O Leviathan declinante: a crise

brasileira dos anos 80

scielo.br

Brasilio Sallum Jr.; Eduardo Kugelmas

RESUMO

Este artigo faz um balano da crise brasileira dos anos 80. Busca analisar a
interao entre crise econmica e transformao poltica, enfatizando a
importncia da distino conceituai entre Estado e regime poltico. Usa siste-
maticamente tais conceitos para explicar a natureza da crise e as dificuldades
da transio para a democracia. E salientada a ruptura das alianas que sus-
tentaram o velho Estado desenvolvimentista surgido nos anos 30 e a exten-
so das dificuldades que retardaram a emergncia de um novo pacto
hegemnico.

ABSTRACT

This article evalvates the Brazilian crisis in the Eighties, analysing the feed-
back between economic crisis and political change. Its approach emphatizes
the importance of the difference between the concepts of State and political
regime. These two concepts are used in a systematic way to explain the
nature of the crisis and the difficulties of the transition tomards democracy.
The rupture of the alliances that supported the old developmental State of the
thirties in undescored, as well as the extent of the difficulties that delay the
emergence of a new hegemonic pact.

Os processos de transio ocorridos na Amrica Latina tm sido alvo

de uma ateno particularmente concentrada da cincia poltica. J
existe uma ampla bibliografia sobre a dinmica das transies, enfati-
zando o papel de atores estratgicos, como empresrios, sindicalistas
e militares. Tambm foram sublinhadas as potencialidades analticas
abertas pela comparao com situaes vistas como anlogas, tais
como as da Europa mediterrnea (1).
Ocupou lugar central nestas discusses a longa e complexa transio
brasileira, analisada ou at mesmo dissecada do ngulo acadmico
durante seu desenrolar. Por seu turno, a crise econmica dos anos 80,
a dcada perdida, foi objeto de inmeros estudos de economistas (2).
No caso brasileiro, a acelerao da inflao e a centralidade poltica
da discusso sobre planos de estabilizao econmica deram o tom
aos primeiros governos civis posteriores ao regime autoritrio, o de
Jos Sarney (1985-1990) e o de Fernando Collor de Mello (1990- ). A
sucesso de planos econmicos frustrados condicionou o processo
poltico em seu conjunto, lanando dvidas e temores com relao
prpria consolidao das instituies democrticas.

Certamente, ningum ignora que a interao e o feedback entre os

processos poltico e econmico constituem elemento central para a
melhor compreenso de ambos. Porm, apesar de algumas referncias
quase rituais ao contexto institucional ou aos constrangimentos polti-
cos, em textos de economistas, so raras ainda as tentativas verdadei-
ramente interdisciplinares na abordagem da temtica da interao
entre transio poltica e crise econmica (3).

4). Esta seria a substituio de um regime militar autoritrio por um

governo democrtico que no teria condies de enfrentar o inevit-
vel crescimento das demandas sociais. A acelerao inflacionaria
resultante desgastaria o novo regime, abrindo espao a fortes pres-
ses pelo retorno do autoritarismo.

Esta expectativa pessimista certamente esteve presente nos clculos

dos atores polticos e sociais dos processos de transio e nas anlises
(acadmicas ou no) que acompanharam tais processos. Todavia,
como os prprios regimes autoritrios enfrentaram terrveis dificul-
dades de gesto econmica e financeira e as democracias transicionais
mostraram mais capacidade de sobrevivncia do que se supunha (5),
evidenciou-se a necessidade de abordagens mais sofisticadas e abran-
gentes.

Uma contribuio relevante e a de Laurence Whitehead. Ele acentua a

importncia das percepes do quadro poltico-econmico pela opi-
nio pblica. Outro fator enfatizado por Whitehead a nitidez da dis-
tino entre o pacto formativo constituinte, de natureza poltico-
institucional, e os eventuais pactos e/ou consensos de natureza social
e econmica. Para este autor, uma cuidadosa separao entre estas
duas modalidades ter efeitos positivos para o xito da consolidao
democrtica (67exit) e, voice) capital flight, 8).

Examinando casos concretos a Argentina de Alfonsn e o Brasil de

Sarney , Juan Carlos Torre (9) e Lourdes Sola (10) apontaram a pre-
sena dos resduos do autoritarismo no policy-making constraints
estruturais de natureza econmica e institucional.

