JOS E DUARDO C ASSIOLATO / H ELENA M ARIA MARTINS L ASTRES

SISTEMAS DE INOVAO E
DESENVOLVIMENTO
as implicaes de poltica

JOS EDUARDO CASSIOLATO

HELENA MARIA MARTINS L ASTRES

Resumo: A partir da discusso sobre uma co-evoluo das idias conceituais e analticas a respeito do
processo inovativo e da formulao de polticas nos pases mais desenvolvidos, este texto argumenta
que a incompreenso das particularidades do processo inovativo e de suas conseqncias para o desen-
volvimento tem levado a equvocos que impedem avanar no sentido de propor e implementar pol-
ticas que dem conta dos desafios e oportunidades colocados atualmente sociedade e economia brasi-
leiras.
Palavras-chave: Inovao. Desenvolvimento. Poltica industrial e tecnolgica.

Abstract: Starting with a discussion about a co-evolution of conceptual and analytical ideas about the
innovation process and the design of industrial and technological policies in developed countries, the
paper argues that the misunderstanding of the specificities of the innovation process has led to the
design and implementation of adequate policies to deal with the threats and opportunities faced by the
Brazilian economy and society.
Key words: Innovation. Development. Industrial and technological politics.

N
um perodo marcado pela crescente incorporao
de conhecimentos nas atividades produtivas, a
inovao passou a ser entendida como varivel
ainda mais estratgica para a competitividade de organiza-
es e pases. Estes tm enfrentado as mudanas dela
decorrentes de forma diferenciada, tendo em vista suas
especificidades histricas e socioeconmicas e as possi-
bilidades permitidas pela sua insero geopoltica. Alguns
pases tm obtido melhores resultados tanto em termos do
aproveitamento das oportunidades apresentadas, como
pela superao das dificuldades inerentes ao processo de
transformao. Este trabalho argumenta que esses pases
conseguiram definir e implementar novas estratgias ca-
pazes de reforar e ampliar suas polticas cientficas,
tecnolgicas e industriais. Essas polticas realam a
mobilizao dos processos de aquisio e uso de conhe-
cimentos e de capacitaes produtivas e inovativas como
parte integrante fundamental de suas estratgias de desen-
volvimento. Tal mobilizao estruturada a partir do con-
ceito de sistemas de inovao.
Na segunda metade dos anos 90, a palavra mgica
inovao chegou ao Brasil, mas parece ainda no ter sido
assimilada e talvez sequer bem compreendida. De fato, ela
tem sido includa na agenda das polticas industriais e
tecnolgicas. Porm, no se percebem resultados mais
concretos das polticas implementadas, e o desempenho
inovativo da economia brasileira continua modesto. Na
maioria das vezes, o padro de inovao que ocorre na
economia brasileira ainda defensivo e adaptativo. A
exceo se encontra em segmentos da agroindstria
(devido ao papel da Embrapa e s especificidades do
processo de gerao e difuso de inovaes na agricultura),
em algumas atividades historicamente percebidas como
estratgicas e naquelas em que o papel do Estado foi

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fundamental na constituio de sistemas de inovao e que
se mantm sob controle nacional, como o setor de petrleo
e o aeronutico.
Este texto argumenta que a incompreenso das particu-
laridades do processo inovativo e de suas conseqncias
para o desenvolvimento tem levado a equvocos que im-
pedem avanar no sentido de criar propostas e imple-
mentaes polticas que dem conta dos desafios e opor-
tunidades colocados atualmente sociedade e economia
brasileira.
O texto est organizado da seguinte maneira: o item 2
apresenta uma breve discusso da co-evoluo das idias
conceituais e analticas sobre o processo inovativo e a for-
mulao de polticas nos pases mais desenvolvidos. Esta
co-evoluo centra-se, por um lado, no entendimento da
inovao no como um ato isolado por parte de uma em-
presa ou organizao individual, mas sim como um proces-
so sistmico e interativo e, por outro lado, na reformulao
das polticas voltadas inovao a partir de tais concep-
es. Esse item tambm argumenta que a abordagem neo-
schumpeteriana de sistemas de inovao apresenta impor-
tantes pontos de conexo com a literatura estruturalista
latino-americana produzida a partir do final dos anos 40,
especialmente no mbito da Comisso Econmica para a
Amrica Latina. O item 3 apresenta argumentos sobre a
vantagem da abordagem de sistemas de inovao, tanto
para tratar a realidade de pases como o Brasil, mas princi-
palmente para orientar a definio e implementao de
poltica. O item 4 argumenta que h importantes conexes
entre o enfoque neo-schumpeteriano em sistemas de ino-
vao e o pensamento latino-americano sobre desenvol-
vimento. O item 5 apresenta as novas polticas imple-
mentadas pelos pases mais avanados a partir do
referencial de sistemas de inovao. O item 6 discute os
principais desafios a serem superados por pases em de-
senvolvimento para definir e colocar em prtica polticas
voltadas a sistemas de inovao.
A CO-EVOLUO DAS IDIAS SOBRE
INOVAO E DAS POLTICAS INDUSTRIAIS
E TECNOLGICAS
Sabe-se que at mesmo economistas que colocaram o
processo de inovao no centro de suas teorias de desen-
volvimento, como Joseph Schumpeter, no o estudaram em
profundidade. apenas a partir do final dos anos 60 que,
atravs de diversos estudos empricos houve um avano
da compreenso sobre o significado da inovao. At
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SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO ...
ento, a inovao era vista como ocorrendo em estgios
sucessivos e independentes de pesquisa bsica, pesqui-
sa aplicada, desenvolvimento, produo e difuso (viso
linear da inovao). Geralmente a discusso sobre as fon-
tes mais importantes de inovao polarizava-se entre aque-
les que atribuam maior importncia ao avano do desen-
volvimento cientfico (science push) e os que destacavam
a relevncia das presses da demanda por novas tecno-
logias (demand pull).
