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ao

Desenvolvimento

Brasileiro

contribuies do conselho de orientao do Ipea


Livro 1

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

contribuies do conselho de orientao do Ipea

Desafios

Organizador

Jos Celso Cardoso Jr.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro


Contribuies do conselho de orientao do Ipea
Livro 1

Organizador

Jos Celso Cardoso Jr.

Governo Federal
Ministro de Estado Extraordinrio
de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger

Secretaria de Assuntos Estratgicos

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos


Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Administrao e Finanas

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos Macroeconmicos

Joo Sics
Diretor de Estudos Sociais

Jorge Abraho de Castro


Diretora de Estudos Regionais e Urbanos

Liana Maria da Frota Carleial


Diretor de Estudos Setoriais

Mrcio Wohlers de Almeida


Diretor de Cooperao e Desenvolvimento

Mrio Lisboa Theodoro


Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison


Assessor-Chefe da Assessoria de Imprensa

Estanislau Maria de Freitas Jnior


Assessor-Chefe da Comunicao Institucional

Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro


Contribuies do conselho de orientao do Ipea
Livro 1

Organizador

Jos Celso Cardoso Jr.

Braslia, 2009

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Eixos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 1
Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro:
contribuies do conselho de orientao do Ipea
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao)
Ricardo Luiz Chagas Amorim
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Carolina Verssimo Barbieri
Maria Vilar Ramalho Ramos

Desafios ao desenvolvimento brasileiro : contribuies do


conselho de orientao do Ipea / organizador: Jos
Celso Cardoso Jr. - Braslia : Ipea, 2009.
v.1 (285 p.) : grfs., tabs.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-019-2
1. Poltica de Desenvolvimento. 2. Desenvolvimento
Sustentvel. 3. Anlise Econmica. 4. Estado. 5. Brasil.
I. Cardoso Jnior, Jos Celso Pereira. II. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira


responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente,
o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou
da Secretria de Assuntos Estratgicos.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde
que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio
Apresentao ............................................................................................................................. 7
Diretoria Colegiada
Introduo ................................................................................................................................. 9
Jos Celso Cardodo Jr. e Carlos Henrique Romo de Siqueira

Captulo 1
Insero internacional brasileira ............................................................................................ 15
Rubens Ricupero

Captulo 2
Macroeconomia do emprego .................................................................................................... 49
Joo Paulo de Almeida Magalhes

Captulo 3
Infraestrutura e logstica no Brasil ...................................................................................... 77
Carlos Lessa

Captulo 4
Viso moderna da sustentabilidade ambiental .................................................................. 101
Joo Paulo dos Reis Velloso

Captulo 5
Obstculos ambientais e no ambientais ao desenvolvimento ........................................ 115
Drcio Garcia Munhoz

Captulo 6
Proteo social e gerao de oportunidades ................................................................... 153
Roberto Cavalcanti de Albuquerque

Captulo 7
Desafio de gerar oportunidades ............................................................................................ 189
Pedro Demo

Captulo 8
Estado, instituies e democracia ......................................................................................... 217
Wanderley Guilherme dos Santos

Captulo 9
Poder e modelo poltico .......................................................................................................... 237
Cndido Mendes

Captulo 10
Desenvolvimento econmico: escolha poltica, e no tcnica ........................................ 253
Raphael de Almeida Magalhes
notas biogrficas ................................................................................................................. 263
referncias .............................................................................................................................. 267

Apresentao
Homenagem e Reconhecimento

Este livro abre oficialmente a srie de estudos e publicaes concebidas para comporem o Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. Idealizado pelo Ipea no
incio de 2008, o projeto pretende servir como plataforma de reflexo sobre os desafios e as oportunidades do desenvolvimento nacional, coadunando-se, por um lado,
com a prpria misso institucional do instituto e, por outro, com a tarefa atribuda
pelo presidente Luis Incio Lula da Silva ao ministro Roberto Mangabeira Unger,
da Secretaria de Assuntos Estratgicos, qual o Ipea est diretamente vinculado.
Embora sejam sabidamente ambiciosas e complexas, a misso e a tarefa assumidas pelo Ipea tornam-se, na atual encruzilhada histrica de desenvolvimento
das naes, altamente indispensveis para fornecer ao Brasil conhecimento crtico
tomada de posio frente aos problemas e desafios da contemporaneidade mundial.
Por isso, nada mais justo que se alimente este esforo gigantesco de reflexo
sobre a situao atual e os rumos do pas, fazendo reverncia a e trazendo referncias analticas importantes de grandes nomes do pensamento social e da vida
brasileira, tais como o so os colegas membros do Conselho de Orientao do
Ipea. O colegiado foi criado em dezembro de 2007, e composto por vinte personalidades da vida pblica nacional, cujas trajetrias acadmicas e profissionais
pautaram-se pela relevncia intelectual dos trabalhos escritos e/ou pela enorme
contribuio cvica de suas passagens por diversos rgos e instncias de governo
e de organizaes internacionais.
Assim que, a despeito de outros compromissos e agendas lotadas, dez colegas conselheiros aceitaram o convite e o desafio de escrever ensaios inditos acerca de sete dimenses cruciais (embora no exaustivas) apontadas pelo processo
de planejamento estratgico em curso no Ipea, enquanto eixos estruturantes do
desenvolvimento brasileiro, a saber: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o pleno emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana;
iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, direitos e oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.
Se, por um lado, nosso convite aos conselheiros do Ipea era uma atitude que
avanava alm do formalismo de se elaborar um livro vale dizer, uma espcie
de homenagem da instituio s contribuies trazidas ao longo dos anos por
esses colegas ao esforo de reflexo sobre a questo do desenvolvimento nacional

em vrios campos do conhecimento necessrios a tal empreitada , acabou por


converter-se tambm, por outro lado, em reconhecimento pleno, da nossa parte,
quanto importncia de se considerarem os acmulos e toda a experincia desses
mesmos profissionais em iniciativas como as de natureza proposta por este projeto:
os textos por eles produzidos revelam ser, de fato, grandes referncias de anlise
para o debate sobre a temtica que nos propusemos institucionalmente a enfrentar.
Mais do que pertinente, impe-se fazer este registro de homenagem e
reconhecimento aos colegas conselheiros do Ipea que, aqui reunidos, no se
furtaram ao desafio de continuar pensando os caminhos para o desenvolvimento
do Brasil. A srie que ora tem incio no poderia, portanto, comear com forma
e contedos mais apropriados.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea

Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro

Introduo
A Histria como Mtodo e a Centralidade do Estado
para o Desenvolvimento das Naes
Jos Celso Cardoso Jr.*
Carlos Henrique Romo de Siqueira **

Em tempos como os que estamos vivendo, de largo predomnio das ideias


de uma mundializao sem fronteiras da economia (sobretudo a financeira)
e de um crescente questionamento em relao operatividade (em termos da
efetividade e eficcia) dos sistemas democrticos de representao, torna-se crucial voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do desenvolvimento no
capitalismo contemporneo.
O tema se torna particularmente relevante agora, uma vez passadas a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas em torno de uma
concepo minimalista de Estado. Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal (baixas e instveis taxas de crescimento) e suas consequncias
negativas nos planos social e poltico (aumento das desigualdades e da pobreza e
o enfraquecimento dos mecanismos democrticos), evidencia-se j na primeira
dcada do novo sculo certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos Estados Nacionais.
O contexto atual de crescente insegurana internacional (terrorismos, fundamentalismos, guerras preventivas etc.) e de grande incerteza econmica no sentido
keynesiano forte, est fazendo com que se veja, nos crculos conservadores da mdia e
da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais como Fundo
Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial (BIRD), Organizao Mundial do
Comrcio (OMC) etc., um discurso menos hostil s aes dos Estados Nacionais
nos seus respectivos espaos territoriais, em busca de um maior controle sobre a
segurana interna, mas tambm sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora
a nfase das polticas domsticas ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo e distribuio, nos controles oramentrios e
na inflao, comea a haver algum espao para aes mais abrangentes e ativas dos
Estados visando tanto recuperao do crescimento econmico como ao combate
degradao das condies de vida, aes estas que dizem respeito viabilidade e
sustentabilidade dos sistemas ambientais, de produo e de proteo social em geral.
* Tcnico de Pesquisa do Ipea. Coordenador do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
** Bolsista PNPD. Doutor em Cincias Sociais pelo CEPPAC/UnB.

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva,
globalnacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do ponto de vista tanto das possibilidades de valorizao dos capitais individuais como do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje
em dia, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que afiana a ideia de que os Estados Nacionais so ainda
os principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em
seus espaos fronteirios. O tempo das crenas ingnuas em favor das teses ligadas
irrelevncia dos Estados Nacionais parece estar chegando ao fim.
A respeito disso, interessante observar, neste livro, que, embora cada captulo se dirija a um assunto particular e tenha sido trabalhado segundo o posicionamento poltico e acadmico de cada autor, duas grandes questes podem ser
consideradas os fios unificadores dos dez captulos que o compem.
Em primeiro lugar, h uma ampla utilizao da histria mundial e brasileira como recurso analtico e metodolgico. Em segundo, transparece em praticamente todos os captulos a viso de que o Estado parte constituinte (em outras
palavras: no exgeno) do sistema social e econmico das naes, sendo em
contextos histricos tais quais o do Brasil particularmente decisivo na formulao
e conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento.
Da histria como mtodo de anlise, fica claro que o desenvolvimento compreende inmeras e complexas dimenses, todas elas socialmente determinadas,
portanto mutveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala tampouco fruto
de mecanismos automticos ou determinsticos, de modo que, na ausncia de
induo minimamente coordenada e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dificilmente um pas conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e complexas dimenses do desenvolvimento. Mas
que dimenses so estas?
Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no Ipea, identificaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvolvimento brasileiro, quais sejam: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia
para o pleno emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura
tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, direitos e oportunidades; e vii) fortalecimento do Estado,
das instituies e da democracia.
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte
bastante grande do que seria necessrio para se garantirem nveis simultneos

Introduo

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e satisfatrios de soberania externa, incluso social pelo trabalho qualificado e


qualificante, produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda,
sustentabilidade ambiental e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualificada. So atributos hoje considerados mnimos para a garantia
de condies de vida e reproduo social justas e equilibradas.
Mas somente se esta vontade for coletivamente organizada que ter alguma chance de sucesso. Da a importncia estratgica do Estado para induzir ou
catalisar esta vontade em nvel nacional. No h por que esperar que algo deste
tipo e desta dimenso seja obtido por obra das circunstncias. bastante improvvel que o simples realizar-se de vidas atomizadas consiga produzir, em nvel
coletivo, os atributos mencionados de forma simultnea e satisfatria para a garantia de condies de vida e de reproduo social justas e equilibradas.
Por outro lado, o Estado pode muito, mas no pode tudo. Ele no como
muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos
movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, instrumentos suficientes e capacidade plena de operao. , sim, parte integrante e
constituinte da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com
outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis
implementao de suas aes.
Nesse sentido, os artigos aqui reproduzidos, escritos por intelectuais brasileiros com amplo conhecimento e experincia na cena pblica nacional e
internacional, visam levantar questes e apontar perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre os rumos do
desenvolvimento e do papel que o Estado deve e pode ocupar, tanto como indutor do desenvolvimento quanto como promotor das polticas de distribuio dos
fluxos e estoques da riqueza.
No primeiro captulo, o texto de Rubens Ricupero reconstri a histria do
difcil equilbrio entre a autonomia dos Estados Nacionais e as crescentes prescries de instituies como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco
Mundial (BIRD), a Organizao Mundial de Comrcio (OMC). Ressaltando sua
experincia enquanto negociador internacional e como Secretrio Geral da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), o
autor enfatiza a necessidade da criao das condies de existncia de um espao
para polticas nacionais.
Mesmo admitindo que o conceito de soberania nacional seja extremamente
problemtico no cenrio da economia globalizada, no qual as aes econmicas
e polticas geram cadeias de consequncias significativas sobre os Estados (intencionalmente ou no), o autor afirma que o bom desempenho das polticas eco-

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

nmicas depende da manuteno da capacidade de ao discricionria por parte


dos governos nacionais. Ricupero termina sua reflexo acentuando ser de grande
importncia as instituies financeiras internacionais deixarem margem de autonomia suficiente para que os pases revejam seus projetos e aspiraes de acordo
com as variveis culturais e os contextos polticos internos e especficos de cada um.
No segundo captulo, Joo Paulo de Almeida Magalhes analisa a situao
do emprego no Brasil. Colocando em perspectiva as polticas de desenvolvimento
dos ltimos cinquenta anos, o autor chama ateno para a necessidade de um
planejamento de longo prazo. Conforme argumenta, somente por meio da elaborao e da implementao de estratgias de desenvolvimento que integrem as
demandas do presente e as do futuro poderemos superar a incmoda dependncia
da exportao de commodities e aproveitar de forma eficiente os investimentos,
assim como as potencialidades dos mercados interno e externo para a gerao no
apenas de um maior nmero empregos, mas tambm de empregos qualificados.
De autoria de Carlos Lessa, o terceiro captulo faz um extenso e profundo
levantamento das condies da infraestrutura do transporte e das matrizes energticas do pas dois dos principais pr-requisitos para uma poltica consistente
e duradoura de desenvolvimento. A principal qualidade de seu artigo que, ao
mesmo tempo em que faz o diagnstico a partir dos dados mais recentes sobre o
tema, alm de um importante balano da situao recente do pas, o autor proporciona tambm uma reflexo de especial interesse sobre as escolhas e os desdobramentos das polticas econmicas do passado para a configurao e o desenho
da infraestrutura que o pas dispe no presente. Com base nisso, o leitor pode
avaliar com mais propriedade a importncia e a necessidade da adoo de um projeto de desenvolvimento baseado num planejamento estratgico e de longo prazo.
O quarto e o quinto captulos apresentam como temtica a complicada
relao entre o desenvolvimento econmico e a questo ambiental. No quarto
captulo, Joo Paulo dos Reis Velloso enfoca as enormes oportunidades de aproveitamento econmico abertas pela biodiversidade dos vrios biomas presentes no
territrio nacional. O autor sugere que o investimento em biotecnologia tanto
a pesquisa em biocombustveis como em medicamentos inteligentes poderia
garantir uma posio vantajosa para o pas num cenrio internacional com crescente demanda por polticas de desenvolvimento ambientalmente responsveis e
tecnologicamente inovadoras.
Drcio Garcia Munhoz, por sua vez, no quinto captulo, proporciona uma
radiografia minuciosa da situao ambiental do pas nas ltimas duas dcadas.
A partir de uma anlise consistente dos dados disponveis, o autor verifica que a
crescente e desordenada ocupao territorial em reas sensveis do ponto de vista
ambiental tem sido acompanhada como causa e consequncia da fragilidade

Introduo

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institucional do Estado brasileiro na gesto dos conflitos de interesse em relao


ao meio ambiente. Conclui, contudo, que os maiores obstculos ao desenvolvimento no Brasil so de ordem no-natural, e que se encontram traduzidos,
segundo sugere, numa poltica macroeconmica pouco favorvel ao crescimento
econmico, fato que repercute de maneira extremamente negativa nas formas de
apropriao do meio ambiente.
O dois captulos subsequentes tratam do tema da gerao de oportunidades.
No sexto captulo, Roberto Cavalcanti de Albuquerque privilegia em sua anlise o
modo como a inter-relao entre a construo do ambiente democrtico, do crescimento econmico e da rede de proteo social colabora para o avano do desenvolvimento social. Com base numa slida anlise de dados, o autor ressalta a
importncia da conexo entre estes trs eixos para a gerao de oportunidades que
consigam romper com o ciclo da reproduo da desigualdade e da pobreza no pas.
No stimo captulo, Pedro Demo destaca o papel fundamental da educao
no que se refere gerao de oportunidades. Para o autor, a educao, especialmente entre os mais pobres, no apenas um dos meios mais consistentes de
acesso a postos de trabalho mais bem remunerados, mas tambm um instrumento que permite aos indivduos criarem suas prprias oportunidades, negando
dessa forma a permanncia na pobreza e/ou a indesejvel dependncia das redes
de assistncia social. Porm, segundo o autor, estamos ainda longe de um nvel
de qualidade educacional que permita maior parte da populao alcanar este
patamar de autonomia. Em suas prprias palavras, o sistema educacional brasileiro reflete nosso prprio atraso, alm de preparar seus usurios para se encaixarem
nesta mesma estrutura de atraso. Com baseado nesse entendimento, enfatiza a
necessidade urgente de adequao dos projetos educacionais s necessidades do
sculo XXI, no apenas em relao s crescentes transformaes do mercado, mas
tambm formao cidad e humana. Sob esse aspecto, Demo defende especialmente a importncia de que sejam contempladas as chamadas novas alfabetizaes, que incluem tanto a capacidade de lidar com as linguagens da tecnologia
e da inovao, como tambm com a capacidade de desenvolver o senso crtico.
O ltimo bloco de textos compartilha a temtica comum das relaes entre
o Estado, as instituies e a democracia. Wanderley Guilherme dos Santos, no
oitavo captulo, avalia tais relaes enfocando suas consequncias para o desenvolvimento nacional. A partir de uma sntese erudita e sofisticada da institucionalidade do Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, o autor aponta para
as dificuldades da institucionalizao poltica e da incluso democrtica das classes e dos grupos de interesse formados pela dinmica econmica do sculo XX.
Santos ainda chama ateno para o carter conjuntural das polticas de desenvolvimento, fato que, ao longo do sculo passado, reverteu numa distribuio

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

desigual da riqueza nacional, tanto entre os diferentes grupos sociais como entre as
diversas regies do pas apesar de esforos, como foi o caso da Superintendncia
do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e outras instituies similares. Por fim,
o autor conclui sugerindo que o aumento da eficincia do Estado brasileiro (de sua
maior capacidade de ao e de efetividade) e de sua institucionalidade democrtica
depende de investimentos massivos em pessoal, instalaes e equipamentos.
No nono captulo, Cndido Mendes busca analisar a dinmica das instituies brasileiras diante do modelo de exerccio do poder, isto , das misses e responsabilidades atribudas ao Estado a partir da Constituio Federal de 1988. Levando em conta que cabem a este ente as atividades de normatizao, fiscalizao,
subsdio e planificao, o autor procede a uma sugestiva avaliao e prospeco da
capilaridade e da institucionalidade da democracia brasileira, e de sua capacidade
de prestar contas e acomodar as reaes da sociedade civil. Para ele, tais preocupaes so relevantes porque podem servir como indicativo da capacidade do
aparato estatal e das instituies para promoverem um crescente desenvolvimento
e diferenciao social, avanando em sua misso democratizante.
No captulo seguinte, Raphael de Almeida Magalhes faz uma reflexo sobre
o papel do Estado nas polticas de desenvolvimento. Em seu ensaio, o autor investe, em especial, contra o argumento do ncleo duro da retrica neoliberal; isto
, aquele que tenta retirar a discusso sobre o desenvolvimento da esfera poltica e
confin-la a um debate meramente tcnico. Assim como ocorre em outros artigos
desta coletnea, Magalhes tambm recorre uma reflexo sobre a histria do pas
nos ltimos 80 anos para contextualizar os sucessivos e diferenciados momentos
da luta ideolgica sobre o carter e o papel do Estado no campo da economia. Isso
lhe permite evidenciar as razes da hostilidade antiestatal construda entre fins dos
anos 1970 e incio dos anos 1980, mostrando como e por que o Estado passa a
ser considerado o grande problema a ser resolvido, at as transformaes ocorridas mais recentemente, quando se passa a reconsiderar seu papel como agente
indutor do desenvolvimento reconsiderao esta que, segundo o autor, ganha
novos contornos com a atual crise econmica e a reviso dos dogmas neoliberais.
Magalhes conclui, ento, pela defesa do retorno da discusso sobre o desenvolvimento esfera propriamente poltica, e argumenta a favor de um papel mais ativo
por parte do Estado no planejamento dos rumos do processo.
Para finalizar, esperamos que os artigos aqui reunidos possam contribuir positivamente para inspirar e orientar novas formas de pensar o desenvolvimento e
as alternativas de que o pas dispe para se reconstruir neste momento. A reflexo
sobre a experincia pblica e a profundidade da reflexo histrica apresentadas
nos textos indicam que as perspectivas para o futuro permanecem abertas.

Captulo 1

Insero internacional brasileira


Rubens Ricupero

1 Introduo

O ttulo do captulo refere-se a conceito que, na literatura internacional especializada em desenvolvimento, mais conhecido pelas expresses inglesas
policy flexibility (flexibilidade de polticas) ou, mais recentemente, por national
policy space (espao para polticas nacionais).
A preferncia por essas ltimas denominaes no se deve apenas a uma
questo de padronizao internacional, a fim de facilitar a compreenso num
contexto mais amplo do que o brasileiro. H duas vantagens adicionais em adotar
a nomenclatura consagrada mundialmente.
A primeira sua maior neutralidade semntica. O nome mais habitual, no
Brasil, arrasta uma carga polmica considervel, herana das controvrsias provocadas pelo Consenso de Washington e pela viso neoliberal do desenvolvimento,
se que se pode afirmar que o neoliberalismo possui uma teoria autnoma e especfica sobre o desenvolvimento econmico. Encerra, ademais, outra dificuldade,
decorrente do carter problemtico da noo de soberania e das discusses que
costuma desencadear.
A segunda vantagem a clareza e a simplicidade das denominaes internacionais, que j desvelam nas palavras flexibilidade e espao para polticas o contedo substancial e programtico do conceito. Reduzida ao essencial, a definio
de insero soberana reduz-se ideia de que os pases devem desfrutar de espao
suficiente para adotar, com a flexibilidade necessria, as polticas e estratgias de
desenvolvimento mais adequadas a seus objetivos polticos, econmicos e socioculturais, levando em conta as especificidades derivadas de suas situaes concretas.
Entendido dessa forma, o conceito pareceria, primeira vista, impor-se pela
prpria evidncia e convenincia. No assim, entretanto, pois o fundamento da
flexibilidade e do espao nacional reside na autonomia, na convico de existir a
possibilidade de escolher entre vrias alternativas de polticas possveis, e na crena complementar de que desejvel exercer esta liberdade de escolha.

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Ora, tais premissas so hoje negadas por um poderoso movimento doutrinrio e poltico encarnado nos governos e nas organizaes internacionais que
refletem o pensamento dos pases industrializados, de suas universidades e entidades de pesquisa e ensino. Em graus diversos, essa atitude a que permeia as
anlises e os receiturios de instituies como o Fundo Monetrio Internacional
(FMI), o Banco Mundial (BIRD), a Organizao Mundial de Comrcio (OMC),
a Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), bancos
regionais, jornais e revistas de pases avanados. Sua encarnao mais recente e
notria foi, nos anos 1980 e 1990, a lista de prescries conhecida como Consenso de Washington.
A aplicao, na prtica, desse gnero de prescries tem-se dado, de modo
impositivo, sob a forma das condicionalidades impostas pelo Fundo Monetrio
Internacional aos pases necessitados de seus emprstimos, com o concurso ancilar
do Banco Mundial. Em condies um pouco mais consensuais, tem-se recorrido
a negociaes de acordos multilaterais, regionais ou bilaterais, de natureza financeira, de investimentos ou comercial, visando restringir o que, na linguagem dos
organismos multilaterais , frequentemente, denominado de discricionalidade
dos governos, isto , sua capacidade de escolher entre polticas diversas.
Por trs desse comportamento, escondem-se teorizaes do processo de desenvolvimento econmico ou do fenmeno histrico da globalizao que tendem
a exagerar a perda de autonomia dos governos nacionais como fato inevitvel e
irreversvel, em decorrncia da integrao e interdependncia sem precedentes da
economia mundial.
Sem negar a parcela de verdade contida nessas vises reducionistas, no presente captulo verificar-se- um esforo em apresentar um balano mais matizado e equilibrado das tendncias atuais, demonstrando que estas de modo algum
eliminam para os Estados nacionais margem de ao razovel e suficiente para a
adoo de polticas prprias.
Para tanto, passar-se- em revista a evoluo das percepes internacionais
acerca do processo de desenvolvimento ao longo das ltimas dcadas, valorizando a contribuio independente das pesquisas e dos estudos empreendidos pelas
agncias das Naes Unidas, em particular pelas comisses regionais, destacandose a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), na Amrica
Latina, e, sobretudo, a Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Tendo exercido por nove anos, entre 1995 e 2004, as funes de Secretrio
Geral da UNCTAD, tive o privilgio de participar pessoalmente do debate de ideias
sobre o desenvolvimento, na fase em que era mais avassalador o impacto de concepo da globalizao, que teve seu apogeu na dcada de 1990. Pude, desse modo,

Insero Internacional Brasileira

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acompanhar e me beneficiar da qualidade das anlises de alguns dos mais brilhantes


e ntegros pensadores econmicos da Organizao das Naes Unidas (ONU), reunidos na Diviso de Globalizao e Estratgias de Desenvolvimento da UNCTAD.
Por muitos anos sob a direo do macroeconomista Yilmar Akiuz, essa equipe
foi responsvel pela notvel srie de relatrios anuais sob o ttulo Trade and Development Report ou TDR. O Relatrio sobre Comrcio e Desenvolvimento constitui
fonte e referncia obrigatrias dos estudos para a compreenso da complexidade
do processo de desenvolvimento, em perspectiva independente e intelectualmente
rigorosa, mas a partir de um ponto de vista prximo da realidade dos pases em
desenvolvimento, conforme queria o fundador da UNCTAD, Raul Prebisch. a
sntese produzida pelas pesquisas da UNCTAD e aperfeioada nos debates com os
pases-membros da organizao que tenciono apresentar neste captulo.
Pretendo tambm submeter a uma apreciao crtica algumas interpretaes, a meu ver, excessivas e deformantes da globalizao, e de suas implicaes
para a capacidade de ao dos Estados Nacionais. Na parte final, tentarei descrever como se apresenta a problemtica no caso especfico do Brasil, inclusive nos
seus antecedentes histricos mais relevantes para o tema.
2 A evoluo histrica recente na margem de ao
discricionria do Estado

O grau maior ou menor de ao discricionria que se considera conveniente ou


tolervel de parte dos governos tem oscilado continuamente ao longo dos ltimos
80 anos, espelhando de perto os ciclos de expanso ou de contrao da economia
mundial. Quase sempre as fases de crise grave da economia internacional coincidem com fortes aumentos do intervencionismo estatal, em socorro de mercados
fragilizados. Em sentido oposto, nos momentos em que se registram crescimento
econmico e estabilidade de preos em perodos prolongados, volta a afirmar-se a
crena numa suposta autossuficincia dos mercados e na sua capacidade autorregulatria. Tende-se, ento, a esquecer a extraordinria dependncia dos mercados
em relao ao marco regulatrio dos Estados e ao salvadora de seus bancos
centrais e ministrios da Economia.
A prpria elaborao terica, apesar de sua pretenso objetividade cientfica, no consegue se descolar do tempo histrico. No , assim, por acaso, que
os anos depressivos e de exploso do desemprego de massa no perodo de entreguerras tenham oferecido um clima histrico receptivo s ideias de John Maynard
Keynes acerca da importncia da ao do governo sobre o nvel de demanda
agregada da economia. Foi necessrio, contudo, esperar at a chegada ao poder de
Ronald Reagan e Margareth Thatcher para que a viso oposta de Friedrich Von
Hayek inspirasse a contraofensiva liberal, embora The Road to Serfdom houvesse
sido publicado em 1942.

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

No deve surpreender, portanto, que a Grande Depresso da dcada de 1930


levasse no apenas vitria eleitoral de Franklin Delano Roosevelt, em 1932, mas
assegurasse a manuteno da poltica do New Deal at bem depois do fim da
Segunda Guerra Mundial. Para grandes males, remdios hericos. A poltica de
Roosevelt marca um dos nveis mais elevados e duradouros do intervencionismo
macio do governo na vida e na sociedade dos Estados Unidos.
Nesses anos, difcil encontrar algum setor da vida social norte-americana
que no tivesse sido objeto de algum grandioso programa governamental. A envergadura e o volume impressionantes das iniciativas do governo de Washington
provocariam inveja a qualquer pas socialista. Elas abarcaram o maior esforo
da histria para a construo da infraestrutura de estradas interestaduais e usinas hidreltricas. Tiveram aspectos pioneiros, como a criao da Tennessee Valley
Authority, a agncia encarregada de recuperar uma das zonas mais deprimidas
do pas. Tentou-se amenizar a catstrofe do desemprego por meio de gigantescos
projetos de obras e trabalhos pblicos. Multiplicaram-se as iniciativas de lei e
de poltica fiscal para socorrer o sistema bancrio, garantir depsitos, aliviar a
agricultura. Chegou-se at a incluir encomendas oficiais a pintores, fotgrafos,
artistas em geral, aos quais ainda deve-se o registro inesquecvel do sofrimento e
da coragem da poca.
J habituado ao espetculo do ativismo governamental, o povo norte-americano teve uma transio suave para o intervencionismo ainda mais totalizador da
Segunda Guerra Mundial. No estranhou, por conseguinte, que se socorressem a
Europa e o Japo, destroados, com o Plano Marshall, uma espcie de New Deal
em escala internacional, que canalizou para estas combalidas economias volumosos recursos pblicos, cuja aplicao foi dirigida e implementada pelos governos e
pela agncia que se transformou na OCDE.
Esse mesmo intervencionismo continuou a caracterizar, com estilos e intensidades distintos, as polticas industriais, financeiras e comerciais dos pases
europeus e do Japo no imediato ps-guerra. Boa parte da reindustrializao foi
levada a efeito por entidades estatais ou contou com a parceria estreita e ativista
dos governos no financiamento e na orientao. O chamado modelo renano
da Alemanha, baseado na colaborao do trip indstria-sindicatos-governo, e
as polticas de pleno emprego dos governos trabalhistas na Inglaterra, Austrlia
e Nova Zelndia foram modalidades diversas de fenmeno, no fundo, idntico: a ao onipresente, multiforme e enrgica do Estado para agir sobre a esfera
econmico-social.
No custa lembrar que o ativismo da poca foi acompanhado pela mais espetacular e sustentada fase de expanso das economias ocidentais, que cresceram a
elevadas taxas reais, com estabilidade de preos e pleno emprego durante os trinta

Insero Internacional Brasileira

19

anos gloriosos, como vieram a ser conhecidos na memria nostlgica dos franceses, antes dos choques de 1970, da estagflao e do aparecimento duradouro do
desemprego estrutural.
Na Amrica Latina, o ativismo imediato e gil dos governos foi ainda mais
marcante, tendo como resultado uma recuperao muito mais rpida. Durante os
anos da Grande Depresso, a maioria dos pases no perdeu tempo em desvalorizar as respectivas moedas e injetar enorme quantidade de liquidez na economia.
Entre 1930 e 1936, a oferta monetria cresceu no Brasil em 45%; no Chile,
em 70%; e, em 99%, no Peru! Expandiu-se fortemente a demanda domstica,
ao mesmo tempo em que a dificuldade de importar manufaturados, acentuada
agudamente pela Segunda Guerra Mundial, obrigou a uma vigorosa expanso das
indstrias nacionais, com a substituio dos produtos anteriormente importados.
De 1932 a 1939, a produo industrial cresceu a taxas superiores a 7% por
ano na Argentina, no Brasil e no Chile, e em 12% na Colmbia e no Mxico.
O crescimento do emprego industrial no Brasil, depois de 1932, foi de mais de
10% ao ano. Em vivo contraste com a prostrao registrada naqueles anos nos
Estados Unidos e na Europa, vrias economias latino-americanas se expandiram a
mais de 4% anuais na fase de 1932 a 1939, destacando-se o Chile (6,5%), Cuba
(7,2%) e o Mxico (6,2%), de acordo com os dados de Bulmer-Thomas (1994).
Uma sugestiva ilustrao da estreita correspondncia existente entre as mudanas ocorridas na conjuntura mundial e o pensamento econmico em elaborao se encontra nos escritos de Raul Prebisch, que exerceu, na poca, o cargo de
presidente do Banco Central da Argentina. Ele lembra, em famoso depoimento
pessoal sobre as etapas de sua evoluo intelectual, que, educado na teoria neoclssica, tentou, no incio, seguir escrupulosamente o receiturio que havia aprendido na universidade. Foi apenas ao constatar persistentemente a falta de efeito
das receitas neoclssicas, na conjuntura da depresso mundial, que se viu forado,
a contragosto, a mudar sua viso terica da economia.
Foi, assim, a realidade, e no a teoria abstrata, que ditou a evoluo do pensamento e da prtica dominantes na poltica econmica desses anos e dos que se
seguiram Segunda Guerra Mundial. A industrializao orientada para dentro,
forada aos pases pela circunstncia de escassez de divisas e, durante o conflito,
pela falta de produtos disponveis para importar, passou a ser formalizada como
poltica explcita de industrializao para a substituio de importaes. Ela foi
acompanhada pela adoo de polticas de proteo comercial, do fornecimento
pelo Estado de financiamentos e de subsdios, e pela criao de empresas estatais,
das quais um smbolo histrico, no Brasil, foi a siderrgica de Volta Redonda,
implantada por Getlio Vargas, aproveitando a aliana com o governo norteamericano e sinalizando o incio da indstria pesada no pas.

20

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Nessa poca, a imensa maioria dos economistas interessados em desenvolvimento acreditava que a acumulao de capital constitua o processo crucial
do qual dependiam, para serem viabilizados, todos os demais aspectos do
crescimento e da transformao econmica. Reconhecia-se, sem dificuldade, a importncia da capacidade empresarial, como se viu no Brasil de ento,
com a liderana no setor industrial de figuras como as de Roberto Simonsen e
Euvaldo Lodi. Da mesma forma, valorizava-se a necessidade de avano tecnolgico e do treinamento vocacional, exemplificado na criao do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai) e de outros servios de aprendizado.
Ao mesmo tempo, julgava-se indispensvel que o Estado desenvolvimentista
oferecesse a liderana do processo todo.
Adiantando um pouco a anlise histrica, vale assinalar que as futuras polticas de ajustamento estrutural do FMI e do Banco Mundial, aps a crise do
setor externo dos anos 1980, assim como o Consenso de Washington, iriam representar uma radical mudana na abordagem do desenvolvimento. Tal alterao
deu-se, sobretudo, pelo forado abandono do foco anterior na acumulao de
capital. O esforo de desenvolvimento concentrou-se, quase de modo exclusivo,
numa excessiva dependncia em relao ao potencial das foras de mercado como
forma de melhorar a eficincia na alocao dos fatores produtivos. No ter sido
por mera coincidncia que, em resultado, a parcela do investimento no Produto
Interno Bruto (PIB) da Amrica Latina tivesse cado da mdia de 25%, na dcada
de 1970, para 18% ou menos, no incio dos anos 1990.
Mas isso ainda teria de vir no futuro, medida que a crise da dvida dos
anos 1980 fragilizasse os governos latino-americanos, reduzindo sua capacidade de
adotar polticas autnomas e de resistir a imposies de organismos internacionais.
Voltando recapitulao do sucedido no imediato ps-guerra, merece
destaque o papel que teve Prebisch, cuja evoluo intelectual e atuao pblica
passaram por processo contnuo do que se poderia chamar uma progressiva globalizao. Isto , partindo de uma reflexo brotada de sua direta experincia com
os problemas do pas natal, a Argentina, ele iria gradualmente expandir o horizonte de pensamento e de influncia, primeiro, ao mbito mais amplo da Amrica Latina e do Caribe. Ele no tardaria em se dar conta de que as solues que
aventava para o desafio global do subdesenvolvimento extrapolavam os limites de
um continente e da agncia dele encarregada, a Cepal. Foi esta convico que o
levou ao esforo que culminaria na fundao da Conferncia das Naes Unidas
sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD).
Por sua vez, no decnio de 1950, um relatrio sobre a economia argentina
elaborado sob sua superviso recomendava uma estratgia orientada para fora, com
vistas ao melhor equilbrio entre agricultura e indstria. Simultaneamente, o foco

Insero Internacional Brasileira

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desta ltima seria deslocado, do mercado domstico para o internacional, a fim de


conquistar economias de escala mais dinmicas. Este seria basicamente o modelo
que Raul Prebisch transplantaria para o conjunto dos pases da Amrica Latina.
O exame da economia do continente, empreendido com esprito crtico em relao s doutrinas ento determinantes, levou a uma verdadeira revoluo na forma
de encarar o fenmeno do subdesenvolvimento. Este comeou a ser percebido
no mais como mero estgio de retardamento num processo linear de convergncia com as economias avanadas, mas como expresso de diferenas estruturais,
agravadas pela carregada assimetria do sistema econmico. Um dos componentes
da armadilha na qual se transformara o subdesenvolvimento era a secular deteriorao dos termos de intercmbio entre produtos primrios e industrializados.
A viso convencional predominante no final da Segunda Guerra e refletida
no Acordo Geral sobre Comrcio e Tarifas (GATT) inspirava-se no conceito clssico de que o livre jogo das foras econmicas tende, por si mesmo, expanso
tima do comrcio e mais eficiente utilizao dos recursos produtivos mundiais. A presuno de uma virtual igualdade das condies iniciais que deveriam
conduzir convergncia e aos interesses comerciais comuns foi, entretanto, cedo
contestada por economistas como Ragnar Nurkse, que, em Patterns of Trade and
Development, de 1959 (p. 43), observava:
Num mundo no qual (excluda a rea sovitica) mais de nove dcimos da
atividade manufatureira e quatro quintos da atividade produtiva total esto concentrados nos pases industriais avanados, as ideias de simetria, reciprocidade e
mtua dependncia associadas com a tradicional teoria do comrcio internacional so de duvidosa relevncia para as relaes comerciais entre centro e periferia.
Uma das contribuies de Prebisch foi vincular o modelo de desenvolvimento estruturalista ao problema das perspectivas de utilizar o comrcio como
alavanca do crescimento. Para tanto, insistiu em que uma estratgia de crescimento baseada na industrializao teria de acomodar, para os pases em desenvolvimento, um elemento de integrao assimtrica na economia mundial.
No Relatrio I UNCTAD, em 1964, intitulado Towards a New Trade Policy
for Development (Prebisch, 1964), o fundador da organizao demonstrava
que o livre jogo das foras econmicas no levaria utilizao mais desejvel dos
recursos produtivos, em razo dos obstculos estruturais ao crescimento em nvel
interno e internacional. Fixou tambm, como meta mnima para o desenvolvimento, um crescimento mdio anual de 5 %.
Como alternativa tanto ao modelo puro de substituio de importaes,
da fase de entre as duas guerras, quanto ao modelo de abertura do GATT, recomendava que os pases subdesenvolvidos adotassem um sistema orientado para
fora. Sua base deveria ser uma forte formao de capital e dinmica expanso de

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

exportaes tradicionais e no tradicionais. Uma ideia central do desenho proposto era a de que os pases em desenvolvimento deveriam desfrutar de suficiente
espao para acelerar a formao de capital, diversificar suas estruturas produtivas
e dar ao crescimento um sentido distributivo de equidade.
Com toda a justia, seria possvel chamar essa proposta de modelo de insero internacional soberana. Foi o paradigma de desenvolvimento que predominou at o fim dos anos 1970, na maioria dos pases em desenvolvimento,
ao menos como meta ideal desejada e raramente atingida na sua plenitude em
termos de obedincia aos requisitos necessrios. Na Amrica Latina, na frica
e no Oriente Mdio, por exemplo, quase sempre o modelo careceu do mnimo
de condies macroeconmicas exigidas: estabilidade de preos, prudncia fiscal, ausncia de desequilbrios de relevo. Faltou, igualmente, na maior parte dos
casos, a capacidade de limitar os incentivos e as protees domsticas, dosando
a proteo e reduzindo-a gradualmente medida que os setores adquiriam competitividade internacional.
No obstante as numerosas e graves imperfeies na aplicao prtica do
receiturio, ainda assim foi capaz de ajudar a gerar a mais alta e sustentada taxa de
crescimento dos perodos de expanso das economias latino-americanas, que cresceram, nas dcadas de 1950 e 1960, a uma mdia entre 5% e 6% ao ano, algumas
alcanando picos mais expressivos. No exemplo brasileiro, a economia conseguiu
crescer, durante os cinquenta anos entre 1930 e 1980, a uma taxa mdia anual
de 6,5%, com o ndice do PIB per capita se expandindo a 3,7%, coincidente
com a era de maior exploso demogrfica da populao, um dos mais elevados
crescimentos de longo prazo registrados na histria econmica de qualquer pas.
Uma das ironias do paradigma que, tendo sido originalmente criado na
Amrica Latina, o nico dos grandes continentes em desenvolvimento que, no
imediato ps-guerra, gozava de independncia poltica h pelo menos um sculo, acabou encontrando nos pases do Extremo Oriente sua terra de eleio.
Os asiticos, que nos anos 1950 cresciam menos do que os latino-americanos,
obedeceram com muito maior persistncia e disciplina aos requisitos de manter
um ambiente macroeconmico saudvel e estimulante e logo ultrapassaram os
inventores do modelo. Foram tambm muito mais rigorosos na exigncia de que
os setores protegidos se emancipassem e adquirissem capacidade de andar pelas
prprias pernas.
Graas a isso, foram os asiticos capazes de resistir s presses para o abandono do modelo em favor das frmulas de abertura e liberalizao imediatas, impostas pelos organismos internacionais aos obrigados a recorrer ao socorro destas
entidades. o que explica no s o desempenho consistentemente mais brilhante
dos orientais Coreia do Sul, Cingapura, Malsia, Tailndia quanto a perma-

Insero Internacional Brasileira

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nncia at hoje do modelo, em seus traos essenciais, como paradigma que continua a orientar, nos dias que correm, a China e a ndia em sua espetacular ascenso.
3 Presses para o estreitamento da margem de
manobra dos Estados

No cabe aqui descrever o que foi a grave crise das economias norte-americana
e mundial nos anos 1970, o efeito dos choques do petrleo, a acelerao inflacionria acarretada pela Guerra do Vietn, a estagflao decorrente e o violento
remdio deflacionrio empregado pelo Federal Reserve aps 1978. Esta sucesso
de eventos preparou o cenrio para a chegada ao poder de Ronald Reagan, nos
Estados Unidos, e a contraofensiva liberal que dominou, desde ento, o debate e
o processo decisrio em matria econmica.
Convm reter, dos episdios dessa fase, o colapso, no incio dos anos 1970,
do sistema de Bretton Woods, seguido pelo abandono dos controles de capital, e a
entusistica promoo da mais completa desregulamentao financeira, a princpio nas economias maduras, mas logo propagada ao resto do mundo. A abolio
dos controles possibilitou enorme aumento de emprstimos e fluxos financeiros aos pases em desenvolvimento, em boa parte financiados pelos petrodlares,
acumulados em razo dos dois choques dos preos do petrleo bruto. O endividamento a taxas de juros variveis criou as condies fatdicas para a destrutiva
crise da dvida que se abateria sobre esses pases no momento em que a dramtica
exploso dos juros, orquestrada pelo Federa Reserve, inviabilizou a continuao do
servio da dvida por governo aps governo.
Em 1982, o FMI assumiu o papel de liderana no manejo da crise da dvida
externa, assistindo-se ao aumento de programas de ajuste apoiados pelo fundo de
uma mdia anual de 10, durante a dcada de 1970, para 19, em 1980, e 33, em
1985 (UNCTAD, 2006a, p. 43). Os pacotes de estabilizao do Fundo Monetrio incluam, como era habitual, certos ingredientes obrigatrios: reduo do
gasto pblico, polticas monetrias restritivas e ajuste da taxa de cmbio. Alm
disso, estes programas comearam a incorporar, de forma crescente, condies
estruturais (as condicionalidades), tais como a abolio de medidas de proteo e
a drstica liberalizao das importaes, a privatizao de empresas pblicas, e a
desregulamentao da economia domstica.
A estratgia embutida nos programas de reforma estrutural visava fortalecer
a posio financeira do setor pblico e reduzir a interferncia governamental na
alocao de recursos. No dava resposta, contudo, ao desafio de aumentar a capacidade produtiva indispensvel a um crescimento puxado pelas exportaes, que
teria requerido uma melhor combinao de polticas monetrias e fiscais.

24

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Esquecia tambm que, embora polticas internas imprudentes houvessem


contribudo para aumentar a vulnerabilidade de diversos pases aos choques
externos, a crise da dvida em si mesma tinha sido desencadeada por fatores
globais, entre os quais avulta a poltica deflacionria norte-americana. No obstante, adotou-se abordagem caso a caso, inspirada na crena de que as falhas e os
erros de cada governo em particular tinham sido a causa nica do problema, e de
que a disciplina do mercado evitaria a repetio de tais falhas no futuro.
Em consequncia desse enfoque na microadministrao da crise, com abstrao do contexto externo, registrou-se proliferao descomunal no nmero e
na variedade das condicionalidades, que passaram a cobrir reas vastssimas da
jurisdio dos Estados. Elas se estenderam rapidamente da poltica comercial e
financeira s empresas estatais (privatizao) e at mesmo s instituies do mercado de trabalho. No fim de 1990, havia, em mdia, mais de cinquenta condies
estruturais de poltica para cada programa do Extended Fund Facility, e entre nove
e quinze para os programas stand-by.
O TDR de 2006, do qual foi recolhida esta anlise, assinala que, de acordo
com uma definio estrita de condicionalidades, no fim dos anos 1990, o nmero
de condies associadas aos emprstimos das instituies de Bretton Woods variava
entre quinze e trinta, para a frica abaixo do Saara, e entre nove e 43 para outras
regies. Se as condicionalidades forem definidas de modo mais amplo, o nmero
salta exponencialmente para entre 74 e 165, na regio da frica mencionada, e
entre 65 e 130 para as demais!
Em 1989, uma espcie de codificao dessas polticas foi empreendida sob
o nome de Consenso de Washington pelo economista John Williamson, primeiramente destinado Amrica Latina e, mais tarde, estendido a todo o mundo em
desenvolvimento. Segundo Williamson, a Washington a que se refere o Consenso
era tanto a Washington poltica do Congresso e membros de alta hierarquia do
governo (norte-americano) como a Washington tecnocrtica das instituies financeiras internacionais, as agncias econmicas do governo dos EUA, do Federal
Reserve e dos think tanks. Sem pr em dvida a boa-f e a integridade destes funcionrios, permitido imaginar que no ter prejudicado a carreira de nenhum
tecnocrata internacional a coincidncia de seu pensamento com as posies e os
interesses do governo norte-americano.
O Consenso de Washington constituiu um afastamento radical em relao
ao pensamento e prtica que haviam dominado, nas dcadas precedentes, a
estratgia de desenvolvimento. As abordagens anteriores advogavam papel central
para um forte setor pblico na liderana estratgica do desenvolvimento. Tais
abordagens eram teoricamente justificadas pelas falhas de mercado e sua inerente
instabilidade, conforme se tinha visto durante a Grande Depresso.

Insero Internacional Brasileira

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Em reao, os expoentes do novo paradigma dominante passaram a culpar


as estratgias centradas no Estado como responsveis pelas distores de mercado
conducentes a uma alocao subtima dos recursos e ao desempenho mais fraco
das economias subdesenvolvidas. Em consequncia, a nova abordagem recomendava a privatizao, a desregulamentao, e a liberalizao comercial e financeira
no apenas como meio de melhorar a alocao de recursos, mas tambm a fim
de reduzir a necessidade de ao discricionria do Estado. Segundo o TDR 2006
(UNCTAD, 2006a, p. 45):
Julgava (o Consenso) que havia pouca justificativa para intervenes em
matria de poltica econmica mesmo quando existissem falhas de funcionamento nos mercados resultantes de externalidades, (...), de informao imperfeita e
assimtrica, de competio defeituosa e mercados incompletos. A razo era que
as consequncias das falhas decorrentes da ao dos governos eram consideradas
como muito mais srias do que as dos mercados. Igualmente importante que
(as novas) polticas implicavam a mudana da perspectiva nacional de desenvolvimento e sua substituio por uma orientao dirigida para fora. Implicava tambm a determinao de preos pelos mercados globais e, apesar da problemtica
experincia da segunda metade dos anos 1970, uma dependncia maior em relao aos influxos de capital externo.
Infelizmente, como hoje se sabe, as promessas de uma alocao eficiente
que traria crescimento mais acelerado e equilibrado raramente se concretizaram.
A Amrica Latina apresentou, nos anos 1980, mdia anual de aumento do PIB
de 1,8%, e nos anos 1990, de 3,3%, razo que levou a Cepal a falar na dcada e
meio perdidas para o desenvolvimento. Em contraste, as economias que seguiram
estratgias alternativas, como os pases recm-industrializados da sia do Leste
tiveram, com muito menor oscilao e instabilidade, crescimento mdio do PIB
que excedeu a taxa de 7% por ano durante todo o perodo de 1980 a 1996.
O desempenho foi ainda mais espetacular na China, com expanso anual contnua acima de 10%, de 1980 a 2000.
inegvel que as polticas de estabilizao ajudaram a Amrica Latina a
combater a inflao crnica, ameaando degenerar em hiperinflao, e permitiram atingir grau razovel de disciplina monetria e fiscal. No entanto, os desapontadores resultados em termos da dinmica do crescimento e da formao de
capital alimentaram crtica crescente nova estratgia.
4 As correes de rumo das estratgias de desenvolvimento

A insatisfao aumentou com a revelao das implicaes sociais indesejveis dos


programas ortodoxos. A renda per capita latino-americana se contraiu em 0,3%
ao ano entre 1980 e 1990, com deteriorao, por vezes dramtica, na distribuio.

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Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

O declnio da produo industrial, a desindustrializao, e a compresso do setor


pblico provocaram forte aumento do desemprego aberto, da expanso das atividades precrias da economia informal, bem como queda aprecivel dos salrios
reais e sensvel aumento da pobreza. At quando bem avanada a dcada de 1990
ainda no se havia logrado retornar aos nveis de pobreza de antes da crise.
Os defensores das polticas ortodoxas alegaram que o fracasso se devia em
grande parte incompleta ou defeituosa aplicao da receita, somada s deficincias das instituies e a problemas educacionais. A isso replicaram os crticos que
nem as instituies, nem o nvel da educao eram melhores nos trinta anos de
crescimento acelerado do ps-guerra.
A verdade que as polticas objetivando produzir preos relativos certos
no nvel micro fizeram gua porque, muitas vezes, acabaram por provocar preos
errados no nvel macro (a taxa real de juros e a taxa real de cmbio). Apesar do
encolhimento do governo e da liberao das foras de mercado, no se criaram,
assim, incentivos para o investimento, a inovao e a diversificao da produo.
A abertura prematura e radical ao comrcio e aos fluxos financeiros, na ausncia
de melhoria da produtividade e de aperfeioamento tecnolgico indispensveis
para enfrentar a competio internacional, exps numerosos pases a um desafio
que eles no eram capazes de enfrentar com xito.
O lamentvel saldo negativo de quase duas dcadas de sacrifcios e esforos,
sem nenhuma medida correspondente com a qualidade dos resultados, gerou correntes crticas empenhadas em desenvolver uma segunda gerao de reformas,
com maior nfase nos aspectos institucionais.
Por outra parte, o agravamento das condies sociais criou a presso para
que a reduo da pobreza passasse a constituir o foco central da estratgia futura.
Este movimento levou criao, pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), em 1973, do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
com ateno nos indicativos sociais. Conduziu tambm Cpula Social Mundial
de Copenhague, em 1995, Iniciativa de Dvida para os Pases Pobres Fortemente Endividados, e ao processo dos Programas de Estratgia para a Reduo da
Pobreza, estes dois ltimos no mbito do FMI e do Banco Mundial.
Todos esses diferentes esforos confluram, na Cpula do Milnio das Naes Unidas, para a definio dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, oito
metas de combate pobreza e outros graves problemas sociais. Destes objetivos,
apenas a meta nmero oito (desenvolver uma parceria global para o desenvolvimento) acrescenta uma dimenso internacional a uma agenda basicamente constituda de metas a serem perseguidas nacionalmente, com apoio da comunidade
internacional. A Conferncia Internacional sobre o Financiamento para o Desenvolvimento, e o Consenso de Monterrey, de 2002, constituram um complemento

Insero Internacional Brasileira

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programtico s Metas do Milnio, ao reconhecerem que a capacidade de os pases


em desenvolvimento atingirem as metas fortemente influenciada por fatores externos sobre os quais tm eles muito pouco controle.
Finalmente, em 2005, o Banco Mundial publicou um relatrio intitulado
Economic growth in the 1990s Learning from a Decade of Reform, no qual admitiu erros e deficincias da anterior abordagem de polticas de ajuste estrutural. Em
primeiro lugar, indo ao encontro de algumas das crticas levantadas pela UNCTAD desde o incio, o documento comea por confessar que as reformas necessitam atingir mais do que a gerao de ganhos de eficincia a fim de promover
o crescimento. A explicao que o crescimento econmico tambm envolve
transformaes estruturais, diversificao da produo, mudana, disposio da
parte dos produtores de assumirem riscos, correo das falhas tanto do governo
quanto do mercado, bem como alteraes em polticas e instituies, pontos que
eram geralmente passados em silncio na teraputica ortodoxa.
Em segundo lugar, o Banco Mundial reconhece que no existe um figurino
nico para todos, um conjunto de polticas que possam ser aplicadas a todos e
cada um, sem ateno s especificidades prprias. Numa evoluo notvel em
relao rigidez da ortodoxia das primeiras abordagens nos anos 1980, aceita que
h muitas maneiras de alcanar a estabilidade macroeconmica, a abertura e a
liberalizao interna (...). Diferentes polticas podem ter idntico efeito e a mesma poltica pode produzir efeitos diversos, dependendo do contexto (Banco
Mundial, 2005, p. 10, 11, 13).
Com vistas, por exemplo, a conquistar a estabilidade macroeconmica, admite que possa valer a pena cogitar da imposio de restries ao livre fluxo de
capitais algo que, diga-se de passagem, o Banco Central do Brasil, o mais ortodoxo do mundo, conforme o descreveu o Chefe da Diviso Macroeconmica da
UNCTAD, no aceita nem discutir, apesar da alarmante deteriorao das contas
externas em consequncia da excessiva abertura financeira do pas. A justificativa
oferecida pelo Banco Mundial, embora de evidncia irrefutvel, demora a chegar
ao Brasil, onde este problema talvez o mais srio obstculo ao que se est discutindo como insero internacional soberana.
Declara, com efeito, o relatrio de 2005: no obstante os argumentos tericos em favor da abertura da conta capital (os mesmos esgrimidos pelo Banco
Central do Brasil), inconclusiva a evidncia de que ela (favoreceria) o crescimento e (no h dvida) de que a volatilidade aumenta claramente aps a abertura da conta capital (Banco Mundial, 2005, p. 17).
Em terceiro lugar, a anlise do Banco Mundial evolui igualmente ao declarar: as funes chaves a serem cumpridas para ter processos de crescimento
sustentado so a acumulao de capital, a eficincia alocativa, o progresso tecno-

28

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

lgico e a partilha dos benefcios do crescimento. Para chegar a estes objetivos,


prossegue, o papel de polticas industriais ativistas ainda controvertido, mas
provvel que tenha sido importante nas experincias de sucesso em crescimento
e catching up, referncia bvia China e aos asiticos em geral (Banco Mundial, 2005, p. 83, 85).
A evoluo do pensamento do Banco Mundial foi certamente encorajadora
a ponto de ter inspirado o professor de Harvard, Dany Rodrik, a asseverar, com
certo exagero, nascido talvez do entusiasmo pela mudana, que ela representava
uma renovao radical do pensamento sobre as estratgias de desenvolvimento.
O Trade and Development Report, da UNCTAD, em 2006, assinala os aspectos
altamente positivos da mudana, nela enxergando a confirmao da crescente
incerteza a respeito do Consenso de Washington, incluindo mesmo as sucessivas
retificaes e expanses daquele consenso. Pondera, entretanto, a UNCTAD que,
sem embargo da inegvel evoluo na postura da ortodoxia, o paradigma bsico
continua largamente intacto (UNCTAD, 2006).
Isso se deveria, sobretudo, ao fato de que os analistas do Banco Mundial no
vo suficientemente longe na redefinio do papel das polticas pblicas em apoio
acumulao de capital e mudana tecnolgica. Permanece o ceticismo acerca
da capacidade dos governos nacionais em matria de execuo de aes discricionrias efetivas. A experincia dos anos 1990 induz os autores do estudo do Banco
Mundial a comentarem que no se pode abrir mo inteiramente da liberdade de
ao (discretion, em ingls) dos governos, sendo por isso importante encontrar
meios pelos quais ela se possa exercer de forma efetiva.
Tornar mais efetivas as intervenes governamentais deveria, sem dvida,
constituir parte integrante de qualquer programa de reformas. A anlise do Banco
Mundial sugere, contudo, que ela seja limitada a certas atividades, que se estendem da regulamentao dos servios pblicos (utilities, em ingls) e da superviso
da atividade bancria ao fornecimento de infraestrutura e de servios sociais.
Exclui, destarte, o apoio direto a medidas para promover a acumulao de capital, as polticas setoriais para auxiliar na diversificao e na melhoria da estrutura
produtiva, e a integrao estratgica no sistema internacional de comrcio, todas
largamente praticadas pela China e asiticos.
Foi at esse ponto que se havia chegado, em 2005, dois anos antes da crise
que sacudiria, a partir de meados de 2007, o prprio epicentro dos mercados
financeiros mundiais. Embora desta vez nascida e, at o momento, concentrada
nos pases capitalistas centrais, a crise no deixar de causar impacto na prtica e
nas doutrinas sobre desenvolvimento no futuro, uma vez que muitos dos postulados do receiturio ortodoxo saem muito machucados da tormenta.

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5 O estado atual das restries margem de ao dos Estados

H que se regressar, todavia, concluso da UNCTAD acerca da insuficincia


da evoluo no pensamento do Banco Mundial. Em apoio a este juzo, cumpre
observar que, efetivamente, na prtica, pouco mudou no comportamento dos
organismos econmicos internacionais sobretudo do Fundo Monetrio e,
em particular, na ao dos governos promotores da viso ortodoxa, como o dos
Estados Unidos.
Como resultado progressivo da presso dos ltimos 25 anos, durante os
quais as estratgias de desenvolvimento foram dominadas pelo Consenso de Washington e por esses organismos, acumulou-se impressionante arsenal de medidas
de todos os tipos com um denominador comum: limitar a capacidade de iniciativa e a liberdade de movimentos dos governos no processo de desenvolvimento.
O encolhimento da margem de manobra tem sido especialmente sensvel
nos pases que abraaram com entusiasmo temerrio a abertura da conta capital
e a integrao precipitada nos mercados financeiros mundiais. Poucos destes governos tiveram o bom senso de estabelecer a distino em que um dos grandes
advogados da liberalizao comercial, o professor de Columbia, Jagdish Bhagwati, sempre insistiu, isto , entre integrao comercial e integrao financeira.
A nica coisa que esses dois processos tm em comum a palavra integrao, sendo incomparavelmente maiores os perigos envolvidos na abertura financeira de economias no- maduras e desprovidas das instituies de regulamentao e de superviso do sistema financeiro, existentes em pases avanados. No
que a presena destas instituies constitua garantia contra os riscos das crises e da
volatilidade inerentes aos mercados financeiros, como se acabou de ver no colapso
do mercado de crdito vinculado s hipotecas no pas mais avanado no setor, os
Estados Unidos da Amrica.
Foi o que descobriram, s suas expensas, o Mxico, juntamente com a Argentina, na crise tequila, de 1994; os asiticos, em 1997; a Rssia e o Brasil no
ano seguinte. Mais uma vez, no foi por mera coincidncia que os dois nicos
pases que saram mais ou menos inclumes da crise asitica tivessem sido a China
e a ndia, justamente os que tiveram a sabedoria de manter controles de capital
e de cmbio.
No obstante as impressionantes perdas sofridas pelas economias vtimas
dos movimentos especulativos e do fenmeno do pnico contagiante dos capitais
de curto prazo, no fcil desfazer os efeitos da deciso prematura de abrir excessivamente a conta capital. Como diz o professor Bhagwati, sair da integrao
financeira depois de haver entrado prematuramente como enviar uma carta
pedindo demisso da Mfia....

30

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

O Brasil se encontra desgraadamente entre os que fizeram a fatdica opo


e sua incapacidade atual de controlar a alarmante deteriorao das contas externas
a consequncia inexorvel do fato de termos renunciado a parcela considervel
de nossa discricionalidade prudencial em matria financeira. A rigor, no se pode
dizer que o pas esteja proibido por algum compromisso ou acordo multilateral
de moderar a abertura financeira, adotando, por exemplo, mecanismos de desincentivo do ingresso de capitais especulativos como os interessados nos ganhos
de arbitragem criados pelo diferencial das taxas de juros.
O Fundo Monetrio Internacional tentou, de fato, emendar seu estatuto, a
fim de tornar mandatria a plena abertura da conta capital do balano de pagamentos. Seu senso de timing, entretanto, no poderia ter sido mais infeliz. Por incrvel que parea, a emenda foi apresentada na reunio de Hong Kong, em 1997,
quando j se havia desencadeado o princpio da crise asitica! Seu agravamento,
semanas depois da reunio, tornou invivel a aplicao da emenda. Deixou-se,
assim, um espao suficiente para a adoo de controles de capital em termos da
moldura jurdica do FMI.
O prprio fundo terminou por reconhecer depois que, embora altamente
desejvel de seu ponto de vista, a plena liberalizao financeira deveria ser posta
em prtica de maneira gradual e segura, medida que os pases alcanassem um
mnimo de estabilidade e de capacidade de regulamentao e de superviso. Com
relutncia, admitiu igualmente o fundo que controles temporrios de capital podem provar ser necessrios ou teis em circunstncias excepcionais.
Sem embargo da inexistncia de um obstculo jurdico-institucional que
limite a possibilidade de imposio de controles, as estratgias excessivamente
preocupadas com a obteno do grau de investimento e a atrao de fluxos financeiros internacionais se comportam, na prtica, como uma autolimitao a que se
impem os prprios pases. o que se verifica exatamente na situao do Brasil,
onde o Banco Central ostenta um sagrado horror a medidas de que lanaram
mo, com xito, pases insuspeitos de heresia econmica como o Chile, a Colmbia, a Malsia, a Tailndia.
Se essa situao relativamente menos institucionalizada caracteriza os domnios monetrio e financeiro, em matria de comrcio existe uma codificao cada
vez mais copiosa de normas e compromissos negociados de modo multilateral,
cuja observncia pode ser cobrada mediante um sistema de soluo de conflitos e
de imposio de sanes comerciais.
6 Restries no mbito das normas comerciais

Em tese, as normas e obrigaes sobre comrcio internacional foram negociadas e


adotadas livremente pelos mais de 150 pases que fazem hoje parte da Organizao

Insero Internacional Brasileira

31

Mundial de Comrcio (OMC) ou seu antecessor, o Acordo Geral de Tarifas e


Comrcio (GATT), ao longo de dcadas de sucessivas rodadas de negociao.
Na realidade, a assimetria e o desequilbrio de poder poltico e econmico, o uso
pelos poderosos do acesso a seus mercados como instrumento de presso, e o
despreparo institucional de muitos pases pobres para participar de negociaes
complexas obrigam a qualificar de modo aprecivel o carter voluntrio da liberalizao assumida.
A culminncia do processo inaugurado em 1947, com a criao do GATT,
foi atingida na Rodada Uruguai, concluda pelo mais ambicioso pacote de liberalizao comercial da histria e a deciso de estabelecer a OMC, em 1995. Alm
dos temas habituais das rodadas anteriores reduo de tarifas sobre manufaturados, definio de regras em temas como o antidumping , a Rodada Uruguai
logrou aprovar, ao menos em princpio, a incluso da agricultura no sistema de
normas multilaterais. Chegou-se tambm a acordo para a abolio gradual do
discriminatrio regime de cotas em txteis contra pases em desenvolvimento e a
incorporao dos chamados temas novos.
Esses ltimos foram os servios, antes no cobertos pelo sistema multilateral, os quais deram origem ao Acordo Geral sobre Servios, assim como os dois
acordos sobre atividades relacionadas ao comrcio, em particular, a propriedade
intelectual (Acordo sobre Aspectos dos Direitos de Propriedade Intelectual Relacionados ao Comrcio/Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property Rights TRIPS) e os investimentos (Acordo sobre Medidas de Investimento
Relacionadas ao Comrcio/ Agreement on Investment Measures Related to the
Commerce TRIMS). A expanso do tradicional escopo do sistema comercial a
reas novas significa que se tornaram sujeitos a disciplinas internacionais aspectos
cruciais que afetam a operao e a competitividade das economias nacionais, e que
eram, antes, matria exclusiva da jurisdio e dos regimes regulatrios dos Estados.
O reverso da medalha que se limitou, dessa maneira, a liberdade discricionria dos Estados nas reas incorporadas aos compromissos. Restringiu-se, por
conseguinte, a capacidade nacional de adotar polticas em apoio ao desenvolvimento produtivo ou tecnolgico. Surgiu, assim, a preocupao de que essas normas e obrigaes neguem aos governos de pases em desenvolvimento o recurso
a medidas e polticas que, no passado, mostraram-se decisivas para as economias
hoje em dia avanadas e maduras, quando se encontravam no incio de seu processo de desenvolvimento.
A partir do momento em que as economias hoje plenamente industrializadas deixaram de necessitar de tais ferramentas, passaram a pressionar para que
o sistema internacional as interditasse aos demais, sob a alegao de acarretarem distores na livre competio entre as economias. o que se convencionou

32

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

denominar de chutando a escada, expresso adotada como ttulo de livro conhecido do economista sul-coreano H. J. Chang (2002).
H muito de verdadeiro nessa denncia, sendo suficiente recordar, a propsito, que pases, em nossos dias identificados com postulados ortodoxamente liberais
e hostis ao discricionria dos Estados, foram, em seu tempo, pioneiros no uso
e abuso de instrumentos de polticas pblicas e de medidas protecionistas, a fim
de se recuperarem do seu relativo atraso na industrializao, em comparao com
a Inglaterra. Alguns figuraram mesmo entre os criadores das doutrinas que agora
condenam, no momento em que nelas se inspiraram pases em desenvolvimento.
o caso de lembrar, a respeito, o papel do primeiro Secretrio do Tesouro
e Founding Father da Independncia norte-americana, Alexander Hamilton, ao
escrever, nos fins do sculo XVIII, o clssico On Manufactures, para defender, um
sculo e meio antes de Prebisch, a centralidade da industrializao. Alis, como
mostrou Paul Bairoch, o grande historiador da economia da Universidade de
Genebra, durante a maior parte do perodo entre 1820 e 1945 os Estados Unidos
mantiveram mdia de tarifa industrial em torno de 40%, nunca abaixo de 25%,
salvo em breves intervalos. Na mesma poca, alegando serem demasiado pobres
para pagar direitos autorais, suas editoras se especializavam em publicar obras
piratas, como gostam de dizer, de autores ingleses e de outras nacionalidades.
Ficou clebre o esforo infrutfero de Charles Dickens para persuadi-los a reconhecerem o copyright, em suas viagens aos Estados Unidos.
De forma semelhante, os alemes deram origem, com Friedrich List,1 doutrina das indstrias nascentes e, por conseguinte, necessitadas de proteo e estmulo, base de grande parte das polticas industriais da atualidade. At a segunda
metade do sculo XX, pases como a Itlia e o Japo no reconheciam ainda as
patentes na indstria farmacutica.
O contraste entre o que pregam os pases avanados e o que faziam efetivamente no passado, at recentssimo, ainda mais marcante no exemplo da abertura plena da conta capital. Por muitas dcadas, depois do fim da Segunda Guerra
Mundial, eram raros os pases industrializados que dispensavam todos os controles de capital, destacando-se, entre os poucos de rigorosa observncia, a Sua e os
Estados Unidos. Em alguns casos extremos, tais como os da Frana e da Itlia, foi
preciso esperar quase at a dcada de 1990 a fim de assistir ao desmantelamento
dos ltimos controles. Ora, esta situao que tardou tanto em ser vivel at mesmo em pases de capitalismo maduro e instituies de superviso sofisticada
exatamente idntica que se pretendeu impor a economias de notria fragilidade!
1. George Friedrich List (1789 1846), economista poltico alemo, conhecido por sua obra Sistema Nacional de
Economia Poltica, de 1941, publicada no Brasil na srie Os Economistas Editora Abril Cultural, 1983 (nota do editor).

Insero Internacional Brasileira

33

No resisto a relatar, nesse contexto, episdio de minha vida profissional que


ilustra bem a incoerncia dos ortodoxos. Em 1991, era eu presidente das Partes
Contratantes do GATT, quando fui transferido como embaixador do Brasil junto
ao governo dos Estados Unidos. Tendo conhecido bem em Genebra a senhora
Carla Hills, ento a United States Trade Representative, equivalente a ministra do
Comrcio Exterior dos EUA, foi a ela que decidi fazer minha primeira visita oficial.
Pouco antes, o ento presidente da Repblica Fernando Collor havia, de
uma s penada, desbaratado todo o edifcio tradicional do protecionismo brasileiro, inclusive o famigerado Anexo C da Carteira de Comrcio Exterior do Banco
do Brasil S. A. (CACEX), ou lista dos bens cuja importao estava provisoriamente suspensa, como rezava eufemisticamente a legislao. Fui, assim, tranquilo, julgando que a entrevista seria amena, uma vez que o governo brasileiro tinha
eliminado talvez 90% do motivo das queixas norte-americanas. Esquecia que os
nossos cobiosos parceiros costumam, em tais casos, pr no bolso o que se fez de
modo unilateral e concentrar as reclamaes no pouco que falta, sem reconhecer
uma polegada das concesses feitas de mo beijada.
Foi o que ocorreu. Tive de aguentar, com pacincia, uma pregao em regra
de mais de meia hora sobre todos os erros e delitos comerciais que cometamos
na parcela no-liberalizada do comrcio brasileiro, recheada de citaes de Adam
Smith e David Ricardo. Terminada a perorao, limitei-me a dizer:
Senhora Hills, vou fazer apenas uma pergunta. Se a resposta for positiva,
ficarei satisfeito e darei por encerrada a entrevista. A senhora poderia, por favor,
indicar-me qual o captulo ou pargrafo em que Adam Smith ou David Ricardo
abrem uma exceo, na aplicao dos benefcios da teoria do livre comrcio, para
o frozen concentrated orange juice, o suco de laranja concentrado gelado?
Carla Hills, a princpio surpreendida, deu uma gargalhada e respondeu:
Em matria de frozen concentrated orange juice, a autoridade, nos Estados
Unidos no Adam Smith ou David Ricardo, mas o lobby da Florida e a bancada
de 25 deputados que eles tm no congresso!
E assim que, 17 anos e vrios governos depois, apesar de toda a retrica
sobre as maravilhosas benesses da globalizao e da liberalizao, o suco de laranja
continua, nos EUA, to protegido como sempre esteve
7 As medidas ligadas a investimentos e propriedade intelectual

O Relatrio sobre Comrcio e Desenvolvimento da UNCTAD de 2006 procedeu


a um levantamento minucioso do arsenal de medidas de limitao liberdade de
ao dos governos sob o ttulo de Restrictions imposed by international agreements
on policy autonomy: an inventory (UNCTAD, 2006b, p. 166-180).

34

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Entre as medidas analisadas no inventrio, encontram-se as contidas no


acordo TRIMS ou Trade Related Investment Measures (acordo sobre Medidas de
Investimento Ligadas ao Comrcio). O acordo no chegou a definir precisamente
o que so as medidas de investimento ligadas ao comrcio. No entanto, seu
resultado lquido foi proibir ou tornar mais rdua a adoo das chamadas performance requirements, isto , os indicativos de desempenho requeridos de investimentos estrangeiros.
Essas medidas tm sido, por exemplo, as de exigir que o investidor exporte
certa porcentagem do produzido no pas (export requirements) ou utilize determinada parcela de insumos nacionais (local content, ou, na nomenclatura brasileira,
o ndice de nacionalizao dos anos de 1950 e 1960). Outro tipo de requisito
impor associao com capitais nacionais ou requerer a transferncia de tecnologia.
O Brasil utilizou largamente algumas dessas medidas, em especial as exigncias de contedo nacional, na ocasio da implantao da indstria automobilstica e naval, nas dcadas de 1950 e 1960. At os nossos dias, boa parte da indstria
montadora de automveis em pases latino-americanos depende, em parte, do
recurso a esses requisitos crescentemente contestados pelos pases avanados.
Considerando que as negociaes da Rodada Uruguai no tinham ido suficientemente longe na interdio de medidas desse tipo, esses pases tentaram,
nos anos de 1990, obter um acordo mais rigoroso na sua prpria organizao, a
OCDE. Conhecido como Acordo Multilateral de Investimentos ou AMI, ele deveria ter sido negociado no seio de um pequeno grupo de pases investidores para
ser, mais tarde, estendido, por adeso, aos pases em desenvolvimento, os quais
no teriam, contudo, a possibilidade de alterar o convencionado.
O objetivo principal era avanar na realizao do que alguns tericos da
OCDE denominavam a contestabilidade dos mercados, quer dizer, a noo de
que todos os mercados deveriam ser, em tese, acessveis concorrncia de produtos ou servios fornecidos por produtores estrangeiros por meio das importaes,
ou do estabelecimento desses produtores nos mercados locais mediante investimentos. Para isso, seria indispensvel eliminar todas as restries aos investimentos estrangeiros, em termos de setores ou indstrias reservadas aos nacionais dos
Estados, porcentagens de associao com locais, de desempenho etc.
A negociao no foi adiante e teve afinal de ser indefinidamente suspensa
no fim da dcada de 1990, devido s prprias divergncias entre os avanados,
sobretudo em razo das dificuldades levantadas pela Frana e pelo Canad. Temiam estes pases que suas indstrias culturais, e mesmo sua identidade cultural,
pudessem ser ameaadas pela passagem a mos estrangeiras do controle sobre a
imprensa, a TV, as editoras, cinema e outros setores.

Insero Internacional Brasileira

35

Ante a dificuldade de avanar em mbito multilateral, os Estados Unidos,


principais propugnadores do que definem como acordo de high standards, isto ,
de elevado nvel de exigncia, com o mnimo de excees possveis, preferiram
perseguir o objetivo em acordos regionais ou bilaterais, como os da rea de Livre
Comrcio das Amricas (Alca). Nesse contexto limitado e estreito, pases poderosos tm encontrado relativa facilidade em afirmar seu poder de mercado sobre
economias mais frgeis e dependentes do acesso aos mercados dos poderosos.
A proliferao de tais acordos vem contribuindo, assim, para agravar enormemente a assimetria e o desequilbrio que caracterizam a economia mundial.
A imposio de restries adicionais liberdade de ao dos Estados em
benefcio de investidores de pases centrais foi, primeiramente, testada com xito
nas negociaes com o Mxico na Associao de Livre Comrcio da Amrica
do Norte (North American Free Trade Agreement Nafta). Consagrou-se neste
acordo at mesmo a possibilidade de que o investidor privado estrangeiro possa
mover um processo de arbitragem internacional contra o Estado anfitrio e reclamar pagamento de indenizaes milionrias em casos de perdas alegadas em
decorrncia de aes governamentais.
Algo parecido sucedeu com o acordo sobre Aspectos Ligados ao Comrcio
dos Direitos de Propriedade Intelectual (TRIPS). Certamente, o mais polmico
dos resultados da Rodada Uruguai foi o que resultou em maior limitao s polticas de desenvolvimento usadas anteriormente pelos pases ora avanados, ao
afetar negativamente um dos ingredientes vitais do processo de desenvolvimento:
o acesso tecnologia. No passado, naes retardatrias na industrializao adotavam, invariavelmente, padres mais frouxos de proteo propriedade intelectual,
que possibilitavam aos agentes econmicos apropriar-se de tecnologias inovadoras por meio da cpia, da engenharia reversa e dos procedimentos semelhantes.
O acordo TRIPS estreita de maneira aprecivel o acesso ao conhecimento,
tecnologia, aos medicamentos novos como os de combate a AIDS , protegidos por patentes dispendiosas. Ademais, acentua o desequilbrio das regras,
concentrando o poder de deciso e os ganhos em mos dos donos das patentes,
e deixando os usurios em posio muito mais exposta e onerosa do que antes.
A desigualdade nessa rea derivava j da concentrao da quase totalidade
dos direitos em apenas cinco pases desenvolvidos (EUA, Reino Unido, Alemanha, Japo e Frana), os quais monopolizam mais de 80% dos pedidos de patentes (83,6%, em 2001). A assimetria se repete no nmero de artigos e de trabalhos
cientficos publicados: 82% provm dos pases desenvolvidos, e dois teros dos
membros do G-7. No de surpreender, assim, que, aps a entrada em vigor
do acordo, o supervit da balana tecnolgica dos pases avanados saltasse de
US$ 9,6 bilhes, em 1993, para US$ 30,4 bilhes, em 2003.

36

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Apesar desses ganhos extraordinrios, a tendncia nos industrializados de


restringir o acesso tecnologia e de transformar o patrimnio cientfico, e at
tradicional, em novas formas de propriedade, continua a impulsionar os Estados Unidos e outros pases a perseguirem a ampliao adicional das fronteiras da
proteo alm do incorporado pela Rodada Uruguai. So os chamados acordos
OMC-plus, que vm sendo impostos a naes em desenvolvimento nas negociaes de acordos bilaterais ou regionais.
Tal como sucedeu com as medidas de investimento ligadas ao comrcio, tornou-se difcil acentuar ainda mais o desequilbrio num frum como o da OMC,
em virtude da reao que se desencadeou contra o acordo TRIPS. A reao foi,
em parte, alimentada pelo escndalo mundial do preo dos medicamentos de
tratamento contra AIDS, e contou com a vigorosa participao de algumas das
mais importantes organizaes no governamentais (ONGs) e cientistas de pases
desenvolvidos.
At advogados eminentes da mais ampla liberalizao comercial, como o
professor Jagdish Bhagwati, e o analista do Financial Times, Martin Wolf, reconheceram de pblico que o tema de propriedade intelectual tinha pouco ou nada
que ver com o comrcio. Sua incluso na OMC devia-se apenas poltica de
utilizar o poder de mercado como ameaa de sano aos recalcitrantes em ceder
aos interesses dos detentores de patentes.
O problema criado pelo preo dos remdios e a reao ao acordo TRIPS da
Rodada Uruguai tornaram cada vez mais problemtico utilizar, num frum multilateral de 150 pases, o diferencial de poder dos mais ricos. A soluo encontrada
por estes ltimos foi fazer uso plenamente de sua superioridade em contexto mais
restrito, de dois ou poucos parceiros. Da a proliferao a que se assiste de acordos
impropriamente batizados de livre comrcio, mas cuja natureza revelada com
maior fidelidade pelo seu outro nome, acordos preferenciais. Preferir significa
escolher uns em detrimento de outros, dar a alguns um tratamento que se nega
a outros. Quer dizer: os acordos preferenciais produzem discriminao e violam,
destarte, o princpio fundamental do sistema multilateral de comrcio.
Haveria ainda muito a dizer sobre outras restries anterior margem de
liberdade dos governos em matria comercial, tais como as relativas ao Acordo
sobre Subsdios e Medidas Compensatrias, que, praticamente, proibiu todos os
subsdios industriais, deixando quase intactos os agrcolas, de interesse dos desenvolvidos. De igual maneira se poderia apontar para a ampliao das restries em
termos do uso seletivo de tarifas industriais. Ou a respeito do recurso a medidas
temporrias de controle de importaes em casos de deteriorao grave do balano de pagamentos (Artigo 18 do Acordo Geral) e a outras limitaes da margem
discricionria dos governos resultantes da Rodada Uruguai.