O que caracteriza este conjunto de estudos a busca, freqentemente bem-

sucedida, de conexes entre a natureza dos regimes polticos e as modalida-
des de gesto econmica em meio a situaes de crise.

Julgamos pertinente, no entanto, sugerir uma linha de anlise que

ressalte uma outra dimenso dos processos polticos, usualmente dei-
xada em segundo plano: a da estruturao do poder poltico no s
como regime, mas tambm como Estado. A necessidade de incorporar
esta distino j foi apontada com vigor, mas sem muita repercusso,
por Fernando Henrique Cardoso, a propsito das discusses sobre o
autoritarismo (11).

O conceito de regime diz respeito ao mbito poltico-institucional. Refere-se:

s regras que ligam os principais centros de poder poltico (Legislativo, Exe-
cutivo, Judicirio, sistema partidrio e diferentes nveis de poder na Federa-
o); e aos laos polticos que vinculam os cidados e a classe poltica
(democracia mais ou menos extensa, oligarquia, etc.). O conceito de Estado
diz respeito articulao entre o poder poltico e o conjunto do corpo social,
isto , a realidade social perpassada por conflitos fundados em diferenciaes
interclasses e intraclasse.

Esta distino analtica entre Estado e regime poltico importante, na

medida em que o padro bsico de articulao poltica, isto , as relaes de
domnio entre classes e fraes de classe, comporta variaes considerveis
nas regras pertinentes ao mbito poltico-institucional; uma mesma forma de
Estado pode se organizar sob vrios regimes polticos. No caso da transio
poltica brasileira, a distino crucial porque como pretendemos mostrar a
crise do regime autoritrio sobredeterminada pela crise da forma de Estado
caracterstica da sociedade brasileira desde os anos 30.
O longo processo de transio poltica dos anos 70 e 80 no Brasil, a agonia do
regime autoritrio de base militar e as dores do parto de uma alternativa
democrtica de base civil ocorreram no interior de um conjunto de crises que
demarcam tanto sua natureza como seus impasses.

Esto em crise o padro anterior de articulao entre capitais locais privados

e estatal e o capital internacional; a forma existente de agregao e repre-
sentao de interesses econmico-sociais gerados em uma sociedade cada
vez mais complexa; e a relao entre setor pblico e privado no processo de
desenvolvimento capitalista. Tais crises se condensam no ncleo poltico da
sociedade, pondo em xeque no s o regime que se busca substituir mas a
prpria forma de Estado, o Estado Desenvolvimentista.

Esta forma de Estado que no peculiar ao regime de 1964, j que nasce na

dcada de 30 e se consolida no Estado Novo (1937-1945) vem sendo aba-
lada de dois modos. De um lado, tem mostrado crescente incapacidade de
absorver em suas estruturas os processos de agregao e representao de
interesses econmico-sociais emergentes. De outro, tem perdido progressiva-
mente sua capacidade de nuclear o processo de desenvolvimento capitalista
nacional.

No perodo posterior Revoluo de 1930, o Estado nacional procedeu a uma

peculiar acomodao entre as oligarquias tradicionais e os novos setores
urbanos e industriais em expanso. E tpica desta modalidade de Estado
intervencionista a capacidade de articular diretamente no interior do Execu-
tivo os interesses econmico-regionais e os econmico-funcionais, sejam eles
tradicionais ou modernos.

Assim, os interesses ligados ao principal complexo exportador, o cafeeiro, e

tambm os demais setores da agricultura tradicional como os do acar, do
cacau, do mate e outros passaram a ter uma presena pblica nas autarquias
e institutos como o Departamento Nacional do Caf (depois substitudo pelo
Instituto Brasileiro do Caf), o Instituto do Acar e do lcool, a Comisso
Econmica da Lavoura Cacaueira, o Instituto Nacional do Mate, etc.

Alm disso, trabalhadores e empresrios passaram a vincular-se ao Estado

por meio de uma rede de organizaes formada pelos sindicatos oficiais, fede-
raes e confederaes de categoria profissional ou de setor empresarial, e
atravs da Justia do Trabalho.

