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e-book
CFEM: O que e
como funciona?
Introduo
A atividade de minerao realizada sob o regime de concesso pblica realizada
pelo Ministrio de Minas e Energia e operacionalizado pelo Departamento Nacional
de Produo Mineral (DNPM). A Constituio Federal estabelece que as jazidas e os
depsitos minerais constituem bens da unio, distinguindo a propriedade do solo do
subsolo. Para o desenvolvimento da atividade de minerao, foi previsto o aproveitamento
econmico do produto da lavra atravs das concesses.

A Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) uma

contraprestao paga Unio pelo aproveitamento econmico desses recursos minerais,
que incide sobre o faturamento lquido, no caso da venda do minrio bruto e beneficiado,
ou no custo intermedirio de produo, quando o produto mineral e consumido ou
transformado em um processo industrial.

Neste e-book, voc ter oportunidade de conhecer pontos importantes como a natureza
jurdica, incidncia, distribuio dos recursos, base de clculo, das aes fiscalizatrias,
prescrio e decadncia, defesa administrativa e judicial e a importncia da CFEM no
cenrio atual de crise nas contas pblicas.

2

Seria a CFEM um imposto, preo
pblico, compensao ou uma
indenizao paga Unio?

3
A importncia da CFEM no cenrio atual de
crise nas contas pblicas
A Produo Mineral Brasileira experimentou partir de 2001 um crescimento vertiginoso,
chegando a atingir seu pice em 2013, no patamar de 53 bilhes de dlares.Acompanhando
esse crescimento, a arrecadao da CFEM tornou-se relevante para a Unio, para os
Estados e, principalmente, para os Municpios em que ocorre a extrao da substncia
mineral. A evoluo demonstrada pelos dados disponibilizados pelo Instituto Brasileiro
de Minerao IBRAM :

Produo
PRODUOMineral
MINERALBrasileira
BRASILEIRA(Em
(Em US$ Bilhes)
US$ Bilhes)
60
60

50
50

40
40

30
30

20
20

10
10

00
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Estimativa 2014
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Estimativa 2014
Fonte: IBRAM
4
Todavia, observa-se que o grfico de arrecadao da CFEM no diretamente proporcional
evoluo da produo mineral. O pice da arrecadao ocorreu apenas em 2013,
quando atingiu R$ 2.375.580.265,55. O descompasso se deve justamente fiscalizao
e cobrana da CFEM no arrecadada no perodo correto.

A evoluo demonstrada pelos dados do relatrio de arrecadao disponibilizado pelo

DNPM, sendo que a arrecadao de 2016 foi aferida at o ms de junho:

Arrecadao
Arrecadao de CFEM
da CFEM
2.500.000.000,00
2.500.000.000,00

2.000.000.000,00
2.000.000.000,00

1.500.000.000,00
1.500.000.000,00

1.000.000.000,00
1.000.000.000,00

500.000.000,00
500.000.000,00
2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004
2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004
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Neste cenrio, a Administrao Pblica percebeu a necessidade de dedicar maior ateno
CFEM, bem como intensificar seu procedimento fiscalizatrio. Como se no bastasse,
nos ltimos meses iniciou-se um declnio progressivo na arrecadao que, conjugado com
outros fatores econmicos internos e externos, prejudicou a arrecadao da CFEM e as
contas pblicas como um todo.

Se em tempos de crescimento econmico e farta arrecadao, a Administrao Pblica

j tinha voltado seu interesse para a CFEM e correspondente arrecadao; com o novo
cenrio econmico e a necessidade urgente de recursos financeiros, intensificou-se a sua
fiscalizao e houve uma grande onda de notificaes administrativas e ajuizamento de
aes judiciais.

No mesmo sentido, as mineradoras vivem a mesma realidade de crise experimentada pela

Administrao Pblica, que viram sua demanda e margem de lucro diminuir sensivelmente,
fazendo com que os valores recolhidos a ttulo de CFEM e de tributos incidentes sobre a
operao tenham um peso ainda mais significativo. Dessa forma, torna-se imprescindvel
que as empresas se voltem para seus procedimentos internos de apurao, comprovando,
documentando e aproveitando todos os crditos permitidos por lei, assim como, atravs
desses procedimentos, eliminem riscos de autuao pelo DNPM.

