia, que podem ser aceitos em sede administrativa, mas que no encontram guarida no Direito penal. A pena prevista para o enriquecimento ilcito no Projeto , de toda forma, menos grave do que a prevista na Lei de Improbidade, pois estabelece a pena de priso de um a cinco anos, e a perda dos bens.
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico; VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico, durante a atividade; IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer natureza; X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado; XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei. 575 o que se verifica textualmente da exposio de motivos do Captulo dos crimes contra a Administrao Pblica (p. 367). 576 Enriquecimento ilcito Art. 277. - Adquirir, vender, emprestar, alugar, receber, ceder, utilizar ou usufruir de maneira no eventual de bens ou valores mveis ou imveis, cujo valor seja incompatvel com os rendimentos auferidos pelo servidor pblico em razo de seu cargo ou por outro meio lcito. Pena priso, de um a cinco anos, alm da perda dos bens, se o fato no constituir elemento de outro crime mais grave. 195
A Lei prev ainda, no art. 10, a relao de condutas lesivas ao errio pblico, que ensejem qualquer leso, dolosa ou culposa, que ensejem perda patrimonial, desvio ou dilapidao do patrimnio pblico, sem que necessariamente impliquem no enriquecimento do agente que deu causa mencionada perda patrimonial 577 . As penas cominadas para esta conduta so o ressarcimento integral do dano, perda de bens, perda da funo pblica, suspenso de direitos polticos de 5 a 8 anos, pagamento de multa de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com o Poder Pblico pelo prazo de cinco anos. Por fim, o ltimo rol de condutas de improbidade administrativa est previsto no art. 11 da lei, que descreve aes ou omisses que atentem contra os princpios da administrao pblica, ou que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade
577 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie; IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado; V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado; VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea; VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie; VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do patrimnio pblico; XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005) XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n 11.107, de 2005). 196
e lealdade s instituies 578 . A previso dos tipos sancionadores, contudo, bastante criticada pela sua ambiguidade, que permite a existncia de espaos de arbitrariedade para a aplicao e imposio de sanes 579 , j que no h um espao bem delimitado de interpretao do que pode significar violao do dever de lealdade instituio, por exemplo. As penas previstas, alm daquelas fixadas tambm para as condutas de enriquecimento ilcito e defraudao do errio (a perda da funo pblica, o ressarcimento integral do dano e a perda de bens e valores) incluem a suspenso dos direitos polticos por 3 a 5 anos, a imposio de multa varivel at cem vezes o valor da remunerao percebida, e a proibio de contratar com o Poder Pblico por 3 anos. Dentre as penas previstas, no h unanimidade na doutrina em decidir se tais penas devem ser aplicadas em conjunto ou isoladamente. A tendncia, contudo, a mesma que impera no sistema penal, acerca da proporcionalidade da sano aos atos praticados, bem como gravidade dos resultados 580 . A perda dos bens uma das consequncias da condenao criminal, prevista no art. 91 do Cdigo Penal. Nos casos de atos de improbidade praticados contra entidades que recebam incentivo fiscal, a perda dos bens estar limitada repercusso do ilcito sobre a participao pblica na empresa.
578 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio; III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer em segredo; IV - negar publicidade aos atos oficiais; V - frustrar a licitude de concurso pblico; VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo; VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio. 579 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada. So Paulo: Atlas, 2007, p. 20. 580 FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 136. No mesmo sentido, PAZZAGLINI, op. cit., p. 160: evidente que aplicar, em bloco, todas as sanes estabelecidas na LIA para os atos de improbidade administrativa lesivos ao Errio, nivelando a gravidade das situaes descritas, mesmo no caso das sanes graduadas, constitui violao dos princpios constitucionais de proporcionalidade e da razoabilidade. 197
No que se refere perda da funo pblica e suspenso dos direitos polticos de 8 a 10 anos nos casos de enriquecimento ilcito, 5 a 8 nas hipteses de leso ao errio, e 3 a 5 nos casos de atos atentatrios aos princpios administrativos h dvidas sobre a possibilidade de se impor tal penalidade fora do processo judicial, dada a gravidade das sanes 581 . Capez destaca que as sanes extrapenais relacionadas aos atos de improbidade administrativa possuem uma carga intimidatria muitas vezes maior que o prprio ilcito penal, e ressalta que estas sanes, ainda que despidas de natureza formalmente penal, acabam por impor as mesmas restries, os mesmos gravames de natureza penal, aos direitos individuais dos cidados 582 . Ou seja, tais infraes previstas na Lei de improbidade formalmente no so penais, mas na essncia impe os mesmos nus, o mesmo constrangimento, a mesma carga repressiva atentatria aos direitos dos cidados 583 . Este o principal fato que entendemos necessrio ressaltar quanto s caractersticas da lei em comento. A severidade das sanes impostas pelo Direito administrativo sancionador nas hipteses de improbidade so mais graves do que as impostas, em geral, pelo Direito administrativo (multas, suspenso de autorizao etc.), e aproximam-se demasiado das sanes penais, como detalharemos em seguida 584 . Desde logo, no entanto, cabe deixar enfatizado que a gravidade das sanes previstas como consequncia dos atos de improbidade pode ser localizada em um espectro intermedirio entre o Direito penal e o administrativo, o que seria uma caracterstica do Direito de Interveno, que detalhamos no primeiro captulo. A hiptese mencionada se v reforada pelo fato de que existe um importante paralelo entre as condutas de improbidade administrativa e os delitos contra a administrao pblica. Isto ocorre, pois um mesmo fato pode configurar ilcito penal e ato de improbidade, como ocorre com os delitos de peculato, previsto no art. 312 do Cdigo
581 Jos Afonso da Silva e Marcelo Figueiredo entendem que exigvel o processo judicial. Porm, quando o funcionrio esta sendo processado por improbidade, pode ser afastado do cargo FIGUEIREDO, Marcelo. Probidade administrativa: comentrios lei 8.429/92. So Paulo: Malheiros, 2009, p. 154. 582 Limites constitucionais lei de improbidade...cit., p. 175 e 177. 583 Ibid., p. 180. 584 Conforme ressalta Garca de Enterra: Resulta inslito favorecer la autoridad administrativa com poderes sancionatrios ms extensos que a los jueces. GARCA DE ENTERRA, Eduardo. El problema jurdico de las sanciones administrativas. In: Revista espaola de derecho administrativo, n 10, 1976, p. 422. 198
Penal, concusso (art. 316), corrupo passiva (art. 317) e nos artigos 9 e 10 da Lei de improbidade. Ocorre, entretanto, que a depender da pena imposta em uma sentena condenatria por crime contra a administrao pblica, esta pode ser mais branda que a sano administrativa, j que o Cdigo Penal prev penas entre a mnima de 2 e a mxima de 12 anos para os delitos acima descritos (corrupo, peculato, concusso, etc.). Ainda que a pena mxima cominada seja extremamente grave, a fixao da pena nos seus patamares mnimos possibilita uma srie de benefcios, como a suspenso condicional da pena (art. 77), suspenso por penas restritivas de direitos (art. 44 CP) ou cumprimento inicial em regime aberto 585 , alm do fato de que ser imposta atravs de um processo penal dotado de amplas garantias. As sanes administrativas referentes aos delitos que causem enriquecimento ilcito, por sua vez, podem implicar a perda da funo pblica, a suspenso dos direitos polticos pelo perodo mnimo de 8 anos, a multa de at trs vezes o valor desviado, com a previso de sequestro cautelar de bens desde o incio da ao. A disparidade entre as sanes penal e administrativa, todavia, mais acentuada nos delitos mais levemente apenados pelo Cdigo Penal, que, em geral, correspondem a condutas de infrao aos princpios da administrao pblica descritos no art. 11 da Lei de improbidade administrativa. O Projeto de Reforma do Cdigo penal no altera substancialmente a situao acima descrita, uma vez que mantm basicamente a mesma essncia dos delitos contra a administrao pblica previstos no diploma penal vigente, com alteraes restritas ao aumento de dois para trs anos para a pena mnima do delito de corrupo, e ao acrscimo j mencionado do delito de enriquecimento ilcito. O delito de prevaricao, previsto no art. 319 do Cdigo Penal, tem pena de deteno de 3 meses a 1 ano, com a possibilidade de transao penal pela Lei n. 9.099/95, enquanto as sanes administrativas previstas no art. 12, III da Lei de improbidade incluem a perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de 3 a 5 anos, pagamento de
585 Mesmo considerando o art. 33 par. 4, do CP. 199
multa de at 100 vezes o valor da remunerao do funcionrio, e a proibio de receber benefcios ou incentivos fiscais e, conforme o art. 17 da mesma lei, no permitem a transao penal ou a conciliao, tendo em vista tratarem de interesse pblico. O mesmo ocorre com os delitos de emprego irregular de verbas pblicas (art. 315 do Cdigo penal) e advocacia administrativa (art. 321) com penas de um a trs meses, bem como com o delito de violao de sigilo funcional (art. 325), com pena de trs meses a dois anos, que merecero os benefcios previstos para os delitos de menor potencial ofensivo, ao passo que o mesmo ato, quando julgado pela Administrao pblica, pode levar s graves penas j comentadas. A falta de ponderao entre as sanes ressaltada por Capez, que afirma no ser possvel afastar a gritante desproporcionalidade entre as penas previstas no Cdigo Penal e na Lei de Improbidade Administrativa, afastando-se o argumento de que ao Direito penal incumbiria a imposio das mais drsticas sanes 586 . Diante de tais despropores, a doutrina administrativa, bem como a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia vem matizando as posies de que se trata de uma sano exclusivamente administrativa, requerendo a aplicao de garantias de cunho penal no processo de investigao e imposio das mencionadas sanes 587 . Esta desproporcionalidade das sanes, embora nos parea uma deficincia inaceitvel do sistema sancionador no mbito das condutas abarcadas pela Lei de Improbidade, encontra defensores na doutrina. Osrio, por exemplo, menciona que o Direito penal , em tese, mais grave do que o Direito administrativo, porm que esta no uma lgica inerente ao sistema de sanes administrativas e penais. No tocante s sanes por improbidade administrativa entende como inegavelmente positiva a possibilidade de que uma multa imposta pela Administrao seja de muitssimo maior valor que a multa penal, apesar de reconhecer que as sanes por improbidade so realmente severas e que afetam um conjunto considervel de direitos fundamentais 588 .
586 CAPEZ, op. cit., p. 203. 587 Nesse sentido, FIGUEIREDO, op. cit., p. 329 e CAPEZ, op. cit., p. 203. 588 Prossegue o autor, em passagem que evidencia sua opinio sobre a proporcionalidade entre as sanes administrativas e penais: Como se v, reduzido, para no dizer praticamente nulo, o campo de atuao da proporcionalidade nessa esfera de interveno estatal, em termos de comparao dos tipos sancionadores 200
No que se refere proibio de contratar com o poder pblico, por exemplo, menciona Figueiredo que, no mbito econmico, financeiro, e da liberdade de iniciativa garantida constitucionalmente, tal punio extremamente grave 589 . A proibio de contratar com o servio pblico no vem exaustivamente regulada e, no limite, pode ser encarada como uma norma que prev uma sano perptua, motivo pelo qual a doutrina defende uma interpretao constitucional, devendo seu limite ser estabelecido pelo magistrado na imposio da sano em ao civil 590 . A legislao administrativa at agora, no entanto, omissa no tocante ao prazo de imposio da mencionada proibio de contratar e, enquanto tal deficincia no sanada, aplicam-se os prazos previstos na lei 8.666/93, bem como a exigncia de que seja determinada pelo judicirio. Na sano de cancelamento ou proibio de benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, a lei atinge, de uma s vez, a pessoa fsica e a pessoa jurdica eventualmente envolvidas nos atos de improbidade, quando houver, por parte desta ltima, o abuso de direito, excesso de poder ou infrao legal 591 . A gravidade das sanes previstas na lei de improbidade administrativa tambm comprovada pela sano de perda da funo pblica que pode acarretar, inclusive, a perda da aposentadoria do servidor pblico que j esteja aposentado poca da condenao 592 .
4.2.4. A legislao nacional e espao intermedirio de Hassemer
As breves consideraes produzidas acima sobre as infraes praticadas por funcionrios pblicos previstas no Cdigo Penal e na Lei de improbidade administrativa tem o condo de identificar uma das hipteses aventadas neste trabalho, a saber, de que h
penal e administrativo, dada a independncia das esferas. OSRIO, F. M. Direito administrativo sancionador...cit., p. 199 (grifos nossos). 589 FIGUEIREDO, op. cit., p. 163 590 PAZZAGLINI FILHO, op. cit., p. 152. 591 Conforme Figueiredo: A lei em foco radical, ao atingir com uma s penada a pessoa fsica e a pessoa jurdica, sem qualquer considerao a respeito de eventual conexo entre ambas as figuras pessoa fsica e jurdica. Op. cit., p. 165. 592 PAZZAGLINI FILHO, , op. cit., p.150. 201
certos espaos normativos nos quais a sano administrativa to grave que se aproxima das sanes criminais impostas aos delitos no violentos. Esta aproximao poderia representar o preenchimento do espao sancionatrio intermedirio visualizado por Hassemer por meio do Direito de interveno. Sendo assim, como buscamos demonstrar neste captulo, h uma crescente aproximao entre o Direito administrativo sancionador e o Direito penal e, especialmente, no caso das condutas de improbidade administrativa, pode-se falar at da existncia de uma interposio entre as duas esferas. Assim, a prtica do Direito administrativo sancionador contemporneo indica estar j to prxima do Direito penal, que torna difcil a separao entre os dois modelos de sano, ocasionando inclusive a dupla regulao e punio das mesmas condutas. Nesse sentido, a Lei de improbidade poderia apontar, concretamente, que o espao intermedirio de sanes sugerido por Hassemer por meio do Direito de interveno j encontra realizao material na legislao nacional, ainda que sem o detalhamento e as crticas pertinentes a este sistema proposto pelo autor alemo.
