Gesto Pblica

Mdulo II

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Sumrio
Captulo 14 ................................................................................................................... 3
14 Oramento Pblico ............................................................................................... 3
14.1.O que Oramento Pblico? ............................................................................. 4
14.2. Princpios Oramentrios.................................................................................. 5
Captulo 15 ................................................................................................................... 7
15 Direito Administrativo.......................................................................................... 7
15.1. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO ............................................. 8
Captulo 16 ................................................................................................................. 10
16 Tipos de Controle............................................................................................... 10
Conceito e Abrangncia .......................................................................................... 10
16.1. Controle Administrativo ................................................................................. 11
16.1.1 Recursos Administrativos ............................................................................. 12
16.1.2 Modalidades ................................................................................................. 13
16.1.3 Conceitos...................................................................................................... 15
16.2 Controle Legislativo ........................................................................................ 17
16.3 CONTROLE POLTICO............................................................................. 17
16.4.Controle Financeiro......................................................................................... 19
16.5. Controle Judicial ............................................................................................ 21
Neste Captulo voc aprendeu que:...................................................................... 26
CAPTULO 17 ........................................................................................................... 28
17 Meios de Controle .............................................................................................. 28
17.1.Habeas Corpus e Habeas Data ......................................................................... 28
17.2 Mandados........................................................................................................ 29
17.3. Aes ............................................................................................................. 31
Captulo 18 ................................................................................................................. 36
18 A Reforma do Estado ......................................................................................... 36
19 Licitaes........................................................................................................... 39
19.1. Noes Gerais ................................................................................................ 41
19.2.Modalidades de Licitao ................................................................................ 42
19.3.Escolha da Modalidade de Licitao ............................................................ 44
19.4. Dispensa de Licitao..................................................................................... 45
19.5.Tipos de Licitao ........................................................................................... 45
19.6.Fases da Licitao ........................................................................................... 46
19.7. O PROJETO BSICO DE LICITAO .................................................... 46
19.8.O Projeto Executivo de Licitao..................................................................... 49
Captulo 20 ................................................................................................................. 52
20 A Transformao necessria na Gesto Pblica .................................................. 52
20.1Parcerias........................................................................................................... 54
20.2. INFORMAO E AVALIAO .............................................................. 55
20.3.Autonomia e Responsabilizao ...................................................................... 58
CAPTULO 21 ........................................................................................................... 61
21Simplificando Procedimentos .............................................................................. 61
Concluso do Curso .................................................................................................... 63

Captulo 14
14 Oramento Pblico

O oramento pblico uma lei que, entre outros

aspectos, diz como deve ser feito o uso dos recursos
pblicos.
uma espcie de planejamento que obedece as
decises polticas, estabelecendo quais so as aes que
devem ter prioridade para o atendimento da sociedade.
Apresenta mltiplas funes como a de planejamento, a
contbil, a financeira e a de controle. As despesas, para serem realizadas, tm que estar
autorizadas por esta lei.
No Brasil, como na maioria dos pases de regime democrtico, o oramento
responsabilidade de todos os poderes e passa por quatro fases:
1 - A elaborao da proposta, feita pelo Poder Executivo.
2 O conhecimento e votao pelo Poder Legislativo.
3 - A sua execuo.
4 - O controle, ou seja, o acompanhamento e a avaliao da execuo.
Em momentos em que a economia encontra-se estvel, o oramento adquiri uma
grande importncia, na medida em que os valores expressos tendem a no ficar
defasados, como ocorre em perodos de inflao. Como consequncia disso, o uso dos
recursos passa a ser feito de forma mais ntida, uma vez que o acompanhamento e
avaliao das aes governamentais so favorecidos para a sociedade. Este acesso do
3

contribuinte e de seus representantes aos oramentos colabora para a construo de um

estado moderno que seja voltado para os interesses da sociedade.
Desta realidade surge a necessidade de tornar amplamente pblico o contedo do
oramento, que mostra o esforo do governo para atender s aes que a sociedade
requer. Todas as aes governamentais que visam atender s necessidades coletivas so
financiadas pelas contribuies de todos os cidados por meio do pagamento de seus
tributos, contribuies sociais e tarifas de servios pblicos.

14.1.O que Oramento Pblico?

O Oramento Geral da Unio (OGU) prev todos os recursos e fixa todas as

despesas do Governo Federal, referentes aos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio.
As despesas fixadas no oramento so cobertas com a arrecadao dos impostos
federais como o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). Alm disso, temos ainda a arrecadao das contribuies como
a Contribuio para Financiamento da Seguridade Social (COFINS), que calculada
sobre o faturamento mensal das empresas nas suas vendas e mercadorias e servios de
qualquer tipo, e do desconto da folha do assalariado no financiamento de sua
aposentadoria. Os gastos do governo podem tambm ser financiados por operaes de
crdito, que nada mais so do que o endividamento do Tesouro Nacional junto ao
mercado financeiro interno e externo. Porm, este mecanismo implica o aumento da
dvida pblica.
O governo faz uma previso do valor das receitas, porm, elas podem ser
maiores ou menores. Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a
arrecadao com os impostos tambm vai aumentar. O movimento inverso tambm
pode ocorrer.

Com base na receita prevista, so fixadas as despesas dos poderes Executivo,

Legislativo e Judicirio. Depois que o Oramento aprovado pelo Congresso, o
governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior previso
inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorizao para
incorporar e executar o excesso de arrecadao. Nesse projeto, define-se as novas
despesas que sero custeadas pelos novos recursos. Se acontecer o contrrio e a receita
cair, o governo fica impossibilitado de executar o oramento na sua totalidade, o que
exigir corte nas despesas programadas.
A inflao crnica, antes do Plano Real, distorcia o oramento. Quando o
governo elaborava a proposta oramentria, previa uma taxa anual de inflao, a fim de
corrigir as dotaes oramentrias para que elas mantivessem o valor real. Mas no incio
dos anos 90, quando a inflao estava crnica e ascendente, essa taxa prevista quase
sempre era menor que a inflao efetivamente ocorrida no ano. Com isso, o processo
inflacionrio trazia prejuzos para o Oramento Pblico.
Por exemplo, se o oramento previa um determinado valor para a construo de
uma estrada federal, quando o recurso era liberado, o seu valor real (ou seja, descontada
a inflao do perodo) no era mais suficiente para a execuo da obra. Esse problema
gerou inmeras distores, como a paralisao de projetos pela metade ou a construo
de estradas de pssima qualidade.

14.2. Princpios Oramentrios

Existem princpios bsicos que devem

ser seguidos para a elaborao e o controle do
oramento,

que

esto

definidos

na

Constituio, na Lei n. 4.320, de 17 de maro

de 1964, no Plano Plurianual e na Lei de
Diretrizes Oramentrias.

A Lei n. 4.320/64 baseada na transparncia, o que consta no artigo 2:

"A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa, de forma a
evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princpios da unidade, universalidade e anualidade".
PRINCPIO DA UNIDADE - Cada entidade de direito pblico deve ter apenas
um oramento, seguindo uma nica poltica e estruturado uniformemente. Assim, existe
o oramento da Unio, o de cada Estado e o de cada Municpio.
PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE O oramento deve considerar todas
as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica deve ficar de fora.
PRINCPIO DA ANUALIDADE O oramento deve ser feito considerando o
perodo de um exerccio, que corresponde ao ano fiscal.
Neste captulo voc aprendeu que:

O Oramento Pblico uma lei que diz como deve ser feito o uso dos recursos
pblicos.

No Brasil, o Oramento Pblico responsabilidade dos trs poderes: o

Judicirio, o Legislativo e o Executivo, sendo que cada um deles desempenha
uma funo especfica.

Os recursos pblicos so arrecadados atravs dos impostos pagos pelos cidados

como, por exemplo, o Imposto de Renda.

A Constituio estabelece alguns princpios bsicos que devem ser seguidos

para a construo e o controle do Oramento Pblico. So eles: Princpio da
Unidade, Princpio da Universalidade e Princpio da Anualidade.

Captulo 15
15 Direito Administrativo

Direito administrativo o ramo do direito

pblico que estuda as normas jurdicas que a
administrao pblica deve seguir.
O

Direito

Administrativo

no

deve

ser

confundido com a atividade do Estado de julgar, que funo do Poder Judicirio, nem
com a atividade de inovar a ordem jurdica, que funo do Poder Legislativo. Sendo
assim, salvo excees previstas em lei, um ato administrativo, no decide de forma
definitiva a situao jurdica de algum, e, tambm, no cria somente por suas aes
isoladas, direitos e obrigaes para os cidados.
O direito administrativo sofre grande influncia do direito constitucional, mas,
ao mesmo tempo, distancia-se dele por voltar-se mais realizao da funo
administrativa e ao desempenho da atuao do Estado na sua manifestao mais
prxima do cidado. Isso acontece na medida em que o Poder Executivo o responsvel
por prestar os servios e regular as atividades, pondo-se mais em contato com o
administrado.
O direito administrativo sofre tambm a influncia dos valores constitucionais
de ordem poltica, procurando reproduz-los no seu ordenamento administrativo.
Portanto, no se trata de um direito neutro que pretensamente regularia uma burocracia
tambm absolutamente neutra e desprovida de valores e princpios, mas, ao contrrio,
a todo momento influenciado por outros mbitos do direito. O direito administrativo
varia tambm segundo as concepes de Estado e, seguramente, no o mesmo num
Estado autoritrio e num Estado democrtico.

Em sntese, o direito administrativo cuida do regime jurdico aplicado funo

administrativa. composto tanto de normas jurdicas, como de princpios jurdicos que
atuam com o objetivo de transformar em manifestaes concretas as prescries
abstratas da lei, mantendo sempre os fins por esta descritos.

15.1. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO

O Direito Administrativo baseado em quatro

fontes principais: a lei, a doutrina, a jurisprudncia e os
costumes.
A lei a fonte primria do Direito Administrativo,
abrangendo desde a Constituio at os Regulamentos
Executivos. Ela pode ser entendida como uma regra de conduta imposta aos cidados.
Todos esto submetidos lei e sua aplicao dever do Estado.
A doutrina diferencia as regras do Direito Pblico e do Direito Privado e, mais
particularmente, a cada um dos subramos do saber jurdico. Ela influencia no s na
elaborao da lei, mas tambm nas decises contenciosas (que demanda o direito) e no
contenciosas (que no demanda o direito), ordenando, assim, o prprio Direito
Administrativo. Para compreender podemos observar exemplos fora do direito
administrativo como, por exemplo, a doutrina religiosa, a doutrina militar e a doutrina
comercial. Todas elas possuem um funcionamento diferente e seus prprios princpios.
Jurisprudncia um termo jurdico com diversos significados. O mais comum
deles refere-se aplicao de estudo de casos jurdicos na tomada de decises judiciais.
Tecnicamente, jurisprudncia significa "a cincia da lei". So os estatutos que
articulam as regras da lei, mas com referncias a situaes reais. A aplicao destes
estatutos para fatos deixada para os Juzes, que consideram no s o estatuto, mas
tambm outras regras legais relevantes para se chegar a uma deciso judicial. Assim,
"jurisprudncia" se refere "lei baseada em casos", ou as decises legais que se
desenvolveram e que acompanham estatutos na aplicao de leis em situaes de fato.
8

A jurisprudncia influencia poderosamente a construo do Direito, e

especialmente a do Direito Administrativo. Ela tem um carter mais prtico e objetivo
que a doutrina e a lei, mas nem por isso deixa de ter base em princpios tericos que,
acabam por integrar a prpria cincia jurdica.
Em outras palavras, a jurisprudncia atua criando uma contextualizao para a
aplicao da lei. Ela considera as particularidades de cada acontecimento e as considera
na aplicao da lei, de forma que esta no seja aplicada apenas de maneira literal.
No Direito Administrativo Brasileiro o costume ainda exerce influncia em
razo da deficincia da legislao. O fato de algumas prticas existirem h muito tempo
na sociedade, torna esse costume algo legitimado por todos. A aceitao dos costumes
tamanha que, em grande parte das situaes, ele passa a predominar e a e lei, passa a
atuar apenas como algo complementar ou um suporte.
Neste Captulo voc aprendeu que :

O Direito Administrativo o ramo do direito que estuda as normas jurdicas

que a Administrao deve seguir.

