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O POLICIAL MEDIADOR DE CONFLITOS: FUNDAMENTOS JURDICOS PARA UMA POLCIA ORIENTADA SOLUO DE PROBLEMAS

Azor Lopes da Silva Jnior.

Resumo: Apresenta os fundamentos jurdicos para a adoo de polticas pblicas dirigidas capacitao de agentes policiais para a mediao de conflitos em carter extrajudicial. Palavras-chave: Mediao. Conflitos. Capacitao. Polcia. Policiamento Orientado.

A maioria das pessoas passa a vida sem ter uma grande causa, mas no passa um dia sem enfrentar mil contrariedades. (Luiz Melbio Machado, Desembargador do Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul)

Os conflitos de interesses so prprios da natureza humana e os mecanismos formais no suportam tais demandas com a brevidade necessria a dissipao dos espaos de litigiosidade. A proposta se criar mecanismos alternativos de mediao extrajudicial, sem prejuzo da inafastabilidade da jurisdio, na direo apontada por Bengochea et al (2004):
No momento em que comea a existir essa transformao poltica e social, a compreenso da sociedade como um ambiente conflitivo, no qual os problemas da violncia e da criminalidade so complexos, a polcia passa a ser demandada para garantir no mais uma ordem pblica determinada, mas sim os direitos, como est colocado na constituio de 88. Nesse novo contexto, a ordem pblica passa a ser definida tambm no cotidiano, exigindo uma atuao estatal mediadora dos conflitos e interesses difusos e, muitas vezes, confusos. Por isso, a democracia exige justamente uma funo policial protetora de direitos dos cidados em um ambiente conflitivo. A ao da polcia ocorre em um ambiente de incertezas, ou seja, o policial, quando sai para a rua, no sabe o que vai encontrar diretamente; ele tem uma ao determinada a fazer e entra num campo de conflitividade social. Isso exige no uma garantia da ordem pblica, como na polcia tradicional, sustentada somente nas aes repressivas, pelas quais o ato consiste em reprimir para resolver o problema. O campo de garantia de direitos exige uma ao mais preventiva, porque no tem um ponto determinado e certo para resolver.

Doutorando em Sociologia (UNESP), Mestre em Direito (UNIFRAN, 2004), Especialista em Direito (UNESP, 1998), graduado em Direito (FIRP, 1989), Doutor em Segurana Pblica (Sistema de ensino militar, Academia Policial Militar do Guatup/Universidade Federal do Paran, 2008), Mestre em Segurana Pblica (Sistema de ensino militar, Centro de Aperfeioamento e Estudos Superiores da Polcia Militar do Estado de So Paulo [CAES-PMESP], 2004), Especialista em Segurana Pblica (PUC-RS, 2007), graduado em Segurana Pblica (Academia de Polcia Militar do Barro Branco [APMBB], 1984), Multiplicador de Direitos Humanos (Anistia Internacional, 1997), Major da Polcia Militar do Estado de So Paulo, Professor de Direito Penal (Centro Universitrio de Rio Preto, 1999 - ...), Professor do Curso Superior de Polcia (CAES-PMESP). Autor de Teoria e prtica policial aplicada aos juizados especiais criminais. 2. ed. So Paulo: Suprema Cultura, 2008. Autor de Fundamentos jurdicos da atividade policial. 1. ed. So Paulo: Suprema Cultura, 2010. Co-autor de Constituio Federal Interpretada. 1. ed. So Paulo: Manole, 2009.

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2 H tempos vimos sustentando uma reviso de paradigmas na rea de

segurana pblica que possibilite encarar os conflitos sociais por uma tica transdisciplinar, capaz de orientar sua soluo ou conduo com o auxlio de outras cincias que no s a jurdica. Surgem da estudos de uma polcia comunitria, policiamento orientado a soluo de problemas (POSP)2, de uma justia restaurativa3 em contraponto com o modelo convencional de uma justia criminal. Essas novas concepes dos papis a serem desempenhados pela polcia moderna so bem expostas por Rolim (2006, p. 73):
De qualquer maneira, a preocupao com a desordem no precisa necessariamente se traduzir em polticas de tolerncia zero, razo pela qual sustento que possvel utilizar a Teoria das janelas quebradas na perspectiva do policiamento comunitrio. [...] De fato, em um Estado democrtico de direito, a polcia no pode se furtar a desempenhar um papel mediador entre vrios interesses muitas vezes conflitantes. A sensibilidade necessria para esse tipo de abordagem pode ser decisiva para a afirmao de um novo equilbrio social, mesmo que provisrio, como convm a uma democracia.

