Licenciamento ambiental no direito

ambiental e no direito administrativo

Juliana Louyza de Souza Cavalcante Aquino1

1. Introduo
O presente trabalho tem como meta tecer breves comentrios sobre
alguns dos aspectos mais polmicos do licenciamento ambiental, para
da extrair os pontos convergentes e controversos deste instrumento, de
modo que possibilite verificar os preceitos bsicos e estruturais do referido instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente. O estudo
desenvolveu-se no campo do Direito Ambiental e do Direito Administrativo, utilizando-se de uma corrente terico-metodolgica da pesquisa
comparativa social aplicada e jurdica, que se deu atravs de uma busca
estruturada na literatura especializada. Isto porque tal corrente explora
elementos internos ao ordenamento jurdico, desenvolvendo um raciocnio dedutivo para a sua execuo. A inteno foi comprovar que o licenciamento ambiental no um instituto nico do Direito Ambiental. Ao
final, concluindo-se, sobretudo, que o procedimento de licenciamento
ambiental possui implicaes diretas de meio para o Direito Administrativo e de fim para o Direito Ambiental.
Partindo da proposta de averiguar o instrumento da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, qual seja, o licenciamento ambiental, dentro do Direito Ambiental e do Direito Administrativo, h que se considerar que o
licenciamento um enrgico mecanismo que tende a estimular o dilogo
1 Advogada, Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente.

Direito, Estado e Sociedade

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setorial, rompendo com a tendncia s aes corretivas e individualizadas, ao adotar uma postura preventiva, porm pr-ativa, em relao aos
diversos usurios dos recursos naturais. Ele um momento de aplicao
da transversalidade nas polticas setoriais pblicas e privadas que fazem
interface com a questo ambiental. A poltica de transversalidade para
o licenciamento implica em uma poltica de compartilhamento da responsabilidade para a conservao ambiental, desde que os preceitos de
proteo do meio ambiente sejam incorporados ao planejamento de licenciamento ambiental. Contudo, a base estrutural do licenciamento ambiental ainda est se consolidando, em consonncia com a consagrao
do Direito Ambiental, que ainda um ramo relativamente novo dentro
das cincias jurdicas. Neste diapaso, surgem alguns aspectos polmicos
a respeito do Licenciamento Ambiental, sendo que os mais significativos
merecem ateno e estudo especial, o que ser feito com certa brevidade
no presente trabalho.
Assim, neste estudo apresentar-se-o, primeiramente, as interpretaes tcnica e jurdica do Licenciamento Ambiental e suas relaes
complementares e de compatibilidade. Em seguida, sero abordados os
conceitos de licenciamento ambiental em Direito Administrativo e em
Direito Ambiental, ressaltando-se o que o procedimento de licenciamento ambiental tem de cada um dos ramos da cincia jurdica. E, por fim,
como ponto mais polmico e controverso do licenciamento ambiental,
apresenta-se uma breve discusso sobre a natureza jurdica da Licena
Ambiental e as respectivas implicaes da licena enquanto Autorizao
ou enquanto Licena, destacando-se a importncia dos argumentos jurdicos de cada uma das correntes.
2. Interpretao Tcnica e Jurdica do Licenciamento Ambiental
A maioria das definies geralmente no consegue abranger a totalidade do objeto estudado; por isso, imprescindvel abordar em separado
a interpretao tcnica e jurdica do licenciamento ambiental.
O licenciamento ambiental vem a ser um procedimento colocado
disposio dos interessados, por meio do qual, o Poder Pblico, mediante
controles prvios, verifica a regularidade tcnica e jurdica de determinadas
atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, de forma a harmonizar o
desenvolvimento econmico e a proteo dos recursos naturais.

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Assim, o melhor averiguar primeiramente a conceituao dada pela

prpria norma, ou seja, a definio encontrada na Resoluo CONAMA
n. 237/97, artigo 1, inciso II:
Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental competente, estabelece as condies, restries e medidas de controle ambiental
que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa fsica ou jurdica,
para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades
utilizadoras dos recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradao ambiental.