Este esmaecimento das fronteiras entre os mundos pblico e privado,

inerente exacerbao das funes do Estado nacional na Era Vargas,
sempre dificultou a articulao institucional autnoma dos grupos de
interesse (12).

O extraordinrio desenvolvimento capitalista, ocorrido a partir do fim dos

anos 60 at os anos 80, impulsionou mudanas socioeconmicas importantes,
mas sem modificar o padro bsico (basic pattern) de relao Estado/socie-
dade. Neste perodo, ocorreram no apenas alteraes significativas na estru-
tura social, mas tambm aquilo que Wanderley Guilherme dos Santos chama
de "complexificao social", isto , o surgimento de uma teia de organizaes
que articulam e do identidade coletiva aos agentes sociais, moldam o seu
comportamento e veiculam suas demandas. Centenas de associaes empre-
sariais, de moradores, de tcnicos, de trabalhadores surgiram paralelamente
s formas estatais de representao de interesses.

Mesmo quando a forma de articulao de interesses continua estatal,

os padres de conduta j no se subordinam ao Estado. Em suma, a
sociedade extravasou o Estado, tornou-se complexa demais para ser
absorvida por seus mecanismos de representao e de cooptao.
Reciprocamente, a capacidade do Estado controlar e dirigir a ao dos
segmentos sociais tende a reduzir-se progressivamente (13).

Por outro lado, as possibilidades do Estado continuar como articula-

dor do desenvolvimento capitalista nacional, como Estado Desenvolvi-
mentista, foram fortemente diminudas por um duplo processo: a
crise fiscal e financeira, que envolve o padro de financiamento do
desenvolvimento, surge entrelaada com a balcanizao do aparelho
estatal, ou seja, a progressiva perda de comando da cpula governa-
mental sobre a multiplicidade de rgos do setor pblico (14). Exami-
nemos estes dois aspectos fundamentais.

O primeiro diz respeito sua capacidade financeira de interveno no pro-

cesso. Desde 1930, o Estado tem funcionado sistematicamente como meca-
nismo de proteo das vrias atividades econmicas existentes no Pais, frente
s vicissitudes dos mercados internacional e nacional. A partir do Estado
Novo, o poder pblico passou a atuar, tambm, como promotor da diferencia-
o do aparelho produtivo nacional, ampliando sua capacidade industrial.
Neste sentido, existe um parentesco direto entre a implantao da siderurgia
pesada em Volta Redonda durante o Estado Novo, a execuo do Plano de
Metas de Juscelino Kubitschek (1956-1961) e a do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND) de Ernesto Geisel (1974-1979). Para a compreenso
da natureza da relao Estado-sociedade na histria brasileira, estratgico
ressaltar a forte continuidade do estilo de atuao do Estado Desenvolvimen-
tista, atravs de distintos regimes o Estado Novo, a Constituio de 1946 e o
autoritarismo inaugurado em 1964.

H, hoje, um amplo consenso sobre a importncia do II PND como momento

da afirmao mxima das caractersticas desta forma de Estado e da definio
dos contornos da crise atual. Frente ao estrangulamento externo ocasionado
pela alta extraordinria dos preos internacionais do petrleo, o governo Gei-
sel desencadeou um ambicioso programa de substituio de importaes sob
a gide do Estado mas com macia utilizao de emprstimos externos. Esta
onda de investimentos na rea de bens de capital e intermedirios, na qual a
distribuio das aplicaes orientava-se pelo famoso trip capital estrangeiro,
nacional e estatal , amplia a autonomia industrial do Pas frente ao Exterior.
Com isso, as taxas de crescimento do PIB, embora menores que as vigentes
nos anos do milagre econmico (1968-1973), foram ainda elevadas.

Entretanto, a reduo conseguida na dependncia produtiva teve como con-

trapartida a elevao da dependncia financeira em relao ao mercado inter-
nacional de capitais. Enquanto as taxas internacionais de juros mantinham-se
relativamente baixas e o preo do petrleo conservava-se no mesmo pata-
mar, o Pas conseguiu preservar sua capacidade de pagamentos absorvendo
novos capitais que permitiam rolar a dvida.