Insero Internacional Brasileira

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O TDR da UNCTAD de 2006 examina em maior profundidade todas essas


situaes, com abundncia de anlises e nmeros. O desejo, neste captulo, apenas realar os acordos sobre investimentos e propriedade intelectual em razo de
sua natureza sistmica, e o significado exemplar que encerram como indicativos
de tendncia limitao de reas tradicionais da jurisdio interna dos Estados.
Como essa expanso contnua das disciplinas multilaterais se faz sob a invocao
de um suposto determinismo resultante da globalizao, convm olhar de perto
tambm este argumento.
8 A globalizao e seus efeitos sobre a margem de ao nacional

Existe literatura crescente acerca dos desafios que decorrem da globalizao para
certas funes tradicionais do Estado nacional. O poder de controle estatal se
veria erodido no tanto por meio da intensificao sem precedentes das transaes econmico-comerciais across the border, de um lado a outro da fronteira, que
continuariam sob a superviso governamental. O fenmeno ocorreria, sobretudo,
pelos contatos ou transaes transborder, por cima ou alm das fronteiras, como
se estas se tivessem tornado irrelevantes.
o que sucederia com a exploso das comunicaes e contatos pela internet
e as ondas eletrnicas, conduzindo uniformizao de padres culturais e polticos. Ou por meio das transaes do comrcio eletrnico, nos exemplos de compra
e venda de bens intangveis, encomendados e downloaded por computador, pagos
em parasos fiscais, que escapam por completo vigilncia das autoridades nacionais. No esquecendo o explosivo aumento, desvinculado da economia real, das
operaes financeiras e cambiais por meio da internet.
A essas modalidades de transaes novas se somaria a atividade multiforme
das empresas transnacionais atuantes em dezenas de pases, capazes de se deslocalizarem em busca da vantagem de custos operacionais mais baixos, dotadas de
recursos superiores maioria das economias nacionais. A somatria de tais fatores
acarretaria, por toda a parte, a exacerbao de impiedosa concorrncia, com perigos para as conquistas e garantias do estado de bem-estar social.
Habermas um dos autores que chamam ateno para o fato de que: desde
o final dos anos 1970 (...) essa forma de institucionalizao, baseada no Estado
nacional, se encontra cada vez mais sob a presso da globalizao (HABERMAS,
2001, p. 84). Para ele, a expresso globalizao evoca em contraposio ao
lastro territorial do Estado nacional, a imagem de rios transbordando que minam
os controles de fronteira e podem levar destruio do edifcio nacional (op.
cit., p.85-86).
De modo sistemtico, Habermas passa em revista como a globalizao afeta:
a) a segurana jurdica e a efetividade do estado administrativo; b) a soberania

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

38

do estado territorial; c) a identidade coletiva; e d) a legitimidade democrtica do


Estado nacional (op. cit., p. 87-102).
A concorrncia globalizada tornaria crescentemente invivel a defesa do estado social e democrtico exclusivamente no mbito do Estado Nacional. Diante
dessa dificuldade, a resposta de Habermas favorece a construo de uma Europa
de configurao ps-nacional, fundamentada no patriotismo constitucional de
uma Carta aprovada por base de legitimidade ampliada. Cita aprovadoramente
Claus Offe: Um fortalecimento da capacidade de governo das instituies europeias no pensvel sem o aumento de sua base de legitimao formalmente
democrtica (OFFE, apud Habermas, 2001, p. 125).
Na introduo, por sua vez, declara, de modo lapidar: Vejo uma alternativa
normativamente satisfatria (...) apenas no aperfeioamento federalista de uma
Unio Europeia capaz de agir em termos de poltica social e econmica, que ento poder dirigir o olhar para o futuro de uma ordem (mundial) cosmopolita,
sensvel s diferenas e socialmente equilibrada (op. cit., p. 2).
No esse o lugar para discutir os obstculos que vm encontrando, na
prtica, tanto a aprovao de uma constituio europeia por ampla base de legitimao quanto a determinao e a eficcia da Unio Europeia para evitar o
desmantelamento do Estado social. No obstante, a posio de Habermas a que
melhor sintetiza o ideal de uma configurao ps-nacional como nica esperana
de deter o mpeto de globalizao desumanizadora.
9 As crises da globalizao

Ao mesmo tempo, cabe uma palavra de cautela. As advertncias sobre os perigos


da globalizao tiveram sua voga no momento em que esta parecia onda avassaladora que levaria tudo de roldo. Na dcada de 1990, principalmente em sua
primeira metade, era esta a impresso predominante. Estava fresco o impacto da
queda do Muro de Berlim, do fim do socialismo real, da desintegrao da Unio
Sovitica. A convergncia rumo economia de mercado e democracia representativa inspirava anncios prematuros, como o do fim da Histria.
O ponto mais alto da mar foi em meados dos anos 1990, quando foi fundada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC, 1994-1995), pouco antes do
incio das crises monetrias e financeiras do Mxico e da Argentina (1994-1995),
da sia (1997), da Rssia e do Brasil (1998). Desde ento, vrios fatores contriburam para alterar a percepo: o contgio das crises, o estouro da bolha eletrnica
(2000-2001), o movimento antiglobalizao, e o impasse nas trs grandes negociaes que completariam o quadro institucional de uma economia globalizada.
Esses trs processos visavam fechar o crculo da unificao econmica planetria nos setores fundamentais da economia: finanas (a abertura plena da conta

Insero Internacional Brasileira

39

capital da balana de pagamentos pelo FMI); investimentos (o frustrado Acordo


Multilateral de Investimentos, na OCDE); comrcio (a abolio restante de todas
as restries ao comrcio pela OMC).
Dessas trs, as duas primeiras saram da agenda (exceto os investimentos
nos acordos bilaterais e regionais) e a ltima foi retomada pela OMC, sob a forma
diluda da Rodada Doha.
O golpe mais srio veio, contudo, de direo inesperada: da periferia do
sistema, do Afeganisto. O atentado terrorista de setembro de 2001 introduziu
fase nova nas relaes internacionais, trazendo de volta as preocupaes obsessivas com a segurana. A imediata consequncia foi a afirmao do Estado sobre o
mercado, a predominncia do poltico e do militar sobre o econmico, a lgica
do reforo, no da abolio, dos controles das fronteiras.
Sintoma revelador da mudana que, em contraste com o ex-presidente
dos EUA, Bill Clinton, o presidente George W. Bush praticamente baniu do
discurso a palavra globalizao. O que natural, pois um governo de cunho acentuadamente nacionalista e unilateral como o seu possui escassa afinidade com o
internacionalismo da globalizao. Os problemas atuais guerras interminveis
no Iraque e Afeganisto e crise econmica de propores inquietantes no seio da
economia-centro do mundo globalizado dificultam a volta de condies propcias a um novo auge da globalizao.
10 Ambiguidades da globalizao

Acresce que antes, quando se falava em globalizao, entendia-se a variedade


anglo-saxnica disseminada pelos governos Bill Clinton e Tony Blair, fontes principais das presses para a liberalizao de normas e regimes nas negociaes mundiais ou no interior da Unio Europeia.
Hoje, comea a afirmar-se, cada vez com mais nitidez, variante de globalizao com sotaque chins, indiano, asitico, rabe, brasileiro. O primeiro impacto
dessa transformao nos pases desenvolvidos aparece no apetite pela abertura
comercial, que esmorece diante do que seriam os medos dominantes no comrcio
mundial, de acordo com frmula simplificadora: medo da indstria da China,
dos servios offshore da ndia, da agricultura do Brasil.
Alm de produtos competitivos, os pases emergentes passam tambm a exportar investimentos, seja diretamente pela ao de suas empresas internacionalizadas, seja pelos fundos soberanos possibilitados pelo acmulo de reservas. Contra
isso j se manifestaram reaes em setores sensveis, como o dos investidores de
Dubai, forados a desistir do controle de empresa porturia nos EUA, e de estatal
petrolfera chinesa, obrigada a recuar na compra de refinaria norte-americana.

40

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Mais recentemente, vem tambm suscitando incio de preocupao o socorro proporcionado por fundos soberanos da China, de Cingapura, de pases rabes
s empresas financeiras ianques fragilizadas pelas perdas no mercado de hipotecas,
mediante aquisio de parte do capital destas firmas. Incipiente, a preocupao
poder crescer ou no se as operaes se amiudarem ou chegarem a envolver
transferncia de controle.
possvel que, conforme ocorreu na Gr-Bretanha algum tempo atrs, tudo
no passe de reao inicial, sem maiores desdobramentos, mas s o tempo dir
como a nova tendncia ir afetar as presses para a liberalizao de normas.
De todo modo, a evoluo atual serve para qualificar os termos categricos
com que se afirmava que o desmantelamento dos controles estatais era exigncia
irresistvel da natureza da globalizao. V-se agora que, ao menos em parte, este
aparente determinismo no passava de disfarce ideolgico para a ao de governos
de Estados Nacionais poderosos como os dos EUA e da Inglaterra.
Dito isso, no se deseja negar que a reduo dos controles seja parcialmente
o resultado de profundas foras econmicas ou tecnolgicas mais ou menos independentes da vontade dos governos. Tal o caso das tendncias impulsionadoras
da globalizao: a internacionalizao do processo de produo, sua fragmentao
por locais geograficamente distantes uns dos outros em razo da economia de
custos, a transnacionalizao das empresas que operam o processo e criam as redes
de distribuio, os avanos em eletrnica, telecomunicaes, transportes, que o
tornam factvel.
Essas foras continuam ativas e operantes. O que se alterou foi o contexto
poltico, ideolgico, de segurana dentro do qual se movem. Em suma, no
exagero sustentar que a globalizao no sofreu retrocesso, mas perdeu, por enquanto, o que os norte-americanos chamam de momentum, isto , o mpeto, o
ritmo acelerado ostentado h doze ou quinze anos.
11 Rumo a uma nova sntese em favor do desenvolvimento

Conforme tem mostrado a anlise da UNCTAD, os acrscimos e as retificaes


introduzidos no Consenso de Washington e no pensamento e na prtica das organizaes financeiras internacionais no trouxeram uma alterao fundamental na
agenda de reformas. Continuou-se a esperar que a melhoria na alocao de fatores
por meio da liberalizao dos mercados e da abertura ao comrcio e s finanas
internacionais acarretaria o desenvolvimento da capacidade produtiva dos pases,
elevaria a produtividade e aceleraria o aperfeioamento tecnolgico.
Por conseguinte, permaneceu inalterada a filosofia subjacente, baseada em
ganhos de eficincia por meio da melhoria na alocao de fatores mediante mecanismos de mercado. O que a anlise da UNCTAD tem revelado, de modo persua-

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sivo, que o recurso exclusivo a essas foras no suficiente para alcanar o ritmo
e a estrutura do investimento produtivo e do aperfeioamento tecnolgico necessrios para um processo sustentado de crescimento e de erradicao da pobreza.
Um dos principais elementos que tm faltado na estratgia convencional
a maior ateno a polticas governamentais ativas em favor da diversificao e de
uma industrializao dinmica, que levem em conta as especificidades de cada
pas. Mesmo a anlise e os exemplos fornecidos pelo recente estudo do Banco
Mundial anteriormente citado indicam que a integrao de xito na economia
mundial requer polticas governamentais pr-ativas em apoio acumulao de
capital e melhoria da produtividade.
As reformas puramente baseadas no mercado da dcada de 1980 no conseguiram combinar maior estabilidade macroeconmica e equilbrio externo com
taxas de crescimento capazes de estreitar o abismo de distncia entre as economias
subdesenvolvidas e as industrializadas. Por um lado, o resultado insatisfatrio
deve-se, em parte, a deficincias e a problemas presentes na realidade dos pases
em desenvolvimento. Por outro lado, porm, parte da explicao reside no estreitamento da margem de ao dos governos alm do que seria razovel e desejvel.
Torna-se, por isso, indispensvel ampliar o escopo das polticas de desenvolvimento alm do admitido pelo Consenso de Washington, levando em conta
no s as experincias de sucesso na sia, mas tambm as prticas que, nos atuais
desenvolvidos, ajudaram o fortalecimento do setor privado. Fundamentais para
o xito destas estratgias foram as polticas macroeconmicas propcias ao investimento, o recurso a amplo leque de instrumentos fiscais e regulatrios em favor
da acumulao de capital, o aperfeioamento tecnolgico e a mudana estrutural,
bem como a existncia de instituies efetivas para apoiar e coordenar atividades
dos setores pblico e privado.
O extraordinrio avano da globalizao no constitui razo para negar a
possibilidade de polticas ativas, uma vez que este mesmo avano no deixa de
ser tambm o resultado de escolhas polticas, e no apenas de foras cegas que
nos determinam. O efeito final da globalizao em matria de desenvolvimento
equilibrado e de distribuio dos benefcios vai depender de nossa capacidade de
caminhar para uma melhor governana econmica global e de polticas nacionais.
Uma estratgia orientada para aproveitar as condies criadas pela globalizao
ter de recorrer a polticas ativas de estmulo diversificao produtiva e industrializao eficiente.2
A meta requer instrumentos adicionais em nvel nacional, a fim de apoiar
a integrao dos produtores internos no sistema comercial mundial, atingindo e
2. Ver, sobre o tema, Ricupero (2008).

42

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

mantendo condies de competitividade. Sero necessrias medidas fiscais flexveis e estmulos pesquisa e inovao. Em ltima anlise, o sucesso das polticas nacionais depender tambm do ambiente macroecmico resultante das
polticas monetrias e do manejo da conta capital. A atual experincia brasileira
mostra, por exemplo, que o custo de capital consequente a anos de elevadas taxas
reais de juros, a par da taxa de cmbio cada vez mais adversa, anulam com frequncia as vantagens comparativas de produo e tendem a gerar desequilbrios
perigosos nas contas externas.
A ampliao do escopo de instrumentos para alm dos admitidos pelo paradigma ortodoxo possibilitar atingir objetivos adicionais, bem como aumentar
o potencial de combinaes de instrumentos. Sem embargo das dificuldades inerentes harmonizao entre polticas internas e regras internacionais, ser preciso um esforo contnuo para reconciliar o fortalecimento de regras multilaterais
com as polticas nacionais em favor da acumulao de capital e da integrao de
xito na economia internacional. E, finalmente, embora seja certo que as opes
de polticas nacionais tero de ser circunscritas por polticas multilaterais, estas
ltimas devem ser desenhadas para permitir o mximo de eficcia e flexibilidade
na aplicao dos instrumentos nacionais.
Na grande conferncia da XI UNCTAD, realizada no Brasil em 2004, aprovou-se documento intitulado Consenso de So Paulo (UNCTAD, 2004a), pelo
qual se reconheceu explicitamente a necessidade de assegurar um espao mnimo
de liberdade na escolha das polticas de desenvolvimento como condio para a
insero internacional soberana. Reza o pargrafo correspondente:
particularmente importante para os pases em desenvolvimento, com vistas aos objetivos e s metas de desenvolvimento, que todos os pases levem em
conta a necessidade de um equilbrio apropriado entre o espao para polticas
nacionais e as disciplinas e compromissos internacionais.
A culminao desse longo debate acerca da margem de discricionalidade
que se deve deixar aos pases mostrou, na ocasio, que a busca da estabilidade
econmica e do equilbrio no se traduz num falso dilema entre a impossvel
autarquia e a desastrosa capitulao da soberania nacional diante do poder intrusivo dos mercados. A integrao ou insero numa economia global no requer,
exclusivamente, o uso eficiente de recursos, mas a contnua expanso e o fortalecimento dos ganhos cumulativos dos setores produtivos nacionais por meio das
exportaes e dos fluxos de capital.
Esse processo no , contudo, destitudo de riscos frequentes de choques,
de perdas de emprego, de desorganizao de reas da economia domstica mais
vulnerveis competio internacional. Por esse motivo, o desafio no tanto
a respeito do grau ou da velocidade da abertura, mas sim o de encontrar o rit-

Insero Internacional Brasileira

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mo mais aconselhvel na sequncia da liberalizao. O que vai ditar, em ltima


anlise, o ritmo desejvel ser a combinao de condies e medidas nacionais e
internacionais em cada caso especfico.
Em concluso, um processo de insero soberana capaz de produzir resultados equitativos para todos os participantes na diviso internacional do trabalho ter
de conciliar, de maneira virtuosa, o indispensvel espao para polticas nacionais,
o dinamismo das foras de mercado, e uma ao internacional justa e esclarecida.
12 Implicaes para o Brasil

O escopo deste estudo desenhar, no contexto do atual cenrio internacional


da globalizao, as condies gerais, vlidas em relao a todos, para a insero
internacional soberana, entendida como a necessidade de assegurar um espao
mnimo para polticas nacionais de desenvolvimento. Foge a seu propsito examinar em profundidade o caso especfico do Brasil, o que demandaria, bvio, um
trabalho com natureza e caractersticas inteiramente diferentes.
Entretanto, no curso da exposio, so feitas as aluses indispensveis ao
exemplo brasileiro, sempre que pertinente. A fim de complement-las, resta recordar algo da experincia particular do pas, tanto em seus antecedentes histricos como no resumo do presente dilema no qual se encontra.
Do ponto de vista histrico, cabe realar que, a rigor, o problema de escolher
entre integrar-se ou no na economia mundial, que era, para ns, a do Ocidente europeu, jamais se colocou para o territrio que constituiria o futuro o Brasil. Pela simples razo de que o achamento da terra e sua colonizao foram, desde o princpio,
subcaptulos da fase de expanso do capitalismo mercantil a partir do sculo XV.
Conforme descreveu com clareza Caio Prado Jnior, o sentido da colonizao foi sempre fornecer produtos primrios da agricultura tropical ou da minerao ao mercado externo europeu. Para isso, criaram os portugueses o primeiro
exemplo bem-sucedido do que, em ingls, veio a se chamar o plantation system,
sistema produtivo baseado no latifndio das sesmarias, cultivado pelo trabalho do
escravo africano. Como colnia de explorao, o futuro pas j nasceu integrado,
de maneira subalterna e no-autnoma, economia mundial da poca.
No teria sentido, assim, falar, no caso do Brasil, em falta ou insuficincia
de insero economia internacional, o que somente se aplica a pases como a
China, a ndia ou a antiga Prsia, antes de sua incorporao ao espao econmico
ocidental. O Brasil, ao contrrio, jamais sofreu de carncia de insero, e sim de
excesso de uma insero perversa em senso duplo. Em primeiro lugar, porque, na
insero colonial, o grosso dos benefcios da atividade econmica concentrava-se
na metrpole aparente, Portugal, ou na verdadeira, depois de meados do sculo

44

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

XVII, a Inglaterra. Em segundo lugar, porque o mesmo processo que integrava o


pas ao mundo exterior contribua para desintegr-lo em termos sociais internos.
Com efeito, nada mais desintegrador, do ponto de vista social, do que a concentrao excessiva da propriedade e a escravido.
Por conseguinte, integrado economia mundial o Brasil sempre esteve, uma
vez que exportava o principal do que produzia de valor: acar, algodo, ouro,
diamantes, caf. Sua dependncia do comrcio exterior encontra expresso at na
circunstncia de ser o nico pas do mundo cujo prprio nome vem de uma commodity, o pau-brasil. O problema brasileiro, portanto, nunca foi de quantidade,
mas de qualidade da insero.
A situao no se alterou em substncia na Independncia, posto que o
Brasil herdou a limitao criada por um dos tratados desiguais de 1810, com
a Inglaterra, Tratado de Comrcio e Navegao, que garantiu aos produtos ingleses a baixa tarifa de 15%. Estendida pelos acordos de reconhecimento da Independncia e ampliada aos demais pases avanados pela clusula da nao mais
favorecida, a tarifa consolidada internacionalmente representou um srio entrave
s finanas nacionais num tempo em que o imposto de importao era a principal
fonte da arrecadao.
A denncia dos tratados, em 1842, sua expirao, em 1844, e a tarifa Alves
Branco daquele ano tampouco foram suficientes para possibilitar a industrializao e a modernizao de um pas ainda escravocrata at a medula. No existiam,
conforme observou Celso Furtado, as condies objetivas e subjetivas para um
processo profundo de transformao. Um dos obstculos mais graves foi, sempre
segundo Furtado, a fraca expanso das exportaes durante o sculo XIX, insuficiente para financiar um processo de industrializao.
A malfadada experincia dos tratados desiguais levou a monarquia a abster-se de assinar novos acordos comerciais com potncias economicamente mais
poderosas, comportamento prudente que veio apenas a ser abandonado pela repblica. Este pano de fundo ajuda, talvez, a explicar a sensibilidade que se afirmou no pas a propsito do risco de alienar parcela importante da soberania econmica em acordos de tipo assimtrico. Tal sensibilidade voltou a se manifestar,
na ocasio da assinatura do acordo comercial com os Estados Unidos dos meados
da dcada de 1930. O mesmo ocorreu na divergncia com Washington, em consequncia da deciso de manter com a Alemanha nazista os chamados marcos de
compensao, isto , sobre comrcio pago em moeda no conversvel.
A busca de crescente autonomia e da modernizao da base produtiva haveria de caracterizar muitos episdios importantes das duas eras Vargas: a suspenso
do pagamento da dvida externa, em 1937; a poltica de queima do caf e de aumento da liquidez interna, durante a Depresso; a implantao da siderrgica de

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Volta Redonda e, mais tarde, a lei de remessa de lucros e dividendos; a criao da


Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras), da Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs), nos anos 1950. Tanto no governo de Juscelino Kubitschek como na maior
parte do perodo de 1945 a 1980, prevalece a linha estratgica da implantao da
indstria, de substituio de importaes sob o amparo de proteo comercial.
O Programa das Metas e a ruptura com o Fundo Monetrio Internacional so
alguns dos marcos conhecidos da poca.
Sem insistir na desnecessria rememorao da fase mais recente e melhor
conhecida, pode-se afirmar que, em decorrncia dessa aprecivel continuidade, o
Brasil sofreu menos que seus vizinhos latino-americanos da desindustrializao e
perda de autonomia consequentes crise da dvida externa de 1982 e anos seguintes. Merece relevo, por exemplo, a firmeza brasileira em no aceitar as limitaes
que teriam decorrido da proposta da Alca, feita pelos norte-americanos. De maneira geral, o pas logrou preservar de forma razovel seu espao nacional de autonomia, ao menos em matria de compromissos comerciais e de investimentos.
Nossa vulnerabilidade tem se concentrado nas reas monetria e financeira,
nas quais esta se manifesta, de tempos em tempos, por meio de crises graves do
setor externo e de uma dependncia em relao aos fluxos de capital estrangeiro,
muitos deles volteis, especulativos, de arbitragem ou outros tipos de duvidosa
utilidade. O tema tem sido amplamente discutido e no este o lugar de retomar
uma discusso que teria de ser, inevitavelmente, superficial. Basta, porm, que se
diga que este calcanhar de Aquiles do desenvolvimento brasileiro contrasta, vivamente, com a relativa autonomia que nesta matria souberam defender outros
grandes pases em desenvolvimento, tais como a China e a ndia.
A experincia de maior xito no desenvolvimento mediante a insero internacional, a dos pases asiticos em geral, e, mais recentemente, a da China, revela
que o caminho do comrcio exterior depende de trs elementos principais. So
eles, por ordem de essencialidade:
1. Taxa de cmbio propcia, em geral ligeiramente desvalorizada.
2. Capacidade de oferta de produtos com preos e qualidade competitivos, a
supply capability, condicionada, por sua vez, pelo custo interno do capital,
da estrutura tributria, e da infraestrutura de servios.
3. As oportunidades de exportao criadas pelos acordos multilaterais ou
regionais e pela liberalizao do comrcio mundial em geral.
Infelizmente, no momento em que escrevo este captulo (fins de julho de
2008), a alarmante e clere deteriorao das contas externas e a desmesurada apreciao do real tornam os dois primeiros e principais requisitos fora do alcance do
pas. A superao de tal entrave passa pela recuperao da liberdade de ao nas
reas monetria e financeira.

46

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Para isso, seria salutar voltar s lies da conferncia que Raul Prebisch fez
na UNCTAD, em 6 de julho de 1982, na qual comentava:
Naqueles anos da Grande Depresso, iniciou-se na Amrica Latina um fenmeno de emancipao intelectual, que consistia em contemplar com esprito
crtico as teorias dos centros. E isso sem atitude de arrogncia intelectual essas
teorias tm grande valor mas partindo da necessidade de estud-las com sentido
crtico. Devo dizer (...) que as Naes Unidas desempenharam um grande papel
nesse exame crtico que nos levou ao esforo de buscar nossas prprias vias de
desenvolvimento vias no-imitativas a tratar de compreender essa realidade e
de responder s exigncias econmicas, sociais e morais do desenvolvimento as
vias da equidade.
Continuava Prebisch, evocando uma evoluo estranhamente similar ao que
se vive hoje, com a hegemonia do pensamento liberal:
Fomos avanando com enormes obstculos, mas quando chegaram esses
anos de grande prosperidade e nos deixamos deslumbrar pelos centros, esse esforo de busca dos nossos prprios caminhos ficou interrompido.
No foi isso apenas, mas em boa parte da Amrica Latina houve um retorno s teorias neoclssicas sob cuja vigncia ns havamos desenvolvido antes da
Grande Depresso para responder aos interesses hegemnicos dos centros e dos
grupos hegemnicos da periferia. Deixando margem, porm, a grande massa da
populao que no havia sido beneficiada pela industrializao a no ser de forma
incipiente.
No creio que se possa dizer melhor. Nem que seja possvel encontrar inspirao mais atual para reiniciar e levar, a uma feliz concluso, o esforo de Prebisch
e de Celso Furtado para completar a construo interrompida.

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Nota bibliogrfica

Como ficou claro na Introduo, este trabalho visa divulgar, sob forma resumida,
o pensamento da UNCTAD a respeito do desenvolvimento, tal como manifestado na srie dos Relatrios sobre Comrcio e Desenvolvimento, ou TDRs, desde
sua criao, no comeo da dcada de 1980. A referncia bibliogrfica mais abrangente seria, por isso, a srie completa da publicao, cuja unidade, coerncia e
penetrao analtica a transformaram numa verdadeira enciclopdia da teoria
do desenvolvimento autnomo.
Em termos mais recentes, consultei, com mais frequncia: o TDR, 2004,
captulo III-Openness, Integration and National Policy Space (UNCTAD, 2004b); o
TDR, 2006, cap. II Evolving Development Strategies Beyond the Monterrey Consensus (UNCTAD, 2006a), cap. V National Policies in Support of Productive Dynamism (UNCTAD, 2006b), cap. VI Institutional And Governance Arrangements
Supportive of Economic Development (UNCTAD, 2006c); e o TDR, 2007, cap. III
The New Regionalism And North-South Trade Agreements (UNCTAD, 2007).
Cada um desses captulos complementado por numerosas notas elucidativas e uma rica bibliografia especializada. O acesso aos relatrios, inclusive em espanhol, pode ser feito por via eletrnica no site www.unctad.org. Remeto, assim,
ao texto do relatrio e sua bibliografia os interessados em aprofundar os temas
aqui sintetizados.

Captulo 2

Macroeconomia do emprego
Joo Paulo de Almeida Magalhes

1 Introduo

O objetivo deste trabalho definir, do ponto de vista da macroeconomia do


emprego, os propsitos e perspectivas da economia brasileira. O pleno emprego,
no enfoque adotado no pas, significa a plena ocupao da mo-de-obra nos mais
altos nveis de produtividade proporcionados pela moderna tecnologia. O que
significa, em ltima anlise, que a obteno do pleno emprego da perspectiva de
longo prazo, de fundamental importncia em pases subdesenvolvidos. depende
da eliminao do atraso econmico. Assim, buscar-se-, neste captulo, apresentar
a definio de uma poltica de desenvolvimento conforme a perspectiva de eliminao das diferentes modalidades de desemprego.
2 Conceituao de emprego

O passo preliminar consiste em definir o desemprego, distoro a ser corrigida por


meio e medidas especficas de poltica econmica. Da perspectiva desta anlise,
existem trs tipos de desemprego, a saber: conjuntural, incremental e qualitativo. O desemprego conjuntural determinado por situaes recessivas, problema
tipicamente de curto prazo. At os anos 1950, constituiu-se em uma das preocupaes fundamentais da mainstream economics, com extensa literatura sobre ciclos
Juglar, Kitchin da construo etc. Com a Teoria Geral de John Maynard Keynes,
os estudos sobre o tema perderam importncia. Este tipo de desemprego podia ser
corrigido pelo governo por meio de medidas como injees monetrias, reduo
de impostos, entre outras. O desemprego conjuntural manifesta-se tanto em pases
desenvolvidos quanto em subdesenvolvidos e, por isso, no foi considerado neste
trabalho, cujo enfoque fundamental est no problema das economias retardatrias.
O desemprego incremental decorre da incapacidade da economia de absorver toda a mo-de-obra nova que se apresenta anualmente ao mercado. Sua soluo consiste na acelerao do crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). No
Brasil, as estimativas da taxa de incremento do PIB necessria para absorver toda
a mo-de-obra nova variam entre 4% (SABOIA, 2005) e 6% (ROCHA e ALBUQUERQUE, 2006). Ora, nos ltimos trinta anos, o aumento anual mdio do

50

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

PIB brasileiro ficou abaixo de 3%. Quando esta taxa inferior necessria, o desemprego incremental aumenta, gerando o setor informal na economia. Ou seja,
a dimenso do desemprego incremental dada pelo tamanho do setor informal.
O caso do desemprego qualitativo mais complexo e exige consideraes
mais detalhadas. Ele existe quando o trabalhador est ocupado, mas com nvel de
produtividade inferior possibilitada pela mais moderna tecnologia disponvel.
A primeira percepo do desemprego qualitativo ocorreu nos anos 1950 e
1960, em debates na Amrica Latina, sendo ele, na poca, designado como desemprego estrutural. Assim, a agricultura de pas subdesenvolvido absorvia 70%
da mo-de-obra nacional. Ora, o mesmo resultado poderia ser obtido com somente 10% dos trabalhadores do pas, conforme comprovado pela experincia
dos pases desenvolvidos. A tese era a de que, em razo disso, poder-se-ia considerar estruturalmente desempregados 60% dos trabalhadores do pas ocupados
na agricultura.
Quem melhor equacionou o problema foi, contudo, a economia do desenvolvimento tradicional. Arthur Lewis defende a tese, laureada pelo Prmio Nobel,
de que o crescimento se faz, nas economias retardatrias, em condies de oferta
ilimitada de mo-de-obra. Seus continuadores demonstraram que, em consequncia disso, o desenvolvimento nestas economias dual ou dualista, determinando a convivncia de um setor moderno e outro tradicional. Com o incio do
processo de desenvolvimento, surge, nas mesmas economias, o setor moderno
operando com a mais moderna tecnologia disponvel e nveis de produtividade
iguais aos dos desenvolvidos. A totalidade das poupanas disponveis, por mais
elevada que seja a porcentagem destas sobre o PIB, s permite equipar parcela
limitada dos trabalhadores, passando estes a constituir o setor moderno da economia. medida do sucesso das polticas econmicas, os trabalhadores do setor
tradicional vo sendo absorvidos pelo setor moderno, at que este ltimo abranja
toda a economia. Em situao de desemprego qualitativo, tal como aqui definido,
acha-se a totalidade dos trabalhadores do setor tradicional.
Em economia subdesenvolvida pode inexistir desemprego incremental, medido pelas dimenses da economia informal, mas permanecer a situao de desemprego qualitativo enquanto existir o setor tradicional, que somente desaparecer
com o pleno desenvolvimento. Para evitar-se o desemprego incremental necessrio que o PIB cresa em ritmo suficiente para criar postos de trabalho para toda a
mo-de-obra nova que se apresenta ao mercado. No caso do desemprego qualitativo, sua eliminao depende de incremento do PIB em velocidade superior observada nas economias maduras, de forma a ser eliminado o subdesenvolvimento.
Na prtica, somente isso pode no ser suficiente para eliminar o desemprego qualitativo, por dois motivos. O primeiro motivo que, no mundo atual de

Macroeconomia do Emprego

51

fcil comunicao, os habitantes dos pases subdesenvolvidos tomam conhecimento dos padres de vida dos pases do primeiro mundo. Em consequncia do
chamado efeito de imitao ou de emulao, eles pressionam para alcan-los.
O resultado a reduo da margem de poupanas do pas, o que pe em risco
toda a poltica de desenvolvimento. No setor pblico, o resultado vai ser a menor capacidade de investimento, a elevao da carga fiscal e a grande e crescente
dvida pblica, tal como se observa hoje no Brasil. Para contornar o problema, a
soluo elevar o PIB to rapidamente quanto possvel, de forma a poder atender
parte significativa dessas presses, sem comprometer o desenvolvimento.
O segundo motivo pelo qual o crescimento mais acelerado em relao aos
pases desenvolvidos no suficiente para a eliminao do desemprego qualitativo
de tipo estrutural. Para que os trabalhadores do pas subdesenvolvido atinjam
o nvel de produtividade das economias maduras, necessrio que sua economia
tenha parcela adequada de setores de alto valor adicionado por trabalhador
o que exclui, por exemplo, especializao em commodities.
O ponto final a ser esclarecido que o pleno emprego qualitativo exclui a
possibilidade de existncia de desemprego incremental. A ocupao de todos os
trabalhadores do pas com o mais elevado nvel de produtividade permitido pela
moderna tecnologia (ou seja, nvel igual ao do primeiro mundo) incompatvel
com a existncia de setor informal na economia. Em sentido oposto, possvel
eliminar o desemprego incremental sem que isso signifique o desaparecimento do
desemprego qualitativo. Isso acontece quando o pas se especializa em setores de
produtividade relativamente baixa.
Enquanto em termos do tempo necessrio para atingir seu objetivo a poltica de eliminao do desemprego incremental de prazo mdio, a poltica destinada a obter igual resultado no desemprego qualitativo de longo prazo.
Em suma, embora existam pontos comuns entre as polticas a serem levadas
adiante em ambos os casos, a separao entre os dois tipos de desemprego importante porque o sucesso no caso de um pode ser acompanhado de fracasso no
do outro. Tal como ser visto aqui, ocorre na atual experincia brasileira.
Conforme mencionado anteriormente, na concepo adotada no presente
trabalho, as polticas destinadas a eliminar o desemprego coincidem com as recomendadas para eliminar o subdesenvolvimento. Parte delas vlida tanto para
o desemprego incremental quanto para o qualitativo. Outras polticas, de carter
especfico, referem-se somente ao desemprego qualitativo. Para maior facilidade
expositiva, concentrar-se- adiante, na seo sobre o desemprego incremental,
no exame das medidas de carter geral, vlidas para a correo dos dois tipos de
desemprego, enquanto a seo tratar exclusivamente das medidas referentes ao
desemprego qualitativo.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

52

3 Desemprego incremental

Esta seo comea por examinar o papel do mercado no desenvolvimento para,


depois, abordar a contribuio do capital estrangeiro.
3.1 Papel do mercado

O desemprego incremental deve ser evitado ou reduzido por meio de medidas de


acelerao do crescimento.
Quando se fala em acelerao do crescimento, a medida tida usualmente
como fundamental a elevao da margem de poupanas sobre o PIB. E, at mesmo, por considerar-se insuficiente a capacidade de poupana do pas subdesenvolvido, concede-se vital importncia bsica ao capital estrangeiro. Isto se reflete,
por exemplo, na desproporcional satisfao com que foi recebido o investment
grade recentemente concedido ao Brasil por empresas de classificao de risco.
A tese que se sustentar a seguir a de que o determinante principal do
sucesso de polticas de desenvolvimento no a existncia de margem adequada
de poupana (interna e externa), mas a capacidade do pas de garantir mercado
de dimenso e de dinamismo adequados s suas atividades produtivas. Ou seja,
o desemprego incremental s ser posto sob controle em estratgia cujo enfoque
bsico seja o mercado.
Na economia do desenvolvimento tradicional, Hirschman (1959) teve a
primeira percepo do fato ao mostrar a importncia do mercado, sob a forma
de ligaes para trs (backward linkages) no desenvolvimento, e ao apontar que
oportunidades de investimento eram, por si s, capazes de elevar as poupanas.
Com o esvaziamento da economia do desenvolvimento, observado aps os anos
1960, a percepo no foi aprofundada.
O que permitiu a compreenso da importncia fundamental do mercado no
desenvolvimento, com o consequente esvaziamento do papel das poupanas, no
foram estudos tericos, mas a percepo do que ocorreu em casos de sucesso em
polticas de desenvolvimento.
A correta definio dos papis da poupana e do mercado no desenvolvimento resultou de estudo sobre a bem-sucedida experincia dos pases do Leste
da sia, registrada no relatrio do Banco Mundial intitulado The East Asian Miracle. Nele se mostra que, contrariamente ao unanimemente aceito na mainstream
economics, no era a prvia elevao de poupanas que determinava a acelerao
do crescimento, mas exatamente o oposto. Ou seja, a acelerao do crescimento antecedeu a elevao das poupanas. Os pases do Leste da sia registravam
nveis de poupana de 30% ou mais sobre o PIB sem que se pudesse identificar
neles quaisquer medidas preliminares destinadas a elevar a margem de poupanas.

Macroeconomia do Emprego

53

O que existia de comum era o reconhecimento, e imediata explorao, de sua


competitividade nos grandes mercados mundiais de produtos manufaturados.
Essa surpreendente concluso foi abundantemente registrada na literatura,
conforme se tem a oportunidade de registrar em Magalhes (2005). Os autores
que trataram do assunto explicaram o fato de, na experincia asitica, a acelerao do crescimento preceder a acelerao de poupanas, afirmando que, na existncia de oportunidades de desenvolvimento ou de investimento, as poupanas
elevavam-se endogenamente, no sentido de serem geradas pelo prprio processo
de crescimento.
Ora, segundo interpretao aqui proposta, essas oportunidades de crescimento ou de investimento nada mais fazem do que sinalizar a existncia de mercado, ganhando, portanto, o status de determinante principal do desenvolvimento.
Mercado deve, no caso, ser entendido como a parcela da demanda global
em que o pas competitivo. Este ser designado doravante neste captulo como
mercado disponvel. A competitividade, que determina a dimenso do mercado
disponvel, pode resultar de vantagens comparativas naturais, pode ser criada com
base em investimentos destinados a baixar custos e melhorar a qualidade do produto nacional, ou pode decorrer de medidas protecionistas.
Se o mercado (no sentido de mercado disponvel) o determinante principal do desenvolvimento, perde relevncia o esforo para o prvio aumento de
poupanas, apontado como bsico pela mainstream economics. A prioridade transfere-se para a abertura de mercados de dimenso e dinamismo adequados.
A experincia histrica brasileira tambm no foi muito diferente da que
ocorreu nos pases asiticos. Os perodos de crescimento acelerado do modelo
primrio-exportador e do modelo de substituio de importaes foram determinados por condies favorveis de mercado. No primeiro caso, o pas teve o
aproveitamento do mercado internacional de commodities minerais e agrcolas e,
muito particularmente, do mercado gerado pela exploso da demanda internacional de caf. No segundo caso, a acelerao de crescimento resultou, de incio,
do fechamento do mercado interno decorrente da escassez cambial gerada pela
Grande Depresso e, posteriormente, desta mesma escassez acompanhada de medidas protecionistas de variado tipo. Ou seja, a disponibilidade de mercado, e
no um esforo prvio para o aumento de poupanas, foi sempre a condicionante
principal do rpido incremento do PIB no Brasil.
A experincia recente do Chile igualmente significativa a esse respeito. Sua
taxa de poupanas (e ritmo de crescimento) superou largamente a dos demais pases da Amrica Latina. O que ocorreu foi, fundamentalmente, o aproveitamento
do mercado norte-americano para produtos frutferos, decorrente da diferena de

54

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

estaes entre os dois pases. No que se refere s poupanas, durante algum tempo
se sups que o aumento se devesse ao fato de o Chile ter passado do sistema de repartio para o de capitalizao na previdncia social. Porm, tal no foi o caso, at
porque as maiores poupanas do sistema previdencirio so, total ou parcialmente,
compensadas pela queda das poupanas voluntrias (OCAMPO, 1998). Os recursos para maiores investimentos provieram de diversas fontes, dependendo do setor
considerado, e no de qualquer nova poltica financeira do setor pblico.
Cabem aqui algumas observaes complementares. A primeira refere-se
forma pela qual se deu esse aumento de poupanas nos subdesenvolvidos. Examinando a questo, Akiuz e Gore (1994) mostram que o aumento de poupanas
nos pases do Leste Asitico ocorreu nas empresas. Isto permite visualizar os mecanismos provavelmente envolvidos no caso do Chile.
Empresrios do setor rural perceberam o promissor mercado norte-americano para o setor de frutas e conexos. A fim de aproveit-lo, as empresas rurais
passaram a operar em regime de hora extra, a utilizar terras de qualidade inferior, e assim por diante. Algo parecido tambm acontece com os fornecedores
de insumos. Os lucros aumentam e so retidos para aproveitar as oportunidades
de investimento. Ou seja, as poupanas aumentam rapidamente no setor privado envolvido no processo dinmico sem que sejam adotadas pelo poder pblico
quaisquer medidas especficas destinadas a obter tal resultado. E com a acelerao
no crescimento do PIB, elevam-se, igualmente, as poupanas pblicas.
Um aspecto final deve ser assinalado. Nas polticas de desenvolvimento, o
aspecto da oferta sempre foi priorizado. Apesar disso, os modelos de desenvolvimento foram sistematicamente designados pelo mercado em que se baseavam,
o que constitui reconhecimento indireto da importncia bsica do mercado no
crescimento econmico. Assim, ocorreram, no Brasil: o modelo primrio-exportador, que explorava o mercado externo para bens agrcolas e minerais; o modelo
de substituio de importaes, baseado no mercado interno de produtos manufaturados; e, atualmente, vem-se tentando a estratgia que recebeu o nome de
integrao competitiva no mercado mundial e que, se bem-sucedida, vai explorar
o mercado internacional de manufaturas.
No menos importante o fato de esses modelos terem fracassado, ou terem sido abandonados, como resultado da insuficincia de mercado. O modelo
primrio-exportador foi deixado de lado por se considerar que o lento crescimento do mercado externo para produtos agrcolas e minerais era incompatvel
com a necessidade de crescimento acelerado indispensvel para eliminar o atraso
econmico. O modelo de substituio de importaes entrou em colapso ao se
esgotar o mercado representado pelas importaes substituveis. O modelo de
integrao competitiva no mercado mundial fracassou pelo fato de o Brasil no

Macroeconomia do Emprego

55

ter conseguido, a exemplo dos pases asiticos, sucesso no mercado internacional


de manufaturas.
3.2 Papel do capital estrangeiro

A anlise anterior mostra que a obteno da taxa de incremento do PIB necessria


para evitar ou eliminar o desemprego incremental depende da disponibilidade
de mercado e no da prvia elevao de poupanas. O erro consistente em dar
primazia poupana levou excessiva valorizao do capital estrangeiro. A mainstream economics aponta como condio central das polticas de desenvolvimento
o sucesso na disputa, com outros pases subdesenvolvidos, do capital estrangeiro.
Em razo disso, propugna-se irrestrita aceitao de seu ingresso, bem como rigoroso cumprimento das regras do jogo por ele consideradas corretas (BRESSERPEREIRA, 2007).
Diante da nova perspectiva que desautoriza a primazia concedida poupana externa nas polticas de desenvolvimento, torna-se necessrio definir seu
verdadeiro papel nas polticas de eliminao do atraso econmico.
As vantagens alegadas para o capital estrangeiro so de trs tipos: a elevao
da disponibilidade de poupanas, fornecimento de divisas para importaes e
introduo de novas tecnologias. Estes trs aspectos so analisados a seguir.
Quanto s poupanas, mostrou-se que, diante de estratgia correta de desenvolvimento, ou seja, capaz de garantir ao pas mercado de dimenso e de dinamismo adequados, o aumento de poupanas ocorre endogenamente. Nos pases
asiticos, elas chegaram ao nvel de 30% a 40% do PIB. E estas so poupanas
internas que, em termos estritos de desenvolvimento econmico, tornam menos
relevante a contribuio de fonte externa.
Possivelmente mais significativo para mostrar a importncia bsica do mercado a experincia do Brasil e da Amrica Latina em geral. Relatrio da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) registrou que as
grandes entradas de capital estrangeiro na regio no darem lugar ao aumento
proporcional na porcentagem dos investimentos sobre o PIB. Ou seja, este ingresso de recursos externos estaria sendo usado, segundo a Cepal, para consumo.
Seu impacto, em termos de desenvolvimento, seria, assim, nulo ou insignificante.
Este fenmeno revelou-se especialmente claro no Brasil, onde grandes ingressos
de poupana externa no determinaram qualquer aumento na taxa mdia de investimentos, que se mantiveram sempre em torno de 17% a 18% do PIB.
O processo facilmente explicvel nos termos do paradigma proposto para
o crescimento retardatrio. No tendo a Amrica Latina conseguido, aps o esgotamento do modelo de substituio de importaes, definir nova estratgia de
desenvolvimento baseada em mercado de dimenses e de dinamismos adequa-

56

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

dos, as oportunidades de investimento permaneceram limitadas. Diante disso, o


ingresso de capitais estrangeiros apenas substituiu (crowded out) o capital nacional, sem qualquer acrscimo no volume de investimentos. Bresser-Pereira (2007)
confirma indiretamente esta explicao ao mostrar que toda vez que a entrada de
poupana externa diminui, a poupana interna se eleva para substitu-la. A par
disso, ele destaca que, como os pases asiticos esto obtendo supervit nas suas
contas correntes, eles no esto importando, e sim exportando poupanas. Do
ponto de vista da anlise aqui proposta, est-se, com tais fatos, diante de mais
uma comprovao de que, nas estratgias de desenvolvimento, a condicionante
principal a disponibilidade de mercado e no de poupanas.
No que se refere garantia de divisas para importao, fcil mostrar que a
disponibilidade de mercado tambm o fator relevante. Os dois modelos bsicos
de desenvolvimento so o baseado nas exportaes (crescimento para fora) e o
viabilizado pela substituio de importaes (crescimento para dentro).
No primeiro deles, o crescimento tanto mais acelerado quanto mais elevadas as exportaes. E a disponibilidade de divisas cresce, obviamente, no mesmo
ritmo que as exportaes. Assim, se existe mercado externo capaz de garantir o
crescimento, surgiro, automaticamente, as divisas, ou moeda estrangeira, requeridas para sustentao do processo dinmico. Problemas de divisas s ocorrem
quando no houver mercado externo de dimenses adequadas disposio dos
exportadores. Ou seja, a paralisao do crescimento no resultou da falta de divisas, mas da insuficincia de mercado.
O mesmo tipo de raciocnio vale no caso do crescimento para dentro: se no
eleva a disponibilidade de divisas, o modelo de substituio de importaes economiza as j existentes ao dispensar importaes substituveis diante da produo
interna equivalente. Este tipo de crescimento s se manter enquanto existirem
importaes substituveis. E, enquanto isso ocorrer, sero economizadas divisas
necessrias poltica de desenvolvimento. A escassez destas s se manifestar ao
esgotar-se o estoque de importaes substituveis. Nesse caso, a economia estagnar no por falta de divisas, mas por insuficincia de mercado.
Resta a questo da tecnologia. Nos processos de desenvolvimento, o essencial so as tecnologias maduras. Estas se acham largamente disponveis no mercado internacional e so facilmente obtidas mediante pagamento de royalties. Como
nos dois modelos de crescimento as divisas so automaticamente geradas, haver
sempre moeda estrangeira suficiente para pagar os royalties. Portanto, a obteno
de tecnologia independe da entrada de capital estrangeiro.
Em fase mais avanada do desenvolvimento, tecnologias de ponta fazemse necessrias para proporcionar competitividade produo nacional, mas no
se acham disponveis no mercado externo. Nesse caso, a tecnologia deve, por

Macroeconomia do Emprego

57

definio, ser gerada internamente. Ningum vende tecnologias de ponta a concorrentes. E, em estratgias eficazes de desenvolvimento, os recursos necessrios
para pesquisa e desenvolvimento de novas tecnologias sero proporcionados pelo
aumento endgeno das poupanas.
Existe, sem dvida, a possibilidade de recusa arbitrria pelos desenvolvidos
de fornecer tecnologia madura. A experincia concreta mostra que, tambm nesse caso, no haver problema. Isso porque estas tecnologias podem pura e simplesmente ser copiadas, independentemente da licena dos titulares das patentes.
justamente a facilidade da cpia que leva os pases desenvolvidos a defenderem
suas patentes, por meio de legislao internacional e de todo o tipo de presso
sobre as economias atrasadas, para que tal legislao seja respeitada. Ou seja, a
escolha para eles entre fornecer voluntariamente as tecnologias maduras e receberem royalties, ou v-las simplesmente copiadas sem qualquer pagamento.
Para concluir, cabe observao importante. O objetivo da anlise anterior no
negar o significado do capital estrangeiro nas polticas de desenvolvimento. O que
aqui se faz recusar o papel central que se pretendeu lhe conceder, transferindo para
ele o comando das polticas de desenvolvimento das economias retardatrias.
Para bem compreender a contribuio do capital estrangeiro para o desenvolvimento, pode-se recapitular a experincia chinesa. Este pas, que constitui
caso de maior sucesso em polticas de desenvolvimento, importante exportador
lquido de poupana, conforme atestam seus grandes supervits nas transaes
correntes. E , ao mesmo tempo, importante receptor de capital estrangeiro.
O que acontece na China pode ser explicado por meio de exemplo simples.
Considere-se que uma firma norte-americana decida investir US$ 100 milhes na China para a criao de filial. O governo chins recebe esta quantia
dando, em troca, uma soma correspondente em moeda local. Em vez, porm,
de utilizar os dlares recebidos para importaes, eleva suas reservas cambiais em
igual montante. Ou, na prtica, devolve a poupana aos Estados Unidos por meio
da compra de ttulos da dvida pblica do governo norte-americano.
A China aceita a empresa estrangeira porque ela pode colaborar para o desenvolvimento do pas por meio de investimento nos setores em que o empresariado local, por no ter experincia, hesita em entrar, nos quais h escassez de
mo-de-obra local com o treinamento requerido e, finalmente, pelo fato de o
setor usar tecnologia cuja utilizao exige know how ainda inexistente no pas.
O investimento nestes setores poderia, sem dvida, ser assumido pela iniciativa
privada local, porm a prazo mais longo e com riscos maiores. A par disso, a experincia demonstra que a implantao de empresa estrangeira facilita e estimula
a criao, no mesmo setor, de empresas nacionais. Em suma, posto que o capital
estrangeiro no tenha a vital importncia alegada pela mainstream economics, ele

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

58

pode contribuir eficazmente para o desenvolvimento ao facilitar e acelerar o ingresso do pas em novos setores.
4 Desemprego qualitativo
4.1 Equacionamento do problema

Logo aps a Revoluo Industrial, os pases pioneiros do processo industrial procuraram reservar para si o monoplio do setor mediante a criao de obstculos
a medidas protecionistas, o que considerado um passo inicial indispensvel
industrializao retardatria. At a Segunda Guerra Mundial no tiveram grandes
problemas para alcanar este objetivo, dado que boa parte da sia e da frica
se achavam subjugadas pelo pacto colonial. Pases como a China e o Japo, que
mantiveram sua independncia, viram-se forados, por meio de presso militar,
a abrir suas economias. Na Amrica Latina basta lembrar o caso do Brasil, compelido, durante praticamente toda primeira metade do sculo XIX, a aceitar tarifa aduaneira mxima de 15% sobre produtos ingleses importados. Em suma,
somente conseguiram resistir presso e se industrializarem trs pases: Estados
Unidos, China e Japo.
Aps a Segunda Guerra, at mesmo em razo da independncia das colnias
e da disputa entre os blocos capitalista e socialista, desapareceram as condies
para o tipo de presso poltico-econmica do perodo anterior. Paralelamente,
pases como o Brasil, em funo da dificuldade das importaes decorrentes da
Grande Depresso, haviam criado base industrial significativa. O objetivo tornou-se, ento, impedir que a industrializao desses pases fosse alm do setor
de commodities industriais. Esta manobra, em muitos casos, foi facilitada pelas
grandes reservas de recursos naturais existentes em alguns desses pases, o que lhes
conferia vantagens competitivas naturais neste segmento da economia. Acontece
que a especializao em commodities agrcolas e industriais, setores de baixa produtividade por trabalhador, significa a perpetuao do desemprego qualitativo,
cuja eliminao depende de se obterem nveis de produtividade no inferiores aos
dos atuais pases desenvolvidos.
Os instrumentos utilizados pelos desenvolvidos para alcanar tal objetivo
foram de diversas naturezas. A seguir sero examinados os relevantes para a economia brasileira. So eles: o Consenso de Washington, a atuao da Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), o
grande peso da China no comrcio internacional, e a aceitao das consequncias
da doena holandesa e da sobrevalorizao do real.

Macroeconomia do Emprego

59

Consenso de Washington

Como as presses poltico-econmicas haviam se tornado inviveis, o instrumento ideolgico passou a ser utilizado. Tratava-se, em ltima anlise, de convencer as
economias retardatrias de que a melhor forma de eliminar seu atraso econmico
seria a absteno do Estado e a irrestrita abertura entrada de capital e de mercadorias estrangeiros. Receiturio sacramentado pelo Consenso de Washington,
este preceito levaria inexoravelmente especializao em commodities
A primeira tentativa no foi inteiramente bem-sucedida, visto que os pases
subdesenvolvidos hesitaram em renunciar aos setores de maior refinamento tecnolgico em que haviam ingressado aps 1930. No Brasil, por exemplo, quando
a ampla abertura comercial ameaou tirar do mercado as montadoras de veculos
instaladas no pas, o governo reagiu dificultando as importaes. Foi o condicionamento, em 1995, da importao de veculos a exportaes correspondentes, e
do estabelecimento, em 1996, de quotas para a importao de veculos oriundos
de outros pases, como Coreia do Sul, Japo e da Unio Europeia (LATINI, 2007).
Passou-se, ento, a apelar para outros instrumentos consistentes na proposta
de abertura do mercado dos pases subdesenvolvidos em troca de abertura correspondente nos pases desenvolvidos. Como em vrios pases, tal qual o Brasil as
vantagens comparativas naturais acham-se em recursos minerais e solos agricultveis era fcil prever sua inevitvel especializao em commodities: o que no se conseguiu por via ideolgica, era esperado que se obtivesse por meio de negociaes.
Organizao Mundial do Comrcio

No final da Segunda Guerra Mundial, em uma reunio realizada em Bretton Woods,


criou-se, na rea econmica, uma srie de instituies destinadas a assegurar o
bom comportamento internacional dos pases em termos comerciais e financeiros, e a promover o desenvolvimento econmico. Destas ltimas instituies, tinha importncia fundamental a Conferncia das Naes Unidas para o Comrcio
e Desenvolvimento (UNCTAD), cujo objetivo, segundo reivindicao dos subdesenvolvidos, era promover, em favor deles, a abertura geral, no discriminatria
e no recproca, do mercado dos pases desenvolvidos. Ela atendia reivindicao
das economias retardatrias que tinham, poca, como mote, a insgnia Trade not
aid. Na prtica, apesar das diversas tentativas de dar entidade condies para
atender a seu objetivo original, hoje ela consegue fazer pouco mais do que publicar excelentes relatrios anuais sobre o comrcio e o desenvolvimento no mundo.
No que concerne regulao do comrcio internacional, a entidade inicialmente criada foi o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT sigla em
ingls para Acordo Geral de Tarifas e Comrcio). Seu objetivo no era promover
o desenvolvimento econmico, mas regular as relaes comerciais no mundo, e,

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

60

muito especialmente, promover a abertura do comrcio entre pases. O GATT


fora substitudo pela OMC, entidade com poderes muito mais amplos.
A ao da OMC teve duas vertentes antidesenvolvimentistas. A primeira delas, sob a alegao de que interferiam no livre comrcio internacional, proibiu
medidas que haviam, no passado, se revelado extremamente teis s polticas de
desenvolvimento, tais como obrigar os investidores estrangeiros a utilizar percentagens preestabelecidas de insumos nacionais, exigir a exportao de parcela determinada de sua produo, condicionar importaes prvia realizao de exportaes
e assim por diante. Iniciativas desse tipo no podiam ser tomadas pelo GATT, que
no tinha poderes para interferir nas polticas internas dos pases membros.
A segunda vertente da atuao da OMC, mais significativa do ponto de vista
desta anlise, foi promover negociaes internacionais sobre a abertura de mercados, nas quais pases desenvolvidos e subdesenvolvidos eram colocados em p de
igualdade. A consequncia foi a criao, para os ltimos, de incentivos para aceitarem especializao em commodities, fato este ilustrado pelas negociaes da Rodada
Doha, em que se prope que o Brasil troque a abertura de setores industriais e
de servios por liberao s suas exportaes agrcolas, dos mercados dos Estados
Unidos e da Unio Europeia. Ou seja, a OMC transformou-se em promotora
da especializao em commodities dos subdesenvolvidos dotados de abundantes
recursos naturais. Ou ainda, do ponto de vista desta anlise, em instrumento de
perpetuao, nestes mesmos pases, do desemprego qualitativo.
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca)

De acordo com a literatura especializada, as integraes regionais devem abranger


somente pases com nvel de desenvolvimento aproximadamente igual para que
constituam instrumento adequado ao objetivo de eliminao do atraso econmico.
Isto significa que a diferena entre os participantes, em termos de produto per capita, no deve superar a relao de um para dois ou um para trs. Isso porque, no
caso de pases com nvel muito diferente de desenvolvimento, o mercado aberto
pela integrao para os mais atrasados ser o dos setores de tecnologia elementar e
baixo valor adicionado por trabalhador. E, no caso de pases menos desenvolvidos
com abundncia de recursos naturais, implicar especializao em commodities.
Ora, a relao em termos de produto por habitante entre o Brasil e os Estados Unidos supera em muito o mximo aceito de trs, o que, por si s, desaconselha o ingresso do pas na Alca. Os defensores da medida alegam, no sentido
oposto, que o Brasil no poderia perder a oportunidade de ter aberto para si o
maior mercado mundial, o dos Estados Unidos. Os defensores desta tese no
percebem ser relevante no o mercado legalmente disponvel, mas o mercado economicamente disponvel, isto , aquele em que os produtos brasileiros gozam de
efetiva competitividade. No caso dos Estados Unidos, o mercado disponvel para

Macroeconomia do Emprego

61

o Brasil , essencialmente, o de commodities agrcolas e industriais. E o mercado


brasileiro, em que a concorrncia norte-americana se revelaria irresistvel, o dos
produtos de alta tecnologia e elevado valor adicionado por habitante.
A Alca levaria inexoravelmente especializao em commodities. Isto no significaria a total desindustrializao do pas, mas apenas a destruio de todo o seu
setor industrial em que no fossem de fundamental importncia os recursos naturais. Seriam preservados apenas setores de commodities industriais, como produo
de ao e alumnio, de papel e celulose, de derivados do petrleo e equivalentes.
Em suma, a nica diferena entre a OMC e a Alca que a primeira foi
criada para promover os interesses de todos os pases desenvolvidos, e a segunda,
apenas os dos Estados Unidos.
China

O caso da China difere, de maneira fundamental, dos anteriormente analisados.


No se trata de presso de pases desenvolvidos para obterem a especializao dos
subdesenvolvidos em commodities agrcolas e industriais. O problema decorre da
aceitao da teoria das vantagens comparativas, com seu corolrio de total abertura ao comrcio internacional. No caso da China, a vantagem comparativa decorre, essencialmente, de seus baixssimos salrios que lhe conferem excepcional
competitividade, sobretudo em setores intensivos de trabalho.
A primeira tentativa de justificar medidas protecionistas contra aquele pas
foi a de que estava praticando um dumping social. Argumento falso, porque a
abundncia de mo-de-obra constitui vantagem comparativa, tanto quanto, por
exemplo, a grande disponibilidade de terras agricultveis. Sucede apenas que,
contrariamente a estas ltimas, a vantagem competitiva proporcionada pelos salrios estritamente provisria, e a abertura exigida pela teoria das vantagens
comparativas s se aplica na existncia de vantagens permanentes.
Um exemplo o caso do Brasil: a total abertura do mercado brasileiro a
produtos chineses levaria, provavelmente, ao desaparecimento de importantes
setores, como o txtil, o caladista, de vesturio e outros intensivos de mo-deobra. Com ganhos, sem dvida, para o consumidor. Acontece que, medida do
sucesso na poltica de desenvolvimento daquele pas, seus salrios se elevaro at
chegarem ao nvel do dos brasileiros. Com isso, os preos dos produtos chineses
se tornaro iguais aos praticados nos setores brasileiros destrudos por sua concorrncia. Ou seja, ganhos temporrios para os consumidores teriam sido obtidos
mediante perdas irreparveis para o Brasil, tanto em termos de investimentos
quanto em termos de empregos.
A soluo do problema seria a que aqui se apresenta. Determinar-se-ia a
quantidade direta e indireta (i. , embutida nos insumos) de trabalho incorpo-

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

62

rado aos produtos chineses. Calcular-se-ia, em seguida, qual seria o preo destes
produtos se os salrios pagos na China fossem dos nveis praticados no Brasil. Cobrar-se-ia, depois, sobre importaes oriundas daquele pas, tarifa aduaneira suficiente para que o preo do seu produto se tornasse igual quele que resultaria do
pagamento de salrios iguais aos dos brasileiros. Da estas tarifas seriam reduzidas
medida que fossem desaparecendo as diferenas salariais entre os dois pases, at
serem totalmente eliminadas, tal como exige a teoria das vantagens comparativas.
Doena holandesa

Outro problema que poder levar o Brasil a se especializar em commodities decorre do grande aumento do preo destes produtos no mercado internacional. Em
consequncia disso, o Brasil est exportando quantidades crescentes de produtos
agrcolas e minerais e outros em que os insumos naturais tm grande peso. Especificamente no setor industrial, ocorre cada vez menos a exportao e cada vez mais
importao de produtos de maior refinamento tecnolgico.
O Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial (Iedi) denunciou
esse fato como de desindustrializao relativa da economia brasileira. A objeo
levantada foi a de que dados disponveis mostram o ininterrupto aumento, em
valor e quantidade, do setor manufatureiro nacional. Na verdade, denominar
o processo de desindustrializao relativa no exprime corretamente o que est
acontecendo. Melhor designao seria a de desindustrializao qualitativa, que
sinaliza o fato de se estar evoluindo para o setor manufatureiro, no qual unidades
produtivas de tecnologia refinada e o alto valor adicionado por trabalhador esto
reduzindo sua participao, relativamente a outras com as caractersticas opostas.
A desindustrializao qualitativa perfeitamente compatvel com o crescimento
quantitativo do conjunto do setor manufatureiro. Pode-se, at mesmo, alegar que
o crescimento acelerado da atividade fabril sinaliza, nas condies presentes, o
fato de a deteriorao qualitativa do setor estar sendo levada rapidamente adiante.
O tipo de evoluo observada no Brasil ocorreu igualmente na Holanda
quando, em virtude da descoberta e da explorao de grandes jazidas de gs,
deu-se, no pas, o esvaziamento da atividade fabril. A literatura designou esta
indesejvel evoluo como doena holandesa. O que est sucedendo no Brasil
algo semelhante. Diante do grande aumento das cotaes internacionais das commodities, o Brasil est se concentrando na produo destes bens, em detrimento
de setores de tecnologia avanada.
Essa tese foi recentemente contestada em coletnea organizada por Barros
e Giambiagi (2008). A primeira contribuio nesse sentido de Barros e Pereira
(2008). Estes autores alegam que existe simples reestruturao da indstria brasileira numa poca de transformaes globais. Como no negam que essa reestruturao est sendo feita em favor de atividades largamente utilizadoras de recursos

Macroeconomia do Emprego

63

naturais, lcito afirmar que a modificao em curso, ao privilegiar setores de baixa


tecnologia, constitui algo semelhante doena holandesa. Ser relevante o fato de
que, na Holanda, a produo manufatureira foi substituda por atividade primria
e, no Brasil, a mudana ocorre fundamentalmente no mbito do setor industrial?
A segunda contribuio no sentido de negar a doena holandesa de Jank et
al. (2008). Os autores apresentam dados estatsticos, segundo os quais no estaria
havendo mudana no setor manufatureiro decorrente do mais rpido crescimento
nas atividades de tecnologia elementar e baixo valor adicionado por trabalhador.
Ora, dados apresentados por Barros e Pereira (2008), na mesma coletnea, contestam esta tese. Em suas palavras: (...) percebe-se uma tendncia de ganho relativo das atividades com tecnologia baseada em recursos naturais em detrimento
de todas as demais (BARROS e PEREIRA, 2008, p. 322). E continuam: As
atividades com tecnologia intensiva em recursos naturais (...) tiveram o maior
aumento na participao dos investimentos realizados pela indstria entre 1996
e 2004 (op. cit., p. 324).
O Iedi, ao dividir as exportaes industriais brasileiras em setores de tecnologia alta, mdia-alta, mdia-baixa e baixa, mostra ganhos nas exportaes em
termos de peso relativo dos dois setores de tecnologia menos refinada. Nas importaes sucede exatamente o oposto, com crescente predomnio dos setores de
tecnologia mais avanada. Est-se, provavelmente, no caso das estatsticas citadas
por Jank et al. (2008), diante de diferena na classificao dos diferentes segmentos
industriais em termos de contedo tecnolgico. correta, sem dvida, a afirmao dos autores de que o avano das atividades de baixa tecnologia ainda no teve
impacto significativo na estrutura industrial brasileira. Da perspectiva de polticas
de desenvolvimento, todavia, o importante o longo prazo. E se a tendncia atual
no for contida, o Brasil se transformar em grande produtor e exportador especializado em commodities primrias e industriais. Ou, do ponto de vista do presente
trabalho, estar condenado situao permanente de desemprego qualitativo.
Jank et al. (2008) alegam que o Brasil no est diante da doena holandesa, mas de uma doena brasileira que estaria afetando as exportaes: falta
de investimentos em infraestrutura, deficincias no mbito regulatrio, impostos
elevados, e assim por diante. Sem aprofundar a questo, observa-se apenas que
esta suposta doena brasileira pode prejudicar as exportaes em geral, mas no
determina sua mudana qualitativa em favor de atividades de baixa tecnologia.
O que se deve igualmente levar em conta que a doena holandesa tende
a ser bem mais perniciosa em pases subdesenvolvidos. Apesar de afetada por
ela, a Holanda continua a ser um pas desenvolvido. Isto porque, em economias
maduras, o setor servios tem maior peso e dinamismo, o que faz nelas menos significativas as perdas no setor fabril. Nas economias retardatrias, pelo contrrio,

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

64

por ainda dependerem da indstria para chegarem ao pleno desenvolvimento, a


situao bem mais grave.
Sobrevalorizao cambial

O que realmente se pode discutir at que ponto a evoluo indesejvel do setor


industrial brasileiro se deve doena holandesa ou resulta simplesmente da sobrevalorizao do real. A sobrevalorizao do real e a doena holandesa so dois
fenmenos diferentes, podendo um existir independentemente do outro. Tal fato
fica particularmente claro no caso brasileiro, em que a sobrevalorizao do real
resultou, pelo menos em boa parte, das grandes entradas de capital especulativo
atrado pelos altssimos juros praticados no pas.
Moeda sobrevalorizada, na medida em que dificulta exportaes, oferece
condies para o predomnio, nas vendas externas, de setores em que o pas tem
vantagens comparativas naturais nas quais, portanto, ele normalmente competitivo. No Brasil, estes so os setores intensivos de recursos naturais. No caso
dos demais setores em que a competitividade foi criada, e, sobretudo, quando ela
resultou de polticas protecionistas, a sobrevalorizao tem maior impacto negativo. Portanto, a sobrevalorizao cambial capaz de explicar, por si s, a evoluo
da economia brasileira no sentido da especializao em commodities. Na prtica,
a doena holandesa e a sobrevalorizao cambial reforam-se mutuamente diante
da recusa do governo brasileiro em adotar medidas corretoras. No caso da sobrevalorizao cambial, a omisso justificada pelas vantagens da taxa de cmbio
flutuante. Ora, evidentemente ningum est defendendo taxa de cmbio fixa, tal
como criada no contexto dos acordos de Bretton Woods. Flutuao controlada
, todavia, perfeitamente exequvel, conforme atesta a experincia de pases asiticos, que, em razo dela, mantm sua moeda permanentemente subvalorizada,
com ganhos significativos em termos de competitividade internacional.
Um aspecto final ainda deve ser considerado. Pode acontecer que, em virtude da entrada no mercado internacional das economias emergentes asiticas,
de recursos naturais escassos, passe a ocorrer grande e permanente aumento no
preo das commodities, com a consequente elevao no seu valor adicionado.
A especializao neste setor se tornaria, em razo disso, aparentemente aceitvel,
ou at desejvel, para pases com abundncia de recursos naturais. A especializao em commodities , de fato, usualmente rejeitada por se tratar de setor de baixo
valor adicionado por trabalhador.
Contra essa interpretao existem, porm, objees ponderveis. A utilizao de recursos naturais no-renovveis como base de polticas de desenvolvimento se defronta com a objeo de que, mais cedo ou mais tarde, suas reservas se
esgotaro, levando o pas a impasse econmico difcil de ser contornado. Quanto
aos recursos naturais renovveis, tipicamente agrcolas, estes se defrontam com

Macroeconomia do Emprego

65

o problema de sua elasticidade-renda inferior a um, situao identificada pelas


chamadas Leis de Engel. Ou seja, se o produto per capita dos pases asiticos for
multiplicado por dez, nem por isso eles comero dez vezes mais carne ou tomaro dez vezes mais caf. A especializao no setor proporcionar, assim, ganhos
substanciais durante certo perodo, os quais sero drasticamente reduzidos em
prazo mais longo.
Objeo mais importante , contudo, a seguinte: no se est diante de opo
necessria entre bens tecnologicamente refinados e commodities. Como a disponibilidade de mercado eleva endogenamente as poupanas, possvel investir ao
mesmo tempo em commodities e produtos de tecnologia avanada. Isso porque,
garantido o mercado para eles, a poupana necessria surgir endogenamente,
no havendo motivo para se optar entre um e outro.
Ao fazer isso, o pas, no s evitar o problema da especializao em commodities, como se candidatar ao superdesenvolvimento, porque, alm de ter os mesmos
produtos de alta tecnologia e elevado valor adicionado dos pases desenvolvidos,
produzir, diferentemente destes, commodities de alto valor adicionado. Em suma,
por meio de poltica adequada de desenvolvimento ser possvel para pases abundantes em recursos naturais superar os excelentes resultados dos pases asiticos.
5 Uma estratgia de desenvolvimento com base no mercado

A forma de evitar o desemprego incremental a elevao do PIB em ritmo suficiente para proporcionar emprego a toda a mo-de-obra nova que se apresenta ao
mercado. Para eliminar o desemprego qualitativo, o PIB per capita deve crescer
pelo menos em ritmo superior ao registrado nas economias maduras. Ou seja,
a poltica econmica requerida para o alcance do pleno emprego definido nos
termos aqui propostos confunde-se com a poltica de desenvolvimento. este
o tema que ser tratado a seguir. E como o sucesso desta poltica depende de se
conseguir disponibilidade adequada de mercado, deste ponto de vista que ela
deve ser formulada.
Antes de se iniciar diretamente o assunto, dois pontos bsicos devem ser
esclarecidos. A anlise anterior mostra que qualquer poltica de desenvolvimento
deve ter como base a criao, ou o aproveitamento, da disponibilidade de mercado. Ora, no Brasil, houve importante divergncia sobre se poltica de desenvolvimento deve basear-se fundamentalmente no mercado interno ou externo.
O segundo ponto importante que polticas de desenvolvimento, sobretudo em
sua fase inicial, tm necessidade do instrumento protecionista. Ora, os defensores do neoliberalismo afirmam que o protecionismo deve ser substitudo pela
eliminao do custo pas (custo Brasil, no caso). Estes dois aspectos devem ser,
portanto, preliminarmente examinados.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

66

5.1 Mercado interno e mercado externo

O primeiro ponto a ser decidido se essa estratgia se apoiar no mercado interno


ou externo. Este aspecto importante porque, quando em 1980 se esgotou o modelo de substituio de importaes, houve divergncia no Brasil sobre a convenincia de se insistir no crescimento para dentro, ou baseado no mercado interno,
ou se seria o caso de se passar ao crescimento para fora, baseado nas exportaes.
A primeira alternativa foi defendida por Celso Furtado. Segundo ele, o modelo de substituio de importaes havia se esgotado por no existir em pases
subdesenvolvidos, diferentemente do que ocorre nas economias maduras, anel
de feedback capaz de garantir a criao automtica do mercado necessrio manuteno do incremento do PIB.
Nos desenvolvidos, a mo-de-obra escassa e o poder de negociao dos
sindicatos, elevado. Em razo disso, o aumento do produto por trabalhador
acompanhado de elevao proporcional dos salrios e, portanto, do mercado.
o anel de feedback que garante a demanda suficiente para manter a taxa de
incremento do PIB.
Nos pases subdesenvolvidos, pelo contrrio, a mo-de-obra abundante, o
que, ligado ao uso de tecnologia labour saving importada, impede que a demanda
de trabalho pressione suficientemente a oferta para o salrio se elevar em ritmo
igual ao do produto por trabalhador. Com isso, surge o problema da insuficincia
de mercado. Enquanto, no crescimento para dentro, existir reserva de mercado
representada pelas importaes substituveis, no haver problema. A ausncia do
anel de feedback em pases subdesenvolvidos compensada pelo aproveitamento do mercado representado pelo estoque de importaes substituveis. Esgotado
este, surge o impasse que levou, no Brasil, ao colapso do modelo de substituio
de importaes.
Para Furtado, a soluo do problema se acha em grande programa de redistribuio de renda. Este daria aos trabalhadores brasileiros o poder aquisitivo
que, nos pases desenvolvidos, proporcionado pelo anel de feedback, contornando-se, dessa forma, o problema representado pela insuficincia de mercado.
Em virtude disso, o crescimento para dentro, ou proporcionado pelo mercado interno, poderia prosseguir indefinidamente. E este modelo seria prefervel porque
independe de decises tomadas no exterior, tais como o fechamento do mercado
agrcola dos Estados Unidos e Unio Europeia.
Este prprio autor, com base nas anlises de Rosenstein-Rodan, props a
tese de que o colapso do modelo de substituio de importaes resultou do
problema da indivisibilidade. A moderna tecnologia exige a criao de unidades produtivas de grande porte. Enquanto existia mercado complementar representado pelo estoque de importaes substituveis, o modelo de substituio de

Macroeconomia do Emprego

67

importaes pde manter-se sem maiores tropeos. Esgotado o estoque, o crescimento do mercado proporcionado pelo crescimento vegetativo do PIB revelou-se
insuficiente para, contornando o problema da indivisibilidade, permitir a criao
de unidades produtivas de grande porte, com o inevitvel colapso do modelo de
substituio de importaes. A soluo bvia consiste em complementar o mercado interno com o externo por meio de exportaes.
Em outros trabalhos foi demonstrado que a simples distribuio de renda
no suficiente para contornar o problema da indivisibilidade (MAGALHES,
2005). No presente texto, aceitou-se, sem maior aprofundamento, que o problema realmente de indivisibilidade, donde a necessidade, esgotadas as oportunidades de substituir importaes, de passar-se ao crescimento para fora.
5.2 Protecionismo e custo Brasil

A mainstream economics, no podendo condenar liminarmente o protecionismo,


passou a declar-lo um second best relativamente eliminao do custo pas (custo
Brasil, no caso em exposio). Sucede que os altos custos registrados nos pases
subdesenvolvidos (infraestrutura deficiente, mo-de-obra de baixa qualificao,
sistema financeiro inadequado, inexistncia de facilidades para pesquisa tecnolgica, sistema fiscal primitivo, burocracia de m qualidade etc.) constituem corolrios normais do atraso econmico que, portanto, s desaparecero com o pleno
desenvolvimento.
Colocando a questo sob outro enfoque, dir-se- que a eliminao do custo
pas exige grandes investimentos somente possveis em pases desenvolvidos. Ficase, assim, diante do seguinte paradoxo: para chegar-se ao pleno desenvolvimento
necessrio eliminar o custo pas; para eliminar o custo pas so indispensveis
grandes investimentos; e grandes investimentos s so possveis em pases desenvolvidos. Ou seja, o que se est dizendo, na questo do custo pas, que, para se
desenvolver, o pas tem de, preliminarmente, ser desenvolvido.
Contra essa objeo, os defensores da posio neoliberal poderiam alegar
que os recursos para eliminao do custo pas podem ser fornecidos pela poupana externa, bastando, para tanto, que o pas subdesenvolvido mantenha condies
favorveis a ela. Acontece, porm, que dificilmente o capital estrangeiro estar
interessado em criar as condies, at mesmo por meio de investimentos a fundos
perdidos, para que o pas subdesenvolvido se torne competitivo em setores de
tecnologia refinada e alto valor adicionado por trabalhador.
A eliminao do custo pas com base no capital estrangeiro se concentraria,
fundamentalmente, na preparao do pas para aproveitar suas vantagens comparativas naturais, o que significa, no caso do Brasil, a especializao em commodities
agrcolas e industriais.

68

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

No protecionismo, a simples reserva do mercado interno para produtores


locais resultaria em aumento endgeno das poupanas, tanto privadas quanto
pblicas, que permitiriam ao pas lanar mo dos meios e dos modos de criar
competitividade da empresa nacional em setores de alta tecnologia e rpido crescimento. A eliminao do custo pas constituiria, neste caso, simples subproduto
de estratgia eficaz de desenvolvimento que, em sua primeira fase, depende do
protecionismo.
Em suma, a tese do ataque prioritrio ao custo pas representa, ao lado
de negociaes conduzidas no mbito da OMC e de propostas de integrao
regional, como a Alca, mais uma tentativa dos pases desenvolvidos e de organismos internacionais de levar os pases subdesenvolvidos a se especializarem
em commodities.
5.3 Linhas bsicas da estratgia de desenvolvimento

Acha-se alm do escopo do presente captulo aprofundar as caractersticas de nova


estratgia econmica para o Brasil. Diante, porm, da tese aqui defendida de a
disponibilidade de mercado ser o determinante principal do processo de desenvolvimento, tornou-se importante mostrar as linhas bsicas da poltica de mercado em estratgia de desenvolvimento.
Antes de entrar diretamente no tema, convm recapitular sucintamente as
polticas econmicas implementadas nas economias maduras, a fim de sublinhar
a diferena entre estas e o recomendvel para economias retardatrias. Este aspecto relevante porque, a menos que exista ambiente favorvel ao desenvolvimento,
polticas corretas de mercado podem ter seus resultados comprometidos.
Nos pases desenvolvidos, da perspectiva do longo prazo, a norma a absteno do governo. O crescimento econmico ocorre pela simples ao dos mecanismos de mercado, o que dispensa a definio e a implementao de estratgias
econmicas. Da perspectiva de curto prazo, o papel do governo no vai alm de
estabelecer as regras do jogo econmico e de garantir os equilbrios fundamentais,
cambial, fiscal e monetrio.
Desses equilbrios, o monetrio sempre considerado o mais suscetvel a
rompimento, pelo que se considera conveniente o estabelecimento de metas de
inflao. E o instrumento utilizado para alcanar estas metas a elevao da taxa
de juros elevao esta a ser feita sempre que a situao ameace fugir de controle.
Polticas econmicas com tais caractersticas so perfeitamente corretas em economias maduras. O problema acha-se no fato de a doutrina neoliberal, por no
reconhecer a diferena entre economias maduras e retardatrias, pretender darlhes aplicao tambm no caso dos subdesenvolvidos.

Macroeconomia do Emprego

69

Nesses pases, a simples existncia de desempregos incremental e qualitativo


denuncia a deficiente operao dos mecanismos de mercado, tornando indispensvel ao corretora do governo. Da perspectiva de longo prazo, esta deve traduzir-se em estratgia econmica, descrevendo os meios e os modos de se chegar ao
pleno desenvolvimento.
Conforme mostrado anteriormente, o sucesso da estratgia depende de se
garantir mercado disponvel de dimenses e dinamismo adequados. Na primeira
fase do desenvolvimento, o mercado que dever comandar o processo o interno,
no mbito do modelo de substituio de importaes. Sua grande vantagem que
a competitividade, que proporciona a disponibilidade de mercado, pode ser obtida por meio de medidas protecionistas. Estas isentam despesas do poder pblico
para dar competitividade produo nacional.
Essa fase foi vencida pelo Brasil, o que dispensa maior aprofundamento do
tema. importante, todavia, deixar claro o papel do capital estrangeiro. Este teve
grande peso no modelo de substituio de importaes no pas, tendo sido sua
contribuio, porm, do tipo anteriormente examinado no caso chins, isto ,
ele viabilizou o ingresso do Brasil em setores em que as empresas locais careciam
de experincia, facilitando e acelerando o processo de industrializao. O papel
significativo do investimento estrangeiro no pode, entretanto, ser interpretado
como desmentido tese do papel central do mercado. Pelo contrrio, o sucedido
foi que, garantida a disponibilidade do mercado interno para o produtor local
por meio de barreira s importaes, no apenas houve elevao endgena da
poupana interna, como tambm substancial aumento no ingresso da poupana
externa. Ou seja, assegurada a disponibilidade de mercado, elevam-se espontaneamente, alm da poupana interna, tambm a de origem externa, ficando, assim,
confirmada a tese de que a disponibilidade de mercado que comanda o processo.
A fase seguinte, a da estratgia de desenvolvimento, deve basear-se no mercado
externo, i. , nas exportaes. Neste momento a competitividade ou o mercado disponvel depende fundamentalmente de investimentos destinados a baixar preos
e a melhorar a qualidade do produto nacional. Tendo-se esgotado o estoque de
importaes substituveis, o protecionismo torna-se, em princpio, dispensvel,
porque no cria, mas to-somente mantm o mercado j conquistado. Conforme se mostrar em seguida, a subvalorizao da moeda nacional constitui o novo
instrumento capaz de substituir o protecionismo ao conferir competitividade ao
produto nacional no mercado externo.
Para melhor sublinhar a importncia da subvalorizao da moeda nacional como substituto das barreiras s importaes, ser til recapitular o debate
ocorrido nos anos 1960. Por essa poca, era tranquila a aceitao da tese de Friedrich List de que a indstria nascente devia ser protegida, o que podia ser feito

70

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

por meio de barreiras aduaneiras ou de subsdios. Estes ltimos eram preferveis


porque, enquanto as barreiras aduaneiras garantem competitividade somente no
mercado interno, o subsdio proporciona competitividade tambm no internacional. Chegou-se mesmo a argumentar que os subsdios eram mais indicados.
Isto porque exigem despesa pblica que os governos tm interesse em suspender
ou reduzir to cedo quanto possvel. Em sentido oposto, as barreiras aduaneiras
proporcionam receitas que eles tm interesse em manter. Em protecionismo estritamente provisrio, no sentido defendido por Friedrich List, o subsdio , assim,
a opo ideal.
A proteo oferecida pelos subsdios, que chegou a ser chamada de protecionismo extenso, foi rejeitada pelas naes industrializadas. O debate suprarreferido
alerta, contudo, sobre a possibilidade de tornar disponveis mercados externos
com base em medida unilateral de pases subdesenvolvidos e que no implicam
despesas para o governo, como acontece com o protecionismo em relao ao
mercado interno.
A subvalorizao da moeda dos subdesenvolvidos deve, assim, ser considerada nova modalidade de protecionismo extenso, capaz de criar disponibilidade de
mercado externo do qual depende o desenvolvimento econmico em sua segunda
fase. Se, apesar de eventuais protestos, os pases desenvolvidos tm aceitado a
subvalorizao das moedas das economias retardatrias, esta tornou-se eficaz instrumento de polticas de desenvolvimento baseadas no mercado externo.
Outro ponto importante que, na segunda fase de uma nova estratgia de
desenvolvimento, o processo dinmico deve ser comandado pela empresa nacional. Novamente aqui o problema de mercado. As filiais de empresas estrangeiras
no tm acesso aos grandes mercados mundiais j atendidos pelas matrizes, restrio essa inaceitvel em estratgia cujo fulcro a disponibilidade de mercado.
Observe-se que, na fase de substituio de importaes, tal tipo de problema
no existiu: as filiais de empresas estrangeiras, ao instalarem-se no mercado interno de pas protecionista, estavam, de fato, apenas recuperando mercado perdido
pelas matrizes.
Na fase de crescimento para fora, o governo deve colaborar para que a empresa nacional atinja competitividade internacional por meio do financiamento a
fundos perdidos da pesquisa e do desenvolvimento, da formao da mo-de-obra
de alta qualificao, da criao de infra estrutura especializada, de isenes fiscais,
crdito favorecido etc. E como a experincia demonstra que, no mundo globalizado, as empresas bem-sucedidas tendem a tornar-se multinacionais, o financiamento de investimentos externos da empresa nacional constitui igualmente
aspecto importante. Tudo isso da perspectiva de longo prazo.

