Ipea - Cultura

CAPTULO 5
CULTURA
1 APRESENTAO
Como todo conceito, o conceito de desenvolvimento flutuante e indexado s configuraes sociais e histricas. O conceito j se referiu a fenmenos culturais, quando
apontava para o desenvolvimento da cultura humanista, depois para a cincia e,
em seguida, para a tecnologia. Tambm sustentou a organizao de projetos polticos,
culturais e econmicos em pases que recm se descolonizavam nos fins do sculo
XIX e incio do sculo XX. Os processos de independncia no Brasil, por exemplo,
representaram a consolidao de uma ampla poltica cultural com a criao de escolas,
academias, museus, institutos histricos etc. Intensos movimentos artsticos se seguiram
a partir dos anos 1910 e 1920, tendo como objetivos a pesquisa e o reconhecimento
das tradies culturais brasileiras. Era imprescindvel a atualizao do conhecimento do
Brasil, sua natureza, clima, culturas formadoras, seus modos de fazer, viver e produzir
artisticamente. O modernismo foi um movimento central que deixou rica produo
narrativa e estudos etnogrficos, histricos, folclricos, estticos etc., alm do fato
de que os intelectuais e artistas protagonizaram a criao de inmeras polticas culturais
que se desdobraram na constituio de instituies pblicas de cultura.
A modernizao das instituies culturais, inclusive com a criao de departamentos e universidades, teve como efeito a complexificao da diviso do trabalho
intelectual. A ideia de desenvolvimento teve seu campo semntico reduzido nos
perodos posteriores dimenso econmica, mas reconhecvel a preocupao
inicial, tanto no que se refere ao seu carter integral, quanto s relaes analticas
internas entre desenvolvimento cultural e desenvolvimento.
Assim, pode-se definir o desenvolvimento como o conjunto de transformaes
socioeconmicas, polticas e culturais que possibilitam o bem-estar social, a sua
expresso em diferentes modos de vida e formas participativas de organizao poltica
(Barbosa da Silva, 2010, p. 11). Refere-se, portanto, ideia de desenvolvimento
integral. A Constituio de 1988 indica a responsabilidade do poder pblico
na garantia dos direitos culturais. Seu conceito de cultura amplo: reconhece a
existncia de uma cultura nacional e, simultaneamente, da diversidade de grupos
formadores da sociedade brasileira, para os quais se dirigem aes do Estado para
garantir o direito criao, fruio, difuso de bens culturais, memria e
participao nas decises das polticas culturais.
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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015
Para o caso brasileiro, redesenhar a ideia do desenvolvimento cultural exige,

por um lado, a reinterpretao conceitual das relaes entre os processos de produo
simblica e material e, por outro, a reflexo a respeito dos princpios, dos objetivos,
das metas e dos instrumentos a serem utilizados pelas polticas pblicas. Tambm
fundamental reintroduzir o tema do desenvolvimento cultural na agenda pblica,
dando-lhe tratamento institucional mais preciso.
Para tratar dos limites e das contradies nas formas de institucionalizao das
polticas culturais, se traz os conceitos de multiculturalismo e da interculturalidade.
O primeiro uma doutrina heterognea, uma metanarrativa ou, ainda, uma srie
de estratgias e polticas inacabadas, adotadas para administrar problemas das
sociedades pluri/multiculturais que surgem das lutas das minorias tnicas, de gnero
ou raciais pelo reconhecimento de direitos e identidades a partir dos anos 1990.
Enquanto no multiculturalismo, construdo em torno da diversidade, ou seja,
no reconhecimento emprico das mltiplas culturas, a palavra-chave tolerncia, na
proposta intercultural, cujo componente diacrtico a diferena, a palavra-chave
o dilogo, pelo seu papel de conhecimento e reconhecimento. Contudo, o dilogo
dialtico no um mtodo suficiente, uma vez que pressupe a existncia de uma
racionalidade, uma lgica compartilhada e aceita mutuamente como um juzo que est
por cima das partes envolvidas. Esta uma perspectiva multicultural que, apesar de
todos os avanos, continua marcada pela sndrome cientificista ou intelectualista ou,
ainda de forma mais ampla, colonialista. O dialgico, por sua vez, pressupe o
relacional, estabelecendo regras de um dilogo vlido nele mesmo, sem suposies
a priori, sem a postura distanciada e objetivante do discurso analtico, por um
lado, mas tambm sem a recusa das regras da dialogia. Nesta ltima abordagem,
o dilogo exige a presena e a participao do outro para a sua sustentao.
Alm disso, a necessidade de abertura ao outro exige a construo ou a internalizao
da ideia de que no h critrios absolutos e que o dilogo mobiliza conceitos,
mas tambm o pensamento simblico. Este reconhecimento permite a abertura
para a construo de referenciais, de projetos e de polticas de forma a reconhecer a
presena de diferentes atores em diferentes registros culturais, interesses e ideologias.
A discusso a respeito de uso dos dois conceitos, dos limites da institucionalizao da diferena e da distribuio dos recursos no campo das polticas culturais
desenvolvida na primeira parte deste texto e retomada nas consideraes finais
estabelecendo, assim, uma espinha dorsal para todas as questes levantadas e
anlises tecidas.
Na seo 2, o destaque recai sobre o primeiro Congresso Intercultural da
Resistncia dos Povos Indgenas e Tradicionais do Marakn (Coirem), realizado
em junho de 2014, como o evento representativo das novas formas de mobilizao
contra os ataques sofridos pelos indgenas, pelos quilombolas e por outros povos
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tradicionais aos seus direitos. Alm disso, a seo traz fatos a respeito da sade
indgena, dos conflitos ambientais e por terra, que servem de exemplos empricos
para uma crtica sobre o descompasso entre as polticas de reconhecimento e as
de redistribuio.
A seo 3 dividida em duas partes: i) o acompanhamento do Conselho
Nacional das Polticas Culturais, realizado com o mtodo antropolgico da etnografia
institucional, que aborda as problemticas originadas nas reunies do Plenrio ao
longo de 2014, dando uma ateno especial capacidade representativa, forma
e qualidade da participao; e ii) a discusso sobre as polticas de financiamento
cultural no Brasil de 1995 a 2013, que foca em dois modelos existentes e suas
interdependncias: a) financiamento pblico direto Fundo Nacional de Cultura
(FNC); e b) financiamento pblico indireto ou via mercado Lei Rouanet.
A ltima seo deste captulo dedica-se a demarcar o conceito de interculturalidade como parte de um novo lxico poltico. Essa discusso, no entanto,
precedida de um conjunto de consideraes analticas sobre o significado das
polticas pblicas culturais luz do conceito de desenvolvimento cultural.
1.1 Na direo da diferena a interculturalidade como parte de um novo
lxico poltico
As polticas pblicas so definidas pela coexistncia de um nvel discursivo e de

elementos operacionais interdependentes. Os componentes instrumentais constituem-se em limites para as polticas pblicas; recursos institucionais, entre eles
os cognitivos, ideolgicos, financeiros, humanos, tecnolgicos, de gesto e a
forma dos instrumentos jurdicos condicionam o fazer poltico e os seus alcances.
Os constituintes simblicos configuram os horizontes por onde se movimentam
os consensos e os conflitos prprios de cada poltica. A sincronicidade contraditria entre os significados e os instrumentos concretos para o fazer prprio da
poltica pblica oferece um espao de opacidade para a delimitao das orientaes
normativas, tais quais diretrizes, objetivos, metas, ritmos, alianas e clculos de
convenincia. Nesta situao no incomum que o jogo posicional, ou a guerra
de posies como valor em si mesmo, prprio de determinadas formas operativas
da ao poltica, tome, muitas vezes, o campo de ao por inteiro. Neste sentido,
a poltica pblica ganha a forma da disputa entre ideias gerais em uma fantasmtica
e abstrata guerra de posies, em detrimento de sua institucionalizao, da realizao
de objetivos e da dialogia entre posies ideolgicas e vises de mundo diferentes.
Estado contra a sociedade, mercado contra a Repblica, desenvolvimento contra
a diversidade, por exemplo, so disjuntivas conceituais importantes que nem
sempre se traduzem em um conjunto de assertivas passveis de discusso racional
e transformao em normas de ao compartilhada.
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As polticas culturais se constituem em sistemas de ao que mobilizam inmeros

atores e recursos que, em geral, no correspondem exatamente ao que realizado nas
formas do financiamento pblico (a mobilizao de recursos muito mais ampla,
abrangendo bens e meios muito variados dos atores envolvidos) e nem se limita ao
campo das artes humanistas (artes e letras). Configuram-se como parte da agenda
pblica, portanto, organizada como problema poltico e como objeto de discusso e
debate. Estas polticas ultrapassam os limites dos domnios tradicionais (patrimnio,
museus, artes plsticas, msica, dana e bal, teatro, cinema etc.), atravessando as
culturas populares (com suas demandas de identidade e reconhecimento) e atingem
as inmeras polticas setoriais do domnio social, como educao, assistncia, criana
e adolescente, juventude, pesquisa, economia, relaes exteriores. Tais polticas no
apenas contm uma dimenso cultural, mas so elas mesmas polticas culturais
ao produzirem significaes, ao criarem valores e tambm ao se referirem a tratar
com igual respeito grupos tnicos que demandam reconhecimento e participao
social e poltica. Entre estes esto os indgenas, os quilombolas, as matrizes culturais
africanas, as comunidades tradicionais e, em um registro diferente, os afro-brasileiros,
as mulheres, os grupos de lsbicas, gays, bissexuais, travestis, transexuais e transgneros
(LGBTT), os loucos, os prisioneiros etc.
Portanto, de uma categoria de ao ligada administrao do Estado
desloca-se progressivamente para fenmenos identitrios e societrios mais
generalizados, exigindo linguagem, vocabulrio e tratamento poltico diferenciado.
At o momento, as demandas nascentes conseguiram ser contidas no quadro
das ideias gerais dos direitos culturais, com a releitura de traos semnticos do
pluralismo cultural, do multiculturalismo, da diversidade, da interculturalidade,
da participao, enfim, da democratizao e da democracia cultural. Mesmo com
estes processos, a estrutura institucional que, inclusive, comporta um complexo
sistema participativo, tambm criou uma srie de contrapesos e contenes para
a gesto participativa e compartilhada.
H outras questes que envolvem no apenas as relaes entre o poder
pblico e a sociedade, mas a institucionalizao das polticas pblicas do ponto de
vista local e territorial. Os processos de descentralizao e do federalismo cultural
ainda so incipientes, mas correspondem a um forte desafio ao processo de institucionalizao das polticas culturais. A descentralizao e o federalismo so parte
do inconsciente poltico e conduzem ampliao do nmero de atores pblicos
e sociais que se inscrevem no registro dos sistemas de ao cultural. Entretanto,
estes processos vm acompanhados da conscincia a respeito da limitao dos recursos
institucionais e da necessidade de melhor e mais fina articulao institucional das
complexas relaes interestatais, tanto em relao s conexes necessrias entre os
nveis federativos, em um contexto no qual os papis dos entes federados ainda se
estabilizam, quanto nas relaes entre Estado e sociedade na realizao dos direitos
Cultura
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culturais, especialmente quando a realizao destes envolve recursos financeiros

locais, mas tambm conflitos territoriais e debate poltico em espaos pblicos.
Assim, a poltica cultural um espao pblico em que se movimentam ideias
gerais, mas tambm recursos e instrumentos objetivos. Seus significados gravitam ao
redor de vetores polticos do presente, mas tambm implicam uma reinterpretao
do passado e a produo de valores para o futuro. As representaes surgidas dessa
negociao das memrias e de projetos coletivos implicam a visibilizao de mltiplos
fatores de tenso e conflito e o reconhecimento dos atores que so interpelados no
quadro de negociao de sentidos. Se a poltica pblica tem uma tenso constitutiva
com a poltica, tambm pode ser caracterizada pelas dissonncias internas.
A poltica cultural constituda por uma pluralidade de polticas pblicas.
Bons argumentos poderiam ser desenvolvidos para apresent-la em relao a um
conjunto hegemnico de valores e diretrizes: o sentido antropolgico de cultura,
a dimenso cidad e a econmica, associadas a certa noo de equidade,
de respeito diversidade, uma orientao republicana e participativa na ao pblica.
Estes contedos facilitam o debate, conferindo um sentido coerente ao conjunto
das polticas culturais. Assim, poltica cultural seria o gnero com muitas espcies
de polticas culturais.
Da mesma forma, poder-se-ia descrever a multiplicidade de agentes,
as orientaes ideolgicas e estratgicas, os interesses plurais e a traduo diferencial
das ideias ou dos princpios gerais em cada segmento das polticas para apontar a
existncia de mltiplas polticas na poltica setorial de cultura e em outras polticas
setoriais (educao, indgena, igualdade racial e de gnero, para citar alguns exemplos)
que constroem representaes especiais em torno de referncias globais de poltica.
Assim como esses conceitos, a poltica cultural e as polticas setoriais (polticas
pblicas) de cultura esto enredadas nos discursos; no resta muito mais a se fazer,
alm de continuar utilizando-as e interrogando-as analtica e empiricamente.
A realidade institucional no apenas discursiva ou narrativa. Os dispositivos
institucionais e tecnolgicos tm densidades especficas e acionam jogos de linguagem bem diversos das formas e dos gneros narrativos. Se a funo semntica da
linguagem j foi questionada, o mesmo pode ser feito em relao s suas funes
pragmticas. O momento formal, tempo da distino analtica e conceitual,
constitui-se em momento importante no dilogo intra e interinstitucional, embora
se deva descrev-lo em suas relaes dialticas, no vai e vem com os campos lexicais
e semnticos indexados histrica e socialmente. Ou seja, o raciocnio formal deve
ser indexado nos quadros do raciocnio natural, isto , do raciocnio prtico,
indexado social e historicamente.
Dessa forma, pode-se dizer que as polticas culturais mobilizam sistemas de
ao diversos em cada rea temtica, elaborando redes semnticas, vocabulrios,
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dispositivos tcnicos, estratgias e instituies sociais muito diferenciadas. H reas

das polticas culturais nas quais encontram-se comunidades e povos; h ainda os
indivduos que, reconhecidos pela trajetria artstica, tornam-se demandantes
de recursos; algumas reas tm campos estruturados de luta simblica, enquanto
outras tm grupos ou redes mobilizados em torno de projetos.
Por outro lado, tm-se as instituies pblicas que atuam em torno do
patrimnio material e imaterial das artes e das culturas populares, dos objetos e
das narrativas, da tradio e dos movimentos sociais portadores de futuros, da ao
cultural e da estrutura institucional. Neste contexto de forte heterogeneidade social,
o problema mais agudo de serem, os vrios tipos de recursos, escassos. Portanto,
resolver o problema do uso do plural para reconhecer mltiplas polticas culturais,
ou do singular para indexar a realidade da presena de uma arquitetura de princpios
e ideias gerais que d unidade s polticas, no tarefa que possa prescindir da
descrio emprica e do estabelecimento de relaes de sentido entre as experincias
concretas e o conjunto de ideias gerais, por meio do qual as instituies pensam.
As narrativas a respeito dos benefcios ou dos malefcios do mercado, bem como
a adjetivao da poltica como republicanas ou democrticas, protetivas dos direitos e
universalistas, ocupam um lugar destacado, evidentemente se no forem confundidas
com as relaes objetivas das polticas setoriais, dos campos, das redes, dos grupos e
dos indivduos que se relacionam com o Estado ou, mais precisamente, com o fundo
pblico, disputando ateno e recursos concretos.
Como categoria de interveno, as polticas pblicas culturais engajam
a administrao pblica e devem responder aos seus critrios e tica prpria.
Envolvem a institucionalizao da ao e relaes com a realizao de objetivos.
Para tal devem pr em ordem, classificar, decidir, enfim, estabelecer hierarquias de
prioridades e sequncia de aes. Em muitas situaes possvel encontrar um rgo
setorial se movimentando para afirmar o monoplio sobre as polticas culturais.
No caso do Ministrio da Cultura (MinC) brasileiro, constitudo pela separao
do Ministrio da Educao (MEC), que manteve a formao artstica e a educao
para a diversidade (educao indgena e educao com contedos relacionados
a outras culturas e grupos formadores), pelo rearranjo, juno e reformulao
de rgos mais tradicionais1 do que o prprio ministrio, a luta concorrencial
mais do que uma metfora; trata-se de uma poltica de reorganizao, proteo e
ampliao de recursos financeiros, humanos e organizacionais. Os cismas ordenados
tambm no so incomuns, a exemplo da criao da Agncia Nacional do Cinema
(Ancine) e do Instituto Brasileiro de Museus (Ibram) e de inmeras secretarias
que conduziram programas e um conjunto de aes com recursos diminutos,
1. Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), Fundao Nacional de Arte (Funarte), Fundao Casa de Rui
Barbosa (FCRB), Fundao Cultural Palmares (FCP), Fundao Biblioteca Nacional (BN), Empresa Brasileira de Filmes (Embralme).
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mas com alcances nacionais, a exemplo do Programa Arte Cultura e Cidadania

Cultura Viva, Brasil Plural, Economia Criativa, Monumenta, Mais Cultura,
Vale Cultura, Sistema Nacional de Cultura (SNC), entre outros.
No primeiro momento, o MinC, sem recursos ou estruturao administrativa adequada, sofreu com as descontinuidades polticas; no segundo
momento, caracterizou-se pelo insulamento burocrtico e pela pluralizao
das fontes de recursos. Foi quando, mesmo tendo ampliado seus recursos
financeiros oramentrios, atuou a partir da aprovao de projetos que seriam
depois beneficiados pelos recursos prprios das empresas ou de gasto tributrio
indireto, ou seja, recursos de impostos que o Estado brasileiro deixava de
arrecadar em prol de projetos culturais. No terceiro momento, o Estado passou
a construir uma rede de mobilizao de atores em funo da consolidao de
polticas culturais mais amplas e nacionalmente estruturadas.
Esse ltimo momento corresponde constituio do Sistema Nacional de
Cultura (SNC), do Plano Nacional de Cultura (PNC) e das propostas de vinculao
de recursos para a cultura, que se alonga de 2004 em diante com as descontinuidades e os ritmos prprios dos processos institucionais de grandes complexidades.
Simultaneamente, como caractersticas deste perodo, tambm surgem programas
de reconhecimento, valorizao e estmulo s aes culturais (Cultura Viva),
de reconhecimento e respeito diversidade (Brasil Plural), de economia da
cultura e depois da Economia Criativa, para citar alguns exemplos. Um ltimo
exemplo convm para lembrar e iluminar as orientaes do MinC na direo de
aes nacionais e articuladas com o espao poltico do federalismo, o Programa
Mais Cultura. A hiptese prtica do programa era a de se constituir em agenciador de aes de programas que compunham as demais instituies do MinC.
Ou, dito de outra forma, o objetivo era dar uma ordem e uma orientao a um
conjunto de aes aparentemente dispersas, garantindo-lhes e at aumentando
recursos oramentrios e financeiros. O mesmo objetivo articulava o Mais Cultura
ao SNC. Mesmo que partes das estratgias sejam concorrentes, qualidade dos
mediadores exercerem o papel de agncia, ou seja, articular a heterogeneidade das
aes, dos atores e dos objetivos em uma lgica coerente de conjunto. Certamente,
mesmo que o papel de agncia possa ser atribudo ao agente pblico, este raramente o responsvel solitrio pelas aes. As prticas polticas envolvem uma
composio de agentes, de financiamento, de implementao e de base territorial
estratificada (federal, estadual e municipal, ou ainda em temos administrativos:
regional, mesorregional, microrregional ou metropolitano, mas tambm na forma
de territrios em escala nacional, internacional e local). indispensvel lembrar que
a produo de documentos e protocolos formais no elimina o carter compsito
e fracamente integrado das polticas culturais. A descrio emprica no deve ser
confundida com os discursos oficiais, embora com ele guardem relaes, e mesmo
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que os prprios documentos sirvam para fazer poltica. Com isso, chegamos a um
ponto crucial: quais so os objetivos das polticas culturais?
As polticas pblicas criam significaes que so agenciadas para produzir
a coeso e a integrao social em torno de valores comuns. No caso das polticas
culturais, na nossa interpretao no pretendemos a neutralidade nesta questo ,
os eixos so dados pela ideia de desenvolvimento cultural, ideia esta que se ancora na
estruturao de uma viso de mundo que implica o respeito pelas liberdades polticas,
o respeito por modos de vida escolhidos (diversidade) e da oportunidade institucionalmente estruturada de dilogo e enriquecimento mtuo (interculturalidade).
O desenvolvimento cultural associa tudo isto gesto poltica do patrimnio
coletivo, dos recursos simblicos e materiais (incluindo o meio ambiente), de forma
a deix-los como herana enriquecida para as futuras geraes. Evidentemente,
este conceito lida com problemas da ao pblica, com capacidade organizada de
transformao das realidades, mas tambm com o reconhecimento das diferenas
como posies polticas, da diferena posicional culturalmente substantiva e
coletiva dos atores uns em relao aos outros e de suas adeses existenciais;
este reconhecimento prprio do exerccio democrtico e da construo de
espaos pblicos dialgicos. A questo da governabilidade e da distribuio
de recursos sociais toma toda sua fora e, idealmente, a tica do discurso pressupe
o reconhecimento franco e aberto daquele que diverge.
Antes de seguir, propomo-nos a uma rpida sntese que no abarca de forma
sistemtica a questo, mas nos posicionar em relao necessidade de ampliao
do conceito de poltica cultural para abranger, de forma mais firme, a questo
multicultural no Brasil. O multiculturalismo possui diferentes correntes internas.
possvel consider-lo como um ponto de vista poltico amplo, quando se define
o desenvolvimento na forma anterior. Entretanto, o conceito se refere a problemas
histricos muito variados e com mltiplos usos. Em primeiro lugar, necessrio dizer
que a cultura poltica ocidental tambm muito variada. Entretanto, em geral, se
demarca algumas das suas caractersticas recorrentes relacionando-as aos processos
de representao do indivduo como indivduo autnomo, da contnua e lenta
centralizao do Estado, da inveno da cincia, do desenvolvimento tecnolgico
e econmico. Como resultados apontam-se a racionalizao, a secularizao e a
gradual especializao das esferas de atividade humana. A cultura seria configurada
de forma densa por estes processos mltiplos e interdependentes. A histria cultural
seria ento marcada pela tenso permanente entre a cultura europeia dominante e
a colonizao permanente de outros modos de vida. Assim, o etnocentrismo marca
a relao entre as culturas do centro e as perifricas. O prprio reconhecimento da
diversidade pode significar a ordenao das culturas perifricas em um eixo de aproximao e distncia do centro, o que caracteriza o evolucionismo em vrias formas,
inclusive cientificistas. Neste captulo se descrever o multiculturalismo como
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parte da reflexo a respeito da governabilidade da diversidade cultural e

como parte dos movimentos de descolonizao da cultura.
As polticas pblicas ocupam um lugar desconfortvel no quadro do multiculturalismo por uma razo simples. Elas descentram o foco da administrao
Estatal para as relaes Estado-sociedade, mas mantm o Estado e seus instrumentos, inclusive o jurdico, no centro da referncia poltica. Muitas formas de
multiculturalismo tm como objetivo descentralizar radicalmente a poltica em
relao ao Estado e os conhecimentos em relao cincia. Ou seja, este descentramento remete descolonizao do imaginrio cultural e a uma abertura do
inconsciente poltico a novas formulaes e prticas. Em trabalho simultneo de
mediao entre administrao pblica e sociedade, planejamento e avaliao
de um programa na rea cultural, a tenso entre multiculturalismo crtico e
multiculturalismo ficou bastante evidente. A ambiguidade do conceito se traduz
inteiramente na ausncia de distino entre uma viso poltica, um projeto global
de sociedade e de Estado, e de uma concepo da ao como poltica pblica,
falta de percepo de limites no apenas conceituais, mas tambm institucionais
e sociolgicos. No momento se faz uma caracterizao dos multiculturalismos
para assinalar, de forma concreta, as tenses poltico-ideolgicas que envolvem
as formas de multiculturalismo como desafio das polticas culturais.
2 FATOS RELEVANTES
Em junho de 2014 aconteceu o primeiro Congresso Intercultural da Resistncia dos