O Direito Administrativo no tem total autonomia para agir, na medida em

que influenciado pelo Direito Constitucional.

O Direito Administrativo tambm sofre influncias de valores polticos, o

que faz com que ele no seja sempre o mesmo, ou seja, ele varia de acordo
com as caractersticas do Estado: se o Estado autoritrio, o Direito
Administrativo um e se o Estado democrtico, o Direito Administrativo
outro.

O Direito Administrativo baseado em quatro fontes principais: a Lei, a

Doutrina, a Jurisprudncia e o Costume.

Captulo 16
16 Tipos de Controle

Conceito e Abrangncia
A Administrao Pblica controlado plos Poderes Legislativo e Judicirio,
alm de exercer, ela mesma, o controle sobre os prprios atos.
Embora o controle seja uma funo do Estado, o administrado participa dele
medida que pode e deve provocar o procedimento de controle, no apenas na defesa de
seus interesses individuais, mas tambm na proteo do interesse coletivo.
Atualmente, uma instituio que desempenha importante papel no controle da
Administrao Pblica o Ministrio Pblico. Alm da tradicional funo de
denunciar autoridades pblicas por crimes no exerccio de suas funes, ainda atua
como autor da ao civil pblica, seja para defesa de interesses difusos e coletivos, seja
para represso criminalidade administrativa. O controle abrange a fiscalizao e a
correo dos atos ilegais e, em certa medida, dos inconvenientes ou inoportunos.
Com base nesses elementos, o controle da Administrao Pblica definido
como o poder de fiscalizao e correo que os rgos dos Poderes Judicirio,
Legislativo e Executivo exercem sobre ela, com o objetivo de garantir que a sua atuao
est seguindo os princpios que lhe so impostos pelo ordenamento jurdico.
Espcies
Existem vrios critrios para classificar as modalidades de controle. Quanto ao
rgo que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judicial. Quanto
ao momento em que se efetua, pode ser prvio, concomitante ou posterior.

10

EXEMPLO:
Prvio - Previso constitucional de necessidade de autorizao ou aprovao
prvia do Congresso Nacional para determinados atos do Poder Executivo.
Concomitante - Acompanhamento da execuo oramentria pelo sistema de
auditoria.
Posterior - Anulao de um ato administrativo ilegal.
O controle ainda pode ser interno ou externo. interno o controle que cada um
dos Poderes exerce sobre seus prprios atos e agentes. externo o controle exercido
por um dos Poderes sobre o outro, como tambm o controle da Administrao Direta
sobre a Indireta.
A Constituio Federal prev o controle externo como funo do Congresso
Nacional, com o auxlio do Tribunal de Contas (art. 71) e o controle interno que cada
Poder exercer sobre seus prprios atos (arts. 70 e 74). No artigo 74 prevista a
responsabilidade solidria dos responsveis pelo controle quando, ao tomarem
conhecimento de irregularidade, deixarem de dar cincia ao Tribunal de Contas.
O controle ainda pode ser de legalidade ou de mrito, sendo que o primeiro
pode ser exercido pelos trs Poderes, enquanto o segundo cabe prpria Administrao.

16.1. Controle Administrativo

Conceito e alcance
Controle administrativo o poder de fiscalizao e correo que a
Administrao Pblica exerce sobre sua prpria atuao baseando-se nos aspectos de
legalidade e mrito, o que se d por iniciativa prpria ou mediante provocao. Na
11

esfera federal esse controle denominado superviso ministerial pelo Decreto-lei

200/67. Abrange os rgos da Administrao Direta ou Centralizada e as pessoas
jurdicas que integram a Administrao Indireta ou Descentralizada.
O controle sobre os rgos da Administrao Direta um controle interno e
decorre do poder de autotutela que permite Administrao Pblica rever os prprios
atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes, sendo amplamente reconhecido
pelo Poder Judicirio (Smulas 346 e 473 do STF).

16.1.1 Recursos Administrativos

Conceito e alcance
Recursos administrativos so todos os meios que os administrados podem
utilizar para pedir a reviso de atos realizados pela Administrao Pblica quando no
concordarem com eles. Podem ter efeito suspensivo ou devolutivo. No silncio da lei,
como veremos mais adiante, o recurso tem apenas efeito devolutivo.
Efeito Suspensivo: Ocorre quando a partir do pedido de reviso, o ato da
administrao interrompido at que se tenha uma resposta definitiva do recurso.
Efeito Devolutivo: Ocorre quando o recurso volta para uma instncia superior,
como o Supremo Tribunal Federal, para ser avaliado. Isso garante uma segunda opinio
sobre o ato administrativo.
O recurso administrativo com efeito suspensivo produz de imediato duas
consequncias: o impedimento da fluncia do prazo prescricional e a impossibilidade
jurdica de utilizao das vias judicirias para ataque do ato pendente de deciso
administrativa. O prazo prescricional o tempo limite para que determinada ao
perca a sua validade, podendo extinguir o direito de reclamao, reviso ou punio em
questo.

12

A Constituio de 1967, no artigo 153, 4, previa a possibilidade de a lei

instituir que, apenas depois de esgotados todos os recursos administrativos, poderia se
propor uma ao judicial. Essa possibilidade no foi repetida na Constituio de 1988,
que exige apenas a ocorrncia de leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV) para a
instituio de ao judicial.
No recurso sem efeito suspensivo, ainda que um ato possa vir a ser corrigido
pela prpria autoridade administrativa, ele produz leso a partir do momento em que se
torna exequvel (passvel de ser executado). O interessado pode propor ao judicial
independentemente do uso ou no de recurso administrativo pela autoridade.
Os recursos administrativos tm duplo fundamento constitucional: artigo 5,
incisos XXXIV e LV. O inciso XXXIV estabelece o direito de petio, enquanto o
inciso LV assegura o contraditrio e a ampla defesa.
Petio um meio pelo qual se faz o pedido de direitos perante a justia. um
instrumento usado para conseguir a deciso judicial que se deseja.
O Princpio do Contraditrio e da Ampla Defesa consiste na possibilidade de
resposta e a utilizao de todos os meios de defesa.
Como a Constituio assegura o direito de petio independentemente do
pagamento de taxas, no mais tm fundamento as normas legais que exigem a chamada
garantia de instncia para interposio de recursos administrativos, ou seja, o depsito
de quantias em dinheiro como condio para deciso do recurso.

16.1.2 Modalidades

Dentro do direito de petio h inmeras modalidades de recursos

administrativos como:

13

Representao a denncia de irregularidades feita perante a prpria

Administrao. Est disciplinada pela Lei 4.898/65, quando se tratar de representao
contra abuso de autoridade. dirigida autoridade superior que tiver competncia
para aplicar ao culpado a respectiva sano, bem como ao rgo do Ministrio Pblico
que tiver competncia para iniciar processo crime contra a autoridade culpada. A
Constituio Federal prev um caso especfico de representao perante o Tribunal de
Contas, no artigo 74, 2, aberto a qualquer cidado, partido poltico, associao ou
sindicato.
Reclamao administrativa Prevista no Decreto 20.910/32, a oposio
solene, escrita e assinada, contra ato ou atividade pblica que afete direitos ou interesses
legtimos do reclamante. Extingue-se em um ano o direito de reclamar, se outro prazo
no for fixado em lei.
Recurso administrativo ou hierrquico o pedido de reexame do ato
dirigido autoridade superior que o examinou. S podem recorrer os legitimados, que,
segundo o artigo 58 da Lei federal 9784/99, so: I os titulares de direitos e interesses
que forem parte no processo; II aqueles cujos direitos ou interesses forem
indiretamente afetados pela deciso recorrida; III organizaes e associaes
representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos; IV os cidados ou
associaes, quanto a direitos ou interesses difusos. Pode-se, em tese, recorrer de
qualquer ato ou deciso, salvo os atos de mero expediente ou preparatrios de decises.
O recurso hierrquico tem sempre efeito devolutivo e pode ter efeito suspensivo,
se previsto em lei. Atente-se que, se cabe recurso administrativo com efeito suspensivo
e, esse for interposto, vedada a execuo de mandado de segurana, conforme
estabelece o art. 5, I da Lei federal 1533/51, que regula o mandado de segurana, at
que seja decidido.
Na deciso do recurso, o rgo ou autoridade competente tem amplo poder de
reviso, podendo confirmar, desfazer ou modificar o ato impugnado. Entretanto, a
reforma no pode impor ao recorrente um maior gravame (agravo/encargo/nus).
14

Pedido de reviso o recurso utilizado pelo servidor pblico punido pela

Administrao, visando ao reexame da deciso, no caso de surgirem fatos novos
suscetveis de demonstrar a sua inocncia. Pode ser interposto pelo prprio interessado,
por seu procurador ou por terceiros, conforme dispuser a lei estatutria. admissvel at
mesmo aps o falecimento do interessado.

16.1.3 Conceitos

COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Quando inexiste, no mbito administrativo, possibilidade de reforma da deciso
oferecida pela Administrao Pblica, est-se diante da coisa julgada administrativa.
Esta no tem o alcance da coisa julgada judicial, porque o ato jurisdicional da
Administrao Pblica to s um ato administrativo decisrio, destitudo do poder de
dizer do direito em carter definitivo. Tal prerrogativa, no Brasil, s do Judicirio.
A imodificabilidade da deciso da Administrao Pblica s vlida na esfera
administrativa. Perante o Judicirio, qualquer deciso administrativa pode ser
modificada, salvo se tambm essa via estiver prescrita (impedida).
Portanto, a expresso coisa julgada, no Direito Administrativo, no tem o
mesmo sentido que no Direito Judicirio. Ela significa apenas que a deciso se tornou
irretratvel pela prpria Administrao.
Prescrio Administrativa
Por um lado, a prescrio administrativa designa a perda do prazo para
recorrer de deciso administrativa; por outro, significa a perda do prazo para que a
Administrao reveja os prprios atos. Indica tambm a perda do prazo para aplicao
de penalidades administrativas.