A partir da alta violenta da taxa internacional de juros, em 1979, e da

nova elevao do patamar dos preos do petrleo, a capacidade de
adaptao da economia brasileira ao ambiente econmico internacio-
nal foi posta em xeque. Restringiu-se paulatinamente o acesso do Bra-
sil ao mercado internacional de capitais, at a completa interrupo
dos fluxos voluntrios a partir do setembro negro mexicano de 1982
(15).
Estas restries obrigaram a uma reduo das atividades econmicas do Pas.
O ajuste recessivo anterior e posterior aos acordos com o FMI teve o condo
de adaptar a economia como um todo para enfrentar a crise da balana de
pagamentos. Paulatinamente, foram gerados os excedentes exportveis
necessrios ao pagamento do servio da divida externa. Nos anos 80 e, espe-
cialmente, depois de 1982, o setor capitalista privado se adapta a patamares
inferiores de produo, diminuindo celeremente seu endividamento interno e
externo.

O setor pblico teve comportamento diverso. Alm da reduo drs-

tica do financiamento externo a suas atividades, a capacidade extra-
tiva do Estado, que j fora afetada pela reduo do ritmo de
crescimento econmico ocorrida a partir de 74, se comprime mais
ainda com a recesso dos anos 80. Ao passo que, entre 1970 e 75, a
receita tributria bruta situava-se em torno de 26% do PIB, em 1980
este percentual caa para 24,2% e em 1985 chegava a 22,1% (16).

Sitiado pela interrupo das fontes externas de financiamento e pela queda

da arrecadao, o ajuste do setor pblico foi extremamente moderado.
Segundo o padro que vem caracterizando suas relaes com o setor privado
desde os anos 30, e mais ainda no ps-1967, o Estado manteve-se como rede
de proteo dos capitais privados absorvendo prejuzos eventuais, incorpo-
rando empresas falidas ou suas dvidas; preservando com subsdios e incenti-
vos as formas arcaicas de produo, protegendo-as das foras do mercado;
dando condies de implantao e sobrevivncia a formas avanadas de pro-
duo mas custa de sua auto-sustentao. Deve notar-se que, por um com-
plexo conjunto de mecanismos, a dvida externa foi amplamente estatizada,
com o setor pblico passando a responder por 75% de seu total.

17).

Alm disso, o setor pblico continuou sendo usado, especialmente nos mbi-
tos estadual e municipal, como instrumento de clientelismo. Neste sentido, o
ano de 1982 foi tpico. Em plena recesso e no pice da crise do balano de
pagamentos, os governos estaduais aumentaram drasticamente o seu pes-
soal, na busca da vitria nas eleies de 15 de novembro.

Em suma, o que desejamos salientar a relevncia da caracterstica

bsica da forma especial do Estado intervencionista que se construiu
desde 1930, que seu carter de vanguarda do desenvolvimento e de
protetor do atraso, na feliz expresso de Jos Luis Fiori (18). Ao pro-
curar a impossvel compatibilizao de uma multiplicidade de papis
em um momento de crise internacional, o Estado mergulha em uma
crise fiscal que a manifestao de um impasse poltico bsico. Ao
procurar manter tona todos os heterogneos setores do bloco de
poder soldado no regime autoritrio, o Estado tende a desgastar-se
frente a todos. Neste contexto, o endividamento pblico interno surge
como a vlvula de escape mar montante de presses, no sentido da
manuteno da lucratividade privada e da conservao do desenho
tradicional do aparelho de Estado.

A interrupo dos fluxos externos de capital, a reduo de capacidade

extrativa e a ampliao do endividamento pblico externo e interno
reduziram radicalmente a capacidade do Estado desencadear qual-
quer nova onda de inverses que canalizasse investimentos privados
para tal ou qual setor. A poupana lquida do setor pblico cai vertigi-
nosamente de 4,67% do PIB em 1975 para 2,24% em 1980, tornando-
se negativa em 1985. Os investimentos pblicos, que correspondiam
em 1975 a 4,1% do PIB, caram para 2,3% em 1985, pequena taxa
ainda assim mantida graas a um dficit de 3,08% em relao ao PIB
(19).