Povos Indgenas e Tradicionais do Marakn (Coirem).2 Realizado na Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), o evento teve participao de diversas
etnias e movimentos sociais, contando com a presena de representantes de ndios
Terena, Guarani-Nhadeva, Guarani-Kaiow, Guarani-Mby, Nhandeva, Guajajara,
Krikati, Kaiap, Potiguara, Puri, Ashaninka, Manauara, Maxakali, Xukuru Kariri,
Fulni, Xakriaba, professores, estudantes e representantes do movimento Liga dos
Camponeses Pobres (LPC), Movimento Sindical Docente (MSD), e Movimento
Estudantil (ME). Props-se, ento, a criao da Universidade Indgena, pautada na
ideia da descolonizao de saberes e no reconhecimento dos saberes e cincia das
populaes nativas. Foi reafirmada a necessidade de garantir direitos aos indgenas
em contexto urbano e o reconhecimento da sua identidade indgena. Uma questo
das mais importantes foi objeto de denncia: a criminalizao de lideranas da luta
pela terra, que tm se tornado vtimas de assassinatos cada vez mais frequentes.
A Carta do I Coirem (Seropdica, Rio de Janeiro, 8 jun. 2014) tambm se posiciona
em relao a algumas das mais controvertidas propostas de instrumentos legais:
2. Carta... (2014b).
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Exigimos, mais uma vez, o arquivamento imediato da PEC 215, e revogao imediata
da Portaria 303 da AGU, projetos de lei e outras alternativas legais que atentam
contra as populaes indgenas e populaes pobres do meio rural, e a manuteno
na integra dos Artigos 231 e 232 da Constituio Federal de 1988. Reivindicamos,
tambm, a imediata aplicao da Conveno 169 da OIT e a Declarao Universal
dos Direitos dos Povos Indgenas, da qual o Brasil signatrio (Carta..., 2014b).
Como se v, no que se refere aos direitos dos povos indgenas, os riscos

so percebidos como significativos especialmente em torno da Portaria n o
303/2012, da Advocacia-Geral da Unio (AGU), da Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) no 215 e do Projeto de Lei (PLP) no 227, ambos tramitando na Cmara dos Deputados.3 A PEC no 215 tem como contedo principal
a transferncia da atribuio da demarcao de terras indgenas (TIs), que
atualmente do governo federal, ao Congresso Nacional. O PLP no 227, por sua
vez, abre a possibilidade de explorao de recursos naturais em TIs a terceiros.
A Portaria no 303 se desdobra das condicionantes estabelecidas pelo Supremo
Tribunal Federal (STF) no caso da TI Raposa-Serra do Sol (Roraima), de 2009.
Esse precedente judicial abriria possibilidade de interpretao no sentido
de permitir o desenvolvimento de projetos de infraestrutura na TI sem
autorizao das comunidades indgenas. Vrias so as formas de presso, mas
as reunies com representantes de rgos pblicos mostram a disposio e,
mais do que isso, a confiana no estabelecimento de alianas institucionais
no campo democrtico e no arco de defensores dos direitos humanos. Alguns
dos atores centrais so a Procuradoria-Geral da Repblica (PGR), o Ministrio
Pblico (MPF) e o Congresso Nacional, mas o equilbrio dos antagonismos
sempre precrio e aparentemente desfavorvel aos grupos mais vulnerveis.
Em maro de 2014, lideranas indgenas e indigenistas se reuniram com o
procurador-geral da Repblica, Rodrigo Janot, e este afirmou que o MPF
havia encaminhado aos parlamentares notas tcnicas apontando inconstitucionalidades da PEC n o 215 e do PLP n o 227, a primeira, inclusive, anexada
ao mandado de segurana apresentado pela Frente Parlamentar de Defesa
dos Direitos Indgenas contra a tramitao da PEC em 2013. 4
Esse fato em destaque, bem como outros exemplos apresentados em seguida,
pinta em tons fortes o quadro global de riscos e fragilizao enfrentados pelos
direitos dos povos indgenas, comunidades quilombolas e outras comunidades
tradicionais, que evocam situaes bastante conhecidas em sua recorrncia
histrica. Os ataques a estes direitos no so novos, nem inusitados. Estes vo
ganhando novas formas na medida em que os atores das comunidades tradicionais tornam-se capazes de mobilizar capacidades ou vo dando novos sentidos
3. Indgenas... (2014).
4. Ver o captulo Desenvolvimento rural, na edio nmero 22 deste peridico.
Cultura
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mobilizao social e aos recursos institucionais disponveis para a resistncia

relativamente ao ataque a seus direitos.
Nesse sentido, representantes das organizaes indgenas e indigenistas,
das organizaes de quilombos e de comunidades tradicionais tm procurado sensibilizar representantes dos rgos pblicos para a questo da defesa
dos direitos. No entanto, necessrio assinalar que o quadro poltico global
traz muitos elementos desfavorveis consolidao e garantia desses direitos.
Entre os fatores desfavorveis esto as concepes desenvolvimentistas, as frentes
de expanso organizadas em torno do agronegcio, as novas necessidades energticas, a explorao madeireira e de minrios e, especialmente, o imaginrio
social, em que as representaes discriminatrias e preconceituosas ainda do a
tnica quando se trata daquelas comunidades.
Muitas das construes ideolgicas, polticas e econmicas associadas aos
recentes surtos de desenvolvimento e expanso econmica so contraditrias com
os direitos dos povos indgenas e de outras comunidades tradicionais. Mesmo nas
polticas pblicas, as generalizaes, as simplificaes da complexidade das realidades
socioculturais e do encontro de formas de vida relativamente incomensurveis entre
si produzem hierarquias entre culturas. Por exemplo, na organizao dos servios
de sade, o conhecimento baseado na biomedicina e em modelos especficos de
organizao administrativa impossibilitam o dilogo intercultural e o reconhecimento
de que as necessidades culturais so diferenciadas.
Muitas aes de mobilizao e resistncia salpicaram o cenrio nos ltimos
anos, enfrentando foras sociais adversas. Chamaremos a ateno para algumas
destas iniciativas, associadas defesa de direitos, presentes nos ltimos anos.
O objetivo visibilizar os atores envolvidos conjunturalmente nos processos de
defesa de direitos e, ao mesmo tempo, pensar nas ambiguidades, nos conflitos e nas
contradies presentes nas relaes entre Estado nacional e contextos multiculturais
e interculturais. O ponto central organizar uma narrativa em que, por um lado,
se tm discursos generalizantes e, por outro, se constroem representaes a respeito
de relaes singulares do cotidiano. Tambm apresentaremos dados quantitativos do
perodo a respeito das terras, de minerao em terras indgenas e da situao
da sade indgena. As ambiguidades bsicas referem-se aos discursos abstratos e
generalizantes das polticas pblicas e s realidades complexas ordenadas em torno
das diferenas.5 O conflito o elemento estruturante das narrativas e ocorre pelo
desacordo a respeito da distribuio de recursos materiais e simblicos, ou seja,
ocorre em torno de elementos ideolgicos, econmicos e polticos.
5. Segundo Motta (2005, p. 18), as narrativas so construes discursivas sobre a realidade humana. So representaes
mentais linguisticamente organizadas a partir de nossas experincias de vida. Sejam elas ctcias ou fticas, so sempre
construes de sentido sobre o mundo real ou imaginado.
246
2.1 A interculturalidade e o multiculturalismo nas polticas

pblicas territoriais
O objetivo desta subseo tecer uma narrativa a respeito dos problemas enfrentados por povos e comunidades tradicionais nos ltimos dois anos, com nfase
nos povos indgenas6. A questo que conduz a narrativa a da administrao
da diferena constituda a partir da legislao e de instrumentos tcnico-burocrticos da
administrao (relatrios, tabelas estatsticas, dados demogrficos, consolidados
de produo, distribuio de medicamentos, estatsticas de procedimentos, coleta de
materiais biolgicos, atividades de visitas, mapas etc).7 A produo de dados quantitativos e documentos de poltica tem como caracterstica os efeitos de padronizao e
generalizao, e apagam as profundas diferenas tnicas e sociolgicas de comunidade
a comunidade, de povo a povo. Procurar-se- argumentar de que modo prticas
narrativas que fazem uso de categorias naturalizantes de povos e comunidades
tradicionais procuram legitimar aes estatais, transformando identidades em prol
de macronarrativas estatais.8 Limitamo-nos ao encontro de dois eixos narrativos,
quais sejam, o uso de dados quantitativos como procedimentos especficos no
apenas de implementao, mas tambm de gesto da diferena, por um lado e,
por outro, a denncia dos ataques aos direitos dos povos e comunidades tradicionais.
Nesses termos, uma anlise mais substantiva de aes que se propem intervir
nas dinmicas identitrias s se completa se for realizada mediante descries
transversais que combinem aspectos de enunciados especficos elaborados por
instituies estatais e no estatais. Grosso modo, as narrativas administrativas
contextualizam as culturas e as etnias em diferentes esquemas e a partir de
diferentes estratgias, dentro de disputas de poder para determinar acesso
terra, acesso aos recursos estatais, assento em conselhos setoriais, entre outros.
Portanto, prticas e narrativas procuram governar a multiplicidade socioantropolgica.
a proficuidade do poder que funda nas narrativas sobre o multiculturalismo
um modo de governar o territrio.
6. A mdia impressa e digital cobriu eventos do tipo que nos interessa extensamente. Fazemos uso das narrativas
jornalsticas, mas tambm das notas e cartas elaboradas pelos movimentos sociais no perodo a respeito de temas,
propostas de polticas, polticas, seus resultados e problemas especcos. As narrativas foram, na medida do possvel,
trianguladas e cotejadas com atas e documentos ociais governamentais e dos movimentos indgenas.
7. No so apenas a padronizao e o inqurito como formas de conhecimento objetivado que levantam obstculos
ao dilogo intercultural, mas tambm o estilo de raciocnio e investigao. Ramos (2013) chama a ateno para
as epistemologias transculturais e para o estilo de comunicao indgena, entre elas o uso da repetio e extrema
pacincia para ouvir.
8. Inspirado na concepo de inquritos de Michel Foucault (2000; 2003), a opo analisar prticas argumentativas em
torno de polticas pblicas ligadas a diferentes grupos tnicos no processo de administrar as diferenas de identidade.
Mas no s. importante lembrar que a produo de informaes epidemiolgicas, por exemplo, gera consolidados e
informaes que, em geral, no so discutidas e nem so apropriadas pelas comunidades indgenas. evidente tambm
que conhecimentos biomdicos e conhecimentos tradicionais entram em choque e conito nas relaes cotidianas da
produo de sade indgena. Ver Dias da Silva (2010). O mesmo vale para o mbito da educao escolar indgena,
quando o conceito de interculturalidade usado, mas tambm considerado problemtico. Santos (2011, p. 259)
arma que a ideia de interculturalidade bastante confusa, pouco clara e de difcil aplicao na prtica pedaggica
e consequentemente na vida das pessoas.
Cultura
247
Todo governo necessariamente estratgico e programtico, sendo um

domnio especfico de relaes de poder. 9 As padronizaes de vocbulos
e as operacionalizaes de normas se fazem em burocracias (instituies)
especializadas estatais e no estatais. Elas nomeiam e estabelecem prticas
para o territrio, inventando narrativas homogeneizantes de multiplicidades
sociais. Podemos encontrar elaboraes poltico-institucionais envolvidas no
espectro da gesto ambiental em terra indgena que constituem narrativas de
um governo da natureza, dando base institucional para as percepes de um
governo de populaes a partir de sua caracterizao tnica. A rede discursiva
desdobra-se de princpios, passando por regras e programas de ao pblica.
Estas acabam por se constiturem em referenciais de polticas pblicas, em
torno dos quais os atores organizam suas aes.
Dentro do contexto do pluralismo cultural e das polticas multiculturalistas
no Brasil, a Constituio Federal de 1988 o marco programtico (e regulatrio)
fundamental na definio de parmetros para aes com povos e comunidades
tradicionais (PCTs). Mesmo que no tenha se declarado um Estado plurinacional,
como fizeram as novas constituies da Bolvia e do Equador, no Brasil a
Constituio de 1988 (Brasil, 1988), em seu Captulo VIII (Dos ndios),
em seus Artigos 231 e 232, promoveu os direitos indgenas. Contudo, as garantias
programticas da Constituio no foram suficientes para efetivar os direitos
de povos indgenas e povos e comunidades tradicionais.
A questo da demarcao de terras indgenas se transformou no ponto
central dos direitos constitucionais dos ndios, pois, para eles, a terra tem valor
de sobrevivncia fsica e cultural. Dificilmente seus direitos sero amparados
se no se lhes assegurar a posse permanente e a riqueza das terras por eles
tradicionalmente ocupadas. Por isso, a aprovao da PEC no 416/201410 traria
prejuzo ao direito que o constituinte de 1988 procurou garantir aos povos
indgenas. A Constituio de 1988 d ateno especial diversidade e ao meio
ambiente, estabelecendo parmetros para a promoo de bens culturais e para
a preservao/conservao dos biomas brasileiros. nesse contexto que se
articulam o pluralismo cultural, a diversidade de valores de grupos tnicos e
o meio ambiente. Esses dispositivos constitucionais de eficcia limitada foram
regulamentados por decretos e projetos de leis. Alguns so destacados no quadro 1.
9. Medeiros (2012).
10. Proposta de emenda Constituio, apresentada pelo deputado Vilson Covatti Partido Progressista (PP)-Rio
Grande do Sul , probe a desapropriao de pequenas e mdias propriedades rurais e das que sejam produtivas para
a demarcao de terras indgenas e quilombolas.
248
QUADRO 1
Marcos legais da gesto ambiental de territrios de povos e comunidades
tradicionais
Legislao
Decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994.
Denies
Dispe sobre as aes de proteo ambiental, sade e apoio s atividades
produtivas para as comunidades indgenas.
Decreto n 3.156, de 27 de agosto de 1999.
Dispe sobre as condies para a prestao de assistncia sade dos

povos indgenas, no mbito do Sistema nico de Sade, pelo Ministrio da
Sade, altera dispositivos do Decreto no 564, de 8 de junho de 1992, e do
Decreto no 1.141, de 19 de maio de 1994, e d outras providncias.
Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.

Regulamenta o Artigo 225, 1o, incisos I, II, III e VII
da Constituio Federal, institui o Sistema Nacional
de Unidades de Conservao da Natureza e d
outras providncias.
Artigo 2o, inciso XII: extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta

e extrao, de modo sustentvel, de recursos naturais renovveis;
Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007.

Institui a Poltica Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais.
Artigo 3o: I Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente

diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas
prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos
naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa,
ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas
gerados e transmitidos pela tradio;
II Territrios Tradicionais: os espaos necessrios a reproduo cultural,
social e econmica dos povos e comunidades tradicionais, sejam eles utilizados de forma permanente ou temporria, observado, no que diz respeito
aos povos indgenas e quilombolas, respectivamente, o que dispem o
Artigo 231 da Constituio e o Artigo 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e demais regulamentaes; e
III Desenvolvimento Sustentvel: o uso equilibrado dos recursos naturais,
voltado para a melhoria da qualidade de vida da presente gerao,
garantindo as mesmas possibilidades para as geraes futuras.
Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental

de Terras Indgenas (PNGATI)
Gesto ambiental em terras indgenas na Amaznia que deu origem ao

Decreto no 7.747, de 5 de junho de 2012.
Fonte: Brasil (1994; 1999; 2000; 2007; 2012).

Elaborao dos autores.
A mquina estatal mobiliza ampla estrutura funcional para lidar com a

complexidade socioambiental de territrios indgenas; assim, realizar uma etnografia do aparato estatal inapropriado neste captulo e, por esta razo, se opta
circunstancialmente por fazer uma anlise de dados mais restritos das estatsticas
oficiais, dos documentos e dos textos legais. A inteno analisar as narrativas a
respeito das garantias de direitos territoriais e, depois, contrast-las com processos
de homogeneizao dos povos indgenas dentro de uma poltica nica. O contraste
entre a heterogeneidade dos povos indgenas e a homogeneidade das polticas
pblicas evidente. Damos um rpido exemplo com polticas de gesto ambiental,
mas ambiguidades e contradies homlogas podem ser encontradas em outras
polticas setoriais, a exemplo da sade e da educao, que tm fortes dificuldades
para o dilogo intercultural. A ideia contextualizar a questo nos quadros das
polticas indgenas, apontando para o fato de que as direes so semelhantes para
Cultura
249
outros grupos tnicos e sociais e para a descrio da rede de atores envolvida em

cada poltica, que vasta e diferenciada.11
Apesar de algumas controvrsias numricas, h no territrio nacional mais
de 230 povos indgenas com 180 lnguas diferentes. De acordo com os dados do
ltimo censo do IBGE (2010), existem aproximadamente 818 mil brasileiros que
se autoidentificam como indgenas: 315 mil vivem em cidades e 503 mil vivem em
terras indgenas. O total de ndios corresponde a 0,42% da populao total do pas.
H aproximadamente 687 terras indgenas, sob diferentes situaes jurdicas
no pas (em identificao, identificadas, declaradas e homologadas), e a Amaznia
brasileira registra 77 referncias a grupos indgenas isolados (sem contato permanente
com a sociedade nacional). De acordo com os manuais do projeto Gesto Ambiental
e Territorial Indgena (Gati), o objetivo da cooperao :
fortalecer as prticas indgenas de manejo, uso sustentvel e conservao dos recursos
naturais nas suas terras e a incluso social dos povos indgenas, consolidando a
contribuio das terras indgenas como reas essenciais para conservao da diversidade
biolgica e cultural nos biomas florestais brasileiros (Funai, [s.d.].
Disputas e lutas polticas que edificaram as garantias constitucionais dos povos

indgenas na Constituio Federal de 1988 tiveram que se realinhar para criar a
regulamentao das normas de eficcia contidas da Constituio. Em 1992, quatro
anos depois da promulgao da Constituio, a Conferncia das Naes Unidas
para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), a Eco-92, trouxe baila
a discusso sobre meios de conciliar o desenvolvimento socioeconmico com a
conservao e a proteo dos ecossistemas da Terra. No que tange gesto ambiental
de terras indgenas, foram propostos o Projeto Integrado de Proteo s Populaes
e Terras Indgenas da Amaznia Legal (PPTAL) e os Projetos Demonstrativos de
Povos Indgenas (PDPI), financiados por doaes da Repblica Federativa da
Alemanha. A ideia do desenvolvimento sustentvel colonizou o debate e as prticas
estatais e no estatais. Outro momento importante na regulamentao da gesto
ambiental em terras indgenas se concretizou em 2002, quando foi elaborado o
Plano de Ao de Conservao da Biodiversidade em Terras Indgenas, sendo
realizada, em 2003, a I Conferncia Nacional de Meio Ambiente, com intensa
participao indgena ver informativo do Projeto BRA 09/G32 (Funai, [s.d.]).
2.2 Polticas pblicas e referenciais hegemnicos e pluralidade de atores
Em 5 de junho de 2012, a presidente Dilma Rousseff publicou o Decreto no 7.747

(Brasil, 2012), criando a Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental
de Terras Indgenas (PNGATI). Esse decreto foi elaborado a partir de minuta
encaminhada Presidncia da Repblica pelo Grupo de Trabalho Interministerial
11. Para a questo quilombola ver Leite (2000, p. 333-354); ODwyer (2010, p. 42-49); e Souza (2008).
250
(GTI paritrio), aps consultas regionais aos povos indgenas. Compunham o GTI
setores do Ministrio do Meio Ambiente (MMA), da Fundao Nacional do
ndio (Funai) e lideranas da Articulao dos Povos Indgenas do Brasil (APIB).
Nesse processo de articulao, a carteira indgena do MMA e o Projeto
Demonstrativos dos Povos Indgenas (PDPI) ajudaram a mobilizar povos indgenas
e redes de apoio. O GTI encabeou a construo da PNGATI junto a parceiros
como The Nature Conservancy (TNC), Instituto Socioambiental (ISA), Instituto
Internacional de Educao do Brasil (IEB), Conservation International (CI),
Cooperao Alem para o Desenvolvimento (GIZ), Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) e Fundo Mundial para o Meio Ambiente
(Global Environment Facility GEF, em ingls). dessa experincia poltico-institucional que se confeccionou os parmetros conceituais da PNGATI.
A poltica incorpora s prticas governamentais de terras indgenas conceitos
como etnodesenvolvimento, etnomapeamento, agroecologia, recursos naturais,
servio ambiental, preservao e recuperao de reas degradadas.12 Essas concepes
do a dimenso naturalizante dentro da produo de inquritos tcnico-burocrticos
da PNGATI. A gesto territorial e ambiental em terras indgenas ainda tem um
componente inconsistente do ponto de vista da relao entre cultura e natureza.
Mesmo que a cultura da modernidade implique a tradio de desvinculao de
aes e realizaes das redes de cooperaes sociais e naturais, apresentando o
produto final como artefatos individualizados e autorais, a alienao do processo
de cooperao contrasta com a constatao de que associaes entre indivduos,
grupos e instituies fazem nascer saberes, prticas, aes (estatais e no estatais) que compem governos territoriais. A constituio do territrio se percebe
12. 1) Etnodesenvolvimento: a tentativa de apropriao por parte dos povos indgenas da dinmica de mudanas que
se impe na interao com a sociedade nacional, dando nfase s crenas, aos direitos e aos anseios dos povos
indgenas. necessrio respeitar a autodeterminao indgena, garantindo a gesto de seus territrios, com a sua
participao na formulao de propostas referenciadas nas perspectivas especcas sobre o mundo. Outro ponto
crucial resguardar o direito ao consentimento prvio, livre e informado na execuo de quaisquer polticas que
possam afetar suas terras e sua qualidade de vida.
2) Etnomapeamento: o mapeamento participativo das reas de relevncia ambiental, sociocultural e produtiva para
os povos indgenas, com base nos conhecimentos e saberes indgenas (Brasil, 2012). O etnomapeamento pode
ainda ser feito com base em desenhos livres, uso de imagens de satlite, croquis, mapas e cartas geogrcas.
3) Agroecologia: estuda a atividade agrria sob uma perspectiva ecolgica, considerando as complexas relaes entre
as pessoas, os cultivos, o solo, a gua e os animais.
4) Recurso natural: tudo que est na natureza (vegetao, animais, gua, terra, minrio etc.); os recursos naturais
podem ser renovveis e no renovveis.
5) Servios ambientais: so os benefcios que a sociedade obtm dos ecossistemas por meio da regulao dos processos
ecolgicos, como qualidade do ar, regulao do clima, manuteno da qualidade da gua, controle da eroso,
polinizao de plantas e controle biolgico de pragas.
6) Preservao: a adoo de medidas de proteo de uma rea para evitar qualquer dano ou degradao ambiental
e garantir a manuteno de suas caractersticas prprias (enquanto a preservao prev que uma rea natural seja
intocada, a conservao prev o uso racional e sustentvel de um recurso natural).
7) Recuperao de reas degradadas: a tentativa de recomposio de solo, reorestamento. No intuito de restaurar
a dinmica do ecossistema degradado, comum a formulao de Plano de Recuperao de reas Degradadas
(PRAD), instrumento que descreve as medidas que propiciaro rea degradada condies de estabelecer um novo
equilbrio dinmico.
Cultura
251
por meio de categorias historicamente formuladoras, que, no caso em foco,

correspondem a uma racionalidade homogeneizante de heterogeneidades sociais
e naturais, conduzindo operacionalizao de prticas institucionais. Categorias
utilizadas para governar a diversidade social e ambiental se tornam verdadeiros
regimes de sistematizao de procedimentos tcnico-burocrticos para relacionar
identidade, espao e poder em uma lgica de ressignificao constante do territrio.
As designaes atribudas s configuraes socioambientais e multiculturais que
hoje reconhecemos como polticas para povos e comunidades tradicionais foram
se moldando ao longo de disputas e s se pde defini-las, minimamente, com
uma preocupao administrativa, em suas mltiplas relacionalidades.
Isso , fluxos de relaes em que redes, objetos e smbolos captam diferentes
aspectos de suas peculiaridades em situaes-eventos especficos (Medeiros, 2012).13
Paul Little, comparando as regies de fronteiras de Aguarico, no Equador,
e Jar, no Brasil, em Amaznia: territorial struggles on perennial frontiers (2001),
argumenta que a Amaznia no singular como se fosse constituda de fronteiras
finitas, mas sim muitas Amaznias formadas por fragmentos de histrias sociais
e ambientais interconectadas. Little argumenta que a variedade de vozes, reivindicaes, litgios e cosmografias compe fronteiras territorializadas. As fronteiras
amaznicas, segundo o autor, foram moldadas por sries de ciclos exploratrios
de commodities em sucessivas ondas migratrias que levaram distintos grupos
sociais a habitar a regio.
Na anlise de Little, dois conceitos so centrais: territorialidade humana e
cosmografia. Por territorialidade humana entende-se o esforo coletivo de um
grupo social para se identificar, ocupar, usar e estabelecer controle sobre parcela
especfica de seu ambiente biofsico que serve como terra natal ou territrio
(Little, 2001, p. 4, traduo nossa)14. Essa definio nos d uma dimenso
13. Os uxos de relaes em rede so frequentemente cortados em funo de relaes de enquadramento mtuo e poder.
Um exemplo simples e revelador retratado por Dias da Silva (2010, p. 213): Muitas mulheres [Mundukuru] quando
foram visitadas pela enfermeira para tratar da participao na coleta PCCU (Preveno do Cncer do Colo do tero)
argumentavam que j haviam feito aquele procedimento no ano anterior, ao que a enfermeira respondia que aquele
exame deveria ser feito todos os anos, informao considerada estranha num primeiro momento e que era agravada
pela falta de informaes posteriores, j que dicilmente os resultados chegavam ao conhecimento das mulheres.
Portanto, a formulao dos programas de sade da mulher e sua participao constante como <<paciente>> eram
partes do processo de composio da assistncia no mbito da execuo e administrao dos programas de sade
pelas enfermeiras. Assim, as enfermeiras estavam sempre muito preocupadas com a adeso aos exames e formas de
tratamento, mas no atravs do engajamento num dilogo aberto com os Mundukuru (...).
14. Cosmograa, conceito inicialmente elaborado por Franz Boas, em The study of geography (1887), que Little se
apropria para descrever etnogracamente as disputas territoriais nas fronteiras amaznicas: This concept, revived and
adapted, can serve as a guide for analyzing territorial disputes on Amazonian frontiers. Cosmography is dened here as
the collective, historically contingent identities, ideologies, and environmental knowledge systems developed by a social
group to establish and maintain human territory. Cosmographies encompass the symbolic and affective relationship
a group maintains with its biophysical environment, which creates bonds of identity between a social group and a
geographical area in what Bachelard calls topophilia: the human value given to occupied spaces, to spaces defended
from adverse forces, to loved spaces (Bachelard, 1989, p. 19; see also Tuan, 1974). Cosmographies are applied to
biophysical environments through the material and social appropriation of nature (Godelier, 1986), which in turn is
part of the broader process of the production of space (Lefebvre, 1991) (Little, 2001, p. 5).
252
produtora de territorialidades enquanto fragmentos territoriais de diversos

grupos sociais que estabelecem processos socionaturais de produo de significao de seus espaos vividos. nesse sentido que as polticas multiculturais
enquanto referenciadas territorialmente so produtos de narrativas institucionais.
As identidades so forjadas em disputas polticas. As identidades e territorialidades
socionaturais se configuram em ocupaes pr-colombianas (povos indgenas),
fluxos coloniais europeus (portugueses, espanhis, holandeses, franceses, ingleses),
estabelecimento das fronteiras dos Estados nacionais sul-americanos (tratados
internacionais e arbitragens), territorialidades brasileiras e transnacionais recentes
(caboclos, ribeirinhos, comunidades extrativistas, quilombolas, garimpeiros,
empreendimentos de infraestrutura, planejamento ambiental, entre outros).
No podemos esquecer que essas denominaes identitrias supem uma
homogeneidade interna e so utilizadas como instrumento de gesto territorial
por instituies estatais e no estatais. nesse contexto que ressoam diversas
vozes que compem as disputas por territrios, havendo bastante divergncia
nessas definies administrativas.
No se trata de aferir qual a eficcia do planejamento e da execuo
de programas estatais para a diversidade sociocultural do Brasil, mas sim de
perceber a dimenso administrativa de narrativas estatais para a diversidade e,
posteriormente, para os significados da gesto territorial em terras indgenas.
Percebemos que as enunciaes administrativas de diferentes matizes encontram
respaldos em convices em torno da consolidao da ocupao, demarcao das
fronteiras, integrao de infraestrutura, planos de desenvolvimento econmico,
de preservao ambiental, entre outros. nesse sentido que se revelam as bases de
uma cosmografia presente em prticas que se pretendem hegemnicas, isto ,
narrativas-prticas de atores-autores que esto a servio do Estado e de suas prticas
poltico-administrativas para o territrio. As assimetrias de poder, no processo
de impor um projeto de nao e de civilizao, geralmente se manifestam na
edificao de uma cosmografia especfica baseada tanto na construo de uma
nacionalidade, quanto em pressupostos jurdicos direcionados dominao
da natureza. 15 Pode-se afirmar que se deu desse modo a edificao de uma
territorialidade homogeneizante, por parte de polticas pblicas que propem
a gesto ambiental em territrios de povos e comunidades tradicionais.
O processo de simplificao das caractersticas mltiplas de identidades
socioambientais de ribeirinhos, quilombolas e indgenas faz parte da estratgia de
historicizar empreendida por grupos hegemnicos. A institucionalizao do territrio
15. James Scott observa que o Estado utilitarista moderno, que se constituiu mediante a padronizao do sistema mtrico,
na possibilidade de leitura de dados sobre o territrio e na deciso do soberano, transforma o vocabulrio usado para
lidar com a natureza. Passa-se a usar o termo recursos naturais no lugar de natureza justamente para pontuar o
aspecto de tornar a natureza til aos interesses humanos (Scott, 1998, p. 11-52).
Cultura
253
assegura, assim, legitimidade interna e externa para suas pretenses de poder.

