Impossibilidade de Desafetação de Áreas Verdes

A IMPOSSIBILIDADE DE DESAFETAÇÃO DE ÁREAS VERDES
INCORPORADAS AO DOMÍNIO MUNICIPAL POR FORÇA DE

APROVAÇÕES DE LOTEAMENTOS
THE IMPOSSIBILITY OF WITHDRAWING FROM PUBLIC ACCESS

AND USE THE GREEN AREAS INCORPORATED TO PUBLIC
OWNERSHIP DUE TO REAL ESTATE DEVELOPMENTS
APPROVALS
Helano Márcio Vieira rangel

homero bezerra ribeiro
RESUMO
A pesquisa sistematiza um breve estudo teórico sobre a importância das áreas verdes no
equilíbrio socioambiental das grandes cidades, as quais sofrem graves problemas relativos à
degradação do meio ambiente natural e à má ocupação do solo, com o vertiginoso processo de
urbanização e crescimento demográfico. Teoriza-se sobre as áreas verdes incorporadas ao
patrimônio municipal por força de aprovação de loteamentos, apontando-as como legítimos
bens públicos de uso comum do povo, volvidas à execução da função socioambiental das
cidades. Em outras palavras, estes espaços são uma compensação ecológica pelo dano
ambiental gerado pelo novo empreendimento imobiliário, não podendo ter a sua destinação
pública alterada, isto é, convertidos em bens dominicais. Portanto, o objetivo central do ensaio
é o de mostrar a impossibilidade de desafetação das áreas verdes, as quais são incorporadas
compulsória e gratuitamente ao domínio público por força de aprovação de loteamentos. A
temática é da mais alta importância, tendo em vista que muitos municípios brasileiros
recebem uma parte de lotes a título de áreas verdes e, ao invés de preservá-las, simplesmente
as negociam amparados em leis municipais inconstitucionais ou atos administrativos eivados
de desvios de finalidade. O presente artigo se utilizou de pesquisa bibliográfica e
jurisprudencial.
PALAVRAS-CHAVE: DESAFETAÇÃO; ÁREAS VERDES; LOTEAMENTOS;
URBANIZAÇÃO.
ABSTRACT
The research systematizes a brief theoretical study on the importance of green areas in the
context of the social-environmental balance of the major cities, which suffer huge problems
related to the degradation of natural environment and due to bad land development, catalyzed
by the urbanization and demographic growth. The study defends that green areas incorporated
to public domain by real estate development approvals are earmarked to execute social-
environmental functions of the city. In other words, these spaces are ecological
compensations to counterbalance the environmental damage generated by a new real estate
development, so they must not have their public allocation amended, that is, converted into
disposable assets. Therefore, the main objective of the research is to advocate the
impossibility of withdrawing from public access and use the green areas which are
incorporated to public ownership compulsory and free of charge by real estate development
* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010 6305
approvals. The thematic is of the utmost importance, as a lot of Brazilian municipalities
receive a share of a land subdivision as green areas and, instead of preserving, simply
negotiate them endorsed by unconstitutional municipal laws or administrative orders stained
with deflection of purpose. The present study utilized bibliographic and jurisprudential
research.
KEY WORDS: WITHDRAW FROM PUBLIC ACCESS AND USE; GREEN AREAS;
REAL ESTATE DEVELOPMENTS; URBANIZATION.
INTRODUÇÃO
As áreas verdes desempenham relevante papel na dinâmica urbana contemporânea,

inserindo-se na comunidade como um espaço de lazer, respeito ao meio ambiente e integração
social. Tais áreas suavizam ainda alguns dos maiores problemas ambientais urbanos tais como
a poluição do ar e a formação de ilhas de calor, típicos de centros metropolitanos.
À medida que se esgotam os recursos naturais no consumismo desenfreado e na

explosão demográfica das grandes cidades brasileiras, sobreleva a importância da preservação
do meio ambiente natural urbano.
Nesse sentido, a proteção e preservação das áreas verdes urbanas são necessidades
prementes que nos remetem à função social e ambiental das cidades, demandando cuidadosa
atenção do poder público e da própria sociedade civil.
As áreas verdes, inicialmente propriedades privadas, são transferidas

compulsoriamente ao domínio público municipal quando da aprovação e registro de
loteamentos, como um mecanismo compensatório pelo impacto ambiental oriundo do avanço
especulativo imobiliário. Tornam-se, assim, um patrimônio de toda a comunidade, bens de
uso comum do povo, plenamente revestidos pelo manto de proteção da inalienabilidade e da
impenhorabilidade.
Todavia, muitos municípios brasileiros, ao invés de proteger e desenvolver essas

áreas verdes, verdadeiros núcleos de equilíbrio social e ambiental urbanos, passam
deliberadamente a remover a destinação pública que lhes reveste, com o inescusável propósito
de negociá-las junto á iniciativa privada ou a outros entes públicos.
Afinal, teria o Poder Público municipal disposição sobre áreas verdes incorporadas
ao domínio municipal quando da aprovação de loteamentos? Poderia a municipalidade
desafetar tais áreas verdes, em virtude do invocado interesse público, mesmo em prejuízo do
equilíbrio, integridade e preservação do meio ambiente natural urbano?
É o que se busca enfrentar no presente trabalho.
1 DOS BENS PÚBLICOS.
Preliminarmente faz-se imprescindível um delineamento jurídico das áreas verdes

oriundas de loteamentos, à luz do Direito Administrativo. Nesse sentido, busca-se maior
compreensão acerca do conceito de bem público e do procedimento que o torna disponível,
v.g., a desafetação.
Segundo Hely Lopes Meirelles, bens públicos “são todas as coisas, corpóreas ou
incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, créditos, direitos e ações, que pertençam, a
qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e paraestatais.” 1
Na definição do artigo 98 do Código Civil Brasileiro, são públicos os bens do

domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros
são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Quanto à destinação, os bens públicos admitem três modalidades: os bens de uso

comum do povo ou do domínio público, bens de uso especial ou do patrimônio administrativo
e bens dominicais ou de patrimônio disponível. Essa classificação é pacífica na doutrina e
recebeu tratamento legal no artigo 99 do CCB.
Bens de uso comum do povo são aqueles que “por determinação legal ou por sua
própria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condições, sem necessidade
de consentimento individualizado por parte da Administração”. 2 O uso é universal e
isonômico, sendo vedado que uns tenham privilégios sobre outros. É o caso, por exemplo, das
praças, estradas, ruas, rios e mares. “A utilização dos bens dessa espécie independe, via de
regra, de retribuição; mas pode ser exigido, por lei da União, do Estado, ou do Município,
conforme pertençam a uma dessas pessoas jurídicas, pagamento para seu uso”. 3
Bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou

incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e
consecução de seus fins”. 4 É o caso dos edifícios ou terrenos destinados a serviço ou
estabelecimento da administração pública, assim como os computadores ou veículos oficiais
postos à disposição de uma repartição pública. Os bens de uso comum do povo e de uso
especial são chamados de bens de domínio público
Bens de uso dominical são “os que constituem o patrimônio da pessoa jurídica de
direito público. São bens dos quais o Poder Público é titular, da mesma maneira que a pessoa
de direito privado é dona de seu patrimônio”. 5 Tais espécies de bens públicos “comportam
uma função patrimonial ou financeira, porque se destinam a assegurar rendas ao Estado, em
oposição aos demais bens públicos, que são afetados a uma destinação de interesse geral”. 6 Os
bens dominicais são de domínio privado do Estado. Estes últimos não possuem uma
destinação pública específica, estando, portanto, desafetados, podendo ser livremente
alienados. Os bens dominicais “comportam uma função patrimonial ou financeira, porque se
destinam a assegurar rendas ao Estado”.7
Por seu turno, os bens de uso comum e os de uso especial, também chamados de
domínio público, se encontram afetados a uma finalidade pública e, portanto, são inalienáveis,
conforme dispõem os artigos 100 e 101 do CCB.
1.1 A desafetação de bens de domínio público do Estado.
A impossibilidade de alienação dos bens de uso comum do povo e de uso especial