15

Na ausncia de lei especfica estabelecendo prazo para recorrer, aplica-se, na

esfera federal, a Lei 9.784/99, que disciplina o processo administrativo no mbito da
Administrao Pblica Federal. O artigo 59 estabelece que salvo disposio legal
especfica, de dez dias o prazo para interposio de recurso administrativo, contado a
partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida. Nada impede, porm, que a
Administrao use de recursos extemporneos (fora do prazo definido anteriormente),
desde que constate assistir razo ao interessado.
No silncio da lei, o prazo para que a Administrao reveja os prprios atos,
com o objetivo de corrigi-los ou invalid-los, o mesmo em que se d a prescrio
judicial. Na esfera federal, o artigo 54 da Lei 9.784/99 prev que o direito da
Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo se comprovada m-f.
Com relao aos prazos para punir, so fatais para a Administrao. Na esfera
federal, prescreve em 180 dias a pena de advertncia, em dois anos a de suspenso e em
cinco anos as de demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade e destituio
de cargo em comisso (art. 142 da Lei 8.112/90).
Quando se trata de punio decorrente do exerccio do poder de polcia, a Lei
9.873/99 estabelece prazo de prescrio de cinco anos, contados da data da prtica do
ato ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Em caso de paralisao do procedimento administrativo de apurao de infrao,
por perodo superior a trs anos, tambm incide a prescrio, sem prejuzo da apurao
da responsabilidade funcional decorrente da paralisao. Se o fato objeto da ao
punitiva da Administrao for crime, a prescrio reger-se- pelo prazo previsto na
ao penal.

16

O Silncio da Administrao Pblica

Quando a Administrao deixa de se pronunciar sobre um pedido que lhe
apresentado pelo administrado na defesa de seus interesses, tem-se o silncio
administrativo, que um fato jurdico. A falta de pronunciamento dentro do prazo
fixado pode significar deferimento ou indeferimento do pedido e concordncia ou
oposio ao ato controlado.
Se no existir prazo para a manifestao da Administrao e o silncio persistir,
o interessado deve buscar a satisfao de seu direito perante o Judicirio. Este decidir
em favor do interessado se entender que entre o seu pedido e a data da invocao da
tutela judicial decorreu um prazo razovel, isto , um perodo de tempo suficiente para
que a Administrao se pronunciasse sobre o pedido.
A omisso da Administrao deve acarretar a responsabilizao do servidor
negligente, bem como a responsabilizao da Administrao, nos termos do artigo 37,
6 da Constituio Federal, quando causar dano ao administrado.

16.2 Controle Legislativo

Alcance
O controle que o Poder Legislativo exerce sobre a Administrao Pblica limitase s hipteses previstas na Constituio Federal. Ele alcana os rgos do Poder
Executivo, as entidades da Administrao Indireta e o prprio Poder Judicirio, quando
executa funo administrativa.

16.3 CONTROLE POLTICO

O controle abrange aspectos ora de legalidade, ora de mrito, j que permite a
anlise das decises administrativas sob o aspecto inclusive da discricionariedade, ou
seja, da oportunidade e convenincia diante do interesse pblico.
17

So hipteses de controle poltico:

1. A competncia exclusiva do Congresso Nacional e do Senado para apreciar a
priori ou a posteriori os atos do Poder Executivo (art. 49, I, II, III, IV, XII, XIV, XVI e
XVII, e art. 52, II, IV, V e XI); a deciso, nesses casos, se expressa por meio de
autorizao ou aprovao contida em decreto legislativo ou resoluo.
2. A convocao de Ministro de Estado ou quaisquer titulares de rgos
diretamente subordinados Presidncia da Repblica, pela Cmara dos Deputados ou
pelo Senado, bem como por qualquer de suas comisses, para prestar, pessoalmente,
informaes

sobre

assunto

previamente

determinado,

importando

crime

de

responsabilidade a ausncia sem justificao (art. 50).

3. O encaminhamento de pedidos escritos de informao, pelas Mesas da
Cmara e do Senado, dirigidos aos Ministros ou a quaisquer titulares de rgos
diretamente subordinados Presidncia da Repblica, que devero responder no prazo
de 30 dias, sob pena de crime de responsabilidade (art. 50, 2).
4. A apurao de irregularidades pelas Comisses Parlamentares de Inqurito
(art. 58, 3).
5. A competncia do Senado Federal para processar e julgar o Presidente e o
Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros
de Estado e os Comandantes das Foras Armadas, nos crimes da mesma natureza
conexos com aqueles; a competncia para processar e julgar os Ministros do STF, o
Procurador-Geral da Repblica e o Advogado Geral da Unio, nos crimes de
responsabilidade (art, 52, I e II).
6. A competncia do Senado para fixar, por proposta do Presidente da
Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos
Estados, do DF e dos Municpios; para dispor sobre limites globais e condies para as
operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do DF e dos Municpios,
18

de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico Federal; para
dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de
crdito externo e interno (art. 52, VI, VII e VIII).
7. A competncia do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao
legislativa (art. 49, V).

16.4.Controle Financeiro

A Constituio disciplina, nos artigos 70 a 75, a fiscalizao contbil, financeira

e oramentria, determinando que essas normas se aplicam, no que couber,
organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do DF,
bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios.
Quanto atividade controlada, a fiscalizao abrange a contbil, a financeira, a
oramentria, a operacional e a patrimonial.
Quanto aos aspectos controlados, compreende:
1. Controle de legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da
receita ou a realizao da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e
obrigaes.
2. Controle de legitimidade, que a Constituio tem como diverso da
legalidade, admitindo, assim, exame de mrito (ex; verificar se determinada
despesa, embora legal, atendeu a ordem de prioridade estabelecida no plano
plurianual).

19

3. Controle de economicidade, que envolve tambm questo de

mrito, para verificar se o rgo procedeu, na aplicao da despesa pblica,
de modo mais econmico (relao custo-benefcio).
4. Controle de fidelidade funcional dos agentes da administrao
responsveis por bens e valores pblicos.
5. Controle de resultados de cumprimento de programas de trabalho
e de metas, expresso em termos monetrios e em termos de realizao de
obras e prestao de servios.
Quanto s pessoas controladas, abrange Unio, Estados, Municpios, DF e
entidades da Administrao Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa fsica ou
entidade pblica que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e
valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigaes de natureza pecuniria.
O controle externo compreende as funes de:
1. Fiscalizao financeira propriamente dita, quando faz inquritos, inspees e
auditorias; quando fiscaliza a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio,
mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao DF
ou a Municpio.
2. De consulta, quando emite parecer prvio sobre as contas prestadas
anualmente pelo Presidente da Repblica.
3. De informao, quando as presta ao Congresso Nacional, sobre a fiscalizao
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de
auditorias e inspees realizadas.

20

4. De julgamento, quando julga as contas dos administradores e demais

responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos e as contas daqueles que derem causa
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio; embora o
dispositivo fale em julgar (art. 71, II), no se trata de funo jurisdicional, porque o
Tribunal de Contas apenas examina as contas, tecnicamente, e no aprecia a
responsabilidade do agente pblico, o que de competncia exclusiva do Poder
Judicirio.
5. Sancionatrias, quando aplica aos responsveis, nos casos de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre
outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio.
6. Corretivas, quando assina prazo para que o rgo ou entidade adote as
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e
quando susta se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso
Cmara dos Deputados e ao Senado.
7. De ouvidor, quando recebe denncias de irregularidades ou ilegalidades, feita
pelos responsveis pelo controle interno ou por qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato, nos termos do artigo 74, 1 e 2.

16.5. Controle Judicial

Sistema de unidade de jurisdio

O Direito brasileiro adotou o sistema de jurisdio una. Neste sistema o Poder
Judicirio tem o monoplio da funo jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com
fora de coisa julgada, a leso ou ameaa de leso a direitos individuais e coletivos
(art.5, XXXV CF/88). Portanto, ele afasta o sistema da dualidade de jurisdio, em
que, paralelamente ao Poder Judicirio, existem os rgos de Contencioso
Administrativo, que exerce, como aquele, funo jurisdicional sobre lides (quando duas
partes disputam algo ou bem) de que a Administrao Pblica seja parte interessada.
21

Limites
O Poder Judicirio pode examinar os atos da Administrao Pblica, de qualquer
natureza, sejam gerais ou individuais, unilaterais ou bilaterais, vinculados ou
discricionrios, mas sempre sob o aspecto da legalidade e da moralidade (art. 5,
LXXIII, e art. 37).
Os atos normativos do Poder Executivo, como Regulamentos, Resolues e
Portarias, s podem ser invalidados pelo Judicirio por via de ADIN (Ao Direta de
Inconstitucionalidade). Seu julgamento de competncia do STF (Supremo Tribunal
Federal), quando se tratar de lei ou ato normativo federal ou estadual que contrarie a
Constituio Federal; e do Tribunal de Justia, quando se tratar de lei ou ato normativo
estadual ou municipal que contrarie a Constituio do Estado.
Nos casos concretos, poder o Poder Judicirio apreciar a legalidade ou
constitucionalidade dos atos normativos do Poder Executivo, mas a deciso produzir
efeitos apenas entre as partes, devendo ser observada a norma do artigo 97 da
Constituio Federal, que exige maioria absoluta dos membros dos Tribunais para a
declarao de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Pblico.
Com relao aos atos polticos, possvel tambm a sua apreciao pelo Poder
Judicirio, desde que causem leso a direitos individuais ou coletivos.
Quanto aos atos interna corporis (atos que ocorrem no mbito do prprio
rgo), em regra no so apreciados pelo Poder Judicirio, porque se limitam a
estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos rgos. No entanto, se
exorbitarem em seu contedo, ferindo direitos individuais e coletivos, podero tambm
ser apreciados pelo Poder Judicirio.

