Cadernos de Administração Pública - 42

BEATRIZM. DE SOUZA WAHRLICH

UMA ANÁLISE
DAS TEORIAS
DE ORGANIZAÇÃO

4~ edição

FGV - Instituto de Documentação

Editora da Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro-RJ -1977
Direitos reservados desta edição da Fundação Getulio Vargas,
Praia de Botafogo, 190, C.P. 9.052, ZC-02, Rio de Janeiro, RJ,
Brasil

'É vedada a reprodução total ou parcial desta obra.

© Copyright da Fundação Getulio Vargas

1~ edição - 1958
2~ edição - 1969
3~ edição - 1971
2~ tiragem - 1972
3~ tiragem - 1974
4~ edição - 1977

FGV - Instituto de Documentação - Diretor: Benedicto Silva -

Editora da Fundação Getulio Vargas - Diretor: José J. Veiga;
Coordenação Editorial: Robson Achiamé Fernandes; Supervisão
Gráfica: Helio Lourenço Netto; Capa: Leon Algamis; Composto
no Centro de Serviço Gráfico do IBGE; Impresso na Editora Vozes.

Wahrlich, Beatriz Marques de Souza

Uma análise das teorias de organização. 4. ed. rev. e aum.
Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, Servo de publicações,
1977.
xix, 180p. 21 cm (Cadernos de administração
pública, 42)
Bibliografia: p. 159-66
I. Organização. 2. Administração. I. Fundação Getulio
Vargas, Rio de Janeiro. 11. Série.lII. Título.
CDD685.01
CDU658.01
PREFÁCIO À PRIMEIRA EDiÇÃO

o presente trabalho constituiu a tese com que concluí, em 1954,

os cursos necessários obtenção do grau de master 01 public admin-
istration, na Graduate School of Public Administration and Social
Science da New York University, EUA, no gozo de bolsa de estudos
das Nações Unidas, obtida por intermédio da EBAP. Foi traduzida
pelo Serviço de Documentação do DASP, que a publicou, em ca-
pítulos, na Revista do Serviço Público, de fevereiro a junho de 1957.

Para a presente edição, de iniciativa da EBAP, foi feita uma

ligeira revisão de forma, destinada a corrigir pequenos erros, na
sua maioria de impressão. Nela não foram introduzidas quaisquer
alterações de fundo, muito embora reconheça a autora - como
já o fizera na primeira publicação - que muitos pontos deveriam
ter merecido esclarecimentos bem maiores do que o trabalho pro-
porciona.

Apesar do tempo já decorrido de sua elaboração - cerca de

cinco anos - parece não ter esta tese sofrido desatualização sen-
sível. É que o gosto pela análise teórica da organização continua
não muito düundido e os estudiosos da organização continuam
preferindo desenvolver seus aspectos práticos à pesquisa teórica de
seus fundamentos. Poucos têm sido, conseqüentemente, os trabalhos
recentes sobre o assunto.

v
 Donde ter aceito o convite para esta edição, pelo qual muito
agradeço a meu prezado amigo dr. Benedicto Silva e a meus co-
legas da EBAP que sugeriram tal convite.

Renovo meus agradecimentos ao Serviço de Documentação do

DASP, pela tradução e primeira publicação, e a meus caros mes-
tres da New York University, cujos ensinamentos e estímulo tor-
naram possível a elaboração desta tese.

Beatriz M. de Souza Wahrlich

VI
PREFÁCIO À SEGUNDA EDiÇÃO

No prefácio à primeira edição deste ensaio, publicado em 1958,

verá o leitor a seguinte afirmativa: "Apesar do tempo já decorrido
de sua elaboração - cerca de cinco anos - parece não ter esta
tese sofrido desatualização sensível". A situação, em 1968, é bem
outra. Surgiram nos últimos dez anos muitas obras verdadeira-
mente notáveis no campo da teoria administrativa em geral, e no
da teoria de organização em particular.

Assim, uma segunda edição áeste caderno não poderia deixar

de compreender um novo capítulo, que fosse uma tentativa de
síntese das principais idéias novas sobrevindas. Sua elaboração
apresentou, entretanto, dificuldades bem maiores do que a de todos
os anteriores. lt que, quando os escrevi, dedicava-me exclusivamente
à pesquisa e ao estudo da administração, aluna que era da Gra-
duate School 01 Public Administration da New York University.
Hoje, e há vários anos consecutivos, exerço absorvente cargo de
direção, que pouco tempo me deixa para estudo e pesquisa.

Por outro lado, as novas idéias a serem analisadas constituem

concepções teóricas eminentemente descritivas, ao passo que as
antigas eram predominantemente prescritivas. Hoje, cuida-se prin-
cipalmente da análise do comportamento administrativo e de sis-
temas, em vez de divisão do trabalho, coordenação, etc. Os novos

VII
enfoques são, portanto, muito mais complexos e variados, muito
menos suscetíveis de síntese do que a teoria anterior, objeto da
maior parte da primeira edição.

Além disso, cresceu consideravelmente o interesse pelos funda-

mentos teóricos da organização. Vários dos mais eminentes cien-
tistas sociais e políticos têm devotado especial atenção a essa· área.

Para o trabalho de pesquisa que tornou viável esta segunda

edição, devo agradecer em primeiro lugar a excelente colaboração
do professor assistente Evaldo Macedo de Oliveira. Foi ele incan-
sável na busca das melhores fontes, assim como na preparação de
resumos e discussão de possíveis rumos que o trabalho poderia
tomar. Também teve considerável participação no planejamento da
sistemática finalmente adotada.

Agradeço também ao professor Diogo Lordello de Mello, então

chefe do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, que me
convenceu de que o trabalho seria exeqüível, mesmo estando eu
no exercício de um cargo de direção.

Devo confessar, porém, que o maior incentivo de todos veio do

fato de receber insistentes pedidos de uma nova edição. Realmente,
jamais esperava repercussão maior para minha tese de mestrado,
embora sua elaboração tivesse representado, à época, a concreti-
zação de um anti!;.:> projeto. Quando, em 1952, embarquei para os
EUA com o objetivo de cursar a Escola de Pós-Graduação em
Administração Pública da New York University a fim de incor-
porar-me ao corpo docente da EBAP, já havia concebido a idéia
de escrever tese sobre teorias de organização. Não foi fácil, porém,
obter a necessária permissão da Universidade, pois havia então,
como hoje, nítida preferência pela pesquisa empírica, e o meu plano
não era desse gênero. Mas o professor Sterling Spero, meu conse-
lheiro de tese, interessou-se vivamente pelo assunto ê a permissão
afinal veio.

Concluída, discutida, revista e aprovada a tese, obtive o almejado

grau de mestre em administração pública, e regressei ao Brasil,
iniciando em março de 1954 o magistério na EBAP, concomitan-
temente com funções no DASP.

Logo após, o diretor da Revista do Serviço Público, meu prezado

colega e amigo dr. Augusto de Resende Rocha, pediu-me autori-
zação para publicar a tese na revista, o que foi feito em tradução

VIII
da técnica de administração Dulcy Melgaço Filgueiras, também
minha colega e amiga. A publicação efetuou-se nos números de
fevereiro a junho de 1957.

Em 1958, por iniciativa - plenamente aprovada pelo então

diretor da EBAP, professor Benedicto Silva - do professor Ar-
naldo Pessoa, que então pertencia ao corpo docente da EBAP e
hoje é membro destacado do alto funcionalismo do BID, foi a
tese novamente publicada, desta feita como Caderno de Adminis-
tração Pública, da EBAP. Já há bastante tempo esgotou-se a pri-
meira edição. Por diversas vezes o professor Benedicto Silva, hoje
diretor do INDOC - ao qual está subordinado o Serviço de
Publicações da FGV - declarou-me seu interesse pelo trabalho,
estimulando-me a que o atualizasse. Só não havia ainda surgido
esta segunda edição por minha culpa - culpa, aliás, não intencio-
nal, mas motivada pela impossibilidade material de devotar mais
tempo à necessária atualização.

Creio que manteve a presente edição o que me parece ter sido

a característica dominante da primeira: seu caráter sintético e a
linguagem simples. Por ser um trabalho de síntese, poupa tempo
aos estudantes assoberbados com as tarefas escolares, assim como
aos administradores que, no Brasil, vêem-se forçados quase somente
a despachar, poucas vezes efetivamente fazendo coisas e, menos
ainda, meditando e estudando sobre como melhor fazê-Ias. Crê a
autora que a sua linguagem simples oferece contraste marcante
com a da maioria dos próprios autores que constituem o âmago
da análise: os cientistas sociais são reconhecidamente complexos
em sua linguagem, precisando mesmo, às vezes, de intérpretes.

Só resta esperar que os leitores dêem a esta edição a mesma

acolhida que à primeira.

B. M. S. W.

IX
PREFÁCIO À TERCEIRA EDiÇÃO

Cada vez mais cresce em mim o interesse pelas teorias de organi-

zação. Não só porque a matéria se revela progressivamente mais
fascinante, pela variedade de concepções que lhe dá sua atual
feição interdisciplinar, como por serem essas novas concepções, a
meu ver, bem mais satisfatórias do que as tradicionais, na expli-
cação dos fenômenos organizacionais.

Por outro lado, a análise das teorias de organização está-se tor-

nando tarefa ingente e ainda mais complexa. A preparação desta
terceira edição envolveu pesquisa em mais de quarenta livros da
última década e nos principais periódicos 'de ciências sociais dos
últimos três anos, pesquisa que se revelou extremamente útil con-
forme atestam as novas citações introduzidas (mais de uma cen-
tena).

Conservei intacto, como na segunda edição, o texto da primeira,

que agora é apenas a 1.8 parte deste trabalho. Mantive essa orien-
tação porque ela permite identificar com nitidez a evolução das
teorias de organização em duas épocas distintas: até 1953/54,
quando a tese foi elaborada, e em 1970, quando procuro pela
terceira vez recapitular e sintetizar a matéria, na 2.8 parte em que
agora se desdobra este trabalho.

XI
 A bibliografia também reflete essa dicotomia: conservei intacta
a da primeira edição (1.8 parte), e organizei nova, constante dos
livros consultados para elaboração da 2.8 parte.

Quanto aos esquemas classificatórios das teorias de organização,

adotados numa e noutra parte em que se divide o trabalho, a ex-
plicação de seus fundamentos está no próprio texto, ao início de
cada uma dessas partes.

A meus colegas, especialmente aos professores Bergamini de

Abreu e José Maria Arantes, meus agradecimentos pela confiança
e apoio, na pesquisa bibliográfica, na crítica ao trabalho e na re-
visão dos originais. Também desejo destacar a eficiente colaboração
que recebi de minha ex-secretária, Irene Castello Branco Barata
e de Lygia Maria da Silva Cruz, às quais sou muito grata.

As bibliotecárias da F. G . V ., como sempre, primaram pela com-

petência e atenção, em minhas freqüentes consultas. A elas, minha
gratidão.

Aos generosos leitores das minhas primeiras edições, em es-

pecial aos alunos da EBAP, meus agradecimentos, com a esperança
de não decepcioná-los com esta terceira edição, revista e aumentada.

B. M. S. W.

XII
INTRODUÇÃO

"A teoria administrativa pode não se ter ainda desenvolvido ple-

namente, pode estar mesmo na sua infância, e é certo não ter
atingido a velhice. Talvez meu pensamento seja apenas determi-
nado pelo desejo de que seja esta a verdade, mas, a meu ver, a
teoria administrativa representa o setor mais original e vigoroso
da teoria política americana contemporânea".l

Se não fossem essas palavras de Dwight Waldo e o estímulo

-constante de quem seria o meu orientador na feitura desta tese,
professor Sterling D. Spero, teria eu desistido de meu intento de
escolher, para assunto da mesma, o aspecto teórico da organização.

Muitos foram os motivos que quase me desencorajaram. Em pri-

meiro lugar, está em voga, hoje em dia, subestimar-se o aspecto
teórico da organização em favor do seu aspecto prático. A atitude
dos técnicos de administração é, claramente, a de quem pede des-
-culpas, ao falarem ou escreverem sobre (lS fundamentos teóricos
da organização.

l WALDO, Dwight. The status and prospects 01 administra tive theory. Wash-
ington, set. 1953. Ensaio apresentado à 49. 8 Conferência Anual da American
Polítical Science Association.

XIII
 Por cutro lado, alguns daqueles que realizam pesquisas no campo
da organização têm, eles próprios, suscitado grandes dúvidas sobre
a validade de princípios ou regras formuladas por seus colegas, o
que veio a ser interpretado como significando falta de fé na teoria
de organização, quando, na realidade, constitui apenas uma indi-
cação de estarem eles querendo pesquisar mais profundamente o
conhecimento da mesma.

Além do mais, todas as vezes que um dos meus colegas da uni-

versidade fazia perguntas sobre qual era o tema de minha tese,
vislumbrava eu um polido mas muito claro olhar de surpresa diante
da minha resposta, o que, pouco a pouco, começou a perturbar-me.

Contudo, a obra de Waldo, a atenção amiga do dr. Spero, e o

interesse crescente por tão controvertido assunto mantiveram-me
na trilha inicial. Alegro-me de ter-me dedicado a tal trabalho, por-
que ele constituiu para mim uma experiência extremamente enri-
quecedora.

XIV
APRESENTAÇÃO

Knowing and choosing are not enemies.

William Letwin

Éste livro de Beatriz Wahrlich reflete a evolução das idéias sobre as

teorias de organização e o crescimento assustador da documentação
pertinente.
Em 1958, Herbert Simon e James March, co-autores de OrAaniza-
tions, uma das obras mais renomadas sobre a matéria, iniciavam o
parágrafo segundo do capítulo primeiro com a proposição seguinte:
"Por mais que as organizações ocupem o pensamento dos dirigentes
e administradores e por maior que seja o número de obras escritas
para eles sobre este assunto, o fato é que a Teoria das Organizações
ocupa lugar insignificante na moderna Ciência Social".l E, quatro
páginas adiante, acrescentavam: "O esforço dos cientistas sociais
para compreender as organizações não tem sido grande". 2

1. MARCH, James /j> SIMON, Herbert. Or~anizations. New York, John

Wiley l;;- Sons; London, Chapman /j> Hall, 1958, p. 1.
2. Idem T d, p. 5.

xv
 Em 1972, ambas as opiniões citadas já não traduzem a realidade.
Com efeito, o lugar ocupado pelas teorias de organizações na ciência
social ampliou-se considerave'mente na década de 60 e continua a
avultar na de 70. O advento da pesquisa operacional, da programação
linear, da teoria do jogo, da teoria da decisão, do sistema de informa-
ção gerencial, da teoria de sistemas e outras disciplinas e subdiscipli-
nas correlatas, percute e repercute nas teorias de organização. E com
isso cresce o número de tentativas e variam os critérios de abordagem.
Nada obstante, o progresso verificado pode considerar-se modesto.
Como afirmam Simon e March, "muito do que sabemos ou cremos a
respeito das organizações deriva do bom senso e da experiência prá-
tica dos administradores. A maior parte desta sabedoria jamais foi
submetida ao teste rigoroso do método científico'~
Per contra, como engrossou a literatura sobre as organizações.
Basta lembrar que a bibliografia da parte nova, acrescentada à pre-
sente edição, é três vezes mais extensa do que a da edição anterior
(a segunda) deste livro.
Quanto ao interesse crescente que o estudo das organizações inspira
aos cultores das ciências sociais, nada mais indicado para o testemunhar
do que um recente ensaio, Social science and practical problems,
de William Letwin, Professor de Ciência Política na London School
of Economics e senior lecturer na 'Sloan School of Management do
Massachusetts Institute of Technology.4
Em novembro de 1970 pronunciei uma conferência na Escola
Superior de Guerra. O tema foi Uma doutrina estratégica de orga-
nização e métodos.
Disse eu então que, embora se haja escrito muito sobre as organi-
zações, a literatura resultante deixa a impressão de ser uma longa

3. Idem ibid. Loc. cito

4. LETWIN, William. Social Sciencc and Practical Problems. In: The Great
Ideas Today -1970. Ch;cago. EncycJopaediaBritannica. Inc. 1970. p. 93-137.

XVI
série de repetições. Autores diferentes. Títulos diferentes. Aborda-
gens diferentes. Mas, a essência não tem variado significativamente.
O corpo de conhecimento sobre a matéria permanece como que es-
tático. Além disso, os textos caracterizam-se por flagrantes dispari-
dades entre hipóteses e provas. "Consistem muito mais em meras
conjecturas, que não raro chegam a descer ao nível de simples pal-
pite, do que em evidências cartesianas ou mesmo raciodnioslógicos".
Em suma: a literatura está recheada de assertivas, mas vazia de pro-
vas e demonstrações.

Entre o título e o conteúdo deste livro existe uma identidade pa-

tente. O livro é, efetivamente, uma análise, em três tempos, das teorias
de organização. Beatriz Wahrlich iniciou-a em 1954: atualizou-a em
1968, quando se publicou a segunda edição; reviu-a e ampliou-a em
1970, para a presente edição (terceira).

Sua leitura não me trouxe senão motivos para reforçar a convicção

de que, apesar de tentada em numerosas obras, especialmente de
autores americanos, a teoria das organizações ainda pende de formu-
lação definitiva. Com base nas obras publicadas e, sobretudo, nesta
análise terebrante de Beatriz Wahrlich, o mais que se pode afirmar é
que existem várias tentativas de teorias parciais. 'Até agora, porém,
nenhuma chegou a ser completa e satisfatoriamente articulada.

Entanto, a autora realizou o feito de transformar seu livro em um

guia valioso para o mestre e o estudante da matéria, poupando-lhes a
canseira de ler e comparar numerosos textos. A essência, a suma das
sumas, como diria Machado de Assis, está aqui, nesta bandeja de
prata polida, que Beatriz Wahrlich revê, atualiza e aperfeiçoa - de
edição para edição.

Ocorre ainda que esta edição vem sofisticada, chega a ser transpa-
rente, graças ao índice analitico elaborado pela própria autora. Aqui,
senhores, temos um perfeito, espécime de livro didático e de consulta.

5. SILVA, Benedicto. Uma doutrina eltrat~ca de OrlaniJ:ação & M~todo•.

In: Informativo. Rio de Janeiro, Fundação Getulio Varias, ano lI, dezembro
de 1970. p. 53.

XVII
 Para os iniciados não em dia com a evolução do assunto nele foca-
lizado, a presepte edição de Uma ara~lise das teorias de or~ani­
zação oferece oportunidade de ouro: um cura0 compacto e suculento
de reciclagem profissional.

Benedicto Silva

XVIII
SUMÁRIO

Prefácio à primeira edição V

Prefácio à segunda edi,ão VII
Prefácio à terceira edição XI

Introdução XIII
Apresentação XV
1.8 parte

Capítulo 1

1.1 A necessidade da concepção teórica da organização 1

Capítulo 2

2.1 Organização de baixo para cima: a concepção doa engenheiros 7

2.2 A filosofia de Taylor 9
2.3 Os elementos da administração científica 10
2.4 Divisão do trabalho e especialização 12
2.5 O princípio da exceção 13
2 .6 Funcionalização da supervisão 13
2. 7 Síntese 16

XIX
 Capítulo 3

3.1 Organização de cima para baixo: a concepção anatômica 19

3.2 O que é organização? 20
3.3 Como organizar? 22
3.4 Como dividir o trabalho? 22
3.4. 1 Como dividir o trabalho à base da autoridade e da responsabilidade? 23
3.4.2 Como dividir o trabalho de acordo com a difereqciação entre os
diversos tipos de tarefas? 26
3.5 Até onde se deve levar a departamentalização? 30
3.6 Como coordenar? 31
;1. 7 Avaliação da contribuição individual nesta escola 33

Capítulo 4

4.1 1l:nfase no elemento humano: a concepção dos psicólogos 37

4.1.1 Primeiro princípio 39
4.1.2 Segundo princípio 39
4.1.3 Terceiro princípio 42
4.1.4 Quarto princípio 46

4.1.5 Conclusão 46

Capítulo 5

5. 1 1l:nfase no comportamento social: a concepção dos sociólogos 49

5 .2 Organização formal e informal 51
5 .3 Divisão do trabalho e distribuição de tarefas aos indivíduos 54
5.4 Autoridade 57
5.5 Autoridade e normas sociais 60
5. 6 Comunicação 61
5.7 Sumário 64

Capítulo 6

6.1 Haverá uma teoria geral de organização? 67

xx
 2. 8 parte: panorama em 1970

Capítulo 7

7. 1 Considerações gerais 73
7. 1. 1 Esquema de classificação adotado 78
7. 1.2 O que é uma teoria de organização 79

Capítulo 8

Teoria da organização formal: o enfoque prescritivo ou normativo 83

8. 1 A contribuição dos engenheiros e dos anatomistas da organi~ação 83

8 .2 O modelo da burocracia 95

Capítulo 9

A teoria dos comportamentalistas 101

9.1 O movimento das relações humanas 101
9.2 O enfoque puramente comportamentalista 107

Capítulo 10

Estruturalismo e teoria da organização 119

Capítulo 11

Teoria de sistemas 125

11.1 Contribuição daI ciências do comportamento 125
11.2 Contribuição das ciências gerenciais ou da gestão 140

Capítulo 12

Conclusões e perspectivas 147

Bibliografia da I.- parte 159
Bibliografia da 2. 8 parte 161
índice analítico 167

XXI
UMA ANÁLISE DAS TEORIAS DE ORGAN IlAÇÃO
PRIMEIRA PARTE

CAP~TULO 1

1.1 A NECESSIDADE DA CONCEpÇÃO TEóRICA DA ORGANIZAÇÃO

A maioria concordará com um dos principais escritores neste campo,

F. J. Roethlisberger, em que "embora teoria sem prática constitua
especulação improfícua, a prática sem a teoria é intransmissível.
As duas devem ser cultivadas conjuntamente, se quisermos apren-
der pela experiência e estar em condições de transmitir o que
aprendemos". 2

Existe, contudo, entre os estudiosos da organização, um inte-

resse muito maior pelo desenvolvimento das práticas e técnicas
de organização do que pela pesquisa de seus fundamentos teóricos.

Significará isto a existência de um núcleo tão consolidado da

teoria de organização, que já esteja aplacada a curiosidade dos
estudiosos e não sintam estes necessidade de penetrar mais pro-
fundamente no assunto? Constituirão elas - as práticas e as téc-
nicas de organização - o foco principal de interesse por repre-
sentarem a única forma capaz de dar vazão ao talento criador
no campa da organização?
• ROETJU.rsBERGER, F. I. MatlaJlement lUId morale. Cambridge, Mass., Harvard
Univ. Press, 1941. p. 139.

1
 Sem dúvida, a resposta é negativa. Subsiste muita controvérsia
em torno dos aspectos teóricos da organização, e muitos profes-
sores e estudantes negam mesmo que já tenham sido formulados
princípios de organização. Herbert Simon, expressando o seu des-
contentamento com os princípios de administração existentes, clas-
sifica-os de meros provérbios. 3 Leonard White afirma que, "no mais
estrito sentido do termo, os princípios de administração estão ainda,
em grande parte, por ser formulados. Se os considerarmos apenas
como regras práticas de conduta, que uma vasta experiência parece
ter validado, um certo número de princípios pode ser enunciado.
Sua formulação exata, contudo, torna-se difícil e controversa".· Earl
Latham opina que grande parte da teoria de administração constitui
uma ficção teológica: "É abstrata e formalística. É uma figura de
retórica, não uma representação de características observadas"}'

Não obstante suas imperfeições, a teoria de organização, no está-

gio em que se encontra, constituiu a principal base para o desen-
volvimento de práticas e técnicas de organização, utilizadas larga-
mente e com sucesso pelo governo e pela indústria. Os consultores
de administração podem hesitar em usar a palavra princípio em
organização, mas aplicam os conceitos nela implícitos; professores
e estudantes podem criticar severamente a teoria existente; não
crêem, porém, que esta área de estudo deva ser ignorada. Esta é
a reação de Simon à exaustiva análise, que ele próprio fêz, dos
princípios de organização:

''Pode-se aproveitar alguma coisa desses princIpIos para utilizar

na fo,-mulação de uma teoria administrativa? Na verdade, quase
tudo pode ser aproveitado. A dificuldade resultou do fato de se
considerar princípios de administração o qUl: constitui; na realidade,
apenas, critérios para descrição e diagnóstico de situações admi-
nistrativas." o

Segundo White, as contradições e limitações existentes nos cha-

mados princípios de organização "não devem nem desencorajar

• SIMON, Herbert. Administrative behavior. N. Y ork, The Macmillan Co.,

1945. p. 44.
• WHITE, Leonard. lntroduction to the study of public administration. 3. ed.,
N. York, The Macmillan Co., 1949. p. 37.
• LATHAM, Earl. Hierarchy and hieratics. In: WALDO, Dwight, ed. Ideu anel
issues in public administration. N. York, MacGraw-Hill, 1953. p. 109.
o SIMON, H. Op. cit., p. 35-6.

2
os estudantes de administração nem compeli-los a aceitar o ponto
de vista de que não existem processos superiores a outros, para a
combinação dos esforços de várias pessoas na consecução de uma
tarefa comum. A experiência ensina o oposto: o fato de que "para
cada princípio quase sempre se pode estabelecer, em contraposição,
um outro igualmente plausível e aceitável",7 significa apenas que não
levamos nossa análise bastante longe, ou que não descrevemos
situações particulares em que um prepondera súbre o outro, ou
que não estabelecemos critérios para medir a importância relativa
de cada um em circunstâncias diferentes.

A busca de re~ras de ação ampla, válidas em qualquer situação,

é uma necessidade primacial para o desenvolvimento da adminis-
tração pública ou privada".8 (O grifo não é do original.)

A última frase muito se assemelha às palavras de Wilson em seu

famoso ensaio sobre o objetivo do estudo de administração, escrito
em 1887: "O objetivo do estudo da administração é escoimar os
métodos executivos da confusão e do dispêndio resultantes do em-
pirismo e estabelecê-los sobre uma base apoiada firmemente em
princípios estáveis." 9

T. E. Allbutt generaliza o mesmo conceito, ao escrever, bem mais

tarde:

"O homem de negócios que não possui uma base científica

assemelha-se ao médico que se tenha afastado dos conhecimentos
de anatomia e fisiologia que porventura possuísse; poderá, dentro
de certos limites, ser um praticante mais sagaz e mais hábil do
que um professor acadêmico; mas terá que pagar algum dia o
preço da estagnação... Até o mais completo dos artesãos, mais
cedo ou mais tarde, terá de curvar-se aos princípios teóricos, pois,
no momento mesmo em que empunha suas ferramentas, a teoria
estará descobrindo e eliminando dificuldades e complicações, e tor-
nando os processos mais simples e econômicos." 10

7 WHITE, L. Op. cit., p. 20 (White cita Simon).

• Id., ibid., p. 39.
• Wilson. The study of administration. In: SECKLER-HUDSON, C., ed. Processes
01 or~anization and mana~ement. Washington, D.C., Public Affairs Presa, 1948.
p. 17.
10 ALLBUTT, T. E. On professional education. In: URWICX, L. The elements 01
admirUstrtJtion. Londres, Harper and Brothers, 1943. p. 15.

3
 Conclui-se daí que existem fortes motivos para que se aprofunde
a pesquisa na teoria de organização. Por que, então, tão poucas
pessoas sentem-se atraídas pelo assunto?
Um dos motivos é que se obtém mais pronto resultado pondo-se
em execução as técnicas de organização do que estudando-se sua
teoria. Normalmente chama-se o especialista de organização e mé-
todos para resolver problemas concretos e limitados. Tanto pode
ele agir intuitivamente - e muitas vezes assim o faz - como pode
adotar o método de ensaio e erro, desde que o faça com cautela.
Raramente pedem-se-Ihe explicações detalhadas de suas sugestões.
O teste definitivo a que ele se submete é o de ser ou não capaz
de resolver os casos eficientemente.
Já o teórico se interessa por observar e analisar os fenômenos
organizacionais a fim de descobrir quais as generalizações, se hou-
ver, que deles podem ser inferidas, a fim de permitir que fenô-
menos semelhantes possam ser esclarecidos através da aplicação de
princípios ou regras. O teórico não pode obter resultados imediatos.
Ao apresentar uma conclusão, terá que esperar para vê-la aceita
ou rejeitada, experimentada, reexperimentada, corrigida ou incor-
porada. Perguntar-se-Ihe-á constantemente o porquê e o como das
generalizações que oferece. Mas se sua contribuição teve ou não
uma oportunidade razoável de ser examinad~, poderá mesmo nunca
saber. Não é de se admirar, conseqüentemente, que poucos desses
teóricos tenham ido além do primeiro livro ou ensaio:
Mas o maior problema com que se defrontam é inerente à pró-
pria teoria de organização, assim como à teoria administrativa em
geral e às demais ciências sociais; numa ciência humana as gene-
ralizações devem ser condicionais.
Não obstante tais dificuldades, uma contribuição valiosa à teoria
de organização já foi oferecida por vários estudiosos e alguns ho-
mens práticos, desde o início do presente século.

O objetivo deste trabalho é identificar as principais escolas nesse

campo de conhecimento, a fim de examinar e avaliar a contribuição
que representam para a formação de um conjunto de preceitos que
a experiência demonstrou serem de larga aplicação na prática da
organização.

As concepções sob as quais a teoria de organização pode ser

apreciada se enquadram em quatro categorias principais: a con-

4
cepção dos engenheiros, a concepção anatômica, a dos psicólogos e
a dos sociólogos. Este ensaio examina essas categorias separada-
mente, porque em cada uma existe semelhança de conceituação
suficiente para tomar a comparação não só possível como provei-
tosa. Em cada um desses grupos existe, geralmente, uma contri-
buição dominante, algumas vezes em razão de sua amplitude, outras
em função de sua intensidade, outras ainda em virtude de seu
sentido de trabalho pioneiro. Tais contribuições dominantes foram
utilizadas como ponto de referência em cada escola.

À exposição das idéias peculiares a cada grupo seguem-se o su-

mário e a avaliação de sua importância, concluindo-se com a apre-
sentação das perspectivas de uma teoria generalizada de organização.

5
CAPITULO 2

2.1 ORGANIZAÇJlO DE BAIXO PARA CIMA: A CONCEPÇÃO DOS ENGENHEIROS

Os integrantes desta escola têm sido chamados os en~enheiros da

or~anização, em grande parte porque eram eles, na maioria, enge-
nheiros profissionais, e também porque atacaram os problemas de
organização partindo da unidade fundamental da qual se originam
todas as organizações humanas - a função e seu ocupante - e
dela prosseguiram na constituição da estrutura até o topo. Seus
princípios e métodos dizem respeito, principalmente, à análise do
trabalho a ser feito, à tarefa a ser executada e seus elementos
constitutivos, aos movimentos decorrentes de cada um deles, ao
tempo despendido em executar cada um destes; com os resultados
de tais análises reagrupavam movimentos, operações, tarefas, fun-
ções e assim por diante, até que a nova organização fosse esta-
belecida.
Contribuíram os en~enheiros da or~anização especialmente para
o estabelecimento de métodos e não de princípios, isto é, estabe-
leceram antes "processos lógicos para fazer alguma coisa" e não
"verdades fundamentais sobre as quais outras se baseiam". 11 Assim
sendo, grande parte de seu trabalho não será aqui apreciado e sim
somente aquela na qual basearam sua formulação teórica.
Frederick Winslow Taylor é o fundador desta escola: seus dis-
cípulos e adeptos mais chegados foram Gantt, Barth, Gilbreth e
Person. O trabalho deste grupo tornou-se, rapidamente, conhecido
através de todos os Estados Unidos e da Europa, sendo que os
franceses concederam especial atenção ao seu aspecto teórico, como
se pode observar pelos livros de Henry Le Chatelier, 12 A. Ibert, 13
U WEBSTER'S Dictionary. Definição de métodos e princípios.
.. LE CHATELIER, H. L. Le taylorisme. Paris, Dunod, 1934.
11 IBERT, A. Le sysleme Taylor, analyse el commflntaires. Paris, 1920.

7
J. M. Lahy,14 J. Amar lá etc. O movimento stakhanovista, iniciado
na Rússia em 1935, utilizou métodos tlpicamente tayloristas a fim
de "obter melhor organização para as oficinas, divisão mais racional
do trabalho e divisão mais eqüitativa das tarefas",16 bem como
a "sistematização dos movimentos, a economia de segundos e a
racionalização do trabalho".17 A principal diferença entre o stak-
hanovismo e o taylorismo é que, na Rússia, o próprio trabalhador
e não a administração - como acontecia na América - era tay-
lorista, e que o taylorista russo agia intuitivamente e não delibe-
radamente. Argumentam, ainda, os russos que sua motivação era
ideológica, sendo óbvio que Taylor visava à maior produtividade
por razões econômicas.

Embora o trabalho de Henry Ford não seja estudado no pre-

sente ensaio, sua obra deve ser incluída entre a dos en~enheiros
de or~anização. "Dividir e subdividir as operações, mantendo-se o
trabalho em movimento".18 foi o princípio que serviu de base à
linha de montagem e à esteira transportadora.

Os princípios e métodos de Taylor tornaram-se conhecidos como

administração científica de acordo com seus desejos. Temia Taylor
que a denominação taylorismo pudesse dificultar a adoção gene-
ralizada de suas idéias. Contudo, a classificação de administração
científica sofreu objeções da parte de muitas pessoas, como ele
próprio o reconheceu em seu depoimento ao Special House Com-
mittee, em 1912. Foram estas as suas palavras:

''Tem-se feito séria objeção ao emprego da palavra ciência,

neste sentido. :S; curioso observar que tal objeção parta, principal-
mente, dos professores deste país. Estranham a utilização da pala-
vra ciência para designar algo tão comum como as atividades
normais de cada dia. Julgo que a resposta adequada a essa crítica
é a definição recentemente dada por um professor por todos reco-
nhecido como um cientista - o presidente Mc Laurin, do Instituto
" LAHY, J. M. Le systeme Taylor et lia psycholo,ie du travial proJessionel.
Paris, 1916.
11 AMAR, J. L'or,alÚzation phy.iolo,ique du tÁlvail et le systeme Taylor.
Paris, 1917.
,. MARKUS, B. L. The Stakhnov Movement and the increased productivity
01 labour in the URSS. International Labour Review, p. 30, jul. 1936.
,. Id., ibid., p. 26.
J,I FORD, Henry. My liIe anel work. N. York, 1923. p. 77-90.

8
de Tecnologia de Boston. Definiu esse professor, recentemente, a
palavra ciência como "qualquer conhecimento classificado ou orga-
nizado". Certamente, como já dissemos, a obtenção de um conhe-
cimento existente anteriormente mas que permanecia sem classi-
ficação na mente do trabalhador, e sua transformação em leis,
regras e fórmulas, representa, evidentemente, a organização e a
classificação do conhecimento; muitas pessoas, todavia, não con-
cordarão em considerar ciência tal organização e classificação." 19

Dois dos trabalhos de Taylor, publicados mais tarde sob a forma

de livro, fornecerão grande parte do material que aqui será dis-
cutido. São eles Administração de oficinas e Princípios de adminis-
tração científica; o primeiro apareceu em 1903, o segundo foi
publicado em 1911.

2.2 A FILOSOFIA DE TAYLOR

Taylor divide seu trabalho em duas partes: "uma certa filosofia"

e o mecanismo para sua aplicação. Esta filosofia resulta:

". . . duma combinação de quatro grandes princípios básicos de

administração: 1. desenvolvimento de uma verdadeira ciêocia;
2. seleção científica do trabalhador; 3 . educação e treina-
mento científicos do trabalhador; 4. cooperação íntima e cordial
entre a administração e os trabalhadores." 20

Essa definição, um tanto ou quanto nebulosa, pode ser melhor

compreendida através do relacionamento dos deveres e responsa-
bilidades que a direção deveria assumir, de acordo com tais prin-
cípios:

" reunir todo o conhecimento tradicional que os trabalha-

dores possuíssem anteriormente, a seguir Classificá-lo, tabulá-lo e
reduzi-lo a normas, leis ou fórmulas, que são de grande utilidade
para o operário, na execução do seu trabalho diário; desenvolver ...
para cada parcela do trabalho individual uma ciência que substitua
os velhos métodos empíricos. .. selecionar, treinar, ensinar e aper-

10 TAYLOR, F. W. Testimony. In: Scientific ma~nt: N. York, Harper

and Brothers, 1947, p. 41.
.. TAYLOR, F. W. The principIes of scientific management. In: Op. cit., p. 130.

9
feiçoar, cient~ficamente, o trabalhador (que antes escolhia seu pró-
prio trabalho e fazia seu próprio treinamento da melhor forma
que podia); cooperar com os trabalhadores de forma a assegurar
que todo o trabalho se harmonize com os princípios da ciência
assim criada." 21

Em conseqüência - diz Taylor - há "uma divisão de trabalho

e de responsabilidades, quase eqüitativa, entre a direção e o ope-
rário. A direção se encarrega de todas as atribuições para as quais
esteja melhor aparelhada do que o trabalhador, ao passo que ante-
riormente quase todo o trabalho e a maior parte das responsabili-
dades recaíam sobre o operário".22

2 .3 os ELEMENTOS DA ADMINISTRAÇÃO CIENTíFICA

Como elementos da administração científica, cita Taylor: 23

a) estudo do tempo;
b) supervisão funcional;
c) padronização de ferramentas e instrumentos;
d) sala de planejamento;
e) o 'princípio da exceção;
f) a utilização de régua de cálculo e instrumentos semelhantes,
para economizar tempo;
g) fichas com instruções de serviço;
h) a idéia de tarefa, associada a grandes prêmios pela sua exe-
cução eficiente;
i) gratificação diferencial;
j) sistemas mnemônicos para classificação dos produtos manufa-
turados, bem como do material utilizado na manufatura;
1) sistema de delineamento da rotina do trabalho;
m) moderno sistema de cálculo de custo, etc., etc.

Ao discutir esses elementos, Taylor avisa, repetidamente:

"A história da evolução da administração científica, até a pre-

sente data, reclama uma palavra de advertência. O mecanismo da
., Id., ibid., p. 36.
"" Id., ibid., p. 36-7.
'" Id., ibid., p. 129-30.

10
administração não deve ser confundido com a sua essência ou
filosofia subjacente... O mesmo mecanismo que produzirá, em
um çaso, quando a serviço dos principios da administração cien-
tífica, os maiores. benefícios, conduzirá a insucesso ou desastre se
for errôneamente orientado. Centenas de pessoas têm confundido
o tnecanismo do sistema com sua essência." 24

Afirmou Taylor, enfaticamente, diante do House Committee, qUE

a verdadeira "administração científica" exige uma revolução mental,
tanto da parte da direção como das dos operários 2~. Segundo Per-
son, ao definir tal revolução:

"devem eles aceitar a filosofia segundo a qual, excluídos os ajus-

tamentos menores feitos para manter o desejado equilíbrio, os
interesses de ambos - administração e operário - e o da socie-
dade, no decorrer do tempo, passam a exigir produção progressi-
vamente maior, para suprir a carência de mercadoria. A produção
exige o dispêndio de energia humana e material; portanto, a direção
e os trabalhadores deveriam congregar-se na busca das leis do
menor desperdício. Deveriam reunir seus esforços para a realização
de reagrupamentos que a divisão do trabalho impõe com o objetivo
de aplicar tais leis." 26
Com o decorrer do tempo, contudo, a administração científica
foi sendo identificada mais com seU mecanismo do que com sua
filosolia Frank Gilbreth, por exemplo, estabelece como "lei ou
principio de administração científica" 21 o estudo de tempo, padrões,
fichas de instrução, funcionalização da supervisão, salários de com-
pensação e prevenção da cera no trabalho - todos esses já incluí-
dos anteriormente por Taylor no mecanismo de aplicação da ad-
ministração científica.
Trinta anos mais tarde, Ralph C. Davis, através de uma redefi-
nição dos principios de administração científica, reconheceu a fusão
da lilosolia de Taylor com seu mecanismo. 1:: a seguinte a definição
de Davis pata tais princípios, tal como foi citada por Person: 2M
.. Id., ibid., p. 128-9.
.. TAYLOR, F. W. Testimony. In: Op. cit., p. 27 .
• ----o Fareward. In: Op. cit., p. XIII
.. GlLBRETH, Frank. Primer 01 scientilic manatlement. N. York, D. Van Na.--
trand, 1920. p. 12-30.
.. PERSON. The gellius af Frederick Taylor. Tn: SECKLER-HUDSON, c., ..-d.
Proces&es o/ or~anization and manatlement. ed. cit., p. 135·6.

11
1. Uma administração eficiente exige a aferição precisa das forças,
fatores e
efeitos existentes em am;"} situação comercial. Deve-se,
portanto, estabelecer um conjunto preciso dos fatos relativos àque-
les elementos. se necessário por pesquisas experimentais.

2. Devem-se induzir, desses fatos, leis de planejamento e de

execução administrativa, estabelecendo a exata correfação entre
esses fatores, forças e resultados.
3. A fim de facilitar o trabalho de planejamento, organização e
controle das atividades, devem-se estabelecer padrões que possam
servir de critérios para as relações e condições apropriadas de uma
dada situação..Esses padrões devem ser mantidos a fim de que se
obtenha eficiência ininterrupta.

4. Essas condições e relações devem ser preplanejadas para que

se obtenha a máxima economia e a máxima eficiência ...

5. Devem-se estabelecer normas definidas, especificando os mé-

todos corretos para as atividades de planejamento e de execução ...

Contribuiu, ainda, para que ose/ementos da administração cien-

tífica se tornassem. pelo menos tão importantes quanto sua filosofia
o fato de que deles nasceram alguns princípios suscetíveis de
aplicação generalizada.

A revisão de tais princípios constitui o principal objetivo deste

capítulo.

2.4 DIVISÃO DO TRABALHO E ESPECIALIZAÇÃO

Em sua busca de maior produtividade, foi Taylor o primeiro a

fazer uma análise completa do cargo ou função, desdobrando-o em
suas partes componentes. Procedeu a sua divisão e subdivisão, che-
gando, finalmente, aos movimentos necessários a cada operação,
os quais em seguida cronometrou. Estabeleceu então padrões de
execução do trabalho e experimentou-os.

Assim descobriu Taylor que:

"o trabalho pode ser executado melhor e mais econômicamente

através da subdivisão das funções". 29
.. TAYLOR, F. W. The principIes of scientific management. In: Op. cit., p. 38.

12
 "O trabalho de cada pessoa na organização deveria, tanto quanto
possível se limitar à execução de uma única tarefa predomi-
nante".30

As normas de divisão do trabalho e especialização, formuladas

por Taylor, encontraram rápida aplicação na indústria americana,
e, mais tarde, no mundo inteiro, estendendo-se praticamente a todo
campo de atividade.

2.5 o PRINCIPIO DA EXCEÇ}(O

Segundo esse princípio, formulado por Taylor, "o administrador

deveria receber apenas relatórios condensados, resumidos e sempre
comparativos, abrangendo, entretanto, todos os elementos consti-
tuintes da administração".31 Esta foi a maneira com que Taylor
definiu a delegação, princípio de organização geralmente aceito.

2.6 FUNCIONALIZACÃO DA SUPERVISÃO

Esta contribuição da administração científica já ultrapassou de

muito seus próprios limites, tendo influenciado a administração de
uma maneira geral.

Em que consiste a luncionalização da supervisão?

Segundo Taylor

"a administração funcional consiste em dividir o trabalho de ma-

neira que cada homem, desde o assistente ao superintendente, tenha
que executar a menor variedade possível de funções. Sempre que
possível, o trabalho de cada homem deverá limitar-se à execução
de uma única função".
. .. "a característica mais marcante e visível da administração
funcional consiste no fato de que cada operário, em lugar de pôr-se
em contato direto com a administração num único ponto, isto é,
por intermédio de seu chefe de turma, recebe orientação e ordens
diárias de oito encarregados diferentes, cada um dos quais desem-
penha sua própria função particular. Quatro desses encarregados
ao URWlCX, L. The elements of administration, ed. cit., p. 48.
11 TAYLOR, F. W. Shop management. In: Op. cit., p. 126.