Esta significao produzida pelo regulamento de ordem ambiental

comporta ambas as interpretaes: tcnica e jurdica. No entanto, cumpre distingui-las na medida do possvel, visto que elas se correlacionam
intrinsecamente.
A explicao tcnica corresponde s condies, restries e medidas
de controle ambiental que o empreendedor dever obedecer quando
obra ou atividade que pretende desenvolver e que para isto utiliza recursos ambientais em propores que ocasionam efetiva ou potencialmente poluio ou, ainda, seja capaz de causar significativa degradao
ambiental. Tecnicamente um procedimento voltado para a compatibilizao do desenvolvimento de atividades econmicas necessrias ao
homem e conservao do meio ambiente, cujo objetivo primordial a
promoo do bem-estar social. Destarte, no procedimento de licenciamento, tudo o que corresponder s caractersticas fsicas do meio ambiente estar relacionado parte tcnica.
J a interpretao jurdica confere, sobretudo, um carter de obrigatoriedade, uma vez que impe que o empreendedor siga um rito de
exigncias a serem cumpridas, as quais so dotadas de subsdio legal para
que o licenciamento ambiental seja implementado antes da interveno
no meio. Neste diapaso, o licenciamento ambiental um enrgico mecanismo que tende a estimular o dilogo setorial juntando a tecnicidade
com a juridicidade, rompendo com a tendncia s aes corretivas e individualizadas, ao adotar uma postura preventiva, porm pr-ativa, contudo, sempre ressaltando o intuito de tutelar o meio ambiente.

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3. Conceito de Licenciamento Ambiental em Direito Administrativo e

em Direito Ambiental
O licenciamento ambiental alm de ser um procedimento tcnicojurdico, um instrumento de gesto ambiental e, por isso, comporta
ao mesmo tempo, e sem prejuzo uma da outra, duas verses dentro das
cincia jurdica: uma em Direito Administrativo e outra em Direito Ambiental. A verso em Direito Administrativo atenta para a parte gestora
propriamente dita, enquanto a verso em Direito Ambiental, por seu turno, enaltece a proteo ao meio ambiente. Por oportuno, o processo de
licenciamento ambiental uma estratgia de controle sobre as atividades
humanas que intervm nas caractersticas naturais, de modo a buscar o
equilbrio entre desenvolvimento econmico e conservao ambiental.
O procedimento pelo qual o empreendedor precisa se submeter para
poder adquirir a licena ambiental de responsabilidade e competncia
do Poder Pblico (Federal, Estadual ou Municipal), que cuida dos bens
coletivos e direitos difusos, representando a nao em seus direitos e deveres, de forma que o interesse pblico deva prevalecer sobre o privado.
No licenciamento ambiental, a Administrao Pblica tem a funo de
zelar pelo que no se defende por si s (a natureza latu sensu) e de garantir s populaes atuais e vindouras que elas se valham de direitos que
lhes so inerentes, indispensveis e indissociveis.
O procedimento administrativo de licenciamento ambiental consiste
numa srie de exigncias burocrticas que medem a compatibilidade do
empreendimento quanto capacidade do ambiente de suportar a atividade pretendida, sem que lhe sejam causados malefcios irreversveis. Tal
processo tramita num rgo ambiental do Poder Executivo em uma das
trs esferas (Federal, Estadual ou Municipal) que ir solicitar ao empreendedor algum tipo de estudo ambiental compatvel com tipo de atividade
a ser desenvolvida. A partir da elaborao do estudo ambiental, por parte
do interessado, feita uma avaliao e identificao sistemtica dos possveis efeitos (positivos e negativos) que a atividade ou empreendimento
ir causar ao meio ambiente. Estes estudos so submetidos apreciao
e avaliao dos tcnicos ambientais responsveis pelo licenciamento que,
fazendo seu juzo de valor com base nos procedimentos tcnicos e legais,
emitem um Parecer Tcnico opinando pela concesso ou no da licena.
Todavia, a emisso do documento da licena ambiental, que autoriza a