Macroeconomia do Emprego

71

As condicionantes de curto prazo devem realmente ser atendidas sob pena


de comprometer as mais bem concebidas estratgias de desenvolvimento. Tambm da perspectiva de curto prazo, as poltica econmicas destinadas a criar ambiente favorvel ao desenvolvimento diferem de maneira fundamental da aconselhvel para os desenvolvidos.
Regras do jogo favorveis ao crescimento so, sem dvida, importantes. Estas devem, no entanto, ser consideradas elemento de apoio estratgia adotada, e
no instrumento de fundamental importncia, como afirma o pensamento neoliberal. Segundo este, o simples estabelecimento de regras do jogo (ou instituies)
corretas condio necessria e suficiente para se chegar ao pleno desenvolvimento, dispensando as estratgias e a ao do poder pblico.
A manuteno dos equilbrios fundamentais igualmente relevante, mas
seu significado difere do vlido para as economias maduras. Isto porque qualquer
crescimento acelerado indispensvel para eliminar o atraso econmico provoca
inevitveis tenses dos tipos fiscal, cambial e monetrio. Polticas de desenvolvimento devem, portanto, alm de adotar medidas para obter incremento acelerado do PIB, definir instrumentos destinados a evitar que essas tenses escapem
de controle. Nesse contexto, o desequilbrio monetrio sempre o que causa as
maiores preocupaes.
Em polticas de desenvolvimento (ou de crescimento acelerado) presses
inflacionrias so inevitveis. Elas devem ser colocadas sob controle com base em
medidas que, diferentemente da elevao da taxa de juros, no se choquem com
o objetivo prioritrio do desenvolvimento, tais como polticas de rendimento
e polticas fiscais que no impliquem cortes de investimento , ao sobre as
causas especficas da inflao de custos, e assim por diante. Grave erro consiste em
adotar, a exemplo do que se faz nas economias maduras, medidas destinadas no a
manter as presses inflacionrias sob controle, mas a elimin-las. Como presses
inflacionrias so normais no desenvolvimento, a insistncia na sua eliminao
poder levar reduo da taxa de crescimento. Ou, sinteticamente, dir-se- que,
se nos pases desenvolvidos correta a opo por metas de inflao, nas economias retardatrias recomendveis so metas de desenvolvimento conseguidas,
tal como demonstra ser possvel a experincia dos pases asiticos, com taxas anuais de inflao no superiores a 5%.
Como observao final, mostrar-se- aqui que as linhas bsicas de poltica de desenvolvimento anteriormente apresentadas coincidem substancialmente
com o que se fez na bem-sucedida poltica de desenvolvimento dos pases asiticos. comum afirmar-se que a experincia de desenvolvimento da regio obedeceu a diferentes modelos, pelo que no seria lcito afirmar que existem nela
padres a serem imitados, o que , sem dvida, correto. Observam-se, contudo,

72

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

nos diferentes modelos implementados na rea, pontos comuns que mostram o


que deve ser feito em qualquer estratgia eficaz de desenvolvimento, os quais so
mencionados a seguir.
Nos pases do leste e do sul da sia, a estratgia de crescimento baseou-se em
mercados tornados disponveis por meio da criao de competitividade para seus
produtos. Conforme demonstrou aquele relatrio do Banco Mundial, isto proporcionou a eles elevadssimas taxas de poupana. No se identificou, na regio,
qualquer poltica de tipo financeiro capaz de explicar taxas iguais ou superiores a
30% do PIB.
O Estado teve papel fundamental nos programas de desenvolvimento por
meio do que o relatrio do Banco Mundial chamou de market friendly intervention, expresso que, segundo alguns comentaristas, no faz justia ao intenso e ao
abrangente engajamento do governo no processo. A inflao foi mantida sob controle sem elevao da taxa bsica de juros. Estas so, nesses pases, uniformemente
baixas, e algumas vezes at mesmo negativas. As taxas de cmbio subvalorizam
sistematicamente a moeda local. O capital estrangeiro bem recebido, mas a
ponta-de-lana do processo dinmico constituda pelo capital e pelas empresas
nacionais. Em suma, existem grandes diferenas nas solues especficas adotadas
em pases como China, Taiwan e Hong Kong, mas as caractersticas mencionadas
anteriormente predominaram em todos eles.
6 A poltica econmica em curso no Brasil

Durante todo perodo posterior a 1980, o Brasil obedeceu s receitas neoliberais do Consenso de Washington. Em ltima anlise, esta atitude significou
a aceitao das mesmas linhas bsicas da poltica econmica adotada em pases desenvolvidos. Atualmente, surgem os primeiros sintomas de mudana, os
quais passam a ser examinados a seguir. E, no do enfoque adotado neste captulo, a indagao ser sobre at que ponto o problema colocado pelo desemprego
incremental e qualitativo est sendo adequadamente resolvido. Em virtude da
poltica econmica neoliberal inspirada no Consenso de Washington, depois
dos anos 1980 o PIB brasileiro cresceu abaixo da mdia anual de 3%, enquanto
a estimativa da taxa necessria para evitar o acrscimo do desemprego incremental, tomando-se como base as estimativas de diversos analistas, situava-se
em torno de 5%. A partir de 2007, diante dos maus resultados obtidos, deu-se
o primeiro passo no sentido de restabelecer o papel do governo na economia,
com o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Este no apenas proporcionou, no primeiro ano de sua vigncia, PIB superior a 5%, como tambm
criou expectativa de crescimento no mesmo ritmo para os anos seguintes. Com
isso, o desemprego incremental foi colocado sob controle no sentido de evitar
sua elevao, situao que s se modificar sob impacto de choques de origem

Macroeconomia do Emprego

73

externa, decorrentes da recesso internacional em curso. O mesmo no se pode


dizer do desemprego qualitativo.
A eliminao desse ltimo depende de taxa de crescimento superior dos
pases desenvolvidos, e suficiente para colocar sob controle as consequncias do
efeito de imitao, o que significa obter ritmo de desenvolvimento to elevado quanto possvel. A longa experincia passada do Brasil e os resultados atuais
obtidos em alguns pases vizinhos e na sia permitem colocar em 7% a taxa de
incremento do PIB indispensvel para garantir, a longo prazo, o pleno emprego
qualitativo ou, na prtica, para eliminar o atraso econmico do pas. Srios
obstculos devem ser vencidos para que tal resultado seja conseguido.
O objetivo do PAC vai pouco alm de garantir, ao atual governo, melhores
resultados no seu segundo mandato. O PAC, sem negar que ele importante
como primeiro passo para o abandono do neoliberalsmo, fica bastante aqum do
que o pas necessita. Assim, ele no oferece qualquer nova estratgia econmica
para o Brasil, como, no passado, os bem-sucedidos modelos primrio-exportador
e de substituio de importaes. A viso de curto prazo do PAC manifesta-se,
igualmente, no fato de enfatizar investimentos de infraestrutura. Conforme mostra Hirschman (1959), infraestrutura permite, mas no determina o desenvolvimento. De pouco vale construir estradas se no h caminhes para utiliz-las,
ou criar hidroeltricas se no existem empresas para aproveit-las. A priorizao
de investimentos em infraestrutura justifica-se, na atual realidade brasileira, pela
insuficincia ou pela deteriorao desta, decorrente de longo perodo de manuteno e de ampliao insuficientes. Isto, contudo, apenas confirma a viso de
curto prazo dominante no PAC.
Possivelmente mais grave o fato de a equipe tcnica instalada no Banco
Central , que comanda a economia brasileira, continuar a ter a disponibilidade
de poupanas como fulcro das polticas de desenvolvimento, conferindo papel
fundamental ao capital estrangeiro.
Se alguma viso de longo prazo pode ser atribuda a essa equipe a convico
de que constitui boa opo para o pas a especializao em commodities agrcolas
e industriais. Pelo menos o que indica sua passividade diante das consequncias
da doena holandesa e da sobrevalorizao do real. Dada a opo neoliberal desta
equipe econmica, compreensvel que resista centralizao do cmbio, medida
radical para solucionar o problema da sobrevalorizao. Por que, ento, no pr
sob controle as entradas de capital especulativo estrangeiro, visto que uma das
causas bsicas da sobrevalorizao da taxa de cmbio? Este controle no s permitido pelas regras do Fundo Monetrio Internacional (FMI), como tambm est
sendo adotado no Chile, pas usualmente apontado como fiel seguidor da receita
neoliberal. Da perspectiva de anlise realizada neste trabalho, mesmo que o atual
aumento de preo das commodities se mantenha, permitindo a elevao da taxa de

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

74

incremento anual do PIB brasileiro para 7%, a situao continuar insatisfatria


do ponto de vista do desemprego qualitativo, se isso for obtido com base na produo de commodities.
Pior ainda so os efeitos de longo prazo de medidas de carter conjuntural
adotadas pelo Banco Central. Mostrou-se anteriormente que se a inflao ou
pelo menos inflao anual acima de 5% no constitui acompanhamento obrigatrio, nem desejvel, do desenvolvimento, presses inflacionrias so sempre
inevitveis. Diante disso, a deciso correta consiste em colocar estas presses sob
controle por meio de medidas que no afetem o crescimento. Assim, exclui-se, de
forma absoluta, a elevao da taxa de juros.
No Brasil, em vez disso, o Banco Central comporta-se como se estivesse em
pas desenvolvido. Nos Estados Unidos, quando a taxa anual de crescimento se
aproxima de 4%, surgem presses inflacionrias e o banco central norte-americano, Federal Reserve (FED), adota medidas para elimin-las, as quais tm o objetivo, em ltima anlise, de reduzir a taxa de crescimento. Trata-se de iniciativa
perfeitamente justificvel em pas que no tem atraso econmico a eliminar.
No Brasil, com a porcentagem de poupana sobre o PIB em torno de 18%,
a taxa de crescimento que pode ser mantida, sem presses inflacionrias, de
cerca de 5%. Seguindo o modelo norte-americano, quando o crescimento ameaa
ultrapassar esta porcentagem, o Banco Central eleva a taxa de juros. A alegao
que se pretende apenas controlar a inflao. Mas, na prtica, isto conseguido
evitando-se o incremento do PIB brasileiro superior a 5%, porcentagem esta que
se torna, dessa forma, o teto para o crescimento da economia brasileira, tendo por
consequncia a perpetuao do desemprego qualitativo ou, em ltima anlise, do
subdesenvolvimento.
7 Concluso

A indagao final sobre o que o futuro reserva para a economia brasileira. H que
se comear com a observao preliminar de grande relevncia. Em termos de desenvolvimento, as condies brasileiras so excepcionalmente favorveis. O Brasil, juntamente com a Rssia, a ndia e a China, faz parte do BRIC, pases que, segundo a
literatura, dominaro, no futuro, a economia mundial. E o Brasil supera os outros
trs nas precondies usualmente consideradas favorveis ao crescimento econmico, a saber: abundncia de recursos naturais, igualdade de lngua e traos culturais,
inexistncia de conflitos internos raciais ou religiosos, e bom relacionamento com
os vizinhos. Apesar disso, nos ltimos vinte anos, o Brasil no s registrou incremento do PIB substancialmente inferior ao dos demais pases do grupo BRIC,
como tambm frequentemente menor do que o dos prprios pases desenvolvidos.
At que ponto este estado de coisas pode ser modificado?

Macroeconomia do Emprego

75

Mantidas as linhas atuais de poltica econmica, no existe qualquer possibilidade de mudana nesse quadro negativo. O prprio PAC, que constituiu o
primeiro rompimento com o neoliberalismo, no atende adequadamente necessidade de novos rumos para a economia brasileira.
Recentemente, todavia, surgiu algo novo que poder representar importante
novo passo no sentido do redirecionamento da economia brasileira. a poltica
industrial recentemente anunciada. Esta se coloca da perspectiva de longo prazo,
tem como base viso estratgica, e se prope a romper com a inrcia da taxa de
investimentos sobre o PIB, congelada em 18%.
Para ser levado adiante, o programa industrial exige elevao da taxa de
investimentos para 21%, o que, ao determinar a acelerao do PIB, vai gerar
poupanas endgenas suplementares, que podero elevar esta porcentagem ainda
acima do previsto. O problema que a passagem dos investimentos de 18% para
21% ter como inevitvel consequncia o surgimento de presses inflacionrias,
quando mais no seja pelo fato de que maiores investimentos determinam elevao imediata da demanda global, somente compensada por aumento da oferta
aps um ou dois anos.
O comportamento correto do Banco Central, que comanda a poltica econmica do pas, seria adotar medidas que, sem prejudicar o desenvolvimento,
evitassem que as presses inflacionrias se transformassem em inflao aberta.
A experincia passada indica, porm, que o banco elevar pura e simplesmente os
juros, abortando o programa industrial.
Em suma, a previso do comportamento da economia brasileira a longo
prazo no cabe a economistas, mas a cientistas polticos, a socilogos ou at
mesmo a psiclogos. Caber a eles avaliar a probabilidade de ser substituda a
equipe neoliberal instalada no comando da economia. Ela tolera o PAC, mas
dificilmente aceitar o programa industrial cuja consequncia ser incremento
do PIB alm dos 5%, que considera a mais elevada taxa compatvel com a estabilidade monetria.

Captulo 3

Infraestrutura e logstica no Brasil


Carlos Lessa

Uma observao panormica da infraestrutura de energia e transporte no Brasil


de hoje deve comear pela identificao dos principais traos de configurao
estrutural das matrizes nacionais cotejados com informao de outras economias relevantes.
A matriz energtica brasileira tem uma peculiar configurao estrutural,
quando comparada com a mundial. Em 2006, o Brasil produziu aproximadamente 226 milhes de toneladas equivalentes de petrleo (TEP). A economia brasileira utilizou 2% da energia consumida pelo mundo. Seu trao mais marcante
o peso extremamente elevado de fontes energticas renovveis, em comparao
com as no-renovveis. O Brasil consome 44,9% de TEP renovveis, enquanto
no mundo somente 10,6% so oriundos deste tipo de fonte. A principal fonte
renovvel brasileira a energia hidrulica, com uma participao pouco superior
de produtos de cana-de-acar e de lenha. Neste particular, necessrio destacar
o peso excessivo da lenha na matriz energtica brasileira.
O peso elevado de lenha na matriz brasileira explica-se, em parte, pelo carvo vegetal utilizado na siderurgia e na metalurgia de no-ferrosos. Na ausncia
de reflorestamento compensatrio, a renovabilidade deste combustvel no est
sendo assegurada. Quanto s fontes no-renovveis, que totalizam 55,1% do total
da TEP, tem peso dominante o petrleo (37,9%), pouco acima da mdia mundial.
particularmente reduzida no Brasil a presena do gs natural (9,6%) e
do carvo mineral (6%). Na matriz mundial, o gs natural contribui com quase
20%, e o carvo mineral, com 40%. O urnio participa do balano energtico brasileiro com menos de 2%, reduzido em comparao aos 6,5% da matriz
mundial. A gerao de energia eltrica por fontes hidrulicas e no trmicas certamente modifica o ambiente, porm preserva sua sustentabilidade como recurso
energtico no futuro. A termoeletricidade pode vir a elevar a participao dos
no-renovveis no consumo energtico brasileiro, o que deveria ser ponderado
pelos preocupados com o meio ambiente, ao vetar usinas hidreltricas.

78

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Observada em sua composio, a matriz energtica brasileira tem uma


configurao de vanguarda conveniente, garante a autossuficincia para o meio
ambiente, e refora o potencial de soberania da economia brasileira em seu desenvolvimento futuro, desde que sua expanso seja planificada, tendo em vista
estimular o crescimento da economia.
A dimenso inquietante de nossa matriz energtica reside no consumo por
habitante. Cada brasileiro utiliza, anualmente, 1,21 TEP, quando a mdia mundial de 1,69 TEP, sendo 4,67 TEP nos pases da Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE). No Brasil, a tropicalidade hegemonicamente desfrutada pela maior parcela da populao facilita o indicador mdio
brasileiro, mas inquestionvel a reduo do consumo energtico. Ainda hoje,
5% de lares brasileiros no esto ligados a redes de energia eltrica.
O Programa Luz para Todos anuncia que esse nvel de conexo com a rede
eltrica foi atingido em 2007. Aos lares em lugares mais dispersos e de difcil
acesso, o Projeto Ribeirinhos ir ligar a luz mediante um leque de outras tecnologias. Entretanto, o padro de vida nos segmentos pobres da sociedade brasileira
parco utilizador de energia, e qualquer melhoria na integrao social gerar
respostas ampliadas de exigncias energticas. O desafio para a evoluo energtica do pas, a longo prazo, consiste em ampliar e melhor distribuir a energia por
habitante, sem perder a caracterstica extremamente positiva da alta contribuio
relativa dos renovveis.
A matriz de transporte de carga apresenta, no Brasil, por modalidade,
uma configurao peculiar e pouco eficiente. Em 2004, foram utilizadas 863
bilhes de toneladas por quilmetro til (TKU). A liderana absoluta rodoviria, com 512 bilhes de TKU, seguida pela modalidade ferroviria, com 206
bilhes de TKU, e pela hidroviria, com 105 bilhes de TKU. No transporte
de pessoas, o rodovirio quase absoluto, tendo deslocado, em 1999, 92% dos
passageiros por quilmetro.
til comparar o padro brasileiro, quanto modalidade ferroviria, entre
os seis maiores territrios mundiais. O Brasil utiliza a menor frao ferroviria
(24%), conforme a tabela 1.
Em contraste, o peso da modalidade rodoviria brasileira quase pe o pas
na liderana, ao deslocar quase 60% das cargas brasileiras. Para um pas que
dispe de trs caudalosas bacias fluviais, uma extensa costa martima e distncia
nutica expressiva dos principais plos da economia mundial, modesta a contribuio aquaviria.

Infraestrutura e Logstica no Brasil

79

Tabela 1

Diviso da matriz de transportes entre os principais modais 1 2003


Pas

Ferrovirio
(%)

Rodovirio
(%)

Hidrovirio
(%)

Extenso territorial
(1.000 km2)

Rssia

81

11

17,0

Canad

46

43

11

9,2

Austrlia

43

53

7,6

EUA

43

32

25

9,2

China

37

50

13

9,6

Brasil

24

52

14

8,5

Fonte: Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Anlise Trevisan, 2003.


Notas: 1 No foram considerados os modais areo e dutovirio.
Obs.: No foram consideradas reas cobertas por guas.

Toda informao disponvel mostra que, com o desenvolvimento das foras


produtivas e fenmenos como urbanizao, metropolizao e deslocamento de
fronteiras agrcolas, h a tendncia ao crescimento do percurso mdio por tonelada de mercadoria. Nas ltimas dcadas, no Brasil, o volume de TKU cresceu
sem parar em relao ao Produto Interno Bruto (PIB). Por exemplo, entre 1971
e 1991, o ndice TKU saltou de 100 para 448, enquanto o PIB alcanou o ndice
288. Em simultneo, houve o aumento da distncia mdia percorrida por tonelada de mercadoria. Estima-se que no Brasil, entre 1970 e 2004, o deslocamento de
cada tonelada de mercadoria evoluiu de 267 km, em mdia, para 612 km.
A deficincia estrutural da matriz de transporte brasileira fica explcita
quando se consulta o custo mdio por modalidade. A tabela 2 mostra os custos
comparativos.
Tabela 2

Custos comparativos entre modais de transporte


Modal
Areo

US$ centavos / ton. km


14,0

Rodovirio

4,0 5,0

Ferrovirio

0,3 1,0

Dutovirio

0,1 0,3

Balsa e rebocador

0,12 0,18

Navio cargueiro

0,06 0,24

Navio graneleiro

0,02 0,04

Fonte: Instituto de Ps-Graduao e Pesquisa em Administrao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (COPPEAD/UFRJ).

O transporte rodovirio cinco vezes mais caro que o ferrovirio. O custo


do transporte aquavirio significativamente inferior ao ferrovirio. A modalidade dutoviria, que contribui com 15% das cargas nos EUA, tem no Brasil
uma participao reduzida a menos de 5%. Esta modalidade assimilvel, em
custos, aquaviria.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

80

O conforto resultante da observao estrutural da matriz energtica cancelado pela observao da matriz de transporte brasileira. O Brasil tem uma matriz
de transporte de carga excessivamente dependente da modalidade de mais alto
custo. H previso de encarecimento mundial relativo de petrleo e derivados,
o que atingir, no futuro, o baixo ventre da matriz brasileira. Agrava o quadro
o predomnio crescente da modalidade rodoviria no transporte intraurbano de
cargas e de pessoas. Isto reflete a preferncia absoluta pelo transporte individual
no veculo automotor. No transporte virio metropolitano, reduzida a participao dos modais sobre trilhos (ferrovia e metr).
A logstica que engloba as operaes de planejamento, transporte, armazenagem, controle de custos, e distribuio de tecnologia de informao associada
ao abastecimento pouco eficiente no Brasil. H combinao perversa de: escasso
armazenamento de gros nas reas produtoras; gargalos nas estradas de aproximao aos portos (Santos e Paranagu) em virtude da urbanizao e do desenho
de malhas de carga superpostas s redes virias das cidades; submanuteno das
rodovias (somente as federais exigiriam R$ 5 bilhes/ano); senilidade da frota de
caminhes de estrada (idade mdia de 14 anos); ausncia de procedimentos geis
de transposies intermodais; e de subinvestimento crnico no apoio porturio
o Porto de Itagua, RJ, por exemplo, subutilizado pela procrastinao de uma
pequena rodovia de contorno. A comparao da logstica do Brasil com a dos
EUA ilustra a situao inferiorizada do pas, conforme a tabela 3.
Tabela 3

Custo de logstica em 2004 (em % do PIB)


Brasil

EUA

Transporte

7,5

5,0

Estoque

3,9

2,1

Armazenagem

0,7

0,7

Administrao

0,5

0,3

12,6

8,1

17,0

10,2

TOTAL
Custo total em 1996
Fonte: Centro de Estudos Logsticos da COPPEAD/UFRJ.

Sob o ponto de vista estrutural, a matriz de transporte brasileira tem uma


configurao que deprime a macroprodutividade da economia nacional. So reconhecidas as mazelas nas formas de transposio intermodal, o que refora a
tendncia ao rodovirio, por sua flexibilidade e agilidade. inquietante deslocar a
fronteira agrcola, assim como abastecer cidades e portos de exportao mediante
a utilizao do binmio caminho-derivado de petrleo. A persistncia desta tendncia cobrar, a longo prazo, uma reduo geral de produtividade macroeconmica, com efeitos sociais preocupantes por sua incidncia no poder de compra
da populao.

Infraestrutura e Logstica no Brasil

81

A hipertrofia da modalidade rodoviria na circulao de pessoas e de cargas


no espao urbano tem como efeito dramtico a degradao da qualidade de vida,
ao ampliar o tempo de deslocamento residncia-trabalho-residncia, situado em
mais de duas horas nas regies metropolitanas (RMs) do Rio de Janeiro e de So
Paulo, de acordo com as ltimas estimativas. A densidade excessiva de habitaes
em locais precrios no tecido urbano (favelizao) , em grande parte, resultante
do pssimo padro de transporte metropolitano, tanto em termos de custo tarifrio como de tempo de deslocamento.
A populao de baixa renda das metrpoles brasileiras tende a optar por
uma residncia de pior qualidade, porm prxima ao lugar em que exerce as atividades que lhe garantem renda monetria por assalariamento ou venda de servios
por conta prpria. A pior qualidade est em terrenos de encosta ou alagadios
com ausncia de infraestrutura por vezes, sem soluo de engenharia disponvel
, deixados de lado pela expanso dos grupos de melhor renda. racional, para a
populao integrada precariamente economia urbana, reduzir os custos e o tempo de deslocamento, em detrimento da qualidade da residncia em si. A reduo
de custos e tempo de deslocamento residncia-trabalho-residncia ampliaria o
leque de opes residenciais, reduzindo o custo do terreno e possibilitando uma
melhor habitao popular.
til retroceder os ponteiros da histria para evidenciar como as matrizes energtica e de transporte refletem o anterior desenvolvimento das foras
produtivas, e conservam seculares modificaes antrpicas na natureza. Estas
infraestruturas e a edificao da rede urbana so transformaes feitas pelo esforo
nacional para estruturar uma nova natureza a servio de seus projetos de futuro.
Com algum exagero, possvel identificar, dos tempos coloniais, e at mesmo pr-cabralinos, marcas subjacentes s matrizes estruturais atuais. A forma de
ocupao espacial do territrio brasileiro, desde a distribuio urbana na linha
da costa at os principais eixos de penetrao para interior, remontam a sculos
passados. A principal macrointerveno recente foi a construo de Braslia e sua
rede de transporte interligando a cidade a todas as regies do pas, a includos o
Centro-Oeste e a Amaznia Meridional. O desenho da malha ferroviria brasileira, derivada do servio de deslocamento de cargas exportveis do interior para os
portos costeiros simultaneamente criao de um padro fundirio concentrado , provm do sculo XIX.
Nessa poca, a organizao da matriz de transporte fez da navegao costeira
a principal conexo intermodal com a ferrovia. Houve despreocupao com a padronizao de bitolas, que ainda hoje so dissmiles e dificultam as transposies
interferrovirias. O carvo vegetal esteve associado ao modelo de infraestrutura de
transporte e de energia plasmado no Brasil Imperial.

82

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Na vanguarda da Primeira Revoluo Industrial, as economias europeia e estadunidense articularam a ferrovia com a integrao de seus respectivos territrios
nacionais. Os traados ferrovirios, voltados para o mercado interno de cargas
e de passageiros, harmonizaram-se com a rede histrica de cidades e estradas carroveis anteriores. Na Europa tambm houve a superposio e a articulao das
ferrovias com as antigas redes aquavirias, de longa data implantadas em rios
navegveis e nos canais de passadas engenharias.
Nos Estados Unidos, as ferrovias interligaram Pacfico e Atlntico e plasmaram um modelo de expanses industrial e agropecuria simultneas voltado para
o mercado interno. Quando a Segunda Revoluo Industrial se instala com o
motor exploso, petrleo e derivados, e difuso de energia eltrica , a matriz
de transporte anterior complementada pela instalao rodoviria. A rodovia
europeia no aposentou nem a ferrovia nem a hidrovia: modificaes energticas
na ferrovia e na hidrovia ajustaram-se rodovia, em busca de uma elevao sistmica de produtividade. Os efeitos interativos e sinrgicos entre as matrizes de
transporte e energia potencializaram o desenvolvimento das foras produtivas no
primeiro mundo.
A histria econmica brasileira marcadamente diferente. Ainda hoje, nossa rede ferroviria no interarticula o territrio nacional. Ela cumpre um papel
relevante para a exportao de minrios e de gros em diversas regies do pas,
mas sua participao no transporte de carga geral e de passageiros extremamente
reduzida. O continente sul-americano, at o presente, no tem ferrovias operando
entre o Atlntico e o Pacfico. Apesar da extenso da costa atlntica e das bacias
fluviais brasileiras, houve declnio relativo da modalidade hidroviria, que perdeu
participao na carga geral.
O modal rodovirio estruturou as linhas-tronco da integrao territorial
brasileira. singular o principal eixo rodovirio percorrer a costa, do extremo
norte ao extremo sul do Brasil. Tal tendncia foi reforada com a instalao, no
interior brasileiro, da nova capital federal. Embora tenha propiciado intenso dinamismo na ocupao territorial de novas regies agrcolas, houve a reproduo
da hipertrofia rodoviria. Somente a produtividade agrcola, no interior dos estabelecimentos, explica a possibilidade de exportar gros por mais de dois mil
quilmetros de rodovias. Os projetos da Transamaznica e da Perimetral Norte
evidenciam a preferncia irrestrita pela rodovia.
O teste histrico brasileiro no condena a opo pela modalidade rodoviria. A inadequao da rede de transporte anterior explicitada quando o Brasil
se orienta para o desenvolvimento das foras produtivas, voltado para o mercado
interno nacional como principal fronteira de expanso. Havia uma malha de caminhos adequados para a trao animal, fornecendo a capilaridade requerida para

Infraestrutura e Logstica no Brasil

83

a economia de exportao. Um novo modelo de desenvolvimento, porm, impunha a integrao das diversas regies do pas por linhas-tronco que praticassem
fretes razoveis, e que permitissem a disponibilizao do mercado nacional, como
um todo, para as nascentes indstrias nacionais.
At ento, as unidades industriais existentes, acopladas aos complexos exportadores, eram do tipo residencial, circunscritas a mercados sub-regionais.
A urgncia da questo foi tal que o ex-presidente Washington Lus, ao findar os
anos 1920, afirmava que governar construir estradas. Instalou-se, poca,
prolongada discusso sobre a modalidade de transporte para o futuro. Melhorar o
antigo caminho carrovel, ajustando-o ao veculo automotor, foi o pano de fundo pedaggico da opo pelo rodoviarismo. A densidade de trfego ir pressionar e justificar progressivamente o aperfeioamento do caminho, em sua evoluo para a rodovia. A ferrovia, ao contrrio, somente opera com escalas mnimas
bem superiores s da rodovia, e tem um tempo de maturao maior. Construir
uma ferrovia troncal nortesul do pas seria um projeto exigente de uma massa
no mobilizvel de recursos, e imporia um longo tempo de maturao.
O horizonte tecnolgico da Segunda Revoluo Industrial sinalizava em
direo rodovia. Aps a Segunda Guerra Mundial, a discusso, no Brasil, foi
encerrada com a definio do Plano Rodovirio Nacional e a instituio de fundo tributrio vinculado modalidade. A ferrovia de ento, desgastada pela no
restaurao durante os anos da Depresso Mundial e da Segunda Guerra Mundial, foi adquirida das empresas estrangeiras concessionrias. A frustrao com
a falta de apoio norte-americano no imediato ps-guerra reforou a opo pela
rodovia. Sem financiamento internacional para a restaurao ferroviria, o modal
rodovirio foi soluo exequvel, naquele tempo, para as linhas-tronco. A partir
da instalao da indstria automobilstica, os pneus votam a favor das rodovias e
condenam os trilhos ao esquecimento.
Um fio condutor para entendimento da matriz energtica a evoluo histrica na gerao e na utilizao de energia eltrica, assumida desde o final do
Imprio e durante a Repblica Velha como a manifestao principal de modernidade urbana. Primeiras experincias de utilizao de energia eltrica ocorreram
nos domnios urbanos, quer como iluminao pblica, quer como modalidade
energtica de transporte sobre trilhos. Nesta ltima modalidade, o emprego de
energia eltrica tem incio em 1879, com a inaugurao do servio permanente de
iluminao eltrica interna da Estao Central da Estrada de Ferro D. Pedro II,
atual Central do Brasil, no Rio de Janeiro. A iluminao pblica com energia
eltrica foi instalada, pela primeira vez, em Campos de Goytacases, na poca
principal plo aucareiro do pas.

84

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

A substituio de muares pela trao eltrica em trilhos, logo aps o pioneirismo, em Detroit, foi seguida pelo Rio de Janeiro. A inspirao de Paris como
cidade luz levou Pereira Passos, modernizador do Rio colonial, a denominlo Paris tropical, pois dispunha de mais iluminao pblica do que a capital
francesa. A modernidade no consumir fez do Brasil um espao de assimilao de
experincias eltricas. Foi notvel a expanso da indstria txtil brasileira, que
nasceu com a autoproduo energtica internalizada. Sintomaticamente, a primeira usina geradora de hidroeletricidade foi instalada em Juiz de Fora, a servio
das Indstrias Txteis Mascarenhas. Rapidamente, generalizou-se sua distribuio nos permetros urbanos de mais alta renda, nos quais a iluminao pblica e a
luz domiciliar foram consideradas imprescindveis qualidade de vida dos grupos
sociais dominantes.
A energia para a produo continuou basicamente dependente da lenha e do
carvo vegetal. Se for considerado o alto-forno da Usina de Monlevade, o marco
industrial brasileiro (1922), foi com carvo vegetal que operou a primeira siderurgia moderna. Somente com a Usina de Volta Redonda (1946) o Brasil completou
o espectro caracterstico da Primeira Revoluo Industrial, mediante a siderurgia
com carvo fssil.
A difuso da eletricidade apontou, de maneira inequvoca, para o aproveitamento hdrico. Em So Paulo, a reverso do rio Pinheiros para a Baixada de
Cubato disps uma ampla oferta de energia, que facilitou a instalao de indstrias em pleno auge cafeeiro, conferindo cidade condies de energia para
converter-se no principal plo industrial do pas.
A exemplo do Imprio, que ofereceu concesses a empresas privadas para
a instalao de infraestrutura ferroviria e porturia, a Repblica Velha fez o
mesmo em relao gerao e distribuio de energia eltrica e outros servios
pblicos urbanos. O grupo Light recebeu, em 1889, a concesso para o Rio de
Janeiro e para So Paulo e, na dcada de 1930, controlava 40% da capacidade
instalada no Brasil. Seu tipo de contrato permitia cobrar a tarifa pelo custo marginal termoeltrico, o que lhe deu condies de desfrutar integralmente da renda
hidrulica ricardiana.
O grupo Amforp1 se instalou no interior de So Paulo (principal fronteira
agrcola de expanso) e nas restantes capitais do pas. As concesses dos dois grupos eram de tipo monoplico e amparadas por regras de tarifao referenciadas
aos preos internacionais. A postura liberal facilitou a presena estrangeira nesses setores, nos quais grupos no brasileiros absorveram concessionrias locais e
ampliaram o escopo de sua atuao. Somente em 1933 veio a ser adotada a regra
1. American and Foreign Power Company (nota do editor).

Infraestrutura e Logstica no Brasil

85

de tarifao pelo custo mdio, mais uma remunerao sobre o capital investido.
A magnitude deste capital gerou um contencioso entre o Estado e os dois grupos,
que se arrastou at a dcada de 1970.
As infraestruturas ferroviria e porturia de sustentao da economia cafeeira
paulista, contudo, foram predominantemente implantadas por grupos privados
nacionais, que desfrutaram, alm dos ganhos patrimoniais (apropriao de terra
agrcola em acentuada valorizao), de formas variadas de subsdios operacionais.
Duas ferrovias paulistas de incorporao do planalto foram de capitais privados de
bancos e de fazendeiros, e a terceira foi instalada por uma empresa pblica estadual. A concesso ferroviria de Santos-Jundia foi para capital estrangeiro, porm as
Docas de Santos surgiram com uma empresa brasileira que mobilizou capitais por
emisses de aes na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro. Nas demais regies do
pas, houve clara hegemonia estrangeira nos segmentos de infraestrutura.
Uma clusula ouro conferiu rentabilidade por subsdio fiscal ao investidor
estrangeiro durante o Imprio, e foi transmutada nas regras contratuais que beneficiaram os dois grupos monopolistas do segmento de energia eltrica. Houve
uma multiplicao de atritos quanto ao nvel de tarifas e desenvolveu-se a antipatia poltica em relao s concessionrias. At o fim dos anos 1920, porm,
no houve, do ponto de vista do mercado, restries de oferta de energia eltrica.
Desde seus primrdios, o acesso disponibilidade de energia eltrica consagrouse como um desejo popular urbano. A partir da Grande Depresso e at o final
da Segunda Guerra Mundial, o problema do suprimento energtico colocou-se
como restrio ao desenvolvimento industrial e urbano. O Estado Novo abandona, progressivamente, a postura liberal, e marca uma nova institucionalidade para
o segmento de hidroeletricidade, ao promulgar o Cdigo Nacional de guas e
passar a controlar, de maneira efetiva, as tarifas do setor.
O Brasil adotou o modelo desenvolvimentista, incitado pela Depresso de
1929, e cristalizou sua convico ao sofrer dificuldades de abastecimento externo
durante a Segunda Guerra Mundial. A confirmao do modelo foi acicatada pela
anteviso de uma provvel terceira guerra mundial, no cenrio da Guerra Fria.
Duas percepes fortes brotaram e prosperaram na conscincia poltica dos brasileiros. De um lado, a enorme vulnerabilidade de um pas sem um sistema industrial integrado perante as dificuldades e os obstculos de suprimento engendrados
pelas guerras mundiais; de outro, a situao de atraso relativo de uma economia
dependente de caf e outros produtos primrios, cujo nvel de vendas e preos
dependia dos humores da economia mundial.
O olhar desse projeto identificou gargalos na infraestrutura. Alm do mais,
era evidente que a modernizao seria igual eletrificao e urbanizao. Seria
vulnervel o pas que no dispusesse da produo de veculos com motor

86

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

exploso. A questo da soberania nacional foi percebida como diretamente dependente da industrializao. A crena liberal na eficcia da produo pelo e para
o mercado tinha sido abalada radicalmente pela Grande Depresso. O Estado,
como mentor e condutor de um projeto nacional, exigiria um setor pblico capaz de fazer aquilo para o qual o setor privado se revelava incompetente. Esta
orientao transferiu para o centro da pauta desenvolvimentista os problemas, os
projetos e os programas de infraestrutura energtica e de transporte.
O projeto nacional de desenvolvimento, via industrializao e urbanizao,
considera a oferta energtica, em especial a eltrica frente dos sinais de mercado como decisiva para a criao da indstria e para o crescimento do consumo
pessoal. A ideia de que o desenvolvimento brasileiro tinha pontos de estrangulamento na infraestrutura energtica e de transporte se cristaliza, e consagra-se a
ideia de ampliar os investimentos pblicos em infraestrutura. Ao findar a Segunda Guerra Mundial, o governo federal projeta a Companhia Hidreltrica do So
Francisco (CHESF) e prioriza a Usina de Paulo Afonso como meio de abastecer a rede urbana nordestina com adequado suprimento de energia hidreltrica.
O Brasil estaria reproduzindo, em relao ao rio So Francisco, o que o governo
Roosevelt havia feito com o New Deal, pelo Tenesee Valley Authority: um investimento pblico norte-americano, operado pela engenharia militar e voltado para
uma regio atrasada.
Os setores progressistas conheciam a frase de Lnin, atribuindo o desenvolvimento da Rssia combinao de energia eltrica e poder sovitico.
continuao da CHESF, os governos estaduais de Minas Gerais e de So Paulo
organizam companhias estatais de gerao e de distribuio de hidroeletricidade.
O financiamento do setor foi garantido pela combinao de novas regras de tarifao. O Fundo Federal de Eletrificao instalado, suprindo com recursos tributrios vinculados o crescimento do setor. O Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico (BNDE) constitui as condies de acesso a financiamento externo
para a importao de equipamentos eltricos.
No perodo entre 1952 e 1962, o setor pblico aumenta de 6,83% para
31,28% a participao na gerao de energia eltrica. A inaugurao, em 1963, da
Usina Hidreltrica de Furnas marca a implantao efetiva da interligao do sistema eltrico brasileiro, ao interconectar o suprimento de Minas Gerais, So Paulo
e Rio de Janeiro. Na dcada de 1960, realizada a nacionalizao das empresas
estrangeiras do setor (Amforp e Light). O Estado cria a Eletrobrs, como holding
das vrias concessionrias nacionalizadas. No incio dos anos 1970, estabelecida
a garantia de remunerao de 10% a 12% do capital investido, a serem computados na tarifa. Em 1974 instituda a equalizao tarifria de energia eltrica em
todo o territrio nacional, passando a ser operadas transferncias intrarregionais.

Infraestrutura e Logstica no Brasil

87

O PIB cresce a 10% ao ano e o planejamento do setor se aperfeioa, procurando


prevenir obstculos continuidade do dinamismo.
Desde o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, o Brasil procurou desenvolver a indstria de material eltrico pesado. A engenharia de grandes obras
hidrulicas ganha maturidade tecnolgica, e faz surgir um complexo de empreiteiras nacionais de porte voltadas para o setor. Dispunha o Brasil do setor produtor de bens e servios especializados em ampliao e em capacidade produtiva
no setor energtico. Dadas as potencialidades hdricas do pas, o aperfeioamento
dos padres de planejamento setorial e a operao num macrossistema hdrico
integrado compuseram o quadro impulsionador deste vetor energtico.
No pr-guerra amadureceu a convico de ser secular o atraso no desenvolvimento das foras produtivas brasileiras. Foi o sonho da industrializao e da
modernizao urbana, principalmente, que impulsionou a infraestrutura brasileira. O Brasil caminhou para a industrializao com atraso de mais de meio sculo no mundo da Segunda Revoluo Industrial. Foi natural concentrar a ateno no complexo de petrleo e derivados, e na instalao da indstria mecnica
e eletroeletrnica, como o passaporte para que a civilizao brasileira penetrasse
na modernidade.
O esforo nacional desenvolvimentista brasileiro, em busca de uma capacitao estrutural, situou como alvos setoriais relevantes a indstria do petrleo, a
montagem de veculos automotores, e a multiplicao de eletroeletrnicos produzidos internamente. A instalao subsequente do complexo metal-mecnico e
a articulao da produo eletroeletrnica com a rede urbana foram percebidos
como a semente de um sistema industrial. Posteriormente, o projeto nacional
foi integrado com a instalao de indstrias produtoras de mquinas e equipamentos. A demanda do investimento pblico em infraestrutura criou o mercado
para a integrao de um sistema industrial. Foi instalada a indstria de material
eltrico pesado e o complexo do petrleo engendrou mais de cinco mil empresas.
A radical transformao produtiva brasileira foi bem-sucedida e, do ponto de vista de organizao produtiva, evoluiu de um cafezal, em 1930, para ser a oitava
economia industrial do planeta, em 1980.
Como uma sombra maldita, porm, herdada de um passado escravagista,
no houve uma radical melhoria da distribuio e renda e da riqueza, ainda que
o intenso desenvolvimento tenha incorporado fraes crescentes da populao ao
mercado interno moderno. Houve uma transumncia rural para a cidade, o que
no apenas aviltou o mercado de trabalho como tambm reproduziu, no permetro urbano, as antigas distncias sociais do meio rural. A urbanizao e metropolizao brasileira no cumpriram o sonho da integrao com justia social. O corpo
social brasileiro manteve, na malha urbana, uma enorme populao que deixou

88

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

de ser camponesa e no se converteu em operariado urbano-industrial, apesar de


o crescimento do emprego nos setores dinmicos, sendo superior ao demogrfico,
ter criado um cenrio de possvel incorporao para os migrantes rurais e seus
filhos. inquestionvel o fato de, no obstante distncias sociais expandidas, ter
havido uma melhora nos padres de vida da populao.
No incio dos anos 1950, a questo do petrleo comea a ser equacionada
no Brasil com a constituio do monoplio estatal de petrleo e fundao da Petrobras. Walter Link o gelogo autor de um famoso relatrio sobre as potencialidades do territrio brasileiro em relao a campos deste combustvel. Em 1954,
ele afirmou que as chances brasileiras de dispor de petrleo no territrio eram
reduzidas, exceo da plataforma continental. A concluso foi considerada, naquele tempo, extremamente pessimista, pois o petrleo offshore no dispunha de
tecnologia e o baixo preo do combustvel fssil no estimulava qualquer esforo
naquela direo. Pareceu uma profecia maliciosa e mal-intencionada em apoio
queles que condenavam a Petrobras, considerando-a uma aventura temerria e
avaliando a instalao da cadeia de petrleo como uma tarefa superior s foras e
competncia da nao brasileira.
A campanha O Petrleo Nosso encerrou a discusso, ao explicitar, plebiscitariamente, o projeto nacional desenvolvimentista. Desde ento, a Petrobras,
maior empresa brasileira, progrediu, desfrutando da reserva do rentvel mercado
interno brasileiro para suas refinarias e demais produtos da cadeia do petrleo.
Em sua evoluo, dominou a tecnologia dos diversos elos e se orientou em direo plataforma martima continental. Em 1966, a Petrobras explorou o campo
de Guaricema (uma lmina dgua de 30 metros de profundidade na costa de
Sergipe); no incio dos anos 1970, no Rio de Janeiro, a previso de Link confirmada com a descoberta de petrleo na Bacia de Campos. A profundidade dos poos nacionais desafia a Petrobras e o sistema universitrio brasileiro a desenvolver
tecnologia de guas profundas. Um sistema flutuante de extrao de petrleo foi
desenvolvido e, hoje, o Brasil est na vanguarda mundial da extrao de petrleo
em campos martimos: um poo vence uma coluna dgua de 1.886 metros!
As reservas brasileiras vm crescendo continuadamente desde os primeiros
campos martimos do Nordeste. Em 2006, as reservas provadas eram de 12,181
bilhes de barris. A Petrobras havia construdo uma relao reserva-produo de
aproximadamente 20 anos, e a empresa espera, em 2010, atingir a produo de
2,3 milhes de barris/dia. Entre 2009 e 2010 novos campos entraro em produo. Em dez anos, o Brasil mais do que duplicou a produo de petrleo e, em
2008, foi investido na cadeia o equivalente a seis vezes o investimento de 1997.
A estagnao, com um medocre crescimento, a novidade assustadora que
surge, na economia brasileira, a partir dos anos 1980. A mdia batizou estes anos

Infraestrutura e Logstica no Brasil

89

de A dcada perdida; a dcada subsequente no recupera dinamismo. Persiste a perversidade de medocre crescimento macroeconmico. No Novo Mundo,
somente superou o crescimento do Haiti. abismal a diferena do Brasil com o
crescimento da China, da Coreia e da Rssia. O terceiro milnio projeta para o
pas um cenrio de difcil prognstico. Cresce, exponencialmente, a emigrao de
brasileiros para o exterior em busca de emprego e de mobilidade social. No ltimo
quarto de sculo, o Brasil rastejou, crescendo em mdia 2,5% ao ano (a.a.). Entre
2002 e 2006, o crescimento foi de 3,2% a.a., e difcil acreditar na sustentao
de um crescimento plurianual de 5% a.a., se no houver uma retomada firme dos
investimentos em infraestrutura energtica e de transporte e a explicitao de um
projeto nacional que sirva de sinalizador dos esforos da sociedade brasileira.
As evidncias macrossetoriais em energia e em transporte so, progressivamente, inquietantes. O pas voltou a viver apages; o eltrico de 2001, 2002
pode reaparecer em anos prximos, se houver uma combinao de crescimento,
consumo interno e mau humor de So Pedro. Todos sabem do poder inibitrio
que tem a ausncia ou a inadequao de suprimento energtico para investimento industrial. A imprensa vem registrando queixas de setores, como o de papel e
celulose, o qumico, o cermico refratrio: problemas de oferta insuficiente de
energia ameaam interromper projetos de ampliao de capacidade produtiva.
So depoimentos que sublinham a complementaridade entre investimento em
infraestrutura e expanso produtiva. A degradao da iluminao pblica nas cidades brasileiras impe uma regresso na qualidade de vida e no uso da cidade.
natural o desejo de dispor de eletrodomsticos em nvel residencial; a expanso
creditcia ao consumidor positiva na sustentao atividade industrial, porm
pressiona o nvel de consumo energtico.
O sistema de transporte de carga convive com uma qualidade degradada
das rodovias. Evidncias quanto submanuteno das rodovias se acumulam.
Estima-se a necessidade de aplicar o equivalente a 0,6% do PIB em restaurao e em manuteno da rede viria. No governo Fernando Henrique Cardoso
(FHC), houve dispndio de 0,3% do PIB, e nos primeiros anos do atual governo
houve aplicao de apenas 0,2%. A submanuteno continuada impulsiona a
degradao exponencial da rodovia, impe a elevao relativa e absoluta do frete,
e antecipa a necessidade de restaurao onerosa. Nos centros urbanos e nas metrpoles, a hiperpopulao mecnica automotora individual e coletiva pressiona e
congestiona as malhas virias. At mesmo cidades de porte mdio, como Juiz de
Fora (um veculo para cada trs habitantes), j so superpovoadas. cada vez
maior o tempo de deslocamento residncia-trabalho-residncia, e a frequncia de
congestionamentos desorganiza os horrios individuais.

90

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Pairam sobre o trnsito rodovirio rural e urbano os fantasmas da morte,


da dor e da invalidez. No Brasil, tm-se ndices de acidentes por veculos muito
superiores aos dos pases desenvolvidos em relao ao Japo, so seis vezes mais,
por veculo); o sem-nmero de acidentados pressiona as emergncias e esgota o
sistema hospitalar. Morre por causas externas virias, todos os anos, montante
superior s perdas do exrcito norte-americano em dez anos no conflito do Vietn. paralela degradao da rede rodoviria a produo de invlidos e outras
sequelas, num apago que no tem a visibilidade do apago aerovirio, apesar
de os riscos da utilizao da rodovia serem superiores aos dos meios aerovirios.
A mediocridade do crescimento brasileiro no engendrou apenas a paralisia
nas matrizes energtica e logstica. visvel que seu desempenho se atrofiou e se
degradou. A eroso da infraestrutura tem sua macroexplicao no percurso rastejante da economia nacional e nas respostas poltico-econmicas setoriais adotadas
durante o ltimo quarto de sculo.
No incio dos anos 1980, a especulao financeira mundial d origem
chamada crise da dvida externa. No Brasil, a crise acentua a acelerao inflacionria. A dcada de 1980 orientada reconstituio poltico-institucional,
com a transio entre o regime militar autoritrio e o novo Estado de Direito
inscrito na Constituio de 1988. Apesar da estagnao da economia, do cenrio
externo asfixiante e do processo inflacionrio acelerado, houve relutncia em
abandonar o projeto nacional desenvolvimentista. A Constituio consagrou regras e conceitos que haviam impulsionado e protegido os programas setoriais de
energia e de transporte.
Como sabido, o centro hegemnico mundial ps-Guerra Fria proclama as teses de globalizao e restaura a exaltao dos mecanismos de mercado.
O comportamento da periferia mundial referenciado pelo Consenso de Washington, cuja traduo interna inaugura, para o Brasil dos anos 1990, um discurso composto por trs diretivas. A primeira afirma que o modelo de crescimento
nacional-desenvolvimentista estaria esgotado, tendo terminado o processo dito de
substituio de importaes. Entre suas principais falhas estariam a debilidade do
sistema de cincia e tecnologia e o excessivo fechamento externo da economia.
A segunda diretiva preconiza a ideia de integrao competitiva, propondo
abrir a economia brasileira a uma participao maior nos fluxos de comrcio internacional; exalta o potencial de uma explorao da demanda externa e deplora a
excessiva proteo criada para a produo nacional. O presidente Fernando Collor
sintetiza a posio ao denominar o anterior orgulho nacional o carro feito no
Brasil como uma carroa, em relao ao veculo do primeiro mundo. A abertura chega ao paroxismo da alface vinda da Frana nos supermercados da elite.

Infraestrutura e Logstica no Brasil

91

A terceira diretiva estabelece como prioridade absoluta da poltica econmica a desmontagem da espiral preos-salrios. Para a proteo da riqueza, o Brasil
havia desenvolvido um sistema de defesa de ativos financeiros que converteu o
caixa das empresas em poupana financeira. Com este sistema, a espiral realimentava-se automaticamente. O fracasso da terapia de choque do governo Collor
e a timidez do Estado em reduzir a dvida externa consagraram o princpio
de intocabilidade do jogo financeiro e a maximizao das articulaes do Brasil
com o sistema financeiro internacional. O corolrio foi a adoo do Consenso de
Washington de corte de gasto pblico e de privatizao do setor pblico-estatal.
Em seu primeiro movimento, o neoliberalismo promoveu a desmontagem
das instituies nacional-desenvolvimentistas que haviam sido inscritas na Constituio. Emendas constitucionais cancelaram os monoplios pblicos com exceo do urnio e da energia atmica e dissolveram vinculaes tributrias dos
programas de infraestrutura. Os traos dominantes deste primeiro movimento
foram sua hostilidade s instituies herdadas do antigo projeto nacional e a improvisao de novas regras.
A fiscalidade, submetida prioridade absoluta suprarreferida, foi sendo
comprimida, fosse pelas prticas internas, fosse pela sucesso de acordos com
credores internacionais. O reflexo sobre o investimento pblico foi imediato,
desde a paralisao de obras em curso at o congelamento de novos projetos.
Simultaneamente e de forma acelerada, promoveu-se a abertura comercial, que
teve efeito devastador sobre as cadeias produtivas, dissolvendo importantes elos.
A construo naval entrou em hibernao; a fabricao de material ferrovirio
desapareceu (de locomotivas a trilhos e vages); a indstria de material eltrico
pesado recuou; e teve incio a devastao do complexo empresarial da engenharia
pesada e de projetos.
Sucessivas tentativas de desativar a espiral preos-salrios conduziram o sistema financeiro brasileiro a formas mais ntimas de articulao com o cenrio internacional. Adotou-se o modelo monetrio de metas de inflao, que hipertrofia
o papel da taxa de juros no combate alta de preos. O Brasil passou a praticar
o mais elevado espectro de taxas de juros do planeta, em substituio espiral
preos-salrios, que definia a moeda das empresas como poupana financeira.
Com o medocre crescimento e com a destruio macia de empregos qualificados, houve uma perda de capacidade de negociao dos sindicatos. O xito na
estabilizao foi obtido custa da estagnao econmica e de uma involuo na
repartio funcional de rendas. Em 1960, a participao dos salrios na renda
nacional era superior a 50%; hoje retrocedeu a 37%. O resultado no surpreende, pois a taxa de juros primria hiperelevada garante rendimentos financeiros
crescentes. O cenrio de estagnao reduz o poder de negociao dos sindicatos

92

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

e o mercado de trabalho desarticulado permite substituir a espiral preos-salrios


pela relao consolidada juro real-preo. O epicentro empresarial brasileiro se
deslocou de uma articulao Estado-empreiteiros para Banco Central-instituies
do mercado de capitais. No cenrio de paralisao, h dinamismo em alguns
segmentos agroexportadores, assim como nos lucros de bancos e demais intermedirios do mercado de capitais.
A liberalizao progrediu, impondo a transferncia de ativos produtivos
pblicos para as empresas privadas. Houve privatizao, s claras e s escuras.
s claras, por exemplo, quando empresas distribuidoras e geradoras de energia
eltrica foram transferidas para grupos privados, ou quando foi permitida a compra da Companhia Vale do Rio Doce por uma frao de seu valor potencial.
Houve privatizao, com hipocrisia e s escuras, quando as aes da Petrobras
foram maciamente vendidas para o mercado internacional, e houve a amputao
de seu brao petroqumico, igualmente privatizado. Em 1983, a Unio detinha
84% do capital da Petrobras. O governo de FHC vendeu 180 milhes de aes
da companhia, sendo 25% adquiridas no mercado interno, por 310 mil optantes
do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Trs quartos destas aes
foram para o exterior. Das rendas geradas pela Petrobras, so pagos dividendos a
proprietrios residentes no exterior em volume superior tanto aos salrios quanto
aos juros pagos pela companhia.
Uma aplicao prioritria para parte das reservas internacionais seria a recompra dessas aes. curioso como os do petrleo vosso recentemente se
arvoraram em defensores dos acionistas minoritrios, mas no tiveram a mesma
atitude quando a Petrobras foi forada a se limitar nos leiles de blocos promissores. Hoje, os neodefensores da Petrobras argumentam que a misso principal da
empresa defender seus acionistas, e que os privados so maioria. A falcia reside em que a maioria dos donos da Petrobras o povo brasileiro, e perfeitamente
possvel defender os acionistas tupiniquins minoritrios recomprando aes em
mos de operadores na bolsas.
No modelo brasileiro, a privatizao foi amparada pelo Estado liberal.
Os adquirentes desfrutaram de formas convenientes, desde quitaes com moedas podres at financiamentos generosos de bancos oficiais. Houve a desregulamentao e a transferncia de poderes do Estado para agncias reguladoras, em
continuidade ideia de fazer surgir um terceiro setor entre o Estado e a sociedade.
Houve sucesso em sepultar o projeto nacional desenvolvimentista. O projeto nacional do neoliberalismo considerou reformar sinnimo de demolir.
A aquisio e a operao dos segmentos de infraestrutura energtica e de transporte pelo setor privado apareceram como uma nova frente de negcios. Simultaneamente com a acumulao financeira, que preservou a remunerao positiva

Infraestrutura e Logstica no Brasil

93

com juros elevados at para saldos de caixa, constituiu-se em uma nova avenida
para a riqueza. fcil compreender que a fruio de juros elevados e a atuao
no espao de ganhos puramente financeiros tenham maior poder de seduo do
que investir na esfera produtiva. Adquirir infraestrutura j existente atraente
para os negcios privados, se acompanhada de generosas regras de tarifao.
A infraestrutura, com sua caracterstica de longa maturao, no primeira opo
para investimento privado.
A viso neoliberal fragmentou o sistema integrado de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica que possibilitava a fixao de uma tarifa
nica em todas as regies do pas. possvel, em um sistema unificado, operar
redistribuies da renda hidrulica. A opinio pblica desatenta em relao aos
subsdios dados, em ltima instncia, pelos consumidores residenciais s indstrias eletrointensivas. O problema institucional operar subsdios por tarifas cruzadas, maquiando, por operaes no chamado mercado livre, uma caixa-preta
de ganhos diferenciados nas operaes atacadistas de energia.
A integrao competitiva, acompanhada de uma desmontagem das salvaguardas antes desfrutadas pelo sistema industrial brasileiro, reorganizou a pauta
de exportaes do pas. Novas commodities se apresentaram (soja, protenas etc.) e
um cenrio internacional favorvel a estas matrias-primas re-situa o Brasil na sua
antiga posio primrio-exportadora. No , contudo, uma rplica da Velha Repblica na organizao social. Naqueles tempos, o complexo cafeeiro era nacional. A tecnologia do caf era balizada pelo Instituto Agronmico de Campinas.
Os exportadores e financiadores do caf eram nacionais. No atual complexo de
soja, apenas o estabelecimento agrcola e o caminhoneiro so nacionais: equipamentos, fertilizantes, sementes so controlados por filiais estrangeiras; o grosso
das exportaes feito por empresas transnacionais. Por este caminho, tendem a
singrar a agroindstria aucareira e o complexo produtor de protenas.
Esse quadro faz contraponto a um pas que, potencialmente, desfruta de
uma situao excepcional. Em matria de hidroeletricidade, o pas dispe de recursos hdricos que permitem triplicar a atual capacidade instalada. O Brasil a
sexta reserva mundial de urnio e no h pesquisa em 60% do territrio nacional
quanto a este minrio. Carvo escasso, mas a extenso territorial agriculturvel
e as disponibilidades de gua e de energia solar possibilitam multiplicar biomassa
como complemento da matriz energtica. O Brasil domina a tecnologia de gerao, de transmisso e de distribuio de energia eltrica e um dos trs pases do
mundo que detm tecnologia prpria de enriquecimento de urnio.
Em matria de petrleo, o pr-sal projeta o pas para uma situao de abundncia do combustvel. Nesse domnio, dispe-se do conhecimento geolgico,
tecnolgico, de explorao e, apesar das lacunas industriais criadas pelo projeto

94

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

neoliberal, o Brasil pode, com relativa rapidez, reposicionar os setores produtivos


de equipamento e de servios em apoio explorao do pr-sal.
Em 2006, foi identificada uma grande reserva submarina de petrleo, abaixo da camada de sal fssil. O pr-sal estende-se no fundo do Oceano Atlntico
por uma faixa que vai do Esprito Santo at Santa Catarina. Esta faixa est a 300
km do litoral e seu permetro de 800 km por 200 km de largura. O pr-sal, em
uma perspectiva cautelosa, teria 40 bilhes provveis de barris nos blocos de Carioca, Tupi e Jpiter. Muitos estimam que as reservas a partir de outros blocos
so superiores a 70 bilhes de barris, o que situaria o Brasil em nono lugar no
ranking mundial de reservas de petrleo. Eufricos, alguns chegam a imaginar a
faixa como um nico bloco.
De longa data autores exaltam a Amaznia como um Eldorado potencial.
Com o pr-sal, o Brasil passa a dispor de uma Amaznia Azul. Enquanto a
primeira uma reserva de recursos, reas agriculturveis, gua e um amplo universo para pesquisa das potencialidades da biodiversidade, a Amaznia Azul a
autossuficincia de ouro negro, com acessibilidade pronta. A Amaznia Verde
uma reserva para um futuro diferido, enquanto a Amaznia Azul est prxima da principal concentrao demogrfica e econmica da nao brasileira e est
disponvel em poucos anos. Desde os tempos coloniais, a Amaznia Verde foi,
nas palavras de Arthur Csar Ferreira Reis,2 objeto de cobia internacional. H
fortes razes e um cenrio geopoltico que fazem da Amaznia Azul um objeto
de cobia em letras maisculas.
O petrleo e o gs natural participaram com cerca de 43% do total da energia consumida no mundo, em 2005. Projees do International Energy Outlook
(EIA, 2004) apontam que esta predominncia dever se sustentar nas prximas
dcadas: suas projees at 2025 sugerem que o crescimento do consumo de petrleo e de gs ficar entre 1,9% e 2,16% ao ano. As reservas mundiais de petrleo
permitem inferir que, mantidos os nveis atuais de produo e de consumo, tero
uma vida til de 41 anos. Nos ltimos vinte anos, o crescimento das reservas tem
se dado, predominantemente, por reavaliao dos campos petrolferos j existentes. Tudo indica que os custos de extrao do petrleo sero crescentes, pela utilizao de leos pesados, areias betuminosas e extrao, com maior profundidade e
cada vez em zonas de mais difcil acesso.
O pr-sal brasileiro no de fcil acesso, pois est sob uma lmina de gua
de dois mil metros, abaixo de uma camada de cinco mil metros de rochas e sal fssil. Seu leo, porm, leve e permite uma adequada combinao com o petrleo
2. O autor faz referncia ao livro A Amaznia e a cobia internacional, de Arthur Csar Ferreira
Reis, publicado em So Paulo pela Cia Editora Nacional, em 1960 (nota do editor).

Infraestrutura e Logstica no Brasil

95

pesado atualmente extrado. O custo de cada poo ser de US$ 60 milhes. O


pr-sal exigir um significativo esforo de investimento para a economia brasileira. Dado que o pas deve optar por no ser um exportador de leo cru, possvel
projetar por um perodo longo o aproveitamento dos campos j identificados. Se
a produtividade do poo tpico do pr-sal for de 20 mil barris/dia, o custo unitrio de produo ser inferior a US$ 30 o barril.
A distribuio das reservas de petrleo do mundo concentrada no Oriente
Mdio, que tem aumentado sua participao nos ltimos vinte anos. Em 2006,
eram 61,5% do total mundial (54,1%, em 1980). Os onze pases da Organization
of the Petroleum Exporting Countries (OPEC; em portugus: Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OPEP) controlam 75% das reservas, tendncia que
tem sido acompanhada pela queda das reservas de economias importantes, como a
dos EUA e a do Reino Unido. Alguns pases exportadores vm perdendo posio
nas reservas, sendo notvel o pssimo desempenho da Indonsia e do Mxico.
A complicada equao geopoltica completa-se tendo presente o fato de o
continente norte-americano consumir 28,9% do petrleo do mundo, produzir
16,55%, e dispor de apenas 5% das reservas mundiais importa 70% do petrleo
que utiliza. Em 2006, se a economia norte-americana dispusesse, na sua plenitude, de toda a produo do Novo Mundo, permaneceria em dficit. As reservas
europeias sem computar a da Rssia so 2% das do mundo, enquanto seu
consumo de 22,9%. China e Japo consomem 15% do petrleo do mundo, e
suas reservas no chegam a 5%.
fcil compreender que o descasamento entre os grandes bebedores de petrleo e os pases detentores de reservas forme o pano de fundo de renascidas e
recorrentes tenses mundiais. O Eldorado da Amaznia Azul tem, dentro de si,
possibilidades magnficas associadas a novos riscos geopolticos como contrapeso.
O discurso ambientalista cerca, com exageros, a Amaznia Verde. Um
projeto nacional brasileiro pode, perfeitamente, compatibilizar o uso da Amaznia com razovel cuidado ambiental. A geopoltica do petrleo muito mais
direta e contundente; soberanias nacionais so canceladas e riscos de difcil avaliao esto superpostos s grandes reservas deste combustvel. No difcil, para as
potncias dominantes, vidas por combustvel, recrutar apoio poltico nos pases
perifricos, alinhado a seus interesses.
Esse um momento que exige opes definidas quanto ao tema do petrleo,
que tero peso significativo na futura evoluo da sociedade brasileira. No desejvel imitar a Indonsia, membro da OPEP que exportou petrleo a um preo insignificante e suas reservas vm se esgotando; o mesmo fenmeno tem sido uma sombra
nas experincias do Mxico; o Reino Unido, extraindo petrleo do Mar do Norte,
tem sofrido uma reduo absoluta de reservas e, hoje, no poder se sustentar

96

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

com a receita de exportao. fcil projetar, para estes pases, a evoluo de produtores para importadores de petrleo a preos crescentes. Mesmo para os EUA,
suprir sua imensa demanda de petrleo com importaes cada vez mais caras
estagnar ou mesmo retroceder o padro de vida atual de sua populao. A Noruega
um pas que teve xito na extrao de petrleo de plataforma martima, mantm
suas reservas, implantou um projeto nacional de diversificao de base produtiva e
um fundo que adquire ativos no mundo para servir, no futuro, ao povo noruegus.
O Iraque, que tem 9,5% das reservas mundiais, o contraponto Noruega.
No nenhuma profecia prognosticar que o Brasil, nos prximos anos, far
esforos no captulo de infraestrutura de transporte e de energia. O atual governo
tem ensaiado diversos movimentos nessa direo. Situou em pauta de discusso
nacional o duplo tema do etanol e do biodiesel, combustveis renovveis que tm
potencial para reduzir a presso sobre os derivados fsseis. Lanou o Programa
de Acelerao do Crescimento (PAC), que encaderna diversos projetos, alguns j
envelhecidos na prateleira, procrastinados que foram pelo supervit fiscal e pelos
juros primrios hiperelevados. Algum andamento tem sido dado aos projetos do
PAC, mas sua execuo oramentria est atrasada em 2008. As barreiras ambientalistas parecem ter sido superadas no caso das duas usinas do Rio Madeira,
porm persistem para mais de uma dezena de projetos hidreltricos, at mesmo
para o gigantesco Belo Monte, no Rio Xingu. Igualmente, a converso do Rio
Araguaia em uma rota aquaviria tem sido bloqueada.
Como ensaio introdutrio ao tema da infraestrutura, o que foi feito pelo
atual governo meritrio, porm insuficiente. Para o Brasil retornar a uma trajetria firme de expanso, acima de 5% de PIB ao ano, necessrio re-situar a taxa
de investimento macroeconmica brasileira no patamar de 25% do PIB e persistir no esforo por elevar esta taxa (no segundo semestre de 2008, deve estar em
torno de 20% ao ano). O Banco Central, com a justificativa de cancelar aragens
inflacionrias, j empurrou a taxa de juros para mais alm da taxa da Turquia,
resgatando para o Brasil o podium de pas praticante da mais alta taxa de juros
primrios do planeta.
A esta altura, cabe perguntar: qual o projeto nacional brasileiro? Persiste
o neoliberal? O PAC introdutrio a um futuro projeto nacional? H uma surda saturao brasileira com a mediocridade da economia e a precariedade nos
servios pblicos essenciais: sade, educao e segurana. A questo do emprego
domina as ansiedades do jovem brasileiro, para o qual a fuga para o exterior cada
vez mais considerada atraente. A tolerncia a apages tende a diminuir.
O neoliberalismo comea a recuar ao compasso das dificuldades crescentes do sistema financeiro internacional. O governo persegue, com o PAC, a sustentabilidade do crescimento econmico do ltimo binio. Contudo, um plano

Infraestrutura e Logstica no Brasil

97

somente se sustenta quando sancionado pelos desejos de importantes fraes


da vida nacional. Ainda no houve nenhum questionamento relevante ao ideal
liberal de integrao competitiva. A ncora cambial persiste, sustentando uma
poltica de atrao de capitais a qualquer preo (juro real). O modesto PAC,
anunciado com fanfarras, silenciado, em parte, pelo discurso de advertncia de
uma neorressurgncia inflacionria. Torna-se difcil, para o empresariado, assumir o PAC como uma realidade concreta e previsvel. O pr-sal tem o mrito de
clarificar a questo. O Eldorado nosso ou deles? Entre a Noruega e o Iraque, no
podem subsistir dvidas: o petrleo pode ser a bno ou a maldio de um povo.
Diretivas relevantes para a construo de um futuro projeto nacional tm
sido antecipadas pelo atual governo. Assim, por exemplo, em termos de infraestrutura, extremamente meritria a preocupao de integrar, consistente e
equitativamente, o Nordeste ao conjunto da economia nacional. O empenho
na transposio do rio So Francisco altamente meritrio, mas deveria estar
acompanhado do anncio inequvoco de instalao da Usina de Belo Monte,
no Xingu. Propor termoeletricidade a gs natural e acenar com energia elica
no materializam o Nordeste como importante frente nacional de desenvolvimento. A Ferrovia Norte-Sul e a Transnordestina, combinadas com a energia
eltrica de Belo Monte e boa gua transposta do So Francisco (uma preliminar
futura contribuio do Tocantins) produziriam no Nordeste transformao
equivalente que Braslia e sua rede logstica estimularam no Centro-Oeste e na
Amaznia Meridional.
Produzir comida para exportao neoliberais falam do Brasil como celeiro do mundo quando nossa linha de misria cobre situaes generalizadas
de fome em fraes significativas do corpo social brasileiro no parece ser projeto
que acelere a justia social. Permitir que os preos internacionais de alimentos
deem a pauta dos preos para nosso povo comer um dramtico erro social que
pode ser evitado pela reconstruo de salvaguardas tributrias e pelo manejo de
estoques regulatrios pblicos. A submisso onda neoliberal inibidora da instalao destas salvaguardas.
O tema do pr-sal transporta o Brasil discusso de seu futuro. O governo
fixou diretivas sobre a matria que, mantidas, respeitadas e ampliadas, faro a
diferena para os brasileiros. Em primeiro lugar, afirmou que o Brasil no ser exportador de leo bruto. O petrleo da Amaznia Azul somente ser exportado
sob a forma de derivados e de produtos qumicos. Em segundo lugar, garantiu
que as encomendas de plataformas, equipamentos e embarcaes sero preferencialmente orientadas para indstrias instaladas no Brasil. Em terceiro lugar, declarou que parte expressiva dos lucros com o petrleo ser reservada para ampliar
e para elevar a qualidade do sistema educacional brasileiro. Dada a forma das

98

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

atuais concesses, seu desdobramento tende a levar o Brasil a exportador de leo


bruto. Foi levantada a hiptese de o governo desapropriar concesses, leiloadas
em blocos, do pr-sal.
O atual governo parece procurar uma sntese entre o projeto neoliberal
circunscrito ao domnio da moeda, dos juros e do sistema financeiro e um
neoprojeto nacional desenvolvimentista em matria de infraestrutura, cuja ponta
de lana a equao institucional ensaiada para o pr-sal.
Os entusiastas pela integrao competitiva neoliberal no mundo globalizado
tm praticado, publicitariamente, a ideia de que o Brasil tem vocao para ser
o celeiro do mundo. No exatamente uma rplica atualizada do Brasil que,
exportando caf e acar na Repblica Velha, foi denominado o pas da sobremesa mundial. Hoje, hegemnica a presena estrangeira em diversos complexos
agroindustriais. similar quanto vulnerabilidade s vicissitudes do mundo e situa
o pas na ponta do comrcio internacional com menor dinamismo tecnolgico.
Na hierarquia das commodities, h uma sequncia de agregao de valor.
Por exemplo, melhor exportar carne do que rao de gado; certamente mais
eficiente e conveniente, do ponto de vista ambiental, alimentar o gado com raes
derivadas da agricultura intensiva em vez do capim que, em uma pecuria extensiva, obtm-se pela devastao de florestas e de matas nativas. Esta agricultura
intensiva deve ser suprida com insumos e com equipamentos produzidos internamente. prefervel exportar carnes processadas em vez de couro verde, e reservar
esta mercadoria para a indstria nacional de calados. fcil inferir que a maior
complexidade de cadeias produtivas desse tipo assimila e agrega valor aos insumos
energticos e prestadores de servio no pas.
O Brasil no pode pretender ser autarquia econmica, porm deve esforarse para ampliar, nas exportaes, as vendas de mercadorias com alto valor agregado. A redefinio de integrao competitiva subordina-a a um projeto nacional
de desenvolvimento, voltado para o benefcio direto e tangvel do povo brasileiro.
No h substituio da ideia de exportar. Contudo, a primeira diretiva est, corretamente, orientada a maximizar o valor agregado e estimular o desenvolvimento
industrial, cientfico e tecnolgico. O modelo proposto para o pr-sal resgatar,
definitivamente, a indstria de construo naval, e far o Brasil exportador de
equipamentos para exploraes submarinas, a includas embarcaes offshore,
com alta especializao.
Uma matriz energtica que fornea energia eltrica em abundncia e combustveis mais baratos que em outros pases faculta ao Brasil pensar na exportao
com maior valor agregado.
possvel transferir essa diretiva para outros itens de exportao. Por que
exportar couro verde, em vez de sapatos? sempre prefervel exportar gado do

Infraestrutura e Logstica no Brasil

99

que sua rao; melhor ainda exportar carnes processadas. Protena escassa sugere
que prefervel exportar frango em vez de milho. Impostos sobre a exportao de
commodities permitiriam abastecer a mesa do brasileiro a custo mais baixo.
Reservas de petrleo provadas e acessveis so um ativo financeiro de qualidade excepcional para seu proprietrio. O Estado brasileiro, dono do pr-sal,
ter o equivalente s reservas internacionais do Banco Central. A diferena entre
o ativo petrleo e os itens do portflio do Banco Central a firme tendncia
valorizao do barril do petrleo, enquanto ttulos de dvida do Tesouro norteamericano esto sujeitos s oscilaes e s intempries do sistema financeiro internacional. O Eldorado do pr-sal aponta para a urgncia de uma poltica de
aplicaes nacionais financeiras. O pr-sal exigir um esforo financeiro nacional
para torn-lo efetivo. A Petrobras , certamente, o principal agente. importante
re-nacionalizar a companhia. Um fundo soberano deveria ser criado com parte
das reservas internacionais brasileiras e seria comprador das aes da Petrobras.
Uma redefinio da dvida pblica lquida (DPL) deveria ser realizada.
A DPL contabilmente definida pelo somatrio da dvida pblica interna mais a
dvida externa, deduzidas as reservas internacionais. A DPL tem-se reduzido, nos
ltimos anos, em virtude da valorizao cambial do real, que se ancora na ampliao das reservas internacionais. Reservas mais robustas foram possveis em razo
do mercado internacional conjunturalmente favorvel a commodities brasileiras
e poltica de sustentao de juros reais primrios elevados, que frenatria do
crescimento, porm atrativa de capitais de curto prazo do exterior e de brasileiros
internacionalizados em busca da arbitragem de juros. Na contramo do supervit comercial, o real valorizado estimula importaes, e a administrao financeira das reservas brasileiras estratgicas produz perdas patrimoniais significativas,
pela diferena da taxa de remunerao pelo Sistema Especial de Liquidao e
Custdia (SELIC) e a taxa de sua aplicao concentrada em papis do Tesouro
norte-americano.
A incorporao DPL do patrimnio constitudo por aes de estatais lucrativas permitiria diversificar a carteira de aplicaes das reservas brasileiras internacionais. Em vez de lastro dvida de outro pas, estar-se-ia elevando o investimento em segmentos estratgicos que reforariam a economia nacional. Para uma
trajetria de crescimento autossustentado indispensvel uma macrodinmica
com taxa de investimento crescente. Programas plurianuais com investimentos
crescentes em infraestrutura de energia e de transporte so um dos componentes
mais efetivos para elevar a taxa de investimento. O pr-sal prenuncia-se como a
continuao do modesto PAC.
Um modelo de expanso de demanda sustentada por crdito a juro alto e
prazos longos pode ser til para romper a estagnao, mas um estimulante de

100

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

alto risco para as famlias que se endividam e para a sade financeira do mercado
de capitais. temerrio expandir crdito a pessoas fsicas com taxas de juros de
40% ao ano, quase trs vezes a taxa SELIC. Uma famlia que se endivide ao nvel
de 20% de sua renda familiar a esta taxa, paga de juros 8% sobre sua renda.
Somente com a multiplicao de empregos de qualidade ser possvel garantir a solvabilidade de uma eventual bolha de crdito em formao na sociedade
brasileira. Para o deslocamento do eixo central de uma estagnao em uma trajetria de crescimento firme e autossustentada indispensvel a reserva do mercado
interno para os investimentos ampliados em energia eltrica, em petrleo, em redes de transporte ferrovirio e na modernizao do sistema virio metropolitano.
Tanto a Amaznia Verde quanto a Azul exigem e impem prioridade
recuperao operacional das Foras Armadas Brasileiras. Navios e avies militares
so indispensveis preservao de campos nacionais de petrleo e territrios
amaznicos. Soberania em um mundo de atritos multiplicados e estimulados pela
geopoltica do petrleo impe esta salvaguarda.
O futuro projeto nacional brasileiro tem de assumir o sonho da integrao do continente sul-americano. No mbito setorial, as matrizes brasileiras de
transporte e de energia devem ser pensadas em suas inter-relaes com os pases
vizinhos. Em termos de modalidade rodoviria e ferroviria, decisivo um esforo para ligar, pelo interior, o Atlntico ao Pacfico. Pela aquaviria, deveria ser
pactuado um sistema de navegao de cabotagem pelo continente, com portos
no Atlntico e no Pacfico articulados de forma intercontinental. O Brasil teria
de priorizar, desde logo, o Porto de Sepetiba, e o desenvolvimento do Nordeste
comportaria, pelo menos, outro porto intercontinental em sua costa. Em matria
de energia, o Brasil j importa combustveis e eletricidade de pases irmos. O desenvolvimento de projetos energticos bi ou plurinacionais concretiza o desenho
de integrao de matrizes energticas no continente.
Hidreltricas binacionais com quatro vizinhos esto em projeto; as usinas do
rio Madeira combinam-se com a instalao de uma malha hidroviria que servir
ao Brasil, Bolvia e ao Peru. O gasoduto ligando Venezuela e Argentina, via Brasil,
ser uma coluna vertebral de integrao energtica, e poderia ser smbolo do projeto nacional brasileiro em parceria com o continente sul-americano.

Captulo 4

Viso moderna da sustentabilidade ambiental


Joo Paulo dos Reis Velloso

1 Desenvolvimento sustentvel, agora

A colocao normalmente feita pelos defensores da sustentabilidade ambiental


ser ela necessria para que, segundo colocou o Relatrio Bruntland (VEIGA,
2005, p. 196), a humanidade possa garantir as necessidades do presente, sem
comprometer a possibilidade de geraes futuras tambm o fazerem. Ou seja, o
desenvolvimento ecologicamente (ou ambientalmente) sustentvel um benefcio para as geraes futuras.
Pode-se, hoje, ter uma viso mais moderna: o desenvolvimento sustentvel
necessrio para atender s necessidades da nossa gerao.
Em sntese, desenvolvimento sustentvel uma conciliao necessria para
que, de um lado, no continue havendo os problemas de poluio do ar e da gua
(com danos para a sade de todos ns), de degradao de terras (com prejuzo para
a produo agrcola) e dos morros (com consequncias pagas, principalmente, pelos habitantes de favelas), de desmatamento em inmeros ecossistemas (com efeitos
imediatos, principalmente, para os que vivem da agricultura em pequena escala).
E, de outro lado, no se desperdicem algumas das melhores oportunidades
de um pas que se caracteriza pela enorme riqueza de recursos naturais e, em geral, de recursos naturais renovveis. Oportunidades que, segundo Roger Cohen,
colunista do New York Times, significam: o futuro do Brasil agora.
2 Oportunidades

J hora de o Brasil deixar de ser, com frequncia, o pas das oportunidades perdidas. Conciliao significa pagar um preo. Preo que pode ser minimizado, como
diz o ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc, se tivermos um licenciamento
ambiental gil. Burocratizar o licenciamento ambiental esquecer que existe um
custo de oportunidade: deixar de realizar o projeto, e, com isso, retardar o desenvolvimento e aumentar o risco de apages. Com prejuzo para todos.
Necessrio lembrar que o desenvolvimento tem de ser global. Ou seja, desenvolvimento economicamente sustentado (ao longo do tempo), socialmente
includente, politicamente moderno e ambientalmente sustentvel. Do contrrio,

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

102

no h desenvolvimento as cinco dimenses so indispensveis e, frequentemente, h sinergias. A razo : s assim ele ser, realmente, desenvolvimento
humano. Ou humanista, se preferirem.
3 Estratgia de pas altamente dotado de recursos naturais

A questo a ser pensada : que tipo de estratgia mais adequado a pases como
o Brasil, altamente dotados em recursos naturais?
Estudo do Banco Mundial (2001) destaca as lies da experincia de pases
ricos em recursos naturais, e que hoje so desenvolvidos, a exemplo de Austrlia,
Canad, Finlndia, Sucia e, certamente, Estados Unidos.
Particularmente importante o caso dos pases escandinavos, de tal modo
que se considera haver um modelo escandinavo.
Assinala o estudo:
Os pases escandinavos que produzem avies, carros de luxo, moblia de design especial
e, mais recentemente, produtos avanados de telecomunicaes, tambm construram
(sua competitividade atual), gradualmente, base de seus trunfos em recursos naturais.

E cita o caso da Volvo e da SAAB, que emergiram parcialmente da sua origem na indstria florestal
(...) Mas talvez mais interessante como a Nokia, originalmente um produtor de celulose, se tornou um major player (concorrente de vanguarda) na indstria mundial
de celulares.