22

Privilgios da administrao pblica

A Administrao Pblica, quando parte em uma ao judicial, usufrui de
determinados privilgios no reconhecidos aos particulares, como os que seguem:
A. Juzo privativo - Na esfera federal corresponde Justia Federal. Excetuamse apenas as causas referentes falncia e as de acidente de trabalho (justia comum) e
as relativas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho. Esse juzo privativo beneficia a
Unio, entidade autrquica ou empresa pblica, excludas as fundaes de direito
privado e as sociedades de economia mista.
B. Prazos dilatados - Pelo artigo 188 do CPC (Comit de Pronunciamentos
Contbeis), a Fazenda Pblica e o Ministrio Pblico tm prazo em qudruplo para
contestar e em dobro para recorrer. A Lei 9.469/97 estendeu igual benefcio s
autarquias e fundaes pblicas.
C. Duplo grau de jurisdio - O artigo 475, I e II do CPC determina que est
sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeitos seno depois de confirmada
pelo tribunal, a sentena proferida contra a Unio, o Estado, o DF, o Municpios e as
respectivas autarquias e fundaes de direito pblico, bem como a que julgar
improcedente, no todo ou em parte, os embargos execuo de dvida ativa da Fazenda
Pblica.
Contudo, pelo artigo 12 do Ministrio Pblico n.2.180-35/2001, no esto
sujeitas ao duplo grau de jurisdio obrigatrio as sentenas proferidas contra a Unio,
suas autarquias e fundaes pblicas, quando a respeito da controvrsia o Advogado
Geral da Unio ou outro rgo administrativo competente houver editado smula ou
instruo normativa determinando a no-interposio de recurso voluntrio.
D. Processo especial de execuo - O artigo 100 da Constituio prev processo
especial de execuo contra a Fazenda Federal, Estadual e Municipal, e que abrange
todas as entidades de direito pblico. Esse processo no se aplica aos dbitos de
23

natureza alimentcia e aos pagamentos de obrigaes definidas em lei como de pequeno

valor.
Conforme o dispositivo constitucional, o Presidente do Tribunal que decidir pela
execuo do dbito, despacha um ofcio precatrio para a entidade devedora. Este
devedor tem que organizar seu oramento para destinar a verba necessria ao
pagamento dos dbitos constantes, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio
seguinte, com atualizao monetria.
E. Prescrio quinquenal - Nos termos do artigo 1 do Decreto 20.910/32, as
dvidas passivas da Unio, dos Estados e dos Municpios, bem como todo e qualquer
direito ou ao contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua
natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se
originaram.
A prescrio quinquenal abrange as dvidas passivas das autarquias ou entidades
e rgos paraestatais criados por lei e mantidos mediante impostos, taxas ou quaisquer
contribuies, exigidas em virtude de lei federal, estadual ou municipal, bem como todo
e qualquer direito de ao contra os mesmos (art. 2 do Dec. - lei 4.597/42).
Embora ambos os dispositivos falem em todo e qualquer direito ou ao, no
se aplica a prescrio quinquenal quando se trata de ao real, em que o prazo de
prescrio de 10 anos (art. 205 do CC).
F. Pagamento das despesas judiciais - Nos termos do artigo 27 do CPC, as
despesas dos atos processuais efetuados a requerimento do Ministrio Pblico ou da
Fazenda sero pagas a final pelo vencido. O artigo 1-A da Lei 9.494/97 determina que
esto dispensados de depsito prvio, para interposio de recurso, as pessoas jurdicas
de direito pblico federais, estaduais, distritais e municipais.
G. Restries concesso de liminar e tutela antecipada - A Lei 8.437/92
impede a concesso de medida liminar contra atos do Poder Pblico, no procedimento
24

cautelar ou em quaisquer outras aes de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que
providncia semelhante no puder ser concedida em mandado de segurana, em virtude
de vedao legal. Isto significa que a restrio existe quando se tratar de aes que
visem obter a liberao de mercadorias, bens ou coisas de qualquer espcie procedentes
do estrangeiro (art. 1 da Lei 2.770/56); nas aes que objetivem pagamentos de
vencimentos e vantagens pecunirias a servidor (art. 1, 4 da Lei 5.021/66), bem
como reclassificao ou equiparao de servidores pblicos ou concesso ou aumento
ou extenso de vantagens (art. 5 da Lei 4.348/64).
O 5 do artigo 1 da Lei 8.437/92 impede a concesso de liminar para deferir
compensao de crditos tributrios e previdencirios.
Por sua vez, a tutela antecipada contra a Fazenda Pblica tambm sofre
restries. De acordo com o artigo 1 da Lei 9.494/97, aplica-se tutela antecipada
prevista nos arts. 273 e 461 do Cdigo de Processo Civil o disposto nos arts. 5 e seu
pargrafo nico e 7 da Lei 4.348/64, no art. 1 e seu 4 da Lei 5.021/66, e nos arts. 1,
3 e 4 da Lei 8.437/92. O intuito do legislador evidente: o de evitar que, diante da
vedao de liminar em mandado de segurana, o interessado se utilize do processo
cautelar ou da tutela antecipada para obter o mesmo resultado.
Outro tipo de restrio estabelecido quanto concesso de liminar no mandado
de segurana coletivo e na ao civil pblica. A Lei 8.437/92, no artigo 2, s permite a
sua outorga aps a audincia do representante judicial da pessoa jurdica de direito
pblica, que dever se pronunciar no prazo de 72 horas.
Outra medida anloga j estabelecida para o mandado de segurana (art. 4 da
Lei 4.348/64) a prevista no artigo 4 da Lei 8.437/92, ao atribuir ao presidente do
tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso competncia para
suspender, em despacho fundamentado, a execuo da liminar nas aes movidas contra
o Poder Pblico ou seus agentes, a requerimento do Ministrio Pblico ou da pessoa
jurdica de direito pblico interessada, em caso de manifesto interesse pblico ou de

25

flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e

economia pblicas.
H. Restries execuo provisria - Em matria de mandado de segurana, o
artigo 5, pargrafo nico, da Lei 4.348/64, determina que, quando o seu objeto for a
reclassificao ou equiparao de servidores pblicos, ou a concesso de aumento ou
extenso de vantagens, a execuo do mandado somente ser feita depois de transitada
em julgado a respectiva sentena. Vale dizer que no possvel a execuo provisria
na pendncia de recurso, mesmo este tendo efeito apenas devolutivo.

Neste Captulo voc aprendeu que:

O Controle da Administrao Pblica o poder de fiscalizao e correo que

os Poderes Judicirio, Executivo e Legislativo exercem sobre os atos da
Administrao.

O Ministrio Pblico uma instituio que exerce um papel importante no

controle da Administrao Pblica atuando, por exemplo, atravs da denncia de
autoridades que praticam crimes.

Existem vrios critrios para classificar as modalidades de controle:

Quanto ao rgo que exerce: O controle pode ser Administrativo, Legislativo

ou Judicial.
Quando ao momento em que se d: O controle pode ser prvio, concomitante
ou posterior.
Quanto origem: O controle pode ser interno (quando a prpria administrao
exerce) ou externo (quando exercido por outros poderes).
Quanto aos princpios: O controle pode ser de legalidade ou de mrito.
26

Os principais tipos de controle so: Controle Administrativo, Controle

Legislativo, Controle Judicial, Controle Poltico e Controle Financeiro.

Os principais meios de controle so: Habeas Corpus e Habeas Data,

Mandados e Aes.

Quando a Administrao Pblica parte de uma ao judicial, ela possui

alguns privilgios como, por exemplo, os prazos dilatados.

27

CAPTULO 17

17 Meios de Controle
Com base no artigo 5, XXXV da Constituio, o administrado pode utilizar dos
vrios tipos de aes previstos na legislao ordinria, para opor-se aos atos da
Administrao; pode propor aes de indenizao, possessrias, reivindicatrias, de
consignao em pagamento, cautelar, etc. Mas a Constituio prev aes especficas de
controle da Administrao Pblica, s quais a doutrina se refere com a denominao de
remdios constitucionais, porque tm o objetivo de garantir os direitos fundamentais.
Os remdios constitucionais so direitos em sentido instrumental, e so
garantias porque reconhecidos com o objetivo de resguardar outros direitos
fundamentais.

17.1.Habeas Corpus e Habeas Data

A) Habeas corpus
Est previsto no inciso LXVIII do artigo 5. S no cabvel em relao a
punies disciplinares militares (art. 142, 2). O artigo 5. LXXVII determina a sua
gratuidade.
Os pressupostos para se propor Habeas Corpus so:

Ilegalidade ou abuso de poder, seja por parte de autoridade pblica, seja

por parte de particular.

Violncia, coao ou ameaa liberdade de locomoo.

28

B) Habeas data
Est previsto no inciso LXXII do artigo 5, estando disciplinado pela Lei
9.507/97, que acrescentou mais uma hiptese de cabimento ao rol da Constituio:
anotao, nos assentamentos do interessado, de contestao ou explicao sobre dado
verdadeiro, mas justificvel e que esteja sob pendncia judicial ou amigvel. (art. 7,
III).
O habeas data tem por objeto proteger a esfera dos indivduos contra:

Usos abusivos de registro de dados pessoais coletados por meios

fraudulentos, desleais ou ilcitos.

Introduo, nesses registros de dados sensveis (assim chamados os de

origem racial, opinio poltica, filosfica ou religiosa, filiao partidria
e sindical, orientao sexual, etc).

Conservao de dados falsos ou com fins diversos dos autorizados em

lei.

17.2 Mandados

A) Mandado de injuno
Previsto no artigo 5, LXXI, cabvel quando a falta de norma regulamentadora
torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes nacionalidade, soberania e cidadania.
Como interposto pelo prprio titular do direito, o mandado de injuno exige
uma soluo concreta para o caso, e no uma deciso com efeitos erga omnes (as

29

decises judiciais ficam restritas apenas queles que participam da respectiva ao

judicial).
Cabe dizer que, leis de efeito concreto so aquelas que criam, imediatamente,
direitos e obrigaes para serem aplicadas em todas as situaes que tenham as mesmas
caractersticas da situao em que foram criadas.
A norma regulamentadora faltante pode ser de natureza regulamentar ou legal e
ser de competncia de qualquer das autoridades, rgos e pessoas jurdicas que
compem os trs Poderes do Estado, inclusive da administrao indireta.
A competncia para julgamento do mandado de injuno vem definida nos
artigos 102, I, q e II, a, e 105, I, h, da Constituio Federal.
B) Mandado de segurana individual
Est previsto no artigo 5, LXIX da Constituio e disciplinado pela Lei
1.533/51.
a ao civil pela qual qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional
quando sofrer leso ou ameaa de leso a direito lquido e certo, no amparado por
habeas corpus nem habeas data, em decorrncia de ato de autoridade, praticado com
ilegalidade ou abuso de poder.
Cabe dizer que, Direito lquido e certo aquele comprovado de plano,
juntamente com a petio inicial.
Considera-se ato de autoridade todo aquele que for praticado por pessoa
investida de uma parcela de poder pblico, abrangendo inclusive atos emanados de
particulares que ajam por delegao do Poder Pblico.
contra a autoridade responsvel pelo ato chamada autoridade coatora que
se impetra o mandado de segurana e no contra a pessoa jurdica. Em caso de
30

omisso do Poder Pblico, a autoridade coatora a que a lei indica como competente
para praticar o ato.
O mandado de segurana pode ser repressivo, quando a leso j se concretizou,
ou preventivo, quando haja apenas ameaa de leso.
No cabe mandado de segurana contra lei em tese (Smula 266 do STF), mas
se admite a impetrao no caso de lei de efeito concreto ou de lei autoexecutria (que
independe de ato administrativo para aplicar-se aos casos concretos).
C) Mandado de segurana coletivo
Est previsto no artigo 5, LXX da Constituio, tendo os mesmos pressupostos
do mandado de segurana individual.
Os partidos polticos podem impetrar mandado de segurana coletivo na
defesa de interesses que extrapolam aos dos seus membros, enquanto as organizaes
sindicais, as entidades de classe e as associaes podem agir em defesa dos interesses de
seus membros ou associados.