não é absoluta, mas relativa, isto é, dura enquanto tais bens forem de domínio público, na
forma da lei, conforme preconizado no referido artigo 100 do CCB.
A desafetação retira do bem de domínio público do Estado a sua destinação pública

específica, tornando-o dominical e alienável, ou seja, passível de relação jurídica de direito
privado, tais como compra e venda, penhor, hipoteca, doação, locação ou permuta, por
exemplo.
A desafetação pode se desenvolver de forma expressa ou tácita. A primeira

modalidade decorre de ato administrativo ou de lei. A segunda deriva de fato jurídico capaz
de modificar a destinação do bem, tal como um terremoto que destrói completamente uma
biblioteca pública, convertendo um bem de uso especial em bem dominical.
A desafetação por ato administrativo ocorre quando o poder público resolve dotar um
bem dominical de destinação pública de uso especial, ou vice-versa. A feição federativa do
Estado Brasileiro consagra a autonomia dos entes públicos, razão pela qual somente a pessoa
jurídica de direito público titular de um determinado bem público poderá dele dispor, nos
termos da lei. Deste modo, somente o município terá competência para desafetar os bens que
integrem o seu patrimônio, sem interferência de qualquer outro ente como a União ou o
Estado federado.
Ressalte-se que, regra geral, bens de uso comum do povo somente podem ser
desafetados ou transformados em bens de uso especial em virtude de lei e não por simples ato
administrativo.
Todavia, há bens públicos de uso comum do povo que não podem sofrer desafetação,
portanto, não perdem nunca a sua inalienabilidade. É que o se dá com os bens que são
“insuscetíveis de valoração patrimonial”, 8 tais como os mares, as praias e os rios navegáveis.
O mesmo se diga com relação às áreas verdes vertidas ao município por força de aprovação
de loteamentos. Sustenta-se neste trabalho que este patrimônio não pode, igualmente, sofrer
desafetação, não obstante sejam suscetíveis de avaliação econômica.
É o que se demonstrará a seguir.
2 DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO NO CONTEXTO DA FUNÇÃO

SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE.
Enfoca-se, neste ponto, uma breve análise sobre o sistema brasileiro de parcelamento
urbano, especialmente no tocante aos requisitos de ordem dominial e ambiental necessários à
aprovação do projeto de loteamento pela municipalidade.
Parcelamento do solo urbano é o procedimento de conformação jurídica imobiliária

mediante o qual se promove a fragmentação do solo em áreas autônomas voltadas à
edificação e reconfiguração urbanística.
Nos termos da Lei nº 6.766/79, o parcelamento do solo urbano pode ser executado
mediante loteamento ou desmembramento. Na precisa definição do § 1º do art. 2º do citado
diploma, “considera-se loteamento a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação,
com abertura de novas vias de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento,
modificação ou ampliação das vias existentes”.
O desmembramento, por seu turno, também subdivide a gleba em lotes, porém

aproveitando o sistema viário existente, sem a abertura, alteração ou prolongamento de novas
vias e logradouros. (§ 2º, art. 2º, Lei 6.766/79)
O loteamento deve atender a uma série de requisitos. Um deles é a separação de

“áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e
comunitário, bem como a espaços livres de uso público” (art. 4º, inciso I, Lei 6.766/79, com
redação dada pela Lei nº 9785/99). Tais espaços deverão ser incorporados ao domínio
municipal, devendo ser proporcionais à densidade ocupacional contida no plano diretor ou
aprovada por lei municipal referente àquela zona, como designa a segunda parte do referido
dispositivo.
Observe-se ainda que, uma vez aprovado o loteamento, não poderão os espaços
livres de uso comum, as vias, praças, áreas destinadas a edifícios urbanos e outros
equipamentos urbanos ter a sua destinação alterada pelo loteador, salvo exceções legais 9. Em
outras palavras, deve o empreendedor seguir rigorosamente o projeto e memorial descritivo,
sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal, conforme dicção do artigo 17
combinado com o artigo 43 da Lei 6.766/79.
Ao inscrever o loteamento junto ao Registro de Imóveis, tais espaços transcendem a

sua natureza privada e convertem-se em bens públicos de uso comum do povo, de domínio
municipal. Por oportuno, traslada-se a redação do art. 22 da referida Lei 6.766/79:
Art. 22. Desde a data do registro do loteamento, passam a integrar o domínio do

Município as vias e praças, os espaços livres e as áreas destinadas a edifícios
públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial
descritivo.
Repise-se: a transmissão de domínio para o ente público municipal prescinde de

formalidades adicionais; basta tão-somente o registro do loteamento na circunscrição
imobiliária competente. Busca a lei proteger áreas que, do contrário, seriam alvo de
especulação imobiliária, destinando-a compulsoriamente ao Município, o qual deverá velar
por sua destinação e conservação.
Observe-se ainda que o particular, ao ceder tais áreas para o poder municipal, não
tem o direito de reclamar qualquer indenização, uma vez que a Lei 6.766/79 prestigiou o
interesse público em detrimento do particular. É que não há mais espaço para o gozo absoluto
da propriedade, dissociado de sua função social e ambiental. Como leciona Roger Saint-Alary
o “princípio de não indenização ou da gratuidade reside no caráter de interesse geral do
gravame”. 10
A Constituição Federal de 1988 asseverou no inciso XXIII do art. 5º que “a

propriedade atenderá a sua função social” e no artigo 170 insculpiu a função social da
propriedade como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. O princípio ainda
encontra concretização no artigo 182, §2º da mesma carta, o qual elucida que “a propriedade
urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da
cidade expressas no plano diretor”.
Tais exigências estão ainda elencadas nas diretrizes contidas no art. 2º da Lei nº
10.257/01 (Estatuto das Cidades) 11, as quais deverão ser acolhidas pelo Plano Diretor, nos
termos do art.39 do referido diploma normativo. Como diria Léon Duguit, “ a propriedade não
é mais um direito subjetivo; é a função social do detentor da riqueza”. 12
No tocante à função ambiental da propriedade, tal princípio encontra guarida no

artigo 225, caput, da CF/88 que ressalta o dever do Poder Público e da coletividade em
preservar e defender o meio ambiente, bem de uso comum do povo.
No Código Civil Brasileiro, precisamente no §1º, do art. 1.288, tal diretriz resta ainda
mais evidente. Confira-se:
Art. 1.288 (...)