13
ficam no departamento de planificação, sendo que três dêles enviam
suas ordens aos operários, e deles recebem respostas, geralmente
por escrito. Os outros quatro ficam na oficina, e, cada um em seu
ramo ou função particular, ajuda pessoalmente os operários em
seu trabalho. Alguns desses mestres entram em contato com cada
operário somente uma ou duas vezes por dia, e talvez por uns
poucos minutos, enquanto outros estão constantemente com os
operários e os ajudam freqüentemente." 32

Compreende-se, facilmente, porque tal concepção trouxe tantos

ataques ao seu idealiza dor. 'CU m homem não pode servir a dois
senhores", argumentou-se repetidamente, e, ainda hoje o assunto é
objeto de controvérsia.
Tanto Fayol como Gulick - cuja contribuição à teoria da orga-
nização será apreciada em outro capítulo - são, enfaticamente,
contra a "funcionalização da supervisão". Fayol condenou-a como
uma "negação de unidade de comando" 33 e Gulick, com estas pa-
lavras, mostra-se igualmente positivo em sua desaprovação:
"Não se. deve perder de vista o significado de tal princípio
o da unidade de comando - no processo de coordenação e orga-
nização. É muitas vezes tentador, ao se estabelecer a estrutura
de coordenação, colocar-se mais de um chefe para um homem que
está executando trabalho com mais de um contato. Mesmo' o grande
filósofo da administração que foi Taylor incorreu nesse erro, ao
colocar mestres diferentes para lidar com máquinas, materiais,
velocidade, etc., cada um deles com o poder de dar ordens, direta-
mente, ao operário. Uma adesão rígida ao princípio da unidade de
comando pode conter seus absurdos; estes, contudo, se revelam
sem importância diante da confusão certa, da ineficiência e da
irresponsabilidade que resultam da violação de tal princípio". 34
Dexter Kimball, em seu PrincipIes oi industrial organization
assume uma atitude intermediária:
"As vantagens do tipo de organização chamada administração
funcional são patentes. Especialistas - e não mestres apenas par-
32 Id., ibid., p. 99-100.
33 Henri. General anel industrial management. trad. do francês, Londre.,
FAYOL,
Pitman, 1947. p. 69.
'" GULICK, L. Notes on the theory of organization. In: GULICK, L. & URWICK,
L., ed. Papers on the science oi administration. N. York, Instituto de Admi-
nistração Pública, 1937. p. 9.

14
cialmente conhecedores dos diversos setores - é que transmitem
a cada operário conhecimentos específicos e orientação. Planeja-se
a separação do trabalho mental e braçal tendo-se em vista as
funções a serem executadas, e não como se as mesmas estivessem
subordinadas a ou.tras fases da administração'. A administração
funcional assenta, também, providências para a máxima utilização
do princípio da divisão do trabalho, reduzindo ao mínimo as funções
que cada homem deve executar. Tende, portanto, a produzir alta
eficiência funcional, em cada homem, e no conjunto deles.

A maior desvantagem do sistema é que tende a se tornar instável,

em razão do enfraquecimento do controle disciplinar ou de co-
mando, a não ser que sejam providenciados meios adequados de
coordenação do trabalho dos homens e dos departamentos que
estejam situados no mesmo nível de autoridade. O sucesso do sis-
tema, quando aplicado em grandes empresas, repousa, em grande
parte, na habilidade das autoridades administrativas em correla-
cionar o trabalho de personalidades fortes e fazê-las trabalhar har-
moniosamente." 35

Esta questão parece ter sido definitivamente resolvida pela bri-

lhante análise de Herbert Simon, que escreve:
\
"Certamente o princípio da unidade de comando, assim inter-
pretado (interpretação de Gulick) não pode ser criticado por falta
de clareza ou por ambigüidade. A definição de autoridade dada
acima deveria servir para provar, claramente, que o princípio é
válido em qualquer situação. O defeito real que tal princípio apre-
senta é o de ser incompatível com o princípio da especialização .

. . . Os resultados já obtidos da prática administrativa parecem

indicar que a necessidade de especialização tem-se sobreposto à
necessidade de unidade de comando. Aliás, não se tera avançado
demais dizendo que a unidade de comando, no conceito de Gulick,
nunca existiu em nenhuma organização administrativa. Se um fun-
cionário de linha segue as normas estabelecidas por um departa-
mento de contabilidade no que diz respeito ao processamento das
requisições, poder-se-á dizer que, nesse setor, não está ele sujeito
à autoridade do departamento de contabilidade? Em qualquer si-
tuação administrativa real a autoridade é zoneada. Argumentar
que este zoneamento não contradiz o princípio da unidade de co-

os KIMBALL, D. PrincipIes 0/ industrml organization. p. 166.

15
mando é tarefa que exige uma definição completamente diferente
de autoridade da aqui usada. Esta obediência do funcionário executi-
vo ao departamento de contabilidade não é, em princípio, iferente
das recomendações de Taylor; determina este que um operário
fique sujeito, em matéria de programação de trabalho, a um con-
tramestre e, nas tarefas de manejo da maquinaria, a outro". a.;

Assm, como já se disse, a funcionalização da supervisão já ultra-

passou de muito a administração científica, porque qualquer depar-
tamento ou serviço de pessoal, orçamento, compras, organização e
métodos, contabilidade, etc. não constitui senão uma adaptação em
larga escala da supervisão dividida de Taylor. Na administração
pública e privada não mais existe o conceito de unidade de coman-
do, na sua velha acepção. O zoneamento da autoridade, como
sugeriu Taylor, tem sido geralmente aceito, talvez porque poucas
pessoas se aperceberam de que tal transformação se estava ope-
rando.
Constitui, todavia, o zoneamento da autoridade uma violação
real da unidade de comando? Este ensaio não pretende de ma-
neira alguma reiniciar a discussão encerrada pelo professor Simon.
Mas, ao que parece, receber ordens sobre diferentes assuntos de
diferentes pessoas não quebra, necessariamente, o princípio de
unidade de comando, a não ser que essas ordens se choquem
mutuamente.

Outros aspectos da obra de Taylor escapam à finalidade deste

trabalho, e por conseguinte não serão aqui apreciados.

2.7 SINTESE

A definição dada por Person às características da "técnica da ad-

ministração científica", como ele a chama, fornece a chave para
apreciação do taylorismo:

"A técnica de administração é uma técnica de ataque aos proble-

mas administrativos que se apresentam em cada uma das diferentes
situações administrativas, visando à sua solução. Não e nada defi-
nido, cristalizado; alguma coisa que possa ser comprada ou vendida,
imitada ou roubada, transferida de um lugar para outro e instalada
como se fosse uma caldeira ou máquina fresadora. É uma forma
lO SIMON, H. Administrative behavior. ed. cit., p. 23-5.

16
de se descobrir a administração mais indicada para cada caso
concreto." 3i

Este é, na realidade, o maior mérito de Taylor. Contribuiu ele

para que se encarasse sistematicamente o estudo da organização,
o que não só revolucionou completamente a indústria como também
teve grande impacto sobre a administração. Sua obra não deve ser
avaliada em termos de um ou outro de seus elementos mas sim,
e principalmente, pela importância da aplicação de uma metodo-
logia sistemática na análise e na solução dos problemas de orga-
nização, no sentido de baixo para cima. O fato de ter sido ele o
primeiro a fazer uma análise completa do trabalho, inclusive dos
tempos e dos movimentos; de ter sido ele que estabeleceu padrões
precisos de execução; que treinou o operário; que especializou o
pessoal, inclusive o de direção; que instalou uma sala de planeja-
mento; em resumo, que assumiu uma atitude metódica ao analisar
e organizar a unidade fundamental de qualquer estrutura, ado-
tando esse critério até ao topo da organização - tudo isto o eleva
a uma altura não comum no campo da organização.

Não resta dúvida, porém, que outros contribuíram mais para a

teoria de organização. Além disso, a administração científica tinha,
indubitavelmente, um sentido um tanto mecanicista. Não deu a
devida atenção aos aspectos humanos da organização, ignorando
que o trabalhador é um ser social.

Como salientou Marton Grodzins, "o pioneiro da administração

científica, Frederick Taylor, perpetrou um erro (de pioneiro) ao
basear seu sistema, visando à produtividade industrial, num prin-
cípio que individualizou cada operário em termos de suas relações
com seus instrumentos de trabalho, seus companheiros e seus supe-
riores, quando nenhum resultado de recentes pesquisas no terreno
social-psicológico é mais impressionante do 'que a unanimidade de
opinião quanto à importância do pequeno grupo informal". 38

" PERSON. ,The genius of Frederick Taylor. In: SECKLER-HUDSON, C., ed.
Processes oi organization and management. ed. cit., p. 136.
.. GRODZINS, Morton. Public administration and the science of human relation.
Public Administration Review, p. 88-102, primavera 1951.

17
CAPITULO 3

3.1 ORGANIZAÇÃO DE CIMA PARA BAIXO: A CONCEPÇÃO ANATÔMICA"

A escola anatômica se preocupa com a forma e a disposição orga-

nizacional e com as inter-relações estruturais das partes.

Deve-se muito da literatura sobre organização a esta escola, que

dá ênfase à análise dos problemas de organização de cima para
baixo, contrastando com o ponto de vista dos engenheiros. Os
anatomistas de organização são decididamente "administrativamen-
te orientados",40 olham a organização como um "sistema de sub-
dividir a empresa, sob o chefe principal". 41

Dwight Waldo oferece outra classificação possível para esta

escola: formam seus componentes o grupo racionalista. Waldo quer
dizer, com o termo racional, que "ela [a escola] tendia a salientar
o poder da razão humana de assenhorear-se dos elementos cons-
titutivos das relações humanas e de manejar essas relações de forma
logicamente traçada para atingir objetivos predeterminados". 42 Esta
classificação, contudo, implica uma crítica que, seja qual for o seu
mérito, não cabe nesta parte. Mais tarde, todavia, será novamente
mencionada.

Os principais elementos que contribuíram para a formação da

escola anatômica foram Fayol, Gulick, Urwick, Mooney e Schuyler
Wallace.
.. N. A. Esta classificação se deve ao Pro f. Sterling; Spero.
.. W ALDO, D., ed. rdeas and issues in public administration. ed. cit., p. 103.
OI GULICK, L. Notes on the theory of organization. In: GULICK, L. & URW1CX,
L., ed. Papers on the scienoe 01 administration, ed. cit., p. 11.
.. W ALDO, D. Op. cit., p. 103.

19
 A contribuição de Fayol foi primeiramente apresentada em
1908,43 e continua, ainda, muito viva, embora já tenha sidoabsor-
vida, alterada e aperfeiçcDada por outros representantes da escola.
Seu livro Administração geral e industrial se desdobra em três
partes distintas:
1. necessidade e possibilidade do ensino de administração;
2. uma análise dos princípios gerais de administração; e
3. uma discussão dos elementos de administração. H

A primeira foge, nitidamente, ao escopo deste trabalho, que se

ocupa de uma seção da segunda parte (aquela que trata dos prin-
cípios de administração aplicáveis à organização) e de uma seção
da terceira parte (a que trata a organização como um elemento
da administração).

3.2 o QUE lt ORGANIZAÇAO?

De acordo com Fayol

"organizar significa construir a dupla estrutura, material e humana,

do empreendimento. .. Se fosse possíJJel deixar de levar em conta
o fator humano, seria bastante fácil construir uma unidade social
orgânica. Qualquer principiante poderia fazê-lo, desde que tivesse
algumas idéias das práticas usadas e pudesse contar com os ne-
cessários recursos. Mas para se criar uma organização útil não
basta grupar pessoas e distribuir deveres; deve haver um conhe-
cimento de como adaptar o todo orgânico às necessidades, bem
como encontrar o elemento humano essencial e colocar cada um
onde for mais imprescindível; em suma, numerosas qualidades são
indispensáveis." 4;;

Segundo as palavras de U rwick:

"não conseguiu Fayol fazer uma distinção clara entre o delinea-
mento da estrutura duma empresa e o provimento do pessoal para
.. N. A. Conferência pronunciada na Sociedade de IndúStria Mineira (Society
of Mining Industry), publicada em seu boletim, em 1916; sob a forma de livro
em 1925. Tudas as citações feitas aqui foram tiradas da tradução inglêsa
General and industrial mana~ement, 1949.
.. N . A. A esse respeito, Fayol prounciou também um discurso perante o
2.° Congresso Internacional de Ciências Administrativas, Bruxelas, 1923 (In:
GULICK, L. & URWICK, L., ed. Papers on the science oi administration ed. cit.,
p. 101-14).
,. FAYOL, H. General and industrial management. ed. cit., p. 6 e 57.

20

;
', .,"-'~,.",.
"
executar os vários grupos de atividades assim demarcados. .. Jus-
tamente porque Fayol era um homem prático, de longa experiência,
essa atitude provavelmente era inevitável. O administrador de res-
ponsabilidade não pode divorciar-se do fator humano. As empresa!'.
constituem-se de elementos humanos, empenhados num empreen-
dimento comum e assim possuem características de organismos
vivos. Considerá-las puramente mecânicas é abrir uma porta a toda
espécie de erro. Mas, no que tange à pretensão' de que o trabalho
de Fayol tenha estabelecido uma teoria de administração - pre-
tensão que foi certamente advogada por seus discípulos - seu
conceito de organização estabelece limites que restringem o seu
próprio pensamento. ~ impossível, para a humanidade, aprofundar
seu conhecimento de organização, a não ser que o fator estrutura
seja isolado de outras considerações, ainda que tal separação possa
parecer artificial." 46

Constit·Ji esta a principal diferença entre a conceituação de

Fayol e a de outros elementos desse grupo. Tanto Gulick como
Mooney isolaram o fator estrutura da organização; a definição de
Gulick já foi citada, 4j e a de Mooney é a seguinte:

"Organização é a forma de toda associação humana para a

realização de um fim comum. .. A técnica de organização pode
ser descrita como a técnica de correlacionar atividades específicas
ou funções num todo coordenado." 48

Contudo, White acrescenta uma palavra de precaução:

" o ponto vital é que a estrutura é um arranjo das relações de

trabalho de indivíduos e não simplesmente um processo impessoal
de unir tijolos para construir um edifício. Sendo um sistema de
ordenação de seres humanos, está sujeita, em determinados casos,
a modificações que as possíveis combinações de personalidades
possam exigir. Dum certo ponto de vista, organização é um sistema
formal e declarado de relações, que pode ser representado, embora
imperfeitamente, por um quadro ou por um organograma. Enca-
rado dum ângulo mais realístico, tem um caráter psicológico: cons-
•• URWICK, L. The function of administration. In: GUUCK, L. & URWICK, L.,
ed. Op. cit., p. 121-2.
.. V. nota de rodapé n.o 3.
.. MOONEY, J. D. The principIes 01 or~anization. ed. rev., N. York, Harper
8nd Brothers, 1947. p. 1 e S.

21
 titui um agrupamento constante e habitual de relações humanas,
resultante da interação mútua de pessoas que trabalham juntas."·9

3 .3 COMO ORGANIZAR?

Em sua análise dos princípios de administração, Fayol inclui

diversas normas aplicáveis ao processo de organização; no capítulo
em que estuda a organização como um elemento da administração,
discute também esse assunto. Esse estudo se inicia com aqueles
dentre seus "princípios de administração" que são aplicáveis à
tarefa de organizar: divisão do trabalho, autoridade, unidade de
comando, unidade de direção, centralização, escala hierárquica ou
hierarquia, esprit de corps.50

De acordo com Fayol, o objetivo da divisão do trabalho é a

especialização. Como tal, "pertence à ordem natural".51 Gulick tem
a mesma reação quando diz que "a divisão do trabalho constitui
a base da organização; na verdade, é a própria razão da organi-
zação".52 Reforçando a harmonia de pontos de vista, Gulick afirma
que o trabalho deve ser dividido porque:
"os homens diferem em natureza, capacidade e habilidade, e ga-
nham, grandemente, em destreza, pela especialização;. .. o mesmo
homem não pode estar em dois lugares ao mesmo tempo;... o
campo do conhecimento e da técnica é tão grande que um homem,
dentro do espaço de sua vida, não pode conhecer dele senão uma
pequena fração. Noutras palavras, é uma questão de natureza hu-
mana, tempO' e espaço." 53

3.4 COMO DIVIDIR o TRABALHO?

Segundo os membros desta escola, o trabalho deve ser dividido de

duas maneiras: atendendo aos graus de autoridade e à correspon-
dente responsabilidade (a "escala hierárquica ou hierarquia" 54 de
.. WHlTE, L. lntroduction to the study 01 public administration. ed. cit., p. 26.
,. FAYOL, H. General and industrial management. ed. cit., p. 19-2Q.
n Id., ibid., p. 20.
SI GULICK, L. Notes o~ the theory of organization. In: GULICK, L. & URWICK,
L., ed. Op. cit., p. 3.
.. Id., ibid.
.. FAYOL, H. Op. cit., p. 34.

22
Fayol, o "princípio escalar" de Mooney), 55 e de acordo com a
distinção entre tipos de atividades (a "especialização",56 de l"ayol,
0- "princípio funcional", de Mooney 57 e o "princípio de homoge-
neidade", de Gulick).58 Urwick também endossa essas i,\éias, ao
expressar:
"Em organização o grupamento de atividades se processa sempre
em dois sentidos contrários: um, em que as linhas divisórias "ão
verticais, indicando tipos ou variedades de atividades; e outro, no
qual as linhas delimitadoras são horizontais, indicando níveis de
autoridaêe. É impossível definir qualquer atividade, precisame:.te,
em qualquer organização, sem enquadrá-la nesses dois sentidós, dp-
mesma maneira que é impossível fixar um ponto n~m mapa ou
numa carta a não ser em termos de suas coordenadas." 59

3.4.1 COMO DIVIDIR o TRABALHO A BASE DA AUTORIDADE

E DA RESPONSABILIDADE?

Fayol e Mooney afirmam que a maneira adequada de dividir o

trabalho, à base da autoridade e responsabilidade, é conferindo "o
direito de dar ordens e o poder de exigir obediência",60 através
da "outorga de uma determinada medida de autoridade por uma
autoridade mais elevada" 61 (a primeira constitui a definição de
"autoridade" de Fayol e a segunda o conceito de "delegação", de
Mooney). Henry E. Niles acrescenta alguns conselhos:
". ~. a responsabilidade pela execução das várias atividades neces-
sárias à consecução do objetivo da organização deve ser distribuída
de tal maneira que haja um mínimo de interferências e cruzamento
de relações.
". .. a responsabilidade deve ser expressamente delegada;... a
responsabilidade deve ser claramente definida, de maneira que o
ponto de resolução possa ser fixado prontamente." 62
,. MOONEY, J. The principIes 01 organization. ed. cit., p. 14.
,. FAYOL, H. Op. cit., p. 20.
S7 MOONEY, J. Op. cit., p. 25.
GULICK, L. Notes on the theory oí organization. In: Op. cit., p. 9.
.. URWICK, L. The eIernentll 01 administration. ed. cit., p. 47.
.. F A YOL, H. Op. cit., p. 21.
11MOONEY, J. Op. cit., p. 17.
• NILES, H.E. In: SECKLER-HuDSON, C., ed. Proce_1I 01 or~zation anel
m~ment. ed. cit., p. 49-50.

23
 Continuando a enunciar e definir seus princípios relativos a auto-
ridade e responsabilidade, lembra Fayol - e com ele concorda
Gulick - dois aspectos essenciais, em relação à unidade de co-
mando:
"para qualquer ação, qualquer que seja ela, um empregado só deve
receber ordens de um único superior;" 63 "desde os mais remotos
tempos, tem sido reconhecido que nada, a não ser confusão, resulta
da multiplicidade de comando." 64

Catheryn Seckler-Hudson concorda plenamente com Fayol e

Gu 1ick, quando diz: " ... unidade de comando ... deve impregnar
toda a organização". 65

Até que ponto o trabalho deve ser dividido à base da autoridade

e responsabilidade? Até que ponto se deve descentralizar?

Fayol diz que:

"centralizar ou descentralizar é, simplesmente, uma questão de

proporção, é um problema de encontrar o grau ideal para c~da
caso em particular. .. Se a envergadura moral do chefe, sua capa-
cidade, sua inteligência, sua experiência e sua agilidade mental lhe
permitirem estender bastante sua ação pessóal, poderá levar muito
longe a centralização e reduzir seus empregados à condição de sim-
ples agentes executivos; se, ao contrário, prefere, reservando para
si o privilégio de traçar as diretrizes gerais, apelar mais para a
experiência, opinião e conselhos de seus colaboradores, pode efetuar
uma ampla descentralização". 66

Sobre o mesmo assunto Redfield escreve que:

"uma descentralização administrativa eficaz depende: primeiro, da
vontade dos superiores de delegar e, em seguida, de sua capacidade
de fazê-lo. Tal vontade é, em grande parte, psicológica, refletindo
a experiência que o delegante tenha tido no passado." 6i
M F A YOL, H. Op. cit., p. 24.
" GULICK, L. Notes on the theory of organization. In: Op. cit., p. 9.
6õ SECKLER-HuDSON, C., ed. Processes 01 organization anel managerrrent. ed_
cit., p. 43.
,., FAYOL, H. Op. cit., p. 33.
,~ REDFIELD, C. E. Comunication in management. Chicago, Chicago Univ.
Press, 1953. p. 253.

24
 Catheryn Seckler-Hudson é favorável à descentralização:
" . .. a autoridade e a correspondente responsabilidade devem ser
delegadas e localizadas o mais perto possível do ponto em que
se realizam as operações." 68

É esta também a opinião de Henry E. Niles quando escreve:

" . .. Os problemas devem ser resolvidos, e as decisões tomada~

no nível mais baixo possível da organização; ou, em outras palavras,
a decisão e a coordenação devem ter lugar, tanto quanto possível,
no próprio ponto da ação." 69

Mas o tema autoridade e responsabilidade nunca foi tão bem

exposto quanto nas palavras de letro a Moisés, às quais foi dada
particular atenção não só por Urwick como por Mooney, em sua
análise de delegação de autoridade:

"E aconteceu que, ao outro dia, Moisés assentou-se para julgar o

povo; e o povo estava em pé diante de Moisés desde a manhã
até a tarde;

Vendo pois o sogro de Moisés tudo o que ele fazia ao povo disse:
"Que é isto, que tu fazes ao povo? por que se assentas só, e todo
o povo está em pé diante de ti, desde a manhã até a tarde?"

Então disse Moisés a seu sogro: ''É porque este povo vem a mim.
para consultar a Deus;

Quando têm algum negócio vêm a mim, para que eu julgue entre
um e outro, e lhes declare os estatutos de Deus, e as suas leis."

O sogro de Moisés porém lhe disse: "Não é bom o que fazes.

Totalmente desfalecerá, assim tu, como este povo que está contigo:
porque este negócio é mui difícil para ti; tu só não o podes fazer.
Ouve agora minha voz, eu te aconselharei, e Deus será contigo.
Sê tu pelo povo diante de Deus e leva tu as coisas a Deus;
E declara-lhes os estatutos e as leis e faze-Ihes saber o caminho
em que devem andar, e a obra que devem fazer.
•• SECKLER-HUDSON, C., ed. Op. cit., p. 42.
lO NILES, H.E. In: SECKLER-HUDSON, C., ed. Op. cit., p. 60.

25
 E tu dentre todo o povo procura homens capazes, tementes a
Deus, homens de verdade, que aborrecem a avareza; e põe-nos sobre
eles por maiorais de mil, maiorais de cento, maiorais de cinqüenta,
e maiorais de dez;

Para que julguem este povo em tempo; e seja que todo o negocio
pequeno eles o julguem; assim a ti mesmo te aliviarás da carga,
e eles a levarão contigo. Se isto fizeres, e Deus te mandar, poderás
então subsistir; assim também todo este povo em paz virá ao seu
lugar."

E Moisés deu ouvidos à voz do sogro, e fez tudo quando tinha dito.

E escolheu Moisés homens capazes de todo o Israel, e os pôs por

cabeças sôbre o povo: maiorais de míl, maiorais de cento, maiorais
de cinqüenta, e maioriais de dez.

E eles julgaram o povo em todo o tempo; o negocio árduo trou-

xeram a Moisés, e todo o negócio pequeno julgaram eles.

Então despediu Moisés o seu sogro o qual se foi à sua terra." 70

3.4.2 COMO DIVIDIR o TRABALHO DE ACORDO COM A DIFERENCIAÇÃO

ENTRE os DIVERSOS TIPOS DE TAREFAS?

Fayol não contribui para o esclarecimento deste assunto.

Gulick diz que a situação ideal, quanto à homogeneidade, verá

reunidos, na mesma unidade, todos aqueles que estiverem exe-
cutando:

"o mesmo trabalho, pelo mesmo processo, para a mesma clientela,

no mesmo lugar. .. Quando qualquer um desses quatros fatores
varia, torna-se necessária uma seleção para determinar a qual
deles se deve dar precedência, na delimitação do que é e do que
não é homogêneo e portanto combioável." 71

A escolha das bases para obter homogeneidade resulta na orga-

nização por objetivo, processo, clientela ou material, e área.

,., Êxodo, 18.

Tl GULIClt, L. Op. cit., p. 15.

26
"Organização por objetivo dominante, como abastecimento de água,
controle da criminalidade, ou educação, serve para reunir num
úniéo grande departamento todos aqueles que trabalham na con-
secução de um determinado serviço. .. Organização por processo
dominante, como engenharia, ensino, direito ou medicina, tende a
reunir num único departamento todos os que trabalham utilizando-
se duma técnica ou habilitação especial, ou então que sejam ele-
mentos integrantes de uma determinada profissão. .. Organização
à base das pessoas atendidas ou das pessoas com as quais se lida,
ou à base das coisas com que se lida, conduz à reunião, num único
departamento, independentemente da finalidade do serviço ou da
técnica utilizada, de todos aqueles que trabalham com um deter-
minado grupo de pessoas ou coisas .. , Organização à base do local
em que o serviço é executado reúne todos aqueles que trabalham
numa determinada área seja qual for o serviço que estejam desem-
penhando ou a técnica que representem." 72

Schuyler WalIace afirma:

"por certo, cada uma dessas definições revela as qualidades essen-
ciais do método de organização que se propõe descrever. É fora
de dúvida, também, que, à base dessas definições, torna-se possível
identificar muitos dos departamentos administrativos, hoje existen-
tes nos diferentes países. Não menos indubitável, contudo, é que
essas definições não conseguem delinear, claramente, os limites entre
os diversos conceitos, tornando-se, em conseqüência, responsáveis
por uma considerável parcela da falta de clareza e confusão que
caracterizam grande parte da discussão abstrata sobre o assunto." 73

Ap6s apresentar e analisar um exemplo, continua Wallace:

"À luz desta análise, somos inevitavelmente levados a perguntar
se haverá utilidade numa discussão abstrata de tais conceitos, assim
mal definidos e pobremente delineados.

A pergunta dá idéia de uma confusão muito maior do que na

realidade existe. Isto porque, embora se deva admitir que as defi-
nições geralmente aceitas são um tanto insatisfatórias, ou por não
conseguirem fornecer critérios concretos para sua aplicação, ou pela
falta de nitidez na caracterização de seus limites, existe, contudo,
n GULICK, L. & URWICK, L., ed. Op. cit., p. 21-6.
TI WALLACE, S. Federsl departmentslization. N. York, Columbia Univ. Press.
1941. p. 94.

27
em relação a cada um desses conceitos, uma essência real de
significado. Assim, embora essas generalizações raramente mereçam
a qualificação de princípios de administração, deve-se todavia dar-
lhes um lugar proeminente entre os fatores que concorrem para
o estabelecimento de uma organização departamental." 74

Wallace continua analisando as condições sob as quais se deve

preferir um critério a outros, examinando exaustivamente as van-
tagens e desvantagens dos padrões organizacionais resultantes. Em
resumo, embora com mais cautela, endossa ele, certamente, as bases
de departamentalização, discutidas por Gulick.

Mooney adota um ponto de vista diferente. Em sua opmlaO,

a distinção entre variedades de atividades - ou "diferenciação
funcional" - leva à identificação de três grupos principais: o dis-
criminativo, o aplicativo e o interpretativo, ou seja, funções ligadas
à definição do objetivo, funções referentes à sua consecução e
funções relativas às decisões interpretativas. j;;

"Não se pode conceber trabalho, função ou tarefa individual, de

qualquer espécie, que não envolva um dos três elementos: a de-
terminação de alguma coisa a ser feita, a feitura dessa coisa e a
decisão de questões que possam surgir no decurso da execução da
coisa em obediência a normas e práticas predeterminadas." 76

Estes são os "denominadores comuns" da grande variedade de fun-

ções existentes em toda parte. 77

U rwick concorda tanto com Mooney quanto com Gulick. Está

de acurdo com Mooney quando diz que:
" .. , enquanto as funções específicas podem ser de variedade quase
infinita, dependendo da complexidade das atividades necessárias
à obtenção de um determinado fim, não se concebe nenhuma função
ou mesmo tarefa isolada de qualquer espécie que não se enquadre
numa daquelas três classes. E essas três classes se relacionam no
que se refere a princípio, processo e resultado. Dizem respeito, res-
pectivamente, a um dos três fatos: determinação de que alguma
.. Id., ibid., p. 96 .
.,. MOONEY, J. The principies 01 organization, ed. cit., p. 25-6.
•e Id., ibid., p. 27.
"n Id., ibid., p. 25-7.

28
coisa seja feita; execução dessa coisa; e decisão de casos que surjam
ao executá-la, de acordo com regras e preceitos prefixados. Essas
classes de atividades ou são determinativas, ou aplicativas, ou in-
terpretativas". 78

E concorda com Gulick e Wallace, ao continuar dizendo:

"O número mais avultado de atividades encontradas na maioria
das formas de organização pertence ao grupo aplicativo ou exe-
cutivo. E é, conseqüentemente, em função da execução, ou seja,
do trabalho a ser feito, que normalmente se expressa a diferencia-
ção funcional. Segue-se daí que o processo de definição consiste
na identificação dos limites de cada cargo, de cada grupo de ativi-
dades .. , Três métodos gerais de determinação de tais limites
existem na prática: o unitário, o seriado e o subjectival ... * De
ácordo com o método unitário, determinaram-se os limites de cada
grupo de atividades tomando-se por base pessoas, coisas ou áreas ...

O método seriado... se apresenta quando, por exemplo, um

produto passa por uma série de departamentos, cada qual equipado
para realizar um determinado processo ou grupo de processos ...

Finalmente, há o método subjectival, muitas vezes chamado fun-

cionaI, de distribuir atividades. Neste caso, os liínites de cada cargo
são fixados tendo em conta ou um determinado assunto ou um
aspecto da administração, ou, ainda, um grupo de assuntos corre-
latos." 79

Torna-se evidente que o método unitário constitui a departamen-

talização por clientela, por material ou por área; o método seriado
é a departamentalização por processo ou técnica; e o método sub-
jectival, a departamentalização por objetivo.
.. URWICK, L. The elements 01 administration. ed. cit., p. 53-4.
te Id., ibid., p. 56-60.

* N . T . Buscou o autor na palavrasubject a origem para a denominação

dada ao seu terceiro m"todo. Como dentre as acepções da palavra subject
destacam-se assunto, matéria, objeto, podemos dizer que o método subjectival
é o que toma por base um determinado assunto. Aliás. a outra designação
dada a esse mesmo método, ou seja. luncionaI e a descrição que dele faz no
texto o autor dispensariam talvez esta nota. Sentimo-nos, contUflo, no dever de
fazê-Ia. Não existindo o termo subjectival nem mesmo em inglês, parece-nos
um pouco de exagero procurar encontrar um equivalente em nossa língua.
Por iS90 julgamos mais razoável conservá-lo no original.

29
3.S AT~ ONDE SE DEVE LEVAR A DEPARTAMENTALIZAÇAO?

A divisão do trabalho de acordo com o princípio da homogenei-

dade não deve prosseguir incontidamente. Restringe-a o princípio
do alcance de controle, sobre o qual Gulick diz:

"Exatamente como a mão do homem só pode alcançar um número

limitado de teclas de um piano, assim também a mente e a vontade
de um homem só podem alcançar um número restrito de contatos
administrativos. .. O limite do controle constitui, em parte, uma
questão de limitação do conhecimento; mais ainda, porém, é uma
questão de limite de tempo e energia. Em conseqüência, o chefe
de qualquer empresa só pode dar ordens pessoalmente a uns poucos
indivíduos .. , Essa situação imposta a toda organização humana
pelos limites do alcance de controle não é a mesma, é óbvio, para
diferentes espécies de trabalho e para organizações de variadas
proporções. Onde o trabalho é rotineiro, repetitivo, de caráter e
natureza mensuráveis, talvez um homem possa dirigir numerosos
operários. .. Onde o trabalho é diversificado, de qualidade e so-
bretudo quando as pessoas que o executam estão dispersas, um
homem poderá supervisionar somente a poucos." 80

Urwick é ainda mais enfático a esse respeito; afirma, catego-

ricamente, que "nenhum chefe pode supervisionar diretamente o
trabalho de mais do que cinco, ou, no máximo, seis subordinados
cujo trabalho seja inter-relacionado". 81

E U rwick menciona o ensaio no qual Graicunas dramatiza, atra-

vés de análise matemática, o impacto causado sobre o chefe pelas
relações diretas e cruzadas com seus subordinados. 82

Henry Niles é também a favor do princípio do alcance de controle.

Afirma que um "chefe graduado só deve ter, comunicando-se com
ele, diretamente, um pequeno número de pessoas; em geral, não
mais que cinco, às vezes um número maior". 83
"', GULlCK, L. Notes on the theory of organization. In. Op. cit., p. 7.
" URWICK, L. Op. cit., p. 52-3.
.. .• Relationships in organization. In: GULICK, L. & URWICK, L.,
ed Papers on the science 01 administration. ed. cit., p. 183-7.
'" NILES, H. In: SECKLER-HuDSON, C. ed. Processes 01 organizatian anel
management. ed. cit., p. 50.

30
 Leonardo White, contudo, declara:
"o número máximo de subordinados que um chefe é capaz de
supervisionar, com resultado, não pode ser determinado pela apli-
cação de uma lei do alcance da atenção. O verdadeiro alcance da
atenção varia com o tipo de trabalho supervisionado (quer seja
rotineiro, quer seja aquele em que se tenha que tomar deci-
sões), com o nível de responsabilidade, com a personalidade de
chefe e chefiados e com o necessário grau de supervisão e direção". 8..

Nem Fayol nem .Mooney incluem o alcance de controle em sua

discussão dos princípios de organização.

3.6 COMO COORDENAR?

Fayol não classifica como princípio de administração a coordenação,

de que, entretanto, faz uma análise exaustiva, como um elemento
de administração. Por coordenação entende: "a reunião, a unifi-
cação e a harmonização de toda atividade e esforço". 85

Gulick declara que "se a subdivisão do' trabalho é indispensável,

a coordenação é obrigatória".86 Mooney acentua também a impor-
tância da coordenação; afirma ele, de fato, que todos os outros
princípios de organização "estão contidos neste". Mooney define a
coordenação como "a distribuição ordenada do esforço do grupo,
a fim de obter unidade de ação na consecução de um fim comum". 87

Gulick acredita que existem, em princípio, duas maneiras - que

não se excluem, mas sim que se completam - de coordenar uma
empresa: pelo fluxo das ordens emanadas do superior ao subor-
dinado, seguindo as linhas de autoridade; e pela criação, na mente
e na vontade dos que trabalham em grupo, de uma inteligente
unidade de propó8ito. O primeiro método constitui a coordenação
por organização, o segundo a coordenação pela dominância de uma
idéia, ~8 equivalendo à combinação do esprit de corps com a "uni-
dade de direção" de Fayol.~!) Catheryn Seckler-Hudson afirma que
.. WHITE, L. Introduction to the study o/ public administration. ed. cit., p. 50.
.. FAYOL, H. Op. cit., p. 6.
.... GULICK, L. Op. cit., p. 6 .
•7 MOONEY, J. The priru:;ipleS o/ or~anization. ed. cit., p. 5.
.. GULICK, L. Op. cit., p. 6.
.. FAYOL, H. Op. cit., p. 25 e 40.

31
a "unidade de... propósito deve estar disseminada pela organi-
zação". vu

o raciocínio de Mooney se assemelha a este, ao declarar:

"O poder coordenador, supremo ... é a autoridade; '" uma ver-
dadeira coordenação deve ser baseada numa real comunhão de
interesses; a coordenação indica que há um alvo ou objetivo;
doutrina. .. significa definição do objetivo... cada membro de
uma organização não deve apenas conhecer sua doutrina, mas deve
senti-la e absorvê-la até que viva em sua atmosfera e faça dela
um guia de seus atos." Vl
São estes os princípios aplicáveis à organização, de acordo com
o ponto de vista dos anatomistas. Antes de concluir este capítulo,
é necessário fazer referência a um último aspecto da teoria de
organização de cima para baixo: seu conceito da função de staif,
a que Mooney chama a fase staff da funcionalização.!l~

Fayol define staff como:

"um grupo de homens, munidos da força, conhecimento e tempo
que possam faltar ao administrador geral, de maneira a constituir
complemento, reforço e uma espécie de projeção da personalidade
do administrador." U3

As palavras de Mooney são quase as mesmas:

"Serviço de stafi em organização significa serviço de recomendação
ou conselho, que se distingue das funções de autoridade e coman-
-do. .. O staif constitui uma expansão da personalidade do dirigente.
Significa para este mais olhos, mais ouvidos e mais mãos que o
auxiliem na formulação e na consecução de seus planos." ~'I

E Mooney acrescenta ainda:

"Este serviço se desdobra em três fases que se apresentam perfei-
tamente correlacionadas: a informativa, a consultiva e a supervi-
sora ... A fase informativa se refere aos elementos que a autoridade
"" SECKLER-HuoSON, C., ed. Op. cit., p. 43.
91 MOONEY, J. Op. cit., p. 6, 9, 10 e 11.
9' Id., ibid., p. 33.
.. FAYOL, H. Op. cit., p. 63.
•• MOONEY, J. Op. cit., p. 33-41.

32
 deve conhecer ao esquematizar suas decisões; a consultiva se refere
aos pareceres baseados naquelas informações; a supervisora con-
substancia-se na aplicação das duas fases precedentes a todos os
detalhes da execução." 95

Leonard White apresenta argumentação semelhante:

"Nas grandes organizações, outro tipo de especialização surge, apro-
priadamente denominado o staff . ..
O staff é um órgão de aconselhamento, para um dirigente cate-
gorizado, sem nenhuma responsabilidade executiva. A função exer-
cida por um staff militar é planejar, aconselhar e assistir o oficial
comandante no comando, mas não comandar. A função de um staff
civil é entendida da mesma maneira, ou seja, estudar os problemas
administrativos, planejar, aconselhar, observar, mas não agir." 96

3.7 AVALIAÇÃO DA CONTRIBUIÇAO INDIVIDUAL NESTA ESCOLA

Esta análise ligeira mostra, claramente, que a maioria das normas

básicas sugeridas por este grupo foram estabelecidas por Fayol
e Gulick. Ambos tratam do assunto com clareza e exaustivamente,
embora divirjam bastante, quanto à maneira de encará-lo: Fayol é
o engenheiro que se transformou com sucesso num administrador
e é sobretudo o homem prático tentando estabelecer as bases de
uma teoria administrativa. Seus princípios de administração, con-
tudo, carecem de apresentação metódica; muitas vezes apresenta-se
muito enfático e mesmo dogmático em seus esforços para provar
o acerto de suas opiniões. Acentua-se isto no fim de sua vida,
conforme se pode observar comparando a Administração industrial
e geral, primeiramente publicada em 1916, com. sua conferência
pronunciada, em 1923, no Congresso de Ciências Administrativas
de Bruxelas e incluída na coleção Ensaios sobre a ciência de admi-
nistração (Papers on the science 01 administration). Fayol, contudo,
destaca-se como autêntico pioneiro do estudo da administração de
cima para baixo. Com seus "princípios de administração", comple-
mentados pelo estudo dos elementos da administração, lançou as
bases para uma concepção teórica do assunto. Muitos de seus "prin-
cípios" resistem melhor à crítica do que outros sugeridos mais
tarde, por outros componentes do grupo; tanto assim que vários
dos seus princípios soam hbje como truísmos.
.. Id., ibid., p. 33.
.. WHITE, L. Introduction to the study 01 public administration. ed. cit., p. 30-1.

33
 Gulick é o erudito par excelence. Suas Notas sobre a teoria da
organização são metodicamente apresentadas, sua análise é sempre
lógica; raramente é ele dogmático. Na realidade, as únicas indi-
cações de dogmatismo encontram-se na sua discussão da unidade
de comando e do alcance de controle, dois conceitos que têm sido
objeto de crítica por parte de outras escolas de organização. O
estudo de Gulick sobre organização é bem mais completo que o
de Fayol. Gulick não só abrangeu toda a parte tratada por Fayol
como ainda apresentou uma vasta contribuição original. Sua aná-
lise da divisão do trabalho, sua teoria sobre a departamentalização
e suas idéias a respeito da coordenação são particularmente escla-
recedoras.

A Fayol e Gulick segue-se Mooney, como grande inovador da

teoria da organização. Embora não conhecesse o trabalho de Fayol,
suas principais idéias são semelhantes às deste. Contudo, divergem
os dois profundamente quanto aos métodos aplicados para discussão
de seus conceitos. Fayol é bastante empírico enquanto Mooney tem
uma formação mais científica. Na realidade, algumas vezes procura
este de tal maneira ser científico que sacrifica a clareza à lógica,
como no caso de sua tentativa - não analisada aqui - de en-
quadrar seus "princípios de organização" nas leis básicas da lógica,
segundo L. Anderson. 97 A mais interessante parte de seu livro,
contudo, a que descreve os princípios de organização através da
história,98 foge aos objetivos desta tese.

Em seguida vem U rwick, que raramente apresenta algo de novo,

mas que foi o primeiro a fazer uma análise completa das contri-
buições de Fayol, Mooney e Taylor para a teoria de organização.
Urwick compartilha com Mooney a devoção por um esquema rígido
e lógico; entretanto, mostra-se ineficaz nesse ponto, mais ainda do
que Mooney, tanto assim que a maior falha de sua apresentação
dos "princípios" e métodos de organização 99 reside, exatamente,
em não conseguir enquadrá-los num esquema lógico e convincente.

Não obstante, esclareceu muitos pontos em torno dos quais seus

colegas tinham sido bastante obscuros, e muitas vezes estabeleceu
ligação entre eles.
'7 MOONEY,]. Op. cit., p. 45-6. (O livro de Anderson é Das Loigesche Seine
Gesetze und Categorien).
.. Id., ibid., p. 47-164.
.. URWICK, L. The elements of administration. ed. cit., p. 35-76.

34
 Pertencendo a uma categoria diferente de Fayol, Urwick, Mooney
e Gulick - que acertadamente podem ser considerados os funda-
dores desta escola - encontram-se Wallace, Catheryn Seckler-
Hudson e Henry Niles. Concentraram-se estes no desenvolvimento e
esclarecimento dos conceitos de seus predecessores, o que em grande
parte conseguiram. Todavia, também eles acentuaram a tendência,
nascida com a própria escola anatômica, de pensar em organização
em termos formais e abstratos, sem dar muita atenção ao seu
conteúdo psicológico e social. Isto constitui o que Dwight Waldo
chama de "racionalismo" na teoria organizacional, de acordo com
o qual

"uma boa estrutura organizacional é aquela que obedeça ao esquema

adequado a uma boa organização, que se ajuste aos tipos persistentes
de mentalidade encontrados entre todos os indivíduos em todas
as épocas, em vez de procurar atender às características e peculia-
ridades dos indivíduos que ocorre "habitarem" a organização numa
determinada ocasião." 10Q

Esta é também a principal razão do "pronunciamento" de Simon

contra grande parte da literatura sobre assuntos administrativos. 101

Diz ele:
"A análise de administração sofre atualmente dos males da super-
ficialidade, da supersimplificação e da falta de realismo. Confinou-se
estritamente ao mecanismo da autoridade e não conseguiu colocar
dentro de sua órbita os outros aspectos igualmente importantes que
influenciam o comportamento da organização. Recusou-se a atacar
a. tarefa cansativa do estudo de com quem devem ficar as ativi-
dades de tomar decisões. Tem-se contentado em falar de autoridade,
centralização, alcance do controle, função, sem procurar definir esses
termos em função das operações. Se a análise da administração
não atinge um nível mais alto de sofisticação, há pouco motivo
para esperar que se obtenha rápido progresso na identificação e
confirmação de princípios de administração válidos." 1('2

É bastante curioso que seja Fayol menos culpado do formalismo

e do abstracionismo existente na teoria de organização do que outros
100 WALDO, D. ldeas and issues in public administration. ed. cit., p. 83.
101 SIMON, H. Administrative behavior. ed. cit., p. 36.
l\\~ Id., ibid., p. 38.

35
que, como ele, encararam a organização sob o ângulo anatômico.
Por ter sido incapaz de isolar o fator estrutura do fator pessoal
- no que foi criticado por Urwick - deixou de ser tão racionalista
quanto seus colegas. Pergunta-se: teria sido Fayol mais sábio que
os outros ao adotar um conceito de organização que, de acordo
com Urwick, "limita seu pensamento"? Teriam suas idéias sido
diferentes se acontecesse ter ele vivido ao tempo de Urwick?
Existe no trabalho de Fayol base para uma suposição - não mais
que isso - a respeito desta última hipótese: seu interesse pela
formulação racional de uma teoria de administração poderia tê-lo
levado a isolar estrutura de pessoal, tivesse ele vivido na década
dos 30, quando a discussão sobre teoria organizacional foi em
grande parte conduzida naquele sentido.