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atividade pretendida, s ser feita aps deciso expressa da autoridade

mxima do rgo ambiental competente para tanto. E, neste sentido, vale
ressaltar que cada rgo ambiental possui seu curso prprio de tramitao do processo de licenciamento ambiental, porm sempre obedecendo
s normas que versam sobre o assunto.
Todavia, em outros termos, h uma abordagem integrada da preveno e do controle da poluio provenientes das atividades, procurando
reduzir as suas emisses para a gua, o ar ou para o solo, bem como, preveno de danos, na fase de implantao e operao da atividade. Estes
resultados provm de estudos, pois lida diretamente com a racionalidade
e com perspectivas de futuro, bem como, com a necessidade que a sociedade criou para si de desenvolvimento, mormente o econmico_ devido ao sistema capitalista. Entretanto, a sociedade humana precisa dos
recursos naturais, a fim de garantir sua permanncia no planeta. Neste
diapaso, o licenciamento ambiental almeja o desenvolvimento sustentvel e sustenta um forte comprometimento com o habitat natural e com
a coletividade.
Com o fulcro de alcanar este propsito, o licenciamento um procedimento administrativo configurando-se numa srie concatenada de
atos que verifica a viabilidade ou no da emisso da licena ambiental.2
sempre bom lembrar que todo o procedimento administrativo de
licenciamento ambiental atua principalmente de forma preventiva, possuindo a atribuio primordial de atuar no sentido de proporcionar o
crescimento e o desenvolvimento econmico; ao mesmo tempo em que
visa minimizar ou, at mesmo, propor solues que tentem impedir impactos adversos ao meio ambiente.
Destarte, o licenciamento ambiental _ no campo do Direito Administrativo_ segue a linha de gesto e regula todo o procedimento diante da
lei, buscando obter uma licena juridicamente vlida.
J o licenciamento ambiental frente ao Direito Ambiental est intrinsecamente relacionado proteo ambiental, visto que recorrermos a este
para tentar salvar a natureza que hoje vive sob constante ameaa. Para a
norma do ambiente, a tutela do meio a finalidade primordial, e o licenciamento ambiental, alm de ser um mtodo de controle, administrao
2 MARAL, Cludia. Anlise jurdica do procedimento de licenciamento ambiental. In: http://www.
direitonet.com.br/artigos/x/12/45/1245/ (Acesso em 02.06.2007)

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e governabilidade, tambm um instrumento de salvaguarda do habitat

em que estamos inseridos.
Os estudos que respaldam e amparam o procedimento para obteno da licena, medem o nvel dos impactos a serem ocasionados pelo
projeto e determinam a quantificao de amparo que deve ser dado ao
ambiente em relao a cada empreendimento. Desta forma, o meio vai
receber a proteo que lhe asseverar a legislao ambiental, com a inteno de conservar e preservar recursos naturais para que a existncia do
homem se prolongue; uma vez que o futuro da humanidade depende da
criao de uma nova sociedade e de uma inovao na filosofia de vida,
caso contrrio, a raa humana estar fadada a sucumbir.
Sobre este prisma, o Direito Ambiental, cuja finalidade ltima a
tutela do meio ambiente, garante

(...) ao processo de licenciamento ambiental, uma contribuio de forma

inovadora para a melhoria da qualidade ambiental. Com o licenciamento
ambiental possvel zelar pelo equilbrio do ambiente ou alcanar a melhoria da qualidade das guas, do ar, do solo, minimizar os impactos da
poluio visual, da radiao eletromagntica entre outros, pois de maneira
preventiva os novos empreendimentos vm sendo submetidos aos estudos
de impacto ambiental, bem como os empreendimentos j estabelecidos, que
dentro de uma poltica de melhoria contnua so imputados a rever as condies de suas instalaes e de seus processos produtivos, integrando-se,
por exemplo, com novas polticas de produo limpa, de gerenciamento de
resduos e de explorao ou uso dos recursos naturais3.

Enfim, o Direito Ambiental o caminho pelo qual o licenciamento

ambiental percorre para chegar ao objetivo mor do Direito Ambiental
que a defesa do meio ambiente. Logo, o mecanismo do licenciamento ambiental em sua funo multidisciplinar (abarcando tanto o Direito
Administrativo quanto o Direito Ambiental) busca instituir critrios para
agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento, visando melhoria contnua e o aprimoramento do desempenho deste.