§ 1o O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas
finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio
ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e
das águas.
Como se vê, o direito individual à propriedade foi redimensionado numa perspectiva

socioambiental, devendo servir também a interesses coletivos e difusos. Neste sentido, o
exercício absoluto da propriedade encontra freios nas limitações urbanísticas, consolidadas na
Lei do Parcelamento do Solo Urbano.
É por isso que uma parte do loteamento deve ser compulsoriamente incorporada à
municipalidade, pois esta exigência viabiliza a proteção de áreas verdes, a abertura e
conservação de vias públicas e de outros espaços públicos de uso comum do povo.
Diante da indiscutível competência municipal para legislar e administrar matéria

ambiental por meio do Plano Diretor, este ente federativo deve se tornar o maior bastião da
proteção ambiental nos seus domínios. Eis a razão pela qual as áreas verdes são patrimônios
naturais intocáveis, inalienáveis e impenhoráveis, plenamente afetados à sua missão social e
ambiental no contexto urbanístico.
3 DOS PROBLEMAS ADVINDOS COM A URBANIZAÇÃO E O DESPERTAR DA

CONSCIÊNCIA AMBIENTAL: O PAPEL DO DIREITO URBANÍSTICO.
Segundo teoriza José Afonso da Silva, a cidade é uma unidade de natureza urbana,
composto por um sistema político-administrativo, econômico não-agrícola, familiar e
simbólico como sede do governo municipal, sendo irrelevante a sua população. É um núcleo
urbano, sede do governo municipal. 13 O processo mediante o qual os assentamentos urbanos
crescem e se desenvolvem, com o progressivo aumento do número de habitantes é chamado
de urbanização.
Embora as primeiras cidades tenham surgido há mais ou menos 5.500 anos, “as
sociedades urbanizadas representam um estágio novo e apresentam aglomerações humanas de
dimensões nunca atingidas”. 14
Antes de 1850 nenhuma sociedade poderia ser classificada como dominantemente

urbana. A Europa era uma região quase completamente agrária, mas tal conformação se
alterou profundamente com a urbanização deflagrada após a Revolução Industrial inglesa no
século XVIII.15
Com o advento da máquina e a produção industrial em série, a estrutura econômica

transformou-se completamente, concentrando-se no consumo e na circulação do capital. As
cidades, ao albergarem grandes indústrias, passaram a ser polos de atração populacional. O
campo empobreceu-se e esvaziou-se. Em artigo intitulado "O urbanismo como modo de
vida", publicado originalmente em 1938, Wirth pondera:
A característica marcante do modo de vida do homem na idade moderna é a sua

concentração em agregados gigantescos. (...) As influências que as cidades exercem
sobre a vida social do homem são maiores do que poderia indicar a proporção da
população urbana, pois a cidade não somente é, em graus sempre crescentes, a
moradia e o local de trabalho do homem moderno, como é o centro iniciador e
controlador da vida econômica, política e cultural que atraiu as localidades mais
remotas do mundo para dentro de sua órbita...16
A urbanização gerada pela Revolução Industrial produziu, dessa maneira, o

fenômeno da explosão demográfica, o qual se fez sentir com a formação de uma miríade de
proletários e do exército de reserva. Agravavam-se as contradições sociais à medida que a
infra-estrutura urbana não acompanhava o crescimento populacional. O efeito imediato disto
foi o esgotamento dos recursos naturais e as mais deletérias formas de degradação ambiental.
No Brasil os reflexos da Revolução Industrial chegaram com algum atraso.

Todavia, a partir da década de 40 do século passado, o crescimento econômico promoveu a
urbanização de maneira acelerada e pujante, reconfigurando a infra-estrutura dos principais
centros urbanos brasileiros. Com a palavra, o jurista Paulo Affonso L. Machado:
As cidades brasileiras, na sua maioria, foram aumentando dia a dia. O fenômeno da

urbanização não se processou de modo a respeitar a qualidade de vida dos recém-
chegados à cidade. Não havia uma norma nacional de Direito Público exigindo um
mínimo de condições para a criação de loteamentos. O ordenamento urbanístico
ficou ao sabor de improvisações e de pressões locais. Constatava-se a tensão entre o
interesse privado e o interesse público, isto é, a posição do loteador e os interesses
17
atuais e futuros da comunidade.
Tornou-se imperativo, portanto, o nascimento de um ramo do direito que se ocupasse

especificamente da problemática urbana. Com a insurgência dos problemas metropolitanos na
década de 50 do século passado, “o movimento da reforma urbana ganhou maior força,
especialmente porque, já naquela época, as capitais davam mostras do que viria a ser o
processo de urbanização no Brasil, caso não houvesse uma mudança na rota do crescimento
com desigualdade.”18 Por oportuno, trasladem-se as conclusões registradas nos anais do II
Congresso Brasileiro de Serviço Social ocorrido ainda no início década de 60 do século XX:
O mencionado fenômeno da industrialização, auxiliado pelo desenvolvimento dos

meios de transporte, provocam violentas modificações nas antigas e equilibradas
relações entre o meio rural e o meio urbano. A intensa urbanização, fenômeno
consequente do primeiro e que significa a criação de novas áreas urbanas e
intensificação do gênero urbano de vida de todas as áreas já existentes, é
acontecimento típico da era que se seguia à Revolução Industrial. Da necessidade de
impedir o aparecimento inevitável de inúmeros males, ligados a esse crescimento
desordenado, começou a surgir uma especialização nova que visa não só a ordenar a
cidade, mas, agora, com uma preocupação de maior alcance, qual seja a de
disciplinar e conseguir estabelecer técnicas de intervenção no processo de ocupação
do espaço. 19
No entanto, ante a tomada do poder pelos militares no pós-golpe de 1964, esses

movimentos de reforma urbana se enfraqueceram, o que acabou por deixá-lo “adormecido por
cerca de duas décadas, contribuindo também para aprofundar o fosso que separa o mercado
imobiliário daqueles que não têm acesso a ele.”20
Não é por menos que a proteção ambiental é tópico central do Direito Urbanístico. O
jurista Louis Jacquingnon definiu o direito do urbanismo como a “arte de arranjar as cidades
sob aspectos demográficos, econômicos, estéticos e culturais, tendo em vista o bem do ser
humano e a proteção do meio ambiente.”21
Com o desenvolvimento industrial, a urbanização brasileira sucedeu-se

vertiginosamente, a exemplo da Europa e dos Estados Unidos, “porém com agravantes sociais
e políticos: sociais porque já havia, no Brasil, acentuadas diferenças de classes, e políticos por
não haver uma postura planificadora, deixando que a ocupação e o uso do solo ocorressem
aleatoriamente.”22
Surgiam as grandes metrópoles brasileiras, assoberbadas de cinturões de pobreza e

de inúmeros problemas socioambientais. Tome-se, por exemplo, o Estado de São Paulo. Na
segunda metade do século XX, passou por um processo de intensa urbanização. “A população
urbana, que representava 53% da população paulista em 1950, atingiu 93% da população do
estado em 1991. Em termos absolutos, o número de habitantes urbanos passou de 4,8 milhões
em 1950 para 29,3 milhões em 1991.” 23 O resultado: intensa e ilimitada exploração dos
recursos naturais, gerando consequências ecológicas desagradáveis, em grandes centros
urbanos daquele estado, como a cidade de São Paulo.
De igual modo, um processo denso e agressivo de urbanização se verifica na cidade

de Fortaleza, provocando uma desordenada ocupação do solo e consideráveis problemas
urbanísticos. Segundo notícia veiculada pela edição virtual do Jornal Diário do Nordeste, em
2008 a capital cearense já ostentava o título de quinta cidade brasileira mais populosa, com
quase dois milhões e meio de habitantes. Tal fato é uma consequência do êxodo rural desde a
década de 1950, o que fatalmente determina o crescimento desordenado e a precariedade da
infra-estrutura urbana. 24
De acordo com Moura e Teixeira, o crescimento da população de Fortaleza, no

período de 1980 a1991, a uma taxa demográfica maior do que a de outras capitais brasileiras,
baseia-se na alavancagem do turismo e no crescimento de indústria de bens de consumo final
com relativa intensidade na utilização do fator mão-de-obra.”25 Tal fato, concluem os autores,
“sem dúvida deve ter contribuído, via migração, para o elevado ritmo de crescimento das
respectivas populações residentes.”26
O vertiginoso influxo de imigrantes provocou um crescimento desordenado da