E a concluso:
Os elementos-chave foram estruturas organizacionais, redes de conhecimento (knowledge networks) e agressivas polticas de capital humano que, embora desenvolvidas para
realizar o processamento de recursos naturais, eram transferveis para indstrias de altas
tecnologias. Em sntese, a lio histrica clara: quando bem geridos e colocados no
contexto institucional certo, os recursos naturais podem ser vitais para o desenvolvimento
(grifo nosso).
3.1 Dois pontos a salientar

O primeiro: como se obtm essa transformao? Por meio do desenvolvimento


de aptides modernas, como conhecimento e tecnologia particularmente as
tecnologias de informao e comunicaes (TICs) , capital humano, instituies
econmicas e instituies pblicas de qualidade. Tais aptides se superpem
ideia esttica de dotaes de fatores, e significam vantagens comparativas criadas, muito mais poderosas e dinmicas.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

103

No quadro atual, os autores destacam como aptides modernas:

clusters industriais: aglomerados produtivos industriais, hoje generalizados nos Estados Unidos; principalmente, clusters de inovao;

logstica: getting the right goods to the right location at the right time, ou
seja, entregando os produtos certos na localizao certa, no tempo certo;

TICs; e
conhecimento (sob todas as formas).
O segundo ponto : como o Brasil j conhece essa experincia histrica,
pode queimar etapas, dar um salto de competitividade, fazendo creative catchingup (chegando vanguarda de forma criativa, e no pela simples cpia).
Dessa forma, pode-se, simultaneamente, dotar de mdio e alto contedo
tecnolgico os setores intensivos em recursos naturais e criar vantagens comparativas em segmentos de reas de tecnologias avanadas.
Para dar ideia da estratgia, que denominada de economia criativa
base da inovao e da economia do conhecimento , este captulo ser
concentrado nas reas mais diretamente ligadas sustentabilidade ambiental,
com dois focos:

biodesenvolvimento em sentido amplo, incluindo o agronegcio ecologicamente sustentvel; e

desenvolvimento de nova matriz energtica.


4 Oportunidades estratgicas em biodesenvolvimento
4.1 Oportunidade: transformao dos setores intensivos em recursos
naturais em reas de mdio e alto contedo tecnolgico

Tais setores incluem: agronegcio/indstria, insumos industriais bsicos (siderurgia, celulose/papel, indstria petroqumica, metalurgia de no-ferrosos, minerais
no-metlicos). E, hors concours, bioenergia (sobretudo, etanol), bioqumica.
Em geral, deve haver, nesse campo, duas preocupaes principais.
De um lado, um novo salto tecnolgico, pois tais setores no so mais
reas de baixa tecnologia, no Brasil. O agronegcio brasileiro , provavelmente,
o melhor exemplo de tecnologia tropical no mundo. E as oportunidades so
enormes, porque j est emergindo uma crise da produo de alimentos, com
a demanda, principalmente a insacivel demanda da China, tendendo a exceder
a oferta. E tambm porque o Brasil ainda tem uma rea agricultvel a explorar

104

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

(fora da Amaznia) muito superior rea agricultada: 90 milhes de hectares e


60 milhes, respectivamente (RODRIGUES, 2005).
Por isso, (...) o agronegcio tem sido a grande alavanca de crescimento do saldo
comercial do Brasil. Saldo que, infelizmente, est tendendo a exaurir-se.
De outro lado, existe a preocupao com a criao de noncommodities,
tanto no agronegcio/agroindstria como em insumos industriais bsicos, a fim
de se ter, nestas reas, produtos novos e produtos diferenciados. importante
no se satisfazer com o man cado do cu, representado pela enorme demanda
mundial por commodities, que dever continuar mesmo com os efeitos da atual
crise internacional.
Como exemplo, o Brasil j dispe de um tipo de caf naturalmente descafeinado, descoberto por pesquisadores do Instituto Agronmico de Campinas (IAC) e do
Instituto de Biologia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP): Uma
mutao ocorrida em plantas silvestres da espcie coffea arabica resultou em um caf
naturalmente descafeinado, com aroma e sabor preservados. Como o descafeinado
representa cerca de 10% do mercado mundial de caf, trata-se de descoberta de valor
econmico relevante.1 Mas h obstculos a superar, e o principal que os cafeeiros
descafeinados tm produtividade muito baixa em relao s variedades comerciais de
caf arbica. Por isso o IAC est recorrendo a experincias de clonagem e de produo de hbridos para alcanar produtividade normal.
Ainda um exemplo seria o fato de que o Brasil est produzindo biojias,
campo que pode vir a ter razovel significao econmica.
Outra rea em que se pode criar noncommodities, talvez pela globalizao de
empresas, a de certos produtos petroqumicos, cujos custos de matrias-primas
so excessivamente elevados no pas. E em qumica fina.
Ainda uma forma de criao de noncommodities a possibilidade, existente no Brasil, de utilizao de novos materiais, por exemplo, para o setor de
construo, base de recursos naturais. Na Feira Internacional da Construo, realizada em 8 de abril de 2008, em So Paulo, mais de dois mil novos
produtos para construo foram apresentados a includa a casca de ovo em
paredes, cho e mveis).2
Pode-se ainda falar nos plsticos para automveis no produzidos com matrias-primas petroqumicas.

1. Ver Revista Pesquisa FAPESP, edio 101, julho/2004, p. 79, Editorial Tecnologia, Naturalmente descafeinado.
2. Ver jornal O Globo, 30/03/08, caderno Morar bem, p. 3.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

105

4.2 Oportunidade: O futuro agora: desenvolvimento da bioenergia e


nova matriz energtica e da bioqumica (biodesenvolvimento)

Na srie de artigos que escreveu no New York Times, com o ttulo O futuro do
Brasil agora, Roger Cohen destaca dois trunfos principais do Brasil: energia e,
em especial, biocombustveis.
Para discutir o assunto de biocombustveis, importante situ-lo dentro
do quadro de uma nova matriz energtica para o pas. O Brasil j tem uma boa
matriz energtica: a participao das energias renovveis da ordem de 45% do
total da oferta (em comparao com cerca de 6%, em mdia, nos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE; em ingls,
Organisation for Economic Co-operation and Development OECD) dados
de 2006.
Sem embargo, pode-se melhor-la ainda mais.
Uma forma importante de faz-lo pelo desenvolvimento da rea de biocombustveis, em que o Brasil tem hoje a liderana e est na vanguarda tecnolgica. Entretanto, para manter estas liderana e vanguarda necessrio definir uma
estratgia de bioenergia para o pas, como disse o ex-ministro Roberto Rodrigues
no XIX Frum Nacional do Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae).
Observem-se alguns pontos bsicos dessa estratgia.
Em primeiro lugar, entender de que meta se est tratando. O objetivo definido pelo Projeto Etanol, do Grupo de Energia da UNICAMP, o de que o Brasil
possa prover etanol para substituio de 5% a 10% da demanda mundial, como
ordem de grandeza. Talvez o mesmo possa ser feito em relao ao biocombustvel.
O grupo observa no ser muito grande o avano que ainda se pode fazer na
produo de etanol com base na cana-de-acar. Talvez melhorias tecnolgicas:
biologia molecular no melhoramento gentico da cana-de-acar; uso em larga
escala da mecanizao; e agricultura de preciso, com desenvolvimento nas reas
de gerenciamento agrcola (mtodos modernos de management) e uso de imagens
de satlites e da tecnologia da informao.
No tocante a tecnologias futuras (tecnologias de biocombustveis de segunda gerao), a de uso comercial mais provvel est ligada rea de celulose resduos agroflorestais e, at, florestas energticas (ou florestas multiuso).
A esse propsito, faz-se importante recordar que os Estados Unidos, uma
vez que perderam a corrida para a primeira gerao de tecnologias de biocombustvel, j esto engajados nas pesquisas para viabilizar a produo de etanol
de celulose. Em verdade, esto na liderana, com o Brasil vindo logo atrs. Para
que o pas chegue vanguarda, ser necessrio conceder incentivos, pelo fato de

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

106

as grandes empresas de produo de celulose/papel no Brasil terem a questo do


etanol como objetivo de mdio prazo (talvez cinco anos), mesmo sob a forma de
florestas multiuso.
O segundo ponto a destacar de natureza geopoltica. O fato de pases
como os Estados Unidos concederem macios subsdios produo de etanol de
milho, prejudicando a oferta de milho como alimento, tem levado a manifestaes polticas contra a produo de biocombustveis.
Diante da polmica existente, nascida de um equvoco bvio, Abdolreza
Abbassanian, secretrio do Grupo Intergovernamental sobre Gros da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e a Alimentao (FAO), foi taxativo:
No h nada contra o etanol do Brasil. E importante o recente estudo sobre
biocombustveis da OECD, que isenta o etanol brasileiro dos principais ataques
e condena os biocombustveis norte-americano, europeu e canadense.
Como diz o diretor do Banco Mundial no Brasil, John Briscoe, O Brasil
parte da soluo3 tanto na crise dos alimentos enquanto grande exportador
como na crise do petrleo, com seu programa de biocombustvel.
Bioqumica outra rea em que o pas tem grande potencial e na qual j est
mostrando os primeiros resultados. Existem empresas com projetos de fabricao
de produtos qumicos a partir da cana-de-acar, e tambm de plstico com glicerina de soja.4 Ou seja, uma indstria qumica que emerge, mas no a partir
do petrleo (petroqumica), e sim de produtos vegetais (bioqumica).
Tm-se, dessa forma, bioenergia e bioqumica o biodesenvolvimento.
5 Transformando potencial em oportunidade: estratgia de
biotecnologia para o Brasil, com base na nossa biodiversidade

Fala-se, neste trabalho, em oportunidade estratgica do Brasil em bioenergia e


bioqumica. Mas talvez a principal oportunidade do pas esteja em biotecnologia,
isto porque a tecnologia do sculo XXI no apenas eletrnica (ou seja, TICs). ,
tambm, biotecnologia, que, pela sua capacidade transformadora, tende a constituir uma das foras vitais da Revoluo do Conhecimento. Recordando: a biotecnologia o conjunto de tecnologias baseadas no uso de clulas ou de molculas
biolgicas (e de princpios ativos) novas formas de vida , para aplicao na
produo de bens e servios.

3. Ver jornal O Globo, 24/04/08, p. 7, artigo de John Briscoe, O Brasil parte da soluo na crise.
4. Ver jornal Gazeta Mercantil, 07-09/03/08, p. C1.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

107

No caso do Brasil, atualmente, tm maior importncia a biotecnologia farmacutica5 e de cosmticos, e a biotecnologia agrcola. O caminho que melhor
convm ao pas o do desenvolvimento da biotecnologia baseada na biodiversidade brasileira, uma das maiores do mundo. Possivelmente a maior.
Sabidamente, muito rica a biodiversidade amaznica. E, igualmente, a da
Mata Atlntica. Mas rica, tambm, a biodiversidade dos outros ecossistemas.
A biodiversidade dos cerrados mostra-se bem maior do que havia sido estimado
pelo Ministrio do Meio Ambiente, segundo estudo recm-concludo,6 e que foi
feito ao longo de vinte anos por pesquisadores da Universidade de Braslia (UnB),
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Grande , ainda no se surpreendam ,
a biodiversidade da caatinga, no semi-rido do Nordeste.
Recentemente, comeou-se a verificar ser muito rica a biodiversidade da plataforma continental brasileira, que est sendo pesquisada por vrias universidades.
Entretanto, isso tudo potencial de riqueza apenas. E a entra o drama: corremos o risco de s lentamente irmos transformando este enorme potencial em
oportunidade estratgica. A razo principal talvez possa ser encontrada na falta de
integrao entre governo, universidade e empresa.
O desafio a enfrentar , portanto, ter uma estratgia para competir na ponta
da biotecnologia e do uso racional da biodiversidade, segundo a proposta feita
pelo professor Antnio Paes de Carvalho (2007), presidente da Extracta, proposta
esta que se baseia em uma aliana estratgica entre governo, universidade (cincia) e indstria (grandes empresas e pequenas empresas tecnolgicas).
Tal aliana significaria, em primeiro lugar, mais cincia, e, para isso, seria
necessrio um programa especial que permitisse, em oito a dez anos, ter uma
comunidade cientfica capaz de estabelecer relaes entre cincia e sociedade que
reflitam uma autoconfiana na capacidade de trabalhar de forma integrada a
cincia, a tcnica, a indstria e o governo, mirando alvos estrategicamente definidos de comum acordo (CARVALHO, 2007). Isto se faria por meio da expanso
de base cientfica brasileira, com muita ps-graduao de excelncia e boa infraestrutura de pesquisa.
O segundo elemento seria o papel essencial da indstria, orientando a
ao ao longo de linhas claras de mercado, de modo que a busca da competi5. Convm lembrar que a moderna biotecnologia farmacutica tem como objetivo final produzir drogas inteligentes.
Ou seja, drogas que sejam to especficas para um alvo como uma chave para a fechadura, evitando o problema das
drogas com srios efeitos colaterais.
6. O autor refere-se aos Inventrios da Biodiversidade do Bioma Cerrado, publicados pelo IBGE em 2007, disponveis
em: http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/levantamento/inventario.shtm (nota do editor).

108

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

tividade pela qualidade em C&T&I (Cincia, Tecnologia e Inovao) fosse um


diferencial nacional.
No caso da biotecnologia farmacutica, isso significa liderana do processo
por grandes empresas inovadoras com seus centros de pesquisa e desenvolvimento (CPDs), associados a pequenas empresas tecnolgicas de alta especializao. E a centros de pesquisa em universidades. este o modelo norte-americano
na rea da indstria farmacutica (liderana das grandes farmas).
Para que o mesmo acontea no Brasil, seria indispensvel promover o fomento inovao tecnolgica na grande indstria farmacutica (grandes farmas),
por meio de financiamento subvencionado da inovao, subveno a projetos
inovadores e contratao de pequenas empresas tecnolgicas. E tambm promover o fomento da pequena empresa tecnolgica, mediante subveno da fixao
de cientistas nos parques tecnolgicos, contratao de projetos criativos, subveno ao venture capital, incentivo grande indstria farmacutica para encomendas e absoro de tecnologias geradas.
O terceiro elemento corresponde ao papel essencial do governo. Seria irrealista pensar que o Brasil pudesse ter esse tipo de estratgia, numa tecnologia
nova para o pas, como a biotecnologia, sem que ela estivesse em carter de prioridade na poltica industrial e apoiada num sistema de incentivos financeiros e
fiscais (includas a subvenes), na rea do Ministrio da Cincia e Tecnologia
(MCT), Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Mesmo em pases desenvolvidos
a participao do financiamento em pesquisa e desenvolvimento (P&D) para
biotecnologia preponderante.
Ao lado disso, existem, na rea governamental, obstculos a superar.
Antes de tudo, a questo da propriedade intelectual, ou seja, patentes.
A legislao pertinente (Lei no 9.279/96) estabelece:
Art. 10. No se considera inveno nem modelo de utilidade:
IX o todo ou parte de seres vivos naturais e materiais biolgicos encontrados na
natureza, ou ainda que dela isolados, inclusive o genoma ou germoplasma de qualquer ser vivo natural e os processos biolgicos naturais.

Ora, o Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI) tem interpretado esse dispositivo legal enquanto uma proibio de conceder patentes no apenas a seres vivos e suas partes, mas tambm a todo e qualquer processo qumico
decorrente do metabolismo deste ser vivo.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

109

Tal interpretao simplesmente inviabiliza o desenvolvimento da bioprospeco e, em geral, da biotecnologia baseada na biodiversidade. Isto porque todo
o trabalho de pesquisa e desenvolvimento, nas suas diferentes etapas, nesta rea,
fica sem proteo da propriedade intelectual. E o fato de os pases desenvolvidos
concederem a patente no resolve o problema: os produtos (clulas e princpios
ativos) oferecidos no mercado brasileiro ou mesmo as importaes provenientes
de empresas no exterior que tenham recebido tais clulas e principais ativos para
usar em seus produtos farmacuticos ou cosmticos ficam desprovidos de cobertura para a propriedade industrial.
Em geral, todo o problema do marco regulatrio para a biotecnologia produzida no Brasil est por equacionar devidamente. E sem isso qualquer estratgia
para o desenvolvimento do setor carece de base slida.
6 Oportunidade: desenvolvimento de nova matriz energtica

Conforme assinalado, o Brasil tem uma boa matriz energtica e pode melhor-la
substancialmente.
As bases para a criao de uma nova matriz energtica poderiam ser:

dinamizao da construo de novas hidroeltricas, viabilizando o substancial aumento da participao da energia eltrica;

expanso

da participao da bioenergia para transform-la, em mdio


prazo, em commodity internacional, na forma j apresentada;

Programa

Especial de Conservao, entendida esta como a soma das


aes voltadas para o controle do desperdcio de energia e materiais,
operao racional de mquinas e utenslios, eficincia dos projetos e da
construo dos equipamentos de produo e transformao de energia e
eficincia das prprias mquinas, instalaes e equipamentos em que a
energia utilizada (LEITE, 2007);

nova logstica de transporte de massa nas grandes cidades brasileiras; e


programa especial para acelerar a viabilidade de uso em grande escala de
outras energias alternativas principalmente clula de combustvel de
hidrognio e carro eltrico.
No tocante hidroeletricidade, a participao atual de 76% do total da
oferta de energia eltrica. Importa reconhecer tratar-se de grande oportunidade
para o pas. O Brasil representa 12% do total da energia hidroeltrica mundial.
Estados Unidos e Canad tm o mesmo nvel de capacidade instalada, mas praticamente j esgotaram o seu potencial hdrico.

110

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

O Plano Decenal de Expanso de Energia de 2008, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energtica (EPE) e em fase de encaminhamento ao Ministrio de Minas e Energia (MME), prev a expanso da capacidade de gerao de
energia eltrica de 4 a 5 mil megawatt (MW) por ano, entre 2008 e 2017. Em
2008 j houve a licitao das hidroeltricas do rio Madeira.
A soluo para Belo Monte foi encontrada por meio de acordo entre vrios ministrios, particularmente, o MME e o Ministrio do Meio Ambiente,
pelo qual esta ser a nica usina no rio Xingu sua capacidade de gerao
muito grande: 11,2 mil MW. Com isso, a licitao poder ocorrer em 2009,
com a usina de Teles Pires, entre os estados de Mato Grosso e do Par.
Para 2010, a EPE prev as licitaes das usinas de Marab (rio Tocantins) e
So Manuel, na mesma regio. O plano tambm inclui a construo da Hidroeltrica de So Luiz, no rio Tapajs (Par), a qual, por tratar-se de megaprojeto,
ser dividida em duas usinas de 4 a 5 mil MW cada, para facilitar a viabilizao
do ponto de vista ambiental. A licitao destas usinas seria feita em 2001, com
o projeto de Serra Quebrada, no rio Tocantins (cerca de 1 330 MW).
Ao lado disso, existem as oportunidades representadas por um conjunto,
atualmente, de 230 Pequenas Centrais Hidroeltricas (PCH),7 perfazendo um
total de cerca de 3,7 mil MW o equivalente a uma usina do rio Madeira.
Deste total, 1,4 mil MW acham-se em construo e 2,3 mil MW em fase de
outorga pela Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel). Claro, a vantagem
destas PCHs o prazo curto de construo (dois anos no mximo).
Existem, na rea de hidroeltricas, os problemas conhecidos e, em particular, a questo da licena ambiental, lenta e baseada simplesmente no princpio da precauo, quando deveria ser relativizada pelo Princpio do Custo de
Oportunidade, ou seja, a considerao dos custos de oportunidade de no
realizar o empreendimento, at mesmo e particularmente o maior uso de fontes poluentes, no-renovveis e economicamente mais caras e menos eficientes.
Felizmente, o governo melhorou muito a coordenao do processo de
tramitao da licena ambiental, no caso das hidroeltricas do rio Madeira,
enquanto se aguarda a soluo definitiva, que deve ser a regulamentao do
Art. 23 da Constituio Federal, estabelecendo um adequado marco regulatrio para o assunto.

7. Ver jornal Valor Econmico, 18-20 de julho, 2008, p. 1.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

111

Alm disso, o ministro Carlos Minc aprovou um conjunto de atos, sob o


ttulo de Programa Destrava Ibama,8 para agilizar os processos de licenciamento
ambiental, que hoje duram at 37 meses. O objetivo ter o licenciamento no
prazo mdio de 13 meses.
A ideia da nova logstica de transporte de massa (com incluso social) nasce
da seguinte questo: as grandes cidades brasileiras caminham para o caos urbano,
com recuo do processo civilizatrio que sempre esteve ligado urbanizao?
Segundo notcias recentes, So Paulo vai parar em 2012 (ou seja, daqui a quatro
anos), e o Rio est a cinco anos do caos do trnsito.
Consoante o Ministrio das Cidades, 32% da populao brasileira usa transporte coletivo; deste contingente, 90% so servidos por nibus, e apenas 10%,
por transporte sobre trilhos. E outra novidade: 30% da populao usa carro (isto
, transporte individual). No de estranhar que, para os cinco modelos mais
procurados de carros novos, a fila de espera vai de quinze a 120 dias.9
A questo que se coloca : foi encontrada a receita ideal para o caos urbano?
O Brasil, nesse assunto, parece haver realizado uma inovao excepcional:
nibus e vans como base da logstica de transporte de massa. A consequncia
outra forma de excluso social: morar em subrbios, ou na periferia das grandes
cidades. Pobre no dorme; quando chega em casa, aps tomar trs ou quatro
condues, j est na hora de acordar, de volta ao trabalho.
Nas grandes cidades do mundo civilizado, desde o incio do sculo XX,
quando houve a reurbanizao do Rio e de So Paulo, a base de transporte de
massa so as redes sobre trilhos trens, metrs, tramways (bondes modernos),
de forma integrada. E, em certa medida, vias expressas.
Tomando-se um exemplo conhecido: o caminho de sada para o Rio, salvo a
sada para outra cidade, uma nova logstica de transporte de massa, at mesmo
com o objetivo de integrar a Barra da Tijuca, hoje um lugar longnquo, bem pra
l do fim do mundo.10 Tal logstica compreenderia, a saber:

metr: construo das linhas prioritrias, em mdio prazo,11 como, por


exemplo, Barra-Centro, Barra-aeroportos, Centro-So Gonalo;

bondes modernos para Recreio e Santa Cruz, por exemplo;


8. Ver Jornal do Comrcio, 18-20 de julho 2008, e vrios outros jornais.
9. Ver jornal O Globo, 18 de junho de 2008.
10. O autor faz referncia a trecho da msica No Rancho Fundo, de Ary Barroso e Lamartine Babo, composta em 1931.
11. Pelos meus clculos, quando o metr do Rio chegar ao Jardim de Alah para que eu possa vir de metr para o
trabalho , estarei com mais de 90 anos.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

112

trens modernos para subrbios da Central e da Leopoldina; e


transporte por gua (barcas, vaporeto), quando seguro e competitivo.
uma questo de prioridade para os governos estadual e municipal.12
7 Amaznia oportunidade para desenvolver

Os jornais de l6 de julho de 2008 trazem a confirmao de que o problema do


desmatamento na Amaznia continua muito grave. Segundo divulgou o Instituto
de Pesquisas Espaciais (INPE), o desmatamento no ms de maio de 2008 foi de
cerca de 1.100 km2 aproximadamente a rea da cidade do Rio de Janeiro (1.180
km2). S em maio.
Outro ponto: em 2008, o estado de Mato Grosso respondeu por 69% do
total do desmatamento (Roraima, em segundo lugar, 12%; Par, em terceiro lugar, 10%). Fora de dvida, Mato Grosso o campeo, e isto mostra a importncia
de o governo e a sociedade estarem atentos s relaes perigosas entre lderes do
desmatamento e certos lderes polticos da regio.
Como elemento de comparao, a destruio da floresta nos oito meses de
agosto de 2007 a abril de 2008 foi de 5.850km2 mdia mensal de 731 km2.
Acumulado nos doze meses anteriores (agosto de 2006 a julho de 2007), 4.974
km2 (ou seja, mdia mensal de 435 km2).13
Comparaes so difceis, por vrias razes, mas uma coisa certa: a devastao continua terrvel. E Mato Grosso lidera.
Projeto de instituio internacional, de financiamento de apoio defesa
ambiental no Brasil, acrescenta um elemento: Criao de gado de mdia e grande escala j est identificada como a fora mais poderosa de devastao florestal
(podendo a segunda mais importante serem os assentamentos de reforma agrria
financiadas pelo governo).
Diante das informaes antes citadas, a reao do governo se deu em dois
sentidos. Em primeiro lugar, vai ser assinado decreto conferindo poder ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama)
para dispor imediatamente dos bens apreendidos de criminosos ambientais,
como veculos, terras, gado, e a madeira cortada ilegalmente. Segundo, em
breve dever ser assinado protocolo entre os cinco principais bancos governa12. Na altura de 1976, ofereci ao governador do estado do Rio de Janeiro, em nome do governo federal, recursos ou
financiamentos para a construo de vrias ligaes para a Barra da Tijuca, que estava comeando a desenvolver. Ele
agradeceu e disse: Tenho outras prioridades.
13. Ver jornal O Estado de So Paulo, 16/07/08, p. A2c.

Viso Moderna da Sustentabilidade Ambiental

113

mentais e quatro bancos privados, vedando a concesso de crdito a empresas


no-sustentveis ambientalmente, e concedendo melhores condies a empresas com projetos sustentveis.
Tudo isso confirma a posio que o Frum Nacional do Inae tem mantido
h vrios anos em relao Amaznia.
Em termos de oportunidades de desenvolvimento, deve-se citar, antes de
mais nada, a grande oportunidade: a biotecnologia baseada na biodiversidade
(a mais rica do planeta). a nica estratgia que realmente dar densidade
econmica regio e no destruir a floresta. Qualquer outra far exatamente
o contrrio. O pas tem esta riqussima biodiversidade. E da? um potencial.
preciso transform-la em riqueza efetiva, em bens e servios.
A biotecnologia na Amaznia tem oportunidade de desenvolver-se, antes de
tudo, nas reas de:

cosmtica farmacutica: leos finos de castanha-do-par e de polpas de


frutos diversos; sabonetes finos; leos essenciais e perfumes; pilocarpina
(extrada de jaborandi);

inseticidas, insetfugos e assemelhados, derivados da raiz do timb, da madeira de quina, das sementes de andiroba, das folhas de pimenta longa; e

produo de alimentos: leos vegetais (buriti, tucum e pupunha), aromas e sabores (de plantas e frutos da regio), corantes naturais, nutrientes
especiais, derivados de frutos e peixes.
Isso sem falar no seu, talvez, principal produto: a venda de molculas e
princpios ativos para a indstria farmacutica. Nesse sentido, j houve um incio: a construo, na Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa),
do Centro de Biotecnologia da Amaznia. Foram construdos os laboratrios e
existem parcerias com as universidades da regio. Mas falta atrair as empresas.
Muitas empresas.
Existem tambm, na Amaznia, duas oportunidades especiais. Uma delas
o grande potencial hidroeltrico da regio. O assunto j foi discutido.
A outra oportunidade especial reside em projetos como o da Ilha Digital que
est sendo criada na ilha de Parintins, pela Intel. Por meio dela vai ser possvel
comunicar-se, do corao da Amaznia, com qualquer ponto do globo. Dessa
forma, as tecnologias de informao e a economia do conhecimento chegam
em grande estilo regio.
Cabe mencionar, igualmente, duas prioridades complementares. A primeira
j tem relevncia, que a minerao controlada. A outra, obviamente, consiste no
turismo ecolgico, grande potencial, ainda pouco explorado.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

114

Algo a pensar, ainda, em relao Amaznia, transformar a Zona Franca de Manaus em Zona Franca de Exportao. Durante dcadas, ela funcionou
como Zona Franca de Importaes. Na fase recente, passou a exportar, mas ainda
tem uma balana comercial bastante negativa. No novo modelo, segundo proposta apresentada h alguns anos pelo Frum Nacional do Inae, ela passaria a ter
saldo altamente positivo. E seria tambm instrumento de integrao econmica
com os pases vizinhos, ou, pelo menos, a base de apoio para tal objetivo.
8 Concluso

Sustentabilidade ambiental importante demais para ser deixada apenas com os


membros do clube de ambientalistas. Quem quer que se preocupe com o desenvolvimento deve pensar em desenvolvimento sustentvel (ecologicamente). H
uma conciliao a ser realizada. Mais do que isso, uma aliana a ser solidamente
construda: membros do clube e sonhadores do desenvolvimento (o sonho brasileiro, semelhana do american dream) tm de trabalhar juntos. isso.

Captulo 5

Obstculos ambientais e no ambientais


ao desenvolvimento
Drcio Garcia Munhoz

1 Introduo

O desenvolvimento econmico tem sido um tema constante ao longo dos tempos no rol de preocupaes tanto da Academia como de reas governamentais
em diferentes pases. Nas naes industrializadas, tradicionalmente, tm sido formuladas as teorizaes sobre as razes do subdesenvolvimento que marca um
nmero infinito de pases independentemente das dimenses do territrio ou
do tamanho da populao. Nas regies no desenvolvidas tem predominado algo
que se definiria entre a impotncia e a inrcia na busca de caminhos alternativos.1 Se para as naes mais pobres, submetidas por vrios sculos a um estilo de
colonialismo economicamente predatrio e politicamente asfixiante, sob rgido
domnio militar, as alternativas tm sido restritas, nos pases em desenvolvimento dotados de estruturas econmicas mais complexas, e da promovidos, desde algumas dcadas, categoria de economias emergentes, as oportunidades
tm sido pouco aproveitadas. E o no-rompimento da barreira entre economia
primrio-exportadora e a condio de exportador predominante de produtos
transformados (indicador preciso de um novo estgio de economia industrial)
somente seria explicvel pelo ambiente de constrangimento discusso de novas
propostas, derivado da assimilao passiva, pelas elites, dos modelos tericos de
gesto econmica gerados nos centros colonizadores.
Importou-se, de forma dcil, a concepo de que os dficits de balano de
pagamento so sempre bem-vindos, porque, assim, pases nos quais o capital
considerado fator escasso estariam criando canais de ingresso de capitais oriundos
de naes industrializadas, de capital abundante. Este argumento foi utilizado intensamente por setores governamentais das reas econmico-financeiras, nos anos
1970, por ocasio da quadruplicao dos preos do petrleo, no se tendo dado
importncia ao fato de, na ocasio, os pases ricos os grandes consumidores do
1. Poder-se-ia apontar os casos da China e da ndia como excees, pois, aparentemente, teriam descoberto meios
de superar rapidamente o subdesenvolvimento cinquenta anos aps libertos do jugo colonial. Mas trata-se de casos
restritos, ainda que pases continentais e com populao acima de um bilho de habitantes, surgindo mais como
excees que confirmam a regra.

116

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

produto , por meio de polticas macroeconmicas coordenadas que levaram


reduo do mercado e dos preos das exportaes agrcolas e minerais (exceto
petrleo), terem atuado de forma objetiva e eficaz para transferir a terceiros pases
a conta do petrleo a qual, naturalmente, deveria onerar as economias importadoras. Assim, os exportadores de petrleo acumularam mais de US$ 360,0
bilhes de saldos em contas correntes entre 1974 e 1981, enquanto os dficits dos
pases industrializados no mesmo perodo ficaram abaixo de US$ 140,0 bilhes,
ficando a conta maior com os pases em desenvolvimento no exportadores de petrleo em torno de US$ 360,0 bilhes de dficits em contas correntes, tambm
com o reforo das despesas de juros transferidas para o centro desenvolvido, o que
provocou o explosivo endividamento externo dos anos 1970.2
Nos anos 1980, parte ento influente da intelligentsia econmica tupiniquim, por razes pouco claras, difundia, com uma ponta de malcia, a tese de que
o endividamento externo do pas decorria dos emprstimos externos feitos pelas
empresas estatais na dcada anterior, confundindo, de modo que aparentasse
ingenuidade, as possveis origens de um dficit externo com os mecanismos de
financiamento utilizados para evitar que o acmulo de dficits levasse o pas
condio de inadimplente. Esta mesma elite procurava desconhecer que o financiamento foi viabilizado pelas estatais majoritariamente por meio de emprstimos em moeda, contratados em operaes sindicalizadas com bancos privados
no mercado do euromoedas, com o que as estatais supriam o mercado de divisas
dos dlares avidamente demandados para o pagamento de juros internacionais
e outros dispndios com servios (transportes, lucros e dividendos, despesas
governamentais, turismo etc.).
Na dcada de 1990, por sua vez, quando a valorizao cambial foi acionada
como mecanismo de sustentao do plano de estabilizao, os dficits do balano
de pagamentos decorrentes passaram a ser novamente defendidos como estratgicos, porque levavam absoro de capitais supostamente escassos.3 Afinal, at
que se consiga inverter a lgica das coisas, a valorizao da moeda tem o efeito
de subsidiar os produtos importados introduzindo, paralelamente, um redutor
2. Anlises dos reflexos da crise do petrleo sobre diferentes grupos de naes (impactos sobre a inflao, o balano
de pagamentos e a dvida externa) e do modelo de ajustamento foram feitas pelo autor em Munhoz, (1985). Em
Munhoz (1988) examinam-se como se deu a transferncia da conta do petrleo das naes ricas para pases em
desenvolvimento no exportadores de petrleo, e a postura de instituies financeiras internacionais buscando jogar
a responsabilidade do endividamento externo sobre os pases-vtimas.
3. Todo pas que no possua reservas internacionais lquidas (reservas menos dvida externa) pode ser considerado
como escasso em capital quando o balano de pagamentos no conceito de transaes correntes seja deficitrio. Isto
porque, em tais circunstncias, a nica alternativa para o reequilbrio do balano de pagamentos seria o ingresso de
capitais pertencentes a no residentes quer na forma de investimentos, quer como emprstimos/financiamentos. No
tem sentido, portanto, estimular importaes por meio de valorizao cambial (em mudana consciente nos preos
relativos do pas com o resto do mundo), e depois justificar a racionalidade dos dficits de balano de pagamentos
decorrentes, como se fora uma situao estrutural de economias em desenvolvimento.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

117

de custos e de preos na economia do pas , ao mesmo tempo em que dificulta as exportaes de todos os produtos que no estejam sendo beneficiados por
eventual melhora nos preos em dlares no mercado internacional. Donde parece
ser pouco sensato criar dficits externos e uma situao de suposta escassez de
capital a partir de artifcios cambiais.
As medidas de gesto da economia brasileira, tanto na fase de rpida expanso (1967-1973) como aps a crise do petrleo de 1973, sempre foram alvo
de questionamentos. E a trava da economia, durante os anos 1990 e na primeira
metade dos 2000, tinha relaes estreitas com as opes da poltica econmica.
Isto apenas confirma que as decises governamentais que envolvem o econmico
decorrem de escolhas entre alternativas disponveis, motivo pelo qual sempre tendem a criar conflitos de interesses.
A poltica ambiental no foge regra. Como se trata do disciplinamento
governamental em relao preservao e ao uso de recursos naturais, suas regras
comportam inevitavelmente limitaes ao acesso a bens pblicos e liberdade de
dispor de bens privados, o que esbarra em resistncias e, muitas vezes, so apontadas como empecilhos ao desenvolvimento. Esta tese, caso prevalecesse, inibindo
a ao do governo e de setores da sociedade na busca de convivncia harmoniosa
homem-natureza, reforaria o argumento de outros pases, que, vez por outra,
recorrem a razes de natureza ecolgica para justificarem a criao de novas barreiras no-tarifrias sobre exportaes brasileiras.
O objetivo do presente captulo examinar at que ponto polticas ambientais, ou a ausncia de diretrizes voltadas para a preservao do meio ambiente, podem representar fatores favorveis ou desfavorveis ao desenvolvimento sustentvel.
Complementarmente, buscar-se- analisar quais problemas de natureza no
ambiental poderiam estar impedindo o pas a retornar ao caminho do desenvolvimento sustentado que marcou a economia brasileira desde o ps-guerra
interrompido, inicialmente, com o descontrole inflacionrio provocado pela reforma cambial de maro de 1961, modelada pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI), e, posteriormente, quando dos programas de ajuste externo da primeira
metade dos anos 1980, no pice da crise do endividamento.
2 A busca do desenvolvimento sustentvel

O desenvolvimento sustentvel entendido como um processo de desenvolvimento que no provoque exausto dos recursos naturais, comprometendo o futuro. Ou seja, a adoo de um modelo de gesto de recursos que, atendendo s
necessidades do presente, preserve fatores naturais que possam garantir o atendi-

118

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

mento das necessidades humanas.4 O pressuposto o de que o estoque de recursos naturais finito e, portanto, se no preservados, ou reproduzidos tempestivamente e de forma racional, quando isto possvel, estar-se-ia comprometendo a
sobrevivncia das geraes futuras.
O desenvolvimento sustentvel nunca foi motivo de preocupao para os
pases industrializados, at a segunda metade do sculo XX. Implcita sempre esteve a percepo de que, como uns poucos pases classificados como industrializados5 respondiam pela quase totalidade do consumo mundial de matrias-primas
como minrios e produtos da indstria extrativa , as colnias podiam desempenhar o papel de supridoras inesgotveis de insumos demandados pela industrializao, que constitua um processo ainda incipiente num contexto universal.
A posse, por descobrimento ou conquista militar, de territrios coloniais, e
o esprito do Pacto Colonial que norteava as relaes das metrpoles europeias
com suas colnias nas Amricas, no constituram, portanto, meros acidentes
geopolticos. Consistiriam, sim, em fruto natural da clara noo de que a desigual distribuio de recursos naturais em diferentes regies da Terra recomendava
aes voltadas para garantir fontes de suprimento que atendessem s necessidades
dos centros de poder. Isto num mundo onde j se comprovara que a produo,
ainda predominantemente artesanal, requeria, para a obteno de bens que satisfizessem as demandas de consumo e as necessidades militares, diferentes matriasprimas nem sempre existentes no territrio da metrpole e em propores
desiguais. Estes princpios viriam a representar a base conceitual do comrcio
internacional no incio do sculo XX, mas, no perodo mercantilista, entre os
sculos XVI e XVIII mesmo antes da Revoluo Industrial inglesa , inspiraram
as polticas comerciais e a estratgia militar das poucas naes constitudas como
tal dispondo, portanto, de unidade poltica e geogrfica e militarmente capazes de conquistar e preservar territrios alm-mar.
A independncia dos Estados Unidos no sculo XVIII, enfraquecendo o
Imprio Britnico; a perda das colnias americanas da Espanha e de Portugal
na primeira metade do sculo XIX; e a longa luta que permitiu China a recuperao da independncia no fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945),
aps sculos de espoliao imperialista pelas potncias europeias e pases como o
Japo, a Unio Sovitica e os Estados Unidos constituram etapas de um movi4. As origens da expresso desenvolvimento sustentvel so apontadas para a publicao World Conservation
Strategy: living resource conservation for sustainable development (1980), elaborada pela International Union for
Conservation of Nature and Natural Resources (IUCN), com a cooperao do Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA), World Wildlife Fund (WWF), Food and Agriculture Organization (FAO) e United Nations
Educacional, Scientific and Cultural Organization (Unesco). Ver IBGE, 2008, p. 9.
5. At o fim dos anos 1970 era reconhecido como pases industrializados apenas um grupo restrito de 14 naes
(Alemanha, ustria, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados Unidos, Frana, Holanda, Inglaterra, Itlia, Japo, Noruega,
Sucia e Sua). Ver IMF, 1979.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

119

mento universal de descolonizao, o qual atingiria sua fase derradeira logo no


ps-guerra, com a independncia da ndia at ento sob domnio ingls no
ano de 1947, e a perda total das colnias francesas no sudeste da sia, em 1954,
com derrota militar no Vietn. Ressalva-se o fato de que, a despeito da independncia conquistada por um grande nmero de pases ainda nos sculos XVIII e
XIX como ocorreu, em especial, com as antigas colnias de Portugal e Espanha
nas Amricas , no mnimo at o final da Segunda Grande Guerra as potncias
industriais ainda procuraram manter controle e garantir o acesso s matriasprimas de suas antigas colnias.6
A industrializao intensiva de um grande nmero de pases da Amrica do
Norte, Europa e sia na segunda metade do sculo XX, modelando um sistema
produtivo fundado na dependncia crescente de energia barata,7 e um modo de
vida segundo o qual o transporte individual passou a imperar na mesma velocidade em que avanava o processo de urbanizao, colocaram novas questes
no centro dos debates sobre a economia e a sociedade especialmente questes
ligadas ao meio ambiente, s presses sobre os recursos naturais.
O amplamente reconhecido pioneirismo da biloga norte-americana Rachel
Carson, com sua obra clssica Silent Spring 8 abordando os efeitos dos agrotxicos na lavoura, e, assim, desencadeando discusses sobre a preservao de recursos
naturais lembrado por Pedroso e Silva (2000, p. 6). Os autores assinalam que
as aes que se seguiram, por meio do Clube de Roma, desaguaram na I Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, em Estocolmo, em 1972, que
produziu uma lista de perto de trs dezenas de princpios que deveriam nortear o
trato dos recursos naturais.
Desde a Conferncia de Estocolmo, a questo ambiental vem sendo discutida com amplitude crescente e de forma vasta e recorrente nos fruns internacionais. So exemplos a Conferncia das Naes Unidas sobre Mudanas Climticas,
em Toronto, Canad, em 1988, que deu origem ao Protocolo de Kyoto voltado
para a reduo de gases poluentes),9 e a Conferncia das Naes Unidas sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em 1992, na
6. Os processos utilizados para garantir o acesso s matrias-primas das antigas colnias de Espanha e de Portugal nas
Amricas, no geral, foram menos belicosos salvo nas aes para conquista territorial do que os mtodos adotados
para garantir a espoliao imperialista da China e dos pases do Oriente Mdio.
7. At 1970, vsperas da revoluo lbia e da constituio da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
os preos do petrleo situavam-se abaixo de dois dlares o barril (159 litros). E mesmo com o acordo de indexao
anual de 1971 na fase ps-OPEP , o petrleo era cotado a menos de trs dlares em outubro de 1973, quando da
quadruplicao dos preos do produto. Ver a evoluo das cotaes do produto nos anurios e nos nmeros mensais
da publicao International Financial Statistics, do Fundo Monetrio Internacional.
8. Ver Carson (2002).
9. O Protocolo de Kyoto foi subscrito e j ratificado por mais de 180 pases, mas ainda rejeitado pelos Estados Unidos.

120

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

qual foi aprovada por 156 naes uma conveno sobre biodiversidade, e criada
a Agenda 21, um roteiro de aes visando busca de um padro de desenvolvimento sustentvel.
A despeito dos avanos registrados na tentativa de no s ampliar a regulao em nvel internacional das relaes do homem com a natureza, mas, fundamentalmente, tambm buscar a implementao de fato de medidas efetivas de
controle da poluio e de outras formas de degradao ambiental, tm sido persistentes as reaes de pases industrializados, especialmente em aceitar cronogramas
de reduo de lanamento de poluentes na atmosfera. Tal circunstncia d origem
s crescentes apreenses sobre as implicaes que os danos ambientais decorrentes
do atual estgio civilizatrio tero sobre o futuro da humanidade.
O Brasil tem desempenhado um papel atuante nos fruns internacionais
sobre meio ambiente, tanto ao demonstrar sensibilidade s propostas e aos compromissos at agora conquistados, quanto ao ocupar espao nas discusses e nas
convenes desde o primeiro momento, dado que o pas tem longa tradio na
regulao das relaes do homem com a natureza.
3 O paradoxo brasileiro na questo ambiental

O Brasil constitui exemplo de preocupao antiga na defesa do meio ambiente e


dos recursos naturais, pois no primeiro sculo da colonizao portuguesa a metrpole j procurara regular a extrao de madeira (pau-brasil) com argumentos de
natureza ambiental.10 E h cerca de um sculo, em 1923, a Repblica, ainda que
aparentemente mais preocupada com a sade pblica do que com danos ambientais, regulamentava a fiscalizao da venda de inseticidas e de fungicidas (Decreto
no 16.271, de 19/12/1923), por meio de um j existente Instituto Biolgico de
Defesa Agrcola (quadro 1).
Ainda nas primeiras dcadas do sculo XX, com o desaparecimento da Velha Repblica, o governo Vargas produziu uma vasta legislao voltada para a
preservao ambiental e para a defesa de recursos naturais: o Cdigo Florestal, o
Regulamento da Defesa Sanitria Vegetal, o Regulamento do Servio de Defesa
Sanitria Animal, e o Cdigo de guas, todos em 1934, assim como o Cdigo de
Pesca, de 1938, e o Cdigo de Caa, de 1939.

10. Citadas por diversos autores, vrias obras discorrem a respeito dos antecedentes histricos da legislao ambiental
brasileira: Magalhes (1998); Pereira (1950); Acot (1990); e Wainer (1991).

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

121

QUADRO 1

Brasil Legislao ambiental primeira metade do sculo XX


Legislao

Data

1923

Ano

Inseticidas e pesticidas regulamento para a fiscalizao da venda

Decreto

16.271

19/12/1923

1934

Cdigo Florestal aprovao

Decreto

23.793

23/01/1934

1934

Defesa sanitria vegetal aprova o regulamento

Decreto

24.114

12/04/1934

1934

Servio de Defesa Sanitria Animal regulamento

Decreto

24.548

03/07/1934

1934

Cdigo de guas criao

Decreto

24.643

10/07/1934

1938

Cdigo de Pesca criao

Decreto Lei

00794

19/10/1938

Cdigo de Caa criao

Decreto Lei

01.210

12/04/1939

1939

Finalidade

Fonte: Elaborao prpria.

As preocupaes ambientais e com vistas preservao de recursos naturais


do governo brasileiro na primeira metade dos anos 1930 ficam patentes tanto
pelo conjunto de instrumentos legais de regulao ento baixados que se completaria no fim da dcada quanto pela acuidade com que se tratou o particular.
O Cdigo Florestal de janeiro de 1934, por exemplo, estabeleceu um sistema de
classificao das florestas em que as quatro categorias foram definidas segundo
diferentes graus de proteo demandados: as florestas protetoras e as florestas remanescentes de conservao perene, e inalienvel como regra; as florestas
modelos (artificiais que se pretenda disseminar); e as florestas de rendimento (as
demais). Definia ainda, o Cdigo Florestal, o que se considerava como produtos
florestais e impunha limitaes ao uso da propriedade, com restries ao recurso
ao fogo, ao abate de rvores, a cortes nas reas de preservao de faixas laterais das
estradas e cursos dgua e, entre uma infinidade de outras questes, estabelecia
regras para explorao (econmica) das florestas.
Pode-se afirmar que a grande lacuna no Cdigo Florestal de 1934 seria o
fato de ter desconhecido totalmente a floresta amaznica e a importncia de regras especficas para a sua preservao. A omisso explicvel, visto que, poca,
a regio ainda estava a salvo da ao predatria do homem, da nenhuma das
grandes questes ambientais que a tm envolvido a regio nas ltimas dcadas ser
alvo de preocupaes. E, de qualquer modo, o novo Cdigo Florestal, de 1965
(Lei no 4.771), j revelava o interesse na preservao da floresta amaznica, ao
prescrever, em seu Art. 15, que:
Fica proibida a explorao sob forma emprica das florestas primitivas da bacia amaznica, que s podero ser utilizadas em observncia a planos tcnicos de conduo e
manejo a serem estabelecidos por ato do Poder Pblico (...).

E, em 2001, quando a medida provisria (MP no 2.166) introduzia alteraes e complementaes no novo Cdigo Florestal de 1965, mencionando as reas
que constituam a Amaznia Legal (criada pela Lei no 1.806, de 06/01/1953), era
estabelecida a obrigatoriedade de preservao, nas propriedades rurais, de reserva

122

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

legal mnima de 80,0% (...) na propriedade rural situada em rea florestal localizada na Amaznia Legal (Art. 16).
Posteriormente, alm da atualizao dos cdigos, o pas passou a dispor de
uma ampla rede de polticas nacionais, definidas por meio de legislaes especficas voltadas para: meio ambiente (1981), proteo das florestas nacionais
(1985), recursos hdricos (1997), educao ambiental (1999), e, entre outras, o
Programa Nacional de Florestas (2000). Isto a par da criao de um grande nmero de reas de proteo ambiental e de proteo florestal.11
O paradoxo que, a despeito da tradio de medidas dirigidas proteo
dos recursos naturais, e da vasta legislao com a qual se procura regulamentar
o acesso e o uso de recursos no-renovveis, o pas tem-se mostrado impotente
para conter a degradao ambiental como a poluio das guas dos rios e o
desflorestamento.
A dificuldade do Estado brasileiro em atuar de forma mais efetiva na preservao dos recursos naturais matria recorrente, em especial, na discusso
sobre o desmatamento nas regies de fronteira agrcola em toda a Amaznia Legal
(Amazonas, Rondnia, Par, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) tem sido evidenciada em estudos de especialistas, com base em monitoramento via satlites e
em relatrios e publicaes oficiais.
Embora os dados mais recentes fornecidos a partir dos levantamentos do
Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) sobre desmatamento na Amaznia Legal e relativos aos dois ltimos anos revelem um sensvel recuo nas reas
desflorestadas, com queda da ordem de 50,0% entre os nmeros mdios anuais de
2003-2004 e 2006-2007 (quadro 2), os registros pretritos so preocupantes. Isso
porque o total de reas devastadas na regio quase triplicou entre 1977 e 1991.
Posteriormente, no decorrer dos anos 1990, a velocidade do aumento das
reas desmatadas na rea da Amaznia Legal foi contida (aproximadamente
41,5% em oito anos), tendo o total do desmatamento passado de 426,4 mil km2,
em 1991, para 587,7 mil km2, em 2000, ou 3,5% de crescimento geomtrico
anual no total das reas devastadas. Mas o desmatamento voltou a revelar acelerao entre 2000 e 2005, ainda que moderada, com expanso 19,6% no acumulado
das reas desflorestadas, e 3,7% de expanso mdia anual.

11. Uma centena de decises de poltica econmica voltadas para questes ambientais, incluindo a criao de reas
de proteo ambiental, de reservas extrativistas, reservas biolgicas, reservas florestais, expressas em leis e decretos
federais editados a partir de 1980, figuram em arquivos quinquenais, no tpico ecologia, meio ambiente, recursos naturais, nos arquivos Legislao Econmica da Infobase IBBE ndice Brasileiro de Bibliografia de Economia do Sistema
Orientador (www.orientador.com.br).

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

123

QUADRO 2

Brasil Amaznia Legal desflorestamento bruto 1977 a 2007


(Em 1 mil km2)
1977

11,2

2007

728,2

Fonte: INPE. Disponvel em: <http:www.obt.inpe.br/prodes>. Acesso em 25/07/2008; e IBGE (2008, p. 78-79).

No balano geral de 30 anos decorridos entre 1977 e 2007, constata-se que


o total das reas desmatadas na Amaznia Legal praticamente quintuplicou. E o
aumento nas reas atingidas, perto de 580,0 mil km2 no perodo, equivale ao territrio do estado de Minas Gerais um pouco superior ao conjunto dos estados
da regio Sul do pas (Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul).
interessante a comparao do total de desmatamentos com os territrios
de diferentes estados brasileiros. Entretanto, deve-se ter em conta que, ao abstrair
o fato de que a floresta amaznica parte, e no o global, da Amaznia Legal,
existe o risco de que se imagine que qualquer avano da fronteira agrcola em
estados como Maranho, Tocantins, Mato Grosso, Par, Rondnia, e outros da
regio, necessariamente tenha carter predatrio e, por isso, deva ser impedido.
A sabedoria de uma poltica ambiental certamente agregaria a uma rigorosa
ao voltada para a preservao da floresta amaznica, at mesmo com reflorestamento de reas em que o limite legal para o desmatamento no tenha sido obedecido, tambm a permisso para uso controlado de outras terras da Amaznia
Legal, fora das reas de florestas e propcias para a agropecuria, e que possam ser
exploradas, observadas as restries previstas na legislao em relao a limites do
desmatamento, proteo de nascentes, preservao de matas ciliares etc. A partir
do princpio da obedincia s limitaes conservacionistas, poder-se-ia chegar
concluso de que o pas j dispe de uma poltica ambiental, e, de certa forma,
de instrumentos legais de regulao ambiental,12 mas revela dificuldades para dar
eficcia s normas existentes. Problemas recorrentes, tais como o desmatamento
e a poluio de rios, evidenciam a necessidade de aperfeioamentos da legislao
em questes especficas.
De qualquer modo, no se pode minimizar uma coincidncia, mais preocupante que curiosa, observada nos registros sobre o desflorestamento na Amaznia
Legal, que o aumento excepcional das reas desmatadas em perodos de transio administrativa, ou seja, nos anos de mudana de governo. Isto constitui ind12. A poltica ambiental deve ser vista em seu conjunto e levando-se em conta como suas particularidades constituem
componentes essenciais para o alcance do objetivo final de preservao de recursos naturais. Assim, caberia ao governo da Unio impedir medidas isoladas, e, por isso mesmo, fragmentadoras, como a triplicao da rea das propriedades passveis de regularizao na Amaznia Legal, prevista na Medida Provisria (MP) no 422, de 25/03/2008. Com o
agravante de que, embora a justificativa bsica da medida seja a obrigao legal de preservao florestal equivalente
a 80,0% da rea da propriedade na Amaznia Legal, deixa de excluir do benefcio da regularizao propriedades que
no atendam quele requisito mnimo.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

124

cio de fragilidade institucional dos setores da administrao federal, responsveis


pela aplicao das polticas de defesa do meio ambiente e recursos naturais, o que
termina por facilitar o avano dos predadores.
As queimadas, por outra parte, tambm representam fonte das preocupaes
ambientais, dado seu grande crescimento na primeira metade da dcada atual,
visto que saltaram de pouco mais de 100,0 mil os focos de calor detectados no
global do pas, no fim dos anos 1990, para 236,0 mil, em 2004 (quadro 3), mais
do que duplicando-os.13 Em 2006, a queda no nmero de focos foi significativa
(aproximadamente 50,0%), retornando aos nveis observados no incio da dcada.
Fenmeno quase idntico foi registrado com os focos de calor detectados na regio
Norte (duplicao at meados da dcada, e sensvel recuo em 2006), observandose, todavia, que a reduo do nmero de queimadas na regio foi proporcionalmente menor do que o global do Brasil o que se explicaria pelo fato de ali estarem
localizadas as reas sob maior presso na expanso da fronteira agrcola.
QUADRO 3

Brasil Focos de calor global e regio Norte 1998 a 2006


(Em 1 mil ha)
Ano

Brasil

Regio Norte

Outras regies

1998

107,0

36,2

2000

104,1

32,3

71,8

2002

232,5

78,0

154,5

2004

236,0

75,4

160,6

2005

226,3

87,7

138,6

2006

117,5

47,4

70,1

70,8

Fonte: IBGE (2008, p. 78-79).

Mas haveria ainda uma explicao adicional para o fenmeno observado (reduo em ritmo diferenciado do nmero de focos de calor), que a substituio
da queimada por outros mtodos de preparao da terra, em regies de agricultura mais moderna, como no caso da cultura da cana-de-acar na regio Sudeste.
3.1 O desmatamento e a expanso da pecuria na regio Norte

O desmatamento no Brasil uma das questes ambientais que mais preocupaes tm provocado est associado expanso das fronteiras da agropecuria,
mas, especialmente, expanso das reas de pastagens na regio denominada de
13. O texto refere-se a nmero de queimadas, mas, efetivamente, trata-se de focos de calor, que, captados via satlite,
no necessariamente significam a existncia de fogo. E se as queimadas constituem um meio para abertura de novas
reas para o plantio agrcola, tambm constituem um mtodo, ainda que arcaico, utilizado no preparo de terras rotineiramente usadas na agricultura.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

125

Amaznia Legal, que engloba mais de 60,0% do territrio brasileiro. O avano


das reas desflorestadas naquela regio foi examinado em tpico precedente. Aqui
se pretende analisar o aumento das reas utilizadas para atividades agropecurias,
entre 1996 e 2006, nas diferentes regies do pas, com destaque para a Amaznia
Legal, dadas as implicaes ambientais.
Nos dez anos transcorridos entre 1996 e 2006, o Brasil pouco expandiu a
rea total dos estabelecimentos voltados para as atividades agropecurias, segundo
os dados do Censo Agropecurio (quadro 4). De fato, ao passar de 244,2 milhes
de hectares, em 1996, para 249,0 milhes, em 2006, o aumento observado no
perodo teria sido de apenas 2,0%, com crescimento nas reas de lavouras (10,2
milhes de hectares) e reduo das reas de pastagens (5,4 milhes de hectares).
QUADRO 4

Utilizao de terras agropecuria 1996 e 2006


(Em milhes ha)
Variao
Destinao

Lavouras
Pastagens
Total

1996

2006
Milhes ha

76,7

10,2

15,4

177,7

172,3

(-)5,4

(3,0)

244,2

249,0

5,2

2,0

66,5

Fonte: Censo Agropecurio/IBGE. Disponvel em: <http://www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em 30/07/2008.

Em relao apenas s reas ocupadas por lavouras, a expanso registrada foi


de 15,4%. Resultado surpreendente, uma vez que, nos dez anos considerados, a
produo brasileira de gros cresceu muito mais (perto de 59,0%), especialmente de soja e milho, e que a produo de cana-de-acar cresceu 37,0%.14 Mas a
aparente incoerncia explicada no s pelo aumento da produtividade, mas
igualmente pelo fato de nas regies do pas que se destacam como maiores produtoras de gros, e nas quais a produtividade agrcola tambm mais elevada, o
crescimento das reas de lavouras em termos relativos entre 1996 e 2006 ter sido
praticamente o dobro da mdia brasileira.
As reas das lavouras, no global do pas, incorporaram 10,2 milhes de hectares entre 1996 e 2006, o que representa a mencionada expanso de 15,4%. E,
nas principais regies agrcolas (Sudeste, Sul e Centro-Oeste), que respondiam
por perto de 56,0% das reas plantadas e concentravam aproximadamente 90,0%
das novas terras incorporadas s lavouras, a expanso das reas foi substancialmente maior do que a mdia brasileira respectivamente, de 22,6%, 29,8%
e 30,5% (quadro 5). Observou-se ainda um forte movimento de substituio
14. Dados levantados pelo IBGE. Ver Banco Central (2000) e Banco Central (2008, Quadro I.8).

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

126

de reas da pecuria por lavouras no centro-sul, uma vez que, paralelamente ao


avano destas, as reas ocupadas pela pecuria tiveram reduo da ordem de 14,2
milhes de hectares, recuando aproximadamente 12,0%.
QUADRO 5

Utilizao de terras lavouras e pastagens 1996 e 2006


(Em 1 mil ha)
Brasil

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

1996

66.464,5

6.470,3

23.060,6

12.963,6

14.111,1

9.858,8

2006

76.697,3

7.406,8

22.214,7

15.896,7

18.313,6

12.865,9

Var.-1000 ha

10.232,8

936,5

(-)845,9

2.932,7

4.202,5

3.007,1

15,4

14,5

(3,7)

22,6

29,8

30,5

1996

177.700,5

24.386,6

32.076,3

37.777,0

20.696,6

62.763,9

2006

172.333,1

32.630,5

32.648,5

32.071,5

18.145,6

56.836,9

Var.-1000 ha

(-)5.367,4

8.243,9

572,2

(-)5.705,5

(-)2.551,0

(-)5.927,0

(3,0)

33,8

1,7

(15,1)

(12,3)

(9,4)

Espcie/ano

Centro-Oeste

I - Lavouras1

(%)
II Pastagens

(%)

Fonte: Censo Agropecurio/IBGE. Disponvel em:<http://www.sidra.ibge.gov.br>. Acesso em 30/07/2008


Nota: 1 Lavouras = temporrias e permanentes.

No global, os estabelecimentos agropecurios ocupavam 28,6% do territrio brasileiro em 1996, sendo 7,8% pelas lavouras e 20,8% por pastagens. Com
o aumento das terras utilizadas, a rea total passara para 29,2% do territrio em
2006, sendo 9,0% utilizado pelas lavouras, revelando expanso, e 20,2% em pastagens com reduo no total de reas ocupadas. A incorporao de novas reas
de lavouras, que se deu a partir de 2003, coincidiu com o rpido crescimento da
demanda de commodities agrcolas (e minerais) no mercado internacional, num
movimento puxado pela locomotiva chinesa. Com isso, alis, desde ento mais
que dobraram as exportaes brasileiras dos chamados agronegcios.
Esse comportamento da agricultura brasileira na dcada atual, normalmente, no traria maiores preocupaes internas de natureza ambiental, alm daquelas
ligadas ao preparo da terra e aos processos de produo da cana-de-acar, ao uso
de inseticidas e preservao dos recursos hdricos. Ocorre, todavia, que mesmo
com o recuo no global das reas utilizadas pela pecuria assinalado anteriormente,
quando se analisa o setor agropecurio por regies, constata-se que, enquanto
diminuam as reas de pastagens no centro-sul, registrava-se grande expanso da
pecuria na regio Norte ou, mais especificamente, na Amaznia Legal. Seus desdobramentos ensejam o acirramento das preocupaes no s do governo, como
de toda a sociedade, em face dos riscos ambientais decorrentes de acelerao de
desmatamentos, queimadas clandestinas, extrao ilegal de madeiras etc.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

127

Os cuidados ambientais, na busca do desenvolvimento sustentvel, no precisam comprometer o desenvolvimento econmico. Mesmo porque os dados disponveis antes mencionados revelam ainda ser possvel o crescimento da produo da agropecuria sem maiores presses sobre as terras disponveis, com novas
liberaes futuras de terras de pastagens, como se infere de:

a pecuria registrou um aumento de aproximadamente 30,0% no rebanho bovino entre 1996 e 2006, enquanto a rea utilizada era reduzida em
5,4 milhes ha (3,0%);

a lavoura incorporou, no mesmo perodo, em torno de 10,2 milhes de


hectares novos (aumento de 15,4%), metade dos quais liberada pela pecuria, registrando um aumento de 59,0% na produo de gros; e

o conjunto de lavouras mais pastagens ampliou em 2,0% o total das terras utilizadas, entre 1996 e 2006, tendo obtido como contrapartida um
aumento de produo (PIB real) prximo de 47,0%.
O ponto essencial que as lavouras ainda ocupam parcela pequena do territrio em quase todas as regies (entre 7,0% e 13,0%), com exceo da Sul
(32,9%, em 2006),15 e que a populao bovina16 em relao s terras ocupadas
pelos estabelecimentos agropecurios ainda pequena em alguns estados com
grandes dimenses territoriais. Isto faz supor um uso mais racional na pecuria de
terras subaproveitadas, com liberao de novas reas para as lavouras.
Preocupa, no entanto, o fato de ter havido no perodo um aumento prximo de 34,0% nas reas ocupadas por pastagens na regio Norte, com incorporao de 8,2 milhes de hectares atividade pecuria, provocando, com a expanso
da fronteira, agravamento no quadro de desflorestamento.17
Como quase a totalidade das novas terras de pastagens est na regio Norte
(quadro 6), fez-se uma anlise detalhada do crescimento da pecuria, entre 1996 e
2006, considerando os diferentes territrios que constituem a Amaznia Legal.18
Registrou-se um aumento de 20,9% (ou 9,6 milhes de hectares) nas reas de
pastagens no decnio aqui contemplado.

15. IBGE (2008, p. 64).


16. Pesquisa Pecuria Municipal/IBGE. Disponvel em: http://www.agricultura.gov.br. Acesso em 06/08/2008.
17. No demais lembrar estudos mencionados por Oliveira e Prto Jr. (2007, p. 112), que demonstram no se beneficiarem disso pases relativamente ricos em recursos naturais, (...) apresentando padro de crescimento de exploso
e quebra.
18. Os dados, em verdade, referem-se aos sete estados da regio Norte, mais o Tocantins, no includa a a parcela do
Maranho que faz parte da Amaznia Legal.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

128

Quadro 6

Amaznia Legal utilizao da terra pastagens 1 1996 e 2006


(Em 1 mil ha)
Estados

1996

2006

Variao

1 mil ha
Acre
614,2
1.032,4
418,2
Amap
245,0
432,0
187,0
Amazonas
528,9
1.836,5
1.307,6
Mato Grosso
21.452,1
22.809,0
1.356,9
Par
7.455,7
13.167,9
5.712,2
Rondnia
2.922,1
5.064,3
2.142,2
Roraima
1.542,6
806,6
(-)736,0
Tocantins
11.078,2
10.290,9
(-)787,3
45.838,8
55.439,6
9.600,8
Total 1
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE. Disponvel em: http://www.sidra.ibge.gov.br. Acesso em 30/07/2008.
Nota: 1 No includa a rea do Maranho pertencente Amaznia Legal.

(%)
68,1
76,3
247,2
6,3
76,6
73,3
(47,7)
(7,1)
20,9

Em 1996, a Amaznia Legal registrava um total de 45,8 milhes de hectares


com pastagens, o que representava um quarto das reas ocupadas pela pecuria no
global do pas. Deste total, aproximadamente 90,0% estavam concentrados em apenas trs estados: Mato Grosso, que respondia com quase a metade da regio (21,5
milhes ha), seguido do Tocantins (11,1 milhes ha) e do Par (7,5 milhes ha).
Do aumento de 9,6 milhes de hectares nas reas de pastagens da regio
no decnio, mais de 80% das novas terras estavam localizadas em apenas dois
estados: Par, com 5,7 milhes de hectares e aumento de 76,6%, e Rondnia,
com 2,1 milhes de hectares e expanso de 73,3%. Outros estados com grande
participao nas novas reas ocupadas pela pecuria na Amaznia Legal foram
Amazonas e Mato Grosso, com pouco mais de 1,3 milho de hectares de novas
reas de pastagens em cada um. E apenas Roraima e Tocantins registraram recuo
no total de reas com atividades da pecuria, e em montantes muito prximos:
pouco mais de 700,0 mil hectares.
Em termos relativos, a exceo Mato Grosso, onde o crescimento das pastagens foi de apenas 6,3%. Em todos os demais, o aumento das reas de pastagens
foi prximo ou pouco acima de 70,0%, destacando-se o estado do Amazonas,
com expanso de quase 250,0%, o que significa uma multiplicao por 3,5 vezes
da quantidade de terras utilizadas na pecuria em apenas dez anos. Um avano
que se pode dizer desordenado dadas as propores numa regio onde dificilmente se poder agregar novas reas a atividades agropecurias sem um efeito
devastador sobre os recursos florestais.
O pas atravessa um momento em que se tornam agudos os conflitos de
interesse entre, por um lado, aqueles que pressionam na busca de facilidades para
a expanso agropecuria em terras da Amaznia Legal, e, por outro, os que argumentam pelo aprimoramento de mecanismos de preservao da floresta amaznica e de outros tipos de vegetao que garantem o equilbrio ambiental. Ou, como
ressalta o Relatrio do IBGE (2008, p. 57):

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

129

Ultimamente tem-se verificado duas fortes presses antagnicas pelo uso da terra no
Brasil. Por um lado, h uma forte presso para a expanso da fronteira agrcola, especialmente nas reas de cerrado e do sul e leste da Amaznia (...). A outra presso (...)
pelo aumento das reas legalmente protegidas, inclusive pela recuperao e incorporao de reas degradadas (...) destinadas preservao da fauna, da flora e dos outros
recursos naturais (...). (grifo nosso)

Existem muitos motivos para a defesa da preservao da floresta amaznica e de outras regies do pas com recursos naturais muito especiais, e
nas quais o avano da degradao provocaria danos ambientais quase sempre
irreparveis. E no por outra razo que a floresta amaznica, a serra do Mar,
o pantanal mato-grossense e a zona costeira foram reconhecidos como patrimnio nacional na Constituio de 1988 (Art. 225, 4o). A no conteno
do avano predatrio sobre a floresta amaznica e outros recursos naturais
considerados reas de preservao ambiental significaria abrir espao para um
modelo insustentvel de desenvolvimento.
3. 2 O grau de comprometimento dos recursos hdricos

O desenvolvimento sustentvel depende de uma ao gerencial eficaz da administrao pblica para prevenir contra a extino ou contra o uso predatrio de
recursos naturais que possuam funes mais amplas e complexas muitas delas
talvez ainda no plenamente conhecidas , como o caso das reservas florestais e,
em especial, da floresta amaznica.
Mas essa no a nica razo para as preocupaes voltadas para a preservao ambiental, pois a poluio atmosfrica decorrente da liberao de resduos
industriais gasosos, que afetam o clima do planeta, constitui, por exemplo, uma
das maiores fontes de conflitos no seio de diferentes naes e tambm entre elas.19
Especialmente porque, enquanto alguns poucos pases de industrializao intensa
so responsveis maiores pelos danos qualidade do ar, os efeitos, em longo prazo, tendem a afetar todo o universo.
Outro problema ambiental que at h poucas dcadas no vinha merecendo a ateno devida o da poluio dos rios. Certamente porque, originada
da precariedade das redes coletoras de esgotamento sanitrio e de componentes
qumicos utilizados na agricultura e na transformao industrial, o comprometimento das guas era um processo silencioso, amenizado pelos sistemas estatais
de tratamento e de distribuio de gua potvel, e eternizado pelo descaso das
autoridades em relao importncia dos servios de saneamento, e por sua
19. Essa a questo especfica visada no Protocolo de Kyoto e um dos trs focos da Conferncia da ONU sobre Meio
Ambiente, de 1992, no Rio de Janeiro, j mencionada. Os outros dois focos foram biodiversidade e uma declarao
sobre florestas.

130

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

pouca disposio para enfrentar desgastes com setores responsveis por atividades predadoras do meio ambiente.
Essa passividade governamental em relao poluio dos cursos dgua
at poucas dcadas observada, de forma generalizada, em diferentes pases e
continentes fez com que, ainda nos anos 1990, as maiores capitais da Europa
exibissem rios famosos, mas irreconhecveis, dadas as guas escuras, engrossadas,
oleosas, como era possvel constatar sem muita dificuldade no Tmisa, que banha
Londres; no Sena, em Paris; no Danbio, em Viena; e, entre muitos outros, at
mesmo no rio Moscou, cujos contornos embelezam a capital russa.
No Brasil no tem sido diferente: grandes e importantes rios so fortemente
poludos, quer por deficincias na coleta e tratamento de esgotos, quer por despejos industriais com tratamento inadequado, ou, vez por outra, por desastres
ecolgicos provocados pela liberao, pelas empresas industriais, de componentes
qumicos altamente txicos. A situao fruto de algo entre o descaso e a impotncia confirmada no mais recente relatrio do IBGE contendo indicadores
sobre desenvolvimento sustentvel (IBGE, 2008, p. 99-100), a includas menes a diferentes ndices de qualidade da gua.20
A falta de saneamento bsico um dos maiores problemas ambientais e sociais do
pas. O baixo percentual de tratamento dos esgotos coletados e lanados em corpos
dgua se reflete no alto valor de DBO e baixo IQA observado nos trechos dos rios
que cortam grandes reas urbanas, atravessam zonas industrializadas, ou passam por
muitas cidades de mdio e grande portes (...).

Registra o documento, por outra parte, uma avaliao das medidas de controle da poluio:
A contaminao de rios por efluentes domsticos e industriais encarece o tratamento de gua para abastecimento pblico e comea a gerar situaes de escassez de
(...) gua de qualidade em reas com abundantes recursos hdricos (op. cit, p. 100).

O relatrio do IBGE conclui, reportando-se s condies das guas de inmeros grandes rios estudados, e a partir da observao de ndices de poluio
(...) oscilantes ou crescentes ao longo do tempo para a maioria dos rios selecionados , quanto falta de resultados das aes voltadas para o controle e reduo
da poluio hdrica.
No simples avaliar as causas determinantes da lentido que se evidencia
na execuo de programas de reduo da poluio de importantes rios brasileiros
que cortam extensas reas metropolitanas e zonas de concentrao industrial.

20. Segundo o IBGE (2008, p. 98), o ndice DBO (demanda bioqumica de oxignio) mede o lanamento de esgotos
domsticos na gua, e o IQA (ndice de qualidade da gua) um indicador mais genrico, acrescentando que (...) associados a outras informaes ambientais e socioeconmicas so bons indicadores de desenvolvimento sustentvel.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

131

Uma das questes passveis de avaliao seria em relao aos resultados, e


possveis dificuldades, decorrentes dos processos de integrao das aes, normativas e operacionais, dos governos federal, estaduais e municipais, em relao
s questes ambientais, que os Art. 23 e 24 da Constituio definem como de
competncia comum (as responsabilidades) ou concorrente (o poder de legislar)
dos trs nveis da administrao.
A propsito, parece oportuno examinar-se at onde a existncia de reas comuns de atuao de diferentes nveis de governo no envolve o risco de criao e
sustentao de espaos vazios em relao a problemas ambientais, tais como no
caso da poluio de rios: talvez pela falta de instrumentos impositivos por meio
dos quais a Unio possa obrigar estados e municpios a implantar programas e cronogramas de saneamento bsico.21 E a despoluio de cursos dgua constitui um
dos pontos essenciais para que se possa alcanar o desenvolvimento sustentvel.
Programas como a reduo da poluio do rio Paraba do Sul, de grande
importncia no suprimento de gua para uma dezena de cidades de porte mdio
do Vale do Paraba uma das regies mais extensas de concentrao industrial
no Brasil , constituem exemplos de aes de preservao ambiental altamente
prioritrias, e que avanam lentamente.
O rio Paraba um dos cursos dgua mais importantes do pas, visto que,
com pouco mais de 1.100 km de extenso, nasce na Serra da Bocaina, no estado
de So Paulo, e tem seu curso em uma regio densamente povoada e intensamente industrializada em trs dos maiores estados da Federao: So Paulo, Minas
Gerais e Rio de Janeiro.
Em So Paulo, o rio Paraba do Sul atravessa 34 municpios, com populao
de dois milhes de habitantes, e, no Rio de Janeiro, onde tem 500 km de extenso, percorre 37 municpios, sendo a nica fonte de suprimento de gua para um
contingente populacional de 12,0 milhes de pessoas. Tem importante papel na
gerao de energia (reservatrio do Funil) e na transposio de gua para a bacia
do rio, que abastece a cidade do Rio de Janeiro.22
A despeito de tudo e ainda levando-se em conta que a regio do Vale do
Paraba, por ele cortado, no constitui rea de industrializao recente , 23 o rio
21. evidente que, nesses casos, ter-se-ia de partir de uma avaliao prvia da capacidade financeira das administraes responsveis, a fim de enquadrar em projetos financiveis, total ou parcialmente, a fundo perdido, pelo conjunto
Unio e estados.
22. Apesar de sua importncia para o Rio de Janeiro, o rio Paraba do Sul tambm o para uma vasta, industrializada e
rica regio paulista (Vale do Rio Paraba), tendo jurisdio federal, visto que se estende por trs estados. Desde os anos
1990 sua gesto ambiental, segundo a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema-RJ), feita pelo
Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) (Decreto no 87.561/82),
norma convalidada pela Lei no 9.433/97, da Poltica Nacional de Recursos Hdricos (FEEMA, 2008).
23. A Siderrgica Nacional, em Volta Redonda, dos anos 1940, a Embraer surgiu em meados dos anos 1960, e todo
o complexo industrial da regio se consolidou nos anos 1970 e 1980.

132

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Paraba do Sul foi vtima da inrcia governamental que predominou at recentemente e, alm disso, de forma paradoxal, porque a conscincia ecolgica da
sociedade brasileira expressa por medidas de controle ambiental com quase cem
anos de existncia, conforme assinalado na introduo deste captulo.
Assim, dada a morosidade nos trabalhos de despoluio das guas do rio
o que dependeria da ampliao das redes coletoras de esgoto sanitrio, da busca
da universalizao dos sistemas de tratamento (no que tange aos efluentes domiciliares), e do tratamento pelas empresas dos resduos industriais , at agora no
se conseguiu reduzir seus ndices de poluio para nveis compatveis com a sua
importncia enquanto fonte de suprimento de gua para um grande contingente
populacional, um amplo parque industrial, e vastas reas rurais que utilizam o
processo de irrigao.24
No trecho paulista, segundo dados do Plano Estadual de Recursos Hdricos 2004-2007 citados em relatrio da Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB, 2008), a coleta de esgotos abrangia 89,0%
do total produzido, enquanto o tratamento restringia-se apenas a um tero do
total, do que decorre o comprometimento da qualidade das guas em diversos
trechos do rio. O quadro mais grave no trecho Trememb a Guaratinguet,
afetado pelas descargas de esgotos sanitrios dos municpios de Jacare, So Jos
dos Campos e Taubat, bem como pelos despejos sem tratamento dos esgotos
de Aparecida e Guaratinguet.
O esgotamento sanitrio nos municpios da regio to deficiente que o
programa de ampliao dos trabalhos de tratamento, mencionados pela CETESB,
preveem, para o ano de 2009, um aumento de 25,0% para 60,0% nos ndices
de tratamento dos efluentes domsticos. Uma significativa expanso, alcanando,
porm, um nvel de tratamento bastante insatisfatrio. Estas questes ambientais ainda pendentes no Paraba paulista vo afetar a qualidade das guas no
trecho fluminense, amenizado pelo efeito despoluidor das guas do Reservatrio
de Funil, que, segundo a Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
(Feema), do Rio de Janeiro, funcionam como um meio natural de decantao do
material orgnico.
O Programa de Despoluio do Rio Tiet outro exemplo preocupante
da lentido em relao a questes ambientais. Iniciado em 1992 e a cargo da
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP) empresa mista, de saneamento, controlada pelo governo do Estado de So Paulo ,
24. De acordo com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (CETESB), no trecho paulista, pouco
mais de 27,0% do total da gua consumida tinha utilizao urbana, o equivalente a 28,0% destinava-se irrigao,
e aproximadamente 45,0% eram demandados pela indstria. Ver CETESB (2008, p. 81).

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

133

seu surgimento, segundo informaes da SABESP, foi resposta a um movimento


reivindicatrio popular.25 O projeto surgiu com grandes responsabilidades, tais
como eliminar a poluio decorrente dos despejos de esgoto na regio metropolitana da capital paulista, controlar a poluio industrial e dos resduos slidos,
promover a abertura e urbanizao dos fundos de vale, e conferir ateno especial
para o avano da educao ambiental.
O Projeto Tiet foi concebido para execuo em duas etapas. Na primeira,
iniciada em 1992 e concluda em 1998, o trabalho foi concentrado na ampliao
dos sistemas de coleta e de tratamento de esgotos na regio metropolitana. Como
resultado, segundo a SABESP:
(...) os ndices de coleta passaram de 63,0%, em 1992, para 80,0%, em 1998, e o
tratamento (...) saltou de 20,0% para 62,0%. A mancha de poluio no interior do
estado recuou 120 quilmetros (...).26

Outras fontes mencionam naquilo que pode ser considerado um resultado


alentador que ainda nessa etapa mais de 1.200 empresas, responsveis por 90%
dos despejos industriais no rio Tiet, (...) aderiram ao Projeto e deixaram de
lanar resduos e toda espcie de contaminantes no curso dgua.27
A segunda etapa do Projeto Tiet, em fase de execuo, prev a construo
de extensas redes de interceptores, coletores-tronco, redes coletoras e ligaes de
domiclios, ampliando em quatro pontos percentuais (de 80,0% para 84,0%) o
coeficiente de coleta de esgotos e, em oito pontos percentuais (de 62,0% para
70,0%) o percentual de tratamento de esgotos na RM de So Paulo (RMSP), o
que ter um grande impacto na despoluio do Tiet.
O Projeto Tiet, embora a lentido na execuo em parte em razo da
complexidade e das dimenses dos problemas ambientais a serem sanados , pode
vir a representar a primeira experincia brasileira de despoluio de grandes rios
condenados por esgotos sanitrios e industriais em regies metropolitanas.
A dvida natural : se um rio da importncia do Tiet, no estado mais rico
e mais industrializado do pas, tem, na RMSP, ndices de poluio das guas at
dez vezes acima de muitos outros grandes rios do pas (IBGE, 2008, p. 97), quais
seriam os nveis de precariedade existentes, ainda hoje, nos servios de coleta e
de tratamento de esgotos domsticos de centenas de cidades brasileiras de porte
mdio? Afinal, no se trata apenas de uma questo de indicadores, e sim das implicaes sanitrias, e de sade pblica, sobre a populao afetada geralmente de
25. Concebido em decorrncia de um grande movimento da sociedade em 1992, que resultou em mais de um milho
de assinaturas coletadas, o Projeto Tiet, considerado um dos maiores projetos ambientais do mundo (...). SABESP.
Disponvel em: http://www.sabesp.com.br. Acesso em 31/07/2008.
26. Ver nota de rodap anterior (nota do editor).
27. Organizao Redes das guas. Disponvel em: http://www.rededasaguas.org.br. Acesso em 31/07/2008.

134

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

baixo nvel de renda, morando em favelas, grande parte em reas metropolitanas,


em habitaes rsticas e convivendo com esgotos a cu aberto.
Para o enfrentamento da questo do esgotamento sanitrio e do tratamento
de efluentes domsticos e industriais, possivelmente ser necessrio definir um
novo modelo de poltica urbana, abandonando a ao fragmentada que, por dcadas, tem marcado a atuao dos diferentes nveis da administrao publica brasileira. E, certamente, uma sucesso de programas governamentais quinquenais
encadeados, de carter abrangente uma hiptese de modelagem teria de comportar, como passo inicial, a constituio de bancos de terras pblicas, cronogramas de construo de ncleos populares dotados de infraestrutura bsica e com
habitaes parcialmente subsidiadas, sistemas de transporte integrados etc. A nica alegao improcedente seria a insuficincia de recursos. Basta indagar-se como
a dvida pblica mobiliria federal saltou de aproximadamente 10,0% do PIB,
em 1993, para o nvel atual, prximo de 50,0% com um aumento da ordem de
R$ 1,0 trilho, em valores atuais (crescimento equivalente a US$ 650,0 bilhes).28
4 As dificuldades de operar a gesto ambiental no Brasil

A gesto ambiental no Brasil enfrenta muitos problemas. Um deles decorre do


fato de os rgos executores viverem permanentemente entre o mar e o rochedo, trabalhando num contexto de conflitos, de interesses antagnicos. Atuam
em favor de um contingente imenso de beneficirios potenciais dos ganhos advindos da preservao do meio ambiente e dos recursos naturais o conjunto
da populao , sem que, em contrapartida, funcionem canais naturais para que
possam contar com o apoio macio dos seus representados.
Outra aparente fonte de dificuldades provm do fato de o pas ter uma capacidade imensa de produzir normas legais na rea do meio ambiente, nos trs nveis
da administrao pblica embora o predomnio absoluto da rea federal , sem
que tenha havido, em dcadas mais recentes, preocupao em consolidar os textos,
permitindo assim uma viso integrada do arsenal regulatrio.
Finalmente, deve-se assinalar a dificuldade operacional que rgos acometidos de mltiplas responsabilidades tais como a vigilncia quanto ao cumprimento da lei, e, paralelamente, a de aplicar sanes e exigir o cumprimento das
punies tendem a encontrar para analisar recursos, suspender ou reforar sanes, e, ainda, para responder pelas obrigaes de zelar pelas reas de preservao,
coletar e avaliar informaes envolvendo balanos ambientais, propor diretrizes
e aes com vistas ao controle e reduo de fontes poluidoras. E muito mais.
28. Nenhum recurso vinculado ao aumento da dvida foi destinado a cobrir despesas fiscais da Unio, a no ser encargos financeiros da prpria divida e ainda a cobertura de prejuzos do Banco Central. Tambm no se pode jogar a
responsabilidade sobre o refinanciamento da dvida de estados e municpios, que foi compensado por recursos obtidos
da privatizao; e nem sobre as operaes de suporte a bancos estaduais na segunda metade dos anos 1990, pois os
aportes financeiros foram integralmente assumidos pelos respectivos governos regionais.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

135

Vrias medidas poderiam ser lembradas, visando maior racionalidade da atuao do Estado em questes ambientais. Entre elas, selecionam-se algumas a seguir.