Mas será o rótulo de racionalista um labéu para esta escola?

Será forçosamente errado o racionalismo em organização?

o eminente Leonard White assim não pensa, pois escreve, cla-

ramente: "Um sistema de administração, visto do ângulo especial
de sua estrutura, constitui um agregado de cargos e ocupantes
inter-relacionados. É relativamente estável e existe, em geral, com
o fim de satisfazer para a comunidade necessidades permanentes
e continuadas. É racional, e não· intuitiva e estabelecida ao
acaso. Baseia~se em considerações gerais e não individuais. Os
indivíduos entram e saem, mas a organização mantém sua própria
vida; muitas já são antigas, mas a não ser em caso de catástrofe
ou colapso, continuarão indefinidamente. As organizações tornam-se
mais altamente especializadas à medida que crescem, mas todas
as suas partes componentes baseiam-se no objetivo e nas funções.
Sua espinha dorsal é a hierarquia e a aceitação da relação superior-
subordinado em arranjos mútuos de autoridade, responsabilidade
e obediência." 103

103 WHITE, L. Introduction to the study 01 public a dmiru"stration. ed. cit.,

p.39.

36
CAPITULO .4

4.1 1!:NFASE NO ELEMENTO HUMANO: A CONCEPÇÃO DOS PSICóLOGOS

A classificação dada a este grupo é talvez mais arbitrária do que

aquela sob a qual as duas escolas precedentes foram tratadas.
Poder-se-ia argumentar que os psicólogos, objeto do presente ca-
pítulo, seriam, com mais propriedade, denominados psicól040s so-
ciais, estando também neste caso o grupo que se lhe segue, dos
que são aqui chamados sociól040s da or4anização. Bem poderia ser
assim, mas estes dois grupos apresentam características distintas
que sugerem ser mais' indicado tratá-los separadamente. Além disso,
os que têm sido designados os psicól040s deram mais importância
às reações individuais, enquanto os sociólo4os concentraram sua
análise no comportamento do 4rupo.

Os psicólogos da organização interessaram-se pelo estudo da

organização como um sistema de controle baseado no reconheci-
mento das motivações dos indivíduos. Encararam a organização
como algo dinâmico, contrastando com o conceito estático dos en-
4enheiros e dos anatomistas. Preocuparam-se com a coisa em
processamento 104 e não com seus aspectos estruturais; deve-se-Ihes
reconhecer o terem incutido na mente daqueles que estudam orga-
nização que:

1 . Organização constitui, fatalmente, o resultado de uma série

de transigências que levam em conta um número infinito de pos-
sibilidades em torno de uma situação específica ou única.

2. Organização é uma força viva, móvel e fluida.

10< METCALF, H. & URWICK, L., ed. Introduction. In: FOLLETT, Mary Parker.
DynBmic Bdministration. The co\lected papers of Mary Parker Fo\lett. Editado
por Henry Metcalf & L. Urwick. N. York, Harper and Brothers, 1940. p. 23.

37
3 . Organização representa pessoas que reagem e respondem a
estímulos que não podem ser definidos com precisão. 105

A fundadora desta Escola é Mary Parker Follett; na verdade,

não fôra sua notável contribuição ao estudo da organização, êste
grupo poderia ser fundido com o que vai ser estudado no próximo
capítulo - o dos sociólogos - e classificado como o dos psicólogos
sociais. Foi a originalidade de Mary Follett que forçou a sut-
divisão.

Como salientou o compilador da coleção de seus ensaios, Mary

FolIett: "interessava-se por problemas de governo, de organização
e de administração. Sendo uma pessoa de alta visão e não se im-
pressionando de maneira alguma com fórmulas convencionais, estava
convencida de três coisas: primeiro, de que todos esses problemas,
onde quer que ocorram, constituem, fundamentalmente, problemas
de relações humanas; segundo, conquanto cada ser humano seja
diferente, verifica-se, nas reações humanas em situações semelhan-
tes, um fator comum, suficientemente grande para permitir a for-
mulação de princípios de administração; em terceiro lugar, e con-
seqüentemente, aqueles princípios de administração precisam ser
considerados e aplicados onde quer que haja necessidade de
organizar atividades humanas para a obtenção de um obj·etivo
comum." lOG

A maior parte do assunto a ser discutido neste capítulo gira em

torno do trabalho de Mary Follett. Catheryn Seckler-Hudson -
já profusamente citada no capítulo dos anatomistas - será invo-
cada, novamente, porque seus conceitos sobre organização a colo-
cam, em parte, dentro desta escola. Serão também aqui discutidos,
bem como na próxima seção que trata dos sociólogos de organização,
Roethlisberger, Leighton, Simon e Redfield.

Mary Follett apresenta alguns princípios básicos de organização

e diversos conceitos adequados à análise dos problemas de orga-
nização que serão estudados juntamellte com seus princípios.

Seu estudo dos princípios de organização inicia-se com uma

curta discussão sobre a evolução que está ocorrendo com o controle.
"lO The u.s. Bureau of the Budget, citado por SECKLER-HUDSON, C., ed.
The principIes of organization. In: Processes oi organization and management.
ed. cit., p. 39.
108 METCALF, H. & URWICK, L., ed. Op. cit., p. 24-5.

38
Este - afirma - está se tornando cada vez menos pessoal; sig-
nifica ultimamente, com freqüência, controle orçamentário, controle
de estoque, etc.; está "cada vez mais significando controle de fatos
em vez de controle de pessoas." 107

Por outro lado:

"o controle central vem cada vez mais significando a correlação
de muitos controles e não controle sobreposto;
. .. a autoridade do chefe principal não é, no empreendimento
mais bem administrado, uma autoridade arbitrária imposta de cima,
mas a conjugação de muitas autoridades, colocadas em diversos
pontos da organização." 108

Esses dois conceitos - controle de fatos e controle coletivo -

fornecem os fundamentos para os seus princípios de organização:
a) coordenação pelo contato direto dos responsáveis pelo assunto;
b) coordenação nos níveis mais baixos;
c) coordenação pelo correlacionamento de todos os fatores de
uma situação;
d) coordenação como um processo contínuo. 109

... 1 . 1 PRIMEIRO PRINCIPIO

A coordenação através do contato direto dos responsáveis pelo

assunto quer dizer maior número de inter-relações entre os diri-
gentes de cada nível do que as obtidas com a simples utilização
da escala hierárquica; significa que os acertos devem ser feitos
diretamente pelos que têm autoridade para resolver a questão;
constitui um passo para a correlação de controles.

4. 1 . 2 SEGUNDO PRINCIPIO

o contato direto entre os responsáveis deve iniciar-se nas primeiras

fases do processo, isto é, enquanto a política ainda esteja sendo
"" FOLLET, M. Parker. Individualism in a planned society. In: Dynamic ad-
ministration, ed. cit., p. 295-6. Os mesmos pontos de vista são discutidos em:
THE processe of control. In: GULlCK, L. & URWICK, L., ed. Papers on the
acience of administration, ed. cit., p. 161-9.
~08 Id., ibid.
100 Id., ibid., p. 297.

39
 formulada, e não após já ter sido adotada uma orientação. Com
isto ficará facihtada a integração, pois se evitará que formulação
e ajustamento da política se desdobrem em dois processos distintos.

Em que consiste a integração? Constitui ela o meio realmente

satisfatório de solucionar questões, sendo preferível tanto à domi-
nação quanto à transigência. Dominação - vitória de uma parte
sobre outra - é o meio mais fácil de tratar opiniões divergentes,
diferenças de interesses; não é, porém, o mais eficaz, afinal. Com
a transigência (ou conciliação), cada lado cede um pouco, o que,
entretanto, também não satisfaz porque, na realidade, ninguém quer
ceder alguma coisa. Integração significa que se encontrou uma
solução através da qual ambas as partes obtiveram um lugar, sem
que nenhuma tivesse de sacrificar coisa alguma; 110 constitui um
processo de "comportamento interativo, entre a situação e nós pró-
prios, que representa uma mudança não só na situação como em
nós mesmos".I11 Cria algo novo, produto de "um momento na
interação de desejos". 112

Será a integração possível? Como?

A integração será possível se as verdadeiras divergências forem

trazidas a lume, uma vez que divergências desconhecidas não
podem ser integradas. O conhecimento das diferenças tornará pos-
sível seu exame e avaliação, e isto levará freqüentemente à sua
reavaliação, "a flor da comparação".113 "Para realizar política de
integração, torna-se essencial descobrir os aspectos importantes da
controvérsia e não seus aspectos dramáticos". 114

O passo seguinte é desdobrar a questão em suas partes compo-

nentes; lidar com conglomerados é fatal. 115 Este passo envolve
o exame dos símbolos, isto é, o exame minucioso da linguagem
utilizada, para que se saiba o que realmente significa. 116 Algumas

]]0 FOLLET, M. P. Constructive conflito In: Dynamic' administration. ed.

cit., p. 31-5.
lU Id., ibid., p. 49.
UI Id., ibid., p. 34-5.
118 Id., ibid., p. 38.
lU Id., ibid., p. 40.
115 Id., ibid., p. 40.
UI Id., ibid., p. 41.

40
vezes, contudo, uma providência inversa toma o lugar deste último
passo; em vez de se argumentar em relação a cada um dos ele-
mentos, tem-se que buscar a questão total a verdadeira -
obscurecida por detalhes de pequena monta ou por apresentação
defeituosa. 1) 7
No decorrer desse processamento, é sempre possível prever a
reação e cuidar dos antecedentes, isto é, 'dos sintomas reveladores:
é pela previsão da reação e pela preparação para recebê-la que
se atinge a integração. 118 Previsão da reação não significa que se
devam evitar as dificuldades mas sim verificar suas possibilidades
e avaliá-las; integram-se "os diferentes interesses sem que seja ne-
cessário mexer todas as peças".119 A preparação para a reação
significa formar uma atitude que leve à integração. 120
. Para se poder prever uma reação é preciso não esquecer que o
comportamento de uma pessoa determina o comportamento de ou-
tras; uma reação representa sempre' uma relação; uma pessoa reage
não apenas a outra mas também à relação que entre elas existe;
os empregados não reagem apenas aos seus patrões, mas também
à relação entre eles e o patrão. Essa concepção de "comportamento
em círculo" constitui a base da integração. 121
Ninguém deve supor que se obtenha facilmente a integração.
Muitos obstáculos se lhe antepõem, tais como:
exige ela um alto nível de inteligência, arguta percepção e
brilhante capacidade inventiva; é mais fácil lutar do que
integrar; 122
2, nossa maneira de viver habituou muitos de nós a nos de-
liciarmos com a dominação; a integração não nos dá tais
"emoções"; 123
3. a questão é muitas vezes discutida teoricamente quando se
deveria cuidar da ação necessária para resolvê-la; 124
117 Id., ibid., p. 42.
118 Id., ibid., p. 43-4.
118 Id., ibid., p~ 43.
110 Id., ibid., p. 44.
1st Id., ibid., p. 44-5.
121 Id., ibid., p. 45.
lJI Id., ibid.
l. Id., ibid., p. 46.

41
4. a linguagem utilizada nem sempre conduz à integração; 125
5. carecemos de treinamento para a integração; somos educados
para "vencer" o adversário. 126

4 1 3
o o TERCEIRO PRINCIPIO

Nas palavras de Catheryn Seckler-Hudson, o terceiro princIpIo de

organização de Mary Follett, "a coordenação através do correlacio-
namento de todos os fatores de uma situação", exige "combinação
e correi acionamento eficientes da tarefa especial de cada indivíduo
e de cada subdivisão da organização". 127 Esta interpretação de cada
parte por, uma a uma, todas as outras partes, e novamente, pelas
outras partes, uma a uma, depois de terem sido penetradas por
todas, deve constituir o objetivo de toda tentativa de coordenação,
objetivo que, sem dúvida, nunca será inteiramente alcançado. 128
Com esses três princípios surgiu um tipo de coordenação hori-
zontal que pode ser muito mais eficiente do que a costumeira
coordenação vertical. A coordenação horizontal significa que se
consegue o entrelaçamento completo dos pontos de vista e das
orientações, com um mínimo de controle de cima para baixo;
obtém-se assim uma interpretação de autoridade, uma "coordenação
natural, contínua, inerente à forma de cooperação escolhida".129
Qual é o conceito de autoridade de Mary Follett? Como pode
haver "interpenetração de autoridade" sem perda de autoridade?
"Autoridade - afirma é a posse do controle", isto é, "o exer-
cício do poder tendo em vista um objetivo específico", entendendo-
se por poder a "capacidade de fazer com que aconteçam coisas,
de ser um agente causal, de provocar mudanças". 130
Existem basicamente duas maneiras de se exercer o poder; uma
é a do "poder-sobre", a outra é ti do "poder-com".
125 Id., ibid., p. 47.
128 Id., ibid., p. 48.
121 SECKLER-HuDSON, Co, edo PrincipIes of organization and management. In:
Processes 01 organization and management. ed. cit., p. 44.
,.. FOLLETT, Mo P o Individualism in a planned societyo In: Dynamic admiro..
tration, edo cito, po 299.
U9 Id., ibid., p. 301-2.
uo FOLLETT, :hf.P. Power. In: Op. cit., p. 99.

42
 ''Poder-sobre'' é o poder exercido por uma pessoa ou grupo de
pessoas sobre uma pessoa ou outro grupo. A coerção é uma forma
de "poder-sobre" a persuasão pode ser também, algumas vezes,
uma forma de "poder-sobre". "Poder-com" é um poder conjuntamente
exercido, um poder resultante da cooperação e não da coação." 131

A integração pode restringir o "poder-sobre", porque "a inte-

gração de desejos elimina a necessidade de conseguir poder para
satisfação de desejo." 132

"Se a empresa é organizada de tal maneira que você pode

influenciar um co-administrador ao- mesmo tempo que ele está
influenciando você, de tal forma organizada que um operário tenha
tanta oportunidade de influenciar você quanto você tem de influ-
enciá-lo; se existe uma influência interativa contínua entre as pes-
soas envolvidas, o "poder-com" pode ser conseguido." 133

Pode-se ir ainda mais longe nesse assunto de diminuição do

"poder-sobre", se se obedecer à "lei da situação".

o que é a "lei da situação"?

Aqui chegamos a outra importante contribuição de Mary FoUett:

a análise da emissão de ordens, para a qual Herbert Simon e
Charles Redfield contribuíram também eficazmente.

Uma ordem indica aos indivíduos como agir no desempenho de

suas tarefas; não é, simplesmente, um desejo: seu "objetivo e função
são provocar ou confirmar alguma alteração na atividade do
pessoal". 134

Daí constituir o processo de dar ordens a forma básica de comu-

nicação de cima para baixo, aquela que não pode ser evitada,
por mais eficaz que seja, em qualquer organização, o sistema de
influências indiretas sobre os subordinados. 135
131 Id., ibid., p. 101.
lU Id., ibid., p. 104.
131 Id., ibid., p. 105.
,.. SIMON, H. The fine Brt of issuing ordeno Public ManaAement, p. 206-8
jul. 1945.
,., REDFIELD, C. Communication in manatement. Chicago, Chicago Univ. Press,
1941. p. 47.

43
 Como é que uma ordem atinge seu objetivo, como provoca ou
confirma alguma mudança na atividade do pessoal?

Adverte Mary Follett que as pessoas não fazem as coisas mais

satisfatoriamente apenas porque se lhes mandou que o fizessem.
Argumentar, convencê-las mesmo intelectualmente, pode não ser
suficiente, porque sua vida passada, seu treinamento prévio, sua
experiência posterior, todas as suas emoções, crenças, preconceitos,
desejos, formaram certos modos de pensar que em psicologia se
chamam padrões habituais, padrões de ação, disposições motoras,
que ditam a reação dos indivíduos em face de mudanças. 136

Menos enfática, mas igualmente positiva, é a discussão de Lei-

ghton sobre os "sentimentos". Usa esta palavra como um eqüi-
valente de opiniões e atitudes, quando diz:

"Sentimentos são idéias ou tendências de ação carregadas de

emoções e persistentes como hábitos. São parcialmente cognitivas,
parcialmente afetivas e parcialmente conativas. Os sentimentos têm
importância na medida que influenciam a maneira pela qual os
indivíduos reagem a mudanças. Quando acontece alguma coisa na
vida de uma pessoa, exigindo alguma reação, essa reação depende,
parcialmente, de sua inteligência, parcialmente, das exigências da
situação e, grandemente, de seus sentimentos." 187
Roethlisberger, em SU9 análise dos sentimentos, ressalta que "eles
não podem ser modificados apenas pela lógica".

Têm também:
"outra interessante propriedade. Constituem de tal forma uma
parte íntima de nosso equipamento mental que muitas vezes não
podemos torná-los explícitos. Agem em nosso pensamento como
um sistema de verdades absolutas. Por isso tomam parte na deter-
minação de nossos pensamentos e decisões diários. Representam
nossos valores e expressões definitivas em função dos quais ava-
liamos nossa vida cotidiana." 138
130 FOLLETT, M. P. The giving oí orders. In: Dyr.amic administration. ed.
cit., p. 51.
137 LEIGHTON, A. The governing 01 men. Princeton, Princeton Univ. Press,
1945. p. 383.
"'" ROETHUSBERGER, F. J. Manegement and trX>rale. Cambridge, Mass., Harvard
Univ. Press, 1941, p. 31-2.

44
 Daí uma ordem, para provocar uma verdadeira mudança, de-
verá invocar os padrões de ação ou sentimentos dos indivíduos.
Com esse objetivo, sugere Mary FoUett que a pessoa que emite
a ordem promova a formação de certas atitudes mentais, provi-
dencie para que essas atitudes se manifestem livremente e estimule
as reações assim libertadas à medida que se forem verificando. 139

o que significaria isto numa situação prática? Significa que se

deve fazer com que o empregado compreenda a conveniência da
alteração visada. O empregado comum estaria mais pronto a seguir
novo método se tivesse o exemplo de outro indivíduo a seguir.
Geralmente torna-se possível convencer um ou mais empregados,
antes dos demais, das vantagens de uma modificação a ser intro-
duzida; sempre que se consiga isso, deve-se tirar O máximo proveito
da situação, a fim de obter que se intensifique a reação de outros
empregados. 140

Nesta altura Mary Follett ressalta que uma atitude, libertada,

não se constitui em hábito apenas por uma única livr e manifestação.
Previne ela que são necessárias várias reações para que tal acon-
teça, o que significa que a emissão de ordens não substitui o trei-
namento. 141

Outro importante aspecto a considerar é que as mesmas palavras

despertam em nós reações completamente diferentes, conforme o
lugar e a ocasião em que sejam pronunciadas; assim, o lugar em
que são dadas as ordens, as circunstâncias nas quais são dadas,
podem alterar decisivamente as reações que se obtêm. 142 Todavia,
talvez seja mais importante ainda a maneira de dar ordens. A
pessoa a quem se dá uma ordem de maneira desagradável sente
que seu amor próprio foi atingido e se dispõe a agir de um modo
que não beneficiará nem a ela própria nem à organização em que
trabalha. 143
Este fenômeno de excessivo autoritarismo, de "poder-sobre", pode
ser evitado sem que a ordem perca autoridade - pela obediência
,ao FOLLETT, M. P. The giving of orders. In: Dynamic administration. ed.
cit., p. 52.
uo Id., ibid., p. 53
u,
Id., ibid.
'u Id., ibid., p. 54.
14' Id., ibid., p. 57.

45
à "lei da situação", que representa a melhor solução para o pro-
blema em foco na situação administrativa.
A descoberta da "lei da situação" e a obediência à mesma devem,
tanto quanto possível, constituir tarefa comum à pessoa que emite
a ordem e àquela que a recebe: assim, na realidade, uma pessoa
não estaria dando uma ordem a outra, mas ambas estariam rece-
bendo suas ordens da situação.
O conceito de "lei da situação" tenderia a despersonalizar o
processo de dar ordens, produzindo, assim, o equilíbrio ideal entre
autoritarisjl1o e Iaissez-faire. 144
Herbert Simon concorda inteiramente com Mary Follett quando
diz que o dirigente não deve apoiar-se muito fortemente em sua
autoridade para fazer com que as ordens sejam cumpridas; não
deve fazer valer, com excessiva freqüência, a sua posição hierár-
quica, para exercer autoridade sobre os subordinados. Uma ordem
deve ser cumprida não porque emane de quem tem autoridade
e sim porque as pessoas a quem é dada a consideram exata. 145
4. 1. 4 QUARTO PRINCIPIO

"Coordenação como um processo contínuo" é o principIo com que

Mary Follett encerra sua análise dos princípios de organização.
Salienta que a maquinaria estabelecida para coordenação deve ser
contínua e não preparada para ocasiões especiais, 146 pois experi-
ências isoladas são de pouca utilidade; não se pode tomar sábias
decisões com base em fragmentos isolados, mas somente exami-
nando-se as partes em relação umas com as outras. 147
4.1. 5 CONCLUSÃO

A filosofia de organização de Mary Follett pode ser resumida em

suas próprias palavras: interpenetração de autoridade ao invés de
superautoridade; controle sobre fatos mais do que sobre homens.
Reside aqui a essência de seu pensamento sobre o assunto. A inte-
gração da autoridade, a interpenetração do controle, parece cons-
tituir o principal conceito de Mary Follett. Mesmo seus primeiros
,« Id., ibid., p. 58-9.
''6 SlMON, H. The fine art of issuing orders. Public Mana~ment, p. 206-8,
jul. 1945.
,.. FOLLETT, M. P. Individualism in a planned society. In: Dynamic adminilJ-
tration. ed. cit., p. 303.
U7 Id., ibid., p. 305.

46
trabalhos revelam seu interesse pelo assunto. Em seu primeiro livro,
The New State, publicado em 1920, escreve:
"A verdadeira autoridade é inerente a um verdadeiro todo. O
indivíduo é soberano de si próprio na medida em que seja capaz
de harmonizar os elementos heterogêneos de sua natureza. Duas
pessoas são soberanas de si próprias no limite de sua capacidade
de se constituírem numa só. Um grupo será soberano sobre si
mesmo na medidl:a em que, de vários ou muitos, seja capaz de
formar uma unidade. Um Estado somente é soberano quando tem
o poder de criar uma unidade na qual todas as outras estejam
contidas. Soberania é o poder decorrente da consciência de uma
completa interdependência de todos." 148
As idéias de Mary Follett foram chamadas de sonhos de olhos
abertos e de neAação do individualismo. Ambas as classificações
parecem ser inteiramente descabidas.
Mary Follett era sem dúvida idealista, mas também bastante
prática. No decorrer de seu estudo dos conceitos de psicologia
procurou sempre ressaltar como funcionavam na vida cotidiana.
Muitos de seus ensaios estão cheios de exemplos simples, alguns
tão simples que parecem quase infantis. É bem verdade que alguns
de seus conceitos são difíceis de se entender, não constituindo isto,
porém, peculiaridade de sua obra. Em toda ciência social encon-
tram-se exemplos disto. Na verdade, as ciências sociais estão-se
tornando, cada vez mais, tão especializadas que os especialistas
em ciência política acham cada vez mais difícil compreender os
psicólogos e sociólogos; a recíproca pode ser também verdadeira.
Mesmo dentro de cada ciência social, uma escola de pensamento
por vezes lamenta ser impossível compreender uma outra, em vir-
tude da extrema complexidade de linguagem.
É provável que a pecha de inimigo do individualismo magoasse
Mary Follett profundamente, pois concentrou seu interesse antes
de tudo no ser humano. Sua teoria da "lei da situação" demonstra
o profundo respeito que tinha pelo homem, o qual, de acordo com
o que pensava, não devia obedecer a outro homem, mas sim aten-
der a uma avaliação imparcial de fatos e interesses. Estava con-
vencida de que o ente humano encontrava sua melhor expressão
através da "integração", e não apenas por intermédio de si mesmo.
". FOLLE'M', M.P. The New State. N. York., Longmans, Green and Co., 1920
p: 271.

47
CAPITULO 5

5.1 ÊNFASE NO COMPORTAMENTO SOCIAL: A CONCEPÇÃO DOS SOCIóLOGOS

Prefaciando o livro de Elton Mayo, Os problemas sociais de uma

civilização industrial, escreve Wallace Daunham:

"Em seu primeiro extenso relatório sobre. .. pesquisa industrial,

Os problemas humanos de uma civilização industrial, publicado em
1933, ... Mayo estabeleceu novas bases para os métodos de estudo,
para os meios de se obter, de cada trabalhador, melhor compre-
ensão de suas tarefas industriais e para as maneiras de lhes aumen-
tar a sensação de bem-estar no trabalho... Todos esses depoi-
mentos envolveram reconhecimento do valor de grupos sociais e
de equipes de trabalho, a par do trabalhador considerado indi-
vidualmente.

Não obstante, o resultado final... foi dar relevo ao próprio

indivíduo, compreendendo-se aí, naturalmente, também o indivíduo
projetado em seu meio social.

No presente relatório, publicado doze anos depois, os aspectos

ressaltados por Mayo mudam, não para excluir o cidadão, mas
para salientar a importância dos grupos e dos métodos de com-
preensão do comportamento de grupos, quer sejam formalmente
organizados e reconhecidos pela administração, quer se trate de
organizações informais, por si próprias constituídas." W.

Essas palavras se aplicam integralmente à escola de organização

cuj~sidéias centrais vão ser aqui analisadas e que nasceram com
as experiências feitas em Hawthorne. Quando se publicaram os
". MAYO, Elton. The social problems 01 an industrial civilization. Londres,
Routledge and Kegan Paul, 1949. p. VII VIII.

49
primeiros relatórios, ressaltaram-se o homem e as reações indi-
viduais, mas, gradualmente, passou-se a dar mais relevo aos aspec-
tos sociológicos do problema.

Entre os precursores desta Escola, devem-se mencionar, pelo

menos, Mayo, Whitehead e Roethlisberger e, entre os que surgiram
depois, Barnard, Simon, Smithburg e Thompson, Selznick, Redfield
e muitos outros.

A filosofia de organização deste grupo pode ser sintetizada pelas

seguintes citações, a primeira de Whitehead e a segunda de Rce-
thlisberger:

"Acontece que os administradores, realmente, se preocupam com

os sentimentos e atitudes dos indivíduos a seu cuidado, mas essa
preocupação decorre quase que exclusivamente de um senso social
não analisado e não de qualquer compreensão definida. Um admi-
nistrador conceberá muitas vezes seu trabalho em termos estrita-
mente econômicos e reconhecerá em seguida que os objetivos só
podem ser alcançados se os sentimentos humanos não se opuserem
às atividades necessárias.
o que se exige é que os sentimentos sociais e as atividades de
grupos sejam olhados não como obstáculos a vencer mas como
parte integrante do objetivo para o qual o organizador está tra-
balhando. A satisfação humana depende de atividades executadas
em comum, no sentido de alguma realização futura; assim, uma
sociedade só será sadia quando os contatos humanos forem ade-
quada e eficientemente organizados para atingir seu objetivo." 1:;(,
"Uma organização industrial vem a ser mais do que uma mul-
tiplicidade de indivíduos agindo apenas em relação a seus interesses
econômicos. Esses indivíduos têm tan:tbém afetos e sentimentos uns
em relação aos outros e, em suas relações diárias, tendem a esta-
belecer padrões de interação. A maioria dos indivíduos que vivem
sob esses padrões vem a aceitá-los como verdades imprescindíveis
e óbvias, reagindo de acordo com o que elas determinam." ],.1
Segundo tal filosofia, os sociólogos de organização não podem
aceitar - como o fazem os engenheiros e os anatomistas - a idéia
de que estabelecer uma organização significa ''correlacionar os
"'" \VHITEHEAD, T. N. Leadership in a Iree society. Cambridge, Mass., Harvard
Univ. Press, 1956. p. 85-6.
ROETHLISBERGER, F. J. M anagement and morale. ed. cit., p. 59.

50
deveres ou funções num todo coordenado".152 Os sociólogos con-
sideram tais conceitos incompletos bem como estéreis e dogmá-
ticos; sua teoria de organização tem um objetivo mais amplo.
Simon, por exemplo, oferece a seguinte lista provisória das "prin-
cipais áreas de pesquisa" sobre o assunto:

"Os processos de tomar decisões nas organizações; os fenômenos

do poder nas organizações; aspectos racionais e não racionais do
comportamento nas organizações; o meio organizacional e o meio
social; estabilidade e mudanças nas organizações; a especialização
e a divisão do trabalho." 153

Um dos característicos desta Escola é não ter tentado estabele-

cer "princípios de organização"; aliás, seus integrantes, em sua
maioria, mostram-se céticos quanto à possibilidade de enunciar tais
princípios; sua teoria é mais descritiva que prescritiva.

O que descrevem eles?

5 2 ORGANIZAÇÁO FORMAL E INFORMAL

Nas palavras de Simon, Smithburg e Thompson, organização é "um

sistema planejado de esforço cooperativo no qual cada participante
tem um papel definido a desempenhar e deveres e tarefas a exe-
cutar".154

Os mesmos autores advertem, porém, que esta definição abrange

somente uma parte da organização, a parte a que se deu estrutura
formal, ou como um plano traçado para os membros da organi-
zação, ou como um processo convencionado para dar perfeita
execução ao plano.

"Quase sempre o quadro real de comportamento e de relações

apresentado pelos membros de uma organização se afasta, ligeira
ou amplamente, do pleno formal de organização. Esse quadro pode
diferenciar-se do plano formal de duas maneiras: a) o plano for-
mal pode estar incompleto - pode não compreender integralmente
102 MOONEY, J. The principIes oi orsanization, ed. cit., p. 3.
,>' SIMON, H., SMITHBURG, D. & THOMPSON. V. Public administration. N. York
Science Review,' p. 1130-9, dez. 1952.
,.. SIMON, H., SMITHBURG, D. & THOMPSON, V. PubIic administration. N. York
Knopf, 1950.' p. 5.

51
o padrão de comportamento efetivamente seguido e b) algumas
partes do padrão de comportamento podem estar em contradição
com o plano. Com a expressão organização informal se quer ex-
pressar o padrão global de comportamento adotado - a maneira
pela qual os membros da organização realmente se comportam
- na medida que esses padrões não coincidam com o plano
formal." 15:;

Em outras palavras, organização informal é 'a que ocorre quando

a organização formal começa a operar; constitui o resultado da
interação espontânea dos membros da organização, o impacto das
personalidades dos atores sobre os papéis que lhes foram desti-
nados. Daí não haver estrutura formal sem a sua informal contra-
partida; o "plano administrativo formal não pode nunca refletir,
adequada ou completamente, a organização concreta à qual se
refere, pela razão óbvia que nenhum plano abstrato pode - ou
deve, se pretende ser eficiente descrever exaustivamnte uma
totalidade empírica". \;;ü

Algumas vezes acontece que a estrutura informal tem uma in-

fluência tão penetrante que leva a uma redefinição da estrutura
formal; assim, a interação de participantes, a estrutura informal
pode tornar-se um competidor em vez de um complemento da
estrutura formal. No dizer de Selznick:

"nas grandes organizações os afastamentos do sistema formal

tendem a se tornar institucionalizados de modo a se estabelecerem
leis não escritas e associações informais. A institucionalização re-
move tais desvios do domínio das diferenças de personalidade,
transformando-os em um aspecto estrutural persistente da orga-
nização formal." \1;7

Talvez a maior força que exista atrás da estruturação informal,

dentro de uma organização formal, consiste no fato de que:

"numa organização formal os indivíduos têm outros laços orga-

nizacionais. Muitos grupos externos sociais, étnicos e locais têm
uma força institucional capaz de atravessar os portões de uma
,:.6 Id., ibid., p. 87.
''''SELZNICK, P. Faundatians af a theory of organization. Ameiican Sociological
Review, p. 25, fev. 1948.
167 Id., ibid., p. 27.

52
fábrica e os umbrais dos escritórios para exercer pressões positivas
sobre seus membros que estão do lado de dentro. E a subdivisão
estrutural da organização formal, que é efetuada tendo em vista
a eficiência, produz outros grupos sociais, internos. Existem grupos
de trabalho. .. grupos ligados pela proximidade. .. e grupos que
decorrem da posição hierárquica ou da formação profissional ou
técnica." 158

Barnard considera todos esses grupos "organizações lflrormais"

e atribui-lhes as seguintes funções dentro da organização formal:
a) comunicação;
b) manutenção da coesão atra.vés da regulamentação da vontade
de servir e da estabilidade da autoridade objetiva;
c) manutenção dos sentimentos de integridade pessoal, do res-
peito próprio, de livre escolha. 159

A importância dos grupos de trabalho foi uma das primeiras

conclusões dos estudos da fábrica de Haw,thorne. Elton Mayo de-
clara que:

"Na indústria e em outras situações humanas o administrador

lida com grupos humanos bem entrelaçados e não com uma horda
de indivíduos... o desejo que tem o homem de ser constante-
mente associado, em seu trabalho, a seus companheiros, é uma
forte, senão a mais forte, característica humana." 100

Continuando suas pesquisas sobre o assunto, Elton Mayo des-

cobriu mais tarde que "parecia haver três tipos de grupos em
nossos estudos: "o grupo natural", o "de família" e o "organizado".
O grupo natural resultava simplesmente da associação em trabalho;
era menor em número, tinha uma freqüência regular, embora sob
a' supervisão direta do contramestre. No grupo de família, grupo
mais amplo, um núcleo estável determinava, em função do seu
prestígio, a freqüência do grupo; o comportamento dos membros
mais novos ficava condicionado ao exemplo dado pelos que per-

1M REDFIELD, C. Comunication in management. ed. clt., p. 235.

'50 BARNARD, Chester. I. The lunctions 01 the Executive. Camliridge. Mass.,
Harvard Univ. Press, 1938. p. 122.
180 MAYO, Elton. The social problems 01 an industrial civilization. ed. cit.,
p. 99.

53
 tenciam há mais tempo à organização. As relações da administração
com esses dois grupos se processavam indiretamente. Obtinham
eles a integração espontâneamente porque a administração criava
o clima para esse fim. As relações da administração com o terceiro
grupo - o grupo organizado - eram diferentes: possuía este um
líder, selecionado pela administração, respeitado e desfrutando a
confiança dos companheiros. Este líder dedicava-se à tarefa de
obter a integridade do grupo e de criar relações ordenadas entre
esse grupo e os outros departamentos da fábrica." 161
Devem-se acrescentar a esta breve análise das relações do tipo
formal-informal, para maior esclarecimento do papel de tais rela-
ções, as seguintes palavras de Selznick:
"O fato de haver uma tendência à limitação da propriedade
dos sistemas formais de coordenação, por estarem em jogo os indi-
víduos como personalidades integrais, não significa que os carac-
terísticos da organização sejam os mesmos dos indivíduos. Cumpre
reconhecer o caráter orgânico emergente da organização conside-
rada como um sistema cooperativo. Isto quer dizer que a própria
organização toma decisões, age e se adapta." 162

5.3 DIVISÃO DO TRABALHO E DISTRIBUIÇÃO DE TAREFAS AOS INDIVIDUOS

Simon, Smithburg e Thompson notam que a maioria das organi-

zações se desenvolve através de uma série de processos de sub-
divisão:
"partindo do objetivo geral da organização, determinam-se quais
as principais atividades que devem 'ser executadas para atingir esse
objetivo; essas atividades principais são, por sua vez, divididas
em subatividades, e assim por diante. A análise que precede o esta-
belecimento da estrutura da organização ---' e particularmente a
estrutura de novas organizações - é, antes de tudo, uma análise
de cima para baixo, e não de baixo para cima." 163
A divisão do trabalho de cima para baixo acarreta conseqüências
importantes para o indivíduo, porque exclui certas possibilidades
181 MAYO, Elton & LoMBARD, G. Tearnwork anel lobor turnover in the aircraft
inelustry 01 Southern California. Harvard Business School. Divison of Research,
1944. (BusineSs Research Studies, 32. p. 22-3).
141 SELZNICK, P. Op. cit., p. 27-8.
!ai SIMON H., SMITHBURG, D. & THOMPSON, V. Public adrninistration, ed.
cit., p. 144. (esta análise concentra-se nas agências governamentais).

S4
que seriam levadas em conta se o trabalho fosse dividido de baixo
para cima. Por outro lado, a divisão do trabalho de baixo para
cima eliminará certas possibilidades de especialização de unidades.
Simon, Smithburg e Thompson oferecem o seguinte exemplo para
provar essa tese:

"Suponhamos que se tenha dividido o Departamento de Patentes

em subunidades, de tal maneira que caiba a cada uma destas o
exame dos pedidos de patentes de um determinado setor - motores
elétricos, química petrolífera e assim por diante. Cada uma dessas
unidades exigirá certa soma de trabalho estenográfico para atingir
seus objetivos. Mas o volume do trabalho estenográfico em cada
subunidade pode condicionar parcialmente a divisão do trabalho
entre os estenógrafos. Se, por exemplo, só existe trabalho para
um estenógrafo em cada subunidade, não podemos obviamente
manter especialistas em dactilografia e especialistas em arquivos
inteiramente ocupados. Daí, se tomarmos as estruturas das unidades
da organização tal como estão - como imutáveis - certas formas
de divisão do trabalho indivldual se tornam impraticáveis. Por
outro lado, se não desejamos afastar a possibilidade de separar o
trabalho dactilográfico do trabalho de arquivo, devemos reexami-
nar a maneira pela qual as unidades organizacionais se especia-
lizaram - devemos considerar a possibilidade de grupar o pessoal
de estenografia em unidades de organização isoladas." lG4

Assim sendo, cada divisão de trabalho deveria ser planejada pelas

duas maneiras, e os resultados de cada uma analisadas e com-
parados, visando ao aproveitamento dos melhores aspectos de
ambas. 1';5

Dividir o trabalho de baixo para cima exige a consideração de

uma série de problemas que afetam não só a eficiência com que
certo grupo de tarefas é executado, como também a natureza dos
objetivos que na realidade se alcançam (certo processo pode dar
maior importância à qualidade, outro à rapidez e outro à quan-
tidade). Tais problemas compreendem o aprimoramento e alarga-
mento da técnica, do conhecimento e das informações de que
dispõem os indivíduos entre os quais o trabalho é dividido; o efeito
do tempo de passagem (changeover), isto é. o tempo improdutivo
gasto em passar de uma tarefa para outra e em se esquentar
11\4 Id., ibid.
IfG Id., ibid., p. 144-5.

55
(warming up) na nova tarefa: a questão' da completa utilização
do tempo; tédio e fadiga; cor'relacionamento entre a divisão do
trabalho das máquinas com a divisão do trabalho dos empre-
gados etc. 1GG

o planejamento da divisão de trabalho de indivíduos tem algu-

mas limitações naturais. A pessoa que planeja se defronta com a
especialização da sociedade em que vive, com as aspirações dos
empregados, com as estruturas sociais dos grupos, com os planos
de organização que se superpõem - tais como a classificação de
cargos - e ainda mais com o fato de que diversas alternativas
de especialização contêm valores que se chocam, isto é, "qualquer
que seja o conjunto de objetivos e valores pelos quais se encare
um plano de especialização, apresentará este, provavelmente, tanto
vantagens como desvantagens." 167

A divisão do trabalho de cima para baixo é tão difícil quanto

a de baixo para cima.

A "teoria estrutural tradicional" - como Simon, Smithburg e

Thompson chamam à organização por objetivo, processo, clientela
e área, de Gulick: 168

"é sugestiva mas não deve ser levada demasiadamente a sério.

Torna-se muitas vezes difícil verificar que tipo de especialização
um determinado órgão representa: de fato, a maioria das orga-
nizações poderia estar incluída em cada uma das quatro classes ...
Mesmo se pudéssemos concordar que uma certa organização se
enquadra apenas numa dessas classes, este esquema de classifi-
cação não nos indicaria como organizar qualquer atividade deter-
minada. .. Saber que se dispõe de quatro ou mais maneiras de
grupar atividades não oferece nenhuma pista para a escolha do
critério de grupamento que deve ser preferido aos outros, quando
houver conflito entre eles." 169

Qual deverá ser o critério de escolha entre várias estruturas or-

ganizacionais? Que valores deverão prevalecer?
".. Id., ibid. p. 135-43.
Id., ibid., p. 145·7.
V. capo 3.
SIMON, SMITHBURG & THOMPSON. Op. cif'.; p. 151-3.

S6
 Os mesmos autores sugerem e discutem os seguintes valores:
poder de controle e responsabilidade pelos deveres assumidos, pe-
rícia e economia, decisão das questões' nos níveis mais baixos,
influência dos dirigentes na formulação da política e importância
dos programas. 170 Finalizam com as seguintes palavras:
"Cabe ao analista de organização identificar os possíveis métodos
de especialização e confrontar uns com os outros para avaliar as
respectivas vantagens e desvantagens. A sobrevivência da organi-
zação pode depender da exatidão dessa avaliação." 171

5.4 AUTORIDADE

O conceito de autoridade de Chester Barnard tem sido de grande

influência nesta escola. Para esse autor, a "autoridade repousa na
aceitação ou consentimento dos indivíduos",172 isto é, "se uma
ordem é aceita pela pessoa a quem é dada, fica confirmada ou
estabelecida a autoridade dessa ordem com relação àquela pessoa.
A desobediência a tal ordem constitui a própria negação de sua
autoridade". 173

Extraiu Barnard esta teoria do fato de que "todas as organiza-

ções complexas consistem na agregação de unidades organizacio-
nais e se formaram partindo de unidades organizacionais"; 17'
constitui, assim, a autoridade, parte inerente dessas unidades e não
daquelas que resultaram de seu agrupamento. "Quem decide se
uma ordem possui autoridade é a pessoa a quem é dirigida e não
as pessoas investidas de autoridade ou aquelas que emitem as
ordens". 175

De acordo com esta teoria, o que leva a pessoa que recebe a

ordem a decidir se esta tem autoridade ou não? Barnard enumera
quatro condições que devem, simuItâneamente, ser preenchidas para
que se atinja esse objetivo - aceitação da ordem:
1. a ordem deve ser dada numa linguagem inteligível para quem
a recebe;
170 Id., ibid., p. 155.. 72.
In Id., ibid., p. 179.
,,,,, BARNARD, C. I. The lunctions 01 the Ezecutive. ed., cit., p. 164.
173 Id., ibid., p. 163.
1741 Id., ibid., p. 161. (Esta análise concentra-se em ofganuaçóes comerciaiS).
17& 'Id., ibid., p. 167.

57
 2. a pessoa que a recebe precisa acreditar que a ordem se coa-
duna com o objetivo da organização;
3. a pessoa que recebe a ordem deve acreditar que esta se har-
monize com seus interesses pessoais; se acredita que a ordem
envolve um ônus que destruirá a vantagem resultante de sua
ligação com a organização, não haverá mais estímulo para
que continue prestando sua colaboração;
4. a ordem deve ser dada a um indivíduo que esteja, física e
mentalmente, apto a executá-la. 176

Para Barnard, nas organizações duradouras, as ordens delibe-

radamente emitidas obedecem, em geral, às quatro condições acima,
"assegurando dessa maneira a cooperação assídua dos subordina-
dos". Além disso, "possui cada indivíduo uma zona de indiferença
dentro da qual as ordens são aceitas sem uma indagação consciente
quanto a sua autoridade". 177

o conceito de autoridade de Simon, Smithburg e Thompson é

fundamentalmente semelhante ao de Barnard: "trataremos da au-
toridade mais como um fenômeno psicológico do que como um
fenômeno legal. Isto é, apreciaremos o fato de que, sob certas
circunstâncias, as pessoas aceitam as ordens e as decisões de ou-
trem e não o fato de que um sistema legal lhes impõe a obrigação
de assim agir". 178

Tais circunstâncias são:

a) a pessoa pode examinar o mérito da propOSlçao e na base
desse mérito convencer-se de que a deve executar;
b) a pessoa pode executar proposições sem estar completamente,
ou mesmo parcialmente, convicta de seu mérito;
c) a pessoa "pode executar a proposição, mesmo convencida de
que está ela errada". 179

Por que as pessoas obedecem? O que as leva a aceitar a auto-

ridade?
178 BARNARD, C. I. Op. cit., p. 165-6.
117 Id., ibid., p. 167.
178 SIMON, SMITHBURG & THOMPSON. Op. cit., p. 181.
178 Id., ibid., p. 182.

58
 Os mesmos autores distinguem quatro tipos de relações. de auto-
ridade, correspondendo aos diferentes motivos de sua aceitação:
autoridade por confiança, autoridade por identificação, autoridade
por sanções e autoridade por legitimação. 180

No primeiro caso, as pessoas aceitam as propOSlçoes daqueles

em quem depositam grande confiança, resultante de sua atuação
anterior, de sua reputação geral 011 de outros fatores.