4.2.5. Demais legislaes especiais Outras leis especiais poderiam ser aventadas, cuja aplicao penal diante dos benefcios do sursis, progresso de regimes e substituio de penas restritivas de direitos, assim como os casos citados acima, demonstram que h hipteses nas quais as sanes administrativas so to ou mais graves do que as penais, configurando hipoteticamente o Direito de interveno propugnado por Hassemer. Neste sentido, a Lei n. 12.529, de 30 de novembro de 2011, conhecida como a Lei do super CADE, previu nos artigos 36 e 37, as infraes e, respectivamente, as sanes aplicadas s infraes a livre concorrncia. Estas infraes so sujeitas a multas calculadas com base no faturamento bruto das empresas envolvidas ou, caso no seja possvel tal critrio, o valor de cinquenta mil a dois bilhes de reais (art. 37). 202
O caso da Whirlpool (Unidade Embraco), empresa fabricante de refrigerao, que, paradigmtico, uma vez que a acusada de prtica de cartel acabou celebrando um acordo com o Conselho Administrativo de Defesa Econmica, denominado de Termo de Compromisso de Cesso de Conduta (TCC), cuja multa foi no valor de R$ 100 milhes 593 . Por outro lado, os crimes contra a ordem econmica esto previstos no art. 4 da Lei n. 8.137/90, cuja sano de dois a cincos anos de recluso e multa alm de, caso aplicvel, do possvel aumento de pena do art. 12. Considerando a remotssima possibilidade da aplicao de pena de priso e, ademais, o teto da multa penal, ntida a desproporcionalidade das sanes, em que a mais grave aquela prevista pelo direito administrativo sancionador. Por fim, merece destaque a Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que trata das licitaes e contratos administrativos, cuja tutela tambm enveredou-se para o direito penal ao tratar dos crimes e das penas no art. 89 ao 98, ainda que as sanes administrativas aplicadas sejam remetidas s disposies contratuais com o Poder Pblico. A meno a estas leis, paralelamente a nossa breve anlise da Lei de improbidade administrativa pretende apenas apontar para o amplo campo de pesquisa delineado pela zona cinzenta entre Direito penal e administrativo sancionador e representado conceitualmente pelo Direito de inteveno de Hassemer. Os limites desta dissertao no permitem maior aprofundamento no tratamento destas leis especiais, mas devem ser encaradas como um convite e um ponto de partida para esforos acadmicos nesse sentido. 4.3 Combate lavagem de dinheiro
O processo de criminalizao da lavagem de dinheiro constitui, sem dvida, uma manifestao paradigmtica da expanso do Direito penal 594 . O controle da lavagem expande as fronteiras da norma penal em mbito internacional, incorporando normativas internacionais de cooperao para o combate ao crime organizado.
593 Disponvel em: http://www.cade.gov.br/news/n021/destaques.htm. Acesso em 14.09.2012. 594 SILVA SNCHEZ, Jess Maria. Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales. In: SOUTO, Miguel Abel e STEWART, Nelson Snchez (Orgs.). II Congreso sobre la prevencin y represin del blanqueo de dinero. Valencia: Tirant lo Blanch, 2011, p. 133. 203
Neste sentido, na esteira de grande parcela da legislao internacional 595 , a lei brasileira no se restringe mais aos delitos praticados no espectro de grandes organizaes criminosas, como formulado inicialmente, estendendo-se tambm ao controle de todos os rendimentos, obtidos em decorrncia de todas as classes de delitos (inclusive contravenes penais). Para tornar efetivos os propsitos da lei, e especialmente aqueles provindos das recomendaes internacionais de preveno insero de ativos ilcitos na economia, o Direito administrativo sancionador torna-se protagonista na definio de deveres de colaborao e fiscalizao dos particulares ou empresas que possam viabilizar (ou ser instrumentalizados) na prtica da lavagem.
4.3.1 Lei n 9.613/98 No Brasil, a Lei de lavagem de dinheiro, editada em 1998, foi recentemente modificada pela Lei 12.683/12. Trouxe a reforma alteraes substanciais na antiga sistemtica, tais como a extino do rol de delitos antecedentes, e a ampliao do nmero de sujeitos subordinados regulamentao administrativa das atividades econmico- financeiras, o estabelecimento dos deveres de informao e manuteno de bancos de dados sobre atividades suspeitas etc. 596
Neste contexto legislativo, pode-se afirmar que a lei brasileira de lavagem de dinheiro apresenta uma natureza tripla, com normas de Direito administrativo sancionador (com a indicao de pessoas obrigadas a informar sobre atividades suspeitas e da sistematizao de informaes pelas agncias de controle Coaf), normas de Direito penal (que definem propriamente o delito e as etapas da lavagem), e tambm regras processuais
595 Cf. ABEL SOUTO, Miguel. El blanqueo de dinero en la normativa internacional. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, 2002, p. 145 e ss. 596 Prescindimos, aqui, do rico debate em torno das caractersticas criminais da lavagem de dinheiro, a pertinncia das interpretaes que defendem a restrio deste delito a um nmero limitado de crimes que efetivamente apresentem lesividade social, a ampliao da possibilidade de lavagem de capitais oriundos de simples contravenes penais etc. Sobre o tema, afirmam Bottini e Badar: A nova lei brasileira de lavagem de dinheiro prev que todas as infraes penais podem ser antecedentes do crime em comento. No s o legislador abdicou do sistema de rol taxativo, como tambm deixou de lado o modelo da moldura penal ao dispor que qualquer crime e contraveno podem produzir produtos que possam abastecer a lavagem de capitais. BOTTINI, Pierpaolo C e BADAR, Gustavo H. Lavagem de dinheiro: aspectos penais e processuais penais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 82. 204
penais (que regulam as medidas cautelares e meios de prova aplicveis persecuo da lavagem de dinheiro) 597 . A trplice natureza da lei favorece a interpretao a que nos propomos neste captulo, qual seja, a do cotejamento entre a gravidade das sanes penais e administrativas previstas para o mesmo fato considerado criminoso, ou fatos de natureza similar. Alm disso, o detalhamento das regras administrativas previstas na lei permitem verificar que a tendncia expansiva das normas sancionadoras no exclusiva do Direito penal, uma vez que perpassa tambm a produo de regas e sanes administrativas. Em outras palavras, a expanso do Direito penal na esfera do combate lavagem de dinheiro acompanhada pela expanso do Direito administrativo sancionador 598 . A reforma promovida pela Lei n. 12.683/12 ampliou o rol de pessoas fsicas ou jurdicas descritas na lista de profissionais sensveis ao delito de lavagem de dinheiro (bancos, casas de cmbio, gestores de fundos, corretoras de valores e de imveis, notrios, comerciantes de bens de alto valor, como joias e obras de arte, dentre outros elencados no art. 9 599 ). Estes profissionais tm a obrigao de identificar os clientes das transaes que
597 Ibid., p. 36. 598 Conforme Bottini e Badar: Uma das mais importantes inovaes do legislador em relao ao antigo texto legal foi a ampliao desse rol de entidades, na linha de expanso tambm seguida por outros pases. Ibid., p. 37. (grifos nossos). 599 Art. 9 Sujeitam-se s obrigaes referidas nos arts. 10 e 11 as pessoas fsicas e jurdicas que tenham, em carter permanente ou eventual, como atividade principal ou acessria, cumulativamente ou no: (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) I - a captao, intermediao e aplicao de recursos financeiros de terceiros, em moeda nacional ou estrangeira II a compra e venda de moeda estrangeira ou ouro como ativo financeiro ou instrumento cambial; III - a custdia, emisso, distribuio, liquidao, negociao, intermediao ou administrao de ttulos ou valores mobilirios. Pargrafo nico. Sujeitam-se s mesmas obrigaes: I as bolsas de valores, as bolsas de mercadorias ou futuros e os sistemas de negociao do mercado de balco organizado; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) II - as seguradoras, as corretoras de seguros e as entidades de previdncia complementar ou de capitalizao; III - as administradoras de cartes de credenciamento ou cartes de crdito, bem como as administradoras de consrcios para aquisio de bens ou servios; IV - as administradoras ou empresas que se utilizem de carto ou qualquer outro meio eletrnico, magntico ou equivalente, que permita a transferncia de fundos; V - as empresas de arrendamento mercantil (leasing) e as de fomento comercial (factoring); VI - as sociedades que efetuem distribuio de dinheiro ou quaisquer bens mveis, imveis, mercadorias, servios, ou, ainda, concedam descontos na sua aquisio, mediante sorteio ou mtodo assemelhado; VII - as filiais ou representaes de entes estrangeiros que exeram no Brasil qualquer das atividades listadas neste artigo, ainda que de forma eventual; VIII - as demais entidades cujo funcionamento dependa de autorizao de rgo regulador dos mercados financeiro, de cmbio, de capitais e de seguros; IX - as pessoas fsicas ou jurdicas, nacionais ou estrangeiras, que operem no Brasil como agentes, dirigentes, procuradoras, comissionrias ou por qualquer forma representem interesses de ente estrangeiro que exera qualquer das atividades referidas neste artigo; X - as pessoas fsicas ou jurdicas que exeram atividades de promoo imobiliria ou compra e venda de imveis; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) XII as pessoas fsicas ou jurdicas que comercializem bens de luxo ou de alto valor ou exeram atividades que envolvam grande volume de recursos em espcie. (Includo pela Lei n 10.701, de 9.7.2003) XII - as pessoas fsicas ou jurdicas que comercializem bens de luxo ou de alto valor, intermedeiem a sua comercializao ou exeram atividades que envolvam grande 205
operarem, e manter registros de todas as operaes econmicas no habituais, das quais se suspeite sejam provenientes de atividades ilcitas. Estas informaes devero ser posteriormente remetidas s autoridades competentes, quais sejam, o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), Banco Central, Comisso de Valores Mobilirios (CVM), Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), ou Secretaria de Previdncia Complementar (SPC). Os profissionais sensveis tm a obrigao de informar no somente as atividades anormais aos rgos de controle, mas tambm de remeter ao Coaf um relatrio de todas as atividades, inclusive as normais, conforme prev o art. 11, II. O art. 12 da Lei elenca o rol de sanes administrativas impostas aos entes descritos no art. 9 (os mencionados profissionais de setores sensveis lavagem) que deixem de cumprir as referidas obrigaes de informar sobre transaes consideradas suspeitas, ou que se abstenham de manter os registros de atividades descritas no art. 10 da lei em comento.
4.3.2 Sanes administrativas As sanes previstas no art. 12 600 so: advertncia, multa pecuniria, inabilitao temporria, e cassao ou suspenso da autorizao para o exerccio da atividade. H,
volume de recursos em espcie; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) XIII - as juntas comerciais e os registros pblicos; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XIV - as pessoas fsicas ou jurdicas que prestem, mesmo que eventualmente, servios de assessoria, consultoria, contadoria, auditoria, aconselhamento ou assistncia, de qualquer natureza, em operaes: (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) a) de compra e venda de imveis, estabelecimentos comerciais ou industriais ou participaes societrias de qualquer natureza; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) b) de gesto de fundos, valores mobilirios ou outros ativos; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) c) de abertura ou gesto de contas bancrias, de poupana, investimento ou de valores mobilirios; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) d) de criao, explorao ou gesto de sociedades de qualquer natureza, fundaes, fundos fiducirios ou estruturas anlogas; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) e) financeiras, societrias ou imobilirias; e (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) f) de alienao ou aquisio de direitos sobre contratos relacionados a atividades desportivas ou artsticas profissionais; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) XV - pessoas fsicas ou jurdicas que atuem na promoo, intermediao, comercializao, agenciamento ou negociao de direitos de transferncia de atletas, artistas ou feiras, exposies ou eventos similares; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVI - as empresas de transporte e guarda de valores; (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVII - as pessoas fsicas ou jurdicas que comercializem bens de alto valor de origem rural ou animal ou intermedeiem a sua comercializao; e (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) XVIII - as dependncias no exterior das entidades mencionadas neste artigo, por meio de sua matriz no Brasil, relativamente a residentes no Pas. (Includo pela Lei n 12.683, de 2012) 600 Art. 12. s pessoas referidas no art. 9, bem como aos administradores das pessoas jurdicas, que deixem de cumprir as obrigaes previstas nos arts. 10 e 11 sero aplicadas, cumulativamente ou no, pelas 206
assim, uma progresso na gravidade das penas, que vo da advertncia cassao da autorizao. Dentre elas, a advertncia , sem dvida, a sano administrativa mais branda, aplicvel no caso de descumprimento das obrigaes de identificar os clientes, manter o cadastro atualizado das atividades financeiras, e registrar as transaes em moeda nacional ou estrangeira, envolvendo ttulos e valores mobilirios que ultrapassem o limite fixado pela autoridade. A segunda modalidade de pena a multa, aplicvel quando os agentes financeiros elencados no art. 9 agirem com culpa ou dolo em relao s seguintes infraes: deixar de sanar as irregularidades que tenham sido objeto de advertncia anterior; no proceder identificao dos clientes e a manuteno do cadastro atualizado, ou no manter registro das transaes em moeda nacional ou estrangeira; deixar de adotar procedimentos de controle e preveno internos, de acordo com o porte da instituio, no registrar-se ou no manter cadastro atualizado junto ao Coaf; deixar de prestar informaes aos rgos fiscalizadores e reguladores (ou, na falta destes, ao Coaf) dentro da forma e prazo por eles estabelecidos; ou que descumpram a vedao (proibio de informar ao cliente que sua atividade foi reportada ao Coaf). A previso legal da pena de multa que esta seja varivel, no superior ao dobro do valor da operao, ao dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realizao da operao, ou ao valor de vinte milhes de reais.
autoridades competentes, as seguintes sanes: I - advertncia; II - multa pecuniria varivel no superior: (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) a) ao dobro do valor da operao; (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) b) ao dobro do lucro real obtido ou que presumivelmente seria obtido pela realizao da operao; ou (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) c) ao valor de R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais); (Includa pela Lei n 12.683, de 2012) III - inabilitao temporria, pelo prazo de at dez anos, para o exerccio do cargo de administrador das pessoas jurdicas referidas no art. 9; IV - cassao ou suspenso da autorizao para o exerccio de atividade, operao ou funcionamento. (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) 1 A pena de advertncia ser aplicada por irregularidade no cumprimento das instrues referidas nos incisos I e II do art. 10. 2o A multa ser aplicada sempre que as pessoas referidas no art. 9o, por culpa ou dolo: (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) I deixarem de sanar as irregularidades objeto de advertncia, no prazo assinalado pela autoridade competente; II - no cumprirem o disposto nos incisos I a IV do art. 10; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) III - deixarem de atender, no prazo estabelecido, a requisio formulada nos termos do inciso V do art. 10; (Redao dada pela Lei n 12.683, de 2012) IV - descumprirem a vedao ou deixarem de fazer a comunicao a que se refere o art. 11. 3 A inabilitao temporria ser aplicada quando forem verificadas infraes graves quanto ao cumprimento das obrigaes constantes desta Lei ou quando ocorrer reincidncia especfica, devidamente caracterizada em transgresses anteriormente punidas com multa. 4 A cassao da autorizao ser aplicada nos casos de reincidncia especfica de infraes anteriormente punidas com a pena prevista no inciso III do caput deste artigo. 207
Dentro da hiptese aventada neste trabalho, significativa a avaliao da pena de multa prevista para aqueles que descumprirem as regras administrativas de informao, cadastro etc., especialmente quando comparada pena de multa prevista aos autores do crime de lavagem.