3 FIGUEIRINHA, Fbio Ricardo. Licenciamento Ambiental como Instrumento de Gesto. in: http://www.
semasa.sp.gov.br/Documentos/ASSEMAE/Trab_52.pdf (Acesso em 17.08.2007)

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4. Discusso acerca da Natureza Jurdica da Licena Ambiental: Licena

ou Autorizao
O Direito Ambiental como ramo relativamente novo nas cincias jurdicas se encontra em fase de consagrao. Em sendo assim, estabeleceuse uma polmica no sentido de averiguar a natureza jurdica da licena
ambiental, a qual gira em torno da questo da licena ambiental ser uma
licena ou uma autorizao.
Segundo Machado (2004), o sistema de licenciamento ambiental
passa a ser feito pelo sistema de autorizaes, conforme entendeu o texto constitucional. Ademais, o mesmo autor deixa claro em seus ensinamentos que empregou a expresso licenciamento ambiental como
equivalente a autorizao ambiental, mesmo quando o termo utilizado
seja simplesmente licena.
Portanto, quando a Lei n 6.938/81 prev que o licenciamento ambiental e a reviso do licenciamento de atividade efetiva ou potencialmente
poluidora so instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, aps
a Constituio de 1988, por fora do seu art. 225, caput, no resta dvida nenhuma de que tais expresses devem ser entendidas como sinnimas de autorizaes, atos administrativos precrios e discricionrios
(DAWALIBI, 2000, p. 181).
Em opinio oposta e buscando reforar a tese de que a natureza jurdica da licena ambiental mesmo de licena, Godoy (2005) cita Carneiro (2001), quando este assevera que a licena:
um ato administrativo plenamente vinculado, pelo qual a Administrao
Pblica faculta a um empreendedor o exerccio de uma determinada atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento de todos
os requisitos exigidos, descabendo ao Poder Pblico negar a expedio da
licena, caso cumpridas integralmente as exigncias legais.

Godoy (2005) afirma, ainda, que essa proteo ao direito subjetivo

do empreendedor, respaldado no direito de propriedade e no princpio
constitucional da livre iniciativa, no configura risco ao meio ambiente,
pois pressupe que a licena somente ser concedida aps o atendimento das condicionantes sociais e ambientais impostas pela Constituio e
pela legislao infraconstitucional.

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Nesse passo, tambm h quem se posicione no meio termo, entendendo a coexistncia de ambas: licena e autorizao. Seno vejamos:
H tanto licena quanto autorizao ambiental, ressaltando que as licenas ambientais, em geral, so atos administrativos de controle preventivo
de atividades de particulares no exerccio de seus direitos (DAWALIBI,
2000, p. 181).

Em meio a tantas controvrsias, pode-se considerar que a grande dificuldade em se analisar a natureza jurdica de tal instituto reside na falta
de rigor tcnico do legislador brasileiro ao utilizar indistintamente os
termos licena e autorizao. Veja-se abaixo um exemplo disso:
bastante comum que a lei denomine licena um ato que essencialmente
autorizao, e vice-versa, ou mesmo que sejam elas chamadas de permisses. O art. 20 da Lei n 5.197/67, por exemplo, denomina licena o ato
administrativo que na verdade autorizao para a caa de animais silvestres, j que inexiste direito subjetivo neste sentido, podendo a Administrao Pblica valorar a convenincia e oportunidade para tanto. J o art. 39 da
Lei n 9.605/98 chama de permisso a autorizao excepcional para o corte
de rvores em rea de preservao permanente (que abrange tanto imveis
de domnio pblico quanto privado, no se podendo falar em permisso
nesta ltima hiptese). (DAWALIBI, 2000, p. 179).

Percebe-se que divergncias entre licenas e autorizaes decorrentes

do Direito Administrativo Brasileiro no so poucas, fazendo-se necessrio aqui ponderar as principais.
Considerando que a licena ambiental um ato vinculado preexistncia de um direito subjetivo ao exerccio da atividade, condicionada ao
atendimento de determinadas exigncias previstas em lei, j na condio
de autorizao, pode-se afirmar que enquanto licena, a licena ambiental um ato precrio e discricionrio (SGUIN, 2002, p. 30).
A discricionariedade (caracterstica da autorizao) retira do ato o
carter vinculatrio. Isto facilmente perceptvel quando o texto constitucional implica em obrigatoriedade para a realizao de EIA/RIMA na
hiptese de obras e atividades potencialmente causadoras de significativa
degradao ambiental (artigo 225, 1, IV). Todavia, mesmo com a ne-