Atualizao

dos cdigos e, eventualmente, a consolidao do marco


regulatrio num nico Cdigo do Meio Ambiente e Recursos Naturais ,
de forma que se proporcionem a integrao e a compatibilizao da legislao existente sobre a matria, bem como a definio e o uso de uma
tcnica legislativa comum nos vrios cdigos, para a sequncia dos dispositivos regulatrios.

Reviso da filosofia que orienta as sanes contra danos ambientais, de


modo a se priorizar a exigncia de reparao dos danos pelo faltoso, com a
aplicao subsidiria de multas em dinheiro para indenizar o Estado pelas
despesas que a administrao incorre na vigilncia do meio ambiente e
recursos naturais. A multa pecuniria seria aplicada isoladamente apenas
em relao a situaes especficas, como nos casos de danos no passveis
de reparao, e quando no fosse possvel substituir a pena por aes
ambientais compensatrias.

Criao de um atestado de danos ambientais avalizado pela Justia (nos


moldes da vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam), a ser produzido logo
aps lavrado o auto de infrao e com a assistncia da promotoria e/ou
da controladoria (se criada), a fim de fotografar os danos, para as reparaes a serem exigidas, evitando longas e procrastinatrias discusses
judiciais sobre a extenso da responsabilidade do faltoso.

Separao, no nvel administrativo, entre rgos que vigiam o cumprimento das leis e aplicam as sanes por danos ambientais daqueles que
apreciam em grau de recurso as contestaes apresentadas pela parte faltosa, e, ainda, dos que sejam responsveis pelo acompanhamento e pela
aceitao final de trabalhos de reparo ou de recomposio ambiental pela
entidade faltosa.

Criao de uma Controladoria do Meio Ambiente e Recursos Naturais,


de carter no financeiro, que exerceria superviso quanto ao cumprimento, pelos faltosos, de reparaes por danos ao meio ambiente, depois
de informados da concluso dos trabalhos de recomposio pelo rgo
responsvel pelo acompanhamento e aceitao final das reas reparadas.
Uma segunda tarefa da controladoria, para impedir o descaso ou a lentido na execuo, seria a avaliao peridica da execuo de programas
obrigatrios de despoluio ambiental como redes coletoras e estaes
de tratamento de esgotos sanitrios, e tratamento de despejos industriais ,

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

136

a cargo de governos estaduais e municipais ou de empresas notificadas


para a eliminao de focos de poluio.
O objetivo visado com a criao de instncias voltadas para atestar, ex post,
o cumprimento de aes reparadoras de danos ambientais seria o fortalecimento
do Ministrio do Meio Ambiente e de suas autarquias, tirando-o da situao de
alvo nico das presses provocadas quando da aplicao dos dispositivos legais de
regulao da defesa do meio ambiente.
A preocupao com o fortalecimento do Ministrio do Meio Ambiente deriva da constatao de sua fragilidade institucional, perceptvel por um aparente
isolamento no complexo da administrao federal. Esta fragilidade no se supera
a partir do apoio explcito do presidente da Repblica ao rgo, e nem dos novos
e recentes ordenamentos legais em prol do aperfeioamento e da ampliao de
objetivos, metas e processos da poltica de meio ambiente. O nico instrumento
de carter coercitivo de que dispe o ministrio para conter a ao predatria do
meio ambiente e dos recursos naturais (aplicao de multas pecunirias) tem tido
eficcia nula,29 o que pode ser comprovado nos dados do quadro 7, sobre multas
aplicadas e recebidas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis (Ibama) no perodo de 2002 a 2007.
Quadro 7

Ibama: multas aplicadas e multas recebidas 2002 a 2007


Ano

Autos de infrao
No (A)

Multas recebidas

R$ milhes (B)

R$ milhes (C)

Rec./autos
(%)
(D) = (C/B)

2002

15,6

2003

5.652

274,3

16,0

5,8

2004

5.384

516,8

20,2

3,9

2005

7.204

1.097,7

16,6

1,5

2006

6.640

1.112,3

24,1

2,2

2007

5.745

1.458,5

35,2

2,4

Fonte: IBAMA. IBAMA em nmeros. Disponvel em: http://www.ibama.gov.br. Acesso em 22/07/2008. Ministrio da Fazenda.
Secretaria da Receita Federal (SRF). Disponvel em: http://www.fazenda.gov.br

O nmero de multas (pouco mais de 5,6 mil em 2003) chegou a elevar-se


em 2005 e 2006, mas recuou em 2007 para nveis muito prximos aos anteriores.
O valor das multas dobrou de 2003 para 2004 e de 2004 para 2005, depois se
estabilizou em cerca de R$ 1,1 bilho, aumentando em aproximadamente 30,0%,
em 2007, quando se situou em pouco mais de R$ 1,4 bilho. Mas o valor das
multas efetivamente recebidas foi sempre irrisrio, tendo chegado ao valor mximo
em 2007 (R$ 35,2 milhes) e, percentualmente, ainda decrescente: 5,8% do total

29. O Decreto no 6.514, de 23/07/2008, define crimes ambientais, estabelece as sanes e fixa valores atualizados
para as multas pecunirias aplicadas nos diferentes casos.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

137

das multas aplicadas em 2003, e entre 1,5% e 2,4% nos anos de 2005 a 2007. Isto
significa que o governo no vem conseguindo fazer das multas um instrumento de
sano efetiva aos predadores do meio ambiente, que ficam impunes, dada a ausncia de mecanismos alternativos de reparo a danos provocados ao meio ambiente.
Se a administrao pblica no dispe de instrumentos legais que possam
atuar de modo coercitivo no af de conter os crimes ambientais, tambm no
conta com recursos financeiros e recursos humanos para desempenhar com maior
eficincia responsabilidades gigantescas de um pas continental.
Os recursos oramentrios liberados para o Ministrio do Meio Ambiente
em verdade, englobando todas as Despesas Realizadas classificadas como funo
meio ambiente tm sido extremamente reduzidos, e, alm disso, oscilantes,
desde o incio da dcada: pouco mais de R$ 1,1 bilho, em 2000, e perto de
R$ 1,5 bilho, em 2006 (quadro 8) com aumento nominal de 31,5% e uma
queda real (deflator implcito do PIB) da ordem de 8,3%.
Em termos relativos, os recursos chegaram a representar o equivalente a 0,48%
do montante das Receitas do Tesouro no ano de 2000, recuando para apenas 0,17%
em 2004 e 2006, e na execuo oramentria de janeiro a maio de 2008 as verbas liberadas para a funo meio ambiente representaram to-somente 0,11% do volume
das receitas fiscais arrecadadas pelo Tesouro no mesmo perodo. Ou seja, gastos com
o meio ambiente constituem item de despesa que, dada a inexpressividade relativa,
corre o risco de desaparecer dos registros do Ministrio da Fazenda que individualizam os gastos realizados pela administrao segundo rgos e funes.
Quadro 8

Ministrio do Meio Ambiente: oramento e nmero de servidores


Ano
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008

Oramento executado1
R$ milhes
R$ milhes

% s/Rec. fiscal

No de
servidores

1.139,0
1.264,9
1.193,4
1.497,9
297,3 2

0,48
0,38
0,27
0,27
0,11

9.164
8.322
5.644
7.115
7.894
8.469
7.675 3

Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN)/Ministrio da Fazenda. Disponvel em: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execucao_orcamentaria_do_GF/Despesa_Funcao.xls. Ministrio da Fazenda. STN. Resultado
do Tesouro Nacional, maio 2008. Miniplan. Boletim Estatstico do Pessoal. (145). Maio/2008. FGV. Conjuntura Econmica, Julho/2008, p. X e XIX.
Notas: 1 Despesas realizadas Funo Gesto Ambiental.
2
Ref. perodo janeiro - maio.
3
Posio: abril/2008.

A responsabilidade governamental em relao s questes ambientais ocupa


posio prioritria, isto porque a administrao deve garantir eficcia poltica
de governo de gesto dos recursos naturais, que visa assegurar que o mau uso no

138

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

presente no comprometa o atendimento s necessidades das geraes futuras.


Mas, para o desempenho de tais funes, necessrio no apenas um ordenamento jurdico adequado e uma estrutura administrativa suficientemente abrangente,
pois estas pr-condies tornam-se nulas na ausncia de provimento de recursos
oramentrios suficientes para o custeio das atividades acometidas aos rgos responsveis pela gesto ambiental.
O que estaria ocorrendo seria um divrcio entre o confessado desejo poltico
de tornar eficaz a gesto ambiental para assegurar o desenvolvimento sustentado,
com vistas ao futuro do pas, e a mngua de recursos oramentrios alocados para
garantir o funcionamento dos rgos e dos servios responsveis pela preservao
dos recursos naturais. E nem se trata de escassez de recursos, como se pode concluir quando se verifica que, no ano de 2007, enquanto as despesas efetivadas sob a
Funo Meio Ambiente foram de R$ 1,5 bilho, o governo transferia para empresa
pblica federal um montante 30 vezes maior para cobrir perdas inexplicveis.30
A outra face da mesma moeda que reflete a fragilidade institucional dos setores governamentais responsveis pela gesto do meio ambiente ilustrada pelo
nmero de funcionrios do Ministrio do Meio Ambiente e suas autarquias e
fundaes, tambm indicado no quadro 8. Alm disso, como pode ser observado
ali, a par de um contingente relativamente pequeno para o gigantismo das atribuies 7.675 servidores, em abril de 2008,31 em um pas com 8,5 milhes de
km2, com mais de cinco mil municpios e uma grande rea especial de preservao
ambiental , a Amaznia brasileira, com 4,5 milhes de km e l,7 milho de km2
de reas protegidas,32 conta com apenas 1.300 servidores para as tarefas de fiscalizao, apurao e avaliao de crimes e danos ambientais, autuao, apreenso e
destinao de recursos naturais apropriados de forma ilcita, entre outras.
Se o nmero de servidores nos rgos responsveis pela execuo da poltica
brasileira de meio ambiente aparenta ser extremamente pequeno, mais preocupante ainda que o total de funcionrios vem sofrendo reduo ano a ano: eram
9.164 servidores ativos em 1996, e 8.322 em 1998, com os nmeros de 2008
revelando uma perda aproximada de 20,0%.
O apoio de que carecem os rgos da administrao que tratam das questes
ambientais e dos recursos naturais, e em carter de urgncia, o reforo de dois
30. Repasses da ordem de R$ 48,0 bilhes do Tesouro Nacional ao Banco Central, em 2007, para cobrir prejuzos
decorrentes da poltica cambial, da poltica monetria e da poltica em relao a capitais externos de curto prazo. Estes
so prejuzos que decorrem de opes de poltica econmica, e no de questes imperativas.
31. Dos quais em torno de 30,0% servindo em setores da administrao central do ministrio, autarquias e fundaes,
e na agncia regional de Braslia.
32. reas protegidas, segundo ensina o Ministrio de Meio Ambiente, (...) so reas de terra e/ou mar especialmente
dedicadas proteo e manuteno da diversidade biolgica, e de seus recursos naturais e culturais associados,
manejadas por meio de instrumentos legais ou outros meios efetivos. Disponvel em http//:www.mma.gov.br. Acesso
em 30/07/2008.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

139

pilares para o sucesso da gesto: recursos humanos e recursos financeiros. Sem estes dificilmente os novos programas governamentais podero avanar, a despeito
do esforo extraordinrio do governo federal, liberando recursos para saneamento
bsico por meio da Caixa Econmica Federal, pois mesmo este programa, que
acertadamente tem recebido tratamento prioritrio, ter de incorporar recursos a
fundo perdido supridos pela Unio e pelos estados para viabilizar o alcance de
ndices mnimos de esgotamento sanitrio e de tratamento de efluentes urbanos
nos municpios mais carentes de meios oramentrios prprios.
5 Obstculos no ambientais ao desenvolvimento sustentado

O desenvolvimento sustentvel constitui uma meta desejvel de convvio do homem com a natureza, que a humanidade vem procurando impor a si mesma, a
fim de que o uso dos recursos naturais no presente no comprometa a disponibilidade futura das riquezas com as quais a natureza privilegiou o homem. fruto
da plena conscincia do homem, amadurecida no sculo passado, de que s com
o uso racional dos recursos naturais, com sua preservao, ser possvel permitir
que as futuras geraes possam atender s suas necessidades, possam manter um
processo contnuo de desenvolvimento sustentado.
A preocupao ecolgica tem um fim em si mesma, que o uso no predatrio dos recursos da natureza a fim de no comprometer o objetivo do desenvolvimento sustentado. Mas para que se consiga manter a condio de sustentabilidade futura do desenvolvimento a partir da preservao dos recursos naturais,
essencial, antes de tudo, que haja desenvolvimento, e que o futuro no esteja
comprometido por obstculos de natureza no ambientais. E obstculos no ambientais so localizados no na relao homem-natureza, e sim nas relaes entre
os homens, no contexto da sociedade. Esto ligados, portanto, forma como os
homens disciplinam a participao dos seus pares nos resultados econmicos da
unio do homem, como fora de trabalho, com o homem como conhecimento
acumulado (saber), com os recursos da natureza, para a obteno de bens e de
servios que satisfaam s necessidades do ser humano.
Ento o que se est mencionando so modelos de organizao da sociedade.
Ou de processos polticos que do a algum, a um grupo, a um segmento da
sociedade, o poder poltico de definir um modelo de relacionamento social, um
modelo de relacionamento entre os agentes participantes do processo econmico.
Um ncleo que, em decorrncia, detm a capacidade de tomar decises que materializem, em termos de esforo produtivo e da forma de distribuio dos seus
resultados, o iderio filosfico que incorpora e procura dar aparncia de racionalidade na defesa dos interesses do grupo hegemnico.

140

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

O gerenciamento da economia que pode ter caractersticas distintas em


cada pas constitui, portanto, um instrumento de poder. E da direo dos instrumentos de regulao utilizados conformados pelo jogo de presses das sociedades democrticas pode resultar um modelo de produo/gerao de rendas/
apropriao de rendas equilibrado, garantindo o desenvolvimento econmico e
social em mdio e longo prazos. Ou seja, o homem que pode produzir condies para sustentao de um processo de desenvolvimento econmico e social
equilibrado. E nessas circunstncias a preocupao ambiental tem o sentido de
que o uso dos recursos naturais no comprometa a meta de desenvolvimento
econmico e social ambientalmente equilibrado.
No caso brasileiro o desenvolvimento econmico tem enfrentado obstculos desde o fim dos anos 1970, com implicaes de natureza social. Mas pode-se
dizer que at certo ponto as dificuldades decorriam de condicionamentos da economia internacional, com os desequilbrios ps-crise do petrleo de outubro de
1973 o que se pode aceitar como meia verdade.
Os problemas afetando a economia brasileira se tornaram mais difceis em
1979, e, depois, ao longo dos anos 1980, quando imperou a iluso de que seria
possvel recompor as rendas salariais depreciadas num quadro inflacionrio simplesmente pela reduo da periodicidade legal da correo das rendas contratuais.
E, posteriormente, no fim da dcada de 1980, quando, logo aps o Plano Vero
de estabilizao de janeiro de 1989, a opo do Ministrio da Fazenda/Banco
Central foi a desmedida elevao das taxas de juros em fevereiro/maro daquele
ano, sob a justificativa esotrica de que era (...) para evitar reverso de expectativas inflacionrias (BANCO CENTRAL, 1989, p. 38) ou seja, juros altssimos
(30,0% reais em apenas dois meses) para garantir que os preos no voltassem
a subir! Enquanto, em realidade, oficializava-se a especulao financeira na economia do pas, com juros altos pressionando os custos e a inflao, e correes
mensais nas rendas contratuais, num coquetel que teria necessariamente de jogar
a inflao gregoriana a nveis estratosfricos.
Entretanto, a partir de 1994 as opes de poltica econmica que orientaram rigidamente o programa de estabilizao comearam a provocar graves desarranjos estruturais na economia brasileira, travando o desenvolvimento econmico do pas por mais de uma dcada o que constitui, ainda, passados quinze
anos da implementao do Plano Real, a essncia dos obstculos estruturais para
o desenvolvimento da economia brasileira. Estes devem ser discutidos a fim de
que se possa, restabelecidas as pilastras do equilbrio econmico e social, ter algo
concreto para ser sustentvel. Afinal, no teria sentido a discusso da necessidade
de preservao ambiental para garantir um futuro, se no se procura remover os
entraves estruturais no presente.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

141

5.1 Os desarranjos estruturais da economia brasileira nos anos 1990

Depois do fracasso de sucessivos planos de estabilizao econmica durante os


anos 1980 e princpios dos anos 1990,33 o pas finalmente se defrontou com um
programa de estabilizao em que a condio sine qua non foi atendida: a eleio de
perdedores definitivos de rendas reais, sobre os quais pesaria o nus da interrupo
do ciclo de aumentos de custos/aumentos de preos/aumentos de salrios/aumentos de preos. A estabilizao requer que algum algum ou alguns grupos
deixe de repassar para os preos os aumentos de custos enfrentados.
A opo dos formuladores do programa de estabilizao de 1994 foi dividir
o nus da estabilizao sobre os exportadores e sobre os trabalhadores, que enfrentaram perdas de rendas reais por meio de diferentes mecanismos: os exportadores, com a valorizao cambial que reduzia os preos reais das importaes
(e os custos do sistema produtivo); e os trabalhadores, com a correo primeira, e
tambm nica, dos salrios, num horizonte de muitos anos, em percentual substancialmente inferior inflao observada.34 Os agricultores em geral surgiriam
posteriormente como atores coadjuvantes, tambm enfrentando perdas de rendas
em face do aumento das importaes de produtos agropecurios subsidiadas pelo
cmbio valorizado, e da paralela aplicao de correo monetria nos financiamentos da safra do vero de 1994-1995.
As importaes facilitadas pelo cmbio (e tambm por reduo tarifria)
ajudaram na estabilizao; a reduo dos salrios reais internamente impediu que
a indstria brasileira entrasse em colapso em virtude da concorrncia predatria
dos estrangeiros. Mas a consequncia inevitvel da mudana dos preos relativos
do Brasil com o exterior foram desequilbrios crescentes no Balano de Pagamentos em Contas Correntes. De fato, saindo de uma situao de relativo equilbrio
nas Transaes Correntes, mantida desde 1987 quando dos dficits provocados
pela valorizao cambial de 1986 , o pas passou a conhecer crescentes dficits
no global de Bens/Servios/Transferncias Unilaterais, que totalizaram perto de
US$ 190,0 bilhes em oito anos, de 1995 a 2002.

33. Plano Cruzado, de 1986; Plano Bresser, de 1987; Plano Vero, de 1989; Plano Collor I, de maro de 1990; e Plano
Collor II, de janeiro de 1991. O fracasso de tantas tentativas seria explicado pelo fato de que em todas as oportunidades se buscou eliminar a inflao, para chegar estabilidade, sem que algum grupo entre os agentes que atuam
no sistema econmico viesse a assumir as perdas definitivas de rendas reais, condio sem a qual seria impossvel se
chegar estabilizao.
34. A variao de preos acumulada no trimestre junho-agosto de 1994 registrada pelo INPC* (IBGE) foi de 60,6%; o
IPC* Brasil (FGV)* apurou 97,5%, e o IPC (Fipe/USP)*, 100,8%. A aplicao do ndice do IBGE na derradeira recomposio salarial oficial nos primeiros meses aps o Plano Real provocou uma perda de salrio real da ordem de 20,0%
vis--vis a mdia dos ndices da FGV e Fipe (MUNHOZ, 2005, p. 28-31).

* INPC: ndice Nacional de Preos ao Consumidor; IPC: ndice de Preos ao Consumidor; FGV: Fundao Getulio Vargas;
Fipe/USP: Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo.

142

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

O fato de no se ter procurado formas alternativas de garantir a estabilizao


ps-1994 provocou, portanto, desequilbrios externos (e perdas salariais) crescentes e extremamente graves 1,5 bilho de dlares de dficits para cada bilho de
dlares de crescimento do produto real. E a opo pelo financiamento dos dficits
externos por meio de capitais de curto prazo, estimulados para tanto por taxas de
juros extremamente atraentes para os ttulos pblicos federais, provocaria aumento incontrolvel da dvida pblica situao que daria um suposto embasamento
de falsa lgica ao continuado aumento da carga tributria e privatizao de
setores estratgicos da economia brasileira.
Foi nesse contexto que a economia brasileira passou a enfrentar inmeros
desarranjos estruturais em setores vitais a serem mais descritos que explicados
nos limites deste texto , que conformam os obstculos no ambientais recuperao de um desenvolvimento econmico e social sustentvel perdido no fim
da dcada de 1970. E nem o milagre chins, funcionando a partir de 2002 como
poderosa locomotiva, puxando a economia mundial com vigor e capacidade de
difuso nunca antes alcanados, foi capaz de reviver.
5.2 A desorganizao das finanas pblicas e o aumento da carga tributria

A poltica de juros elevados para atrair capitais de curto prazo como opo para o
financiamento dos dficits provocou um explosivo aumento da dvida mobiliria
pblica federal entre 1994 e 2002, que passou de R$ 59,4 bilhes para R$ 838,8
bilhes, e um crescimento mais moderado nos anos de 2003 a 2007 (quadro 9).
Considerando, porm, que parte das emisses dos ttulos pblicos federais decorreu apenas do interesse dos gestores da dvida em aumentar o volume de recursos
livres depositados no Banco Central (BACEN), decidiu-se deduzir do total da
dvida (global dos ttulos emitidos pelo Tesouro Nacional) o montante dos depsitos do Tesouro Nacional no BACEN, trabalhando-se ento com um conceito
mais restrito de dvida liquida,35 aps o qual se apura uma Dvida Mobiliria
Federal Interna Lquida de R$ 44,4 bilhes, em 1994, em valores nominais; em
2002, j havia saltado para R$ 750,3 bilhes, alcanando pouco mais de R$ 1,3
trilho no fim de 2007.

35. Recusa-se validade, portanto, ao critrio de calcular a dvida liquida da Unio deduzindo valores,tais como reduo de obrigaes de empresas estatais, ou recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) em poder do Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), bem como haveres no lquidos da Unio, como crditos
nos estados e municpios.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

143

Quadro 9

Dvida Federal Mobiliria Interna dezembro de 1994, 1998, 2002, 2006 e 2007
Ano

Dvida Mobiliria Interna


R$ bilhes correntes

Total R$ bilhes de dez. de 2007

Div./PIB-%
Dv. lquida
Dv. lquida E=c/d.100)
PIB (F)
(G=e/f.100)
(C=A+B)
59,4
4,0
55,4
29,0
191,0
1.841,6
10,4
343,8
50,4
293,4
39,7
739,0
2.030,0
36,4
838,8
88,5
750,3
73,1
1.026,4
2.205,1
46,5
1.390,7
226,5
1.164,2
92,7
1.255,9
2.518,2
49,9
1.583,9
276,3
1.307,6
100,00
1.307,6
2.653,6
49,3
Fontes: Banco Central. Balano Anual e Boletins, mar. 2000; mar. 2004; e fev. 2008. FGV. Conjuntura Econmica, julho 1996,
2000, 2004, 2006 e 2008 (IGP-DI ref. dez.).
Obs.: 1. Dvida mobiliria saldos em final de perodo.
2. Encaixe: disponibilidades do Tesouro depositadas no Banco Central.
3. PIB em valores de dez.2007 cf. apndice 3 deste captulo.
Ttulos (A)

1994
1998
2002
2006
2007

Deflator IGPDI (D)

Encaixe (B)

Analisada a evoluo da Dvida Mobiliria Federal Interna Lquida, a partir


de 1994 representada em valores constantes de dezembro de 2007 (ou seja, eliminados os efeitos da inflao sobre sries representativas de valores), verifica-se
que o endividamento passou de R$ 191,0 bilhes, no fim de 1994, para R$ 1,0
trilho, em 2002 aparecendo multiplicada por 5,4 vezes, aproximadamente;
chegando a R$ 1,3 trilho, em fins de dezembro de 2007 (quadro 9).
Comparativamente ao PIB anual que se pode constatar o descontrole da
dvida federal at 2002,36 pois, enquanto a dvida lquida representava apenas
10,4% do PIB em 1994, a proporo j salta para 36,4% em 1998, e 46,5%
em 2002 (seis vezes maior), tendo aumentado em perto de R$ 840,0 bilhes, em
oito anos, enquanto o PIB cresceu apenas R$ 350,0 bilhes no mesmo perodo.
Aps 2002, o crescimento da dvida federal interna foi contido, com aumento de apenas 27,4% em cinco anos, at 2007. Porm, assim mesmo, em
velocidade impossvel de ser administrada, dado que, no perodo, o aumento do
PIB (produto real) ficou em 20,3%. Com isto a Dvida Mobiliria Federal Interna Lquida passou por si s a representar o equivalente a praticamente 50,0%
do montante do PIB, o que evidencia as dificuldades para gerenciar o endividamento interno, mesmo com o grande aumento da carga tributria e dos saldos do
Tesouro (supervits primrios) voltados para o pagamento de parte dos encargos
financeiros da dvida (juros, descontos, desgios etc.).
Adicionalmente, o Tesouro tem compromissos em moeda estrangeira
(US$ 59,0 milhes em dezembro de 2007): a Dvida Pblica Federal Externa,
representada por ttulos de emisso do governo federal (bnus) colocados no
36. Para evitar as armadilhas da questo valor a preos mdios e valor a preos de dezembro, quando se trabalha com
variveis como o PIB, aumento da dvida ou saldo da dvida no fim do ano, mais as distores ligadas valorizao
cambial, optou-se pela comparao dos valores da dvida em moeda de dezembro de 2007, com a srie de valores do
PIB tambm em moeda de dezembro de 2007. Ver Apndice 3.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

144

exterior, e por dvida contratual vinculada, especialmente, a importaes financiadas por instituies tais como o Banco Mundial (BIRD), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), e bancos governamentais de exportao e
importao. Em fins de 1998 e de 2002 representavam, no equivalente moeda
nacional, aproximadamente 12,0% do PIB (quadro 10), enquanto nos demais
anos indicados (1998, 2006 e 2007) os percentuais eram substancialmente inferiores restringindo-se a apenas 4,1% do PIB em dezembro de 2007.
Quadro 10

Dvida Pblica Federal Externa 1994, 1998, 2002, 2006 e 2007


(Em R$ bilhes)

1994

R$ bilhes
(em 31.12)
(A)
63,5

Deflator
IGP-DI
(B)
29,0

R$ bilhes de
dez./2007
(C=A/B.100)
219,0

PIB
dez./2007
(D)
1.841,6

1998

59,0

39,7

148,6

2.030,0

7,3

2002

200,7

73,1

274,6

2.205,1

12,5

2006

143,2

92,7

154,5

2.518,2

6,1

2007

108,6

100,0

108,6

2.653,6

4,1

Ano

Div./PIB - %
(E=C/D.100)
11,9

Fontes: STN/Ministrio da Fazenda: Resultado do Tesouro Nacional. Dez.98, dez. 2002, dez. 2006, dez. 2007. Banco Central:
Relatrio 1994. Boletim dez.1999, fev. 2008. FGV. Conjuntura Econmica. Julho de 2008. PIB em valores de Dez.2007
cf. apndice 3 deste captulo.

Houve reduo pouco superior a 20,0% no endividamento externo do


Tesouro, em moeda estrangeira: de US$ 75,2 milhes, no fim de 2002, para
US$ 59,00 milhes, em fins de dezembro de 2007. A queda da dvida externa no
equivalente em moeda nacional, todavia, foi muito maior: da ordem de 60,0%,
tendo recuado de R$ 274,6 bilhes, em 2002, para R$ 108,6 milhes, em 2007,
por fora da acentuada valorizao do real frente ao dlar norte-americano. Na
posio mais recente, em dezembro de 2007, com a dvida externa em moeda nacional igualando 4,l% do PIB de 2007 em moeda do mesmo ms, conclui-se que
a Dvida Pblica Lquida Federal interna e externa com o conceito restrito de
dvida lquida aqui adotado e j mencionado alcanava o equivalente a 53,4%.
Percentual sujeito a oscilaes acompanhando fases de valorizao ou desvalorizao real da moeda brasileira frente ao dlar e outras moedas como evidenciam
os dados do quadro , o que depende da poltica cambial seguida em diferentes
momentos pelo governo brasileiro.
5.2.1 O aumento dos encargos financeiros do Tesouro

Dvida elevada, taxa de juros alta, base de remunerao da dvida pblica atrelada taxa de juros de curto prazo (SELIC),37 contaminando, assim, o estoque
da dvida pblica um somatrio de ingredientes que vem provocando gastos
37. Selic: Sistema Especial de Liquidao e de Custdia.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

145

extraordinrios e crescentes do Tesouro, a ttulo de encargos financeiros da dvida


pblica (quadro 11).
Quadro 11

Juros e outros encargos financeiros da dvida federal 1995 a 2007


16,8

Juros/PIB
(%)
2,4

2004

74,4

Juros/PIB
(%)
3,8

30,8

3,1

2005

89,8

4,2

2000

38,8

3,3

2006

151,2

6,5

2002

55,3

3,7

2007

140,1

5,5

Ano

R$ bilhes

1995
1998

Ano

R$ bilhes

Fontes: STN/Ministrio da Fazenda. Disponvel em: http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/execuooramentaria-do-GF/despesa_grupo. Acesso em 04/08/2008. Banco Central. Boletim de Fevereiro de 2008 (PIB).

Os dispndios informados pelo Ministrio da Fazenda (R$ 16,8 bilhes, ou


2,4% do PIB em 1995) nos anos seguintes j superavam trs pontos percentuais
em relao ao PIB R$ 38,8 bilhes em 2000, situando-se posteriormente, at
2005, em torno de 4% do PIB. E, dada a poltica de juros nos anos de 2006 e
2007, tornou-se ainda mais evidente a incapacidade do Tesouro em cobrir os encargos financeiros com recursos fiscais. Por conseguinte, mesmo com a reverso
da inflao, o montante dos juros ficou entre R$ 140,0 bilhes e R$ 150,0 bilhes
em 2006 e 2007, com os dispndios passando a representar, em mdia, em torno
de 6,0% do PIB.
Para que se possa avaliar o impacto do crescimento das despesas financeiras
sobre a execuo oramentria, e as dificuldades da decorrentes, til a comparao com o montante de recursos destinados sade ou educao. Enquanto
em 1998 os gastos com as trs destinaes eram praticamente iguais, em 2007 os
juros j representavam 3,5 vezes os valores liberados para a sade e sete vezes as
verbas destinadas funo educao.
Acresce notar que o montante dos juros e outros encargos financeiros da
Unio com a dvida federal , todavia, superior aos valores informados pela Secretaria do Tesouro, pois estes, no conceito de caixa, abrangem to-somente as
parcelas efetivamente pagas, no incorporando, portanto, a correo monetria
agregada ao valor dos ttulos indexados ainda vincendos, dentro do critrio de
competncia, em cada exerccio. Apenas a Dvida Mobiliria Federal interna
perto de R$ 1,4 trilho, em fins de 2006 teve um custo financeiro estimado em
torno de R$ 180,0 bilhes em 2007, valor a ser acrescido das despesas financeiras
com a dvida externa do Tesouro Nacional.38 Diante do volume dos compro38. considerado o valor total dos ttulos emitidos, inclusive aqueles em carteira do Banco Central, pois o TN responsvel e liquida os encargos do total da dvida, independentemente de quem seja o detentor dos papis. Os juros
pagos pelo TN ao BACEN sobre os ttulos federais em poder deste, posteriormente aparecem compensados, ainda que
parcialmente, pelas receitas do Tesouro provenientes dos juros recebidos do BACEN, calculados sobre os depsitos que
o Tesouro mantm no banco.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

146

missos anuais da Unio com encargos da dvida federal, que vem alcanando o
equivalente a 40,0% do total das receitas fiscais, percebe-se que um supervit
primrio igual a 12,0% das receitas fiscais (ou R$ 57,8 bilhes), como registrado
pelo Tesouro no fim do exerccio de 2007 (BRASIL, 2007), no tem condies
de impedir o crescimento da dvida (emisso de novos ttulos para pagamento de
juros) ainda que aos recursos disponveis de origem fiscal (supervit primrio)
sejam agregadas as receitas de juros de duas origens: do Banco Central (juros
sobre os depsitos do Tesouro ali mantidos); e de estados e municpios, sobre os
crditos da Unio relativos dvidas renegociadas.
O modelo de relacionamento Tesouro-Banco Central o que vem contribuindo adicionalmente para a desorganizao das finanas da Unio. De fato,
tal modelo sofre um processo de seguidas deformaes desde que, em 1985, os
recursos da antiga Conta de Movimento (valor das emisses de papel moeda)
passaram a ser apropriados de forma espria pelo Banco Central. S em 2007,
o Tesouro teve de repassar ao Banco Central R$ 48,0 bilhes para a cobertura
de perdas acumuladas, e, em maio de 2008, j se registrava a necessidade de um
aporte de outros R$ 50,0 bilhes (R$ 19 bilhes de prejuzos acusados no balano
de dezembro/2007, e outros R$ 31 bilhes das perdas de janeiro a maio de 2008).
O recurso a que recorreu o governo diante do agravamento das despesas
financeiras foi o de aumentar sucessivamente a carga tributria, apropriando-se
de parcela, a cada ano maior, da renda gerada na economia.
5.2.2 O aumento da carga tributria

A renda gerada na economia em um determinado perodo est vinculada ao volume de bens e servios produzidos. Com isso, qualquer movimento de agentes
que atuam no sistema econmico a fim de ampliar sua faixa de participao no
global da renda gerada sempre provoca um conflito distributivo. Isto porque o
acrscimo da participao de algum grupo, ou do governo, s pode se efetivar
concomitante com a reduo da parcela de renda de outros grupos.
Quando o governo decidiu, em meados dos anos 1990, ampliar a poltica
de privatizaes, pensava-se que seria possvel conter o crescimento da dvida
pblica com os recursos da venda das empresas estatais. Por inmeras razes os
recursos obtidos pela Unio mal puderam dar lastro renegociao das dvidas
dos estados e municpios agravadas pela poltica de juros do Plano Real com
a administrao federal.
As evidncias indicam que a elevao da carga tributria no Brasil ps-Plano
Real teria sido o caminho escolhido pelo governo, na tentativa de, disputando a
apropriao da renda gerada, vir a ter condies de cobrir os encargos financeiros
da dvida pblica. Com o que a carga tributria, que era o equivalente a 25,3%

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

147

do PIB em 1973, passou a apresentar sucessivos aumentos, situando-se em torno


de 28,5% no trinio 1995-1997, 31,0% em 1999-2000, j superando 34,0% em
2002-2003 (quadro 12).39
Quadro 12

Carga tributria e PIB 1993 a 2003

1993

Carga tributria/
PIB
(%)
25,3

1999

Carga tributria/
PIB
(%)
31,1

1995

28,4

2000

31,6

1996

28,6

2001

33,4

1997

28,6

2002

34,9

1998

29,3

2003

34,0

Ano

Ano

Fonte: Sistema de Contas Nacionais/IBGE, 1990-1995, 1995-1999, 2000-2002, 2003.

Um aumento de nove pontos percentuais (p.p.) na carga tributria provoca


necessariamente um grave conflito distributivo na economia, visto que obriga o
sistema econmico a eleger aqueles que vo assumir perdas correspondentes.
E a inflao encontrar, de forma harmoniosa, os perdedores, pois aumentos de
impostos ou de juros, ou da taxa de cmbio etc. tendem a provocar aumentos
de custos, de preos, da inflao. Como as rendas do trabalho tm a natureza
contratual, s sofrendo reviso com um lapso de tempo, a inflao far com que
as perdas reais de salrios entre dois reajustes aloquem na renda dos trabalhadores
depreciaes compensatrias ao aumento da carga tributria (MUNHOZ, 1979;
1985). Esta situao se no houver reverso dos novos componentes de custos
(tributos, juros etc.) s pode ser amenizada por uma economia em crescimento,
que proporcionaria ao sistema econmico formas alternativas de compensao,
por meio de reduo de custos com os ganhos de produtividade.
Se no existe a preocupao nos gestores da economia quanto s implicaes macroeconmicas derivadas de sobrecargas, tais como o aumento da carta
tributria ou o aumento das taxas de juros, o ajuste distributivo ter implicaes
no nvel da demanda interna, no nvel da produo e do emprego, e no ritmo de
crescimento econmico.
5. 3 A reduo das rendas do trabalho

Diante de um aumento da carga tributria e na ausncia de mecanismos corretivos ou compensadores por parte do governo, o sistema econmico, por meio dos
aumentos de custos e dos aumentos de preos, provocar perdas correspondentes
39. As anlises com dados desde 1993 (antes do Plano Real) tm por base as Contas Nacionais referncia 1985
publicadas at 2003 porque as novas estimativas ainda no disponibilizam sries longas, retrospectivas, que
compatibilizem as diferentes metodologias.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

148

nos grupos de rendas fixas incluindo autnomos, pequenos empresrios, aposentados e pensionistas , o que tende a se manifestar em trs diferentes etapas,
conforme resumido aqui.
1. Inicialmente, os aumentos de impostos ou de juros ou da taxa de cmbio , provocaro aumentos de custos e de preos, com os assalariados
enfrentando perda de poder de compra entre dois reajustes. A inflao faz
o acerto redistributivo.
2. Os trabalhadores podero recompor suas rendas periodicamente anualmente, por exemplo , mas sempre estaro perdendo rendas reais no interregno entre dois reajustes. A equivalncia de valores (em proporo ao PIB)
entre ganhadores de rendas (no caso, o governo) e perdedores de rendas fica
garantida pelo mecanismo da inflao, mas isto requer que esta permanea
indefinidamente num patamar de equilbrio das rendas.
3. A reduo da demanda, a estagnao da economia e o desemprego
tendem a forar os trabalhadores a aceitar perdas definitivas de rendas
reais incapacidade de recompor as perdas inflacionrias. Isto significa
eliminar a inflao, consolidando o novo quadro distributivo de rendas, a
favor do governo (ou de rentistas, ou de grandes empresas que aumentaram seus lucros, ou de exportadores beneficiados por desvalorizaes reais
da moeda), e contra o fator trabalho.
Esse foi o desdobramento dos efeitos distributivos na economia brasileira
com os aumentos de carga tributria que se seguiram ao Plano Real, como pode
ser constatado no quadro 13 e no grfico 1.
Quadro 13

PIB Carga tributria e rendas do trabalho 1993-2003


Ano

Carga tributria/
PIB - % (A)

Salrios
(B)

Rend. autnomos/
PIB-% (C)

Salrios + rend. autn./PIB-%


(D=B+C)

1993

25,3

35,9

6,3

42,2

1994

27,9

32,0

5,7

37,7

1995

28,4

29,6

5,9

35,5

1996

28,6

28,8

5,7

34,5

1997

28,6

27,8

5,6

33,4

1998

29,3

28,1

5,6

33,7

1999

31,1

27,4

5,7

33,1

2000

31,6

26,8

5,3

32,1

2001

33,4

26,4

5,0

31,4

2002

34,9

26,1

4,6

30,7

34,0

25,8

4,4

30,2

2003

Fonte: Sistemas de Contas Nacionais/IBGE, 1990-1995 e 1995-1999, 2000-2002 e 2003.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

149

Grfico 1

Carga tributria e salrios + rendas de autnomos (% do PIB) 1993 a 2003.

Fonte: Sistemas de Contas Nacionais/IBGE, 1990-1995 e 1995-1999, 2000-2002 e 2003.

mesma medida que a carga tributria ampliava sua participao no PIB


ps-1993, a relao salrios-PIB recuava, tendo passado de 35,9% do PIB, em
1993 para apenas 27,4% em 2003.
Observa-se, por outra parte, que na mesma proporo em que a carga tributria crescia, as rendas de autnomos (renda mista de capital e trabalho) caam
na mesma intensidade da queda dos salrios. Isto revela que o enfraquecimento
do poder de compra das rendas salariais, ao refletir no dinamismo do mercado,
fragiliza tambm aqueles que desempenham atividades como autnomos, que se
tornam incapazes de recompor seus ganhos reais por meio de repasses de aumentos de custos para os preos.
Em sntese, observou-se um aumento da carga tributria em montante equivalente a onze p.p. do PIB, de um lado, e, de outro, um recuo da somatria
salrios-rendas de autnomos da ordem de doze p.p. do PIB entre 1993 e 2003
de 42,2% para 30,2%.
Seria inevitvel da que desarranjos estruturais de tal magnitude na economia
brasileira refletissem sobre o nvel de atividades, dado o enfraquecimento da demanda, comprometida pelas perdas das rendas das famlias, afetando a componente mais importante, mais estvel, e, portanto, mais dinmica das fontes de demanda que condicionam o nvel da produo na economia e as decises de investir.
6 Concluses

Importante, vital, o aperfeioamento dos instrumentos de preservao do


meio ambiente, nica alternativa ao comprometimento de recursos naturais essenciais ao homem. Mas no se pode desconsiderar a importncia das estruturas

150

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

que presidem o funcionamento do sistema econmico. Mesmo porque, normalmente, tais estruturas so amoldadas pelo sistema poltico ou condicionadas
pelo poder que emerge de sistemas de alianas polticas que do sustentao
estrutura de poder.
Se as alianas polticas so suficientemente amplas para comportar a participao dos diferentes segmentos da sociedade, e inclusive de representaes da
classe trabalhadora, h a esperana de que o sistema de poder no concentre seus
objetivos em torno dos interesses de segmentos restritos da sociedade que detm
o controle dos meios de produo e a intermediao financeira.
Ao mesmo tempo, o sistema poltico baliza o funcionamento do sistema
econmico, por meio da regulao, determinando a forma de apropriao da
renda gerada no processo produtivo, o controle do processo de acumulao, e
condicionando assim os padres de consumo e de bem-estar. E da harmonia
no funcionamento das peas constitudas pelo complexo produo/distribuio/consumo que se pode garantir aos homens meios de sobrevivncia material,
e, sociedade, componentes que preservem a harmonia da vida social e a estabilidade das instituies.

Obstculos Ambientais e No Ambientais ao Desenvolvimento

151

APNDICES
Apndice 1

Utilizao de Terras Lavoura 1996 e 2006


(Em 1 mil ha)
Ano/espcie

Brasil

1996
- Permanente
7.541,6
- Temporria
58.922,9
- Total
66.464,5
2006
- Permanente
18.805,6
- Temporria
57.891,7
- Total
76.697,3
Aumento
-1000 ha
10.232,8
-Percentual
15,4
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE.

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

727,8
5.742,5
6.470,3

2.649,5
20.411,1
23.060,6

3.270,5
9.693,1
12.963,6

646,9
13.464,2
14.111,1

246,8
9.612,0
9.858,8

3.690,6
3.716,2
7.406,8

5.236,7
16,978,0
22.214,7

5.652,3
10.244,0
15.896,7

2.541,0
15.772,6
18.313,6

1.684,9
11.181,0
12.865,9

936,5
14,5

845,9
3,7

2.932,7
22,6

4.202,5
29,8

3.007,1
30,5

Apndice 2

Agropecuria Utilizao de terras 1996 e 2006


(Em1 mil ha)
Espcie/ano

Brasil

I Lavoura
1996
66.464,5
2006
76.697,3
Var.-1000 ha
10.232,8
-(%)
15,4
II Pecuria
1996
177.700,4
2006
172.333,0
Var.-1000 ha
(-)5.367,4
- (%)
(3,0)
Fonte: Censo Agropecurio/IBGE.

Norte

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

6.470,3
7.406,8
936,5
14,5

23.060,6
22.214,7
(-)845,9
(3,7)

12.963,6
15.896,7
2.932,7
22,6

14.111,1
18.313,6
4.202,5
29,8

9.858,8
12.865,9
3.007,1
30,5

24.386,6
32.630,5
8.243,9
33,8

32.076,3
32.648,5
572,2
1,7

37.777,0
32.071,5
(-)5.705,5
(15,1)

20.696,6
18.145,6
(-)2.551,0
(12,3)

62.763,9
56.836,9
(-)5.927,0
(9,4)

Apndice 3

Transformao do PIB em valores de dezembro de 2007


PIB - R$ bilhes (valores
PIB - R$ bilhes de dez. Taxa de cmbio
Produto real ndice PIB-R$ bilhes de 2007
correntes)
de 2007
R$/US$
1994
349,2
69,4
1.775,8
1.841,6
0,84
1998
979,3
76,5
1.957,5
2.030,0
1,21
2002
1.477,8
83,1
2.126,4
2.205,1
3,53
2006
2.322,8
94,9
2.428,3
2.518,2
2,14
2007
2.558,9
100,0
2.558,9
2.653,6
1,77
Fontes: Banco Central: Boletim Mensal (fevereiro 1997, 2000, 2003, 2008); FGV (2008).
Obs.: 1 PIB de 2007 a preos de dezembro de 2007 = (PIB de 2007)x(1,037). Correo de preos entre mdia de 2007 e
dezembro de 2007 em 3,7%.
2
Calculado o valor do PIB ano a ano em valores de dezembro de 2007, a partir do PIB de 2007 a preos de dezembro
de 2007 e do ndice do produto real.
3
Taxa de cmbio de compra no final do perodo.
Ano

Captulo 6

Proteo social e gerao de oportunidades


Roberto Cavalcanti de Albuquerque

1 Democracia, direitos sociais, oportunidades

A ideia moderna de democracia assenta-se em trs princpios fundamentais.


O primeiro o da soberania popular, pelo qual, j dizia Montesquieu,
o corpo em conjunto tem o poder soberano.1 A Constituio da Repblica
Federativa do Brasil consagra este princpio, j contido na palavra democracia,2
ao estabelecer que todo poder emana do povo.3
Para melhor esclarecer esse primeiro princpio, cabe explicitar o que se
entende por povo e como o poder exercido. Em Do esprito das leis (texto de
1748), Montesquieu v no povo a comunidade poltica. Para a Constituio
brasileira, o poder do povo (a soberania popular) pode exercer-se diretamente pelo sufrgio universal e pelo voto secreto, com valor igual para todos.4
A Constituio e outras leis definem como, quando, sobre o qu essa vontade
se expressa, importando que seu exerccio seja legalmente institudo e praticado pelo povo em sua grande maioria.
O segundo princpio, o da representao, origina-se na outorga pelo povo
(o eleitorado), mediante processo de escolha regulado (as eleies), de parcela
do poder poltico a representantes eleitos para mandatos de durao definida.
O exerccio do poder por estes mandatrios deve ser rigorosamente institucionalizado, sendo assegurados ao povo os direitos inerentes cidadania (os direitos
polticos). Os autores de O federalista (1787-1788), Alexander Hamilton, James Madison e John Jay, chamam este sistema governo popular ou governo
republicano.5 John Stuart Mill denomina-o governo representativo e o considera, idealmente, a melhor forma de governar (MILL, 1952, p. 341).
1. Lorsque, dans la rpublique, le peuple en corps a la souveraine puissance, cest une dmocratie. (MONTESQUIEU,
1995, parte I, livro II, captulo 2, p. 39).
2. Em grego democrata, de demos, povo + krata, poder (governo do povo).
3. Artigo 1o, pargrafo nico (trata-se aqui, evidentemente, do poder poltico). Cf. BRASIL (1988).
4. Artigo 14, caput. Cf. BRASIL (1988).
5. Ver Hamilton, Madison, Jay (1952): n. 10 (Madison), p. 51; n. 9 (Hamilton), p. 48. Note-se que os autores de
O federalista esposaram o governo representativo entre outras razes pelo temor doena mortal (mortal
desease) da democracia: a violncia de um partido majoritrio (violence of faction), levando a decises injustas e que
desrespeitam os direitos do partido minoritrio. Cf. Hamilton, Madison, Jay, 1952, n. 10 (Madison), p. 49.

154

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Pelo terceiro princpio da democracia moderna, o poder poltico, sobre ser


exercido direta ou indiretamente pelo povo, deve ser empregado em seu benefcio. Este postulado foi enunciado por Pricles no sculo V a.C. quando afirmou
que Atenas era uma democracia porque seu governo beneficiava os muitos e no
os poucos.6 Uma democracia direta, a ateniense, certo, mas na qual o povo era
constitudo apenas pelos homens com mais de 20 anos excludos as mulheres,
os escravos, os estrangeiros. Um povo integrado por algo como 30 mil cidados,
12% entre os 250 mil habitantes da tica daquele tempo.7
No sculo XVIII, um mnimo de suficincia econmica pareceu condio
essencial ao exerccio do voto. Hamilton afirma que um poder sobre a subsistncia de um homem equivale a um poder sobre sua vontade.8 E Immanuel Kant
(1952) considerou que o voto pressupe a independncia ou autossuficincia
do indivduo.9 Por isto a propriedade tornou-se qualificao necessria ao voto,
que continuou a ser negado aos escravos e s mulheres, considerados cidados
passivos por oposio aos cidados ativos.10
O pensamento poltico evoluiu no sculo XIX para considerar que a democracia deve realizar-se tambm em termos econmicos e sociais de modo a evitar
que abrigasse, ou mesmo viesse a estimular, desigualdades e injustias, assim impedindo ou viciando a liberdade poltica.11 Para Mill (1952) a liberdade e a igualdade significam de modo diverso do que pensaram os antigos e os republicanos
do sculo XVIII liberdade e igualdade para todos os homens: sob o imprio
da lei e independentemente de bero, ttulo ou fortuna. No deve haver prias
em uma nao civilizada e madura, diz ele, antecipando-se aos direitos sociais
contemporneos. Nem pessoas desqualificadas, salvo por sua prpria culpa.12
6. Disse Pricles na famosa orao fnebre em homenagem aos atenienses mortos na Guerra do Peloponeso, tal como
reconstituda pelo contemporneo Tucdides: Nossa constituio no copia as leis dos estados vizinhos; somos na
verdade um modelo para os outros e no seus imitadores. O governo [de Atenas] favorece os muitos e no os poucos:
por isso uma democracia. Nas disputas entre particulares, justia igual assegurada, de acordo com as leis. O prestgio
na vida pblica decorre da reputao obtida pela capacidade, no se tolerando que privilgios de classe interfiram nos
julgamentos de mrito. E se algum estiver apto a servir ao governo, ser por suas virtudes, nem a pobreza nem a
obscuridade tornando-se a tanto obstculo. Traduo livre do autor. Cf. Tucdides (1952, livro 2, p. 396).
7. Dados estimados. Sobre o assunto, ver Hignett (1967).
8. Hamilton, Madison, Jay (1952, n. 79 [Hamilton], p. 233).
9. Kant (1952, p. 436 [Doutrina, p. 153)].
10. Essa distino feita por Kant, que admite que possa a expresso cidado passivo parecer paradoxal alm
de corresponder a uma cidadania de segunda classe. Cf. Kant (1952, p. 437 [Doutrina... p. 153-154)]. Note-se que a
Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 25 de maro de 1824. Embora considerada moderna pelos padres
de seu tempo, adotou eleies indiretas para a escolha, pelos chamados cidados ativos, de deputados, senadores
e membros dos conselhos gerais das provncias excluindo do voto os menores de 25 anos, os que no tinham renda
mensal superior a certo valor, alm das mulheres, escravos, libertos e criados servir (artigos 90-94).
11. Cf. Adler e Gorman (1952, v. 1).
12. Mill, 1952, p. 382.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

155

Foi sob os signos da liberdade e da igualdade que as democracias mais avanadas


e estveis superaram, ao longo da segunda metade do sculo XIX e da primeira
metade do sculo XX, barreiras incluso poltica e social, tais como credo, raa,
patrimnio, gnero.13
Nesse caldo de cultura prosperou o socialismo, radicalizado pela postura revolucionria de Karl Marx, de extremado igualitarismo, traduzido no conhecido
lema de cada um segundo sua capacidade a cada um segundo suas necessidades.14
Como desdobramento dessa evoluo conceitual, passou-se a postular do
Estado um sistema de ensino to universal quanto o direito do voto, alm de
capaz de assegurar um padro mnimo de escolaridade a todos. Na viso ilustrada
de ento, somente a educao liberal liberal porque voltada para formar o
bom julgamento e a conscincia crtica, ou seja, a inteligncia do homem livre
capaz de capacitar o indivduo ao exerccio da cidadania,15 sendo necessrio que
o Estado se habilite para prover a todos igualdade de oportunidades educacionais
(MILL, 1952, p. 338).
Esse terceiro princpio da democracia moderna no est explcito na vintaneira
Constituio brasileira vigente.16 Esta, porm, atende-o amplamente no correr de
seu generoso texto to generoso nos fins que comina quanto desatento em prover
os meios para alcan-los. Atende-o tanto assegurando rede de proteo social quanto ampliando as oportunidades de insero econmica e incluso social at mesmo
por sobre as barreiras, ainda resistentes, do gnero, da cor, da pobreza.17
Essa dimenso econmico-social da democracia tratada logo no artigo
3o da Carta Magna, que estabelece como objetivos fundamentais da Repblica
construir uma sociedade livre, justa e solidria, erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais, bem como promover
o bem de todos sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer
13. Note-se que a Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891, considera
eleitores apenas os cidados do sexo masculino maiores de 21 anos, excludos os mendigos, os analfabetos (dois teros
da populao), as praas de pr e os religiosos sujeitos a voto de obedincia. Estas excluses foram mantidas no texto
constitucional emendado em 1926. Cf. Almeida (1954,, p. 137, art. 70; p. 201-202, art. 70).
14. Marx (1875, I, 3). Esse lema a expresso acabada da ideologia igualitria, de inspirao judaico-crist, que floresce
h mais de dois mil anos e remonta a Samuel, o primeiro dos profetas (circa 1095 a.C.). Seu arauto, entre os apstolos,
foi Lucas: Todos os que tinham abraado a f reuniam-se e punham tudo em comum: vendiam suas propriedades
e bens, e dividiam-nos entre todos, segundo as necessidades de cada um. (Cf. BIBLIA SAGRADA, 1985, Atos dos
apstolos, 2: 44; 4: 34-35). Ver ainda Benoist (1978).
15. Cf. Adler e Gorman (1952, v. 1).
16. Poderia ter sido includo houve proposta nesse sentido no pargrafo nico do artigo 1o, convertido, por
tecnicamente recomendvel, no artigo 2o da Constituio, com a seguinte redao: Todo o poder poltico emana do
povo e ser exercido em seu benefcio.
17. Sobre gnero, lembre-se que o voto feminino no Brasil foi institudo por Getlio Vargas, em 1932, apenas para
as mulheres casadas (com autorizao do marido) e vivas ou solteiras com renda prpria. Estas restries foram
abandonadas no Cdigo Eleitoral de 1934.

156

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

outras formas de discriminao. No artigo 170, ao fundar a ordem econmica


na valorizao do trabalho humano, d-lhe por finalidade assegurar a todos
existncia digna, conforme os ditames da justia social, e elege a busca do pleno
emprego como um dos princpios a ser por ela observado.18
No que respeita educao, considera-a direito de todos e dever do Estado e
da famlia, alm de assegurar igualdade de condies para o acesso e permanncia
na escola, gratuidade do ensino pblico e garantia de padro de qualidade.19
Note-se ainda que a Constituio tambm afirma ser a sade direito de
todos e dever do Estado (artigo 196) e consagra o objetivo de universalidade da
cobertura e do atendimento da seguridade social, nela includas a prpria sade,
a previdncia e a assistncia social.20
A discusso da filosofia poltica contempornea sobre democracia, direitos
sociais e oportunidade enfatiza o exame de sua legitimidade e permanncia na
sociedade ps-metafsica, que rejeita o direito natural e vivncia profunda crise da razo. O advento em governos populares, republicanos e representativos
do nazismo, fascismo e outras formas de autoritarismo demonstrara o quanto
equivocadas podem ser as escolhas eleitorais e os acordos polticos, e quo frgeis so as democracias.
Dois destacados pensadores, John Rawls e Jrgen Habermas, tm se dedicado, isoladamente ou em parceria, a esse tema.21 Suas ideias convergem. Para eles,
o direito e a justia fundamentam-se na autonomia moral dos cidados, nascem
da cooperao e interao entre eles, e estabilizam-se em clima de liberdade e
igualdade em que o uso da razo se orienta para o bem pblico. Esta autonomia moral gera-se e nutre-se no seio do prprio processo poltico democrtico.
Cidados autnomos, agindo coletivamente, tornam-se intersubjetivamente responsveis pelos princpios e normas a que eles, individualmente, submetem-se.
Devem mov-los a viso de seu prprio bem (do que bom para eles) e o sentimento de justia (sendo diferente do bom, o justo deve ser prioritrio).
Para fortalecer as democracias no basta a vigncia plena do Estado de direito. Uma cultura poltica democrtica e uma sociedade civil ativa e emancipada do
Estado so igualmente necessrias. Elas so o espao pblico da justificao que
valida e legitima a moral, as leis e a justia.
18. BRASIL, 1988, artigo 3o, itens I, III e IV; artigo 170, caput e item VIII.
19. BRASIL, 1988, artigos 205 e 206, itens I, IV e VII.
20. BRASIL, 1988, artigo 194, caput e pargrafo nico, item I.
21. Ver Rawls e Habermas. Para resenha do debate entre Rawls e Habermas sobre o assunto, ver Audard (2005).

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

157

Rawls e Habermas no veem na democracia mero governo popular, republicano ou representativo. Veem-na como proposta de vida tica visando realizao
do potencial de cada um em clima de dignidade e segurana. A Constituio deve
ser projeto, expressando os fins polticos de um Estado de direito radicalizado
pela democracia. A comunidade de princpios que assim se forma no se baseia
em identidade compartilhada, mas na diversidade e pluralidade de modos de ser,
de ver, de sentir e de pensar que florescem com a liberdade. As liberdades fundamentais devem ser vistas em seu conjunto, colocando num mesmo plano os
direitos polticos, os direitos civis e os direitos sociais.
2 Os trs princpios da democracia no Brasil

A instituio e a prtica da democracia progrediram muito no Brasil durante o


sculo XX, a despeito de dois longos perodos de governo autoritrio: o Estado
Novo de Vargas (1937-1945) e o regime militar de Castello Branco, Costa e
Silva, Mdici, Geisel e Figueiredo (1964-1985). Avanou, porm, de forma desigual, no que respeita efetividade dos trs princpios anteriormente analisados.
Atende-se hoje muito bem no pas ao primeiro dos princpios democrticos:
o corpo eleitoral (o povo) tornou-se amplamente inclusivo, com pleitos limpos
ocorrendo regularmente, assegurado o sufrgio universal e o voto livre; os direitos civis vm sendo garantidos; e ampliaram-se as formas do uso que a opinio
pblica faz da razo tanto para exercitar suas escolhas polticas quanto para se
manifestar sobre as grandes questes nacionais.
Note-se, em particular, no que respeita participao no processo eleitoral,
a importante evoluo ocorrida de meados do sculo passado a esta parte, tal
como apresentada na tabela 1 e no grfico 1.
Nas primeiras eleies ps-redemocratizao ocorridas em 1945, quando
Eurico Gaspar Dutra foi escolhido presidente , o eleitorado, de 7,5 milhes,
correspondia a apenas 16,1% da populao.22 Estes nmeros elevaram-se sistematicamente ao longo dos anos, alcanando, em 2008, 130,5 milhes e 70,9%.23
No perodo, o crescimento mdio anual do eleitorado foi 4,6%, mais do dobro
daquele alcanado pela populao (2,2%).

22. Note-se que no tinham ento direito a voto os analfabetos e os menores de 18 e maiores de 16 anos.
23. Com o direito de voto assegurado aos analfabetos e maiores de 16 anos. Em julho de 2008, eleitorado de 130,5
milhes correspondia a 98,9% da populao com mais de 16 anos (132 milhes); 2,9 milhes (2,2% dos eleitores)
tinham menos de 18 anos e 28,5 milhes (21,8%) eram analfabetos ou apenas sabiam ler e escrever. Fontes: Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e Tribunal Superior Eleitoral (TSE).

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

158

Tabela 1

Eleitorado e populao 1945-2008 (anos selecionados)


Anos

Eleitorado (mil)

Populao (mil)

(A) / (B)

Variao mdia anual (%)

(A)

(B)

1945

7.460

46.215

16,1

...

...

1950

11.455

51.456

22,3

9,0

2,2

1960

15.543

70.191

22,1

3,1

3,2

1989

82.074

142.306

57,7

5,9

2,5

2000

109.877

169.873

64,7

2,7

1,6

2008

130.469

186.195

70,9

2,2

1,2

(A)

(B)

Fontes: IBGE (www.ibge.gov.br); e TSE (www.tse.gov.br).

Grfico 1

Brasil: participao do eleitorado na populao 1945-2008

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Quanto ao segundo princpio, o da representao, pode-se dizer que o


Estado Democrtico de Direito, pelo qual, nos termos da Constituio,
a Repblica Federativa do Brasil se constitui,24 atende-o razoavelmente bem, seja
na prpria Constituio, seja na legislao poltico-eleitoral subsequente. Apenas
razoavelmente bem porque se pode questionar o carter plebiscitrio das eleies
majoritrias (para presidente, senadores, governadores, prefeitos); a essencialidade do critrio da maioria absoluta, o qual aplicvel s escolhas do presidente,
governadores e prefeitos dos maiores municpios (segundo o tamanho da populao), mas no s menores comunas. Como tambm se pode argumentar que se
falseia o voto ao se valer, nas eleies proporcionais (deputados, vereadores), do
quociente eleitoral por partidos polticos quase sempre desprovidos de legitimidade e sem quaisquer compromissos programticos. Ou reclamar a ausncia ou
a insuficincia de mecanismos de acompanhamento e controle, pelo eleitorado,
daqueles que exercem, em seu nome, poderes pblicos.
24. Ver artigo 1o, caput.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

159

So essas, entre outras questes, que a reforma poltica (eleitoral, dos partidos) bem conduzida poder certamente remediar, assim contribuindo para o
aperfeioamento, no pas, do governo representativo.
Mais grave, e de maior impacto sobre o funcionamento da democracia, a
constatao de que o Brasil ainda est longe de cumprir a misso, que se autoimps constitucionalmente, de garantir a todos (ou grande maioria) os benefcios
do terceiro princpio da democracia.
Para tanto, ser preciso avanar alm do apenas poltico, estendendo aos
necessitados a proteo social assegurada constitucional e legalmente, bem como
a rede de servios em sade e educao, e os benefcios relevantes, mas em sua
natureza, transitrios de iniciativas como o Programa Bolsa Famlia.25 E assegurando a todos, efetivamente, oportunidades de insero econmica e incluso
social mnimas em especial pelo acesso educao de qualidade e a emprego
gerador de renda suficiente , contrapartes necessrias fruio das liberdades e
ao prprio exerccio da cidadania, j formalmente contemplados pela Constituio e demais leis do pas.
O projeto democrtico brasileiro depende crucialmente desse avano. Sendo a esse propsito mais do que oportuno lembrar os limites que Montesquieu
sabiamente estabeleceu: A democracia tem dois excessos a evitar: o esprito de
desigualdade, que a leva ao governo de um s; e o esprito de igualdade extrema,
que a conduz ao despotismo de um s (Montesquieu, 1995, parte 1, livro VIII,
captulo 2, p. 150).
3 Crescimento econmico, desenvolvimento social

H boa evidncia emprica das inter-relaes entre crescimento econmico e


desenvolvimento social no Brasil.
Tome-se, por exemplo a tabela 2. Comparam-se nela as variaes mdias
anuais do Produto Interno Bruto (PIB), do PIB per capita e do ndice de Desenvolvimento Social (IDS), e seus componentes no perodo 1970-2006 e subperodos 1970-1980, 1980-2000 e 2000-2006.26 No primeiro subperodo, de elevado
crescimento do PIB (8,6% ao ano) e do PIB per capita (5,9%), o IDS cresceu 4,0%
anuais. No subperodo seguinte, de baixo crescimento do PIB (1,8% anuais) e do
PIB per capita (0,3% ao ano), foi medocre o desempenho do IDS (1,2% ao ano).
25. Essas aes e programas tornam-se plausveis e aceitveis a partir do princpio da diferena de Rawls, segundo
o qual as nicas desigualdades justificadas so aquelas que beneficiam os mais fracos do ponto de vista social. Esta
fraqueza avaliada por cada cidado se supondo no lugar do outro e julgando justo remedi-la de um ponto de
vista imparcial (Cf. Rawls, 1999, p. 53-67).
26. O IDS um indicador sinttico de desenvolvimento social integrado por cinco componentes e 12 variveis
(relacionadas na tabela 2 e respectivas notas). Cf., para a metodologia de sua construo, Albuquerque, 2008b.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

160

Aferidos os coeficientes de correlao, R, entre o PIB e o IDS e entre o PIB


per capita e o IDS, verifica-se que eles tm sido sempre superiores a 0,800.27
Tabela 2

PIB, PIB per capita, IDS e componentes 1970-2006


Discriminao
PIB
PIB per capita
IDS
Componentes do IDS
Sade1
Educao2
Trabalho3
Rendimento4
Habitao5
Fonte: Albuquerque, 2008b.

Variao mdia anual (%)


1970-1980
8,63
5,93
3,99

1980-2000
1,76
0,29
1,19

2000-2006
2,95
1,77
2,00

1970-2006
3,99
2,07
2,10

4,22
3,98
3,52
2,83
5,90

1,97
2,17
-0,58
-0,02
2,27

1,61
1,52
5,28
1,00
1,08

2,53
2,56
1,51
0,93
3,06

Notas: 1 Expectativa de vida e taxa de sobrevivncia infantil (1 menos taxa de mortalidade infantil).
2

Taxa de alfabetizao e mdia de anos de estudo.

taxa de atividade e taxa de ocupao.

Pib per capita e coeficiente de igualdade (1 menos coeficiente de gini).

Disponibilidade domiciliar de gua, energia, geladeira e televiso.

Observe-se ainda que, em confronto ao perodo como um todo (19702006), o crescimento do PIB da dcada de 1970 foi 2,2 vezes maior, o do PIB
per capita, 2,9 vezes, e o do IDS, 1,9 vez. Para 1980-2000, estas mesmas relaes
foram, respectivamente, 0,44, 014 e 0,57. Os dados confirmam as correlaes referidas anteriormente, mas permitem especular se a alegada pouca nfase conferida nos anos 1970 s polticas sociais teria resultado em crescimento relativamente
menor do IDS em relao ao PIB e ao PIB per capita. E se a prioridade maior
supostamente conferida s polticas sociais nos anos 1980-2000 teria determinado crescimento relativamente maior do IDS.28
Nos primeiros seis anos deste sculo, a recuperao do crescimento da economia (crescimento do PIB em quase 3,0% ao ano e do PIB per capita em 1,8%)
refletiu-se em crescimento do IDS de 2,0%, equivalente a 95% daquele observado para o mesmo ndice em 1970-2006: de novo relativamente mais expressivo do que o do PIB, que cresceu 74%, e do PIB per capita, que cresceu 85%.
O grfico 2 ilustra estas relaes.

27. Cf. Albuquerque (2008a e 2008b).


28. Resta saber qual a situao melhor: aquela em que o desenvolvimento social avana mais rapidamente embora em
ritmo inferior ao do PIB, ou aquela outra em que o avano social, embora muito mais lento, supera o do PIB.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

161

GRFICO 2

Crescimento do PIB, PIB per capita e IDS, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Todos os componentes do IDS tiveram melhor desempenho relativo em


1970-1980 do que em 1980-2000, com destaque para trabalho (atividade e ocupao), rendimento (PIB per capita e coeficiente de igualdade) e habitao. de
mencionar a expressiva expanso ocorrida no componente trabalho em 20002006 em relao involuo de 1980-2000 (tabela 2 e grfico 3).
GRFICO 3

Crescimento dos componentes do IDS, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

162

4 Proteo social

Criado em 2004, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome


(MSD) comanda no Brasil a formulao e a execuo das polticas pblicas de
assistncia social, segurana alimentar e transferncia de renda s famlias em situao de pobreza. Tece densa rede de proteo social populao carente, integrando a Unio, os estados e os municpios, alm de organizaes da sociedade.29
4.1 Assistncia social e segurana alimentar

A assistncia social vem sendo prestada, desde 2003, pelo Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), que integra o MSD.
Sua principal misso administrar, de modo descentralizado e participativo,
o chamado Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Este consiste no pagamento de um salrio mnimo mensal a pessoas com 65 anos ou mais e a pessoas com
deficincia incapacitadora para o trabalho e a vida independente nos dois casos,
as respectivas rendas familiares per capita devem ser inferiores a um quarto do
salrio mnimo).30 Outros programas assistenciais incluem a ateno criana, ao
idoso, famlia, aos jovens desprotegidos, bem como populao de rua.
Ao longo dos ltimos anos, ampliaram-se muito tanto a populao beneficiada quanto os dispndios desses programas. Estima-se em 14,2 milhes o nmero dos beneficirios em 2008, com 42,5% deles no Nordeste e 27,7%, no
Sudeste (tabela 3). Os dispndios em 2008 esto estimados em R$ 16,3 bilhes,
sendo 36,5% deste montante gastos no Nordeste e 34,7% no Sudeste. O grfico
4 ilustra estes dados para as cinco regies brasileiras.
Tabela 3

Brasil e regies: assistncia social e segurana alimentar 2008


Assistncia social
Discriminao
Brasil

Segurana alimentar

Total

Beneficirios

Dispndios

Beneficirios

Dispndios

Beneficirios

Dispndios

(mil)

(R$ milhes)

(mil)

(R$ milhes)

(mil)

(R$ milhes)

Dispndios
totais per
capita/ano
R$

14.247

16.305

13.990

1.336

28.237

17.641

625

Norte

1.497

1.525

415

58

1.912

1.583

828

Nordeste

6.052

5.959

7.357

818

13.409

6.777

505

Sudeste

3.951

5.664

2.558

294

6.509

5.958

915

Sul

1.647

1.728

2.540

122

4.187

1.851

442

Centro-Oeste

1.100

1.430

1.120

43

2.220

1.473

663

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

29. A assistncia social como misso governamental foi inaugurada no pas em 1937 com o Conselho Nacional
do Servio Social, seguido pela criao da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). O Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social foi institudo em 1977. Antecessor do MDS, o Ministrio do Bem-Estar Social foi criado em 1989
aps a Constituio de 1988 haver estabelecido que a assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social (artigo 203, caput. Cf. BRASIL, 1988).
30. O BPC , portanto, um mecanismo pblico de transferncia de renda.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

163

GRFICO 4

Regies: assistncia social, 2008

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Os programas de segurana alimentar e nutricional tambm so regidos pelo


MDS, que faz, assim, jus expresso combate fome, que compe seu nome.31
Sua ao mais importante a de distribuio de cestas de alimentos. Outras iniciativas incluem compras diretas e locais de alimentos, banco de alimentos, restaurantes
populares (nas maiores cidades) e educao alimentar e nutricional.
O nmero estimado de beneficirios (2008) desses programas tambm
expressivo: 14,0 milhes, sendo 52,6% deles do Nordeste e 18,3%, do Sudeste.
Os recursos projetados para gasto em 2008 chegam a R$ 1,3 bilho, sendo 61,3%
despendidos no Nordeste, e 22,0%, no Sudeste.
Juntos, os programas de assistncia social e de segurana alimentar beneficiaram, no ano de 2008, 28,2 milhes de pessoas, equivalentes a 15% da populao brasileira. O Nordeste, com 13,4 milhes de beneficirios, responde por
47,5% do total do pas e cerca de 26% da populao regional. Note-se que a distribuio regional dos beneficirios est alta e positivamente correlacionada com
a da pobreza (coeficiente de correlao, R, 0,975, e coeficiente de determinao,
R2, igual a 0,950). Dos dispndios projetados para 2008, no valor de R$ 17,6
bilhes, 38,4% destinam-se ao Nordeste, e 33,8%, ao Sudeste.
Os dispndios per capita ao ano equivalem a R$ 625,00 para o pas, sendo
R$ 505,00 no caso do Nordeste, R$ 442,00 no Sul, R$ 915,00 no Sudeste, e
R$ 828,00 no Norte.

31. Na verdade, a expresso lembra o Programa Fome Zero, hoje uma caixa vazia. O linguajar do MSD alude ao
conjunto de estratgias Fome Zero no intento de conferir permanncia a essa inegvel ideia-fora.

164

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

4.2 O Programa Bolsa Famlia: sada para os pobres?

O Programa Bolsa Famlia foi criado em outubro 2003 e formalizado pela Lei
no 10.836, de 9 de janeiro de 2004. Ao longo deste ltimo ano, todo um elenco
de programas federais de transferncias de renda em curso no Brasil foi sendo
por ele incorporado, ao tempo em que se ampliava com grande rapidez sua
abrangncia nacional.
Em setembro do ano de 2004, o IBGE, utilizando-se da Pesquisa Nacional
por Amostra de Domiclios (PNAD), investigou o acesso dos domiclios de todo
pas a quaisquer programas contemplando transferncias pblicas de renda monetria fossem federais, estaduais ou municipais , surpreendendo o Programa
Bolsa Famlia em seu momento de maior e por vezes desordenada expanso.
Os resultados desse inqurito confirmaram o grande avano, convencendo
a muitos que a vez dos pobres chegara, afinal, no Brasil. Eles evidenciaram, contudo, algumas distores.
Segundo o IBGE, naquele mesmo ms e ano, 8.059,6 mil domiclios particulares brasileiros, ou seja, 15,6% do total deles, recebiam dinheiro de programa
social de governo, beneficiando cerca de 38,7 milhes de pessoas.
As transferncias de renda alcanavam 50,3% do total dos domiclios particulares do pas com rendimento mensal domiciliar per capita at um quarto do
salrio mnimo (R$ 65,00), sendo, portanto, reconhecidamente pobres.32 Beneficiava cerca de 9,6 milhes de pessoas, distribudas por 2.006,2 mil domiclios
isto , 25,3% dos atendidos que haviam declarado suas rendas.33 Como nos
rendimentos destes domiclios estavam includas estas transferncias pblicas de
renda, de quaisquer fontes, a concluso de que nenhum deles havia logrado,
com estes recursos, superar a condio de pobres.
Estavam ademais sendo favorecidos 37,8% dos domiclios com rendimento
de mais de um quarto at um meio do salrio mnimo (R$ 130,00), somando
3.004,8 mil domiclios e algo como 14,4 milhes de pessoas. Esta classe de rendimento afigurava-se ambgua. De uma parte, deveria conter muitos domiclios
que, a despeito das transferncias pblicas de renda recebidas, continuavam pobres pelos critrios do Programa Bolsa Famlia. De outra parte, deveria incluir nmero menor de domiclios que haviam superado a linha de pobreza ento adotada
pelo programa (R$ 100,00) graas ao dinheiro percebido.

32. Note-se que o pblico-alvo do Programa Bolsa Famlia era, ento, constitudo pelas famlias com rendimento
mensal per capita de at R$ 100,00 este valor, tido como a linha de pobreza do programa, hoje R$ 120,00. Em
setembro de 2004, o salrio mnimo era R$260,00.
33. No declararam seus rendimentos 122,3 mil domiclios favorecidos (1,52% do total de 8.059,6 mil domiclios
beneficiados). Ver IBGE, 2006, Tabela 2.1.1, p. 70.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

165

Numa terceira classe de domiclios, os com rendimento per capita de mais


de um meio salrio mnimo, estavam sendo beneficiados mais 2.926,3 mil domiclios (cerca de 14,0 milhes de pessoas), correspondentes a 36,9% dos atendidos
e com declarao de rendimento. Mais um segmento heterogneo: provavelmente
com parcela, menor, de domiclios que haviam superado (em mais de R$ 30,00)
a linha de pobreza do Programa Bolsa Famlia em virtude de transferncias de
renda; e outra parcela, maior, de domiclios no pobres, cuja renda domiciliar per
capita superava R$ 130,00 antes de quaisquer transferncias.
A despeito desses nmeros to expressivos (7.937,3 mil domiclios com declarao de rendimento e 38,2 milhes de pessoas atendidos), 1.898,0 mil domiclios reconhecidamente pobres, isto , com rendimento domiciliar per capita
at um quarto do salrio mnimo ainda no haviam sido assistidos por nenhum
dos programas de transferncia de renda. Encontravam-se tambm desatendidos
62,8% (4.952,7 mil) dos domiclios com mais de um quarto at um meio salrio mnimo, entre os quais uma grande parcela devia ser constituda de pobres.
Nestas duas classes de baixos rendimentos, o nmero de domiclios desatendidos,
6.850,7 mil, superava o total dos domiclios atendidos (5.011,0 mil).
No restavam dvidas, portanto, que, em 2004, de um lado, havia ampla
margem para melhor focalizao, nos pobres, das aes pblicas antipobreza caracterizadas por transferncias pblicas de renda. Prevalecia, de outro lado, a prtica de transferncias de renda insuficientes para permitir que se alcanasse o nvel
de rendimento que, pelos critrios Programa Bolsa Famlia, separava os pobres
(o pblico-alvo do programa) dos no-pobres.
Desde ento, o Bolsa Famlia cresceu muito. Aperfeioou seus cadastros,
depurando-os sempre que possvel. E consolidou-se como programa de transferncia de renda de grande dimenso, responsvel, em parte, pela considervel
melhoria ocorrida no perfil da distribuio de renda do pas nos ltimos anos e
nos nveis de rendimento da populao mais pobre do pas.
A tabela 4 apresenta os dados recentes (relativos a maio de 2008) dos beneficiados pelo Programa Bolsa Famlia.
Tabela 4

Brasil e regies: o Programa Bolsa Famlia em 2008


Discriminao

Famlias (mil)

Populao beneficiada1

Pobres2

(mil) (B)
Cadastradas
Beneficiadas
(mil) (A)
Brasil=100
Brasil
13.373
11.086
41.712
100,0
41.670
Norte
1.350
1.101
4.700
11,3
4.627
Nordeste
6.618
5.622
22.519
54,0
22.027
Sudeste
3.441
2.846
9.517
22,8
10.019
Sul
1.252
935
3.040
7,3
3.016
Centro-Oeste
712
583
1.936
4,6
1.982
Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Notas: 1 Estimativa do autor feita a partir do nmero de famlias beneficiadas.
2
Estimativa do autor com base no conceito de famlias pobres do Programa Bolsa Famlia.

(A) / (B)
(%)
100,1
101,6
102,2
95,0
100,8
97,7

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

166

No Brasil esto cadastradas 13,4 milhes de famlias, das quais 11,1 milhes esto sendo efetivamente beneficiadas, equivalentes populao estimada
em 41,7 milhes de pessoas (22,5% da populao brasileira). No Nordeste, a
populao assistida, 22,5 milhes, corresponde a 54,0% do total dos beneficiados do pas e a 42,9% da populao regional. O segundo maior contingente de
beneficiados se encontra no Sudeste, somando 9,5 milhes, correspondentes a
22,8% dos beneficiados. O grfico 5 ilustra a distribuio da populao assistida,
por regies.
GRFICO 5

Bolsa famlia: populao beneficiada, segundo as regies, 2008

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

interessante salientar que o total de famlias beneficiadas em 2008 (11.086


mil) est muito prximo da estimativa do nmero das famlias pobres do pas
adotada pelo Programa Bolsa Famlia e relativo ao ano de 2004 (11.103 mil):
a diferena entre os dois valores de apenas 17 mil famlias. O fato, deveras curioso, reflete-se na virtual identidade entre a estimativa da populao beneficiada
pelo Programa Bolsa Famlia, em 2008, e o nmero de pessoas pobres (2004)
constantes da tabela 4: 41.712 mil e 41.670 mil, respectivamente.34
A tabela 5 apresenta projeo para 2008 das transferncias de renda pelo
Programa Bolsa Famlia para o Brasil e regies.

34. Note-se, ademais, que documento inspirador do Programa Bolsa Famlia,elaborado pelo Instituto Cidadania e
intitulado Projeto Fome Zero: uma poltica de segurana alimentar, estima em 44 milhes a pobreza extrema no
Brasil em 1999.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

167

Tabela 5

Programa Bolsa Famlia: transferncias de renda 2008 (projeo)


Transferncias anuais
Discriminao
Brasil

Totais
(R$ milhes)
10.307,6

Por famlia (R$)

Per capita (R$)

Transferncias totais
(Brasil=100)

930

247

100,0

Norte

1.128,3

1.025

240

10,9

Nordeste

5.522,7

982

245

53,6

Sudeste

2.384,8

838

251

23,1

Sul

778,6

833

256

7,6

Centro-Oeste

493,2

846

255

4,8

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

Para o pas como um todo, esses dispndios montam a R$ 10,3 bilhes,


correspondentes a R$ 930,00 por famlia/ano, e R$ 247,00, per capita/ano. Vo
para o Nordeste 54% destes recursos, 23% para o Sudeste, 11% para o Norte, 7%
para o Sul, e 5% para o Centro-Oeste.
Os valores da tabela 5 no incorporam a correo, de cerca de 8%, nas transferncias conta Programa Bolsa Famlia em vigor desde julho de 2008. Estas foram elevadas, em seu valor mnimo mensal, de R$ 18,00 para R$ 20,00 caso de
famlia com renda per capita superior a R$ 60,00 e igual ou inferior a R$ 120,00
e com apenas um dependente de 15 anos e menos. E foram corrigidas em seu
valor mximo de R$ 172,00 para R$ 182,00 famlia com renda per capita igual
ou menor do que R$ 60,00 e com pelo menos trs dependentes com 15 anos e
menos e dois dependentes com mais de 15 e menos de 17 anos.
Algumas observaes de natureza mais qualitativa sobre o Programa Bolsa
Famlia se impem por sua relevncia.
A primeira delas diz respeito suficincia, para o atendimento das necessidades bsicas, das rendas das famlias beneficiadas, nelas includas as transferncias conta do programa. Segundo estudo recente do Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), embora 87% destas famlias tenham declarado
que gastam o dinheiro recebido principalmente com alimentao, 55%, delas (ou
seja, 6,1 milhes) ainda se encontram em situao de insegurana alimentar: quer
moderada (34%, 3,8 milhes), quer grave (21%, cerca de 2,3 milhes).35
A segunda observao diz respeito focalizao do Programa Bolsa Famlia
nos mais pobres. Relembre-se que o inqurito feito em 2004 sobre as transferncias pblicas de renda revelou um grande nmero de famlias muito pobres ainda
35. Cf. IBASE (2008), consideram-se em situao de insegurana alimentar moderada as famlias com restrio na
quantidade de alimentos; em situao grave, aquelas que tm fome entre adultos ou crianas. Segundo o estudo
mencionado, 55% (R$ 200,00) da renda familiar mdia total (R$ 360,00) das famlias beneficiadas pelo Programa
Bolsa Famlia so despendidos com alimentao.