Nas dcadas seguintes, ocorre uma reviso em tal
conceituao: amplia-se a compreenso deste conceito. A
inovao passou a ser vista no como um ato isolado, mas
sim como um processo de aprendizado no-linear, cumula-
tivo, especfico da localidade e conformado institu-
cionalmente. Essa reviso foi muito influenciada por dois
grandes programas de pesquisa emprica.
O primeiro foi o Projeto SAPPHO realizado sob a coor-
denao de Chris Freeman no Science and Technology
Policy Research SPRU da Universidade de Sussex. Utili-
zando como metodologia uma metfora da pesquisa em
biologia, o projeto comparou 50 inovaes que tinham
obtido sucesso1 com aquelas que no se concretizaram2 .
Os resultados (ROTHWELL et al., 1974) sugeriram que al-
gumas poucas caractersticas explicavam as diferenas entre
sucesso e falha. Alm de registrar a importncia das dife-
rentes atividades internas firma (produo, marketing,
vendas etc.) e tambm enfatizar a importncia do ambiente
nacional, o projeto apontou como principais atributos dos
casos de sucesso: as ligaes com fontes externas fir-
ma de informao cientfica e tecnolgica os inovado-
res que tinham obtido sucesso, apesar de possuir seu pr-
prio laboratrio interno de P&D faziam uso considervel
de fontes externas, enquanto os casos de insucesso eram
caracterizados por falhas de comunicao com as mesmas;
e a preocupao com as necessidades dos usurios e for-
maes de redes inovaes que falharam eram caracteri-
zadas por falta de comunicao com os usurios, ao passo
que as que tinham tido sucesso caracterizaram-se por ten-
tativas explcitas de entender as necessidades dos usuri-
os, quase sempre atravs de processos cooperativos e
interativos.
Enquanto o SAPPHO dirigiu a anlise para a inovao,
a Yale Innovation Survey YIS realizada nos EUA con-
centrou-se no entendimento das estratgias das grandes
empresas norte-americanas para o desenvolvimento de
novos produtos e processos. Os resultados da YIS
demonstraram a extrema importncia, para a inovao, da
acumulao de capacitaes internas, fundamentais para
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que as empresas pudessem interagir com o ambiente ex-
terno. Mostraram tambm que a engenharia reversa era uma
forma utilizada pela grande maioria das empresas norte-
americanas para apropriao de conhecimentos gerados na
economia como um todo.
Nesse sentido, evidenciou-se a relevncia de fontes de
informao externas firma, em particular as associadas,
principalmente, aos fluxos de conhecimento entre agentes
produtivos da mesma cadeia de produo e, em escala re-
duzida, universidade. Os resultados da YIS mostraram
ainda que a freqncia e intensidade das relaes de coo-
perao dependem significativamente de polticas pbli-
cas direta ou indiretamente voltadas para o desenvolvimen-
to cientfico e tecnolgico (KLEVORICK et al., 1995) e
apresentam significativas diferenas por reas cientficas,
setores de atividade e natureza das inovaes.3
Estes estudos empricos demonstraram, pela primeira
vez, a importncia de redes formais e informais de inova-
o, mesmo que a palavra rede no fosse utilizada. Tais
trabalhos representam, de fato, os pilares bsicos sobre
os quais, nos ltimos 25 anos, vem sendo desenvolvida
uma teoria da inovao.
A ligao dessa idia com a conceituao do processo
inovativo e com as propostas de polticas de inovao
ocorre atravs do Directorate for Science Technology and
Industry (DSTI) da OECD. Mais especificamente: atravs
da formao de um grupo ad hoc de assessoramento em
Cincia, Tecnologia e Competitividade que contava com
Franois Chesnais (do prprio DSTI), Christopher Freeman,
Keith Pavitt (ambos ex-integrantes do DSTI) e Richard
Nelson, entre outros. O grupo produziu Technical Change
and Economic Policy (OECD, 1980) sem dvida o pri-
meiro documento de poltica de inovao elaborado por um
organismo internacional a desafiar as interpretaes
macroeconmicas tradicionais para a crise dos anos 70 e
que enfatizou o papel das novas tecnologias para sua even-
tual superao: a difuso da eletrnica para os demais
setores industriais e de servios resultar em uma econo-
mia onde a tecnologia influencie a inovao em toda a parte
(OECD, 1980, p. 48).
O carter sistmico da inovao j era reconhecido nos
documentos de trabalho do grupo:
the coupling mechanisms between the education system,
scientific institutions, R&D facilities, production and markets
have been an important aspect of the institutional changes
introduced in the successful national innovation systems
(FREEMAN, 1982a).
Mais ainda: foi naquele momento (incio dos anos 80)
que se reconheceu, tambm nos pases avanados, que as
decises e estratgias tecnolgicas so dependentes de
fatores muito mais amplos como aqueles relativos aos
setores financeiros, sistemas de educao e organizao
do trabalho (sinalizando j uma definio de sistema na-
cional de inovao). interessante perceber que con-
forme observado por diversos autores latino-americanos
e caribenhos, desde os anos 70 , para entender a dinmi-
ca do desenvolvimento industrial e tecnolgico e propor
polticas adequadas para sua mobilizao, fundamental
considerar e atuar sobre os condicionantes do quadro
macroeconmico, poltico, institucional e financeiro espe-
cfico de cada pas. A percepo fundamental que levou a
esta nfase foi a observao de que esse contexto nos
pases menos desenvolvidos (PMDs) constitui-se em im-
portante poltica implcita, que pode dificultar e at anu-
lar as polticas explcitas especficas (HERRERA, 1971).4
Mais significativo, porm, que estes trabalhos par-
ticularmente os de Chris Freeman (1982a, 1982b) associ-
am essas idias sobre o processo inovativo ao surgimento
do novo paradigma tecnolgico proveniente da idia da
evoluo do capitalismo em termos de ondas de crescimen-
to e depresso de longo prazo, de que h necessidade de
iniciativas governamentais para se dar conta da incerteza
e de um pressuposto (certamente polmico no contexto da
OCDE) de que o livre comrcio seria desvantajoso para
pases menos desenvolvidos.