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cessidade de elaborao do EIA, o Poder Pblico, num puro exemplo de

discricionariedade, no est obrigado a exigir o referido estudo ou ainda a se limitar concluso deste quanto ao licenciamento da atividade.
Considerando que Poder Discricionrio a faculdade que a autoridade
competente pela concesso ou no da licena tem de optar por no seguir
as concluses do EIA, deve-se ressaltar que toda atitude discricionria
deve ser motivada, ou seja, justificada. No caso especfico, uma explicao que vem bem a calhar quando uma autoridade concede uma licena
mesmo que o estudo ambiental tenha opinado pela no viabilidade do
empreendimento, o fato do dispositivo 170, V, combinado com o artigo
225, da Constituio Federal de 1988 fazerem meno tcita poltica
do desenvolvimento sustentvel, que visa permitir uma harmonia entre a
proteo ao meio ambiente e a livre concorrncia, norteadores do desenvolvimento econmico. No caso do EIA/RIMA ser desfavorvel, o equilbrio entre o meio ambiente e o desenvolvimento econmico ser objeto
de estudo da Administrao para concesso ou no da licena ambiental
(FIORILLO, 2001, p. 64).
Dessa forma, h aqueles que entendem ser a licena ambiental assinalada como ato administrativo discricionrio; o que foge totalmente do ato
administrativo vinculado, aspecto caracterstico da licena administrativa.
J os que defendem a idia de licena com natureza jurdica de autorizao interpretam que o fato de o requerente ter que preencher os
requisitos do licenciamento ambiental a fim de obter a licena, no assegura nenhum direito subjetivo a sua obteno.
Nessa esteira, outro aspecto a ser salientado que, segundo a Resoluo do CONAMA, a licena ambiental tem prazo de validade preestabelecido por um rgo competente, note-se: o rgo ambiental competente
estabelecer os prazos de validade de cada tipo de licena, especificandoos no respectivo documento (...).4 Prosseguindo, essa resoluo tambm
prev que ao final desse prazo deve o interessado requerer a renovao
da licena ambiental.
Assim, verifica-se que a licena ambiental tem prazo de validade, podendo ser renovada e revisada; o que significa que o documento pode
ser revogado se a empresa ou a atividade licenciada tiver modificado
alguma de suas atividades sem prvio consentimento do rgo compe4 Resoluo CONAMA n. 237/97, art. 18, caput.

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tente, se estiver descumprindo com qualquer das condies estipuladas

na licena ou, ainda, se estiver causando danos ambientais ou prejuzos
sade humana, independentemente do motivo. Portanto, entende-se que
a compatibilidade da instalao e da funcionalidade da empresa com os
preceitos normativos de cunho ambiental so requisitos indispensveis
emisso e renovao das licenas ambientais.
Quanto existncia do prazo de validade certo e determinado, uma justificativa crvel a ser dada para tanto que o Direito Ambiental no deve ser
ponderado como os demais direitos, pois ele deve garantir a sobrevivncia
da vida aqui no planeta, numa viso genrica. Sob outra perspectiva, deve
ser levada em conta a necessidade de dar segurana ao empresrio que
investiu grande quantidade de dinheiro na construo da empresa, no podendo ficar a merc das mudanas polticas ou da vontade da Administrao Pblica, que poderia revogar ou cassar a licena a qualquer momento
(SIRVINSKAS, 2003, p. 82). Contudo, apesar da existncia desse prazo, a
Administrao no obrigada a respeit-lo nos casos em que a obra ou a
atividade passe a causar danos ao meio ambiente.
Sabe-se, em relao existncia desse prazo, que isso gera relativa
estabilidade a quem adquire a licena, descaracterizando, destarte, a autorizao administrativa. Este um dos motivos pelos quais o mestre
Hely Lopes Meirelles teceu o seguinte comentrio:
(...) lamentavelmente, a natureza jurdica da autorizao no vem sendo
respeitada pelo legislador, dificultando a compreenso e a sistematizao do
Direito Administrativo. o que est ocorrendo com a autorizao expedida
com prazo e dependente de outros fatores (MEIRELLES, 2003, p. 184).