De outra parte, estão os indivíduos mais prontos a admitir a

autoridade advinda de uma pessoa ou grupo de pessoas com quem
se sintam identificad~ profissional ou socialmente, ou de outra
forma. Assim, um advogado aceitará mais rapidamente a subor-
dinação a outro advogado, o sócio de um clube a sugestão de outro
sócio do mesmo clube, e assim por diante. Constitui esta a autori-
dade por identificação.

Autoridade por sanções é o poder de recompensar ou de punir.

Embora isto geralmente dê idéia de uma prerrogativa exclusiva
do superior hierárquico, essa autoridade também pode ser exercida
por subordinados e ainda por pessoas que se encontrem fora da
organização, através de retardamentos propositados, greves,. buro-
cracia, etc.

A autoridade por le~itimação ocorre quando as pessoas obedecem

porque sentem que devem fazê-lo, porque, nas circunstâncias, é essa
a maneira mais correta de proceder. Esta é a atitude habitual entre
os subordinados e seus superiores hierárquicos e baseia-se princi-
palmente em condiconamento social.

Assim, cada indivíduo, em cada organização, "faz inúmeras es-

colhas de comportamento" no que diz respeito a autoridade e,

" . .. pelo parcelamento, entre os vários empregados, das diversas

considerações que são importantes à escolha, podemos nos asse-
gurar que sejam tais considerações mais cuidadosa e profiéiente-
mente analisadas do que se um único empregado se encarregasse
da tarefa global de escolha. Se não houvesse aceitação da autori-
dade, cada aspecto de cada decisão teria que ser reexaminado toda
vez que essa decisão fosse transmitida de uma pessoa a outra:
e a pessoa que recebesse a comunicação teria que se convencer

... Id., ibid., p. 189-201.

59
da corre.Ção da proposição. Se a autoridade nunca chegasse a ser
aceita, então, ou as decisões de cada servidor teriam que ser toma-
das por ele próprio - teria que tomá-las sem o auxílio de outros
membros da organização - ou a tarefa de persuasão, em cada
nível de comunicação, se tornaria tremenda." 181
Daí ser a principal função da autoridade "permitir uma grande
flexibilidade na divisão da tarefa de tomar decisões".182

.5.5 AUTORIDADE E NORMAS SOCIAIS

Esta análise mostra como estão Intimamente ligados o padrão de

autoridade e' as normas sociais. Como Leighton menciona,
"se os administradores imaginam sua organização administrativa
como uma coisa à parte da comunidade, deixarão de considerar
importantes problemas que surgirão depois como inesperadas e
desagradáveis surpresas.
Uma das mais importantes tarefas de uma administração nova
é a de se integrar nos padrões de liderança e de autoridade exis-
tentes na comunidade." 183
De acordo com Simon, Smithburg e Thompson, constituem as
normas sociais a fonte da fé generalizada em certos "princípios
de organização" - definidos como tais pelas escolas "tradicionais"
de organização, e que são os seguintes:
a) a autoridade deve ser proporcional à responsabilidade; 184
b) deve haver unidade de comando. 185
Os mesmos autores consideram tais "princípios" simples mitos,
embora exercendo uma importante função: "ajudam a conciliar
as divergências entre a maneira pela qual as pessoas acham que
deveriam ser tratadas e a maneira pela qual de fato são tratadas
nas organizações". 186
181 Id., ibid., p. 185.
182 Id., ibid.
183 LEIGHTON, A. The ~vemi~ 01 men. ed. cit., p. 343.
1M V. capo 3.
186 V. capo 2.
1M SIMON, SMmlBURG 85 THOMPSON. Op. cit., p. 286.

60
 No que diz respeito ao primeiro princlplO, "a opmlao geral é
que, para se poder impor a uma unidade organizacional responsa-
bilidade pela obtenção de certos objetivos, é preciso dar-lhe auto-
ridade para controlar todos os meios empregados no alcance desses
objetivos". 181 Contudo, em administração isso se torna impossível,
porque a liberdade de ação do administrador sofre restrições, estan-
do ele sujeito, no mínimo, à revisão judicial de seus atos, tendo
em vista a proteção dos cidadãos cujo comportamento possa pre-
tender dirigir; aos limites e controles do orçamento; à regulamen-
tação do serviço público. 188

A "unidade de comando" tem provocado uma das mais demo-

radas e ardentes controvérsias da teoria de organização, já men-
cionada duas vezes no presente trabalho.

"A experiência em matéria de organização tem demonstrado que

os membros de um organismo recebem ordens de várias pessoas ...
Quando o órgão central de pessoal se recusa a aprovar um ato
relativo a pessoal, ou quando a Divisão de Padrões Estatísticos
do Bureau do Orçamento se recusa a desembaraçar um formulário,
a não ser que se façam certas alterações, que alternativa resta ao
órgão de linha senão submeter-se a essas ordens?" 189

Na realidade, tanto os órgãos de estado-maior como os serviços

auxiliares dão ordens, e só uma crença profundamente arraigada
na necessidade da "unidade de comando" torna imperioso negar
que tais serviços tenham uma "autoridade de comando" tão defi-
nida como a dos órgãos de linha. 1 fiO

5 .6 COMUNICAÇÃO

A possibilidade de realização de um objetivo comum e a existência

de pessoas cujos desejos possam constituir motivo para que con-
tribuam para tal objetivo comum são os dois pólos do sistema
cooperativo de esforço. -O processo pelo qual tais potencialidades
se tornam dinâmicas é a comunicação. 191
107
Id., ibid.
,,. Id., ibid., p. 215-6.
l~O
Id., ibid., p. 287 e 284.
1 ~ 10
Id., ibid., p. 284.
1(11 BARNARD, C. I. Op. cit., p. 89.

61
 A estas palavras de Barnard, acrescenta Simon um esclareci-
mento:
"A comunicação pode ser formalmente definida como qualquer
processo por intermédio do qual se transmitem as decisões de um
membro a outro da organização. É óbvio que não pode haver
organização sem comunicação, pois sem ela o grupo não pode in-
fluenciar o comportamento do indivíduo." 192

Redfield denomina a comunicação de "mecânica da coordena-

çãO".193 A comunicação administrativa é uma forma de comuni-
cação social, envolvendo cinco elementos:
1. um com uni cante (um locutor, transmissor, emitente), que

2. transmite (diz, transmite, emite)

3. estímulo (recados, ordens, relatórios) para um

4. recipiendário (destinatário, auditório) a fim de modificar o
comportamento do recipiendário, como se observa pela sua
5. reação (resposta). 1114

o novo conceito de estruturação e de relações do tipo formal-

informal e a convicção de que a autoridade é inerente à unidade
básica da organização são as razões principais do interesse dos
sociólogos de organização pelo problema da comunicação. Acres-
centa Roethlisberger:

"O problema da comunicação é muito importante para a inte-

gração completa de qualquer grupo ou de conjunto de grupos de
que se constitui a indústria. Uma comunicação perfeita entre os
indivíduos depende de algo mais do que uma língua comum, de
um grupo de palavras comuns a todos. Indivíduos e grupos, de
experiências diversificadas, vivendo em ambientes sociais diferen-
tes, embora possuam muitas palavras em comum, podem apresen-
tar uma larga faixa de variação de atitudes mentais. .. Se houver
uma comunicação eficiente entre o topo e a base de uma organi-
zação industrial, essas diferenças de pensar devem ser mais clara-
,., SIMON, H. Administrative behavior. ed. cito
193 REDFIELD, C. Communioation in mana,ement. ed. cit., p. 3.
lt' Id., ibid., p. 4.

62
mente reconhecidas. O mesmo símbolo não tem necessariamente
o mesmo sentido para grupos diferentes." 195

O processo de comunicação- segue as mesmas linhas da estru-

tura interna da organização. A "comunicação administrativa iden-
tifica-se com as organizações formais, mas pode existir mais de
um processo de comunicação administrativa funcionando ao mesmo
tempo",196 como seja o caso de um sindicato operário agindo
dentro de outra organização formal. Identificam-se as comunica-
ções informais com os grupos ou associações informais dentro de
um grupo formal: "em qualquer grupo de trabalho, a maneira
consagrada de trabalhar pode ser transmitida de modo bastante
preciso por insinuações, gestos e até mesmo silêncio". 197

"Por mais detalhado que seja o sistema de comunicação formal

instituído na organização, será ele sempre suplemehtado por vias
informais. O sistema de comunicação informal assume uma impor-
tância ainda maior quando se recorda que o comportamento dos
indivíduos na organização se orienta, não somente tendo em vista
os objetivos da organização, mas também, até certo ponto, tendo-se
em conta seus interesses pessoais e que estes dois objetivos nem
sempre são conciliáveis." 198

A comunicação administrativa pode fluir para baixo, para cima,

e para os lados ou horizontalmente.
"O fluxo de cima para baixo consiste sobretudo de ordens, das
quais o maior número trata de orientação e rotina... De baixo
para cima transmitem-se relatórios estatísticos... relatórios de
outros tipos. .. relatórios planejados em termos financeiros. .. de
forma narrativa os itens de informação geral. .. Também no fluxo
de baixo para cima vão opiniões e atitudes, idéias e sugestões, bem
como queixas, reclamações, resmungos e boatos. .. Alguns dos
problemas mais constantes e mais agudos da administração, espe-
cialmente nas grandes organizações ou nas organizações descen-
tralizadas, originam-se das deficiências da comunicação horizontal
_ um campo ainda relativamente pouco explorado. Muitos ele-
mentos de staft, tais como especialistas em eficiência e simplificação
''''' ROETHLISBERGER, F. Mansgement and mora/e. ed. cit., p. 62-3.
]00 REDFIELD, C. Op. cit., p. 10.
197 Id., ibid.
198 SIMON, H. Op. cit., p. 186-7.

63
 do trabalho, têm como uma de suas principais atribuições trans-
mitir informações entre cargos e unidades do mesmo nível. O
interesse geral no processo de conferências, evidenciado pelos rela-
tórios de pesquisas e por outros documentos escritos, indica que
este método de intercâmbio horizontal tem merecido séria consi-
deração." 199

A comunicação administrativa pode também contribuir de ma-

neira satisfatória para a organização administrativa. "Por exemplo,
os aperfeiçoamentos nos métodos de transmissão de informação
tornaram possível um considerável grau de descentralização geo-
gráfica".2uo Por outro lado, a descentralização administrativa -
ou seja, a delegação - embora em grande parte psicológica, "exige,
ao mesmo tempo, um sistema eficiente de comunicação tanto para
dentro como para cima". 201

Além disso, a comunicação administrativa pode mesmo tornar

possível o estabelecimento de padrões de organização que antes
pareciam inatingíveis. Recentes experiências em organizações pri-
vadas provaram que as estruturas organizacionais espraiadas -
durante muito tempo consideradas impraticáveis, por implicarem
violação do princípio do alcance do controle - podem funcionar
eficientemente por meio de maior delegação de autoridade aos
subordinados, aliada a maior insistência, quanto à comunicação, no
fator qualidade e não no fator quantidade. 202

5°7 ° SUMARIO

A contribuição dos sociólogos de organização para a teoria de orga-

nização é realmente notável. Representa um harmonioso conjunto
teórico visando à organização como um sistema de esforço co-
operativo.

Todas as contribuições deste grupo são importantes. Algumas,

todavia, sofrem de um preconceito contra o que chamam de a
teoria tradicional de organização. Simon - especialmente quando
fala apenas em seu próprio nome - freqüentemente mostra sua
,,'" REDFIELD, Co Op. cit., p. 17-22.
:"'1..0()
Ido, ibid. p. 251.
:).-'1

... Ido, ibido, p . 252-3.

REDFIE I, c. Op. cito, p. 255-6.

64
prevenção, talvez no esforço de ressaltar determinado ponto. Isto
p~rece ser completamente desnecessário. Zombar dos chamados
princípios de orsanização não parece ser a atitude correta - prin-
c~palmente partindo de alguém tão versado em lógica.

Outra deficiência da maioria deste grupo é a tendência para

expressões esotéricas. Quantos administradores se sentirão seguros
de que compreendem tudo que os autores escrevem?

A maior contribuição desta escola é a introdução da sociologia

para explicar e interpretar os problemas administrativos. O relevo
dado ao homem dentro do grupo, como sendo o mais importante
aspecto da organização, a análise das organizações como sistemas
sociais, a importância atribuída aos valores humanos, a discussão
de um novo conceito de autoridade - que Mary Follett havia
sido a primeira a enunciar 203 - tudo isto contribuiu para dar um
sentido novo e mais amplo à teoria de organização e estabelecer
uma base bem mais satisfatória para as pesquisas sobre o tema.

Todavia, adverte Morton Grodzins:

''Um importante fator na elaboração de uma clencia do com-
portamento humano resulta do fato de que os objetos dessa ciência
são, eles próprios, seres pensantes, seres que recordam, seres que
se expressam. As generalizações científicas a respeito do compor-
tamento, uma vez conhecidas daqueles sóbre os quais são feitas,
alteram esse comportamento. O paradoxo do cientista social é que
suas generalizações tendem a destruir-se a si mesmas; de outra
parte, podem elas também ter por efeito uma auto-realização, isto
é, podem acarretar a realização do que predizem." 204

Por outro lado, a aplicação da teoria formulada pelos sociólogos

da organização envolve algumas sérias considerações de ordem
ética. O mesmo Morton Grodzins afirma que:
"o ponto fraco é que a ciência das relações humanas constitui
uma arma para a manipulação de homens. Uma grande parte do
conhecimento científico sobre as relações humanas resulta de pes-
quisas conduzidas com fins de manipulação. Não se trata de delírio
de grandeza quando o cientista socÚlI se mostra preocupado com
.,. V. capo 4.
... GRODZINS, M. Public administration and the science of human relations.
PubJic Administration Rf1View, p. 88-102, primavera 1951.

65
as aplicações que possam ser dadas à sua ciência. Em muitos casos,
é o oposto que ocorre: o cientista, como técnico, verifica quão
pouco é o controle que sobre seus produtos exerce o cientista, como
cidadão. Nem tampouco sua preocupação dá a suas contribuições
técnicas o caráter permanente que elas não possuem. Reconhecer
que a ciência social constitui atualmente um instrumento parcial
e impreciso não torna insignificantes suas potencialidades. E mesmo
onde os conhecimentos científicos não possam pretender validade
universal, poderão contudo servir como poderosas armas de mani-
pulação nas mãos dos que sabem empregá-las e não têm escrúpulos
quanto às conseqüências." 2011

JOI Id., ibid.

66
CAPITULO 6

6.1 HAVERA UMA TEORIA GERAL DE ORGANIZAÇÃO?

1t deveras compensador fazer-se pesquisa sobre as teorias de orga-

nização; o empreendimento não só proporciona uma melhor pers-
pectiva como também deixa a pessoa mais otimista quanto às
possibilidades finais de progresso nesse campo de conhecimento.

Contudo, no que diz respeito ao resultado da presente pesquisa,

a resposta à pergunta formulada no início deste capítulo - haverá
uma teoria geral de organização? - deve continuar sendo nega-
tiva. Tal negativa não tem, porém, um sentido desalentador, porque
se, por um lado, esta análise não conseguiu descobrir sinais de uma
teoria de organização generalizada, de outro, evidenciou a existência
de algumas poucas porém bem desenvolvidas teorias de organi-
zação - especializadas ou à base da clássica dicotomia - admi-
nistração pública e empresa privada - ou à base dos dois aspectos
fundamentais da própria organização: o problema técnico e a
estrutura social, conforme ressaltou Selznick com as seguintes pa-
lavras:

''Pode-se encarar a organização de dois pontos de vista que são

ana~ticamente distintos, mas que se acham reunidos emptricamente
num contexto de conseqüências recíprocas. De um lado, qualquer
sistema concreto de organização constitui uma economia; ao mesmo
tempo, representa uma estrutura social ajustável". 206

Os engenheiros da organização formularam bases teóricas para

a organização que tiveram impacto apenas indireto sobre a admi-
nistração pública. Com exceção da supervisão funcional, a maioria
""" SELZNICK, P. Foundations of a theory of organization. American Sociologica1
Review, p. 25, fev. 1948.

67
de suas conclusões reflete valores e objetivos industriais e comer-
ciais, especialmente produtividade, presteza, eficiência e economia
Não obstante ter sido seu fundador um industrial, a teoria dos ana-
tomistas da orllanização tem em mira especialmente a análise e
resolução dos problemas administrativos, ressaltando em particular
as questões peculiares à alta administração. Para esta escola, eco-
nomia e eficiência são acessórios; o principal: adequação, respon-
sabilidade e receptividade.
Todavia, tanto os enllenheiros como os anatomistas interessaram-
se essencialmente pela organização como um problema técnico, a
"economia," nas palavras de Selznick. Concentraram seus esforços
no aperfeiçoamento da estrutura formal, das rotinas e dos sistemas.
Os papéis a serem representados - e não os atores, nem o impacto
por eles causado sobre seus papéis - é que foram objeto da teoria
organizacional dos engenheiros e dos anatomistas da organização.
Preocuparam-se com a organização como um "sistema de relações
que definem a disponibilidade de escassas fontes, e que podem
ser manejadas em termos de eficiência e produtividade".207 Com-
partilharam a convicção de que "problemas como o alcance do
controle, o papel do staif ou dos órgãos auxiliares, a relação entre
órgãos centrais e regionais, os méritos relativos de órgãos do tipo
colegiado, de direção singular ou múltipla, são assuntos típicos da
ciência da administração. O princípio da coordenação através da
escala hierárquica e o princípio funcional, como elementos da
teoria de organização, resultam da tentativa de explicar os aspectos
mais gerais da organização como um problema técnico, ou, em
nossa expressão, como uma economia." 208
Encontram-se num pólo oposto os psicólogos e sociólogos da
organização. Interessam-se estes pelo homem e pelas reações indi-
viduais, bem como pelo homem como integrante do grupo e ainda
pelo comportamento social.
"Do ponto de vista da organização como um sistema formal,
encaram-se as pessoas funcionalmente, como decorrência de seus
papéis, como integrantes de determinados setores do sistema coope-
rativo. Mas, na realidade, os indivíduos têm uma propensão para
resistir à despersonalização, para transpor os limites de seus papéis
parciais a fim de participarem cada um como um todo". 209
Im
Id., ibid .
..,. Id., ibid.
,.,. Id., ibid., p. 26.

68
 Nos indivíduos assim considerados - cada um como um todo
- e na sua interação, é que os psicólogos e os sociólogos concen-
traram sua atenção. O aspecto técnico da organização tornou-se
um problema secundário, algumas vezes, mesmo, um setor esque-
cido.

Assim, essas quatro maneiras teóricas de tratar o assunto dedi-

cam-se a quatro fases ou aspectos diferentes da organização, e,
se tomadas isoladamente, não fornecem uma base teórica adequada
para a organização; sem qualquer dúvida, necessitam elas de
integração.

No q\,le diz respeito a entidades governamentais, Pffifner e

Presthus tentaram fundir essas quatro concepções numa série de
proposições administrativas, apresentadas com as seguintes pala-
vras cautelosas:

"Os capítulos que se seguem apresentarão o que parece ser o

pensamento atual sobre a organização correta das instituições
administrativas. A guisa de introdução, vamos sugerir algumas pro-
posições que parecem caracterizar tais instituições. Gostaríamos de
poder chamá-las de hipóteses, termo que significa proposições cuja
validade científica ainda não foi comprovada, existindo, porém,
algumas indicações preliminares de que podem ser verdadeiras. Do
ponto de vista do método científico, tais hipóteses deveriam ser
enunciadas de forma suficientemente explícita para facilitar a prova
e a confirmação. Infelizmente, a ciência da organização não atingiu
ainda um nível de maturidade que, em grande número de casos,
permita fazer mais do que afirmações muito gerais." 210
A contribuição desses autores abrange a questão toda e é bem
organizada, mas nota-se uma preocupação demasiada de perma-
necer num ponto eqüidistante das diferentes escolas, que procuram
harmonizar. Não obstante, é importante que se tenha tentado, e
com bastante sucesso, no campo da teoria administrativa, a inte-
gração das principais teorias de organização.

Se pode ser bem sucedida uma tentativa desse gênero, que se

proponha formular uma teoria generalizada de organização - uma
teoria que possa ser aplicada universalmente, capaz de vencer
não só as barreiras entre governo e administração privada, como
"'o PFFIFNER, J. & PRESTHUS, R. V. Public administration. 3. ed., N. Y ork.
The Ronald Press, 1953. p. 149.

69
também as existentes entre os diferentes e mesmo opostos ambi-
entes políticos - é uma questão ainda duvidosa.

A análise empreendida neste ensaio mostra, uma vez mais, como

a administração pública foi buscar fundamentos teóricos junto à
empresa privada, e esta, por sua vez, fez o mesmo em relação
àquela. Esse fato sugere que ambas poderiam terminar obedecendo
ao mesmo conjunto de princípios e nOrmas de organização; a maior
concentração num ou noutro aspecto poderia ser, talvez, suficiente
para atender aos diferentes valores e objetivos que caracterizam
uma e outra.

Por outro lado, o problema não se resolve pelo maior ou menor

relevo dado a certos pontos quando se trata de sistemas políticos
antagônicos. Não é da natureza de uma administração autoritária,
por exemplo, dar atenção especial ao aspecto das relações humanas,
a não ser para fins de manipulação. E uma administração demo-
crática não pode deixar de dar atenção primacial aos aspectos
essencialmente humanos da organização, em vez de aos aspectos
mecânicos e racionais. Em resumo, o mesmo conjunto de normas
e princípios dificilmente satisfará a ambas.

Sugere isto que realmente existam barreiras intransponíveis,

não entre administração pública e empresa privada, mas sim entre
diferentes quadros sociais.

Quando a administração pública e a empresa privada operam

no mesmo ambiente ou em ambientes semelhantes, seus padrões
sociais fundamentais podem ser idênticos ou pelo menos parecidos.
Daí ser possível que governo e empresas particulares compartilhem
seus padrões de administração, que tenham um denominador co-
mum, ou seja, no presente caso, o mesmo conjunto de princípios
e normas referentes a organização.

Mas quando um governo opera dentro de quadro político e social

substancialmente diferente do de outro, seus padrões sociais básicos
podem ser opostos, tornando assim seus padrões de administração
necessariamente diferentes.
Uma teoria generalizada de organização pode permanecer um
sonho eterno. Contudo, nada impede que as teorias de organização
existentes continuem a desenvolver-se e alcancem uma integração
maior. O desafio que oferecem, bem como a necessidade de uma

70
teoria mais perfeita, deveriam ser suficientes para tentar os mestres
a empenharem-se em tal tarefa com o objetivo de produzir - não
uma ciência esotérica, que sirva apenas como campo de discussão
para os eruditos - mas um conjunto de princípios e normas de
organização que se enquadre na definição de teoria dada por
Gaus:

"Encaro a teoria não como um setor de estudo isolado, de certa

forma superior e mais respeitável, mas sim como um esforço mui-
tíssimo prático e básico, destinado a extrair, da experiência,
padrões e orientação." 211

lU GAUS, John M. Trends in the theory of public admini.tration. Public

Administration Review, p. 161-8, verão de 1951.

71
SEGUNDA PARTE
PANORAMA EM 1970

CAPJTULO 7

7. 1 CONSIDERAÇõES GERAIS

A afirmativa de Waldo que serviu de prólogo a este trabalho, em

sua primeira edição, foi de uma clarividência notável, ao assinalar
já em 1953 a originalidade e o vigor da teoria administrativa.
Realmente, poucas áreas de conhecimento nas ciências sociais têm
evoluído em ritmo tão rápido, e poucas têm recebido influências
tão variadas. Assumiu mesmo uma feição eminentemente interdis-
ciplinar, que torna até discutível a parte final da afirmativa de
Waldo, que a enquadrou simplesmente como "um setor da teoria
política." 212

A teoria de organização representa a vanguarda na teoria de

administração. Para ela converge o interesse de intelectuais e cien-
tistas sociais e para ela contribuem diferentes ramos do conheci-
mento humano. Comentando sua extraordinária evolução, Mason
Haire escrevia, ao encerrar-se a década de 50, que, dez anos antes,
não teria sido possível sequer reunir a coleção de trabalhos sele-
cionados para o livro Modern organization theory, então publicado.
O próprio conteúdo dos ensaios teria sido radicalmente diferente,
a expressão teoria de organização pareceria deslocada. Teriam sido

na V. Introdução, p. XV (nota de rodapé n. o 1).

73
abordados, talvez, o papel da linha e do assessoramento, as funções
do dirigente, o alcance do controle e, poss\velmente, ainda que de
leve, a teoria da empresa. Não somente ter-se-ia a discussão con-
centrado em problemas relativamente específicos das organizações
industriais, mas os próprios conceitos encontrariam seu fundamento
nas atividades da empresa e com elas seriam ~ntimamente rela-
cionados. Hoje (Haire falava de 1959, mas a afirmativa continua
procedente), a situação é bem diferente. Todo um grupo de formu-
lações conceptuais tem a ver com o problema da organização in-
dustrial: teoria dos jogos, teoria da decisão, teoria da informação,
teoria da comunicação, teoria dos grupos, teoria da motivação, tudo
isso pode ser focalizado no terna central. Ultrapassando os enfoques
conceptuais específicos, a crescente tendência para elaboração de
modelos e uma orientação quase matemática tranformaram inteira-
mente o campo de estudos da teoria da organização. Com efeito, o
problema da organização é algo raro nas ciências sociais: constitui
o foco natural de diversas disciplinas, o que permite a utilização
da força conjugada de uma série de conceitos teóricos, cada qual
ligado a amplas e diferentes estruturas conceptuais nas disciplinas
de que se originam. 213

Segundo Kast e Rosenzweig, a teqria de organização é de natu-

reza necessariamente eclética, isto é, muitas disciplinas fornecem
partes e pedaços que se reúnem para formar um corpo de conhe-
cimento. Os pesquisadores e professores da teoria de organização
são tradutores e destiladores de conhecimentos vindos de discipli-
nas básicas. Há necessidade de integrar as descobertas da engenha-
ria industrial, da matemática, das ciências sociais e das ciências
do comportamento. Este processo pode conduzir a desenvolvimentos
conceptuais que fornecem úteis molduras para mf'is pesquisa, en-
sino e prática. 214 Nas últimas duas décadas muito cresceu a com-
preensão da teoria de organização e da prática gerencial. Esse novo
conhecimento pode ser genericamente categorizado corno prove-
niente, por um lado, das ciências do comportamento, que enfatizam
os aspectos psicossociais da organi!ação e da gestão; e, por outro
lado, das ciências da gestão, que enfatizam, quantificação, modelos
matemáticos e aplicações da tecnologia do computador. 215
na HAIRE, Mason. Teoria da orlZanização moderna. p. 17-8 .
.., KAsT, FREMONT & ROSENZWEIG, ]ame& E. OrlZanization and ma~ment,
a lIistems approach. p. 21.
K15 Id., ibid., p. 58.

74
 Rubenstein e Haberstroh ampliam ainda mais os limites das con-
tribuições à teoria de organização. Afirmam não haver uma comu-
nidade claramente definida de intelectuais responsáveis pela pes-
quisa em teoria da organização e vêem três grupos distintos de
influências sobre essa teoria. No primeiro estariam aqueles que,
vindos embora de campos tão diversos entre si como a neurologia, a
matemática, a sociologia animal e a filosofia, podem estar contri-
buindo indireta mas substanciosamente para uma teoria do compor-
tamento organizacional. Num segundo grupo viriam aqueles que
pertencem a áreas evidentemente preocupadas com o aperfeiçoa-
mento da arte da decisão: relações humanas, pesquisa operacional,
psicologia ocupacional, a administração enfim. E no terceiro grupo
teríamos oS que atuam na sociologia, na psicologia social, na ciência
política e na antropologia, e que se interessam pelo desenvolvimento
da teoria da organização por ela mesma. A contribu\ção desses três
grupos está sujeita ao mesmo processo de crítica, experimentação
empírica e reformulação aplicável a qualquer campo científico,
sendo o objetivo de tal processo tornar as contribuições comuni-
cáveis, sistemáticas e cumulativas. 216

Previa a autora em 1954,217 ao elaborar sua tese de mestrado

que hoje constitui a primeira parte desta edição, que uma teoria
geral de organização poderia permanecer um sonho eterno, o que,
contudo, não impediria que as teorias existentes continuassem a
desenvolver-se e a alcançar uma integração maior. O tempo decor-
rido desde então vem certamente comprovando o aceito do pri-
meiro termo dessa previsão, mas nem sempre o do segundo. Real-
mente, como os autores acima citados destacam, o interesse pelas
teorias de organização vem de muitas e variadas áreas de conhe-
cimentos, algumas aparentemente sem muitâ conexão entre si. Daí
ser progressivamente mais difícil e complexa a integração dos di-
versos enfoques, o que, entretanto, continua sendo tentado por
muitos.

Ao que parece, a tendência à criação de uma c1encia algo eso-

térica, conforme comentário no capítulo 5 218 ainda se manifesta
em vários mas não em todos os trabalhos recentes. Felizmente,
porém, a evolução da sociedade e a conseqüente necessidade im-
.,. THE nature of organization theory. In: RUBENSTEIN, A. H. & HABERSTROH,
C . T ., Some theories 01 organiZlfltiotL p. 2.
"'" V. capo 6, p. 70-71 (um pouco antes da nota de rodapé n.o 211).
w V. p. 65 (um pouco antes da nota de rodapé n.O 203).

75
periosa de maior adequação das organizações ao contexto em que
vivem têm forçado a realização de pesquisas altamente requintadas,
que, de uma maneira ou de outra, confirmam aquela assertiva cate-
górica de Gaus 219 de que a teoria não é um setor de estudo iso-
lado, mas um esforço muitíssimo prático e básico, destinado a
extrair da experiência padrões e orientação.

Uma outra dificuldade do estudo da teoria de organização lhe

é inerente, pois decorre, como assinala William Scott, da dualidade
de acepção da própria palavra organização. 220 Por organização se
entende não só a função de organizar,221 que tem um sentido de
ação, como também o próprio resultado dessa ação, o seu produto,
que é organização. A primeira pode ter e freqüentemente tem um
sentido abstrato, que possibilita o seu trato sem consideração da
dimensão humfl.na (Scott fala até na sua desumanização). Já na
segunda acepção não pode ser considerada sem necessariamente
abranger as pessoas envolvidas, as quais, afinal, são a organização.
Pode-se concluir, portanto, que, conforme o foco da análise - no
processo da organização, ou no seu resultado - é lógico, talvez
mesmo inevitável, que a teoria emergente de uma e de outra tenda
para um dos dois pólos,· para o modelo da máquina ou para o
modelo do homem.
Embora colocada de modo diferente, a dualidade de Scott lembra
a de Selznick 222 segundo a qual haveria sempre no estudo da
organização o problema técnico e a estrutura social, também dois
pólos que quase sempre condicionam a evolução da ·teoria da
organização.

Em artigo publicado na Revista do Serviço Público, dois anos

após a elaboração deste trabalho,223 reagrupou a autora em três,
as quatro categorias principais sob as quais a teoria de organização
poderia ser apreciada. Assim, em vez das categorias concepção
dos engenheiros, enfoque anatômico, enfoque no elemento humano
e ênfase no comportamento social, utilizou, em 1956, as expressões
m. V. p. 71 (nota de rodapé n.a 2U).
220 SCOTT, William G. Ol'ganization theory - 18 behB:viol'al ana/ysis 101' ~
ment. p. 33.
121 ol'ganizing, no original.
... V. p. 67 (nota de rodapé n.a 206).
... Raízes da moderna teoria administrativa. Revista do Serviço Público,
10(3): 244-251, mar. 1956.

76
mecanicismo taylorista para caracterizar a primeira escola e racio-
nalismo fayoliano para englobar os componentes da segunda. Quanto
aos psicólogos e sociólogos da organização, foram identificados,
então, como um terceiro grupo, em que dominava a preocupação
de obter realismo em teoria da organização.

Se estivesse escrevendo pela primeira vez, hoje, sobre o assunto,

preferiria a autora, adotando parcialmente o esquema de Et?:ioni,
que mais adiante será exposto, englobar a contribuição dos enge-
nheiros e dos anatomistas da organização sob o título genérico de
teoria da organização formal. 224 Essa teoria é eminentemente pres-
critiva, normativa, quer focalizando a oFganização a partir da base
da estrutura organizacional, até atingir o topo (os engenheiros
da organização) quer do topo até atingir a base (os anatomistas da
organização). Ambos os grupos - especialmente o segundo -
acreditavam ser possível, mediante a aplicação do método dedutivo
ao estudo de organizações, estabelecer princípios aplicáveis a todas
as organizações. Daí terem relacionado e conceituado uma série de
princípios de organização e de administração. Também eram pre-
dominantemente racionalistas, considerando, basicamente, compe-
tências, áreas de ação e atribuições estatutárias, bem como tarefas
a desempenhar, ou seja, o que deve ser feito e o que cumpre fazer
em matéria de organização para atingir o objetivo visado.

Quase nenhum dos novos autores adota esse tipo de enfoque. O

próprio Bakke - cuja preocupação com uma teoria universal de
organização levou-o a enunciar, vestindo-o das roupagens da ter-
minologia da moderna teoria administrativa, pensamento compará-
vel ao de Fayol 225 - não é propriamente um autor novo: suas
obras foram publicadas de 1933 a 1959. Por outro lado, sua evo-
lução· o situaria mais propriamente entre os comportamentalistas e
talvez mesmo entre os precursores da teoria de sistemas, haja vista
sua teoria dos elos da organização. 226

Isso não quer dizer, porém, que a teoria da organização formal

tenha sido abandonada, como veremos adiante. Mas praticamente
nada de realmente novo se criou nesta ordem de idéias. Sua abor-
... V. definição de organização formal. p. 51.
... Refere-se a autora aos recursos e às atividades de Bakk, em. que há
evidentes ecos fayolianos.
... V. Conceito de organização social. In: lIAIRE, Mason. Teoria da orJlSnização
moderna. p. 96-102, e o livro de Bakke. Banda 01 or~anization, 1950.

77
dagem, hoje em dia, do ponto de vist& teórico, se faz predominan-
temente com propósito de crítica.
Se os engenheiros e anatomistas se preocupavam somente com o
sistema formal, com seus objetivos, e os princípios e métodos capa-
zes de assegurar sua concretização; se nos seus esquemas o indi-
víduo entrava apenas como um dos recursos essenciais à obtenção
dos fins colimados, ocorre, porém, que os indivíduos "não só tra-
balham para a organização" - eles são a organização. 227 Dessa
preocupação com o elemento humano se originaram os psicólogos
e sociólogos da organização, muitos deles conhecidos hoje como os
teóricos das relações humanas, entre· os quais avulta a contribuição
de Mary Parker Follett e Elton Mayo, comentada anteriormente
(capítulos 4 e 5).
Já Barnard e Simon - que estão incluídos, ao lado de Elton
Mayo, na classificação d~ sociólogos da organização na primeira
edição deste trabalho - são hoje considerados os pioneiros do
comportamentalismo (behavioral sciences approach), no estudo das
organizações.

7. 1 . 1 ESQUEMA DE CLASSIFICAÇÃO ADOTADO

Por todos esses motivos, passa a autora a adotar o seguinte esque-

ma classificatório para os enfoques da teoria de organização objeto
da primeira edição:
a) teoria da organização formal: os anatomistas e engenheiros da
organização de que trata aquela edição (Taylor e seus segui-
dores, de um lado; Fayol, Gulick, Mooney e seus seguidores,
de outro lado); Weber, completando o triângulo;
b) teoria dos comportamentalistas: os psicólogos e sociólogos da
organização (Mary Follett, Elton Mayo e seus seguidores,
Barnard, Simon e Selznick, dentre os analisados na primeira
edição, . assim como Etzioni e outros a serem focalizados pela
primeira vez, nesta edição). Esta teoria teve seu prólogo no
movimento das relações humanas.
A esse grupo acrescentou a autora, desde a segunda edição, mais
um, o dos preocupados com a aplicação da teoria de sistemas aO
estudo da organização, entre os quais figuram Etzioni e outros que,
lZt PUGH, D. S., HICKSON, D. J. & HININGS, C. R, Writers on organizations-
an introduction. Londres, Hutchinson & Co. Publishers, 1964. p. 59.

78
como ele, tentaram realizar através do estruturalismo a síntese da
organização formal com as teorias de relações humanas, bem como
os principais e recentes autores devotados ao estudo da teoria de
sistemas aplicada à organização - em especial Katz e Kahn, Scott,
Kast e Rosenzweig, e Thompson .
. Está visto que o esquema adotado não engloba todas as con-
tribuições dos últimos anos à teoria de organi·zação. Se isso já era
difícil em 1954 - e daí no original em inglês este trabalho, então
elaborado, chamar-se prudentemente An analysis oi the major
theories oi organization - tornou-se agora tarefa impossível, pois
quase todo mês algum artigo, ensaio ou mesmo livro novo aparece
abordando direta ou indiretamente o assunto, e nem sempre toda
essa abundante literatura é acessível ao leitor brasileiro. Mas crê
a autora que as mais importantes contribuições à teoria da orga-
nização são aqui focalizadas.

7. 1 . 2 o QUE :t UMA TEORIA DE ORGANIZAÇÃO?

o critério de seleção adotado quanto ao que seja teoria também

comporta
, explicação.
Partindo da afirmativa de que a teoria é tanto o ponto final como
o ponto de partida da pesquisa científica, Blau e Scott prosseguem
assinalando que o objetivo de todo esforço científico é desenvolver
uma tEt0ria consistente, isto é, uma série de generalidades verificá-
veis, inter-relacionadas, que explicam e tornam possíveis fenôme-
nos empíricos que pedem ser observados. Por outro lado, a pes-
quisa científica deve ser guiada por um plano teórico, ou seja, um
sistema de conceitos inter-relacionados que sugerem, em teoria, li-
nhas úteis para uma investigação empírica. O campo da organi-
zação formal está ainda nos primórdios de seu desenvolvimento.
Existem, por enquanto, muito poucas teorias substanciais sobre o
assunto, não somente muito menos do que nas ciências naturais,
mas também menos do que em outros campos das ciências so-
ciais. A maioria das análises teóricas está, no que diz respeito a
seu desenvolvimento, em um plano conceptual, combinado com
alguma especulação a respeito de proposições importantes. 228
Noutro trecho de seu livro, Blau e Scott, constatando que o obje-
tivo de toda a ciência é explicar as coisas, perguntam: o que sig-
nifica uma explicação científica? Um fato observado é explicado
"'" BLAU & 8ooTT. Or4atlizações formais. p. 21.

79
por uma referência a um principio geral, ou seja, demonstrando-se
que a ocorrência desse fato, nestas circunstâncias, pode ser pre-
v isível a partir desse princípio. Para estabelecermos tal princípio
explanatório ou generalização teórica, muitos acontecimentos de-
vem ser estudados e classificados em catego.rias gerais que os tor-
nem comparáveis. A explicação de um princípio requer uma pro-
posição mais generalizada, da qual esse mesmo princípio - e ou-
tros a ele similares - possam ser deduzidos. 229

Essas idéias são, também, de um modo geral, as de Rubenstein

e Haberstroh, quando. enumeram as seguintes características de uma
teoria: ter uma base de verificação empírica, ou seja, estar sujeita
a observação direta; conter conexões lógicas com outras teorias,
quer dizer, ser parte de uma estrutura lógica; e admitir a possi-
bilidade de rejeição, isto é, efetuar seleção entre as observações
possíveis no seu do.mínio, a fim de determinar quais as que se
verificarão e quais as que não se verificarão. 230

Já segundo Scott, provavelmente não existe o método cientí-

fico - isto é, as ciências possuem diferentes métodos para coligir
dados, testar hipóteses e fo.rmular leis. Entretanto - continua -
"a maioria dos cientistas concordam em certas pressuposições me-
todológicas, especificamente: os conceitos se baseiam em impres-
sões dos sentidos, e as teorias resultam de um processo indutivo.
Os testes das hipóteses, teorias e leis são instrumentais, matemáticos
e condicionais, respectivamente. Daí ser necessário que no teste de
hipóteses se utilizem dados conhecidos e que as experiências pos-
sam ser replicadas. As teorias que emergem do processo indutivo
têm que ser coerentes, ou seja, suas construções (sínteses) inter-
nas devem ligar-se uma às outras pc,r regras de correspondência
que se expressem com rigor." 231

Finalmente, para Dwight Waldo, uma teoria organizacional sig-

nifica simplesmente um esquema conceitual tendo por objetivo
(mas nem sempre o conseguindo) a compreensão, a previsão e o
controle (se se quiser) dos fenômenos organizacionais. 232
221 Id., ibid. p. 23.
230 RUBENSTEIN & HABERSTROH. Op. cit., p. 7.
:m SCOTT, W. G. Op. cit., p. 5.
23. WALDO, D. Public Administllfltion Review, 21 (4) :218, autumn 1961.

80
 Neste trabalho, adotou a autora como ponto de partida o con-
ceito de Waldo, muito embora sejam também focalizadas teorias
que, de certo modo, já satisfazem os requisitos mais rigorosos dos
demais autores citados.

Ainda uma ressalva se impõe, antes de dar prosseguimento: não

serão aqui repetidos ou resumidos, exceto quando absolutamente
necessários, conceitos de autores já focalizados nos capítulos ante-
riores, bem como comentários da autora a respeito deles. Os capítulos
que se seguem pretendem ser um adendo aos que os precederam,
não um resumo deles.

81
 CApITULO 8

TEORIA DA ORGANIZAÇÃO FORMAL:

O ENFOQUE PRESCRITIVO OU NORMATIVO

8.1 A CONTRIBUIÇÃO DOS ENGENHEIROS E DOS ANATOMISTAS

DA ORGANIZAÇÃO

A teoria da organização formal, englobando, conforme foi dito

acima, os engenheiros e anatomistas da organização, merecera da
autora, à época, a crítica - dirigida aos engenheiros - de que
tinha um sentido um tanto mecanicista, não dando a devida aten-
ção aos aspectos humanos da organização, ignorando que o traba-
lhador é um ser humano e social. 233 Já o outro subgrupo dessa
teoria - o dos anatomistas - levantara da parte da autora, na
ocasião, críticas quanto a seu dogmatismo e a sua rigidez de con-
cepção, bem como à tendência para sacrificar a clareza em bene-
fício de uma supcsta lógica. 234

Os autores, e muito numerosos têm sido eles, que analisam desde

então a contribuição da teoria da organização formal, apresentam
geralmente critica do mesmo tipo.
Kleber Nascimento, por exemplo, analisando em 1965 a obra
de Taylor, considera que nessa fase de sua formulação a teoria de
organização sofreu, por um lado, de escassez de variáveis - por
233 V. p. 17 (um pouco antes da nota de rodapé n.0 38).
... V. p. 34 (um pouco antes da nota de rodapé n.O 97).

83
ele denominada "unilateralismo" - e, por outro lado, de dese-
quilíbrio na ponderação dessas variáveis, o que, salienta, foi uma
conseqüência do próprio unilateralismo. ''Em outrás palavras, os
únicos fatores considerados foram aqueles relacionados com o em-
prego ou função." 235

No livro já citado, Scott salienta que, embora não tenha sido

essa a intenção de Taylor, sua "administração científica" ficou
associada a um sistema de métodos tecnicistas que representavam
para o público a própria desumanização na indústria, o toque final
para degradação do trabalhador. Para Scott, o "humanismo indus-
trial", entre cujos apóstolos cita McGregor, Argyris e Likert, seria
uma reação a essas formas de organização de tarefas que não ape-
nas privam os trabalhadores de satisfação no trabalho mas, o que
é pior, violam a dignidade humana. 236

Pfiffner, cuja obra inicial o credenciaria como teórico da orga-

nização formal, mas que posteriormente evoluiu para a teoria com-
portamentalista, fez curiosas observações' sobre dois dos líderes do
outro subgrupo do enfoque prescritivo, no seu artigo Que aconteceu
ao POSDCORB? 237 Lembra Pfiffner que Gulick, um dos expoentes
dentre os prescritivos, escreveu Notes on the theory of organization,
onde criou o POSDCORB - essa palavra mnemônica que signi-
fica, pelas suas iniciais em inglês, Planejamento, Organização,
Administração de Pessoal, Comando, Coordenação, Informação e
Orçamento, - quando já se conheciam os primeiros informes sobre
os experimentos de Hawthorne, tanto assim que na mesma cole-
tânea 238 em que publicou aquele trabalho incluiu também um de
Anderson, Whitehead e Mayo, registrando resultados daqueles ex-
perimentos dois anos antes do livro definitivo de Roethlisberger
e Dixon. 239

... NASCIMENTO, K. The lasting influence of Frederick Taylor on organization

and management. Ensaio preparado para o Advanced Seminar in Administrative
Theory, PA 695, School of Public Administration, University of Southern
California, 1965. p. 2. (não publicado).
... SCOTr, William G. Op. cit., p: 43.
137 PFIFF.NER. Que aconteceu ao PODSCORB? Revista do Serviço Público,
97(1): 86-95, jan./fev/.mar. 1965.
... GULICK, Luther & Lyndall, URWICK, ed. Papers on the l!ICÍence 01 adminis-
tration. N. York, Institute of Public Administration, Columbia University, 1937.
.... ROETHLISBERGER & DIXON. Manatement and the worker. Harvard University
Press, 1934.