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Da natureza jurdica da CFEM
Ao tratar da CFEM, no se deve perder de vista que os recursos minerais so reservados
Unio, no se confundindo com a propriedade da superfcie. Entretanto, cabe ao
minerador, mediante autorizao e concesso, prospectar, explorar, explotar e beneficiar
o minrio por sua prpria conta e risco, inserindo os recursos na economia e gerando o
desenvolvimento desejado.

Essas consideraes so importantes para compreender a natureza jurdica da CFEM,

que somente incide aps a explorao e no sobre a simples reserva de recursos minerais
sem aproveitamento econmico.

A CFEM foi prevista pelo art. 20, pargrafo 1, da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988 (CRFB/88), instituda atravs das Leis n 7.990/1990 e 8.001/1990 e
regulamentada pelo Decreto n 01/1991 quando passou a ser cobrada. Desde sua
criao suscitou grandes divergncias sobre sua natureza e regime jurdico aplicvel.

Diversas teses foram sustentadas perante o Supremo Tribunal Federal, dentre elas, de
que a CFEM teria natureza tributria visando a declarao de sua inconstitucionalidade.
Defendeu o Ministrio Pblico se tratar de receita originria, com participao estatal na
venda do minrio.
7
A deciso proferida afastou a tese que afirmava ser a CFEM um tributo, entretanto, no
indicou de forma clara e precisa a sua natureza jurdica. Assim indica o voto do Relator,
Ministro Sepulveda Pertence, ao afirmar que

O tratar-se de prestao pecuniria compulsria instituda por lei no

faz necessariamente um tributo da participao nos resultados ou da
compensao financeira previstas no art. 20, 1, CF, que configuram
receita patrimonial .

A definio da natureza jurdica tem importantes repercusses para a exigncia da CFEM,

como se abordar nos tpicos seguintes.

8
Da incidncia da CFEM
Para abordar de forma simples e didtica a incidncia da CFEM necessrio demonstrar
os aspectos contidos na norma jurdica que cria a obrigao que dever ser cumprida, em
sua hiptese e sua consequncia.

Ainda que no se trate de tributo, como indicado em deciso do STF, trata-se de uma
prestao pecuniria compulsria criada por lei. Assim, para que seja obrigado ao
pagamento (consequente), o minerador deve ter cumprido a conduta prevista na norma
(antecedente).

O antecedente, ou descrio da conduta que pressupe a obrigao, composto pelos

aspectos material, espacial e temporal.

Como aspecto material, a prpria Constituio Federal determina que o minerador deve
auferir resultado do aproveitamento econmico de recurso mineral (CRFB/88, art. 20,
par. 1). Apesar da denominao de compensao financeira, trata-se de participao no
resultado, ou seja, no faturamento lquido (e no no lucro).

9
Nesse sentido, a Lei n 7.990/89, em seu art. 6, determina que a CFEM incidir sobre o
valor do faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima
etapa do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial.

Atravs do Decreto n 1/91, art.15, pargrafo nico, foi criado novo fato gerador, determinando
que se equipara venda o consumo ou a utilizao da substncia mineral em processo
de industrializao realizado dentro das reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos
minerais, suas reas limtrofes ou ainda em qualquer estabelecimento.

Somente aps a ocorrncia dessas condutas seria auferido o resultado do qual participam
a Unio, os Estados e os Municpios.

Como aspecto espacial, tratando-se de exao de competncia da Unio e instituda por

lei federal, aplica-se a todo o territrio nacional e quando se verificar o aproveitamento
econmico do recurso mineral.

O aspecto espacial crucial, especialmente para o rateio do valor arrecadado entre os

Estados e, sobretudo, os Municpios. Frise-se que a Lei n 7.990/89, ao criar a CFEM,
trouxe em seu prembulo a instituio de compensao financeira pela explorao de
recursos minerais em seus respectivos territrios.