Portanto, a inexistncia de rigor tcnico, como j fora abordado, o

que dificulta a classificao de tal instituto, que mesmo nesse caso de ter
prazo pr-estabelecido, perdendo, em parte, o seu carter de precariedade, no deixa de ser tido como autorizao.
Ademais relevante dizer que a renovao da licena
(...) est, porm, sujeita reviso, podendo ser suspensa e mesmo cancelada, em caso de interesse pblico ou ilegalidade superveniente ou, ainda,
quando houver descumprimento dos requisitos preestabelecidos no processo de licenciamento ambiental (MILAR, 2000, p. 486).

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importante frisar que no caso da licena, com natureza jurdica de

autorizao, ser validamente revogada, no resulta em nenhum direito
indenizao para o seu titular. Portanto, patente a sua semelhana com a
autorizao. O mesmo no acontece com a licena ambiental quando lhe
reconhecida natureza jurdica de licena, pois com relao a essa, se fosse
o caso, surgiria o direito indenizao, devido vinculao do ato.
Ora, se a responsabilidade civil por danos ambientais objetiva, e se
o titular de uma licena ambiental responde pela reparao dos danos
ambientais independentemente da licitude de sua obra ou atividade,
bvio que nunca haver prejuzo para ele, se a licena vier a ser revogada
em face de superveniente razo que prenuncie a ocorrncia de prejuzos
ao meio ambiente. Afinal, se no houvesse a revogao, e se a obra ou
atividade fosse totalmente implantada, no teria ele mesmo que arcar
com os custos da reparao do meio ambiente degradado? No teria sua
obra ou atividade paralisada, independentemente de sua licitude? evidente que sim. E se assim, bvio que no ter o interessado nunca
direito a indenizao em caso de revogao da licena ambiental, pois em
se verificando a nocividade do empreendimento ao meio ambiente, no
teria ele mesmo nenhum direito instalao ou operao de sua obra ou
atividade, em face da irrelevncia de sua licitude. E, se porventura, viesse
tal obra ou atividade a ser instalada ou operada, ainda que com a licena
devida, estaria o interessado sujeito obrigao de reparar e indenizar
plenamente os prejuzos ambientais.
A regra legal da responsabilidade objetiva por danos ambientais, bem
como o Princpio da Precauo, portanto, impe a prevalncia do interesse pblico na preservao do meio ambiente sobre o interesse do
particular, e evidencia que a concesso da licena ambiental no gera
qualquer direito adquirido ao seu beneficirio, e muito menos direito
indenizao em face de sua revogao (DAWALIBI, 2000, p. 185 e 186).
Isto posto, importante citar que existe uma forte corrente doutrinria que defende a idia de que a licena ambiental trata-se de autorizao.
Com o intento de repensar mais essa tese, mister fazer meno a um julgado do Tribunal de Justia de So Paulo que concorda com tal posicionamento, extrado do livro do ilustre jurista ambientalista dis Milar:
A Lei Nacional n 6.938/81 tem natureza jurdica de norma geral, sendo,
portanto, aplicvel aos Estados membro e aos Municpios. Referida lei disci-

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plina a chamada licena ambiental, exigindo-a e prevendo a sua concesso

pelos Estados membros, atravs do rgo estadual competente (art. 10).
O exame dessa lei revela que a licena em tela tem natureza jurdica de autorizao, tanto que o 1 de seu art. 10 fala em pedido de renovao de
licena, indicando, assim, que se trata de autorizao, pois, se fosse juridicamente licena, seria ato definitivo, sem necessidade de renovao (MILAR,
2000, p. 484).