17.3. Aes

A) Ao popular
O artigo 5, LXXIII da Constituio, estabelece que qualquer cidado parte
legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico
ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
Cidado o brasileiro, nato ou naturalizado, que est no gozo dos direitos
polticos, ou seja, dos direitos de votar e ser votado.
31

O conceito de patrimnio pblico abrange, nos termos do artigo 1 da Lei

4.717/65, o da Unio, Distrito Federal, Estados, Municpios, entidades autrquicas,
sociedades de economia mista, sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio
represente os segurados ausentes, empresas pblicas, servios sociais autnomos,
instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro pblico haja concorrido
ou concorra com mais de 50% do patrimnio ou da receita anual, empresas incorporadas
ao patrimnio da Unio, Distrito Federal, Estados e Municpios, e de quaisquer pessoas
jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos.
A leso ou ameaa de leso pode resultar de ato ou omisso, desde que produza
efeitos concretos; o que no se admite a ao popular contra a lei em tese, a no ser
que esta seja auto-aplicvel ou de efeitos concretos.
O que se pleiteia na ao popular a anulao do ato lesivo e a condenao dos
responsveis ao pagamento de perdas e danos ou restituio de bens ou valores,
conforme artigo 14, 4 da Lei 4.717/65.
B) Ao civil pblica
A rigor, a ao civil pblica no constitui meio especfico de controle da
Administrao Pblica. Contudo, como ela tem como legitimado passivo todo aquele
que causar dano a algum interesse difuso, poder eventualmente ser proposta contra o
prprio Poder Pblico quando ele for o responsvel pelo dano.
Interesses difusos so aqueles que pertencem a um grupo, classe ou categoria de
pessoas que se renem para se defenderem de algo que influencia a todas elas.
O artigo 129, III da Constituio inclui entre as funes do Ministrio Pblico a
promoo da ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos. A disciplina legal da ao civil
pblica a Lei 7.347/85.

32

Da mesma forma que a ao popular e o mandado de segurana coletivo, a ao

civil pblica protege os interesses metaindividuais, os chamados interesses pblicos,
que abrangem vrias modalidades: o interesse geral afeto a toda a sociedade; o interesse
difuso, pertinente a um grupo de pessoas caracterizadas pela indeterminao e
indivisibilidade; e os interesses coletivos, que dizem respeito a um grupo de pessoas
determinadas ou determinveis.
A proteo do patrimnio pblico (considerado em sentido amplo, para abranger
o econmico, o turstico, o esttico, o paisagstico) pode ser do interesse geral ou pode
ser de um grupo apenas e se faz por meio da ao popular ou da ao civil pblica. A
proteo do interesse coletivo, pertinente a uma coletividade determinada, feita por
meio do mandado de segurana coletivo.
C) Ao direta de inconstitucionalidade ADIN
A ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo federal ou
estadual est prevista no artigo 102, I, a da Constituio, com competncia originria do
STF. A Lei 9.868/99 dispe sobre o seu processo e julgamento, sendo complementada
pelo Regimento Interno do STF (arts. 169 a 178).
Por essa ao ataca-se a lei em tese, ou qualquer outro ato normativo, antes
mesmo de produzir efeitos concretos. A deciso declaratria de inconstitucionalidade
tem eficcia contra todos e efeito vinculante em relao aos rgos do Poder Judicirio
e Administrao Pblica. Mas, fundado em razes de segurana jurdica ou de
excepcional interesse social, o STF, por maioria de dois teros de seus membros, poder
restringir os efeitos da declarao, ou dispor que ela s tenha eficcia a partir do trnsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (arts. 27 e 28, pargrafo nico,
da Lei 9.868/99.
Quanto s leis e atos normativos estaduais e municipais que ofendam a
Constituio

Estadual,

cabe

ao

Tribunal

inconstitucionalidade (CF, art. 125, 2).

33

de

Justia

decidir

sobre

essa

D) Ao de inconstitucionalidade por omisso

Prevista no artigo 103, 2 da Constituio, segue, quanto legitimidade ativa e
competncia, as mesmas regras da ADIN. No objetiva a prtica de determinado ato,
concretamente, como no mandado de injuno, mas sim a expedio de ato normativo
necessrio para o cumprimento de preceito constitucional que, sem ele, no poderia ser
aplicado. Cinge-se, pois, comunicao ao rgo legislativo competente, para que supra
a omisso.
E) Ao declaratria de constitucionalidade ADC
A ao declaratria de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal,
tambm prevista no artigo 102, I, a da Constituio, foi introduzida em nosso sistema
jurdico pela EC 3/93. apreciada pelo STF.
Tm legitimidade para prop-la a mesa da Assemblia Legislativa ou da Cmara
Legislativa do Distrito Federal; o Governador de Estado ou do Distrito Federal.
Os efeitos da ADC so os mesmos da ADIN, por fora do pargrafo nico da
Lei 9.868/99, que tambm prev medida cautelar na ao declaratria, consistente na
determinao de que os juzes suspendam o julgamento dos processos que envolvam a
aplicao da lei ou ato normativo objeto da ao at seu julgamento definitivo (art. 21).
E) Arguio de descumprimento de preceito fundamental ADPF
Este instrumento, previsto no 1 do artigo 102 da Constituio, ao
destinada a arguir o descumprimento de preceito fundamental, quando for relevante
o fundamento da controvrsia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual
ou municipal, inclusive os anteriores Constituio, como prev a Lei 9.882/99, que
dispe sobre o processo e o julgamento dessa arguio.

34

A ADPF ser proposta perante o STF e pode ter por objeto evitar ou reparar
leso a preceito fundamental resultante de ato do Poder Pblico. Ainda de acordo com
essa lei, podem prop-la os legitimados para a ADIN.
No entender de Jos Afonso da Silva, a expresso preceito fundamental no
sinnima de princpio fundamental. mais ampla, abrangendo os princpios
fundamentais e todas as prescries que do o sentido bsico do regime constitucional,
especialmente as designativas de direitos e garantias fundamentais.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Os Meios de Controle so aes que o administrado pode realizar para opor-se

aos atos da administrao. Eles tm como objetivo garantir os direitos
fundamentais dos cidados e tambm podem ser chamados de remdios
constitucionais.

Os principais meios de controle so: Habeas Corpus e Habeas Data, Mandados e

Aes.

35

Captulo 18
18 A Reforma do Estado

A discusso sobre a reforma do Estado

precisa se dar sob o enfoque de sua finalidade: para
qu, qual o sentido de se reformar e qual o resultado
final que se quer obter, uma vez que o Estado esteja
reformado? A partir da, sabe-se qual reforma deve
ser feita e de que maneira deve ocorrer a transio
do Estado que se tem para o Estado que se deseja.
Melhorar a mecnica de funcionamento de uma organizao no suficiente
para que ela produza bons resultados. Primeiro, preciso pensar que resultados se quer,
como fruto do funcionamento dessa organizao, e o que o Estado nas esferas federal,
estadual e municipal, para depois definir que mecanismos internos devem ser
transformados.
Essa discusso envolvendo a reforma do Estado e a consequente definio do
que fazer est relacionada ao prprio debate sobre o papel do Estado. Apesar de antiga
porque a sociedade e o mundo tm mudado muito rapidamente essa uma questo
que ainda hoje continua sendo importante. Tal importncia pode ser vista no fato de
existir uma agenda de consenso mundial sobre o tema, isto , o mundo inteiro est
ocupado em consolidar o processo democrtico e, ao mesmo tempo, reduzir os
desequilbrios e conciliar a estabilidade econmica, o desenvolvimento sustentvel e a
justia social.
Em pases como o Brasil, a medida do desequilbrio a misria. Outras naes,
embora no tenham misria nem fome, tambm apresentam desequilbrios profundos.
Ter um estado democrtico consolidado e funcionando com justia social, estabilidade
econmica, desenvolvimento e respeito ao meio ambiente um objetivo de amplo
consenso mundial e, ao mesmo tempo, de difcil implantao.
36

A reforma do Estado somente faz sentido se facilitar a implementao da

citada agenda. preciso estudar os fatores que tornam possvel os sistemas poltico,
partidrio e eleitoral e os elementos que tornam isso invivel. O modelo brasileiro de
desenvolvimento quase imps, em muitas situaes, que se escolhesse entre o
crescimento econmico e a soluo para a questo social.
Fazer um diagnstico preciso da situao do pas fundamental para se ter
clareza sobre a reforma do Estado que se quer. imperativo que ela atinja de fato os
resultados almejados: uma sociedade de bem-estar, onde as pessoas se sintam
valorizadas e consigam produzir, e onde a renda dessa produo se distribua com
equidade e gere benefcios para todos condio essencial. Este o objetivo final e o
compromisso inarredvel de um governo justo.
A reforma do Estado no deve, portanto, se limitar ao ato mecnico de intervir
na engenharia administrativa, nem se vincular, exclusivamente, ao equilbrio
econmico. No se pode permitir que a agenda fiscal, to forte e impositiva, domine por
completo todas as transformaes e mudanas no aparelho do Estado, como se a
transformao profunda desse Estado e de suas esferas estivesse a servio de um nico
objetivo: o equilbrio fiscal.
No h maior equvoco do que este o de vincular a discusso da reforma do
Estado questo do equilbrio fiscal, como vem ocorrendo h alguns anos, por parte de
determinados setores. Por isso, preciso rediscutir o propsito final de se reformar o
Estado. Hoje, ele est muito associado ao processo de radicalizao da democracia e
isto significa rever o sistema poltico, promover o equilbrio econmico e o
desenvolvimento, e lidar com as desigualdades sociais, sem transigir com a preservao
do meio ambiente.
Neste Captulo voc aprendeu que:

importante que a discusso sobre a reforma do Estado se d pensando na

finalidade de tal Estado, ou seja, o objetivo que se quer atingir com a formao
37

do Estado e que mudanas deve haver para transformar o Estado naquilo que se
deseja.

No contexto do Brasil fundamental que essa reforma considere elementos

como a desigualdade social, as questes ambientais, a economia e outros.

Sendo assim, a reforma do Estado no deve se limitar a mudar a engenharia

administrativa ou o crescimento econmico, mas deve preocupar-se com a
sociedade como um todo.