O passo seguinte, de maior impacto, foi a proposta, no
Sundquist Report (OECD, 1988), de se adotar uma abor-
dagem integrada para questes sociais, econmicas e
tecnolgicas com evidentes implicaes para a formula-
o de polticas. No mesmo ano foi publicada a clssica
coletnea Technical Change and Economic Theory (DOSI
et al., 1988), que introduziu na literatura acadmica a idia
de sistemas de inovao. O DSTI implementou o pro-
grama TEP (the TechnologyEconomy Programme) du-
rante o perodo 1989 1992. Esse programa teve o efeito
de, pela primeira vez, transplantar para os documentos de
polticas da OCDE as novas idias sobre sistemas de ino-
vao que iam surgindo a partir das pesquisas anterior-
mente mencionadas. Principalmente no seu documento-
sntese final Technology and the Economy: The Key
Relationships (OECD, 1992b), foram introduzidos os con-
ceitos fundamentais advindos dos estudos de inovao
formao de redes de cooperao, parcerias estratgi-
cas, spillovers, a importncia do conhecimento tcito.
Com maior significado de longo prazo na discusso e
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implementao de polticas, foi introduzido o conceito de
sistema nacional de inovao.5
Essas evolues tiveram como conseqncia a maior
relevncia dada aos estudos de polticas da OCDE, s li-
gaes e conexes dentro dos sistemas nacionais de ino-
vao, assim como a imediata nfase da viso sistmica nas
propostas de polticas inovadoras. Este um ponto que
ser discutido em detalhe mais adiante. Aqui deve-se des-
tacar apenas a dupla caracterstica das novas polticas: a
inovao passa a ser o mais importante componente das
estratgias de desenvolvimento (e no apenas das polti-
cas de C&T ou das polticas industriais); e as polticas a
ela direcionadas passam a ser entendidas como polticas
direcionadas a sistemas de inovao.
O foco em conhecimento, aprendizado e interatividade
deu sustentao idia de sistemas de inovao
(LUNDVALL, 1992; 1995; FREEMAN, 1988), destacando
os ambientes nacionais ou locais onde os desenvolvimentos
organizacionais e institucionais produzem condies que
permitem o crescimento de mecanismos interativos nos quais
a inovao e a difuso de tecnologia se baseiam (OECD,
1992a, p. 238).
O sistema de inovao conceituado como um
conjunto de instituies distintas que contribuem para o
desenvolvimento da capacidade de inovao e aprendizado
de um pas, regio, setor ou localidade e tambm o afetam.
Constituem-se de elementos e relaes que interagem na
produo, difuso e uso do conhecimento. A idia bsica
do conceito de sistemas de inovao que o desempenho
inovativo depende no apenas do desempenho de empresas
e organizaes de ensino e pesquisa, mas tambm de como
elas interagem entre si e com vrios outros atores, e como
as instituies inclusive as polticas afetam o desenvol-
vimento dos sistemas. Entende-se, deste modo, que os
processos de inovao que ocorrem no mbito da empresa
so, em geral, gerados e sustentados por suas relaes com
outras empresas e organizaes, ou seja, a inovao
consiste em um fenmeno sistmico e interativo, caracte-
rizado por diferentes tipos de cooperao.
Com relao a esse ltimo ponto, conclui-se que esses
sistemas contm no apenas as organizaes diretamente
voltadas ao desenvolvimento cientfico e tecnolgico, mas
tambm, e principalmente, todas aquelas que, direta ou in-
diretamente afetam as estratgias dos agentes. Um corolrio
de tal entendimento que, por exemplo, o setor financeiro e
as polticas macroeconmicas mais amplas passam tambm
a ser objeto de preocupao e ao dos policy-makers.
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SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO ...
A UTILIDADE DO CONCEITO DE
SISTEMAS DE INOVAO
As razes que explicam porque a abordagem de siste-
mas de inovao (SI) atraiu tanto interesse como ferramenta
que permite compreender e orientar os processos de cria-
o, uso e difuso do conhecimento,6 esto relacionadas
ao renascimento do interesse em compreender as mudan-
as tcnicas e as trajetrias histricas e nacionais rumo ao
desenvolvimento. Foi particularmente relevante o fato de
o conceito ter sido criado e desenvolvido em meados dos
anos 80, exatamente quando tomava corpo, e rapidamente
se difundia, a tese sobre a acelerao da globalizao eco-
nmica que, inclusive, foi associada hiptese de uma
certa tendncia ao tecnoglobalismo. O desenvolvimento
desta abordagem reforou o foco no carter localizado (e
nacional) da gerao, assimilao e difuso da inovao
em oposio idia simplista de um suposto tecno-
globalismo. A capacidade inovativa de um pas ou regio
vista como resultado das relaes entre os atores eco-
nmicos, polticos e sociais, e reflete condies culturais
e institucionais prprias.
Ao se incorporarem e consolidarem os novos modos de
compreenso de inovao, privilegia-se a produo ba-
seada na criatividade humana ao invs das trocas comer-
ciais e da acumulao de equipamentos e de outros recursos
materiais e a inovao e o aprendizado passam a ser
caracterizados como processos interativos com mltiplas
origens. Portanto, reforada a relevncia das inovaes
incrementais e radicais e a complementaridade entre elas,
assim como entre as inovaes organizacionais e tcnicas
e suas distintas fontes internas e externas empresa. Esta,
por sua vez, vista como uma organizao inserida em
ambientes socioeconmicos e polticos que refletem
trajetrias especficas. Assim, cada caso deve ser enten-
dido de acordo com suas peculiaridades, sua posio e seu
papel nos contextos nacional e internacional, para que se
avalie qual deve ser a estratgia mais apropriada a seu
desenvolvimento.