84
 Logo a seguir, escreve Pfiffner, no mesmo artigo:
"0 criador do POSDCORB preferiu ignorar as novas tendências,
ficando com a corrente tradicionalista que, muito embora tomasse
em consideração o fator humano, não o fazia como um dos elemen-
tos fundamentais para a administração, quer a encaremos como
atividade, quer a encaremos como disciplina."

Mas - ainda é Pfiffner que escreve:

. .. "o que quero aqui deixar patente é que não devemos ser
críticos com Gulick e Urwick porquanto, historicamente, seu livro é
muito importante; e uma das razões é nele ter sido incluído aquele
estudo de Anderson, Whitehead e Elton Mayo", '" além de ter
reproduzido um dos estudos de Mary Parker Follett, a qual, cer-
tamente, antecipou-se muito aos modernos estudos do processo
sociopsicológico de administração. 240

Dwigth Waldo emite opinião muito parecida ao comentar que

a obra Papers on the science of administration, coordenada por
Luther H. Gulick e Lyndall Urwick, e publicada em 1937, "é geral-
mente considerada o epítome da ortodoxia, mas não representou
apenas a ortodo:tia em sua forma mais convincente e influente;
contém ensaios tendo por objeto as dimensões psicoló~icas da admi-
nistração, que assumiriam tamanha importância nos anos de após-
guerra. 241"

Simon, cuj"a análise dos prescritivos já se constituíra um libelo

contundente à época da primeira edição deste trabalho,242 conti-
nuou no estudo da matéria, tendo produzido sobre o assunto, em
associação a March, uma das obras mais notáveis da década de 60.
A análise de March e Simon sobre a contribuição do grupo
prescritivo é feita 243 sob o título genérico de Teoria clássica da
or~anização, com os subgrupos teoria fisioló~ica (aqueles a quem
denominou a autora, na primeira edição deste trabalho, de enge-
nheiros da or~anização) e teoria da ~erência administrativa (elabo-
.... PFIFFNER. Op. cit., p. 86 e 88.
lU Public administration. In: Intemationsl Encyc10paedia 01 Social Sciences.
p. 148.
tu V. capo S.
... MARCH, J. G. & SIMON, H. A. Teoria das organimçães. Rio, Fundação
Getulio Vargas, Serviço de Publicações, 1967. p. 17-44.

85
rada pelos anatomistas da organização, segundo a classificação en-
tão adotada). Para March e Simon a lacuna mais grave, talvez, da
doutrina desse grupo, é que não confronta a teoria com elementos
de prova, o que atribuem a dificuldades operacionais. Afirmam que
as teorias clássicas tendem a dissolver-se quando postas em forma
que admita experimentação e que tal fato, porém, não explica in-
teiramente a ausência de trabalhos experimentais. 244
Ao mencionar essa opinião de Simon, sobre a ausência de mé-
todo rigorosamente científico por parte dos autores da teoria clássica,
Dwight Waldo ressalta que, entretanto, a falha fundamental desses
autores residia em não entenderem as distinções que haviam feito;
não se deram conta de que a sumária separação de política e
administração, que se continha em suas concepções, não impedia a
presença de um componente valorativo em muitao; das coisas que
julgavam estar tratando cient\ficamente. Com efeito, "seus princí-
pios representavam uma fusão e uma confusão de elémentos de
fato e de valores." 245
Noutro trecho de seu livro, March e Simon comentam que, em-
bora haja muita comunicação e superposição entre as obras dos
estudiosos de organização por eles enquadradas no grupo da admi-
nistração científica (ou teoria fisiológica da organização) e daque-
les a que deram a designação de teóricos da gerência administra-
tiva, as duas doutrinas não deixam de ser bem distintas em sua
conceituação. Têm elas, sobretudo nas versões mais formais, a
mesma preocupação com as propriedades neurofisiológicas mais
simples dos seres humanos e os tipos dê tarefas mais simples que
se executam nas organizações. Os teóricos da gerência administra-
tiva, porém, tendem a levar a sua análise, ao menos em termos
de sabedoria e penetração, além dos limites estabelecidos por seus
modelos formais. 246
March e Simon observam ainda, referindo-se especialmente a
Mooney - no que se aproximam de Pfiffner e Sherwood, como
veremos a seguir - que aquele autor não esclarece se os seus
princípios de organização são:
. .. "recomendações de ação ou definições. A interpretação mais
generosa talvez será dizer que um princípio é um fenômeno ou
~l4.Id., ibid., p. 42-3.
Uó W ALDO, Dwight. Public administtation. In: lnternational Encyclopaedia
01 Social Sciences. p. 149.
148 MARCH & SIMON. Op. cit., 29.

86
estado de coisas, cuja presença é observada (empu-icamente) toda
vez que se observa uma organização. Todavia, no ponto de vista
de Mooney, torna-se então necessário definir algumas especifica-
ções independentes do que se considere uma organização, a fim
de que os princípios não venham a constituir simplesmente uma
parte de definição da organização... E como não se veja nada
disso feito de modo coerente, o ensaio de Mooney e outros seme-
lhantes tendem a tornar-se emp~ricamente vazios." 247

No seu conhecido livro Organização administrativa,248 já haviam

dito Pfiffner e Sherwood que os pioneiros na fo.rmulaçiio da teoria
da organização caracterizaram freqüentemente as idéias mais im-
portantes como princípios, prática que provocou abundante crítica
de escritores posteriores. É provável, infelizemente, que os ataques,
em grande parte, resultassem de desacordo sobre definições. Con-
sideramos esclarecem Pfiffner e Sherwood princípio
sinônimo de lei; e um e -outro termo devem compreender alto
grau de regularidade. Essa consistência deveria proporcionar ra-
zoável possibilidade de previsão, conforme acontece com a lei da
gravitação universal ou com os princípios de termodinâmica. 249

Noutro trecho do mesmo livro, comentam Pfiffner e Sherwood

que importante marco na literatura sobre a organização formal fo.i
o livro PrincipIes oi organization, escrito na década de 1930 por
dois diretores da General Motors, James D. Mooney e Alan C.
Reiley, que, segundo a tendência da época, denominaram de prin-
cípios a muitas das suas proposições, procedimento que muitos crí-
ticos posteriores condenaram como presunçoso. 2:;0

Scott considera a co.ncepção das "camadas organizacionais 2(;1

de Pfiffner e Sherwood um excelente e bem sucedido exemplo na
tentativa de "salvar a teoria clássica pela introdução de modifica-
ções comporta menta listas ao sistema formal". Pfiffner e Sherwood
adicionaram à estrutura anatômica da teoria da organização. for-
..7 Id. ibid., p. 40.
M3 PFIFFNER & SHERWOOD. Organização administrativa. Edição original em
inglês, São Paulo, Bestseller Importadora de Livros, S. A., 1960.
249 Id. ibid., p. 60.
a;;o Id., ibid., p. 73.
... Tradução, não muito feliz, de organizational overiays, segundo a edição
brasileira do livro de Pfiffner e Sherwood, acima citado, Orilanização admi-
nistrativa.

87
mal as vanas modificações resultantes de "camadas comportamen-
talistas" tais como pequenos grupos informais, sistemas de poder e
de decisão não identificados como os sistemas formais de autori-
dade, canais informais de comunicações que fogem aos canais ofi-
ciais, etc. 252

Etzioni utiliza critérios semelhantes ao de March e Simon para

classificar os prescritivos. Para ele trata-se da "teoria clássica", e
como fontes dessa teoria encontra uma "teoria de motivação", a
par de uma "teoria de organização". Diz Etzioni que a contribui-
ção central à teoria de motivação foi feita por Frederick W. Taylor,
e que o ponto focal dessa teoria pode ser assim resumido: estando
as recompensas materiais intimamente ligadas ao esforço de tra-
balho, o empregado corresponderá com o desempenho máximo de
que for fisicamente capaz. E continua dizendo que Taylor veio a
considerar os recursos humanos e materiais não tanto como reci-
procamente ajustáveis, mas antes o homem funcionando como um
apêndice da maquinaria industrial. 2;;3

Já a contribuição central da teoria de organização ao enfoque

clássico reside, ainda segundo Etzioni, na "divisão do trabalho",
definida por Gulick, Urwick e demais anatomistas de organização, e
cuja aplicação seria condicionada pelos princípios da unidade de
ccntrole e da departamentalização por propósito, processo, clientela
ou área. A respeito desses princípios, .proclama Etzioni considerá-los
difíceis de aplicar a uma determinada organização, visto como fre-
qüentemente se superpõem, se apresentam bastante vagos e são às
vezes incompatíveis entre si. 254

March e Simon reforçam seu pensamento já aqui comentado

e cuja análise novamente se assemelha à de Etzioni, ao dizer que
a finalidade de sua breve análise 'da teoria fisiológica da organi-
zação e da ciência administrativa clássica foi antes salientar as
sérias limitações e os requisitos gerais empíricos e formais dessas
teorias, do que fazer qualquer indicação detalhada quanto a suas
aplicações., No que se refere aos r.equisitos empíricos do grupo
fisiológico, os estudos de laboratório sobre fadiga, coordenação e
velocidade dos seres humanos executando tarefas materiais, prova-
1!5' SCOTT. Op. cit., p. 109-110.
""' Amitai. OTllan;zaçóes modernas. São Paulo, Livraria Pioneira
ETZIONI,
Editôra, 1967. p. 37-9.
25. Id., ibid., p. 412.

88
velmente proporcionarão elementos mais úteis a respeito das res-
trições que se impõem à simples atividade muscular dos homens.
O que mais necessita esse grupo parece ser estimar a forma das
funções essenciais em que se baseiam as hipóteses ou normas prá-
ticas encontradas na literatura. 255

Continuando, afirmam que, no caso da clencia administrativa

clássica, parece que os problemas mais prementes são, de um lado,
fazer com que as definições das variáveis mais importantes se tor-
nem operacionais, e, de outro lado, promover a comprovação em-
pírica daquelas proposições que possam ser tornadas operacionais. ~r.H

G. B. Strother lembra que a obra de Fayol deu à teoria admi-

nistrativa clássica a ferma que ela retém até hoje. Salienta que
a análise fayoliana é essencialmente dedutiva e suas proposições,
normativas. Acrescenta que a relação desse enfoque com o dos
engenheiros da organização é íntima, e que os dois são geralmente
considerados complementos recíprocos. Entretanto, ressalta, quanto
a método e conteúdo, adotaram abordagem muito diferente. 257

Logo adiante, Strother observa que tanto a teoria clássica de

organização (os anatomistas) como a obra dos tayloristas consti-
tuem produto da tecnologia e foram concebidas como contribuição
a ela. Mas, por volta de 1930, ou mesmo antes, ambas as teorias
haviam perdido seu élan, a primeira devido à sua erientação dedu-
tiva, e a segunda pela falta de base teórica substancial. 2,,8

Scott é um dos poucos que, como Strother, apresenta uma análise

deste grupo sem carregar na adjetivação condenatória. Inicial-
mente apresenta uma recapitulação histórica que abrange tanto
os anatomistas como os engenheiros de organização,259 inclusive os
precursores destes que não são objetos deste trabalho (Andrew
Ure, Charles Babbage, Henrf R. Towne, R. W. E. Partridje e
F. A. Halsey, de 1833 a 1891). A seguir, Scott dá realce ao depoi-
mento de Taylor perante a Câmara dos Deputados dos EUA, men-
lr.5 MARCH 8& SIMON. Op. cit., p. 43.
J56 Id., ibid.
"'7 Problems in the development of a social science of organizations. In:
LEAVITT, H. J. ed. The social science oi or~anizations. Englewood Cliffs, N J.,
Prentice-Hall Inc., 1963. p. 10.
Z8 Id., ibid.
... SCOTT, Williams G. Op. cit., p. 21-34.

89
donado no capítulo 2,260 segundo o qual suas proposlçoes eram
mais do que "técnicas", eram "uma maneira de pensar" (Taylor
usou mesmo a palavra "filosofia"). Scott considera que Taylor e
alguns de seus seguidores, como Gantt e os Gilbreths, viam na aná-
lise do trabalho e no salário fixado cientificamente elementos cru-
ciais para a harmonia industrial. Assim, embora o objetivo princi-
pal de seu movimento fôsse aumentar a produtividade, outros obje-
tivos seriam conseguidos concomitantemente, em especial a mutua-
lidade de interesses entre patrões e empregados através da análise
científica do trabalho e do estabelecimento do salário em função
dessa análise. 261

Por outro lado, Scott considera injusto dizer-se simplesmente que

a teoria da organização formal ignorava os problemas humanos
rla organização. Na verdade, diz ele, na sua concepção da estrutura
formal os criadores dessa teoria não deram qualquer tratamento
sistemático à interação das personalidades e dos grupos informais,
aos conflitos intraorganizacionais e ao processo decisório, mas nem
por isso deixaram de apresentar percepções relevantes sobre a
natureza das organizações. 262

Vê-se, assim, que a maioria dos cientistas sociais aponta na

teoria da organização formal duas falhas fundamentais: de um
lado, era incompleta, de outro lado, pretendia ser ciência, sem en-
tretanto apresentar comprovação científica.

Sem dúvida, a teoria da organização formal é incompleta, ina-

cabada. Será, entretanto, totalmente carente de validade? Não
parece ser essa a opinião de vários outros autores, que continuam
citando e prescrevendo, nos últimos dez anos, princípios de organi-
zação e administração, como os enunciados por Gulick, Mooney,
Urwick e Taylor. Estão nesse caso, entre outros, autores de ampla
aceitação, como Fritz Morstein-Marx e Koontz e O'Donnell.
Mesmo March e Simon, após o resumo de todas as limitações
que encontram na teoria clássica 263 concluem categoricamente:
"Isto não quer dizer que a teoria clássica esteja completamente
errada ou tenha que ser totalmente substituída. Quer dizer que,
000
V. notas de rodapé n." 19, 25 e 26.
om
SCOTI. Op. cit., p. 26-8.
212
SCOTI. Op. cit., p . 109.
..,. MARCH & SIMON. Op. cit., p. 43.

90
 em certas circunstâncias, que tentaremos especificar, tratar uma
'organização como simples mecanismo produz resultados não previs-
tos pela teoria clássica." 264
Posteriormente a March e Simon, já houve mesmo quem inves-
tigasse outras dessas certas circunstâncias, e com requintes de me-
todologia que devem ter merecido a aprovação daqueles autores.
É o caso, por exemplo, de Joan Woodward, como lembra Scott,
ao explicar as deficiências na formulação da teoria .da organi-
zação formal em função do tamanho e da complexidade da organiza-
ção. Em termos gerais, diz ele, já era grande a organização em cuja
análise se baseou essa teoria - grande, mas não gigantesca; suas
funções tinham consideráveis inter-relações, mas não eram extre-
mamente complexas como decorrência do avanço da tecnologia e
dos produtos. Além disso, possuía poucos técnicos e cientistas alta-
mente especializados, sendo a maioria dos empregados de habilita-
ções facilmente adquiríveis. À proporção que o progresso científico
e tecnológico alterava esse quadro de simples para complexo e o
gigantismo empresarial se afirmava, os modelos da teoria da orga-
nização formal foram se mostrando inadequados, e muitas vezes os
resultados mais favoráveis eram obtidos justamente sob esquemas
organizacionais que desafiavam os postulados até então aceitos. 265
Concluindo, ressalta Scott que Joan Woodward apresentou pro-
vas concretas nesse sentido no livro em que relata e analisa 10
anos de pesquisas sobre organização industrial que efetuou na
Inglaterra, sob os auspícios primeiramente do South East Essex
College of Technology e posteriormente do Imperial College of
Science and Technology.266 O cerne das conclusões de Joan
Woodward consiste na constatação de uma correlação entre a tec-
nologia da produção e as características organizacionais. As indús-
trias de tecnologia simples - por exemplo, a utilizada na indústria
manufatureira - até hoje apresentam resultados favoráveis com
a obediência a princípios clássicos de organização (o princípio
escalar ou hierárquico, o do alcance do controle, a divisão de atri-
buições entre a linha e estado-maior, etc.), ao passo que na indús-
tria avançada de transformação - por exemplo, a petrolífera -
em que a coordenação já integra o próprio processo da produção,
SIM Id. ibid., p. 46.
206 SCOTT Op. cit., p. 118-9.
... WOODWARD, Joan. Industrial oT~anization, theory 8nd practice. London,
Oxford University Prels, 1965.

91
a função principal da organização é definir papéis e relações den-
tro do sistema social. 267 Em outras palavras, a teoria da organiza-
ção formal se aplica com vantagem às indústrias de tecnologia sim-
ples (das quais foi em grande parte deduzida) mas não às de
tecnologia avançada, que ainda nem siquer existiam quando de sua
formulação.
De tal modo é importante o trabalho de Joan Woodward que
Bergamini de Abreu, em crítica do livro dessa eminente pesqui-
sadora para a Revista de Administração Pública, salienta que, em-
bora das pesquisas relatadas não tenha resultado algo que se asse-
melhe a uma lei geral relacionando a tecnologia ao comportamento
organizacional, dadas as dificuldades de definir e medir as diferentes
tecnologias, mesmo assim as suas conclusões constituem uma das
mais valiosas contribuições para o estabelecimento de uma teoria
geral da organização. Na opinião da prof. Leonard Sayles, da Uni-
versidade de Colúmbia de N. York - é ainda Bergamini de Abreu
quem escreve - a pesquisa empreendida por Joan Woodward é
comparável aos estudos realizados na Western Electric por Elton
Mayo e seus companheiros. 268
Também não deve ser esquecido que, vez por outra, mesmo sem
o propósito de apresentar exemplos de sucesso da técnica da orga-
nização formal, determinado autor focaliza um desses casos.
Assim é que, na sua biografia dos "grandes organizadores" -
entre os quais destaca Du Pont, Sloan e Weir - Ernest Dale
comenta que todos eles desenvolveram suas idéias e pautaram suas
reformas em resposta a um desafio específico. Em alguns casos
haviam assumido a direção de empresas até então submetidas ao
controle de um só homem - um homem genial cujos encargos
haviam finalmente excedido sua capacidade, ou que havia morrido.
O sucesso das reformas constitui pelo menos alguma prova de valor
do trabalho desses reformadores. 269
Certas generalizações, diz Dale, podem ser extraídas da análise
da ação desses homens. Tinham sempre objetivos claramente de-
finidos e até certo ponto mensuráveis; não consideravam a divisão
do trabalho e a distribuição de tarefas como predeterminados, mas
como dependentes dos objetivos. Encaravam a organização mais
18'7 WOODWARD, Joan. Op. cit., p. 122-4.
- REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA, 4(2): 194-200, 2.0 sem. de 1970.
- DALE, Ernest. The treat org'Jni%era. N. York, McGraw Hill, 1960.

92
<:omo arte do que como ciência. Embora tendessem a classificar
os tipos de trabalho e a formular hipóteses ou critérios de orga-
nização, suas categorizações e hipóteses levavam em conta a tecno-
logia da indústria, o ambiente e especialmente as personalidades
dos novos dirigentes. Suas hipóteses eram aproximações e orienta-
ções utilizadas com flexibilidade, ao invés de princípios aplicados
sem consideração a circunstâncias e objetivos. Entre essas aproxi-
mações ou orientações Dale enumera algumas bastante semelhantes
quando não idênticas aos princípios da teoria da organização for-
maI, tais como alcance de controle, descentralização de execução e
coordenação de controle, etc.
Conclui Dale dizendo que a análise das organizações evidencia
diferenças mesmo havendo semelhanças gerais, e constata seme-
lhanças mesmo havendo diferenças. Usando-se o método compara-
tivo, isto é, um enfoque preocupado com o reconhecimento e a
descrição das semelhanças fundamentais entre diferentes estrutu-
ras organizacionais, pode-se chegar a conclusões aplicáveis a outras
situaçõ~s similares ou comparáveis. Em suma, pode-se atingir não
uma teoria universal, mas teorias que sejam imediatamente utili-
záveis e que possam, talvez, eventualmente, tornar-se geralmente
válidas. 270
Peter Drucker também comenta elogiosamente a organização da
G. M. promovida e executada por Alfred P. Sloan, Jr., um dos
"grandes organizadores" de que trata Dale. Diz Drucker que, na
General Motors, desde 1923 - quando Sloan assumiu a presidên-
cia - o "conceito de descentralização desenvolveu-se para cons-
tituir-se numa filosofia de direção e num sistema de governo local. 271
Analisa Drucker a forma de descentralização adotada nessa gigan-
tesca empresa que define sinteticamente como "um fluxo de duas
mãos, com divisão de poderes e funções, mas sob unidade de
ação". ~72
270
DALE. Some foundations of organization theory. In: Op. cit., p. 1-29.
DRUCKER, Peter. Decentralization, extraído de Concept of the corporation.
In: LITTERER, J. A., ed. Organizations: struclure and behavior. 1963. p. 107.
27' O próprio Drucker descreveu minunciosamente a organização da G. M .,
segundo a qual, em resumo, cerca de 30 divisões se incumbiam da fabricação
de automóveis. caminhões, acessórios, motores Diesel etc. (organização de acordo
com o produto) e tinham a seu lado, como parte da administração central,
os serviços de apoio e de estado-maior, com dois comitês ao topo, coorde-
nando cada um desses agrupamentos (um de linha, outro de estado-maior) e
integrando a respectiva ação. Nas palavras de Drucker, esses dois comitês
constituem o "órgão central C:e coordenação, decisão e controle, e podem ser
chamados de "o governo da G.M." (Op. cito p. 106).

93
 Acrescenta Drucker que não encontrou muitas provas de que
teorias de organização governamental ou exemplos históricos te-
nham tido influência considerável sobre a organização da G. M. O
impacto parece ter vindo predominantemente da experiência e das
necessidades. Entretanto, pode-se identificar - ainda é Drucker
que~ escreve - um paralelo extremamente aproximado entre o
esquema de organização da G. M., de um lado, e de duas institui-
ções renomadas por sua eficiência administrativa, de outro lado: a
Igreja Católica e o moderno exército, tal como desenvolvido pelo
estado-maior da Prússia entre 1800 a 1870 e posteriormente ado-
tado generalizadamente. 273 Ora, é sabido que essas duas institui-
ções forneceram, direta ou indiretamente, muitos subsídios à for-
mulação da teoria de organização formal, especialmente às concep-
ções de Urwick e Mooney.

Também deve ser ressaltado que nas modernas práticas de

organização ressurge, de vez em quando, uma novidade que nada
mais é que um princípio da teoria da organização formal sob for-
mas novas. Scott, por exemplo, assinala um destes casos ao co-
mentar que a "organização por projeto", também chamada de
"organização por matriz", é uma "forma avançada da supervisão
funcional de Taylor". 274 É que a "organização por projeto" con-
siste basicamente na concessão de autoridade ao "gerente de pro-
jeto" para utilizar pessoal dos departamentos integrantes da estru-
tura formal da empresa. Concluído o projeto, esse pessoal retorna
aos departamentos de origem. Durante todo o tempo de duração
do projeto o gerente deste e os chefes de departamento se rela-
cionam lateralmente, de maneira que não pode ser definida, quer
em função do princípio escalar ou hierárquico. 275 quer em função
da tradicional relação estado-maior-linha. Verifica-se no caso, uma
clara violação do princípio da unidade de comando 276 porque cada
cientista ou técnico escolhido para trabalhar no projeto fica com
dois chefes (o chefe do departamento a que pertence e o respec-
tivo gerente de projeto) e porque está ausente uma hierarquia fixa
em determinada parte da estrutura organizacional. E conclui Scott:
''Nesse clima de indeterminação hierárquica aconteceu, na verdade,
uma acomodação de comportamentos, feita de concessões recípro-
.... DRUCKER. Op. cit., nota de rodapé da p. 93.
Ir. V. discussão deste princípio no capo 2, 2.6, p. 13.
m V. discussão deste princípio no capo 3, 3.4, p. 22.
271 V. discussão deste princípio no capo 2, 2.6, p. 14 e capo 3, 3.4. 1, p. 23.

94
cas e transigênciais, difícil de obter-se sob estruturas convencionais
de organização." 277

8.2 o MOD~LO DA BUROCRACIA

Dentro de um enfoque estritamente cronológico, o modelo da

burocracia, de Max Weber, deveria ter merecido análise da parte
da autora já na primeira edição deste trabalho, elaborado em fins
de 1953 e princípios de 1954.

Entretanto, somente na segunda edição, preparada quatorze anos

mais tarde, aparecem referências a esse eminente autor. É que a
obra de Weber, curiosamente, parece crescer com o decorrer do
tempo, não necessariamente pela sua atualidade, que não chega a
ser marcante relativamente a muitos países, mas pela profunda
influência que teve sobre muitos outros sociólogos da organização,
como se verá mais adiante.

Max Weber nasceu em 1864, e morreu em 1920. Suas principais

obras foram publicadas a partir de 1905, e duas delas foram pu-
blicadas postumamente, em 1922 e 1924. A primeira tradução para
a língua inglesa, entretanto, é de 1930 (The protestant ethic and
the spirit of capitalism, traduzido do alemão por A. M. Henderson
e Talcott Parsons). Muitos anos se passaram até que aparecessem
também em inglês Theory of social and economic organization
(1947), From Max Weber: essays in sociology (1947), Methodo-
logy of social sciences (1949) e On law in economy and societyi
(1954).278

Tendo falecido no limiar da República de Weimar, foi por muitos

considerado seu mais eminente filósofo. Tendo iniciado sua bri-
lhante carreira no estudo da história jurídica e econômica, mais
tarde dedicou-se à sociologia, e o modelo da burocracia, de sua
concepção, é um marco fundamental da sociologia das organizações.
Para Kast e Rosenzweig esse modelo se constitui no terceiro
pilar da "teoria clássica de organização" (sendo o primeiro o taylo-
rismo, e o segundo as obras de Fayol e Gulick).
A burocracia de Weber tem como características fundamentais
a hierarquização e a racionalidade da autoridade, o que pressupõe
m SCOTT. Op. cit., p. 129>-132.
... Enciclopédia Britânica. Verbete Max Weber.

95
 a divisão do trabalho; a autoridade limitada do cargo, regida por
normas explícitas, sendo a remuneração fixa e de acordo com a
hierarquia; a competência técnica dos funcionários, nomeados e
não eleitos para o cargo, que devem exercer em princípio como
sua única ocupação, no qual são estáveis e têm perspectivas de
carreira; a separação entre propriedade e administração; a ênfase
em regras gerais e nas comunicações escritas; e a disciplina ra-
cional. 279

Segundo Kast e Rosenzweig, no modelo burocrático cada membro

da estrutura burocrática ocupa um cargo cujos poderes e remu-
neração estão previamente delimitados; a qualificação para o cargo
é determinada pela competência técnica e a organização é gover-
nada mediante regras e regulamentos. O modelo da burocracia -
continuam os referidos autores - tem sentido especialmente como
ponto de partida para muitos cientistas, particularmente para os
sociólogos e os cientistas políticos. Recentemente, sugeriu-se que
a burocracia é uma condição que existe mais como um continuum
do que de maneira absoluta, tal como estar presente ou ausente.
HaU,280 por exemplo (ainda são palavras de Kast e Rosenzweig),
propõe que o grau de burocratização seja determinado pela men-
suração das seguintes seis dimensões: 1. a divisão do trabalho
baseada na especialização funcional; 2. uma hierarquia bem de-
finida de autoridade; 3. um sistema de regras de procedimentos
para tratar das situações de trabalho; 4. impessoalidade nas re-
lações interpessoais; e 5. seleção e promoção baseados em com-
petência técnica. Num tipo ideal de burocracia todas essas dimen-
sões existiriam em alto grau, ao passo que numa organização menos
burocrática elas estariam presentes num menor grau. O modelo
da burocracia apresenta consistência dentro das linhas gerais da
teoria de OI;ganização formal (Taylor, Mooney). Weber e seu mo-
delo burbcrático forneceram a moldura teórica e o ponto de partida
para uma grande parte da moderna teoria e da pesquisa empírica
em organizações complexas. 281
Merton, Selznick, Gouldner e outros fizeram, segundo Kast e
Rosenzweig, uma avaliação crítica do modelo burocrático e con-
"'. BUREAUCRACY. In: GERT & MILLS. From Mar Weber. Oxford Uníversíty
Press. 1958. p. 196-204; e Campos, Edmundo. trad. e comp. Os fundamentos
da organização burocrática. In: Sociologia da burocracia. p. 16-23.
280HALL, Richard H. The concept of bureaucracy, an empírical assessment.
American Journal 01 Sociology, p. 33. ju!. 1963.
l!81 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 69-71.

96
c1uíram que, embora descreva ele um tipo ideal em termos das
relações formais, não leva em consideração conseqüências disfun-
cionais para a eficácia organizacional. Os estudos desses autores
indicam que a organização burocrática é influenciada por fatores
de comportamento que Weber não levou em conta. Merton, por
exemplo, afirma que a estrutura burocrática pode ter sobre o com-
portamento dos participantes da organização conseqüências desas-
trosas para a consecução dos objetivos da organização, isto é, pode
ser· prejudicial do ponto de vista de uma orientação teleológica. ~82

Etzioni vê em Max Weber um precursor do estruturalismo em

teoria de organização, ~83 ao passo que March e Simon, como Kast
e Rosenzweig, () consideram mais identificado com a organização
formal do que com a síntese ou fusão da organização formal com
a informal, síntese essa que é a base do estruturalismo de Etzioni.

São estas, a respeito, as palavras de March e Simon:

"Os modernos estudos sobre as burocracias datam de Weber
(1946, 1947), ~84 tanto sob o aspecto cronológico quanto no que
se refere à reconhecida dívida intelectual para com esse autor. En-
tretanto, em certo sentido Weber se enquadra mais no capítulo
anterior ~8:; do que no presente. Seus principais interesses no estudo
das organizações parecem ter sido quatro: a) identificar os carac-
terísticos de uma entidade que rotulou de burocracia,' b) descrever
seu crescimento e suas· causas; c) isolar as concomitantes mutações
sociais; d) verificar- os resultados da organização da burocracia
na realização dos seus objetivos (sobretudo no que se refere aos
objetivos da autoridade política). É no que tange.a esse último
interesse que Weber mais nj.tidamente se distingue dos demais auto-
res que serão aqui estudados. Weber deseja demonstrar até que
ponto a organização burocrática representa uma solução racional
para as complexidades dos problemas modernos. Mais especJfica-
mente, pretend!:' mostrar de que maneira a organização burocrática
""" Id., ibid., p. 72.
... Etzioni chega a dizer enfaticamente que Weber foi "o mais influente
fundador do estruturalismo" (Orsanizaçóes modernas. p. 81). V. mais sobre
estruturalismo no capo 10.
... A principal obra de Weber, para o· estudo em foco, é Ths theory 01 social
ana economic organization. Oxford Univ. Press, 1947.
... O capítulo mencionado trata da "teoria clássica de organização", na lin-
guagem de March e Simon, ou seja, da teoria da organização lorrrtal, na deste
trabalho.

91
supera as limitações da capacidade decisória ou computacional dos
indivíduos ou outras formas de organização (isto é, pela especia-
lização, divisão do trabalho etc.)". ~M6

Logo adiante, concluem March e Simon que, assim, Weber parece

ter mais em comum com Urwick, Gulick e outros do que com
aqueles que se consideram seus sucessores. Concordam que, sem
dúvida, em muitos aspectos Weber ultrapassa o modelo da "má-
quina". E concluem dizendo que, de um modo geral, Weber vê a
burocracia como instrumento adaptativo, destinado à utilização de
habilitações especializadas, não se mostrando excepcionalmente
atento à natureza do organismo humano. ~H7

Kast e Rosenzweig, finalizando os comentários sobre Weber, cita·

dos anteriormente, dizem que o "modelo burocrático" é altamente
mecanicista e que, como March e Simon observam, tinha mais em
comum com os teóricos da organização formal tais como Fayol, do
que com autores subseqüentes que conduziram estudos empíricos
baseados no modelo burocrático. 288

A opinião de Blau e Scott coincide com a de March e Simon,

quando assinalam que o esquema conceptual de Weber, concen-
trando-se nos aspectos oficialmente instituídos das burocracias,
negligencia as maneiras pelas quais eles são modificados por padrões
informais, excluindo assim da análise os aspectos mais dinâmicos
das organizações formais. 289

G. B. Strother tem sobre Weber ponto de vista que fica a meio

caminho entre o de Etzioni e o de March e Simon. O autor assevera
que a teoria de Weber deve pouco à teoria clássica de organização.
Todavia, tem com ela muito em comum. Assemelha-se à teoria
clássica de organização na sua ênfase na eficiência técnica e na
estrutura hierárquica da organização. As duas teorias se baseiam
predominantemente na observação da organização industrial. As
duas propõem uma resposta estrutural ao problema. A teoria clás-
sica tem-se preocupado com detalhes: alcance ótimo, alocação de
responsabilidade e autoridade, número de níveis hierárquicos, gru-
pamento de funções, etc.; a teoria de Weber se refere mais aos
- MARcH 85 SIMON. Op. cit., p. 47-8.
MT Id., ibid.
- KAsT 85 ROSENZWElG. Op. cit., p. 73.
- BLAU, PETItR, M. 85 SC01T, W. R. Or~anjzações formais. p. 49.

98
grandes esquemas. Outra diferença entre essas duas teorias é quanto
a método: o de Weber é essencialmente indutivo, ao passo que os
teóricos clássicos da organização utilizaram predominantemente
uma abordagem dedutiva. Por outro lado, a teoria de Weber é
parte integrante de uma teoria geral de organização social e eco-
nômica, enquanto os teóricos clássicos da organização se referem
geralmente à moderna organização industrial. Além disso, a teoria
clássica sempre teve uma orientação normativa, enquanto a orien-
tação de Weber não o é. 290

Para Kolasa, as formulações de Weber, na sua descrição da

natureza formal e estrutural das organizações, se enquadram nas
teorias clássicas, mas a concepção weberiana de burocracia e da
dinâmica social e organizacional veio a estimular o desenvolvimento
de pesquisas, de novas concepções e de modelos, entre os modernos
cientistas sociais da área das ciências do comportamento, especial-
mente os sociólogos. 291 Kolasa nota especial influência de Weber
em Merton, Selznick e Gouldner, 292 como, aliás, se depreende da
interpretação de Kast e Rosenzweig, já citada.

Keith Henderson encontra outras semelhanças entre a teoria de

Weber e as de Taylor e Fayol, que se aproximam das contidas
na análise de Strother. Diz ele que, enquanto Max Weber se preo-
cupava com as características, com o crescimento e com as conse-
qüências da burocracia, Taylor procurava meios científicos para
realizar o trabalho rotineiro das organizações, e Fayol estudava
as funções de direção. É bem certo que o enunciado acima cor-
responde a uma simplificação exagerada da obra dessas eminentes
personalidades, mas para satisfazer ao estudioso contemporâneo da
administração pública, ele indica as contribuições respectivas: We-
ber, para a org8.nização, considerada em conjunto: Taylor, para a
gerência; Fayol para a direção. Todos se ocuparam daquilo que
se poderia denominar componentes estruturais. 293

Finalmente, James D. Thompson identifica tanto nos engenheiros

da organização (Taylor e seus seguidores) como nos anatomistas
200 STROTHER, George B. The social science 01 organizations. H . .T. Leavitt,
ed. p. 11-2.
"" KOLASA, Blair ]. Introduction to the behavioral sciences lor business.
N. York, ]. Wiley nnd Sons, 1969. p. 487.
!.w.J!! Id., ibicL p. 488.
293 HENDERSON. Op. cit., p. 94.

99
(Gulick, Urwick etc.) e, ainda, em Weber, uma preocupação do-
minante, quase exclusiva, com eficiência, quer seja através do esta-
belecimento de processos lógicos de planejamento, formulação de
padrões e exercício de controle para obtenção de conformidade
(taylorismo), quer seja pela especialização de funções e seu agru-
pamento em departamentos, fixação de responsabilidade de. acordo
com os princípios do alcance do controle e da delegação, e controle
da execução de acordo com planos preestabelecidos (Gulick e
Urwick); ou, ainda, pela definição dos cargos de acordo com a
jurisdição e sua posição na hierarquia, nomeação de pessoal quali-
ficado para esses cargos, estabelecimento de regras para categorias
de atividades, e obtenção de desempenho adequado através da
motivação decorrente da remuneração e de perspectivas de carreira
(Weber). Nessas três diferentes concepções, segundo Thompson,
foi sistematicamente utilizado um sistema fechado de lógica e con-
ceptualmente fechou-se a organização para coincidir com esse tipo
de lógica, porque essa eliminação da incerteza é uma maneira de
obter determinação (determinateness). No modelo racional perse-
guido por esses três grupos de estudiosos da organização tudo é
funcional, isto é, tudo se destina a contribuir para um resultado
positivo, na verdade para um resultado ótimo; todos os recursos
são adequados, e sua alocação obedece a um plano mestre; toda
ação é adequada e os resultados previsíveis. 294

.. THoMPSON, Jame. D. Orlani.atiom in açtion. McGraw·HilI, 1967. p. 4-6.

100
CAPfTUlO 9

A TEORIA DOS COMPORTAMENTALISTAS

9. 1 O MOVIMENTO DAS RELAÇÕES HUMANAS

A publicação do livro Managernent and the worker, de Roethlis-

berger e Dixon, relatando as experiências da fábrica de Hawthorne,
desencadeou o movimento de antítese às teorias prescritivas de
organização, movimento que, a partir do fim da segunda guerra
mundial e seguramente por uma década, dominou a teoria de
organização e, mesmo, a teoria administrativa em geral.

É Etzioni quem escreve:

"A teoria das relações humanas nasceu de uma reação à abor-

dagem formal clássica. Focaliza, na organização, elementos de pouca
ou nenhuma importância para a escola clássica. Elton Mayo é
geralmente reconhecido como o pai da escola. John Dewey, indi-
retamente, e Kurt Lewin, mais diretamente, também contribuíram
muito para sua concepção. Mayo e seus colaboradores descobriram
que a quantidade de trabalho executada pelos trabalhadores (e,
portanto, o nível de competência e racionalidade da organização)
não é determinada pela sua capacidade física, mas por sua capa-
cidade social; as recompensas não econômicas desempenham um
papel central na determinação da motivação e felicidade do traba-
lhador; a maior especialização não é a forma mais eficiente de

101
divisão do trabalho; e os trabalhadores não reagem à administração
e suas normas e recompensas como indivíduos, mas como membros
de grupos. Acima de tudo, a escola das relações humanas .. , sali-
entava o papel da comunicação, da participação e da liderança." 2911
Assim, os experimentos da fábrica de Hawthorne constituíram o
marco fundamental deste enfoque, e Roethlisberger - situado, na
primeira edição do presente trabalho, entre os sociólogos da orga-
nização - foi um de seus arautos. Segundo Etzioni, também con-
tribuíram para esse enfoque, dentre os autores anteriormente clas-
sificados como psicólogos e sociólogos da organização, Mary Follett,
Barnard, Redfield e o próprio Simon. Entretanto, deve-se salientar
que tanto Barnard como Simon têm uma participação mais decisiva
em fase posterior de evolução da teoria de organização que será
aqui focalizada.
Kast e Rosenzweig prestam especial tributo a Mary Parker
Follétt. Ressaltam que, embora tenha sido ela contemporânea de
muitos dos anatomistas (sua contribuição data dos anos 20 e do
início dos anos 30), sua abordagem da teoria da organização foi
consideravelmente diferente. Ela foi "simplesmente singular" na
ênfase que deu aos aspectos psicológicos e sociológicos da gerência.
Encarava a gerência como um processo social e a organização como
um sistema social. Suas idéias podem, de certo modo, ser vistas
como um elo entre a teoria da organização e os comportamenta-
listas. 296

]oseph L. Massie também realça a contribuição de Mary Parker

Follett. Acha que suas idéias sobre administração foram muito
avançadas para seu tempo e bastante diferentes daquelas dos auto-
res pioneiros clássicos. Entretanto - comenta Massie - sempre
que os autores modernos formulam generalizações sobre a teoria
clássica, normalmente ignoram a contribuição de Mary Follett ou
colocam suas idéias numa categoria separada do quadro geral. 297

Etzioni afirma que a administração científica e a escola das

relações humanas foram, em muitos sentidos, diametralmente opo;;-
tas. Os fatores considerados como decisivos e cruciais por uma escola,
mal eram focalizados pela outra, e as variáveis que uma considerava
- ETZIONI, A. Organizações tTlDdernas, ed. cit., p. 54.
IM Id., ibid., p. 67.
"" MAsSIE, Joseph L. Management theory In: MARCH, James G., ed. HlU}.dboolc
01 organizations. p. 395.

102
centrais, eram quase ignoradas pela outra. As duas escolas, contudo,
tinham um elemento em comum: nenhuma delas via qualquer con-
tradição fundamental ou dilema insolúvel na relação entre a pro-
cura dE! racionalidade da organização e a busca de felicidade hu-
mana. A administração científica supunha que a organização mais
competente seria, também, a mais satisfatória, pois poderia aumentar
ao máximo tanto a produtividade quanto o pagamento do traba-
Ihador. 208
Joan Woodward também reconhece que, até certo ponto, o que
a teoria da organização formal prega, a das relações humanas nega.
Mas, diz ela, com o decorrer do tempo a segunda veio a ser enca-
rada mais como uma compensação ou complemento do que uma
contradição daquela, e os defensores de uma e outra acabaram
conseguindo uma ,convivência fraternal. 209
Pfiffner e Sherwood colocam o problema de maneira semelhante
à de Etzioni. Perguntam até que ponto deve uma organização, para
realizar seus objetivos, preocupar-se com os interesses dos empre-
gados; em resposta, asseveram que há duas maneiras de encarar
o problema. De um lado, o taylorismo, que vê os indivíduos como
sendo muito semelhantes a máquinas, e dotados de capacidade in-
telectual bastante para poderem promover seus próprios interesses
econômicos de maneira racional; donde, uma vez que se propi-
ciem incentivos adequados, pouca atenção será preciso prestar a
outros aspectos do bem-estar dos empregados. De outra parte, en-
contramos o ponto de vista oposto no adepto das relações humanas
para quem trabalhador feliz é bom trabalhador, e a maneira mais
segura de realizar os objetivos da organização é a concentração no
empregado. 300
Um estudo de Likert, realizado em 1957 - lembram Pfiffner
e Sherwood - indicava relacionarem-se positivamente o moral e
a produtividade: quanto mais elevado o moral, tanto maior a pro-
dução. Todavia, frisam, pesquisas efetuadas posteriormente revela-
ram que a relação não é tão simples assim. Pode ocorrer qualquer
espécie de combinação - moral elevado e baixa produção, moral
baixo e alta produção, moral elevado e produção elevada - o que
indica a falta de qualquer relação fixa e nítida. 301
208 ETZIONI, A. Op. cit., p. 65.

2ge WOODWARD, Joan. Op. cit., p. 243.

300 PFIFFNER 8& SHERWOOD. Op. cit., p. 418.

301 Id., ibid., p. 419.

103
 Segundo Henry Landsberger, a crítica mais incisiva que tem sido
feita ao grupo de Mayo em particular e à escola das relações hu-
manas em geral é terem uma inadequada visualização dos prin-
cipais problemas das relações industriais. Esses críticos ressaltam
que o grupo não compreendeu o problema de conflito e de interesses
conflitantes das partes nas relações industriais e, portanto, deixou
de localizar as causas assim como as implicações desse conflito.
Conseqüentemente, a energia, a atenção e o entusiasmo do grupo
foram dirigidos para conceitos e fenômenos que são, em comparação,
superficiais e mesmo triviais, como, por exemplo; luta dos empre-
gados por status, relações dentro dos grupos informais de uma fá-
brica, necessidade de catarse através do aconselhamento, aperfei-
çoamento das comunicações, etc. 802

Um ângulo de análise bem diferente, mas não necessariamente

conflitante com os já focalizados, é lembrado por Scott. Partindo
da observação de Knox, 303 de que os pesquisadores de Hawthorne
teriam sido fortemente influenciados pelas teorias de Pareto em
seu clássico A mente e a sociedade, Scott tece interessantes comen-
tários e apresenta um minucioso e complexo quadro analítico-
comparativo denominado Paralelismo: Pare to e os especialistas de
relações humanas da Hawthorne. ~ realmente uma impressionante
comprovação de analogia entre os dois sistemas teóricos, muito
embora Knox, segundo Scott, tenha constatado que Mayo, Roeth-
lisberger e outros criadores da escola das Relações Humanas só
conheciam as teorias de Pareto por intermédio do fisiologista Law-
rence J. Henderson, membro da equipe de Mayo, e não estavam
conscientes de quanto teriam sido por elas influenciados. No quadro
de Scott estão relacionados os conceitos de sistema social, com-
portamento lógico e ilógico, equilíbrio, as funções da linguagem
e a circulação da elite, em Pareto e de acordo com os fundadores
da escola das relações humanas, conceitos esses todos semelhantes
quando não idênticos 304 em uma e outra sistematizações.