4.3.3 Cotejo com a sano penal A pena de multa aplicvel ao agente da lavagem de dinheiro deve ser regulada pelos artigos 49 a 52 do Cdigo Penal vigente, variando entre 10 e 360 dias de multa, que deve ser fixada no intervalo de um trigsimo a cinco vezes o salrio mnimo. A fixao da pena de multa dever obedecer tambm os critrios previstos no art. 59 do Cdigo Penal (antecedentes, culpabilidade, etc.) e capacidade econmica do agente. Considerando-se o salrio mnimo vigente (R$622,00) 601 , a mxima pena de multa que poder ser imposta ao autor da lavagem de dinheiro, aplicando-se a pena de 360 dias- multa, e considerando-se cinco vezes o valor do salrio mnimo para calcular cada um dos dias multa de R$1.119.600,00 (um milho cento e dezenove mil e seiscentos reais). Mesmo com a previso mxima do Projeto de Cdigo Penal 602 (dez vezes o valor do salrio mnimo para o clculo do dia-multa, e previso de at 720 dias-multa), a multa aplicada seria de R$ 4.478.400,00. A sano administrativa, por outro lado, prev a imposio de multas que variam do dobro do valor da operao de lavagem de dinheiro at o teto de vinte milhes de reais. Assim, tem razo Barros ao afirmar que o critrio utilizado para a pena pecuniria de natureza administrativa muito mais rigorosa do que aquele destinado ao prprio agente lavador 603 .
601 Decreto n 7.655, de 23 de dezembro de 2011. 602 O Projeto de Reforma do Cdigo Penal (PL 236/2012) estabelece, no art. 67, que a pena de multa dever ser de no mnimo 30 e no mximo 720 dias-multa, calculados entre um trigsimo e dez vezes o valor do salrio mnimo. Insere tambm o Projeto o art. 66, que determina o perdimento de bens oriundos da pratica delitiva ou referentes ao prejuzo causado. Vale ressaltar que, a nosso ver, o Projeto de Cdigo resgata a importncia da pena de multa, delimitando novos intervalos de valores dentre motivos de poltica criminal expressamente mencionados pela Comisso tambm em virtude da insero da regra de responsabilidade penal da pessoa jurdica, e da insero de muitos delitos de cunho patrimonial, que podero ser compensados pela restituio mediante a multa, como os inmeros delitos previstos contra os consumidores, por exemplo. 603 BARROS, Marco Antonio. Lavagem de capitais e obrigaes civis correlatas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 405. 208
Bottini e Badar tambm observam o disparate entre as sanes, ao afirmarem que as sanes pecunirias aplicveis s pessoas infratoras (fsicas e jurdicas) elencadas no art. 9, podem chegar at o valor de vinte milhes de reais, ao passo que as sanes penais aplicadas aos agentes que promoveram a lavagem so limitadas a 5.400 salrios mnimos 604 .
4.3.4 Desproporcionalidade entre as previses em abstrato A comparao acima suficiente para indicar a falta de proporcionalidade entre a previso administrativa e penal das sanes cominadas, e tem como objetivo evidenciar a gravidade da sano administrativa imposta em abstrato, que poder, em muitos casos, equiparar-se imposio da multa penal, ou mesmo vir a super-la 605 . Mas no s a quantidade da pena/sano que traduz a desproporcionalidade de tratamento. Isto porque existe a possibilidade de que o autor da lavagem de dinheiro, considerando a punio isoladamente deste delito (isto , no cumulada com as penas de eventuais delitos antecedentes), substitua a pena de priso por pena restritiva de direitos, nos termos do art. 44 do CP, caso sua condenao no ultrapasse os quatro anos previstos no mencionado artigo, cumulada com a multa, e limitada conforme os parmetros mencionados. importante ressaltar, nesta discusso, que as penas mnima e mxima impostas em abstrato pela lei aos sentenciados por lavagem de dinheiro j demasiadamente alta, uma vez que desconsidera o delito anterior, prevendo a imposio da mesma pena quele que pratique a lavagem de rendimentos resultantes de delitos de menor potencial ofensivo e quele que lave os rendimentos provenientes do trfico de drogas. Este dado s reala a severidade da sano administrativa prevista na lei.
604 BOTTINI e BADAR, op. cit., p. 153 605 digno de nota que em nenhuma hiptese esta comparao sugere, segundo nosso ponto de vista, o aumento da sano penal prevista, j bastante grave . Neste sentido, vale destacar, inclusive, que a previso da pena de priso de trs a dez anos prevista pela lei brasileira supera em muito a pena mxima imposta para o delito de lavagem de dinheiro em pases com Alemanha e Frana, nos quais a pena mxima de cinco anos. A Itlia exceo, com penas que variam de quatro a 12 anos. Cf. GOMES, Lus Flvio; CERVINI, Ral, TERRA DE OLIVEIRA, William. Lei de lavagem de capitais. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 191 e ss. Na Argentina, recente alterao legislativa estabeleceu a pena para o delito entre seis meses a trs anos (Lei n 25.246). 209
Diante da punio administrativa por imprudncia, ademais, possvel que a pessoa fsica ou jurdica que presta servios para viabilizar a lavagem de dinheiro receba uma punio menor do que aquela pessoa que, negligentemente, deixe de fornecer dentro do prazo determinado as informaes exigidas pelos rgos especficos de controle de atividades financeiras ou pelo Coaf. A aproximao das sanes penal e administrativa, nesse sentido, capaz de demonstrar o que afirmamos nos captulos anteriores, de que existe uma zona de difcil delimitao entre as sanes penais e administrativas de determinada gravidade. Como vimos, possvel encontrarmos alguma equivalncia na gravidade das sanes aplicadas em caso de dolo, e em hipteses de culpa, em discordncia com o princpio de proporcionalidade. Isto pois a prtica dolosa do delito de lavagem tem como consequncia uma elevada pena de multa, acompanhada por uma pena restritiva de direitos, enquanto a conduta imprudente ou negligente sancionada com uma pena de multa no valor do dobro da operao realizada (que pode chegar a 20 milhes de reais). Alm disso, a previso da Lei de lavagem implementa a lgica preventiva caracterstica do Direito penal moderno, pela via de imposio de graves sanes, ainda que restringindo as penas privativas de liberdade aos autores do branqueamento de capitais 606 . Barros afirma que o legislador cometeu um deslize 607 ao impor penas de multa mais severas ao sujeito-obrigado do que ao autor do delito de lavagem. No estamos convencidos de que se trate de um deslize do legislador, mas sim de uma aspecto programado da lei com a finalidade de dissuadir a eventual participao de profissionais (notrios, corretores de valores etc.) na lavagem de dinheiro, de tornar o risco da atividade demasiado alto para que colaborem com a atividade de insero de dinheiro ilcito no mercado.
606 Conforme Zaffaroni e Pierangeli, ao impor-se uma multa, persegue-se o objetivo de reparar o dano que a falta acarreta administrao e provocar uma privao de bens jurdicos a fim de motivar o sujeito para que no futuro no volte a repetir a mesma conduta (preveno especial). Manual de Direito penal brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997, p. 150. 607 BARROS, op. cit., p. 405. 210
O vis preventivo da norma administrativa pode, aqui, ser destacado como um dos elementos de preveno tcnica apontados por Hassemer como integrante do Direito de interveno. Nesse sentido, Silva Snchez aponta para a pertinncia de uma anlise econmica do delito (teoria da escolha racional), mencionando que a regulamentao detalhada das infraes administrativas e a ampliao do Direito penal neste setor tem especialmente a inteno de aumentar os custos da lavagem de dinheiro, tanto porque facilita a obteno de provas para o processo criminal, quanto pela perda gerada pela imposio de multas 608 . Demonstra, dessa forma, a importante vertente preventiva da lei, que integra elementos de Direito administrativo sancionador e de Direito penal, para a proteo de bens jurdicos coletivos e, especialmente, diante do protagonismo das agncias administrativas, especialmente o Coaf, para se atingir os objetivos da lei.
4.3.5 Preveno tcnica Outra modalidade de pena estabelecida pela Lei de lavagem a inabilitao temporria, aplicvel por dez anos aos agentes de setores sensveis, impedindo-os de atuarem como administradores das pessoas jurdicas descritas no art. 9 da Lei. O 3 prev a inabilitao para agentes que cometerem infraes graves no cumprimento das normas administrativas de preveno, ou que apresentarem reincidncia especfica em alguma das infraes acima descritas. A reincidncia, neste caso, a repetio da irregularidade administrativa, ou seja, o descumprimento do dever de informar s autoridades fiscalizadoras 609 . O art. 12, 4 prev a cassao da autorizao nas hipteses de reincidncia especfica na infrao que tenha gerado anteriormente a pena de inabilitao temporria. semelhana do que analisamos nos comentrios Lei de Improbidade Administrativa, trata-se da imposio de uma sano grave, cujos efeitos podem se prolongar por mais tempo do que a previso penal, e que por isso exigir da jurisprudncia
608 Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales...cit., p. 134. 609 BARROS,op. cit., p. 406. 211
a construo de parmetros decisrios para a cassao da autorizao, assim como de prazos e hipteses para a solicitao de nova autorizao. A razoabilidade da sano, bem como critrios de proporcionalidade, devem ser incorporados pela autoridade sancionadora 610 . As agncias fiscalizadoras, contudo, so independentes entre si para o combate lavagem de dinheiro, o que as permite estabelecer critrios prprios de sano disciplinar, de acordo com a rea especfica em que atuem 611 . Como mencionado, no entanto, isso no significa que possam afastar-se dos critrios de proporcionalidade entre si, j que as regras e sanes previstas devem guardar coerncia entre si. Dentro da mencionada discricionariedade e independncia das agncias fiscalizadoras, verificamos que cada uma delas possui suas prprias normas, estabelecendo os prazos e detalhes do fornecimento de informaes sobre operaes suspeitas, completando a previso sancionadora administrativa da Lei de lavagem. As j mencionadas agncias competentes para a reunio de informaes sobre lavagem de dinheiro, e repasse destas servios de inteligncia (como o COAF ou outros rgos internacionais) so o Banco Central, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), a Superintendncia de Seguros Privados (SUSEP), a Secretaria de Previdncia Complementar (SPC) e, na falta de um rgo regulador especfico para o setor (comrcio de joias, objetos de arte e antiguidades, metais preciosos), o prprio Coaf. O Banco Central, em complemento s normas do COAF e da Lei de lavagem, editou a circular 2.852/98 612 que, em grande medida, reproduz o contedo da lei federal. A circular traduz para as entidades bancrias o detalhamento 613 da fiscalizao e fornecimento de informaes sobre operaes consideradas suspeitas, orientando sobre a
610 Ressalte-se tambm que o processo sancionador deve obedecer ao contraditrio e ampla defesa, pois se trata de mxima constitucional. O COAF o rgo regulador do procedimento administrativo, que ser instaurado, mediante despacho de seu presidente, em prazo no superior a 10 dias, contado do conhecimento da infrao ou do recebimento das comunicaes a que se refere o art. 11, II da Lei de Lavagem, conforme o Regimento interno do COAF, disposto na Portaria 330/98 do Ministrio da Fazenda. 611 BARROS,op. cit., p. 407. 612 Disponvel em http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/circ/1998/pdf/circ_2852_v2_L.pdf. Acesso em 27.09.2012. 613 A Circular complementar 2.826/98 indica que so automaticamente suspeitas atividades que revelem aumentos substanciais no volume de depsito de qualquer pessoa fsica ou jurdica, sequncias de pequenos depsitos que, em conjunto, alcancem grandes somas, troca de grandes quantidades de notas de pequeno valor por notas de grande valor, propostas de cmbio de grandes quantias, ou mesmo depsito de grandes quantias via caixas eletrnicos. 212
necessidade de que seja averiguada a compatibilidade entre movimentaes de recursos e a capacidade financeira (art. 1, II). A Circular inclui tambm no rol de agncias reguladas as administradoras de consrcios, pessoas autorizadas a operar no mercado de cambio de taxas flutuantes, e agncias de turismo 614 . Estabelece tambm a necessidade de registro de operaes realizadas com uma mesma pessoa, em relao ao mesmo conglomerado, que superem, dentro de um ms, o limite de 10 mil reais. (art. 1, 3, I c.c. art. 4, I). Estas mesmas regras so reproduzidas pelas instrues 301/99 e 325/00 da Comisso de Valores Mobilirios CVM, e pela Resoluo CNSP 9/2002, que estabelece os parmetros da sano disciplinar impostos pela Superintncia de Seguros Privados SUSEP. A Circular 3339/06, tambm do Banco Central, estabelece os parmetros para a reunio de informaes sobre transaes financeiras de pessoas publicamente expostas. A Carta Circular 2.826/98, por sua vez, evidencia o carter preventivo da norma administrativa, regulando todas as transaes de conta corrente que devem observar os bancos, a fim de informar a possibilidade de que estejam sendo utilizadas para a lavagem de dinheiro 615 .