Alm da compreenso da natureza sistmica da inovao,
destaca-se tambm a importncia da anlise das dimenses
micro, meso e macroeconmicas, assim como a das
caractersticas das esferas produtiva, financeira, social,
institucional e poltica. Argumenta-se que, tambm aqui, o
enfoque sistmico permite considerar o modo de insero
dos diferentes pases na economia e na geopoltica mundial.
Outro avano crucial consolidado na abordagem de SIN
refere-se constatao de que o conceito de inovao no
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se restringe a processos de mudanas radicais na frontei-
ra tecnolgica, realizados quase que exclusivamente por
grandes empresas atravs de seus esforos de pesquisa e
desenvolvimento (P&D). So importantes as conseqn-
cias do reconhecimento de que a inovao se estende para
alm das atividades formais de P&D e inclui novas formas
de produzir bens e servios, que lhe so novos, indepen-
dentemente do fato de serem novos, ou no, para os seus
competidores domsticos ou estrangeiros. Essa percep-
o ajuda a evitar diversas distores, incentivando os
policy-makers a adotarem uma perspectiva mais ampla
sobre as oportunidades para o aprendizado e a inovao
em pequenas e mdias empresas (PMEs) e tambm nas
chamadas indstrias tradicionais. As implicaes dessas
polticas so significativas, particularmente, em relao aos
PMDs.
Este tipo de abordagem revela-se de muita utilidade para
esses pases. Ao invs de ignorar as especificidades dos
diferentes contextos e atores locais, os principais blocos
do enfoque em sistemas de inovao exigem que elas se-
jam captadas e analisadas. A contextualizao na anlise
do processo de aprendizagem e capacitao tem particular
importncia para pases e regies menos desenvolvidos.
Aqui reiteramos que, na discusso sobre gerao e uso de
conhecimentos de relevncia para fins econmicos, o con-
texto importa e a geopoltica ainda mais. A nfase em tra-
tar a inovao como um processo cumulativo e especfico
ao contexto determinado permite desmistificar, por exem-
plo, idias simplistas sobre as possibilidades de gerar,
adquirir e difundir tecnologias em pases menos desenvol-
vidos. Tal nfase torna claro que a aquisio de tecnologia
no exterior no substitui os esforos locais. Ao contrrio,
necessrio muito conhecimento para poder interpretar a
informao, selecionar, comprar (ou copiar), transformar e
internalizar a tecnologia importada.
Outro aspecto essencial para todos os pases, especial-
mente os menos desenvolvidos, o papel central dado
inovao para a competitividade dinmica e sustentvel
(COUTINHO; FERRAZ, 1994). Esta contrasta com a usual
prioridade dada explorao das vantagens competitivas
tradicionais (como baixos custos de mo-de-obra e de ex-
plorao de recursos naturais sem uma perspectiva de lon-
go prazo e manipulao da taxa de cmbio), as quais
Fajnzylber (1988) chamou de esprias. Este mais um
exemplo das coerncias identificadas entre a abordagem
utilizada em sistemas de inovao e o pensamento latino-
americano sobre desenvolvimento. Explicitar essas cone-
xes torna-se um tema relevante para este texto, tendo em
38
vista as implicaes e propostas de polticas delas decor-
rentes.
CONEXES ENTRE O ENFOQUE EM SISTEMAS
DE INOVAO E O PENSAMENTO LATINO-
AMERICANO SOBRE DESENVOLVIMENTO
Inicialmente deve ser ressaltado o fato de que os fun-
damentos de ambas as escolas coincidem com a tradio
de abordagem da realidade econmica cujo foco princi-
pal a produo ao invs da troca, como na viso clssi-
ca dos fisiocratas (REINERT; REINERT, 2003). Essa tra-
dio, cujas razes podem ser encontradas na Itlia
renascentista (SERRA, 1616), sugere que a riqueza se
origina de fontes imateriais: fundamentalmente, da
criatividade (conhecimento) e que a acumulao de ati-
vos ocorre por meio da incorporao de novas tecnologias
que alteram o estoque do conhecimento (inovao).
a partir da nfase inicial no conhecimento e nos re-
tornos crescentes a ele associados que podem ser des-
critos os mecanismos positivos de retro-alimentao na
economia, que levam a ciclos virtuosos de desenvolvi-
mento num sistema nacional. A idia da especificidade
nacional presente nos trabalhos renascentistas carac-
terstica tambm das vises cepalina e neo-schum-
peteriana especialmente a partir das conexes com os
trabalhos da escola alem, em particular em List (1856) que
tambm j enfatizava a percepo sistmica.7
Portanto, para ambas as vises, os processos de desen-
volvimento econmico so caracterizados por profundas
mudanas estruturais na economia, a partir de descon-
tinuidades tecnolgicas que afetam e tambm so afe-
tadas pela estrutura produtiva, social, poltica e ins-
titucional de cada nao, sendo que cada uma delas
apresenta suas especificidades. Como no linear e
seqencial, o desenvolvimento um processo nico, que
depende de aspectos que envolvem suas especificidades
polticas, econmicas, histricas e culturais. Ele ocorre
a partir de mudanas estruturais de longo prazo, que
geram rupturas com os padres historicamente es-
tabelecidos. Tanto a teoria, quanto as recomendaes de
poltica so altamente dependentes de cada contexto
particular. Assim, a produo (e, portanto, a atividade
econmica), nas duas vises, est fortemente enraizada
na sociedade.