38

CAPTULO 19

19 Licitaes

Licitao o procedimento administrativo

formal em que a Administrao Pblica convoca,
mediante condies estabelecidas em ato prprio
(edital

ou

convite),

empresas

interessadas

na

apresentao de propostas para o oferecimento de bens

e servios.
A licitao objetiva garantir a observncia do
princpio constitucional da isonomia (igualdade) e a selecionar a proposta mais
vantajosa para a Administrao, de maneira a assegurar oportunidade igual a todos os
interessados e possibilitar o comparecimento ao certame (disputa) ao maior nmero
possvel de concorrentes.
A Lei n. 8.666 de 1993, ao regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, estabeleceu normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras,
alienaes e locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios.
De acordo com essa Lei, a celebrao de contratos com terceiros na
Administrao Pblica deve ser, necessariamente, precedida de licitao, ressalvadas as
hipteses de dispensa e de inexigibilidade deste ato. Os seguintes princpios bsicos
norteiam os procedimentos licitatrios e devem ser observados:

39

PRINCPIO DA LEGALIDADE - Nos procedimentos de licitao, esse

princpio vincula os licitantes e a Administrao Pblica s regras estabelecidas, nas
normas e princpios em vigor.
PRINCPIO DA ISONOMIA - Significa dar tratamento igual a todos os
interessados. condio essencial para garantir em todas as fases da licitao.
PRINCPIO

DA

IMPESSOALIDADE

Esse

princpio

obriga

Administrao a observar nas suas decises critrios objetivos previamente

estabelecidos, afastando a discricionariedade e o subjetivismo na conduo dos
procedimentos da licitao.
PRINCPIO

DA

MORALIDADE

DA

PROBIDADE

ADMINISTRATIVA - A conduta dos licitantes e dos agentes pblicos tem que ser,
alm de lcita, compatvel com a moral, tica, os bons costumes e as regras da boa
administrao.
PRINCPIO DA PUBLICIDADE - Qualquer interessado deve ter acesso s
licitaes pblicas e seu controle, mediante divulgao dos atos praticados pelos
administradores em todas as fases da licitao.
PRINCPIO DA VINCULAO AO INSTRUMENTO CONVOCATRIO
- Obriga a Administrao e o licitante a observarem as normas e condies
estabelecidas no ato convocatrio. Nada poder ser criado ou feito sem que haja
previso no ato convocatrio.
PRINCPIO DO JULGAMENTO OBJETIVO - Esse princpio significa que
o administrador deve observar critrios objetivos definidos no ato convocatrio para o
julgamento das propostas. Afasta a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores
subjetivos ou de critrios no previstos no ato convocatrio, mesmo que em benefcio
da prpria Administrao.

40

19.1. Noes Gerais

A) O que licitar?
A execuo de obras, a prestao de servios e o fornecimento de bens para
atendimento de necessidades pblicas, as alienaes e locaes devem ser
contratadas mediante licitaes pblicas, exceto nos casos previstos na Lei n.
8.666, de 1993, e alteraes posteriores.
B) Por que licitar?
A Constituio Federal, art. 37, inciso XXI, prev para a Administrao Pblica
a obrigatoriedade de licitar. O procedimento de licitao objetiva permitir que a
Administrao contrate aqueles que renam as condies necessrias para o
atendimento do interesse pblico, levando em considerao aspectos relacionados
capacidade tcnica e econmico financeira do licitante, qualidade do produto e ao
valor do objeto.
B) Quem deve licitar?
Esto sujeitos regra de licitar, prevista na Lei n. 8.666, de 1993, alm dos
rgos integrantes da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades da economia mista e
demais entidades controladas direta e indiretamente pela Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios.
C) Como licitar?
Uma vez definido o objeto que se quer contratar, necessrio estimar o valor
total da obra, do servio ou do bem a ser licitado, mediante realizao de pesquisa
de mercado. necessrio, ainda, verificar se h previso de recursos oramentrios
para o pagamento da despesa e se esta se encontrar em conformidade com a Lei de
41

Responsabilidade Fiscal. Aps apurao da estimativa, deve ser adotada a

modalidade de licitao adequada, com prioridade especial para o prego, quando
o objeto pretendido referir-se a bens e servios comuns listados no Decreto n.
3.555, de 8 de agosto de 2002, que regulamenta esta modalidade.

19.2.Modalidades de Licitao

Modalidade de licitao a forma especfica de conduzir o procedimento

licitatrio, a partir de critrios definidos em lei. O valor estimado para contratao o
principal fator para escolha da modalidade de licitao, exceto quando se trata de
prego, que no est limitado a valores.
Alm do leilo e do concurso, as demais modalidades de licitao admitidas
so exclusivamente as seguintes:
CONCORRNCIA - Modalidade da qual podem participar quaisquer
interessados que na fase de habilitao preliminar comprovem possuir requisitos
mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo do objeto da licitao.
TOMADA DE PREOS - Modalidade realizada entre interessados
devidamente cadastrados ou que atendam as condies exigidas para cadastramento at
o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria
qualificao.
CONVITE - Modalidade realizada entre interessados do ramo de que trata o
objeto da licitao, escolhidos e convidados em nmero mnimo de trs pela
Administrao. O convite a modalidade de licitao mais simples. A Administrao
escolhe quem quer convidar, entre os possveis interessados, cadastrados ou no. A
divulgao deve ser feita mediante afixao de cpia do convite em quadro de avisos do
rgo ou entidade, localizado em lugar de ampla divulgao. No convite possvel a
participao de interessados que no tenham sido formalmente convidados, mas que
42

sejam do ramo do objeto licitado, desde que cadastrados no rgo ou entidade licitadora
ou no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores SICAF. Esses
interessados devem solicitar o convite com antecedncia de at 24 horas da
apresentao das propostas. No convite para que a contratao seja possvel, so
necessrias pelo menos trs propostas vlidas, isto , que atendam a todas as exigncias
do ato convocatrio. No suficiente a obteno de trs propostas. preciso que as trs
sejam vlidas. Caso isso no ocorra, a Administrao deve repetir o convite e convidar
mais um interessado, enquanto existirem cadastrados no convidados nas ltimas
licitaes, ressalvadas as hipteses de limitao de mercado ou manifesto desinteresse
dos convidados, circunstncias estas que devem ser justificadas no processo de
licitao. Para alcanar o maior nmero possvel de interessados no objeto licitado e
evitar a repetio do procedimento, muitos rgos ou entidades vm utilizando a
publicao do convite na imprensa oficial e em jornal de grande circulao, alm da
distribuio direta aos fornecedores do ramo. A publicao na imprensa e em jornal de
grande circulao confere ao convite divulgao idntica da concorrncia e tomada
de preos e afasta a discricionariedade do agente pblico. Quando for impossvel a
obteno de trs propostas vlidas, por limitaes do mercado ou manifesto desinteresse
dos convidados, essas circunstncias devero ser devidamente motivadas e justificadas
no processo, sob pena de repetio de convite. Limitaes de mercado ou manifesto
desinteresse das empresas convidadas no se caracterizam e nem podem ser justificados
quando so inseridas na licitao condies que s uma ou outra empresa pode atender.
PREGO - a modalidade licitao em que a disputa pelo fornecimento de
bens e servios comuns feita em sesso pblica. Os licitantes apresentam suas
propostas de preo por escrito e por lances verbais, independentemente do valor
estimado da contratao. Ao contrrio do que ocorre em outras modalidades, no Prego
a escolha da proposta feita antes da anlise da documentao, razo maior de sua
celeridade. A modalidade prego foi instituda pela Medida Provisria 2.026, de 4 de
maio de 2000, convertida na Lei n. 10.520, de 2002, regulamentada pelo Decreto
3.555, de 2000. O prego modalidade alternativa ao convite, tomada de preos e
concorrncia para contratao de bens e servios comuns. No obrigatria, mas deve
ser prioritria e aplicvel a qualquer valor estimado de contratao.
43

19.3.Escolha da Modalidade de Licitao

A escolha das modalidades concorrncia, tomada de preos, e convite seguem a

algumas regras especficas:

CONCORRNCIA
obrigatrio adotar esta modalidade para obras e servios de engenharia acima

de R$1.500.000,00 e compras e outros servios acima de R$ 650.000,00, ou seja, para

valores mais elevados.

TOMADA DE PREOS
Deve ser adotada para obras e servios de engenharia acima de R$ 150.000,00 at
R$1.500.000,00, ou seja, para valores medianos.

CONVITE
Pode ser adotada para obras e servios de engenharia acima de R$ 15.000,00 at R$
150.000,00 e compras e outros servios acima de R$ 8.000,00 at R$ 80.000,00, ou
seja, para valores modestos.
Quando a modalidade adotada for o convite, a Administrao tambm pode

utilizar a tomada de preos e, em qualquer caso, a concorrncia. Quando se tratar de

bens e servios que no sejam de engenharia, a Administrao pode optar pelo prego.
Desde que obedecendo legislao, permitido fazer essa escolha segundo a
preferncia, facilidade ou convenincia da Administrao.

44

19.4. Dispensa de Licitao

A licitao regra para a Administrao Pblica, quando contrata obras, bens e

servios. No entanto, a lei apresenta excees a essa regra. So os casos em que a
licitao legalmente dispensada, dispensvel ou inexigvel.
A possibilidade de compra ou contratao sem a realizao de licitao se dar
somente nos casos previstos em lei.

19.5.Tipos de Licitao

No confunda os Tipos de Licitao com as Modalidades de Licitao (j

abordadas nas pginas anteriores).
Tipo o critrio de julgamento utilizado pela Administrao para seleo da
proposta mais vantajosa.
Os tipos de licitao mais utilizados para o julgamento das propostas so os
seguintes:
MENOR PREO - Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa para a
Administrao a de menor preo. utilizado para compras e servios de modo geral e
para contratao e bens e servios de informtica, nos casos indicados em decreto do
Poder Executivo.
MELHOR TCNICA - Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa
para a Administrao escolhida com base em fatores de ordem tcnica. usado
exclusivamente para servios de natureza predominantemente intelectual, em especial
na elaborao de projetos, clculos, fiscalizao, superviso e gerenciamento e de
engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaborao de estudos tcnicos
preliminares e projetos bsicos e executivos.
45

TCNICA E PREO - Critrio de seleo em que a proposta mais vantajosa

para a Administrao escolhida com base na maior mdia ponderada, considerando-se
as notas obtidas nas propostas de preo e de tcnica. obrigatrio na contratao de
bens e servios de informtica, nas modalidades tomada de preos e concorrncia.

19.6.Fases da Licitao

Os atos da licitao devem desenvolver-se em sequncia lgica, a partir da

existncia de determinada necessidade pblica a ser atendida. O procedimento tem
incio com o planejamento e prossegue at a assinatura do respectivo contrato ou a
emisso de documento correspondente, em duas fases distintas:

Fase interna ou preparatria

Delimita e determina as condies do ato convocatrio antes de traz-las ao

conhecimento pblico.

Fase externa ou executria

Inicia-se com a publicao do edital ou com a entrega do convite e termina com a

contratao do fornecimento do bem, da execuo da obra ou da prestao do
servio.

19.7. O PROJETO BSICO DE LICITAO

Toda licitao de obra ou servio deve ser precedida da elaborao do projeto

bsico.
A lei estabelece que o projeto bsico deve estar anexado ao ato convocatrio,
dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigncias contidas na Lei
n. 8.666 de 1993.
46

Projeto bsico o conjunto de elementos necessrios e suficientes, com nvel de

preciso adequado, para caracterizar a obra ou o servio, ou complexo de obras ou
servios.
Deve ser elaborado com base nas indicaes de estudos tcnicos preliminares.
Tem como objeto assegurar a viabilidade tcnica e o adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento.
Possibilita a avaliao do custo da obra e a definio dos mtodos e do prazo de
execuo.
A legislao determina que o projeto bsico, relativamente s obras, deve
conter os seguintes elementos:

Desenvolvimento da soluo escolhida.

Solues tcnicas globais e localizadas.

Identificao dos tipos de servios a executar e de materiais e equipamentos a

incorporar obra.

Informaes que possibilitem o estudo e a deduo de mtodos construtivos.