614 Pargrafo 3. Independentemente do estabelecido no inciso III do caput, devero ser registradas: I - as operaes que, realizadas com uma mesma pessoa, conglomerado ou grupo, em um mesmo ms calendrio, superem, por instituio ou entidade, em seu conjunto, o limite estabelecido no art. 4., inciso I; II - as operaes cujo titular de conta corrente apresente crditos ou dbitos que, por sua habitualidade, valor e forma, configurem artifcio que objetive burlar os mecanismos de identificao de que se trata. 615 II - situaes relacionadas com a manuteno de contas correntes; a) movimentao de recursos incompatvel com o patrimnio, a atividade econmica ou a ocupao profissional e a capacidade financeira presumida do cliente; b) resistncia em facilitar as informaes necessrias para a abertura de conta, oferecimento de informao falsa ou prestao de informao de difcil ou onerosa verificao; c) atuao, de forma contumaz, em nome de terceiros ou sem a revelao da verdadeira identidade do beneficirio; d) numerosas contas com vistas ao acolhimento de depsitos em nome de um mesmo cliente, cujos valores, somados, resultem em quantia significativa; e) contas que no demonstram ser resultado de atividades ou negcios normais, visto que utilizadas para recebimento ou pagamento de quantias significativas sem indicao clara de finalidade ou relao com o titular da conta ou seu negocio; f) existncia de processo regular de consolidao de recursos provenientes de contas mantidas em varias instituies financeiras em uma mesma localidade previamente as solicitaes das correspondentes transferncias; g) retirada de quantia significativa de conta ate ento pouco movimentada ou de conta que acolheu deposito inusitado; h) utilizao conjunta e simultnea de caixas separados para a realizao de grandes operaes em espcie ou de cambio; i) preferencia a utilizao de caixas-fortes, de pacotes cintados em depsitos ou retiradas ou de utilizao sistemtica de cofres de aluguel; j) dispensa da faculdade de utilizao de prerrogativas como recebimento de credito, de altos juros remuneratrios para grandes saldos ou, ainda, de outros servios bancrios especiais que, em circunstancias normais, seriam valiosas para qualquer cliente; l) mudana repentina e aparentemente injustificada na forma de movimentao de recursos e/ou nos tipos de transao utilizados; m) pagamento inusitado de emprstimo problemtico sem que haja explicao aparente para a origem dos recursos; n) solicitaes frequentes de elevao de limites para a realizao de operaes; o) atuao no sentido de induzir funcionrio da instituio a no manter, em arquivo, relatrios especficos sobre alguma operao realizada; p) recebimento de recursos com imediata compra de cheques de viagem, ordens de pagamento ou outros instrumentos para a realizao de pagamentos a terceiros; q) recebimento de depsitos em cheques e/ou em espcie , de varias localidades, com transferncia para terceiros; r) transaes envolvendo clientes no residentes; s) solicitao para facilitar a concesso de financiamento - particularmente de imveis quando 213
Chama a ateno o limite estabelecido pelo Banco Central, em grande medida seguido pela CVM e SUSEP, do valor de dez mil reais como parmetro mnimo de repasse de informaes dos bancos e outras entidades descritas na Lei de lavagem, pois com base em um dever de informao to amplo (pensemos no nmero de transaes dirias de um banco ou corretora de valores que supera este patamar) so grandes as possibilidades de infrao, a ttulo de culpa (por negligncia, imprudncia etc.), do dever de informar, incorrendo nas graves sanes administrativas j comentadas. Ademais, cumpre observar tambm que a sano do rgo regulador, em determinados setores, como o bancrio, j pode significar o descrdito importante desta instituio perante os potenciais clientes, representando, por si s, o agravamento da sano administrativa prevista. Outra no a observao de Barros, para quem a s a divulgao do envolvimento da empresa com a lavagem de dinheiro, ainda que culposa, suficiente para denegrir gravemente sua reputao no mercado 616 . Assim, como indicado, a Lei de lavagem de dinheiro estabelece os dois tipos bsicos de preveno tcnica: centralizada, com a criao do COAF como rgo unificador das polticas de preveno lavagem de dinheiro; e descentralizada, impondo aos administrados (atuantes em reas sensveis ao delito) o dever de colaborar com o fornecimento de informaes e implementao de compliance officers para evitar que empresas ou outras entidades sejam instrumentalizadas para a lavagem de dinheiro. A previso de regras intensivas exigindo a colaborao do setor privado na lavagem de dinheiro acaba por transformar todos os agentes atuantes em setores sensveis lavagem
a fonte de renda do cliente no est claramente identificada; t) abertura e/ou movimentao de conta por detentor de procurao ou qualquer outro tipo de mandato; u) abertura de conta em agencia bancaria localizada em estao de passageiros - aeroporto, rodoviria ou porto internacional ou pontos de atrao turstica, salvo se por proprietrio, scio ou empregado de empresa regularmente instalada nesses locais; v) proposta de abertura de conta corrente mediante apresentao de documentos de identificao e numero do Cadastro de Pessoa Fsica (CPF) emitidos em regio de fronteira ou por pessoa residente, domiciliada ou que tenha atividade econmica em pases fronteirios x) movimentao de contas correntes que apresentem dbitos e crditos que, por sua habitualidade, valor e forma, configurem artificio para burla da identificao dos responsveis pelos depsitos e dos beneficirios dos saques 616 GOMES et al., op. cit., p. 367. No mesmo sentido, Cf. LOBO DA COSTA, Helena. Proteo penal do meio ambiente. So Paulo: Saraiva, 2010. 214
em garantes do no cometimento deste crime, expandindo as responsabilidades penais 617 . E o faz, ainda, mediante a ampliao das regras administrativas e penais. Um dos principais elementos sugeridos por Hassemer, na formulao do Direito de interveno justamente este aspecto, a saber, a transferncia de tipos de preveno geral do Direito penal para este novo ramo, com a imposio de penas que no necessariamente sero proporcionalmente mais brandas. Nesse sentido, a exacerbao das sanes administrativas buscando a preveno do delito, bem como a agravao das penas criminais permitem-nos vislumbrar que a gravidade das consequncias jurdicas impostas tanto aos agentes de lavagem, quando aos administrativamente obrigados, aproxima as reas penal e administrativa e, principalmente, pode indicar que os indcios de flexibilizao de garantias processuais em troca de excluso da pena de priso j uma realidade no cenrio normativo brasileiro. Deve-se ressaltar que este processo de aproximao pode ser verificado precisamente em uma das principais reas de expanso do Direito penal, evidenciando uma expanso paralela e concomitante das sanes administrativas.
4.4 Caso Siemens
Em 15 de Novembro de 2006, por volta de 200 agentes policias, procuradores e fiscais da receita federal alem conduziram uma grande operao de busca e apreenso nos escritrios do conglomerado Siemens AG. Descobre-se um extenso esquema de corrupo de agentes pblicos e privados para fraudar licitaes em diversos pases e conseguir, assim a assinatura de contratos de prestao de servios e vendas de mercadorias. Estas operaes teriam mobilizado, atravs de caixa dois, 1.3 bilhes de euros. Com consequncia das investigaes e processos, o conglomerado pagou desde
617 Conforme menciona Silva Snchez: al menos a ciertos sujetos especialmente obligados se les imponen deberes de garante cuyo objeto es la propia evitacin del blanqueo y no ya su denuncia. Expansin del Derecho penal y blanqueo de capitales...cit., p. 135. 215
ento mais de 1 bilho de euros em multas para as autoridades alems e estadunidenses. 618
Uma publicao de negcios alem estima que os gastos com multas e honorrios advocatcios, somados ao pagamento dos impostos que haviam sido sonegados do montante do caixa dois, elevam a soma a mais de 2 bilhes de euros 619 dispendidos pela empresa, somando as defesas e custos dos processos penal, administrativo e tributrio. A investigao iniciada na Alemanha desvendou uma srie de atos de corrupo em pases como Alemanha, Argentina e Grcia. O primeiro escndalo de corrupo descoberto envolvia uma srie de transferncias milionrias para a organizao sindical Arbeitsgemeinschaft Unabhngiger Betriebsangehriger (AUB) de postura condescendente com os empregadores e opositora do sindicato combativo IG Metal. O fomento a esta organizao sindical visava diminuir as demandas por direitos trabalhistas por parte de seus funcionrios. No caso referente ao sindicado, o membro do conselho de administrao Johannes Feldmayer foi condenado a dois anos de pena restritiva de direitos e ao pagamento de multa de 28.800 Euros, por incorrer no crime de abuso de confiana ( 266 do StGB) e evaso fiscal. Feldmayer teria sido responsvel por fechar o acordo entre a empresa e o sindicato. O lder do sindicato AUB, Wilhelm Schelsky, por sua vez, foi condenado a 4 anos e meio de priso por estelionato, como partcipe no crime de abuso de confiana e delitos fiscais (a sentena foi diminuda para 29 meses) perpetrados por Feldmayer. Entre Janeiro de 2011 e 2006 o sindicalista teria recebido mais de 30 milhes de Euros da Siemens para constituir a organizao sindical. 620 A acusao por estelionato leva-o cumprir pena de priso. Alm das acusaes referentes destinao de recursos para suprimir as demandas trabalhistas por meio de um novo sindicato, apura-se que grande parte da rede de corrupo de que participava a empresa estava centralizada na rea de telecomunicaes. Nesta rea se concentravam a maior parte dos desvios para pagamento de propina. Thomas Ganswindt, membro do comit executivo da Siemens AG entre 2004 e
618 Bewhrungsstrafe fr Ex-Vorstand Feldmeyer, Zeit Online, 11.05.2009. Disponvel em http://www.zeit.de/online/2008/48/siemens-urteil. Acesso em 10 Outubro de 2012. 619 Siemens Saubermann und Shne, Handelsblatt Online, 26.10.2010. Disponvel em http://www.handelsblatt.com/unternehmen/industrie/vier-jahre-korruptionsskandal-siemens-saubermann-und- soehne/3574096.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012. 620 Bewhrungsstrafe fr..., Zeit Online, 23.11.2010 216
2006 e responsvel pela rea de telecomunicaes da empresa, foi responsabilizado pelos atos de corrupo desta rea. Na sequncia das operaes policiais que evidenciaram as prticas da empresa alem, Ganswindt chega a ser preso preventivamente durante dez dias por suspeita de crimes de corrupo e incitao corrupo, acusaes que acabam no provadas. Ganswindt acusado de no cumprimento do dever de vigilncia, uma vez que podia descobrir e evitar os atos de corrupo realizados por seus funcionrios. Ele teria sido omisso na fiscalizao de seus subordinados, acusados dos delitos de abuso de confiana e pagamento de suborno ( 299 do StGB) relativos ao pagamento de 11,8 milhes de euros pagos duas empresas de fachada que serviriam de caixa dois para pagamento de propina na Nigria e na Russia. O principal elemento de prova para a acusao de Ganswindt baseou-se no conhecimento da ilicitude praticada por seus funcionrios, sem que tivesse agido para impedir a continuidade dos atos de corrupo. Isto porque o administrador sabia muitos de seus funcionrios haviam se recusado a assinar um termo de responsabilidade de que agiam dentro da legalidade e das regras da empresa. A acusao de no-cumprimento do dever de vigilncia no tem carter penal na Alemanha, e integra Lei geral das contra-ordenaes, na qual so previstas penas de multa. Ganswindt foi acusado tambm por evaso fiscal, em autoria mediata, pela constituio de fundos de caixa dois. 621 No bojo deste processo criminal, realiza um acordo, e compromete-se ao pagamento de multa de 175.000 euros para instituies de interesse social (StPO 153a) 622 . Em virtude do acordo, h suspenso do processo quanto
621 Ganswindt knickt nicht ein , Die Zeit, 31.3.2011, n. 14. Disponvel online em http://www.zeit.de/2011/14/Siemens-Ganswindt. Acesso 10 Outubro de 2010 622 Der mit groem Brimborium in diesem Frhjahr gestartete Strafprozess gegen Ganswindt, dem vorstzliche Verletzung der Aufsichtspflicht und Steuerhinterziehung vorgeworfen worden war, wurde berraschend im Mai gegen Zahlung von 175.000 Euro an eine gemeinntzige Organisation beendet. Das Verfahren wurde nach Paragraph 153a Strafprozessordnung eingestellt, was Juristen als eine ziemliche Niederlage fr die Ermittlungsbehrden werteten. Die etwaige Schuld des Angeklagten wurde aufgrund der im Prozess gewonnenen Erkenntnisse geringer eingestuft, als ursprnglich absehbar war. Damit sei, wie es das Landgericht Mnchen damals formulierte, die Weisung geeignet, das ffentliche Interesse an der Strafverfolgung zu beseitigen. Spekulationen ber auergerichtliche Einigung, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 18.10.2011 - Disponvel em http://m.faz.net/aktuell/wirtschaft/siemens-prozess-spekulationen- ueber-aussergerichtliche-einigung-11497424.html Acesso em 10 de Outubro de 2012. 217
ao delito de evaso fiscal. 623