As formulaes centrais de Prebisch e dos neo-schum-
peterianos convergem, ainda, num ponto normalmente
ignorado pela literatura: para a dualizao do sistema
SO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 2005

capitalista, para a idia de que a evoluo do sistema produz,
por um lado, o desenvolvimento econmico sistmico e
virtuoso e, por outro, o subdesenvolvimento. Embora esse
carter dual seja geralmente associado escola cepalina,
diversos autores (REINERT, 1996; MYRDAL, 1957) enfa-
tizam que os trabalhos de Schumpeter tambm sugerem a
existncia de uma distribuio desigual dos ganhos advin-
dos do progresso tcnico, que tem razes tanto internas
(conflitos de capital e trabalho para a apropriao de tais
ganhos), quanto, principalmente externas. As fontes
externas de tal distribuio desigual tm importantes
conotaes geopolticas e ocorrem com os pases mais
avanados concentrando os avanos na fronteira tecno-
lgica e se especializando na produo e distribuio de
bens e servios mais sofisticados e os subdesenvolvidos
naqueles caracterizados por baixa produtividade e baixo
valor agregado. Myrdal, numa concepo claramente
estruturalista indica que a outra face dos crculos virtuosos
de desenvolvimento eram os crculos viciosos de subde-
senvolvimento e os efeitos perversos produzidos na
economia mundial.
Da a viso cepalina que sugeria que a ruptura com um
padro de especializao baseado na produo e exporta-
o de produtos primrios com estas caractersticas somen-
te poderia ocorrer a partir da incorporao, na regio, dos
benefcios da segunda revoluo industrial. Nesse senti-
do, a nfase dada industrializao como elemento
propagador do processo de desenvolvimento da regio por
autores como Furtado e Presbisch exatamente a mesma
que aquela dada revoluo das novas tecnologias pelos
neo-schumpeterianos.
Assim, uma atualizao da viso cepalina dos anos 50
(que enfatizava a importncia da industrializao na
Amrica Latina) encontra-se na viso neo-schumpeteriana
que discute a maneira como mudanas nos paradigmas
tcnico-econmicos alteram a fronteira tecnolgica e criam
novos conjuntos de padres, prticas e processos pro-
dutivos. A resoluo dos conflitos entre a emergncia do
novo paradigma e a estrutura institucional anterior exigiria,
em ambas as vises, um papel diferenciado dos Estados
nacionais.
Nas duas teorias, o papel do Estado fundamental para
o desenvolvimento. Nega-se a viso neoclssica tradicional
que considera os mercados como se surgissem espon-
taneamente, caracterizados por uma pretensa auto-orga-
nizao. Para cepalinos e neo-schumpeterianos, a emer-
gncia dos mercados resultado de intervenes de
poltica estabelecidas tanto do lado da oferta (desenvol-
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SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO ...
vimento de instituies, quadro de referncias legal,
estabelecimento de infra-estrutura, etc.), quanto do lado
da demanda.
AS NOVAS POLTICAS DE INOVAO
Conforme foi mostrado em outros textos, mesmo durante
o auge do neoliberalismo, os Estados jamais deixaram de
intervir fortemente para fomentar o desenvolvimento pro-
dutivo e tecnolgico e a expanso de setores estratgicos
para a dinmica estrutural, mesmo que estas polticas fos-
sem camufladas por imperativos estratgico-militares
(ERBER; CASSIOLATO 1995). Na maior parte dos casos,
as novas polticas incluem o desenvolvimento e difuso
de novas tecnologias por meio da promoo das ativida-
des de P&D e do estmulo difuso e cooperao nas re-
as de pesquisa genrica de longo prazo. Explicitamente,
tambm visam a promover a consolidao das bases regio-
nais para o desenvolvimento tecnolgico, o reforo de
malhas de pequenas e mdias empresas e o desenvolvi-
mento de atividades consideradas estratgicas para o cres-
cimento econmico domstico.
Quanto forma, destaca-se a tendncia de as polticas
focalizarem conjuntos de atores e seus ambientes, visan-
do potencializar, disseminar e fazer com que seus resulta-
dos sejam mais eficazes. Os diferentes contextos, sistemas
cognitivos e regulatrios e formas de articulao, de coo-
perao e de aprendizado interativo entre agentes so re-
conhecidos como fundamentais na gerao, aquisio e
difuso de conhecimentos, particularmente aqueles que so
tcitos. Paralelamente, assiste-se ao desenvolvimento de
instrumentos que abarcam estes atores coletivos, em
complementao tradicional nfase a atores individuais.
Assim, as novas polticas centradas na promoo de sis-
temas de inovao e nas relaes entre empresas e demais
atores diferem das polticas baseadas nas antigas vises
dicotmicas e lineares da inovao. Por um lado, supera-
se o dilema de fomentar o lado da oferta ou da demanda de
tecnologias, como se estas fossem alternativas excludentes,
por outro supera-se a viso funcional, pontual e hierar-
quizada do processo de gerao e difuso de conhecimen-
to (cincia, tecnologia, inovao).
Algumas destas polticas tm se concretizado atravs
do estmulo formao de novas instituies e organiza-
es de natureza coletiva, e da implementao de aes que
estimulam as empresas e demais atores locais a interagirem.
Alm dos projetos de pesquisa e desenvolvimento con-
juntos, tais aes tm includo a formao e capacitao
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de recursos humanos, informao, design, etc. Ressalta-
se que estas polticas voltadas para a promoo da
interatividade de forma alguma substituem as aes de
apoio pblico infra-estrutura cientfica e tecnolgica. Na
Era do Conhecimento, torna-se ainda mais fundamental o
fortalecimento das instituies de ensino e pesquisa, den-
tro de uma estratgia orquestrada de planejamento de lon-
go prazo. Portanto, as novas polticas, alm de reforarem
as instituies cientficas e tecnolgicas, enfatizam a im-
portncia da interao entre diferentes atores, apostando
que a gerao, aquisio e difuso de conhecimentos cons-
tituem, de fato, processos interativos e simultneos.
(LASTRES; CASSIOLATO, 2003).