Estiolaram-se, aos poucos, as possibilidades do setor pblico induzir positiva-

mente o sistema econmico. O Estado v-se, cada vez mais, prisioneiro da
necessidade de servir prpria dvida. Em 1985, os juros da dvida pblica,
externa e interna, j alcanavam mais de 10% do PIB e, no fora a emisso
de novos ttulos, o seu pagamento deveria consumir mais de 50% da receita
do setor pblico. Por esta via, pode-se dizer que o conjunto dos capitalistas
privados manieta o Estado com a propriedade dos ttulos da dvida. Este con-
trole, no entanto, conduz no ampliao dos horizontes do capitalismo, mas
estagnao, pois torna passivo o que at h pouco era o seu ncleo motor.

O segundo aspecto, referente perda da capacidade do Estado nuclear

o processo de desenvolvimento, diz respeito dimenso propriamente
poltica das atividades econmicas estatais. Trata-se do enfraqueci-
mento das relaes de domnio entre a cpula do Estado e aquela
parte do quadro administrativo que comanda as empresas estatais.
Foi atravs da administrao descentralizada que o poder pblico se
expandiu economicamente no ps-64. A empresa pblica ou de eco-
nomia mista foi a forma institucional bsica por meio da qual o
regime .militar aprofundou de modo extraordinrio a participao
estatal nas atividades produtivas. As relaes entre as vrias instn-
cias da administrao pblica, consubstanciadas no Decreto-Lei n9
200, de 1969, resultaram em crescente autonomia gerencial das
empresas estatais em relao ao poder central. Elas passaram a se
conduzir, no como entidades pblicas subordinadas a um interesse
geral, definido em centros de poder mais elevados no interior do
Estado, mas como corporaes privadas, cujos interesses so, no
mnimo, a autoconservao e, se possvel, a expanso mxima (20).

Enquanto o Executivo federal manteve uma poltica compatvel com

os impulsos de crescimento e diversificao das atividades das empre-
sas estatais, estas no ofereceram resistncia s suas diretrizes
mesmo aquelas que pudessem prejudic-las a longo prazo, como a de
ampliarem o seu endividamento externo em nome da preservao das
reservas nacionais em moeda estrangeira. Logo que o padro de
financiamento da economia entrou em colapso, com a reverso do
ciclo econmico, e o governo central tentou impor certa disciplina s
atividades de suas empresas, estas passaram a oferecer tenaz resis-
tncia aos seus comandos (21).

As dificuldades econmicas dos anos 80, a fragilizao do Estado, especial-

mente a reduo de sua capacidade econmica de conduo do sistema capi-
talista nacional, tiveram um papel importante na forma pela qual se deu a
desagregao final do regime militar e, por esta via, nas condies polticas
legadas ao governo que se instaurou em 15 de maro de 1985.

A transio poltica do governo militar para o governo civil teve como marca
fundamental, como j foi salientado muitas vezes, no ter envolvido ruptura
da ordem institucional. A ordem jurdico-poltica sob a qual nasceu o primeiro
governo civil, a chamada Nova Repblica, foi substancialmente a mesma
legada pelo regime militar no perodo do governo Figueiredo (1979-1985), j
sem o Ato Institucional n 5, mas com a presena dos mecanismos de prote-
o do Estado, como a possibilidade de decretar medidas e Estado de Emer-
gncia.
A ordem institucional caracterstica do regime sado do golpe militar de 1964
pode ser esquematizada pelos seguintes traos: quanto forma de governo,
por um presidencialismo exacerbado, de base militar, tendo o Parlamento e
os partidos funes governativas quase nulas e funes representativas
extremamente viesadas e limitadas; quanto distribuio do poder entre os
diferentes mbitos de governo, pelo peso desproporcional da Unio em rela-
o a estados e municpios da Federao; quanto relao governan-
tes/governados, por uma participao obviamente muito reduzida do conjunto
da populao, tanto pelas restries sua interveno eleitoral como pelas
grandes distores na representao poltica.

A manuteno da legalidade no implicou, entretanto, em preservar a identi-

dade do regime at o fim. Ele foi perdendo densidade aos poucos, minguando
enquanto exerccio prtico do autoritarismo, ao longo do ambguo perodo
Figueiredo. O governo federal foi deixando paulatinamente de utilizar, na sua
plenitude, as possibilidades de poder inscritas no plano jurdico, ao passo que
outros centros de poder no interior do regime ganharam mais peso do que
anteriormente.