As formulaes elaboradas em peas jurdicas, obras tcnico-burocrticas e literatura
so realizadas por agentes pblicos que se dedicam a operacionalizar um regime
de poder sobre o espao, a natureza e as pessoas, simplificando as percepes para
imprimir uma unidade ao territrio, a fim de efetivar uma administrao dos
chamados recursos naturais e humanos. No pretenso fazer, neste captulo,
qualquer reviso detalhada da historicidade das polticas pblicas para os povos
e as comunidades tradicionais no Brasil, mas sim apontar possveis correlaes
entre prticas intelectuais e institucionalizao de categorias que fundaram modos
hegemnicos de territorializar as identidades culturais. Categorias polissmicas e
porosas muitas vezes aproximam, em alianas pontuais, conservadores, progressistas,
liberais, na conjuno de prticas expressas em entendimentos formais de como
lidar com as identidades; em outras palavras, coadunam-se interesses para aquilo
que nomeamos de polticas multiculturais.
Artefatos tcnico-burocrticos, criados por atores institucionais estatais e no
estatais, podem, pois, definir identidades multiculturais. Mas as prticas narrativas
que padronizam a leitura de dados sobre diversidade socioambiental, transformando
o vocabulrio usado para lidar com as identidades, nem sempre conseguem compreender adequadamente as dinmicas socioambientais dos povos e das comunidades
tradicionais. Os inquritos administrativos inventam (e reinventam) narrativas
governamentais, empresariais, miditicas, ativistas, para equacionar prticas de poder
acerca das identidades. Nesses termos, uma anlise mais substantiva de aes que
propem intervir na dinmica identitria s se completaria se fossem realizadas descries transversais que combinassem aspectos de enunciados especficos elaborados
por instituies estatais e no estatais. Seja como for, a produo administrativa e
jurdica estatal dialoga com um interlocutor que a tradio poltica ocidental de
homogeneizao cultural e de colonizao das alteridades, por meio da imposio
de imagens e formas de vida das culturas hegemnicas. As ambiguidades surgem
quando os movimentos sociais multiculturais ou interculturais se veem na condio
de aceitar dilogos, uso de instrumentos de lutas e saberes, tecnologias e formas
institucionais que no lhes so prprios.
H resistncias e tensionamentos, mas h que se convir que os atores so
interpelados e constitudos nos quadros da poltica e das ideologias hegemnicas.
Os referenciais hegemnicos, inscritos nas instituies, configuram as possibilidades
de contranarrativas e de sistemas de ao alternativos. Uma justaposio dos enunciados da mdia com dados administrativos e levantamentos empricos de relatrios
pode mostrar que problemas genricos so objeto de mltiplas interpretaes e
perspectivas. A questo no apenas a padronizao das narrativas administrativas
e polticas, mas a dificuldade de contrast-la com a densidade malevel do real e
com as nervuras das diferenas.
254
A questo do aumento da violncia contra comunidades indgenas no perodo

recente oferece elementos para ilustrar esse ponto. Este aumento foi simultneo
incitao pblica ao uso de segurana armada por parte dos produtores rurais; estas
incitaes encontraram ressonncia nos meios de comunicao e potencializaram a
violncia e os processos de discriminao contra as populaes indgenas. Inclusive,
as reaes, tanto nos meios de comunicao quanto no territrio dos conflitos de
campo foram motivadas por declaraes de parlamentares da bancada ruralista.
Denncias a respeito de ataques foram apresentadas em inmeras ocasies, como
por aqueles sofridos pela aldeia Encanto de Patioba, em Itapebi, no Sul da Bahia,
rea reivindicada por ndios Tupinamb.
O mais recente relatrio da Cepal (2014) sobre povos indgenas na Amrica
Latina aponta para algumas caractersticas demogrficas e das condies de vida e
dos povos indgenas da regio.16 De acordo com o relatrio, a sade, a educao
e a participao poltica dos povos indgenas melhoraram na Amrica Latina na
ltima dcada. Entretanto, o que o relatrio da Cepal no capta o aumento dos
conflitos ambientais e o aumento da violncia contra povos indgenas no Brasil.
A Comisso Pastoral da Terra (CPT), que tem certa capilaridade na atuao
com povos indgenas, comunidades tradicionais e trabalhadores rurais em geral,
principalmente no que tange a conflitos agrrios, publica anualmente relatrio
sobre conflito no campo. H conflitos por terra, assassinatos e ameaas. Segundo
dados do Instituto Socioambiental (ISA, [s.d.]),17 hoje no Brasil tem-se 691
terras indgenas em diferentes estgios de identificao, delimitao, declarao,
demarcao e homologao. O relatrio da CPT identifica a ocorrncia de
conflitos ambientais em pelo menos cem terras indgenas no pas. Apesar
de toda a capilaridade da CPT, h muitas terras indgenas em que a comisso
ainda no atua.
Esses conflitos esto representados no aumento significativo dos assassinatos de ndios e lideranas indgenas no ano de 2013: foram assassinados
quinze ndios, mais que o dobro do registrado em 2012, quando houve seis
assassinatos de ndios em reas de conflitos no Brasil. H uma trajetria de
crescimento com relao aos conflitos ambientais envolvendo terras indgenas e
assassinatos de ndios. Ocorreram dois assassinatos em 2008; quatro em 2009;
um em 2010; quatro em 2011; seis em 2012; e quinze em 2013. A conjuntura
a de deteriorao de polticas pblicas voltadas para gesto territorial de terras
indgenas, momento de conflitos ambientais e violncia contra comunidades
indgenas que demonstra a situao de no efetividade de polticas pblicas
16. Segundo dados censitrios do relatrio (Cepal, 2014), apesar de ter a menor razo entre populao no indgena
e ndio da regio (0,5% da populao brasileira se declara ndio), o Brasil tem a maior diversidade lingustica e tnica
de povos indgenas.
17. Ver Terras... ([s.d]).
Cultura
255
promotoras do multiculturalismo e da interculturalidade. O Decreto no 7.747

(Brasil, 2012), que institui a PNGATI, devido ao processo de implementao
estar no incio, ainda no conseguiu ser efetivo na proteo territorial, cultural
e fsica dos povos indgenas.
A discusso se desdobra em diferentes direes. Em uma delas encontramos as
contradies das aes governamentais e os conflitos entre objetivos contraditrios.
Milanez e Shepard (2014) apontam que:
o advento do PAC, em 2007, trouxe novas presses, que foram ampliadas com o
PAC 2 em 2010. As frentes de proteo etnoambiental foram duplicadas.
Passaram de seis para as atuais 12 e a proteger 30 milhes de hectares. Em 2010,
foi feita uma proposta para ampliao do oramento da Coordenao-Geral
de ndios Isolados e de Recente Contato (CGIIRC) para 5 milhes de reais.
No entanto, no veio a resposta do governo. Agora em 2014 o oramento foi de
R$ 2,3 milhes, e grande parte foi gasto para as operaes de desintruso da Terra
Indgena Aw, no Maranho, onde o povo indgena Aw tambm vive risco de
genocdio. Na hora de realizar as operaes no Xinane para salvar os Xatanawa,
faltou recurso (Milanez e Shepard, 2014).
Tambm criticada a morosidade e at mesmo a paralisia dos processos

de homologao de TIs. Taravy Kayabi afirmou que precisamos da nossa terra
demarcada, melhorias na sade, na educao, no transporte. No precisamos
de cestas bsicas e hidreltricas (Indgenas..., 2014). ndios Munduruku e
Kayabi tambm pedem providncias contra a deciso liminar do STF que
suspendeu o decreto de homologao da TI Kayabi (MT/PA). Estes no so
casos isolados. O aumento das violncias e violaes de diretos humanos
creditado diretamente paralizao das demarcaes de terras indgenas.
Simultaneamente, as opes desenvolvimentistas, com apoios no agronegcio,
nos latifndios, nas empresas de minerao e nas empreiteiras, associadas
a movimentos de discriminao e estmulo s variadas formas de racismo,
intolerncia e criminalizao das comunidades e lideranas, reforam os
esteretipos e a opinio favorvel desconstruo de direitos.
A tabela 1 apresenta a situao das TIs no Brasil em cada um dos governos
ps-Constituio de 1988. A anlise no linear, as situaes polticas so
diferentes e as possibilidades de regularizao das terras indgenas mudam
tanto do ponto de vista institucional quanto poltico, inclusive porque alguns
processos so preparados em um governo e finalizados em outro. Entretanto,
evidente, pelos dados, a ntida desacelerao do processo de homologao
de TIs nos ltimos anos.
256
TABELA 1
Situao de terras indgenas por governo no Brasil (1985-2014)
Presidente (perodo)
TIs declaradas
Nmero de terras
TIs homologadas
Extenso (ha)
Nmero de terras
Extenso (ha)
Dilma Rousseff (jan. 2011 a jun. 2014)
10
1.094.276
11
2.025.406
Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2007 a

dez. 2010)
51
3.008.845
21
7.726.053
Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2003 a

dez. 2006)
30
10.282.816
66
11.059.713
Fernando Henrique Cardoso (jan. 1999

a dez. 2002)
60
9.033.678
31
9.699.936
Fernando Henrique Cardoso (jan. 1995

a dez. 1998)
58
26.922.172
114
31.526.966
Itamar Franco (out. 1992 a dez. 1994)
39
7.241.711
16
5.432.437
Fernando Collor (mar. 1990 a set. 1992)
58
25.794.263
112
26.405.219
Jos Sarney (abr. 1985 a mar. 1990)
39
9.786.170
67
14.370.486
Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

Notas: Inclui sete terras reservadas por decreto: uma no governo Sarney, trs no governo Collor, uma no primeiro mandato
de Lula e duas no segundo mandato de Lula.
As colunas nmero de terras e extenso no devem ser somadas, pois vrias terras indgenas homologadas em
um governo foram redenidas e novamente homologadas (ltima atualizao em 2 jun. 2014). Desde ento, no
houve novos decretos e portarias.
TABELA 2
Situao de terras indgenas (2014)
Situao
Em identicao
Com restrio de uso a no ndios
Total
Nmero de terras indgenas
Extenso (ha)
119
8.004
1.079.412
125
1.087.416
Identicada
35
2.230.406
Declarada
67
4.287.037
Reservada
25
117.152
Homologada
18
2.083.670
Reservada ou homologada com registro no Cartrio de

Registro de Imveis (CRI) e/ou na Secretaria de Patrimnio da
Unio (SPU)
421
103.384.889
Total
464
105.585.711
Total geral
691
106.673.127
Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

As terras indgenas, que correspondem atualmente a 12,88% do territrio

nacional, se constituem em verdadeiras reas protegidas. Entretanto, o problema no
se resume apenas ao status jurdico das terras, embora a questo seja, sem dvida,
de grande importncia. O problema abrange os dinamismos sociais e econmicos
de cada territrio. Na Amaznia Legal elas abrangem 106 milhes de hectares (ha)
e representam 21,2% da rea. Dados do Instituto Nacional de Pesquisa Espacial
(Inpe) revelam que as terras indgenas na Amaznia so as reas mais preservadas
Cultura
257
frente expanso da fronteira agrcola e ao desmatamento (Fearnside, 2005). nesse

sentido que os povos indgenas e seus territrios esto em posio privilegiada no
mbito das polticas pblicas de conservao e uso sustentvel da biodiversidade.
Apesar dos ltimos enunciados serem mobilizados politicamente, inclusive em
documentos oficiais, na defesa de territrios indgenas, isto no significa, evidentemente,
que os territrios em foco no sejam frequente e intensamente objeto do desejo e dos
interesses madeireiros, minerrio, da agricultura etc. e tambm de aes governamentais.18
A tabela 3 reveladora da incidncia de interesses minerrios em TIs em 2013.
TABELA 3
Principais terras indgenas ameaadas por requerimentos de processos minerrios
por faixas de tamanho
Faixas de tamanho (ha)
Menor que 10.000
De 10.001 a 50.000
De 50.001 a 250.000
De 250.001 a 500.000
De 500.001 a 1.500.000
Maior que 1.500.001
Principais terras indgenas afetadas
Incidncia total na TI (%)
Capivara
100,00
Guapenu
100,00
So Pedro
100,00
Ponta da Serra
99,99
Murutinga/Tracaj
99,60
Paquiamba (ampliao)
99,46
Araa
98,97
Rio Branco
83,74
Tenharim do Igarap Preto
81,54
Xicrin do Catet
98,98
Parakan
84,21
Uaca I e II
78,46
Waipi
79,40
Rio Paru dEste
77,37
Nhamund-Mapuera
65,91
Ba
92,54
Trincheira/Bacaj
70,16
Menkragnoti
68,64
Fonte: Rolla e Ricardo (2013).
Alm das questes territoriais, outro ponto de controvrsia no perodo foi

a proposta de criao do Instituto Nacional de Sade Indgena (Insi).19 O rgo
ficaria ligado ao Ministrio da Sade (MS), seria regido pelo direito privado e teria
18. Segundo o Instituto Socioambiental (ISA) muitos so os processos incidentes em TIs hoje somam 104 processos titulados
e 4.116 interesses minerrios, incidentes em 152 TIs nas diversas fases em que eles se encontram. Ver Rolla e Ricardo (2013).
19. A ateno sade indgena realizada no contexto dos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEIs), onde se
distribuem Casas de Sade Indgena (Casais), postos de sade nas aldeias, polos-base e Equipes Multidisciplinares (EMSI).
Estes distritos, acoplados ao Sistema nico de Sade (SUS) formam o Subsistema de Sade Indgena (SSI) previsto na
Poltica Nacional de Ateno Sade dos Povos Indgenas. A EMSI composta por agentes indgenas de sade (AIS),
agente indgena de saneamento (Aisan), agente de proteo ambiental indgena, agente de zoonoses, auxiliar de
apoio administrativo, auxiliar de sade bucal, auxiliares de enfermagem, auxiliar de servios gerais, cirurgio dentista,
enfermeiros, mdico, motorista farmacutico, porteiro e seguranas.
258
oramento prximo a R$ 1 bilho.20 As posies a respeito do instituto dividem o

campo das polticas pblicas voltadas aos povos indgenas (Cimi, 2014).
O Conselho Indigenista Missionrio (Cimi) afirma uma posio vigorosa a
respeito do assunto:
Com o Insi, a nica instncia de controle social dos povos indgenas que ficaria
vinculada a rgo pblico, no caso Secretaria Especial de Sade Indgena,
seria exatamente o Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena
(FPCondisi). Todas as instncias locais e regionais (Conselhos Locais de Sade
Indgena e Conselhos Distritais de Sade Indgena Condisi) seriam desqualificadas
e ficariam sem nenhum instrumento legal para interferir nas aes do Insi, por ser
uma empresa paraestatal de direito privado, regida por um contrato de gesto assinado
com a Unio com abrangncia nacional (Cimi, 2014).
Diversos documentos foram redigidos para denunciar e contrapor as posies

das comunidades indgenas e de indigenistas em relao violao de direitos.
Segundo Renato Santana (2014), a proposta de criao do Insi foi elaborada
por tcnicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) com a
participao da Secretaria Especial de Sade Indgena (Sesai), rgo do MS, e tem
um sentido claro de privatizao. Ainda chama a ateno para a falta de dilogo
no apenas para estabelecer o desenho jurdico-institucional do novo rgo,
mas tambm nas aes de poltica pblica que so realizadas junto aos povos indgenas.21
O Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena (FPCondisi)
se ope de forma acirrada s crticas do Cimi. O secretrio especial de Sade Indgena do
MS, Antnio Alves de Souza, afirma que cada distrito nosso levou esse debate para as
aldeias, nos conselhos locais, nos conselhos distritais, e tivemos a aprovao de 29 dos 34.22
Vrios so os elementos da proposta que suscitam crticas. Nos atemos a dois
deles, relacionados ao problema da consulta aos povos indgenas. A proposta de
criao do Insi teria sido apresentada, segundo o Cimi, por meio de uma mensagem
de e-mail enviada pelo secretrio especial de Sade Indgena, Antnio Alves,
ao representante da entidade junto Comisso Nacional de Poltica Indigenista
(CNPI), Saulo Ferreira Feitosa, em 1o de agosto de 2014. O carter restrito dessa
consulta foi o primeiro aspecto a ser criticado. Em seguida, o Cimi reagiu em nota
pblica acusando a proposta de significar a privatizao da ateno sade indgena.
Evidentemente, a ausncia de participao e escuta adequada dos povos indgenas
gera desconfiana. Outro ponto de controvrsia que a proposta foi discutida
apenas em fruns de acesso restrito aos representantes de povos indgenas.
20. Canuto (2014).

21. Assessoria de Comunicao do Cimi (Santana, 2014).
22. Ver Canuto (2014).
Cultura
259
A nota do Cimi citada acima foi seguida por outras: APIB nota pblica sobre
o novo modelo institucional proposto pelo governo para o atendimento sade dos
povos indgenas; Conselho Indgena de Roraima divulga nota crtica proposta de
privatizao da sade indgena no Brasil; Movimento de povos indgenas da Bahia repudia
proposta de privatizao da sade indgena; nota da COIAB sobre a criao do Instituto
Nacional de Sade Indgena; nota da Apoinme sobre o Insi; FOIRN: carta pblica
dos povos indgenas do Rio Negro sobre a sade indgena no Brasil (FOIRN, 2014);
Cimi documento final da XXXVIII Assembleia Regional do Cimi Sul.23 Vrios
pontos so objeto de discusso em reunies, encontros, conferncias, na mdia e
em diversos fruns de participao social. Assinalem-se algumas das controvrsias.
Em primeiro lugar, o instituto desconstruiria as caractersticas mais importantes da
ateno sade indgena, como a gesto descentralizada e autnoma. Em segundo, o
papel e o espao da participao do controle social, princpios cristalizados pelo Sistema
nico de Sade (SUS) e pela Constituio Federal de 1988, seriam descaracterizados.
No enredo de posies diferenciadas, sobressai a posio de que seria possvel o
esforo de estruturar os Distritos Especiais de Sade Indgena (DSEIs) por meio de
concursos pblicos. O fortalecimento da administrao pblica seria um caminho
vivel. Ou seja, o fortalecimento concreto das aes pblicas envolveria solues
incrementais, no sentido de ampliao de quadros tcnicos capazes de lidar com
os problemas sanitrios e epidemiolgicos, o que no significa uma contradio
inerente s culturas indgenas; muito pelo contrrio, envolveria a possibilidade de
dilogo e composies com os povos indgenas, de forma a enfrentar os problemas
a partir da escuta e do dilogo com o ponto de vista indgena.24
Em nota, o Ministrio Pblico tambm se posicionou em relao ao Insi.
Em sntese, os argumentos da nota afirmam o seguinte: O SUS est previsto na
Constituio Federal e deve ser executado pelo poder pblico, sendo a iniciativa privada
complementar (Artigo 199, 1o). Portanto, o esforo em sade deve ser realizado no quadro
do SUS (Artigo 198, 1o). Fora do SUS no h autorizao para atuar, segundo a nota.
23. Cimi Sul Passo Fundo, 11 de setembro de 2014. Participaram da reunio missionrios e missionrias dos estados do
Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran e So Paulo e lideranas indgenas das terras Kandia (Rio Grande do Sul),
Campo do Meio (Rio Grande do Sul), Toldo Chimbang (Santa Catarina), Toldo Imbu (Santa Catarina), Morro do Osso
(Rio Grande do Sul), Canta Galo (Rio Grande do Sul).
24. Para uma abordagem a respeito das ambiguidades, dos conitos e das contradies geradas pelo encontro intercultural
na rea das polticas de sade ver Dias da Silva (2010). A autora indica a tenso entre cuidados e administrao e aponta
as diculdades inerentes ao encontro entre a viso biomdica da sade e a cosmoviso que contextualiza as representaes
do processo sade-doena entre os Mundukuru: Para os Mundukuru, a cura no era um domnio de conhecimento dos
brancos e se tornava muito cuidado na relao com o uso dos medicamentos porque eles potencializavam os efeitos
nocivos dos feitios enviados pelos pajs brabos. Esta forma de relao ambivalente com a assistncia sade ocial
est bem analisada na literatura antropolgica que trata das concepes de doena entre povos amerndios e na forma
como esses conhecimentos produzem modos prprios de articulao de modelos teraputicos distintos (...) (Dias da Silva,
2010, p. 207). A etnograa citada, entretanto, no se resume a apontar o encontro de horizontes culturais relativamente
incomensurveis, descreve as relaes de poder e a produo social da sade no contexto das relaes entre povos
indgenas e equipes de sade multidisciplinares nos Distritos Sanitrios de Sade Indgena (DSEI). Os processos de
negociao de decises, imposio de comportamentos e prticas descrito em sua complexidade e densidade simblica.
260
A sade indgena integra o SUS, como seu subsistema (Artigo 2o e pargrafo nico
do Decreto no 3.156, de 27 de agosto de 1999). A Smula no 516 do STF estabelece
entendimento jurisprudencial de que o modelo de servio autnomo no est sujeito
jurisdio da justia federal; sendo assim, o Insi no estaria sujeito fiscalizao
do Ministrio Pblico. Alm da desconformidade com a Constituio Federal,
no haveria regulamentao que compatibilizasse o modelo do Insi com as ideias
centrais do subsistema de sade indgena, especialmente os DSEIs e os Conselhos
Distritais de Sade Indgena (Artigo 8o e 4o e 5o do Decreto no 3.156/99). O mesmo
problema se estende participao social, j que o conselho deliberativo do Insi ser
composto por trs membros indicados pelas organizaes indgenas em um total de treze,
ferindo o princpio da paridade (Artigo 1o, 4o, da Lei no 8.142, de 28 de dezembro
de 1990). Alm disso, a realizao de consultas e a forma como as informaes foram
apresentadas aos representantes indgenas nos Conselhos Distritais de Sade Indgena
no se alinham aos princpios da Conveno 169 da OIT. Assim, segundo a nota,
[o] Instituto Nacional de Sade Indgena est na contramo desses princpios
constitucionais, porque transfere a execuo da sade indgena para pessoa jurdica
de direito privado, que se constitui sob a forma de servio social autnomo,
no fazendo parte da administrao pblica, direta ou indireta (MPF..., 2014).
A situao precria da rea de sade no territrio indgena concreto j foi apontada

em inmeros relatrios. A situao de alta mortalidade prematura, muitas vezes
causada por doenas de fcil tratamento. Diarreia, vmito e verminoses so doenas
que acometem com frequncia as crianas indgenas. A gua nem sempre boa.
Os deslocamentos constantes dos grupos e indivduos, motivados por razes culturais
e sociais ou em decorrncia das presses do processo de colonizao, os expem a
riscos naturais. As obras de saneamento nas aldeias nem sempre so as mais adequadas
ou so inexistentes. As dificuldades de assistncia sade so inmeras e os agentes
sanitrios no passam por processos de capacitao. A medicina tradicional tambm
no absorvida pelo sistema de sade indgena.
Warenco Ashaninka, do Acre, narra o seguinte: nem sempre tem gua boa.
O rio enche tambm e toma as cacimbas. Ento as crianas ficam com diarreia,
vmito, febre (Santana, 2014). Neste caso necessrio levar o enfermo ao posto
da Sesai, no municpio de Feij, sendo que das aldeias do povo Ashaninka da
parte alta do rio, perto da fronteira com o Peru, a viagem de barco pode durar
at oito dias indo a favor da correnteza. Os doentes enfrentam o clima quente
e as tempestades do bioma amaznico no percurso. Meu pai morreu assim.
Depois para subir de volta aldeia leva mais tempo, porque contra a correnteza.
O corpo comeou a cheirar mal. Tivemos que enterrar num barranco. Isso me di
muito, porque meu pai no cachorro. Depois o rio engoliu o barranco e levou o
corpo do meu pai. Isso di, conta Txate Ashaninka (Santana, 2014). Evidentemente,
a situao agravada pela ausncia de equipamentos de transportes e materiais
Cultura
261
adequados pelo DSEI, mas tambm pelas dificuldades de manter profissionais nas
localidades distantes em decorrncia da falta de remunerao, estrutura e incentivos
adequados. Estas narrativas carregam elementos de serialidades discursivas muito
diferentes: i) situaes territoriais especficas; ii) concepes morais a respeito dos
cuidados devidos aos vivos e aos mortos; iii) percepo a respeito do tratamento
adequado a ser dado aos indivduos doentes das comunidades.
Quanto ao territrio, pode-se represent-lo de diferentes formas. As figuras 1A e
1B mostram algumas das peculiaridades dos territrios Ashaninka.25 O que sobressai
so as distncias e a peculiaridade de cada uma das terras. Na figura 1A aparecem
36 TIs, sendo que sete so Ashaninka (Pimenta, 2013). Na figura 1B possvel
perceber algumas sobreposies com reas de preservao ambiental (linhas cor de
rosa e amarelas) e a proximidade com atividades de gerao eltrica.
FIGURA 1
Territrio ashnaninka do rio Envira
1A
25. Habitantes de um vasto e descontnuo territrio que se estende da regio da Selva Central no Peru bacia do
alto rio Juru no estado brasileiro do Acre, os Ashaninka so um dos principais povos indgenas da bacia amaznica.
Como muitos outros, eles foram separados pela formao dos Estados nacionais. Neste caso especco, a diviso dessa
populao indgena entre o Brasil e o Peru ocorreu de modo muito desigual. Enquanto cerca de 100 mil ashaninkas
vivem no Peru, em territrio brasileiro, a populao limita-se a um pouco mais de mil indivduos, ou seja, somente 1%
da populao total. No Brasil, os Ashaninka so encontrados em sete terras indgenas, todas situadas no estado do Acre,
na regio do Alto Juru. Demarcada em 1992 pela Funai, a terra indgena Kampa do Rio Amnia faz fronteira com o
Peru e rene cerca da metade do contingente ashaninka situado no Brasil. A populao dessa terra indgena vive, em
sua grande maioria, na aldeia Apiwtxa, nas margens do rio Amnia, auente do rio Juru. Subindo o rio Amnia, aps
algumas horas de viagem, imediatamente aps o marco fronteirio, j em territrio peruano, localiza-se a Comunidade
Nativa Sawawo Hito 40, uma comunidade ashaninka de cerca de duzentas pessoas (Pimenta, 2013).
262
1B
\Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