O que se passa, em verdade, uma constante falta de comunicao entre os campos de saber que tm como objeto as relaes sociais; certo tambm que cincias como a sociologia, filosofia, antropologia e poltica, so notadamente zetticas, sendo seus mtodos e objetivos canalizados a levantar problemas e hipteses num processo aberto e interminvel de discusses, enquanto o Direito se verga a dogmas, a partir de normas jurdicas construdas num conceito fechado de dever-ser. Isso se d porque as primeiras refutam a idia de verdades absolutas, enquanto o Direito tem na norma seu dogma de verdade incontestvel. No ambiente acadmico vem-se buscando discutir a segurana pblica e os fatores que nela interferem; todavia, poucas pesquisas so conduzidas por juristas, mais habituados ao mtodo da coleta bibliogrfica e documental, enquanto pesquisadores de outras reas se permitem proposituras de razovel eficcia, porm que no encontram respaldo jurdico.

Silva Jnior (2000, 2007, 2007b, 2008, 2009). Rolim (2006, p. 83) apresenta o seguinte conceito: A teoria do policiamento orientado para a soluo de problemas (POSP) foi formulada por Herman Goldstein, professor da Faculdade de Direito da Universidade de Wisconsin, Madison. O modelo conceitual dessa proposta foi sintetizado na abordagem conhecida como Sara, sigla pela qual se identificam os procedimentos de Scanning, Analysis, Response and Assessment (Levantamento, Anlise, Resposta e Avaliao). 3 Ibidem, p. 242: No modelo de justia restaurativa, de fato, parte-se do princpio de que todo dano causado por algum rompe o equilbrio das relaes sociais em determinada comunidade. Essa ruptura produz vrias situaes indesejveis, parte delas diretamente perceptceis, como sofrimento por parte da vtima. Pois bem, para a justia restaurativa a principal preocupao aps a notcia do fato a de restabelecer as relaes sociais; vale dizer, reconstruir o equilbrio rompido.
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3 Um fato que no se pode afastar da discusso que a legitimidade de

um servio se confirma por sua eficcia na conduo e, eventualmente, na resoluo de um problema; porm isso depende diretamente do nvel de autonomia que o prestador desse servio dotado para orientar soluo; um modelo de policiamento moderno no pode se confundir com mero envolvimento social, mas tambm, e principalmente, deve ser marcado por seu poder de representar um mnimo de capacidade de resoluo, respeitada a complexidade dos fatos sociais e os limites da ordem jurdica. A sociedade no espera do policial, respostas para todos os seus problemas, nem em contrapartida busca um sofredor solidrio e impotente ou, ainda, um mero encaminhador de seus reclamos. O senso comum capaz de perceber que h limites razoveis de poder, que podem ser delegados ao policial que ostenta a autoridade estatal. Aproximar-se da comunidade para reclamar a impotncia ou incompetncia na soluo ou mediao de conflitos, sob o argumento de complexidade dos problemas e do sistema, atestar a falta de comprometimento e dar o primeiro passo para a quebra da imprescindvel relao de confiana entre a polcia e a comunidade (CERQUEIRA; LOBO; CARVALHO, 2005 apud SILVA JNIOR, 2009, p. 27-25). Pois bem, devem ser levantados a partir desta constatao alguns questionamentos: (a) seria possvel afastar a dogmtica jurdica do cenrio de pacificao dos conflitos? (b) Haveria espao para contextualizao harmoniosa entre o Direito e essas cincias zetticas na soluo de problemas? (c) O Direito seria formado de um sistema absolutamente fechado, impermevel a solues alternativas? Os conflitos interpessoais que eclodem na sociedade podem ser classificados, sob a tica do Direito, num primeiro momento, em violaes a normas de Direito Privado ou de Direito Pblico; no campo do Direito Privado vem-se o Direito Civil4 e o Direito Empresarial e, no universo do Direito Pblico, esto os demais ramos do Direito (Penal, Administrativo, Trabalhista etc.). Essa separao no aleatria, mas decorre do fato de que no campo do direito privado prevalecem direitos disponveis enquanto no direito pblico ocorre o oposto. Disto emerge que, em se cuidando de direitos disponveis, a busca de tutela jurisdicional depende de estarem presentes as chamadas condies da ao (possibilidade jurdica do pedido, interesse de agir e legitimidade para a causa) e, principalmente, da ao do titular do direito.
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O Direito Civil vai cuidar das relaes jurdicas ligadas aos negcios e atos jurdicos, obrigaes contratuais, questes familiares, sucesso hereditria, propriedade e posse.