Este processo acelera-se a partir de 1983. A realizao das primeiras eleies

diretas para os governos estaduais em 82 e a expectativa de que o processo
de abertura poltica prosseguiria sem retrocessos abalaram a hierarquia exis-
tente entre os vrios centros de poder poltico. Passam a existir distintos
plos de poder, com diferentes graus de legitimidade; os partidos de oposi-
o, especialmente o maior deles, o PMDB, ampliam sua esfera de atuao e
dispem, agora, dos recursos de poder proporcionados pelos governos esta-
duais. O governo federal e, particularmente, a Presidncia da Repblica per-
deram sua quase exclusividade como grandes eleitores nos estados. O
julgamento futuro do eleitorado converteu-se em interesse bsico de cada
governador estadual. Em outras palavras, no s para os governadores oposi-
cionistas a maioria dos eleitos naquele ano , mas tambm para os ligados ao
PDS, partido de sustentao do governo militar, satisfazer o eleitorado tor-
nou-se condio de sobrevivncia poltica.

O rompimento do esquema de controle do poder central sobre a Federao

tambm afetou a conduta poltica do Congresso Nacional. Este ganhou auto-
nomia porque deixou de enfrentar um Poder Executivo monoltico, com um
quase monoplio dos recursos polticos disponveis, passando a se defrontar
com mltiplos centros de poder, desiguais em recursos, mas concorrentes.

claro que, consideradas no plano estritamente poltico, as fissuras aponta-

das seriam apenas potenciais. As tenses na Federao e entre Executivo e
Legislativo poderiam ser minimizadas caso o poder central dispusesse de
recursos para satisfazer os interesses dos aliados e para cooptar adversrios.
E possvel que isto ocorresse caso o Pas estivesse no pice do ciclo econ-
mico, a Unio dispusesse de arrecadao tributria farta e fossem boas as
perspectivas de ampliao do endividamento do setor pblico. Como vimos, a
situao era exatamente a oposta.

A fragilizao do Estado ps a descoberto as tachaduras no edifcio poltico do

regime. A reduo da capacidade financeira do Estado, proveniente da crise,
aprofundou as divergncias poltico-partidrias j existentes e debilitou o
esquema de sustentao poltica regional e parlamentar do governo federal.
Isto resultou, j em 1983, numa reduo da capacidade de resistncia do
regime s demandas dos assalariados e aos particularismos regionais e locais,
como se constata pelas concesses qu o Executivo federal teve que fazer em
termos de poltica salarial e distribuio de tributos da Unio para estados e
municpios. Recorde-se que em setembro daquele ano, pela primeira vez na
histria do regime militar, o Congresso Nacional recusou aprovao a um
Decreto-Lei, o de n 2.045, que aumentava o arrocho salarial.

Em sntese, no processo de transio poltica brasileira o quadro jur-

dico-institucional prvio permaneceu, mas a forma de atuao do
regime foi sendo paulatinamente esvaziada de seu contedo autorit-
rio. Centros institucionais de poder antes subalternos, como partidos,
Congresso Nacional, executivos estaduais, etc., foram ganhando auto-
nomia em relao ao poder central e maior representatividade popu-
lar. No fim do governo Figueiredo, restava uma Presidncia da
Repblica imperial, do ponto de vista legal, mas de fato com reduzida
capacidade de comando sobre os quadros polticos do regime, especi-
almente os civis. No Parlamento e nos estados j se tramava a teia do
futuro (22).
Esta perda de capacidade de comando do governo central e a autonomizao
do Congresso Nacional e dos governos estaduais consolidam-se no processo
sucessrio que encerrou o ciclo de presidentes militares.

Tm-se enfatizado seguidamente, e com razo, as funes conservadoras do

processo indireto de escolha do presidente da Repblica. A manuteno da
legalidade Colgio Eleitoral restrito, definido pela reforma constitucional de
1982 , apesar de sua reduzidssima legitimidade popular, tinha um contedo
bvio: dava sobrevida a uma das caractersticas bsicas do regime, a partici-
pao popular limitada no processo poltico. Alm disso, na conjuntura, a pre-
servao da regra eleitoral teve uma funo especfica, ao impedir a
participao da maioria da populao no processo sucessrio. As massas
populares e camadas mdias urbanas, j mobilizadas pela campanha das
diretas, viram-se excludas, logo aps o maior movimento de opinio conhe-
cido na histria do Pas, com reivindicaes que expressavam exigncias de
democracia poltica e social. Desta forma, foi reduzido ao mximo o impacto
reformista que teria a interveno popular no processo de transio.