capital nordestina, sem que houvesse, em contrapartida, um maior zelo e cuidado com a infra-
estrutura urbana. O resultado é previsível: gravíssimos problemas de ordem socioambiental.
Veja-se, por exemplo, o desafio da poluição atmosférica, que decorre “dos processos
de obtenção de energia, das atividades industriais, principalmente aquelas que envolvem
combustão, e dos transportes, em que recebem destaque os veículos automotores (...)”27 Numa
entrevista à Revista Veja online, o médico patologista do Hospital das Clínicas de São Paulo e
pesquisador do Laboratório de Poluição Atmosférica da USP, Dr. Hilário Saldiva, apresenta
dados estatísticos alarmantes sobre a péssima qualidade de vida do paulistano. Segundo ele,
“nos dias de maior poluição na cidade de São Paulo, de cada dez pessoas infartadas, uma
sofre o ataque por causa da má qualidade do ar. A cada cem casos de câncer de pulmão na
capital paulista, oito são por causa da poluição.”28
Em outra entrevista, o Dr. Saldiva obtempera que “o mundo sofre atualmente de um

grave racismo ambiental, onde, em um mesmo perímetro urbano, existem alterações
consideráveis de temperatura, umidade do ar e níveis de poluição atmosférica. As ilhas de
vulnerabilidade ambiental estão associadas às ilhas de pobreza.”29
O fato é que os principais problemas ligados à urbanização se verificam em razão da

insuficiência do sistema econômico, o qual é incapaz de fornecer trabalho em ritmo
compatível com o do crescimento demográfico. Não se olvide que o aumento populacional é
inflacionado por levas e levas de imigrantes rurais, muitos dos quais não se encontram
qualificados para o trabalho urbano. A consequência é inevitável: aumento do desemprego e o
incremento da marginalidade urbana, com a indevida ocupação do solo.
É neste contexto que a poluição atmosférica, a poluição sonora, os quilométricos

congestionamentos, a falta de áreas verdes e o aumento da temperatura das cidades, seguem
como um inevitável efeito da urbanização, atingindo de forma desigual as camadas sociais,
pois sofrem as camadas menos privilegiadas.
A poluição e o desgaste dos ecossistemas estão provocando desequilíbrios naturais

como nunca antes visto, com deletérios reflexos nas grandes cidades e na qualidade de vida
do homem urbano. Secas em locais úmidos, enchentes em locais secos, ciclones no Sul do
Brasil e o aumento das marés, por exemplo, são reflexos da antagônica relação entre o homem
e a natureza.
É por isso que a proteção e defesa do meio ambiente ganham destaque cada vez
maior. “O Direito ao meio ambiente adequado possui, pois, status de direito fundamental,
sendo um direito inseparável do próprio direito à vida, decorrendo dessa constatação os
fundamentos de sua proteção jurídica.” 30
A política urbanística não mais pode olvidar a questão ambiental. Urge que se
desenvolva o processo do desenvolvimento sustentável imediatamente, pois as consequências
para as futuras gerações podem ser dantescas. Desse modo, a qualidade do meio ambiente tem
se tornado o objetivo primordial do urbanismo contemporâneo, consoante lições do mestre
Afonso da Silva:
[...] os planos urbanos, antes preocupados basicamente com o controle do uso do
solo, voltam sua atenção hoje, até com certa ênfase, para os recursos naturais
urbanos. Água, ar, solo e áreas verdes são componentes da realidade urbana e por ela
intensamente consumidos. É especialmente no meio urbano que por primeiro
repercute a degradação ambiental. Aí, todas as formas de poluição concorrem para a
contaminação do meio: a poluição auditiva, pela excessiva concentração de ruídos
de diversas fontes; a poluição visual, pela enorme massa de apelos propagandísticos
e publicitários; a poluição atmosférica, proveniente das emissões fabris e domésticas
que remetem ao ar toneladas de partículas sólidas, gasosas ou líquidas contaminadas
de elementos químicos e tóxicos; a poluição das águas, provinda de lançamento,
descarga ou emissão de substâncias líquidas, gasosas ou sólidas que contaminam ou
destroem as propriedades físicas, químicas e biológicas da água; a poluição do solo,
pelo depósito de resíduos de variada natureza e de diversas fontes, alguns
31
patogênicos e altamente perigosos, como o lixo hospitalar.
Para catalisar uma revolução ambiental de amplitude transnacional, faz-se necessária

uma mudança em nível micro, na própria consciência dos cidadãos e no posicionamento das
políticas urbanísticas municipais. A proteção das áreas verdes assume papel de destaque neste
processo. É o que se analisará a seguir.
3.1 Da importância das áreas verdes à luz da função socioambiental das cidades.
A configuração urbana orbita em torno da qualidade de vida do ser humano e da

proteção ambiental, dois fatores em estreita simbiose. É por isso que desponta com singular
magnitude a função social e ambiental das cidades, princípios supremos que devem nortear
toda a condução urbanística pelos entes federados, principalmente os municípios.
Por função ambiental da cidade entende-se “o conjunto de atividades que visam

garantir a todos o direito constitucional de desfrutar um meio ambiente equilibrado e
sustentável, na busca da sadia e satisfatória qualidade de vida, para a presente e futuras
gerações.”32
Preconiza o caput do artigo 182 da Constituição Federal que a política de

desenvolvimento urbano deve ordenar a plena realização das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
A função social da cidade volta-se para a consideração da dignidade da pessoa

humana, para a redução da marginalidade, das desigualdades e do bem-estar coletivo devendo
“atender os interesses da população de ter um meio ambiente sadio e condições dignas de
vida, portanto, não há como dividir essas funções entre pessoas e grupos pré-estabelecidos,
sendo o seu objeto indivisível” 33
Repare-se na estreita interdependência entre as duas funções, razão pela qual é

preferível falar-se em função socioambiental das cidades. Ao preservar o meio ambiente
urbano, indiscutivelmente se combate a própria pobreza.
É o caso, por exemplo, da má ocupação do solo, que tem causado inúmeros

desastres, tais como a poluição dos mananciais, enchentes e desabamentos de imóveis
irregularmente situados em encostas. Ao deslocar pessoas das áreas de risco e construir
conjuntos habitacionais, a municipalidade estimula uma política urbanística que preenche,
simultaneamente, a função social e ambiental das cidades.
Todavia, o que não raro se verifica é a execução de políticas urbanísticas com a