Obs.: Imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Os oramentos destinados sade indgena aumentaram significativamente

nos ltimos anos26 (Pereira e Maquin, 2013), mas o que se observa ainda a
insuficincia dos recursos e uma grande precariedade na gesto da sade indgena
brasileira, com uma alta prevalncia de mortalidade infantil, inclusive por causas
evitveis. Em 2013, no Brasil, morreram 920 crianas indgenas de 0 a 5 anos, ou seja,
em mdia, morreram trs crianas indgenas por dia no pas em 2013. A taxa mdia de
mortalidade infantil do Brasil menor do que vinte crianas mortas por mil nascidas
vivas; entre os povos indgenas, a mdia foi de cinquenta mortes. A situao de alguns
DSEIS mais grave e as taxas de mortalidade so maiores: no DSEI Ianommi,
a taxa foi de 172 crianas mortas a cada mil; no DSEI Vale do Javari, foi de 138;
no DSEI Xavante, foi de 108; no DSEI Amap e Norte do Par, foi de 74,9; e no
DSEI Altamira (Par), foi de 68,5 crianas mortas a cada mil nascidas vivas.
26. Segundo o INESC, em 2013, o oramento indgena mobilizou R$ 1,66 bilho, mas foram efetivamente gastos/pagos
apenas R$ 1,03 bilho (ou 62%), o que representa um oramento reduzido se comparado s necessidades de implementao
de polticas pblicas indgenas e com baixa capacidade de execuo, tendo em vista que quase 40% dos recursos disponveis
(e escassos) no chegaram a ser pagos no ano de 2013 (Cardoso e Verdum, 2014).
Cultura
263
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS
Na primeira parte desta seo, ser realizado o acompanhamento das atividades do

Conselho Nacional das Polticas Culturais. luz das teorias da decolonialidade dos
pensadores latino-americanos, ser descrita e analisada uma problemtica especfica tratada
pelo conselho neste ltimo ano a criao de novos assentos no Plenrio. Essa escolha foi
dirigida por trs razes principais: primeiro, porque esta questo se destacou no mar de
demandas e problemas tratados por todas as instncias do conselho em 2014; segundo,
porque seus desdobramentos nos permitem no apenas pr em evidncia limitaes
estruturais e conceituais do conselho, mas tambm pr em xeque a institucionalizao
da participao; por fim, porque acompanhar este pedido nos permitiu reconstruir o fluxo de
uma demanda, do seu comeo ao fim e, com isso, entender os processos e a efetividade das
decises do conselho. Uma anlise em profundidade e a descrio pormenorizada foram
possibilitadas pela escolha de uma metodologia especfica a etnografia institucional, que
tem seus recursos em observao participativa, entrevistas e anlise de documentos oficiais.
No segundo momento desta seo, sero discutidas as interdependncias entre
a esfera pblica e privada no financiamento cultural brasileiro entre 1995 e 2013.
No caso do financiamento pblico, o Fundo Nacional de Cultura (FNC) recebe maior
ateno, enquanto que na modalidade relativa ao mercado, d destaque aos incentivos
fiscais, mais especificamente Lei Rouanet. Como se ver mais adiante, o questionvel
modelo que estrutura, de modo dicotmico, o financiamento de cultura entre agentes
pblicos e privados j apresenta insuficincias na prpria formatao do FNC, que
parte do Sistema Nacional de Cultura (SNC),27 constitudo por recursos do Oramento
Geral da Unio, mas tambm por incentivos fiscais de empresas, ou seja, parte da
Lei Rouanet. Este fundo subsidia projetos culturais, sobretudo por meio de editais.
3.1 O Conselho Nacional de Polticas Culturais (CNPC)
Nesta subseo realizado o acompanhamento de atividades do Conselho Nacional

de Polticas Culturais (CNPC) no ltimo ano.28 O CNPC uma das instncias do
Sistema Nacional de Cultura, criado em 2005 pelo Decreto no 5.520/2005. Entre seus
rgos integrantes, encontram-se: Plenrio, Comit de Integrao de Polticas
Culturais, Colegiados Setoriais, Comisses Temticas ou Grupos de Trabalho e a
Conferncia Nacional de Cultura. O conselho tem papel de legitimao em pelo
menos duas direes. Por um lado, legitima as aes do Estado, suas polticas e
planos, que passam a ter a assinatura das discusses com a sociedade civil. Por outro
lado, legitima, d visibilidade e valoriza os setores representados da arte e a cultura.
27. O Sistema Nacional de Cultura um modelo de gesto e promoo de polticas pblicas de cultura, que envolve
entes da Federao e a sociedade civil, sob coordenao e gesto do Ministrio da Cultura (MinC) em mbito nacional,
e das secretarias estaduais/distrital e municipais de cultura ou equivalentes em outros mbitos de atuao.
28. Nossas descries e reexes esto assentadas na observao presencial das reunies do Plenrio e da maior parte
dos colegiados setoriais realizadas ao longo do ano. Alm das reunies, os documentos produzidos pelo conselho, bem
como arquivos disponveis no seu site, sero a fonte de dados para este trabalho.
264
Para realizar o acompanhamento do CNPC escolhemos um dos temas que

provocaram maiores discusses e suscitaram desdobramentos significativos nas
reunies do conselho: o pedido da criao de novos assentos no Plenrio, algo que se
traduz em uma questo sensvel, que a da ampliao do conselho como um todo.
Alm disso, apresentado ao Plenrio pelo Colegiado Setorial das Culturas
Afro-brasileiras, o pedido trouxe consigo questes caras aos representantes negros
presentes no CNPC, tais como o racismo institucional, a dominao cultural,
a desigualdade representativa, a reparao histrica.
Os tensionamentos advindos dessa discusso no que se refere estrutura da
representao e ao papel do CNPC vo ao encontro das reflexes de um grupo de
pensadores latino-americanos (grupo da modernidade/colonialidade)29 que, fazendo
um paralelo noo da violncia epistmica de Foucault, constataram a existncia
de uma geopoltica do conhecimento, entendida como a naturalizao da produo
do conhecimento legtimo, das verdades universais em determinados lugares e lnguas,
assegurando esse privilgio e essa capacidade ao homem branco, heteroafetivo.
Parte desse diagnstico faz a constatao da existncia do ponto zero
(Castro-Gmez, 2005), isto , um ponto de partida de observao, supostamente
neutro e absoluto, no qual a linguagem cientfica desde o Iluminismo assume-se
como a mais perfeita de todas as linguagens humanas e que reflete a mais pura
estrutura universal da razo. A lgica do ponto zero , portanto, eurocentrada.
Enquanto funda, assim como sustenta, a razo imperial desqualifica e d por
irracionais, brutas, selvagens epistemologias outras, tirando-lhes a possibilidade de
existncia cientfica. Mais ainda, deslegitima outros modos e formas de perceber
e se relacionar com o mundo.
O que esses pensadores postulam como a sada desse monoplio do saber
no a busca da mudana de paradigma ou a negao da racionalidade europeia.
Trata-se da necessidade de um giro colonial, ou seja, uma virada para o outro,
a fim de descobrir e revalorizar teorias e epistemologias distintas e suas potencialidades
de contribuio local, visto que a universalidade global no existe.
O desafio, portanto, est no dilogo e na abertura ao novo, desconhecido,
como elemento criativo. Visto isso, o embate ocorrido no pode ser interpretado
diferentemente, a no ser como uma oportunidade para a reviso dos conceitos
formadores e das metodologias de encaminhamento das demandas. Ele deve servir
tambm para uma reflexo que transborda as estruturas do conselho a respeito da
democracia que o Brasil deseja.
29. Grupo composto pelos socilogos Anbal Quijano, Edgardo Lander, Ramn Grosfoguel e Agustn Lao-Montes, pelos
semilogos Walter Mignolo e Zulma Palermo, pela pedagoga Catherine Walsh, pelos antroplogos Arturo Escobar
e Fernando Coronil, pelo crtico literrio Javier Sanjins e pelos lsofos Enrique Dussel, Santiago Castro-Gmez,
Mara Lugones e Nelson Maldonado-Torres.
Cultura
265
A necessidade dessa definio era notvel durante a 23a Reunio do CNPC

que os autores acompanharam. Democracia, democrtico, democratizao
foram palavras que apareceram com muita frequncia tanto durante a discusso
quanto nas exposies de motivos que a originaram. Mas ser que todos os presentes
atribuem a esse conceito o mesmo significado?30 Ser que podemos chamar de
democrtico um espao no qual um grupo, para se sentir contemplado e empoderado o suficiente para fazer alianas e negociar com o Estado, precisa recorrer
linguagem e racionalidade de outras comunidades de crena, bem como negar
concepes e vises de mundo prprias? Enfim, qual seria o formato adequado do
CNPC para contemplar e honrar a diversidade brasileira?
3.1.1 Narrativas e etnograa das polticas pblicas
No debate contemporneo, as transformaes do espao pblico so objeto de grande

ateno. As polticas pblicas tm ganhado foco especial por absorverem, no contexto
atual, as energias da ao estatal e por se identificarem com a fabricao de respostas para os problemas polticos. O espao pblico contemporneo no composto
apenas por grupos, corporaes e representaes territoriais com base administrativa.
O nmero de atores crescente e se divide por inmeras clivagens temticas, territoriais
e organizacionais. Os temas e os problemas enfrentados tm grande complexidade e os
conhecimentos a seu respeito so crescentemente especializados. Estas complexidades e
a especializao dos conhecimentos colocam desafios inusitados para a participao nas
polticas pblicas. Conhecimentos especializados e saberes enfrentam-se nos espaos
pblicos. Como combinar representao, exigncias tcnicas e participao?
A resposta a essa pergunta no fcil. Em primeiro lugar, a participao social
desdobra-se em camadas de relaes. A pluralidade de atores desloca-se nos espaos
sociais, atravessando limites institucionais formais e informais, constituindo redes
mais ou menos extensas. Como delimitar estas relaes? Em segundo lugar, os saberes
trazidos para o espao institucionalizado da participao dialogam com procedimentos burocrticos e polticos. Alm de construrem a agenda da poltica pblica,
contrabandeando para o espao institucionalizado temas e questes, as representaes
da sociedade civil fazem dialogar no espao pblico as razes polticas e tcnicas.
Evidentemente, a etnografia das polticas pblicas enfrenta o problema de delimitao
das unidades de observao. Como as redes de polticas pblicas se estruturam e qual
o seu dinamismo? tambm desafio dessa etnografia a traduo dos problemas e
das tcnicas especficas das polticas pblicas em dispositivos analticos adequados
e suficiente e interpretativamente articulados s dinmicas da participao.
30. O texto Hermenetica de la democracia: el pensamiento de los lmites y la diferencia colonial (Mignolo, 2008), chama
ateno para o fato do conceito grego de democracia ter sido apropriado, de maneira autoritria, pelo Ocidente,
excluindo o restante dos povos dessa ideia da organizao social. O autor defende, contudo, que o horizonte de justia
e equidade nico e comum a todos os povos e apenas os caminhos para o seu alcance diferem.
266
A anlise de narrativas, por sua vez, no tem alcance adequado. As prticas

sociais tm tal complexidade que no se pode supor que a coerncia alcanada pelas
narrativas evidentemente artificial expressem as idas e vindas, as misturas e as
hibridizaes provocadas pela dinmica da prpria prtica. Se a clareza da escrita
etnogrfica deve ser uma meta, devemos tambm reconhecer nesta clareza uma
postura intelectualista (para no dizer professoral), uma reconstruo de sentidos
negociados socialmente. Em muitos trabalhos, os limites da descrio das narrativas
impem um limite densidade de reconstruo da prpria poltica pblica como
objeto. A clareza de algumas descries de polticas pblicas a partir de narrativas
se deve ao fato de no serem descries densas, mas trabalho de hermenutica
filosfica com precria construo emprica.31
Entretanto, a anlise da linguagem um recurso metodolgico importante
e poderoso desde que os diferentes jogos de linguagem sejam reconhecidos em
seu funcionamento institucional. Os conceitos de traduo e de inscrio so
interessantes neste sentido, pois permitem fazer com que as diferentes posies
sociais estruturais dos domnios das prticas especialmente das prticas, tcnicas
e instrumentos das polticas pblicas possam ser postos em relao. A traduo
expressa a transposio de sentido de uma posio a outra. O conceito de inscrio
permite seguir a conexo entre documentos produzidos nos sucessivos momentos dos
ciclos ou fluxos de produo de decises. Em geral, as decises geram documentos
que dialogam entre si e com as narrativas dos atores que se orientam por meio deles.
A observao etnogrfica convive com os limites impostos pela complexidade
das instituies estatais. Olhar o Estado a partir das teias de significaes e das
prticas mobilizadas por suas instituies no apenas uma premissa metodolgica,
mas desloca a anlise do quadro das intencionalidades e ideias gerais na direo
das relaes e dos dispositivos. Este deslocamento permite uma mudana de escala
na direo da descrio de mesas-redondas, mesas de negociao, encontros,
seminrios, grupos de trabalho e reunies em que se discute, argumenta, prope,
refuta ou apoia; nestes espaos, se vai negociando e produzindo significados.
O trabalho da linguagem e na linguagem une e divide, mobiliza e desarticula grupos
sociais, constri o real e muda o estado das coisas e pessoas. Mas no apenas isto.
A interpretao etnogrfica permite recompor contradies, ambiguidades,
deslizamentos, tores, dobras da linguagem. A rigor, a etnografia incita a desconfiana a respeito do achatamento analtico da linguagem e das narrativas; ao
invs de descrever as categorias a partir de dicotomias como forma e matria, ideia
e mundo, permanncia e mudana, pensamento e linguagem, razo e empiria,
teoria e prtica, Repblica e Democracia, Estado e sociedade, Direito e poltica
etc., tal interpretao busca revelar como estas categorias relacionais deixam traos,
31. Ver Barbosa da Silva e Abreu (2012).
Cultura
267
fundem-se, desdobram-se, estendem-se, tornam-se sombras, escondem-se nas

dobras das palavras, dialogam com interlocutores ocultos nas prticas culturais e
institucionais. Neste trabalho no se tentar fazer uma aluso clareza da linguagem
nem ao seu carter objetivo. O que existe para ser descrito no se separa do complexo
funcionamento da linguagem e do raciocnio natural. A descrio etnogrfica do
que acontece com a participao social no pode ser feita sem relao com nossos
objetivos. O que se pode prometer uma descrio densa, baseada na observao
de como funcionam e se relacionam as palavras e as coisas. Como a reflexo neste
captulo tem o carter de acompanhamento, a descrio se detm nas questes
selecionadas e consideradas mais relevantes do ltimo ano, que dizem respeito
exatamente relao entre representao, papis do conselho e o tipo de prtica de
participao que associa os dois aspectos. Toma-se o exemplo das questes globais
do CNPC focadas, porm, a partir do olhar dos representantes afro-brasileiros e
das teorias da interculturalidade e da decolonialidade.
3.1.2 O problema e os fatos
Para realizar o acompanhamento do CNPC, conforme foi dito, optou-se por

considerar como tema o pedido da criao de novos assentos no Plenrio.
O autor da proposta foi o Colegiado Setorial das Culturas Afro-brasileiras. Devido
especificidade do proponente a questo engloba uma srie de demandas relacionadas
s questes raciais que tm surgido nas pautas do Plenrio com fora e frequncia ,
a proposta provocou embates e conflitos no somente no eixo Estado-sociedade civil, mas
tambm dentro da sociedade civil. Embora esta ltima seja frequentemente percebida como
homognea e univocal, pode-se dizer que seus projetos no so idnticos nem se referem
da mesma forma ao que tange s competncias, composio e s atribuies do conselho.
O processo da solicitao de novos assentos para as representaes das comunidades culturais negras ressuscitou assuntos essenciais para o conselho, que h tempos
apareciam porta deste e se inviabilizavam por falta de sequenciamento de aes e
de atendimento. A questo a que nos referimos no trivial, isto , refere-se capacidade
do CNPC de acolher a diversidade e envolve os formatos desejados para o conselho.
Descrevemos, portanto, todo o processo da criao dos novos assentos, iniciado em
julho de 2013, como o pretexto para uma discusso maior a respeito do futuro do
conselho e do lugar das artes e da cultura nesse projeto que se prope plural e diverso.
Alm disso, acompanhar a tramitao de uma demanda dentro das estruturas do
conselho e, por consequncia, dentro do MinC, nos permitir refletir sobre a efetividade
do CNPC e do grau da compatibilidade do discurso da participao com a prtica.32
32. Para ns de informao, vale lembrar outros pontos de pauta sobre os quais os conselheiros debruaram-se nestes
ltimos meses, mas sobre os quais no nos deteremos: Teia Nacional da Diversidade de 2014, Sistema Nacional de
Participao Social e do portal Participa.br, Planos Setoriais de Cultura, III Conferncia Nacional de Cultura, Comit
Gestor de Museus, Plano de Trabalho Anual do Fundo Nacional de Cultura.
268
3.1.3 O Plenrio
Como a maior parte dos acontecimentos descritos tiveram lugar no Plenrio do conselho,
cumpre lembrar sua composio e as suas atribuies. Em linhas gerais, as atribuies
do Plenrio, definidas pelo regimento interno, repetem as competncias estabelecidas
pelo Decreto no 5.520/2005, segundo as quais cabe ao Plenrio estabelecer orientaes e diretrizes do Sistema Federal de Cultura, propor e aprovar as diretrizes gerais,
acompanhar e avaliar a execuo do Plano Nacional de Cultura. O trabalho referente
fiscalizao e avaliao da aplicao dos recursos provenientes do sistema federal de
financiamento da cultura e o apoio aos pactos entre entes federados, a fim de estabelecer
a efetiva cooperao federativa necessria consolidao do SNC, tambm ficam a cargo
do Plenrio, o qual tem a competncia de estabelecer cooperao com movimentos
sociais, ONGs e setor empresarial, incentivando a participao democrtica na gesto
das polticas e dos investimentos pblicos na rea da cultura. Por fim, a aprovao do
regimento interno da Conferncia Nacional de Cultura e o estabelecimento do regimento
interno do CNPC, a ser aprovado pelo ministro de estado da Cultura, so atribuies
do Plenrio. O regimento tambm dispe sobre detalhes do funcionamento deste,
tais como a periodicidade e a estrutura das reunies e das atribuies dos membros do rgo.
No momento, o Plenrio do CNPC composto por 58 titulares, com direito
a voz e voto. A composio est dividida da seguinte maneira:
dezenove assentos do poder pblico federal, divididos entre MinC,

Casa Civil, Presidncia da Repblica e outros ministrios;
quatro assentos do poder pblico dos estados e Distrito Federal;
quatro assentos do poder pblico municipal;
vinte assentos para representantes das reas tcnico-artsticas e de

patrimnio cultural arquitetura e urbanismo, arquivos, arte digital, artes
visuais, artesanato; audiovisual; circo; culturas afro-brasileiras; culturas
dos povos indgenas, culturas populares, dana, design, literatura, livro
e leitura, moda, museus, msica erudita, msica popular, patrimnio
imaterial, patrimnio material e teatro;
oito assentos de entidades acadmicas, empresariais, fundaes e institutos;
trs assentos de personalidades com comprovado notrio saber na rea

cultural, escolhidos pelo ministro da Cultura.
Integram, ainda, o Plenrio, na condio de conselheiros convidados, sem direito

a voto, um representante da Academia Brasileira de Letras (ABL), da Academia
Brasileira de Msica, do Comit Gestor da Internet no Brasil, do Campo da TV Pblica,
do Ministrio Pblico Federal (MPF), da Comisso de Educao, Cultura e Esporte do
Senado Federal e da Comisso de Educao e Cultura da Cmara dos Deputados.
Cultura
269
A definio desta composio no foi um dado a priori, mas resultante de um

longo processo de construo, iniciado com quatro cmaras setoriais que tinham
desenvolvido seu trabalho junto Funarte. Funcionando como fruns de debate
e pactuao, as cmaras tinham a misso de subsidiar o ministro. Com isso, sua
misso era definir as prioridades do segmento, priorizando a elaborao do Plano
Nacional de Cultura e a implementao do Conselho Nacional. Ao longo do processo,
com o conselho j institudo, outros segmentos tcnico-artsticos, bem como culturais,
apresentaram sua vontade de integrar o rgo, o que levou a alterao do Decreto
no 5.520/2005 pelo Decreto no 6.973/2009. Enfim, em 2012 criaram-se mais assentos
e colegiados setoriais: Culturas Afro-brasileiras, Culturas Indgenas, Patrimnio
Imaterial, Arte Digital desmembrando-se das Artes Visuais, entre outros.
3.1.4 Tramitao de uma demanda
Como mencionado anteriormente, a solicitao dos novos assentos no