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4 Se focarmos os casos em que as foras policiais so chamadas

interveno, poderemos nos restringir a anlise no Direito Pblico, notadamente no campo do Direito Civil (direitos de vizinhana), Direito Penal (delitos de intolerncia) e Administrativo. No que toca ao Direito Administrativo, encarregado de regular as relaes entre a Administrao Pblica e os administrados, sejam estes ltimos cidados ou funcionrios pblicos, no h espao para soluo consensual dos conflitos em razo do princpio da legalidade que, nesse ramo do direito, tem conceituao mais restritiva, de modo a conceber que ao administrador somente dado agir por mandamento legal e no em tudo aquilo que ele no proibitivo5. Na esfera do Direito Penal, todavia, a lei reserva espaos em que o direito de ao depende exclusivamente do ofendido, ainda que o direito de punir seja monopolizado pelo Estado. , pois, nessa rea de possibilidade de consenso extrajudicial entre os sujeitos em conflito, que possvel a mediao conduzida pelo agente policial bem preparado, reduzindo-se no prprio boletim de ocorrncia os termos da conciliao. Nos conflitos em torno de direitos disponveis regulados por normas de Direito Civil e naqueles de ordem penal em que a ao penal seja privada, ou mesmo pblica, desde que condicionada representao do ofendido, o emprego de tcnicas de mediao por policiais teria o condo de pacificar conflitos em sua flagrncia, ao contrrio da via judicial, notadamente mais tardia, por mais que se tente imprimir celeridade. Poder-se-ia levantar em oposio o princpio constitucional da inafastabilidade da jurisdio6; todavia, deve-se ter em conta que quando um policial media um conflito que gira em torno de direito disponvel, e registra os termos dessa composio entre as partes em boletim de ocorrncia, alm de no se inviabilizar futura busca de tutela jurisdicional, mais que isso, o registro garante segurana jurdica para ambas as partes at mesmo numa eventual futura demanda judicial. De forma semelhante, na esfera penal poderia ser aventada violao ao princpio da obrigatoriedade da ao; contudo, de igual forma seria uma hiptese falha, pois que descabvel as infraes penais que se movem por ao penal privada e naquelas de ao penal pblica condicionada representao do ofendido ou seu representante legal. Essa concluso no exige maior esforo hermenutico que a
"ao contrrio da pessoa de Direito Privado, que, como regra, tem a liberdade de fazer aquilo que a lei no probe, o administrador pblico somente pode fazer aquilo que a lei autoriza expressa ou implicitamente. (TCITO, 1996. p. 2). 6 Constituio Federal. Art. 5 - [...] XXXV - a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
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5 leitura das normas do Cdigo Penal e de Processo Penal , que impedem at