34
“retórica da preservação ambiental desconectada de suas implicações sociais”. Tais fatos
terminam por aumentar as desigualdades socioambientais intra-urbanas, privilegiando os
bairros ricos, em detrimento dos cinturões de pobreza, desvirtuando-se a finalidade pública
atinente à atuação administrativa.
De fato, deve a política urbanística ser norteada pelo desenvolvimento sustentável e

pela incessante busca da redução das desigualdades sociais, promovendo o bem-estar social e
a dignidade humana. É que os maiores prejudicados do desgaste ambiental provocado por um
crescimento urbano desordenado são os mais pobres e miseráveis.
Define-se, nessa conjuntura, a importância das áreas verdes, como moduladores

ambientais e sociais nas grandes cidades. Modernamente entende-se por área verde todo
recorte urbano circundado por vegetação nativa ou não, o qual agrega um complexo de
elementos naturais e materiais destinados ao lazer, esporte e entretenimento da população.
São também fontes de equilíbrio ambiental e contraponto à paisagem petrificada das cidades.
É o caso, por exemplo, de parques e jardins urbanos.
Conforme leciona José Afonso da Silva, áreas verdes são aquelas caracterizadas por
“vegetação contínua, amplamente livre de edificações, ainda que recortada de caminhos,
vielas, brinquedos infantis e outros meios de passeios e divertimentos leves, quando tais áreas
se destinem ao uso público.”35
São espaços de convivência, de lazer e de integração social, aproximando famílias e

membros da comunidade, mediante o desenvolvimento das relações socais. “Com a criação
dessas áreas, [...] as crianças e adultos terão onde se divertir. Nos bairros mais pobres, em que
o crescimento se deu de maneira desordenada, não há opções para as crianças se
desenvolverem como cidadãos.” 36 São de incontestável valia principalmente em épocas como
esta em que as pessoas pulverizam a comunicação e o relacionamento real no distanciamento
e anonimato das redes de amizades virtuais.
Como pondera Sirvinkas, os espaços verdes, na antiguidade, tinham por destino o

lazer da elite, ou seja, dos imperadores e sacerdotes. Na Grécia, tornaram-se pontos de
encontro e digressão filosófica. Na Idade Média, estes espaços foram profundamente
degradados com o crescimento das cidades. Com a Revolução Industrial, “os espaços verdes
deixaram de ter função apenas de lazer, passando a ser uma necessidade urbanística, de
higiene, de recreação e de preservação do meio ambiente urbano.”37 Com a palavra, uma vez
mais, o mestre Afonso da Silva:
A cidade industrial moderna, com seu cortejo de problemas, colocou a exigência de

áreas verdes, parques e jardins como elemento urbanístico, não mais destinados
apenas a ornamentação urbana, mas como uma necessidade higiênica, de recreação e
até de defesa e recuperação do meio ambiente em face da degradação de agente
38
poluidores.
Repare-se a importância urbanística das áreas verdes. Não exercem apenas função
ornamental e social, a sua função primária também se liga diretamente à própria salubridade
do ambiente urbano, o qual se acha infestado por uma série de problemas ambientais, que vão
da poluição atmosférica à fluvial, do efeito estufa à má ocupação do solo urbano. “O excesso
de áreas livres, sobremaneira de áreas verdes, é desejável, como garantia de ambiente
saudável de vida, [...]. A prática vem revelando que nunca é demais contar a cidade com cada
vez mais crescente quantidade de áreas livres. Elas não saturam.” 39
É por isso que o regime jurídico das áreas verdes não se restringe apenas a espaços
públicos, mas contempla espaços privados também. De fato, a legislação urbanística poderá
impor aos particulares a obrigação de preservar áreas verdes privadas, ou mesmo impor a
formação dessas áreas em imóveis privados, ainda que permaneçam com sua destinação ao
uso dos próprios proprietários. Ressalte-se: as áreas verdes não têm função meramente ligada
ao entretenimento, mas acima de tudo ajudam a manter o equilíbrio ambiental urbano –
finalidade que tanto se prestam os bens públicos como os privados. 40
Todavia, a crise ambiental vivenciada no meio urbano, traduzida principalmente
em poluição atmosférica e insuportáveis ondas de calor, provocou uma mudança de
paradigma: os próprios loteadores já absorveram a ideia de destinar parte do imóvel para fins
ecológicos, uma vez que tal atitude é apta a valorizar o empreendimento. É neste sentido que
pondera o jurista Maurício da Silva:
[...] o loteador é o maior interessado em qualificar ambientalmente o

empreendimento. A valorização dos imóveis é facilmente compreendida quando
estão localizados em locais ambientalmente saudáveis, próximos de praças,
equipadas com quadras e equipamentos para a prática de esportes, ou até mesmo de
mata nativa residualmente existente.
A sociedade já assimilou a importância da vida ambientalmente saudável, haja vista
que loteadores divulgam o empreendimento incluindo os benefícios de um exemplar
local de lazer na região.
A exigência de espaços livres de uso público, além de compensar a degradação
ambiental gerada, valoriza o imóvel, vez que a sadia qualidade de vida agrega valor
ao produto, que, no caso, são os lotes urbanizados e próximos das áreas de lazer a
41
serem usufruídas pela sociedade.
O fato é que nunca se deu tanta importância às áreas verdes como se dá hoje.
Registrem-se as conclusões do Guia de Planejamento e Manejo da Arborização Urbana
emitido pelo Governo do Estado de São Paulo e outros:
Uma árvore isolada pode transpirar, em média, 400 litros de água por dia,
produzindo um efeito refrescante equivalente a 5 condicionadores de ar com
capacidade de 2.500 kcal cada, funcionando 20 horas por dia.
A arborização ainda contribui agindo sobre o lado físico e mental do homem,
atenuando o sentimento de opressão frente às grandes edificações. Constitui-se em
eficaz filtro de ar e de ruídos, exercendo ação purificadora por fixação de poeira,
partículas residuais e gases tóxicos, proporcionando a depuração de
microorganismos e a reciclagem do ar através da fotossíntese. Exerce ainda
influência no balanço hídrico, atenua a temperatura e luminosidade, amortiza o
impacto das chuvas além de servir de abrigo à fauna.42
Em suma, estes oásis ecológicos possuem inúmeras funções: geram frondosas

sombras e diminuem a temperatura e luminosidade da área em seu entorno; atuam como um
poderoso filtro, retendo poeiras, resíduos e gases tóxicos, e devolvem à natureza o gás
oxigênio. Além disso, as árvores evitam a erosão do solo e o deslizamento de terras nas
encostas dos morros, ajudando a prevenir inúmeros desastres em quadras chuvosas. Moderam
o nível de ruídos e abrigam a fauna, principalmente os pássaros.
Por sua singular importância no cumprimento da função socioambiental das cidades,
as áreas verdes merecem uma atenção e cuidado cada vez maior. Derrubar árvores e destinar
tais áreas a qualquer outra finalidade, mesmo que seja de natureza pública, é talvez o maior
crime que a municipalidade pode cometer contra a geração presente e as futuras. Afinal de
contas, “a qualidade de vida dos moradores urbanos depende fundamentalmente dos recursos
da natureza, e muito em particular das terras, águas e das florestas que circundam as grandes e
as pequenas cidades.”43
3.2 Da impossibilidade de desafetação de áreas verdes incorporadas ao patrimônio

municipal por força de aprovação de loteamento.
Tendo sido demonstrada a essencial importância das áreas verdes no equilíbrio e

harmonia socioambiental do ambiente urbano, considera-se, neste tópico, a posição do ente
municipal ante a conservação e manutenção de áreas verdes oriundas de loteamentos.
O Poder Público assume função ímpar na tutela do meio ambiente, pois assume “as
funções de gestor qualificado: legisla, executa, julga, vigia, defende, impõe sanções; enfim
pratica todos os atos que são necessários para atingir os objetivos sociais, no escopo e nos
limites de um Estado de Direito.”44
O conteúdo do princípio da moralidade administrativa, intrínseco à Administração