Logo a seguir, assinala Scott que o movimento das relações hu-

manas foi um produto da ética social. Nele encontraria o admi-
nistrador um instrumento clínico para solucionar problemas ide
lOSLANDSBERGER, Henry A. H_thOmB revisited. Ithaca, N. York, ComeU
University, 1958. p. 30.
... KNOX, John B. SocioloAical theory and industrial sociolollY. Social Forces,
mar. 1955..p. 242.
ao& SCOTr, William G. Op. cit., p. 38-41.

104
conflito e insatisfação humana no trabalho. Daí ter sido um mo-
vimento orientado para ação, isto é, para ação destinada a implan-
tar medidas que promovessem harmoniosas relações humanas. Scott
chega a relacionar oito proposições que representam um consenso
de opiniões de especialistas na matéria, sobre a promoção de uma
prática eficaz de relações humanas e que, resumidamente, se refe-
rem à necessidade de o adminstrador utilizar sua experiência, e
sua intuição, assim como generalizações interdisciplinares, para ori-
entar-se adequadamente quanto às decisões a tomar; à importância
da participação do empregado e do estudo dos vários papéis que
desempenha ele na organização; à função da comunicação; ao tra-
balho de equipe; ao reconhecimento da diversidade de motivação
dos indivíduos; à constatação de que a organização é um sistema
social; e ao fato de que a capacidade do administrador em relações
humanas pode ser desenvolvida. 305

Kleber Nascimento ressalta que, diferentemente do acontecido

com o taylorismo, a "escola das relações humanas" não sofreu de
"escassez de variáveis",306 mas de pletora delas, todas enfatizando
fatores humanos, havendo, portanto, também neste caso, desequi-
líbrio, embora de outro tipo. 307

Etzioni comenta que é à abordagem parcial da escola das rela-

ções humanas - que coloca num plano secundário a importância
das recompensas materiais - que os estruturalistas fazem obje-
ção. 308 Todavia, acrescenta, os estruturalistas reconhecem, embora
com menor ênfase, a importância das recompensas sociais na indús-
tria, mas criticam o emprego dessas recompensas com o objetivo
de apaziguar os operários, concedendo-lhes símbolos baratos de
prestígio e afeição, em vez de aumento de salários. 309

Acrescenta Etzioni que o conflito industrial é considerado por

muitos cientistas sociais da geração mais antiga, e pela maioria
dos autores de relações humanas, como basicamente indesejável.
Os especialist..ts de relações humanas procuram promover a harmo-
nia industrial, esquecendo as numéro~as e importantes funções so-
ciais do conflito, entre as quais se incluem suas contribuições posi-
316 SCOTT, W. Op. cit., p. 54-Ele
l
:lO j V. nota de rodapé n.o 223. p. 76.
,m NASCIMENTO, Kleber T. Op. cit., p. 2.
Sobre estruturalismo, v. capo 10.
~~ ETZIONI, A. Organizações modernas. p. 71.

lOS
tivas para o sistema de organização. A eclosão do conflito permite
o aparecimento de diferenças autênticas de interesses e crenças, e
a luta por esses interesses e crenças pode conduzir ao ajustamento
do sistema da organização à situação real. Se disfarçados, o conflito
e a alienação resultante da falta de ajustamento procurarão outras
formas de expressão que poderão apresentar desvantagens tanto para
o operário como para a organização. 310

Aliás, os próprios propugnadores do enfoque das relações huma-

nas foram gradualmente evoluindo em suas idéias, a ponto de um
deles ter, mais tarde, asseverado o seguinte:

"O que tínhamos aprendido de Mayo era, em grande parte,

esclarecimento daquilo que não era verdadeiro sobre o comporta-
mento na indústria, em vez de informações sobre o que era ver-
dadeiro. Assim, enquanto, às vezes, chegávamos a conclusões úteis,
mais e mais nos encontrávamos em becos sem saída. Compreenden-
do que não tínhamos todas as respostas, éramos forçados a pensar
novamente no trabalho que estávamos fazendo. Isto nos levou a
um novo padrão de teoria e pesquisa, ainda não suficientemente
claro para proporcionar conclusões práticas. Todavia, está surgindo
a prometer um futuro mais iluminado tanto para o desenvolvi-
mento da pesquisa, quanto para sua aplicação a problemas humanos
na indústria." 811

G. B. Strother assinala o surgimento de uma nova fase da teoria

de organização - a escola comportamentalista - de maneira
muito semelhante à do estruturalista Etzioni. Segundo Strother, a
escola das relações humanas resolveu o paradoxo da fábrica de
Hawthorne, mas criou (). seu próprio. O retrato do trabalhador feliz,
produtivo e integrado no meio, que emergia dos estudos dos fins
da década de 1940 e do princípio da de 1950, nem sempre foi
confirmado por estudos posteriores. O trabalhador feliz e impro-
dutivo, e o trabalhador infeliz e produtivo, foram descobertos; ve-
rificou-se que os supervisores liberais, concentrados no trabalhador,
nem sempre eram responsáveis pelos grupos mais produtivos; e
que a consulta aos empregados muitas vezes criava mais problemas
do que aqueles que resolvia. O enfoque na dinâmica de grupo, que
110 Id., ibid., p. 72-3.
111 WHYTE, William F. Relaçõe. humanas - um relatório sobre o progresso
In.: ETZIONI, A. ed. Or~ni.ações Complexas. São Paulo, Editora Atlas, 1967.
p. 108.

106
a princípio tinha a mesma v1sao cor-de-rosa da escola das relações
humanas, fói gradualmente abandonando suas idéias éticas precon-
cebidas e adotando uma atitude analítica e experimental. 312

Scott considera que a partir do fim da década de 1950 o movi-

mento das relações humanas entrou em declínio e que hoje as
opiniões a respeito variam entre considerá-lo um esforço sem maior
relevo do ponto de vista da pesquisa, até classificá-lo como uma
tentativa cínica de manipulação de pessoas. A conclusão de Scott,
entretanto, é que a escola das relações humanas foi a primeira
tentativa sistemática de introdução das ciências do comportamento
nas práticas administrativas dentro da moldura de uma filosofia
humanística do papel do homem na organização. Afirma que a
maioria das proposições das relações humanas orientadas para ação
fazem sentido até hoje: na verdade, fornecem pontos de partida
para os comportamentalistas. Mas a administração vem tomando
novas direções, às vezes perturbadoras, mas significativas de vigor
e não de decadência. Na "selv'a da teoria" - diz - "há um deno-
minador comum: é a atitude, uma atitude voltada ao conhecimento
mais profundo da natureza humana." 313

9,2 o ENFOQUE PURAMENTE COMPORTAMENTALISTA

Da oposição categórica dos pioneiros das relações humanas à

teoria da or~anização formal emergiu, pouco a pouco, como se viu
acima, uma terceira posição, preocupada com o comportamento ad-
ministrativo, mas rejeitando a concepção inicial e bastante ingênua,
que está no âmago da escola das relações humanas, de que a
satisfação do trabalhador gera, por si só, a eficiência.

Essa terceira posição é que hoje define a escola ou enfoque

comportamentalista 314 e que corresponde à previsão de Whyte e
ao comentário de Strother que acabamos de transcrever. Tem como
um de seus líderes um autor já comentado anteriormente - Herbert
Alexander Simon. 315 A publicação de seu livro Comportamento
administrativo trouxe novas perspectivas ao estudo da organização,
criticando os "tradicionalistas" (ou seja, os teóricos da or~anização
lU LEAVITT, H.J. ed. Op. cit., p. 14. (v. nota de rodapé n.o 257)
:113 SOO1T, W. Op. cit., p. 59-60.
'U N . A . Behavioral sciences approach.
31ft V. capo S.

107
 formal), por causa de seus princípios de administração, bem como
da ênfase, para ele mal situada, na estrutura formal de autoridade
e na alocação de funções. O cerne desse livro de Simon situa-se
na importância da tomada de decisões, porquanto decidir vem
antes de agir. Por outro lado, insurgiu-se o autor contra o que
chamou de "conjecturas abstratas", 316 isto é, a tentativa (da teoria
da organização formal) de solucionar problemas sem a necessária
pesquisa. propugnando, .ao invés, pelo enfoque científico à teoria
administrativa. Para ele só haverá princípios válidos de adminis-
tração quando tiver havido análise das decisões e das ações e
quando tiverem sido adequadamente compreendidos os limites à
racionalidade impostos por qualificações, hábitos, valores e conhe-
cimentos. 317

Ao apresentar os anseios que reuniu no livro já citado, Mason

Haire observa que neles, o fato mais saliente a respeito da teoria
da decisão é a maneira que se apresentam dois enfoques bem
diferentes para o problema da organização. Para Rapoport, e Cyert
e March, por exemplo, o processo decisório é uma variável depen-
dente, decorrente de outros fatores que podem ser manipulados
ou observados. Marshak, de outro lado, trata o processo decisório
como variável independente. A sobrevivência da organização é o
critério supremo (o custo, em termos da probabilidade de reali-
zação dos objetivos da organização, é o critério imediato). A forma
da organização - por exemplo, sua descentralização - vem a
ser variável dependente. 318
Com Simon, March e Cyert vai surgindo, conforme assinala J a-
mes D. Thompson, um novo enfoque que se afasta do dilema: o
modelo racional ignorando praticamente tudo que o modelo de
sistema aberto considera básico e relevante e vice-versa. Dos tra-
balhos desses autores emerge "o conceito da organização tendo
por objetivo enfrentar e resolver problemas". Esses cientistas con-
centram sua atenção nos processos organizacionais relacionados com
a escolha de alternativas de ações, num ambiente que não revela
todas as opções disponíveis ou as conseqüências dessas alternativas.
Neste enfoque, a organização tem limitada capacidade para coligir
e processar informações ou prever as conseqüências das. alterna-

"'8 HENDERSON, Keith M. Introdução ao conceito americano de administração

pública. Revista do Serviço Público, 91(2) :98, abr./maio/jun. 1965.
117 Id., ibid.
.... HAlRB, Mason. Teoria da or,anisaçio moderna. p ..26.

108
tivas. Daí ser necessário substituir o critério da eficiência maXlma
(taylorismo, Fayol, etc.) pelo de desempenho satisfatório. 319
Segundo Blau e Scott, a concepção da administração como uma
estrutura de tomada de decisões, elaborada por Simon, se refere,
no geral, aos efeitos de processos formais sobre a tomada de de-
cisões, e não inclue uma análise sistemática dos processos interpes-
soais que não fazem parte da estrutura formal. Uma outra limitação
da análise de Simon, para esses autores, é que encaminha todos os
seus esforços para a explicação de como as várias condições dentro
da organização - a hierarquia, o sistema de comunicações, pro-
gramas de treinamento - influenciam li tomada racional de de-
cisões, esquecendo-se de considerar as influências que elas exercem
umas sobre as outras. :<20
Na introdução à segunda edição de seu livro acima citado, Simon
comenta que os estudos administrativos, de modo geral, têm-se
esquivado de abordar a localização real das funções decisórias, con-
tentando-se em falar de "autoridade", "centralização", "alcance de
controle e função", sem definir operacionalmente esses conceitos. 321
De fato, ainda existem os que afirmam que, em organização, o mais
importante é ter a pessoa certa no lugar certo, ou os que asseveram
pomposamente: "a relação entre o delegante e seu assistente ori-
gina-se da delegação e é invariável por natureza." 322
Como decorrência da ênfase no ser humano, que caracteriza o
enfoque nas relações humanas, havia os que insistiam em dizer
que o "importante é o homem" e que, "se ele possui determinação,
capacidade e imaginação, poderá trabalhar praticamente em qual-
quer organização".323 Já Simon, argumentando a respeito da dis-
cussão "organização versus personalidade", afirma que a organiza-
ção é importante porque o ambiente organizacional que envolve
os indivíduos gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras
do desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais e porque
proporciona àqueles que ocupam posições de responsabilidade os
meios para exercer autoridade e influenciar os demais. 324 Na rea-
319 THOMPSON, James D. Op. cit., p. 8-9.
... BLAU & SCOTT. Organizações formais. p. 52.
"'' 1 SXMON, Herbert A. Comportamento administrativo, 2. ed. Rio, Fundação
Getulio Vargas, Serviço de Publicações, 1965. p. XV.
a2 Id., ibid.
323 Id., ibid., p.. XVI.
~ Id., ·ibid.

109
lidade não se pode compreender o comportamento de um adminis-
trador e sua influência sobre os demais individuos senão em face
da posição que ocupa na organização. 8211 Nesta posição de Simon
reside uma das principais contribuições dos comportamentalistas.
Pfiffner nota a influência de Barnard sobre Simon, depois de·
referir-se à de Mary Parker FoUett sobre Barnard. Diz ele que
o trabalho de Barnard tem duas contribuições duradouras, a pri-
meira das quais é o conceito sociológico de autoridade, que con-
traria a idéia tradicional da autoridade vinda sempre de cima para
baixo ... 826 A segunda contribuição de Barnard foi a ênfase que
ele deu à tomada de decisões como o cerne da administração. Ele
exerceu grande influência sobre Simon, que viria a se tomar, talvez,
o escritor e teórico lider na área da tomada de decisões adminis-
trativas. 821
Aliás, a influência de Barnard continua poderosa. Cabe, a pro-
pósito, lembrar que no livro Handbook 01 or~anizations, publicado
em 1965, James G. March apresenta uma classificação de 33 "livros
ancestrais" da teoria da organização, publicados até 1959, e de 12
"livros mais representativos dos modernos enfoques"; neste segundo
grupo todos, com exceção de apenas um, foram publicados a partir
de 1959. Entre os "ancestrais", os livros mais citados pelos do
segundo grupo, ou seja, pelos "modernos" foram os de autoria de
Weber, Barnard, Roethlisberger e Dixon, Simon, Homans, March
e Simon, e outros. Cada um desses autores foi citado entre 6 e 9
vezes, com o record absoluto pertencendo a Barnard, o único citado
em 9 livros. 828
Entre os comportamentalistas, ElIiot J acques -concentrou-se nos
problemas de tensão, propondo sua minimização através de uma
definição adequada dos papéis e de uma escala equitativa de salá-
rios. 829 Chris Argyris partiu para a comprovação de que todo
comportamento humano na organização é explicável em termos
do conflito inevitável entre as necessidades individuais e as neces-
sidades da organização. 880
.. Id., ibid.
.. V. no capo V, análise dos conceitos de Barnard e Simon .obre auto-
ridade e autoridade e norma. lOCiaÍl (5.4 e 5.5, p. 57-60).
... PFIFFNBR. Que aconteceu ao POSDCORB? Op. dt., p. 88-9.
.. MARCH, Jame. G., ed. Handbook 01 orpni••t;olU. p. X-XII.
.. PuGH, D. S., et al. Op. cit., p. 65-8.
.. Id. ibid., p. 69.

110
 Mason Haire também considera ser onipresente o conflito entre
as exigências do indivíduo e as da organização. Comenta que, à
época (1959), no que se escrevia sobre teoria de organização pa-
recia, com freqüência, estar implícita a presunção de que tal situa-
ção é inevitavelmente deletéria. Certos conflitos - entre persona-
lidades, e entre indivíduos e a estrutura - evidentemente são
prejudiciais e dispendiosos, mas outros parecem ser úteis, estimu-
lantes e até consituir um fator de crescimento. Se forem totalmente
eliminados, a organização, despreocupada na certeza da aceitação
passiva de tudo por parte dos membros, não teria defesa contra
seus próprios erros e não haveria a esperança de uma "centelha
divina do descontentamento". 331

Os temas tensão e conflito constituem grandes preocupações en-

tre os comportamentalistas. Do assunto se ocupam, por exemplo,
além dos autores já citados, March e Simon, Gouldner, Katz e
Kahn, M. Sherif, etc.

O tema comunicações também é dos prediletos dos comporta-

mentalistas. Especial atenção lhe dedicam Blau e Scott, no livro
citado, e Quetzkow, este último num ensaio no livro Handbook 01
orlJanizations, de James G. March.

Outro tema geralmente abordado pelos comportamentalistas é

o da autoridade. Dele tratam, além dos já citados espedficamente
neste trabalho, Leavitt, Katz e Kahn, etc.

Blau e Scott discorrem sobre as necessidades antagônicas da

coordenação e da comunicação. Fornecendo apoio social, funcionan-
do como mecanismo corretor de erros e estimulando a competição
entre idéias, o livre fluxo das comunicações contribui para a solução
de problemas, para a tomada de decisões e para um pensamento
criador. Mas o campo de batalha das idéias, gerado por esse livre
fluxo, torna mais difícil a coordenação. Já a diferenciação hierár-
quica, em parte precisamente porque restringe o livre fluxo das
comunicações, melhora a coordenação; na verdade, parece ser essen-
cial para uma coordenação eficiente. Este parece ser um dilema
inelutável: um canal desimpedido para as comunicações, como seria
desejável, dificulta a coordenação; a hierarquia facilita a coorde-
nação, mas bloqueia parcialmente a livre comunicação_ 33~
"'" HAIRE, Mason. Teoria da organização moderna. p. 22.
332 BLAU, Peter M. & SCOTI, W. R. Organizações formais. p. 162.

111
 Rensis Likert e Douglas McGregor têm como concepção essen-
cial que as modernas organizações, para serem eficazes, precisam
ver-se como grupos de pessoas que interagem com relações de apoio
recíproco. 333

Numa de suas pesquisas Likert procurou avaliar a eficácia ad-

ministrativa através de critérios específicos, tais como: produtivi-
dade por homem/hora ou outra medida semelhante do sucesso da
organização na consecução das suas metas de produtividade; satis-
fação no trabalho e outras satisfações encontradas pelos membros
da organização; rodízio, absenteísmo e medidas similares; custos;
motivação dos empregados e gerentes. 334

Dessa pesquisa concluiu que os supervisores cujas unidades apre-

sentam um índice de produção relativamente baixo tendem a
manter seus subordinados contJnuamente empenhados num ciclo
de trabalho específico, segundo as prescrições, e num ritmo satis-
fatório estabelecido pelos padrões de tempo, ao passo que os super-
visores que ostentam os melhores índices de produção voltam sua
atenção primeiramente para os aspectos humanos dos problemas
de seus subordinados e se empenham na constituição de grupos
efetivos de trabalho que tenham por meta um alto desempenho. 331S

Os resultados dessa pesquisa tiveram, entre outros, o efeito de

desacreditar o "princípio do alcance de controle", tão grato aos
"anatomistas da organização".

Realmente, como salienta William F. Whyte, "a forma pela qual

se constroem organizações tem grande influência sobre o seu pa-
drão de relações humanas. Se seguirmos a teoria do alcance de
controle, teremos uma hierarquia estreita e longa, com muitos
níveis de autoridade que vão da base ao ápice. Como os super-
visores terão poucos subordinados tenderão a supervisionar de for-
ma estreita. Em tais condições, o subordinado cuidará de agradar
ao chefe e terá pouca oportunidade de tomar iniciativa e assumir
as responsabilidades necessárias para desenvolver sua capacidade.
A teoria do alcance de controle é inefutável, se aceitarmos a pres-
suposição do comportamento em que se baseia: que os homens
.. PuGH, D. S. et. aL Op. cit., p. 75.
.. Id., ibid. p. 73. Para melhor compreenlão, V. LDmIlT. N_ pattem. 01
~~nt. N. York:, McGraw-Hill, 1961.

_.. Id., ibid., p. 72-3.

112
trabalham melhor quando sob estreita supervlsao. O fato é que a
pesquisa (especialmente no Instituto de Pesquisas Sociais, de Ren-
sis Likert, na Universidade de Michigan) vem demonstrando a
falsidade de tal pressuposição. Certo número de estudos indica que
tanto o moral como a produtividade são mais altos sob a super-
visão superficial e generalizada." E conclui Whyte: "Isto significa
que o chefe deveria delegar responsabilidades e autoridade aos
subordinados, dando-lhes oportunidade de exercitar sua própria ca-
pacidade." 336

Segundo Whyte, pois, toma-se aconselhável uma estrutura com

poucos niveis de autoridade, ou seja, o oposto do conceito de al-
cance de controle.

Já Mason Haire considera impossível uma resposta absoluta à

pergunta: "Quantos subordinados poderá um superior controlar?"
Como se o alcance do controle - diz ele - fosse uma espécie
de constante inflexível nas organizações, e não um fator que é uma
variável, resultante do treinamento dos subordinados assim como
dos objFtivos grupais, da situação em que se acham, das facilidades
de comunicação de que dispõem,. e assim por diante. Logo depois
acrescenta que os estudiosos da organização devem ter sido orien.
tados -de forma enganosa pela ''beleza'' matemática introduzida por
Graicunas em um campo antes nebuloso. Responsabilizar o superior,
como e~se autor fazia,337 por todas as relações entre seus subor-
dinados, parece ampliar indevidamente as funções do chefe. 338

Voltando a Likert, vemos que considera ele a administração

como um processo que envolve sempre relações. Para ser eficaz,
um líder deve sempre adaptar seu comportamento de modo a levar
em conta as pessoas que lidera. Não' há regras específicas ideais
para todas as situações, mas apenas princípios gerais 339 que pre-
cisam ser interpretados para atender às expectativas, aos valores
e às qualificações daqueles com quem o administrador interage.
A sensibilidade a esses valores e expectativas é requisito essencial

330Relações humanas - um relatório sobre o progresso. In: ETZIONI, A. ed

Organizações complexas p. 117-8.
"'" '(. nota de rodapé n. o 82.
838 HAlRE, Mason. Op. cit., p. 359-63.
838 Kleber Nascimento considera as referências de Likert a princípios gerais
como prova de sobrevivência da tendência pre~critiva. NASCIMENTO, Kleber.
Op. cit., p. 10 e sego

113
da liderança; as organizações devem criar a atmosfera e as condições
que incentivem cada um dos administradores a lidar com as pessoas
com quem estão em contacto, consoante seus valores e suas expec-
tativas. 34o

Será fácil atingir esse desiderato? Se o fosse, as organizações se-

riam um campo admirável para auto-realização de cada um dos
seus membros. Será impossível? Não o crêem os cientistas sociais,
que têm proporcionado à administração, através da pesquisa cien-
tífica, meios de obter avaliações objetivas das variáveis mais di-
versas, tais como o grau de lealdade do indivíduo para com a
organização, o grau de motivação dos indivíduos e até que ponto
os objetivos grupais e individuais facilitam a realização dos obje-
tivos da organização. 341
McGregor examina os pressupostos acerca do comportamento
humano que fundamentam a ação administrativa. Ao examinar a
teoria de Henri Fayol, que estabelece a direção (comando) e o
controle da cúpula sobre a empresa e seus membros como funda-
mentos da administração, McGregor consubstancia numa teoria X
os pressupostos básicos daquela teoria tradicional acerca da moti-
vação humana. Ei-Ios, segundo McGregor:
"O ser humano médio é, por natureza, avesso ao trabalho e o
evitará sempre que puder. Por conseguinte, a cúpula da organização
precisa incrementar a produtividade, os esquemas de incentivos e
a fair day's work, e denunciar a restrição voluntária do produto.
Por causa dessa característica humana de aversão ao trabalho, a
maioria das pessoas devem ser coagidas, controladas, dirigidas,
ameaçadas de punição para que delas se consiga esforço adequado
no sentido da realização dos objetivos da organização. O homem
médio prefere ser dirigido, deseja evitar responsabilidade, tem rela-
tivamente pouca ambição, deseja segurança acima de tudo." 342
Prossegue McGregor dizendo que, conquanto estas afirmativas
sejam por demais categóricas e ousadas, a verdade é que tiveram
aceitação durante muito tempo, pautando as atividades da gerência
em grande parte das organizações. Isso ocorreu, aliás, porque esses
pressupostos proporcionavam uma explicação para certos compor-
... PUGH, D. S., et. aI. Op. cit., p. 73. Chama-se a atenção do leitor para
certos ecos de Mary Parker FoUett em Likert.
8ü Id. ibid., p. 73-4.
... Id. ibid., p. 74.

114
tamentos individuais. Hoje, porém, tais pressupostos não resistem
a uma análise mais profunda, à luz dos resultados de pesquisas
recentes. Daí porque o mesmo McGregor propõe uma teoria Y
fundamentada na "integração",343 como substitutivo para a Teoria
X. 344 Essa nova teoria - que, diria a autora deste trabalho, define
um dos principais ingredientes da concepção "comportamentalista"
- não mais considera o homem médio como um ser avesso ao
trabalho, pois afirma ser o trabalho, consoante as condições, uma
fonte tanto de satisfação quanto de castigo. 34 ;; A idéia de controle
assume nova feição diante da afirmativa de que "o indivíduo exerce
autodireção e autocontrole a serviço dos objetivos a que se com-
promete". :11(; Se a teoria X antevia no indivíduo a aversão à res-
ponsabilidade, a nova teoria Y especula que ele aprende, em con-
dições adequadas, não só a aceitar· como também a buscar a res-
ponsabilidade. :ll'i Finalmente, reconhece esta nova teoria que maior
número de pessoas podem contribuir, de maneira criadora, para
a solução dos problemas organizacionais, sugerindo, assim, que, no
momento, as potencialidades individuais não estão sendo plena-
mente exploradas. 348

Para Argyris, será necessano saber o porque de certos compor-

tamentos individuais, como base para uma previsão acertada e um
controle eficaz desses comportamentos. 34U Quanto mais aguçada e
sistemática a diagnose dos problemas humanos na organização -
é Argyris quem o diz - tanto mais acurados serão a previsão e
o controle. 3,,0

Considera Argyris que um diagnóstico válido das situações hu·

manas numa organização exige dos administradores conhecimentos
de SI mesmo e dos melhores princípios existentes. 3 :;1 "O conheci·
", v. o segundo princípio de Mary Parker Follett. Os psicólogos da organi-
zação, 4.1.2, p. 39-42.
SH PUGH, D. S. et. aI. Op. cit., p. 74.
:l4C; Idem, ibid., p. 75.
340 Id., ibid.
3" Id.} ibid.
~H'I Id .. ibid.
"" ARGYRIS, Chris. Personality and organizatíon. N. York e Evanston, Harper
& Row, 1957. p. 5.
3(~) Id., ibid., p. 5.
"'.1 Id., ibid., p. 6. V. novamente, remanescentes do enfoque precritivo, já
assinalados.

115
mento de si mesmo" ajudará em muito na compreensão do com-
portamento de outros, porquanto permitirá ao administrador com-
parar as reações alheias com as que teria em situação idêntica,
evitando-lhe, assim, a tendência a encarar com excessivo rigor as
falhas dos subordinados. O conhecimento dos melhores princípios
existentes é condição essencial para a aferição do mérito ou do
demérito de determinádas atitudes, já que permite melhor equacio-
namento do problema para uma solução mais adequada. Segundo
Argyris, as pesquisas mais recentes sugerem como causas do com-
portamento humano na organização um dos seguintes fatores ou
uma combinação deles: individuais - exige-se compreensão dos
fatores e princípios da personalidade; pequenos grupos informais
- exige-se compreensão de princípios de psicologia social, dos
quais a dinâmica de grupo é um aspecto; organização formal -
exige-se compreensão dos princípios tradicionais da organização
(linha e" statf, cadeia de comando, especialização de tarefas,
Iayout e controle de produção etc). 352

Na realidade, ao se tentar diagnosticar o comportamento hu-

mano na organização, será absolutamente necessário estudar em
conjunto os três fatores acima discrim~nados. Em assim agindo, o
administrador terá uma visão global das diretrizes formuladas para
a solução dos problemas existentes. Este enfoque constitui, nas
palavras de Argyris, o do comportamento organizacional. 3~,:1

Num ensaio recente sobre A perspectiva das ciências do compor-

tamento no estudo da organização, Warren G. Bennis, após cons-
tatar a influência extraordinária que vêm elas tendo sobre a edu-
cação para a administração, opina no sentido de que, finalmente,
a própria prática gerencial já está começando a sentir o impacto
dessa influência. Assim é que as idéias que se seguem, não mais
surpreendentes e talvez mesmo demasiado óbvias, abalaram as fun-
dações da teoria e da prática da organização:

o homem não reage apenas em função do ganho econômico.

o homem tem uma série de necessidades que com o correr do

tempo se modificam, tornando-se menos sentidas as necessidades
básicas físico-econômicas e mais importantes a auto-expressão e
realização social. A direção muitas vezes não percebe esse fato,
~:.!
Id., ibiâ., p. 7.
.. Id., ibid., p. 8.

" 116
fazendo com que os incentivos sejam inadequados ou errem o alvo
visado.

o homem reage de maneira imprevista ante diferentes formas

de liderança.

As relações inter pessoais são importantes, apresentam regulari-

dade, são reais em seus efeitos, e não podem ser agrupadas numa
classe nem compreendidas através das teorias convencionais.

As relações interpessoais afetam a eficácia da organização.

As relações interpessoais não podem ser ignoradas nem postas fora
da lei. Se isto for feito, tornam-se clandestinas e se manifestam
nos pontos mais inconvenientes.

Os grupos podem estabelecer normas para seus membros e fa-

zê-las cumprir. Tais normas podem estar ou não de acordo com os
objetivos da administração.

O moral é um complexo de variáveis não necessariamente cor-

relatas da produtividade.

A comunicação sofre distorções,sobretudo à medida em que sobe

os degraus da hierarquia.' Subordinados que têm opinião diversa
da de seus superiores tendem a retrair-se, ou nem fazem qualquer
pronunciamento, deixando que os superiores cometam erros, ainda
que pudessem contribuir para evitá-los.

A validade e a freqüência da comunicação de baixo para cima

parecem depender do grau de confiança pessoal entre superior e
subordinado, bem como do grau de poder desfrutado pelo subor-
dinado e sua ambição. Nenhum desses fatores é expltcitamente
levado em conta na teoria e na prática da burocracia.

O organograma formal raramente representa estrutura de poder,

se é que alguma vez o faz.

A teoria e prática da burocracia não dispõem de meios adequa-

dos para resolver conflitos entre níveis hierárquicos e grupos
funcionais.
A burocracia não dispõe de um processo jurídico adequaJo para
proteger os seus ocupantes.

11.7
 Os sistemas de controle e autoridade da burocracia não fun-
cionam.

A burocracia não pode assimilar o influxo de novas tecnologias e

os novos profissionais que nela ingressam.

A burocracia não proporciona oportunidades adequadas para o

desenvolvimento de personalidades maduras.

A burocracia parece incapaz de dar conta de mudanças rápidas,

não programadas.

Concluindo, Bennis considera, na base da sene de problemas

acima relacionados, que as ciências do comportamento deram a sua
maior contribuição à "teoria organizacional" nas seguintes cinco
principais áreas: 1 . teoria da personalidade; 2 . dinâmica in-
terpessoal; 3 . comportamento de grupos; 4. comportamento
intergrupos; 5 . comportamento organizacional. 854

.. BENNIS, Warren G. ChanAiq orlaniz.tiotl8. New York, McGraw-Hü1, 1966.

p. 181 e 185-6.

118
CAPITULO 10

ESTRUTURALISMO E TEORIA DA ORGANIZAÇÃO

Etzioni, que sob certos aspectos pode ser considerado comporta-

mentalista, abordou sob prisma diferente, como já se mencionou
atrás, a oposição entre a "teoria da organização formal" e a "das
relações humanas", oposição essa que dera origem à escola com-
portamentalista. Para ele, a síntese desses dois enfoques é feita
pelo "estruturalismo". Diz ele que, com muitas origens e apenas um
adversário, a teoria estruturalista é uma síntese da escola clássica
(ou formal) e da teoria de relações humanas (ou informal), ins·
pirando-se também no trabalho de Max Weber e, até certo ponto,
no de Karl Marx. Todavia, seu principal diálogo foi com a escola
de relações humanas. Compreendem-se melhor seus fundamentos
através do exame da crítica que apresentou à teoria de relações
humanas. Ao analisar a visão de harmonia dos autores desta escola,
os estruturalistas reconheceram, inteiramente, e pela prime'ira vez,
o dilema da organização: as tensões inevitáveis 35õ - que podem
ser reduzidas, mas não eliminadas - entre as necessidades da
organização e as necessidades de seu pessoal; entre a racionalidade
e a irracionalidade; entre disciplina e autonomia; entre relações for-

""" Neste caso, Elliot Jacques teria sido um estruturalista (v: nota de rodapé
n.o 329 p, 110.

119
 mais e informais; entre administração e trabalhadores ou, mais
genericamente, entre posições e divisões. 356

Haverá realmente uma distinção entre o pensamento de Etzioni

e o dos autores focalizados no capítulo anterior?- Em que consiste
o "estruturalismo" a que ele alude? Que mais diz ele sobre o
assunto?

Em obra mais recente, o próprio Etzioni abre o capítulo inti-

tulado "Em direção a uma teoria organizacional" com as seguintes
palavras:

"Encontrar equilíbrio entre os elementos racionais e não ra-

cionais do comportamento humano constitui um ponto principal da
vida, da sociedade e do pensamento modernos. Constitui também o
problema central da teoria organizacional." 357

Sendo ele um estruturalista, seria esse, deduz-se, o objetivo do

próprio estruturalismo em teoria da organização.

E os outros autores por ele selecionados para compor o referido

capítulo? São eles Weber, Barnard, Selznick, Talcott Parsons,
Robert Merton, March e Simon, Alvin Gouldner e Terence
Hopkins. 358

Barnard, Selznick, March e Simon já foram aqui citados várias

vezes, e os trechos escolhidos para o capítulo de Etzioni não defi-
nem especÍficamente estrutura e estruturalismo. No de Selznick,
porém, lê-se o seguinte:

"A estrutura concreta resulta, portanto, das influências recípro-

cas dos aspectos formais e não convencionais da organização. Além
disso, esta eitrutura representa por si mesma uma totalidade, um
organismo adsptável, que reage às influências do ambiente externo
a que se expõe." 359

800 ETZIONI, A. Organizações modernas. p. 67-8. Saliente-se que o pensamento

de Argyris - nltidamente comportamentalista - apresenta grande afinidade
com esta síntese de Etzioni.
..., ET::WNI, A. J' é,am'zaçOOs c:.omplexBs. p. 15.
""" Id. ibid., p. 15-105.
...SEI.ZNICK, P. Fundamentos da teoria da organização. In. ETZIONI, A., ed.
Oraanizaçães complexas p. 36.

120
 Esclarece ainda Selznick, em nota de rodapé, que "estrutura'"
se refere igualmente às relações dentro do sistema' (padrões formais
e não convencionais na organização) e ao conjunto de necessidades
e modes de satisfação que caracterizam o tipo de sistema empí-
rico. 360

Faz-se preciso recorrer a outros estruturalistas, não citados por

Etzioni, para obter maior clareza e precisão no conceito de estru-
tura e estruturalismo. Jean Viet, por exemplo, lembra que "convém
assinalar que o todo não é de nenhuma maneira a soma de suas
partes'. E continua afirmando que o termo partes - segundo Mikel
Dufrenne - é às vezes responsável por certas dificuldades, no que
ele sugere de fracionamento em elementos independentes, e por
conseqüência o caráter som ativo do todo. Para que haja estrutura
é necessário que existam entre as partes outras relações que não
a simples justaposição, e que cada uma das partes manifeste pro-
priedades que resultam da sua dependên,:;ia à totalidade. 361

Jean Piaget - em citação de Jean Viet - considera que há

estrutura (em seu aspecto mais geral), quando elementos são reu-
nidos numa totalidade e quando as propriedades dos elementos de-
pendem inteiramente ou parcialmente, desses caracteres da tota-
lidade. 362

Claude Flement considera estrutura um conjunto de elementos

entre os quais existem relações, de forma que toda modificação
de um elemento acarreta a modificação dos outros elementos e
relações. 363

Na sua análise das organizações formais, Blau e Scott se expres-

sam de maneira análoga ao dizerem que a concepção da estrutura
ou do sistema implica que as unidades componentes tenham alguma
relação entre si e, de acordo com a expressão popular de que
"o todo é maior que a soma de suas partes", que as relações entre
as unidades tragam elementos novos à situação. 364

... Id., ibid.

M1 VIET, Jean. Métodos estruturalistas nas ciências sociais. Rio, Tempo Bra-
sileiro, 1967. p. 8.
3fI2 Id., ibid.
3&3 VIET, Jean. Op. cit., p. 8.
"'" BLAU & SCOTT. Cp. cit., p. 15.

121
 Voltando a Jean Viet, vemos a seguinte recapitulação da evolu-
ção histórica do estruturalismo:
. .. "Roger Bastide, por sua vez, tenta trazer, ao menos, algum
esclarecimento ao estudo da própria palavra ( estrutura), e assi-
nala alguns de seus itinerários. Até o século XVII, o termo estru-
tura guardou, diz ele, seu sabor etimológico (siruere, construir) e
designou, segundo Littre, a maneira pela qual um edifício é cons-
truído, para logo seduzir com Fontenelle os anatomistas, com
Vaugelas os gramáticos, e se entender, em seguida, a todas as espe-
cialidades, ciências da natureza ou ciências do homem. No século
XIX desponta um primeiro itinerário que leva, com Spencer, da
biologia à sociologia; a noção de estrutura aí sofre a influência
da noção de organismo, permitindo a Radcliff-Brown concluir
pela analogia da estrutura orgânica e da estrutura social. Um
segundo itinerário parte de Lewis H. Morgan, que permanece, no
entanto, fiel ao termo sistema, e passa por Marx e Engels condu-
zindo também, por outro lado, a Claude Lévi-Strauss. Um terceiro
leva à sociologia, procedendo da geografia física e passando pela
geografia humana. Um quarto, finalmente, começa na Alemanha
com Tõnnies, que distingue estruturas comunitárias e societárias,
prossegue com Max Weber para terminar com Thernwald e Hans
Freyer. Para Roger Bastide, o ano de 1930, que vê aparecer a
obra de Freyer, Soziologie aIs Wirklichkeitswissenschaft (sociologia
como ciência da realidade), é capital no que permite situar "a in-
vasão, quase explosiva, de todas as ciências sociais pela preocupa-
ção estruturalista". Se esta invasão corresponde às crises econô-
micas impondo a. idéia de uma reforma das "estruturas capitalistas'·
ao sucesso da "psicologia da forma" e à influência das lógicas e
matemáticas novas, ela não vem em absoluto do pensamento pre-
cedente e sofre o contágio de termos tão vizinhos como os de orga-
nização, de sistema, de forma ou de modelo." 365
O próprio Etzioni, na primeira de suas obras, aqui citadas, for-
nece mais luz sobre o estruturalismo, ao dizer que os estruturalistas
vêem a organização como uma unidade social grande e complexa,
onde interagem muitos grupos sociais. Embora esses grupos com-
partilhem alguns interesses (por exemplo, a viabilidade econômica
da companhia), têm outros incompatíveis (por exemplo, referentes
à maneira de distribuição dos lucros brutos da organização). Com-
partilham alguns valores, principalmente os nacionais, cuja influên-
cia se torna evidente em períodos de crise internacional, mas dis-
- VJET, Jean Op. cit., p. 9-10.

122
cordam em muitos outros, como, por exemplo, sua avaliação do
lugar do trabalho na sociedade. Os diversos grupos poderiam coope-
rar em certas esferas e competir em outras, mas diQcilmente são
ou podem tornar-se uma grande família feliz, como freqüentemente
dão a entender os autores de relações humanas. Existem muitas
maneiras para tornar o trabalho mais agradável, mas nenhuma que
o torne satisfatório, num sentido absoluto. Os estruturalistas acei-
taram esse ponto de vista e, de acordo com as análises de Marx
e Weber, procuraram, no contraste entre o artesão medieval ou
agricultor e o operário moderno, alguns indícios da origem da
insatisfação deste último. 366
E conclui dizendo que a grande síntese está longe de ser uni-
versal, existindo ainda manuais de treinamento de relações huma-
nas cujos autores pouco aprenderam e pouco esqueceram desde os
primeiros livros de Mayo. Por outro lado - é o próprio Etzioni
que comenta - ainda se escreve sobre "organização formal". En-
tretanto, conclui, geralmente aqueles que ainda se identificam com
uma ou outra dessas escolas anteriores conseguiram ampliar sua
abordagem teórica e seguem a direção geral da síntese sugerida
por ele mesmo, Etzioni. 367
Por tudo isso, Etzioni parece ter sido um comportamentalista
que, ainda insatisfeito, evoluiu para a integração sistêmica. Outros
comportamentalistas também reagiram de maneira semelhante,
como por exemplo, Katz e Kahn, que, no prefácio de seu livro
The social psychology of organizations, declaram ter chegado à
conclusão, após muitos anos de pesquisa na área do comportamento
administrativo, de que esse enfoque se tornara insatisfatório, por
suas premissas sobre o caráter fechado das estruturas sociais. Para
eles, o desenvolvimento da teoria do sistema aberto fornece base
muito mais dinâmica e adequada. 368
Às citações já tão numerosas de Jean Viet parece ainda apro-
priado acrescentar que, sobre função, estrutura e sistema, escreveu
ele o seguinte, apoiando-se, parcialmente, em Ta1cott Parsons;
"As noções de função e de estrutura referem-se uma e outra, ve-
se, à de sistema. Que se entende por sistema? Para Parsons, um
sistema social é um conjunto de fenômenos sociais, supostos in-
... ETZIONI, A. Organizações modernas. p. 68-9.
Im Id., ibid., p. 80.
... KATZ, Daniel & KAHN, Robert L. The social PBYcholoty 01 organizatiomr.
N. York; Londres, J. Wiley & Sons, 1966. Prefácio, p. VII.

123
terdependentes, para os quais um esquema analítico deve ser per-
tinente. Quando um conjunto de fenômenos interdependentes deixa
apar#e.ef um arranjo suficientemente definido e estabilizado no
tempo pode-se dizer que ele possui uma estrutura, e que é pro-
veitoso tratá-lo como um sistema. No fundo da idéia de sistema,
não há pois senão à idéia de interdependência. Esta, como todas
as proposições teóricas, deve ser precisada nos fatos. E o simples
recurso. à experiência mostra que é preciso não conceber os sis-
temas sociais como fechados sobre si mesmos, mas como abertos
e engajados em processos complicados de troca com os sistemas
circulantes e, do interior, como diferenciados e fragmentados em
uma pluralidade de subsistemas, dos quais cada um deve ser tra-
tado anallticamente como sistema aberto, ligado, por suas trocas,
aos outros subsistemas que o envolvem no sistema mais amplo." 369
Finalizando esta parte do presente ensaio, lembra ainda a au-
tora - para realçar seu ponto de vista segundo o qual os estru-
turalistas não constituem uma categoria própria e distinta na
teoria de organização, mas sim um dos grupos que vieram a dar
origem à integração sistêmica - que o estruturalismo não é propria-
mente uma teoria, mas, antes, um método, cujas enormes potencia-
lidades de aplicação nas ciências sociais foram demonstradas por
Lévi-Strauss, que o tomou emprestado da lingüística,370 potenciali-
dades essas que já estão hoje amplamente evidenciadas no estudo
da economia, da psicologia, da sociologia e da ciência política.
O próprio Jean Viet, ao dar início a sua obra já citada, escreve
que as ciências humanas e sociais dão hoje, no seu método, um
lugar essencial ao "pensamento estruturalista". Trata-se para elas
menos de descobrir os elementos simples, entre os quais deve
estabelecer relações de causalidade ou de igualdade, que de apreen-
der os conjuntos. Tudo se passa como se o conhecimento dos fatos
da vida humana e social, para ter conhecimento da realidade,
devesse tomar o caminho de uma integração de~es fatos numa
totalidade. 371
É esta a mesma idéia básica de que se nutre a teoria dos sis-
temas, que visa à compreensão da interdependência recíproca de
todas as organizações e da conseqüente necessidade de integração.
A palavra sistema dá idéia de plano, método, ordem, organização.
MO VIET, Jean. Op. cit., p. 203 .
..., ESCOBAR, C. H., com. O método estruturalista. Rio, Zahar, 1963. p. 7-13.
r.t VIET, Jean. Cp. cit., p. 7.