Plenrio foi uma iniciativa do Colegiado Setorial de Culturas Afro-brasileiras.
O seu representante no Plenrio, Arthur Leandro M. Maroja (Tta Kinamboji),
orientado pela coordenao-geral do conselho, apresentou uma carta com exposio
de motivos para submet-la votao do Plenrio durante a 19a Reunio Ordinria
(31 jul. 2013) em forma de recomendao:
Artigo 1o: recomenda a ampliao de representao das artes e manifestaes culturais
afro-brasileiras no Conselho Nacional de Poltica Cultural, nos Conselhos Estaduais e
Municipais de Cultura e demais instncias de controle social do Sistema Nacional de
Cultura com a criao de assentos para Conselheiros e outras formas de representao para:
a) Cultura Hip-Hop; b) Capoeira; c) Culturas Quilombolas; d) Cultura dos povos
e comunidades tradicionais de matriz africana.
Artigo 2o: transformar a cadeira de Culturas Afro-brasileiras em Expresses Artsticas
Culturais Afro-brasileiras.
Artigo 3o: recomenda a incluso de representante da Secretaria de Polticas de
Promoo da Igualdade Racial Seppir/PR no Conselho Nacional de Poltica Cultural
(Brasil, 2013a, Ata 608-616).
Embora trs conselheiros tenham feito observaes desfavorveis recomendao, ela acabou sendo aprovada e encaminhada ao ministrio com dez
votos a favor, dois votos contrrios e oito abstenes. No dia da abertura da III
Conferncia Nacional de Cultura (2013), a ministra Marta Suplicy encontrou-se
com colegiados setoriais e, nessa ocasio, o colegiado de Culturas Afro-brasileiras
reforou o pedido, recebendo em resposta uma concordncia da ministra em
relao necessidade de ampliar o nmero das cadeiras e, com isso, uma resposta
positiva recomendao encaminhada. Entretanto, existe uma discordncia entre
o representante do ministrio e o representante do colegiado, ambos presentes na
reunio, em relao ao pronunciamento exato da ministra. Enquanto o primeiro
270
sustenta a verso da necessidade de averiguar se so exatamente estas as cadeiras

a serem criadas, o segundo defende que as cadeiras prometidas eram reservadas
comunidade negra, autora do pedido.
O nico documento que comprova este compromisso foi produzido logo
depois, durante a Reunio da Comisso Temtica de Finanas e Termos de Parceria
do CNPC (9 dez. 2013). No texto do relatrio da reunio lemos:
(...) considerando que os itens 1, 3 e 4 da referida Portaria no 156 esto consoantes s
64 propostas aprovadas na III Conferncia Nacional de Cultura, foi estabelecido que
os princpios e critrios estabelecidos na supramencionada portaria sero mantidos
para o prximo exerccio, acrescidos da incluso das seguintes categorias: Cultura
de povos e comunidades tradicionais, Cultura Alimentar, Hip Hop, Capoeira
e Cultura LGBT como segmentos a serem tambm contemplados com os recursos
do FNC no exerccio de 2014.
(...) Por oportuno, tambm foi aprovada a recomendao de encaminhar convites
a representantes dos segmentos Cultura de povos e comunidades tradicionais,
Cultura Alimentar, Hip Hop, Capoeira e Cultura LGBT para participar da
primeira reunio do Plenrio do CNPC em 2014 (Brasil, 2013b).
Dando encaminhamento ao assunto, a pauta da primeira reunio do ano de 2014,

que aconteceu em fevereiro, inclua o ponto D Debate sobre critrios de
indicao e sugesto de convidados dos setores que demandam assento no CNPC
para participar da prxima reunio Plenria (nos termos do Artigo 20, da Portaria
no 28 de 2010 Regimento Interno do CNPC).
A discusso a respeito desse ponto comeou com a exposio da representante
do Patrimnio Imaterial, Edna Maria da Costa e Silva, que reclamou a criao dos
assentos exclusivos para a comunidade afrodescendente, visto que o Decreto-Lei no
6.040/2007 da Presidncia da Repblica, que versa sobre comunidades tradicionais,
atribui direito igual a povos ciganos, afro-religiosos, quilombolas, povos de pasto,
ribeirinhos, extrativistas, povos pomeranos etc. A conselheira ainda apresentou sua
lista de critrios, fez duas indicaes para novos assentos e queixou-se da falta de
espao dentro do conselho para as reivindicaes e demandas dos povos tradicionais.
Aps mais duas intervenes, os cinco critrios finais foram estabelecidos33 e
estipulado o prazo de quarenta dias para a informao de nomes dos representantes.
No intervalo entre as reunies ordinrias do Plenrio, teve lugar a reunio
ordinria do Colegiado Setorial de Culturas Afro-brasileiras (13 e 14/ maio 2014),
durante a qual os conselheiros foram informados sobre a necessidade de fazer uma
33. Os critrios denidos para a indicao dos nomes de convidados so: (i) membros de colegiados que tenham
anidades com os setores propostos; (ii) delegados da conferncia nacional que tenham anidade com os setores;
(iii) rgos pblicos que devero ser consultados, incluindo as secretarias e instituies vinculadas ao Ministrio da
Cultura; (iv) entidades nacionais representativas desses setores que existirem; e (...) (v) rgos pblicos incluindo
conselhos e programas pblicos (CNPC, 2014, p. 13).
Cultura
271
defesa de sua postulao frente ao Plenrio. Tal exigncia suscitou uma grande
indignao da parte deles, uma vez que a meno palavra defesa por si s implicava
a possibilidade da criao dos novos assentos ou sua recusa, alm de significar a
realizao de uma defesa no mesmo Plenrio que anteriormente j havia apoiado
o projeto, votado e encaminhado uma recomendao a respeito para o ministrio.
Desta forma, os conselheiros produziram e leram durante a reunio um texto
denominado Carta Aberta a Ilma. Sra. Martha Suplicy ou palavra de ministra
no vale nada? que, em seguida, foi publicada em blogs e nos perfis pessoais dos
conselheiros em redes sociais.
Segue o trecho do documento produzido:
Ns, membros do Colegiado Setorial de Culturas Afro-Brasileira, reunidos em reunio
ordinria nos dias 13 e 14/05/2014 em Braslia fazemos a seguinte pergunta: palavra de
ministra vale? s vsperas da 23a reunio ordinria do CNPC MinC, nada foi resolvido.
O Ministrio da Cultura convidar representantes da Capoeira, do Hip Hop e dos
Povos Tradicionais de Matriz Africana para falarem no Plenrio. No foi isso que nos
garantiram. Nos garantiram a criao das cadeiras de Capoeira, Cultura Hip Hop e Povos
Tradicionais de Matriz Africana. O MinC justifica a no garantia da palavra da ministra
pela necessidade de estudo sobre a viabilidade econmica da criao das cadeiras, pela
construo de exposio de motivos, pelo crescimento do nmero de representaes no
CNPC, o que levaria ao seu inchao (Carta..., 2014a).
Atendendo aos pedidos do Colegiado das Culturas Afro-brasileiras e da

Fundao Cultural Palmares, mas tambm de alguns conselheiros que na ocasio
da primeira discusso a respeito das novas cadeiras para culturas afro-brasileiras
confessaram sua incapacidade para tomar a deciso por falta de informao a respeito
das polticas especficas para os negros e suas demandas, a pauta da 23a Reunio
Ordinria do Plenrio (maio/2014) teve como foco o debate sobre comunidades
negras seus postulados, dificuldades, avanos e projetos e contou com a presena
da ministrada Secretaria de Polticas de Promooda Igualdade Racial, LuizaBairros,
e do presidente da Fundao Cultural Palmares, Hilton Cobra. No primeiro dia,
o Plenrio retomou a questo dos assentos e a parte vespertina dos debates comeou
com uma oitiva da exposio da justificativa de necessidade de criao de mais
seis cadeiras e, com isso, da importncia da presena destes setoriais no conselho.
Nas suas exposies, os convidados recorreram ao marco legal, incluindo a
Constituio de 1988, convenes da Organizao das Naes Unidas (ONU),
documentos produzidos pelo Iphan etc., que define normas para tratamento
dos povos tradicionais, para salvaguarda dos bens culturais imateriais e para a
diversidade religiosa, entre outros. Recorrendo s citaes das experincias vividas
e dos acontecimentos passados, eles lanaram mo da autorrepresentao como
argumento-base. Em defesa dela, justificaram que somente as prprias comunidades,
sabendo das suas necessidades e possibilidades, com o conhecimento profundo da
272
sua histria, tinham legitimidade para tomar as decises polticas a seu respeito.
Postulou-se, portanto, a intransferibilidade da representao que por si s empodera
e visibiliza os territrios e as identidades sem voz:
Ns no queremos essa poltica pensada aqui e introduzida l. (...) Nunca pensaram
na gente como povo quilombola; nunca trouxe um quilombola para perguntar de que
forma ele quer essa cultura, de que forma ele quer preservar sua cultura. Inventaram
tal de APA [rea de proteo ambiental] para preservar a gente de ter estrada, de ter
infraestrutura de qualidade l dentro, mas eu no sei porqu! Perguntou para ns se
queria esse tal de APA? Perguntou no! Perguntou pra ns se ns queramos continuar
vivendo na misria? No! por isso que ns temos que ter espaos de direito nessas
cadeiras! (Representante dos Quilombolas, 23a Reunio Ordinria do Plenrio, 249).
Ainda foi lembrada a situao na qual o CNPC no atentou pauta das

polticas pblicas culturais e necessidade de apoio ao projeto de Lei de Mestre da
Cultura Popular (no 1176/2011), deixando de manifestar a sua posio, o que foi
avaliado com a seguinte concluso: Se a capoeira tivesse um representante, seria
diferente (Representante da Capoeira, 23a Reunio Ordinria do Plenrio, 224).
Desse modo, a participao e a atuao direta dos grupos postulantes no conselho
foram colocadas como condies necessrias para a construo de uma comunicao
eficaz entre os que pensam as polticas e os que se delas beneficiam, entre a base da
sociedade civil e o conselho como sua figura representativa. Alm disso, a ampliao
da participao no conselho foi considerada como nico caminho possvel para o
bom desempenho no uso das suas atribuies.
Tecemos um breve comentrio. Se de um lado, essas ponderaes sinalizam
para uma avaliao positiva e o contentamento entre os conselheiros com o sistema
de representao setorial, tambm indicam uma potencial fragmentao do conselho
e sugerem que a atuao da sociedade civil envolve a ocupao estratgica do espao
do CNPC. Esta estratgia traz o risco no s do uso das estruturas do CNPC para
a realizao de demandas muito fragmentadas, mesmo que legtimas, mas tambm
da esterilizao das possibilidades de atuao poltica na estruturao de polticas
pblicas amplas. Em outras palavras, o conselho pode passar a ser percebido, tanto
dentro quanto fora, como espao que tende a tomar as iniciativas e a opinar no
pela cultura como um todo, mas pelos setoriais nele presentes, faltando a ele a
elaborao de estratgias e de pensamento totalizante e sistmico, representativo do
Sistema Nacional de Cultura do qual o conselho faz parte.
3.1.5 Encontro dos desconhecidos
A percepo de que h uma fragmentao do conselho tem acontecido gradualmente.

A cada encontro algum conselheiro lanava uma observao ou reclamao, o que
pode ser tomado como indcio do surgimento da conscincia de fragmentao
excessiva do CNPC. Por ocasio da 23a Reunio esta questo tomou corpo e ganhou
Cultura
273
grande visibilidade. A discusso sobre a necessidade da maior representatividade dos

afrodescendentes no conselho e, com isso, a participao direta na formulao das
polticas culturais dos representantes de mais da metade da sociedade brasileira,34
segundo se disse, levaram aos questionamentos da estrutura/composio do conselho e de sua funo poltica e social. Mas antes de nos debruarmos sobre isso,
cabe fazer uma observao a respeito da diferena que explodiu nessa discusso.
Esta diferena foi vista por alguns como a crise do CNPC. Por ns ser denominada
para fins desta anlise como a diferena epistmica, ou seja, a diferena entre uma
episteme de origem europeia e uma de origem afro.
Durante exposies de defesa, repetindo o hbito de todas as reunies do
conselho e do setorial, os proponentes utilizaram-se das palavras dos mestres:
Capoeira tudo que a boca come (Mestre Pastinha), das expresses em lngua
iorub, dos costumes ancestrais, como o de pedir bno aos mais velhos antes de
comear a fala ou de evocar o nome do seu orix, das vestimentas tpicas. Portanto,
recorreram ao conjunto de referenciais comuns comunidade da matriz afro,
porm distante para a maior parte da sociedade. Essa maneira de viver sua prpria
cultura, de vivenciar a negritude, como diz um dos conselheiros, mas tambm
de testemunhar sua pertena religiosa ou cultural dentro do conselho constitui,
sem dvida, a diferena desse grupo em relao aos outros que raramente expem suas
especificidades. Entretanto, entre os elementos citados no se encontra nenhum que
pudesse invadir o espao do outro, ou mais, question-lo. Dessa vez, ao contrrio,
a confrontao epistemolgica ocorrida teve a ver com ambos.
Dentro de uma discusso fervorosa a respeito do formato desejado para a
introduo de mais representantes negros nas estruturas do conselho, o conselheiro
das Culturas Afro-brasileiras fez uma anlise caricatural da segmentao das artes,
comparando-a a quadradinhos colocados um ao lado do outro, sem conexo alguma.
Com essa colocao, ele no ilustrou apenas o processo que as artes sofreram ao
longo dos sculos, levando fragmentao e especializao da produo artstica
e do conhecimento refletidas na estrutura do conselho que contempla setoriais
de dana, teatro, circo, artes visuais, museus, arquivos, leitura etc. , mas indicou
tambm as origens europeias destas, alm de explicar que a arte negra, por oposio,
no realiza essa fragmentao, unindo todas as linguagens em uma expresso s.
Ou seja, os negros compreendem e exercitam sua arte de maneira holstica, o que
corresponde a sua maneira de se relacionar com o mundo. Bom resumo disso
uma frase pronunciada durante a discusso: O negro no dana, ele dana!.
O cume do conflito foi o lanamento da proposta provocativa de reduzir
todas as cadeiras do Plenrio ao nmero de trs, por critrio tnico-racial,
34. Diversas vezes o Colegiado Setorial das Culturas Afro-brasileiras lembrou que representa os 50,7% dos brasileiros
que, conforme dados do censo 2010 do IBGE (IBGE, 2010), declararam-se negros, isto , pretos ou pardos.
274
como verdadeiramente representativas da sociedade brasileira: uma para brancos, uma

para negros e uma para ndios, postulando, com isso, no apenas uma discusso sobre
a real importncia de cada uma das cadeiras existentes no conselho, mas tambm a
contestvel primazia das categorias hereditrias do pensamento e da cultura europeias.35
3.1.6 Conselho como espao independente e democrtico
Ao longo da discusso, a necessidade de repensar o formato do conselho tornou-se unnime.

As questes da representao e da legitimidade foram ampliadas progressivamente em
todas as direes. Os conselheiros debatiam a respeito dos limites do formato vigente
do conselho, suas atribuies desejadas, papel poltico, efetividade e finalidade social,
da possibilidade de dilogo etc., oscilando entre avaliao e planejamento. Com falas
pulsantes, linguagem dramtica e certa dose de ritualizao, o Plenrio virou um palco de
conflitos. Um palco no qual se apresentaram no apenas aprovaes, moes, diretrizes,
exposies de motivos, mas tambm descrena, culpa, angstia, insulto, vergonha, enfim,
uma mescla do fazer das polticas pblicas e do fazer poltico. No fim do primeiro dia,
em que debates excederam o tempo previsto por quase duas horas, muitos conselheiros
compartilhavam a exausto fsica e emocional.
Abaixo seguem citaes que pontuam algumas das questes levantadas. No identificamos os nomes porque no so as posies setoriais ou pessoais que buscamos enfatizar,
mas uma mensagem geral de descontentamento e certa falta de alternativas no horizonte:
No sei se o conselho est avanando tanto quanto foi na sua gnese. Quando nos
vamos aqui com ministro Gilberto Gil era um conselho que ouvia a sociedade e
realmente avanava e o que era dito aqui era atendido. Eu no sei se h um engessamento
e se essa luta vale a pena (129).
A verdade que no est funcionando. A gente vai, cresce, cresce crescendo e a
gente no consegue escolher cinco representantes, um de cada regio. (...) O que
a gente conseguiu at agora? (330).
Aqui a gente no governa nada. (...) Justificativa da paridade no cabe (338).
Precisamos de mais resolues e menos moes e recomendaes (414).
O papel do conselho envolver todo esse pas que maior do que ele. Porque esse
pas mais o que ele influencia, o que ele inspira para fora dele. Ns temos um pas
multi! (305).
Vamos experimentar, sem caretices, sem medo. Deixa explodir! (106, segundo dia
da reunio, fala referente ao pedido de ampliao do nmero de cadeiras).36
35. No momento da discusso, as culturas negras e as culturas indgenas possuam somente um assento no Plenrio
cada e um colegiado setorial respectivamente dentro do CNPC.
36. Todas as falas citadas foram pronunciadas durante a 23a Reunio Ordinria do Plenrio (maio/2014).
Cultura
275
Podemos sintetizar as preocupaes e demandas dos conselheiros em duas

questes: poder de deciso e formato/composio do CNPC.37 O poder de deciso
relaciona-se diretamente com atribuies do conselho que, no momento, constituem
uma mescla entre funes deliberativas, normativas, consultivas e fiscalizadoras.
Contudo, observamos que so muito poucas as resolues em comparao s
moes e s recomendaes que o CNPC fez tanto em 2014 quanto em outros anos.
Olhando por esse critrio e visto que as moes so atos mais de exortao do que
de normatizao, as atribuies mais exercidas so as consultivas.
No comeo do texto, vimos que a produo e o sequenciamento de uma
demanda institucional pode ser lenta. Percebemos que sua trajetria burocrtica,
ou melhor, sua negociao dentro das estruturas do ministrio pode durar um
longo perodo; no caso, a durao foi de dez meses. Essa trajetria era referida
pelos proponentes em termos de luta e a sua aprovao era celebrada como vitria.
Isso indica uma srie de questes. Uma delas que o processamento de uma
recomendao depende do tempo e da energia investidos pelos seus proponentes.
Ela no entra em um mero fluxo burocrtico mas, apesar de ter sido apoiada pelo
conselho, enfrenta posicionamentos polticos. Isso influencia no apenas na efetividade do rgo, mas tambm na sua credibilidade como proposta participativa.
Embora encaminhar uma recomendao e v-la tomando corpo jurdico seja
uma guerra, alguns conselheiros demonstram sua frustrao por no desempenharem
uma participao efetiva, ou seja, por no exercerem uma influncia forte nas polticas
pblicas, incluindo a tomada das decises referentes aos recursos aplicados. Os conselheiros
diziam que aqui a gente s conversa e quem decide de verdade a CNIC Comisso
Nacional de Incentivo Cultura. Para alm da frustrao aparente, estas falas podem
ilustrar a vontade latente ou explcita de ampliao das atribuies do conselho.
Vale lembrar que nos seus primrdios competia ao Plenrio:
Estabelecer as diretrizes gerais para aplicao dos recursos do Fundo Nacional de
Cultura, no que concerne sua distribuio regional e ao peso relativo dos setores e
modalidades do fazer cultural; (...) acompanhar e fiscalizar a aplicao dos recursos
do Fundo Nacional de Cultura (Brasil, 2005).
Na atualizao do Decreto no 5.520/2005 pelo Decreto no 6.973/2009,

estas competncias foram substitudas por uma redao mais ampla e a nica competncia do CNPC relativa ao uso de recursos passou a vigorar de forma genrica,
despindo o rgo das atribuies de controle sobre o FNC.
37. Elas vo ao encontro das reexes tecidas pelos pesquisadores da Universidade Federal da Bahia que, em uma
descrio e anlise dos conselhos estaduais e municipais de cultura, destacaram alguns fatores que inuenciam na
independncia e na democracia de um conselho de cultura, sendo que dois deles so as mesmas questes indicadas
pelos conselheiros (Rubim et al., 2010, p. 143).
276
Essa perda de poder foi provocada, involuntariamente, pela redao imprecisa do

inciso IV do relatrio do Grupo de Trabalho sobre o Decreto no 5.520/2005, composto
por um grupo de conselheiros. Na poca, Barbosa da Silva e Telles interpretaram o
ocorrido da seguinte maneira: mas isso ocorreu precisamente porque o conselho no
se via como rgo gestor, tcnico e, principalmente, jurdico (Barbosa da Silva e Telles,
2010, p. 30). Quatro anos depois, notamos uma tendncia contrria. Embora o conselho
ainda seja visto como arena de discusso e participao em que assentos so cada vez mais
disputados devido ao inchao das suas estruturas, os sinais de vontade e de prontido
para assumir novas competncias esto vindo de vrios colegiados acompanhados de
relatos do cansao e da frustrao decorrentes de sua condio de meros observadores.
Quanto ao segundo fator, notamos vrias questes relacionadas ao tamanho
do conselho: onde que vai estancar?, qual a dimenso que a gente pretende?.
Logo no comeo da discusso, a coordenao-geral apresentou as opes disponveis,
previstas no regimento interno38 mas, ao fazer um debate intenso, os conselheiros entenderam sua insuficincia no que tange contemplao da diversidade.
Com isso, surgiram propostas extrarregimentais, inclusive cotas, mas no se chegou
a outra concluso a no ser a de que o formato presente limitante.
Em um dos seus textos, Bernardo Mata-Machado (2010) prope-se a
imaginar um tipo ideal de conselho e, ao debruar-se sobre a composio
deste, abandona a proposio vigente das representaes por setor em prol de
trs categorias: campo erudito, campo popular e da indstria cultural, com a
distino embasada no pelo tipo de produto, e nem tampouco pelo produtor,
mas pelo objetivo principal e pela espcie de pblico que suas respectivas obras
visam a alcanar (Mata-Machado, 2010, p. 261). Embora no satisfeitos por
completo com categorias propostas,39 concordamos plenamente com o autor de
que h necessidade de ousar e sair do formato setorial que tende a ser fragmentrio
e que tem limitaes para cumprir suas proposies especialmente a de acolher
a sociedade civil em toda a sua diversidade.
Os conselhos culturais em seu formato atual foram criados pela demanda da
sociedade por uma efetiva participao poltica, o que a nosso ver justifica tom-los
como espaos apropriados para experimentaes sociais e institucionais. As trocas
realizadas no dilogo intercultural podem ser fonte para cocriaes de espaos
participativos inovadores que no sejam extenses ou simulacros das instituies
38. As opes regimentais previstas para a incluso dos grupos solicitantes so:
para a criao do assento no Plenrio obrigao da alterao do decreto;
para a criao de mais um colegiado setorial obrigao da alterao do decreto;
para a criao de um assento com voz sem voto obrigao da alterao do decreto;
para a criao de um segmento dentro de um colegiado j existente obrigao da aprovao de uma portaria
a m da mudana no regimento interno do CNPC.
39. Parece-nos um tanto complicado retornar a dualidade erudito e popular, bem como defender a segmentao do
pblico, levando em considerao prticas dissonantes dos consumidores brasileiros de cultura. Ver Barbosa da Silva (2014).
Cultura
277
pblicas existentes, nem repitam modelos de organizao praticados fora. O mesmo

aplica-se aos modos de elaborao das polticas pblicas e dos seus instrumentos que,
alimentados pelos pensamentos e pelas experincias diversas, podem trazer propostas
ou solues que no vislumbramos com o pensamento monocultural. No momento,
o conselho lida com uma srie de critrios incompatveis como comunidade produtora,
pblico, raa e etnia, criando impresso da necessidade de um pedido de licena dos
proponentes dos novos grupos da sociedade civil aos j contemplados.
Enfim, para que o CNPC, construdo como o conselho de participao, no se
torne o conselho de conteno, tendo que negar a entrada dos novos membros
por conta da insuficincia econmica, um novo formato e a mudana na sua
composio tm que ocupar o horizonte poltico prximo.40
Finalmente, possvel assinalar alguns pontos para finalizar o acompanhamento
das questes descritas. Pela deciso tomada durante a 23a Reunio Ordinria do
conselho, seis novos segmentos tero assento junto ao CNPC. O pedido vai tramitar
no ministrio e seguir para a apreciao da Presidncia da Repblica. Dependendo
do tempo que levar a alterao do Decreto no 5.520, os novos representantes podero
ser escolhidos j nas prximas eleies, marcadas para maro de 2015. A cadeira das
Culturas Afro-brasileiras ter o seu nome alterado para Expresses Artsticas Culturais
Afro-brasileiras. A questo da criao dos respectivos colegiados setoriais est em aberto.
Esse, em resumo, foi o resultado efetivo da iniciativa do colegiado das Culturas
Afro-brasileiras que visava ampliao da representao das culturas negras no
conselho. Outros, e no menos importantes, e que so efeito do encaminhamento
desse pedido, foram as discusses suscitadas ou, simplesmente, vocalizadas a
respeito de: i) fragmentao do conselho e falta do pensamento transversal;
e ii) incompreenso e inadequao da estrutura do rgo para atender s diferenas.
Postas essas questes, fica por entendida a necessidade de repensar, em 2015,
a forma em que se pretende estabelecer o dilogo e a pactuao entre o Estado e a
sociedade civil a respeito das polticas culturais. O conselho participativo um caminho
possvel para a realizao de um giro colonial e estabelecimento de uma interculturalidade institucional. Mas, para que isso acontea, repensar o formato e estabelecer os
40. Da mesma maneira, existe uma urgncia no aumento da transparncia do conselho como mais uma condio para
que ele seja reconhecido como rgo independente e democrtico. Indcios da fragilidade desta so as falas dos prprios
conselheiros que se queixam, repetidamente, dos atrasos na aprovao e na publicao das atas, da falta das suas falas
transcritas e da falta de acesso antecipado s pautas e aos documentos que sero objeto das discusses das prximas reunies.
Um simples procedimento da circulao antecipada destes qualicaria a participao, dando tempo para o estudo, o
preparo e a consulta com os representados. A desatualizao do site do CNPC, diculdades de acesso s atas, ao histrico
do conselho e uma economia poltica das atas em que somente resumos descritivos de um observador e no as falas
transcritas por inteiro so publicadas observamos, por sua vez, durante a pesquisa documental. curioso perceber que
um rgo cultural, concebido para a participao e o dilogo, no presa pela memria da sua construo, da sua histria,
reduzindo as discusses ricas e importantes s meras constataes nais. Para gestores, pesquisadores, sociedade civil e para
os prximos membros que iro fazer uso deste espao, este material pode vir a ser uma fonte de aprendizado e memria
sobre a construo compartilhada das polticas pblicas que, queira-se ou no, acontece e avana por meio do conito.
278
critrios iguais para a composio do rgo imprescindvel. Em um espao criterioso

e igualitrio, sem violncia epistmica e pedidos de licena para usufruir do seu direito,
possvel aos conselheiros criar um ambiente de unio e se pensarem como cocriadores
de projetos transversais, e no como jogadores polticos posicionados.
3.2 Liberdade, poltica e nanciamento cultural no Brasil contemporneo
Esta parte do texto discute a dinmica do financiamento cultura no governo

federal desde 1995 a 2013, faz uma contextualizao histrica e enfrenta alguns
dos argumentos presentes na discusso pblica no que se refere aos princpios que
justificariam reformas na administrao da cultura e a reconfigurao do modelo
de financiamento de aes pblicas na rea (Lima e Ortellado, 2013). Em seguida,
discute estas ideias gerais luz da pluralidade de critrios e instrumentos utilizados
pela administrao pblica. A dialtica entre ideias gerais, instrumentos e prticas
permite a delimitao mais precisa entre paradigmas ou modelos de financiamento.
No h mais dvidas, aparentemente, ou em termos das ideias gerais,
de que dois so os modelos de financiamento cultural no Brasil. No primeiro
deles, o financiamento seria realizado central e preponderantemente pelo Estado e,
no segundo, pelo mercado. Tambm no restam dvidas de que todos os
brasileiros tm direitos cultura e que a no realizao desses direitos injusta ou,
pelo menos, imoral. As dvidas surgem quando a prtica poltica exige a seletividade,
o uso de critrios e de instrumentos de poltica pblica ou quando necessrio
estabilizar os sentidos dos direitos culturais a que se tem direito, sua eficcia e
suas condies de efetivao.
A reflexo presente parte de uma distino importante. As polticas culturais
envolvem escolhas e demarcao de princpios, mas so as polticas pblicas
que as realizam na forma de instituies setoriais (ministrio, secretarias,
fundaes, associaes, programas, projetos etc.) que acrescentam e mobilizam
recursos materiais e cognitivos. As reas de ao pblica so tambm extensas:
i) direitos autorais; ii) livro e leitura; iii) cinema e audiovisual; iv) patrimnio
material e imaterial; v) museus; vi) artes e espetculos, entre eles a dana,
o teatro e a msica; vii) culturas populares; viii) comunidades tradicionais;
ix) circo, entre outros. Considera-se que a institucionalizao de polticas
culturais envolve recursos de diferentes tipos e, apesar dos discursos agora
comuns sobre a dimenso simblica e o conceito antropolgico de cultura,
o financiamento ainda um dos componentes centrais que articula princpios
gerais com os direitos. No possvel imaginar uma forma nica de financiamento
que contemple a multiplicidade de problemas da rea. Da mesma forma,
impensvel simplificar a questo do financiamento a modelos genricos.41
41. Ver Saravia (1999).
Cultura
279
O grfico 1 mostra o comportamento dos recursos do Sistema Federal de