Subsdios para montagem do plano de licitao e gesto da obra.

Oramento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos

de servios e fornecimentos propriamente avaliados.
Um projeto bsico bem elaborado para contratao de servios de manuteno

preventiva e corretiva, por exemplo, deve fornecer, dentre outras informaes

essenciais:
47

Detalhamento do objeto.

Periodicidade de visitas; se diria, semanal, quinzenal, mensal, etc.

Horrio das visitas de manuteno.

Prazo para atendimento s chamadas.

Equipe mnima/composio da equipe tcnica, com registro na entidade

profissional competente.

Existncia de plantonistas quando for o caso.

Relao do material de reposio que dever estar coberto pelo futuro contrato.

Material mnimo necessrio para estoque no local dos servios.

Local de conserto dos equipamentos, quando no puder ser feito no prprio

prdio.

Exigncia de oficina, quando for o caso.

O projeto bsico, alm de ser pea imprescindvel para execuo de obra ou

prestao de servio, o documento que propicia Administrao conhecimento pleno

do objeto que se quer licitar, de forma detalhada, clara e precisa. Deve permitir ao
licitante as informaes necessrias boa elaborao de sua proposta, mediante regras
estabelecidas pela Administrao, a que estar sujeito.
Em qualquer licitao de obras e servios, se o projeto bsico for falho ou
incompleto, a licitao estar viciada e a contratao no atender aos objetivos da
Administrao.
48

As obras e servios limitados aos valores mximos a seguir esto dispensados de

licitao e desobrigam o agente pblico da elaborao do projeto bsico.

R$ 15.000,00, para obras e servios de engenharia.

R$ 8.000,00, para quaisquer outros servios.

Os valores referidos sero acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras,

obras e servios contratados por sociedades de economia mista e empresas pblicas,

alm de autarquias e fundaes qualificadas na forma de agncias executivas.

19.8.O Projeto Executivo de Licitao

Nas licitaes para contratao de obras tambm exigido projeto executivo.

No ato convocatrio deve ser informado se h projeto executivo disponvel, na
data da sua publicao, e o local onde possa ser examinado e adquirido.
Projeto executivo o conjunto de elementos necessrios e suficientes
realizao do empreendimento a ser executado, com nvel mximo de detalhamento
possvel de todas as suas etapas.
Para realizao do procedimento licitatrio no h obrigatoriedade da existncia
prvia de projeto executivo, uma vez que este poder ser desenvolvido
concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que autorizado pela
Administrao. No caso, a licitao dever prever a elaborao do competente projeto
executivo por parte da contratada ou por preo previamente fixado pela Administrao.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Licitao um procedimento seguido pela administrao pblica quando deseja

comprar materiais ou servios para o seu funcionamento. A administrao
49

convoca empresas interessadas em oferecer esses servios ou produtos que

concorrem entre si buscando serem escolhidas pela Administrao.

As Licitaes seguem os seguintes princpios: Isonomia, Legalidade,

Impessoalidade,

Moralidade,

Publicidade,

Vinculao

ao

Instrumento

Convocatrio e do Julgamento Objetivo.

Toda administrao pblica obrigada a realizar licitao para poder comprar

materiais ou contratar servios. Tal regra tem o objetivo atender as condies
necessrias ao atendimento pblico considerando aspectos como o custo e a
qualidade.

Modalidade de Licitao a forma de conduzir uma licitao segundo critrios

colocados pela legislao. O principal critrio para escolher uma modalidade de
licitao o valor dos produtos ou servios.

So Modalidades de Licitao: a Concorrncia, a Tomada de Preos, o Convite e

o Prego.

A Licitao poder ser dispensada apenas nos casos previstos em lei.

Tipos de Licitao so os critrios utilizados pela administrao para escolher

qual a proposta mais vantajosa.

So tipos de licitao: Menor Preo, Menor Tcnica, Tcnica e Preo.

O processo de licitao deve seguir a seguinte sequncia: Fase interna ou

preparatria e Fase externa ou executria.

O Projeto Bsico de Licitao o conjunto de informaes suficientes para

caracterizar a obra ou servios e deve sempre ser construdo antes da realizao
da licitao.
50

O Projeto Executivo de Licitao o conjunto de informaes suficientes para

caracterizar a obra ou servios com o mximo possvel de detalhamento para
todas as etapas do processo. Para iniciar a licitao no obrigatrio o projeto
executivo, pois ele pode ser construdo ao longo da obra.

51

Captulo 20

20 A Transformao necessria na Gesto Pblica

Ao se olhar para dentro do aparelho

estatal, portanto, da mquina administrativa
nas diversas esferas, possvel antever a
transformao necessria, que permita ao
Estado desempenhar seus papis e o ajude a
implementar a complexa agenda de consenso
mundial. S ento se passa a entender o que a reforma do Estado e se percebe que ela
basicamente gerencial.
Mudar a qualidade gerencial dos governos federal, estadual e municipal no
apenas reforma. mais do que isso: transformao. Trata-se de trocar o paradigma
da qualidade gerencial que existe hoje pelo modelo que vai permitir organizao
avanar e desempenhar os papis que lhe competem.
Outro ponto a destacar o de que a discusso em curso sobre a reforma do
Estado faz tal simplificao, que insinua ser possvel, ao reduzir o tamanho da mquina
processo complicado do ponto de vista poltico, mas administrativamente muito
simples lidar de forma adequada com realidades bastante complexas. Vislumbra-se a
o grande o risco de se querer aplicar a essas realidades solues simplistas, o que nunca
d certo. Situaes complexas exigem solues altura de sua complexidade.
A existncia de uma Secretaria de Gesto, extinto o Ministrio da Administrao
e Reforma do Estado, ampara-se no fato de que, dentro da organizao do governo
federal, cabe uma mudana gerencial que muito menor do que a reforma do Estado, e
um ministrio no teria condies de empreend-la de forma significativa. Impe-se
mudar o padro gerencial, da o nome da Secretaria, porque se trata de gesto. As outras
52

questes dizem respeito ao sistema poltico, ao equilbrio financeiro e cidadania. A

esta se vincula a justia social, pois no basta construir bons programas de sade, de
educao etc. Eles tm que ser redistributivos e, em geral, no o so.
Um organismo governamental, por si s, no implanta a reforma do Estado. A
Secretaria de Gesto tem o desafio de implantar uma mudana gerencial dentro da
organizao do governo federal.

A, o recorte est certo e o nome e o desafio,

adequados.
Que qualidade gerencial essa de que se fala e que precisa ser mudada? Por que
no uma reforma e, sim, uma transformao?
A resposta simples: porque a qualidade gerencial que se tem est baseada no
conjunto de valores que instituiu e mantm a cultura da burocracia. Isto significa que o
enfoque das organizaes governamentais est no processo e no no resultado. No est
ligado, portanto, ao cidado, do qual, no por acaso, o Estado e os governos esto hoje
distanciados.
H uma estrutura com organogramas, ministrios, secretarias, divises de
ministrios e de secretarias, equipes e um conjunto de leis que determina tudo o que se
pode ou no fazer. A partir dessas estruturas e suas leis, instrues normativas,
portarias, regulamentos, etc., elabora-se um programa ou projeto, uma ao concreta
que tem resultados para o cidado. Mas no foi olhando para o cidado que se pensou
em um resultado com determinado padro de qualidade, nem se refletiu sobre a
organizao da equipe que deveria implement-lo, tampouco se a ao poderia ser
exclusivamente do setor pblico ou em parceria com o setor privado.
O resultado da ao do governo procura resolver um problema na sociedade ou
promover uma oportunidade de desenvolvimento. Isso deve estar subordinado a leis,
regras, estrutura, equipes, capacitao, concurso, remunerao, avaliao de
desempenho e assim por diante, ou seja, quase o inverso, da necessidade que se tem.

53

Por isso, no h como falar em reforma. Esta ocorre quando se tem 80% da
situao resolvida e s 20% precisam ser modificados. A mudana necessria vai alm,
pois atinge valores, paradigmas e patamares e acima, porque conectar a ao do governo
e dos estados ao cidado qualitativamente superior ao modo de se trabalhar hoje,
demarcado por normas e regras.

20.1Parcerias

Algo importante para a gesto empreendedora

entender as parcerias, conceito segundo o qual toda
organizao deve trabalhar, interna e externamente. A ao
isolada menos eficiente, pouco eficaz, tem custo alto, viso
limitada e obtm resultados de menor qualidade.
A parceria deve ser estimulada, especialmente, na concepo e formulao,
etapa em que recomendvel reunir o mximo possvel de informaes para discutir
determinado problema, ampliando o conhecimento dele.
Vinculado parceria est o trabalho em rede. H uma pequena diferena entre
eles. A parceria pode implicar hierarquia, com coordenao formal e parceiros de
diferentes nveis. O trabalho em rede pressupe igualdade. A rede funciona com pessoas
que tm interesses comuns e se articulam livremente, sem relao de poder. Estimular
esse tipo de trabalho tambm mudar a forma de proceder.
O trabalho em rede deve ser incentivado, sobretudo, no esboo das polticas e na
formulao dos programas, aproveitando o conhecimento mximo acumulado dentro do
governo, entre o governo e a sociedade civil, entre o governo e o terceiro setor, entre o
governo e a empresa privada e assim por diante.
Outros trs aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudana de
qualidade gerencial, so: a questo da transparncia, o controle social (dilogo pblico)
54

e a gesto da informao e avaliao. O mais importante que o Estado esteja voltado

para o cidado no do ponto de vista terico conceitual, mas do ponto de vista
operacional. O Estado deve desenhar polticas e programas olhando para o cidado e
seus problemas reais, com todas as implicaes decorrentes.
A implantao da cultura gerencial somente ser bem-sucedida se estiver
subordinada aos princpios da transparncia e do estmulo ao dilogo pblico conceito
mais rico do que controle social, apesar de ser este mais usado. O dilogo pblico
funciona como entendimento de fato, ou seja, trabalho em rede.
Pontos fortes e estratgicos da gesto empreendedora, a transparncia e o
dilogo pblico pressupem a informao. preciso informar e informar-se, saber o que
est acontecendo, verificar se o resultado est sendo atingido, se determinado padro de
qualidade est sendo observado, se est havendo eficincia, eficcia etc.
Obter a informao, saber us-la, gerenci-la e decidir a partir dela so hoje
habilidades estratgicas, em qualquer aparelho pblico ou organizao ligada ao
governo.