168

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

delas excludas.36 Alguns estudos um pouco mais recentes, porm, veem, j a


partir de 2005, focalizao elevada,37 indcio de que a expanso posterior a 2004
teria remediado grande parte daquela excluso.
A terceira observao refere-se aos impactos das transferncias resultantes
na queda da desigualdade de renda. Registre-se, por um lado, que a reduo do
coeficiente de Gini (renda domiciliar per capita) de 0,596, em 1998, para 0,566,
em 2005, explicada em 24% pelas transferncias pblicas de renda.38 E, por
outro, que 12% da queda na desigualdade ocorrida entre 2001 e 2005 se devem
s transferncias operadas pelo Programa Bolsa Famlia.39
A ltima e mais importante considerao diz respeito s chamadas condicionalidades. Sabe-se que as famlias atendidas se comprometem a cumprir, sob pena
de desligamento, certas condies no que respeita educao e sade: manter as
crianas e os adolescentes na escola; cumprir os cuidados bsicos em sade (vacinao, agendas pr-natal e ps-natal para gestantes e nutrizes). Se, por um lado,
o Ministrio da Educao est monitorando adequadamente a frequncia escola
(e produzindo resultados alentadores), pouco ou nada se sabe com respeito aos
cuidados com a sade de mais de metade das famlias beneficiadas.
As condicionalidades constituem caracterstica essencial do Programa Bolsa Famlia. Alm de aliviar a pobreza e reduzir a desigualdade via suplementao de renda,
ele visa interromper a transmisso geracional de pobreza tornando os mais jovens capazes de superar, de forma mais autnoma e autossustentada, a condio de pobres.
Esse objetivo que deve sempre merecer detida ateno. Ningum, por certo, deseja que programas dessa natureza se tornem permanentes, na ampla escala
alcanada no pas. Uma reduo do pblico-alvo do Programa Bolsa Famlia em
decorrncia da superao da pobreza extrema por parcela crescente de seus beneficirios ser a melhor prova de seu xito.
Para ser efetivo, o combate da pobreza envolve um conjunto articulado e
consistente de aes focalizadas cujo objetivo-fim capacitar os pobres a obter, essencialmente por meio de ocupao produtiva geradora de renda suficiente, insero econmica e incluso social duradouras. Nesse contexto, as transferncias de
renda devem ser vistas como objetivos-meios legtimos, mas transitrios. Elas
no visam condenar os pobres inutilidade e dependncia. Visam promoverlhes insero econmica ativa, alm de incluso socialmente integradora. Disso
decorre a importncia de condicionalidades que tenham por fulcro tal objetivo.
36. Rocha (2007) insiste nesse ponto.
37. Cf., por exemplo, Barros, Carvalho, Franco (2007).
38. Ver Hoffmann (2007).
39. Cf. Barros, Carvalho, Franco (2007). Segundo os autores, 26% dessa reduo na desigualdade de renda se explicam
pelas aposentadorias e penses (INSS), 11% pelos Benefcios de Prestao Continuada (BPCs).

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

169

Entre todas, ressalte-se a educao-qualificao que, por ser formadora de


capacidade de trabalho eficaz, reveste-se de alta relevncia. Esta deveria ser a primeira prioridade, podendo ser ampliada de modo que possa contemplar, a par da
educao bsica de crianas e adolescentes, a educao-qualificao supletiva para
os adultos jovens, visto que ser com maior capacitao produtiva que os mais
pobres podero disputar, com melhores chances, as ocupaes geradoras de renda
suficiente que forem sendo criadas pelo crescimento econmico.
4.3 Proteo social: viso de sntese

A tabela 6 agrega o nmero de beneficirios e os valores projetados para os dispndios dos trs programas anteriormente examinados: os de assistncia social,
segurana alimentar e Bolsa Famlia, compondo sntese da atuao da Unio na
proteo social.
O nmero total de beneficirios (2008) no Brasil monta a 69,9 milhes,
equivalentes a 37,6% da populao do pas. Entre as regies, o Nordeste o
principal cliente, com 35,9 milhes de assistidos, 51,4% do total do pas e 69%
da populao regional, seguido pelo Sudeste (16,0 milhes, 22,9% e 20,4%, respectivamente), Sul (7,2 milhes, 10,3% e 26,8%), Norte (6,6 milhes, 9,5% e
44,8%), e Centro-Oeste (4,2 milhes, 5,9% e 31,1%).
Tabela 6

Brasil e regies: assistncia social, segurana alimentar e Bolsa Famlia (sntese, 2008)
Discriminao
Brasil

Beneficirios
Nmero (mil)

Dispndios per capita

Dispndios, R$ milhes

Brasil=100

(R$ milhes)

Brasil=100

(R$)

Brasil=100

69.949

100,0

27.949

100,0

400

100,0

6.612

9,5

2.711

9,7

410

102,6

Nordeste

35.928

51,4

12.299

44,0

342

85,7

Sudeste

16.026

22,9

8.343

29,9

521

130,3

Sul

7.227

10,3

2.629

9,4

364

91,0

Centro-Oeste

4.156

5,9

1.966

7,0

473

118,4

Norte

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (2008)

Os dispndios totais alcanam 27,9 bilhes, algo como 5% dos dispndios


pblicos federais. O Nordeste recebe 44,0% deste valor; o Sudeste, 29,9%;
o Norte, 9,7%; o Sul, 9,4%; e o Centro-Oeste, 7,0%. A despesa per capitaano R$ 400 para o pas, variando, entre as regies, de R$ 521,00 (Sudeste)
a R$ 342,00 (Nordeste). O grfico 6 apresenta o nmero de beneficiados e os
dispndios reais projetados (2008), para o Brasil e regies.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

170

GRFICO 6

Brasil e regies: proteo social, 2008

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

5 Gerao de oportunidades

Se a proteo social necessria em sociedade ainda to desigual e com proporo de pobres elevada, a gerao de oportunidades de insero econmica e
incluso social uma das chaves para a superao tanto da desigualdade quanto
da pobreza extrema.
J se observou que o desenvolvimento social e a decorrente melhoria das condies de vida e bem-estar esto intimamente associados ao crescimento econmico.
Examinam-se a seguir, de um lado, a ampliao de oportunidades que resultou da experincia de desenvolvimento do pas e regies nos ltimos anos e,
de outro lado, os obstculos que se antepuseram ainda se antepem, embora
atenuados gerao e igualao de oportunidades.
5.1 Ampliao de oportunidades

A tabela 7 apresenta, para o Brasil e regies, indicadores que se associam diretamente ampliao de oportunidades econmico-sociais ocorrida no perodo
1970-2006.
O primeiro desses indicadores (tabela 7, I) diz respeito esperana de vida
ao nascer (em anos), ou seja, ampliao dos horizontes da vida.40 No Brasil
evoluiu de 52,7 anos em 1970 para 72,4 anos em 2006, avanando 19,7 anos.
40. A elevao da esperana de vida, refletindo uma vida mdia mais longa (presumivelmente mais sadia), associa-se
a maiores oportunidades de melhoria das condies de vida e bem-estar das pessoas.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

171

Este progresso foi maior no Nordeste (de 44,4 para 69,4 anos no mesmo perodo,
com avano de 25 anos), com a diferena entre o Nordeste e o Brasil reduzindo-se
de 8,3 anos, em 1970, para apenas 3 anos, em 2006. Entre as regies em geral, a
tendncia foi de convergncia deste indicador, com o coeficiente de variao, V,
diminuindo de 11,0%, em 1970, para 2,9%, em 2006. O grfico 7 ilustra esta
trajetria confluente.
A dcada de 1970 lidera o crescimento da esperana de vida. Para o pas
este foi de 1,3% ao ano, comparado com 0,7% em 1980-2000, e 0,9% em 20002006, tendo sido semelhante nas regies o comportamento observado nos trs
perodos.
O segundo indicador (tabela 7, II) a taxa de analfabetismo.41 Ela decresceu
no Brasil de 33,8% da populao de 15 anos e mais, em 1970, para 10,4%, em
2006, reduzindo-se em mdia 3,2% ao ano.42 Por regies, as maiores redues
ocorreram no Sudeste (4,04% ao ano), Centro-Oeste (4,01%) e Sul (3,77%); as
menores no Nordeste (2,65%) e Norte (2,96%).
No surpreende, portanto, que V tenha se elevado no perodo: de 35,7%,
em 1970, para 46,3%, em 1980, 56,0%, em 2000, e 59,7%, em 2006, com a
taxa de analfabetismo no Nordeste correspondendo ao dobro da brasileira neste
ltimo ano.
O grfico 9 retrata a evoluo do analfabetismo entre 1970 e 2006 no
pas e regies.
O ltimo indicador (tabela 7, III) a mdia de anos de estudo da populao
de 15 anos e mais. Esta progrediu de 4,6 anos em 1970 para 7,5 anos em 2006,
com crescimento mdio anual de 1,41%, maior, em 1970 (1,85%), do que nos
subperodos seguintes (1,31%, em 1980-2000, e 1,01%, em 2000-2006).
Regionalmente, foram mais expressivos os crescimentos do Centro-Oeste
(1,89% ao ano em 1970-2006), Norte (1,69%) e Sul (1,62%), e menos significativos os do Sudeste (1,33%) e Nordeste (1,47%). As disparidades regionais
reduziram-se entre 1970 e 1980 (com V caindo de 10,8% para 8,1%), mas se
elevaram nos anos de baixo crescimento (para 10,0% em 2000, novamente
se reduzindo em 2006 para 6,9%).

41. A alfabetizao, como a educao em geral, chave para muitas oportunidades (de ampliao do conhecimento,
de trabalho, de insero econmica, de incluso social).
42. Em 2006, ainda eram 14,4 milhes os analfabetos no pas, com 55,4% deles na faixa etria de 15 a 39 anos. No
Nordeste encontravam-se 53% dos analfabetos brasileiros.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

172

Tabela 7

Brasil e regies: ampliao de oportunidades (I) 1970-2006


I Esperana de vida ao nascer (anos)
Discriminao

1970

1980

2000

2006

Brasil

52,7

60,1

68,6

Norte

54,1

64,2

Nordeste

44,4

Sudeste

Variao mdia anual (%)


1970-1980

1980-2000

2000-2006

1970-2006

72,4

1,33

0,66

0,91

0,89

68,5

71,3

1,73

0,32

0,68

0,77

51,6

65,8

69,4

1,51

1,22

0,90

1,25

56,9

63,6

69,6

73,8

1,12

0,45

0,99

0,73

Sul

60,3

67,0

71,0

74,4

1,06

0,29

0,78

0,59

Centro-Oeste

56,0

64,7

69,4

73,5

1,46

0,35

0,96

0,76

II Taxa de analfabetismo (%, populao de 15 anos ou mais)


Discriminao

1970

1980

2000

2006

Variao mdia anual (%)


1970-1980

1980-2000

2000-2006

1970-2006

Brasil

33,8

25,3

13,6

10,4

-2,85

-3,04

-4,43

-3,22

Norte

33,3

29,3

16,3

11,3

-1,26

-2,88

-5,96

-2,96

Nordeste

54,5

46,0

26,2

20,7

-1,69

-2,77

-3,82

-2,65

Sudeste

23,9

15,9

8,1

6,0

-3,98

-3,30

-4,98

-3,77

Sul

25,0

16,3

7,7

5,7

-4,19

-3,70

-4,91

-4,04

Centro-Oeste

36,1

25,3

10,8

8,3

-3,49

-4,19

-4,29

-4,01

III Mdia de anos de estudo (populao de 15 anos ou mais)


Discriminao

Variao mdia anual (%)

1970

1980

2000

2006

1970-1980

1980-2000

2000-2006

1970-2006

Brasil

4,6

5,5

7,1

7,5

1,85

1,31

1,01

1,41

Norte

3,8

4,7

6,3

7,0

2,13

1,41

1,89

1,69

Nordeste

4,0

4,9

6,1

6,8

2,02

1,12

1,74

1,47

Sudeste

5,0

5,8

7,6

8,0

1,61

1,38

0,68

1,33

Sul

4,3

5,4

7,3

7,7

2,25

1,59

0,68

1,62

Centro-Oeste

3,9

5,2

7,2

7,7

2,92

1,60

1,16

1,89

Fontes: Albuquerque, 2008a; IBGE (Censos, PNADs, snteses de indicadores sociais).

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

GRFICO 7

Brasil e regies: esperana de vida, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

GRFICO 8

Brasil e regies: mortalidade infantil, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

173

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

174

GRFICO 9

Brasil e regies: taxa de analfabetismo, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

O grfico 10 traa as trajetrias das mdias nacional e regionais de anos


de estudo.
GRFICO 10

Brasil e regies: mdia de anos de estudo, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

A tabela 8 apresenta indicadores relativos disponibilidade domiciliar de


bens e servios. Estes esto fortemente associados ampliao de oportunidades
de sade e bem-estar, educao, trabalho e lazer.
O primeiro grupo deles (tabela 8, I) diz respeito disponibilidade de gua
pela rede geral (com canalizao interna), energia eltrica e geladeira. Sua principal

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

175

caracterstica est na massificao destas comodidades nos domiclios ao longo


dos anos 1970-2006.
Tabela 8

Brasil e regies: ampliao de oportunidades (II) 1970-2006, 1996-2006


I Disponibilidade domiciliar de bens e servios, 1970-2006 (% dos domiclios)
Discriminao
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

gua (rede geral)


1970
32,8
19,5
12,4
51,6
25,3
19,7

2006
83,2
56,1
75,1
92,0
84,8
79,6

Energia eltrica
1970
47,6
27,3
23,3
68,7
43,1
28,6

2006
97,7
92,0
94,7
99,6
99,3
98,5

Geladeira
1970
26,1
14,9
9,2
39,9
24,6
13,5

2006
89,2
78,2
74,3
96,1
96,6
92,7

Variao anual, 1970-2006 (%)


gua
2,62
2,98
5,14
1,62
3,42
3,95

Energia
2,02
3,43
3,97
1,03
2,34
3,50

Geladeira
3,48
4,71
5,97
2,47
3,87
5,50

II Disponibilidade domiciliar de bens e servios, 1996-2006 (% dos domiclios urbanos)


Discriminao
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Televiso (cores)
1966
78,0
63,2
60,5
86,8
79,4
74,0

2006
94,8
91,9
91,0
96,7
95,5
94,0

Telefone fixo
1966
30,4
22,3
20,0
34,9
30,4
34,0

2006
53,4
31,6
32,2
64,9
58,2
48,1

Mquina de lavar
1996
35,4
23,4
10,3
44,0
48,8
26,0

2006
42,2
22,7
15,6
52,6
59,2
33,8

Variao anual, 1996-2006 (%)


Televiso
1,97
3,81
4,17
1,09
1,86
2,42

Telefone
5,80
3,55
4,88
6,40
6,71
3,53

Mquina
1,77
-0,30
4,24
1,80
1,95
2,66

III Disponibilidade domiciliar de bens e servios, 2002-2006 (% dos domiclios urbanos)


Discriminao

Computador

Internet

2002
2006
2002
2006
Brasil
16,3
25,5
12,0
19,6
Norte
7,8
12,4
4,8
7,7
Nordeste
7,8
12,9
5,7
9,3
Sudeste
20,5
31,1
15,4
24,7
Sul
19,0
31,9
13,1
24,2
Centro-Oeste
14,6
23,1
10,7
16,7
Fontes: Albuquerque, 2008a; IBGE (PNADs e snteses de indicadores sociais)

Variao anual, 2002-2006 (%)


Computador
4,58
4,74
5,16
4,26
5,32
4,69

Internet
5,03
4,84
5,02
4,84
6,33
4,55

No caso do abastecimento dgua, atendia-se, em 1970, a 32,8% dos domiclios do pas e, em 2006, a 83,2% (crescimento mdio anual de 2,6%). No
Sudeste, este percentual atingiu 92,0% dos domiclios em 2006, e no Sul, 85%.
Houve expressiva reduo das disparidades regionais, com V reduzindo-se de
59,1%, em 1970, para 17,5%, em 2006.
A disponibilidade de energia avanou de 47,6% dos domiclios brasileiros,
em 1970, para 97,7%, em 2006, com aumento de 2,0% anuais. Este percentual
chegou a 99,6% no Sudeste e 99,3% no Sul, com o menor valor, o do Norte,
alcanando 92%. A queda nas desigualdades regionais foi ainda mais expressiva,
com V despencando de 48,8% para 3,5% entre 1970 e 2006.
A presena de geladeira nos domiclios do pas evoluiu nesse mesmo perodo de
26,1% para 89,2%, crescendo em mdia 3,5% ao ano. O maior crescimento ocorreu
no Nordeste (6,0%), seguido pelo Centro-Oeste (5,5%) e Norte (4,7%); o menor,
no Sudeste (2,5%), seguido pelo Sul (3,9%). Houve tambm grande convergncia

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

176

entre as regies, com V descambando de 60,0%, em 1970, para 12,1%, em 2006.


O grfico 11 traa o desempenho do indicador em 1970 e em 2006.
GRFICO 11

Brasil e regies: disponibilidade de geladeira

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

O segundo grupo de indicadores (tabela 8, II) retrata a disponibilidade de


televiso em cores, telefone fixo e mquina de lavar nos domiclios urbanos do
pas e regies em 1996 e 2006.
Nesta dcada, o percentual de televises em cores progrediu de 78% para
94,8% (crescimento anual de 2,0%), o de telefones fixos, de 30,4% para 53,4%
(crescimento de 5,8%), e o de mquinas de lavar, de 35,4% para 42,3% (crescimento de 1,8%).43
Na ampliao dos domiclios com televiso em cores que em muitos casos
substituiu a televiso em preto e branco , houve grande reduo das j baixas
desigualdades regionais, com V variando de 15,1%, em 1970, para 2,5%, em
2006. No caso da telefonia fixa, no entanto, houve agravamento das disparidades,
com V elevando-se de 24% para 32%. Para a mquina de lavar, um V elevado
manteve-se virtualmente estvel, sendo 51,7%, em 1970, e 51,0%, em 2006.
O grfico 12 retrata a disponibilidade domiciliar de telefones fixos, na dcada,
para o pas e regies.

43. A performance dos telefones fixos, j expressiva, foi, contudo, abafada pelo advento dos telefones mveis
(celulares). Em 2006, 68,8% dos domiclios brasileiros tinham pelo menos um morador com posse deste aparelho.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

177

GRFICO 12

Brasil e regies: disponibilidade de telefone fixo

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Os dados sobre a disponibilidade de computador e acesso internet conformam o terceiro grupo de indicadores (tabela 8, III). Eles revelam vigorosa
expanso, de 4,6% ao ano na dcada 1996-2006 no primeiro caso e de 5% no
segundo. Neste ltimo ano, o nmero de domiclios urbanos com computador
alcanou no Brasil 25,5% (31,9% no Sul e 31,1% no Sudeste). As moradias com
acesso internet eram 19,6%, sendo 24,7% no Sudeste e 24,2% no Sul. Como
costuma ocorrer com os bens de maior valor e mais recente introduo no pas, os
coeficientes de variao, V, para computadores, eram altos e relativamente estveis (43,1% e 42,4%, respectivamente, em 1996 e 2006), e altos, mas levemente
crescentes, no caso da internet (46,3% e 48,4%).
Possuir um computador e acessar de casa a internet so sonhos de consumo
da grande maioria dos brasileiros ainda excludos dessas benesses contemporneas.
Desejo que, a par da reduo que vem ocorrendo nos preos e custos de financiamento, antecipa rpida e abrangente massificao domiciliar da informatizao.
Cabe, contudo, salientar que, embora essenciais incluso digital, as habilidades requeridas para o uso eficaz dessas duas ferramentas, mormente a navegao pela internet, supe educao bsica de qualidade alm de domnio
ao menos razovel da lngua inglesa, hoje cdigo comunicativo indispensvel
sociedade do conhecimento.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

178

O grfico 13 apresenta os dados sobre o acesso internet.


GRFICO 13

Brasil e regies: acesso internet

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

5.2 Obstculos gerao de oportunidades

A tabela 9 apresenta um conjunto de dados sobre desemprego, tema que tem se


mantido no centro dos debates sobre a questo social no pas, em particular por
vir dificultando o acesso da populao economicamente ativa a empregos geradores de renda suficiente.
A evoluo da taxa de desocupao no Brasil e regies em 1970-2006 consta
da primeira parte (tabela 9, I).
Para o Brasil, esse indicador decresceu de 9,7% em 1970 para 2,2% em 1980
nvel de desemprego possivelmente de natureza apenas friccional. Contudo,
numa espcie de viagem redonda, elevou-se para 5,4% em 1991 e para 15,3% em
2000, recuando desde ento para 9,3% em 2005 e para 8,4%, em 2006. Neste
ltimo ano os desempregados ainda somavam 8,2 milhes de pessoas.44
Por regies, houve, em 1970, situaes de considervel heterogeneidade,
com o Nordeste em um extremo (desemprego de 15,9%, associado grande insuficincia de base econmica que a regio apresentava, alm do impacto das secas
ocorridas naquele ano), e o Sudeste no outro (com 6,6%).45
44. Os desocupados eram (em milhares) 2.856, em 1970, caindo para 964, em 1980 (queda de 10,3% ao ano),
elevando-se para 3.117 em 1991 (aumento anual de 11,3%), 11.838 em 2000 (aumento de 16% anuais), e caindo
para 8.953 em 2005 (queda mdia por ano de 5,4%) e 8.210 em 2006 (queda de 8,3%). Cf. Albuquerque, 2008a.
45. Observe-se que o Centro-Oeste, anteriormente revoluo agroindustrial ocorrida nos cerrados, apresentou, em
1970, taxa de desemprego de 11,5%.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

179

Dez anos depois (1980), graas ao ritmo acelerado com que evoluiu a economia, chegou-se, virtualmente, ao pleno emprego, com taxas de desocupao de
2,2% no Brasil; 1,6%, no Sul; 2,1%, no Sudeste e Centro-Oeste; 2,2%, no Norte; e 2,9%, no Nordeste novamente experimentando a crise cclica das secas.
Em 2000, foi o Sudeste, frente da crise de crescimento, que liderou a desocupao, com taxa de 16,4%, seguido de perto pelo Nordeste (15,9%). Era o
desemprego marcando a questo social do pas do fim do sculo XX.46
Embora tenha decrescido em 2005, a desocupao persistia elevada (9,3%
no Brasil; 10,9% no Sudeste), no obstante a atenuao do crescimento da procura por trabalho, decorrncia do rpido desacelerar da expanso demogrfica.
Os nmeros do desemprego para 2006 foram: Brasil, 8,4%; Sudeste, 9,6%;
Nordeste e Centro-Oeste, 8,3%; Norte, 7,1%; e Sul, 6%.
Tabela 9

Brasil e regies: obstculos gerao de oportunidades (I) 1970-2006


I Taxa de desocupao (%) 1970-2006
Discriminao

1970

1980

1991

2000

2005

2006

Brasil1

9,7

2,2

5,4

15,3

9,3

8,4

Norte2

10,5

2,2

6,9

14,8

7,9

7,1

Nordeste

15,9

2,9

6,5

15,9

9,0

8,3

Sudeste

6,6

2,1

5,5

16,4

10,9

9,6

Sul

6,8

1,6

3,6

12,0

6,1

6,0

11,5

2,1

4,2

13,7

9,6

8,3

Centro-Oeste

II Outros dados relativos a trabalho 2006


Discriminao

Taxa de desocupao (%)


Homens

Mulheres

Sem CTPS

Brasil1

16,7

11,0

6,4

31,6

51,2

Norte2

18,9

10,2

5,0

43,1

65,2

86,5

Nordeste

15,8

10,8

6,5

46,6

69,5

80,1

Sudeste

19,3

12,6

7,2

25,8

40,2

82,6

Sul

12,3

7,5

4,7

24,2

44,8

77,0

15,3

11,0

6,4

32,0

50,0

83,7

Centro-Oeste

(18-24 anos)

Pessoas ocupadas (%)


Sem INSS

Sem sindicato
81,4

Fonte: Albuquerque, 2008b.


Notas: 1 Exclusive a populao rural do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
2
Exclusive a populao rural.

O grfico 14 registra essa trajetria para o Brasil e regies, traando evoluo


que, afinal, aponta para reduo do desemprego. Esta tendncia dever persistir
mesmo que a economia continue crescendo apenas moderadamente (na ordem de
4% a 5% anuais), uma vez que, esgotada a reserva de desemprego que se acumulou
46. Note-se, porm, que, mesmo em 1995, em meio euforia econmica suscitada pelo Plano Real, o desemprego j
era elevado, alcanando 6,1% da populao economicamente ativa (PEA) do pas e 6,8% da PEA do Sudeste, onde o
problema se tornou desde ento cada vez mais grave. Cf. Albuquerque, 2007, p. 267.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

180

nas dcadas de 1980 e 1990, o aumento da demanda por trabalho, comandado


apenas por fatores demogrficos, dever apresentar tendncia decrescente.
GRFICO 14

Brasil e regies: taxa de desocupao, 1970-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Outros dados relativos ao trabalho em 2006 so apresentados na tabela 9, II.


O primeiro conjunto deles ainda diz respeito taxa de desocupao. Na
faixa etria de 18 a 24 anos, esta ainda era muito elevada (16,7% no pas; 19,3%
no Sudeste; e 18,9% no Norte urbano), forte barreira de desempregados ainda
bloqueando a entrada de jovens no mercado de trabalho.
Por sexo, a desocupao revelava-se muito maior entre os homens: 11%,
comparados com 6,4% para as mulheres, ou seja, 71% maior chegando ao
dobro no Norte urbano e sendo apenas 60% no Sul.
O segundo conjunto de dados refere-se natureza das relaes de trabalho
das pessoas ocupadas. Em 2006, 31,6% delas no tinham carteira de trabalho
o percentual chegava a 46,6% no Nordeste , 51,2% no dispunham da proteo
do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS 69,5% no Nordeste), e 81,4%
no pertenciam a sindicato (86,5% no Norte urbano).
A tabela 10 apresenta, para o Brasil e regies, o rendimento mdio mensal
das pessoas ocupadas ao longo da dcada 1996-2006 (preos deste ltimo ano).
Seus valores decresceram no Brasil mdia anual de 0,55%, caindo a 3%
entre 1996 e 2003, para recuperar-se com avanos de 4,3% anuais entre 2003 e
2006. Esta oscilao ampliou-se no Nordeste e no Norte, que apresentaram quedas de rendimentos reais de 4,6% e 3% ao ano, em 1996-2003, mas elevaes de
6,3% e 7,1%, em 2003-2006.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

181

No perodo como um todo, o melhor desempenho regional foi alcanado


pelo Centro-Oeste (0,45% ao ano), e o pior, pelo Sudeste (-1,1%). O Sul se revelou estvel, com variao de 0,02% na dcada.
Tendncias regionais peculiares determinaram uma reduo dos rendimentos mdios do Norte urbano e Sudeste em relao ao brasileiro: de 94%, em
1996, para 90%, em 2006, no primeiro caso; e de 129% para 122%, no segundo.
Houve elevao relativa dos rendimentos das demais regies: de 53% para 58%
no Nordeste; 106% para 117%, no Centro-Oeste; e de 100% para 106%, no Sul.
Refletindo a apatia generalizada de crescimento que adentrou o presente
sculo, esse pobre desempenho dos rendimentos das pessoas ocupadas deve ter
atuado, mais acentuadamente at 2003, como obstculo ampliao de oportunidades de insero econmica e incluso social mais compensadoras.
Tabela 10

Brasil e regies: obstculos gerao de oportunidades (II) 1996-2006


Rendimento mdio mensal das pessoas ocupadas 1996-2006 (R$ de 2006)
Discriminao

Brasil*

Norte1*

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

1996

840

790

448

1.087

844

890

1997

831

757

426

1.092

842

910

1998

823

734

432

1.083

834

904

1999

761

682

406

987

794

829

2001

774

700

418

990

784

869

2002

755

675

407

960

766

894

2003

700

594

374

886

746

820

2004

706

635

391

870

771

843

2005

737

651

404

910

799

883

2006

795

714

460

973

846

931

Variao mdia anual 1996-2006 (%)


Discriminao

Brasil*

Norte**

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

-0,55

-1,01

0,26

-1,10

0,02

0,45

Brasil = 100
Discriminao

Brasil*

Norte2

Nordeste

Sudeste

Sul

Centro-Oeste

1996

100,0

94,0

53,3

129,4

100,5

106,0

1997

100,0

91,1

51,3

131,4

101,3

109,5

1998

100,0

89,2

52,5

131,6

101,3

109,8

1999

100,0

89,6

53,4

129,7

104,3

108,9

2001

100,0

90,4

54,0

127,9

101,3

112,3

2002

100,0

89,4

53,9

127,2

101,5

118,4

2003

100,0

84,9

53,4

126,6

106,6

117,1

2004

100,0

89,9

55,4

123,2

109,2

119,4

2005

100,0

88,3

54,8

123,5

108,4

119,8

106,4

117,1

2006
100,0
89,8
57,9
122,4
Fonte: PNAD/IBGE (2006).
Notas: 1 Exclusive reas rurais do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
2
Exclusive reas rurais.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

182

O grfico 15 traa a evoluo desse indicador monetrio. Salientem-se os picos de rendimento ocorridos em 1996 para o Brasil e o Norte urbano (os picos do
Nordeste, Sul e Centro-Oeste somente ocorreram em 2006, e o do Sudeste, em
1997), bem como os vales de 2003 (Brasil, Norte urbano, Nordeste, Sul e CentroOeste) e 2004 (Sudeste). Ocorreu discreta convergncia no tempo dos rendimentos
entre as regies, com V reduzindo-se de 26,1%, em 1996, para 22,2%, em 2006.
GRFICO 15

Brasil e regies: rendimentos mensal das pessoas ocupadas, 1996-2006

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

5.3 Obstculos igualao de oportunidades

Um outro conjunto de fatores, atuando como barreiras ao objetivo de igualao


de oportunidades, vem retardando no pas os processos de insero econmica e
de incluso social. Sua influncia, contudo, decresce ao longo do tempo, sinalizando crescente aceitao e tolerncia sociais no que respeita a diferenas entre as
pessoas, a par da atenuao de preconceitos arraigados.
O primeiro desses fatores envolve questes de cor ou de raa, barreiras estas
menos vinculadas ao fraco desempenho da economia, embora seu combate possa
ter sido por ele dificultado.
A tabela 11, I apresenta a mdia de anos de estudo das pessoas de 15 anos
e mais por cor ou raa nos anos de 1996 e 2006. Para o pas, estes indicadores
eram, em 1996, de 6,5 anos para as pessoas que se declararam brancas, 4,5 anos
para as que se disseram pardas,47 e 4,3 anos para as que se consideraram pretas.
Uma dcada depois (2006), eles haviam evoludo para 8,1 anos, 6,2 anos e 6,5
47. Mulatas, caboclas, cafuzas, mamelucas ou mestias de preto com pessoa de outra cor ou raa. Cf. IBGE, Sntese de
indicadores sociais, 2006, p. 310.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

183

anos, respectivamente, com variaes mdias anuais, no perodo, de 2,2%, 3,3%


e 4,1%. Houve, portanto, na dcada, reduo significativa das disparidades interraciais no pas, quando aferidas pelo nvel mdio de escolaridade.
Tabela 11

Brasil e regies: obstculos igualao de oportunidades (I) 1996-2006


I Mdia de anos de estudo das pessoas de 15 anos ou mais, por cor ou raa
Discriminao
Brasil1

1996

2006

Branca

Parda

Preta

6,5

4,5

4,3

Variao mdia anual (%)

Branca

Parda

Preta

Branca

Parda

Preta

8,1

6,2

6,4

2,23

3,26

4,06

Norte2

6,9

5,4

4,8

7,6

6,4

6,0

0,97

1,71

2,26

Nordeste

5,2

3,9

3,1

6,7

5,4

5,7

2,57

3,31

6,28

Sudeste

7,0

5,2

4,8

8,5

6,8

6,8

1,96

2,72

3,54

Sul

6,3

4,4

4,8

7,9

6,2

6,6

2,29

3,49

3,24

6,7

5,1

4,4

8,3

6,8

6,5

2,16

2,92

3,98

Centro-Oeste

II Rendimento mdio mensal das pessoas ocupadas, por sexo (R$ de setembro de 2006)
1996
Discriminao

2006

(B) / (A), %

Variao mdia anual (%)

Mulheres
(B)
589

Homens
(A)
932

Mulheres
(B)
611

1996

2006

Homens

Brasil1

Homens
(A)
1.004

58,7

65,6

-0,74

0,37

Norte2

890

632

809

574

71,0

71,0

-0,95

-0,96

Nordeste

Mulheres

529

323

519

377

61,1

72,6

-0,19

1,56

Sudeste

1.288

774

1.153

739

60,1

64,1

-1,10

-0,46

Sul

1.056

539

1.035

608

51,0

58,7

-0,20

1,21

0,23

1,40

Centro-Oeste
1.053
630
1.077
724
59,8
67,2
Fontes: IBGE, Sntese de indicadores sociais e PNAD (2006).
Notas: 1 Exclusive a populao rural do Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima.
2
Exclusive a populao rural.

Inter-regionalmente, as maiores disparidades de anos de estudo ocorreram


em 1996 entre os pretos, com V sendo 16,8% comparados a 13,1% para os
pardos e 11,4% para os brancos. Os pretos do Nordeste apresentaram mdia de
apenas 3,1 anos de estudo, 72% da brasileira. Em 2006, V para os pretos caiu
para 7,2%, tendo sido 9,1% tanto para os pardos quanto brancos, apontando,
portanto, para menor desigualdade. Os pretos do Nordeste exibiram em 2006
mdia de 5,7 anos de estudo, 88% daquela dos pretos brasileiros (6,4 anos).
Por sobre essa evoluo positiva, prossegue (estimulado por propostas apressadas, entre elas a fixao de cotas para os negros nas universidades) o debate
sobre o preconceito de cor ou raa no Brasil, alimentando, em particular, a discusso sobre a origem das diferenas inter-raciais de escolaridade: se so fruto apenas
do preconceito; se resultam da condio econmico-social inferior das famlias
de cor preta e parda (ainda a pesada herana da escravido); ou se decorrem da
conjuno dos dois fatores alm de outros.
O grfico 16 retrata os diferenciais de anos de estudo entre pessoas brancas, pardas e pretas em 1996 e 2006. Note-se que em 1996 o nmero mdio de

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

184

anos de estudo das pessoas de cor preta supera as de cor parda no Sul, o mesmo
ocorrendo, em 2006, no Brasil, Nordeste e mais uma vez, embora com menor
intensidade do que em 1996 no Sul.
GRFICO 16

Brasil e regies: mdia de anos de estudo, por cor ou raa, 1996 e 2006
(mdia para o total das pessoas por ano=100)

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

O segundo conjunto de fatores centra-se nos obstculos relativos a gnero.


Estes esto ilustrados na tabela 11, II, e no grfico 17, que apresentam, para o
Brasil e regies, dados sobre o rendimento do trabalho das pessoas ocupadas por
sexo em 1996 e 2006.
GRFICO 17

Brasil e regies: rendimentos de trabalho, por sexo


(feminino/masculino, %, 1996 e 2005)

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

185

No Brasil, a renda mdia feminina em 1996 correspondeu a 58,7% da masculina, evoluindo para 65,6% em 2006. Em termos reais, a renda dos homens decresceu, no perodo, 0,74% ao ano, enquanto a das mulheres cresceu 0,37% anuais.
Entre as regies, a maior valorizao relativa no rendimento das mulheres
ocorreu no Nordeste, onde alcanou, em 2006, 72,6%, do masculino a menor
verificou-se no Sul: 58,7%. Na dcada, o rendimento mdio das mulheres decresceu em termos reais apenas no Norte urbano (0,96% ao ano) e no Sudeste
(0,46%). Cresceu 1,56% anuais no Nordeste, 1,40% no Centro-Oeste e 1,21%
no Sul. A renda dos homens perdeu poder de compra em todas as regies, exceto
no Centro-Oeste, onde cresceu apenas 0,23% anuais.
Por baixo do vu de discriminao de rendimentos por gnero com clara
tendncia atenuao no Brasil como um todo, despontam alguns comportamentos surpreendentes. Por um lado, a conjugao de desocupao menor das
mulheres, seguida de rendimentos masculinos sistematicamente superiores e crescimento real relativamente maior da renda feminina, sugere que estaria havendo
no mercado de trabalho brasileiro substituio de trabalho masculino por feminino. Por outro, em 2006, na regio de menor nvel de renda (Nordeste) as rendas
mdias masculina e feminina correspondiam a 55,7% e 61,7%, respectivamente,
da brasileira, sendo as mulheres relativamente mais bem remuneradas do que os
homens. O contrrio ocorria no mesmo ano nas duas regies mais desenvolvidas
do pas: no Sudeste (renda mdia masculina 23,7% maior que a brasileira; renda
feminina, 20,9% maior) e no Sul (11% e -0,5%, respectivamente).
O ltimo conjunto de barreiras igualao de oportunidades examinado diz
respeito s desigualdades de renda e pobreza extrema.
A tabela 15, I apresenta, para o Brasil e regies, os rendimentos mdios dos
40% mais pobres e 10% mais ricos da populao ocupada, a preos constantes,
para 1996 e 2006. Note-se que, no pas, o rendimento dos 10% mais ricos, em
1996, era 23,1 vezes o rendimento dos 40% mais pobres em 2006, 18,2 vezes.
Como redues semelhantes ocorreram em todas as regies (grfico 18),
pode-se afirmar que, por esse critrio, houve ampla e significativa melhoria na
distribuio de renda.48

48. Nada assegura que essa melhoria como visto, em grande medida associada a transferncias pblicas de renda
aos mais pobres que estariam se abeirando de seus limites tenha ocorrido com a mesma intensidade em 2007 e
continue acontecendo neste e nos prximos anos..

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

186

Tabela 15

Brasil e regies: obstculos igualao de oportunidades (II) 1996/5-2006/5


I Rendimento mdio mensal familiar per capita dos 40% mais pobres e 10% mais ricos (R$ de setembro de 2006)
1996

2006

40% mais
pobres
(A)

10% mais
ricos
(B)

40% mais
pobres
(A)

10% mais
ricos
(B)

1996

Brasil1

116,8

2.702,8

146,9

2.678,4

23,1

Norte2

100,7

2.115,2

113,6

1.714,5

21,0

Nordeste

64,3

1.586,4

85,0

1.712,5

Sudeste

167,0

3.192,3

201,4

Sul

149,8

2.745,9

Centro-Oeste

123,6

2.785,6

Discriminao

Variao mdia
anual, 1996-2006 (%)

(B)/(A)

2006

(A)

(B)

18,2

2,32

-0,09

15,1

1,21

-2,08

24,7

20,1

2,83

0,77

3.101,5

19,1

15,4

1,89

-0,29

208,9

2.803,3

18,3

13,4

3,38

0,21

168,9

3.132,8

22,5

18,6

3,17

1,18

II Brasil e regies: pobreza extrema, nmero e proporo, 1995 e 2005


Discriminao
Brasil1

Nmero (mil)

Participao (%)

Proporo (%)

1995

2005

1995

2005

1995

2005

15.355

11.995

100,00

100,00

10,40

6,76

833

786

5,42

6,56

12,26

7,01

Nordeste

8.836

6.535

57,54

54,48

20,59

12,99

Sudeste

3.861

3.326

25,15

27,73

5,95

4,35

Sul

1.163

768

7,57

6,40

5,08

2,89

663

580

4,31

4,83

6,53

4,49

Norte2

Centro-Oeste

Fontes: Snteses de indicadores sociais/IBGE (1996; 2006); Rocha (2006, PNADS tabulaes especiais).

Observe-se, porm, que tal fato ocorreu numa dcada de estagnao dos
rendimentos das pessoas (tabela 10), estagnao que se espelha no grfico 15. No
caso do Brasil, houve, na dcada, crescimento mdio anual de 2,3% nos rendimentos dos 40% mais pobres, mas declnio de 0,1% ao ano na renda dos 10%
mais ricos. Houve tambm aumentos nos rendimentos dos 40% mais pobres
em todas as regies, porm decrscimos importantes na renda dos 10% mais
ricos no Norte urbano (2,1% ao ano) e no Sudeste (0,29%), alm de aumentos,
muito menores do que os ocorridos com os rendimentos dos 40% mais pobres,
no Sul (0,21%) e no Nordeste (0,77%). O Centro-Oeste, cuja economia, impulsionada pelo agronegcio, cresceu mais (crescimento do PIB de 6,5% ao ano,
no perodo)49 foi a honrosa exceo, exibindo avano mdio de 1,18% ao ano na
renda dos 10% mais ricos e 3,2% na dos 40% mais pobres.
Vistos em conjunto, os dados apresentados estariam a dizer que o baixo
crescimento da dcada 1996-2006 no gerou espao de manobra suficiente a
49. Cf. Albuquerque, 2008b..

Proteo Social e Gerao de Oportunidades

187

um processo de reduo da desigualdade que fosse concomitante a aumento das


rendas de todos os grupos de rendimento: aumentos maiores no caso das rendas
mais baixas, menores no caso dos rendimentos mais altos.
Esse processo de redistribuio dinmica de renda somente ocorrer, com a rapidez desejada, mediante crescimento mais elevado e continuado do PIB. Ele poder
contribuir para amainar o potencial de tenso e de conflito de tecido social j esgarado pelo desemprego, pela pobreza e pela violncia, alm de ser capaz de injetar
dinamismo economia, engendrando crculo socialmente virtuoso de crescimento.
GRFICO 18

Brasil e regies: relao entre as rendas dos 40% mais pobres (A) e
10% mais ricos (B)

Fonte: IBGE. Elaborao prpria.

A tabela 15, II apresenta os dados de pobreza extrema (pessoas com renda


familiar per capita insuficiente ao atendimento das necessidades alimentares).
De um modo geral, a evoluo, na dcada, desse quadro de pobreza, favorvel. Reduziu-se o nmero de extremamente pobres: de 15,4 milhes em 1995,
para 12,0 milhes em 2005, com declnio mdio anual de 2,4% na dcada. Quedas significativas ocorreram em todas as regies, principalmente no Nordeste.
Diminuiu a proporo de extremamente pobres: de 10,4% da populao em
1995 para 6,8% em 2005. Caram as participaes do Nordeste e Sul na pobreza
extrema do pas (de 57,5% e 7,6% em 1995 para 54,5% e 6,4% em 2005, respectivamente), embora tenham se elevado no Norte urbano (de 5,4% para 6,6%),
Sudeste (de 25,2% para 27,7%) e Centro-Oeste (de 4,3% para 4,8%).
Resta assegurar, porm, que esse indiscutvel progresso tenha continuidade
e permanncia. Na ausncia de mais crescimento econmico, a par de mais educao e qualificao, ser muito mais difcil encontrar com rapidez sadas para

188

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

os pobres que os liberte da dependncia de transferncias pblicas de renda e da


decorrente sensao de inutilidade e marginalizao: sadas que os tornem sujeitos ativos de sua insero econmica (pela ocupao) e incluso social (mediante
renda suficiente gerada por trabalho produtivo).
Esse , hoje, o grande desafio brasileiro. Interessa economia e sociedade.
essencial ao aperfeioamento da democracia e participao poltica congruente
ao exerccio pleno da cidadania.

Captulo 7

Desafio de gerar oportunidades


Pedro Demo

1 Introduo

Nas sociedades conhecidas, em especial nas liberais, parece ser regra o fato de ao
surgirem novas oportunidades, outras, por sua vez, desaparecerem. No que
novos tempos sejam apenas novos. Nem que nada possa ser feito ou que tudo
possa ser feito. No reino das relatividades, muito se pode fazer, desde que se saiba
gerar e gerir oportunidades, nas circunstncias dadas. Por isso mesmo, alguns pases avanaram muito, enquanto outros andam devagar, tornando-se a pergunta
sobre o porqu disso uma obsesso constante, em especial por parte das agncias
de desenvolvimento ou similares.
Agncias de desenvolvimento ou similares tm buscado, de maneira obsessiva, respostas para uma intrigante questo: por que enquanto alguns pases
avanaram muito, outros andaram ao devagar?
No Relatrio Anual de 2005, o Banco Mundial (THE WORLD BANK,
2005) dedica muitas pginas ao questionamento sobre os motivos pelos quais
alguns pases funcionam e outros tantos, no, nos vrios cenrios do desenvolvimento global.
Desde logo, preciso discriminar o que se entende por desenvolvimento, havendo a grandes divergncias entre os conceitos percebidos pelo Banco
Mundial que, mesmo dizendo o contrrio, entende o desenvolvimento quase que apenas como crescimento ou gerao de renda , e pelo Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Organizao das Naes
Unidas (ONU) (UNDP, 1990-2007), que, introduzindo o Relatrio do Desenvolvimento Humano, anual desde 1990, notabilizou-se por alargar a noo de
desenvolvimento expressivamente, muito alm do mero crescimento (UNITED
NATIONS, 2005).
Ao usar no Relatrio de 2005 a noo de inequality predicament, que poderia ser traduzida, com alguma picardia, como maldio/sina da desigualdade, a
ONU j insinuava distncia considervel da viso do Banco Mundial, este ainda
fortemente postado como apologia liberal ortodoxa (CAUFIELD, 1998).

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

190

Entre ns, essa apologia tardia pode ser vista no livro de Ioschpe (2004),
sobre educao e desenvolvimento, que reduz a importncia da educao/desenvolvimento gerao/melhoria de renda (numa anlise primria de regresso), e
afirma que mais de 80% da renda explicada por anos de estudo. Tomar educao por anos de estudo , por sua vez, muito temerrio facilmente algum, entre
ns, tem oito ou nove anos de estudo e aprendeu muito pouco ou mesmo quase
nada , ainda que til/ftil metodologicamente. Por esta razo quantitativista,
Souza (2004) no teve pudor de qualificar seus oito anos de ministro da Educao
como revoluo gerenciada, sem ter ocorrido melhoria qualitativa da educao
bsica, segundo dados do prprio ministrio, conforme adiante (Sistema de Avaliao da Educao Bsica SAEB).
Pretende-se, neste trabalho, abordar alguns desafios da gerao de oportunidades, partindo do questionamento da noo de oportunidades, hoje turbinada
pela expectativa das novas habilidades do sculo XXI e novas alfabetizaes,
todas inseridas no sistema educacional ou muito prximas dele. Privilegio aqui
a perspectiva educacional, no por ser nica, nem necessariamente superior, mas
por estar na berlinda mais do que outras, tambm no discurso liberal, ainda que
neste ltimo, na prtica, assistncia seja, de longe, preferida. Tambm por isso
importante inquirir que tipo de oportunidade gerado pela assistncia, visto
que esta, aos poucos, vai tomando conta da cena da assim dita poltica social,
deixando outras, uma vez tidas como mais estratgicas (educao, emprego, sade, cidadania etc.), na sombra e na sobra. Apesar de todos os gargalos vigentes e,
em especial, da dificuldade de produzir polticas autnomas de desenvolvimento
no seio da globalizao compulsria (OLIVEIRA e RIZEK, 2007), vale afirmar
que bem possvel avanar na rota do desenvolvimento, dependendo este feito, complexssimo, de composies hbridas de condies objetivas (situao e
potencialidade econmica, populao, geopoltica, recursos naturais, parques e
plantas industriais etc.) e subjetivas (cidadania, qualidade poltica da populao,
qualidade da democracia, produo prpria de cincia e tecnologia etc.). Como
as ditas condies objetivas so mais fceis de manipular metodologicamente, e
mais prximas sensivelmente, acabam tornando-se mais bem tratadas e mesmo
preferidas. Sob tal tica, garantir uma renda mensal ao pobre parece mais efetivo,
visvel, palpvel do que lhe contar uma estria sobre a importncia da qualidade
da educao e da cidadania...
2 Oportunidade

Como todo conceito mais complexo, no se vai dar conta dele formalmente.
Bastaria lembrar a discusso do PNUD sobre desenvolvimento como oportunidade, cujo mrito no se poderia negar, mas que, por outra parte, no alcanou
desvincular de maneira mais ntida e acreditada do economicismo. As virtudes

Desafio de Gerar Oportunidades

191

polticas do desenvolvimento, que acenam para a relevncia da cidadania em especial, cedem presso compulsria globalizada do crescimento. O Brasil no deixa
de ser exemplo tpico. Advindo este atual governo de Luiz Incio Lula da Silva,
que tinha, entre outras promessas, um tom de desenvolvimento esquerda, encontrou seu maior xito, de longe, na conduo ortodoxa da poltica econmica
direita, pragmtica ao extremo no concerto globalizado, deixando para trs outros
horizontes, em especial algo mais prximo do que seria redistribuio de renda,
no apenas distribuio (DEMO, 2003; 2007). Mesmo sob o reconhecimento
cada vez mais altissonante dos riscos ambientais do crescimento, crescer, como
diria o governador de Mato Grosso, Blairo Maggi, a nica sada, mesmo que
isso implique destruir toda a floresta. Destarte, o Ministrio do Meio Ambiente
(MMA) no poderia ser ministrio de primeira linha, assim como o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que preside o Bolsa Famlia,
tem muito maior visibilidade poltica do que o da Educao. Uma das perguntas
nesta discusso precisamente esta: por que propostas assistenciais ganham tanta
prevalncia, revelia de discursos anteriores voltados para a cidadania?
Olhando bem, o Bolsa Famlia programa nitidamente tecnocrtico, forjado nos gabinetes de Braslia por tcnicos iluminados e soberanos, que nunca preveem qualquer tipo de participao da populao atendida, a no ser ir
escola, frequentar posto de sade e votar no governo. A populao apenas
beneficiria. Ainda que se procure ir alm disso no programa, nomeadamente vinculando-o a outras polticas mais estruturais como educao e sade, o
acesso educao fundamental e a postos de sade/hospitais pblicos de tal
modo precrio que seu efeito pode ser at mesmo nulo. No se questiona aqui o
valor assistencial do programa, pois corresponde ao direito de sobrevivncia que
qualquer democracia deve reconhecer. Este tipo de incluso, ainda que demasiado insuficiente, j detm valor muito expressivo, que seria pernstico depreciar.
Na prtica, porm, o programa contratou os pobres por remunerao irrisria
como seus funcionrios pblicos, num gesto de tutela e acomodao precria,
mesmo que assim no se veja formalmente. Esta assistncia, que, na tendncia comum, seria provisria, tem tudo para se tornar permanente, uma vez que, no
desbordando o valor assistencial, nele se esgota e se perverte. Oferece-se a uma
oportunidade, indubitavelmente, mas oportunidade oferecida, no conquistada ou construda pelo prprio interessado. Por isso, a incluso que ocorre marginal. Como diriam Rizek (2007), Bello (2007) e Telles (2007), o programa, longe
de dar conta da pobreza, faz apenas gesto da pobreza, algo que OConnor
(2001), analisando a pesquisa da pobreza, j assinalava, quando propunha que
os pobres persistem em ser apenas objeto de estudo, muito interessante para
pesquisadores, mas algo incuo para o confronto com a pobreza que tenha o
pobre como protagonista central (GOHN, 2005). Sem banalizar esta invectiva
dificilmente o pobre ser um dia pesquisador da pobreza , cabe reconhecer

192

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

a tendncia crescente de mant-lo como objeto de cuidados, no de protagonista


de sua emancipao. A revoluo, por isso, ser aquela gerenciada, no aquela
gerada e gerida pelos prprios interessados, sob apoio e controle democrtico
do Estado. Estudando o oramento participativo, Rizek (2007) e Bello (2007)
acentuam seu carter limitado, no s porque apenas parcela mnima era discutida na esfera pblica, mas, principalmente, porque tal prtica no conseguia
superar as velhas polticas clientelistas e paternalistas.
A educao poderia construir perspectiva mais slida de oportunidade, por
duas razes mais visveis, a saber: i) porque se reconhece, em geral, que um dos
acessos mais sensveis renda no mercado de trabalho em especial para quem
, na origem, muito destitudo dela, poder frequentar uma escola pblica de qualidade , no fundo, sua nica chance na vida; e ii) porque permite que a pessoa
se produza, ela mesma, como fonte de suas oportunidades, no dependendo ou
dependendo menos de circunstncias alheias (DEMO, 1997). Esse segundo ponto o mais ressaltado pelo PNUD, pelo menos nas verses originais do Relatrio
de Desenvolvimento Humano (RDH), tanto assim que, a partir de 1997, entrou
no ar a noo de pobreza humana como sensor da democracia dos pases, um
conceito muito prximo do que tenho denominado pobreza poltica (DEMO,
2007). Embora de muito difcil manipulao metodolgica uma briga perdida
definir o que seria qualidade da democracia, porque at mesmo a noo de direitos humanos no consegue ser aceita como referncia universal (SANTOS,
2004; 2007) , o RDH insinua que a dimenso poltica da pobreza pode ser
muito mais comprometedora do que a econmica. A qualidade da cidadania do
pobre fator imprescindvel para a emancipao dele, se h a pretenso de no somente lhe dar oportunidade, mas, acima de tudo, de ensin-lo a constru-la com
suas prprias mos. Assim, a noo de oportunidade volta-se precipuamente para a
habilidade de saber pensar, com qualidade formal (saber analisar criticamente sua
condio scio-histrica) e poltica (saber confrontar-se como protagonista do projeto
de emancipao). Do ponto de vista metodolgico, pobreza poltica no de fcil
trato, a comear pelo fato de que a correlao com renda claramente ambgua:
h pessoas muito ricas, mas muito pobres politicamente, bem como seria possvel uma pessoa destituda de posses se confrontar adequadamente como cidad
(HOLLOWAY, 2003). Na prtica, porm, isto no altera sua relevncia, pois
preciso tentar analisar a realidade, no apenas o que certos mtodos permitem.
Essa ditadura do mtodo, na linguagem de Morin (1996; 2002), tem levado
analistas a encurtarem pobreza sua face econmica, reduzindo oportunidade,
na outra ponta, a mero acesso renda assistencial. Perdeu-se pelo caminho todo
apreo a perspectivas de redistribuio de renda, o que implica, com certeza,
crescimento. Mas, mais do que isso, perdeu-se capacidade cidad de confronto
contra tendncias poderosas de concentrao de renda.

Desafio de Gerar Oportunidades

193

De difcil percepo tambm a noo de politicidade (DEMO, 2002)


da renda, tendo em vista que a crena generalizada economicista em evidncias
empricas reduz a complexidade considervel da pobreza a expresses empricas
(mensurveis, de preferncia linearmente) (GOODE e MASKOVSKY, 2001).
Em razo disso, fala-se alegremente em transferncia de renda, como se renda
fosse coisa facilmente disponvel e transfervel, em especial para os mais pobres.
Esta viso espalhou-se de tal modo que, entre assistentes sociais, em particular,
tornou-se padro da poltica social brasileira, como consta da anlise de Yazbek
et al.(2004). Mal se percebe que, a, economicismo e assistencialismo se abraam
num festim neoliberal, ignorando a luta surda e profunda que o sistema produtivo alimenta na esfera da incluso marginal.
Em primeiro lugar, desconhece-se que a renda transferida sempre tendencialmente marginal algo palatvel no oramento pblico, sem comprometer
a lgica liberal. Poder-se-ia, por exemplo, discutir se no seria mais efetivo, sobretudo transparente, em vez do Bolsa Famlia, alargar a renda dos aposentados
idosos expressivamente acima do salrio mnimo, no s por questo de justia,
mas igualmente porque seria investimento na qualidade de vida local ocorre
isso na aposentadoria rural, um programa redistributivo, ainda que inventado
tecnocraticamente e um pouco sem querer. Tais aposentados j esto certificados, evitando-se a mquina to dbia de certificao (os mais pobres dificilmente entram de maneira adequada, quem deveria sair no sai mais, outros entram
indevidamente), tornando-se situao pouco tratvel decidir quem entra e quem
no entra. Tratando-se de pessoas idosas, certamente vo gastar o que recebem, e,
naturalmente, em sua famlia, para alm de si mesmos. A elevao da renda, neste
caso, no traria as contrariedades que aparecem no Bolsa Famlia, como a de ter
de se manter baixa para no se aproximar demais do salrio mnimo, incentivar
a informalidade e o aumento dos filhos do casal, estabilizar uma situao que
deveria ser nitidamente provisria.
No entanto, para tal programa seria necessrio elevar substancialmente o
montante de recursos, tambm para incidir em efeito redistributivo, no apenas
distributivo. A diferena entre distribuio e redistribuio compareceria, ento,
com clareza: trata-se de mera distribuio, quando se distribuem somas oramentariamente marginais, ainda que, em termos absolutos, possam ser elevadas,
comparando-se com transferncias anteriores extremamente residuais; trata-se de
redistribuio quando recursos significativos so dirigidos a uma populao marginalizada, facultando-lhe modos mais visveis de autossustentao inserida na
prpria estrutura econmica. Como se trata de pessoas aposentadas, pode-se supor que, tendo trabalhado uma vida toda, merecem desfrutar de renda compatvel com a dignidade construda. O importante, porm, que no se trata apenas
de transferncia de renda, mas j de redistribuio. Enquanto o Bolsa Famlia

194

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

programa que no faz parte da estrutura econmica qualquer governante poderia futuramente suprimi-lo , o alargamento das aposentadorias mnimas dos
idosos passaria a fazer parte da Previdncia naturalmente.
Em segundo lugar, ignora-se a luta poltica feroz que cerca a produo e,
principalmente, a apropriao da renda disponvel, em especial no contexto liberal. Bastaria lembrar que a renda de cidadania bandeira eterna do senador
Eduardo Suplicy (SUPLICY, 2002) foi uma vez calculada em mais de dois salrios mnimos. No governo Cristovam Buarque, no Distrito Federal, esta transferncia ficou em um salrio mnimo, valor considerado, poca, muito elevado.
No entanto, quando o governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) instituiu o
programa de transferncia de renda para as famlias mais pobres, o patamar inicial
foi de R$ 15,00, podendo-se elevar a R$ 45,00 no caso de mais de trs filhos.
Aparece a, drasticamente, a luta poltica nos bastidores da apropriao da renda.
Foi, por isso, notvel o esforo do atual governo de fazer subir significativamente
tais valores, tornando o programa de alcance generalizado e detendo nisso inegveis virtudes assistenciais. H que se levar em conta que no existe renda propriamente disponvel. Est integralmente apropriada na prpria estruturao
do sistema produtivo e na sua vinculao visceral com o Estado. Destinar valores
significativos para as populaes marginalizadas confronto declarado, no s
porque iniciativa peregrina em nossa histria uma das mais marcadas por
processos lancinantes de concentrao de renda , mas, principalmente, porque
extremamente desigual. Este reconhecimento curva-se, em parte, ao Programa
Bolsa Famlia, porque, se esperssemos pelo protagonismo dos pobres, no aconteceria. Seria mister a interveno de um governo mais claramente comprometido
com os marginalizados. Este mrito inegvel, porm, limitado, porque tende
a se reduzir face assistencial e, assim procedendo, resvala rapidamente para o
assistencialismo.
Em terceiro lugar, ignora-se o contexto neoliberal dessa poltica social, no
apenas porque se trata de sociedade capitalista perifrica, mas, principalmente,
porque distribuir renda gesto perfeitamente digervel, tendo em vista que se
trata de acomodar conflitos sociais com custos pequenos, e no propriamente
de resolv-los (OLIVEIRA e RIZEK, 2007). De um lado, aparece a euforia assistencial sombra da expectativa muito ingnua de que o Estado garantidor
da cidadania logo em um Estado capitalista perifrico! De outro, a esperteza
neoliberal de decantar capacidade de distribuir renda, desde que seja marginal.
esta a incluso de que o sistema liberal capaz: incluir na margem, nunca no centro
do sistema. De fato, os pobres includos no Bolsa Famlia desfrutam de certa incluso, em especial, de poder alimentar-se melhor, algo de suma relevncia e estritamente um direito democrtico. Mas esto na margem, j dentro, mas quase fora.
Ademais, torna-se cada vez mais comum o discurso liberal/assistencial de que,

Desafio de Gerar Oportunidades

195

no sendo vivel inserir adequadamente a populao trabalhadora no mercado


cada vez mais seletivo e exigente, assistir grandes populaes torna-se inevitvel
e normal. H, porm, diferena astronmica entre sociedades desenvolvidas,
nas quais pobres tendem a ser grupos minoritrios, e sociedades do capitalismo
perifrico, em que os pobres podem facilmente ser muito numerosos ou mesmo
maiorias. A consequncia fatal: as transferncias de renda tendem a ser inversamente proporcionais s demandas sociais. Isto no ocorreu no atual governo,
tendo-se tornado mrito notvel. Mas a tendncia histrica , com certeza, a
contrria, e no haveria como garantir isso para o futuro, tendo em vista o fato
de todo programa assistencial no ser propriamente estrutural, muito embora se
dirija pobreza estrutural. A assistncia facilmente revela a sua tradicional ambiguidade: serve comumente para acomodar, no para resolver a pobreza.
O desafio de oferecer oportunidade, assim, foi mais bem tratado na quadra
atual dos governos, o que, alis, pode ser visto no boom econmico atual, que
no s atinge camadas mais ricas, mas, igualmente, as menos bem aquinhoadas.
O consumo popular cresceu significativamente e isso fundamental para a qualidade de vida das pessoas e das famlias. No entanto, a noo de oportunidade implica muito mais do que apenas consumir, sobretudo apenas sobreviver. Para alm da
quantidade de vida, fundamental atingir qualidade de vida, um horizonte que as
populaes marginalizadas ainda desconhecem em grande parte. Nesta qualidade
de vida no emerge apenas o desafio de viver condignamente, via consumo, em
especial, mas, igualmente, a oportunidade de o pobre constituir-se protagonista de
sua histria, tomando, em parte, o destino em suas mos. O gesto mais relevante
saber se confrontar com seus problemas, buscando solues que dependem no s
de outrem, mas tambm, principalmente, de si mesmo. A aparece o valor educacional, para alm do assistencial. Faz parte da noo de oportunidade o desafio de
o pobre fazer-se oportunidade, tendo em vista no se acomodar na condio de
objeto de assistncia e implicando a habilidade de reivindicar direitos sociais inalienveis, individual e coletivamente. Por mais que o pobre precise de apoio, em
especial do Estado, este suporte torna-se tanto mais adequado e consistente quanto mais se transforma na capacidade cidad de o pobre saber se apoiar a si mesmo,
no para dispensar o Estado, mas para saber control-lo democraticamente.
3 Educao

A relao entre educao e desenvolvimento complexssima, nunca mecnica e


automtica, razo pela qual metodologias rasteiras de anlise empirista no podem produzir interpretaes satisfatrias, como a de Ioschpe (2004). Como sugere Benkler (2006), muitas so as motivaes humanas perante as circunstncias e
os desafios da vida, ao contrrio da tendncia economicista de as reduzir ao contexto darwiniano da seleo/sobrevivncia das espcies. A reduo darwiniana, na

196

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

verdade, serve ideologia sub-reptcia de pretender transform-la em condio


natural, como se fora dela no houvesse qualquer outra chance de organizar
a sociedade e o mercado (POLANYI, 2000; BRAUDEL, 1993). Ao fazer uma
anlise econmica da riqueza das redes e seus modos de produo de bens e
consumo, Benkler (2006) sugere o surgimento de um novo modo de produo
tipicamente solidrio, voltado para parcerias produtivas e, nem por isso, menos
produtivas. Refere-se aos modos de produo coletiva e colaborativa no mundo
virtual, com destaque para as plataformas wiki, blog, software livre, iPod, iMing
etc., destacando-se, mais que outras, a Wikipedia, uma enciclopdia de mais de
quatro milhes de textos elaborados com participao livre de muitas pessoas
e, em geral, sem compensao financeira e com qualidade cientfica primorosa/
aceitvel. O que motiva os colaboradores no a competio individualista, mas
a vontade de contribuir, dentro de regras de jogo coletivamente acordadas e de
uma tica da igualdade entre pares. Esta viso de Benkler (2006) no , certamente, pacfica. Alguns analistas reconhecem que a internet est sendo crescente
e imperceptivelmente privatizada (LESSIG, 2004; GALLOWAY, 2004; FABOS,
2008), tambm por causa da netocracia (BARD e SDERQVIST, 2002), em
ambiente de disputa feroz capitalista. Na verdade, no diferente esta desconfiana daquela frente assim dita economia solidria (SINGER e SOUZA, 2001;
DEMO, 2003) ou de outros modos menos agressivos de organizar o mercado
(GODBOUT, 1999; GODELIER, 2001). De um lado, as experincias so ainda
muito pequenas para fazerem o capitalismo tremer nas bases. De outro, mesmo
assim, so floraes de importncia enorme (SANTOS, 2002), em particular porque atingem populaes muito expressivas no mundo todo.
nesse sentido que seria til no atrelar educao to fortemente ao mercado,
ainda que na histria da sociedade eurocntrica sempre tivesse sido o caso, revelia do
discurso pedaggico (DEMO, 1999; 2004). No cabe negar que a educao procurada pelas famlias, em particular, por sua utilidade de mercado. Outros valores
so, em geral, secundrios, por mais que sempre compaream (CARNOY, 1992).
No entanto, assim como reduzir educao a seu papel de reproduo das estruturas sociais no prospera mais (BOURDIEU e PASSERON, 1975; DEMO,
2004), por causa de sua tessitura complexa no linear, no cabe igualmente falar apenas de seu valor econmico. Ioschpe (2004) tem razo quando critica o
discurso pedaggico como tendencialmente areo, perdido, alheio ao mercado,
no fundo, ideolgico, porque da tradio educacional a produo de textos
apelativos, com exceo dos educadores pesquisadores, que procuram se ater a
contextos da argumentao cientfica. comum a declamao pattica e potica,
excessivamente filosofante, revidando em parte o tom apologtico da sala de aula
disciplinar. Mas este abuso no suprime o fato de que em educao h muitas
motivaes, diferenciadas e por vezes conflitantes, no sendo o caso descartar

Desafio de Gerar Oportunidades

197

vises que sabem realar faces aparentemente menos teis, como dimenses da
arte, da poesia, da literatura, da tica etc. Existe reconhecimento espraiado de que
o ensino fundamental, por exemplo, no tem como norte o mercado, mas apenas
uma propedutica para a vida, ainda que inclua naturalmente o mercado.
A relao com o mercado aguou-se recentemente com a nova fase produtiva do capitalismo, na qual se ressalta a mais-valia relativa com base em cincia
e tecnologia. Conhecimento como capital penetrou profundamente nas dinmicas produtivas, ultrapassando o contexto da revoluo industrial para privilegiar maneiras imateriais de produo, em especial a qualidade dos servios e
do consumo (GORZ, 2005; RIFKIN, 2000). Tecnologias da Informao e Comunicao (TICs) dominam esta cena, colocando na berlinda habilidades mais
exigentes e elevadas, intelectualmente falando, numa evoluo to rpida quanto
sempre incompleta (PINK, 2005). No comeo da dcada dos 1990, celebrou-se
o compadrio entre educao e conhecimento, de um lado, e transformao produtiva, de outro lado (CEPAL, 1992; CEPAL e OREALC, 1992), embora logo
se tornasse clara a tendncia subserviente da educao e do conhecimento. So
motores principais, mas no a razo de ser. Ainda assim, esta recproca implicao
foi fenmeno notvel, por mais que o realce permanecesse apenas na qualidade
formal, evitando-se a qualidade poltica. Ou seja, as novas dinmicas produtivas
apreciam trabalhadores que sabem pensar formalmente bem, desde que evitem pensar
politicamente bem, desvelando que o abuso da ideologia no discurso pedaggico no
muito diferente daquele da ortodoxia neoliberal. Tornou-se, ento, fato geralmente
admitido que qualidade da educao faz parte da qualidade da produo. Este
discurso exprime, com clareza meridiana, o papel funcional da educao, como
sempre, mas, o que era antes muitas vezes enfeite desejvel, agora condio
produtiva. Mesmo procurando obscurecer a qualidade poltica, a produtividade
neoliberal acaba deixando-a passar pela porta da qualidade formal, porquanto
impraticvel compartimentar dessa forma a cabea do trabalhador que sabe pensar. Consequncia disso que as empresas mais avanadas exigem de seus trabalhadores aprendizagem permanente, vista como capital intelectual imprescindvel
produtividade e competitividade.
Isso posto, torna-se ainda mais difcil compreender a irrelevncia prtica com
que tratada a educao em nosso meio. Ainda que se cuide de progressos quantitativos por exemplo, da escolaridade quase plena, do acesso ampliado ao ensino
mdio e ao ensino superior , no se tem qualquer apreo qualidade educacional. Isto comea com a educao infantil, ainda relegada a segundo plano, quando seria o melhor arranque, por mais que se contem avanos considerveis. A elite
sempre a teve, porque sabe, entre outras coisas, de sua incidncia na progresso escolar posterior, do que em geral segue a obrigatoriedade prtica de alfabetizar no
pr-escolar. O indicador mais ntido desta irrelevncia est ainda na distino, em si

198

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

superada na Lei de Diretrizes e Bases (LDB), entre creche e pr-escola, cujos patronos
so distintos e muitas vezes beligerantes: assistncia social para creche, educao para
pr-escolar. revelia desta querela inglria, no padece dvida de que o maior e
o melhor investimento educacional a educao infantil, pela razo simples de
que todo comeo estratgico. No o caso desconhecer que educao infantil
vista, por muitos pais, como oportunidade de guarda dos filhos enquanto eles
trabalham, e, por muitos professores, como mera prvia do ensino fundamental;
mas isto, olhando bem, s a enaltece ainda mais.
Faz parte desse imbrglio j tradicional o discurso da prioridade da educao para o desenvolvimento, conhecido pelo menos desde Ruy Barbosa, cujos
discursos parecem feitos para hoje. No passa, porm, de prioridade verbal, na
ponta da lngua de todo poltico. A prpria reserva constitucional de 18% do
oramento federal (25% nos estados e municpios) tambm retrica, porque,
todo ano, aprova-se a emenda que permite ao governo usar com liberdade certa
parte. Embora tambm tenham ocorrido avanos importantes por exemplo, o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF),
que virou Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) , persiste um marasmo
asfixiante, que se pode apreender tambm em diatribes acadmicas marcadas por
futilidade gritante, como a teoria dos ciclos e da alfabetizao em trs anos, tal
qual aparece no ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), obtido
na relao entre o que se teria aprendido e o tempo gasto para tanto, lanado
em abril de 2007. A teoria dos ciclos, de sabor esquerdista inconfundvel, maneja
sugestes relevantes, como saber partir do aluno, respeitar sua cultura e ritmo,
no reprovar toda pesquisa mostra que reprovar no contribui para a aprendizagem (PARO, 2001) , mas, tomando pobreza como ponto de partida e de
chegada, tornou-se teoria pobre para o pobre, medida que rebaixa a oferta ao
tamanho da pobreza. No existe, a rigor, nenhuma teoria que afirme serem necessrios at trs anos para uma criana se alfabetizar, mesmo muito pobre. Embora
este tempo seja objeto natural de polmica por exemplo, Grossi (2004) sugere
apenas trs meses , no haveria razo para ultrapassar um ano, como ocorre com
qualquer criana no pobre (IRIZAGA, 2002). O aluno pobre no precisa de
compaixo, mas da mesma oportunidade, sem falar que consegue aprender naturalmente, visto que dotado est do mesmo equipamento mental. A progresso
continuada, estabelecida na LDB, torna-se progresso automtica, redundando
no disparate reiteradamente colocado a pblico: nossos alunos que chegam ao fim
do ensino fundamental conseguem ler, mas no sabem o que leem. Num sentido bem
estrito, continuam analfabetos. A teoria dos ciclos o tipo de teoria que vitimiza
seu teorizados, carecendo de reviso urgente e radical (MAINARDES, 2007).
Como no se trata mais de reprovar, h que ocorrer progresso continuada, por
obra da qualidade da aprendizagem, no da fraude docente.

Desafio de Gerar Oportunidades

199

No entanto, entre ns, aprender coincide com ter aula, e assim est exarado
na LDB, quando se estaturam os duzentos dias letivos.1 Confundiu-se, apressadamente, aula com aprendizagem, reproduzindo um dos esteretipos mais triviais da
organizao escolar e universitria, no s no professor, mas igualmente nos pais:
estes medem a aprendizagem de seus filhos pelas aulas e se irritam quando, por
alguma razo, no h aula. Est-se agora introduzindo o nono ano no ensino fundamental, sob a mesma alegao: se os alunos tiverem mais aulas, vo aprender mais.
Quando se faz greve na escola ou na universidade, suspendem-se as aulas, como se
aula fosse o cerne da escola e da universidade. Quando a greve termina, repemse as aulas, mesmo que isso seja efetivado de modo sempre canhestro. A noo de
escola de tempo integral est, em geral, atrelada expectativa de maior tempo de
aula ou, pelo menos, de maior tempo de permanncia na escola. Estudar, aprender
no o sentido central, mas ter aula.
Pode, porm, no ocorrer que aumentar aula signifique melhor aproveitamento, e isso insinuam dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) (SAEB), surpreendente e ironicamente, como
se observa na tabela 1.
Tabela 1

Mdia de proficincia em lngua portuguesa e matemtica: Sistema de Avaliao da


Educao Bsica (SAEB) 1995-2005
Anos
LP2

M2

1995

1997

1999

2001

2003

2005

188,3
-1.8
-15.8
-5.6
4.3
2.9 (172,3)
4a srie EF1
8a srie EF
256,1
-6.1
-17.1
2.3
-3.2
-0.1 (231,9)
3a srie EM1
290,0
-6.1
-17.3
-4.3
4.4
-9.1 (257,6)
4a srie EF
190,6
0.2
-9.8
-4.7
0.8
5.3 (182,4)
8a srie EF
253,2
-3.2
-3.6
-3.0
1.6
-5.5 (239,5)
3a srie EM
281,9
6.8
-8.4
-3.6
2.0
-7.4 (271,3)
Fonte: INEP/MEC
Notas: 1 EF: ensino fundamental; EM: ensino mdio.
2
LP: lngua portuguesa; M: matemtica.
Obs.: Mdia esperada para a quarta srie: 200 pontos; para a oitava srie: 300 pontos; para a terceira srie do ensino mdio:
350 pontos.

Essa srie histrica de seis pontos no tempo indica que o rendimento escolar
est decaindo desde 1995, tendo ocorrido uma recuperao tmida e ambgua em
2003. Advindo os dados de 2005, soaram como ducha de gua fria: em especial na
terceira srie do ensino mdio e na oitava srie do ensino fundamental ocorreram
quedas acentuadas. Em 1997, foram introduzidos os duzentos dias letivos e, no
lapso entre 1997 e 1999, nota-se a maior queda, particularmente com referncia
lngua portuguesa: na quarta srie, a queda foi de 15,8 pontos; na oitava srie,
1. A LDB d conta de duzentos dias de efetivo trabalho escolar (Art. 24, I), um termo que admitiria outras interpretaes para alm de apenas aula. Mas, nos conselhos de Educao (Nacional, estaduais e municipais), a tendncia
sempre entender como aula.

200

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

de 17,1 pontos; e na terceira srie do ensino mdio, de 17,3. Em matemtica, a


queda foi bem menor: de 9,8 pontos, na quarta srie; de 3,6 pontos, na oitava
srie; e de 8,4 pontos, na terceira srie do ensino mdio. Embora no se possa
atribuir a queda pura e simplesmente ao aumento de aulas, dado que pode ter
ocorrido tambm por outros fatores, no mnimo curioso que a introduo dos
duzentos dias letivos no tenha acarretado qualquer efeito benfico aprendizagem. A tabela 1 instila pelo menos duas mensagens ostensivas: i) aumentar
aula no implica, de modo algum, aumento de aprendizagem, podendo ocorrer
o contrrio; ii) continuando a fazer o que se faz hoje na sala de aula e que dar
aula substancialmente vai-se ladeira abaixo. Estudar, aprender no ter aula.
Essa mesma insinuao se apresenta quando se consideram os estgios de
desempenho para 2003, conforme a tabela 2. Rendimento adequado era da
ordem da exceo, to diminutas eram as respectivas cifras, sem falar na mais
baixa: apenas 3,3% dos alunos brasileiros teriam tido desempenho adequado em
matemtica na oitava srie. Por volta de 20% dos alunos estavam na quarta srie
em lngua portuguesa e no sabiam quase nada (estgio muito crtico), sendo
que esta cifra ia a 30% no Nordeste. Quase dois teros dos alunos em matemtica na terceira srie do ensino mdio tiveram desempenho crtico. de se
perguntar: como pode um aluno chegar quarta srie e no saber quase nada?
Aulas no faltam, so agora duzentos dias letivos. Falta, da maneira mais perplexa, aprendizagem. A aprendizagem pode ser obstaculizada por inmeros fatores,
tambm de fora da escola, em especial a condio de pobreza extrema de muitos
alunos, desinteresse da famlia, polticas educacionais ineptas. Mesmo assim, na
maior pobreza, o aluno no poderia estar na quarta srie e no saber quase nada,
tendo duzentos dias de aula. Os dados insinuam que as aulas no produzem
aprendizagem. difcil convencer o professor disso, visto que ele se identifica
com suas aulas e ainda acredita piamente que o aluno precisa delas como oxignio
para sua vida. equvoco porque nenhuma teoria e nenhuma prtica razoavelmente fundamentadas e experimentadas acolhem tal expectativa. Aprender no
advm necessariamente de ensinar, porque dinmica de dentro para fora, tendo
o aprendiz na condio de sujeito, no de ouvinte. Relembrando Scrates, hoje
to apreciado tambm em ambientes virtuais de aprendizagem, nunca ensinou,
nunca deu aula, nunca passou prova, e considerado o educador dos educadores.
Aprender pode encontrar em aulas algum suporte, mas nada alm disso. Aula s
faz sentido se o aluno aprender bem. o que no ocorre.

Desafio de Gerar Oportunidades

201

Tabela 2

Estudantes em estgios de construo de competncias em lngua portuguesa e em


matemtica 2003
(Em %)
Estgios

Muito crtico

4 srie EF1 LP2


18,7
4 srie EF M
11,5
8 srie EF LP
4,8
7,3
8 srie EF M2
3,9
3 srie EM1 LP
3 srie EM M
6,5
Fonte: INEP/MEC.
Notas: 1 EF: ensino fundamental; EM: ensino mdio.
2
LP: lngua portuguesa; M: matemtica.

Crtico

Intermedirio

Adequado

36,7
40,1
22,0
49,8
34,7
62,3

39,7
41,9
63,8
39,7
55,2
24,3

4,8
6,4
9,3
3,3
6,2
6,9

A mensagem maior, entretanto, dessas duas tabelas (em especial a da tabela 1),
que, pelo andar da carruagem, mantendo-se a atual didtica instrucionista na
escola, o resultado persistir em queda. Impressiona o dilogo de surdos que se
instalou: enquanto, de um lado, a escola tende a reprovar menos, do que seguiria
que o aluno estaria aprendendo melhor, de outro, os dados do Ministrio da
Educao (MEC) asseguram que o aluno estaria, persistentemente, aprendendo
menos. O IDEB, por isso, no usa dados da escola, mas da Prova-Brasil, controlados pelo MEC. A progresso automtica tornou-se regra, tambm porque
permite evitar a avaliao, algo que, em geral, os professores detestam (DEMO,
2004; UNESCO, 2004). Ainda que se devam tomar os dados com cautela pois
so modos de interpretar, reconstruir, no simplesmente de retratar a realidade
(BESSON, 1995; DEMO, 2006) , no seu conjunto nos induzem a sacar vrias
consequncias fundamentais, entre elas as resumidas a seguir.
1. A proposta vigente escolar est falida porque instrucionista visceralmente;
no se interessa pela aprendizagem do aluno, baseando-se em transmisso
de contedos em geral arcaicos, reproduzidos, repassados como cpia e para
serem copiados; no faria sentido aprimorar esst modelo; urge super-lo.
2. No cabe investir na aula instrucionista porque no recebe qualquer apoio
de teorias mais atualizadas de aprendizagem; aumentar aula equvoco
notrio; urgente aumentar a aprendizagem e esta orienta-se por parmetros muito diversos, de teor autorreferente, reconstrutivo, interpretativo.
3. imprprio o ambiente de vestibular que ainda predomina nas escolas
e universidades, focado no domnio repassado de contedos, sempre encurtados, facilitados, exigindo o mnimo de esforo de pesquisa e elaborao por parte do aluno; no mesmo tom, preciso afastar a cultura da
apostila, pois, vindo pronta, sugere ao professor apenas repass-la e, ao
aluno, engoli-la; apostila s pode ser material de estudo, pesquisa, elaborao, no de cpia.