10
Esse entendimento prevaleceu no STF, que decidiu que a diretriz para a definio do
ente recebedor da parcela discutida se define em funo da territorialidade dos minrios
extrados. Assim, havendo extrao em mais de um municpio, deve ser observada a
proporcionalidade da produo efetivamente ocorrida.

Como aspecto temporal (momento em que se considera ocorrido o fato gerador), observa-
se que foi ele especificado pelo prprio DNPM no Manual da CFEM.

Em relao venda do produto mineral, determina que constitui fato gerador da (...) CFEM
a sada por venda do produto mineral das reas da jazida, mina, salina ou outros depsitos
minerais.

J em relao ao consumo, equipara-se sada por venda o consumo ou a utilizao da

substncia mineral em processo de industrializao realizado dentro das reas da jazida,
mina, salina ou outros depsitos minerais, suas reas limtrofes e ainda em qualquer
estabelecimento.

Cumpridos os antecedentes, passa-se ao consequente, composto pelos aspectos subjetivo

e quantitativo. Trata-se do comando contido na norma para delimitar a obrigao a que
estar sujeito o minerador.

11
Como aspecto subjetivo, caber norma determinar o sujeito ativo, ou seja, aquele que
tem o poder de exigir o cumprimento da obrigao, bem como o sujeito passivo, aquele
que dever cumprir a obrigao.

Como sujeito ativo, temos a Unio Federal, a quem a Constituio Federal reserva a
propriedade dos recursos minerais. tambm a Unio a nica pessoa poltica competente
para legislar sobre a CFEM, bem como conceder o direito de lavra. Em seu nome, exercendo
as atividades de fiscalizao e arrecadao, atua o Departamento Nacional da Produo
Mineral DNPM.

12
A Constituio Federal entretanto, prev a distribuio dos recursos arrecadados da
seguinte maneira:

65% paraoo
65% para 23%
23% para
para ooEstado
Estado
municpio
municpio eeDistrito Federal
Distrito Federal
produtor
produtor onde for
onde for extrada
extrada aa
substncia mineral;
substncia mineral
12%destinados
12% destinadosa a
Unioeedistribudas
Unio distribudas
entre oDNPM,
entre DNPM, Ibama
Ibama
e MCT/FNDCT;
e MCT/FNDCT

Os recursos da
Os recursos da
CFEM so distribudos
CFEM so distribudos
daseguinte
da seguinteforma:
forma

13
Assim, embora seja prevista a partilha do produto da arrecadao da CFEM entre a Unio,
Estados e Municpios, todo o valor arrecadado pelo DNPM. A Unio tem competncia
exclusiva para promover aes de cobrana, no cabendo a Estados e Municpios aes
individuais contra mineradoras para recebimento de sua parcela. A repartio se dar
atravs de transferncia entre as pessoas polticas.

Ainda que, conforme a CRFB/88 os Estados e Municpios no tenham competncia

legislativa, tm sido editadas diversas leis que versam especialmente sobre direito de
fiscalizao direta e imposio de obrigaes acessrias. Essas leis so, a princpio,
inconstitucionais. Cumpre informar, entretanto, que no h precedentes definitivos sobre
a matria.

O sujeito passivo , via de regra, o titular dos direitos minerrios ou o arrendatrio de direitos
minerrios, ou seja, aquele que pratica o fato gerador ao auferir o resultado econmico do
recurso mineral explorado. H exceo regra. No caso de extrao mediante permisso
de lavra garimpeira, a CFEM dever ser recolhida pelo primeiro adquirente, na qualidade
de responsvel.

O aspecto quantitativo responsvel pela liquidao da obrigao, ou seja, a determinao

do valor a ser pago a ttulo de CFEM. Esse aspecto composto pela base de clculo e
pela alquota, que combinados liquidaro o tributo.
14
Vale ressaltar que a cobrana da CFEM ser precedida de inscrio em dvida ativa para
posterior ajuizamento de execuo. Dessa forma, necessrio crdito lquido, certo e
exigvel.