Por outro lado, tambm houve funes inovadoras desta eleio presidencial
indireta. medida que o presidente da Repblica no conseguiu obter ou
impor consenso entre as foras polticas do regime, e que os militares recua-
ram para os bastidores fazendo da preservao da legalidade autoritria o
bastio de sua unidade, os polticos profissionais nos partidos, no Congresso
Nacional e nos governos estaduais viram-se com um poder que jamais
haviam experimentado anteriormente.

Para alm das diferenas entre as foras eleitorais em presena, a prpria

lgica do processo sucessrio a ser decidido num Colgio Eleitoral restrito,
composto pelos membros do Congresso Nacional e por representantes das
Assemblias Legislativas estaduais, levou elaborao de complexas redes de
acordos entre os candidatos, as cpulas partidrias, os governadores dos
estados e outros grandes eleitores. Desta forma, qualquer que tivesse sido o
vencedor da disputa, encontrar-se-ia em posio similar: governaria amar-
rado por uma teia de compromissos com a classe poltica.

Caso tivesse sido vitorioso o candidato oficial, Paulo Maluf, certamente

cobrar-lhe-iam a promessa explcita de governar com o partido, de dar peso
no futuro aos quadros polticos civis, que at ento cumpriam a funo de
mero suporte do regime militar, mas sem ter qualquer comando sobre ele.

A vitria de Tancredo Neves e a longa e trabalhosa gestao de seu

ministrio permitiu-lhe perceber com mais clareza a extenso e, em
parte, a lgica dos compromissos assumidos com os que o apoiaram.
Tancredo Neves repartiu cuidadosamente o governo entre seus eleito-
res, tendncias poltico-partidrias, representantes de faces polti-
cas regionais, agrupamentos sediados na mquina estatal e de
controle da opinio pblica (23).

Graas a um cuidadoso trabalho de engenharia poltica ao longo de 1984, a

ciso do partido oficial, o PDS, e o surgimento de sua dissidncia, a Frente
Liberal, abriram o caminho para sua vitria no Colgio Eleitoral, em janeiro de
1985. Caso tivesse sido empossado, Tancredo Neves teria governado sob a
legalidade anterior, ocupando portanto uma Presidncia ainda dotada de
dimenses imperiais. No momento da vitria, esperava-se que o apoio popu-
lar que legitimava implicitamente sua candidatura (como admitiam, alis, at
os setores de oposio que no tinham participado da eleio indireta)
pudesse fazer da Presidncia um instrumento de transformao. Haveria uma
curiosa Combinao da institucionalidade do autoritarismo com a legitimidade
quase plebiscitria que o movimento pelas diretas proporcionara s foras de
oposio ao regime. Entretanto, Tancredo no pairava acima das foras polti-
cas que o conduziram vitria. Ao contrrio, ver-se-ia na contingncia de
exercer o poder em conformidade com elas. Na doena e na morte, Tancredo
fora de tal forma endeusado, como profeta da construo da democracia e da
reforma social, que se chega a esquecer como ele fora o lder e principal arti-
culador de uma complexa rede de alianas em que coexistiam conservantismo
e transformao, continuidade e mudana.

Com o falecimento de Tancredo Neves e a posse do vice-presidente,

Jos Sarney, a ambigidade implcita nesta situao foi exacerbada ao
extremo. A presena, na chefia do Executivo, de um representante dos
quadros civis do regime autoritrio fez do distanciamento entre as
potencialidades da Presidncia como instituio e o poder efetivo de
seu ocupante o problema central da dinmica poltica da transio. A
precariedade da Aliana Democrtica 24).
Este conjunto de antecedentes sobre a natureza da crise do Estado
desenvolvimentista e as peculiaridades da forma assumida pelo pro-
cesso de transio poltica nos proporcionam subsdios para a anlise
dos im passes e dilemas da Nova Repblica. J tratamos, em outra
parte, das caractersticas dos diversos momentos de poltica econ-
mica do perodo Sarney, com seus quatro ministros da Fazenda e trs
planos de estabilizao (25).