Pelo mesmo ato de evaso fiscal de que so acusados Ganswindt e demais administradores, e pelo delito de corrupo, a empresa foi condenada, j em 2007, pela procuradoria de Munique, ao pagamento de 201 milhes de euros (alm de 179 milhes em impostos no pagos), juzo que acatou aps deciso de primeira instncia, isto , declinando a possibilidade de questionamento da sentena em cortes superiores 624 . A cifra composta por 1 milho de euros de multa penal, que o valor mximo previsto, e 200 milhes de multa administrativa, referentes compensao pelos lucros assegurados com os pagamentos irregulares, bem como o aumento na fatia de mercado da empresa conquistado irregularmente. Diante do pagamento desta elevada multa administrativa, so suspensas as investigaes penais. Outras penas de multa viriam a partir da entrada das autoridades norte-americanas nas investigaes, focando outros casos, como veremos a seguir. Em um segundo momento, a empresa moveu aes civis contra a maioria dos dirigentes implicados (ou considerados indiretamente responsveis) pelos pagamentos de propina. O presidente do conselho de administrao da Siemens AG na poca, Heinrich von Pierer, assinou um acordo extra-judicial de 5 milhes de euros, pagos ao seu antigo empregador como reparao de danos. Tambm neste quesito o caso Siemens teve carter indito: nenhuma empresa com aes na bolsa alem DAX havia movido aes contra ex-dirigentes para reparao de danos. 625
O principal executivo de finanas da empresa, Heinz-Joachim Neubrger, tambm foi processado civilmente pela Siemens, com pedido de reparao de 15 milhes de euros. O executivo teve as queixas contra ele retiradas aps pagar 400.000 euros para instituies
623 Ex-Siemens-Vorstand kommt mit Geldzahlung davon, Spiegel Online, 19.05.2011. Disponvel online em http://www.spiegel.de/wirtschaft/unternehmen/schmiergeldaffaere-ex-siemens-vorstand-kommt-mit- geldzahlung-davon-a-763651.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012 624 (Siemens muss 201 Millionen Euro Strafe zahlen, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 4.10.2007. Disponvel em http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/unternehmen/schmiergeldskandal-siemens-muss-201-millionen- euro-strafe-zahlen-1492644.html . Acesso em 10 de Outubro de 2012.) 625 Die Gewinner und Verlierer der Korruptionsaffre, Wirtschafts Woche Online, 14.11.2011. Disponvel em http://www.wiwo.de/unternehmen/industrie/siemens-die-gewinner-und-verlierer-der- korruptionsaffaere/4714954.html. Acesso em 10 de Outubro de 2012 218
de interesse social. Em virtude do pagamento, na seara administrativa, no foi processado penalmente, nem segundo a lei de contra-ordenaes 626 . Ele havia sido acusado de saber do caixa 2 e no interromp-lo, ignorando uma srie de indcios da existncia de prticas de corrupo. Tambm no caso do sindicato AUB semelhantes acusaes foram retiradas. De acordo com o Frankfut Allgemeiner Zeitung, o processo civil movido pela Siemens contra seus antigos dirigentes dificulta a retomada da carreira dos ltimos, o que levou a maioria deles a firmar acordos com seu antigo empregador com pagamentos milionrios de reparao de danos 627 . Os processos ainda no foram todos concludos. A procuradoria de Munique, responsvel pelas aes do caso Siemens, acusou outro ex-membro do conselho, Uriel Sharef, por saber de pagamentos ilegais para representantes do governo da Argentina, no caso de corrupo do novo sistema de idenficao dos cidado argentinos, que comentaremos a frente. 628
Outro caso de pagamento de propina descoberto a partir das investigaes de 2006 envolveu a diviso de gerao de energia da Siemens AG e a empresa italiana do setor eltrico Enel em um contrato de compra de turbinas. O tribunal da cidade de Darmstadt concluiu que dois ex-dirigentes da Siemens administravam um caixa 2 que teria desviado 6 milhes de euros da empresa para pagamento de propina a funcionrios da empresa italiana Enel. Entre 1999 e 2002 isto teria garantido a conquista de contratos de compra de turbinas para gerao de energia que teriam gerado por volta de 100 milhes de euros de lucros para a empresa. 629
No julgamento em primeira instncia do caso, o executivo Andreas Kley, ex- dirigente financeiro da diviso envolvida nas irregularidades, foi condenado a dois anos de pena restritiva de direitos e ao pagamento de 400.000 euros para organizaes de interesse social (incluindo 50.000 euros para uma ONG anti-corrupo) por corrupo e abuso de confiana. A empresa, por sua vez, foi condenada ao pagamento de 38 milhes de euros como compensao aos ganhos aferidos ilegalmente. Os negcios garantidos pelo
pagamento de propina para a Enel chegariam, contudo, a 338 milhes de euros. 630
A pena de multa de 400.00 foi posteriormente reduzida pela corte federal alem (Bundesgerichtshof) para 150.000 euros. As razes para a reforma da pena foram o fato de que o executivo no teria agido em proveito prprio e que seus atos se deram em um contexto de generalizado, dentro da empresa, de prtica de caixa 2. Alm disso, levou-se em conta o fato de que o acusado teria perdido o emprego como consequncia do escndalo na Siemens. 631
O caso de corrupo na Grcia chama a ateno pelo comportamento de dois executivos responsabilizados pelo pagamento de propina. O volume de propina neste caso foi de 100 milhes de dlares, destinados a funcionrios do governo grego e polticos, para assegurar um contrato de digitalizao da rede telefnica do pas e, posteriormente, para fornecer sistemas de comunicao e vigilncia durante as olimpadas de 2004. 632
Os executivos foram acusados de corrupo pela justia grega e a uma longa pena de priso. Por isso, fogem para a Alemanha, preferindo ser acusados pelas autoridades deste pas. Um deles, Michael Christoforakos (possuidor de dupla-cidadania), preso por trs meses aps chegar na Alemanha. As acusaes por corrupo de funcionrios pblicos so retiradas aps o pagamento de multa de 350.000 euros. A acusao de co-autoria em crime de abuso de confiana resulta em pena restritiva de direitos durante nove meses. Em 2010, este mesmo executivo chegou a um acordo, no processo civil de indenizao movido pela Siemens, e pagou 1.2 milho de euros em danos para seu antigo empregador. 633 Ou seja, o valor a que este executivo compromete-se a pagar na rea civil (por reparao de danos) quase trs vezes maior do que a multa administrativa (de 350 mil euros). A sano penal, por sua vez, restrita aos nove meses de pena restritiva de direitos. O caso de corrupo da filial argentina da Siemens AG compreendeu o pagamento de propina de 1998 a 2007 a funcionrios pblicos e polticos deste pas, o que assegurou ao conglomerado alemo um contrato para a renovao e modernizao de todo o sistema
630 Ex-Manager kommen mit Bewhrung davon - Siemens muss 38 Millionen Euro zahlen, Sddeutsche Zeitung Online, 19.05.2010. Disponvel em http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/korruptionsprozess-ex- manager-kommen-mit-bewaehrung-davon-siemens-muss-millionen-euro-zahlen-1.916283 631 Bewhrungsstrafe fr..., Zeit Online, 23.11.2010 632 Ex-Manager von Siemens Griechenland verhaftet , Zeit Online, 25.06.2009. Disponvel em http://www.zeit.de/online/2009/27/siemens-manager-gefasst . Acesso em 10 de Outubro de 2012. 633 Die Gewinner und Verlierer... Wirtschafts Woche Online, 14.11.2011 220
de emisso de carteiras de identidade argentino. O contrato valia cerca de 1 bilho de dlares. Durante o perodo citado, a Siemens fez pagamentos para uma empresa de consultoria argentina de fachada, para entidades controladas por membros do governo argentino e outras empresas, no valor de mais de 100 milhes de dlares. 634
Em 2008, a Siemens se declarou culpada e, acusada com base na Lei de prticas de corrupo no exterior (Foreign Corrupt Practices Act-FCPA), foi condenada ao pagamento de multa de cerca de 450 milhes de dlares e, subsequentemente, de mais 1.150 bilho de dlares em um acordo celebrado com o S.E.C (Securities Exchange Comission) e a procuradoria de Munique. O fato de que parte dos fundos utilizados para o pagamento de propina passou por instituies financeiras norte-americanas permitiu que a justia dos E.U.A. tivesse jurisdio sobre o caso. 635
Em fins de 2010, contudo, o S.E.C. moveu uma ao civil e criminal contra seis executivos da empresa alem, entre eles Uriel Sharef, e dois de seus intermedirios na Argentina pelas prticas de corrupo. As acusaes criminais incluem a violao do FCPA, fraude cometida por meios eletrnicos e lavagem de dinheiro. As penas de priso nos Estados Unidos podem chegar a 20 anos no caso do crime de lavagem de dinheiro. As novas acusaes so vistas por parte da imprensa norte-americana como uma clara resposta s crticas de que o S.E.C. s perseguia pessoas jurdicas, nos casos de violao da FCPA, e no os executivos envolvidos. 636
Um dado curioso das acusaes da Siemens em territrio norte-americano o fato das autoridades locais utilizarem os dados e documentos provenientes das auditorias feitas pela prpria empresa alem nas acusaes contra ela e, principalmente, seus executivos. Por no ter recursos para conduzir as caras investigaes nestes casos, o S.E.C. conta com as auditorias conduzidas pelas prprias empresas aps os escndalos de corrupo para fazer suas acusaes, algo aceito pelas empresas, pois a cooperao com as autoridades
634 Memorando de sentena do Departamento de Justia dos EUA, EUA vs. Siemens AG e subsidirias disponvel em http://www.steptoe.com/assets/htmldocuments/DOJSentencingMemorandum.PDF. Acesso em 11.07.2012. 635 Former Siemens Executives Are Charged With Bribery , New York Times, 13.12.2011. Disponvel em http://www.nytimes.com/2011/12/14/business/global/former-siemens-executives-charged-with- bribery.html?_r=0 . Acesso em 20 de Outubro de 2012. 636 U.S. Charges Ex-Siemens Executives in Alleged Bribery Scheme, The Wall Street Journal Online, 14.12.2011. Disponvel em http://online.wsj.com/article/SB10001424052970203430404577096283680373586.html. Acesso em 20 de Outubro de 2012 221
norte-americanas tem posteriormente efeitos positivos nas sanes ministradas. 637
O escnlado de corrupo da Siemens AG tambm gerou punies por parte do Banco Mundial, financiador de muitos projetos estatais da qual a Siemens era beneficiria. A empresa se comprometeu a pagar 5 milhes de dlares por 15 anos para organizaes de combate corrupo. 638 Este acordo evitou uma moratria de at 8 anos em projetos financiados pela organizao multi-lateral e uma multa sobre o faturamento da empresa alem proveniente dos financiamentos do Banco Mundial (estimados em 100 milhes de dlares). 639
Os mltiplos processos envolvendo a empresa Siemens, como resultado das investigaes de corrupo apontam, no sentido do que vimos argumentando desde o incio deste captulo, que h uma superao substancial das sanes administrativas em relao penal. No caso de alguns dos ex-administradores, o que verificamos que as compensaes pagas em sede civil so ainda superiores sano administrativa. Esta estratgia sancionadora coaduna-se com o vislumbrado por Hassemer, diante do Direito de interveno. A previso das baixas penas restritivas de direitos, a que so condenados alguns poucos acusados, acaba por diluir-se no conjunto das multas impostas. O potencial preventivo geral das penas, nesse caso, bastante limitado. O papel do Direito penal, assim, meramente simblico e demonstra, na esteira do afirmado nos itens anteriores, a superao da sano administrativa, em termos de gravidade. O exemplo aqui colacionado interessante, especialmente, por demonstrar que a conjugao de esforos internacionais de investigao e a imposio de multas severas teve impacto na reformulao das estratgias internas de combate corrupo dentro da empresa, ou seja, alcanou um efeito preventivo especial, na medida em que esta passa a
637 Justice Department, SEC investigations often rely on companies internal probes, The Washington Post, 22.05.2011, Disponvel em: http://www.washingtonpost.com/business/economy/justice-department-sec- investigations-often-rely-on-companies-internal-probes/2011/04/26/AFO2HP9G_story.html. Acesso em 20 de Outubro de 2012 638 A empresa transformou esta sentena em uma espcie de iniciativa de marketing para restaurar sua imagem denominada Siemens Integrity Initiative. A alocao dos 100 milhes de dlares de multa envolve uma chamada de projetos e um processo seletivo. Cf. Integrity Initiative. Disponvel em http://www.siemens.com/sustainability/en/core-topics/collective-action/integrity-initiative/index.php. Acesso em 20 de Outrubro de 2012. 639 Siemens zahlt Ablass, Zeit Online 02.07.2009. Disponvel em http://www.zeit.de/online/2009/28/siemens- weltbank. Acesso em 20 de Outubro de 2012 222
adotar campanhas internas e externas (auditoria, mudanas de prticas internas, implementao de programas de compliance) para transformar-se em uma empresa tica. A soma vultosa das multas impostas Siemens, e a mudana de comportamento provocada na empresa aps as sanes administrativas indica que o Direito administrativo sancionador pode ser um meio eficiente de combate corrupo, desde que dotado de meios efetivos de investigao e cobrana das sanes. A efetividade da investigao, todavia, requisito essencial desta atuao, tendo em vista que, conforme pesquisa divulgada pela revista The Economist, os rendimentos que uma empresa pode ter quando pratica corrupo podem superar em at 10 vezes o valor das propinas 640 . O que ressaltamos, por fim, que a ameaa de pena de priso, na forma como existiu nestes processos, foi irrelevante para a consecuo dos fins indicados.