Por base de clculo, entende-se que deve ser a medida do aspecto material. Apesar de
criada por lei, deve obrigatoriamente guardar referncia com aquilo que se pretende medir.
No caso, deve auferir resultado da explorao do recurso mineral, conforme previsto pela
Constituio Federal.

Especificamente, a Lei n 7.990/89, art. 6, determinou a incidncia sobre o valor do

faturamento lquido resultante da venda do produto mineral, obtido aps a ltima etapa
do processo de beneficiamento adotado e antes de sua transformao industrial.

A Lei n 8.001/90, em seu art. 2, especificou o clculo do faturamento lquido como

o total das receitas de vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao
do produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros.

15
H grandes divergncias sobre a possibilidade de deduo dos tributos incidentes sobre
a comercializao, e das despesas de transportes e seguros. Enquanto o DNPM, por
meio de atos normativos, tenta restringir a deduo, os mineradores pleiteiam a ampla
dedutibilidade.

Esse debate ganha especial relevncia para a hiptese de equiparao do consumo antes
da sua transformao industrial. A apurao do valor de consumo deve permitir ampla
dedutibilidade.

Trata-se de ponto essencial da gesto das empresas, que devem ser capazes de demonstrar
documentalmente todas as dedues a que tem direito, sob pena de pagamento indevido
pelo no aproveitamento ou de autuao e multa pela no comprovao da deduo em
eventual fiscalizao.

16
Quanto alquota, teve limite fixado pela Lei n 7.990/89 em at 3%. Posteriormente, a Lei
n 8.001/90 previu alquotas aplicadas por substncia da seguinte forma:

3%
Minrio de Alumnio, Mangans, Sal-gema e Potssio

2% 1%
Ferro, Fertilizante, Carvo e demais substncias Ouro

0,2%
Pedras preciosas, Pedras Coradas Lapidveis, Carbonados e Metais Nobres

Dessa forma, pela combinao dos aspectos demonstrados acima, pode ser descrita a
incidncia da CFEM, da ocorrncia do fato gerador liquidao pela combinao da base
de clculo e alquota.

17
Das aes fiscalizatrias
A competncia para fiscalizar o recolhimento da CFEM do DNPM, conforme determinado
pela Lei n 8.876/94.

Para compreender melhor os procedimentos de fiscalizao, necessrio considerar que

a apurao e recolhimento da CFEM de responsabilidade do minerador. Cabe a ele
calcular, corrigir e recolher o valor devido por sua prpria conta e risco, sem manifestao
prvia do DNPM.

A apurao e os recolhimentos so informados mediante o preenchimento de obrigaes

acessrias, tais como a Ficha de Registro de Apurao da CFEM FRAC e o Relatrio
Anual de Lavra - RAL.

Havendo indcios de irregularidades ou mesmo em fiscalizao de rotina, caber ao DNPM

iniciar o procedimento, pela notificao ao minerador para apresentao de documentos
e esclarecimentos.

18
O procedimento de fiscalizao ser regido pelos termos da Ordem de Servio n 1/2010,
expedida pelo DNPM, que determina que a apurao dos dbitos de CFEM devero
ser efetuados preferencialmente em fiscalizaes in loco e tomando-se por base as
informaes obtidas na documentao gerencial, fiscal e contbil da empresa mineradora
ou nas bases de dados disponibilizadas pelas Secretarias de Fazenda dos Estados ou
pela Secretaria da Receita Federal, desde que haja Acordo de Cooperao Tcnica entre
estas e o DNPM.

Embora no seja vedada a verificao fsica da mina, a fiscalizao costuma ser documental,
realizada atravs de cruzamentos de dados gerenciais e contbeis da empresa.

Alm das declaraes prprias da apurao da CFEM, sero cruzadas as declaraes

referentes a outros tributos como o ICMS ou declaraes transmitidas Receita Federal,
ou outros indcios como movimentao bancria.

A citada ordem de servio determina que nos casos em que, durante uma fiscalizao,
haja recusa formal da empresa mineradora em apresentar a documentao solicitada ou se
nesta houver informaes contraditrias, podero os fiscais optar pelo dado apresentado
que implique na majorao do montante de CFEM devido.