Destarte, os que defendem a natureza jurdica da licena ambiental

como sendo de autorizao, argumentam que possuem respaldo legal
para assim se posicionarem na doutrina, alm de poderem conciliar um
instituto do Direito Administrativo, qual seja, a autorizao, com a finalidade do Direito Ambiental, que outra no seno a defesa do meio ambiente. Isto porque com a autorizao possvel autorizar a interveno
limitada no ambiente, contudo, com a possibilidade jurdica de reverter
esta situao, caso malefcios maiores sejam ocasionados ao meio.
5. Diferena entre Licenciamento Ambiental e Licena Ambiental
Neste contexto de licenciamento ambiental dentro do Direito Administrativo e do Direito Ambiental, faz-se de capital relevncia distinguir
licenciamento ambiental e licena ambiental, a fim de que no pairem
dvidas acerca do assunto. Em breves palavras, sob a tica do Direito
Administrativo, a licena uma espcie de ato administrativo negocial
(MEIRELLES, 2003, p. 182), e, acrescente-se s suas caractersticas: vinculado e definitivo. Porm, em relao ao Direito Ambiental, a licena
ambiental ato discricionrio e no definitivo.
O licenciamento ambiental, no Direito Administrativo, no um ato
administrativo nico, nem um ato simples, correspondendo a uma sucesso de atos administrativos, atribuindo-lhe, ao final, a condio de
procedimento5, o que o diferencia da licena propriamente dita.
O procedimento do Licenciamento Ambiental obrigatrio para a
localizao, instalao, ampliao e operao de qualquer atividade objeto dos procedimentos de licenciamento ambiental. Portanto, todos os
5 CARRAMELHA, Roberto. Natureza jurdica das exigncias formuladas no licenciamento ambiental. Disponvel em: <http://www.mp.sp.gov.br/caouma/Doutrina/Amb/Teses/Natureza%20licenciamento%20-%20
Carramenha.htm> Acesso em: 27. abril. 2007.

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passos que constituem um procedimento de licenciamento ambiental so

meio de controle preventivo ou at mesmo uma manifestao do Poder
de Polcia Administrativa6, [...] (GODOY, 2005, p. 45).
J o licenciamento ambiental, no Direito Ambiental um instrumento
da Poltica Nacional de Meio Ambiente, [...] cujo principal sentido, vale a
pena destacar, a preveno do dano ambiental (GODOY, 2005, p. 45).
Feita a breve diferenciao entre licenciamento ambiental e licena
tanto no Direito Administrativo quanto no Direito Ambiental, necessrio entender o que so as licenas e as autorizaes no mbito do Direito
Administrativo; pois nele que estudado o conjunto harmnico de
princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado (MEIRELLES, 2003, p. 38).
Assim, conforme as lies de Meirelles (2003), as licenas e as autorizaes so espcies de atos administrativos negociais e estes atos so
manifestaes unilaterais da Administrao, e das quais se originam negcios jurdicos pblicos.
A licena ato administrativo vinculado e definitivo. Destarte, o Poder Pblico ao conferir que o interessado atendeu todos os requisitos e
exigncias legais, necessariamente atende ao pedido deste, para que possa desempenhar atividade ou ato que antes lhe era vedado, por exemplo,
licena dada ao exerccio de determinadas profisses (mdico, advogado,
engenheiro, etc.).
No h poder discricionrio ou apreciao subjetiva alguma por parte do
Poder Pblico. No h que se analisar convenincia e oportunidade, j que
o beneficirio tem direito lquido e certo ao desfrute de situao regulada
pela norma jurdica (MILAR, 2000, p. 481).
(...) a Administrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os
requisitos legais para sua obteno (...) (MEIRELLES, 2003, p. 183).

Entretanto, a autorizao ato administrativo discricionrio e precrio. Para ser possvel ao interessado a realizao de certa atividade, servi6 O Poder de Polcia a prerrogativa que a Administrao Pblica possui de limitar o uso dos direitos e das
propriedade individuais e condicionar a sua utilizao de acordo com o interesse pblico. Disponvel em:
<http://ultimainstancia.uol.com.br/ensaios/ler_noticia.php?idNoticia=24469>. Acesso em: 14. fev. 2008.

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o ou utilizao de determinado bem, a Administrao analisa segundo