Alguns pases vm adotando estratgias que visam,
explicitamente, a mobilizao de sistemas de inovao
(CASSIOLATO, 1999). A Sucia, por exemplo, ao perceber
a perda de competitividade de sua indstria de commodities
de papel e celulose, tendo em vista a maior eficincia de
competidores brasileiros e tailandeses, resolveu rees-
trutur-la em meados dos anos 90. Essa mudana estrutu-
ral foi realizada a partir da organizao de processos coo-
perativos entre produtores de papel e celulose, produtores
de bens de capital para esse segmento centros pblicos
de pesquisa, empresas locais de software, sob a coorde-
nao conjunta do governo sueco e da confederao da
indstria. O programa visava a aprofundar o sistema de
produo e de inovao nesse segmento, de forma a per-
mitir uma especializao em papis especiais. O resultado
lquido foi a mudana do padro de especializao e a maior
agregao de valor no pas. No plano institucional, o go-
verno sueco promoveu uma importante mudana, no in-
cio da primeira dcada de 2000. E o ponto mais significati-
vo dessa mudana foi a criao de uma agncia (Vinova)
para focalizar as aes de poltica em sistemas de inova-
o (EDQUIST, 2003).
Mesmo sem explicitarem essa viso sistmica, h ou-
tros pases que, na prtica, vm envolvendo atores e mo-
bilizando elementos similares. No caso dos EUA, exemplos
so os projetos do Sematech para a indstria de semicon-
dutores, em meados dos anos 80 e o do Supercar, no in-
cio da dcada de 90 organizado sob a coordenao do US
Council for Automotive Research (instituio fundada pela
Ford, General Motors e Chrysller), em que o Governo Fe-
deral exercia a coordenao da poltica (atravs do Depar-
tamento de Comrcio) e alocava recursos (aproximadamente
US$ 1 bilho do oramento do Departamento de Energia).8
No Japo, arranjos de cooperao vm sendo promovidos
freqentemente pelo governo, e o suporte a redes de P&D
tem desempenhado importante papel na poltica governa-
mental para a rea. Estima-se que cerca de 4/5 do oramen-
to governamental para P&D sejam alocados a projetos de
colaborao, envolvendo vrias associaes de pesquisa
e consrcios industriais e ainda a montagem de centros de
pesquisa geridos por grupos de empresas (LASTRES,
1994). Amsden (2004) mostra como neste e nos demais
pases asiticos os governos seguem fomentando ativa-
mente a substituio de importaes de peas e compo-
nentes nas indstrias de alta tecnologia por empresas de
capital local o que configura as polticas de estruturao
dos novos setores.
As aes de poltica voltadas para o estmulo de pro-
cessos de cooperao e interao entre empresas, e en-
tre estas e outras organizaes dos sistemas nacionais
de inovao, tm obtido resultados significativos. Ape-
sar das dificuldades metodolgicas para mensurar pro-
cessos de cooperao, as evidncias disponveis tm
confirmado a sua generalizao. De acordo com dados da
II European Community Innovation Survey, mais de 30%
das empresas europias responderam dispor de arranjos
cooperativos com diferentes parceiros, voltados para a
inovao. Nos pases nrdicos, esta percentagem ain-
da maior do que a mdia europia, com mais de 60% das
empresas inovadoras declarando utilizar algum tipo de
cooperao.
No final da dcada passada um grupo de trabalho
(Focus Group on Innovative Networks) foi estabelecido
na OCDE visando, especificamente, investigao deta-
lhada de tais processos.9 Alm de examinar os dados das
pesquisas de inovao, o grupo realizou uma srie de in-
vestigaes empricas10 em diferentes pases, concluindo
que as empresas que inovam (geralmente entre 40% e 80%
das empresas pesquisadas) tm uma forte tendncia a co-
laborar. Os resultados desse esforo coincidem integral-
mente com as concluses e proposies sugeridas nos
trabalhos iniciais dos anos 80 (FREEMAN, 1983; 1987;
LUNDVALL, 1988). Percebe-se ainda uma intensa diferen-
ciao dos padres de colaborao e interao. Isto , exis-
tem especificidades nacionais nesses padres. Os siste-
mas nacionais de inovao apresentam diferenas com
relao extenso, ao motivo e natureza das colabora-
es, ligadas em especial orientao das polticas pbli-
cas (macroeconmica e de C,T&I), aos quadros de refern-
cia institucional e a padres de especializao produtiva.
Por fim, aponta-se que os processos de interao e cola-
borao ocorrem predominantemente entre empresas do-
msticas. Mesmo que empresas estrangeiras principal-
40 SO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 2005

mente clientes e fornecedores de materiais e componentes
tambm tenham uma funo importante nos acordos
cooperativos nacionais voltados inovao, elas cumprem
um papel secundrio.
Resumindo, principalmente nos pases mais avanados,
a forma de atuao do Estado no campo das polticas in-
dustriais e tecnolgicas tem-se alterado, havendo cada vez
mais interesse em promover as interaes e a cooperao
entre os agentes visando a inovao. No prximo item pre-
tende-se apontar como as novas polticas de inovao vm
sendo traduzidas para o contexto dos pases em desenvol-
vimento.
AS NOVAS POLTICAS E OS PASES EM
DESENVOLVIMENTO: DESAFIOS A
SEREM SUPERADOS
Com a constatao da ineficcia das polticas neoliberais
do Consenso de Washington, a premncia na formulao
de alternativas levou a uma maior percepo da importncia
da inovao e do conhecimento como importantes deter-
minantes nos processos de desenvolvimento. A partir de
ento, a nfase promoo de sistemas de produo e de
inovao, a formatos associativos e a rede, passou a
orientar as polticas tambm na maioria dos pases menos
desenvolvidos (PMDs). Tais propostas foram enca-
minhadas, em sua maioria, por agncias internacionais, e
passaram a influenciar as estratgias implementadas em
vrios pases. Entretanto, ainda persistem profundas
diferenas, tanto na compreenso e forma como tais
agncias as utilizam como na abordagem de sistemas de
inovao acima apresentada.