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mesmo a instaurao de procedimento policial revelia da manifesta vontade do ofendido nesses casos. Nesses casos, tenha-se em mente que o direito de agir exclusivo do ofendido, no tendo o Estado, por seus agentes, a mnima base jurdica para deflagrar qualquer ato de persecuo penal; nem mesmo a conduo coercitiva dos envolvidos a uma delegacia de polcia! Mais que um direito personalssimo do ofendido, trata-se de efetivao da cidadania. Outro argumento contrrio, que deve ser de antemo enfrentado, o da falta de habilitao jurdica dos agentes policiais, o que inviabilizaria sua atuao como mediadores de conflitos, e as possveis conseqncias jurdicas negativas de uma mediao mal conduzida. Pois bem, afastadas as hipteses de preconceito ao policial e de reserva de mercado aos operadores de direito, o primeiro ponto que se levanta o de que a mediao extrajudicial de conflitos foi o embrio dos atuais Juizados Especiais Cveis e Criminais, a partir dos ento Conselhos de Conciliao e Arbitramento, tambm conhecidos como Juizados Informais de Conciliao, que mais tarde levaram edio da Lei n 7.244, de 7 de novembro de 1984, que dispunha sobre o Juizado Especial de Pequenas Causas, e da vigente Lei n 9099, de 26 de setembro de 1995, que a revogou e criou os atuais Juizados Especiais Cveis e Criminais. Ressalte-se que o Supremo Tribunal Federal, poca j reconhecia a validade jurdica dos acordos extrajudiciais havidos nos tais Conselhos:
O chamado Juizado Informal de Conciliao, constitudo margem da Lei 7.244/84, no tem natureza pblica. Os acordos, a concludos, valem como ttulos extrajudiciais, s podendo ter fora executiva nos casos previstos em lei, como na hiptese de corresponderem ao disposto no artigo 585, inc. II, do CPC. Podero adquirir natureza de ttulo judicial, se homologados pelo juiz competente (Lei 7.244, art. 55), o que no se verificou na hiptese em julgamento. (STF. 3. Turma. RE n. 6.019, Rel. Ministro Eduardo Ribeiro).

E mais, nessa digresso histrica, veja-se que a seguida Lei n 7.244/84 j no exigia dos conciliadores habilitao jurdica ou mesmo formao nessa rea e reconhecia a validade de acordos extrajudiciais:

Art. 100 - A ao penal pblica, salvo quando a lei expressamente a declara privativa do ofendido. 1 - A ao pblica promovida pelo Ministrio Pblico, dependendo, quando a lei o exige, de representao do ofendido ou de requisio do Ministro da Justia. 2 - A ao de iniciativa privada promovida mediante queixa do ofendido ou de quem tenha qualidade para represent-lo. 8 Art. 5 - [...] 4 - O inqurito, nos crimes em que a ao pblica depender de representao, no poder sem ela ser iniciado. 5 - Nos crimes de ao privada, a autoridade policial somente poder proceder a inqurito a requerimento de quem tenha qualidade para intent-la.

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Art 6 - Os conciliadores so auxiliares da Justia para os fins do art. 22 desta Lei, recrutados preferentemente dentre bacharis em Direito, na 9 forma da lei local . [...] Art 55 - O acordo extrajudicial, de qualquer natureza ou valor, poder ser homologado, no juzo competente, independentemente de termo, valendo a sentena como ttulo executivo judicial.

Robustecendo a tese de que a mais recente ordem jurdica vem prestigiando os espaos de consenso, em detrimento das demandas formais, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.539-7/DF, proposta pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil contra o artigo 9 da Lei n 9099/9510 em face da norma constitucional11 que declara o advogado essencial justia, o Supremo Tribunal Federal assim decidiu relativizando o princpio:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ACESSO JUSTIA. JUIZADO ESPECIAL. PRESENA DO ADVOGADO. IMPRESCINDIBILIDADE RELATIVA. PRECEDENTES. LEI 9099/95. OBSERVNCIA DOS PRECEITOS CONSTITUCIONAIS. RAZOABILIDADE DA NORMA. AUSNCIA DE ADVOGADO. FACULDADE DA PARTE. CAUSA DE PEQUENO VALOR. DISPENSA DO ADVOGADO. POSSIBILIDADE. 1. Juizado Especial. Lei 9099/95, artigo 9. Faculdade conferida parte para demandar ou defender-se pessoalmente em juzo, sem assistncia de advogado. Ofensa Constituio Federal. Inexistncia. No absoluta a assistncia do profissional da advocacia em juzo, podendo a lei prever situaes em que prescindvel a indicao de advogado, dados os princpios da oralidade e da informalidade adotados pela norma para tornar mais clere e menos oneroso o acesso justia. Precedentes. 2. Lei 9099/95. Fixao da competncia dos juzos especiais civis tendo como parmetro o valor dado causa. Razoabilidade da lei, que possibilita o acesso do cidado ao judicirio de forma simples, rpida e efetiva, sem maiores despesas e entraves burocrticos. Ao julgada improcedente.