202

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

4. No faz sentido introduzir na didtica escolar tratamento discente com


base na compaixo piegas, prpria da teoria dos ciclos e da alfabetizao
em at trs anos, porque ignora a capacidade de aprender de todos os alunos, incluindo a os mais pobres; quem est precisando deste tempo para
alfabetizar no o aluno, mas a escola que no est altura dos alunos.
5. O pas, a rigor, est encalhado na primeira srie, do que segue ser este um
dos desafios mais prementes; construir a expertise da primeira srie est
na ordem do dia, tendo como objetivo alfabetizar todos os alunos bem,
no perodo de um ano no mximo, facultando a progresso continuada
sem fraude. Em geral, todos os problemas posteriores que abarrotam a
escola, em especial de m aprendizagem persistente, vinculam-se ao desempenho pssimo da primeira srie; no fundo, o aluno, por inpcia da
escola, transformado em repetente logo de partida, ao ficar retido por
trs anos no mesmo lugar.
6. Se aumentar aula no leva a nada, ou, pior ainda, provoca queda no desempenho, torna-se patente que existe uma questo docente de enorme
gravidade e relevncia; a precariedade da aprendizagem tem mltiplas
origens, tambm fora da escola e sobre as quais os docentes possuem
pouca ou nenhuma influncia segue que no faz sentido culpar a escola/docente , mas parte do problema est vinculado ao desempenho da
escola/docente; no decorre disso apenas a crtica, mas o cuidado que se
precisa ter com os professores (UNESCO, 2004; DEMO, 2007a).
7. Tema relevante hoje a postura abstrata, distanciada da escola perante a
vida dos alunos; estes no conseguem perceber onde em suas vidas entra a
escola, porque o que l veem lhes parece estranho, fora de foco, atrasado,
em especial quando os alunos possuem alfabetizao digital mnima; parte
da desmotivao/indisciplina pode ter a sua origem (TIBA, 2007; 2007a).
8. Particular ateno volta-se para a escola pblica, em especial porque no
ensino fundamental apenas 10% so alunos privados; nela, joga-se cartada decisiva em torno da qualificao da democracia do pas, o que a torna
referncia estratgica na construo de oportunidades.
A crise, no entanto, est longe de comparecer apenas nas escolas pblicas.
Os dados de 2005 em especial indicam que h igualmente uma crise no sistema particular. Observando as tabelas 3 e 4, que apresentam apenas dados da
terceira srie do ensino mdio, na qual sempre a queda maior por causa da
acumulao de problemas anteriores, percebe-se que a superioridade da escola
particular flagrante.

Desafio de Gerar Oportunidades

203

Tabela 3

Mdias de proficincia em lngua portuguesa, terceira srie do ensino mdio,


escolas urbanas estaduais e municipais (pblicas) e particulares
Regies
Brasil pblico
Brasil particular
Norte pblico
Norte particular
Nordeste pblico
Nordeste particular
Sudeste pblico
Sudeste particular
Sul pblico
Sul particular
Centro-Oeste pblico
Centro-Oeste particular
Fonte: INEP/MEC.

1995

1997

1999

2001

2003

2005

284,0
307,5
263,1
316,7
256,6
287,9
294,8
309,0
290,3
318,7
285,0
334,4

-12,4
10,4
-5,0
-8,8
-3,7
20,6
-22,9
12,8
-2,5
5,2
-5,1
-14,8

-15,0
-12,1
-18,0
-9,2
-10,5
-20,9
-10,7
-10,4
-19,7
-9,1
-19,1
3,8

-3,6
3,8
2,2
5,3
-3,1
3,0
-3,8
7,0
-4,2
2,1
-0,6
1,2

-3,8
4,6
2,7
-4,0
6,0
11,7
4,3
1,3
5,1
8,3
-0,1
1,2

-8,3 (248,7)
-7,3 (306,9)
-8,9 (236,1)
-1,5 (298,5)
-8,2 (237,1)
-3,2 (299,1)
-8,3 (253,4)
-9,3 (310,4)
-4,1 (264,9)
-10,5 (310,6)
-8,6 (251,5)
-8,3 (309,9)

No caso de lngua portuguesa (tabela 3), para o pas como um todo, a srie
histrica sugere que a escola pblica caiu de 284,0 pontos em proficincia em 1995
e para 248,7 pontos em 2005, enquanto a particular se manteve no mesmo patamar aproximado. Ainda assim, como trabalha com a elite do pas, o desempenho
da escola particular tambm muito insatisfatrio. Nas regies, a escola pblica
sempre mostra tendncia de queda ao longo do tempo, mas h quedas notveis
no sistema particular, em especial no Centro-Oeste: em 1995, a proficincia atingia 334,4 pontos, mas, em 2005, apenas 309,9 pontos. Notavelmente, o Nordeste
apresentava a melhor evoluo: de 287,9 pontos em 1995 para 299,1 em 2005.
Tabela 4

Mdias de proficincia em matemtica, terceira srie do ensino mdio, escolas


urbanas estaduais e municipais (pblicas) e particulares
Regies

1995

1997

1999

2001

2003

2005

Brasil pblico
Brasil particular
Norte pblico
Norte particular
Nordeste pblico
Nordeste particular
Sudeste pblico
Sudeste particular
Sul pblico
Sul particular
Centro-Oeste pblico
Centro-Oeste particular
Fonte: INEP/MEC.

272,1
307,2
250,8
308,7
251,1
288,2
280,5
306,1
279,5
324,3
270,3
346,2

-1,0
30,4
9,8
-5,1
7,7
46,5
-12,9
29,7
15,0
29,5
11,8
-2,4

-3,2
-7,8
-13,1
2,3
-6,5
-26,1
3,8
0,7
-10,3
-7,9
-5,8
-8,7

-3,2
8,8
1,0
15,6
0,2
6,8
-4,3
12,4
-1,8
0,2
-4,0
14,5

1,2
1,9
1,9
-1,9
0,2
9,1
3,8
-2,3
3,6
7,9
-7,6
-0,9

-5,9 (260,0)
-7,2 (333,3)
-6,8 (243,6)
-6,4 (313,3)
-5,1 (247,6)
-5,2 (319,3)
-6,4 (264,5)
-7,0 (339,6)
-3,3 (282,7)
-11,8 (342,2)
-3,5 (261,2)
-10,2 (338,5)

No caso de matemtica (tabela 4), a crise da escola particular se agrava: para


o pas como um todo, a queda na escola pblica foi de 5,9 pontos e, na particular,

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

204

de 7,2 pontos, em 2005. Enquanto a escola pblica caiu, no Sudeste, em 2005,


3,3 pontos, a particular caiu 11,8 pontos; no Centro-Oeste, em 2005, a escola
pblica caiu 3,5 pontos, e a particular, 10,2 pontos. Mesmo assim, na srie histrica o sistema particular acaba chegando a 2005 com pontos superiores a 1995,
com exceo do Centro-Oeste. Pode-se concluir da que se aprende muito mal em
qualquer sistema. A vantagem da escola particular gerencial, no pedaggica.
3.1 Professor

Reconhece-se, hoje, que a referncia mais promissora de mudana da escola


o professor (OWENS, 2004; DEMO, 2007a), tendo como argumento principal o fato de a mudana profunda provir de dentro (MATURANA, 2001). No
pode propriamente ser gerenciada (SOUZA, 2004) de fora, de cima. Estamos
habituados a questionar o professor, em geral, por causa dos maus resultados
renitentes no desempenho discente, no sem razo. No entanto, imprprio pr
na berlinda apenas o professor, no s porque est no mesmo barco, do qual no
dono, mas, sobretudo, porque resultado de processos de (de)formao original e
continuada obsoletos. Os cursos de preparao docente (pedagogias e licenciaturas) passam por tendncias mercantilistas de encurtamento e simplificao, de tal
ordem que no conseguem produzir profissionais minimamente adequados. Por
exemplo, no aparecem no mercado alfabetizadores capazes de garantir seu mtier, sendo esta uma das razes da alfabetizao em at trs anos. uso nas redes
escolares que os professores evitem a primeira srie porque a consideram apenas
porta de entrada no sistema, resultando da a impossibilidade de construo da
indispensvel expertise. Acresce que o mundo muda, os alunos tambm, o que coloca sobre a escola outras expectativas que complicam por demais a vida docente,
por exemplo, na perspectiva disciplinar e motivacional. Espera-se do professor
um lote extenso de habilidades que vo muito alm de apenas dar aula sem falar
que esta funo decadente , no lhe garantindo sequer suporte mnimo.
Questionar o professor necessrio, tambm por coerncia metodolgica
no se pode eximir da crtica o crtico (DEMO, 2005) , mas nada se pode
fazer de importante na escola sem sua participao ativa. Cabe lembrar que os
professores das universidades federais (algumas estaduais tambm) cuidaram de
processos formativos mais qualitativos desde sempre: exige-se titulao adequada
e crescente; prope-se que se tenha no Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq) um projeto de pesquisa e participe de grupos de
pesquisa; recomenda-se participar de associaes por rea voltadas para o cultivo
da produo acadmica (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em
Cincias Sociais ANPOCS; Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa
em Educao ANPED; Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao
em Economia ANPEC etc.); insere-se na carreira a oportunidade de estudo

Desafio de Gerar Oportunidades

205

(sabtico ou outros procedimentos), exigindo-se produo sistemtica; inventouse, no MEC, uma instituio que cuida da qualificao docente, a Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes); pede-se dedicao exclusiva a uma nica instituio; espera-se que o docente se torne autor, porque
s autores poderiam dar aula; e assim por diante. Nesse sentido, sempre existiu uma poltica de formao docente superior, ainda que se possam apontar a
muitos problemas de ineficincia, sinecura, isolamento e tambm instrucionismo
(DEMO, 2004b). Nunca existiu, porm, este tipo de poltica com respeito
formao docente bsica. O docente bsico ainda se orienta por meios-tempos
de atividade, acumulando, por vezes, trs meios-tempos ao dia, gastando-se em
dar aula instrucionista, sem se manter atualizado. Marcantemente, como os professores no aprenderam a estudar na faculdade, no estudam, no leem, nem se
renovam, exaurindo-se na rotina escolar.
Parte desse problema pode ser visualizada na tabela 5, que se refere ao salrio
mdio dos professores de educao bsica padronizado para 40 horas semanais.
Tabela 5

Salrio mdio professores de educao bsica


(Em R$)
Unidade da Federao

Unidade da Federao

2006

2006=100

Distrito Federal
3.371
100
Santa Catarina
Rio de Janeiro
2.108
63
Gois
Sergipe
2.012
60
Minas Gerais
Roraima
1.790
53
Esprito Santo
So Paulo
1.767
52
Par
Amap
1.747
52
Rio Grande do Norte
Acre
1.597
47
Maranho
Mato Grosso do Sul
1.508
45
Piau
Paran
1.483
44
Tocantins
Rio Grande do Sul
1.415
42
Bahia
Rondnia
1.395
41
Alagoas
BRASIL
1.369
41
Paraba
Mato Grosso
1.291
38
Cear
Amazonas
1.274
37
Pernambuco
Fonte: PNAD/IBGE. Tabulao: INEP/MEC.
Obs.: Renda do trabalho principal padronizada para 40 horas semanais.

2006

2006=100

1.274
1.165
1.119
1.068
1.046
1.018
1.013
1.008
986
957
955
906
866
831

37
35
33
32
31
30
30
30
29
28
28
27
25
24

Em primeiro lugar, estranha a disparidade regional, que vai desde o pico de


R$ 3.371,00, no Distrito Federal (DF), at R$ 831,00, em Pernambuco (apenas
24% daquele do DF), insinuando no se tratar do mesmo pas.
Em segundo, chamam ateno os valores do Distrito Federal: o segundo salrio mdio (do Rio de Janeiro) apenas 63% daquele do DF, indicando que esta
unidade da Federao se desgarrou. No entanto, olhando bem, a mdia salarial de
R$ 3.371,00 mensais no algo que poderia impressionar, no s porque o custo

206

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

de vida no DF sabidamente muito elevado, mas tambm porque, levando-se em


conta que o salrio mnimo adequado para uma vida condigna estaria por volta
de dois mil reais pelo menos, esta cifra no muito expressiva. Ainda assim, os
professores do DF percebem salrios muito discrepantes na comparao nacional.
Em terceiro lugar, notvel a mdia salarial de Sergipe (R$ 2.012,00), a terceira maior, ainda que fosse apenas 60% daquela do Distrito Federal, por tratar-se de
estado nordestino, em geral, com maus salrios. Se for observado o final da tabela 5,
os estados com mdias inferiores a mil reais so todos nordestinos, com exceo de
Tocantins. O destaque de Sergipe indicaria que mdias salariais baixas vinculam-se
tambm a polticas locais e, provavelmente, mais ainda a polticas sindicais, terreno
em que os docentes frequentemente no se desempenham bem (tabela 6).
Em quarto lugar, a mdia nacional ficou em R$ 1.369,00, visivelmente
muito baixa para garantir vida digna aos docentes, sem falar que representava
apenas 41% daquela do DF. Tais dados insinuam que no se tem ainda mo
uma poltica docente minimamente adequada, que combine qualidade educacional com dignidade socioeconmica. Ambas so imprescindveis, at porque facilmente andam em separado. Temos at hoje muita dificuldade de vincular melhoria
salarial docente com melhoria da aprendizagem do aluno, tamanha a precariedade
educacional docente. certo tambm que esta vinculao no mecnica, tornando-se esdrxulo interpor ilaes automticas. Mas isto incomoda ao docente, em
especial porque sempre pretexto para rebaixar as remuneraes, como aparece,
com forte sarcasmo e no menos forte contradio, na anlise de Ioschpe (2004).
Se educao tem impacto to decisivo na renda, seus artfices (os docentes) no
poderiam ser tratados como profissionais quaisquer. Quem est tanto na base da
melhoria de renda na populao, teria de poder participar melhor deste efeito
to fundamental. Por isso, anlises cruas de oferta e de demanda s servem
ortodoxia neoliberal, no causa da educao, que precisa de professores bem
remunerados por causa da dignidade e do carter estratgico da profisso. Marcada pela seleo negativa at hoje, incorpora uma das contradies mais dolorosas
do cenrio nacional: quando um professor pernambucano entra em sala de aula,
sugere aos alunos que ser professor mau negcio ou que educao, ao contrrio
do discurso da prioridade, no relevante na vida das pessoas, a comear pelo
professor. Portanto, mesmo que o professor detenha enorme dificuldade de, ao
ganhar melhor, melhorar a aprendizagem do aluno, preciso defender sua dignidade socioeconmica para que tenha condies mnimas de investir em sua
qualificao permanente.
Contudo, como indica a tabela 6, a cidadania docente nem sempre primorosa, como seria de esperar dos artfices centrais (no nicos) da cidadania popular.

Desafio de Gerar Oportunidades

207

Tabela 6

Proporo de professores, segundo frequncia da participao


em associaes 2002
Frequncia da participao
Tipo de associao
Associao ou clube esportivo
Parquia ou associao religiosa
Associao de bairro (vizinhana, fomento)
Centro cultural (musical, cineclube)
Sindicato
Partido poltico
Associao ecolgica/direitos humanos
Associao de consumidores
Cooperativa
Entidade filantrpica
Fonte: UNESCO, 2004, p.106.

Habitualmente

Ocasionalmente

Alguma vez no
passado

Nunca

13.4
40.8
5.5
7.2
16.0
6.6
3.8
1.1
3.5
11.2

23.9
25.6
18.9
26.0
21.8
14.0
18.2
8.0
8.5
18.1

19.7
13.8
15.5
19.3
12.6
11.9
12.4
8.2
11.1
12.8

43.0
19.8
60.1
47.4
49.6
67.5
65.6
82.8
76.9
57.9

Esses dados da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia


e a Cultura (UNESCO, 2004) sugerem que a participao habitual em sindicatos seria de apenas 16%, uma cifra alarmantemente baixa, sobretudo quando
se contrasta com a participao em associaes religiosas, que vai a 40,8%, de
longe a cifra mais elevada da tabela 6. Nas associaes de bairro, a participao
era de somente 5,5%, indicando que o professor um grande ausente nos desafios coletivos locais. No se questiona aqui que os docentes apreciem cultivar
sua espiritualidade, at porque a vinculao religiosa fenmeno de fora muito
relevante no pas (DEMO, 2001). Questiona-se o baixo interesse em associaes
mais prximas da cidadania popular, o que nos faz entender melhor, por exemplo,
a inocuidade das greves docentes. Quando a greve se torna curricular, perde o
sentido, virando um piquenique esticado, que em geral acaba em nada. Os governos no tomam conhecimento, deixando a greve esvair-se por inanio, enquanto
se prejudica cada vez mais a imagem j arruinada da escola pblica.
Visivelmente, o docente no sabe fazer greve, percia que deveria dominar como ningum, por ofcio. Ao final da greve, repe as aulas, precisamente,
aquilo que menos relevante para a aprendizagem dos alunos. Nesse sentido, o
professor encarna uma das lacunas mais preocupantes da histria do pas: no
apreciamos estudar. Friedman (2005), em seu best-seller intitulado O mundo
plano (deixando-se de lado aqui passagens neoliberais dbias, entre elas a defesa
da poltica antiterror do governo George W. Bush), aponta pases que gostam e
no gostam de estudar. Ainda que seja arriscado, para dizer o mnimo, comparar culturas elas so propriamente diferentes, no inferiores ou superiores ,
enquanto a ndia mantia nos Estados Unidos por volta de trezentos mil estudantes, o Mxico comparecia com apenas dez mil, morando ao lado. Insinua-se a
que culturas como a mexicana e a entramos ns tambm orientam-se por

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

208

outros valores pouco vinculados aos desafios cientficos e educacionais. Somos


uma cultura que l pouco, em consequncia, questiona pouco (MANGUEL,
1996; DEMO, 2005a).2 Segundo o ndice Nacional de Analfabetismo Funcional (INAF), institudo pelo Instituto Paulo Montenegro/Ibope3 e voltado para a
condio de letramento da populao adulta (na prtica, refere-se ao que resta da
escola para a vida), por volta de 25% da populao manejam lngua portuguesa
adequadamente (RIBEIRO, 2003), e 20%, matemtica (FONSECA, 2004), indicando despreparo clamoroso.
Torna-se premente, assim, reconhecer que, para introduzir qualquer melhoria qualitativa na educao bsica, imprescindvel arquitetar uma poltica docente marcada pela qualidade do desempenho e pela valorizao socioeconmica.
Nada frutifica na escola sem a qualidade docente, por mais que docente seja parte
do todo. Esta questo retorna, naturalmente, nos novos desafios tecnolgicos que
rondam a escola.
4 Novas alfabetizaes

Entre as novidades do sculo XXI por mais que a virada do milnio seja apenas
metfora til e, em geral, ftil , contam-se agora as novas alfabetizaes, por
condicionarem profundamente as oportunidades das pessoas e sociedades. No
basta saber ler, escrever e contar. Isso mero pressuposto, tambm porque a criana lida com o computador antes de ler. Como diz Prensky (2001; 2006), criana
nativa; ns somos imigrantes. A nova gerao digital (TAPSCOTT, 1998)
e vive na galxia da internet (CASTELLS, 2003). O que mais tem chamado
ateno dos analistas que pretendem manter o senso crtico o estilo de mudana capitaneado por uma infraestrutura tecnolgica, tornando-a tanto mais compulsria. Ainda que buscando evitar o determinismo tecnolgico (DIJK, 2005;
WARSCHAUER, 2003), no se escapa de reconhecer que novas alfabetizaes se
impem, empurrando a escola para um canto ultrapassado da histria presente.
Se, no futuro, todas as crianas tero de usar computador em suas vidas, no s
no mercado, faria pouco sentido no alfabetiz-las com computador, at porque
elas mesmas o fazem, fora da escola.
Surgem, ao mesmo tempo, novas linguagens (DEMO, 2007), que desbordam os padres tradicionais do texto impresso, incluindo, fortemente, a dinmica
da imagem (KRESS e LEEUWEN, 2001; GEE, 2003; 2004), a exemplo dos
bons jogos eletrnicos (GEE, 2007). Nessa discusso, diz-se do texto impresso
tradicional ser pea pretensamente completa e rigidamente ordenada (de cima
2. Ver pesquisa anunciada no jornal O Estado de So Paulo (28/05/2008, p. A18): aluno l 1,7 livro ao ano por vontade prpria; do total dos alunos, 46% afirmaram que no frequentam biblioteca.
3. Cf. www.ipm.org.br

Desafio de Gerar Oportunidades

209

para baixo, da esquerda para a direita, palavra por palavra, linha por linha, pargrafo por pargrafo, pgina por pgina), lembrando a crtica de Foucault (2000)
sobre a ordem do discurso. Por outra parte, o texto, no qual predomina a imagem, torna-se fluido, dinmico, no hierrquico, sem centro e sem ordem predeterminada, multimodal, permitindo manipulao de autorias diferenciadas
e, muitas vezes, indeterminadas. A prpria noo de autoria torna-se ainda mais
ambgua com os textos colaborativos da plataforma wiki, por exemplo, entrando
em cena a noo de remix que os internautas usam para designar seus produtos
virtuais (WEINBERGER, 2007). A rigor, no existe ideia original, tendo em vista que no somos estritamente originais na natureza. Somos tipicamente produto
do processo evolucionrio, o que nos coloca como simples elo de uma cadeia que
nos precede e sucede, to descartvel quanto qualquer elo. De um lado, possumos alguma originalidade, naquilo em que somos dinmica individual, subjetiva,
nisso irrepetvel. De outro, somos dinmica comum, coletiva, dentro da biodiversidade. Estudando a ambiguidade da representao humana que se repete e
se recria incessantemente, Cope e Kalantzis (2000, p. 205) assim se expressam:
A amplitude e complexidade dos recursos representacionais disposio de uma
pessoa so tais que toda representao invariavelmente nica e hbrida.
Preparar a criana para a vida, muito alm do mercado, exige bem mais
do que aquilo que a escola atual prope. Entre as novas alfabetizaes aparecem a fluncia digital, um termo que assinala que se trata de novas linguagens
(tecnologia como linguagem), implicando saber lidar com o computador, no
apenas fisicamente como mquina manipulvel, mas, acima de tudo, saber sacar
dele oportunidades renovadas de aprendizagem. Em que pese o risco do plgio e
do uso inconsequente, inclusive da informao excessiva que desinforma, vai se
consolidando a expectativa de que aprendizagem virtual ser modo expressivo
do mundo da aprendizagem, impondo escola e a seus professores transformaes radicais. Certamente, as novas tecnologias so ambguas: servem para o bem
e para o mal, sem falar no contexto neoliberal de sua produo e ideologia de
consumo. Entretanto, como alguns analistas sugerem, esta ambiguidade foi mais
exacerbada nas primeiras fases, naquelas em que as pessoas eram meros usurios,
consumidores, aplicadores, em posio relativamente passiva. Advindo a web 2.0,
tem-se disposio uma infraestrutura tecnolgica que faculta autoria, tendo
em vista o fato de seu manuseio no poder mais ser feito apenas passivamente.
Para lidar com blog ou wiki, imprescindvel fazer texto individual e/ou coletivo (SOLOMON e SCHRUM, 2007; STAUFFER, 2008; VOSSEN e HAGEMANN, 2007). Crianas tornam-se autoras de textos multimodais rapidamente,4
tornando-se a escola, para elas, referncia tendencialmente caduca (WARLICK,
4. Consta que milhares delas, nos Estados Unidos, criam fico de Harry Potter em blogs j com sete anos de idade,
sem falar que discutem numa espcie de peer university seus textos online.

210

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

2007; GIBSON et al., 2007; SHAFFER, 2006). Ao mesmo tempo, a discusso


sobre web semntica (para alguns a web 3.0) procura elucidar novos motores
de busca de informao, com a pretenso semntica de desvendar ambiguidades e
variedades de interpretao (TANIAR e RAHAYU, 2006; DAVIES et al., 2006;
MIKA, 2007), com o objetivo de saber lidar com a desinformao do excesso
de informao. Sem questionar aqui se esta pretenso cabe alguns diriam que
no mundo digital a percepo semntica est fora de lugar, porque ele apenas
sinttico, algortmico, nisso rgido e sequencial , o que existe de pertinente a
preocupao em sair da mera absoro de informao para tornar o usurio da
internet um produtor de informao.
Essa pretenso pode ser visualizada mais proximamente nos bons jogos
eletrnicos, a exemplo de Gee (2007). Em primeiro lugar, o jogo pede do jogador
a construo do avatar (seu personagem no jogo), atividade na qual pode exercer
relativa criatividade, dependendo da fluncia tecnolgica individual. Em segundo, para criar no jogar a sensao de liberdade participativa, as regras de jogo
podem ser mudadas em parte. Pode-se sempre alegar que essa liberdade mnima
porque jamais colocaria em xeque o copyright comercial, mas permite ao jogador
imaginar que, em parte, conduz o jogo. Em terceiro, as simulaes em 3D podem ser moduladas at certo ponto, dando a sensao de que o jogador constri
ambientes ldicos virtuais. Em quarto, os jogos promovem aprendizagem situada (GEE, 2004), porque simulam situaes da vida dos jogadores que podem
toc-los vivamente, envolvendo-os em tramas que chegam a provocar dependncia. Em quinto, na peer university online, os jogadores discutem, animada e sistematicamente, o jogo, transformando a atividade em dinmica de aprendizagem
relevante, medida que, no valendo o argumento de autoridade, foroso saber
lidar com a autoridade do argumento. A condio facultada por infraestruturas
tecnolgicas orientadas para autoria abre horizontes por vezes inesperados, em
que pesem a sua ambiguidade e os seus riscos notrios por exemplo, a promoo
da capacidade de autoria individual e coletiva sob presso crtica e autocrtica.
Quem pe seu texto no blog, a par de tornar-se alvo transparente de outros blogs
e usurios, expe-se crtica, no adiantando nada se zangar. Se quiser continuar
com o blog, ter de responder de maneira adequada, procurando entender-se ou
encontrar alguma acomodao. Por causa das regras de jogo da produo coletiva,
tambm possivelmente ticas, a boa argumentao pode ser prefervel, porque
a nica que, por no ser autoritria, detm alguma autoridade, ecoando a perspectiva de Habermas (1989) da fora sem fora do melhor argumento. Torna-se
decisivo convencer sem vencer (DEMO, 2005).
Embora possam ser fantasiosas a ideagora (TAPSCOTT e WILLIAMS,
2007) ou a infotopia (SUNSTEIN, 2006) da internet, o que importa realar
a potencialidade inerente de uma possvel cidadania que sabe pensar, medida
que, coletivamente, questiona a sociedade e a economia, mantendo a juno in-

Desafio de Gerar Oportunidades

211

dispensvel entre questionar e questionar-se. No se pode ignorar que h riscos,


alis, motivo de preocupao crescente entre os professores que, a cada dia mais,
defrontam-se com textos dos alunos meramente copiados na internet, valendo
isso tambm para dissertaes e teses. H muitos outros riscos ainda, como acesso
a contedos agressivos/deseducativos pornografia, por exemplo (STERNHEIMER, 2003) , bullying (TROLLEY et al., 2006), dependncia virtual, distrao
excessiva em navegaes inconsequentes, consumismo avassalador etc. (COIRO
et al., 2008). Mas o abuso no tolhe o uso. Pode tambm ser fantasiosa a expectativa lanada sobre educao distncia, em particular em virtude do mercantilismo que a cerca, resultando facilmente em cursos encurtados, banalizados,
superficiais, atrelados a diplomas ultrapassados. No entanto, esta modalidade de
aprendizagem veio para ficar, e, por ironia, avaliaes indicam que alunos distncia se desempenham melhor (PALLOFF e PRATT, 2001; 2003; 2005). Alm
da batalha de mercado cata de novos alunos, existem outros conflitos por trs,
especialmente o questionamento do papel do professor, que, em vez de dar aula,
deveria cuidar para que o aluno aprenda (DEMO, 2004a). A insistncia em cursos ditos presenciais deve-se tambm ao receio docente de perder o controle
sobre o aluno, como se este somente aprendesse ouvindo aula. Na prtica, quem
estuda est presente, ou fisicamente ou virtualmente ou flexivelmente, tambm
porque o rgo central de aprendizagem no o ouvido, mas o crebro, cujo
funcionamento autopoitico (MATURANA, 2001; DEMO, 2002a). O professor no corre o risco de ser dispensado a no ser aquele instrucionista ,
porque referncia crucial da qualidade da aprendizagem do aluno como figura
maiutica (coach, na linguagem de hoje) (DUDERSTADT, 2003).
As novas alfabetizaes, sempre mltiplas ou multimodais, assinalam a importncia da aprendizagem permanente, vista, atualmente, como condio crucial
da gesto e da gestao de oportunidades. No havendo mais emprego estvel, a
no ser na esfera pblica por meio de concursos, foroso permanecer aberto a
novos desafios, ainda que essa expectativa detenha visvel impiedade neoliberal,
porque, enquanto se exige flexibilidade a toda prova do empregado, o mercado
no flexvel. nesse contexto de dureza extrema que se discutem montantes
astronmicos de vidas desperdiadas (BAUMAN, 2005), ou a experincia
humana desperdiada (SANTOS, 2004; 2005), ou as vidas indeterminadas
das periferias urbanas (OLIVEIRA e RIZEK, 2007). Dentro da ambiguidade da
histria humana e, em especial, do mercado liberal, novas oportunidades sempre
sobrevm com outras tantas perdidas (DEMO, 2007b), visto que o mercado no
est em funo da sociedade, mas o contrrio. Assim, para que se tenha chance generosa na vida e tambm no mercado, preciso hoje haver preparao muito mais
detida, sistemtica e multimodal, incluindo, por exemplo, fluncia tecnolgica,
domnio de ingls, atualizao tecnolgica permanente e quase obsessiva, trabalho colaborativo, e assim por diante. A escola, como est hoje, uma instituio

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

212

obsoleta, no porque isto seria sina, mas porque no consegue se renovar. A escola
continuar a ser referncia fundamental em nossa sociedade, mas, para recuperar
sua relevncia alfabetizadora, precisa compor-se com os desafios da nova mdia
(BARBOSA FILHO et al., 2005).
Entre tais desafios, contam-se perspectivas como as que so resumidas a seguir.

Refazer a pedagogia e a licenciatura para corresponder s habilidades do


sculo XXI. Pedagogia , na verdade, o curso mais importante da universidade hoje porque lida com o desafio da aprendizagem e o corao
de todo curso. Na prtica, costuma ser o curso mais fraco, marcado
pela seleo negativa, com tendncia de queda constante. Nesse tipo de
sociedade da aprendizagem permanente, pedagogo (professor) figura
estratgica, cuja dignidade vai coincidir com a dignidade da prpria
sociedade. No possvel mais imaginar a cidadania popular fora do
mundo das TICs, sendo seu artfice principal o professor alfabetizador.
Ao mesmo tempo, os estilos de formao precisam ser multimodais e
cada vez mais exigentes em termos de qualidade, incluindo-se a tambm instituies virtuais (uma universidade virtual, por exemplo), dedicada formao docente (tambm com referncia licenciatura). Um
objetivo crucial garantir alfabetizao adequada na primeira srie do
ensino fundamental, impreterivelmente, para plantar a chance de bom
aproveitamento sucessivo.

Institucionalizar

a escola de tempo integral, tendo como argumento


central a oportunidade de aprendizagem adequada e tecnologicamente
correta (computador um-a-um), porquanto seria esdrxulo manter o
aluno oito horas na escola para fazer a mesma didtica inepta de hoje.
O objetivo central a aprendizagem do aluno, no aumentar aula ou
encher a escola de inmeras atividades paralelas por vezes, usa-se o
conceito de escola integrada. Se o manuseio das novas tecnologias vai
ser peremptrio no futuro das crianas, torna-se inapropriado e mesmo injusto manter os mesmos ambientes de alfabetizao tradicionais.
O desafio maior, entretanto, a preparao dos docentes para que o uso
das mquinas resulte em aprendizagem aprimorada, no em atividades
dispersas e que facilmente se reduzam cpia eletrnica.

Abrir chances de fluncia tecnolgica para jovens da periferia por meio de


ofertas pblicas de acesso banda larga, com dupla finalidade:
a. construir atividades de recuperao escolar (em especial em lngua
portuguesa e em matemtica), com apoio de docentes preparados,
no instrucionistas; e

Desafio de Gerar Oportunidades

213

b. dar acesso a entretenimento eletrnico em jogos considerados bons


para, em seguida, promover a construo de software livre, e, mais
adiante, construo de software prprio, com uso de programas mais
pesados de autoria de software.

Contemplar grupos populacionais considerados relevantes na estruturao populacional atual, como idosos, portadores de deficincia, alunos de
educao infantil, mulheres, sempre tendo em vista promover a formao
de autoria nos interessados. No se trata mais de eventos virtuais, intermitentes, cursos pequenos, mas de processos formativos com qualidade
conveniente. Esta perspectiva pode ser visualizada por meio de iniciativas
como cidades virtuais, que podem oferecer acesso pblico internet de
banda larga.

Como se trata tambm de acesso a um tipo de infraestrutura tecnolgica,


ser sempre de extrema relevncia instituir programas de aquisio de
computadores e internet, bem como de outras tecnologias como celular, por exemplo para populaes mais pobres. Tais programas sero
decisivos para professores, pois todos deveriam j deter est tipo de tecnologia em suas casas e de maneira sempre atualizada (upgrading). Ainda
que as novas tecnologias sofram barateamento rpido, a questo de seus
custos pode sempre ser impeditiva, agravando a marginalizao digital
(DEMO, 2007c).
Nesse contexto, educao permanente e onipresente toma importncia decisiva, sugerindo que urgente transformar o pas numa plataforma ampla e irrestrita
de aprendizagem, tendo em vista que o capital intelectual vai se tornando a real
infraestrutura produtiva. Do ponto de vista da cidadania, a questo produtiva
fundamental, mas no a primeira. A primeira a conformao de um tipo de
sociedade mais igualitria, construda tambm com apoio de novas tecnologias em
debate pblico transparente. Nesse sentido, o atraso brasileiro lancinante, porque
nem sequer consegue alfabetizar a contento em termos tradicionais. As evolues
mais recentes indicam um tipo de progresso dbio por meio da proliferao de universidades encurtadas e de mero ensino, de cursos breves e banais, de manuteno
a ferro e fogo de procedimentos instrucionistas nas escolas e nas universidades, da
formao de professores sem dotao profissional mnima, de aprimoramento de
procedimentos velhos com novas tecnologias, ignorando que os novos tempos exigem, acima de tudo, qualidade permanentemente melhorada. Este mesmo gesto de
encurtamento e de simplificao vige na poltica social, medida que se restringe a
assistncias que eternizam a eventualidade. Dir-se-ia que a prpria dificuldade que
se est experimentando de crescer mais rpida e solidamente tambm tem a ver
com o despreparo da populao em termos educacionais. No se sabe ainda estudar.
Milagres de expedientes simplificadores so esperados, como vestibular e apostilas.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

214

5 Concluindo

O desafio de inventar oportunidades pode ser visto hoje como uma das funes
mais cruciais das polticas pblicas e do planejamento estratgico. Em parte, as
oportunidades sofrem a sndrome de gargalos crescentes, provocados pela prpria
globalizao frontalmente seletiva. Em parte, porm, como dependem em alguma
medida de iniciativas educacionais e tecnolgicas, no dependem apenas de condies objetivas, mas igualmente de subjetivas. interessante que se dispe agora de
algumas tecnologias que favorecem o aprimoramento de tais condies subjetivas
(web 2.0 e subsequentes), desde que as saibam usar. Inventar oportunidades
termo forte. Mas tem seu lado muito concreto, porque, no as tendo em dimenso
satisfatria, preciso correr atrs, ativando todas as energias possveis no mercado
e nos trabalhadores. Nunca alfabetizao teve tamanha relevncia. Em primeiro
lugar, no se reduz a decodificar letras e nmeros, at porque textos com predominncia da imagem, em geral, so lidos antes de se saber ler e contar. Em segundo,
no se restringe tambm ao texto impresso. Em terceiro, abarca, de modo crescente e compulsrio, textos multimodais, mais exigentes certamente, mas igualmente
mais condizentes com pretenses de autoria aberta e sempre em aprimoramento.
Est-se muito para trs. O sistema educacional corresponde a este atraso.
Na prtica, encaixa as pessoas neste atraso. Somos diplomados para trabalhar
no sculo passado. No se atinou ainda com o desafio de novas habilidades que
unem mquina (um tipo de infraestrutura) (BENKLER, 2006) e competncia
imaterial (GORZ, 2005), resultando em capital intelectual que a tudo renova e
vive de renovao. Nesse sentido, o desafio das oportunidades aponta claramente
para a pretenso do PNUD (UNDP,1990-2007) de focar na ideia de fazer-se
oportunidade, por meio de formao da autoria que sabe pensar. Oportunidade
que se preza aquela feita com as prprias mos e guardada, aprimorada, renovada com as prprias mos. Pode surpreender que o mundo das tecnologias virtuais, to disputado em termos de mercado liberal e plantado em procedimentos
digitais to rgidos (HOFSTADTER, 2001), reservasse ambientes que facultam o
desenvolvimento de autoria crtica e criativa, apontando para novos horizontes de
cidadania que sabe convencer, sem vencer. Assistncia continua referncia importante da dignidade humana, mas no gera oportunidade que se faz oportunidade.
Segundo notcia do MEC, apenas 53,8% dos alunos que entraram em 2005
no ensino fundamental iro completar este percurso, enquanto esta cifra foi de
65,8%, em 1997.5 Assim, pouco mais da metade dos alunos ter xito escolar
adequado, significando esta situao um inacreditvel desperdcio humano e financeiro. Dois problemas contundentes se entrelaam a: quase metade da populao estudantil no completa o ensino fundamental; os que o completam,
5. Ver Correio Braziliense, 01/06/2008, p. 14.

Desafio de Gerar Oportunidades

215

no possuem habilidades satisfatrias de autoria mnima. Est desacreditada esta


escola, bem como esto desacreditadas as polticas educacionais oficiais. Enquanto todas as teorias de aprendizagem asseguram que aprender normal, na escola
continua sendo um problema...

Captulo 8

Estado, instituies e democracia


Wanderley Guilherme dos Santos

A biografia do Estado brasileiro est visivelmente associada a sua histria poltica at recentemente. No havendo correspondncia automtica entre os fatos
polticos relevantes e a organizao operacional do Estado, natural que existam
desajustes entre as necessidades decorrentes das decises de governo e as estruturas burocrticas disponveis para execut-las. Excessivo hiato, entretanto, pode
ser responsvel pela pouca eficcia, ainda mais do que simples ineficincia, na
implantao destas mesmas polticas. Nas democracias, costume confundiremse as deficincias operacionais do Estado com percalos que seriam produzidos
pela agitao prpria da competio democrtica. Sem desconsiderar que, efetivamente, o tempo de governo est em grande parte subordinado velocidade dos
desenlaces dos conflitos partidrios e parlamentares, igualmente correto supor
que, no muito raramente, a morosidade das estruturas estatais a principal responsvel por desempenhos governamentais aqum do desejvel. Cumpre, por
conseguinte, entender o percurso do Estado brasileiro at seu formato atual, a
fim de que sugestes oferecidas, tendo em vista o aprimoramento do seu desempenho, no se arrisquem a pairar nos cus da pura imaginao.
Recuar ao incio da vida poltica independente seria atribuir ao sculo XIX
brasileiro um poder de causalidade, sob a forma de histrisis, que ele de fato no
possuiu. Mas as mudanas republicanas merecem ateno singularizada, pois vrias das transformaes ocorridas no sculo XX ainda repercutem nos graus de
liberdade dos governos contemporneos. A implantao da Repblica, em 1889,
aboliu as instituies monrquicas, entre elas a do Poder Moderador; ratificou a
mobilidade relativa do fator trabalho, instituda pela Abolio da Escravatura do
ano anterior; extinguiu completamente o requisito de renda para a participao
eleitoral frente de todos os pases em que existiam eleies, at mesmo da
Austrlia e da Nova Zelndia, os primeiros a implantar o voto feminino , mas
manteve os vetos participao das mulheres, s superado na dcada de 1930,
e dos analfabetos, que podem votar hoje, embora ainda no possam ser candidatos. Instalava-se por inteiro o sistema representativo oligrquico com todas as
peculiaridades institucionais: conflito altamente regulado entre as elites e extensa
excluso nos direitos participao. No deixou, entretanto, de ser caracterizada
por aspectos bastante singulares, em comparao com outros pases da Amrica
Latina, nem sempre percebida pelos estudiosos.

218

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

A literatura internacional tem curiosa perverso de tica sobre a histria


brasileira. D-se por assentado que a instabilidade comparada de alguns pases
do continente sul-americano, ou a que atribuda ao agregado Amrica do
Sul, pode ser creditado a cada um dos Estados em particular. Falcia ecolgica,
naturalmente, posto que se a Bolvia, por exemplo, exibe um cadastro de golpes
de Estado superior ao da Argentina, no cometeu, ao contrrio desta ltima,
um prtico genocdio de suas populaes indgenas. O mesmo critrio comparativo pode ser aplicado ao par Equador versus Chile. No caso do Brasil, patentemente falso afirmar que sua histria republicana tenha sido testemunha de
vrios golpes de Estado, militares ou civis, assertiva trivial em todos os tratados
internacionais sobre o pas. Mais irregular ainda verificar que a literatura nacional repete a proposio sem que, tanto em um caso quanto em outro, algum
autor se d ao trabalho de listar, comprovando-os, os episdios contabilizados.
Talvez seja esta uma das consequncias do fato de que a principal fonte dos
estudos sobre a Primeira Repblica, por longo perodo, tenha sido aquela produzida justamente por analistas favorveis Revoluo de 1930, os quais foram
responsveis at mesmo pela designao de Repblica Velha ao que havia sido
simplesmente Repblica brasileira.
No obstante a m reputao, a verdade que os primeiros trinta anos da repblica oligrquica brasileira transcorreram sem qualquer transtorno na obedincia s normas polticas. No houve interrupo nas eleies legislativas, no houve deposio de presidentes, nem houve manifestaes militares bem-sucedidas.
Algumas tentativas de revoluo na dcada de 1920, sim, mas todas fracassadas.
Violncia na poltica local, sim, como usual na poltica de sistemas oligrquicos,
mas golpe de Estado bem-sucedido, no. Ao contrrio, todas as eleies presidenciais, seguidas da posse dos eleitos, foram pacficas. As regras de competio
intraoligrquicas foram eficazes nacionalmente, enquanto localmente prevalecia
a disputa com base no voto, na violncia e na corrupo esta ltima ausente,
por desnecessria, das eleies presidenciais. Na verdade, com a Repblica e o federalismo, oficializa-se um processo de transferncia de grande parte dos poderes
dos coronis municipais para as oligarquias estaduais com o consequente controle
dos votos. A gradativa urbanizao e a criao de emprego urbano sabotavam a
mais importante base do poder coronelstico localizado: o monoplio da oferta
de emprego. A partir de ento, as disputas municipais tinham o objetivo de controlar os canais entre o municpio e o governo estadual, instncia que passou a
ser indispensvel na obteno de favores do governo central. A histria poltica
referendar e registrar o fenmeno.
A partir de 1902, as eleies presidenciais eram decididas por um colgio
informal do qual faziam parte os representantes dos estados federados e a liderana governista. Na mesma eleio de 1902, o indicado Rodrigues Alves obteve, na

Estado, Instituies e Democracia

219

oportunidade, 37 dos 38 votos deste colgio. O dissidente, Quintino Bocayuva,


insistiu no lanamento de sua candidatura nas eleies formais, e o resultado
apontou 592.039 votos para Alves e 52.359 para Quintino Bocayuva. exceo
das eleies de 1922, de Artur Bernardes, todos os resultados exibiram a mesma
e enorme vantagem em benefcio do candidato governista isso quando havia
competio pela Presidncia da Repblica. Com efeito, das dez sucesses psFloriano Peixoto, e at Washington Lus, cinco no foram disputadas seno por
um candidato, depois de obtido o consenso entre os eleitores privilegiados.
A elevada coeso e integrao dos oligarcas, cujas diferenas se manifestavam apenas durante as tratativas para escolha do prometido sucessor, garantiam a aceitao
do nome do vitorioso, afastando qualquer ameaa de golpe de Estado. O sistema
oligrquico brasileiro propiciou trinta anos de exemplar estabilidade institucional, sem prejuzo de ocasionais solavancos governamentais. O consenso prvio
s disputas presidenciais garantia a estabilidade governativa das administraes,
que transcorriam sem as grandes ameaas caractersticas das reformas ministeriais.
Tomando estas mudanas ministeriais como indicador de instabilidade, a taxa
mdia de estabilidade governamental, medida pela rotatividade de ministros, alcanou o elevado valor de 0,68. O valor indica a probabilidade estatstica de que
um ministro, uma vez no cargo, continue nele at o fim do mandato presidencial.
Ao longo desses trinta anos, tendo a engenharia por estado de esprito e o
ilusionismo como astcia da expanso material, esquivou-se o Brasil republicano
dos eternos retornos militaristas prprios da Amrica subequatorial. Magnfico
exemplo de eficiente sistema oligrquico, sucederam-se aqui eleies legislativas e
presidenciais ornamentadas pelos episdios que a tradio sancionava: violncia e
intimidao locais; empastelamento de meios de comunicao; fraudes antes, durante e depois dos pleitos; corrupo; posse negociada dos eleitos (para a Cmara
e o Senado), em transcendente manobra sobre os resultados das urnas. Nenhuma
interrupo do calendrio eleitoral, contudo, ou extemporneas substituies de
presidentes por generais ou coronis no comando de batalhes. Ensandecidos
no cargo (Delfim Moreira) ou mortos sbitos (Afonso Pena e Rodrigues Alves),
que os houve, cederam lugar aos vivos e sbrios, tal como registrado na linha
sucessria e conforme acordos previamente entretidos, rigorosamente acatados.
Desempenho oligrquico impecvel at 1930, nunca ameaado a srio pelos inconsequentes surtos tenentistas do perodo. Estes, juvenis rebentos de heterogneo
estamento, espremidos entre afetados fazendeiros capitalistas, que os ignoravam,
e os peregrinos do trabalho, que os desprezavam, no dispunham seno de rala
percepo do real torvelinho em que nunca superaram a condio de marionetes.
Por certo, o consenso caracterstico da sucesso presidencial no se reproduzia nas
disputas locais, em que famlias competiam pelo privilgio de nomear o delegado,
o juiz de direito, o diretor da escola pblica e o arrecadador de impostos. centralizao federal correspondiam feudos paroquiais, suficientemente radicalizados

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

220

como para substituir em grande parte a representao do estado na Cmara dos


Deputados a cada eleio. A quadro 1 registra a taxa de renovao bruta de cada
legislatura, com a taxa mdia do perodo igual a 41,52.
quadro 1

Evoluo da taxa de renovao bruta Cmara dos Deputados (1889-1930)


Primeira Repblica
Legislatura

Perodo

L22

18911893

Taxa de renovao bruta


17,30

L23

18941896

63,36

L24

18971896

43,81

L25

19001902

45,61

L26

19031905

40,34

L27

19061909

42,29

L28

19091912

39,74

L29

19121915

47,79

L30

19151918

45,74

L31

19181921

40,60

L32

19211924

41,10

L33

19241927

42,67

L34

19271930

40,68

L35

19301930

30,29

Fonte: Dados fornecidos pela Cmara dos Deputados.


Elaborao: Laboratrio de Estudos Experimentais (LEEX)/Faculdades Integradas Cndido Mendes.

A mdia no reflete a trajetria de cada uma das Unidades da Federao, claro, sendo esta uma das questes a enfrentar para melhor entendimento da operao real do sistema. Em nmeros de elite, foram 1.305 deputados que ocuparam
cadeiras da 21 35 legislatura, a maioria dos quais s disps de um mandato
(40%). A quadro 2 revela o nmero de deputados que cumpriram quantos mandatos durante o perodo considerado.
quadro 2

Total de mandatos de deputados Primeira Repblica Cmara dos Deputados


No de vezes eleito(s)
No de deputados
eleito(s)

10

11

12

13

526

314

163

133

60

44

33

16

10

Fonte: Dados fornecidos pela Cmara dos Deputados.


Elaborao: Laboratrio de Estudos Experimentais (LEEX)/Faculdades Integradas Cndido Mendes.

Acrescentando ao nmero de pessoas que s desfrutaram de um mandato


o nmero daqueles que exerceram dois (16%), obtm-se que a maioria da elite
parlamentar da Primeira Repblica (57%) no permaneceu na Cmara mais do
que seis anos era de trs anos a extenso do mandato , equivalente a 20% do

Estado, Instituies e Democracia

221

total do perodo. Com realismo, possvel entender que os 30 personagens que


usufruram oito, nove e dez mandatos, somados aos dois que estiveram presentes
na Cmara durante doze e treze legislaturas, compem a elite parlamentar do
perodo, posto que os senhores locais destituam de poder qualquer representante, quando eles assim supunham necessrio, tal como poderiam atestar os 840
deputados, dos 1.305 que passaram pela Cmara e que l estiveram no mais do
que por um ou dois mandatos. como rebeldia contra a sucesso de Washington
Lus, em 1930, que se inaugura outra etapa no sculo republicano brasileiro.
Os quinze anos transcorridos entre o fim do domnio exclusivo da oligarquia clssica e a instaurao de uma democracia constitucional incompleta
(19301945) correspondem demolio quase integral das bases econmicas da
oligarquia tradicional, encerrada pelo perodo de ditadura militar, iniciado em
1964. Em nmeros agregados, foram 104 anos de incontrastvel supremacia oligrquica na vida civil e parlamentar (18261930), parte dela fundada em regime
econmico escravista (at 1888), e 34 anos de transio para superar uma economia agrria pouco diferenciada e instvel (19301964). No total, a transformao
da sociedade brasileira de oligrquica e escravista em democrtica e capitalista
ocupou 164 dos 182 anos de vida nacional independente.
Embora relativamente clssica, a periodizao sugerida bastante controversa para fins de anlises econmicas e polticas mais complexas. Mesmo com
a excluso do perodo imperial e escravista, no existe consenso sobre o fim do
predomnio poltico oligrquico nem se d por completada a transformao capitalista do pas. O rompimento com a prtica poltica oligrquica assinala o incio
da complexa trajetria da poltica modernizante no Brasil, empenhada que estava
a parcela da elite recm-chegada ao poder em reorganizar de alto a baixo o Estado,
inaugurar pontes diversificadas com a sociedade e deixar definitivamente para
trs as competies polticas cujos vencedores eram antecipadamente conhecidos.
A incgnita era como levar a termo uma tarefa caracteristicamente urbana, em
seu impulso inicial, tendo por retaguarda uma populao majoritariamente rural,
com folgas, e analfabeta o censo de 1940, dez anos depois da revoluo, ainda
registrava um nmero de nacionais analfabetos de 56% da populao. Como
convidar os trabalhadores urbanos participao institucionalizada na ausncia
de slidas e rotineiras organizaes? De que maneira instaurar polticas de mbito
nacional sem contar com o fundamental recurso de um mercado igualmente nacional e de uma burocracia pblica competente?
A resposta do regime de Getlio Vargas s dificuldades da hora consistiu
em lanar mo de mecanismos de incluso controlada, prprios de sociedades
de baixa institucionalizao poltica. A Itlia respondia com o fascismo a desafios semelhantes, no tendo ultrapassado o meio sculo de unificao nacional,

222

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

inaugurando a participao poltica, social e econmica sob frmula cooperativista, ao mesmo tempo mais estatizante e menos totalitria do que o nazismo
alemo. No Brasil, a frmula cooperativista foi abrandada em relao aos segmentos econmico-empresariais, tendo sido abandonada tambm a tese mussoliniana de que tudo deveria se passar dentro e nada fora do Estado. De qualquer
modo, o reconhecimento da legtima identidade operria se fez ao preo de
extensa amputao da autonomia dos trabalhadores. E foi uma poltica social
de grande impacto, em comparao com o passado nacional, que veio a servir
de ponte entre a inteno e a necessidade de recrutar os trabalhadores para o
mundo da negociao, dosando com sovinice, ao mesmo tempo, os recursos de
que disporiam nos concilibulos administrativos.1
Em 1945, depois de o verem expelido do poder, os olhos democrticos perceberam que Vargas revolucionara de fato o pas, comparando-o, claro, aos
governos que o antecederam. Iniciou e avanou na fundao e integrao material da nao pela criao e expanso de vias frreas e a implantao de redes
de comunicao. Removeu obstculos institucionais integrao via mercado ao
extinguir os impostos interestaduais. Promoveu enorme diferenciao organizacional do Estado, dotando-o de agncias e pessoal qualificado o Departamento
de Administrao do Servio Pblico (DASP) foi organizado em 1938, com a
incumbncia de produzir quadros administrativos competentes e introduzir o
critrio do mrito no ingresso e carreira do funcionalismo. A esta nova gerao de
burocratas seria entregue a responsabilidade de zelar pela vasta legislao regulatria produzida e pela gesto do setor produtivo estatal.2
Com efeito, o Estado industrial intervencionista, regulador e frequentemente produtor de bens e servios, tendo seu embrio lanado no primeiro quartel
do sculo XX, ao sabor das crises cclicas que acompanharam a transio de uma
economia de base agrcola para uma economia industrial madura, somente foi
reconhecido como algo no antecipado pela doutrina liberal clssica aps a primeira dcada da Segunda Grande Guerra (1939-1945) (Shoenfield, 1965).
Praticamente ao mesmo tempo em que se registrava a novidade de que os grandes
e poderosos interlocutores do Estado no eram cidados isolados, mas associaes
e sindicatos representativos de interesses segmentados. Em breve se descobriria
que os legisladores no eram os nicos intermedirios entre os eleitores, a populao em geral e os executivos governamentais. Havia agora uma burocracia interposta no s entre os eleitores e os governantes, mas tambm entre os legisladores
e os poderes executivos. Preservada em seu poder pela ausncia de competio,
diferena dos polticos, e isenta da necessidade de prestao de contas ao grande
1. Ver Santos (1998).
2. Essa parte est fortemente apoiada em pesquisa anterior, exposta em obra tambm do autor. Ver Santos (2006).

Estado, Instituies e Democracia

223

pblico, a burocracia gradativamente adquiria maior importncia estratgica


medida que a operao da mquina do Estado, de complexidade crescente, premiava em prestgio e poder, alm de renda, aqueles com ela familiarizados. Era
um fenmeno novo a ser acrescentado aos grupos de interesse de militncia visvel
e agressiva, aos partidos de massa e a uma elite poltica nascida da quase universalizao do voto, heterognea em sua origem de classe, e em elevado dbito junto
s populaes urbanas instaladas no setor secundrio-industrial da economia, a
cujo favor devia o mandato. O quadro de referncia, aqui, so as sociedades industriais modernas.
De 1930 a meados dos anos 1950, a diferenciao organizacional do Estado
e o desenvolvimento de sua ao regulatria adquirem elevada velocidade, encontrando-se tambm, no fim do perodo, o incio de maior envolvimento estatal
em atividades diretamente produtivas. Os dois processos so simultneos e, ano
aps ano, observam-se a criao e a diferenciao institucionais acompanhadas
de intensa interveno regulatria. Em contraste com as dcadas anteriores da
Repblica, a atividade governamental enorme e em vrias frentes. Criam-se
ministrios e outros msculos do aparelho de Estado, comea a interferncia do
governo nas relaes sociais, o apetite regulatrio se manifesta. A criao dos
Correios e Telgrafos e o enquadramento jurdico da radiocomunicao em todo
o territrio nacional so exemplos da edificao material do Estado, em 1931.
A legislao regulatria sobre recursos naturais e atividades econmicas visvel
desde o incio, com a criao do Conselho Nacional do Caf, no mesmo ano de
1931, ao qual se segue, em 1933, o Instituto do Acar e do lcool, e os cdigos
de guas, de Minas, mais o Plano de Viao Nacional, em 1934, e o Colgio Brasileiro do Ar, o Instituto Nacional do Mate e o Conselho Nacional de Petrleo,
em 1938. O Conselho Nacional de guas e Energia Eltrica de 1939, mesmo
ano em que um Plano de Obras Pblicas e de Defesa Nacional complementa o
Plano Nacional de Viao, duas medidas inaugurais da interveno no apenas
regulatria, mas tambm produtiva, do Estado, justamente em reas estratgicas
para a construo material deste ltimo. A eles segue-se, ainda na linha produtiva,
o Plano Siderrgico Nacional, em 1940.
A regulao e a interferncia na vida social desdobram-se, a partir de 1931,
com a nova lei de importao de similar nacional, em circulao desde 1890, e
reformada em 1911 com igual ineficcia.3 Mas a partir de 1932 que se sucedem
ininterruptamente as leis sociais, com o aparecimento, nesse ano, do certificado
de batismo cvico do trabalhador a carteira de trabalho, com a qual o empregado tinha assegurado todos os direitos trabalhistas, ainda por vir, e sem a qual,
por outra parte, deles no poderia se beneficiar. No mesmo ano regulado o
3. Cf. Leopoldi (2000, p.120).

224

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

trabalho feminino e de menores, fixada em oito horas a jornada de trabalho de


adultos, e ateno higiene do trabalho. No ano seguinte seria a lei de frias.
Retrospectivamente, verifica-se que, em trs anos, o governo revolucionrio de
Vargas atendeu a praticamente todas as demandas reiteradas pelos sindicatos em
congressos anteriores. Para formar os operadores do Estado que se expandia, implanta-se, em 1938, o Departamento de Assessoria e Servio de Pessoal (DASP).
Este departamento de formao e controle do servio pblico lanar as bases de
um sistema de mrito, reivindicando a ateno da classe poltica para a relevncia
dos operadores da mquina estatal, particularmente de um Estado que se tornava
mais complexo a cada ano. A espcie de nepotismo que, sem sombra de dvida,
prevaleceu durante os primeiros trinta anos da Repblica, mantendo a tradio
do burocratismo imperial objeto de cidas crticas de dois autores, Joaquim
Nabuco e Jos de Alencar, inteiramente discordantes em tudo mais , encontrou
no DASP seu incansvel perseguidor.
A partir de 1940, e at 1954, descontado o intermedirio perodo de Eurico Gaspar Dutra, ocorre crescente participao da atividade produtiva estatal,
acompanhando a contnua emisso de leis regulatrias e o crescimento e a diferenciao organizacional do Estado. A Companhia Siderrgica Nacional (CSN),
marco de longa fase histrica, iniciada com sua criao, em 1941, seguida pela
Companhia do Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942, e pela Companhia Nacional do lcalis e Companhia Ferro e Ao de Vitria, em 1943. Paralelamente,
estrutura-se o setor bancrio com a Carteira de Exportao e Importao do Banco do Brasil, em 1941, expedindo o primeiro diploma sobre licenas prvias para
exportao. de 1942 o Banco da Amaznia e, de 1943, a Comisso de Financiamento da Produo, mesmo ano em que o Instituto do Acar e do lcool, criado
na dcada anterior, em 1933, passa a administrar o preo do acar. s vsperas
do fim da Segunda Guerra Mundial, em 1944, surge outra instituio regulatria, o Conselho Nacional de Poltica Industrial e Comercial que, ao propor um
Plano Rodovirio Nacional, propiciou a oportunidade para o debate sobre planejamento versus lgica do mercado entre Roberto Simonsen e Eugnio Gudin.4
No obstante os debates, continuam a sucesso de regulamentos e a organizao
de unidades produtivas, com a Aos Especiais (Acesita) e a Companhia Hidroeltrica do Vale do So Francisco, estabelecidas em 1945, como entidades de
produo, bem como o Fundo Ferrovirio e a Superintendncia da Moeda e do
Crdito, do Banco do Brasil, pelo lado financeiro. Neste ltimo ano da ditadura
de Vargas so criados o Departamento de Estradas de Rodagem e o Departamento de Obras Contra a Seca, seguidos, em 1946, pela Comisso Central de Preos.
Todos, alm do Departamento Nacional de Obras e Saneamento, vindo de 1940,
4. O polmico debate foi editado pelo Ipea em 1977, sob o ttulo A Controvrsia do planejamento na democracia
brasileira (srie Pensamento Econmico Brasileiro,3) (Nota do Editor)

Estado, Instituies e Democracia

225

vieram a tornar-se, em menos de uma dcada, claros testemunhos precisamente


do carter ineficiente e predatrio da burocracia brasileira, em sua segunda fase
de patronagem e clientelismo.
Em contracorrente completa e veloz revoluo institucional, organizacional e legal da primeira poca varguista narrada at aqui, o perodo presidencial de
Eurico Gaspar Dutra revela drstica interrupo nas atividades do Estado, mas
que so imediatamente retomadas com a volta de Vargas ao poder (1950), e a
criao, em 1952, do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)
e do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq).
Tambm em 1952 se estruturam a Rede Ferroviria Federal, o Banco do Nordeste
e o Instituto Brasileiro do Caf, sendo de 1953 o Plano Nacional de Telecomunicaes, a Carteira de Comrcio Exterior (CACEX) do Banco do Brasil S. A., a
Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPEVEA),
a criao do Ministrio da Sade, e a aprovao, em trs de outubro, da Lei no
2.004, criando a Petrleo Brasileiro S. A. (Petrobras). Finalmente, funda-se, em
1954, a Companhia Siderrgica Paulista (Cosipa). Entre agncias financiadoras,
reguladoras e produtoras, encontram-se, nesta ltima lista, exemplos suplementares de intervenes bem-sucedidas (BNDE e Petrobras), ao lado de iniciativas
que viriam a se somar ao catlogo de perverses burocrticas (Rede Ferroviria
Federal, SPEVEA). Pelo lado dos crditos e dos dbitos, dos sucessos e dos fracassos, percebe-se, de maneira incontroversa, a extraordinria velocidade com que
Getlio Vargas, em seus dois estgios no poder (cerca de vinte anos, aproximadamente), assentou a estrutura material do Estado-Nao em solo brasileiro. Sujeito
aos sequestros de grupos de interesse, sem dvida, tal como a literatura pertinente
assinala, mas propiciando as oportunidades para os lances de desenvolvimento
que se seguiram.
A evoluo da atividade produtiva e regulatria estatal de Juscelino Kubitschek, a essa data, bem mais conhecida e comea a ser estudada em profundidade. importante acentuar, de todo modo, algumas tendncias que se fizeram
presentes posteriormente durante o governo Joo Goulart, afirmando-se com fora, aps 1964, as quais diferenciam de forma clara o estatismo do primeiro e do
segundo governos Vargas, e, em parte, o de JK, do padro intervencionista que se
manifesta nos militarizados vinte anos subsequentes.
Considerando o Estado como agente produtivo direto, observa-se que, entre
1930 e 1945, primeiro, e, depois, entre 1951 e 1964, a expanso do setor produtivo se faz pelo acrscimo de empresas novas, juridicamente independentes umas
das outras e, com frequncia, em segmentos industriais distintos. Se, durante o
primeiro e o segundo governos Vargas, o de Juscelino Kubitschek e o de Joo
Goulart, testemunha-se persistente esforo de investimento siderrgico CSN,

226

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Ferro e Ao de Vitria, Acesita, Cosipa, Usinas Siderrgicas de Minas Gerais S/A


(Usiminas), Aos Finos Piratini , percebe-se tambm que tais empresas so
autnomas, umas em relao s outras, assim como so autnomas as centrais
eltricas por exemplo, a Companhia Hidreltrica do So Francisco (primeiro
governo Vargas) e Furnas (governo JK).5 A diferenciao da atividade empresarial
processa-se tambm mediante a criao de unidades independentes lcalis,
diversos bancos de fomento, Petrobras, Companhia Pernambucana de Borracha.
J durante o governo Goulart, todavia, tem incio um segundo processo expansionista, caracterizado, fundamentalmente, pela consolidao de segmentos de atividades, por meio da criao de holdings Centrais Eltricas Brasileiras S.A. (Eletrobrs) e Empresa Brasileira de Telecomunicaes S.A. (Embratel), por exemplo
e pela diversificao das atividades dos grandes complexos industriais mediante
a proliferao de subsidirias operando nos mais diversos setores da economia
Navegao Vale do Rio Doce S/A (Docenave) e Opalma, entre outras, ambas da
Companhia do Vale do Rio Doce, ainda durante o governo Goulart.
esse duplo processo de consolidao e de proliferao diversificada que adquire enorme velocidade entre 1964 e 1974, com a integrao dos setores de telecomunicaes, de siderurgia, de energia e petroqumico, ao lado de simultneo
desdobramento das grandes empresas em inmeras subsidirias e outras formas
de participao. Os quadros 3 e 4 sumariam, o primeiro, a trplice atividade do
Estado por perodo governamental, e o segundo, a intensidade do processo de
proliferao diversificada no estgio que tal processo alcanara em 1985, fim do
governo Joo Figueiredo e, com esse, o perodo de discricionarismo militar.6

5. A evoluo das decises de governo sobre produo de ao como resultado do conflito entre grupos de interesse,
de um lado, e burocracia estatal, de outro, encontra-se minuciosamente estudada no trabalho de Loureno Neto
(2001).
6. Ao examinar a lista de unidades includas e excludas no cadastro da Secretaria de Controle de Empresas Estatais do
Ministrio do Planejamento (SEST) relativo a 1985, pode-se estar seguro de que o perfil agregado do setor produtivo
estatal no se alterou em anos posteriores, seno marginalmente, em relao aos dados do quadro. Completa reviravolta vir a ocorrer na dcada de 1990 com a privatizao do setor produtivo estatal.

Estado, Instituies e Democracia

227

Quadro 3

Empresas estatais, segundo ano de criao/constituio, por perodos presidenciais,


at o ltimo governo militar

16

Bancos
oficiais
federais
2

31

Dutra 31/1/1946-31/1/1951

Getlio 31/1/1951-24/8/1954

10

Setor produtivo
estatal
Anterior a 31/1/1946

Caf Filho 24/8/1954-31/1/1956

Entidades tpicas
de governo

SINPAS1

Total
50

10

18

28

Jnio 31/1/1961-25/8/1961

Jango 7/9/1961-31/3/1964

12

11

23

JK 31/1/1956-31/1/1961

Governo Prov. 4/4/1964-15/4/1964

Castelo 15/4/1964-15/3/1967

16

14

34

Costa e Silva 15/3/1967-30/10/1969

14

16

32

Mdici 30/10/1969-15/3/1974

52

12

65

Geisel 15/3/1974-15/3/1979

45

12

62

Figueiredo 15/3/1979-15/3/1985

15

18

36

15

142

355

Total
192
Fonte: BRASIL (1985).
Nota: 1 Sistema Integrado de Previdncia e Assistncia Social.
Obs.: No inclui 44 empresas-papel do setor produtivo estatal.

Quadro 4

Empresas estatais e subsidirias por ministrio


(cerca de 1977)
Ministrios
Secretaria de Planejamento (Seplan)
Ministrio da Aeronutica (MAER)
Ministrio da Agricultura (MA)
Ministrio das Comunicaes (MC)
Ministrio da Educao e Cultura (MEC)

N de empresas sem
suas subsidirias
5

N de empresas e subsidirias
e coligadas1
15

10

10

10

10

Ministrio do Exrcito (MEx)

Ministrio da Fazenda (MF)

10

Ministrio da Indstria e Comrcio (MIC)

21

37

Ministrio do Interior (Minter)

20

20

Ministrio da Marinha (MM)

15

67

Ministrio das Minas e Energia (MME)


Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS)

Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)

Ministrio da Sade (MS)

Ministrio do Trabalho (MTb)

13

17

123

212

Ministrio dos Transportes (MT)


Total

Fonte: Santos e IUPERJ (1979). Relatrio de pesquisa (IUPERJ) disponvel ao pblico na biblioteca da instituio desde de
janeiro de 1979.
Nota: 1 No se incluem: 21 sees estaduais da Companhia Brasileira de Alimentos do Ministrio da Agricultura (Cobal); 26
sees estaduais da Telecomunicaes Brasileiras S/A do Ministrio das Comunicaes (Telebrs); e sete empresas
estaduais subordinadas Empresa Brasileira de Portos S.A. (Portobrs).

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

228

Diante do padro revelado pela expanso estatal, razovel supor que o


debate sobre os benefcios ltimos do intervencionismo, intenso dos anos 1960
at o fim dos anos 1980, se tenha devido, em parte, a qual aspecto desse duplo
processo se atribua mais nfase. Isto , enquanto alguns crticos apontavam para
a dinmica da concentrao como tendo sido favorvel basicamente ao segmento privado, por meio da oferta de insumos intermedirios e demanda por bens
intermedirios (e finais) ao setor, outros acentuavam a dinmica da proliferao
diversificada como invaso indbita em esferas que deveriam ser cativas da iniciativa particular. Tanto em um caso quanto em outro, a dinmica da interveno
regulatria do Estado apresenta diferenas flagrantes em momentos diversos no
tempo, sendo oportuno consider-las mais detidamente, pois, outra vez, similaridades e dessemelhanas so detectveis aqui.
O primeiro governo Vargas foi extraordinariamente prolfico em regulao
econmica, social e poltica, promulgando cdigos, criando conselhos, institutos,
superintendncias, carteiras bancrias, fundos e comisses. J aps 1946 e at o governo de Juscelino Kubitschek, exclusive, mas passando pelo segundo governo Vargas,
a atividade regulatria do Estado, aquela que se materializa sob a forma de conselhos superiores e de fixao de polticas, praticamente nula. A partir de Juscelino
Kubitschek, ainda timidamente, e descontando-se a breve administrao de Jnio
Quadros, a ao supervisora, administrativa e regulatria do Estado crescente e de
larga abrangncia, servindo o quadro 5 de indicador no exaustivo do fenmeno.
Quadro 5

Conselhos (por perodo presidencial)


Kubitschek jan./1956 a jan./ 1961

Joo Goulart out./ 1961 a mar./ 1964

Conselho de Poltica Aduaneira (CPA) MF


Conselho Nacional de Petrleo (CNP) MME
Conselho Nacional de Poltica Salarial (CNPS) MTb
Comisso de Programao Financeira (CPF) MF

Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana MJ


Castello Branco abr./ 1964 a mar./ 1967 Comisso de Cartografia Seplan
Conselho Monetrio Nacional (CMN) MF
Comit Brasileiro de Nomenclatura MF
Comisso Executiva do Sal (CES) MIC
Conselho Nacional da Borracha (CNB) MIC
Conselho Nacional de Comrcio Exterior (Concex) MIC
Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) MIC
Conselho Nacional de Turismo (CNTur) MIC
Conselho Nacional de Transportes (CNT) MIC
Conselho de Segurana Nacional (CSN) PR

Alto Comando das Foras Armadas (ACFA) PR


Costa e Silva mar./1967 a ago./ 1969 Comisso Nacional para Facilitao do Transporte Areo Internacional MAER
Comisso de Coordenao do Transporte Areo Civil MAER
Conselho Nacional de Desenvolvimento da Pecuria (Condepe) MA
Conselho Interministerial de Preos (CIP) MF
Comisso de Coordenao das Inspetorias Gerais de Finanas (IGF) (Ingecor) MF
Conselho de Planejamento e Coordenao de Combate ao Contrabando (Coplan) MF
Conselho de Desenvolvimento Comercial (CDC) MIC

(continua)

Estado, Instituies e Democracia

229

(continuao)
Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) MIC
Conselho Superior de Censura (CSC) MJ

Comit Coordenador dos Estudos Energticos da Amaznia MME


Junta Militar set./ 1969 a out./ 1969
Comisso Brasileira de Intercmbio (CBI) MF
Mdici out./ 1969 a mar./ 1974
Conselho de Preveno Antitxico MS
Comisso de Coordenao de Atividades de Processamento Eletrnico (Capre) SEPLAN
(desativada)
Conselho Nacional de Comunicao (CNC) MC
Conselho Nacional de Direito Autoral MEC
Comisso de Fuso e Incorporao de Empresas (Cofie) MF
Conselho para Concesso de Benefcios Fiscais a Programas Especiais de Exportao
(Befiex) MIC
Conselho Nacional de Metrologia, Normatizao e Qualidade Industrial (Conmetro) MIC
Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (Cirm) MM
Conselho de No-Ferrosos e de Siderurgia (Consider) MIC

Comisso de Coordenao do Sistema do Pessoal Civil Dasp


Geisel mar./ 1974 a mar./ 1979
Comisso Coordenadora da Poltica de Compra de Locomotiva (CCPCL) MT
Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE) PR (desativado)
Conselho de Desenvolvimento Social (CDS) PR (desativado)
Conselho Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) SEPLAN
Conselho Nacional de Abastecimento (Conab) MA
Conselho Coordenador da Poltica Nacional de Crdito Rural (Comcred) MA
Comisso Nacional da Indstria de Construo Civil (CNICC) MIC

Comisso Brasileira do Programa Internacional de Correlao Geolgica MME


Joo Figueiredo mar./1979 a mar./1984 Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) MI
Comisso Interministerial de Estudos para Controle das Enchentes do
Rio So Francisco MI
Comisso Nacional de Energia PR
Comisso Permanente de Catalogao de Material de Uso Comum das Foras Armadas
(CPCM) EMFA
Comisso Brasileira para o Programa Hidrolgico Internacional (PHI) MRE
Comisso Nacional do Ano Internacional das Pessoas Deficientes MEC
Comisso Executiva do Programa Especial de Apoio s Populaes Pobres das Zonas
Canavieiras do Nordeste MI
Comisso Especial para Propor a Atualizao da Legislao sobre Microfilmagem MJ
Conselho Consultivo da Administrao de Sade Previdenciria (Conasp) MPAS
Conselho Nacional de Imigrao MRE
Comisso Nacional para Assuntos Antrticos (Comantar) MRE
Comisso Nacional para Coordenar e Apresentar Sugestes sobre a Problemtica dos
Idosos MPAS.
Comisso Interministerial com Vistas Recuperao, Controle e Preservao da Qualidade
Ambiental em Cubato MI
Conselho Superior do Ministrio Pblico do Trabalho MJ
Comisso Martima Nacional (Comana) MJ
Comisso Interministerial Destinada a Estudar e Propor Medidas para a Criao da Guarda
Costeira MM
Conselho Superior de Corregedoria Geral MJ

Conselho Nacional de Turismo MIC

conveniente no esquecer que a evoluo do Estado brasileiro, em qualquer um de seus aspectos, no resultou de programa coerentemente pr-elaborado. Assemelhou-se, antes, experincia de crescimento do aparato estatal em
outros pases. E, em outros pases, a racionalidade da interveno foi uma racionalidade de conjuntura, pragmtica, eminentemente poltica, antes que corolrio
de ajustadas hipteses econmicas e precisas inferncias de polticas pblicas. Razes de natureza estratgico-militar, por exemplo, segundo Gerschenkron (1976),

230

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

aparecem com grande poder explicativo do papel do Estado na transformao


econmica da Alemanha e do Japo, ainda no sculo XIX e princpios do XX.
Em outro exemplo, a iminncia de crise econmica generalizada, e o potencial
de rebeldia poltica por parte do operariado industrial nela implcita, esto na
origem do que contemporaneamente se denomina polticas de bem-estar social.
Isto na primeira metade do sculo XX. Independentemente do sucesso ou do insucesso dos modelos propostos para explicar a lgica da ao coletiva, a evidncia
histrica brasileira corrobora as indicaes de outras experincias nacionais, isto ,
tambm aqui a motivao para maior presena do Estado no universo econmico
foi mltipla e circunstancial. Como se ler, plausvel identificar pelo menos seis
ordens distintas de consideraes que conduziram, sob variadas formas, interveno anteriormente esboada, e que revelam a lgica puramente circunstancial
da diferenciao, da proliferao e da consolidao das estruturas estatais.
Em um primeiro grupo, poderiam ser agregadas as medidas visando ao contingenciamento da produo a fim de ajustar oferta e demanda de bens primrios,
em particular daqueles dependentes de fluxos do comrcio internacional, s medidas destinadas a garantir preos mnimos aos produtores. Simultneo a estes motivos de natureza imediatamente econmica, surgia um problema jurdico-constitucional, posto que a produo que se queria regular se distribua por diversas
Unidades da Federao. O contingenciamento da produo de caf, acar, pinho,
mate e borracha, todos estes produtos com os respectivos institutos e conselhos
regulatrios criados ou em vias de criao, devia atender no apenas ao clculo
econmico do ajuste entre oferta e demanda, dado o refluxo do comrcio exterior
na primeira metade da dcada de 1930, mas tambm ao clculo poltico de decidir
que estados produziriam quanto de cada item da lista. Licena de produtos e licena de exportao descolaram-se do mercado, submetendo-se adjudicao estatal.
sob tais presses e com tais objetivos que se criam o Instituto Brasileiro do Caf,
o Instituto do Acar e do lcool, os Institutos Nacionais do Mate e do Pinho e
a Comisso de Financiamento da Produo. Estes formatos organizacionais e econmicos tipificam a resposta do Estado brasileiro a uma situao de emergncia
econmica cuja fonte principal era externa, e em um contexto poltico no qual o
peso especfico de algumas Unidades da Federao, em face do poder central, era
considervel. Nenhuma surpresa, pois, encontrarem-se aqueles grupos de interesse
comprometidos com a matria operando e influindo nos bastidores. Em algumas
das reas, porm, s mais tarde que as agncias viriam a se transformar em esplio poltico a ser negociado, exauridas suas primitivas funes reguladoras, e
oferecendo superficial comprovao de generalizada prtica de clientelismo.
Outra ordem de consideraes se refere ao aproveitamento de recursos naturais e estratgicos por exemplo, fontes hidrulicas, recursos minerais e energticos (ferro, petrleo). Ao lado de razes de natureza econmica, aparecem aqui

Estado, Instituies e Democracia

231

as motivaes estratgico-militares apontadas por Gerschenkron (1976), as quais


se fazem patentes na promulgao dos Cdigos de guas e de Minas, bem como
na criao de empresas como a Petrobras, e a atualmente privatizada Companhia
Siderrgica Nacional. Tratava-se, ao mesmo tempo, de nacionalizar os recursos
naturais do pas e de promover a implantao de setores indispensveis constituio de uma economia industrial moderna. O formato estatal de produo
de ao e de petrleo decorreu, por um lado, da inexistncia de um empresariado
nacional capaz de assumir os riscos e o vulto do empreendimento (caso do ao)
e, por outro, da deciso poltico-militar de evitar a competio com os oligoplios internacionais (caso do petrleo).7 A terceira linha de determinaes tem
por origem a bem estabelecida tradio mercantil-protecionista brasileira, no
obstante a retrica ricardiana das vantagens comparativas dos formuladores de
polticas. a ela que se devem as regulamentaes de emergncia, mas de efeitos
duradouros. Como exemplos tpicos e antigos desta forma de interveno governamental, deve-se mencionar a Lei do Similar Nacional, de 1938, cujo fim era a
reserva de mercado para o capital nativo, e a Lei dos Dois Teros, de 1930, para
garantia de emprego fora de trabalho nacional. A extenso da atividade regulatria estatal e a proliferao do nmero de agncias incumbidas de exerc-las, no
Brasil moderno, podem ser aferidas pela consulta s monografias existentes sobre
setores econmicos especficos.
Os problemas crnicos no balano de pagamentos constituram outra circunstncia histrica estimuladora do aparecimento e da expanso da iniciativa
governamental. Os controles cambiais inicialmente justificados pela poltica monetria, pouco depois do trmino da Segunda Grande Guerra, terminaram por
servir de instrumento auxiliar da poltica econmica de substituio de importaes a partir de meados da dcada de 1950. Com a reforma tarifria de 1957
(Lei no 3.244), o Conselho de Poltica Aduaneira, composto por representantes
da burocracia estatal, das entidades convencionais das classes produtoras e dos
sindicatos de trabalhadores, transforma-se em mais uma agncia extensamente
regulatria, objeto da posterior suspeita de que tenha sido vulnervel a desvios de
corrupo. O reconhecimento de que a expanso econmica brasileira se processava desequilibradamente, ameaando a continuidade do progresso pela via do
estrangulamento de setores indispensveis cadeia produtiva, conduziu a novo
tipo de interveno estatal: o da criao de incentivos para implantao e desenvolvimento de seletos segmentos do sistema econmico. A criao de grupos
executivos durante o perodo Kubitschek, encarregados de administrar privilgios
concedidos e monitorar resultados alcanados, instrumentalizou organizacionalmente a inteno de recuperar o atraso de diversos setores da economia.
7. Para o caso do ao, contudo, ver as qualificaes descritas em Loureno Neto (2001).

232

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Por fim, a meta de corrigir desequilbrios no mais entre setores, mas entre
regies, define a ltima matriz de motivaes para a interveno estatal no Brasil.
por conta de diminuir as disparidades regionais, por um lado, e de obter maior
racionalidade na alocao dos recursos da economia, por outro, que se criam,
inicialmente, a pioneira Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e, na sequncia, todas as superintendncias regionais, que se acrescentam
s antigas Comisso do Vale do So Francisco e Superintendncia do Plano de
Valorizao Econmica da Amaznia (SPEVEA). O futuro mostraria que este
segmento do Estado sucumbiria poltica de distribuio de esplios, perdendo
racionalidade econmica e adquirindo valor no mercado de polticas distributivas, i. , aquelas que clssica e criticamente so denominadas polticas clientelistas.8 A indiscutvel deteriorao no trato da coisa pblica descoberta nestas
organizaes veio a dar credibilidade suposio de que todo o Estado brasileiro
operava segundo as mesmas contravenes.
O somatrio de todas essas motivaes moldou o Estado brasileiro, que regulou ou tentou faz-lo, produtos, recursos, setores econmicos, estados e regies;
a produo e o consumo; o preo das matrias-primas, do capital e do trabalho,
tornando a arquitetura social brasileira delicada e complexa. Nada indica ser impossvel encontrar uma lgica capaz de reduzir a multiplicidade de motivos das
diversas modalidades de interveno estatal a um modelo analtico consistente,
algo que no se pretende realizar aqui. De outro ngulo, convm ter presente que
os determinantes da interveno do Estado no so necessariamente os mesmos
que explicam a expanso da atividade estatal, ali no local em que ela j se iniciou.
A expanso da atividade estatal, movida fundamentalmente por razes de conjuntura, terminou por suscitar a cobrana de eficincia e de produtividade. Protegidas contra os azares do mercado, as empresas estatais viram-se alvo permanente de
crticas quanto eficincia de seu desempenho, medida esta pelo padro convencional de lucros operacionais. Uma vez criada a empresa pblica, particularmente
a empresa produtora de bens e servios, esmaecem as razes originais para a sua
criao razes, como se descreveu, de natureza mais poltica que de mercado
e deflagra-se uma presso por desempenho de acordo com as regras gerais do sistema econmico, ou seja, a maximizao do lucro. A sobrevivncia organizacional
de uma empresa do Estado depende, em consequncia, menos de uma avaliao
de mdio e longo prazos, e conforme as razes que impuseram sua criao por
exemplo, manuteno da soberania interna sobre recursos naturais estratgicos ou
acrscimo nos graus de liberdade nas negociaes internacionais do que de seu
8. Simplificadamente, polticas distributivas, discretas por exemplo, construo de um posto de sade, ou escola,
instalao de iluminao pblica etc. , aprovadas por cada parlamentar no impedem que outros tambm se utilizem
delas. Todos ganham. Polticas redistributivas, entretanto, implicam a retirada de algum segmento de renda de alguns
grupos em benefcio de outros. Por polticas clientelistas entende-se, sobretudo, o primeiro tipo.