Em primeiro lugar, as propostas formuladas por agncias
internacionais continuam se valendo de uma viso parcial
do processo de globalizao, o que sugere a idia de
convergncia dos processos de desenvolvimento e padro-
nizao do espao econmico global. Da a proposio de
modelos genricos de poltica baseados em benchmarks e
best practices, os quais tm como referncia o desempenho
de grandes empresas multinacionais e as instituies de
alguns pases desenvolvidos. No entanto, a abordagem de
sistemas de inovao nega que tanto as tecnologias, quanto
as suas formas de promoo, tendam a se tornar globais
no sendo, desse modo, passveis de generalizao. Tal
abordagem nega ainda a possibilidade de existncia de
instituies-padro passveis de rplica. O reconhecimento
da especificidade de cada sistema local significa que no h
uma nica frmula comum a ser aplicada em todos os casos
SO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 2005
SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO ...
e implica conjuntos especficos de requerimentos que variam
no tempo e podem levar a diversos caminhos.
Uma segunda diferena, que correlata, a ignorn-
cia da influncia dos diferentes contextos macroeco-
nmicos e nacionais, que chegam a constituir polticas
implcitas com o poder de dificultar e at anular as polti-
cas explcitas especficas. Uma terceira diferena refere-
se ao papel das diversas instncias governamentais na
formulao e implementao de polticas em PMDs. A
nfase nas agncias locais e no fortalecimento do capital
social local tem sido acompanhada por uma meno ex-
plcita diminuio da importncia do poder do gover-
no nacional e o conseqente aumento do papel das ins-
tncias locais e do chamado terceiro setor (em especial
as ONGs). Alm do possvel questionamento da falta de
legitimidade dessas organizaes, deve-se recordar que,
na abordagem de sistemas de inovao, est explcita a
importncia da sua dimenso nacional. Assim e de acor-
do com a abordagem apresentada aqui a efetividade das
polticas locais ser reforada com sua articulao es-
tratgia nacional e at supranacional. Mostra-se neces-
sria uma coordenao dos diferentes nveis (desde o
local, ao nacional e internacional) e tipos de polticas,
assim como agncias intervenientes o que demanda uma
forma de ao que s pode ser realizada na instncia mais
elevada do governo.
Outra diferena de como os sistemas de inovao so
vistos pelos organismos internacionais de financiamento
refere-se suposio de que o acesso ao mercado externo
traz oportunidades de aprendizado superiores e que, por-
tanto, a poltica industrial deve priorizar exportaes. Como
decorrncia disso, uma parte significativa das prioridades
das polticas de desenvolvimento industrial e tecnolgico
atualmente em vigor est ainda mais fortemente centrada
nas possibilidades de exportao e nas empresas exporta-
doras. No entanto, torna-se cada vez mais evidente que os
produtores locais, que operam em cadeias globais, encon-
tram barreiras significativas para desenvolver capacitao
inovativa e que cadeias integradas em mbito nacional (ou
que se estendem aos pases vizinhos) proporcionam me-
lhores oportunidades para isso. Schmitz (2005), por exem-
plo, assinala que os resultados de pesquisas empricas
indicam que as empresas que tm os mercados nacio-
nais ou regionais como alvo investem mais em design e
marketing e tm adquirido capacidades que no foram
desenvolvidas pelos fabricantes que exportam para a
Amrica do Norte ou para a Europa. Assim, ele demonstra
que essas empresas deveriam ser as novas heronas no
41
JOS E DUARDO C ASSIOLATO / H ELENA M ARIA MARTINS L ASTRES
debate de poltica industrial. Essas concluses so con-
sistentes com os resultados da anlise de mais 30 sistemas
produtivos e inovativos locais realizados pela RedeSist em
diferentes estados brasileiros (CASSIOLATO, et al., 2003).
Deve-se notar que esta prtica de utilizar novos enfo-
ques como o de sistema de inovao apenas como um r-
tulo novo em posturas tradicionais vem sofrendo srias
crticas. Como apontado, por exemplo, por Reinert e Reinert
(2003, p. 5):
em nossa viso, existe um risco de se implementar a abor-
dagem de sistemas nacionais de inovao como uma fina
camada de glac num slido bolo neoliberal.11
Assim, se verdade que as propostas de poltica
sugeridas por organizaes internacionais passam a dar
nfase a variveis como conhecimento e inovao, elas
continuam a conceber a interveno do Estado a partir das
necessidades de compensar ou corrigir as imperfeies do
mercado, e de criar instituies adequadas ao seu bom
funcionamento quase sempre aquelas que se referem
especificamente evoluo histrica dos pases anglo-
saxes. A poltica tecnolgica da maioria dos pases em
desenvolvimento (inclusive o Brasil) parte do pressupos-
to de que o papel do Estado fundamentalmente auxiliar,
deixando ao mercado a definio dos programas empresa-
riais. Tal poltica assim parte de uma agenda reformis-
ta que aceita a interveno para corrigir falhas de mer-
cado, supostamente relativas ao tempo de reao dos
empresrios aos estmulos trazidos pela concorrncia
advinda da desregulamentao e abertura e a carncias do
mercado de capitais.
E, principalmente, as polticas continuam a ser horizon-
tais e voltadas ou entidade empresarial isoladamente
(por meio da concesso de benefcios fiscais e creditcios)
ou relao universidade-empresa. Ora, como sugere a li-
teratura, mecanismos de estmulo (fiscal e creditcio)
empresa individual so no mximo subsidirios (alguns
pases, como o Reino Unido simplesmente no o utilizam)
e os processos de colaborao universidade-empresa res-
pondem por uma pequena parcela da cooperao voltada
inovao. Assim, o Brasil continua a ter uma atitude t-
mida e parcial quanto a essa importante questo.