124
CAPITULO 11

TEORIA DE SISTEMAS

11.1 CONTRIBUIÇA:O DAS CI&NCIAS DO COMPORTAMENTO

Depreende-se da revisão feita até aqui que a teoria de sistemas

se originou, por um lado, da necessidade de uma síntese melhor, de
uma integração maior. das teorias que a precederam, esforço ten-
tado, com algum sucesso, pela aplicação das ciências do compor-
tamento ao estudo da organização, ou seja, pela e8COla comporta-
mentalista.
Por outro lado, 'a matemática, a estatística, a engenharia indus-
trial, a economia e a cibernética vieram trazer imensas possibili-
dades de desenvolvimento e operacionalização às idéias que con-
vergiam para uma teoria de sistemas, aplicada à organização.
Talcott Parsons, que muito contribuiu para o esclarecimento das
concepções dos comportamentalistas, mas que, na opinião da au-
tora, é mais claramente um precursor' .da teoria de sistemas, por sua
preocupação constante com integração, com visão global, diz:
"Aquilo que do ponto de vista da organização é a sua meta
específica, constitui, do ponto de vista do sistema maior do qual
representa parte diferençada ou mesmo um subsistema, uma função
especializada ou diferençada. Esta relação constitui o vínculo bá-
sico entre uma organização e o sistema maior de que é parte e

125
proporciona uma base para a classificação dos tipos de organiza-
ção. Todavia, não pode ser o único vínculo importante." 372

E continua:
"Tentaremos analisar tanto este como os demais vínculos prin-
cipais, adotando como ponto de partida o tratamento da or~aniza­
ção como um sistema social. Em primeiro lugar, abordá-Ia-emos
como um sistema caracterizado por todas as propriedades essen-
ciais a qualquer sistema social. Em segundo lugar, abordá-Ia-emos
como um subsistema, funcionalmente diferenciado de um sistema
social maior. Portanto, serão os outros subsistemas de um sistema
maior que comporão a situação ou ambiente em que opera a orga-
nização. Uma organização, pois, terá de ser analisada como um
tipo especial de sistema social, ol:ganizado em torno da primazia de
interesses pela consecução de determinado tipo de meta sistêmica.
Alguns de seus aspectos especiais originar-se-ão da primazia de
metas em geral e outros da primazia de determinado tipo de
meta. Finalmente, as características da organização serão definidas
pela espécie de situação em que precisa operar, e que consistirá
nas relações que prevalecem entre ela e os outros subsistemas espe-
cializados, componentes do sistema maior do qual é parte. Este
último, poderá ser considerado - para nossos fins - como sendo
uma sociedade." 373

As idéias de Homans sobre o sistema social 374 também tiveram

muita importância para a teoria de sistemas aplicada à organiza-
ção. Para Homans, um sistema social existe num ambiente com-
posto de três partes: um meio físico (a terra, o clima, o local, etc.),
um meio cultural (as normas, os valores e os objetivos da sociedade)
e um meio tecnológico (o estágio de conhecimentos e a instrumen-
tação disponível para o sistema executar suas finalidades). O am-
biente impõe ou especifica certas atividades e interações às pessoas
envolvidas no sistema. Essas atividades e interações, por sua vez,
despertam nas pessoas certas reações e sentimentos, quer de umas
pessoas relativamente a outras, quer das pessoas em relação ao meio.
A combinação das atividades, interações e sentimentos determinados
pelo meio Homans chama de sistema externo.
m PARSONS, Talcott. Sugestões para um tratado sociol6gico da teoria de orga-
nização. In: ETZIONI, A. ed. Organizaçõ6$ complexa:!!. p. 45.
"'" Id., ibid., p. '15-6.
... HOMANS, George. The hwnan group. N. York, Harcourt, Brace and World,
1950.

126
 As atividades, interações e sentimentos são mutuamente depen-
dentes - uma modificação em qualquer dessas três variáveis pro-
duzirá alguma mudança nas outras duas; em alguns casos, a dire-
ção em que se dará a mudança pode ser especificada. Assim, quanto
mais alta a interação de duas ou mais pessoas, mais positivos serão
os sentimentos de uma para com a outra, e vice-versa. À proporção
que a interação progride novos sentimentos que não são ditados
pelo meio externo vão surgindo, assim como normas e pontos de
referência comuns, os quais por sua vez geram outras atividades
não especificadas pelo meio. Este novo padrão de atividades, inte-
rações e sentimentos constitui, ainda segundo Homans, o sistema
interno (a organização informal).

Os dois sistemas (externo e interno) são mutuamente dependen-

tes, ou seja, qualquer mudança num acarretará mudança no outro.
Uma modificação na tecnologia do trabalho, por exemplo, produ-
zirá uma modificação nos padrões de interação, a qual, por sua
vez, modificará ou mesmo destruirá temporariamente o sistema
interno. Por outro lado, se o sistema interno estabeleceu certas
normas sobre como a vida no próprio local de trabalho deva ser
organizada, poderá acarretar modiíicações na maneira por que o
trabalho é executado, na quantidade de trabalho produzida e na
sua qualidade.

Os dois sistemas e o meio também são mutuamente dependentes.

Assim como mudanças no meio produzirão mudanças na organi-
zação formal e informal do trabalho, as normas e atividades de-
senvolvidas no sistema interno irão eventualmente alterar o am-
biente físico, técnico e cultural. Por exemplo, das tentativas infor-
mais dos trabalhadores para resolver problemas relacionados com
suas tarefas poderão surgir inovações tecnológicas (mudanças no
ambiente técnico), novo layout (mudança no ambiente físico), e
novas normas sobre a natureza do contrato psicológico entre os
trabalhadores e a gerência (mudança no ambiente cultural).

O mais importante aspecto do esquema conceptual de Homans

- frisa Schein - é o reconhecimento explícito das váriaB interde-
pendências. 375
..5SCHEIN, Edgard H., Or~anizational psycholoty. p. 91-2 (o "resumo das idéi86
de Homans foi extraído deste livro).

127
 Schein também analisa o que denomina de modelo de Tavis-
tock,316 cuja concepção de sistema sociotécnico significa que toda
organização produtiva é uma combinação da tecnolo~ia (requisitos
<las tarefas a serem desempenhadas, instalações, equipamentos, etc.)
com um sistema social (um sistema de inter-relacionamento entre
os executores do trabalho). A tecnolo~ia e o sistema social estão
em interação mútua e um influi no outro,311 conclusão semelhante
senão idêntica à de Homans.
Após examinar os modelos de Tavistock (Rice e Trist), Homans,
Likert e Kahn, Schein relaciona os aspectos que uma nova defi-
nição de or~anização, em termos de teoria de sistemas, deveria
abordar:
primeiro, a organização deve ser concebida como um sistema aberto,
em constante interação com o meio, recebendo matéria-prima, pes-
:soas, energia e informações e transformando-as ou convertendo-as
em produtos e serviços que são exportados para o meio;
segundo, a organização deve ser concebida como um sistema com
objetivos ou funções múltiplos, que envolvem interações múltiplas
com o meio;
terceiro, a organização consiste de muitos subsistemas que estão
em interação dinâmica uns com os outros. Ao invés de analisar
os fenômenos organizacionais em função de comportamentos indi-
viduais, é cada vez mais importante ánalisar o comportamento de
tais subsistemas;
.quarto, tendo em vista que os subsistemas são mutuamente depen-
dentes, mudanças num deles provavelmente afetarão o comporta-
mento de outros ou dos outros;
.quinto, a organização existe num ambiente dinâmico que compre-
ende outros sistemas; por isso, o funcionamento de determinada
organização não pode ser compreendido sem consideração explícita
das demandas e limitações impostas pelo meio;
finalmente, os múltiplos elos entre a organização e seu meio tor-
nam difícil a clara especificação das fronteiras de qualquer orga-
nização. 318

311 O modelo de Taviltock se baseia na contribuição de Trist eRice, ambo.

do Tavistock lnatitute, de Londres.
~ SCHEIN, Edgar H. Op. cit. p.90-1.
3<. SCHEIN, Edgar. Op. cit., p. 95.

128
 Richard A. J ohnson, Fremont D. Kast e J ames E. Rosenzweig
em seu ensaio Systems theory and management,379 partindo dos
artigos de Ludwig von Bertalanffy, de 1951, e Kenneth Boulding,
de 1956, fizeram a transposição, para o estudo da administração,
da teoria geral de sistemas, segundo a qual sistema "é um todo
organizado ou complexo, uma função ou combinação de coisas ou
partes formando um todo complexo ou unitário". Pode-se, assim,
tratar tanto de sistema orográfico, sistema fluvial, sistema solar
etc., como de sistema administrativo.

Johnson, Kast e Rosenzweig chamam atenção para Darwin e

Keynes, cujas teorias evolucionista e econômica, respectivamente,
causaram grande impacto sobre o pensamento humano, porque fo-
ram capazes de conceituar inter-relações de fenômenos complexos
e integrá-los num todo sistêmico.

No campo da administração, como em outras áreas, tem-se dado

atenção cada vez maior aos sistemas globais como pontos de refe-
rência para análise. O ponto de vista dos autores recém-citados é
o da utilidade do processo para a administração. Segundo eles, o
administrador poderá perder de vista os objetivos gerais e amplos
da sua empresa e o seu papel em sistemas ainda maiores, enquanto
sua atenção estiver voltada para funções particulares em áreas
especializadas. 380

Comentam os mesmos autores que Ludwig von Bertalanffy

enfatizou a parte da teoria geral de sistemas por ele chamada de
sistemas abertos. A base do seu conceito é que um organismo vivo
não é um conglomerado de elementos isolados e sim um sistema
definido, com organização e globalidade. Um organismo é um sis-
tema aberto que mantém um estado constante enquanto a matéria
e a energia que nele penetram continuam a se transfonLlar. O
organismo sofre influêncÍét do ambiente e o influencia, e nesse am-
biente atinge um estado de equilíbrio dinâmico. 381
Para os autores esta descrição de sistema aplica-se perfeitamente
à empresa, que é um sistema semelhante ao homem, tendo inte-
:r.. JOHNSON, R. A., KAsT, F. D. 85 ROSENZWEIG, J. E. Systems theory and
management. Manaflement Science, 10 (2) :367-84. As idéias centrais deste en-
saio estão também no livro dos mesmos autores, The theory and rnanaJlement
01 systems. N. York, McGraw-Hill, 1963 .
..., Id., ibid., p. 368.
Id., ibid., p. 371.

129
ração com o ambiente - cliente, competidores, sindicatos, forne-
cedores, governo e muitos outros órgãos. Ademais, é um sistema
de partes inter-relacionadas que operam em conjunto para a con-
secução de certo número de objetivos, sejam próprios ou dos par-
ticipantes. 382

Prosseguem os mesmos autores, e aqui está uma das idéias cen-

trais da teoria de sistemas aplicada à organização, dizendú que,
nesse sentido, uma organização é uma estrutura automantenedora
com poder de reprodução. Tal análise sugere o tipo de esquema
útil como uma teoria de sistemas para a empresa - e que se
formula como um sistema de sistemas que pode concentrar-se nos
pontos certos da organização para decisões racionais, tanto do ponto
de vista do indivíduo quanto da organização. 383

A seguir, chamam os autores atenção para o conceito de "<!m-

presa como sistema social", decorrente basicamente dos trabalhos
de Talcott Parsons, já citado anteriormente,884 e comentam que a
escola de sistema social considera a gerência como um sistema de
:nter-r~!ações culturais. Fundado na Sociologia, o conceito de sis-
tema social envolve o reconhecimento da or~anização formal e
informal dentro de um sistema global integrado. 385 Além disso,
reconhece-se que a empresa ou organização é sujeit,a a pressões
do ambiente cultural externo. Na verdade, o sistema empresarial é
parte de um sistema ambiencial maior. 386

Ainda Johnson, Kast e Rosenzweig afirmam que SImples modelos

de maximização do comportamento já não mais satisfazem no que
se refere à análise das empresas. A ênfase atual - o ensaio citado
é de 1964 - se desenvolve em tomo do "processo decisório" como
principal foco de atenção, estabelecendo ligações entre sistemas
de comunicação, estrutura organizacional, questões de crescimento

lU Id., ibid.
- Id., ibid.
... V. notas de rodapé n. •• 367 e 368.
- V. aqui, ezatamente o estruturalismo de Etzioni (em especial, notas de
rodapé n.·· 301 e 302).
- JORNSON, R. A. t KAST, F. D. 15 RosENZWItlG, J. E. Op. cit.. p. 371.

130
(entropia e/ou homeostasia) 387 e questões de incerteza. Este en-
foque leva em consideração os modelos mais complexos de com-
portamento administrativo e deve conduzir a sistemas mais abran-
gentes que propiciem o esquema em que se enquadrem os resulta-
dos das pesquisas especializadas dos cientistas da administração. 388

Para esses autores, os sistemas a serem enfatizados no futuro serão

formulados a partir de projetos e programas, e a autoridade estará
com os administradores cuja influência venha a atravessar as li-
nhas departamentais tradicionais. 389 Apresentam os seguintes sub-
sistemas-chave que deverão compor o sistema total de informação
e decisão e operar num sistema ambiencial dinâmico sujeito a
rápida mudança:
1. subsistema sensor, idealizado para medir mudanças dentro do
sistema e em relação ao ambiente;
2. subsistema de processamento de informações, tais como conta-
bilidade ou sistema de processamento de dados;
3. subsistema decisório, que recebe informações e produz planos
e indicações para planejamento;
4. sub~istema de processamento, que utiliza informações, energia
e materiais para cumprir certas tarefas;
5. componentes de controle; que asseguram concordância entre
processamento e planejamento (feedback controI);
lIB1Entropia: termo de física, introduzido por Clausius. Medida do grau em
que a energia total de um sistema termodinâmico é uniformemente distribuída
e deixa, portanto, de ser aproveitável para conversão em trabalho (Enciclo-
pédia Britânica). Katz e Kahn conceituam "o processo entrópico como uma
lei universal da natureza segundo a qual todas as formas de organização se
movem em direção à desorganização ou morte" ( op. cit., p. 21 ) . Kast e
Rosenzweig definem entropia como a tendência de um sistema fechado para
um estado caótico em que não há mais potencialidade para transformação
energética ou trabalho (op. cit., p. 119).
Homeostasia: termo proposto por W. Cannon para indicar a estabilidade
do estado corporal nos seres Buperiores (Dicionário Etimológico Prosódico
da Língua Portuguesa, de Silveira Bueno). Um estado relativamente inalte-
rável de equilíbrio, ou uma tendência a esse estado, entre os difere~tes e
interdependentes elementos e subsistemas de um organismo (Webster's Diction-
ary). Para Kast e Rosenzweig, homeostasia é um estado de equilíbrio dinâ-
mico, de contínuo ajustamento da organização às forças internas e ambienciais
(op. cit., p: 125).
- Id., ibid., p. 372.
- Id., ibid., p. 372.

131
 6. memona ou subsistema de estocagem de informações, sob a
forma de registros, manuais, normas, programas de compu-
tadores, etc.

Depois de examinar o impacto do conceito de sistemas sobre

planejamento, organização, controle e comunicações, concluem esses
autores dizendo que os administradores são chamados a converter
desordenadamente recursos humanos, mecânicos e financeiros em
empresa útil e eficaz, e asseveram:

"Administrar é, essencialmente, o processo de integrar esses re-

cursos desagregados num sistema global de realização objetiva. O
conceito de sistema não é livro de receitas culinárias capaz de asse-
gurar o sucesso à empresa. As funções básicas são planejamento,
organização, controle e comunicação. Cada uma delas pode ser rea-
lizada com cu sem ênfase no conceito de sistema. Argumentamos,
porém, que podem ser melhor realizadas à luz do conceito de sis-
tema. Ademais, pode haver uma mudança substancial de ênfase
para todo o processo administrativo se essas funções forem desem-
penhadas à luz do sistema global e não como entidades isoladas." 890

James D. Thompson define com muita clareza o enfoque da teo-

ria de sistemas aplicada ao estudo da organização. Se - diz
Thompson - em vez de presumir que o sistema seja fechado,
como o faziam os criadores da teoria da organização formal 391
admitirmos que ele contenha mais variáveis do que possamos per-
ceber em determinado momento, ou que algumas variáveis estejam
sujeitas a influências que não possamos controlar ou prever, então
precisaremos recorrer a uma lógica de diferente tipo; poderemos,
se o desejarmos, aceitar que o sistema seja determinado pela
natureza,. mas teremos de admitir que, sendo incompleta nossa
compreensão, estaremos inevitavelmente sujeitos a surpresas ou à
intromissão da incerteza. Assim concebida, a organização é encarada
como um conjunto de partes interdependentes que formam um todo
porque cada uma contribui algo e recebe algo do todo, o qual, por
sua vez, é interdependente do ambiente maior em que se situa.
O sistema tem por objetivo a sua sobrevivência, e as partes e seu
inter-relacionamento são, presumivelmente, determinados por um
processo evolutivo. Sabe-se que haverá disfunções, mas, ao mesmo
tempo, que a parte responsável por qualquer disfunção procurará
100 Id., ibid., p. 383 .
.., V. citação do próprio Thompson (nota de rodapé n.O 294).

132
ajustar-se para o fim de produzir uma contribuição positiva, ou
desligar-se-á do todo - se nenhuma dessas duas hipóteses ocorrer,
o sistema degenerará. Vital para o enfoque de sistema natural é o
conceito de homeostasia ou auto-estabilização, que espontânea mente
governa as relações entre as partes e atividades, desse modo man-
tendo a viabildade do sistema face a forças adversas provenientes
do meio. 392

Thompson chama atenção para o fato de que o estudo da orga-

nização informal constitui um exemplo de pesquisa em organiza-
ção sob o enfoque do sistema aberto. Nesse estudo a atenção é
fixada em variáveis que não estão incluídas em nenhum dos mo-
delos racionais (sentimentos, cliques, controles sociais através de
normas informais, status e luta por status, etc.). Os estudiosos da
organização informal encaram essas variáveis não como desvios
aleatórios ou erros, mas como reações visando ao processo adapta-
tivo de seres humanos face a situações - problemas (Roethlisber-
ger & Dixon, 1939). Nesse enfoque a organização informal é um
desenvolvimento espontâneo e funcional, uma necessidade mesmo
das organizações complexas, que permite ao sistema adaptar-se e
sobreviver.

Também nos trabalhos de Barnard e Selznick se nota - continua

Thompson - um enfoque de sistema aberto: encaram eles a orga-
nização como uma unidade em interação com o meio, donde as
organizações não são entidades autônomas - os melhores planos
gerenciais têm algumas conseqüências imprevistas e são condicio-
nados ou até mesmo comprometidos no seu sucesso por outras uni-
dades sociais, outras organizações complexas, públicas ou privadas,
das quais aquela é dependente. 393

A literatura sobre organização se enquadra, na sua maior parte,

numa dessas duas categorias, cada uma tendendo a ignorar outra
ou - o que é pior - negando a relevância da outra. A lógica de
uma parece incompatível com a da outra, pois uma evita a incer-
teza para obter determinação, enquanto a outra presume incerteza
e indeterminação. Entretanto, na realidade os fenômenos objeto de
cada um não podem ser contestados - o que pode ser discutido
são as explicações que cada uma dá para esses fenômenos. 394
IH THOMPSON, lamas, D. Op. cit., p. 6-7.
8U8 THOMPSON, James, D. Op. cit., p. 7.
~ Id., ibid., p. 7-8.

133
 Não resta dúvida de que o modelo racional (fechado) dirige
nossa atenção para importantes fenômenos, para importantes ver-
dades que o modelo natural (aberto) tende a ignorar, mas o oposto
é igualmente verdadeiro -- o modelo racional tende a ignorar fe-
nômenos que o modelo natural enfatiza. Cada um encerra alguma
verdade, mas nenhum deles, por si só, possibilita uma compreensão
adequada das organizações complexas. 395

Em suma - finaliza Thompson - a maioria de nossas convic-

ções sobre as organizações complexas segue uma de duas estraté-
gias distintas. A estratégia do sistema fechado visa à obtenção de
certeza, incorporando apenas as variáveis positivamente associadas
com a consecução dos objetivos, que ficam sujeitos a uma rede de
controle monolítico. A estratégia do sistema aberto desloca a
atenção da consecução de objetivos para a so.brevivência, e admite
a incerteza por reconhecer a interdependência da organização com
o meio. Mais recentemente, começa-se a conceber a organização
como um sistema aberto, indeterminado. e face à incerteza, mas
sujeito a critérios de racionalidade e, portanto, necessidade de
certeza. Dentro dessa concepção, o problema central das organiza-
ções complexas consiste em saber lidar com a incerteza. Sugere
Thompson que as organizações se preparem para enfrentar a in-
certeza criando alguns setores destinados especlficamente a esse
fim, e especializando outros setores para operar em condições de
certeza ou quase certeza. Neste caso, a articulação dos setores espe-
cializados seria extremamente importante. 396

Para William G. Scott, os sistemas devem ser analisados pri-

mordialmente sob os seguintes aspectos: as partes (ou peças) que
os compõem, a interação dessas partes ou peças, os procesos vin-
culadores dessas partes ou peças e os objetivos perseguidos pelo
sistema.
A primeira parte (ou peça) básica do sistema é o indivíduo, a
segunda a organização formal, a terceira a organização informal,
a quarta a configuração do status e dos papéis e a quinta o ambiente
físico. Essas partes se entrelaçam, constituindo o si.,tema organi-
zacional.
A teoria dos papéis dedica-se a certos tipos de processos de in-
teração sistêmica. Três outros processos vinculadores parecem ser
aas Id., ibid., p. 8.
sue Id., ibíd., p. 13.

134
comuns aos sistemas humanos de comportamento organizado:
comunicações, equilíbrio e tomada de decisões. O sistema como 'lm
todo esforça-se para atingir certos objetivos, [l saber: estabilidade,
crescimento e interação, quer cada um isoladamente, quer uma
combinação de dois ou três.:197

Sobre as "atividades vinculadoras" (processo) acrescenta Scott

que tanto as comunicações como o processo decisório funcionam
dentro de uma estrutura com a configuração de uma rede, que
apresenta muito pouca semelhança com a estrutura formal da orga-
nização. Na verdade, a comunicação pode caminhar até os centros
de decisão através de rotas que ignoram os canais oficiais de comu-
nicações ou mesmo a eles se opõem. Também pode acontecer que
se tomem decisões - ou seja, que se decida - em pontos da orga-
nização que tenham pequena relação com a autoridade formal ofi-
cialmente atribuída ac detentor de uma determinada posição.
Ligado a este complexo sistema de transações e inter-relaciona-
mentos funciona "o processo de equilíbrio administrativo", que pro-
cura manter estabilidade entre as partes do sistema. Conclui Scott,
ressaltando que encarar os processos vinculadores sob a concepção
de "rede" não é admitir anarquia ou introduzir o caos na organização.
Significa. simplesmente reconhecer que as grandes organizações
podem ter outras dimensões (camadas organizacionais), além das
reconhecidas pela teoria clássica. 3118

A teoria do sistema aberto permite, segundo D. Katz e Robert L.

Kahn, amplitude sem supersimplificação. É uma teoria que enfatiza,
através da premissa básica de entropia, a dependência de qualquer
organização para com o meio. 3119

Por outro lado, salientam Katz e Kahn que, sob certos aspectos,
a teoria do sistema aberto não é propriamente urna teoria, visto
como não apresenta seqüências específicas de causa e efeito, não
formula hipóteses, comprovando-as experimentalmente - como
seria necessário para obterem-se os elementos básicos de uma teoria.
"'" SCO'IT, W. G. Organization theory: an overview and appraisal. In:
KNUDSON, Harry. ed. Management oi human resources. p. 89-100; e Scott, W. G.
Organization theory: a behavioral tanalysis lor management. p. 124-5.
.... SCOTT, W. G. Organization theory: a behavioral analysis lor management.
p. 127. Chama-se a atenção do leitor para o uso, por Scott, do termo "Camadas
organizacionais" (organizational overlays) criado por Pfiffner e Sherwood
(v, nota de rodapé n.O 251).
... KATZ, D. 85 KAHN, R. L. The social psychology oi organization. p. 13.

135
Para eles, procura-se, através da teoria do sistema aberto, elaborar
uma moldura, espécie de meta-teoria, um modelo no mais amplo
sentido desse termo tão usado. A teoria do sistema aberto consiste
num determinado tipo de enfoque, numa linguagem conceptual
necessária à compreensão e descrição de muitas espécies e níveis de
fenômenos. É utilizada para descrever e explicar o comportamento
de organismos vivos e de combinações de organismos, assim como
é aplicável a qualquer processo dinâmico que se repete, a qualquer
seqüência de acontecimentos que obedece a determinados padrões. 400
Ainda os mesmos autores ressaltam que todos os sistemas abertos
envolvem o fluxo de energia que vem do ambiente, atravessa o
sistema e retorna ao ambiente. Ainda mais: eles envolvem não
somente um fluxo de energia, mas uma transformação dessa ener-
gia, uma alteração de forma energética cuja natureza exata constitui
uma definição do próprio sistema. 401
Completando, logo a seguir, seu pensamento, acrescentam que o
funcionamento de qualquer sistema aberto compreende cicIos con-
tínuos de "indutos", "transformação" e "produtos". Desses três pro-
cessos sistêmicos básicos, os "indutos" e os "produtos" são transa-
ções que envolvem o sistema e alguns setores do meio; já a "trans-
formação" é um processo contido dentro do próprio sistema. 402
Na discussão sobre as propriedades dos sistemas abertos, Katz
e Kahn lançam mais um pouco de luz sobre a conceituação desse
termo tão complexo, "estrutura". Comentam esses autores que, em-
bora para as organizações humanas assim como para os outros sis-
temas abertos, os processos sistêmicos básicos sejam energéticos e
compreendam o fluxo, a transformação e o intercâmbio de energia,
as organizações humanas têm propriedades singulares, que as distin-
guem das demais categorias de sistemas abertos. Talvez a mais fun-
damental dessas propriedades seja a ausência de "estrutura" no
sentido usual do termo: estrutura identificável anatômicamente,
observável tanto em movimento quanto em estado de inércia e que,
quando em movimento, gera e desempenha atividades que com-
preendem a função sistêmica. As organizações carecem de "estrutura"
nesse sentido, mas nem por isso deixam de ser estruturadas. Não
são simples agregados informes de indivíduos empenhados na criação
de combinações de acontecimentos. 403
.00 Id., ibid., p. 452.
to1 Id., ibid., p. 453.
"'" N. A. T ransformation (or through put). no original.
603 KATZ, D. 85 KAHN, R. L. Op. cit., p. 453-4.

136
 Katz e Kahn acreditam que, embora cada organização humana
tenha aspectos próprios e singulares, se as gruparmos de acordo
com o .qúe der..ominam "funções genotípicas," poderemos chegar a
algumas generalizações. Por "funções genotípicas" entendem aqueles
autores "o tipo de atividade na qual a organização está envolvida
como subsistema da sociedade de que faz parte". Também consi-
deram importante o que chamam de "fatores de segunda ordem"
- para contrastar com as "funções genotípicas", que seriam "fato-
res de primeira ordem". Por "fatores de segunda ordem" se enten-
deriam as dimensões organizacionais relativas à estrutura específica
da organização, suas transações com o meio e suas transações.
internas. 404

Classificadas de acordo com as "funções genotípicas", as organi-

zações humanas se enquadrariam nas seguintes categorias:

a) organizações produtivas ou econômicas, cujo objetivo é a cria-

ção de riqueza, a manufatura de bens, .a prestação de serviços~
etc.; ex.: os estabelecimentos agrícolas e industriais de toda
ordem;

b) organizações de manutenção, tendo por objetivo a socialização.

dos indivíduos para seus papéis nas demais organizações e na
sociedade em geral; ex.: a escola, a igreja;

c) organizações adaptativas, que criam o conhecimento, desenvol-

vem e testam a teoria; ex: as universidades, os centros de
pesquisas; e finalmente;

d) as organizações destinadas à função política ou administrativa~

objetivando a adjudicação, coordenação e controle de recursos,.
inclusive humanos, e de subsistemas. No ápice dessas or~ani­
zações estaria o Estado em níveis variados desta categoria
teríamos os grupos de pressão, ou sindicatos; também nela
estariam os estabelecimentos penais que, considerados sob o·
prisma do seu objetivo a longo prazo - a recuperação ou
reabilitação - seriam parte do grupo de manutenção ou socia-
lização. 4011 Isto serviria para salientar que uma organização.
pode pertencer simultâneamente a mais de uma categoria.

... Id., ibid. A typolollY 01 or8ani•• tion& p. 110-11.

MJI Id., ibid., p. 111-13.

137
 Consideradas do ponto de vista dos "fatores de segunda ordem",
as organizações humanas - ainda segundo Katz e Kahn - podem
distinguir-se conforme:

a) a natureza do produto;

b) os processos adotados para assegurar-se a manutenção do in-

duto de elemento humano;

c) a natureza da estrutura burocrática; e

d) o tipo de equilíbrio do sistema. 406

Assim, conjugados os dois esquemas, o dos "fatores de primeira

ordem" com o dos "fatores de segunda", acreditam Katz e Kahn
que os grupamentos daí resultantes facilitariam a comparação das
analogias e diferenças das respectivas organizações, contribuindo,
portanto, para a identüicação de pádrões comuns a cada grupo.
Para Joan Woodward afigura-se muito importante que virtual·
mente todas as correntes da teoria contemporânea de organização
se tenham voltado para o estudo de sistemas. Assim, quer a aborda·
gem seja basicamente matemática, quer seja psicológica, sociológica
ou econômica, o ponto de partida é a identificação de um sistema e
as indagações subseqüentes são praticamente as mesmas: quais são
os objetivos e as partes estratégicas do sistema sob exame e como
se inter·relacionam e se mostram interdependentes essas partes? Dai
resulta o início de uma linguagem comum para todos esses dife.
rentes cientistas.

Não se deve, porém, deduzir - alerta Joan Woodward - que

esses cientistas tenham conceitos em comum. A idéia de uma
teoria geral de sistemas ganha popularidade, tenta-se desenvolver
uma ciência universal mediante a utilização de elementos organi.
zacionais encontrados em todos os sistemas como sua estrutura
conceptual, mas é perigoso concluir que elementos organizacionais
encontrados em sistemas de diferentes níveis sejam da mesma na·
tureza ou operem da mesma maneira. É impossível ter certeza do
ponto até o qual a analogia possa ter cabimento e é duvidoso que
a descrição de um sistema social em termos cibernéticos possa,
no presente estágio de conhecimento, levar à melhor compreensão
desse sistema. 407
fU8 Id., ibid., p. 115-28.
4UT WOODWARD, J. Op. cit., p. 251-2.

138
 Scott pensa de maneira semelhante a Woodward quando afirma
que muita luz poderia ser lançada no estudo dos sistemas sociais
se elementos estruturalmente análogos pudessem ser enccntrados
nos tipos mais simples de sistemas. Por exemplo, sistemas ciberné-
ticos têm características similares ao feedback, à regulagem e ao
controle das organizações humanas. Assim, alguns aspectos de mo-
delos cibernéticos poderiam ser generalizados para as organizações
humanas. Perigo considerável, porém, - alerta-nos Scott - de-
corre de analogias impropriamente estabelecidas. Semelhanças su-
perficiais se notam entre formas mais simples de sistemas e sis-
temas sociais. Para que as analogias porventura encontradas te-
nham utilidade e validade, precisam exibir similaridades estruturais
inerentes ou princípios organizacionais implicitamente idênticos. ·I"~
Por outro lado, deve ficar bem claro, como lembram Lawrence
e Larsch, que a analogia entre um sistema biológico e uma orga-
nização não é completa, pois esta tem uma vital propriedade de
que aquele não dispõe: é morfogênica, isto é, tem a cap~cidade de
mudar sua própria forma e estrutura. ·IO~
Kast e Rosenzweig vêem a organização simultâneamente como
um sistema aberto, em interação com o meio e como um sistema
sociotécnico, estruturado. Vários subsistemas compõem este modelo
de organização: o subsistema de objetivos e valores, que norteia o
conjunto; o subsistema tecnológico, que é moldado pela especializa-
ção de conhecimentos e habilidades necessários, pelos tipos de ma-
quinaria e equipamento, e pelas instalações; o subsistema psicos-
social, que compreende as interações, expectativas, aspirações e
valores d0$ membrcs da organização; o subsistema da estrutura, que
trata da maneira pela qual as tarefas a .desempenhar se agrupam
em unidades e são coordenadas, assim como dos padrões de auto-
ridade e comunicações e do fluxo do trabalho; e finalmente, o
subsistema gerencial, que se desdobra em três aspecto;;: o técnico,
quando cuida do desempenho das tarefas; o institucion."tl, que rela-
ciona as atividades da organização com o meio e o org.:mizacional,
em que integra os aspectos técnico e institucional. 410
SCOTT, W. G. Organiza/ion theory, a behavioral analysis lor management.
p. 22.
WJ LAWRENCE, P. R. & LARSCH, J. W. Developíng organizatíons: diagnosis
and action, Mass., Addison - Wesley Publishing Co., 1969. p. 10.
<lO KAST & ROSENZWEIG. Organization and management - a systems approach,
p. 120-137. O subsistema gerencial reflete concepções de T. C. Parsons, como
salientam Kast e Rosenzweig, referindo-se ao livro deste ~utor Structure and
process in modem societies. N. York. 1960. p. 60-6.

139
 Neste modelo, o subsistema gerencial funciona por intermédio dos
processos informativo e decisório. A informação é a matéria prima
da decisão. 411 Daí a crescente importância da tecnologia da in-
formação, de que adiante se tratará mais minuciosamente.

o modelo de Kast e Rosenzweig aceita integralmente as idéias de

Leavitt, segundo as quais se podem encarar as organizações indus-
triais como sistemas complexos, em que há pelo menos quatro
tipos de variáveis interagindo: variáveis relativas às tarefas a se-
rem desempenhadas, variáveis estruturais, variáveis tecnoló~icas e
variáveis humanas. 412

11.2 CONTRIBUIÇAO DAS CI~NClAS GeRENCIAIS ou DA GESTÃO

(MANAGEMENT SCIENCES)

A teorização da inte~ração sistêmica aplicada às organizações

desenvolve-se, de um lado, na linha dos cientistas do comporta-
mento como os citados até agora - Parsons, Johnson, Katz e Kahn,
Kast e Rosenzweig, Scott, etc. De outro lado, um outro tipo de
cientista vem trazendo considerável apoio não só a essa teorização
como a sua operacionalização. Interessam-se eles, na linguagem de
Kast e Rosenzweig, pelas "ciências gerenciais",413 enfoque que co-
meçou a se desenvolver a partir do fim da segunda guerra mundial
com contribuições da economia, da engenharia industrial, da ma-
temática, da estatística, da cibernética em geral e da informática
em particular.

Para Kast e Rosenzweig as "ciências gerenciais" podem ser con-

sideradas uma nova modalidade da "organização científica", ou seja,
um neotaylorismo, que se distingue de seu predecessor especial-
mente por se preocupar com a organização como um sistema téc-
nico-econêmico. Focaliza o administrador como um agente decisório
e utiliza análise sistemática, assim como métodos quantitativos para
optimizar o desempenho com determinados fins. Procura estabelecer
modelos normativos do comportamento gerencial e organizacional
para maximizar eficiência. 414
ru Id. ibid., p. 359-370.
.u LEAVITT, Harold J. Applied organizational change in industry. In: MARCH,
James D. Handbook 01 orllBnizations. p. 144-170.
&Ia KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 85.
Q' Id., ibid., p. 96 .. 7.

140
 Embora as "ciências gerenciais" sejam um conglomerado de in-
teresses e enfoques, escrevem mais adiante Kast e Rosenzweig, há
conceitos-chave que permeiam todas elas, no que se refere a sua
aplicação ao conhecimento das organizações:
a) ênfase na metodologia científica;
b) abordagem sistemática na procura de soluções;
c) construção de modelos matemáticos;
d) quantificação e utilização de processos matemáticos e esta-
tísticos;
e) preocupação com os aspectos técnico-científicos ao invés de
psicossociais;
f) utilização de computadores;
g) ênfase no enfoque sistêmico;
h) procura de decisões optimais sob uma estratégia de sistema
fechado;
i) tendência para modelos normativos ao invés de modelos des-
critivos. 415

Kast e Rcsenzweig comentam ainda que as "ciências gerenciais"

transcedem a simples pesquisa operacional, pois que, embora haja
muitas versões do que seja pesquisa operacional, pode-se dizer que
há um consenso de opiniões sobre quais sejam as fases de um
projeto de pesquisa operacional, a saber:
a) formulação do problema;
b) construção de modelo matemático para representação do sis-
tema em exame;
c) inferência (dedução) de uma solução através do modelo;
d) teste do modelo e da solução dele derivada;
e) estabelecimento de controles sobre a situação;
f) implementação da solução.
na Id., ibid., p. 98-9.

141
 Comparando a metodologia da pesquisa operacional com a da
"organização científica" (taylorismo), Kast e Rosenzweig salientam
que, nesta, eram os próprios gerentes e engenheiros industriais que
aplicavam métodos científicos à solução de problemas ao nível
da execução; na pesquisa operacional, matemáticos, físicos, estatís-
ticos, economistas e outros cientistas contribuem com seu conheci-
mento para a solução dos problemas gerenciais. 416

Para as "ciências gerenciais" é, evidentemente, de extrema rele-

vância a obtenção e o processamento da informação, hoje extre-
mamente facilitados pela cibernética. É que, conforme assinala
Benedicto Silva, as tarefas de selecionar, reunir, indexar, guardar,
condensar, analisar, avaliar, recuperar, produzir, reproduzir e prestar
informações hoje são suscetíveis de processamento automático
mecanizado ou eletrônico. Para rotular essa nova conquista da
ciência e da tecnologia, o francês Philippe Dreyfus, diretor do
Centre D'Analyse et de Programmation, de Paris, cunhou o neolo-
gismo informática 417 (informatique) , que parece estar granjeando
a preferência dos interessados.

Continuando, diz Benedicto Silva, a diferença - se existe alguma

- entre os rótulos ciência da informação e informática é a seguinte:
o processamento de informações pode ser mecanizado ou eletrônico.
No primeiro caso, com o emprego de mecanismos complexos, em-
bora menos do que os computadores. No segundo, a informação é
computarizada, o que pressupõe, necessariamente, o emprego de
computadores eletrônicos. 418

Ainda Benedicto Silva esclarece a conceituação, em linguagem

profissional, de documentação, informação e comunicação. Do-
cumento é sempre algo corpóreo, em que foi fixada ou gravada
uma noção, idéia ou mensagem. Logo, documentação é o ato ou
efeito de reunir, indexar, conservar e distribuir quaisquer espécie
de documentos. Informação é a noção, idéia ou mensagem contida
num documento. A informação é sempre incorpórea; por isso foi

<l6 Id., ibid., p. 100.

m Na definição de Philippe Dreyfus, informática é a "science du traitement
automatique et rationnel (Iiée à la niise en oeuvre de calculateurs életroniques,
ordinateurs ou systinnes informatiques) de l'information considérée comme 1e
support des connaissances et des communications".
418 SILVA, Benedicto. Ciência da informação e informática. InlorrrJativo, Rio,
F.G.V.,l (5):17, maio 1969.

142
definida como "matéria-prima abstrata". A informação organizada
funciona como base do conhecimento e da ação. Comunicação é
o ato ou efeito de transmitir fisicamente, de um ponto a outro
- geralmente de um indivíduo a outro - a informação contida
num documento, ou numa coleção de documentos. A documenta-
ção, a informação e comunicação representam os instrumentos
desenvolvidos pelo homem para assegurar a si próprio um movi-
mento escalonar sem fim, em busca da expansão da cultura, da
criação da ciência e da acumulação da experiência. 419

Leavitt e Whistler, no seu profético ensaio Management in the

1980's utilizam o termo "tecnologia da informação", de sentido
ainda mais amplo do que informática, que seria apenas uma das
três partes inter-relacionadas, constituintes daquela tecnologia. Assim
é que para Leavitt e Whistler a tecnologia da informação compre-
ende três partes: na primeira temos as técnicas para processamento
rápido de grande volume de dados, sintetizadas no computador de
alta velocidade (em suina, a informática de Dreyfus); a segunda
consiste na aplicação ao processo decisório de métodos estatísticos
e matemáticos, de técnicas tais como programação matemática e
metodologias semelhantes à pesquisa operacional; e a terceira, ainda
distante (à época do ensaio de Leavitt e Whistler; hoje, não mais)
visa à simulação de concepções da mais alta ordem através dos
programas de computação. 420

Segundo os autores, a "tecnologia da informação" estaria fadada

a exercer seu maior impacto nos escalões superiores e intermediá-
rios da administração, levando, em muitos casos, a conclusões opos-
tas às ditadas pela filosofia popular da administração partici-
pativa. 421

A previsão acima parece ter-se confirmado, porquanto grande

parte das organizações dos países .desenvolvidos caminham a largos
passos para a utilização máxima do computador na solução dos
problemas que antes demandavam todo o engenho e arte dos en-
carregados de planejamento e programação das atividades rotinei-
ras do serviço.
,,. Sn.VA, Benedicto. Documentação, informação, comunicação. InJormativo,
Rio, F.O.V., 1 (9): 3, set. 1969 .
.., LEAVITT, Harold J., WHlSTI.ER, Thomas L. Management in the 1980's.
Harvard BusineSB Revit1W, 36 (6): 41. nov./dez. 1958.
... Id., ibid.

143
 É bem verdade que persiste a necessidade de atribuir a alguém a
responsabilidade pela "alimentação" do computador. Não o nega-
vam os autores do artigo, apenas vaticinavam - e a experiência o
comprova - que essa tarefa seria subtraída aos chefes para ser
entregue a especialistas que eles chamaram de "pesquisadores ope-·
racionais" ou, talvez, "analistas organizacionais".422 Em contrapar-
tida, segundo os mesmos autores, ocorreria uma reorganização radi-
cal dos níveis intermediários de direção, com a diminuição de status
e remuneração de alguns cargos, face à redução das exigências
quanto a autonomia e qualificações, e a elevação de outros para
o nível da cúpula. 423
A tecnologia da informação recebe contribuição de vários setores
do conhecimento humano, desde os sociólogos até os engenheiros,
estes através de suas teorias de cibernética e da teoria da infor-
mação. 424 Dos economistas matemáticos a nova teoria encampou
a teoria dos jogos, um meio de ordenar e permitir a análise de
estratégia e tática em jogos do tipo de "pensamento" puramente
competitivo. 425
A contribuição da pesquisa operacional é também manifesta para
a tecnologia .da informação, e a psicologia social colaborou com
idéias sobre estrutura de comunicações em grupos, bem como idéias
acerca dos processos de concepção e solução de problemas. 426 Em
todos estes aspectos aqui considerados há um ponto comum, qual
seja a preocupação com a manipulação sistemática de informações
afetando indivíduos, grupos ou máquinas. 427
Leavitt e Whistler comentam que um estudo comparativo das
várias teorias de organização, a partir do taylorismo, mostra-nos
que o enfoque "científico", concentrado no operário, e o "partici-
pativo", visando à administração intermediária, continuam em vigor,
embora já se comece a indagar o que acontecerá daqui por diante.
A nova tecnologia da informação, parece, acarreta implicações tanto
sobre a administração intermediária quanto sobre a alta adminis-
tração. 428

"" Id., ibid.

''''' Id., ibid., p. 42.
'''' Id., ibid.
,,. Id., ibid .
...,., Id., ibid.
Id., ibid.
UM
Id., ibid.

144
 George B. Strother salienta que a economia, também (como a
escola da dinâmica de grupo, antes dela), vem tendendo cada vez
mais a considerar a organização de dentro, e não somente em de-
corrência do mercado e do fluxo da riqueza. Esses economistas,
interessados no comportamento do homem dentro da organização,
tendem a seguir as pegadas de Von Neumann e Morganstem
(1944). Motivados pelo descontentamento com o tratamento ma-
temático do comportamento econômico, procuraram uma nova base
matemática para tratar a racionalidade em situações que deman-
dam decisões estratégicas. Além disso, estavam preocupados com
as implicações finais que, a seu ver, o seu enfoque podia ter para
a teoria social em geral. Achavam que a teoria matemática de
jogos ganhava em plausibilidade pela correspondência que existe
entre seus conceitos e os das organizações sociais. Sem alegar re-
sultados extravagantes para sua teoria, estavam preocupados em
dar uma nova direção à teoria matemática no que se refere a
fenômenos sociais, direção essa que presumivelmente se afastaria
dos padrões atuais da física matemática. E isso veio a verificar-se,
com a emergência de modelos matemáticos cuja construção cons-
titui nova fonte de ocupação para os teóricos sociais. 429

o gênio de Herbert Simon novamente se manifesta neste enfoque.

Após ter sido um dos pioneiros na aplicação das ciências do com-
portamento à teoria de organização, conforme assinalado anterior-
mente, seu interesse pela quantificação o faz hoje mais propria-
mente um membro do grupo das ciências ~erenciais. Desde seu
livro A capacidade de decisão e de liderança 430 que se acentuava
sua inclinação pelo uso da matemática, esboçado em Teoria das
or~anizações e bem nítido em seus escritos posteriores. 481

... STROTIfER, George B. In: LEAVI1T, H. J. Op. cit., P. 14-5.