Cultura (SFC) em cada uma das suas unidades oramentrias. Destacam-se no
momento trs pontos:
1) O escopo do SFC abrange a pesquisa (Casa de Rui Barbosa), livro e
leitura (bibliotecas, ideia de sistema nacional de bibliotecas, inclusive
a Biblioteca Nacional), aes de promoo da igualdade tnica
(Fundao Palmares), patrimnio material e imaterial (Iphan), artes
cnicas, teatro, dana, circo, artes plsticas, msica (Funarte), cadeias
audiovisuais e cinema (Ancine), museus tradicionais e sociais (Ibram).
Ainda abrange (ou abrangeu) diversos programas no MinC (Arte,
Cultura e Cidadania Cultura Viva; Monumenta; Desenvolvimento
da Economia da Cultura PRODEC; Economia Criativa; Identidade
e Diversidade; Articulao Institucional do Sistema Nacional de
Cultura SNC etc.).
2) O crescimento dos recursos da unidade central do MinC est relacionado
com vrios elementos importantes, entre eles a redefinio dos papis
do MinC nas articulaes e no planejamento do Plano Nacional de
Cultura (PNC) e do SNC, mas tambm na conduo de programas
internamente e no apenas nas instituies vinculadas.
3) O fortalecimento do FNC responde a parte de premissas de
fortalecimento de oramentos pblicos para a rea, mas tambm
realizao de dispndios prioritrios para o MinC, a exemplo do cinema
e audiovisual voltar-se- a esta questo , do Mais Cultura e dos
pontos de cultura. No grfico 1, um ponto salta ateno: a perda de
posio relativa do Iphan nos recursos federais. Entretanto, deve-se
ressaltar que o Ibram teve nascimento por cissiparidade em relao ao
Iphan e que uma parte das polticas patrimonialistas foi realizada com
recursos externos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID),
com contrapartidas do governo federal, de estados e de municpios por
meio do programa Monumenta no perodo 1997-2010.42
42. O Monumenta foi um programa do MinC que tinha como objetivo conjugar a recuperao e a preservao do patrimnio
histrico com desenvolvimento econmico e social. Atuou em cidades histricas protegidas pelo Iphan e tinha como estratgia
a atuao integrada no mbito dos municpios, agindo por meio de obras de restaurao e recuperao dos bens tombados
e edicaes localizadas nas reas de projeto. Tambm desenvolveu atividades de capacitao de mo de obra especializada
em restauro, formao de agentes locais de cultura e turismo, promoo de atividades econmicas e programas educativos.
Tinha nanciamento do BID, apoio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco)
e era orientado pela ideia de sustentabilidade do patrimnio. Era implementado a partir da assinatura de convnios entre MinC,
prefeituras e/ou estados, e para seu acompanhamento e conduo de aes foram formadas equipes compostas
por tcnicos do municpio ou do estado em conjunto com o Iphan, Unidades Executoras de Projeto (UEP) que eram,
por sua vez, coordenadas pela Unidade Central de Gerenciamento (UCG). Ver Giannecchini (2014).
280
GRFICO 1
Comportamento dos recursos executados pelo Sistema Federal de Cultura (1995-2013)
(Em R$ de 2013)1
900.000.000
800.000.000
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Mininstrio da Cultura
Funarte
Casa de Rui Barbosa
Ancine
Biblioteca Nacional
Instituto Brasileiro de Museus
Fundao Cultural Palmares
Fundo Nacional de Cultura
Iphan
Fonte: Sia/Sidor.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Nota: 1 Deacionado pelo IPCA.
Dois so os conjuntos de ideias gerais associadas ao financiamento cultural.

O primeiro relaciona problemas de sustentabilidade das atividades e aes culturais
com o papel do Estado na induo, no apoio e na dinamizao de processos de
produo cultural. Os mercados dariam conta de uma parte, mesmo sendo a
mais potente em termos econmicos, mas excluem e minimizam a diversidade,
ao monopolizar e capturar parte do fundo pblico para financiar as indstrias culturais
e de comunicao de massas. Nesse conjunto aparecem ideias de sustentabilidade
relacionadas no apenas com parcerias, mas com retorno econmico, a exemplo do
Fundo Setorial do Audiovisual (FSA), que funciona no mbito do FNC,
do Monumenta e mesmo dos pontos de cultura; neste ltimo caso, sobretudo, a ideia
de sustentabilidade associa-se com a ideia de redes, inclusive de economia solidria.
O segundo conjunto diz respeito definio dos direitos culturais. As descries
moral, poltica e ideolgica a respeito da sociedade e da democracia que se deseja
tambm reaparecem. Alm da democratizao, ou seja, da inteno de oferecer
oportunidades de acesso a bens e servios culturais, alia-se a democracia cultural,
isto , a possibilidade de exercer as atividades e de participar de forma central das
decises de polticas culturais. As ideias mais extremas associam o direito cultural
desmercadorizao do fazer cultural, isto , sendo a cultura um direito, suas mltiplas
formas de exerccio deveriam ser apoiadas pelo poder pblico. Na verdade, as reas
da cultura se ligam a estas ideias de formas muito densas e variadas.
Cultura
281
Essas ideias esto evidentemente emaranhadas a controvrsias carregadas

de problemas conceituais, tericos, polticos, morais, ideolgicos e prticos.
Mas elas devem ser encaradas, se no para diminuir o grau de tenso ideolgica
que as envolve, ao menos para abrir uma descrio sistemtica do que efetivamente
constitui o modelo de financiamento das polticas culturais brasileiras e a respeito
dos direitos que reivindicamos ou reconhecemos como direitos culturais. Esse
o objetivo nesta subseo, qual seja, o de caracterizar e tentar apontar a dinmica
do financiamento pblico nos ltimos anos.
No grfico 2 pode-se ver as mudanas nas participaes relativas das unidades
oramentrias do SFC desde 1995 at 2013 e constatar o aumento da participao
do FNC e da Unidade Oramentria MinC, bem como a perda da posio relativa
do Iphan, j referida acima, e a entrada em cena da Ancine e do Ibram.
GRFICO 2
Participao das unidades oramentrias nos recursos executados pelo Sistema
Federal de Cultura (1995-2013)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Funarte
Biblioteca Nacional
Instituto Brasileiro de Museus
Iphan
Casa de Rui Barbosa
Ancine
Fundao Cultural Palmares
Ministrio da Cultura
Fonte: Sia/Sidor.
Obs.: O MinC composto por sete entidades vinculadas, sendo quatro fundaes (Cultural Palmares, Biblioteca Nacional, Nacional
das Artes, Casa de Rui Barbosa), dois institutos (Brasileiro de Museus, do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional) e uma
agncia (Nacional do Cinema).
O aumento da participao do FNC tem diferentes explicaes. A primeira delas

relaciona-se com o fato de que o fundo passou a ser mediador entre as prioridades
ministeriais (assinaladas pelos seus programas considerados mais importantes)
e a sociedade. Os editais tiveram um papel fundamental aqui. Antes, o fundo se
baseava na ideia de livre demanda, ou seja, os projetos chegavam ao MinC e ento
eram financiados por meio de recursos oramentrios, especialmente do FNC.
282
Depois de 2004, as crticas aos incentivos fiscais (genericamente Lei Rouanet,

como se o FNC no fizesse parte dela) eram acompanhadas da vontade de fortalecimento do FNC e dos seus oramentos. O prprio fundo e as regras que
orientariam a alocao de seus recursos deveriam ser resultado de discusses com a
sociedade por meio de rgos de participao. Embora as dinmicas participativas
e decisrias no estivessem e ainda no esto consolidadas, o FNC se fortaleceu
em termos de recursos, passou a ser a ncora de polticas ministeriais (no mais de
projetos de livre demanda), a exemplo do Programa Mais Cultura e do Programa
Cultura Viva, e ganhou novos recursos vinculados para o cinema e o audiovisual.
Portanto, operacionalmente, o financiamento pblico envolve desde o fundo
perdido, passando pelos incentivos liberais (que no se resumem a incentivos fiscais
e nem aos gastos tributrios indiretos), transferncias com contrapartidas privadas,
linhas de crdito com reembolso e diferentes formas de remunerao, fundos de
investimento, compras governamentais, entre outras modalidades e composies.
O financiamento privado, por sua vez, envolve um complexo sistema de
financiamento com recursos prprios das empresas ou de bancos, com incentivos
fiscais pblicos, com fontes pblicas e execuo privada. Tambm h muitas
composies e variantes.43
GRFICO 3
Recursos nanceiros executados do SFC (MinC) e FNC (1995-2013)
(Em R$ milhes de 2013)1
2.279,0
1.964,6
1.787,4
1.532,5
1.841,1
1.292,2
1.145,1
814,3
490,6
544,5
537,7
493,5
555,8
42,2
59,0
63,7
53,4
46,3
616,0
677,2
105,0 137,0
952,4
639,5
543,8
469,9
85,0
78,9
137,3
198,8
198,9
202,0
379,0
543,0
561,4
478,3
587,8
625,2
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Ministrio da Cultura
Fonte: Sia/Sidor.
43. Ver Barbosa da Silva e Labrea (2014). So apontados os prmios, as concesso de bolsas, os convnios, os contratos,
o fomento de redes, o fomento a projetos etc. como modalidades de nanciamento.
Cultura
283
Enfim, a delimitao tpico-ideal do modelo de financiamento cultural como

pblico ou privado tem uma funo heurstica, mas no descreve com preciso as
fortes inter-relaes entre Estado, mercados e fenmenos culturais. Para simplificar
a visualizao dos dispndios oramentrios do SFC foi construdo o grfico 3.
O grfico 3 apresenta a tendncia de crescimento e as oscilaes dos dispndios
do sistema federal no perodo. Enfatiza-se o crescimento dos recursos do FNC.
Como j se afirmou, o fortalecimento do FNC envolve a discusso participativa,
embora esta premissa ainda no esteja consolidada nas prticas operacionais e institucionais das diretrizes do fundo. Estas devem ser discutidas no mbito do CNPC.
A estratgia tambm significa o fortalecimento do FNC no apenas como meio
de alocao do oramento pblico, mas do estreitamento das relaes do Estado
(especialmente do SFC) com a sociedade civil a partir da discusso e da definio
de prioridades polticas. A tabela 4 apresenta o comportamento dos componentes
dos dispndios do governo federal (especialmente do SFC, com foco no FNC)
com cultura por grupo de natureza de despesa (GND).
TABELA 4
Dispndios do SFC (Minc) e do FNC por GND (2013)
MinC
Pessoal e encargos sociais
Autorizado
Empenhado
Execuo (%)
Participao (%)
505.650.472
481.179.799
95,2
21,1
Outras despesas correntes
1.157.578.310
742.937.918
64,2
32,6
Investimentos
1.078.491.055
654.779.628
60,7
28,7
615.482.525
400.058.650
65,0
17,6
Inverses nanceiras
Reserva de contingncia
Total MinC
30.568.253
3.387.770.615
2.278.955.995
67,3
100,0
Outras despesas correntes
340.585.585
190.101.415
55,8
8,3
Investimentos
135.302.918
35.072.226
25,9
1,5
Inverses nanceiras
615.392.525
400.000.000
65,0
17,6
FNC
Reserva de contingncia
Total FNC
Participao FNC (%)
30.568.253
1.121.849.281
625.173.641
33,1
27,4
55,7
27,4
Fonte: Sia/Sidor.
Como se depreende da tabela 4, os gastos com pessoal e encargos so bastante reduzidos, aproximadamente 21% do total, sendo que as outras despesas
correntes, em que se alocam no apenas os gastos administrativos do dia a dia, mas
tambm as transferncias por convnios, bolsas, prmios, fomento a projetos etc.,
de 32,6%. Investimentos esto em 28,7% e as inverses financeiras so
284
realizadas integralmente pelas contribuies vinculadas ao audiovisual, pelo FSA,

como se pode ver pelo percentual 17,6% na parte de cima SFC/MinC e na
de baixo FNC da tabela.
Pode-se dizer que o FNC foi bastante fortalecido na poltica do perodo (tabela 4),
chegando a constituir 27,4% dos recursos totais em 2013. Esta tendncia se v na
participao dos seus recursos autorizados, que correspondiam a 33% do total.
Entretanto, embora a capacidade global de execuo do SFC tenha sido baixa,
de 67,3%, a do FNC foi ainda menor, 55,7%. Assinale-se que parte dos recursos do
FNC realizada por meio de editais conduzidos por secretarias finalsticas
do MinC, a exemplo da Secretaria de Articulao Institucional (SAI), da Secretaria da
Cidadania e da Diversidade Cultural (SCDC) e da Secretaria do Audiovisual (SAv).
Parte dos dispndios do MinC est fora do alcance da participao e das decises
alocativas da sociedade civil, pois engloba dispndios com atividades-meio e com
as prioridades polticas e administrativas de cada uma das instituies do setor.44
A composio do financiamento envolve uma estrutura de gastos variados, desde
os dispndios administrativos, gastos com pessoal e outros gastos de custeio, at
transferncias para estados e Distrito Federal, municpios, entidades privadas
com ou sem fins lucrativos e transferncias internacionais. Bastaria lembrar, por
exemplo, do papel das compras governamentais de livros nas regras do FSA45 e das
complexidades da execuo da preservao do patrimnio histrico e arquitetnico
urbano46 e mesmo da atuao dos editais da Funarte, para desfazer a simplicidade
dos modelos organizados em torno do Estado e do mercado. Exemplifiquemos
com o FSA, que parte do FNC.
O FSA composto pelos seguintes recursos vinculados, recolhidos da
atividade audiovisual: recursos de concesso e permisso, contribuio para
o desenvolvimento da indstria do cinema nacional, recursos prprios no
financeiros e recursos prprios financeiros, taxas e multas pelo poder de polcia e
fundo de fiscalizao das telecomunicaes. Estes recursos se prestam ao fomento
e administrao de recursos retornveis e equalizao de encargos financeiros
incidentes nas operaes de financiamento ao setor audiovisual Fundo Setorial
do Audiovisual (Lei no 11.437, de 2006).47
Portanto, evidente que o retorno econmico e a ideia de sustentabilidade
da indstria fazem as vezes de diretrizes estruturadoras das atividades do FSA.
Entretanto, deve-se apontar para mais um elemento aqui, ou seja, o fato dos recursos
44. Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio, operaes especiais: sentenas judiciais, operaes especiais: dvida
externa, gesto da poltica de cultura, promoo da pesquisa e do desenvolvimento em C&T, apoio administrativo.
45. Ver Coutinho e Barbosa da Silva (2014).
46. Giannecchini (2014).
47. Santos e Coutinho (2012).
Cultura
285
vinculados destinarem-se ao setor audiovisual e, certamente, a sua estrutura legal

indica a direo dos recursos para esta rea, e no para outras atividades culturais.
Estes no sero objeto de discusso por parte do CNPC e do seu pleno.
GRFICO 4
Composio do FNC por fonte (2013)
(Em %)
1,87
4,71
6,11
17,82
69,49
Recursos ordinrios
Contribuio sobre concursos de prognstico
Contribuio sobre o desenvolvimento da indstria cinematogrca nacional
Recursos prprios no nanceiros
Fundo de scalizao das telecomunicaes
Fonte: Sia/Sidor.
Em outras reas de polticas pblicas, a definio dos modelos de financiamento

indica no apenas as fontes, mas tambm a presena de executores pblicos
ou privados. Em geral, a delimitao do mix pblico-privado muito complexa,
pois envolve agentes pblicos e privados, com recursos e capitais de diversos tipos,
com lgicas econmicas, institucionais e sociais variadas. Um exemplo deste
emaranhado so os pontos de cultura, em que os recursos do MinC podem ser
apenas uma frao dos recursos totais das associaes culturais; estas podem receber
recursos de empresas, doaes internacionais e de outros ministrios, alm de
poderem contar com recursos das comunidades onde esto inseridas.48
48. Ver Barbosa da Silva (2011).
286
TABELA 5
Dispndios do SFC (MinC) e do FNC por modalidade de aplicao (2013)
Modalidade de aplicao
Transferncia aos estados e ao DF
FNC
SFC/MinC
FNC/ SFC
(%)
Composio
do FNC
(%)
Composio do
SFC/MinC
(%)
47,3
4,6
2,7
29.003.000
61.281.680
Transferncia a municpios
44.613.444
632.931.291
7,0
7,1
27,8
Transferncia a instituies privadas
21.034.195
32.499.940
64,7
3,4
1,4
Transferncias a instituies privadas com ns lucrativos.
34.441.520
45.530.390
75,6
5,5
2,0
2.600.000
12.313.725
21,1
0,4
0,5
493.481.482
1.434.735.768
34,4
78,9
63,0
2,6
Transferncias ao exterior
Aplicaes diretas
Aplicaes diretas (operaes entre
rgos da administrao direta)
Total
625.173.641
59.663.201
2.278.955.995
27,4
100,0
100,0
Fonte: Sia/Sidor.
No existe um padro ou poltica de execuo do fundo na direo de estados

e Distrito Federal, municpios, instituies privadas etc.49 O que se pode dizer
que h uma regularidade no uso dos recursos na forma das aplicaes diretas.
Por parte do MinC, este padro decorre dos gastos administrativos, de pessoal
e aposentadorias e, no conjunto, isto , no que se refere tambm ao FNC,
as aplicaes diretas predominam na execuo de polticas, em decorrncia da sua
realizao por meio de editais federais e de algumas execues relativas ao fomento
direto de projetos e aes. Seja como for, pode-se verificar a importncia do FNC
nas relaes com outros nveis de governo e diretamente com a sociedade, mesmo
que por meio da mediao de editais que realizam diretrizes de aes prioritrias
do MinC, de suas agncias e rgos. Conforme se verifica na tabela 5, 47% das
transferncias para estado e Distrito Federal (R$ 29 milhes) vieram do FNC e,
do volume total de R$ 625,1 milhes deste fundo, R$ 44,6 milhes foram
para os municpios e R$ 55,4 milhes para a sociedade civil (somando aquelas
entidades com e sem fins lucrativos); isto significa que o FNC responsvel pela
quase totalidade de recursos transferidos para estes tipos de entidades culturais
(64,7% das transferncias globais para entidades privadas sem fins lucrativos e
75,6% para aquelas com fins lucrativos).
49. Por exemplo, em 2004 as transferncias para estados e Distrito Federal foram de 2%, em 2008 foi de 26% e,
em 2011, de 8,5%. O mesmo tipo de transferncia oscilou menos no ministrio ou SFC como um todo: 1,2%,
10,3% e 7,2% para os mesmos anos. As transferncias privadas eram de 38,6% em 2004 e passam para 3,9%
em 2011, sendo que os comportamentos das transferncias nos anos intermedirios oscilaram muito. Aparente
aleatoriedade segue o comportamento das transferncias para os municpios.
Cultura
287
Tambm possvel levantar a hiptese de que h um olhar direto do SFC para

os municpios no processo de descentralizao, haja vista o percentual de recursos
transferidos para esta esfera de governo (27,8%), algo prximo de R$ 633 milhes.
Como se v, o uso do critrio de compra de bens e servios culturais50 para
delimitar uma lgica de mercado e, por outro lado, associar o fundo pblico com
os recursos no reembolsveis na tentativa de definir um modelo com presena do
Estado muito simplista para descrever a estrutura de financiamento para a cultura.
Inclusive, preciso dizer, a seletividade estrutural da atuao estatal e as capturas
privadas de recursos pblicos no so to incomuns, nem sempre so ilegais ou
mesmo ilegtimas, muito menos injustas ou desnecessrias do ponto de vista do
fortalecimento da diversidade cultural.
Esse conjunto de elementos justificaria o uso de modelos de anlise que
reconheam as interdependncias entre fontes pblicas e privadas de recursos, quando
no pela simples motivao de gerar informaes prprias responsabilizao,
distribuio de riscos e accountability. No se trata apenas da necessidade
de defender certa forma ou modelo de financiamento luz de princpios, mas de
reconhecer-lhes a polimorfia. Apesar disso, o uso daquele critrio (compra de bens
e servios) associados s ideias de mercadorizao ou desmercadorizao
da cultura no deixa de ser uma estratgia particularmente habilidosa, pois permite
realizar uma operao ideolgica extrema, quer dizer, opor Estado ao mercado,
dividindo o campo entre defensores de certo uso republicano e democrtico do
fundo pblico (como se os conceitos tivessem um nico sentido) e os liberais,
supostamente sempre defensores das trocas fundadas no desejo de lucro, tendo como
consequncia a manuteno das distores na forma de falhas de mercado,
acmulo de recursos e eventuais monoplios (como se este fossem os objetivos
nicos das correntes liberais).
Todavia, pode-se dizer que a cultura guarda complexidades no redutveis s
imagens genricas de um Estado bom, justo e equitativo e um mercado equalizador,
homogeneizador e excludente. A cultura composta por cadeias de valor, circuitos,
eventos, equipamentos, aes culturais, redes, modos de vida etc. e guarda com as
instncias reguladoras (Estado, mercado e comunidades) relaes densas.
Outra dicotomia tem sido defendida e descontextualizada. A contraposio
entre produto e processo como eixo para a caracterizao do financiamento
ainda mais confusa do que a dicotomizao entre o fundo estatal e do mercado.
O argumento tem sido utilizado para justificar a simplificao do processo de
concorrncia para recursos e nas prestaes de contas. Entretanto, no caso da
separao entre produto e processo, bastante difcil afirmar uma contraposio
50. Ver Lima e Ortellado (2013).
288
absoluta entre um e outro na prtica social, seja do agente pblico, das empresas ou
de outros agentes culturais da sociedade civil. Alis, as prticas de democratizao e
preservao da memria tm-se mostrado bastante cuidadosas com o registro,
a classificao, a preservao e a patrimonializao mesmo de aes efmeras.
Afirmar a cultura como processo faz todo o sentido. Os modos de fazer e conhecer
so dinmicos e carregados de historicidade.
Seja como for, a nfase em um ou outro conceito produto ou processo
tem a finalidade na gesto pblica de estabelecer parmetros avaliativos e de controle
no uso de recursos pblicos ou privados. Evidentemente, todos os parmetros tm
alcances limitados e podem e devem ser questionados e criticados. Entretanto,
o mais comum que os gestores faam uso de elementos de ambos. Alm disso,
as atividades que, em geral, so vistas como processos, podem ser perfeitamente
consideradas como produtos. A resoluo dos problemas relacionados com a
prestao de contas e com a desburocratizao dos instrumentos e mtodos de
polticas pblicas no ganha muito com a confuso entre conceitos descritivos e
normativos (ou simplesmente ideologizados).
H, entretanto, um sentido interessante que se pode enfatizar. Ao acentuar
os processos, toma-se o saber-fazer como foco de anlise e de ao pblica.
Esta posio inteira e plausivelmente defensvel. Talvez esta seja a posio
mais prxima que se pode chegar, dado o nvel atual de reflexo, em relao
ideia de cultura como experincia social do cotidiano ou, como se queira,
do sentido antropolgico de cultura. O saber-fazer pode ser, por exemplo, em caso
extremo, o contar uma estria, danar, cantar, tocar um instrumento, jogar etc.
Estamos no mbito do vivido, do processual e do dinmico. No entanto, dada a
complexidade do objeto das polticas de cultura, difcil imaginar ou tomar
parte uma orientao particular pelo todo.
H ainda uma confuso entre modelos de financiamento e o uso de editais.
Tanto rgos pblicos quanto empresas usam de editais; alis, este recurso no
novo nem inusitado, mas prtica administrativa recorrente tanto no mbito
da cultura, quanto em outras polticas setoriais. Entretanto, estas distines
tm seus usos.
O primeiro dos argumentos, mais uma vez, concentra-se em afirmar a
fonte pblica oramentria como nica capaz de excluir a lgica do mercado.
O segundo afirma serem os processos o componente mais importante nas
atividades culturais; seria como se os bens, os espetculos, as composies,
os textos, os vdeos, os filmes, os DVDs, os CDs ou mesmo os roteiros no
fizessem conjunto com os processos culturais. O terceiro argumento defende
o uso de editais, como se estes fossem capazes, por si mesmos, de contornar
capturas e realizar uma justa distribuio em nome do pblico. A presena ou
Cultura
289
no de editais no diferencial lgico, mas ideolgico. Acreditou-se, nos ltimos