Pública por expresso registro no artigo 37 da Constituição Federal, não se limita apenas à
malversação dos recursos do erário. Na execução do plano diretor e das políticas urbanísticas,
ao destruir as áreas verdes e fomentar uma política desenvolvimentista predatória, age o poder
público em franca violação aos princípios da proporcionalidade e da moralidade
administrativa. Com a palavra, o jurista Édis Milaré:
Na vida pública e no exercício da política há uma forma sutil de imoralidade (ou

falta de ética), que é o abuso do poder, seja para restringir, seja para favorecer. Isto
parece soar muito distante da questão ambiental, porém o meio ambiente é uma das
vítimas mais insuspeitas e, ao mesmo tempo, menos percebidas dessa
desvirtuação.[...] É assaz freqüente no serviço público a aplicação do perigoso
45
aforismo: “Para os amigos tudo, para os inimigos a lei”.
A Lei do Parcelamento do Solo Urbano exige do loteador a transferência

compulsória de áreas verdes ao patrimônio municipal. 46 Por quê? Por considerar o ente
público mais habilitado à defesa do interesse coletivo de preservar e manter tais áreas verdes.
Esta é a finalidade da lei: proteger áreas verdes a fim de garantir a qualidade de vida dos
cidadãos. O mesmo se diga com relação ao plano diretor, com as novas diretrizes do Estatuto
das Cidades. Ambos os diplomas são juridicamente eficientes quanto à “preservação dos
poucos espaços verdes existentes nos grandes centros urbanos.”47 Quando a municipalidade
desvia-se da finalidade legal, comete grave dano, indo de encontro ao princípio da legalidade.
Repare-se no conteúdo do art. 17 da Lei Federal n. 6.766/79:
Art. 17. Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a
edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do
memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a
aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência
do loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do Art. 23 desta Lei.
Segundo Paulo Affonso L. Machado, o referido artigo 17, ao vedar expressamente ao

loteador a disposição sobre as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado,
também vedou, de forma implícita, “a livre disposição destes bens pelo Município”. 48 De fato,
não obstante a referida norma jurídica se dirija expressamente ao loteador, a sua interpretação
teleológica conduz à ilação de que a atuação do município encontra-se limitada. É inaceitável
que a administração, cujo dever primordial é o de fiscalizar a aplicação da norma, torne-se a
primeira a violá-la.
Dessa maneira, antevendo a lei os deletérios efeitos da malversação das áreas verdes
por particulares e, por igual, o óbvio malefício ao interesse público, institucionalizou parte do
loteamento, convertendo-o em bem público de uso comum do povo, sob tutela e proteção
municipal.
Tais áreas foram gravadas com destinação específica, qual seja, a de promover a
consecução das metas socioambientais das cidades. Conclui-se, assim, que é defeso ao ente
municipal alterar levianamente a destinação de tais áreas, ainda que por lei específica. Nesse
sentido leciona Lúcia Valle Figueiredo:
Assim sendo, é dever do Município o respeito a essa destinação, não lhe cabendo
das às áreas que, por força da inscrição do loteamento no Registro de Imóveis,
passaram a integrar o patrimônio municipal qualquer outra utilidade. Não se insere,
pois, na competência discricionária da Administração resolver qual a melhor
finalidade a ser dada a estas ruas, praças, etc. A destinação já foi preliminarmente
49
determinada.
Realmente é de todo insensato imaginar que as áreas verdes, repassadas

compulsoriamente ao patrimônio municipal quando do registro de loteamentos, pudessem ser
livremente negociadas pelo município. Tais espaços são bens públicos da mais alta
importância, pois cumprem a função socioambiental das cidades. Trata-se de uma
compensação ecológica urbana pelo impacto ambiental gerado pela especulação imobiliária.
O Poder Público municipal, ao promover a desafetação das referidas áreas verdes,

sob qualquer pretexto, mesmo pelo suposto “interesse público”, age em total desconformidade
com a legalidade e a moralidade administrativa, além de falhar em sua missão constitucional
de defender o meio ambiente, estampado no artigo 225 da CF/88. Portanto, não pode o
município dispor desses espaços, porque senão estaria “se transformando em Município-
loteador através de verdadeiro confisco de áreas, pois receberia as áreas para uma finalidade
e, depois, a seu talante as destinaria para outros fins.”50
Assim, quando o art. 100 do Código Civil Brasileiro estampa que os bens públicos
podem perder a inalienabilidade nos casos e na forma que a lei estabelecer “a alienação ou o
comércio dos bens públicos só pode ser entendida corretamente se se levar em conta a
diferenciação feita pelo art. 99 do próprio CC. Essa diferenciação está assentada
fundamentalmente na destinação dos bens.” 51
“Como alienar o mar, os rios, as estradas e as praças (art. 99, I, do CC), enquanto
estiverem sendo utilizados pelo povo, sem contrariar a própria natureza desses bens de uso
comum?”52 Colaciona-se o posicionamento de Toshio Mukai:
enquanto tal destinação de fato se mantiver, não pode a lei efetivar a desafetação sob
pena de cometer lesão ao patrimônio público da comunidade, [...] se a
simples desafetação legal fosse suficiente para a alienação dos bens de uso comum
do povo, seria possível, em tese, a transformação em bens dominiais de todas as
ruas, praças, vielas, áreas verdes, etc. de um município e, portanto, de seu território
público todo, com a conseqüente alienação (possível) do mesmo, o que,
evidentemente, seria contra toda a lógica jurídica, sendo mesmo disparate que
ninguém, em sã consciência, poderia admitir. Na prática, difícil é encontrar-se o mau
administrador ou o mau legislador agindo com tal clareza no desvirtuamento dos
bens de uso comum do povo: o grande perigo é a ação a longo prazo – hoje uma
praça, amanhã um espaço livre, depois de algum tempo outra praça, finalizando-se
53
por empobrecer totalmente a comunidade.
No tocante às áreas verdes incorporadas ao domínio público municipal por força de

loteamentos, trata-se de patrimônio comunitário de valor inestimável. Sua desafetação e
posterior negociação é de todo desarrazoada; é ilegal. Acima de tudo, vai de encontro aos
nobres princípios constitucionais que tutelam o meio ambiente e as políticas urbanas, sendo
um grave retrocesso na efetivação dos direitos fundamentais de natureza difusa.
O ente municipal deve zelar pelas áreas verdes instituídas em projetos de loteamento.
Não pode desviar a destinação socioambiental desses espaços públicos de uso comum do
povo. Portanto, “o Município não pode alienar, doar, dar em comodato, emprestar a
particulares ou a entes públicos as áreas verdes e as praças.” 54 Lúcidas são as considerações
do Ministro Adhemar Maciel em julgamento do STJ sobre o tópico:
o objetivo da norma jurídica é vedar ao incorporador a alteração das áreas destinadas

à comunidade. Portanto, não faz sentido, exceto em casos especialíssimos,
possibilitar à Administração fazê-lo. No caso concreto, as áreas foram postas sob a
tutela da Administração municipal, não com o propósito de confisco, mas como
forma de salvaguardar o interesse dos administrados, em face de possíveis interesses
especulativos dos incorporadores. Ademais, a importância do patrimônio público
deve ser aferida em razão da sua destinação. Assim, os bens de uso comum do povo
possuem função "ut universi". Constituem um patrimônio social comunitário, um
acervo colocado à disposição de todos. Nesse sentido, a desafetação desse
patrimônio prejudicaria toda uma comunidade de pessoas, indeterminadas e
indefinidas, diminuindo a qualidade de vida do grupo. Não me parece razoável que a
própria Administração diminua sensivelmente o patrimônio social da comunidade.
Incorre em falácia pensar que a Administração onipotentemente possa fazer, sob a
capa da discricionariedade, atos vedados ao particular, se a própria lei impõe a tutela
55
desses interesses.
Não obstante, muitos municípios brasileiros, à míngua da legalidade e da moralidade