,.. Publicado em português pela Editora Fundo de Cultura em 1963. (edição
original, em inglês, de 1960) .
.., a) SIMON, Herbert. The new science 01 management decisiotL N. York,
Harper and Row, 1960. 50 p.
b) SIMON, Herbert, ANDO, Albert & FISHER, F. M. EsSlC}'s on the etructur8
01 social science modela. M. I. T ., 1963. p. 172.
c) SIMON, Herbert. The shape 01 automation lor men and managetnent.
N. York, Harper and Row, 1965. 111 p.

145
da organização. Esta afirmação, inspirada na experiência norte-ame-
ricana, pode ser considerada válida também em nosso meio.
Um dos maiores atrativos que a teoria da organização formal
oferecia e ainda oferece (e talvez aqui esteja o segrêdo de sua
resistência às mais duras críticas) é sua fácil aplicabilidade. Por
isso mesmo que prescreve, pode ser aplicada, embora nem sempre
com propriedade, a qualquer contexto organizacional.
Mas não é somente pela sua fácil aplicabilidade que perdura a
teoria da or~anização formal. 2 que, por um lado, conforme escre-
vem Kast e Rosenzweig, muitas das idéias e concepções originadas
por essa teoria são úteis para uma primeira abordagem da matéria.
Se o estudioso da organização não deve aceitar tais concepções e
idéias sem uma avaliação crítica, nem por isso cabe rejeitá-las em
princípio. A moderna teoria de organização provém de muitas fon-
tes e a teoria tradicional fornece importantes elos. 434
Por outro lado, como comenta Scott, embora as ciências do
comportamento tenham trazido à luz considerável documentação de-
sautorando a teoria da organização formal, essa documentação ainda
não produziu como alternativa um esquema conceptual que ri-
valize, por ser tão completo, coerente e capaz de utilização prática,
com o modelo clássico (da teoria da organização formal). 435
Assim, mesmo incompleta, inacabada; mesmo constituída à base
da formulação de princípios que às vezes se entrechocam e se con-
tradizem, e cuja validade científica é, por isso mesmo, duvidosa,
a teoria da organização formal é ainda o esquema conceptual de
organização mais completo, mais coerente e capaz de utilização
prática entre os esquemas conceptuais da teoria da organização.
Pode-se também deduzir dos comentários de Scott sobre as expe-
riências de J. Woodward e dessas próprias experiências que a teoria
da organização formal continuará fornecendo um enfoque relativa-
mente adequado para as organizações médias e até mesmo grandes,·
mas não para as gigantescas; para as indústrias de tecnologia simple!l,
mas não para as de tecnologia complexa. 436
A ser válida essa proposição, fica implícita a idéia de que a
teoria da organização formal se aplicaria mais freqüentemente e
W KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 80.
~ SCOTT. Op. cit., P. 9.
.. V. comentários de Scott sobre as experiências de Woodward e as próprias
experiências desta (notas de rodapé n.O' 265-7).

148
com maior propriedade em países ainda não altamente industria-
lizados, ou seja, em países em desenvolvimento, especialmente na-
queles que, pelo seu tamanho e população, não possuem ainda uma
enorme máquina governamental e gigantescas empresas.
Até certo ponto, o movimento das relações humanas - que se
apresentou como antítese à teoria da organização formaI {37 também
compartilha daquele atrativo: é facilmente aplicável e chegou mes-
mo, como advertia Morton Grodzins, {88 a ser amplamente utilizada
para fins de manipulação de seres humanos na administração. E
ainda hoje, vez por outra, ocorre essa manipulação, ou, pelo menos,
tenta-se efetivá-la.
Uma das criticas modern~ente feitas às concepções do "movi-
mento das relações humanas'" - escrevem Kast e Rosenzweig -
é a de que utiliZava uma abordagem do tipo "sistema fechado",
não considerando as forças econômicas, políticas e ecológicas que
atuam sobre as organizações. Tem-se a impressão de que Elton
Mayo considerava desnecessários os sindicatos na hipótese de a
administração desempenhar-se eficazmente de suas funções. Esta
observação coincide com outra critica a Mayo (ainda são palavras
de Kast e Rosenzweig) de que basicamente era ele um autoritário,
que pretendia, através de maior atenção dada pela gerência aos
fatores humanos, preservar a estruturação hierárquica tradicional. 43~
Kast e Rosenzweig consideram ainda importante salientar, como
o faz Reinhard Bendix, que, se Mayo encontrou limitada aceitação
na prática administrativa, foi poderosa sua influência sobre a ideo-
logia administrativa. 440 Um dos mais conhecidos comportamenta-
listas - Bennis - chega a dizer que na última década se operou
uma mudança fundamental na filosofia do comportamento geren-
cial, a qual se reflete principalmente nas três seguintes áreas: um
novo conceito de homem, baseado em melhor conhecimento de suas
complexas necessidades, que se modificam progressivamente, con-
ceito esse que substitui a idéia simplista do homem sempre igual,
.. Kleber Nascimento, porém, é de opinião que a evolução da teoria de orga-
nização tem tido,· menos do que aparenta, um caráter antitético. Considera
que OI diferentes e sucessivos enfoques são mais extensões modificadas do
que uma recusa total de seus precedentes (op. cit., p. 1) •
.as V. nota de rodapé n.O 205, cap. 6 .
... KAsT 85 ROSENZWEIG. Op. cit., p. 90-1.
.... KAsT 85 ROSENZWEIG. Op. cit., p. 91. (a obra de Bendix é Work and au.
thority in industry. N. York, J. Wiley and Sons, 1956. p. 319).

149
quase autômato; um novo conceito de podeI', baseado na colabo-
ração e na razão, que substitui o modelo de poder baseado em
coação e medo; e um novo conceito de valores organizacionais,
baseado numa orientação humanista - existencial, que substitui
o sistema de valores despersonalizados e mecanísticos. 441

Mas, logo a seguir, receoso de que o considerem um superoti-

mista ou até mesmo um sonhador, acrescenta Bennis: "por favor,
não me interpretem mal. Nada mais longe de mim do que querer
exagerar, levando-nos todos à ilusão de um sonho. Não pretendo
afirmar que essas transformações do homem, do poder e dos valores
organizacionais são integralmente aceitas, ou mesmo compreendidas,
para não falar em sua prática no dia-a-dia das organizações. Talvez
faltem ainda anos-luz para a implantação dessas mud$inças. O que
quero dizer é que lograram grande aceitação intelectual nas cama-
das gerenciais mais esclarecidas, que provocaram reexame de posi-
ções, reformulações, novas pesquisas por parte de muitos planeja-
dores de organização, e que têm servido de base para a formulação
de novas diretrizes em algumas grandes organizações, sobretudo
colossos industriais, mas igualmente em muitas outras instituições
não industriais." 442

Em nosso meio, o movimento das relações humanas teve certa-

mente maior voga na administração de empresas que na adminis-
tração pública. E é certamente mais naquela do que nesta que
ainda se nota, hoje em dIa, a utilização dos exemplos e da termi-
nologia daquela escola, com sua concepção de que a felicidade do
trabalhador por si só assegura a eficiência. Mas começa, também,
a haver uma certa preocupação com o comportamento como um
todo, com o conjunto de variáveis cogitadas na teoria dos comporta-
mentalistas.
A primeira tentativa de síntese da teoria da organização formal
com o enfoque das relaçõe8 humanas,443 e que surgiu, em parte, pela
insatisfação com a simplicidade e ingenuidade daquele enfoque,
demonstrou objetivamente que cada organização é diferente das
W BENNIS. Op. cit., p. 188.
6U Id., ibid., p. 188-9.
... Note-se, porém, que pela interpretação de Scott já referida neste trabalho
e à p. 43 de seu livro, a "escola comportamentalista" não seria uma síntese da
"teoria da organização formal" com a das relações humanas", mas ainda uma
antítese àquela. antítese essa da qual o movimento das relações humanas teria
!lido um prólogo.

150
demais por envolver um comportamento administrativo próprio e
distinto. Conseqüentemente, a análise de determinadas organizações
permite a compreensão dos problemas dessas organizações, mas
não necessariamente dos de outras, mesmo aparentemente seme-
lhantes ou comparáveis. São extremamente limitadas, se é que
possíveis - dizem, afinal, os comportamentalistas - as extrapo-
lações em matéria de organização. :t isso também o que o próprio
Simonindica quando fala em teoria das organizações, ao invés
de teoria" de organização. E é esse também o pensamento de Pfiffner
quando lembra que, em organização, devemos operar sob a égide das
ciências sociais, que definem o homem como um ser complexo, de
múltiplos propósitos e valores e que, em lugar de seguir cegamente
os ditames da organização formal, muitas vezes parece fazer tanto
quanto pode para se lhe opor. O analista de administração - diz
Pfiffner - não deve agir como um simples executor de dogmas da
teoria de organização. Precisa suplementar seus conhecimentos tra-
dicionais com as habilidades e a compreensão do cientista social,
empreendendo a reestruturação de tarefas e responsabilidades sem
esquecer os fatores humanos que, por um lado, facilitam seu esque-
ma de "reorganização e, por outro lado, opõem barreiras à sua adoção,
assim como procurando soluções que levem em conta os centros
de poder existentes. 4. .
Por sua natureza descritiva, não prescritiva, é de difícil aplicação
o que I se contém na escola comportamentalista. Chega mesmo a
levar à perplexidade os que nela se iniciam porque, demolida a
confiança na teoria da organização formal assim como na escola
das relações humanas, aparentemente sobram apenas as dúvidas le-
vantadas pelos comportamentalistas. .. Mas é evidente que o en-
foque comportamentalista nem de leve esgotou suas possibilidades,
que são talvez mesmo infinitas.
As conclusões da teoria dos comportamentalistas forçam a que
se reavalie a contribuição relativa de cada um dos construtores
da teoria da organização formal. Assim é que tributo especial deve
ser prestado a Fayol, que, não tendo isolado o fator estrutura do
fator pessoal - no que foi criticado por Urwick, que considerava
ter Fayol com essa concepção "limitado seu pensamento" - na
realidade demonstrou mais uma vez o seu gênio, pois a escola com-
portamentalista já documentou sobejamente a influência recíproca
entre organização e recursos humanos, a qual torna inviável anali-
... PP'IFFNER, J. Que aconteceu ao POSDCORB? In Revista do Serviço Pú-
blico, 97(1) :94-5.

151
sar-se uma estrutura isolada do fator pessoal, reabilitando assim
o pensamento de Fayol de que "organizar significa construir a dupla
estrutura, material e humana, do empreendimento". 445
O enfoque sistêmico tem tido especial relevância para as ciências
sociais em geral, e não somente para a teoria de organização, como
salientam Kast e Rosenzweig. Assim é na sociologia, com Talcott
Parsons; na Psicologia desde o ~estaltismo, e até. na Psiquiatria,
com Harvey Stack Sullivan. A moderna economia cada vez mais
utiliza esse enfoque, especialmente através do conceito de equilíbrio.
A teoria cibernética tem seus fundamentos na concepção sis-
têmica. 446
Cronologicamente, a preocupação com a inte~ração sistêmica é
mais recente, embora não muito, do que a teoria dos comportamen-
talistas. Também é síntese, mais ambiciosa ainda, da teoria da
organização formal com a escola das relações humanas. Do ponto de
vista da aplicabilidade, a teoria de sistemas é mais confortadora do
que a teoria dos comportamentalistas, mas os próprios processos
de sua operacionalização, especialmente os quantificáveis, trazem de
volta algumas das ilusões e mesmo alguns dos perigos que havia
no bojo do modelo mecanicista. :t que esses processos têm-se geral-
mente originado dos matemáticos, dos economistas, dos especialis-
tas em cibernética e automação, cuja formação raramente leva na
devida conta as ciências do comportamento.
Já em 1964 Keith Henderson comentava que, no curso dos últi-
mos anos, a importância crescente da pesquisa operacional, a sis-
tematização de métodos e as formas mais refinadas de organização
e métodos "vieram enfatizar problemas do mesmo gênero dos que
foram estudados por Taylor." 447 Logo adiante, acrescentava que
alguns crític09 já advertiam ser uma grande parte da teoria con-
temporânea sobre as organizações --'- no caso, a teoria dos sistemas
- uma renovação da teoria da organização científica, ressentindo-se,
da mesma maneira, do abandono do elemento humano e da ausên-
cia de relação entre a organização e o meio. E previa o surgimento
de uma nova antítese, contendo, sob uma forma mais evoluída,
os mesmos característicos estratégicos da ofensiva contra os tra-
dicionalistas. 4'8
f.46 v. cap. 3, 3.2, nota. de rodapé n.o. 45-8.
- KAST til ROSENZWlI:IG. Op. cit., p. 112-5.
UI HENDERSON, Keith, M. Op. cit., p: 93.
UI Id., ibid., p. 112.

152
 Neste início da década de 70 salientam Kast e Rosenzweig que,
idealmente, o enfoque dos comportamentalistas e o dos cientistas
da Aerência 449 se fundiriam com o da teoria clássica (a teoria
da organização formal) para constituir uma teoria moderna, uni-
ficada e claramente delineada. Entretanto, isso não aconteceu, por
razões várias: diferença básica de valores e ideologias, variação nas
disciplinas que constituem o cerne de cada uma, e um conflito entre
teoria descritiva, de um lado (a dos comportamentalistas) e nor-
mativa, de outro lado (os cientistas da gerência tendem para o
normativismo).400 A base para uma integração, concluem os mes-
mos autores, está na concepção sistêmica. 451

o modelo de Kast e Rosenzweig 452 permite identificar a teoria

da organização formal como aquela que enfatiza os subsistemas
estrutural e Aerencial; já o enfoque das relações humanas, assim
como os comportamentalistas, dão total relevo ao subsistema psi-
cossocial, e as modernas ciências da gerência ao subsistema tecno-
lóAico. Assim, cada uma dessas escolas vê bem uma parte do todo,
mas pouca ou nenhuma atenção dá às demais partes e ao seu
interrelacionamento. 453 Já na concepção sistêmica - o próprio
modelo de Kast e Rosenzweig é uma tentativa nesse sentido -
todas as partes e seu interrelacionamento tem seu papel e sua
importância destacados.

É evidente que Henderson temia, como muitos hoje em dia, a

ressurreição da tendência mecanicista, característica dos enAenhei-
ros da organização. Não resta dúvida que o perigo existe, agravado
pela aceleração cada vez mais visível do progresso tecnológico e
pelas dificuldades, talvez mesmo impossibilidade, de acompanha-
rem as ciências do comportamento, no mesmo ritmo, aquele pro-
gresso.

A previsão de Henderson traduz também uma concepção de que

a teoria da organização evolui em ciclos. No primeiro ciclo, a tese
teria sido a teoria da orAanização formal, sua antítese o movimento
das relações humanas e a síntese a escola dos comportamentaliSlas.

... V. resumo deste enfoque. p. 140-145.

460 KAsT 85 ROSENZWEIG. Op. clt., p. 103-4.
611. id., ibid., p. 107.
... V. nota de rodapé n.o 411.
- KAsT 8& ROSENZWEIG. Op. cit., p. 121-2.

1S3
A esta síntese seguir-se-ia, com a teoria dos sistemas, não uma nova,
mais refinada e mais satisfatória forma de síntese, como se sugere
neste trabalho, mas sim uma nova tese que, se dominada pelos
engenheiros, pelos estatísticos, pelos matemáticos, incidiria talvez
nos exageros dos tempos do taylorismo, tendendo para o modelo
da máquina, e provocando, assim, necessariamente, nova antítese.
Em que direção se orientaria a nova antítese? Se tudo fosse
lógico em matéria de evolução da teoria de organização, a resposta
seria simples: na direção da revitalização do comportamentalismo,
no sentido de reafirmar-se a necessidade de aplicação das ciências
do comportamento à organização. Mas são evidentes os indícios
de que a tecnologia progride mais depressa do que a capacidade
do homem para operacionalizar o enfoque comportamentalista. É
provável que a atual tese leve ainda bem mais longe sua inci-
piente tendência mecanicista, antes de ser contrabalançada - se
o for - por uma tendência oposta.

Scott manifesta certa dúvida quanto à possibilidade de a teoria

de organização progredir predominantemente como um esforço de
síntese. A teoria de organização - diz ele - precisa de instru-
mentos de análise e de estrutura conceptual próprios. É possível
que parte desses instrumentos e dessa estrutura venham da teoria
de sistemas. Também há a perspectiva de instrumental analítico
e conceptual vindo da teoria da decisão, da teoria da informação e
da cibernética. A moderna teoria de organização se encontra na
fronteira da pesquisa nas ciências do comportamento. Seu potencial
é grande, porque oferece a oportunidade de unir-se o que é valioso
na teoria clássica e na neoclássica em uma concepção sistemática
e integrada de organização humana. 454
Referindo-se não somente à teoria de organização mas ao estudo
da administração pública em geral, emite Dwight Waldo radical
opinião sobre a sua evolução, ao dizer que desde as análises crí-
ticas da década de 1940 faltou à administração pública, como
disciplina, a confiança em si mesma e a coerência do período entre
as guerras. Tem havido competição entre diferentes orientações ou
ênfases; nenhuma, porém, logrou aceitação geral por parte dos
estudiosos dessa disciplina. Nenhuma síntese foi conseguida; ne-
nhuma nova ortodoxia veio substituir a antiga. 455
... SCOIT. Op. cit., p. 135.
... WALDO, D. Public BdministrBtion. In: International Encyclopaedia 01 Social
Sciences. p. 149.

154
 Com um tom bem mais otimista, ao prosseguir nos comentários
citados anteriormente, sobre a extraordinária evolução de. teoria
da organização, ~56 dizia Mason Haire que podemos esperar - e
haveremos de encontrar - não só maneiras diferentes de enfrentar
o problema, mas também opiniões diferentes quanto ao que o
próprio problema seja. Em certos casos, dá-se mais ênfase a um
aspecto do que a outro; outras vezes, os valores que se maximizam
são diferentes. Em outros casos, ainda, o enfoque muda, passando
da observação empírica indutiva e naturalística para as sutilezas
da dedução de um modelo relativamente abstrato. Essa diversi-
dade de enfoques e de fundamentos teóricos é uma manifestação
de vigor que promete frutificar futuramente numa formulação geral
e abrangente de teoria da organização. 4~7

Scott oferece uma outra perspectiva para análise das teorias de

organização ao traçar um paralelo entre a sua evolução e a da
física, da economia e da sociologia. Estas três ciências, diz ele, evo-
luíram de uma fase que se poderia chamar de preocupações e des-
cobertas na macrofísica, na macroeconomia e na macrossociologia,
respectivamente, para uma fase de microfísica, de microeconomia
e de microssociologia. Modernamente, voltam à macro física, à ma-
croeconomia e à macrossociologia. Nas teorias de organização ob-
serva-se também um ciclo análogo: a teoria clássica tinha uma
visão macroorganizacional, mas a escola neoclássica (relações hu-
manas) é microorganizacional. A teoria moderna ( comportamen-
talismo e sistemas) volta a ser macroorganizacional. 458

Já para Kast e Rosenzweig, nem toda a teoria clássica teria

sido macroorganizacional. Para eles, o taylorismo, preocupando-se
com a otimização do esforço ao nível operacional, era uma con-
cepção microorganizacional. Em contraste, Fayol, Gulick e U rwick,
visando à formulação de princípios de organização aplicáveis aos
níveis mais altos da hierarquia, era uma concepção macroorgani-
:tacional. 459

Joan Woodward concorda em que se conseguiu "algum progresso"

nos últimos dez anos (ou seja, de 1955 a 1965) no conhecimento
sobre as organizações, mas acha que a grande massa de pesquisas
... v. p. 74 (início da segunda parte), nota de rodapé n.· 213.
l1li HAIRE, MalOn. Teoria d. orlanisação modelTUl. p. 18.
'68 ScOTr. Op. clt., p. 132 ... 5.
46i KAST 85 ROSENZWEIG. Op. cit., p. 64-5.

155
realizadas nessa área tem sido pouco útil ao administrador. Pn-
meiramente, porque a literatura delas decorrentes é de difícil leitura
- não há um~ vocabulário universal de organização e o jargão
profissional nela impera. Segundo, porque muito do que se escreve
tem um alto grau de abstração. Conclui J. Woodward que urge
obter-se mais clareza e maior simplicidade de linguagem, se se pre-
tende realmente que essa literatura venha a ser efetivamente útil
aos administradores. 460

Bennis tem também palavras de cautela, ao dizer que, muito

embora se considere de um modo geral satisfeito com o impacto
global das ciências do comportamento sobre o pensamento e os
valores gerenciais, pergunta a si mesmo se o produto das pesquisas
já feitas realmente justifica tamanha influência, e finaliza: "tenho
a impressão de que nossa verdadeira contribuição científica ainda
está para vir e que o aspecto ideológico sobrepujou e mesmo en-
cobriu o aspecto c'ientífico." 461

Likert comenta que ainda hoje muitas pessoas encaram as pes-

quisas em ciências sociais com um ceticismo que lhe parece sadio,
encerrando, desse modo, uma reação positiva. Entretanto, acres-
centa, é também igualmente importante examinarem-se com ceti-
cismo os princípios e práticas tradicionais. O simples fato de há
muito tempo aceitarem-se tais princípios e práticas não garante a
eficácia de sua aplicação. A adoção habitual de uma norma não
significa ser ela a melhor, em determinado caso, assim como uma
inovação não implica, necessariamente, aperfeiçoamento. E dá o
seguinte conselho: quando tivermos de decidir sobre qual alter-
nativa escolher, quais princípios e práticas adotar, vale a pena in-
dagar que provas se apresentam da Superioridade de uma solução
sobre a outra. Devemos examinar cr\ticamente as provas apresen-
tadas e tentar uma rigorosa distinção entre dados que sejam obje-
tivos e quantificados, e dados meramente impressionistas, avaliações
verbais e modas da época. 462

Acontece, porém, que muitos dOs dados quantificados, utilizados

largamente tanto pelos cientistas sociais como pelos especialistas
em sistemas, comumente chegaram à quantificação partindo de
conceitos humanos, de avaliações feitas por indivíduos. Em outras
6080 WOODWARD, J. Op. cit., p. 252.
&tn BENNlS. Op. cit., p. 189.
... LIKERT, Rensis. The human organization, its management and value.

156
 palavras, trata-se de quantificação baseada em conceituação, s0-
frendo, pois, de todas as limitações próprias do subjetivismo inicial.
Sua objetividade é mais aparente do que real. De certa forma é
isso também o que diz Joan Woodward, quando afirma que, embora
o enfoque quantitativo possa sem dúvida alguma aguçar a sensi-
bilidade das ciências sociais, a formalização de conceitos que te-
nham sido inadequadamente formulados por técnicas matemáticas
pode dar o ar de falsa sofisticação a um projeto de pesquisa. 463

Mas não se pode deixar de procurar a quantificação, a fim de

poder operacionalizar as ciências do comportamento. Resta con-
centrar todos os esforços no sentido de despir as quantificações de
possíveis tendenciosidades ou de inadequação na sua formulação.

Para William H Starbuck as aplicações da matemática nas ci-

ências sociais não têm correspondido plenamente às expectativas,
em parte porque se esperou demais e em parte porque poucos cien-
tistas sociais possuem refinados conhecimentos matemáticos. Con-
tinuando, afirma Starbuck não ser provável que os matemáticos
teóricos façam consistente e freqüentemente contribuições signifi-
cativas às ciências sociais, até que os leitores aprendam o que é
possível obter-se e insistam nesse sentido. Em outras palavras, os
leitores precisam acostumar-se às técnicas de modelo, aprender a
identificar modelos deficientes e apresentar crítica adequada. 464

Concluindo-se, pode-se afirmar que uma teoria geral de organi-

zação parece, hoje, à autora, tão distante quanto em 1954. Perma-
nece negativa em 1970 tal como em 1954 - quando foi formulada
pela primeira vez - a resposta à pergunta que abre o capítulo
6, então o último, deste trabalho - "Haverá uma teoria geral de
organização?"

:t essa, afinal, a conclusão de Litterer, quando comenta a evo-

lução da literatura ~obre organização. Não faz muito tempo -
diz ele - que essa literatura consistia predominantemente de
princípios de organização, que eram definições didáticas de verda-
des 'absolutas e finais, a prevalecer em qualquer situação. Eram
a resposta definitiva do que deveria ser uma or~anização. Hoje,
isso não é mais verdade. Muitos livros dizem explícita ou impli-

... WOODWARD, Joan. Op. cit., p. 251.

... STARBUCK, William H. Mathltmatic. and organization theory. In: MARaI,
'Jamel G. ed. Handboolc 01 or,.mntion. 1965. p. 346.

157
citamente que o conhecimento IJObre as orAaruzaçóes é incompleto,
e que talvez o máximo que se possa fazer atualmente é utilizá-lo
simplesmente para orientar nossa procura de respostas, dele não
esperando que seja um instrumento preciso, exato. 4611

Mas a constatação de que continua negativa a resposta à per-

gunta "haverá uma teoria geral de organização?", não deve neces-
sariamente ser entendida como uma conclusão amarga ou pessi-
mista. Pode signüicar simplesmente que há e haverá sempre mais
de uma teoria de organização, cada uma abordando parte do
problema.

A aceitação mesmo provis6ria dessa hipótese não simplüica, é

claro, a questão. Ao contrário, toma-a ainda mais complexa, porque
faz crescer assustadoramente a importância da função daqueles a
quem cabe a operacionalização dos conceitos da teoria de organi-
zação, e conseqüentemente também a dos responsáveis· por essa
teorização. Já há certa conscientização, da parte de muitos cien-
tistas da Ilerência e cientistas do comportamento das responsabi-
lidades que lhes cabem. Kast e Rosenzweig itssinalam que tanto
uns como outros vêm tendendo a tomar-se agentes de mudança.
Se inicialmente não manüestavam muito interesse em ver suas
sugestões postas em prática, contentando-se em formulá-las, hoje
já procuram fazê-las compreendidas e implementadas. 466 Se acei-
tarmos que "a pesquisa para ação (action research) é uma inves-
tigação sistemática num sistema aberto a fim de formular e im-
plantar mudança",467 e considerar o interesse que cada vez mais
vem despertando esse tipo de pesquisa, teremos de concordar que
os cientistas sociais estão deixando suas torres de marfim, e efeti-
vamente se interessando pela operacionalização de suas concepções
sobre as organizações.

Não há, pois, razão para pessimismo. Apenas para cautela.

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166
INDICE ANAUTICO

Administração científica (taylorismo): V. Engenheiros da organização. Alcance

do controle: conceito como princípio: 30 (Gulick), 30 (Urwick & Niles); crí-
tica à sua formulação: 31 (L. White), 64 (Redfield), 88 (Etzoni), 91-92
(Woodward), 109 (Simon) e 112-113 (W. Whyte & M. Haire).
ALLBUT, T. E.: 3.
AMAR, l.: 8.
Anatomistas da organização: características da escola: 19; principais autores:
19; síntese de sua contribuição: 33-36.
ANDERSON, L.: 34 e 84.
ANDO, Albert, SIMON, H. A. 8. FISHER, F. M.: 145.
ARGYRls, Chris: 84, 110, 115-116 e 120.
AUTORIDADE: conceito: 23 (Fayol), 39, 42-43 e 45-47 (Mary Follett), 57-58
e 110 (Bamard), 58-60 (Simon, Smithburg 8. Thompson); e normas sociais:
60 (Leighton); e processo decisório: 109 (Simon). e os comport"mentalis-
tas: 111.

BABBAGE, Charles: 89.

BAKKE: 77.
BARNARD, Charles: 50, 53, 57-58, 61-62, 78, 102, 110, 120 e 133
BARTH: 7.
BASTlDE, Roger: 122.
BENDIX, Reinhard: 149.
BENNIS. Warren. 116-118, 149-150, 156.
BERGAMINI DE ABREU, Armando: 92.
BLAu, P. M. & SCOTT, W. G.: 79,98, 109 e 111.
BoULDING, Kenneth: 129.
Burocracia, modelo da (Weber): características: 95-96; como parte integrante
da teoria clássica de organização: 95, 97-100; como precursor do estruturalis-
mo: 97; e suas disfuncionalidades: 96-97; e seu impacto sobre os cientistas
sociais: 99; como sistema fechado: 100.

167
CAMPOS, Edmundo, trad. e comp.: 96.
CANNON, W.: 13l.
Cibernética: 125, 142 e 152.
Ciências do comportamento: V. Teoria dos comportamentalistas; sua contribuição
à teoria de sistemas: 125-140.
Ciências da gerência ou gestão: conceito: 140-141; contribuição à teoria de
sistemas: 140-145; e pesquisas operacional: 141-142; e cibernética: 142; e o
enfoque dos comportamentalistas: 153; e mudança social: 158.
CLAUSIUS: 131.
Comunicação: conceito: Ó 1-62 (Barnard), 62-63 (Simon), 63-64 (Redfield),
62-63 (Roethlisberger); e os comportamentalistas: 111; conflito com a coorde-
nação: 111.
Conflito: 105-106, 110-111.
Controle: conceito: 38-39 e 46 (Mary Foliett) .
Coordenação: segundo Fayol: 31; segundo Gulick: 31; segundo Mooney: 32;
segundo Mary Follett: 39-46; conflito com a comunicação: 111; na indústria
avançada: 91-92.
CVERT & MARCH, J. G.: 108.

DALE, Ernest: 92-93.

DAUNHAM, Wallace: 49.
DARWlN: 129.
DAVIES, Ralph C.: lI.
DEWEY, John: 101.
DICLE, Ulcu: 158.
Divisão do trabalho: objetivos (Fayol): 22-23; razões de sua necessidade
(Gulick): 22; como dividir o trabalho (Fayol, Mooney, Gulick etc.): 23-29;
comentários de Etzioni: 88.
DREYFUS, Philippe: 142.
DRUCKER, Peter: 93.
Du PONT: 92.

Enfoque descritivo da organização: V. Teoria dos comporta menta listas .

Enfoque prescritivo ou normativo: V. Teoria da organização formal.
Enfoque sistêmico: V. Sistema.
Engenheiros da organização: características da escola: 7-8; principais autores:
7-8; síntese da sua contribuição: 16-17.
Entropia: conc~ito: 131
Escala hierárquica ou hierarquia: V. Princípio da hierarquia.
ESCOBAR, C. H.: 124.
Especialização: como princípio de organização: 23 (Fayol).
Estrutura: V. Sistema; V. Estruturalismo; e si,tema aberto: 135-136.

168
Estruturalismo: no conceito de EtziorU: 119, 122-123; no conceito de Selznick:
120-121; no conceito de Mikel Dufrene: 121; no conceito de Jean Viet:
121-124; no conceito de Jean Piaget: 121; no conceito de Claude Flement:
121; no conceito de Blau &I Scott: 121; no conceito de Talcott Parsons:
123-124; V. também Função, Estrutura e Sistema.
ETZIONI, Amitai: 77, 88, 97-98, 102-103, 105-106, 113, 119-120, 122-123, 126
e 130.

FAYOL. Henri: 14, 19-26, 31-36, 77-78, 89, 95, 99, 109, 151-152 e 155.
FLEMENT, Claude: 121.
FOLLE'M', Mary Parker: 38-47, 65, 78, 102, 110, 114-115.
FONTENELLE: 122.
FORO, Henry: 8.
F'REYER, Hans: 122.
Função: V. Sistema; V. Estruturalismo.
Funcionalização da supervisão (ou administração funcional): 13-14 (Taylor);
14 (Fayol, Gulick); 15 (Kimball); 15-16 (Simon) V. também Organização por
projeto ou por matriz.

GANTP: 7 e 90.
GAUS, John M.: 71 e 76.
GERT &I MILLS: 96.
Gestaltismo: 152.
GILBRETH, Frank: 7, 11 e 90.
GoULDNER, Alvin: 96, 99, 111 e 120.
GRAICUNAS: 30 e 113.
Grandes organizadores: 92 (E. Dale).
GRODZINS, Morton: 17, 65 e 149.
GULICK, Luther: 14-15, 19-20, 22-24, 26-31, 56, 78, 84-85, 88, 90, 95, 98, 100
e 155.

HAIRE, Mason: 73, 77, 108, 111, 113, 155.

HALL, Richard H.: 96.
HALsEV, F.A.: 89.
Hawthome, fábrica de: 101-102, 104 e 106.
HENDERSON, Keith: 99, 108 e 152-153.
HENDERSON, Lawrence ].: 104.
HOMANS, George: 110, 126-128.
Homeost&sia: conceito: 131.
HoPKINs, Terence: 120.
Humanismo industrial: 84 (Scott)·.

169
IBERT, A.: 7.
Informática: conceito: 142; e ciência da informação: 142; e as ciências da
gerência: 142; e a tecnologia da informação: 143-144.
Integração: conceito: 40-42 (Mary Follett); como fundamento da teoria Y
(de Me Gregor): 115.
Integração sistêmica: V. Sistema.

JACQUES, Elliot: 110 e 119.

JETRO: 25.
JOHNSON, Richard A. KAST, F. D. & ROSENZWEIG, James E.: 79, 129-131 e 140.

KAST, F. D. & ROSENZWEIG, James E.: 74, 97-98, 102, 131, 139-142, 148-149,
152-153, 155 e 158.
KATZ, Daniel & KAHN, R. L. 79, 111, 123, 131, 135-138 e 140.
KEYNES: 129.
KIMBALL, Dexter: 14-15.
KNOX, John B.: 104.
KOLASA, Blair J.: 99.
KOONTZ &; O'DONNELL: 90

LAHY, J .M.: 8.
LANDSBERGER, Henry: 104.
LATHAM, Earl: 2.
LAWRENCE, P.R. & LARSCH, J. W.: 139.
Lei da situação: conceito: 43 e 45 (Mary Follett) .
LEAVITT, H. J.: 89, 107, 140 e 145.
LEAVITT, Harold J. & WHISTLER, Thomas: 143-144.
LE CHATELIER. Henri: 7.
LEIGHTON. Alexander: 38 e 60.
LÉVI-STRAUSS, Claude: 122 e 124.
Livros ancestrais, na teoria oe organização: 110.
LEWIN, Kurt: 101.
LIKERT, Rensis: 84, 103, 112~114, 147 e 156.
LITTERER, Joseph A.: 157.
LITRE: 122.

MARCH, James G.: 110-11l.

MARCH, J.G. & SIMON, H.A.: 85-86,88-90,97-98, 10tl, 110 e 120.
MARSHAK: 108.
MARX, Karl: 119 e 123.
MARX &; ENGELS: 122.
MASSIE, Joseph L.: 102.

170
MAYO, Elton: 49-50, 53. 78, 84-85, 92, 101, 104, 106 e l49.
Me GREGOR, Douglas: 84, 114-115.
MERTON, Robert: 97, 99 e 120.
METCALF: 37.
Modêlo: modelo de Tavistock (Rice e Trist): 128; modelo de Kast &>
Rose:1Zweig: 139-140; modelo matemático: 141 e 146; modelo cibernético:
139.
MOISÉS: 25-26.
MOONEY, James: 19-23, 25, 28, 31-35, 51, 78, 87, 90 e 96.
Morfogenia: conceito: 139 (Lawrence & Larsch).
MORGAN, Lewis H.: 122.
MORGANSTERN: 145.
MORSTEIN-MARX, Fritz: 90.
Movimento das relações humanas: 101-107, 119-, 123, 147-151.

NASCIMENTO, Kleber T: 83, lOS, 113 e 149.

NILES, Henry E.: 25, 30 e 35.

Ordem: conceito: 43 (Simon &> Redfield); condições para aceitação: 44-45

(Mary Follett), 44 Leigthon e Roethlisberger) e 57-58 (Bamard); e zona
de indiferer>ça: 58 (Bamard); circunstâncias para aceitação: 58-60 Simon.
Smithburg & Thompson).
Organização: acepções da palavra: 76 (Scott); V. também Teoria de organi-
zação.
Organização de baixo para cima: V. Engenheiros da organização.
Organização de cima para baixo: V. Anatomistas da organização.
Organização (departamentalização) por opietivo: conceito: 27-28 (Gulick e
S~huyler Wallace); comentários de Simon, Smithburg e Thompson: 56-57; co-
mentános de Etzicni: 88.
Organização (departamentalização) por clientela, ou por material: conceito:
27-28 (Gulick e Schuyler Wallace); comentários de Simon, Smithburg e
Thompson: 56-57; comentários de Etzioni: 88.
Organização (departamentalização) por objetivo: conceito: 27-28 Gulick e
Schuyler Wallace); comentários de Simon, Smithburg e Thompson: 56-57; co-
me:1tários de Etzioni: 88.
Organização (departamentalização) por processo: conceito: 27-28 (Gulick e
Schuyler Wallace); comentários de Simon, Smithburg e Thompson: 56-57; co-
mentários de Etzioni: 88.
Organização por projeto (ou organização por matriz): descrição: 94 (Scott);
e os princípios clássicos: 94; e supervisão funcional (Taylor): 94.
Organização formal: conceito: 51-52 (Simon Smithburg & Thoml>son) e 52
(Selzruck); e sistema social: 130 (Johnson, Kast &> Rosenzweig).

171
Organiza~ão informal: concclto: 51-52 (Simon Smithburg & Thompson); fun-
ções: 53-54 (Barnard, Mayo e Selznick); e sistema social: 130 (Johnson, Kast
& Rosenzweig): e sistema aberto: 133 (Thompson).

PARETO: 104.
PARSONS, Talcott: 120, 125, 140 e 152.
PARSONS, T. & HENDERSON. A. M.: 95.
PARTRIDGE, W. E.: 89.
PERSON: 7,11, e 16-17.
Pesquisa para ação (action research): conceito: 158; e a operacionalização da
teoria de organização: 158.
Pesquisa operacional: conceito: 141-142 e taylorismo: 142; e tecnologia da
informação: 144.
PFIFFNER, .Tohn: 84, 110 e 151.
PFIFFNER, J ohn & PRESTHUS: 69.
PFIFFNER, John & SHERWOOD, Frank: 87, 103.
PIAGET, Jeiln: 121.
Poder: conceito (Mary Follett): 42; formas que assume (Mary Follett),
poder sobre: 42-43; poder com: 42-43.
Primeiro princípio (Mary Follett): 39.
Princípio da coordenação: V. Coordenação.
Princípio escalar: conceito: 23 (Mooney); 91; e organização por projeto: 94.
Princípio da exceção: conceito: 13 (Taylor).
Princípio funcional: conceito: 23 (Mooney).
Princípio da hierarquia: conceito: 22-23 (Fayol); 91; e organização por
projeto: 94.
Principio da homogeneidade: conceito: 23 (Gulick).
Princípio de organização: conceito: 2 e 86-87 0;,1 provérbio?: 2.
Processo decisório: 108-109, 130-131 e 140.
Psicólogos da organização: características da escola: 37-38; principais autores:
38.
PUGH, D.S. et aI.: 78, 110, 112, 114-115.

QUETZKOW: 111.
Quarto princípio (Mary Follett): conceito: 46.

RADCLIFF-BROWN: 122.
RAPAPORT: 108.
REOFIELO, Charles: 24, 38, 43, 53, 62-63 e 102.
Relações humanas: V. Movimento das relações numana~.
RICE: 128.

172
ROETHLISBERGER, F.J.: 1,38,44,50,62, 102 e 104.
ROETHLISBERGER, F.l. & DrxoN: 84,101 e 110.
RUBENSTEIN, A.H. & HABERSTROH, C.T.: 75 e 80.

SAYLES, Leonard: 92.

SCHEIN, Edgar H.: 127-128.
SCOTT, William G.: 76, 79, 80-81, 87-88, 90, 104-105, 107, 134-135, 139, 148,
154-155.
SECKLER-HunSON, Catheryn: 23-25, 30, 32, 38 e 42.
Segundo princípio (Mary Follett): 39-42; V. também Integração.
SELZNICK, Phillip: 50, 54, 67-68, 76, 78, 96, 99, 120 e 133.
Sentimentos: conceito: 44 (Leighton) e 44-45 (Roethlisberger).
SHERIF, M.: 111.
SILVA, Benedicto: 142-143.
SILVEIRA BUENO: 131.
SIMON, Herbert A.: 2-3, 15, 35, 38, 43, 46, 50, 62-65, 78, 86, 102, 107-110,
145 e 151.
SIMON, SMITHBURG & THOMPSON: 50-51, 54-61.
Sistema: teoria de sistemas: 125-145; origem da teoria de sistemas: 125;
sistema social: 126-127; sistema maior: 126; subsistema: 126; subsistemas-
chave: 131; sistema externo: 126 (Homans); sistema interno: 127 (Homans);
sistema sociotécnico: 128 e 139; sistema administrativo: i29 (Johnson, Kast
& Rosenzweig); sistema globais: 129; sistema aberto: 129, 133-134, 136, 139;
sistema fechado: 134; sistema natural: 134; sistema de sistemas: 130; e suas
partes: 134-135 (Scott); e a interação de suas partes: 134-135 (Scott); e
os processos vinculadores: 134-135 (Scott); e seus objetivos (do sistema):
134-135; e os processos sistêmicos (indutos, transformação e produtos): 136;
e as funções genotípicas (fatores de primeira ordem): 137; e os fatores de
segunda ordem: 138; sistemas cibernéticos: 139; subsistemas de Kast &
Rosenzweig: 139-140.
SLOAN lR.. Alfred P.: 92-93.
Sociólogos da organização: características da escola: 49-51; principais autores:
50
SPENCER: 122.
SPERO, Sterling: VIII, XIII-XIV e 19.
Stall (estado-maior): conceito: 32-33 (Fayol, Mooney & White).
Stakhanovismo: 8.
STARBUCK, WilIiam H.: 157.
STROTHER, G. B.: 89, 98, 106-107 e 145.
SULLIVAN, Harvey Stack: 152.

173
TAVISTOCK: 128.
TAYLOR, Fredcrick Wir..s!ow: 7-14, 16-17, 34, 78, 83-84, 89-90, 94-96, 98-100,
109, 142, 144, 152 e 155.
Tay!orismo: V. Engenheiros ca organização.
Tecnologia da informação: suas partes: 143; e Informática: 143; e seu impacto:
143; e os enfoques científico (taylorismo) e participativo: 144.
Tensão: 110 (Elliot Jacques); 119 Etzioni).
Tecria: conceito e arr.plitude: 71 (Gaus), 79-80 (Blau & Scott, Rubenstein
& Haberstroh, Scott & Waldo) .
Teoria Ge organização: escopo e alcance: 1-5, 67-71 e 73-78; teoria clássica
cu tradicional: V. teoria da organização fermal; teoria fisiológica (classificação
de March & Simon): 85-87; teoria da gerência administrativa (classificação de
March & Simon): 85-87; teoria da organização formal: 83-100, 147-149,
150 e 153; teoria dos comportamentalistas: 101-118, 150-154 e 158; teoria de
sistemas: 125-145 e 152-153; teoria geral de organização: 67-71 e 157-158; e
sua evolução em ciclos (tese, antítese, s:ntese): 153-154; paralelo de sua
evolução com o da física, da economia e da sociologia: 155; e macro e
microorganização: ISS; e quantificação: 156-157; e seus livros ancestrais: 110.
Teoria clássica ou tradicional de organização: V. Teoria de organização.
Teoria dos comportamentalistas: V. Teoria de organização.
Teoria fisiclógica de organização: V. Teoria de organização.
Teoria da gerência administrativa: V. Teoria de organização.
Teoria geral de organização: V. Teoria de organização.
Teoria da organização formal: V. Teoria de organização.
Tecria de sistemas: V. Teoria de organização; V. Sistema.
Teoria X (Mc Gregor): 114-115.
Teoria Y (Mc Gregor): 115.
Terceiro princípio (Ma~y Follett): 42-46.
THERNWALD: 122.
THOMPSON, James D.: 100, 198, 132-134.
TONNIES: 122.
TOWNE, Henry R.: 89.
TRIST: 128.

l:nidac!e de comando: e funcionaEzação da supervisão: 13-14 (Taylor); 14

(Fayol, GuJick); 14-15 (Kimball); 15-16 Simon); como princípio de orga-
nização: 22 (Fayol); e divisão do trabalho: 88 (Etzioni); e organização por
projeto: 94.
URE, Andrew: 89.
{;RWICK: 19-21, 23, 27, 28, 30, 34-35, 37, 84, 88. 90, 98, 100, 151 e 155.

174
VAUGELAS: 122.
VIET, Jean: 121-124.
VON BERTALANFFY, Ludwig: 129.
VON NEUMANN: 145.

WALDO, Dwight: XIII-XIV, 19, 35, 73, 80-81, 85-86 e 154.

WALLACE, Schuyler: 19, 27-28 e 35.
WEBER, Max: 78, 95-100, 110, 119-120 e 122.
WEIR: 92.
WHITE, Leonard D.: 2-3. 21, 31, 33 e 36.
WHlTEHEAD, T. N.: 50 e 84.
WHYTII:, William F.: 106-107 e 112.
WILSON, Woodrow: 3.
WOODWARD, Joan: 91-92, 103, 138-139, 148 e 155-157.

175