4.5 Concluses preliminares
As elevadas quantias que as sanes administrativas tm alcanado so uma realidade que no est restrita ao territrio nacional. Conforme menciona Blanca Lozano, esta uma caracterstica tambm do Direito espanhol, verificvel ainda no Direito comparado europeu 641 . Uma das explicaes, segundo a autora, para as vultosas quantias das multas especialmente quando decorrentes de clculo proporcional ao dano causado, ou ao
640 Segundo a pesquisa, a corrupo uma prtica extremamente vantajosa, um bom investimento. Conforme noticia a revista, professores da Universidade de Hong examinaram 166 casos notrios de corrupo desde 1971, compreendendo pagamentos de propina feitos em 52 pases por empresas listadas em 20 mercados de aes diferentes. Os pagamentos irregulares geraram um retorno de 10 a 11 vezes sobre o valor de propina pago para vencer um contrato, o que foi medido pelo salto no valor de mercado quando o contrato era ganho. O Departamento de Justia dos EUA encontrou um grau semelhantemente alto de retorno nos casos que ajuizou.You get who you pay for: the economic case for bribery, The Economist, 02.06.2012. Disponvel em http://www.economist.com/node/21556255. Acesso em 20 de Outubro de 2012. Traduo livre. 641 LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa: aplicacin de los principios constitucionales del orden penal en el Derecho administrativo sancionador con especial referencia al principio de legalidad.In:Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 55. 223
benefcio obtido pode ser encontrada, em primeira instncia, na relevncia dos bens jurdicos que hoje suscitam a interveno administrativa, tais como a sade pblica, meio ambiente e as transaes financeiras. Outro importante fator que contribui para este cenrio a existncia de responsabilidade da pessoa jurdica na seara administrativa, o que justificaria a imposio de multas muito altas, para que assim possa ser perseguida a finalidade preventiva e evitada a transformao das sanes pecunirias em mais um item contbil a integrar o custo de produo das empresas 642 . Para a autora, diante dos montantes significativos impostos a ttulo de sano administrativa, no poderamos mais afirmar, hoje, que estas estariam ainda revestidas de pouca importncia. O que se evidencia neste captulo, nesse sentido, que a falta de coordenao entre os sistemas penal e administrativo sancionador tm causado a sobreposio de graves sanes e, nos exemplos analisados, a previso de sanes administrativas por vezes mais graves do que as penais. A gravidade das sanes administrativas, contudo, no se v acompanhada por um sistema estruturado de garantias, vulnerando os direitos dos acusados. , portanto, vlida e atual para o Direito brasileiro a famosa 643 denncia de Garca de Enterra, de que o Direito administrativo sancionador, nos moldes em que existe atualmente, representa um derecho represivo pr-beccariano 644 , isto :
um direito repressivo primrio e arcaico, onde ainda se aplicam grosseiras tcnicas de responsabilidade objetiva, versare in re illicita, de previses cujas sanes no esto legalmente delimitadas, presunes, inverso do nus da prova, indeterminao das sanes, e no aplicao de tcnicas corretivas de responsabilidade, como o concurso de delitos, causas de excluso da antijuridicidade, de tipicidade ou de culpabilidade, de sistemas atenuantes, etc.645
642 Ibid., p. 57. 643 GOMEZ TOMILLO Manuel e SANZ RUBIALES, Iigo. Derecho administrativo sancionador: parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 34. 644 Conforme Garca de Enterra: Se ha afirmado, en una idea posteriormente repetida hasta la saciedad, que el Derecho administrativo sancionador constitua hasta hace muy poco tiempo un Derecho represivo de caractersticas prebeccarianas. El problema jurdico de las sanciones administrativas....cit., p. 409. 645 Ibid., p. 409. 224
A concluso que se extrai destas linhas, desta maneira, a de que a interseco entre reas sancionadoras, onde dificilmente haver pena de priso, cumulada com graves sanes pecunirias ou restritivas de direitos, pode representar a aproximao, na prtica, entre o Direito administrativo sancionador e o Direito de interveno.
225
CAPTULO 5 - DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR COMO DIREITO DE INTERVENO
Pretendemos, neste captulo final, apontar as relaes que ficaram sugeridas ao longo do texto para, a partir das consideraes dos captulos anteriores, fundamentar nossa hiptese de que algumas manifestaes do Direito administrativo sancionador brasileiro aproximam-se do Direito de interveno proposto por Hassemer. Seguramente um e outro no encontram absoluta similitude, o que, em si, no problemtico, uma vez que o modelo de interveno do professor de Frankfurt nunca foi posto em prtica. O Direito de interveno ainda um tipo ideal 646 , no qual nos baseamos para realizar a comparao dos rumos que o Direito penal e o Direito administrativo sancionador vm seguindo no pas. As transformaes recentes do Direito penal, o fortalecimento das agncias administrativas sancionadoras e o agravamento das sanes por elas impostas, alm dos rumos contemporneos da opinio doutrinria, que com grau crescente de consenso aponta para o fato de que no h diferenas qualitativas entre os ilcitos administrativo e penal, permitem uma concluso preliminar: que o espao intermedirio de gravidade entre os Direito penal e administrativo clssicos ocupado por uma mistura de regras e procedimentos (normas ou tcnicas de imputao e investigao) provenientes tanto do Direito administrativo quanto do Direito penal, que guardariam semelhanas considerveis com a ideia de Direito de interveno, como proposta por Hassemer.
5.1 Expanso do Direito penal e do administrativo sancionador
646 WEBER, Max. Metodologia das cincias sociais. So Paulo: Cortez, 2001, v. 1, p. 137-8: No pelo estabelecimento de uma media dos princpios econmicos que realmente existiram em todas as cidades examinadas, mas, antes, pela construo de um tipo ideal [] obtm-se um tipo ideal mediante a acentuao unilateral de um ou de vrios pontos de vista, e mediante o encadeamento de grande quantidade de fenmenos isoladamente dados, difusos e discretos, que se podem dar em maior ou menor nmero, ou mesmo faltar por completo, e que se ordenam segundo os pontos de vista unilateralmente acentuados, a fim desse formar um quadro homogneo de pensamento. impossvel encontrar empiricamente, na realidade, este quadro, na sua pureza conceitual, pois trata-se de uma utopia. A atividade historiografica defronta-se com a tarefa de determinar, em cada caso particular, a proximidade ou o afastamento entre a realidade e o quadro ideal 226
Procuramos assentar, nos captulos anteriores, algumas bases do fenmeno de expanso do Direito penal, bem como do aumento de gravidade das sanes administrativas decorrente das novas funes conferidas ao Direito administrativo sancionador. Este itinerrio de pesquisa permite-nos observar que a zona cinzenta qual nos referimos por diversas vezes ao longo deste trabalho denomina a rea de interseco entre um Direito penal expandido (moderno), mais flexvel, e um Direito administrativo sancionador mais severo e incisivo. Como j argumentamos, esta interseco, a nosso ver, e especialmente a partir das consideraes sobre a sano administrativa, aproxima-se do Direito de interveno sugerido por Hassemer. Quando se coadunam regras de imputao e investigao mais flexveis caractersticas do Direito administrativo sancionador e graves sanes pecunirias ou restritivas de direitos caractersticas das sanes penais (numa lgica que invade agora o sistema administrativo sancionador, com a imposio de graves multas) sem a previso de penas de priso, poderamos estar diante de uma realizao material, ainda que fragmentria, do Direito de interveno. Nesse sentido, verificamos que, durante a transio do modelo de Estado liberal para o de Bem-estar social na Europa, aqueles pases que no contavam com o sistema sancionador administrativo assistiram a uma proliferao da legislao penal especial, a uma hipertrofia do Direito penal, dentre outras, com as consequncias de debilitao da funo preventivo-geral (pelo excessivo recurso sano penal), e de sobrecarga do sistema judicirio 647 . Assim, a expanso do Direito penal, que buscamos delinear no captulo terceiro, comumente referida pela doutrina como uma tendncia de fuga para o Direito penal 648 , em expresso que contrape a chamada fuga do Direito penal (para as regras de contravenes
647 Exceo feita ao sistema sancionador espanhol que, como vimos, de forte carter repressor desde suas origens, acompanhado tambm pela expanso penal. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas en la represin administrativa: aplicacin de los principios constitucionales del orden penal en el Derecho administrativo sancionador con especial referencia al principio de legalidad.In: Cuadernos de derecho judicial, n 11, 1997, p. 41-78. (Ejemplar dedicado a: Las fronteras del Cdigo penal y el derecho administrador sancionador.PICO LORENZO, Celsa (Org.)), p. 46. 648 Cf. SILVA SNCHEZ, Jess Mara. Nuevas tendencias poltico-criminales y actividad jurisprudencial del Tribunal Supremo. In: ROMEO CASABONA, Carlos Mara (org.). Dogmtica penal, poltica criminal y criminologa en evolucin. La Laguna: Universidad de Tenerife, Centros de estudios criminolgicos, 1997, pp. 309-324. 227
ou para o Direito administrativo), caracterstica da doutrina de interveno mnima dos anos 1970, a que fizemos referncia, tambm naquela oportunidade 649 . Esta fuga para o Direito penal incorpora tipos de pouca lesividade, que no so necessariamente acompanhados de ameaa real de penas de priso 650 , e provoca a alterao das estruturas bsicas da teoria do delito, como tambm pudemos fundamentar no mencionado captulo terceiro. Desse modo, alm de inverter a tendncia despenalizadora dos anos 1970, este fenmeno aproxima-o da lgica preventiva do Direito administrativo, bem como instrumentaliza a norma penal para finalidades de reforo da regulamentao administrativa e resposta s demandas sociais por segurana 651 . Tal fenmeno sintetizado pela doutrina com a expresso administrativizao do Direito penal 652 , conferindo a este ramo tambm a tarefa de organizar, antes de proteger, conforme destaca Miguel Reale Jr. 653 .
649 Alguns autores identificam, nesse sentido, que h elaboraes doutrinrias pressionando o Direito penal, ao mesmo tempo, pela sua ampliao e diminuio. Tomillo e Rubiales mencionam que este tensionamento ocorre tanto desde baixo, como para cima. Para cima, a partir de formulaes como a de Jakobs, com relao aos comportamentos mais graves, que deveriam integrar uma regulao prpria de um Direito penal do inimigo, e para baixo, pelos movimentos abolicionistas, e inclusive pela proposta do direito de interveno de Hassemer. Cf. TOMILLO, Manuel Gomez; RUBIALES, igo Sanz. Derecho administrativo sancionador. Parte general. Cizur Menor: Aranzadi, 2010, p. 65. 650 Exemplo emblemtico deste argumento so as previses de extino do processo pelo pagamento do tributo, caractersticas da Lei n. 8.137/90. 651 Hassemer afirma que el Estado ha cambiado fundamentalmente su papel, de una amenaza a los derechos individuales y se ha convertido ahora en un garante de la seguridad. HASSEMER, Winfried. El derecho penal en los tiempos de las modernas formas de criminalidad. In: ALBRECHT, Hans-Jrg et al. Criminalidad, evolucin del derecho penal y crtica al derecho penal en la actualidad. Buenos Aires: Del Puerto, 2009, p. 15-28. Citao p. 20. 652 Conforme descreve Silva Snchez: puede afirmarse que es una caracterstica del Derecho penal de las sociedades postindustriales el asumir en amplia medida, tal forma de razonar, tradicionalmente propia de lo administrativo. Es esto lo que se quiere indicar cuando se alude al proceso de administrativizacin en que, a nuestro juicio, se halla inmerso el Derecho Penal. Ello podra llevarse incluso ms lejos: as, no slo en cuanto a afirmar que el Derecho penal asume el modo de razonar propio del Derecho administrativo sancionador, sino que incluso se convierte en un derecho de gestin ordinaria de problemas sociales. La expansin del derecho penal: Aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales. Buenos Aires: B de F, 2008, p. 130. 653 A administrativizao do Direito penal torna a lei penal um regulamento, sancionando a inobservncia a regras de convenincia da Administrao Pblica, matrias antes de cunho disciplinar. No seu substrato est a concepo pela qual a lei penal visa antes organizar que a proteger, sendo, portanto, destituda de finalidade de consagrar valores e tutel-los. REALE JNIOR, Miguel. Instituies de Direito penal, parte geral. Rio de Janeiro: Forense, 2009, p. 21. Diante do cenrio comentado por Reale Jr., Donini indica que a administrativizao penal pela qual passa a Itlia tambm fortemente marcada pela insero de regras administrativas nos preceitos penais, por meio da simples incorporao de algum elemento adicional ou seletivo, como um acrscimo de sano penal acrescentado a uma conduta administrativa. El Derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Lima: Ara, 2010, p. 367. Silva Snchez identifica tambm no Direito penal um desvio para a tutela administrativizada das condutas lesivas, e afirma: el derecho penal, que reaccionaba a posteriori contra un hecho lesivo individualmente delimitado (en cuanto al sujeto activo y al pasivo), se ha convertido en un Derecho de gestin (punitiva) de riesgos generales y, en esa medida, se ha administrativizado. Cf. La expansin cit., p.134. 228
Este fenmeno expansivo pelo qual passa o Direito penal tambm vivido pelo Direito administrativo sancionador nas ltimas dcadas. Em pesquisa emprica comparativa dos sistemas sancionadores europeus, Franck Moderne chega concluso que a sano administrativa ocupa hoje lugar significativo em todos os sistemas jurdicos ocidentais, com tendncia de aumento nos prximos anos. Ou seja, o Direito administrativo sancionador acompanha a expanso penal, com fortes indicaes para a manuteno deste ritmo de crescimento 654 . Alm disso, nunca demais mencionar que este movimento do Direito administrativo sancionador marcado pela imposio de sanes severas que, em muitos casos, como indicado no captulo anterior, equipara-se em gravidade sano penal 655 .
5.2 O Direito de interveno como alternativa
Um dos principais problemas suscitados por este contexto, a nosso ver, a expanso do ordenamento punitivo como um todo, de modo que se sobrepem sanes administrativas e penais, decorrentes da falta de coordenao entre as duas reas, acompanhadas ainda pela diminuio das garantias processuais e de imputao 656 . Diante deste cenrio, restam ao legislador e cincia do Direito penal duas alternativas principais: a) a opo primordial pelo recurso ao Direito penal, (com aumento das penas previstas, flexibilizao de regras processuais etc.); ou b) a busca de novas alternativas imposio da pena de priso, a partir do cotejo com a realidade social
654 Cf. LOZANO CUTANDA, Blanca. La tensin entre eficacia y garantas...cit., p. 51. 655 Vrios autores chamam ateno para tal fenmeno. Para Casermeiro, a expansin cuantitativa en general, resulta preocupante que el derecho administrativo sancionador compita con el derecho penal en aflictividad. A excepcin de las penas privativas de libertad, cuya imposicin, directa o subsidiariamente se prohbe a la administracin por imperativo de la Constitucin, se puede decir que tanto las sanciones pecuniarias como las privativas de otros derechos superan en muchas ocasiones en gravedad y aflictividad a las penales. RANDO CASERMEIRO, Pablo. La distincin entre el Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador. Valencia: Tirant lo Blanch, 2010, p. 28. Gerges Dellis, por sua vez, destaca que: Dans une deuxime temps, il a t reconnu que mme les mesures non privatives de la libert ont un degr de svrit suffisant pour tre considres comme des condamnations pnales, comme une amende transactionnelle assortie dune peine de fermeture provisoire dun magasin ou certaines amendes administratives. DELLIS, George. Droit pnal et Droit administratif: linfluence des principes du droit pnal sur le droit administratif rpressif. Montchrestien: LGDJ, 1998, p. 49. 656 Menciona RANDO CASERMEIRO que la realidad es que nunca hasta ahora los lmites entre derecho penal y derecho administrativo sancionador han estado tan difuminados y, por tanto, tan necesitados de delimitacin. Op. cit., p. 24. 229
contempornea, e do debate pblico e democrtico sobre a possibilidade de implementao de propostas como as de Hassemer ou Silva Snchez. Apontamos a busca de novas alternativas, por identificar que o notvel esforo da doutrina direcionado a refrear as ameaas de imposio de penas restritivas de liberdade no foi suficiente para fazer frente a estas. A concretizao de um Estado menos punitivo, nesse sentido, tarefa que demandaria esforos coordenados de setores sociais, polticos e acadmicos. Ela extrapola os limites da crtica exclusivamente penal 657 . neste marcos que sustentamos que adquire relevncia a considerao das propostas de Hassemer e Silva Snchez. No nos convencemos, contudo, pela hiptese de segunda velocidade de Silva Snchez, dentre os argumentos j apresentados em captulo prprio, porque este autor no objetiva restringir o uso do Direito penal como um todo, mas apenas a pena de priso. Hassemer, por outro lado, ao buscar a excluso dos tipos intermedirios do Direito penal, pode forar a contribuio das outras reas jurdicas no combate a condutas violadoras de bens jurdicos importantes para o convvio social. Esta colaborao entre reas, inclusive, um dos pressupostos do Direito de interveno. A nosso ver, o Direito de interveno poderia encontrar viabilidade prtica na sistematizao do conjunto de normas que integram a rea intermediria entre o Direito penal e administrativo sancionador, nos moldes do analisado no captulo anterior, incorporando as proibies e sanes j existentes neste ltimo ramo. Sistematizar o Direito de interveno, contudo, no pode significar a criao de mais uma rea jurdica repressora, mas sim a unificao das sanes intermedirias situadas entre o ncleo do Direito penal e as sanes administrativas muito leves, de menor interferncia nos direitos individuais.