Aqui nos importa examinar a configurao de um impasse reiterado,

de um loop que condiciona e limita as alternativas de poltica econ-
mica, entendida em sentido amplo (26). Impossibilitado de exercer
seu papel histrico pela limitao fiscal, manietado pelos credores
externos e internos, penetrado em seu prprio aparelho pelo imenso
conjunto de particularismos e corporativismos, o outrora poderoso
Leviathan debate-se numa teia imobilizadora frente ameaa da
hiperinflao.

Tem sido apontada a existncia de um amplo consenso, para alm das

querelas entre os economistas acadmicos, sobre a natureza da crise
(27). Tal consenso, talvez ainda em construo, seria uma confirma-
o a mais do ponto central de nossa argumentao: o que est em
jogo na crise econmica brasileira a constituio de um pacto pol-
tico que abra o caminho no s para a construo de um novo regime,
mas tambm para uma reformulao do prprio Estado.

Notas

1Transitions from authoritarian rule-tentative conclusions, Baltimore,

Johns Hopkins Press, 1986.

[ ]

2 Para uma discusso dos anos 80, ver CEPAL, Transformacin pro-
ductiva con equidad, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1990.

[ ]

3 Alguns economistas brasileiros fizeram esforos para incorporar a

dimenso poltica em suas anlises. Ver Amaury Bier, Roberto Mes-
senberg e Leda Paulani, O heterodoxo e o ps-modemo: o cruzado em
conflito. So Paulo, Paz e Terra, 1987; [ ]A democracia no Brasil
dilemas e perspectivas, So Paulo, Vrtice, 1988 [ ]Transio eco-
nmica e ingovernabilidade, mimeo., Instituto de Estudos Avanados
da USP, 1990.

[ ]

4 Albert Hirschman, A economia poltica do desenvolvimento latino-

americano, Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 3, fevereiro de
1987.

[ ]

5Debt and democracy in Latin America, - Boulder, Westview Press,

1989.

[ ]

6 Laurence Whitehead, The consolidation of democracy, mimeo.,

Oxford, 1985.

[ ]

7]

8]

9 Juan Carlos Torre, Transicin democrtica y emergencia econmica,

mimeo., Buenos Aires, 1988.

[ ]

10

[ ]

11 Ver a contribuio de Cardoso ao volume coletivo editado por David

Collier, The new authoritarianism in Latin America, Princeton, Prince-
ton University Press, 1979.

[ ]

12O Estado da Transio poltica e economia na Nova Repblica. So

Paulo, Vrtice, 1988. [ ]As especificidades do padro de relacio-
namento Estado-sociedade que emergiu no Brasil ps-1930 foram
analisadas por Maria do Carmo Campello de Souza, Luciano Martins e
Snia Draibe.

13

[ ]

14

[ ]

15

[ ]

16

[ ]

17

[ ]

18

[ ]

19 Silvio Rodrigues Alves, op. cit.

20 A Petrobrs, por exemplo, preferiu investir no Exterior a priorizar

a prospeco de petrleo no territrio nacional.

21 A SEST, rgo criado em 1979 para controlar as empresas estatais,

teve dificuldades at para obter dados destas mesmas empresas.

22 Isto demonstra que a distino entre uma ordem autoritria insti-

tucionalizada e uma prxis autoritria

23

[ ]

24 Ibidem.

25sursis, mimeo-grafado, ANPOCS, 1988.

 [ ]

26 Agradecemos a Luiz Aureliano de Andrade por nos ter sugerido a

imagem do loop.

27

Brasilio Sallum Jr. professor do Departamento de Sociologia da FFLCH-USP.

Eduardo Kugelmas professor do Departamento de Cincia Poltica da FFLCH-
USP.
Trabalho apresentado no seminrio "Estados, Mercados e Democracias", orga-
nizado pela rea de Poltica e Economia do IEA, com o apoio dos Departa-
mentos de Sociologia e Cincia Poltica da FFLCH-USP e do Departamento de
Economia da FEA-USP, de 28 a 31 de julho de 1991, em So Paulo.