critrios de convenincia e oportunidade se concede ou no a solicitao
do requerente, bem como sobre sua cessao sem a devida indenizao,
independente de cumprido ou no certos requisitos. Exemplos de autorizao so: o porte de arma, o trnsito por certos locais, etc.
Autorizao o ato administrativo discricionrio e precrio mediante
o qual a autoridade competente faculta ao administrado, em casos concretos, o exerccio ou aquisio de um direito, em outras circunstncias,
sem tal pronunciamento, proibido.7
Num primeiro sentido, lato sensu, autorizao a outorga que o
agente pblico, na esfera de sua competncia, faz a outro agente pblico, a entidade da Administrao, ou a particular, para o desempenho de
ato ou atividade material que a lei declara, salvo essa anuncia, proibida. Num segundo sentido, autorizao a outorga removedora de bice
que, por motivos de ordem pblica, a lei imps ao livre desenvolvimento
de atividade individual(POMPEU, 1992, p. 16).
Clara a diferena entre os dois institutos, porque a licena envolve
um direito, sendo ato vinculado e definitivo, enquanto a autorizao envolve interesse, sendo um ato discricionrio e precrio. Isso significa que
a licena resulta de um direito subjetivo do interessado, razo pela qual
a Administrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos
os requisitos legais para a sua obteno, e, uma vez que ela expedida,
traz a presuno de definitividade. Desse modo, somente possvel sua
invalidao se ocorrer ilegalidade na expedio do alvar, por descumprimento do titular na execuo da atividade ou por interesse pblico
superveniente, caso em que se impe a correspondente indenizao
(MEIRELLES, 2003, p. 183); j no caso da autorizao no h qualquer
direito subjetivo obteno ou continuidade da autorizao, da por
que a Administrao pode cassar o alvar a qualquer momento, sem indenizao alguma (MEIRELLES, 2003, p. 184).
De tal modo, no tocante a esta discusso, sempre existir defensores
de ambas as posies. Contudo, diante de tudo o que foi explanado,
deve-se ter em mente que o licenciamento ambiental funciona como elemento capaz de proporcionar e garantir atitudes ambientalmente corre7 Jos Cretella Junior. Apud. Adelgcio de Barros Correia Sobrinho e Aldem Johnston Barbosa Arajo.
Licenciamento ambiental: uma viso amplificada. in http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=2523.
Acesso em 05.05.2007

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tas de uma determinada organizao. Ele significa o aval estatal para que
os procedimentos prvios, de instalao e de operao sucedam em conformidade com os ditames da licena, que devem seguir os parmetros
legais de respeito ao meio ambiente.
Portanto, aps toda essa argumentao, fica a critrio de cada um, entender qual a natureza jurdica da licena, de acordo com suas convices e
estudo de caso, pois se deve levar em conta que cada evento tem suas peculiaridades em funo, essencialmente, quando se trata de meio ambiente.
6. Concluso
No licenciamento ambiental as interpretaes tcnica e jurdica se
complementam.
A tecnicidade do licenciamento ambiental corresponde s caractersticas fsicas do meio e s observaes de como este ambiente deve ser
tratado, ao passo em que a juridicidade consiste em imposies legais a
serem cumpridas, visando sempre a tutela ambiental.
No Direito Administrativo o licenciamento ambiental um procedimento burocrtico, composto de passos seqenciais exigidos pelas
normas administrativas, portanto, cuida de um instrumento de meio,
enquanto que no Direito Ambiental o licenciamento ambiental um
instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, que visa proteger,
conservar e manter a qualidade do meio ambiente, o que constitui uma
atividade de fim.
A diferena bsica entre Licena e Autorizao consiste no fato de que
a Licena envolve um direito, sendo ato vinculado e definitivo, enquanto
a Autorizao envolve interesse, sendo um ato discricionrio e precrio.
A Licena resulta de um direito subjetivo do interessado, razo pela
qual a Administrao no pode neg-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para a sua obteno, e, uma vez que ela expedida, traz a presuno de definitividade. J na Autorizao no h qualquer
direito subjetivo obteno ou continuidade da Autorizao.
A natureza jurdica da Licena Ambiental enquanto Autorizao permite que o empreendimento se desenvolva, sob condies de proteo
ambiental, ao mesmo tempo em que se resguarda o direito de revogar a
licena, caso a atividade venha a passar por qualquer modificao, o que
comum no ambiente, tendo em vista que o meio dinmico e mutante.

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mister evidenciar que existem argumentos defensores das duas correntes sobre natureza jurdica da Licena Ambiental e que, normalmente,
escolhe-se a tese a ser seguida, de acordo com os interesses e com as
convenincias de cada parte.
Particularmente, entendemos que a Licena Ambiental melhor se
enquadra no perfil de natureza jurdica de Autorizao, por conseguir
conciliar o instituto do Direito Administrativo que a autorizao, com
o objetivo do Direito Ambiental de defender o meio.
O licenciamento ambiental eficaz e favorece o desenvolvimento sustentvel sempre que realizado.
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Recebido em agosto/2008
Aprovado em outubro/2008

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