anos, que a sua presena permitia conferir s polticas um sentido republicano,
por contraposio s escolhas de preferidos ou a favor da lgica arbitrria do
balco. Vejamos de forma mais aproximada qual a gramtica dos incentivos
fiscais e algumas de suas caractersticas em 2013. 51 Tambm so necessrias
pequenas consideraes introdutrias.
Os projetos apresentados para os incentivos fiscais no so objeto de restries quanto ao mrito ou outras questes substantivas por parte do MinC
ou da Comisso Nacional de Incentivos Culturais (CNIC). Mesmo assim,
a estrutura administrativa mobiliza um grande esforo para a aprovao e a
anlise formal dos projetos. Em alguns anos do perodo, a taxa de projetos que
captam recursos depois da aprovao pelo MinC/CNIC sempre muito pequena
(menos de 30%). A crtica mais veemente aos incentivos de que eles beneficiariam apenas o mercado. A outra de que os recursos poderiam ser decididos a
partir de discusses polticas. A terceira a da concentrao de recursos, seja em
nvel territorial, de projetos ou financiadores beneficiados.52 Ver-se-, a partir da
anlise do comportamento dos projetos em 2013, que necessria uma abordagem
mais especfica a respeito das duas crticas. Provavelmente necessrio acompanhamento e avaliao que no leve em conta apenas ideias gerais. Enfrentar-se-,
em primeiro lugar, a crtica das trs concentraes; depois, no acompanhamento
de 2013, enfrentaremos, de forma exploratria e ainda insuficiente, a crtica
segundo a qual os incentivos beneficiam os mercados e que seria necessria uma
discusso poltica a respeito de critrios alocativos. Deve-se dizer, a princpio,
que concordamos com estas assertivas e com os princpios ali expressos, mas que
temos que encontrar melhores formulaes sobre elas.
Por mecenato, pode-se entender a prtica de apoio de aes culturais por intermdio de recursos advindos de doao ou patrocnio; por meio destes recursos econmicos, pessoas e empresas valorizam e enriquecem o patrimnio cultural coletivo.
A caracterstica do mecenato o aporte de recursos prprios em funo do valor do
bem cultural e econmico a ser apoiado ou em decorrncia da associao da imagem
pessoal ou da empresa cultura. possvel dizer que a cultura bom negcio no
sentido da construo de uma imagem para empresas que geram externalidades
negativas, por exemplo, ao meio ambiente e sade. O grfico 5 mostra que,
mesmo com as crticas veementes aos incentivos fiscais, estes proporcionaram
recursos crescentes ao fazer cultural do perodo analisado. verdade que h muitas
oscilaes com contrao de recursos, o que acontece em momentos de menor
dinamismo econmico ou de crises.
51. Barbosa da Silva e Freitas (2014).
52. Finageiv Filho (2014).
290
GRFICO 5
Comportamento dos incentivos scais (1995-2013)
(Em R$ de dez./2013)1
1.600.000.000
1.400.000.000
1.200.000.000
1.000.000.000
800.000.000
600.000.000
400.000.000
200.000.000
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Os grficos 6 e 7 trazem aspectos pouco enfatizados em relao ao comportamento

dos incentivos fiscais. Em primeiro lugar, cabe observar o comportamento de aprovao
de projetos pelo financiador. As empresas e pessoas foram se tornando sensveis aos
projetos na cultura. De 267 projetos financiados em 1995, salta-se para 2.490 projetos
no ano seguinte e o nmero no pra de crescer ano a ano, chegando ao pico, em 2010,
com mais de 27 mil projetos. O nmero cai para 16.875 em 2013, mas ainda bastante
significativo no quadro da dinamizao do campo cultural.
GRFICO 6
Comportamento dos projetos incentivados (1995-2013)
(Em nmero de projetos)
27.656
24.469
25.081
21.697
20.361
17.918
18.869
16.875
7.802
5.916
3.702
5.634
5.664
6.316
8.164
5.946
4.027
2.490
267
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Cultura
291
Dois fatores concorrem para o aumento do nmero de projetos apoiados.

Em primeiro lugar, evidentemente, a poltica do governo federal de no limitar
os gastos tributrios indiretos. O campo cultural, apesar dos critrios para
apresentao, uso de recursos e prestao de contas, aprendeu a utilizar os
incentivos fiscais e a responder aos controles burocrticos. Isso facilita o apoio
e descomprime a administrao, por ser seletiva em relao ao pblico que
apresenta tais projetos e pelos recursos de acompanhamento que os prprios
financiadores acabaram por desenvolver. Estes aspectos devem ser mais bem
avaliados tanto proponente quanto financiador so muito variados em perfil,
como veremos daqui a pouco , mas a hiptese levantada plausvel at que se
possa contar com melhores instrumentos de julgamento.
Outro aspecto refere-se ao que se apresenta no grfico 7 quando se v que,
para alm da generosidade do governo federal no que concerne aos tributos,
possvel considerar que o atendimento a um maior nmero de projetos possa
dar-se em funo de uma queda no seu tamanho mdio, em termos de recursos.
Eram de R$ 147 mil em 1998 e chegam a R$ 50 mil em 2010, com variaes
para cima nos anos seguintes.
GRFICO 7
Comportamento dos incentivos scais: mdia por projeto (1995-2013)
(Em R$ de dez./2013)1
1.800
133.585
74.710
54.050
60.589
50.342
56.637
67.165
67.559
105.198
123.894
138.228
116.974
147.310
400
68.673
600
107.007
800
86.909
1.000
147.856
1.200
126.260
1.400
157.576
1.600
200
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Fonte: Salic/MinC.
Essas hipteses devem ser mais bem avaliadas, inclusive com levantamentos
empricos de normas e orientaes (que fogem do escopo proposto) para saber se
a CNIC estabeleceu alguma normatizao ou se a reduo dos projetos resultou
de alguma estratgia dos editais das empresas ou simplesmente de um movimento
espontneo do campo cultural.
292
Seja como for, podemos considerar dois aspectos: i) os aumentos constantes

dos recursos incentivados indicam que as crticas genricas a respeito dos
contedos de mercado desta modalidade de financiamento no foram consideradas a ponto de dar ensejo a medidas contrrias importantes; ii) o nmero de
projetos aumentou de forma significativa no perodo, o que provavelmente
responde aos desejos de recursos de artistas e agentes culturais.
Mas podemos deduzir algo sobre desconcentrao e democratizao do
acesso aos recursos incentivados? Vamos devagar. Observemos as figuras 2 e
3 com a distribuio dos projetos pelos municpios em montantes e nmero.
Dos 5.565 municpios brasileiros, 823 receberam recursos para projetos culturais.
A iniciativa no foi, evidentemente, dos municpios mas, em geral, da sociedade civil.
H casos de projetos ajustados e negociados com o poder pblico, mesmo que
depois apresentados por associaes civis. So Paulo e Rio de Janeiro concentraram
65% dos recursos que, somados queles destinados a Belo Horizonte e Porto Alegre,
chegam a 75%. Vale ressaltar que muitos dos municpios nos quais se desenvolveram
projetos apresentam valores pequenos no perodo ou pequeno nmero de projetos.
FIGURA 2
Valores distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos scais (1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Cultura
293
FIGURA 3
Nmero de projetos distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos scais
(1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Entretanto, as mdias por projetos so menores nestas cidades, ao menos

relativamente aos projetos apresentados na maioria dos outros municpios.
Mesmo mostrando a concentrao de recursos em termos territoriais, estes
dados indicam as possibilidades, ainda que no existam polticas deliberadas,
mas em decorrncia da natureza dos projetos apresentados, da distributividade
dos recursos entre os projetos do mesmo municpio. Voltaremos a este ponto.
O Rio de Janeiro precedido por 108 municpios que possuem valores mdios
maiores por projeto, So Paulo o 195o e Belo Horizonte o 520o, o que mostra de
certa forma um padro de distribuio relativamente equitativo do financiamento
a atividades culturais via incentivos fiscais.
Apesar disso, a concentrao de recursos real, pelo menos em termos territoriais, e muitos municpios no foram beneficiados pelos recursos incentivados;
entretanto, o nmero de projetos apresentados nos municpios concentradores
de recursos mostra que h uma demanda estruturada por recursos. A presena
de muitos municpios fora do palco dos mercados dinmicos e que apresentaram
projetos vultosos mostra que a lgica dos incentivos fiscais no apenas uma
lgica de mercado, do contrrio, no teriam sido direcionados recursos mdios
294
significativos para projetos e municpios pequenos ou pouco populosos, como Arari,

Curionpolis, Ipia, Ituber, Marab, Quedas do Iguau, Rio Acima, Curvelo,
Lenis, Congonhas ou Paulnia, para citar os possuidores de projetos com os
maiores valores mdios.
FIGURA 4
Mdia de valor por projetos distribudos pelos municpios brasileiros: incentivos
scais (1995-2013)
Fonte: Salic/MinC.
Podemos lanar mais algumas hipteses parciais: os projetos aprovados e

financiados no se referem apenas aos grandes projetos do mercado; a mdia
dos projetos diminuiu e a distribuio dos recursos por um grande nmero de
projetos de pequeno porte e de projetos de grande vulto em municpios de baixo
dinamismo e visibilidade do financiamento em termos de retorno de imagem
corporativa e econmica mostra que, nos incentivos fiscais, convivem lgicas
polticas e culturais complementares.
Aproximemo-nos mais do perfil dos proponentes. A lista da tabela 6 contm
os trinta maiores proponentes do perodo, o que representa 21,47% do total.
Existe todo tipo de ator, de formato e insero no campo cultural e no mercado cultural.
A lista encabeada pelo Ita Cultural, seguido pela Fundao Roberto Marinho.
Nas posies subsequentes, verifica-se, entre outros, a presena da Orquestra
Sinfnica Brasileira, da T4F, do MAM, da TV Educativa, da Fundao Bienal de
Cultura
295
So Paulo, dos Amigos da Funarte, dos Amigos do Teatro Municipal do Rio de

Janeiro e do Grupo Corpo.
Para extremar o argumento pode-se assinalar que a T4F, empresa lder do
mercado de entretenimento em escala mundial, est lado a lado com a Associao
de Amigos da Funarte, que faz parte do SFC/MinC. Na lista completa, saltam aos
olhos inmeras surpresas do mesmo gnero, com fundaes, universidades, museus,
bibliotecas e institutos pblicos ao lado de iniciativas culturais de todos os tipos.
TABELA 6
Trinta maiores proponentes dos incentivos scais (1995-2013)
Trinta maiores proponentes
Participao (%)
Instituto Ita Cultural
2,91
Fundao Roberto Marinho
1,30
Fundao Orquestra Sinfnica Brasileira
1,22
T4F Entretenimento S.A.
1,01
Museu de Arte Moderna de So Paulo (MAM)
0,88
Fundao Padre Anchieta Centro Paulista de Rdio e TV Educativas
0,84
Fundao Bienal de So Paulo
0,83
Associao Orquestra Pr Msica do Rio de Janeiro
0,80
Fundao Orquestra Sinfnica do Estado de So Paulo
0,71
Associao Cultural da Funarte
0,69
Divina Comdia Produes Artsticas Ltda.
0,67
Museu de Arte de So Paulo Assis Chateaubriand
0,66
Danar Marketing Comunicaes Ltda.
0,57
Associao de Amigos do Teatro Municipal do Rio de Janeiro
0,56
Fundao Iber Camargo
0,56
Instituto Tomie Ohtake
0,56
Associao Sociedade de Cultura Artstica
0,54
Corpo Ltda.
0,53
Associao Pinacoteca Arte e Cultura (APAC)
0,49
Instituto Alfa de Cultura
0,46
Mozarteum Brasileiro Associao Cultural
0,44
Instituto Moreira Salles
0,43
Associao de Amigos do Centro Cultural Banco do Brasil
0,43
H Melillo Comunicao e Markenting Ltda.
0,40
Fundao Bienal de Artes Visuais do Mercosul
0,40
Aventura Entretenimento Ltda.
0,40
Dell Arte Solues Culturais Ltda.
0,40
Opus Assessoria e Promoes Artsticas Ltda.
0,38
Backstage Rio Empreendimentos e Produes Artsticas e Culturais Ltda.
0,38
Sociedade dos Amigos do Museu Oscar Niemeyer (MON)
0,34
Instituto Cultural Srgio Magnani
0,34
Instituto Baccarelli
Participao no total
Fonte: Salic/MinC.
0,33
21,47
296
Vejamos agora os trinta maiores financiadores do perodo. A Petrobras (Petrleo

Brasileiro e Petrobras Distribuidora) ocupa a dianteira, totalizando 14,08% dos
recursos; em seguida, destacam-se a Vale S.A., com 3,86% e o Banco do Brasil,
com 2,79%. Os bancos privados, englobando recursos das vrias empresas com o mesmo
nome e que atuam em segmentos diferenciados de mercado, a exemplo de agncias,
leasings, financiadoras, seguros previdencirios, seguradoras, corretoras, capitalizao etc.
tambm ocupam posies relevantes na lista, com destaque para o Ita, cujos recursos
financiados, somando todos os segmentos, chegam a 2,92% do total.
TABELA 7
Trinta maiores nanciadores dos incentivos scais (1995-2013)
Trinta maiores nanciadores
Petrleo Brasileiro S.A Petrobrs
Vale S.A.
Participao (%)
12,73
3,86
Banco do Brasil S.A.
2,79
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
2,53
Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobras)
2,07
Petrobrs Distribuidora S.A.
1,35
Bradesco Vida e Previdncia S.A.
1,28
Cemig Distribuio S.A.
1,10
Souza Cruz S.A.
0,91
Telecomunicaes de So Paulo S.A.
0,86
Cielo S.A.
0,81
Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT)
0,74
Banco Ita S.A.
0,70
Ita Vida e Previdncia S.A.
0,67
Banco Bradesco Financiamentos S.A.
0,63
Banco Bradesco S.A.
0,63
Fiat Automveis S.A.
0,61
Banco Itaucard S.A.
0,59
Banco Ita BBA S.A.
0,57
Redecard S.A.
0,53
Cia Brasileira de Distribuio (CBD)
0,51
Vivo S.A.
0,51
Companhia Brasileira de Metalurgia e Minerao
0,51
Companhia Siderrgica Nacional (CSN)
0,50
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP)
0,50
Unio de Bancos Brasileiros S.A. (Unibanco)
0,49
TNL PCS S.A.
0,43
Gerdau Aominas S.A.
0,42
Tractebel Energia S.A.
0,40
Volkswagen do Brasil Indstria de Veculos Automotores Ltda.
0,40
AES Tiet S.A.
0,39
Cia. Itauleasing de Arrendamento Mercantil

Participao no total
Fonte: Salic/MinC.
0,39
41,40
Cultura
297
Em todo caso, a anlise gera menor surpresa. Aparecem as grandes empresas

do petrleo, minerao, telefonia, bancos pblicos e privados, cigarros etc.
A melhoria da imagem corporativa d a cor e o tom. O que se gostaria de enfatizar
o grande nmero de pequenos financiadores, a grande maioria composta de
pessoas fsicas e de pequenas doaes que compem os recursos dos projetos
apresentados. Na verdade, o nmero de financiadores muito vasto e pulverizado,
como se ver em seguida.
Ao se reorganizarem os dados para apontar os alcances e a extenso das aes
apoiadas pelos instrumentos dos incentivos fiscais, temos as seguintes assertivas:
i) mais de 10 mil proponentes apoiados (muitos se repetem todos os anos,
especialmente os financiamentos de programaes anuais de instituies culturais);
ii) absoro de montantes significativos em poucos projetos de maior valor,
sendo que 2% dos proponentes absorveram 46% dos recursos incentivados;
iii) numerosos projetos pequenos, sendo que 20% deles so de at R$ 10 mil
e 62% de at R$ 60 mil.
Podemos acompanhar o perfil dos projetos em 2013 para estabelecer uma
fotografia e colorir a reflexo a respeito dos incentivos ficais. Em 2013 foram
apoiados 16.875 projetos por 11.296 financiadores. Na mdia, cada financiador
apoia 1,5 projetos, sendo que os recursos mdios so da ordem de R$ 74,7 mil
por projeto, como se pode perceber pela tabela 8, que apresenta as caractersticas
mais gerais da modalidade incentivos fiscais da Lei Rouanet.
Como mostra essa tabela, os projetos cujos valores esto situados a partir
da faixa de R$ 5 milhes absorveram 41% do total dos recursos advindos
dos gastos tributrios indiretos em 2013. Essa faixa abrange 41 financiadores
(0,3% deles em 2013), que apoiaram 1.250 projetos, ou seja, 7,5% do total de
projetos apoiados; isto significou o apoio de poucas empresas a muitos projetos
e mdias altas por projetos em termos de valor e, mais importante, 41% dos
recursos advindos dos gastos tributrios indiretos em 2013 referimo-nos
somente queles projetos de R$ 5 milhes ou mais. Do outro lado no caso
dos projetos que no ultrapassaram o valor de R$ 10 mil , tm-se 8.398
apoiadores (74,3%) que apoiaram 54,6% dos projetos, mas que significaram
1,4% dos gastos tributrios indiretos. Se tomarmos esta faixa (at R$ 10 mil)
e a seguinte (de R$ 10 mil a R$ 150 mil), temos 91% dos apoiadores, 72%
dos projetos apoiados e 8% dos recursos totais.
298
TABELA 8
Projetos nanciados nos incentivos scais (2013)
Intervalo de
valores entre
projetos (R$)
Acima de 30
milhes
Nmero de
nanciadores
Financiadores
(%)
Nmero de
projetos
apoiados
Projetos
apoiados
(%)
Mdia
projeto/
nanciador
Valor total
dos projetos
(R$)
Participao por
faixa (%)
Mdia por
projeto
(R$)
0,03
211
1,3
70,3
103.387.970
8,2
489.990
De 10 milhes
a 30 milhes
16
0,14
702
4,2
43,9
265.942.563
21,1
378.836
De 5 milhes
a 10 milhes
22
0,19
337
2,0
15,3
154.961.681
12,3
459.827
De 1 milho a
5 milhes
175
1,55
1.287
7,6
7,4
369.703.933
29,3
287.260
De 300 mil a
1 milho
337
2,98
1.196
7,1
3,5
182.375.297
14,5
152.488
De 150 mil a
300 mil
384
3,40
892
5,3
2,3
79.796.762
6,3
89.458
De 10 mil a
150 mil
1.961
17,36
3.038
18,0
1,5
87.220.952
6,9
28.710
At 10 mil
8.398
74,34
9.212
54,6
1,1
17.342.794
1,4
1.883
11.296
100
16.875
100
1,5
1.260.731.952
100
74.710
Total
Fonte: Salic/MinC.
Esses argumentos e a tabela 8 apontam para sentidos complementares:

i) uma lgica de mercado, que faculta a poucas empresas o estmulo cultura,
o que positivo, mas tambm o uso concentrado e concentrador de recursos
pblicos para as estratgias de marketing, o que parece ser questionvel,
mesmo para as empresas pblicas ou estatais; e ii) uma lgica complementar que,
embora no possa rapidamente ser descartada como de mercado, certamente tem
que ser relativizada, dada a pulverizao e o impacto que gera na organizao da
cultura pelo simples fato de financiar pequenos projetos.
Por fim, algumas consideraes. Deve-se dizer que a contraposio entre os
modelos de financiamento tem uma forte justificativa em ideias gerais, em cuja
presena se podem organizar as escolhas pblicas. Nada a dizer sobre os valores
ltimos que organizam aquelas ideias gerais; por eles pode-se ter simpatias inegveis.
A questo se o sentido performtico e o uso social e poltico que se podem dar a
elas so seguidos por igual potncia descritiva e analtica. E, aparentemente,
a resposta no.
O primeiro conjunto de ideias afirma que o Estado deve financiar a cultura,
pois os mercados minimizam as possibilidades do exerccio da criatividade ao reduzir
a cultura a relaes de trocas monetrias, ou seja, os bens culturais so trocados por
Cultura
299
dinheiro e a cultura , assim, transformada em mercadoria. O mercado, portanto,

reduziria a cultura a conjuntos de bens que podem ser comprados. Contudo,
segundo essa posio, algo no bem cultural no pode ser reduzido ao mercado, pois
o prprio bem carrega ideologias e mesmo a identidade das comunidades nacionais
e locais que os produzem. Esta posio d margem, por exemplo, s polticas de
exceo cultural, como no caso francs, com sua defesa dos bens audiovisuais
nacionais contra a indstria cultural internacional. A outra posio mais radical.
Nesta, a diversidade cultural relaciona-se com processos sociais e polticos; portanto,
no se liga, a no ser muito indiretamente, a bens ou produtos. Assim, as vinculaes
da cultura com processos polticos identitrios, de reconhecimento cultural e ao
exerccio da prpria cultura impem admitir que a esta se solda a ideia de igual
respeito s estruturas valorativas, modos de vida ou linguagens, no sentido de
Wittgenstein, nas quais os grupos sociais escolheram viver ou trabalhar.
Mais ou menos radicais, as duas posies relativizam o papel dos mercados.
Na primeira abordagem, h uma recusa ideolgica global dos mercados e, no
segundo, h uma descrio do mundo onde no h lugar determinante para a
cultura material e para os bens. As duas descries so relativamente ingnuas,
no em um sentido qualquer vlido como o ideolgico, mas especialmente do
ponto de vista analtico, sobre as relaes entre Estado, mercado e modos de
vida (cultura). Tambm so simplificadoras a respeito das relaes do mundo
da vida, ou seja, do cotidiano, com a economia.
Reconhecidas as diferentes posies sobre a matria, pode-se dizer que o Estado,
ao financiar direta ou indiretamente a cultura, estimulando produtos ou processos,
sempre estar a incentivar a dinamizao de mercados de bens culturais, sejam eles
locais, regionais, nacionais ou transnacionais. Se se admite que o financiamento
pblico se orienta para estimular trocas horizontais ou processos, deve-se ter em
contar que, mesmo assim, estas trocas continuaro a ser, em grande parte, mediadas
por materialidades ou bens. Se se admite, por outro lado, que o financiamento
cultural direciona-se ao reconhecimento da diversidade, foroso concordar que
as expresses dessa diversidade tm lugar nos quadros da cultura material, e no
apenas nas relaes sociais fundadas em identidades descontextualizadas. Estas so
concretas, a uma s vez, materiais e simblicas.
Em geral, apela-se para o conceito antropolgico de cultura para justificar a
presena do Estado (j que os mercados so viles do achatamento, da homogeneizao e do empobrecimento cultural) e tambm o foco das polticas pblicas
na questo da diversidade cultural. Nada mais equivocado. J se mostrou que o
sentido do conceito antropolgico seu uso, que j serviu a processos da administrao colonial, para sedimentao de relaes de classe, para formulaes polticas
contra-hegemnicas, para defesa de mercados etc. As manifestaes culturais
300
populares produzidas a partir da urbanizao, da presena dos meios de comunicao

de massa, do cinema industrial, da msica pop, enfim, das indstrias culturais,
tambm so e geram culturas e, queira-se ou no, em sentido antropolgico.
O que o financiamento cultural brasileiro faz e, na verdade, o faz,
pelo menos nos ltimos anos, em nome dos direitos culturais e do conceito
antropolgico de cultura focar pblicos e delimitar um sentido de equidade.
Inmeros so os exemplos, a comear pelos programas Arte Cultura e Cidadania
Cultura Viva e Mais Cultura, ambos com aes no campo audiovisual, leitura,
cultura digital, artes, msica, cultura popular, pontos de memria etc. O que a
poltica de financiamento faz empiricamente, entretanto, no se reduz a este uso,
como se viu com os exemplos da compra de livros, FSA, patrimnio e dos editais
da Funarte embora, muitas vezes, a ideia de equidade se associe a esta, mas com
tores e adaptaes conceituais. Os incentivos fiscais, por sua vez, alm de apoiar
instituies pblicas, certamente apoiam inmeras aes e atividades culturais das
mais relevantes, podendo-se citar algumas das atividades financiadas pelo Banco
do Brasil entre 2013 e 2014.
1) Elles mulheres artistas na coleo do Centre Georges Pompidou.
2) Watch me move o show da animao.
3) Plano Anual do Instituto Tomie Ohtake.
4) Exposio Obras-primas do Renascimento Italiano.
5) Plano Anual de Atividades OSESP.
6) Exposio de Abraham Palatnik, o pioneiro da arte cintica no CCBB.
7) Seleo Brasil em Cena, que objetiva revelar autores e atores de teatro.
8) VI Edio do Programa Educativo Artes Visuais 2012-2013.
9) Todos os Sons domingo CCBB 2013.
10) Exposio de Artes Multimdia.
11) XII Mostra do Filme Livre (MFL).
12) Cinesul 2013 Festival Ibero-Americano de Cinema e Vdeo 20 anos.
Esses poucos exemplos poderiam ser acrescidos por outros, tais quais apoios ao
Instituto Inhotim, OSESP, Bienal de So Paulo, MAM, festivais de dana, teatro,
cinema etc., que so, sem sombra de dvidas, da mais alta relevncia cultural.
Antes, porm, de nos perguntarmos pelo direito cultural a que
temos direito, pode-se dizer que um uso possvel a ser dado ideia de que temos
direitos culturais poder justificar o direcionamento de recursos a grupos,
Cultura
301
a associaes e a comunidades que, sem a preocupao explcita por parte