19
Dessa forma, imprescindvel que as empresas tenham efetivo controle de custos e de
documentao, garantindo que haja compliance em todos os seus registros contbeis e
gerenciais. Devem ser capazes de demonstrar por centro de custo todas as despesas
aplicveis a cada minrio explorado para a correta apurao da base de clculo.

Verificada a falta de pagamento ou pagamento a menor, o minerador receber notificao

devidamente acompanhada do respectivo Relatrio de Fiscalizao e planilha de clculo
consolidada, para pagar o dbito ou apresentar defesa em 10 dias, prazo bastante exguo
para levantamento e organizao de documentos e confeco de defesa eficaz.

Julgada a defesa administrativa o sujeito passivo ter direito a recurso hierrquico. Caso
no seja provido e no seja pago, o dbito ser encaminhado para inscrio em dvida
ativa e ajuizamento da execuo.

20
Da prescrio e decadncia

Os atos jurdicos sujeitados a tempo certo, se no praticados, precluem.

Os direitos, se no exercidos no prazo assinalado aos seus titulares pela lei,
caducam ou decaem. As aes judiciais, quando no propostas no espao de
tempo prefixado legalmente, prescrevem. Se um direito, para aperfeioar-se,
depende de um ato jurdico que no praticado (precluso), acaba por perecer
(caducidade ou decadncia). Se um direito no autoexecutvel precisa de uma
ao judicial para efetivar-se, no proposta esta ou proposta a destempo, ocorre
a prescrio, gerando a ocluso do direito, j que desvestido da possibilidade
de ao. E a cada direito corresponde uma ao.

COLHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 817

21
Posteriormente, houve vrias alteraes legislativas, resumidas pelo entendimento
jurisprudencial pacificado pelo julgamento do Recurso Especial 1.133.696/PE, de Relatoria
do Ministro Luiz Fux:

a) O prazo prescricional, anteriormente edio da Lei 9.363/98, era quinquenal, nos

termos do art. 1, do Decreto 20.910/32;

b) A Lei 9.636/98, em seu art. 47, institui a prescrio quinquenal para a cobrana do
aludido crdito (especfico para a CFEM);

c) O referido preceito legal foi modificado pela Lei 9.821/99, que passou a vigorar
a partir do dia 24 de agosto de 1999, instituindo prazo decadencial de cinco anos
para constituio do crdito, mediante lanamento, mantendo-se, todavia, o prazo
prescricional quinquenal para a sua exigncia;

d) consectariamente, os crditos anteriores edio da Lei n 9.821/99 no estavam

sujeitos decadncia, mas somente a prazo prescricional de cinco anos (art. 1 do
Decreto n 20.910/32 ou 47 da Lei n 9.636/98);

22
 e) com o advento da Lei 10.852/2004, publicada no DOU de 30 de maro de 2004,
houve nova alterao do art. 47 da Lei 9.636/98, ocasio em que foi estendido o
prazo decadencial para dez anos, mantido o lapso prescricional de cinco anos, a ser
contado do lanamento.

Assim, atualmente, temos o prazo decadencial de 10 anos e prescricional de 5 anos. Dessa

forma, o prazo para constituir o crdito pela notificao de 10 anos, o que implica que
este o perodo passvel de fiscalizao e a respeito do qual as empresas devem guardar
seus documentos contbeis e fiscais.

Em caso de autuao e apresentao de recurso administrativo, aps a deciso definitiva,

ser iniciado o prazo de 5 anos para ajuizamento da execuo, sob pena de prescrio.

Todavia, a interpretao do DNPM divergia da acima exposta e que era amplamente aceita
pela jurisprudncia. Defendia o DNPM que at 1998, quando foi criado prazo prescricional
especfico, seria aplicvel o prazo de 20 anos.

Defendia ainda, que para os crditos relativos ao perodo de janeiro/1991 a dezembro/1998,

o prazo decadencial seria de 10 anos, postergando o termo final da decadncia para
30/12/2008.