CONCLUSES
Utilizando uma abordagem histrica para analisar o pa-
pel do Estado no mbito das polticas industrial e tecnolgica
Freeman (1983) mostra que as mudanas estruturais associ-
42
adas a grandes revolues tecnolgicas tm levado a uma
constante redefinio do grau e forma da interveno p-
blica;12 essa redefinio no implica em maior ou menor grau
de interveno, mas sim em diferentes formas de interven-
o; a diviso de atribuies entre Estado e setor privado
envolve necessariamente complexos fenmenos sociais de
aprendizado de agentes e grupos, assim como os conflitos
sociais e polticos a eles associados. Lembrando, portanto,
que o que muda ao longo do capitalismo a natureza da
interveno e as maneiras pelas quais ela se apresenta, o
autor observa que, acompanhando a diversidade, h trs
caractersticas gerais que merecem ser resgatadas:
- a experincia histrica de ciclos e mudanas nos pro-
cessos de concorrncia internacional tem demonstrado a
crescente importncia da orientao do Estado, tanto na
educao bsica e nos demais nveis como na pesquisa;
- a necessidade de envolvimento do Estado para admi-
nistrar os problemas de instabilidade da moeda, taxas de
cmbio, taxas de juros, confiana no sistema bancrio e de
crdito;
- as mudanas de paradigma tecnolgico trazem novas
necessidades por regulamentao e desregulamentao
que invariavelmente demandam a interveno do Estado.
A perspectiva histrica mostra que cabem ao Estado
papis da maior importncia, seja como agente estruturante
das novas foras produtivas, seja como propulsor e
orientador da sua difuso atravs da economia e socieda-
de. Constituem um elemento importante dessa viso as
coalizes estratgicas entre o Estado e os segmentos da
sociedade civil, com objetivos e compromissos recprocos
definidos de forma explcita. Por outro lado, a nfase pre-
servao e promoo da diversidade e a importncia atri-
buda cooperao conferem ao Estado importante papel
de coordenador das necessrias polticas descentralizadas
isso tudo dentro de um projeto de desenvolvimento de
longo prazo para o pas.
H claras proposies de poltica que emanam da abor-
dagem de sistemas de inovao que poderiam inspirar a
poltica brasileira. Inicialmente, necessria uma transfor-
mao do sistema nacional de inovao, no sentido de
incorporar os sistemas baseados nas novas tecnologias.
Em segundo lugar, deve-se buscar o apoio substantivo a
mudanas na estrutura produtiva, isto , transio de
trajetrias nas diferentes atividades econmicas permiti-
das pelas mesmas novas tecnologias.
Em ambos os casos, a abordagem enfatizada neste tex-
to sugere a inoperncia das chamadas polticas neutras.
SO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 2005

Estas, que tm sido sugeridas e implementadas a partir das
recomendaes das agncias internacionais, podem ser to
irrelevantes que tero efeito nulo. Esse , por exemplo, o
caso dos incentivos fiscais generalizados voltados a P&D.
Podem at gerar efeitos perversos ao acirrarem as desigual-
dades, como o caso das polticas que tentam buscar a
modernizao rpida atravs da importao pura e simples
de equipamentos. Cabe ao Estado o carter pr-ativo vol-
tado para coordenao e induo dos processos de trans-
formao produtiva, visando internalizar os benefcios
potenciais proporcionados por tecnologias de um novo
paradigma tecnolgico.
Por fim, a poltica de sistemas de inovao deve apre-
sentar claramente um vis pr-emprego. Assim, o governo
deveria estimular com clareza sistemas produtivos e
inovativos caracterizados pela alta importncia de inova-
es de produto dado que eles tendem a apresentar um
efeito lquido positivo de gerao de novos empregos. Por
outro lado, sistemas produtivos e inovativos na qual ino-
vaes de processo so mais relevantes deveriam combi-
nar as necessrias polticas de inovao a outras que amor-
tecessem a queda no emprego resultante.
NOTAS
1. Definidas como sucesso comercial: lucratividade e ampliao de
fatia de mercado.
2. Inovaes que no deram certo, que consumiram muitos recur-
sos sem que se obtivesse sucesso comercial como foi o caso do
couro sinttico da Dupont, para o qual foram investidos 500 mi-
lhes de dlares.
3. No mesmo perodo, uma srie de trabalhos capitaneados por
Nathan Rosenberg na Universidade de Stanford tambm propiciou
um melhor entendimento do processo inovativo. O pice destes
trabalhos a produo do chamado chain link model (KLINE;
ROSENBERG, 1986) que teve um profundo impacto nos policy-
makers e na elaborao do Manual de Oslo.
4. Ver tambm Katz (2005) e Coutinho (2005).
5. When the outcome of this programme was summed up in
Montreal in 1991, the concept, National systems of Innovation,
was given a prominent place in the conclusions (LUNDVALL,
1992, p. 5).
6. Veja Lundvall (1992) e Freeman (1995).
7. Para detalhes ver Lastres (1994).
8. Uma dimenso particularmente importante da interveno norte-
americana refere-se ao federalismo do pas. Existem 83.000 insti-
tuies de poltica industrial em nvel subnacional no pas e as ins-
tituies financeiras locais desempenham um papel importante no
financiamento de atividades de longo prazo (CASSIOLATO;
BRITTO, 1997).
SO PAULO EM PERSPECTIVA, v. 19, n. 1, p. 34-45, jan./mar. 2005
SISTEMAS DE INOVAO E DESENVOLVIMENTO ...
9. Ver os resultados das pesquisas do grupo da OCDE em Christensen
et al. (1999) e OECD (1999).
10. Utilizou-se a metodologia pioneira desenvolvida pelo grupo da
Universidade de Aalborg para um trabalho sobre cooperao na Di-
namarca (a pesquisa DISKO). Ver: <www.aalborg.auc.dk>.
11. We argue that by integrating some Schumpeterian variable to
mainstream economics we may not arrive at the root causes of
development. We risk applying a thin icing on what is essentially
a profoundly neoclassical way of thinking [] As emphasized in
the NIS approach, it is crucial to understand the different national
contexts (REINERT; REINERT, 2003, p. 60).
12. Por exemplo, a institucionalizao de organismos de defesa da
concorrncia no pode ser compreendida sem se levar em conside-
rao as profundas mudanas associadas ao surgimento de grandes
empresas e concorrncia oligopolista do incio do sculo XX, que
tornaram ultrapassadas a concorrncia atomizada entre pequenas
empresas tpicas do incio do sculo XIX.
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