administrativa, favorecem a degradação do meio ambiente natural urbano. De fato, é muito
frequente que os entes municipais, “ao legislarem em tema de meio ambiente, procurem
diminuir o rigor do legislador federal ou estadual e, com isso, ampliar ou facilitar o exercício
de atividades potencialmente degradadoras do meio ambiente em seus territórios”. 56
Desta feita, a administração pública municipal, arvorando-se na titularidade do

domínio sobre estas áreas verdes, arbitrariamente concede direito de uso a terceiros. Como
pondera Paulo Machado, violam as finalidades públicas primárias desses espaços “a
construção de estacionamento de veículos, autorizações para implantação de bancas de
jornais, cabinas telefônicas e bares, ou a autorização de painéis ou de „parques de diversões‟,
mesmo que em caráter temporário”57.
Por vezes, o ente municipal ainda altera a destinação dessas áreas verdes por meio de
leis municipais, a fim de converter estes bens públicos de uso comum do povo em bens
dominicais, alegando um dissimulado interesse público, o qual não passa de um pretexto para
a perpetração de atos lesivos ao patrimônio natural e comunitário urbano. Destituídas de sua
destinação pública, as áreas verdes, fontes maiores do equilíbrio psíquico, social e ambiental
urbano, são negociadas como se fossem um imóvel qualquer. O prejuízo socioambiental
segue-se inexoravelmente. Agindo de maneira leviana e corriqueira, a municipalidade
descura-se de sua missão constitucional e legal de preservar esses espaços verdes. Ao invés
disto, torna-se o maior algoz do meio ambiente, configurando-se nítido desvio de finalidade.
Felizmente, tamanha irresponsabilidade administrativa vendo sendo rechaçada por

nossos tribunais, os quais reiteradamente vêm declarando a inconstitucionalidade dessas
normas municipais. Confira-se:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ÁREA VERDE. DESAFETAÇÃO. LOTEAMENTO.

LIMINAR. LEI DE EFEITO CONCRETO. CONTROLE. 1. A vedação legal de
concessão de tutela antecipada contra o Poder Público deve ser interpretada
restritivamente. Precedentes do STJ. Hipótese em que a liminar deferida assegura a
integridade de área verde desafetada. 2. A lei que desafeta área verde incorporada ao
patrimônio municipal por ocasião da implementação de loteamento é lei de efeito
concreto que pode ser objeto de controle via ação civil pública. 3. Prima facie, o
Município não tem autonomia para desafetar área verde destinada em loteamento em
cumprimento à Lei nº 6.766/79, ainda que incorporada ao patrimônio público.
Recurso desprovido. (TJ-RS, AI 70023174865, 22. C. Cív., Rel. Des. Maria Isabel
de Azevedo Souza, julgado em 27.03.2008)58
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO.

DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEM
PÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. Verossimilhança da alegação de
impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada com
finalidade específica, incorporado ao domínio do município, para transferência de
áreas verdes a particulares em face de loteamento popular. Riscos de danos
irreparáveis para o meio ambiente urbano. Inteligência dos artigos 4º, inciso I, 17 e
22, da Lei nº 6.766/79, artigos 191 e seguintes da Lei Estadual nº 11.520/00, da Lei
nº 10.257/01, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, e artigos
99, inciso I, e 100, do Código Civil. DECISÃO REFORMADA. AGRAVO DE
INSTRUMENTO PROVIDO. (TJ-RS, AI 70020189791, 3. C. Cív., Rel. Des. Paulo
de Tarso Vieira Sanseverino, julgado em 11.10.2007)59
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ÁREA DESTINADA AO USO

COMUM DO POVO. DESAFETAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. 1. Concluindo o
Tribunal a quo, com base nas provas dos autos, a ocorrência de desvio de finalidade
do ato impugnado e de possíveis danos ambientais em consequência da desafetação
do bem público, impossível, em sede de recurso especial, proceder o reexame desta
questão. 2. Por força do verbete sumular 7/STJ, cabe às instâncias ordinárias o
exame da matéria fática, reexame vedado em sede de Recurso Especial. 3. Recurso
não conhecido. (STJ, REsp 77.721/SP, Rel. Ministro João Otávio de Noronha, 2.T.,
60
julgado em 25.02.2003)
Neste raciocínio, somente se admite uma modalidade de desafetação de áreas verdes

vertidas à municipalidade por força de loteamentos. É a desafetação tácita, ou seja, aquela que
ocorre quando um fato jurídico destitui um bem público de sua destinação. Tome-se, por
exemplo, a hipótese de um incêndio provocado por um raio, que destrói completamente uma
área verde. Apenas em situações extraordinárias como esta, poderia o município convertê-la,
por lei, em bens dominiais, pois o próprio evento natural retirou do bem a sua destinação
pública.
4 CONCLUSÃO
O descontrolado processo de urbanização e da má ocupação do solo urbano acarretou

a formação de cinturões de marginalidade e de problemas ambientais dos mais diversos
níveis: da poluição atmosférica à formação de ilhas de calor, das enchentes à erosão do solo.
A eclosão de tais problemas provocou o nascimento e a consolidação do Direito

Urbanístico, o qual prima pelo desenvolvimento sustentável e pela qualidade de vida, ou seja,
tem por foco a proteção ambiental e a dignidade da pessoa humana. Eis aí a função
socioambiental das cidades, verdadeiro dogma que deve nortear a condução das políticas
urbanísticas.
A preservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado é um dever de

todos, dirigindo-se universalmente aos particulares è a administração pública em todos os
níveis, conforme dicção do artigo 225 da Constituição Federal de 1988. Não se pode admitir
no atual estágio do constitucionalismo que a referida norma seja apenas uma pauta política
desprovida de juridicidade. Ao invés disto, é norma de eficácia plena, emanando força
jurídica máxima, a ponto de coibir quaisquer abusos legislativos ou administrativos ao meio
ambiente.
O artigo 22 da Lei 6.766/79 (Parcelamento do Solo Urbano) exige do loteador a

transferência compulsória e gratuita de áreas verdes ao patrimônio municipal. Tal ocorre
porque o ente público deve ser mais habilitado à defesa, à preservação e à manutenção de tais
espaços, verdadeiros oásis ecológicos que fomentam o equilíbrio socioambiental do meio
urbano. A partir daí, tornam-se bens de uso comum do povo, na precisa definição do artigo 99
do Código Civil Brasileiro, uma vez que plenamente afetados a uma destinação pública
específica, qual seja, a de realizar a função socioambiental das cidades. Tornam-se, portanto,
inalienáveis e impenhoráveis.
O artigo 17 da Lei 6.766/79, ao vedar expressamente ao loteador a disposição sobre

as áreas livres e demais constantes no loteamento aprovado, também vedou, de forma
implícita, a livre disposição destes bens pelo Município. Em outras palavras, a respectiva área
foi concedida à municipalidade a título gratuito, por força de aprovação de loteamento, com a
finalidade específica de se tornar um ponto de lazer e de compensação ecológica pelo impacto
ambiental gerado pela especulação imobiliária.
O ente municipal está obrigado a zelar pelas áreas verdes. Não pode desviar a
destinação socioambiental desses espaços públicos de uso comum do povo, seja por meio de
concessão de uso a terceiros, seja por sua conversão, por meio de lei municipal, em bens
dominicais, os quais podem ser negociados livremente.
Deste modo, advoga-se pela impossibilidade de desafetação de áreas verdes

incorporadas ao domínio municipal por força de aprovação de loteamento. A lei municipal
que promova tal temeridade está eivada de notória inconstitucionalidade, devendo ser
expurgada do ordenamento jurídico, com efeitos retroativos. O Poder Público, ao se
posicionar a favor da desafetação de tais áreas, age em franca violação ao princípio da
legalidade e da moralidade administrativa, acercando-se da mais nefasta espécie de desvio de
finalidade.
Faz-se imprescindível a participação de todos em prol de um movimento de