657 Tal afirmao no significa trasladar toda a responsabilidade por um Estado menos punitivo para as mos do legislador, como se a cincia criminal no mais fosse capaz de contribuir, na crtica muito acertada de Diez Ripolls. Evidentemente, a postulao por um Estado menos punitivo uma tarefa na qual a crtica do Direito penal protagonista, mas depende tambm de um consenso social advindo de outras reas formadoras de opinio. Cf. DEZ RIPOLLS, Jos Luis. Poltica criminal y derecho penal. Estudios. Valencia: Tirant lo Blanch, 2003, passim. 230
Esta proposta vivel, quando observamos que no houve, ao longo da histria, uma fronteira muito bem delimitada entre as condutas menos graves previstas na legislao penal e as mais graves previstas no regime sancionador administrativo. possvel identificar um limite superior no Direito penal, sempre bem definido, determinado pelas aes mais graves (delitos contra a vida, integridade fsica etc.), sobre o qual se estrutura a teoria do delito. Contudo, quando observamos as franjas mais baixas da tutela penal, podemos observar sua instabilidade, e o trnsito de determinadas condutas, indistintamente, entre a categoria de delitos, contravenes ou infraes administrativas. Conforme destaca Cerezo Mir, haveria uma gradao entre diversos grupos de bens jurdicos, tutelados tanto pelo Direito penal quanto pelo Direito administrativo, em uma linha de continuidade: dentro do prprio Direito penal, no tem a mesma relevncia a vida, a liberdade sexual ou a f pblica, do mesmo modo que no Direito administrativo h uma diferena de graus entre infraes econmicas e regras de segurana no trnsito 658 . Concordamos com mencionado autor quando observa que desde el ncleo del Derecho penal, hasta las ltimas faltas penales o administrativas discurre una lnea continua de un ilcito material que se va atenuando, pero que nunca llega a desaparecer del todo. 659
Nesta fronteira mais branda do Direito penal e na esteira do que consignado por Hassemer como caracterstica do Direito de interveno, importante considerarmos a capacidade de contribuio dos institutos sancionadores administrativos para a reduo da incidncia penal.
658 Nesse sentido, acompanhamos as reflexes de Moccia: Concepcin meramente sancionadora del derecho penal tributario cuyos preceptos, reiteramos, acaban por tener que adaptarse, ms que a la ofensa del bien, a varios momentos de peligro ligados a la especialidad de los diversos impuestos. MOCCIA, Sergio. El derecho penal entre ser y valor: funcin de la pena y sistemtica metodolgica. Buenos Aires: B de F, 2003, p. 302. 659 Curso de Derecho penal. Madrid: Tecnos, 2004, p. 54. Nesse mesmo sentido, observa Alejando Nieto se va elaborando un sistema de varios niveles: el de los ilcitos, el de sus regulaciones legales y el de sus aparatos tericos, todos los cuales van corriendo paralelamente o, mejor dicho, convergiendo hacia un techo comn que ser el Derecho pblico punitivo del Estado. NIETO GARCIA, Alejandro. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 2012, p. 125. 231
Neste sentido, para Donini, importante e til para todos os ordenamentos, em via formal ou de fato, um modelo de ilcito penal menor, cuja futura elaborao terica tarefa da cincia 660 . Esta posio tambm a de Feijoo Sanchez, que afirma que devem ser dedicados esforos para fortalecer a gesto de polticas e modelos conjunturais pelo Direito administrativo sancionador (e no penal), o de un ordenamiento sancionador extrapenal. Entendemos que o ordenamento sancionador extra-penal, neste caso, pode ser vivel nos moldes do Direito de interveno. Segundo o autor, o aperfeioamento deste sistema intermedirio obrigaria o legislador a desenvolver a diferenciao das funes propias de la pena, de otras funciones que le corresponden al Derecho administrativo como ordenamiento ms vinculado a las decisiones polticas cotidianas 661 . Aproveitar os recursos de preveno geral e proteo de bens jurdicos que podem ser disponibilizados pelo Direito administrativo sancionador significa cumprir, ainda que obliquamente, com os objetivos despenalizadores que visa Hassemer quando formula o Direito de interveno.
5.6 Direito administrativo sancionador como Direito de interveno
Verificamos, ao final, que no h demonstrao cabal possvel de que o Direito administrativo sancionador constitua a concretizao do Direito de interveno, at mesmo por seu carter abstrato, tratando-se de um modelo exclusivamente terico. Podemos afirmar, todavia, que a aproximao entre o Direito penal e o administrativo sancionador significativa, e especialmente evidenciada pela gravidade das sanes administrativas, e incorporao de garantias e princpios do Direito penal. Acreditamos que esta zona de contato entre as duas reas citadas aproxima-se, em grande
660 DONINI, Massimo. El derecho penal frente a los desafos de la modernidad. Peru: Ara Editores, 2010, p. 59 661 FEIJOO SANCHEZ, Bernardo. Retribucin y prevencin general. Montevideo: B de F, 2008, p. 446. 232
medida, do modelo delineado por Hassemer e autoriza a proposta de sua sistematizao concreta. Esta, inclusive, tambm a reflexo de uma parte da doutrina que, atenta a este processo que descrevemos, tambm aventou a hiptese de que do Direito administrativo sancionador materialize muitos dos intentos de Hassemer com o Direito de interveno. Para Gomez Tomillo, o Direito administrativo sancionador precisamente uma faceta do Direito de interveno. Observando serem as diferenas entre os injustos puramente quantitativas, entende que as sanes administrativas poderiam vir a coincidir com o campo de aplicao do Direito de interveno proposto por Hassemer. 662
Diante desta possibilidade, afirma Julio Maier que no absurda nem m a idia do direito intermedirio, porm prefere ser ms simple y obedecer al prestigio del Derecho administrativo, que parece dispuesto a conquistar gran parte del Derecho privado y del penal 663
Este mesmo raciocnio desenvolvido por Miguel Reale Jr., quando considera as reflexes de Hassemer como alternativa real ao recurso lei penal. Neste sentido, sustenta a descriminalizao de diversos tipos penais contra a ordem econmica e o meio ambiente, constituindo o que chamou de Direito penal administrativo, cuja regulao se daria por uma lei garantidora de alguns princpios, como o da legalidade, no retroatividade etc. 664
A nosso ver, o Direito administrativo sancionador, hoje, somente no rene todas as caractersticas do Direito de interveno por no contar um sistema estruturado de garantias, pois acaba cumprindo a funo, prescrita por Hassemer, de precauo e gesto setorial de riscos, e conta com fora sancionatria suficiente para influenciar na preveno geral das infraes. Todavia, esta deficincia pode ser sanada, sem maiores dificuldades, pela previso unificada de garantias. Nesse sentido, Maier prope que o sistema contravencional, ou administrativo sancionador, seja estruturado como um sistema preventivo, preferencialmente, em vez de
662 TOMILLO, Manuel Gomez. Consideraciones en torno al campo lmite entre el derecho administrativo sancionador y el derecho penal. In: Revista Actualidad Penal, n 4, 2000, p. 69-89. Citao p. 80. 663 MAIER, Julio. El Derecho contravencional como Derecho administrativo sancionador. In: PSTOR, Daniel; GUZMN, Nicols (Orgs.). Problemas actuales de la Parte general del Derecho penal. Buenos Aires: Ad Hoc, 2010, p. 46. 664 Instituies de Direito penal, parte geral...cit., p. 26. 233
repressivo, por meio da imposio de faltas, que se valha dos mtodos de conciliao e mediao, reconhecendo os esforos do autor por regressar ao status anterior ao delito 665 . Ao revs, a esse respeito, Stratenwerth 666 questiona se a vantagem de excluir alguns tipos penais (para manter os princpios do Direito penal tradicional) seria somente no perturbar a teoria do delito. Nossa resposta Stratenwerth negativa. Advogar a restrio do Direito penal, por meio do Direito de interveno, no tem como objetivo manter sua pureza dogmtica. Consider-lo como alternativa possvel expanso do Direito penal, na esteira do sustentado pelos autores acima citados, a nosso ver, representa a adoo de um posicionamento favorvel despenalizao, possibilidade de reorganizao da teoria geral do Direito penal, e consequentemente, o resgate do foco desta rea para aqueles que representam seus clientes tradicionais (autores de crimes contra o patrimnio, contra a vida, trfico). O sentido do Direito de interveno, assim, altamente despenalizador e, no contexto de expanso irrefreada do Direito penal, representa uma opo de relevo. Deve-se dizer, ainda, que importante a reflexo de que nem todas as condutas que atentem a bens jurdicos devem obrigatoriamente ser sancionadas por esta rea, pois h recursos muitas vezes to eficientes quanto o Direito penal em outros ramos do ordenamento jurdico 667 . No contexto desta discusso, verificamos que o Direito de interveno de Hassemer, poderia ser o destino das normas penais menos graves, nos moldes do que ocorre hoje com as condutas que atualmente encontrariam guarida na tutela administrativa.
665 Segundo Maier, um Direito contravencional pode ser convertido em um Direito Administrativo sancionador, que deve seguir seu exerccio dentro da lei e sem qualquer imposio arbitrria de sanes. Esta seria uma via de se alcanar um processo de relativa, porm importante, descriminalizao. Conforme o autor: He propuesto, por ello, un Derecho de la privacin de la libertad que comprendera tambin a otras instituciones o consecuencias jurdicas aun fundadas en un ttulo distinto al de la pena (prisin preventiva, medidas) substitutivo del hoy llamado Derecho penal, que respete al extremo todas las garantas jurdicas propias del Estado de Derecho, separado del Derecho administrativo sancionatorio que, sin negar el Estado de Derecho, puede responder a la consecuencia jurdica de menor gravedad, factible con la reparacin sencilla en caso de error en la aplicacin. MAIER in PSTOR e GUZMN, op. cit., p. 47 666 Stratenwerth constri uma crtica muito interessante, perguntando qual seria a grande vantagem de retirar determinados delitos do Direito penal: no perturbar a teoria do delito? Seria isso somente o que estaramos postulando diante de uma concepo de Direito penal moderno? Cf. Zukunftssicherung zum Mitteln des Strafrechts. In: Zeitschrift fr die gesamte Strafrechtswissenschaft, v. 105, 1993, p. 337-346. 667 Nesse sentido, afirma Gerges Dellis : Mme sil existe un noyau dur dinfractions que sont rserves par les textes constitutionnels la rpression pnale, ceci ne veut pas dire que toute infraction commise appartennant cette catgorie doive obligatoirement tre sanctionne . DELLIS, op. cit., p. 92. 234
Evidenciar tal processo de aproximao gradativa entre sanes administrativas e Direito de interveno pode ter como consequncia evitar o que a doutrina consensualmente determina como fraude de etiquetas 668 . Ou seja, atribuir a uma sano o ttulo de administrativa para obliterar sua natureza eminentemente penal, ou ainda, dissuadir a interpretao de que simboliza o criticado Direito de interveno. Como ressalta Fernandez Bautista, a linguagem, as etiquetas, so tudo o que dispomos para definir o Direito penal, por isso, tratar os institutos penais e sancionadores pelos seus devidos ttulos o primeiro passo para a sistematizao da crtica e compreenso do fenmeno estudado 669 . Definir tal etiqueta, em nosso caso, apontar que em muitos momentos o Direito administrativo sancionador atua, de fato, como um Direito de interveno, como um Direito penal mais brando, mas em todo caso mais grave que o Direito administrativo tradicional, situando-se neste intermdio proposto por Hassemer, na tutela de bens jurdicos no essenciais.
5.4 Contraposio de crticas: do Direito de Interveno ao Direito administrativo sancionador
A consequncia de apontarmos esta aproximao entre o Direito de interveno e o Direito administrativo sancionador buscar a sistematizao dos sistemas sancionadores, refletindo-se, abertamente, sobre a hiptese de que as crticas direcionadas ao Direito de interveno so, em grande parte, aplicveis ao sistema sancionador administrativo. Assim, o que propomos, com a aproximao entre o Direito administrativo sancionador e o Direito de interveno , principalmente, trazer para as normas sancionadoras as crticas que so formuladas aos modelos de Hassemer e Silva Snchez.