Estado, Instituies e Democracia

233

sucesso operacional de curto prazo. Provoca-se, assim, importante fratura entre o


nascimento poltico e a sobrevivncia econmica da organizao.
A diferenciao, a expanso e a eficincia do Estado brasileiro, j maduro e
sob o leque de demandas de uma sociedade urbanizada e plural, esto subordinadas dupla lgica: a dos imperativos de racionalidade endgena e a derivada do
mercado poltico. Comparativamente, portanto, est o aparato estatal brasileiro
dotado da mesma dinmica caracterstica dos Estados modernos. No de surpreender, por conseguinte, que surjam os processos tpicos das administraes
desses Estados: o ciclo poltico-eleitoral, a tentativa de captura dos conselhos regulatrios por parte de grupos de interesse, a fragmentao das demandas pblicas com a correspondente demanda por fragmentao dos crculos decisrios, e as
presses por autonomia da burocracia setorial do Estado. Com o fim da ditadura
militar e o restabelecimento da competio democrtica, tornou-se claro que a
emergncia, sem coero, dos conflitos distributivos prprios de uma economia
de escassez e, no caso brasileiro, de acentuada desigualdade na distribuio de
valores e de oportunidades, no encontrava como interlocutor um Estado modernizado em suas estruturas e em seus processos decisrios. Ainda mais: integrao
territorial e material do pas, por via da extenso do mercado, incorporando o
Norte e o Centro-Oeste, seguiu-se, por assim dizer, uma diminuio da soberania
do Estado brasileiro, incapaz, operacionalmente, de assegurar a execuo das leis
do pas nas regies recm-absorvidas.
Bem mais do que pontuais e sintomticos desvios de ao governamental,
padece o pas de grave deteriorao da capacidade operacional do governo em decorrncia de sensvel decadncia ou desajuste de seus instrumentos de ao. O perodo caracteriza-se por algo mais ou menos recorrente na vida das naes, a saber,
um descompasso estrutural que leva o Estado a se tornar menor do que a sociedade. Precisamente o oposto do que imaginam a opinio pblica e os comentaristas
da imprensa, um dos principais obstculos ao eficiente do Estado consiste em
seu subdesenvolvimento, antes que em seu gigantismo. Evidentemente, existem
irracionalidades de alocao de recursos humanos, herdados de fases anteriores
de empreguismo pblico como poltica social. Mas indispensvel atentar para
o fato mais importante de que tal poltica , hoje, residual como exemplo de poltica social ou como fonte de problema para a melhor administrao do Estado.
O aumento da eficincia do Estado brasileiro h de resultar, antes de tudo,
de extensa engenharia em sua capacidade operacional. Isto implicar medidas
que, do ponto de vista da opinio pblica, significar precisamente o oposto, a
saber: aumento da ineficincia em razo de desmesurado incremento no gasto
pblico com pessoal, instalaes e instrumentos da produo. Decises altamente
racionais tomadas nas instncias apropriadas, at mesmo aquelas relativas eficincia estatal, arriscam-se a permanecer incuas como resultado da enfermidade

234

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

que desejavam atender: a prpria ineficincia. Sem srio comprometimento com


a substituio desta premissa, grande parte da ao produtiva do Estado continuar incorporando custos de desperdcio por ausncia de implantao.
Os indicadores de ineficincia no so homogneos em todas as reas de ao
estatal. Consequentemente, cabe avaliao prvia, ainda que preliminar, do perfil
da ineficincia governamental. Desde logo, medidas semelhantes a gasto de pessoal
per capita por programa so totalmente desaconselhveis, na ausncia de informaes precisas sobre o tipo de pessoal requerido por polticas especficas, ou, em
outras palavras, convm atentar para a heterogeneidade do capital humano exigido
como insumo dos programas. A cautela vale para os programas de prestao de
servios tanto quanto para as iniciativas de carter regulatrio.
O valor fundamental na anlise de polticas pblicas o de eficcia, o qual
pode ser heuristicamente operacionalizado como o percentual de sucesso dos programas sobre o total pretendido. Sucesso, no caso, significa no apenas a execuo
efetiva dos programas o que j constitui, entretanto, importante indicador ,
mas a verificao das consequncias esperadas de sua implantao. Que uma
rodada de vacinas na populao infantil alcance os nmeros pretendidos boa
notcia, mas a eficcia do programa depende das taxas pretendidas de reduo de
morbidez avaliao que pode demandar um hiato de tempo a ser devidamente
incorporado s anlises.
Sem dvida, quanto maior a eficincia na formulao e na execuo dos
programas governamentais, maior a probabilidade de que aumente a eficcia do
programa. O reverso no verdadeiro: a eficcia de um programa, no sentido
antes definido, pode ser consideravelmente aumentada com simultneo aumento
na taxa de ineficincia. Alis, historicamente, a estratgia do denominado clientelismo tem consistido precisamente na busca por melhoria na eficcia dos programas, tal como definida, como justificativa para substanciais acrscimos nas
taxas de ineficincia via aumento de gastos redundantes de pessoal, trfico de influncia etc. No obstante, permanece relevante a considerao de que a mtrica
para ajuizamento das medidas para aumentar a eficincia da ao estatal deve ser,
essencialmente, aquela que tem por objetivo aumentar a eficcia da ao o que
implica a comparao do estado de bem-estar da populao alvo, antes e depois
das medidas de eficincia , antes que limit-la a uma contabilidade desligada
dos objetivos substantivos dos programas. Um aumento de eficincia ao preo
de reduo no estado de bem-estar da populao alvo no tem amparo em viso
poltica estratgica.
relevante ter presente que a reao popular a iniciativas de tal natureza
(aumento de eficincia), mesmo quando orientadas pela mtrica de reforo da
eficcia, constitui uma varivel indeterminada ex ante, tal como ocorre em relao
a todas as polticas de governo. Embora seja certo que determinados programas

Estado, Instituies e Democracia

235

extraem reaes positivas quase imediatas da populao, este no um estado


asseguradamente constante, nem mesmo em relao ao programa bem recebido, ainda que permanea eficiente e eficaz. Dois estudos recentes, nos Estados
Unidos, concluram, como costume, por lies mais ou menos contraditrias.
Um deles registrou que a denunciada apatia do eleitorado norte-americano encobre, na realidade, elevada dose de confiana nos governos, qualquer um deles,
desde que se comportem com fairness.9 bem verdade que o grau de dependncia
da sociedade norte-americana em relao s polticas do governo bem menor do
que o grau de dependncia da populao brasileira em relao s suas polticas governamentais. Em todo caso, inegvel que as populaes tm reserva de critrios
de avaliao que os instrumentos rotineiros de pesquisa podem no captar. J o
outro estudo10 demonstra que o pblico, normalmente, no exatamente aptico,
mas no vigilante em tempo integral, capaz de interpretar consequncias de
segunda e de terceira ordens de maneira bastante acurada, identificando as polticas que lhes deram origem e pressionando as instncias apropriadas para as providncias cabveis. Outra vez indispensvel ter presente o fato de as condies
brasileiras que constituem a ecologia da ao coletiva serem bastante distintas
das norte-americanas. Isto significa dizer que polticas governamentais altamente
desastrosas podem se justificar pelo argumento do silncio da opinio pblica,
quando esta, na realidade, antes que satisfeita, vive temerosa de que, caso reclame,
suas condies de vida venham a piorar ainda mais.
O risco de iniciar uma poltica de aumento de eficincia estatal consiste na
reduzida taxa de accountability que a nossa elite decisria possui, impedindo que
eventuais consequncias danosas para a eficcia dos programas sejam identificadas
oportunamente. Recomenda-se, por conseguinte, que o critrio de acompanhamento do grau de eficcia dos programas seja incorporado como integrante das
medidas das polticas de eficincia estatal, iniciando-se a avaliao pela inspeo
do grau de adequao dos instrumentos da ao governamental aos objetivos
pretendidos pela poltica. Tal avaliao preliminar proporcionar em vrios casos
o aparecimento de sugestes localizadas de reforma do Estado, bem mais viveis
de serem aproveitadas, e mais realistas em seus alvos, do que as mirabolantes
propostas de reforma geral da administrao pblica. crucial admitir que o restabelecimento da operacionalidade do Estado brasileiro depende muito menos da
aplicao de modelos gerenciais de volumes acadmicos do que do ajustamento
das estruturas pblicas complexidade especial do pas.

9. Cf. Hibbing; Theiss-Morse (2002).


10. Cf. Nardulli (2005).

Captulo 9

Poder e modelo poltico


Cndido Mendes

Padres de poder e sistema social

No quadro prospectivo do desenvolvimento brasileiro, importa analisar os padres do comportamento poltico no pas e seu aperfeioamento, na dinmica
das instituies e, especialmente, do Estado, e perante a sociedade subjacente.
Tal enfoque indissocivel, pois, dos modelos de poder e de como se responde
democracia contempornea. , portanto, ao mesmo tempo, confronto historicamente referido, no mbito da Constituio, e, nela, do pressuposto, como
vigncia, do Estado democrtico de direito, dos valores que o regem previamente,
tal como as clusulas ptreas de sua disciplina.
Entende-se a democracia como o regime de poder que responde dinmica
da complexidade social contempornea, nesse processo social caracterstico da
modernidade. o contraponto ao que, no plano econmico, corresponde plena
dinmica do mercado e da mobilidade social na vida coletiva. Ou, em sntese, ao
que Habermas (2000) definiu como a realizao da histria enquanto advento
pleno das liberdades ou, no dizer de Anthony Downs (1957), no nvel das interaes de poder, que assegure nos seus reenvios e condicionantes o limite de
autodeterminao da vida de grupo.
Essa democracia configura o desempenho poltico diante de uma estrutura
social total, cuja funcionalidade responde ao desatar de um regime de desenvolvimento e sua crescente sustentabilidade. No jogo macrossocial o que est em causa
o avano sistmico que assegure a organizao da complexidade da vida coletiva.
Interao e reenvios coletivos

O estudo dos padres de poder encontrou elaboraes recentes da cincia poltica


perante os confrontos entre autoritarismo e mudana social na Amrica Latina na
explorao de conceito de democratic accountability (ODONNELL, 1993). Esta
dinmica compreende uma interao dita vertical, referida aos condicionamentos
eleitorais da deciso poltica, e horizontal, concernente aos reenvios interpoderes,
ou institucionais.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

238

Refletem essas abordagens as contribuies, entre outros, de Scott Mainwaring e Christopher Welna (2003); Guillermo ODonnel (1993); Erika Moreno
et al. (2000); Scott Morgenstern e Luigi Manzetti (2003); Catalina Smulovitz e
Enrique Peruzzotti (2000); Charles Kenney (2003); Angelina Cheibub Figueiredo (2003); Maria Tereza Sadek (1997); Maria Tereza Sadek e Rosangela Batista
Cavalcanti (2003); Beatriz Magaloni (2003); Michael Dodson e Donald Jackson
(2003). O dito aprofundamento democrtico corresponde ao que, aqui, define-se
como o perfil da estrutura de poder decorrente do fenmeno macrossocial limite
da complexidade do processo de mudana contemporneo.
A accountability, nesse sentido, tem como parmetro o contraponto da investidura eleitoral, do oversight ou da regulao (MAINWARING e WELNA,
2003), e o da sanctioning ou penalizao (MORENO et al., 2000). Toda esta
funcionalidade crescente do exerccio social da deciso incondicionada enfrenta,
necessariamente, a viso da efetividade do Executivo ou de sua realpolitik e a constante aferio dos custos da transio que implica todo avano daquela mesma
complexidade (MONCRIEFFE, 1998).
Na verdade, a perspectiva da accountability ficaria ainda aqum da proposta ampla em que a dinmica da complexidade envolve a do desenvolvimento,
tanto no seu avano quanto no seu retrocesso. Incorpora o cenrio da entropia
(BOULDING, 1965), bem como pela necessidade de atentar para a amplitude
das retroaes para alm de uma funcionalidade ainda subsistmica, como a que
sobrevive no contraponto entre accountability e effectiveness e o regime poltico
(MAINWARING e WELNA, 2003).
A mudana prova da complexidade

A nova dimenso da complexidade contempornea est ainda apenas no seu marco epistemolgico a se dar conta de como a mudana pode, a partir de determinado momento, desgarrar-se da linearidade (SVE, 2005), em circuitos regressivos ou de verdadeira retroao (GUESPIN-MICHEL, 2005 e RIPOLL, 2005);
confrontar-se ao que seja, de fato, um ncleo invariante da mudana diante de
todo bloqueio de seu aperfeioamento (GAYOSO, 2005).
Est-se apenas nesse ponto de partida em que toda a discusso da sustentabilidade no processo de desenvolvimento no foi alm do sistema econmico para
dar vazo a sua continuidade ou fora da expectativa linear original. Sobretudo,
mantm-se ainda num patamar mltiplo para a construo desses cenrios em que
a dinmica da mudana se funde da complexidade da organizao do processo
social contemporneo e condiciona exponencialmente o seu comportamento.
No se sabe, de princpio, como o sistema de poder, no seu plus de controles
sociais, pode retroagir sobre a autoorganizao dada como premissa de seu aperfei-

Poder e Modelo Poltico

239

oamento, se aqueles exponenciais de interao se perdem no aleatrio (RIPOLL,


2005), numa agenda de avanos. A prpria noo de reforma poltica vive dessa
ambiguidade que pode confront-la ideologicamente com a democracia, tal como
esta se expe a contradies objetivas emergentes no avano desta funcionalidade.
Falar de sistemas e de modelos nesse momento do desenvolvimento latino-americano e, nele, do brasileiro , dar-se conta, tambm, dos degraus
de entropia que so o prprio correlato da historicidade do processo, e dos
impasses sobrevindos cumulao ou ao excesso dos seus dinamismos ou da
reificao trazida pelas suas rotinas. Mas, sobretudo, o que importa para uma
hermenutica voltada modelstica de poder hoje, dimenso da sustentabilidade conquistada do desenvolvimento, logo verificar que a complexidade
se regenera fora da viso linear de seu dinamismo. E uma neguentropia
(NOTTALE, 2001) logra tambm reorientar a mudana a esses vetores abertos
em que progride a autodeterminao de um sistema, e emerge uma retroao ao
que se pense ser o seu confronto ou desenlace.
Instituio, espontaneidade e reificao social

A anlise dessa complexidade, no plano das instituies, envolve, respectivamente, o aparelho de poder, o reenvio entre este e a sociedade subjacente e, nesta, a
plena interao entre o grupo e a dinmica de interesse dos seus membros, expressa pelo exerccio dos direitos humanos e sociais e, pois, da proviso do bem
comum dessa mesma coletividade.
Subsequentemente, essa reflexo aborda o Estado, dentro de sua interao
com o estrato econmico e social em que se erige; ante o desenvolvimento da
pessoa, para alm dos pressupostos da ordem social como estrita estabilidade e
garantia da ordem jurdica.
A viso contempornea do comportamento do poder diante do avano da
complexidade social abrange tambm, e cada vez mais, essa dialtica interna da
prpria funcionalidade a que remetem Sve (2005) e Nottale (2001). quando
atentam para o problema crescente da reificao desses desempenhos, ao transformarem-se relaes de condutas em objetos dessa dinmica, reduzindo-as e embotando-as. Mais ainda, e subsequentemente, transformando-as (NIELSBERG e
SPIRE, 2004).
O estudo, pois, da otimizao do sistema do poder no Brasil reclama, ao mesmo tempo, o estudo da entropia crescente de seus desempenhos, impondo a busca, imediatamente, de meta-controles para vencer a habituao ou inrcia em que
se perde e, sobretudo, se racionaliza o passo adiante, ou a verdadeira trama dessa
complexidade. o que exigiria a apario, sempre a bem da viso aberta daquele
multicenrio de causao, da retroao prpria entropia, ou seja, da neguentropia.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

240

Um feedback rigorosamente coextensivo ao desempenho e s entorses implcitas das instituies advindas de sua complexidade exigiria a adoo, por
exemplo, como controle exemplar e, por definio, desinstitucionalizado, de uma
conduta como a do ombudsman. Caracteriza a ao at large e por inteiro desimpedida como dimenso da democracia, que pe prova os desgarres do poder
reificado como um todo, tal como o acolheram as legislaes escandinavas.
O Estado brasileiro

O sistema poltico brasileiro acolhe a caracterizao de um Estado, nas suas funes especficas de exerccio do poder normativo o da legiferao , bem como
de regulador de condutas, econmicas ou sociais especficas, objeto da mesma lei.
O teor dessa competncia, na definio da Carta de 1988, o das atividades
de fiscalizao, subsdio e planificao. Esta ltima, constitutiva, na rea da atividade pblica e indicativa no setor privado.
Refletindo o compromisso contemporneo com o desenvolvimento da
complexidade social, a Lei Magna conferiu ao poder pblico a realizao das
funes essenciais justia, independentemente da mera garantia velha estabilidade coletiva. Imps-lhe, nesses termos, a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Estes, por sua
vez, identificam-se proteo do patrimnio pblico e social, bem como ao meio
ambiente e a outros interesses difusos e coletivos.
Na Constituio no se explicita a definio do Estado brasileiro, de logo
predicado ao sistema federativo e Repblica. Seus enunciados remetem-se
soberania, como exerccio da nacionalidade, cidadania, como imperativo da
sociedade civil, e garantia da pessoa, como sinnimo da sua dignidade.
A Carta, no modelo brasileiro, reserva uma interveno excepcional do Estado na atividade econmica. E o faz dentro de paradigmas de um condicionante
a que responde o prprio Estado democrtico de direito. Esta ao pblica se far
sempre pontualmente, a partir dos imperativos de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
A exceo se reporta aos monoplios de explorao do petrleo, em todas as
etapas, e dos minerais nucleares e seus derivados. Abrange tambm as atividades
primariamente reservadas ao Estado no plano dos servios pblicos, no elenco das
suas prestaes diretas ou delegveis, mediante autorizao, concesso ou permisso, consoante o Art. 21 e seus incisos da Carta Magna.
Estado, empresa pblica e mercado

Significativamente, nos casos do desempenho do Estado na ordem econmica,


a Constituio o configura num regime de empresa pblica, idntica privada,

Poder e Modelo Poltico

241

como se a entrada do Estado no mercado se subordinasse s determinantes constitutivas da ordem econmico-financeira. Na mesma dimenso, este agente pblico
pode ser ru de abuso de poder ou de atentado economia popular.
H a carncia ainda da ampla disciplina prevista pelo pargrafo 3o do Art.
173 da Carta, que dispe sobre a exigncia de norma para regular as relaes entre
a empresa pblica, o Estado e a sociedade. Lei matriz, exaurindo esta disciplina
at o nvel, at mesmo para muitos, de legislao complementar, ou disciplina
especfica, como autoriza o texto, in fine, do artigo mencionado.
A Carta intenta, tambm, estimular a atividade privada em regime associativo e de forma alternativa finalidade de lucro estrito, fomentando a sua
organizao cooperativa. Consagra-a na atividade garimpeira, na qual releva,
sobre as caractersticas estritas de empresa, a promoo econmico-social destes
trabalhadores. No mbito dessa longa manu do Estado nesses empreendimentos
privados de interesse social registra-se, hoje, a enorme expanso das organizaes
no governamentais, em que se caracterizou o interesse pblico na vida produtiva do pas.
A tenso latente entre desenvolvimento e reclamo ambiental, ou a explorao dos direitos difusos, est a exigir um estatuto geral dessas organizaes,
conjugando o direito associativo a uma efetiva poltica de licitao de recursos
pblicos, capazes de enfrentar as contradies emergentes na sustentabilidade da
mudana, buscando, entre outras, a conciliao entre o pleno emprego, a livre
concorrncia e a efetiva reduo das desigualdades sociais e regionais. No outro
o texto multidialtico do Art. 170 da Carta de 1988.
Desburocratizao e inflexo macroeconmica

A reserva de monoplio realizada pela Constituio, na rea de petrleo e de


minerais nucleares, viria a ser alterada, em toda a dinmica iniciada ltima dcada do sculo passado e em reflexo ao modelo global, neoliberal, na vigncia da
economia de mercado, a que se remete fundamentalmente a Carta, protegendo
a livre iniciativa. Foi o que avanou o Programa Federal de Desregulamentao
(Decreto no 99.179, de 16/03/1990), que atravessou os governos Collor, Sarney e
Fernando Henrique Cardoso, envolvendo as necessrias emendas constitucionais.
O empenho voltou-se explorao do petrleo em todas as suas etapas, energia
eltrica e s telecomunicaes, alternando entre um primeiro mpeto de privatizao confessa e a retomada relativa de controles, por meio do regime das agncias
reguladoras, para cada uma destas reas dentro do entendimento da legislao
ad hoc, permitido pelo Art. 173 da Carta. Resultaram, nesse contexto, com
marcas institucionais distintas, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel),
no mbito da energia eltrica; a Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

242

Biocombustveis (ANP), no petrleo; e a Agncia Nacional de Telecomunicaes


(Anatel), no plano das telecomunicaes.
No horizonte da unificao sistmica, reclamada pelo aprofundamento do
modelo democrtico, a atual regulao dessas agncias comporta as seguintes interrogaes: i) autonomia efetiva das agncias, diante dos ministrios a que se referem, no exerccio do seu poder de concesso e de fiscalizao, ou na latitude da
viso de desempenho dos servios e a eventual terceirizao das respectivas atividades; ii) mediao entre o Estado e as agncias, de conselhos responsveis das polticas pblicas, no resguardo do risco de sua setorializao; e iii) reformulao dos
padres de desempenho atual, dos rgos reguladores, amarrados no seu procedimentalismo (NUNES, 2007) e com vista a padres estabilizadores de conduta,
tanto com a administrao direta como diante dos poderes Legislativo e Judicirio.
Uma prospeco do Estado brasileiro

O desempenho prospectivo de nosso Estado defronta a exigncia do desenvolvimento sustentvel, de par com os novos reptos que lhe impem a economia de
mercado, transposta globalizao. A Carta impe o respeito concorrncia, tal
como a livre iniciativa. Inflecte, pois, a conduta poltica ao modelo econmico
abrangente e j pressentido na Constituio de 1988. O Estado, como empresa
pblica, obedecer s suas regras, mas, ao mesmo tempo, e para assegur-las, ao
imperativo da segurana nacional, do controle dos riscos de eliminao da concorrncia, de dominao de mercados e de aumento arbitrrio de lucros.
Extrema-se, por a mesmo, um contraditrio entre o que seja o Estado como
agente normativo regulador, vinculado a esses princpios, e o Estado empresrio,
obrigado mesma dinmica da iniciativa privada, e, portanto, ao quadro desses
mltiplos abusos a que se refere o Pargrafo 4o do Art. 173.
No outro o problema, por exemplo, das empresas pblicas que, mesmo
fora de uma condio de monoplio, caracterizam um efeito de dominao de
mercados tal como delineado do exponencial de expanso hoje da Petrobras no
pas. A criao de competidora, especialmente aps as dimenses dos novos aproveitamentos do pr-sal, obedece a esta extenso que marca a presena do Estado
no campo empresarial.
E dentro da absoluta fidelidade Carta Magna que a conteno da empresa pblica se faz pela garantia do modelo a da livre concorrncia em que o
Estado se subordina, sem renncia a seus poderes prprios de controle, ao modelo
econmico envolvente.
Atente-se tambm a que a exigncia da sustentabilidade do desenvolvimento
implicar a superao de modelos institucionais, desatentos na estrutura poltica

Poder e Modelo Poltico

243

brasileira, a todas as consequncias da dependncia da mudana funcionalidade


trazida ao processo social.
O padro federativo envolve, por exemplo, determinaes residuais de soberania que podem ainda colidir com essa ao desimpedida e transparente da deciso poltica para a otimizao do nosso desempenho. O imperativo do melhor uso
de recursos no suportar outra tica, ou emperro, a essa ltima consonncia, em
que a poltica pblica rene os estratos econmico, social e poltico desse sistema.
A perspectiva, em longo prazo, de um Estado de desenvolvimento enfrentar o problema das autonomias dos espaos de deciso pblica, deixados, inercialmente, a uma viso de freios e contrapesos que, geralmente, nem sequer, no caso
do Brasil, refletiram a construo, degrau por degrau, de um poder nacional. Ao
exprimir o utopismo da elite de poder republicana acolhe-se, no Brasil, o modelo
federal inteiramente por fora da dinmica e da realpolitik em que a monarquia
administrou os espaos vazios do pas e os subordinou regra do controle direto,
consoante a dinmica da ocupao da distribuio dos recursos e dos primeiros
contrapontos regionais.
No quadro hoje e j da sustentabilidade indefinida da mudana, o peculiar
interesse do municpio, por exemplo, no pode mais ser acolhido seno como um
desperdcio ou um desencontro, em viso das prioridades daquela otimizao, e
de que dentro da mudana e da sua conquista prvia que se adensa o verdadeiro pluralismo de interesses do Estado nacional. O desperdcio hoje dos royalties
municipais, em virtude da regra do seu especfico interesse, diz bem do carter
obsoleto desse modelo federativo diante do paradigma funcional sem concesses
que a dinmica da estrutura de mudana reclama.
Mas, sobretudo, esse futuro em mdio e longo prazos vai defrontar a contradio entre o poder normativo e o regulador, nas distintas intervenes do
Estado-empresa nas atividades econmicas e nos servios definidos pela Carta
Magna. Este confronto se d no abuso tanto normativo e regulatrio do Estado
quanto, sobretudo, no que nas suas prestaes caracterizam uma conduta desconforme tanto positiva, no seu excesso, quanto negativa, pela recusa ou pela
ausncia da conduta prescrita.
No se dispe ainda da larga perspectiva em que o Estado brasileiro e em
virtude desses obrigatrios feedbacks do Estado democrtico (accountability horizontal) depara a configurao do Ministrio Pblico. H carncia de maior explicitao do pargrafo 2o do art. 129 da Carta, perante a tendncia inercial a
aceitar-se essa desconformidade da sua conduta, ante a obrigao de zelar pelo
respeito dos poderes pblicos no s quanto aos seus servios, mas tambm e j
perante a sociedade subjacente aos direitos assegurados pela Carta Magna, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.

244

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Esse imperativo diz respeito no s ordem jurdica e ao regime democrtico, mas tambm aos interesses sociais individuais e indisponveis. Abrange por a
mesmo o imperativo do desenvolvimento e de sua sustentabilidade, num volume
crescente de prestaes pblicas, ao contrrio do mero quietismo na mantena da
ordem pblica e de transferncia de toda conduta de produo ao plano da vida
privada do pas. o que se torna sinnimo da garantia da dignidade da pessoa, do
desenvolvimento desse mais ser do homem e de todos os homens.
Um Estado assim configurado nas suas prestaes primrias no pode deixar
tambm de exigir, a bem da democracia profunda, a explicitao que, como atividade econmica, e dentro das suas regras empresariais, venha a posicionar-se perante a vontade legiferante e o condicionamento do poder normativo e regulador.
Falta ao Brasil ainda a disciplina do lobby e em que termos a presso democrtica e o abuso de poder no podem correr a vala comum dos condicionamentos
unilaterais e da corrupo da ratio legis.
Conduta poltica e complexidade social os reenvios sistmicos

No mbito constitutivo da atividade poltica, por sua vez, importa atentar para
seu avano de desempenho, diante da crescente complexidade da organizao
social contempornea. o que especificamente envolve a garantia de todos os
feedbacks ou reenvios sistmicos em que, justamente, a democracia se realiza e
a garantia da funcionalidade limite proveja a seus trs parmetros indispensveis.
Ou seja, o da sua constituio como vontade geral (accountability vertical), do desempenho como instituio, no previsto exerccio de sua harmonia e interdependncia (accountability horizontal), no permeio efetivo, pelo aparelho, dinmica
de interesses da sociedade subjacente.
Atentar-se-ia, ainda, a que, sempre a bem do evitar a entropia dessa institucionalizao, h que reconhecer o quanto o sistema brasileiro j acata disposies,
em bem da complexidade aberta, de avano de uma ordem promocional da mudana, por sobre a ordem jurdica stricto sensu da democracia clssica.
O feedback vertical a dinmica da vontade geral

A Carta de 1988 reiterou, na composio das vontades gerais de como o princpio


da representao se condicionava, ao mesmo tempo, o exerccio direto da deciso
coletiva garantida pelos plebiscitos e referendos.
A poltica global do desenvolvimento sustentado, ao responder a uma sociedade em mudana, trabalha cada vez mais num quadro de abate da excluso
social e de avano da conscincia popular direta, por sobre o da representao.
de prever, nesse sentido, o quanto os possveis impasses das reformas de base,
na sua repetida frustrao desde a poca do janguismo, impem-se, ao lado dos

Poder e Modelo Poltico

245

bloqueios repetidos dos Congressos, um recurso crescente aos plebiscitos (SANTOS, 2007). A atual legislao suficientemente ampla para s lhe expor, como
freio, irrepetibilidade durante o mesmo mandato governamental. Fora as clusulas ptreas, no h matria de deciso poltica em que o princpio da consulta
popular no prevalea sobre o dictum da representao. Mas o recurso ao plebiscito fica na dependncia da vontade do prprio Congresso, sem qurum especfico,
entretanto, para autoriz-la.
O nico plebiscito experimentado pelo Brasil foi determinado, na prpria
matriz da Carta, para a definio da manuteno da Repblica e da forma de
governo na escolha entre o parlamentarismo e o presidencialismo.
busca do aperfeioamento democrtico, perguntar-se-ia se a aprovao
dessa medida prescindir, ou no, dos quruns reclamados para as emendas constitucionais, ou se a amplitude com que a acolhe a Constituio de 1988 s reforar esse enlace cada vez mais profundo entre sociedade em mudana e vontade
popular para alm das instituies que a exprimam.
A modernidade, por outra parte, vem registrando a adoo da mecnica do
recall nas economias mais amadurecidas, dentro do suposto de que a opinio pblica se adense no seu julgamento em questes crticas da mudana, num timing
distinto da perspectiva dos mandatos originalmente outorgados.
O recall visa, normalmente, em perodo de meio para fim de mandato,
submeter os governantes ratificao de seu placet poltico em consulta direta
coletividade. , pois, instrumento de refino dessas sintonias, tal como acolhido
nos pases escandinavos, nos cantes suos ou em diversos estados da federao
norte-americana. Foi longamente objeto de exame pela Comisso Afonso Arinos,
na Carta de 1988, e a seguir na Comisso de Sistematizao do Congresso.
Deixada de lado pelo texto final, o instituto s refora a sua atualidade,
numa sociedade, hoje, como a brasileira, pela acelerao intrnseca de suas expectativas perante a mera mantena sonmbula da legitimidade formal e inerte
de um governo. Geralmente, o recall implica, quando em manifestao negativa
dos votantes, a remoo dos eleitos, acelerando-se novo pleito para substitu-los.
Mas pode tambm, como indicam os cantes suos, valer como sinalizao e
como correo de rumo dos mandatrios, mantendo-se as vigncias originais do
exerccio do poder.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

246

Os feedbacks horizontais: harmonia,


independncia e intercondicionamentos

No mbito j das dinmicas intrassistmicas das instituies e do aparelho de


poder, o regime articulou os seus condicionamentos num elenco amplo de controles recprocos. Estes controles definem a sensibilidade desses feedbacks e dessa
tessitura, que responde pela coadjuvao da independncia e da harmonia do
desempenho conjunto da potestas pblica nacional, ou seja, da vontade coletiva
expressa no Legislativo; da deciso dos conflitos trazidos pela sua aplicao e do
desempenho da tarefa concreta do Estado, em razo do bem comum e da disciplina e melhoria da sociedade civil suporte.
Depara-se no modelo brasileiro todo o repertrio ostensivo de condicionamentos e de reenvios, de nomeaes e sua ratificao; dos atores do poder, bem
como do julgamento de suas condutas. No plano do contedo decisrio exposto
superviso permanente, manifesta-se a competncia do Tribunal de Contas, no
controle da aplicao da lei oramentria, como via do desempenho, pelos Executivos, da materializao da ao de Estado.
A todo esse elenco de remisses corresponde esta presuno do exerccio
harmnico do Estado em seus poderes, na normalidade de seu desempenho.
O aprofundamento da ideia democrtica contempornea, entretanto, j vai e
o Brasil de hoje o demonstrou em alguns dos seus novos institutos a formas
supervenientes desses controles, nascidos do mencionado risco da habituao da
tarefa do poder pblico, quando objeto de um exerccio continuado, margem
da renovao eleitoral e a bem de sua independncia intrnseca, pelas garantias
da vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos, tal como se
caracteriza o desempenho tradicional do Poder Judicirio.
Rotinizao e entropia de controles

A dinmica da nova complexidade de toda organizao coletiva e, em especial, do


aparelho de poder, enfrenta o contedo crescentemente reiterativo desse desempenho, mngua de uma reciprocidade de perspectivas ou reenvio de viso, de par
com os conhecidos efeitos de uma rotinizao de controles, no qual, na viso habermasiana, termina por reificar-se a produo do poder. Uma entropia marcaria
este desgarre da funcionalidade sistmica, a que se somariam, ainda, num crculo
vicioso, os princpios da estandardizao e impunidade de produo assegurados,
de princpio, ao Judicirio.
A viso contempornea da democracia aclamou a iniciativa brasileira, nesse
domnio, pela criao de um Conselho Nacional de Justia, para obviar esses
riscos, marcado por uma composio interpoderes nas suas vozes, e competente
para apreciao da conduta do Judicirio, no s pela sua prpria hierarquia, mas
tambm pelos representantes de outros poderes, assim como da sociedade civil.

Poder e Modelo Poltico

247

Os primeiros resultados do novo rgo evidenciaram as condies daquela


reificao ou desvio inercial, marcado pelo nepotismo da composio dos quadros, baixa produtividade de seu desempenho, falta da autorrenovao de seu
dictum, e descarte do timing de mudana a que, como fenmeno global total,
volta-se o desenvolvimento, na agenda nacional de sua sustentabilidade.
Identicamente, o Estado brasileiro se deu conta, a partir da Carta, do risco
sempre dentro da mesma entropia da inrcia geral em que poderia se manter
diante da poltica de mudana, aguilhoado tarefa de garantir as funes da
Justia, ao lado das tradicionais da dita ordem pblica, por meio da qual comeou
o Estado moderno.
Ao Ministrio Pblico comete-se todo esse condicionamento coercitivo,
no s prestao explcita positiva do Estado, mas ao seu abuso (SADEK e
CAVALCANTI, 2003), a que associa tambm a falta de zelo na realizao dos
direitos humanos e dos interesses indisponveis da sociedade e dos direitos difusos da defesa do patrimnio pblico, das populaes indgenas e do patrimnio
ecolgico do pas.
Acolheu-se o perfil de um Estado obrigatoriamente em moo, a que, como
indiscutvel quarto poder, o empenho pblico chega a esse novo feedback sistmico de prever a inrcia do regime e no s corrigi-lo, mas o fazer, ex novo, por
as medidas necessrias sua garantia.
Imunidade e impunidade dos poderes

Ao mesmo tempo, faz-se mister ao lado dos institutos dessa accountability horizontal, dentro do sistema de poder brasileiro, atentar ao quanto todo regime vive
ainda de um desbalano tpico no quadro de seu controle, e no de sua iniciativa
conjunta. conta ainda da independncia dos poderes a nossa democracia sofre
de um contraefeito entrpico, assinalado pelas impunidades ou pelos privilgios
no seu seio.
Nessa mesma medida, atenuam-se, se no desaparecem, a capacidade e a
intervenincia de retroao essencial, qual o de polcia, para assegurar a adequao da conduta dos poderes aos marcos da lei e, por a, garantia da legalidade,
nsita ao Estado de Direito. O avano democrtico supe, por esta via, a eliminao das prerrogativas de foro e privilgio de julgamento dos titulares das funes
legislativa e executiva. Tal quando j, de princpio, estas tarefas de controle no
se interiorizam nos prprios poderes, na amplitude com que as inadequaes de
conduta do Legislativo vo gama do decoro parlamentar, e s pautas laxas da
avaliao rigorosamente subjetiva, no esprit de corps e da sociabilidade ad intra dos
atores do subsistema em causa (FIGUEIREDO, 2003).

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

248

A resistncia perda da imunidade mostra a transposio para o aparelho


na dinmica direta, clssica, dos grupos de poder da sociedade civil, e do clima de
vingana, forra e abate que caracterizaria o ciclo de suas passagens por um regime
marcado, ainda, dominantemente, pela poltica de clientela.
Aceleraram-se, nos ltimos anos, em benefcio da vigncia efetiva do Estado
de Direito brasileiro, essas novas franquias dos poderes de polcia, assegurando
a responsabilizao efetiva do cidado diante do cdigo penal. Mas os seus progressos empurram o pas ao crux de um ethos social, e do que, nele, represente o
avano de um consenso, em favor da despatrimonializao efetiva da vida pblica, largando a tradio semicolonial de exerccio de poder brasileiro.
Aperfeioamento sistmico e inconsciente coletivo

o que se faz mais por um reclamo abstrato dos valores do Estado de Direito que
pela percepo efetiva em que a complexidade de sistemas e de interesses da sociedade j se dissociem da dinmica do statu quo e de seu aparelho. No so outros
os marcadores irreversveis de uma tomada de conscincia da sociedade civil, e os
nveis efetivos em que a justia se reclame coram populo, como uma funo social
garantida pelo Estado como a avanou, premonitoriamente, a Carta-cidad.
No outro o limite em que se consensualizam, ou no, a partir do inconsciente coletivo (NEYRAUT, 1974), os nveis de conformismo com a corrupo
constitutiva do sistema e, pois, os avanos emergentes em que a organizao coletiva rompe com a posse da coisa pblica como sinnimo do exerccio do poder.
toda a sndrome que se constela nesse quadro do statu quo, pela poltica de
clientela na proviso dos cargos pblicos, consequentes s rotaes de poder; na
apropriao quase que clausurada dos recursos pblicos nos vieses oramentrios
ou no benefcio direto de seus promotores; na perenizao dessas mesmas vantagens a s se refinar no favorecimento dos lobbies, na destinao da verba pblica,
em toda mecnica da economia eleitoral.
Nesse mesmo limite, a dimenso poltica identifica-se condio de apoio
ou de resistncia em que uma poltica de desenvolvimento vingada traz o repto
da nova complexidade, do advento de novos interesses e sua dinmica funcional,
redistributiva e descentralizada.
Mudana e obsolescncia poltica

Est-se a diante do primeiro patamar da conduta na sociedade de mudana, que


se perfila em constantes comportamentos caractersticos da vida poltica pretrita
(ODONNELL, 1993). Isto , da negociabilidade aberta da representao do
mandatrio, a qualquer tempo e margem das disciplinas partidrias; da presta-

Poder e Modelo Poltico

249

o de contas nominais dos gastos eleitorais, numa conduta refratria, contumazes a financiamentos pblicos de campanha, em bem dos doadores particulares
no comando de seus deputados e senadores.
A democracia compreende o avano por etapa dessas diversas conquistas da
desprivatizao do poder poltico. Em suma, a diversificao desses novos interesses evidenciar progressivamente a obsolescncia das mecnicas clssicas, diante
do impulso adveniente e das diversas marcas em que o desenvolvimento marque
a mudana. Ou seja, os movimentos sociais e sindicatos; a presena dessas foras
na reorganizao partidria; o avano de um pluralismo na sua constituio; e,
sobretudo, o recurso s formas de democracia direta nessa sua dinmica, em que
a opo por contedos concretos da sociedade em mudana prevalea sobre as
articulaes de um statu quo, seu entrincheiramento dominante nas resistncias
do regime poltico.
Reforma poltica e democracia profunda

Na verdade, e pelo prprio ritmo da tomada de conscincia do outro Brasil, no


pela reforma que se chegar melhoria da funcionalidade da dinmica de poder,
mas pela alterao mais profunda do estatuto mesmo da representao (SANTOS, 2007), reptado pelas novas formaes de maiorias eleitorais, de organizao
das coalizes e do avano poltico direto da cidadania a que, alis, a Carta de 1988
deu j ferramentas ntidas.
Desde a iniciativa de emenda constitucional at a amplitude com que a ao
popular pode intervir nas iniciativas pblicas desponta um cenrio emergente
de funcionalidade poltica em bem de sua sistemtica de mudana. Este avano
implica a ao direta de inconstitucionalidade, nova disciplina das medidas provisrias, a eventual adoo do recall, ou a ampla reformulao da mecnica da
iniciativa cidad legiferao.
, entretanto, no campo das relaes j do poder com a sociedade subjacente que a democracia encontra o seu maior desafio. Ou seja, o do reconhecimento
crescente dos direitos humanos, no que o reforo da sua dignidade no se exaure
e no se vincula a uma explicitao definitiva de expectativas de prestao pelo
Estado. Este empenho sempre inacabado numa contabilidade maior, em que
as novas demandas podem refletir limitaes sobrevindas a esses direitos, pelos
controles sociais, ou por aquela mesma entropia na reificao de tais protees.
o que resulta tambm de que, na sua dimenso tecnolgica, a complexidade social tanto amplia como expropria tais direitos e, geralmente, o faz na
prpria eliso dessa conscincia pela cidadania. Ou os transforma em direitos
perdidos a sofisticao do avano dos controles coletivos? Como subsiste o direito
intimidade, por exemplo, no mundo de monitoramento-limite das escutas tele-

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

250

fnicas no grau alcanado, como salienta o ministro da Justia, Tarso Genro, pela
aparelhagem cientfico-eletrnica? Ou o que do direito imagem nas sociedades
miditicas de atentado na TV, irrepetvel e incorrigvel, a verdade de um comportamento ou de uma informao? Mas, sobretudo, diante de um contexto de manipulatrio limite da informao, at onde a nossa subjetividade se v transposta
ao virtual, perante o universo objetivo? (BAUDRILLARD, 2007).
Por um subversivo Estado de Direito

Outras vezes, ainda, as prprias dimenses efetivas do contraponto entre o aparelho, a sociedade miditica e o cidado inviabilizam direitos que a Carta vista
desses riscos assegurou ao patrimnio da pessoa. Tornou-se praticamente letra
morta o direito de resposta diante do crime miditico, exigindo a sua correo na
rapidez e na intensidade do agravo. Tal como diante da agresso da manchete, ou
da telinha, somente fica de p a conteno preventiva, expressa no aceno ao vulto
das multas pela perpetrao dos atentados imagem.
Dava-se conta, a Carta do Dr. Ulysses Guimares, da violncia com que a
informao do aparelho reconstituiria a pessoa aos olhos do Estado consoante os
arquivos secretos de sua segurana. O habeas data tornou-se praticamente intil
ou natimorto nas sociedades democrticas. A afronta do informe refeito e denegado sobrepe-se hoje trama de um universo de representaes diretamente
plantado no inconsciente coletivo. No outra hoje a dita opinio pblica,
constituda desses simulacros, consoante o teor da normalizao coletiva e a empurrar para as suas bordas toda opo de dissenso. Mais ainda, no peso objetivo
do aparelho da nova complexidade social o prprio protesto que se bane, de vez,
ou pior, vai tambm ao requinte da sua contrafao.
A sociedade eletrnica acelerou, com a invaso da internet e seu coloquial
avassalador, a dissoluo da praa como espao social do protesto e do confronto
da cidadania nua.
O aperfeioamento da democracia, nessa dimenso de defesa de novos direitos humanos, a evitar a sua captura pelo universo virtual, pe em causa a prtica
da contrainformao no mbito do aparelho pblico (HEIMONET, 2002). No
se trata, nesse papel emergente das agncias governamentais, de defesa do Estado,
mas da garantia da neutralidade da comunicao, buscando o seu engolfar pelo
mundo miditico e sua ordem de simulacros.
nesse plano que se descerra a correlao entre o avano do desenvolvimento, na verdadeira sociedade em mudana, e a funcionalidade crescente da democracia profunda. Marcam-na o regime de reenvios entre a mobilidade social, a
redistribuio de renda e a incorporao da componente tecnolgica como vetor
generalizado de inovao, reclamado pelo intrnseco progresso da modernidade.

Poder e Modelo Poltico

251

Nesse mesmo quadro, a melhoria do sistema poltico exprime uma contabilidade mltipla de ganhos e travames, no embate em que o aparelho formal do
poder depara a sociedade subjacente. So gamas distintas, em que se define um
padro de resistncia do statu quo expresso, por exemplo, na conexo emergente
de alianas para defend-lo diante de um governo de mudana e da percepo de
suas metas; ou na intensidade da mobilizao poltica, e da complexidade de suas
frentes, ou do quanto ainda se exporiam a uma viso ambgua da superao do
establishment e das vantagens de meio caminho para a sua negociao.
O moto-perptuo da reforma poltica

Na dimenso do poder, o desenvolvimento tem como indicador inevitvel essa


reforma poltica sempre in faciendo. O anncio da mudana sistmica torna-se
global como libi do prprio conservadorismo confiante na sua inviabilidade,
tanto mais repelido, sem consenso, o propsito original.
Nesse jogo de retricas consentidas pende a prpria balana do poder, no
que os interesses econmicos subjacentes permeiem o aparelho poltico e a vontade legislativa. Pode-se definir, grosso modo, o perfil da linha de foras desse confronto, diante de fatores, como a transparncia ainda do poder s formaes da
dependncia tradicional; a autonomizao, j, do estado poltico, ou da inverso
desses condicionamentos, quando a conduta partidria torna-se, por sua vez, mediadora do Estado dinmica dos interesses, at mesmo permeados por uma
estrutura de desenvolvimento.
Dentro desses supostos, pode-se apontar para a distinta acelerao ou bloqueio
de itens da dita reforma poltica, a exprimir o estado geral do regime de mudana.
O financiamento partidrio pblico o indicador clssico da ltima rejeio
como o eixo decisivo dependncia das bancadas emergentes dinmica econmica que perduraria. A garantia da fidelidade legenda, por outra parte, sinaliza
o grau de consistncia em que o estrato poltico lograria, de fato, atuar como
varivel independente, no sistema de decises nacionais.
No efetivo e novo desempenho funcional, frente sociedade econmica,
o partido se depara com um contraponto, por sua vez, entre uma viso programtica efetiva da ao do Estado, e das polticas pblicas e a apropriao de seus
benefcios como faco de um grupo, ainda intransitivo, de exerccio de poder
conquistado com a eleio.
O velho clientelismo oramentrio, por outro lado, pode renascer no procurement partidrio em que a persistncia dos condicionantes dos provedores de
campanha assegure um plus de financiamento pblico aos seus interesses na ordem econmica emergente.

252

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

Poltica, conscincia cvica e virada de pgina

No vaticnio da dinmica do sistema poltico perante o desenvolvimento, a marcao contempornea do nosso regime de poder j pode considerar como vencido
o permeio por uma estrutura social total de mudana e, dentro dele, por uma
acelerao resultante da especial tomada de conscincia que o atual regime de
maiorias polticas outorga ao governo.
Os avanos dos feedbacks, tanto verticais como horizontais, tornam-se irreversveis enquanto se assentarem em novo inconsciente coletivo (NEYRAUT,
1974), e na mecnica de freios e contrapesos crescente entre os poderes do Estado. o que se exprime pela nova desenvoltura, por exemplo, do poder de polcia
no quadro da interao entre o Executivo e os demais poderes. Mas o que ao
mesmo tempo abre nova escaramua, no atentado pelas suas averiguaes da dignidade da pessoa. O apregoado cientificismo das escutas, com senhas universais,
pode destruir de vez o direito intimidade individual.
De outra parte, as conquistas objetivas e a melhoria do bem-estar social
apoiado na desconcentrao da riqueza, mas, sobretudo, no acesso aos servios de
educao e de sade podem conduzir o despertar da nova conscincia cidad
para a priorizao, na sua escalada, dessas expectativas de igualdade de acesso
coletivo sobre o refino de seu respeito individual.
O novo passo nessa melhoria do sistema poltico se desprende das compensaes do utopismo abstrato e da perspectiva moralista da correo de conduta
coletiva tradicional do pas. Seu verdadeiro avano depender, entretanto, do recurso, pelo governo, conscincia cidad direta mais que aos legislativos, por
meio de mudanas como a do plebiscito. Da mesma forma, este reclamo enfrenta
o imperativo da segurana contra a violncia sobrevinda de novos enlaces da corrupo brotada da complexidade do Estado de desenvolvimento.
Derrubam-se tambm, de vez, as presunes do velho regime de elite de
poder, expresso pelo privilgio de foro transformado de fato em impunidade.
Os impasses de toda reforma poltica emergente definiro, ao mesmo tempo, as linhas de fora precisas em que o statu quo, de toda forma, saiu da inrcia, e
negociaro estratos estanques de sobrevivncia. Entretanto, tanto um governo de
mudana recorrer vontade popular direta, tanto encontrar a perda de terreno
acelerada de seus opositores.
O recurso ao plebiscito, na histria recentssima da Amrica Latina, transformou-se em um instrumento para o desbloqueio do velho statu quo encastelado na reificao da prpria democracia formal. No caso brasileiro, e diante da
experincia nica de mobilizao empreendida pelo petismo, o apelo crescente
vontade popular trunfo imediato ao advento ntegro de um Estado de desenvolvimento, de par com a democracia profunda exigida pela mudana sem volta.

Captulo 10

Desenvolvimento econmico: escolha poltica,


e no tcnica
Raphael de Almeida Magalhes

Neste captulo, parte-se de algumas premissas, a saber: i) a hegemonia incontrastvel da economia desregulada, sob a gide absoluta das foras do mercado, parece
condenada e em processo de reviso; ii) a profundidade da crise norte-americana
atingiu o dlar como reserva de valor e unidade de troca internacional, sugerindo a necessidade urgente de um provvel realinhamento do poder mundial,
reservando aos pases emergentes papel muito mais saliente na construo desta
nova ordem um novo acordo de Bretton Woods; iii) os Estados nacionais, muito
provavelmente, tero papel mais relevante no redesenho da economia mundial
at mesmo para se habilitarem a exercer maior controle sobre o fluxo financeiro
internacional; e iv) a livre circulao de dinheiro deve ser submetida a restries
por parte dos Estados nacionais, atuando em ao coordenada entre si, como
condio de sobrevivncia da prpria economia de mercado, para que os ativos
reais e produtivos recuperem importncia diante da exuberncia do capitalismo
financeiro, convertida a moeda, afinal, ela prpria, em commodities.
Essa reacomodao, em pleno processo de discusso, determinar um novo
formato na ordem internacional, com efeitos benficos para os pases emergentes
que no devem e no podem se omitir, mas se fazerem protagonistas, de verdade, numa discusso extremamente promissora para o futuro da humanidade, s
voltas, ainda, com a crise de energia, tudo sob presso do problema ambiental.
Nessa perspectiva e na proximidade do segundo sculo de independncia do
Brasil em 2022 o pas comemorar 200 anos de autonomia poltica , mais
que oportuno que o Brasil volte a discutir, para valer, um projeto nacional de
desenvolvimento, nico instrumento capaz de rasgar caminhos para a resoluo
definitiva da questo social, pesadelo que nos constrange a todos diante do abismo social que separa ricos e pobres uma ameaa concreta paz social, em que a
violncia nos espaos metropolitanos a face mais visvel.
A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado, e a
consequente reduo do papel do Estado na conduo dos negcios pblicos,
tudo apresentado como mero efeito do fenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer veleidade de uma discusso, a srio, da construo de

254

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

um projeto nacional mobilizador, capaz de combinar, efetivamente, crescimento


econmico com superao das desigualdades sociais. Nesse sentido, o pas abandonou, sem dvida, uma atitude incorporada, historicamente, a sua prxis poltica de acreditar em um destino manifesto de se converter em potncia mundial.
Afinal, havia, em pouco mais de vinte anos, transformado, radicalmente, a
paisagem econmica e social do pas. Estado de base agrcola, dependente, para
sobreviver, do preo internacional do caf, importador de bens industrializados
para satisfao de uma pequena elite ligada ao setor agrcola-exportador, com cerca de 70% da sua populao vivendo no campo, neste reduzido tempo histrico,
o Brasil foi convertido em um pas de diversificada base industrial, com mais de
70% de sua populao urbanizada, registrando taxas de crescimento econmico,
em alguns momentos, superior a 10%, desempenho s igualado, na poca, pelo
Japo, no auge do ento denominado milagre japons.
Ento, como agora, tratava-se de uma acirrada disputa poltica. De um lado,
os desenvolvimentistas industriais, cujas ideias estavam expressas no plano de metas do presidente Juscelino Kubitschek: Cinquenta Anos em Cinco. E, de outro
lado, a partir da aceitao acrtica da diviso internacional do trabalho, os que
pregavam que a economia brasileira deveria se dedicar, exclusivamente, a atividades primrias exportadoras, uma vez que eram estas as vantagens comparativas do
pas, e cuja produtividade garantia condies competitivas no mercado.
Os desenvolvimentistas venceram a queda de brao. E desde os anos 1950
at meados de 1970, tanto em regime democrtico como em pleno regime militar,
a nao, com razo, pelo seu desempenho, via-se predestinada a alcanar status
internacional de potncia, pois, nesse perodo, o Brasil era o pas com a maior taxa
de crescimento econmico do mundo, superior, em mdia, a 7% ao ano, prxima
da que, em nossos dias, para admirao universal, a China vem alcanando.
Os liberais, derrotados no debate no perodo desenvolvimentista, voltaram
com fora a partir dos anos 1980. E a desconstruo do Estado, como nico ator
com capacidade de liderar o processo desenvolvimentista, foi central nessa vitoriosa trajetria, pois, somente a partir da vontade poltica engajada da nao, s
mobilizvel por intermdio de polticas pblicas, possvel muscular as mudanas necessrias para a implementao de decises essenciais para que o pas cresa
a taxas que permitam combinar, com a urgncia requerida, desenvolvimento e
eliminao das desigualdades sociais.
Por que, o Brasil, no limiar deste novo sculo e nas vsperas do seu segundo
centenrio, no retoma o rumo perdido para se lanar na busca de um novo ciclo
de desenvolvimento econmico e social, inspirado na sua prpria histria, e que
tenha como meta taxas anuais de 10% ao ano que o prprio pas j logrou, mirando no tempo atual, no desempenho da China, e at mesmo no da ndia, pases em
relao aos quais, sem falsa exuberncia, temos evidentes vantagens comparativas?

Desenvolvimento Econmico: Escolha Poltica, e no Tcnica

255

A clara opo brasileira, nos ltimos anos, pela economia de mercado, como
epifenmeno da globalizao, relegou a plano secundrio qualquer discusso mais
consistente sobre a relevncia de um projeto nacional de desenvolvimento como
elemento aglutinador da vontade poltica dos brasileiros. Na lacuna, a agenda
poltica deslocou-se para outros temas, como inflao, gastana pblica, privatizao. E, sobretudo, engendrou uma agenda negativa de desmoralizao dos governos, como as entidades a serem desconstrudas, quando so as nicas capazes
de lastrear as mudanas necessrias para a implementao de decises essenciais
para que o pas cresa a taxas que permitam combinar, com a urgncia requerida,
desenvolvimento e justia social.
Cabe, nesse passo, uma reflexo, ainda que sumria, sobre os motivos determinantes dessa regresso histrica com relao a projetos nacionais de desenvolvimento econmico e social, cujo ltimo exemplar conhecido o Segundo Plano
Nacional de Desenvolvimento (II PND), do presidente Ernesto Geisel. Elaborado sob a inspirao de seguir construindo o Brasil potncia, apresentado,
criticamente, como um projeto megalomanaco, invivel diante dos instrumentos
efetivos de poder de que dispe o Brasil. Mas, sobretudo, desqualificado por
sua associao com a ideia de planejamento estratgico de responsabilidade do
Estado, forma abusiva de interferncia do poder pblico na liberdade de deciso
dos agentes econmicos privados.
A pretenso megalomanaca do II PND teria aberto o caminho para a inflao dos anos 1980, subproduto de um ineficiente intervencionismo estatal na economia. Para no mencionar a imprudente exposio do Brasil em face dos bancos
privados internacionais, financiadores, em grande parte, dos investimentos realizados com base no II PND e que estaria na raiz da crise da dvida dos anos 1980.
E, finalmente, pela relao umbilical estabelecida entre regime poltico autoritrio,
de base militar, e o II PND, o ataque ordem militar acabou por atingir a prpria
ideia de planejamento nacional e de projeto de desenvolvimento, como se fossem
conceitos imanentes ao militarismo e no funo normal, como indispensvel, em
qualquer Estado nacional moderno em processo de desenvolvimento.
Nem o planejamento estatal, nem muito menos planos nacionais de desenvolvimento so instrumentos apenas de governos autoritrios. No ps-guerra europeu, todos os pases, mesmo os ferozmente conservadores, adotaram-nos como
tcnica moderna de gesto pblica, servindo-se deles, sobretudo, os governos de
compromisso social-democrata. E o desempenho dos pases europeus aps a devastao da guerra, no qual o planejamento estatal e os planos de desenvolvimento foram instrumentos decisivos, constituem-se em exemplo conspcuo da
excelncia deles na construo de sociedades que efetivamente conjuguem crescimento e justia, a marca de fbrica da reconstruo europeia.

256

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

No foi a natureza do PND do presidente Geisel o fator determinante do


desempenho precrio da economia brasileira na segunda metade dos anos 1970.
A crise brasileira foi mero efeito de duas crises que abalaram a economia mundial
com impactos brutais sobre os pases em desenvolvimento, entre os quais o Brasil.
A primeira foi consequncia do abandono da paridade dlar-ouro, estabelecida
ainda em plena 2a Guerra Mundial, no tratado de Bretton Woods, descasamento
promovido, unilateralmente, pelo ex-presidente Richard Nixon, dos EUA, forado por um virtual debacle (queda) da economia norte-americana. E a segunda,
em parte decorrente da primeira, foi a elevao sbita do preo do petrleo, promovida pelo cartel dos pases produtores, com impactos severos sobre as contas
externas dos pases que, como era o caso do Brasil, importavam petrleo. Para
no abrir mo da meta de desenvolvimento definida no II PND, e em vista da
abundante liquidez internacional resultante do enorme supervit acumulado pelos pases membros da Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC;
em portugus: Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo OPEP), o Brasil financiou suas contas externas e o seu desenvolvimento interno por meio de
emprstimos contrados junto aos bancos privados norte-americanos, na funo
de recicladores do excesso de caixa pelos pases integrantes do cartel de petrleo.
E financiou-se, em condies de mercado, a taxa Libor mais um spread de 3,5%
ao ano, bastante razovel em vista da taxa histrica Libor se situar, tambm, em
torno de 3% ao ano. A escolha parecia acertada, tanto que durante o governo do
ex-presidente Geisel a economia brasileira ainda conseguiu crescer a uma taxa
razovel cerca de 4,5% ao ano , caracterizando o que o governo definiu, na
poca, o Brasil como uma ilha de prosperidade em meio a um mundo em crise.
A crise, em sua intensidade, somente se abateu dramaticamente sobre o Brasil a partir de 1980. E no s sobre o Brasil, mas tambm sobre quase todos os
pases em desenvolvimento atingidos pela moratria mexicana, forada essa por
um dos mais insidiosos atos de fora da histria: contrariando prtica secular do
Federal Reserve (FED), George Shultz elevou a libor para 22% ao ano, criando, da
noite para o dia, um passivo inadministrvel para todos os pases devedores, com
efeitos devastadores sobre as respectivas economias, entre as quais a brasileira, tornando impagvel a nossa dvida externa, questo que se arrasta at hoje, mesmo
depois da negociao internacional dos pases devedores com os bancos norteamericanos, intermediada pelo Tesouro norte-americano e pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), com base no chamado Plano Brady.
Essa a verdadeira gnese das duas dcadas perdidas que se seguiram crise
da dvida que se perpetuou bem alm da redemocratizao e atingiu de frente
o governo Jos Sarney a ponto de lev-lo a decretar, em 1987, uma moratria.
Desde ento, o Brasil perdeu o rumo do desenvolvimento econmico como pea
organizadora do debate poltico nacional, em contraste chocante com a retoma-

Desenvolvimento Econmico: Escolha Poltica, e no Tcnica

257

da do processo democrtico, consagrado, afinal, pela edio da Constituio de


l988, na qual, inclusive, os planos nacionais e os oramentos plurianuais de investimentos foram erigidos, em instrumentos bsicos para a gesto do Estado
redemocratizado. Porm, desde a eleio do ex-presidente Fernando Collor, em
1989, tais instrumentos jamais foram efetivamente usados como elementos fundamentais da poltica nacional, reduzidos condio de excrescncia histrica nos
tempos de avassalador domnio da racionalidade neoliberal.
Tudo se passou como se projetos de desenvolvimento econmico, com base
em planos nacionais plurianuais, fossem prprios de regimes autoritrios, sendo
o intervencionismo estatal o verdadeiro responsvel pela crise da dvida e pela inflao galopante que se abateram sobre o pas, fruto desse projeto megalmano de
Brasil potncia. E, ao mesmo tempo em que se desmoralizava a ideia de projeto
nacional, atingia-se, simultaneamente, o conceito de planejamento como funo
imanente do Estado moderno, ataque favorecido pelo desaparecimento da Unio
Sovitica, cujo crescimento econmico insuficiente era atribudo existncia de
planos estratgicos sob conduo do Estado como elemento organizador.
Essa sucesso de eventos, caractersticos do fim dos anos 1980, abriu o caminho para a ressurgncia, com fora, do liberalismo econmico como ideia dominante na organizao das sociedades humanas. Ressurgia das cinzas um dogma
que parecia sepultado nos escombros da guerra e pelo longo perodo de prosperidade que a ela se seguiu, basicamente, de inspirao keynesiana, caracterizando o
tempo dourado do capitalismo regulado na histria da humanidade.
Os efeitos da crise da dvida, do esfacelamento da Unio Sovitica e da
emergncia do thactherismo e do reaguianismo, forneceram o pano de fundo
para uma nova ordem internacional, baseada na hegemonia absoluta do mercado
como a nica forma eficaz de garantir o regime democrtico e a eficiente gesto
da economia, convertido o mercado no deus ex machina. Tudo como corolrio da
globalizao, apresentada como panacia universal com a qual estariam assegurados para todos crescimento econmico e justa distribuio de renda, um jogo de
ganha-ganha no qual os atores estavam condenados vitria, desde que se ajustassem, sem reservas, aos postulados estabelecidos no Consenso de Washington,
cujas implementao e superviso, em virtude da crise da dvida externa dos pases emergentes, como era o caso do Brasil, foram confiadas ao FMI, o qual tinha
o papel institucional fundamental, ento, como agora, de assegurar que os pases
credores dos pases devedores recebessem os seus crditos.
Essa nova forma de imperialismo imps a hegemonia das regras do mercado como forma de explorar a eficincia e a racionalidade dos agentes privados
na alocao de recursos para promoo do bem-estar dos povos. E isto a partir,
exatamente, do exame da capacidade de competio, na arena internacional de

258

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

cada pas, lgica que, por si mesma, garantiria que cada pas participasse, racionalmente, do banquete coletivo, cada qual explorando os setores em que tivessem
maior produtividade em confronto com os demais. Esta abordagem repunha,
entre ns, o debate dos primrdios de nossa industrializao, convertido o Estado
no inimigo a ser contido em nome da racionalidade inerente ao comportamento
dos agentes privados. E que tomou, entre ns, o pomposo nome do sepultamento
da era Vargas que abrira ao pas o circuito de sua industrializao.
A equalizao das condies de competitividade no mercado global exigia, em
cada pas, idnticas reformas estruturais de modo que garantissem aos atores privados encontrar, sempre, regras uniformes que lhes permitissem arbitrar, com absoluta racionalidade e objetividade, sem interferncias externas, abusivas ou extemporneas, a melhor localizao para os seus investimentos, considerando-se o universo,
no obstante sua diversidade, uma totalidade homognea possvel pela existncia de
regras do jogo convergentes, definidas por diferentes Estados nacionais.
Essa premissa bsica do Consenso de Washington converteu o Estado nacional no vilo da histria, responsvel real pela crise dos anos 1980, cujo papel,
na nova economia globalizada, deveria consistir, apenas, no dever de garantir a
consistncia e a solidez dos denominados fundamentos macroeconmicos, como
condio para que o mercado, na sua racionalidade, produzisse os bens e os servios para consumo da populao. As reformas, em sua essncia, visavam tirar a
mo do Estado do processo econmico, afastando-o como produtor de bens e
servios. E, depois, reduzindo at mesmo o seu poder de regulamentador do jogo
econmico, sintetizado na bblica pregao de bancos centrais independentes do
poder poltico.
Os governos brasileiros nunca mais, com graus distintos de vocalizao, falaram em planos nacionais de desenvolvimento. Ensaiaram, alguns, com muita
prudncia, oramentos plurianuais de investimento. Muito mais como mera obedincia formal Constituio do que como elemento integrante de um projeto
estratgico. E que se resumia em indicar o valor dos investimentos em obras que
o governo devesse promover para enfrentar gargalos da infraestrutura e de logstica, sempre com o cuidado de esclarecer que tais iniciativas eram necessrias na
omisso dos empreendedores privados. A aceitao generalizada em nossos dias
praticamente sem oposio do dogma neoliberal de que o Estado era o problema
a resolver est na raiz da sua desqualificao como agente do desenvolvimento.
Mesmo governos legitimados pelo voto popular, que lhe assegurassem capacidade
poltica para exprimir a vontade coletiva, de apresentar nao um projeto de
desenvolvimento, seja nos moldes do plano de metas do ex-presidente Juscelino
Kubitschek, seja no formato do II PND do ex-presidente Ernesto Geisel, eram
desqualificados. A orquestrada vociferao dos interesses do mercado inibiu, sempre, os governantes de assumirem a posio que lhes incumbiria de oferecer

Desenvolvimento Econmico: Escolha Poltica, e no Tcnica

259

nao uma viso estratgica de futuro, assumindo, com coragem e determinao,


a responsabilidade de mobilizar a vontade nacional para construir, antes de o
Brasil completar dois sculos de independncia, um modelo civilizatrio que o
colocaria, se forem acrescidos a 10% ao ano at 2022, como a quarta economia
do mundo, atrs, apenas, dos Estados Unidos, da China e do Japo, com uma
renda per capita superior a R$ 40 mil a preos atuais.
A opo por um plano nacional de desenvolvimento um imperativo categrico diante do qual a nao, se convocada, no ter escolha seno se mobilizar.
O essencial na convocatria converter, de novo, o problema do desenvolvimento em uma questo poltica e no tcnica, sem economicismos paralisantes.
Pois estes so construdos por meio de slogans simplificadores, brandidos com
estrpitos e sob falsa capa tcnica diante de uma opinio trabalhada pela imagem
de um Estado corrupto, gastador e ineficiente, peas fundamentais na construo
dos pilares do neoliberalismo, montados a partir da desmoralizao do Estado,
apresentado como incapaz de estruturar um projeto nacional de crescimento com
justia social que so conceitos da poltica, e no da economia.
Modelos economtricos sucederam-se nesses ltimos anos. O acessrio
a tcnica do economista para vestir as decises polticas transformou-se na
pea essencial do processo. Planilhas economtricas sofisticadas sucederam-se.
E ainda agora, diante da crise norte-americana e da emergncia de uma ameaa de
repique inflacionrio claramente importado, as planilhas multiplicaram-se para
explicar que, com os fundamentos atuais e sem o aprofundamento das reformas
estruturais ainda a meio do caminho, 5% ao ano a maior taxa de crescimento
que se pode alcanar. E que a subida dos juros, para satisfao dos aplicadores e
runa das contas pblicas, era a rota da salvao.
Esse estado de esprito sob aparente roupagem tcnica que precisa ser enfrentado, em luta aberta de ndole poltica, colocando em confronto os que pregam a essencialidade de um projeto de desenvolvimento sob a gide do governo
e os que defendem o aprofundamento do projeto neoliberal, que desde a sua
implantao, no incio dos anos 1990, no garantiu ao pas seno taxas pfias de
desenvolvimento econmico, contribuindo para o agravamento das condies de
vida de grande parte da populao, cuja situao no est ainda mais grave pelo
efeito amortecedor provocado pelos programas sociais de natureza compensatria
que o governo vem executando.
Essa queda de brao de natureza poltica sob disfarce de assunto tcnico,
que se alimenta de preconceitos arraigados que impregnaram nos ltimos tempos
o psiquismo social alimentado sempre por uma profunda desconfiana na integridade dos homens pblicos.
O sonho de potncia, despertado na dcada dos 1950, no se realizou. Nem

260

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

os sonhos renascidos no perodo militar se consumaram. O Brasil ficou apenas nas


expectativas no realizadas. E todos os sonhos frustrados segregam uma atmosfera
social de descrena, matria-prima propcia, em algum momento futuro, para reaes coletivas incontrolveis diante de decepes acumuladas ao longo da histria.
Est na hora mesmo porque as condies atuais so propcias para o relanamento de um projeto de desenvolvimento nacional inspirado at mesmo no paradigma chins, tendo como alvo a mesma taxa de crescimento proposta por Deng
Xiao Ping aos chineses em 1978 crescimento de 10% ao ano durante seguidos 50
anos, meta esta que vem sendo rigorosamente perseguida com xito inegvel.
A proposta de apostar em um crescimento de 10% ao ano at o segundo
sculo da nossa independncia, sob a gide condutora do Estado como elemento
estruturante, no s possvel como tambm necessria. No que o Estado deva
se converter em Estado-empresrio. Nem que deva substituir o empresrio na
funo de produtor da riqueza nacional. Cabe-lhe o papel fundamental de mobilizar as energias nacionais como catalisador e formulador de um projeto nacional
que desperte no inconsciente coletivo o desafio de participar de um esforo conjunto de transformar a realidade brasileira. Para que cada um se sinta integrante
do mutiro coletivo, a partir de um projeto nacional que irmane o povo e o governo, usando o Estado os seus instrumentos de poder para a efetiva implementao
do projeto, pois no se tem exemplo na histria dos povos de qualquer pas que
tenha chegado condio de pas plenamente desenvolvido sem que o Estado
tenha sido o elemento organizador do esforo coletivo.
O Estado, em qualquer recanto do mundo, abstrada a ideologia de cada
qual, sempre liderou os projetos transformadores da realidade socioeconmica.
A realidade da China, da ndia e da Rssia, nossos companheiros de BRIC, hoje
a melhor e objetiva demonstrao do magnfico sucesso dos projetos de desenvolvimento logrados sob liderana de Estados nacionais. Todos estes, ao contrrio
do Brasil, resistiram ao canto de sereia do Consenso de Washington. Recusaram o
neoliberalismo e arrancaram suas naes do atraso histrico em que se encontravam para transform-las em sociedades avanadas da qual dependem, em grande
parte, os pases de economia madura.
Neles, em vez dos fundamentos macroeconmicos privilegiarem as foras
cegas do mercado, como foi feito no Brasil e se continua a fazer, tais instrumentos
foram mobilizados para fazer a economia, sob liderana regulatria do Estado
nacional, crescer s maiores taxas possveis.
A poltica fiscal, em lugar de preocupar-se com o supervit primrio, tem
por propsito alavancar o crescimento econmico. Da mesma maneira que a poltica monetria tem como meta no apenas a preocupao com a inflao, como
acontece com os bancos centrais sob a hegemonia neoliberal, mas tambm com o

Desenvolvimento Econmico: Escolha Poltica, e no Tcnica

261

desemprego e o nvel de atividade econmica. A poltica cambial no tem o propsito, apenas, de garantir o equilbrio das contas externas pela atrao de capitais
volteis e pelo combate inflao. Sua funo , tambm, atuar para que o pas
se converta em exportador de produtos industriais e no apenas, como agora, de
commodities. E o gasto pblico no deve ser contido, mas revisto como elemento
fundamental na execuo do projeto de desenvolvimento, funcionando, se for o
caso, como estimulador de uma poltica de pleno emprego.
No importa a natureza do agente econmico produtor da riqueza. indiferente que seja pblico ou privado, nacional ou estrangeiro. O fundamental que
o seu desempenho se encaixe no projeto de referncia: atingir uma determinada
taxa de crescimento socialmente sancionado.
Por isso, na alocao do gasto pblico sero privilegiados os gastos associados a programas socialmente necessrios e os vinculados ao desenvolvimento
econmico. Mas nunca privilegiar os gastos com juros para remunerao dos parasitas dos ttulos pblicos.
Em vez do mais regressivo sistema fiscal do planeta, um sistema tributrio
progressivo que libere os assalariados de menor renda e tribute os contribuintes de
maior renda, pois, corrigida a regressividade do sistema tributrio brasileiro um
dos mais injustos do mundo , a renda dos assalariados se elevar e, consequentemente, sua capacidade de comprar bens e servios, ampliando o mercado interno,
base para o sucesso de um programa de desenvolvimento com incluso social e
atendimento dos produtores privados de bens e servios.
Pois, sem dvida, um dos trunfos nacionais, diante da histrica e desigual
estrutura social brasileira, o descasamento entre o mercado interno potencial
e o mercado real, uma vez que grande parte da populao continua a penar
com baixos ndices de consumo. a correo desta injusta distribuio de rendimento o elemento fundador de um pacto abrangendo uma ampla gama de
atores sociais, fundamental para garantir o lastro poltico para o grande salto
desenvolvimentista do pas.
A mudana na estrutura fiscal, aliada a uma poltica interna de juros no
escorchantes, asseguraria, por si, uma exploso no mercado consumidor interno,
como elemento decisivo na criao de emprego e de renda, fundamentais para
que o pas possa atingir a meta dos 10% de crescimento econmico, tornando o
modelo atraente para a iniciativa privada. E, ao mesmo tempo, mobilizando os
seus poderosos instrumentos financeiros (o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social BNDES , a Caixa Econmica, o Banco do Brasil, o Banco
do Nordeste e o Banco da Amaznia) como alavanca para forar a reduo de taxas
de juros, devolvendo a estes bancos a funo pblica que deveria caracteriz-los.

262

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

claro que o Estado deve ser reformado para que se torne mais eficiente
como alavanca indutora do desenvolvimento. Mas que seja uma reforma que no
tenha como alvo a simples reduo de seu tamanho. Mesmo porque em qualquer
comparao internacional que se faa, o Estado brasileiro no grande.
Os obstculos para a elaborao de um projeto nacional desenvolvimentista
talvez exijam amplo pacto poltico, que s se viabilizar a partir de um fecundo
e amplo debate nacional que coloque no centro das preocupaes no os fundamentos macroeconmicos em si, mas a necessidade de mold-los para que assegurem uma taxa de crescimento de 10% ao ano.
De instrumentos de poder e fatores produtivos o pas deles dispe. Resta
alinh-los e mobiliz-los com o objetivo nacional de crescer. E enfrentar a questo com pragmatismo ideolgico, sem o aferamento a dogmas inibidores que
paralisam o debate e distorcem a realidade, em geral, com o disfarado propsito
de proteger a trama dos interesses estabelecidos de curto prazo os verdadeiros
bices s mudanas no padro de crescimento da economia que, no estgio atual,
privilegia os rentistas em detrimento dos interesses de produo que, na viso
desenvolvimentista, sero os grandes vitoriosos na lgica de um projeto de desenvolvimento.
Uma poltica de desenvolvimento e de pleno emprego deve ser o elemento
organizador do projeto nacional para que um novo Brasil festeje, no segundo
centenrio da Independncia, a existncia de um pas que seja orgulho para os
brasileiros e exemplo para o mundo, tudo isso alcanado, em regime democrtico,
com pluralismo partidrio e respeito s liberdades republicanas.
O panorama externo, com os capitais forados a buscar investimentos produtivos em lugar das aplicaes especulativas, torna o projeto nacional de desenvolvimento uma possibilidade concreta que deve ser o eixo, a partir de agora, do
debate nacional. Mesmo porque no h lugar melhor para acolher os capitais
procura de um porto seguro para ancoragem do que o Brasil, sobretudo por ser
auto-suficiente em insumos energticos, principalmente depois da descoberta do
petrleo no pr-sal, presente de Deus que os brasileiros no podem desperdiar.

Autores
Luciana Acioly

Doutora em economia pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp).


Tcnica de Pesquisa e Coordenadora de Estudos das Relaes Internacionais e do
Desenvolvimento (CERID) do IPEA. Pesquisadora Colaboradora do Ncleo de
Estudos Asiticos (NEASIA) no Centro de Estudos Avanados Multidisciplinar
(CEAM) da Universidade de Braslia (UnB).
Glauco Arbix (Finlndia)

Professor Livre-Docente do Dept. de Sociologia da USP. E coordenador do Observatrio de Inovao da USP e membro do Conselho Nacional de Cincia e
Tecnologia. Foi Presidente do IPEA (20032006) e Coordenador do Ncleo de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE, 2003-2006). E autor
de vrios livros, dentre os quais, Inovar ou Inovar a Industria Brasileira entre o
Passado e o Futuro, de 2007.
Joana Ferraz (Co-autora com o Glauco Arbix) Joana Varon Ferraz.

Mestranda em Direito e Desenvolvimento pela Fundao Getlio Vargas EDESP/FGV. Pesquisadora colaboradora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento - CEBRAP e do Observatrio da Inovao e Competitividade - IEA/
USP. Advogada pela Universidade Presbiteriana Mackenzie e graduada em Relaes Internacionais pela PUC/SP.
Julimar (Espanha)

Julimar da Silva Bichara Dr. em Economia e professor da Universidad Autnoma de Madrid. Tem vrios artigos e livros publicados sobre a integrao econmica e financeira do Brasil e da Amrica Latina, e sobre relaes de trabalho e
negociao coletiva na Espanha.
Paula Pedroti (Alemanha)

Doutoranda e mestre em Administrao Pblica e Governo pela Fundao Getulio Vargas (EASP-FGV), graduada em Relaes Internacionais pela PUC-SP e em
Letras (Alemo e Portugus)pela USP. Pesquisa temas na rea de administrao
pblica e relaes internacionais. Tem experincia como professora assistente na
Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP) e como professora de Relaes
Internacionais na Universidade Anhembi Morumbi.

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro

264

Ricardo Camargo Mendes Alemanha)

Bacharel e mestre em relaes internacionais (PUC-SP e Universidade de Cambridge). Foi bolsista do governo britnico tendo trabalhado o tema de interesses
empresariais em acordos de livre comrcio do Brasil. Diretor da Prospectiva Consultoria assessora empresas, associaes e governos em questes relacionadas
agenda externa do Brasil. Professor de relaes internacionais na Trevisan Escola
de Negcios.
Lenina Pomeranz (Rssia)

Lenina Pomeranz economista, professora associada livre docente aposentada da


FEA-USP, pesquisadora visitante do Instituto de Estudos Avanados da USP e
membro do Conselho Acadmico do GACINT Grupo de Anlise da Conjuntura Internacional, do Instituto de Relaes Internacionais da USP. pesquisadora especializada no Processo de Transformao Sistmica da Rssia.
Andr Cunha (China Falta L)

Professor do Departamento de Cincias Econmicas da Universidade Federal do


Rio Grande do Sul. Pesquisador do CNPq. Professor visitante na Universidade
de Leiden (Holanda, 2006) e Pesquisador Associado do Centro de Estudios Brasileos del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (Espanha,
desde 2004). Foi professor da Unisinos (1995-2003) e Assessor da Diretoria do
BRDE (1999-2003).
Alexandre Barbosa (frica do Sul)

Alexandre de Freitas Barbosa economista, mestre em Histria Econmica pela


USP e doutor em Economia Aplicada pela UNICAMP. Atualmente pesquisador do CEBRAP.
ngela Tepasse (co-autora com o Alexandre) ngela Cristina

Tepass economista e mestranda em Economia Poltica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo.
Dani Prates (ndia)

Daniela Magalhes Prates professora-doutora do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisadora do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica
deste Instituto, do CNPQ e da Fapesp. Realiza pesquisas nas reas de economia
internacional, economia brasileira e economia monetria e financeira.

Notas Biogrficas

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Eduardo Mariutti (EUA)

Eduardo Barros Mariutti, Socilogo (IFCH/Unicamp), especialista em poltica


internacional (Unisa), mestre em Histria Econmica e Doutor em Economia
pela Unicamp. Professor do IE da Unicamp e da Facamp.
Andres Ferrari Haines (Argentina)

Andrs Ferrari Haines, argentino, Graduado em Economia na Facultade de Cincias Econmicas na Universidade de Buenos Aires, fez Mestrado tambm em
Economia na UNICAMP, e doutoro-se em Economia com nfase em Economia
do Desenvolvimento no PPGE/UFRGS. Atualmente bolsista PRODOC na
Faculdade de Economia da UFF, onde tambm da aula.
Joana Mostafa (Mxico):

Joana Mostafa mestre em economia pela UNICAMP e atua como assessora


econmicanopoder executivo do governo federal.
Mara Pin Pereira Dias (Intro/Concluso):

Mara Pin economista, mestre em International Trade & Finance pela Yonsei
University (Repblica da Coreia). Atualmente pesquisadora bolsista do IPEA.
Milko Matijascic (Intro/Concluso):

Milko Matijascic Doutor em Economia pela Unicamp e Assessor da Presidncia


do Ipea. Atuou como Coordenador do IPEA no Centro Internacional da Pobreza.
Foi consultor do Banco Central dos EUA de organizaes internacionais, alm
de Assessor Especial do Ministro da Previdncia Social. Foi pesquisador da Unicamp. professor licenciado do Centro UNISAL.
Ana Paula Harumi Higa (Intro/Concluso):

Ana Higa: Mestrado e graduao em Economia pela UNICAMP. Professora do


programas executivos do IBMEC/DF. Consultora nas reas de Economia do Setor Pblico, Poltica Monetria e Creditcia e Mercado Financeiro. Atuou como
economista de vrias instituies como Banco Ita, Ita Corretora, Banco Santos
e FEBRABAN.

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