conscientização ambiental: da comunidade aos movimentos sociais organizados, do setor
privado à administração pública. Caso contrário, a insalubridade atingirá níveis caóticos,
ceifando muitas vidas e destruindo completamente os mais diversos biomas terrestres.
Portanto, como parte deste novo paradigma ecológico, urge que se tome um novo e
combativo posicionamento em prol da defesa das já escassas áreas verdes do perímetro
urbano. Espera-se que este trabalho tenha dado um pequeno passo nesta jornada.
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mar. 2010.
1
MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 23.ed. São Paulo: Malheiros,1998, p.412
2
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17.ed. atual. São Paulo: Atlas, 2004, p.569.
3
RODRIGUES, Sílvio. Direito Civil. 34. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2003, v.1, p.146.
4
DI PIETRO, op. cit., p.569.
5
RODRIGUES, op.cit., p.146.
6
DI PIETRO, op. cit., p.572.
7
Ibid., p.572.
8
Ibid., p.571.
9
É o caso, por exemplo, da caducidade da licença ou desistência do loteador, conforme artigo 17 da Lei nº
6.766/79.
10
SAINT-ALARY, 1977 apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12.ed. rev.,
atual. e ampl. São Paulo: Malheiros, 2004, p.401.
11
As principais diretrizes contidas no Estatuto das Cidades dizem respeito ao direito ao desenvolvimento
sustentável, à gestão democrática das políticas urbanas, à ordenação e controle do uso do solo, assim como a
proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico,
artístico, paisagístico e ecológico, dentre outras.
12
DUGUIT, 1931 apud BOTREL, Karla. O Direito Urbanístico. In: MUKAI, Toshio. (Org.). Temas atuais de
direito urbanístico e municipal. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.19.
13
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 4.ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 2006.
14
DAVIS, 1972 apud MUKAI, Toshio. Direito urbano-ambiental brasileiro. 2.ed. rev., atual. e ampl. São
Paulo: Dialética, 2002, p. 47.
15
MUKAI. op.cit.
16
WIRTH, 1938 apud NICOLACI-DA-COSTA, Ana Maria. Revoluções tecnológicas e transformações
subjetivas. Psic.: Teor. e Pesq., Brasília, v. 18, n. 2, ago. 2002. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-37722002000200009&lng=pt&nrm=iso>.
Acesso em: 01 mar. 2010.
17
MACHADO, op.cit., p.392.
18
BOEIRA, Sérgio Luís; SANTOS, Adriana Clara Bogo dos; SANTOS, Alini Giseli dos. Estatuto da Cidade:
aspectos epistemológicos, sociopolíticos e jurídicos. Rev. Adm. Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 3, Jun. 2009.
Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122009000300008&lng=
en&nrm=iso>. Acesso em: 07 mar. 2010.
19
ANAIS DO II CONGRESSO BRASILEIRO DE SERVIÇO SOCIAL apud MUKAI, op.cit., p.48.
20
BOEIRA, Sérgio; SANTOS, Adriana; SANTOS, Aline. op.cit.
21
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Dialética,2002, p.53.
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nepo.unicamp.br/docs/rev_inf/vol17_n1e2_2000/vol17_n1e2_2000_11np_197_200.pdf> Acesso em: 28
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RIBEIRO, 2008 apud MAIA, Janine; BENEVIDES, Renata. Fortaleza é a 5ª em população. Jornal Diário do
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=S0103-40141997000100006&lng=en&nrm=iso>. Acesso em: 02 mar. 2010.
26
Ibid.
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30 jun. 2008. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/noticia/ciencia-saude/sao-paulo-poluicao-mata-mais-
transito-342689.shtml?print>. Acesso em: 26 fev.2010.
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NUNES, Augusto. Paulo Saldiva, médico especialista em poluição atmosférica. Revista Eletrônica Veja, São
Paulo, 25 fev. 2010. Disponível em:< http://veja.abril.com.br/blog/augusto-nunes/videos-veja-entrevista/paulo-
saldiva-medico-especialista-em-poluicao-atmosferica/>. Acesso em: 26 fev. 2010.
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CABRAL, Lucíola Maria de Aquino. Competências constitucionais dos municípios para legislar sobre
meio ambiente: a efetividade das normas ambientais. Curitiba: Letra da Lei, 2008, p.119.
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SANT‟ANNA, Mariana Senna. Planejamento urbano e qualidade de vida – Da Constituição Federal ao plano
diretor. In: DALLARI, Adilson Abreu; DI SARNO, Daniela Campos Libório (Coord.). Direito urbanístico e
ambiental. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p.153.
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SAULE JÚNIOR, Nelson. Novas perspectivas do Direito Urbanístico brasileiro. Ordenamento da
Constituição da Política Urbana. Aplicação e eficácia do Plano Diretor. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris,
1997, p. 61.
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FREITAS, Clarissa F. Sampaio. A produção desequilibrada do meio ambiente urbano de Fortaleza e o papel
do movimento ambientalista. Ambient. soc., Campinas, v. 7, n. 1, Jun. 2004. Disponível em:
<http://www.anppas.org.br/encontro_anual/encontro2/GT/GT11/gt11_clarissa_freitas.pdf>. Acesso em: 07 mar.
2010.
35
SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 278.
36
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. 2.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva,
2003, p.291.
37
Ibid., p. 289.
38
SILVA, José Afonso da, 2006, op.cit., p. 277.
39
AGUIAR, Joaquim Castro. Direito da Cidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1996, p. 73.
40
SILVA, 2006, op.cit.
41
SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de loteamentos perante
a tutela ambiental. Jus Navigandi, Teresina, ano 7, n. 113, 25 out. 2003. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 05 mar. 2010.
42
CESP; PREFEITURA DE SÃO PAULO, 1995 apud SIRVINSKAS, op.cit., p.298-299.
43
MEIRELLES, 1993 apud DI SARNO, op.cit., p.95.
44
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3.ed. rev., atual. e ampl. São Paulo:
Revista do Tribunais, 2004 , p.93.
45
Ibid., p.93.
46
É o que dispõe o artigo 4º, I cominado com o artigo 22 ambos da Lei 6.766/79.
47
SIRVINSKAS, op.cit., p.290.
48
49
FIGUEIREDO, 1980 apud SOARES, Luís Eduardo Fonseca. Da impossibilidade de desafetação de áreas
verdes e institucionais. 2002. 71 f. Monografia (Bacharelado em Direito). – Faculdades Integradas “Antônio
Eufrásio de Toledo”, Presidente Prudente, 2002. Disponível em: <http://intertemas.unitoledo.br/
revista/index.php/Juridica/article/view/68/74> Acesso em: 07 mar. 2010.
50
MACHADO, op.cit., p.412
51
Ibid., p. 414.
52
Ibid., p.414.
53
MUKAI, 1998 apud MACHADO, op. cit., p.414-415.
54
55
MACIEL, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.412-413.
56
MIRRA, 1998 apud MACHADO, op.cit., p.377.
57
Ibid., p.390.
58
Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010.
59
Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 20 mar. 2010.
60
Disponível em:< http://www.stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp>. Acesso em: 20 mar.2010.

Impossibilidade de Desafetação de Áreas Verdes

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A IMPOSSIBILIDADE DE DESAFETAÇÃO DE ÁREAS VERDES

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THE IMPOSSIBILITY OF WITHDRAWING FROM PUBLIC ACCESS

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