668 Mireille Delmas Marty apud CASERMEIRO, op. cit., p. 28 669 Cf. FERNNDEZ BAUTISTA, Silvia. La adscripcin de un hecho a su autor: la pertenencia del hecho. Especial referencia al administrador. In: LUZN PEA, Diego-Manuel (Org.). Derecho penal del estado social y democrtico del derecho (Libro homenaje a Santiago Mir Puig). Madrid: La Ley, 2010, p. 563-598 e ZIGA RODRGUEZ, Laura. Relaciones entre derecho penal y derecho administrativo sancionador hacia una "administrativizacin" del derecho penal o una "penalizacin" del derecho administrativo sancionador? In: ZAPATERO, Luis Alberto Arroyo e GMEZ DE LA TORRE, Ignacio Berdugo (Orgs.). Homenaje al dr. Marino Barbero Santos: in memorian, v. 1, p. 1417-1444. 235
Visa ainda expor o fato de que a interseco entre reas reguladas pela administrao e pelo Direito penal permite interpretar as sanes administrativas como modalidade de interveno penal, aproximando-as do conceito penal de injusto. Observar o Direito administrativo sancionador como materializao de um Direito penal (de interveno) to severamente criticado pela doutrina penalista, nos permite olhar com mais cautela para as sanes administrativas e exigir que sejam respeitadas garantias penais na imposio das mesmas. Alm disso, esta abordagem do direito administrativo sancionador permite observar com mais clareza a formalizao de um recorte de classe no sistema punitivo, que vai mais alm do estigma social denunciado pela criminologia crtica, uma vez que assistimos ao delineamento progressivo de uma rea sancionadora exclusiva para os autores de delitos econmicos, ambientais, e demais reas externas ao ncleo duro do Direito penal. Desse modo, as manifestaes contemporneas do sistema repressivo estatal nos apontam o pior de dois mundos: o Direito de interveno, classista e liberal, representado pelo Direito administrativo sancionador, acompanhado de um Direito penal moderno, expandido, com todos os problemas de efetivao de garantias e de imputao que lhe so caractersticos. Nesse sentido, temos que concordar com Schnemman, quando aponta que estamos ante dois becos sem sada, que marcam as principais tendncias do Direito penal contemporneo: el individualismo de Frankfurt esta abocado a exprimir en demasa un nico principio, convirtindolo as, en vez de un elemento positivo, en un obstculo; el normativismo de Jakobs, por su parte, necesariamente conduce a una capitulacin incondicional ante la prctica poltica imperante en cada momento en la actividad del legislador o en la jurisprudencia 670 . A alternativa para este impasse, a nosso ver, passa pela necessidade de sistematizao das reas sancionadoras do Estado, como um todo, reorganizando-as, e remetendo ao Direito administrativo sancionador as mesmas ressalvas que so elaboradas ao Direito de interveno, com o intuito, principalmente, de buscar amenizar as insuficincias apresentadas por este ramo.
670 SCHNEMANN, Bernd. Consideraciones crticas sobre la situacin espiritual de la ciencia jurdico- penal alemana. Bogot: Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 14. 236
A sistematizao tem como contribuir, de diversas maneiras, para a preservao dos direitos dos cidados perante o poder punitivo, organizando as normas que pertencem a uma ou outra rea, definindo uniformemente as estratgias preventivas cargo da Administrao, e fortalecendo o princpio de subsidiariedade do Direito penal. Sobretudo, esperamos que o reconhecimento das proximidades do Direito administrativo sancionador com o Direito de interveno possa despertar novamente o debate sobre o carter seletivo da imposio da pena privativa de liberdade no pas, resgatando o prestgio das teorias criminolgicas no labor legislativo. Pode-se inclusive questionar a pertinncia de estudar o Direito de interveno hoje, mais de 20 anos aps sua idealizao por Hassemer, tratando-se inclusive de uma proposta que o prprio autor parece ter abandonado. O que este estudo nos mostra, contudo, que independentemente da discusso de fundo sobre a possibilidade de expanso ou no do Direito penal, esta vem acontecendo sem uma reflexo uniforme por parte da doutrina. E, o que mais preocupante, propostas altamente rechaadas, como o Direito de interveno, vm tomando corpo na realidade da produo jurdica nacional e internacional, por meio do Direito administrativo sancionador, das contra-ordenaes em Portugal e na Espanha, sem contar com o quadro atual de Estados cada vez mais repressores. Preocupante, tambm, que parte das reflexes acadmicas sobre o rumo das transformaes do Direito penal de nosso tempo limitem-se a mencionar o carter irreversvel de determinadas mudanas na formulao dos aparatos repressores (como faz, por vezes, Silva Snchez). Seguramente, a crtica acadmica tem um potencial transformador limitado na realidade da aplicao do Direito penal, porm, este potencial existe, e pode ser sentido a longo prazo nos mtodos de criao, aplicao e interpretao dos tipos delitivos. Est muito longe deste trabalho pretender abordar exaustivamente esta conjuntura de transformaes, e avaliar os autores de primeiro escalo que vem se ocupando deste tema. O que tinhamos como objetivo era apresentar o paralelo entre um fenmeno de expanso sancionadora e um sistema terico problemtico (que o Direito de interveno) de maneira a salientar que a falta de posicionamento da doutrina, a crtica dispersa aos 237
modelos sancionadores existentes, obscurece a situao real do Direito penal, sua expanso e modernizao.
5.4 Excurso - Justificativa escolha pelo Direito de interveno: a pena de priso
Vislumbrar a efetividade do Direito de interveno, na esteira do que vem sendo discutido, no representa defender a interveno mnima do Direito penal com base em argumentos puristas, de preservao da teoria do delito mais tradicional (crtica que pode inclusive ser direcionada Hassemer), mas formular a exigncia de um mtodo novo para que a cincia do Direito penal, para que esta volte novamente o olhar para o sentenciado pena de priso, em especial diante da realidade carcerria brasileira, e da seletividade do sistema penal de nosso pas. No captulo anterior, pudemos verificar a falta de proporcionalidade de algumas sanes administrativas em relao s penas, diante da gravidade que as primeiras vm alcanando em nosso Direito administrativo. Muito se discute, nesse sentido, que os efeitos da divulgao, em meios especficos de comunicao, da existncia de uma investigao administrativa (no CADE, p.ex.), podem ser mais graves do que as consequncias penais, diante das possibilidades de penas alternativas no seio do Direito penal. Argumenta-se que a gravidade desta divulgao para a imagem da empresa, ou mesmo a imagem do profissional vinculado ao processo, acarreta para os acusados consequncias repressivas e preventivo-gerais semelhantes s alcanadas pelo processo penal. O caso Siemens paradigmtico nesse sentido, e agrega subsdios a algumas destas hipteses. Porm, dificilmente esta comparao poderia ser feita diante de uma sria e efetiva ameaa de pena. Seguramente, o cumprimento de uma pena de priso significativa mais grave para o empresrio do que o descrdito de seu nome no mercado, ou a alta multa decorrente da sano de uma agncia reguladora. Mesmo porque a pena restritiva de liberdade traz consigo efeitos estigmatizantes por todos conhecido. 238
Duas concluses so possveis a partir destas consideraes: a de agravamento das penas, ou a de descriminalizao de todas as condutas que possam ser efetivamente reprimidas por meio de mtodos sancionatrios da Administrao. importante evidenciar qual a nossa posio, no contexto desta discusso e do Direito de interveno. Em companhia de toda a literatura de criminologia crtica, e de constataes de grande parte da doutrina penal, podemos afirmar com segurana que o acrscimo nas penas no a soluo para a maior efetividade do Direito penal no combate condutas da criminalidade contempornea. Alis, aumento das penas no o mtodo preventivo geral mais adequado para nenhum grupo de crimes, pois, como j enfatizou Roxin, este efeito alcanado pela certeza do cumprimento/execuo da pena, no pela sua previso em abstrato. Nesse sentido, a opo que nos parece adequada para solucionar os problemas de proporcionalidade entre sano penal e administrativa, de eliminao do uso do direito penal com finalidade meramente simblica, a ampla descriminalizao de todo o grupo de delitos de gravidade intermediria, para os quais no seja aplicvel a pena de priso, transportando-as para o Direito administrativo sancionador ou, qui, o Direito de interveno. Este seria um mecanismo eficaz de conter a expanso do Direito penal, limitando a manobra poltica do recurso pena com fins de pacificao de expectativas, de demonstrao social de que um bem jurdico caro sociedade est protegido a partir da criao da lei penal. Um importante efeito favorvel deste movimento, cremos, a preservao do sistema penal do efeito contaminador que a flexibilizao de garantias e critrios pode trazer para o restante dos crimes mais tradicionais. Ou seja, pode evitar que a adaptao da teoria do delito delineada para os delitos econmicos (e em geral para a nova criminalidade) e a diminuio de garantias processuais, passem a ser utilizados tambm para a interpretao de condutas da criminalidade de massas (como furto, roubo, trfico), aumentando ainda mais a gravidade e extenso da punio deste tipo de delitos 671 .
671 Este um efeito destacado por Helena Lobo da Costa. Proteo penal ambiental: viabilidade, efetividade, tutela por outros ramos do Direito. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 214. 239
Somente aps a constatao da falta de efetividade deste sistema administrativo para lidar com as novas modalidades de crimes, caractersticos da nova configurao econmico-social global em que vivemos que, ento, estaria legitimado o recurso ao Direito penal. A constatao de eficcia para que se respeite o princpio de fragmentariedade do Direito penal pode ser informada pelas reservas j levantadas quando da crtica ao Direito de interveno, de que a falta de imparcialidade da Administrao Pblica para julgar delitos nos quais tem interesse direto (como alguns casos de infraes urbansticas, ambientais, ou de direito penal do trabalho) exija a transferncia destes para o Direito penal. Esta ponderao de eficcia tambm pode ocorrer quando se constate que a imposio de graves multas por parte da Administrao no tem potencial dissuasrio da prtica do ilcito, em virtude do setor onde forem aplicadas. H casos em que a multa pode ser incorporada ao custo da atividade, repassando o valor da sano ao preo final do produto, por exemplo. Os casos de fraude concorrncia, ou de infraes contra o consumidor so emblemticos nesse sentido. Hassemer defende, como apontado em captulo prprio, que mesmo nestas hipteses deve-se buscar, antes do recurso lei penal, mtodos de inibio diversificados destas infraes, tais como a divulgao pela autoridade sancionadora de informaes sobre a infrao e as penalidades impostas, at a adoo de medidas mais radicais, como a cassao da autorizao de funcionamento no pas, imposio de obrigaes de reparar o dano, dentre outras que possuam efeito preventivo especfico de cada rea de atuao. A dotao de recursos e capacidade de execuo das sanes pela Adminsitrao pblica, nesse sentido, so essenciais para a possibilidade de funcionamento deste sistema. No entanto, uma vez tomadas todas as providencias acima elencadas, entendemos que, se a ltima opo disponvel ao legislador for o Direito penal, este deve vir acompanhado de ameaa efetiva de pena privativa de liberdade, para que este ramo no se deixe aprofundar nas tendncias de simbolismo e preveno, sem real intento de punio 672 .
672 TORO LPEZ, Angel. Injusto penal e injusto administrativo: presupuestos para la reforma del sistema de aranceles. In: MARTN-RETORTILLO, Sebastin (Org.). Estudios sobre la Constitucin espaola: 240
Assim, insistimos que, quando muitos autores mencionam que os efeitos negativos da contra propaganda podem ser to graves quanto a sano penal, isso evidencia o descrdito do Direito penal, a depreciao da noo de pena, pois ningum h de duvidar que passar anos em regime carcerrio fechado mais grave que a perda de patrimnio. Alm disso, no podemos desconsiderar o fato de que o efeito estigmatizante, que pode ser grave no caso da sano administrativa (que poderia equipar-la em gravidade penal), muito mais grave nos casos de penas de priso.
homenaje al profesor Eduardo Garca de Enterra. Madrid: Civitas, 1991, v. 3, pp. 2529-46, especialmente a p. 2541. 241
CONCLUSO 1. O minimalismo da Escola penal de Frankfurt o marco poltico-filosfico do Direito de interveno. Este representa a alternativa formulada por Hassemer para restringir o Direito penal ao paradigma clssico, contra a expanso. 2. O Direito de interveno visa proteger bens jurdicos coletivos atravs de mecanismos de preveno tcnica e orgnica. Afasta a pena de priso em contrapartida flexibilizao de garantias e critrios de imputao. 3. Aspectos problemticos do Direito de interveno so: seu recorte social, a indefinio de fronteiras, e o discurso de resistncia 4. O Direito penal deve restringir-se ao ncleo duro, a partir de critrios estritos de subsidiariedade, e no por refletir valores sociais. 5. O processo de expanso do Direito penal acompanhado pela expanso do Direito administrativo sancionador. 6. No h critrios definidores rgidos sobre a sano administrativa. Este fator dificulta a distino desta com a pena. 7. A tese qualitativo-quantitativa fornece melhores subsdios para distinguir o Direito penal e o Direito administrativo sancionador. Privilegia a descriminalizao e refora o sentido da pena. 8. possvel reproduzir, no Brasil, o movimento despenalizador europeu por meio do Direito administrativo sancionador. 9. A unidade do ius puniendi do Estado obriga a transposio de garantias constitucionais e penais para o Direito administrativo sancionador. As mnimas garantias devem ser: legalidade, proporcionalidade, presuno de inocncia e ne bis in idem. Outras garantias podem ser modulveis conforme a rea de atuao da Administrao pblica 10. A expanso do Direito penal brasileiro ocorre especialmente nos setores de proteo economia. Muitas normas conjugam regras penais e administrativas. O Projeto de reforma do Cdigo Penal apresenta substantivas modificaes na regulao deste setor. 11. O processo de expanso do Direito penal resultado do aumento do nmero de leis, da mudana nos critrios de interpretao de princpios constitucionais e, tambm, pelas alteraes promovidas pela doutrina na teoria do delito. 242
12. A severidade das sanes previstas pela Lei de Improbidade Adminsitrativa representa uma aproximao prtica com o Direito de interveno. 13. A Lei de Lavagem de Dinheiro aproxima-se do Direito de interveno por estabelecer regras tcnicas sancionadas, e pela gravidade das sanes administrativas previstas. 14. A falta de sistematizao dos sistemas sancionadores no pas ocasiona a superposio de instncias e sanes. 15. O Direito de interveno serve de alternativa para conferir uniformidade ao conjunto sancionador fora do Direito penal, e tambm para promover um processo de reduo das fronteiras desta rea.
243
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