23
Dessa forma, as empresas sofreram at 2008 autuaes que abrangeram o perodo que
retroage a 1991. Trata-se de interpretao completamente descabida por parte do DNPM,
em prejuzo do direito de defesa das empresas, que certamente no conservaram sua
documentao e mesmo conhecimento de fatos ocorridos em perodos to remotos.

A pretenso do DNPM, como demonstrado, era rejeitada pelo Judicirio.

Nesse cenrio, em razo dos inmeros questionamentos (extrajudiciais e judiciais), e

visando consolidar o entendimento acerca da matria, o Diretor-Geral do DNPM aprovou
em 06 de outubro de 2016, com fora normativa, o Parecer 228/2016/CAM/PF-DNPM-
SEDE/PGF/AGU, de 02 de setembro de 2016 posteriormente objeto da Orientao
Normativa 12/PF-DNPM, de 14.10.2016.

Em respectivos instrumentos, modificou-se o entendimento sobre os prazos decadenciais

e prescricionais aplicveis CFEM, reconhecendo que:
a) Para os fatos geradores anteriores 29.12.1998, aplica-se to somente o prazo
prescricional de 5 (cinco) anos; e

24
b) Para os fatos geradores posteriores 30.12.1998, aplica-se o prazo decadencial de 10
anos (contados do vencimento) e o prazo prescricional de 5 (cinco) anos (contados do
lanamento definitivo).

Respectiva reviso de entendimento um avano bastante favorvel ao setor, incidindo no

apenas em processos futuros de cobrana instaurados, mas tambm em relao queles
j em curso junto ao DNPM. Sem prejuzo, registramos que respectivo entendimento
no perfeito, merecendo ainda algumas consideraes e ajustes frente lei e recentes
decises do STJ.

25
Da importncia da defesa administrativa
e judicial
A defesa apresentada na instncia administrativa tem o poder de suspender a exigibilidade
do crdito, mantendo a empresa adimplente durante todo o seu curso.

Apesar de no ter competncia para conhecer questes ligadas constitucionalidade

da cobrana e adotar o entendimento adotado pelo DNPM, bastante til para debater
questes tcnicas referentes apurao.

Como a fiscalizao se fundamenta em prova documental, especialmente em cruzamento

de dados entre as diversas declaraes e comprovantes de recolhimento, bem como aos
clculos das despesas cuja excluso permitida, no raro que se encontrem erros nos
clculos formulados nas autuaes.

Aps o trmino do julgamento administrativo, permitido ao sujeito passivo discutir seu crdito
perante o Judicirio, quando poder alegar as questes relativas inconstitucionalidade
da exigncia e ilegalidade das interpretaes do DNPM.

26
Vale lembrar que o mero ajuizamento de ao no suspende a exigibilidade. Para impedir
eventual penhora ou conservar a certido negativa de dvida ativa, ser necessria a
concesso de liminar ou a garantia do dbito.

De qualquer forma, em vista das divergncias de posicionamento resumidamente

apresentadas nesse documento, deve ser considerada a defesa administrativa e judicial
em praticamente todas as autuaes realizadas pelo DNPM.

27
Sobre os Autores

Dra. Marina Ferrara

Advogada, destaque do Chambers and
Partners (Amrica Latina), em Energia e
Recursos Minerais: Minerao. Membro da
Rocky Mountain Mineral Law Foundation,
membro da Comisso de Direito Minerrio da
OAB/MG e membro-pesquisadora do Grupo
de Estudos de Direito de Recursos Naturais
da UnB

28
Sobre os Autores

Dr. Rafael Queiroz

Advogado-consultor do FERRARA
BARBOSA Sociedade de Advogados.
Professor de Direito Tributrio em cursos de
graduao e de ps-graduao. Conselheiro
no Conselho Administrativo de Recursos
Tributrios da Prefeitura de Belo Horizonte.
Autor de artigos e captulos de livros de Direito
tributrio. Mestre e especialista em Direito
Tributrio, graduado em Direito e tcnico em
gesto.

29
31 3657-5578 | 31 3657-6946 | 31 9 9355-8384
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www.institutominere.com.br