Nem se questione o fato de sempre ser aconselhvel a orientao de um advogado nos conflitos de interesses, seja porque o profissional capacitado para capitanear as lides processuais ou para evitar aquelas temerrias; no isso que se depreende do texto da Lei dos Juizados Especiais tampouco nesse sentido se fundamenta a deciso da Suprema Corte e, menos ainda se sugere como sustentao dessa tese de capilarizao de mtodos de mediao de conflitos em sede policial. Por fim, enfrentando a questo do acompanhamento tcnico por profissional juridicamente habilitado, caso de se suscitar a contraposio recente
A vigente Lei n 9099/95 repetiu a mesma norma: Art. 7 - Os conciliadores e Juzes leigos so auxiliares da Justia, recrutados, os primeiros, preferentemente, entre os bacharis em Direito, e os segundos, entre advogados com mais de cinco anos de experincia. 10 Art. 9 - Nas causas de valor at vinte salrios mnimos, as partes comparecero pessoalmente, podendo ser assistidas por advogado; nas de valor superior, a assistncia obrigatria. (grifamos) 11 Art. 133 - O advogado indispensvel administrao da justia, sendo inviolvel por seus atos e manifestaes no exerccio da profisso, nos limites da lei. (grifamos)
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7 entre o verbete da Smula 343 do Superior Tribunal de Justia ( obrigatria a presena de advogado em todas as fases do processo administrativo disciplinar) e a deciso do Supremo Tribunal Federal no Recurso Extraordinrio n 434.059-3/DF, a partir do qual nasceu a Smula Vinculante n 5 (A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no ofende a constituio). Ao abordar o tema da ampliao das competncias do policial, notadamente no policiamento comunitrio, Dias Neto (2000, p. 78-9) reconhece que a realidade desse ofcio obriga ao exerccio de uma larga margem de discricionariedade que, se no regulamentada, pode levar a abusos que se inseririam numa subcultura institucional, e afirma:
O policial deixa de ser visto como um mero aplicador da lei penal; alm do instrumento penal, outros recursos podem ser utilizados na busca de solues aos problemas, tais como mediao, intervenes urbansticas, contato com instituies governamentais, mobilizao da sociedade, entre outros (Para uma relao das diferentes alternativas que a polcia pode usar em uma abordagem orientada ao problema, ver Goldstein, ProblemOriented Policing, p. 102-47). (grifamos)

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Em concluso, possvel se compatibilizar as normas jurdicas vigentes com modernas polticas pblicas dirigidas pacificao de conflitos e, conseqentemente, preservao da ordem pblica, prescindindo-se, em muitos casos, da desnecessria, onerosa e tardia prestao jurisdicional. No se exigiria, para tanto, sequer releitura hermenutica dos postulados jurdicos, sejam normativos, doutrinrios ou jurisprudenciais, bastaria um gradual rompimento de prticas e atitudes que formam a cultura organizacional das instituies pblicas envolvidas no processo, com simultneo investimento na capacitao de profissionais, por meio de uma abordagem transdisciplinar que mais focasse o fim que as formas.

Referncias bibliogrficas.
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DIAS NETO, Theodomiro. Policiamento comunitrio e controle sobre a polcia: a experincia norte-americana. So Paulo: IBCCRIM, 2000. ROLIM, Marcos. A sndrome da rainha vermelha: policiamento e a segurana pblica no sculo XXI. 1. ed. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006. SILVA JNIOR, Azor Lopes da. Prtica policial: um caminho para a modernidade legal. Revista Meio Jurdico, So Jos do Rio Preto, a. III, n. 36, fev. 2000. _____. Juizados Especiais Criminais Uma retrospectiva analtica dos 11 anos de vigncia da Lei n. 9099/95. Revista dos Tribunais, So Paulo, a. 96, n. 856, Fev. 2007. ______. A face oculta da Segurana Pblica. Revista Jurdica Consulex, Braslia, a. XI, n. 259, p. 22-33, 31 out. 2007b. ______. Teoria e prtica policial aplicada aos Juizados Especiais Criminais. 2. ed. So Paulo: Suprema Cultura, 2008. ______. Anlise crtica do ensaio O jogo dos sete mitos e a misria da segurana pblica no Brasil. Revista Jurdica Consulex, Braslia, a. XIII, n. 288, p. 27-35, 15 jan. 2009. TCITO, Caio. O princpio da legalidade: ponto e contraponto. Revista de Direito Administrativo. v. 206. Rio de Janeiro: Renovar, 1996.