20.2. INFORMAO E AVALIAO

Existe

acentuada

fragilidade

em

relao capacidade de entender o sistema de

informao e de us-lo com qualidade, de
modo a tornar a ao de governo confivel,
precisa e rpida.
Raramente

alguma

iniciativa

de

mudana, ao menos, na rea federal referente a

programa

assinalado

por

desempenho

insatisfatrio, fugia ao tempo padro de seis

meses a um ano para ocorrer. Somente aps
55

sucessivas comprovaes de que um programa no estava dando certo, uma poltica no

estava sendo implantada ou um resultado no estava sendo obtido que se tomava a
deciso de fazer alguma coisa.
A sinalizao de que algo ia mal era reiterada at constituir volume de fatos
capaz de impor a necessidade de rever o percurso. Eram vrias as desconexes: escopo
equivocado, incompatibilidade entre a meta esboada e as atividades desenvolvidas,
engenharia financeira no-sintonizada com o resultado nem com a atividade, equipe que
no conhecia suficientemente o programa e, por isso, no conseguia implant-lo, entre
outras. Na essncia desses desacertos, estava a incapacidade de obter a informao, de
entend-la, gerenci-la e us-la para tomar decises.
A idia da informao como instrumento de deciso no nova. Tampouco
novidade que a mudana de padro gerencial, a transparncia e a melhoria do dilogo
pblico no se viabilizam sem boas informaes. preciso saber o que est
acontecendo para poder prestar contas. Isso pressupe atuar sobre os fatos e, com muita
agilidade, fazer ajustes de percurso. Assim, economizam-se tempo e recurso financeiro,
no se perde sinergia nem motivao e d-se credibilidade ao pblica tudo
vinculado questo da informao.
Se hoje no falta avano tecnolgico, gerador de sistemas extraordinrios de
informao, ainda faltam conscincia e entendimento do que ela significa.
Dispor da informao relaciona-se a saber avaliar. A ao pblica tem que estar
submetida avaliao permanente. Quem implanta o programa o primeiro responsvel
por avali-lo.

Cabe-lhe verificar se o caminho traado est sendo seguido e se o

resultado da ao concreta alcanado.

Entende-se a avaliao como um sistema em espiral. Tanto faz comear de fora
para dentro como de dentro para fora. Como que polticas se tornam servios ou
provocam transformaes? Esboando programas? Todo governo, em geral, traa
programas por meio dos quais materializa sua poltica. O programa tem objetivo, meta
56

fsica, oramento, equipe e assim por diante. Essa dinmica precisa ser avaliada, a ao
concreta tambm. O caminho est adequado? O desenho operacional est bom? Estas
so perguntas que o gestor deve fazer, diariamente.
Se o modelo operacional elaborado, o conjunto de metas, o volume de recursos e
a dinmica so internamente incompatveis, isso precisa ser avaliado para que se tome a
melhor deciso. Ou se aceita o modelo existente, de implementao mais lenta, ou se
altera a mecnica para ganhar mais rapidez. Sem a avaliao, mantm-se uma
expectativa, enquanto a realidade leva para outro caminho.
Tambm deve ser avaliado o plano de governo, do qual o programa uma parte,
uma iniciativa que tem ou no lgica em si. A prpria implantao de partes do plano
estabelece uma lgica, mesmo que ela no exista a priori. Se foram previstos 300
programas, sero implantados 300 programas. O somatrio dos resultados faz sentido
em si, mesmo que esse sentido no tenha sido delineado previamente. Na prtica, passa
a ter uma lgica. Ento, esse agregado de programas precisa ser avaliado.
Demandam avaliao, igualmente, as polticas que sustentam os planos e os
programas. Estes no surgem do nada; baseiam-se em opes polticas que precisam ser
avaliadas, para que se saiba se esto acontecendo na prtica e se as aes so
condizentes ou no com a opo estratgica. Polticas tm que ser avaliadas em sentido
amplo e no seu impacto especfico, mas tambm na sua conexo com outras polticas e
com as diretrizes maiores que sustentam o governo.
Uma rea muito nova e importante, fonte de avaliao o dilogo pblico ou
controle social. A qualidade dos programas s aumenta quando o dilogo pblico
intensificado e de fato acontece. o cidado que avalia se a ao que o governo
programou corresponde expectativa do que deveria ser realizado.
O Brasil ainda est experimentando caminhos, nessa linha de avaliar a satisfao
do usurio com os servios pblicos e de estabelecer padres de qualidade a serem
seguidos em cada atividade. A construo dos prprios padres de qualidade por meio
57

do dilogo pblico tambm conforma um grande sistema de avaliao que ainda no

existe entre ns.

20.3.Autonomia e Responsabilizao

A gesto empreendedora, focada em resultados e com avaliao baseada em um

bom sistema de informaes, pressupe a autonomia de deciso e a responsabilizao,
outra questo to difcil quanto a mudana de enfoque.
Como se tem uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto , tudo o que se
pode e no se pode fazer est previamente determinado por escrito, na realidade,
ningum gerencia nada. Ou quase nada. Especialistas estimam que s se gerenciam 2%
do que seria a possibilidade de gesto propriamente dita.
Alm disso, tomam-se pouqussimas decises. Tudo o que pode ser feito est na
lei, no decreto, na portaria, na instruo normativa, na orientao do ministro, do
secretrio, nas normas internas da organizao ou na regulamentao do governo. E a,
como o privilgio da burocracia, o primeiro procedimento de qualquer rea
normatizar seu trabalho, como pode ser observado no dilogo abaixo colocado:
Lembro-me de que, logo ao chegar ao governo federal, tive de juntar seis
ministrios para discutir a questo do trabalho infantil. Na primeira reunio, todos
mesa, eu disse:
- Bem, vamos trabalhar.
- Quando que vai sair o decreto do presidente instituindo este grupo? - algum
perguntou.
- Nunca falei.
- No se trabalha sem decreto! A gente precisa de decreto, estatuto de funcionamento do
grupo...

58

- Para qu? Todo mundo aqui funcionrio pblico. Voc j trabalha mesmo e ganha
para isso. Este um assunto importante e ns j estamos trabalhando nele. No vai sair
nunca um decreto; s sentar e fazer.
Essa a cultura reinante: s se faz o que est normatizado. E tudo o que no se
pode fazer tambm est normatizado. Ora, como a norma nunca to ampla e detalhada
a ponto de prever todos os aspectos em jogo, ela resolve tudo na mdia em que a
forma de normatizar o princpio. Assim, quase sempre, a norma atrapalha a todos,
porque nunca se tm situaes mdias concretas. As situaes concretas so fatos; e no
existe fato mdio.
Ademais, a norma nunca se encaixa perfeitamente em situao alguma. Sempre
preciso forar uma interpretao, que torne possvel a aplicao da norma. Ademais,
ela nunca se encaixa perfeitamente em situao alguma. Sempre preciso forar uma
interpretao, que torne possvel a aplicao da norma. Jamais se consegue, portanto,
fazer tudo o que deveria ser feito, porque as normas no permitem. Deve-se considerar
ainda um agravante: a existncia da norma diluidora da responsabilidade pela deciso
e exime seu executor.
A cultura anglo-saxnica, menos afeita burocracia e ao formalismo de normas
e regras, incorporou ao servio pblico o conceito de accountability (responsabilizao),
que traz embutida a idia de responsabilidade com autonomia. um conceito que se
dissemina entre os especialistas brasileiros em gesto pblica empreendedora. Antes de
adot-lo amplamente, contudo, ser preciso submeter a administrao pblica a um
processo de desnormatizao, transformar a prpria cultura do servidor e habitu-lo a
trabalhar em um ambiente com mais liberdade de ao, onde predominem a
inventividade, a criatividade e a capacidade de iniciativa.
Nesse ambiente, imperativo que as diretrizes sejam mais fluidas e os
propsitos, muito claros. preciso construir um espao flexvel para a tomada de
deciso, de modo a que no se frustre a responsabilizao sobre a ao. Hoje, ningum
responsvel pelo que est escrito na norma. Ela determina o que se pode e o que no se
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pode fazer. Em ltima instncia, ningum toma deciso alguma. So todos regidos pelo
comando abstrato da norma.
Criam-se, ento, mecanismos para se avanar apesar das normas, mas no se
pode exigir que todos os servidores ajam assim, porque o preo a pagar pode ser muito
alto. Fazem isso apenas aqueles que se comprometem de corpo e alma com a
transformao e se dispem a correr o risco e a pagar preo.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Embora exista uma infinidade de leis a que a Administrao Pblica deve

obedecer, ela ainda apresenta muitas falhas por no levar em considerao o
cidado, suas necessidades e dificuldades.

Diante disso, algumas medidas podem ser tomadas e determinados aspectos

melhorados: o estabelecimento de parcerias, a informao constante de todos os
processos administrativos e a realizao de avaliaes e o desenvolvimento da
autonomia a responsabilizao no sentido dos administradores serem
responsveis por suas funes e desejarem sempre alcanar melhorias.

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CAPTULO 21
21Simplificando Procedimentos

Buscar resultados, manter a transparncia, decidir

em cima da informao, avaliar e poder ajustar percursos
so pontos-chave da transformao que se deseja. Para
isso, necessrio simplificar os procedimentos de modo
a se ter autonomia e responsabilizao.
Os princpios mais importantes da gesto empreendedora so: enfoque no
resultado; autonomia e responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho em
rede; gesto da informao; transparncia, dilogo pblico e avaliao.
Todos esses princpios esto muito interligados. Parceria, trabalho em rede e
transparncia do dilogo pblico no funcionam de forma mecnica nem constituem
mera metodologia. Na base deles esto o sentimento e a confiana, o que um
complicador. Confiana algo bastante peculiar, que no existe a priori. Tem que ser
praticada e construda. Isso no fcil em um ambiente de muita desconfiana, de
competio e de receio do risco.
A discusso da questo referente confiana tem de sair do campo da psicologia
e da sociologia e vir para o contexto administrativo, como ferramenta gerencial que .
Estabelecer relaes de confiana um instrumento gerencial, tanto quanto ter boa rede
tecnolgica, conhecimento, trabalho em parceria e dilogo pblico.
Na construo de boas relaes de confiana, importante destacar que as partes
envolvidas no precisam concordar em tudo, obedecer mesma ideologia ou partilhar
integralmente os mesmos princpios. O fundamental o interesse comum. A informtica
ensina muito sob esse aspecto. Conectam-se as mais diversas pessoas, levadas por
interesse comum e em funo dele que se formam as parcerias.
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Identificar o interesse comum em uma comunidade, para definir as instituies

ideais implementao do propsito pblico, indispensvel ao estabelecimento da
relao de confiana como instrumento da gesto empreendedora.
O Ministrio do Planejamento tem amplo espectro de ao: vai desde a gesto do
patrimnio at o planejamento propriamente dito, o oramento e as relaes
internacionais.
Neste Captulo voc aprendeu que:

Os princpios mais importantes da gesto empreendedora so: enfoque no resultado;

autonomia e responsabilizao; construo de boas parcerias; trabalho em rede;
gesto da informao; transparncia, dilogo pblico e avaliao.

Todos esses princpios esto interligados e devem ser pensados em conjunto sempre
buscando o bem comum.

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Concluso do Curso

Aqui se encerra o 2 mdulo do curso. Para obter seu certificado, faa a 2

avaliao.
Neste segundo mdulo, o destaque fica por conta da importncia de formar
Parcerias, Avaliar constantemente, bem como a importncia da Reforma e da
Simplificao de procedimentos no funcionalismo pblico brasileiro.
No deixe de contatar-me caso tenha qualquer dvida, comentrio ou
sugesto.
Atenciosamente,
Prof. Gesto Pblica.
Equipe Cursos 24 Horas.

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