do fundo pblico e, portanto, das polticas pblicas, no realizariam valores
como democratizao cultural, democracia cultural e, mais importante talvez,
democracia no sentido de exerccio da cidadania, quer dizer, de participao
social nas decises pblicas.
Enfim, essa ltima frase contm parte dos sentidos do que se quer dizer.
A poltica cultural, para ser democrtica e em conformidade com as geraes
de direitos civis, sociais e polticos, deve corresponder a uma ampla institucionalizao da participao, que tenha como objetivo desenvolver, distribuir e
transmitir cultura s geraes futuras. Portanto, a construo de uma cultura
poltica democrtica uma das peas das polticas culturais. Mas o que dizer
das polticas pblicas de cultura? Quais so seus instrumentos? Quais so seus
recursos? Como delimit-las, se assim for possvel, em relao a outras polticas
com contedos culturais, possivelmente evidentes luz do difano, impreciso
e incomensurvel conceito antropolgico, tais como habitao, transporte,
educao, sade, proteo da criana e do adolescente, polticas tnicas,
de gnero, ambiental etc., para citar apenas alguns poucos exemplos de uma
lista extensa? Finalmente, uma derradeira questo: como elas se relacionam
com as polticas culturais?
Uma sociedade moderna, que tenha como objetivo a realizao dos
direitos cultura, dificilmente ser capaz de excluir mercados dos processos
alocativos, produtivos e distributivos. Nestas sociedades, h uma grande variedade de princpios morais, muitos dos quais em concordncia ou, pelo menos,
com tolerncia das maiorias, e outros aos quais se impem discordncias mais
ou menos radicais, mais ou menos razoveis. A homofobia, as formas de racismo
e discriminao de gnero so exemplos de crenas particulares com as quais
no se deve desejar conviver.
Muitas prticas culturais, entretanto, inclusive desenvolvidas na forma das artes
e da criao esttica, convivem com aquelas crenas e as estimulam como corretas e
naturais. Esses so exemplos de prticas que podem ser incentivadas caso os critrios
de poltica e de financiamento pblico se concentrem em conceitos de equidade
funcionais, ou seja, de renda, educao e excluso de acesso a recursos pblicos.
Todos tm o direito cultura, mas as instituies devem poder utilizar instrumentos
e sanes para fazer cumprir tais direitos. Assim como os instrumentos de poltica
devem salvaguardar valores essenciais, devem tambm impedir as violncias,
a corrupo e o florescimento de crenas culturais particulares contraditrias
com aqueles valores. No se afirma, com esses argumentos, o direito de punir ou
a adeso a instrumentos legais reconhecidamente imprecisos e mesmo injustos,
mas a necessidade de admitir a importncia de alguns princpios restritivos como
302
parte das polticas pblicas. Algumas prticas das instituies pblicas podem e
devem ser restringidas, assim como prticas culturais de uso comum podem ser
questionadas, a exemplo da misoginia, da homofobia, do racismo e de todo tipo
de chauvinismo. De qualquer forma, o direito de sancionar e punir imoralidades
deve ser usado com prudncia, sobretudo na distribuio de recursos para a
criatividade e para as atividades crticas.
O leitor deve estar a se perguntar que papel esses elementos tm nas decises de
estruturao de polticas pblicas culturais. primeira vista, estamos questionando
o papel do Estado como instncia organizadora central dos fenmenos culturais
e da realizao dos direitos. Em segundo lugar, expondo a complexidade dos
objetos de ao das polticas culturais e dizendo que a tipificao dos modelos de
financiamento entre pblico e privado uma jogada poltico-ideolgica interessante,
mas incapaz de descrever os instrumentos tais como se estruturam. Em terceiro lugar,
concorda-se com a interpretao do direito da cultura como parte da cultura poltica
democrtica, mas se discorda em dissoci-la do acesso a bens e produtos. A cultura
pode ser um conjunto de processos, mas estes so mediados por bens; portanto,
no h como separar materialidades do elemento simblico.
Evidentemente, no se quer incorrer neste trabalho em petio de princpios.
Reconhecemos a presena de prticas culturais cujo objetivo no gerar um bem.
Todavia, no possvel dizer que as distribuies materiais e o acesso a bens no se
constituem, por um lado, em parte da cultura material e, por outro, em parte dos
direitos mais amplos da cultura, especialmente relacionada ao acesso a contedos,
j que estes se cristalizam em suportes materiais.
Finalmente, afirma-se indiretamente que os princpios de equidade so
importantes, mas insuficientes para desenhar polticas, e que necessrio se
pensar em critrios concretos e regras capazes de estimular o que se deseja fazer
politicamente, amplificando a riqueza das produes simblicas. Tambm necessrio
limitar as possibilidades de usar critrios particularistas como se universais fossem,
e necessrio fazer com que as polticas sigam critrios restritivos a comportamentos
equvocos, especialmente do ponto de vista moral (a exemplo da homofobia e do
racismo, como j se viu) e limitadores do pluralismo democrtico.
4 DESAFIOS DE UMA POLTICA CULTURAL INTERCULTURAL
Durante o captulo se viu que as polticas culturais so formadas por representaes e valores em disputa, ou seja, esto presentes no jogo poltico projetos
globais de sociedade, isto , representaes a respeito do desenvolvimento,
de como se devem configurar as relaes polticas, e mesmo o prprio Estado,
e qual deve ser o objeto de ao das polticas pblicas culturais. Em muitos casos,
estas polticas setoriais constroem referenciais baseados no multiculturalismo e
Cultura
303
no objetivo de oferecer amplos recursos de acesso e exerccio no apenas aos bens

simblicos, mas ao conhecimento, proteo, valorizao e ao respeito aos
modos de vida diferenciados. Entretanto, estas so polticas fortemente ligadas
administrao pblica e, por esta razo, ganham formas muito especficas,
atuando sobre temas (artes e cultura), como j se viu, a partir dos limites dos
instrumentos da administrao pblica. Algo excede a prpria atuao social,
mas seus sentidos so indexados ao desdobramento das polticas pblicas.
A Constituio de 1988 (Brasil, 1988) indica ser o desenvolvimento um
direito fundamental, elege a diminuio das desigualdades regionais entre
os objetivos fundamentais da repblica (Artigo 30) e trata a cultura como
parte integrada a esses elementos. Embora a abertura semntica do conceito
no permita imaginar uma direo nica para processos concretos, afinal a
historicidade das instituies e dos movimentos sociais se refere a processos
indeterminados, possvel imaginar ideias que se tornem pontos de convergncia
possveis na coordenao das aes pblicas. Entre estas, esto as instncias de
mediao ideolgica, de interesses e de decises, ou seja, os fruns e as agncias
de participao. Neste sentido, a complexificao das redes de participao que
permitam a democratizao das instituies central. Como j se escreveu,
se defende a participao social como parte do desenvolvimento, no se est em
uma posio simplesmente estratgica, para ganhar adeses. Inclusive porque
a prpria idia de participao parte dos direitos fundamentais e relaciona-se
criao de capacidades reflexivas e institucionais, ou seja, refere-se a processos
de aprendizagem social para lidar com questes polticas em um ambiente de
contradies e conflitos. Por contraste, a uma viso meramente instrumental
da participao, esta deve ser tomada como parte da experincia de democratizao dos
Estados e como indicador do grau de legitimao de processos de desenvolvimento.
Por outro lado, a elaborao de uma agenda pblica com vis participativo
acrescenta complexidades aos processos de desenvolvimento, pois implica estabelecer
consensos mais ou menos amplos em meio a um campo de possibilidades muito
aberto. Tambm implica alinhar polticas com tradies e culturas institucionais
diferentes e estabelecer interaes entre atores individuais e institucionais
guiados por concepes diversas. (...) Nesse ponto, acrescente-se que o debate
poltico sistemtico a respeito das relaes entre desenvolvimento e cultura
pode oferecer recursos conceituais para desbloquear obstculos epistemolgicos
e institucionais, possibilitando o repensar de um desenvolvimento integrado
(Barbosa da Silva, 2010, p. 12-13).
A prpria Constituio de 1988 elencou os direitos culturais como parte

dos direitos fundamentais, relacionando-os ao desenvolvimento, ao respeito
diversidade e valorizao das culturas formadoras da sociedade brasileira,
portanto, do patrimnio simblico que confere lastro criatividade e ao desenvolvimento nacional. Tal Constituio fez referncia cultura em vrios dos seus
304
artigos e reconheceu a pluralidade e a diversidade de formas de vida. O Estado

tem o dever de agir e desenvolver polticas pblicas que garantam a realizao
dos direitos culturais, permitindo o acesso aos recursos simblicos produzidos
pela coletividade, e tambm o enriquecimento material e simblico permanente
pelo contato com a diversidade dos repertrios culturais e formas de vida, mas
tambm pela criatividade individual e coletiva.
A cultura est presente em vrios captulos da Constituio de 1988.
Comea com os direitos fundamentais, passa pela organizao do Estado,
percorre a grande rea da cincia e tecnologia, atravessa a comunicao social
e questo da famlia e chega s polticas direcionadas aos indgenas e aos
quilombolas. O quadro 2 oferece uma sntese dos elementos presentes no texto
constitucional, a partir dos quais se pode inferir ser a cultura um conjunto
amplo de questes que vo das artes humanistas ao patrimnio material e
imaterial, s indstrias culturais e de comunicao de massas, aos modos de
vida (incluindo formas saber e modos de fazer), que constituem um complexo
conjunto de instrumentos jurdicos e de polticas pblicas que garantam o
desenvolvimento e a diversidade cultural.
QUADRO 2
Sntese dos elementos presentes na Constituio de 1988
Captulo
Artigo
Contedo
Direitos e
garantias
fundamentais
Artigo 5o: IX,

XXVII, XXVIII
e LXXII
Livre a expresso da atividade intelectual, artstica, cientca e de comunicao, independentemente de censura ou licena. Direitos do autor.
Artigo 23: III,

IV e V
Proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; impedir a evaso, a destruio
e a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural;
proporcionar os meios de acesso cultura, educao e cincia.
Artigo 24: IX
Compete Unio, aos estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre educao,
cultura, ensino e desporto. A Unio estabelece normas gerais.
Artigo 219
O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o

desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do pas, nos termos de lei federal.
Artigo 220:
2o e 3o
A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma,

processo ou veculo no sofrero qualquer restrio, observado o disposto na Constituio.
Artigo 221
A produo e a programao das emissoras de rdio e televiso atendero aos seguintes princpios:
I preferncia a nalidades educativas, artsticas, culturais e informativas;
II promoo da cultura nacional e regional e estmulo produo independente que objetive sua
divulgao;
III regionalizao da produo cultural, artstica e jornalstica, conforme percentuais estabelecidos em lei;
IV respeito aos valores ticos e sociais da pessoa e da famlia.
Artigo 227
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta

prioridade, o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, prossionalizao,
cultura, dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de
coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e
opresso
Organizao
do Estado
Da cincia e
tecnologia
Da comunicao social
Da famlia,
da criana,
do adolescente, do
jovem e do
idoso
(Continua)
Cultura
305
(Continuao)
Captulo
Artigo
Contedo
Artigo 231
So reconhecidos aos ndios sua organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies e os
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarc-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
Artigo 215
O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura
nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
1o O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e
das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
2o A lei dispor sobre a xao de datas comemorativas de alta signicao para os diferentes segmentos tnicos nacionais.
Artigo 216
Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados

individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria dos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem:
I as formas de expresso;
II os modos de criar, fazer e viver;
III as criaes cientcas, artsticas e tecnolgicas;
IV as obras, objetos, documentos, edicaes e demais espaos destinados s manifestaes
artstico-culturais;
V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientco;
5o Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas
dos antigos quilombos.
Artigo 216A
(Emenda
Constitucional
no 71, de
2012)
O Sistema Nacional de Cultura, organizado em regime de colaborao, de forma descentralizada e participativa, institui um processo de gesto e promoo conjunta de polticas pblicas
de cultura, democrticas e permanentes, pactuadas entre os entes da Federao e a sociedade,
tendo por objetivo promover o desenvolvimento humano, social e econmico com pleno
exerccio dos direitos culturais.
1o O Sistema Nacional de Cultura fundamenta-se na poltica nacional de cultura e nas suas
diretrizes, estabelecidas no Plano Nacional de Cultura, e rege-se pelos seguintes princpios:
I diversidade das expresses culturais;
II universalizao do acesso aos bens e servios culturais;
III fomento produo, difuso e circulao de conhecimento e bens culturais;
IV cooperao entre os entes federados, os agentes pblicos e privados atuantes na rea
cultural;
V integrao e interao na execuo das polticas, programas, projetos e aes
desenvolvidas;
VI complementaridade nos papis dos agentes culturais;
VII transversalidade das polticas culturais;
VIII autonomia dos entes federados e das instituies da sociedade civil
IX transparncia e compartilhamento das informaes;
X democratizao dos processos decisrios com participao e controle social;
XI descentralizao articulada e pactuada da gesto, dos recursos e das aes;
XII ampliao progressiva dos recursos contidos nos oramentos pblicos para a cultura.
2o Constitui a estrutura do Sistema Nacional de Cultura, nas respectivas esferas da Federao:
I rgos gestores da cultura;
II conselhos de poltica cultural;
III conferncias de cultura;
IV comisses intergestores;
V planos de cultura
VI sistemas de nanciamento cultura
VII sistemas de informaes e indicadores culturais;
VIII programas de formao na rea da cultura;
IX sistemas setoriais de cultura.
3o Lei federal dispor sobre a regulamentao do Sistema Nacional de Cultura, bem como de
sua articulao com os demais sistemas nacionais ou polticas setoriais de governo.
4o Os Estados, o Distrito Federal e os municpios organizaro seus respectivos sistemas de
cultura em leis prprias.
Dos ndios
Fonte: Brasil (1998).

306
A presena da cultura no arcabouo jurdico constitucional relaciona-a a valores

e princpio ali presentes; entretanto, as polticas pblicas institucionalizadas tecem
discursos interessantes do ponto de vista da articulao de ideias gerais, especialmente
do reconhecimento da diversidade e do desenvolvimento, articulam aes culturais
no amplo espectro das artes, mas atuam de forma contraditria em relao ao
multiculturalismo e, especialmente, em relao interculturalidade. Esta ltima
no toma a cultura como um conjunto de componentes independentes tais quais
modos de saber, fazer, rituais, mitos etc. que configuram modos de vida; tambm
no tomam a cultura como processos simblicos reificados em obras, costumes,
objetos, livros e mesmo em prticas que devem ser valorizadas. A interculturalidade
se refere a processos historicamente abertos e politicamente dialgicos.
possvel imaginar polticas culturais e polticas pblicas ancoradas na
ideia de interculturalidade, mas certamente o modus operandi da administrao
pblica oferece ao conceito o desafio das aporias intelectuais. Como descolonizar
o imaginrio a respeito do desenvolvimento e das formas de poltica se ambas
esto ancoradas na instituio por excelncia da dominao (e da colonialidade),
o Estado? Estas so ideias que colonizam e configuram de forma muito densa as
relaes entre formas de saber e fazer.
Fez-se anteriormente o exerccio de relacionar o desenvolvimento com o respeito
diferena, diversidade e interculturalidade. O mesmo se fez na interpretao da
Constituio de 1988 no contexto do pluralismo e da multiculturalidade. Este duplo
movimento permite construir um referencial comum para todas as polticas setoriais
que constituem as polticas culturais: i) a melhoria das capacidades sociais impe o
respeito pelas formas de vida alternativas; portanto, a complementariedade entre
redistributivismo e diferena cultural; ii) o Estado deve ser radicalmente democratizado,
o que impe a necessidade de repensar a democracia estruturalmente (e no apenas a
desverticalizao do aparato poltico) como experincia aberta, plural e com mltiplas
instncias de legitimao e reconhecimento; e iii) a cultura deve ser vista em sua fluidez,
dinamismo e mltiplos enraizamentos sociais e histricos.
So necessrios esclarecimentos adicionais a respeito do conceito de multiculturalismo e da interculturalidade. Como j se viu, o multiculturalismo envolve uma
srie de conceitos, tais como pluricultural, multicultural, diversidade, diferena e
interculturalidade, mas tambm a recolocao destes conceitos no quadro das
relaes de poder. Usamos a ideia de descolonizao para referenciar a liberao
do imaginrio, excessivamente centrado em formas unilaterais de pensamento a
respeito do desenvolvimento e das relaes de poder.
Pluricultural e multicultural so termos descritivos de uso sinonmico que
servem para caracterizar a situao da coexistncia das culturas diversas dentro
das sociedades modernas, vista como uma realidade do mundo globalizado.
Cultura
307
Enquanto o pluri indica a convivncia de vrias culturas no mesmo espao

sem nenhuma preocupao nem relao de equidade e amplamente utilizado
pelos pases latino-americanos, o multi, marcado por suas razes ocidentais e
embasado no relativismo cultural, aponta para um conjunto de culturas singulares
sem relao e sob o guarda-chuva da cultura dominante. Alm disso, ele d nfase
na dimenso relacional, embora omita a permanncia das desigualdades sociais.
Multiculturalismo, como dito anteriormente, uma doutrina heterognea,53
uma metanarrativa ou ainda uma srie de estratgias e polticas inacabadas,
adotadas para administrar problemas das sociedades multiculturais que surgem das
lutas das minorias tnicas, de gnero ou raciais pelo reconhecimento de direitos
e identidades a partir dos anos 1990. Como signo, suscetvel a interpretaes,
tradues e alteraes distintas que dependem das lutas e tenses sociais de
cada sociedade que dele se apropria, lhe d significado e o instrumentaliza.
O mainstream multiculturalism est inspirado no ideal iluminista da tolerncia como o
princpio da convivncia em respeito autonomia dos indivduos e dos povos,
colocando no centro da discusso questes do respeito da diversidade cultural
e do reconhecimento social como vnculo fundamental entre os indivduos e
comunidades. As polticas da diferena do multiculturalismo tm sido recheadas de
denncias contra a discriminao implcita do liberalismo. Uma parte importante
do liberalismo pressupe a neutralidade dos Estados-naes em relao a formas de
vida e opes de vida particulares. Outra parte dos liberais, assim como os adeptos
da poltica da diferena, se preocupa com a igualdade e tm atuado com o objetivo
de incorporar, incluir, dar acesso aos anteriormente excludos ou marginalizados.
O centro semntico o Estado e sua capacidade de juntar politicamente o que
social e culturalmente diferente.
As estratgias do multiculturalismo e as polticas da diferena sofrem mltiplas
crticas e questionamentos. So acusadas de: i) neutralizar e esvaziar de significado
efetivo a diferena cultural na medida em que a incorporam matriz dominante;
ii) deixar intocadas as estruturas de classe que esto por trs do no reconhecimento
das minorias; iii) inviabilizar a justia social por privilegiar o paradigma do reconhecimento em oposio ao da distribuio de renda, enquanto os dois deveriam
estar alinhados e em uma relao intrnseca; iv) evitar tocar nas questes de poder,
privilgios e hierarquia das opresses; e v) ignorar a colonialidade do poder, isto ,
uma dominao criada na base de dois processos histricos convergentes: a codificao das
diferenas entre conquistadores e conquistados na ideia de raa e a articulao
de todas as formas de controle de trabalho, de recursos e de produo em torno do
capital e mantida at os dias atuais (Quijano, 1999).
53. Existem diversos tipos de multiculturalismo. Neste trabalho, alm do chamado mainstream multiculturalism, isto ,
multiculturalismo original, analisa-se o multiculturalismo redistributivo e multiculturalismo crtico por serem movimentos
de maior importncia para a congurao da interculturalidade.
308
Portanto, do ponto de vista analtico, a diversidade cultural um conceito

que expressa a cultura como um objeto do conhecimento emprico, reconhecendo
contedos e costumes integrados em conjuntos de elementos interdependentes.
A diferena cultural refere-se a uma construo enunciativa, a um processo de
significao atravs do qual as afirmaes da cultura e sobre a cultura diferenciam,
discriminam e autorizam a produo de campos de fora, referncia, aplicabilidade
e capacidade (Bhabha, 1998, p. 63). Sendo assim, as abordagens que focalizam na
diversidade proporcionam uma compreenso estereotpica, rgida, hierarquizante,
normalizadora da realidade social em oposio ao campo hbrido, fluido, polissmico,
criativo e promissor da diferena.
Lembrando, no multiculturalismo, a palavra-chave tolerncia, na proposta
intercultural, cujo componente diacrtico a diferena, a palavra-chave dilogo.
Mas, mais que um conceito de inter-relao e intercomunicao, a interculturalidade significa potncia, quer dizer, indica o potencial das relaes de dialogia em
construir e fazer incidir pensamentos, vozes, conhecimentos, prticas distintas,
deslocando as prticas polticas das normas dominantes, do naturalizado, do absoluto,
do interesse estratgico, das posies de sujeito abstratas que escondem o monlogo
por baixo dos discursos de mudana. Assim, mesmo que em sentido ainda utpico
e crtico, pois difcil imaginar a diferena brotando das prticas dos aparelhos e
de movimentos marcados pela cultura poltica tradicional, possvel imaginar a
descolonizao das prticas.54 Enfim, a interculturalidade um horizonte, uma meta
que busca implodir as desigualdades e multiplicar as formas de cultura legtimas,
abafadas e escondidas pelas estruturas coloniais do poder. A interculturalidade
no momento pode ser vista como provocao, proposta, processo e projeto.
Trata-se de confrontar e transformar as relaes de poder, as estruturas e as instituies que as mantm, que naturalizam as assimetrias e as desigualdades sociais.
Por isso, a interculturalidade no um fato dado, mas algo em permanente caminho
e construo. O desafio seja, talvez, imaginar polticas culturais amplas ancoradas
na diferena, e para tal no nos bastam polticas setoriais e nem a instrumentalizao
do fundo pblico para uma guerra de posies incapaz de instaurar a dialogia como
mtodo de construo poltica.
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CAPTULO 5

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

Para o caso brasileiro, redesenhar a ideia do desenvolvimento cultural exige,

As polticas pblicas so definidas pela coexistncia de um nvel discursivo e de

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

As polticas culturais se constituem em sistemas de ao que mobilizam inmeros

culturais, especialmente quando a realizao destes envolve recursos financeiros

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

dispositivos tcnicos, estratgias e instituies sociais muito diferenciadas. H reas

mas com alcances nacionais, a exemplo do Programa Arte Cultura e Cidadania

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

parte da reflexo a respeito da governabilidade da diversidade cultural e

Em junho de 2014 aconteceu o primeiro Congresso Intercultural da Resistncia dos

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

Como se v, no que se refere aos direitos dos povos indgenas, os riscos

mobilizao social e aos recursos institucionais disponveis para a resistncia

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

2.1 A interculturalidade e o multiculturalismo nas polticas

Todo governo necessariamente estratgico e programtico, sendo um

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

Decreto n 3.156, de 27 de agosto de 1999.

Dispe sobre as condies para a prestao de assistncia sade dos

Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.

Artigo 2o, inciso XII: extrativismo: sistema de explorao baseado na coleta

Decreto no 6.040, de 7 de fevereiro de 2007.

Artigo 3o: I Povos e Comunidades Tradicionais: grupos culturalmente

Poltica Nacional de Gesto Territorial e Ambiental

Gesto ambiental em terras indgenas na Amaznia que deu origem ao

Fonte: Brasil (1994; 1999; 2000; 2007; 2012).

A mquina estatal mobiliza ampla estrutura funcional para lidar com a

outros grupos tnicos e sociais e para a descrio da rede de atores envolvida em

Disputas e lutas polticas que edificaram as garantias constitucionais dos povos

Em 5 de junho de 2012, a presidente Dilma Rousseff publicou o Decreto no 7.747

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

por meio de categorias historicamente formuladoras, que, no caso em foco,

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

produtora de territorialidades enquanto fragmentos territoriais de diversos

assegura, assim, legitimidade interna e externa para suas pretenses de poder.

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

A questo do aumento da violncia contra comunidades indgenas no perodo

promotoras do multiculturalismo e da interculturalidade. O Decreto no 7.747

Tambm criticada a morosidade e at mesmo a paralisia dos processos

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise | BPS | n. 23 | 2015

Dilma Rousseff (jan. 2011 a jun. 2014)

Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2007 a

Luiz Incio Lula da Silva (jan. 2003 a

Fernando Henrique Cardoso (jan. 1999

Fernando Henrique Cardoso (jan. 1995

Itamar Franco (out. 1992 a dez. 1994)

Fernando Collor (mar. 1990 a set. 1992)

Jos Sarney (abr. 1985 a mar. 1990)

Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

Nmero de terras indgenas

Reservada ou homologada com registro no Cartrio de

Fonte: Instituto Socioambiental (ISA).

As terras indgenas, que correspondem atualmente a 12,88% do territrio

frente expanso da fronteira agrcola e ao desmatamento (Fearnside, 2005). nesse

Maior que 1.500.001

Principais terras indgenas afetadas

Incidncia total na TI (%)

Tenharim do Igarap Preto

Rio Paru dEste

Fonte: Rolla e Ricardo (2013).

Alm das questes territoriais, outro ponto de controvrsia no perodo foi